urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Även för en myndighet som lyder under torde dock gälla att förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten regelmässigt kan anses medgivna genom beslut om anslag till myndigheten. Oavsett vilken uppfattning man har i frågan kan bedömningen göras att det aldrig kan vara aktuellt att ska begära ett bemyndigande. För övrigt är, som redogjorts för i avsnitt 4.6, lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och inte tillämplig på . Det är riksdagsförvaltningen och inte som får anslaget Stöd till politiska partier i disposition. Ansvarsfördelningen mellan och riksdagsförvaltningen är redan klarlagd i lagen och genom den generella budgetprincip som anger att anslag och bemyndigande ska följas åt. 11.3 Behov av särskilt bemyndigande för hanteringen av stödet till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer Regeringen anger i proposition 2009/10:158 Statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer att det kommer att behövas ett särskilt bemyndigande för att anslaget Stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer ska kunna hanteras i enlighet med det förslag till lag om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer som lagts fram. Till skillnad från stödet enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier följer de belopp som ska betalas ut i stöd till kvinnoorganisationer inte direkt av bestämmelserna i den föreslagna lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer utan stödet ska enligt 1 § endast betalas i mån av tillgång på medel. ska besluta om storleken på stödet genom förslaget till anslag för stödet i budgetpropositionen. ska pröva frågor om stöd enligt lagen. Enligt förslaget ska utbetalning av stödet göras av riksdagsförvaltningen en gång . 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN 2009/10:URF2 Ansökan om stöd från kvinnoorganisationerna görs enligt förslaget . Utbetalningen av stödet ska göras under stödåret, dvs. efter det att ansökningstiden har gått ut. kan emellertid inte besluta om stödet utan att känna till vilka medel som anslagits för ändamålet och kan därför inte fatta beslut i anslutning till ansökningstidens utgång. Beslut om förslag till anslagsmedel för stödet i budgetpropositionen tas av först året innan stödåret. Beslutet om rätten att disponera anslaget kommer enligt den ordning som tillämpas att meddelas genom regleringsbrev som normalt utfärdas . Anslaget ställs till disposition för riksdagsförvaltningen, såsom utbetalare av stödet, först stödåret. I propositionen 2009/10:158 Statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer anges att det för att det ska vara möjligt att besluta om och betala ut stöd i anslutning till ansökningstidens utgång och före statsbudgetens slutliga antagande, behövs ett bemyndigande från till regeringen. Det är frågan om ett bemyndigande att under kommande budgetår besluta om bidrag som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag till ett visst belopp under nästkommande år. Regeringen har i propositionen angett att man har för avsikt att begära ett sådant bemyndigande vårproposition. 11.4 Underrättelseskyldighet för beslut som leder till att anslagsmedel tas i anspråk En bestämmelse föreslås som innebär att en nämnd som har till uppgift att besluta om stöd eller att fastställa lön, arvode eller annan ekonomisk ersättning genast ska underrätta riksdagsförvaltningen eller den myndighet som disponerar över det anslag som berörs om beslutet. I 6 § lagen (1993:1426) med instruktion för finns en bestämmelse som ställer krav på att nämnden genast ska underrätta riksdagsförvaltningen om beslut om fastställande av ledamotsarvode. Vilka överväganden som fanns om denna underrättelseskyldighet framgår inte av förarbetena (bet. 1993/94:KU11 Statsrådens och ledamöternas arvoden). Skyldigheten att underrätta har kommit att gälla även beslut om jämkning av inkomstgaranti och om utbetalning på nytt av inkomstgaranti enligt lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter och enligt den numera upphävda lagen (1996:304) om arvode m.m. till ledamöter av , dvs. uppgifter som tillagts nämnden . Underrättelseskyldigheten är alltså inte endast tillämplig på beslut som har påtagligt budgetpåverkande konsekvenser utan även på beslut i enskilda ärenden. 