rfr · GX0WRFR9 · 2010-03-05 00:00:00 — öppna seminarium om socialtjänstlagen med fokus på dess utformning och tillämpning inom Riksdagstryckeriet, , 2010 anordnade ett öppet seminarium om socialtjänstlagen med fokus på dess utformning och tillämpning inom . Som utgångspunkt för seminariet fanns rapporten /10:RFR3 Forskning som berör socialtjänstlagen och kompletterande regelverk. Seminariet inriktades på två ämnen som tas upp i rapporten: Ramlag kontra detaljlagstiftning och Kompetens och kunskap viktiga faktorer för rättssäkerhet. I denna rapport publiceras en utskrift av seminariet. De bilder som visades vid seminariet och programmet återfinns i bilagor till rapporten. öppna seminarium om socialtjänstlagen med fokus på dess utformning och tillämpning inom kl. 9.3012.00 i Skandiasalen , professor i rättsvetenskap med inriktning på socialt arbete, , professor i rättssociologi, , professor i socialt arbete, universitet1 , chef för i Väst/GR, Inbjudna för att ge reflektioner: 1 deltog ej i seminariet på grund av att han fick förhinder att komma. Hans PowerPoint-bilder finns på sid. 5053 i denna rapport. , departementssekreterare, analysfunktionen , ämnesråd, enheten för sociala tjänster Kommuner och Landsting (SKL) , handläggare, avdelningen för vård och omsorg , förbundsjurist, avdelningen för juridik , förbundsjurist, avdelningen för juridik Från socialutskottet deltog: (), ordförande Ordföranden: Jag hälsar alla välkomna till socialutskottets öppna seminarium om socialtjänstlagen. Jag representerar och är ordförande i socialutskottet. ska vi genomföra ett öppet seminarium här i Skandiasalen som ligger i anslutning till i . Det är ett seminarium på temat socialtjänstlagen med fokus på dess utformning och tillämpning. Jag säger välkommen till medverkande och inbjudna gäster, till socialutskottets ledamöter, till medierepresentanter, tv-tittare och ganska många som finns på åhörarläktaren här ovanför samt de som följer detta via storbilds-tv i en annan lokal här i . Vi är mycket glada att detta har rönt så stort intresse. De frågor vi ska diskutera är viktiga välfärdsfrågor som betyder mycket för samhället i sin helhet, men de rör också enskilda människor. Vår uppgift i utskottet är att medverka i ett nationellt ansvarstagande och att ge bästa tänkbara förutsättningar för övriga aktörer och ytterst för den enskilda människan att leva ett bra liv. Jag uttrycker det gärna som att mobilisera kraften hos enskilda människor med ett i grunden starkt skyddsnät när vi behöver det. bereder ett hundratal motioner som direkt rör . Det är ett viktigt och återkommande arbete där dagens seminarium är av betydelse. Något som är nytt är att vi i utskottet har i uppdrag att utveckla mer systematiska kontakter med forskarvärlden. Därför har socialutskottet låtit genomföra en inventering av forskning som berör socialtjänstlagen och angränsande regelverk i syfte att få en bild av vad som görs eller inte görs på området. Forskare och experter har intervjuats under ledning av forskningssekreterarna vid . Projekten har granskats av ansvariga forskare, och hela översikten har kvalitetssäkrats av professor vid . Flera av forskarna har pekat på problem och brister när det gäller tillämpningen av gällande regelverk på området, men även när det gäller resurs-, kvalitets-, kompetens- och forskningsfrågor. Allt framgår av en rapport som vi har tagit fram och som ser ut så här. Den finns att tillgå. Allt som står i rapporten det är värt att kommentera står respektive forskare för. Dagens seminarium är ett ytterligare sätt att gå vidare, fördjupa och belysa dessa viktiga frågor. Vi kommer att följa det program som är utsänt, med ett undantag. som efter pausen skulle ha medverkat kommer att medverka med hjälp av överlämnade powerpointbilder. Snöovädret har gjort att han blev kvar i . Därför blir det en justering på den punkten. Med de orden önskar jag er återigen varmt välkomna. Vi går in på programmet. Först ut är från som under rubri- ken Att förena