rfr · GX0WRFR2 · 2010-02-24 00:00:00 — Svenska fiskbestånd med framtidsfokus Riksdagstryckeriet, , 2009 Mot bakgrund av miljö- och jordbruksutskottets tidigare arbete med en uppföljning av de fiskepolitiska insatserna beslöt utskottet vid sitt möte att en forskningsöversikt ska genomföras inom fiskeområdet för att i första hand belysa de ekologiska konsekvenserna av fisket. Det övergripande syftet med forskningsöversikten är att ge ledamöterna ett fördjupat kunskapsunderlag för beslutsprocessen som berör fiskenäringen. Utskottet fattade vidare beslut om att göra översikten i två delar där del 1 innehåller forskning om fiskets, övergödningens och miljögifters direkta och indirekta effekt på fiskpopulationer och del 2 belyser fiskbestånd ur ett framtidsperspektiv. Hårt fisketryck, övergödning och miljögifter är tre viktiga faktorer som har haft såväl direkta som indirekta effekter på fiskekosystemen. I utskottets forskningsöversikt, del 1 (2008/09:RFR4), är slutsatserna av befintlig forskning att fisket är den enskilt viktigaste faktor som påverkat situationen för fiskpopulationer i Sveriges sjöar och havsområden. Förutom att överfiske har lett till en nedgång i hela fiskpopulationer har det selektiva fisket efter stora individer även resulterat i betydande förändringar av åldersstrukturen i kvarvarande bestånd. Forskningen visar också att avsaknad av rovfiskar (t.ex. torsk) kan förvärra effekterna av övergödning. Många fiskpopulationer i har genomgått stora strukturella förändringar där både ett högt fisketryck och övergödning spelat en viktig roll. I ett ekosystem som redan genomgått sådana storskaliga förändringar kan effekten av miljögifter potentiellt ha betydelse för fiskpopulationers förmåga att återhämta sig. Ökad kunskap om effekterna av olika förändringar i de akvatiska ekosystemen kan ge ett underlag inför beslut om statliga insatser som berör fiskresurser i våra sjöar och hav. Inte bara politiska beslut påverkar våra bestånd utan även omvärldsfaktorer, som klimatförändringar och introduktion av främmande arter. I rapporten nedan belyses våra fiskbestånd ur ett framtidsperspektiv. Rapporten består av tre delar: -En litteratursammanställning av vetenskapliga artiklar och rapporter -En sammanfattning ett offentligt seminarium -Dokumentation av en dags scenarioverkstad där sex experter deltog. Uppdraget har utförts av forskningssekreterare vid utvärderings- och forskningsfunktionen och , . Författarna svarar själva för innehållet i rapporten. Föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli har bistått i arbetet. Dessutom har praktikanten , masterstuderande vid , och , , bistått med underlag. 2009/10:RFR2 FÖRORD Två referensgrupper har knutits till arbetet: en parlamentarisk styrgrupp och en expertgrupp. Den parlamentariska styrgruppen har haft i uppgift att ge riktlinjer för arbetet och följa att det har bedrivits i enlighet med utskottets uppdrag. Gruppen har bestått av följande ledamöter: (), (), (), . (), (), () och (). Expertgruppens uppgift har varit att granska översikten med avseende på innehållets kvalitet. Gruppen har bestått av följande personer: (professor, ), (forskare, ) och (). SAMMANFATTNING 2009/10:RFR2 Nedan följer en sammanfattning som bygger på rapportens tre delar: -Litteratursammanställningen av vetenskapliga artiklar och rapporter -Dokumentation av ett offentligt seminarium -Dokumentation av en dags scenarioverkstad. Reglering av fisket är avgörande för beståndens framtid men även omvärldsfaktorer kan påverka deras tillväxt och utbredning. Inflöden av salt och syrerikt vatten från , klimatförändringar (på lång sikt) och introduktion av främmande arter är några av de omvärldsfaktorer som kan spela en viktig roll för fiskbestånden. Ihållande och kraftfulla västvindar kan leda till stora inflöden av salt och syrerikt vatten till . Trots att inflödena ofta bara handlar om av vattenvolym har ett inflöde potentialen att påverka hela livsmiljön och förutsättningarna för ett antal