2009/10:URF2 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN för lön till ombudsmän och riksrevisorerna och finns ingen motsvarande underrättelseskyldighet till ombudsmän, som tydliggör ansvarsförhållandet. Det finns heller inte någon lagstadgad skyldighet för att underrätta riksdagsförvaltningen om nämndens beslut om partistöd. Flera nämnders beslut påverkar de anslag från vilka medel tas för att betala ut de bidrag och ersättningar av olika slag som nämnderna beslutar om. För de myndigheter som disponerar anslagen kan det av flera olika skäl vara viktigt att få snabb information om dessa typer av beslut. Problemområdet har behandlats relativt ingående i avsnitt 11.1. Det har inte framkommit något som talar för att det finns ett stort problem med brister i nämndmyndigheternas rutiner. I enstaka fall har kommunikationen mellan en nämndmyndighet och anslagsmyndigheten inte varit tillfredsställande. För tydlighetens skull bör en nämnd som har till uppgift att besluta om bidrag eller att fastställa lön, arvode eller annan ekonomisk ersättning ha en lagstadgad skyldighet att genast underrätta riksdagsförvaltningen eller den myndighet som disponerar över det anslag som berörs om beslutet. Den gränsdragning som gjorts i avsnitt 6.4 talar i första hand för att regleringen av underrättelseskyldigheten görs i instruktionerna hos de nämndmyndigheter som har till uppgift att fatta den typ av beslut som saken gäller. Å andra sidan berörs flertalet av nämndmyndigheterna och saken gäller ett problemområde som lyfts fram i utredningsdirektiven. Det talar för att en bestämmelse trots allt bör föreslås i den nya lagen och få en sådan utformning att den inte kräver att de nämndmyndigheter som inte berörs behöver medges särskilda undantag från bestämmelsen i sina respektive instruktioner. 11.5 Rätt att anlita experthjälp En bestämmelse föreslås som ger en nämndmyndighet rätt att anlita expert eller annan särskild hjälp som krävs för att den ska kunna utföra sina uppgifter. Avser behovet av experthjälp annat än handläggning av ett ärende krävs dock någon form av godkännande från riksdagsförvaltningen att disponera medel för ändamålet. har enligt 3 § lagen (1974:1037) med instruktion för bl.a. rätt att anlita experter eller annan särskild hjälp som är nödvändig för att nämnden ska kunna utföra sina uppgifter. 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN 2009/10:URF2 gens överklagandenämnd har enligt 9 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter också lagstöd för att anlita särskild expertis. Någon motsvarande rätt att anlita experter finns inte för de övriga nämndmyndigheterna. I förarbetena till lagen (1974:1037) med instruktion för (KU 1974:65 s. 12 f.) anges att grundtanken i instruktionsförslaget är att nämnden i största möjliga utsträckning själv ska besluta om sina arbetsformer samt att de föreslagna bestämmelserna i 3 § främst syftar till att tillgodose att nämnden kan knyta till sig erforderlig sekreterar- och föredragandepersonal m.m. Något särskilt uttalande om rätten att anlita experter finns inte. I förvaltningskontorets förslag (förs. 1988/89:23) att ersätta dåvarande besvärsstadgan (RFS 1970:3) med lagen om överklagande av administrativa beslut hos och dess myndigheter kommenterades inte rätten att anlita experter. Flera nämnder uppger att de har ett visst behov av att anlita konsulter för experthjälp t.ex. i redovisning och revision. Nämndledamöterna har förordnats för sin kompetens inom respektive nämnds verksamhetsområde. Det finns ändå behov av att anlita experter med särskild kompetens. kan behovet tillgodoses inom statsförvaltningen, ibland behöver