juridik, politik och social kunskap ska hjälpa oss att diskutera viktiga erfarenheter och framtidsfrågor. : Jag ska koncentrera mitt anförande till rena lagstiftningsfrågor. När man stiftar lag konstruerar man någonting det vet ju ni som sitter här och är lagstiftare. Det är en sak vad man vill göra, vilka mål och värden man vill värna, en annan sak är hur man konstruerar en lag så att den verkar i en riktning så att man uppnår det man kan betrakta som sin politiska vilja. Jag har valt , politik och social kunskap eftersom jag tror att det är en viktig utgångspunkt när man diskuterar den sociala lagstiftningen. Vi kan gå tillbaka till 1980-talets socialtjänstlag som ju finns kvar mer eller mindre oförändrad från . Den var en innovation i den meningen att man försökte förena två grundläggande sätt att lagstifta. Vi har rättsstatens lagstiftning som har som grund att vila på likabehandling alla som befinner sig i samma situation ska behandlas lika av de lagtillämpande myndigheterna under objektivitet. Endast de förhållanden som ligger till grund lagstiftningsmässigt ska kunna vägas in i avgörandet. Rättssäkerhet är ett annat honnörsord. Det innebär att rättsliga beslut fattas på ett sådant sätt att det finns en öppenhet och en tydlighet och att man motiverar sina beslut och därmed kan kontrollera dem. Förutsebarhet är något väldigt viktigt. Lagstiftningen ska hjälpa oss att förutse verkligheten framöver, det vill säga att vi ska kunna veta vilka handlingar som inte är accepterade och kanske till och med belagda med straff. Vi ska också kunna veta vilken social trygghet vi kan tänkas ha i framtida situationer redan innan de inträffar. Det är rättsstatens grundläggande principer. Vad man gjorde i socialtjänstlagen och en rad andra lagstiftningar och därefter var att man tillmätte lagstiftningen en mycket större instrumentalitet. Man är tydligare med vad man vill uppnå. Därför har man i socialtjänstlagen en portalparagraf som sätter upp ett riktmärke för hela lagens tillämpning. Den borgerliga rättsstatens tillämpning sker framför allt efter det att någonting har hänt först händer det något, sedan fattar man beslut. Man har ju inte en brottmålsprocess mot någon för att man tror att personen kanske kommer att begå ett brott framöver. Först ska något ha hänt. På det sättet skiljer sig det som man skulle kunna kalla välfärdsstatens rätt. Den är framåtblickande i sin tillämpning. Man fattar ett beslut i en socialförvaltning, i en domstol eller i någon annan myndighet för att någonting ska inträffa . Jag brukar säga att man inte omhändertar ett barn med tvång för att något har hänt utan för att någonting inte ska hända . Det är en viktig skillnad. Den lagstiftning som vi diskuterar här bygger på båda dessa principer. Den bygger framför allt på rättsstatliga principer eftersom lagstiftningen i grunden är konstruerad som en rättighetslag. Vem har då makten över lagen? Den ursprungliga makten har ni i . Det är ju ni som bestämmer vad som ska stå i den. När lagen väl är stiftad och har blivit gällande är det för vissa lagstiftningar bara den juridiska delen som är aktuell. När det gäller till exempel handlar det om juridiska beslutsmetoder. Det är ett juridiskt förhållningssätt som avgör hur vi fattar beslut. Socialtjänstlagen, LSS, hälso- och sjukvårdslagen och en del andra lagar tillämpas på ett lite annorlunda sätt, eftersom det är flera olika aktörer med olika bakgrund, olika kompetens och olika mandat som fattar beslut i enskilda ärenden. Förutom de juridiskt grundade besluten är det de politiskt grundade besluten. Socialtjänstlagen medger ganska stor frihet för de enskilda kommunerna att utforma sin verksamhet. Ett stort utrymme är lagt på det som vi kallar det sociala arbetet, det vill säga det professionella kunnandet som måste komma fram för att man ska kunna uppnå goda lösningar. När jag har intervjuat kommunpolitiker och företrädare för chefer, handläggare och socialsekreterare har de ofta en överdriven tilltro till sin betydelse