urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Den genomgång som har gjorts av den nuvarande regleringen av nämndmyndigheter och regleringen av nämndmyndigheter under regeringen pekar på att det finns behov av att överväga införandet av ett ganska stort antal nya bestämmelser som inte endast gäller ekonomiska ansvarsförhållanden mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen utan också andra frågor. I avsnitt 6.2 behandlades gränsdragningen mellan riksdagsförvaltningens instruktion och en ny reglering. För nya bestämmelser måste också en gränsdragning göras mellan vad som bör placeras i nämndmyndigheternas instruktioner och i en ny generell reglering. Den nya regleringen kan naturligtvis struktureras på olika sätt. I huvudsak bör två sätt att göra gränsdragningen mellan vad som placeras i nämndmyndigheternas instruktioner respektive i en ny författning övervägas. En gränsdragning som bygger på vad som kan vara gemensamt och vad som är specifikt Utgångspunkten är att presentera förslag till bestämmelser som kan vara gemensamma för nämndmyndigheterna. Det finns därutöver bestämmelser som är specifika för varje nämnd men som kan struktureras på ett likartat sätt i instruktionerna. En reglering som i huvudsak bygger på en uppdelning utifrån vad som bör vara gemensamt för nämnderna respektive specifikt för 6 NY GENERELL REGLERING varje nämnd innebär att flertalet bestämmelser placeras i en annan författning än i instruktionerna. Fördelningen beror förstås på bedömningen av vad som bör vara generella bestämmelser och vad som måste vara specifikt för varje nämnd. Denna modell motsvarar tankarna bakom myndighetsförordningen. För sju nämndmyndigheter under bör möjligheterna till gemensamma bestämmelser vara större än för samtliga myndigheter under regeringen. Denna gränsdragning är tydlig men kan möjligen skapa ett behov av att göra undantag från en gemensam reglering En gränsdragning som bygger på olika typer av ansvarsförhållanden eller bestämmelser Ett stort antal av de bestämmelser som kan bli aktuella rör direkt eller indirekt någon form av ansvarsförhållande eller ansvarsfördelning. Dessa kan något förenklat delas in på följande sätt: 1.bestämmelser som reglerar ansvarsförhållanden mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen 2.bestämmelser som reglerar ansvarsförhållanden mellan nämnder eller riksdagsförvaltningen och andra myndigheter 3.bestämmelser som reglerar ansvarsfördelningen och verksamheten i nämndmyndigheterna. Indelningen är inte heltäckande och gränserna blir inte knivskarpa eftersom vissa bestämmelser kan hänföras till mer än en punkt. En reglering i enlighet med denna gränsdragning avser att sätta det som ska regleras i centrum. Be- stämmelserna i punkt 1 utgör själva kärnan i utredningsdirektiven och bör vara gemensamma för nämndmyndigheterna. Bestämmelser som gäller riksdagsförvaltningens ansvar för nämndmyndigheterna placeras i en ny författning, som kompletterar riksdagsförvaltningens instruktion. nämndmyndigheters ansvar gentemot riksdagsförvaltningen bör också regleras i en ny författning. Behovet av bestämmelser som avser de två andra punkterna har kommit fram i utredningsarbetet genom jämförelser med hur motsvarande nämndmyndigheter under regeringen är reglerade och genom synpunkter från bl.a. nämnderna. Bestämmelserna i punkt 2 rör flera olika myndigheter och bör regleras i en ny författning. Bestämmelser som visserligen kan vara gemensamma för nämndmyndigheterna men som gäller ansvarsfördelningen och verksamheten inom nämndmyndigheterna hör hemma i instruktionerna. De flesta nämnder har vid samrådsförfarandet inte haft tid att närmare sätta sig in i hur gränsdragningen bör göras och har inte kunnat lämna några konkreta synpunkter på vilken modell för reglering som ger störst överskådlighet för den egna myndigheten eller för regleringen i sin helhet. En nämnd har emellertid varit mycket kritisk till ett förslag