konsulter anlitas. Det har inte framkommit något som tyder på att behovet totalt sett är omfattande trots att det är generellt för nämndmyndigheterna. är det endast två nämndmyndigheter som har en författningsreglerad rätt att anlita experter. Det leder lätt till motsatsslutet att de andra varken har behov eller rätt att anlita hjälp. För flera nämndmyndigheter har förhållandena ändrats sedan instruktionerna skrevs. Som exempel kan nämnas de nya uppgifterna för om jämkning av inkomstgarantier som trädde i kraft och införandet 2002 av kravet på att årsredovisning m.m. ska bifogas till ansökan om partistöd.. Några närmare överväganden om hur dessa förändringar påverkar de berörda nämndernas arbetsförutsättningar har dock inte gjorts. I båda dessa fall har behov av expertkompetens inom redovisning och revision aktualiserats. Behovet av experter är inte alltid kopplat till handläggningen av ett visst ärende, det kan också handla om att t.ex. göra en mer allmän utredning i en fråga som gäller nämndens verksamhetsområde, vilket är särskilt aktuellt när nämnderna får nya uppgifter. Den typen av behov att disponera medel kan i större utsträckning än vid enskilda ärenden normalt förutses och är inte lika beroende av ett snabbt beslut. Rätten att använda experter bör i och för sig inte vara begränsad till att gälla endast vid handläggningen av ett ärende utan även i övrigt när det krävs för att nämnden ska kunna utföra sina uppgifter. Men det bör endast vara vid ärendehandläggning som nämnden kan besluta 2009/10:URF2 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN om kostnader för experthjälp utan att först ha försäkrat sig om någon form av godkännande från riksdagsförvaltningen att disponera medel för ändamålet. Det grundläggande ansvaret att bedöma om det är nödvändigt att anlita experter kommer i princip att ligga på nämnden, vilket helt ligger i linje med den självständighet i verksamheten som samtliga nämnder, och inte endast och , bör ha. För dessa två nämnder kan överförandet av rätten till att anlita experter till de gemensamma bestämmelserna i förslaget till ny lag i praktiken inte anses innebära en begränsning i förhållande till vad som gäller. Ett för nämndmyndigheterna gemensamt författningsstöd för rätten att anlita experter ger riksdagsförvaltningen en tydlig signal vid budgetberedningen för nämndmyndigheter. De förslag som lämnas i denna rapport innebär att behov av särskild hjälp, t.ex. i den praktiska utformningen av nämndens ansvar för intern styrning och kontroll, kan förväntas öka något. Det är då inte fråga om experthjälp för handläggningen av ett ärende och det bör därför krävas godkännande av riksdagsförvaltningen för att en nämndmyndighet ska få disponera medel för kostnaden. Bestämmelser med den ovan redovisade inriktningen föreslås därför i den nya lagen. En möjlighet att få medel anvisade, en ekonomisk ram, för vissa kostnader under ett kalenderår behandlas i avsnitt 11.7. 11.6 Disposition av medel för verksamheten Bestämmelser föreslås som innebär att en nämndmyndighet ska ha riksdagsförvaltningens godkännande att disponera medel om inte beslutet gäller kostnader för att anlita expert eller annan särskild hjälp vid handläggningen av ett ärende eller kostnader för resor som ledamöter, sekreterare eller andra uppdragstagare gör i sina uppdrag samt reseersättningar och traktamenten. Av bestämmelserna ska framgå att godkännande att disponera medel inte krävs om beloppet är ringa. Direktiven anger att det är ett problem att nämnderna fattar beslut av administrativ karaktär, och exemplifierar med att beslutat om en utredning som innebär disposition av anslagsmedel. Rätten att anlita experter, som har behandlats separat i föregående avsnitt, utgör ett exempel på oklarheter i ansvarsförhållandena mellan nämndmyndigheter som inte har egna anslag och värdmyndigheten. 