Östersjöarter. Torsken är ett exempel på en marin art som är beroende av saltvattensinflödena eftersom det påverkar fortplantningsframgång. Förvaltningen av fisket bör därför anpassas med hänsyn till förändringar i salthaltsinflöden. oStörre torskhonor producerar större ägg som därför flyter högre upp i vattenmassorna där syretillgången är bättre, en företeelse som gör att de överlever bättre än mindre ägg. Med andra ord kan strategier och redskap som skonar den allra största och äldsta torsken vara av intresse för framtida förvaltningsplaner av torskbestånden. Förvaltning i kombination med gynnsamma förhållanden oUnder de tre närmast föregående åren har en liten ökning i det östra torskbeståndet skett, vilket tillskrivs en lyckosam kombination av de senaste årens gynnsamma reproduktionsförhållanden i form av just ökat salt och syrerikt inflöde i kombination med ökade kontrollåtgärder av fisket. Det har även beslutade fångstnivåer följt förvaltningsplanen för Östersjötorsken. 2009/10:RFR2 SAMMANFATTNING Temperatur, syre och salthalt är viktiga faktorer för fiskbeståndens utbredning och överlevnad och dessa kan förändras med ett varmare klimat. Högre temperatur i kan få en mängd biologiska effekter hos många olika arter. Alla arter påverkas inte direkt av temperaturhöjningen men de kan påverkas indirekt genom att andra arter gynnas eller missgynnas. Tänkbara scenarier är t.ex. att födotillgången förändras och att konkurrens om en resurs uppstår (eller förändras). Utöver temperatur, syre och salthalt så har försurning av haven visat sig vara ytterligare ett problem som uppkommit på grund av förhöjda halter av koldioxid. är kunskapen om försurningens effekter på ekosystemen mycket begränsad. Ny forskning visar att försurningen kan innebära betydande problem för organismer med kalk i sitt skal. Försurningen kan även leda till reproduktionssvårigheter för ett antal planktonarter. Det är viktigt med en helhetsförståelse för hur ekosystemet fungerar för att man på så vis kan förutse hur klimatförändringarna kan påverka systemet och vilka kaskadeffekter som därför kan uppstå. På kort sikt årlig variation oDe närmaste 2030 åren är det snarare omvärldsfaktorernas årliga variation som spelar en viktig roll där t.ex. avsaknad av saltvattensinflöden kan påverka fortplantningsframgången hos torsk. På lång sikt anpassa förvaltning till förändrade omvärldsfaktorer oPå är det viktigt att anpassa förvaltningen till förändringar i t.ex. salthalt och syre som kommer att påverka bestånden. Introduktion av främmande arter Begreppet främmande arter refererar till den växande problematiken kring att arter introduceras i ekosystem där de inte har förekommit. Den största källan till problemet i vattensystem är fartygstrafiken och dess utsläpp av barlastvatten. Fler än 120 främmande arter har registrerats i , varav 80 arter verkar ha etablerat sig. De ekonomiska aspekterna av oönskade främmande arter är mycket svårberäknade och någon dylik kalkyl har inte gjorts för . Exempel från andra regioner, bl.a. , visar dock på att kostnader för ekologiska skador samt kostnader för att få kontroll över inflödet av nya arter kan komma att uppgå till miljardbelopp. Några exempel på att några introducerade arter kan ha särskild betydelse för fiskenäringen i svenska vatten är det japanska jätteostronet som än så länge bara etablerat sig på , men i och med dess höga tolerans av olika slags miljöer kan en invadering av inte uteslutas. Den svartmunnade smörbulten hittades i svenska SAMMANFATTNING 2009/10:RFR2 Den är mycket tolerant när det gäller variationer i salthalt och temperatur, en stor fördel för etablering i brackvatten. Den svartmunnade smörbulten kan utvecklas till en betydande komponent i flera rovfiskars diet, t.ex. hos torsk och abborre. Det finns med andra ord positiva effekter kopplade till introduktionen av den svartmunnade smörbulten dock är dessa ofta intrikat sammankopplade med negativa effekter, t.ex. utslagning av inhemska