som redovisats under hand och som bygger på den andra modellen. Nämnden har entydigt förordat den första 6 NY GENERELL REGLERING modellen som liknar regleringen i myndighetsförordningen (2007:515). Ytterligare en nämnd har förordat en gränsdragning som bygger på den första modellen. En nämnd har mer allmänt påpekat att de bestämmelser som finns i instruktionerna inte får vara av den karaktären att de leder till missförstånd om verksamhetens omfattning. En reglering som bygger på en gränsdragning i enlighet med modell 2, som utgår från att vissa ansvarsförhållanden regleras i en ny författning, leder i större utsträckning till att instruktionerna kommer att innehålla bestämmelser som till viss del är specifika för varje nämnd och till viss del är gemensamma för samtliga eller flertalet nämnder. Instruktionerna kommer att bli mer omfångsrika. För flera nämnder är tillämpliga bestämmelser spridda i olika författningar. Det går knappast att få en samlad bild av nämnden och dess verksamhet i instruktionen. En gränsdragning som bygger på vad som är gemensamt respektive specifikt för varje nämnd bedöms vara enklare att genomföra och tillämpa. Det innebär att gemensamma bestämmelser i huvudsak placeras i en ny författning och det som är specifikt för nämndmyndigheten i huvudsak placeras i instruktionen. Vissa avsteg från principen kan möjligen behöva göras av redaktionella skäl. Ett färre antal nya bestämmelser är lättare att föra in i instruktionerna eller i andra styrande författningar för de myndigheter som inte har särskilda instruktionsförfattningar. Med en större andel bestämmelser i en gemensam författning blir det enklare att göra ändringar än om tyngdpunkten ligger i varje instruktion. har det dessutom ansetts ligga ett värde i sig att regleringen inom riksdagsområdet så mycket som möjligt ansluter till vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. 6.5 Målsättningen för en generell reglering Målsättningen för en generell reglering bör vara att skapa en balans mellan å ena sidan utredningsdirektivens krav på att klargöra ansvarsförhållandena mellan nämnder och riksdagsförvaltningen genom en generell reglering , som är tydlig och överskådlig och som beaktar vad som gäller för motsvarande nämndmyndigheter under regeringen och å andra sidan krav på hänsyn till varje nämndmyndighets egenart och självständighet. Direktiven framhåller att det finns ett behov av att tydliggöra ansvarsförhållandena, att vissa skyldigheter för nämnderna bör regleras, att riksdagsförvaltningens ansvar bör klargöras och att en reglering bör vara generell. 6 NY GENERELL REGLERING emot anges inte uttryckligen att motsvarande reglering för nämndmyndigheter under regeringen särskilt ska beaktas. Det får nog ändå anses finnas en grundläggande utgångspunkt att det för myndigheter under så långt möjligt bör gälla motsvarande bestämmelser som för myndigheter under regeringen. Samtliga nämnder har i princip ställt sig positiva till att tydliggöra oklara ansvarsförhållanden, men de har haft svårt att förhålla sig till vad som avses i direktiven med att det ska vara en generell reglering av dessa mellan nämnderna och riksdagsförvaltningen. Det har inte framkommit vilka ansvarsförhållanden som nämnderna uppfattar som prioriterade att reglera. Däremot finns det bland nämnderna påtagligt olika uppfattningar om behovet och relevansen av vissa bestämmelser, såväl generellt som specifikt för den egna nämndmyndigheten. Majoriteten av nämnderna betonar särarten i den egna verksamheten, att det är nödvändigt att ta hänsyn till den vid regleringen och vikten av autonomi för varje nämnd. Flera nämnder har gett uttryck för farhågor om att en ny och generell reglering kan ge avsevärt mer byråkrati än autonomi. Vid en generell reglering av den typ som ska göras för nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen finns utöver direktiven, omvärldsförutsättningar och synpunkter från nämnderna att