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN 2009/10:URF2 Nämnderna har bekräftat att de uppfattar läget som mycket oklart i frågan om huruvida de kan fatta administrativa beslut som har ekonomiska konsekvenser. Även en nämnd som har författningsstöd för att anlita experter framhåller detta, liksom att man måste ha medel för att kunna betala. Det är en allmän uppfattning bland nämnderna att enskilda ekonomiska beslut inte bör vara underkastade ett godkännande från riksdagsförvaltningen. Som redovisas i avsnitt 11.5 uppger flera nämnder att de har behov av att kunna anlita konsulter för experthjälp. Ofta förlitar man sig på den expertis som finns inom statsförvaltningen. Även när dessa experter inte måste ersättas uppkommer vid resor frågan om att nämndmyndigheten i varje fall ska stå för resekostnaderna. Flera nämndmyndigheter har behov nu eller framöver av att kunna ge ut rättsfallssamlingar. Det råder osäkerhet om de kan få dessa tryckta av interntryckeri eller om de behöver tryckas externt och om nämndmyndigheterna över huvud taget har rätt att fatta beslut om tryckning som leder till disposition av medel. Några nämndmyndigheter har försökt arrangera seminarier tillsammans, men frågan om vilken myndighet som kunde betala har varit svår att lösa och tagit energi från arrangemangen. I en nämnd har det varit diskussion om huruvida det finns medel för kostnader för omvärldsbevakning genom deltagande i en konferens. I en nämndmyndighet fattas beslut om bokinköp, t.ex. Statskalendern, andra nämndmyndigheter vet inte om de har rätt att fatta sådana inköpsbeslut. En nämndmyndighet anser sig inte alls ha behov av att ta i anspråk medel och poängterar istället att det är av stor vikt för självständigheten att hålla sig på minst en armlängds avstånd från resursfrågor. Nämndmyndigheter som inte har egna anslag eller resursramar har i princip inte rätt att fatta ekonomiska beslut som tar i anspråk medel som de inte har dispositionsrätten till. Detta är ett inbyggt dilemma i nämnd- och värdmyndighetsförhållandet. En bestämmelse som klargör det grundläggande förhållandet att en nämndmyndighet ska ha godkännande för att få disponera medel för verksamheten skulle behövas. Till största del utgörs kostnaderna för nämndmyndigheter av arvoden, arbetsgivaravgifter och löneskatter. Dessa kostnader beslutar inte nämnderna om. Beslut om att hålla sammanträde innebär i och för sig att kostnader för resor, traktamenten och sammanträdesarvoden uppkommer. Dessa kostnader kan knappast ifrågasättas och ifrågasätts inte heller i praktiken av värdmyndigheter eller departement som står för sådana kostnader för nämndmyndigheter under regeringen. Sådana beslut måste en nämndmyndighet naturligtvis kunna fatta. När en nämndmyndighet har författningsstöd för att ha sekreterare eller anlita experter ska värdmyndigheten i princip se till att nämndmyndigheten får det kanslistöd som den har rätt till. Det finns dock en skillnad mellan att betala arvode till en sekreterare när riksdagsförvaltningen själv bestämmer 2009/10:URF2 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN arvodets storlek och att ansvara för att nämndmyndigheten kan anlita konsulter utan att kunna påverka ersättningsnivån och den totala kostnaden. I föregående avsnitt har en avvägning gjorts mellan nämndmyndigheternas intresse av att vid handläggningen av ärenden snabbt kunna anlita experthjälp och riksdagsförvaltningens intresse av kostnads- och budgetkontroll. Anlitande av experter vid handläggning av ärenden har bedömts vara ett beslut som gäller en kostnad som nämndmyndigheten får disponera medel för. På grund av att det skulle bli fråga om flera undantag från kravet på godkännande för en nämndmyndighet att få disponera medel föreslås bestämmelser som utgår från att en nämndmyndighet får disponera medel för ovan redovisade kostnader och att nämndmyndigheten i andra fall ska ha riksdagsförvaltningens godkännande för att få disponera medel. Av praktiska skäl finns det dessutom anledning att inte kräva godkännande av disposition av medel som gäller ett totalt sett ringa belopp, vilket uttryckligen ska framgå