arter. Rovvattenloppan introducerades troligen till , och hade förökat sig så till den grad att den skapade stora problem för finländska yrkesfiskare eftersom stora mängder av den bildar en klisterliknande massa som fäster sig i näten. Men rovvattenloppan har efter sin etablering i också utvecklats till ett viktigt bytesdjur för många fiskarter. Den äts bl.a. av sill, storspigg, småspigg, nors och löja. Nya forskningsrön från norra pekar dessutom på att det pelagiska ekosystemets struktur ändrats på grund av invasioner av rovvattenloppan. Ytterligare ett exempel på en främmande art i svenska vatten är den amerikanska kammaneten. Kammaneten äter stora mängder plankton och kan därför konkurrera om födan med planktonätande fisk som t.ex. skarpsill. Detta kan i sin tur påverka fiskar högre upp i näringsväven som livnär sig på skarpsill och strömming, som t.ex. torsken. Då kammanetens inträde i är en så pass ny företeelse är det fortfarande svårt att förutse vidden av konsekvenserna av dess spridning. är dess utbredning begränsad till södra . Den största källan till problemet med introduktion av främmande arter är fartygstrafiken och dess utsläpp av barlastvatten. Det bästa sättet att angripa problemet är därför att förebrygga, be- gränsa och eliminera utsläppen av barlastvatten. o I propositionen Anslutning till och genomförande av barlastvattenkonventionen1 föreslog regeringen att skulle ansluta sig till barlastkonventionen. Regeringen föreslog att konventionen skulle genomföras dels genom en ny lag, barlastvattenlagen, dels genom ändringar i vissa andra lagar. Barlastvattenlagen innehåller bestämmelser om med vilka metoder barlastvatten ska hanteras, att fartyg ska ha en barlastvattenhanteringsplan och barlastvattendagbok och att mottagningsanordningar för mottagning av sediment från barlastvatten ska inrättas. 2008/09:229. 2009/10:RFR2 SAMMANFATTNING Målformuleringarna för fiskeförvaltningen har förändrats från att ha haft fokus på näringen till att nu fokusera på resursfrämjande. De viktigaste fiskbestånden har förvaltats genom årliga fångstbegränsningar s.k. Total Allowable Catch (TAC). Till grund för att bestämma fångstens maximala storlek finns biologiskt grundade råd om lämpliga uttag som ges av (). Beslut om nästkommande års TAC (och andra regleringar) fattas av . För östra och västra torskbeståndet har beslut om TAC legat över ICES rekommenderade årliga fångstbegränsningar. Även TAC för sill och skarpsill fastställdes, under en följd av år, betydligt högre än ICES rekommendationer. Dagens förvaltning av havens levande resurser har förbundit sig att handla utifrån försiktighetsansatsen (Precautionary Approach). I försiktighetsansatsen poängteras att man, för att kunna uppnå en varaktig utveckling, ska tilllämpa ett klokt förutseende med hänsyn till osäkerheterna i systemen (fisk - fiskeri), vidare att myndighetsingripanden kan vara nödvändiga även med ofullständig kunskap om systemen. Ekosystemansatsen är en strategi, som formulerades 1992 i samband med i om miljö och utveckling. I konventionen om biologisk mångfald definieras den som en strategi för integrerad förvaltning av land, vatten och levande tillgångar som främjar bevarande och hållbart nyttjande på ett rättvist sätt. Den innehåller alltså ingen målsättning. Den ekosystembaserade fiskeriförvaltningen kan beskrivas som en förvaltning som är adaptiv, geografiskt avgränsad, använder kunskapen om ekosystem och beaktar dess osäkerhet, tar hänsyn till mångfalden av yttre påverkansfaktorer samt försöker balansera samhällets olika mål. Övergången till en ekosystemansats i förvaltningen måste ske gradvis och i samverkan. Inom fiskeriförvaltningen har man inte gjort några allvarliga försök att tillämpa denna strategi. En bidragande orsak kan vara komplexiteten i havens ekosystem och den därav betingade stora kunskapsbristen. Den rådande fiskeförvaltningen har även varit ineffektiv, varför fokus i huvudsak har lagts på att försöka rädda de vanligaste matfiskarna