i den här makttriangeln. Socialarbetarna säger att det är de som bestämmer över lagen. Politikerna säger att det är de som har ansvaret och bestämmer. Juristerna säger att det till syvende och sist är de som har makten när det hamnar i domstol. I någon mening har de rätt allihop, men det skapar en komplicerad situation som vi måste vara medvetna om. Jag tänker i första hand prata om lagstiftningen och lagstiftningens konstruktion, men jag ska ge några exempel ur den empiriska forskningen om den här lagstiftningens tillämpning som jag tycker pekar mot att lagstiftningen faktiskt har betydelse. Det vore ju lite trist att sitta här och säga att det inte spelar någon roll vad ni gör och att verkligheten på något sätt lever vidare ändå. Helt grundlöst är det inte att säga så, men visst har lagstiftningen betydelse. gjordes den största och mest grundläggande förändringen av socialtjänstlagen. Det var när man tog bort rättighetskonstruktionen för vissa sociala insatser och därmed besvärsrätten. När man studerar vad som hände i verkligheten kan man se att det hade betydelse för verkligheten. Det kom att skapa någon sorts prioritetsordning i många kommuner. Man prioriterade det som folk hade rättighet till och prioriterade ned det som folk inte hade rättighet till. Det var inte alls lagstiftarnas mening att det skulle bli på det sättet. Själva lagstiftningskonstruktionen har alltså betydelse för vad som händer i verkligheten. Vi kan titta på socialarbetare som rättstillämpare. Det är ändå socialarbetare som till , kanske mer, tillämpar socialtjänstlagen. Sedan kommer domstolarna med någon procent. Socialarbetaren har en annan professionell bakgrund än juristen. Det är viktigt att betona jag vet inte om någon av de senare talarna kommer att göra det värdet av den sociala professionen som en generalistkompetens. Jag tror att det är viktigt. Jag kommer tillbaka till det. Det har också betydelse hur man definierar rättigheter. LSS och socialtjänstlagen är båda rättighetslagar, men de är konstruerade på olika sätt. Socialtjänstlagen är en ganska öppen rättighetslag. Man kan i princip ha rätt till vad som helst, om det på ett relevant sätt kan täcka den enskildes behov. LSS är konstruerad på ett helt annat sätt. Där finns tio insatser, och man kan pricka av om man har rätt till någon av dem. Det leder till olika förhållningssätt när man tillämpar lagarna i praktiken, även om det är samma myndigheter, kanske till och med samma individer, som tillämpar dem. I forskningen om socialtjänstlagens tillämpning har vi sett mycket av lokala schabloniseringar, det vill säga kommunala riktlinjer, när det gäller både de som är officiella och antagna av politiskt beslutande organ i kommunen och de som bara finns där. När jag har forskat om tillämpning har jag ofta stött på regler som att man inte har rätt till personlig assistent om man inte har behov . är man inne och hanterar det lagstiftningsmässigt. Det är en praxis som har funnits i många kommuner och som inte har någon grund i lagstiftningen utan har vuxit fram. Det är en viss fara med den här typen av ramlagstiftning att verkligheten fyller på med ett regelsystem. är det meningen att den ska göra det. Det är själva poängen. Men det måste ha en grund i lagstiftningen. försökte jag hitta ett begrepp för hur man ska förstå sociallagstiftningens tillämpning. Jag kom då att prata om parallella normbildningsprocesser. Det tycker jurister i regel inte om eftersom det egentligen bara ska finnas en. Jag menar att det finns flera. En normbildningsprocess pågår i centrala myndigheter som . Andra normbildningsprocesser pågår i enskilda kommuner, genom kommunförbund, i domstolar och så vidare. Det finns alltså en massa olika normbildningsprocesser som har parallella liv. träffar de varandra, men . Nästa bild har jag kallat makten över lagen. Ni kommer ihåg triangeln med politik, juridik och socialt arbete. Här har jag gjort en fyrhörning i stället och på så sätt fått ett nytt hörn som vi kan kalla ekonomi. Det