av bestämmelserna. En bestämmelse föreslås som innebär att riksdagsförvaltningen ska anvisa en nämndmyndighet som begär det medel för kostnader i verksamheten som nämndmyndigheten själv får besluta om och ange för vilka ändamål medlen får tas i anspråk och med vilket belopp. En bestämmelse föreslås också om att det för att få en medelsanvisning krävs att nämndmyndigheten lämnar ett underlag för sin begäran senast som riksdagsförvaltningen bestämmer. Vidare föreslås en bestämmelse som förtydligar att om en nämndmyndighet har fått medelsanvisning så krävs inget ytterligare godkännande för att disponera medel för verksamheten. nämndmyndigheter har behov av att fatta ekonomiska beslut som rör den egna verksamheten. Att vid varje enskilt beslut som nämnden ska fatta behöva begära ett godkännande från riksdagsförvaltningen är inte ett effektivt arbetssätt. Sådana godkännanden begärs inte alltid och det är otydligt för nämnderna vilka ekonomiska beslut som de kan fatta och vilka riksdagsförvaltningen vill godkänna i förväg. Den nuvarande situationen skapar en onödig och olustig känsla av alltför stort beroende av riksdagsförvaltningen, vilket är otillfredsställande. Genom förslaget i avsnitt 11.6 undantas beslut för vissa kostnadstyper från krav på godkännande. För andra typer av kostnader kvarstår kravet på godkännande och det kan finnas anledning att överväga en ordning som innebär att man i förväg försöker förutse behovet och anvisar medel för det. 11 DISPOSITION AV ANSLAGSMEDEL OCH BEMYNDIGANDEN 2009/10:URF2 Som tagits upp i avsnitt 10.2 kan man införa en ordning med totala resursramar för var och en av nämndmyndigheter eller för nämndmyndigheter gemensamt. Ett pragmatiskt alternativ är att för ett kalenderår som en del av budgetposten för nämnder anvisa de nämnder som begär det en ekonomisk ram med ett bemyndigande för nämnden att själv fatta ekonomiska beslut för vissa ändamål. Det kan t.ex. gälla beslut att anlita konsulter, anordna seminarier med föreläsare eller ersätta sekreterarens arbetsgivare för uppkoppling mot en databas osv. Mot bakgrund av vad som kommit fram verkar det inte handla om några större belopp. Det ska betonas att avsikten inte är att införa ett generellt system som innebär att nämndmyndigheter får ett självständigt budget- och kostnadsansvar utan att på ett smidigt och ändå författningsenligt sätt se till att de nämndmyndigheter som så önskar får medelsanvisning i form av en ekonomisk ram inom vilken de kan fatta egna ekonomiska beslut för vissa ändamål. Det är inte frågan om att lämna underlag för kostnader för arvoden, resor till ordinarie sammanträdesort, resekostnadsersättningar osv. Om man väljer att kalla det budget eller en ekonomisk ram är kanske inte avgörande. Risken med att använda begreppet budget är att det lätt kan blandas ihop med riksdagsförvaltningens budgetansvar för nämndmyndigheterna. En nämndmyndighet som önskar få medelsanvisning ska lämna riksdagsförvaltningen ett underlag för sin begäran. Underlaget är naturligtvis av intresse för riksdagsförvaltningen såsom en del i det samlade budgetunderlaget för nämndmyndigheterna. får nämndmyndigheterna ingen information om den ekonomiska uppföljningen från riksdagsförvaltningen. nämndmyndigheter bör få regelbunden men inte alltför frekvent information från riksdagsförvaltningen om resursförbrukningen från ramen. Det är också nödvändigt att riksdagsförvaltningen förser nämndmyndigheter med information om de totala direkta kostnaderna för verksamheten för upprättandet av verksamhetsredogörelsen, se avsnitt 10.8. Detta bedöms inte behöva författningsstöd. Det bör förtydligas i de allmänna bestämmelserna om vad som gäller för disposition av medel för verksamheten, se avsnitt 11.6, att disposition får ske när medel anvisats enligt den föreslagna ordningen. 