från beståndskollaps. Att under dessa omständigheter dessutom ta hänsyn till bottendjur och bifångstarter har inte tett sig realistiskt. Ett stort steg mot ekosystembaserad förvaltning vore att återuppbygga alla de fiskbestånd som är nedfiskade. Det kan bara ske genom ett minskat fiske. När eller om man uppnår det, även av EU, accepterade målet att fiskeridödligheten (dvs. den andel av beståndet som fångats) inte ska vara högre än den som ger maximal varaktig avkastning (MSY, Maximum Sustainable Yield) torde en ytterligare sänkning av fiskeridödligheten krävas för att ta full hänsyn till övriga ekosystemkomponenter. SAMMANFATTNING 2009/10:RFR2 Några viktiga steg mot en fiskeförvaltning baserad på ekosystemansatsen är: Återuppbyggnad av de fiskebestånd som är nedfiskade Förbättra kunskapen om samverkan mellan fisk och andra delar av ekosystemet. underlag för revidering av GFP Inför den planerade revisionen av den gemensamma fiskeripolitiken har kommissionen gett ut en grönbok att tjäna som underlag för de diskussioner som ska föras, med början 2009. I grönboken konstateras att de vunna resultaten av reformen 2002 är blygsamma och att huvudsyftet (att skapa ett varaktigt hållbart fiske) inte på långa vägar är uppnått. Dock har långsiktiga planer beslutats för ett antal bestånd, och bildandet av regionala nämnder (RACer) har väsentligt ökat kommunikationen med och engagemanget hos fiskare och andra intressenter. KOM listar fem strukturella brister i nuvarande GFP 1.Överkapacitet i flottan. 2.Vag politisk målsättning som ger otydlig vägledning för beslut och genomförande 3.Ett beslutssystem som uppmuntrar kortsiktiga beslut 4.Ett regelsystem som inte ger fiskeindustrin tillräckligt ansvar 5.Inrotad nonchalans mot regelsystemet. Några frågor och möjliga förändringar i kommande GFP listas och kan sammanfattas i följande: 1.Kan problemet lösas genom en engångs skrotningskampanj i stället för fleråriga skrotningsprogram; är rättighetsbaserade system som individuella transfererbara kvoter (ITQ) ett billigare och effektivare sätt att få bort överkapacitet? 2.Bristen på rangordning mellan resursmål, ekonomiska och sociala mål måste bort. Ekologisk hållbarhet ska vara grunden. 3.Nu tas alla beslut om principer samt om genomförande av rådet. Det har gett alltför detaljerade regler. Rådet och parlamentet bör fokusera på principer, KOM och/eller näringen bör stå för genomförandet. Vissa beslut bör fattas på regional bas. De rådgivande organen AC- FA2:s och RAC3:s roller bör vidareutvecklas. 4.Näringen bör få mer ansvar och rättigheter. Det kan t.ex. ske genom resultatstyrd förvaltning i vilken myndigheten sätter de gränser inom vilka industrin får agera. Bevisbördan ändras så att näringen får visa 2009/10:RFR2 SAMMANFATTNING att den agerar ansvarsfullt som motprestation till att den får tillträde till resursen. KOM frågar hur kostnaden för administrationen bör fördelas mellan näring och stat. 5.Hur ska viljan att följa regelverket öka? Miljö- och jordbruksutskottet delar i det mesta kommissionens syn på problemen inom fiskeripolitiken. Utskottet pekar ut några punkter som man anser särskilt viktiga, bl.a. att subventionerna avskaffas och att det blir möjligt med regionalt beslutsfattande.4 Erfarenheter av fiskeförvaltning i tre länder, , och , visar att en lyckad fiskeförvaltning måste anpassas till förutsättningarna och platsen där den ska tillämpas. Kontroll och efterlevnad av regelverken är avgörande. Faktorer som tillit, dialog och transparens är också viktiga för att få till stånd en fungerande och effektiv förvaltning. Från de aktörer som är involverade i förvaltningen behövs en levande dialog som byggs upp gemensamt. Det bygger också på att aktörerna delger information mellan varandra och att de har en god förståelse för sina åtaganden. En viktig insikt är att man kan konstatera att beslutsfattandet ofta ligger alldeles för långt ifrån fisket, och därför kan regionalisering vara en nyckel för en mer lyckad