är alldeles uppenbart, och forskning visar att de ekonomiska förhållandena i kommunerna har väldigt stor betydelse för hur man kommer att tillämpa lagstiftningen. Det är ingen tvekan om det. finns det inte någonstans i lagstiftningen någon reservation för att ekonomiska förhållanden i kommuner ska påverka enskilda biståndsbeslut. Det är också en parallellitet ett spår fungerar utan det andra. Det beror på och det är också styrkan i lagstiftningen att den både reglerar individuella rättigheter och kommunens mer generella kollektiva skyldigheter att sörja för vissa grupper, att bygga ut välfärden för äldre, för barn, för missbrukare och så vidare. Poängen med lagstiftningen när den antogs var att man skulle komma bort från det individstyrda, det vill säga att gör något bara när en individ begär bistånd. mycket för att inte alltför många ska behöva komma och ansöka om bistånd. Finansieringen av regleras inte i lagstiftningen. I den danska och i den finska lagstiftningen finns det en viss reglering av finansieringen av verksamhet. Längre tillbaka fanns det en central styrning av finansieringen när man hade riktade transfereringar från stat till kommun. Det var så barnomsorgen byggdes upp . För varje barnomsorgsplats som kommunen hade fick man en viss peng från staten. Avslutningsvis har vi legalitet och legitimitet. Med legitimitet menar jag att den ska accepteras hos allmänheten i kommunen, bland professionella och bland klienter. Det ska man skilja från legalitet. Legaliteten är den vertikala pilen på bilden. Det är där lagstiftningen i enskilda fall ska tillämpas på ett sådant sätt att de principer som ligger till grund för lagstiftningen effektueras i varje enskilt fall och på ett korrekt sätt enligt de rättsstatliga principerna. Legaliteten kan också vara komplicerad, men den är i någon mån enklare än den horisontella dimensionen som är orsakeffekt. Det är viktigt att man i lagstiftningsprocessen och när man tillämpar lagstiftningen ser på vad det är som skapar legitimitet åt ett beslut. Om man fattar ett beslut i kommunen på politiska grunder men försöker klä det i juridiska argument och säger att det är ett beslut som man fattar för att man måste och det är uppenbart att man egentligen inte måste utan att det är ett politiskt ställningstagande ska man säga det. Då är det den politiska dimensionen som ska ge legitimitet åt beslutet. Samma sak gäller när man tittar på den sociala professionen och lagstiftningen. Den sociala professionen måste ha styrkan att säga att beslutet inte direkt följer av lagen utan av ett gott socialt arbete, god social kunskap och väl beprövad erfarenhet för att använda hälso- och sjukvårdens terminologi. Jag tror att det har haft en viss betydelse. Man har ofta kritiserat socialtjänstlagen för att vara vag och för att den tillämpas olika. är det faktiskt motiverat att tillämpa den olika. Det är inte nödvändigtvis innehållet i beslutet som ska vara lika utan det man beslutar om, nämligen effekterna för enskilda individer. Det är de som ska vara lika. Det är viktigt att förstå när det gäller den här typen av lagstiftning. Ordföranden: tack, som är professor vid i dessa frågor. Jag lämnar över till som är professor vid . Hennes anförande har fått rubriken ett vägval. : Jag ska försöka knyta an till inlägg. Vi har inte koordinerat oss i detalj, men jag tror att det ändå kommer att stämma bra. Jag kommer kanske att vara något mer konkret och gå in på detaljer när det gäller socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen ett vägval är en rubrik som jag formulerade mot bakgrund av de utredningar som pågår och som berör socialtjänstlagen på olika sätt. Lagstiftningens roll som politiskt styrmedel i det moderna samhället har en väldigt viktig funktion, särskilt när det gäller att genomföra sociala reformer. De olika lagstiftningsstrategierna är omdiskuterade. Att över huvud taget använda lagstiftning som styrmedel är omdiskuterat och komplext och ofta motsägelsefullt. Socialtjänstlagen