12 Säkerställande av nämndernas stödbehov 12.1 roll som värd- eller stödmyndighet Det föreligger inget regelrätt värdmyndighetsförhållande mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen. roll för nämndmyndigheter befinner sig mittemellan departementens och värd- eller stödmyndigheternas. Den stödmodell som med vissa individuella variationer tillämpas är varken en modell med ett eget kansli eller en modell med en nämndmyndighet som är hårt knuten till värdmyndigheten, såsom generellt förordas för nämndmyndigheter i avsnitt 2.5. De grundtankar som finns om ett värdmyndighetsförhållande för små nämndmyndigheter bygger på att nämndmyndigheten inte har egen (fast anställd) personal. Nämnden ska inte belastas med personal- och arbetsgivaransvar. ska ha valts därför att den har personal med rätt kompetens som kan ställas till nämndmyndighetens förfogande när det behövs för beredning och föredragning av ärenden och verkställighet av beslut. När uppdraget upphör eller om det är fråga om deltidsuppdrag har personalen andra uppgifter i värdmyndigheten. Sambandet mellan nämnd- och värdmyndighet ska präglas av synergieffekter. Var och en av nämndmyndigheter har en egen sekreterare som utövar uppdraget som en bisyssla. Två sekreterare har sina huvudsakliga anställningar i riksdagsförvaltningen, det gäller för och . tillhandahåller riksdagsförvaltningen ett visst ytterligare stöd genom att en utskottsassistent mot lönetillägg hjälper nämnden med kansliuppgifter. Föredragandena i har inte anställning i riksdagsförvaltningen. upplåter lokaler till en kanslifunktion som består av sekreteraren och utskottsassistenten. får också ett visst personellt stöd, utöver sekreteraren, i form av hjälp från en utskottsassistent. sekreterare som är anställd av riksdagsförvaltningen kan sägas upprätthålla ett slags kansli i riksdagsförvaltningens lokaler. I övrigt är sekreterarna inte anställda av riksdagsförvaltningen, även om några har varit det tidigare, och man kan inte tala om att dessa nämndmyndigheter har kanslier i riksdagsförvaltningen. Vissa nämnder använder riksdagsförvaltningens lokaler som sammanträdeslokaler, andra använder t.ex. lokaler på ledamöternas arbetsplatser för sina sammanträden. 12 SÄKERSTÄLLANDE AV NÄMNDERNAS STÖDBEHOV 2009/10:URF2 En genomgång av vad riksdagsförvaltningens enheter utför för uppgifter eller lämnar för stöd till nämnderna har gjorts i avsnitt 5.6. Den visar att några enheter i riksdagsförvaltningen sköter administrativa uppgifter för nämndmyndigheterna och att andra svarar för viss service. Sammanfattningsvis talar förhållandena för att riksdagsförvaltningens roll för nämnder befinner sig någonstans mittemellan den som departementen och värd- eller stödmyndigheterna har. Den stödmodell som med vissa individuella variationer tillämpas är varken en modell med ett eget kansli eller en modell med en nämndmyndighet som är hårt knuten till värdmyndigheten, såsom förordas i avsnitt 2.5. Att det ser ut så här är inte särskilt märkligt med tanke på att riksdagsförvaltningen egentligen inte aktivt har utsetts till värdmyndighet för nämndmyndigheter. har endast beslutat att nämndmyndigheternas kostnader ska belasta de anslag som riksdagsförvaltningen disponerar över och att riksdagsförvaltningen ska tillhandahålla de resurser och den service m.m. som behövs för riksdagsorgans verksamhet. De förslag till reglering som har lämnats i kapitel leder inte till en mer renodlad värdmyndighetsmodell, de förstärker snarare den blandform av stöd som ges, och därför krävs det åtgärder som säkerställer nämndmyndigheternas stödbehov. 12.2 Ett samlat nämndkansli för nämndmyndigheter? Ett samlat nämndkansli för nämndmyndigheter med en gemensam sekreterare eller annan handläggande personal, assistentstöd m.m. av anställda i riksdagsförvaltningen bedöms inte som ett ändamålsenligt eller möjligt alternativ för nämndmyndigheter även om det skulle skapa större tydlighet och ett mer renodlat värdmyndighetsförhållande. Varje nämnd ska ha en organisation med en sekreterare. Det ska framgå av samtliga nämndmyndigheters instruktioner. Det förekommer att nämndmyndigheter under regeringen har gemensamt kansli.