förvaltning. ter sig som ett mycket lämpligt område för att arbeta mer regionalt med fiskeförvaltningen. Delvis finns en lång tradition av en multilateral dialog i regionen, och tack vare regionala rådgivande nämnd (, BS RAC) har man redan initierat en dialog mellan fiskare och övriga aktörer. Den förbättring av torskens beståndsstatus i östra beståndet som pågår just nu utgör ett bra tillfälle införa en regionaliserad förvaltning. Om man ser till Östersjötorsken och dess förvaltning så är det i första hand viktigt att den återhämtningsplan som finns framtagen följs. Öka förtroendet och skapa en gemensam problembild För att få till stånd en gemensam syn på de problem som föreligger inom fiskerinäringen så krävs det att involverade aktörer är medvetna om risken för att t.ex. bestånden kan gå ned på en sådan nivå att det är ekonomiskt eller miljömässigt hållbart att bedriva ett fortsatt fiske. Man behöver en gemensam problembild av situationen, dvs. fiskare, forskare och förvaltare måste vara överens om de problem som föreligger. Förtroende är också en viktig faktor. Här gäller det att brukarna har förtroende och tillit för de myndigheter och institutioner som fattar beslut och därmed påverkar deras tillvaro. I en enkätstudie från 20072008 fick alla yrkesfiskare svara på ett formulär som berör förtroende. Resultatet visar att svenska yrkesfiskare uppfattar 4 Utskottsutlåtande /10:MJU4. SAMMANFATTNING 2009/10:RFR2 att andra länders beslutsfattare tar mer hänsyn till sina yrkesfiskare än de svenska. I det här fallet är det inte rätt eller fel som är viktigt utan det är hur fiskarna uppfattar sin situation som är avgörande. Det bristande förtroendet påverkar den legitimitet som besluten får och i förlängningen regelefterlevnaden. Fiskarna har dessutom lågt förtroende för samtliga som bär det huvudsakliga ansvaret för informationen om tillståndet i havet. Generellt gäller att det behövs en större öppenhet och transparens då beslut fattas så att fiskare får vara med på vägen tills ett beslut fattas det ger en ökad förståelse och acceptans för införda regelverk. Lyckat förvaltningsexperiment räkfisket i Gullmarn Räktrålning förbjöds i Gullmarn efter påståenden om stora skador på ekosystemet. Undersökningar visade att viss påverkan skedde, men att den kunde minskas genom begränsningar i redskapens storlek. tilläts fiske i delar av fjorden med lättare trålbord och med mindre trålar försedda med ett fiskavskiljande galler (en rist). Fisket maximerades till totalt . Mellan fem och åtta trålare deltog. De små redskapen och frånvaron av bifångster bidrog till att höja räkans kvalitet och därmed priset. Fiskarna beslöt att använda en större maska i trålen () för att därigenom öka den långsiktiga avkastningen. Tillträdet till detta attraktiva fiske begränsades 2004. Sex båtar delar nu på de . De känner ansvar för sitt bestånd och avser att pröva ytterligare ökning av maskvidden samt att införa ett fiskestopp när räkan kläcker rommen och byter skal. Man väntar sig därigenom få mer stor räka, bättre kvalitet och högre priser. oEn lyckad fiskeförvaltning bör anpassas till förutsättningarna och platsen där den ska tillämpas. Kontroll och efterlevnad av regelverken är avgörande Skapa tillit genom öppen dialog och ökad transparens oGenerellt gäller att öppenhet och transparens då beslut fattas ger en ökad förståelse och acceptans för införda regelverk. Skapa en gemensam problembild oMålsättningen är att fiskare, forskare och myndigheter ska vara överens om de problem som föreligger. Skapa förtroende hos brukarna oFörtroendet för de myndigheter och institutioner som fattar beslut och informerar om tillståndet i havet behöver förbättras. Avsaknad av förtroende påverkar den legitimitet som besluten får och i förlängningen regelefterlevnaden. 