riktar sig, liksom LSS, LVU och LVM, till relativt små grupper i samhället och är selektiv på grund av att den förutsätter en individuell behovsprövning för rätten till insatser. Socialtjänstlagen och övriga lagar skiljer sig från lagstiftning inom socialförsäkringsområdet i det avseendet. Inom socialförsäkringen bygger man på mer generella principer för insatser, även om förändringar mot ökad detaljreglering har skett inom detta område . Konsekvenserna av selektiv lagstiftning är att orsaker till enskildas sociala behov, till exempel fattigdom, missbruk eller annat inte accepterat beteende, lättare söks hos individerna själva och inte i strukturella förhållanden som skapar villkoren för individerna. Det så kallade fattigvårdstänkandet finns fortfarande kvar i socialtjänstlagen och i dess tillämpning. Inslagen av regler för kontroll av enskilda och krav på motprestation har ökat i SoL . Kopplingen mellan socialförsäkringssystemet och socialbidragssystemet behöver därför förstärkas och göras tydligare med fokus på medborgarnas sociala rättigheter. Jag vill göra en koppling till kommentar och nämna kommunernas generella ansvar för medborgarna. Socialtjänstlagen har sedan den trädde i kraft ändrats och kompletterats vid ett flertal tillfällen. När lagen antogs beslutade den dåvarande regeringen att kontinuerliga uppföljningar skulle göras mot bakgrund av bland annat den valda lagstiftningsstrategin, det vill säga lagens ramlagskonstruktion som innebär en normativ öppenhet, vilket nämnde. De övergripande målen för en sammanhållen socialtjänst som uttrycks i SoL markerade tillsammans med en helhetssyn på samhället och individen ett förändrat förhållningssätt till sociala problem och hur de bör lösas i förhållande till tidigare lagstiftning. De många lagändringarna och olika tillägg i lagen har dock successivt förändrat och delvis underminerat lagens ursprungliga konstruktion och möjligheter att tillämpas enligt sitt syfte. Lagen betonar att det är den enskildes behov som ska ligga till grund för bistånd, inte orsaken till behovet. Det är grundläggande. När flera särskilda grupper har lyfts in i SoL, till exempel brottsoffer och anhöriga, motverkas detta perspektiv. Förändringarna har skapat oklarheter om hur prioriteringar i lagen bör göras. Ett annat uttryck för förändringar av SoL är förslagen på fler selektiva lagar. Utöver LSS föreslås nu en särskild lag för barn och unga, LBU. Enligt min mening är det märkligt att tvångsmässiga ingripanden till skydd och stöd för barn i sina grundläggande förutsättningar inte har förändrats sedan den första barnavårdslagen antogs 1902. Ökad levnadsstandard, ökade kunskaper om människors levnadsvillkor och konsekvenser av dessa, ökade materiella och immateriella insatser för familjer samt omfattande institutionella förändringar har inte i grunden påverkat lagstiftningens innehåll och syfte. Den särskilda lag för barn och unga som eventuellt kommer att föreslås ändrar inte på detta förhållande. SoL:s karaktär av ramlag har paradoxalt nog i princip inte ifrågasatts i de förändringar som har gjorts av lagen . Det påpekade också . Det framgår också av propositionen till vår nuvarande SoL som antogs 2002. SoL:s karaktär av ramlag får också starkt stöd av forskare i både rättsvetenskap och socialt arbete enligt socialutskottets rapport. Ur ett konstitutionellt perspektiv innebär ramlagstiftning att det normativa innehållet främst bestäms av andra professionella än jurister, till exempel socionomer, läkare, lärare och så vidare. Det är som ytterst beslutar om lagstiftningsstrategin för de allmänna målen som det sällan råder någon oenighet om: skälig levnadsnivå, goda levnadsvillkor, barnets bästa och så vidare. Men detta förhållande innebär att tolknings- och tillämpningsproblem ofta uppstår. Min uppfattning är att det är nödvändigt med ett relativt stort utrymme för skälighetsbedömningar just för de professionella för att de ska kunna genomdriva och tillämpa komplexa sociala reformer och att dessa