ta hänsyn till. Målsättningen med en generell reglering bör vara att skapa en balans mellan å ena sidan utredningsdirektivens krav på att klargöra ansvarsförhållandena mellan nämnder och riksdagsförvaltningen genom en generell reglering, som är tydlig och överskådlig och som beaktar vad som gäller för motsvarande nämndmyndigheter under regeringen och å andra sidan krav på hänsyn till varje nämndmyndighets egenart och självständighet. En generell reglering för nämndmyndigheter måste ges i lags form. Enligt 8 kap. 14 § tredje stycket regeringsformen kan myndigheter efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som avser förhållanden inom eller dess myndigheter, dvs. interna förhållanden inom riksdagsområdet. Det framgår av förarbetena (bet. 1990/91:KU20) att bestämmelsen ger grundlagsstöd åt den praxis som har utbildats när det gäller delegation från 6 NY GENERELL REGLERING till myndigheter rörande föreskrifter om interna förhållanden. Dåvarande räknades i detta sammanhang som en av myndigheter. Det hänvisades till att enligt 9 kap. 4 § riksdagsordningen ska , i den omfattning bestämmer, meddela föreskrifter och råd i vissa frågor av förvaltningskaraktär som närmare anges i paragrafen och som gäller och myndigheter. För exempel på sådana bemyndiganden som utfärdats utan grundlagsstöd hänvisades bl.a. till lagen (1983:1061) med instruktion för (2, 3 och 6 §§). Det framhölls i betänkandet att det även fanns normgivningsbemyndiganden till andra riksdagsorgan än förvaltningskontoret. Ett exempel var 12 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Enligt den paragrafen ska chefsjustitieombudsmannen i en arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. Denna föreskrift tjänade som förebild för en liknande bestämmelse i lagen (1988:1385) om riksbank. Enligt 38 § i den lagen beslutade om en arbetsordning och de föreskrifter i övrigt som behövs för arbetet inom banken. Ett annat exempel som nämndes var att även det i 6 § lagen (1974:1037) med instruktion för finns bestämmelser om delegation av rätten att besluta om en arbetsordning. Till uppräkningen kunde också ha lagts den rätt att besluta om instruktion för som förvaltningsstyrelse fått enligt 4 § lagen (RFS 1980:4) (1980:607). har i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen fått stöd för att meddela vissa typer av föreskrifter, t.ex. föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudgeten för och dess myndigheter utom . Bemyndigandet gäller även ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för och dess myndigheter utom och som inte ska meddelas av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . får också meddela föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal som riksdagsförvaltningen ingått samt personaladministrativa föreskrifter i övrigt för och dess myndigheter utom . Vidare får riksdagsförvaltningen enligt 5 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen meddela bl.a. föreskrifter inom sitt verksamhetsområde. Bestämmelsen är svårtolkad på så sätt att avgränsningen av vad som innefattas i riksdagsförvaltningens verksamhetsområde inte är tydlig. Även den nya grundlagspropositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslår en motsvarande ordning som den som gäller avseende rätten för myndigheter att meddela föreskrifter. 6 NY GENERELL REGLERING har hänvisat till möjligheten att låta regleringen göras på annat sätt än genom lag, möjligen mot bakgrund av att regleringen för myndigheter under regeringen finns i förordningens form, som snabbare kan ändras. Den typ av reglering som kommer i fråga kan riksdagsförvaltningen inte föreskriva. En ny reglering måste ha lags form, möjligen med ett bemyndigande för riksdagsförvaltningen att meddela tillämpningsföreskrifter, vilket kan vara ändamålsenligt när det t.ex. finns behov att ändra bestämmelser ofta eller när detaljeringsgraden blir besvärande för strukturen. Historiskt har de bestämmelser som reglerar var och en av nämndmyndigheter inte ändrats särskilt ofta. Om man vill beakta nämndmyndigheternas krav på självständighet bör en reglering i lag vara att föredra framför en författning av ramkaraktär med ett större utrymme för riksdagsförvaltningen att meddela tillämpningsföreskrifter. Ett bemyndigande för riksdagsförvaltningen att meddela tillämpningsföreskrifter bör i så fall vara förenat med ett krav på samråd eller på att nämndmyndigheterna ska ges tillfälle att skriftligt yttra sig osv. En sådan ordning är möjlig men bör undvikas. 