2009/10:RFR2 SAMMANFATTNING Trålgränserna har successivt flyttats innanför den ursprungliga trålgränsen som upprättades . på skedde de första temporära inflyttningarna av trålgränsen. Sedan utökades inflyttningsområdena, områden innanför trålgränsen i vilka trålning tilläts, successivt . Med anledning av den oroande situationen för flertalet fiskbestånd i svenska vatten beslutade om en översyn av trålgränserna. fick då också enligt sitt regleringsbrev i uppdrag att utreda betydelsen av bottentrålning för de ekosystemen inklusive skyddsvärda områden där bottentrålning bör förbjudas samt att analysera effekterna av en ändrad trålgräns. Förslaget till ny trålgräns baserades även på hur bottentyper som är känsliga för störning från bottentrålning fördelar sig i relation till trålgränserna runt den svenska kusten. Nya trålgränser infördes . Scenarier för några av våra kommersiellt viktiga arter Nedan sammanfattas diskussionen och slutsatserna som sex experter kom fram till vid en scenarioverkstad . Hur kan den ekonomiska avkastningen optimeras? Om enbart den direkta ekonomiska avkastningen beaktas bör torskbeståndet vara så stort som möjligt. Men socioekonomiska värden av olika fisken (exempelvis skarpsill och sill/strömming) bör även beaktas. Trålfiske efter torsk är mer lönsamt än fiske med passiva fiskeredskap. Förändringar i torskens utbredning kan dock påverka lönsamheten för fiske med passiva redskap i förhållande till trålfiske. Faktorer som kan förändra lönsamheten är: fiskens pris, bränslepris, hur vi förvaltar bestånden (beståndsstorlek och rumslig fördelning) samt omvärldsfaktorer (saltvattensinflöden etc.). Inga detaljerade studier finns tillgängliga som visar på kopplingen mellan ekonomisk avkastning för fisket och olika faktorer och inte heller hur avkastningen kan optimeras. Däremot finns ett par pågående studier i ämnet. ¾Inte enbart den direkta ekonomiska avkastningen av torskbeståndet bör beaktas utan också socioekonomiska värden av andra sorters fiske. ¾Ett antal faktorer kan påverka lönsamheten för det framtida fisket: priset på fisk (i och i andra länder), priset på bränsle, hur vi förvaltar bestånden och även förändringar i fiskens utbredningsmönster som beror på omvärldsfaktorer. SAMMANFATTNING 2009/10:RFR2 En växande sälpopulation och dess påverkan på fiskpopulationerna Antalet gråsälar i ökar snabbt () och uppskattades till 8 500 individer 2008. Gråsälens föda domineras av strömming i (av intagen biomassa), men strömmingen utgör endast en tredjedel till hälften av intagen föda i Egentliga . Skarpsill och torsk är de näst mest betydelsefulla bytena i Egentliga . Gråsälens konsumtion av fisk kan förväntas ha en betydande påverkan på strömming, skarpsill och torsk, genom sälstammens kraftiga tillväxt och expansion söderut i . Det har emellertid ännu inte gjorts några bedömningar av hur sälar påverkar fiskpopulationerna i Egentliga . Med beaktande av sälens expansion söderut finns det ett behov av att vara proaktiv genom analys av sälmagars innehåll även i centrala . Sälens expansion och födopreferens kan resultera i populationseffekter hos torsk, skarpsill och strömming. Eftersom gråsäl föredrar strömming av större storleksklasser, kan man få förändringar i storleksfördelningen i strömmingspopulationen. Hur stor denna påverkan är i relation till den dödlighet som uppstår genom kommersiellt fiske är fortfarande föremål för analys. Förändringar i fiskbeståndens relativa storlek kan också påverka sälens diet. Utöver populationsförändringar hos fisk så kan sälens expansion också orsaka ökade skador på fasta redskap. Sälar jagar direkt i fiskpopulationer men också bland fisk som fångats i fasta fiskeredskap. Det är viktigt att kvantitativt uppskatta i vilken utsträckning de äter fisk som fångats i redskap i relation till konsumtionen av frisimmande fisk. ¾Med en större sälpopulation kan en storleksselektiv predation på strömming, skarpsill och torsk potentiellt påverka dessa bestånd. ¾Om vi förvaltar fiskbestånden väl så kan vi tillåta oss att ha större sälbestånd. ¾Förvaltning av säl- och torskbestånden bör ske samordnat. Hur kommer torskpopulationen att påverkas vid ökat fiske av skarpsill?