bedömningar görs av andra professionella än jurister. Ett ökat rättsliggörande av SoL minskar utrymmet för skälighetsbedömningar och ökar betydelsen av den juridiska professionen, vilket kan garantera rättvisa beslut. Jag återkommer till detta. Politiker kan i stället tydligare i lagstiftningens förarbeten klarlägga hur olika intressen som lagen förutsätts lösa ska vägas mot varandra. Det är särskilt viktigt med tanke på att jurister och andra professionella förväntas använda lagens förarbeten för tolkning och tillämpning. Professionella av olika slag som lagtillämpare behöver tydligare ange vilka kunskaper som ligger till grund för de bedömningar och tolkningar som görs av centrala begrepp i lagen, t.ex. vårdbehov, missbruk och barnets bästa. Jag anser också att det behövs bättre kunskaper om lagstiftningen bland många professionella. Juristerna i domstolarna har främst rollen som granskare av beslut enligt SoL och av att de fattas på ett godtagbart sätt. Den juridiska processen behöver därför utvecklas för att kunna garantera framför allt socialt godtagbara resultat. Jag menar där, precis som , att juristerna behöver kunna ifrågasätta den professionella kompetensen på ett tydligare sätt. Jag vill här nämna att det finns en forskare i social rätt i som heter som har gjort intressanta studier just om bl.a. lagen om rätten till sjukpenning som visar just på dessa problem och frågor. Rättssäkerheten i beslut enligt socialtjänstlagen ifrågasätts ofta, och kritiken förknippas ofta med osäkerhet i det rättsliga innehållet, dvs. mål, principer och öppna normer. Det är viktigt att skilja mellan formell och materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäkerheten handlar om tydliga beslutsprocesser, och den materiella rättssäkerheten avser själva innehållet i beslutet. Den formella rättssäkerheten diskuteras inte så mycket . Men det finns anledning att uppmärksamma hur tydlighet och insyn i beslutsprocessen kan tillgodoses med förändrade beslutsordningar, när utredningar läggs ut på entreprenad eller på privata företag och så vidare. Detta kan försvåra myndighetens insyn i och kontroll av beslutsunderlaget och inte minst den enskildes rätt till insyn i handläggningsprocessen. Den viktigaste rättssäkerhetsfrågan i är, som jag ser den, den enskildes svaga position i förhållande till myndigheter. Principer om frivillighet och samverkan i lagstiftningen samt regler om partsinsyn och möjlighet till juridiskt biträde under processen har inte kunnat stärka den enskildes position i förhållande till myndigheten i någon högre grad eller tydliggjort de faktiska intresse- och maktfrågor som finns inbyggda i all social lagstiftning. Jag ska också kommentera frågan om legitimitet i beslutsfattandet. Lagstiftningens legitimitet motiveras i vår rättsordning, i den svenska rättsordningen samt genom den representativa demokratin som innebär att de folkvalda politikerna stiftar lag och genom skrivna förarbeten utfärdar anvisningar om hur lagen ska tolkas. Lagens styrande och konfliktlösande funktioner kan komma till uttryck genom att man anger sanktioner, styr resursfördelningen samt fastställer vilka syften och mål som ska prägla den offentliga verksamheten. Men det räcker inte med detta. Vikten av att beslutsprocesser uppfattas som legitima i betydelsen rättssäkra, rättvisa och framför allt socialt acceptabla är av grundläggande betydelse för stabiliteten i det moderna samhället. Det är i princip alla eniga om. Däremot har vi begränsade kunskaper om hur legitimiteten faktiskt fungerar i förhållande till olika beslutsstrategier i offentlig förvaltning, till exempel beslutsstrategier som bygger på professionella beslut, politikerorienterade beslut, brukarorienterade beslut, korporativa beslutsprocesser och så vidare. Det finns också en förvaltningsrättslig tradition som samspelar med en historiskt förankrad folkhemsideologi med betoning av samverkan mellan staten och samhället, och det är ibland svårt att skilja det ena från det andra.