6.7 Den nya lagens namn Lagen föreslås få namnet lagen om nämndmyndigheter. Den nya regleringen har begränsats till att gälla de sju nämndmyndigheterna , , till ombudsmän och riksrevisorerna, , , och . Genom att använda ordet nämndmyndigheter i den nya lagens namn blir det tydligt vilka organ som avses. Nackdelen kan möjligen vara att det inte går att komplettera lagen med bestämmelser om andra typer av nämnder, t.ex. särskilda besluts- eller rådgivningsorgan, utan att ändra lagens namn. Lagen föreslås få namnet lagen om nämndmyndigheter men kommer sannolikt ändå att benämnasnämndlagen. 6.8 Tillämpningsområdet för lagen En inledande bestämmelse föreslås som anger att lagen gäller för nämndmyndigheter och för riksdagsförvaltningen. Bestämmelsen innehåller en uppräkning av vilka myndigheter som är nämndmyndigheter. 6 NY GENERELL REGLERING Myndighetsförordningen (2007:515) är till skillnad från den tidigare verksförordningen direkt tillämplig på förvaltningsmyndigheter under regeringen. Det innebär att det inte behövs föreskrifter i instruktioner eller andra författningar för att den ska gälla. Den nya lagen föreslås bli direkt tillämplig på nämndmyndigheter, dvs. det krävs inga bestämmelser i nämndmyndigheternas instruktioner eller motsvarande författningar för att den ska gälla. För tydlighetens skull bör bestämmelsen innehålla en uppräkning av vilka nämndmyndigheter som lagen gäller. Regleringen avser, särskilt vid jämförelse med tillämpningsområdet för myndighetsförordningen, ett mycket litet antal myndigheter med samma ledningsform. Myndigheterna skiljer sig visserligen åt i vissa hänseenden, men utgångspunkten är att det är gemensamma frågor för samtliga nämnmyndigheter som ska regleras. Även för riksdagsförvaltningen ska lagen vara direkt tillämplig i förhållande till nämndmyndigheterna, och det ska framgå i den inledande bestämmelsen. I en annan inledande bestämmelse anges lagens innehåll. Lagen ska innehålla bestämmelser om formerna för verksamheterna i nämndmyndigheterna, riksdagsförvaltningens ansvar för nämndmyndigheterna och nämndmyndigheternas skyldigheter gentemot riksdagsförvaltningen samt bestämmelser om arvoden och övriga ekonomiska ersättningar till ledamöter och andra som har uppdrag i nämndmyndigheterna. Myndighetsförordningen (2007:515) reglerar frågor som är gemensamma för samtliga myndigheter under regeringen såsom ledningsformer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar, processbehörighet och överklaganden. Den nya lagen ska reglera det som är gemensamt för nämndmyndigheter på motsvarande sätt som myndighetsförordningen gör när det gäller myndigheter under regeringen. Det som ska regleras i lagen kan delas in i tre områden. Det första området gäller frågor om formerna för verksamheten så som ledningsansvar, rätt att delegera, förordnande av sekreterare, rätt att anlita experter, processbehörighet m.m. Det kompletterar instruktionerna med bestämmelser som är gemensamma för nämndmyndigheterna. Det andra området gäller främst ekonomiska ansvarsförhållanden mellan riksdagsförvaltningen och nämndmyndigheterna i värdmyndighetsförhållandet. Lagen ska reglera riksdagsförvaltningens ansvar för nämndmyndigheterna, vilket nu är otydligt reglerat i riksdagsförvaltningens instruktion, och nämndmyndigheternas ansvar gentemot riksdagsförvaltningen för ekonomiska förhållanden. Den ska klarlägga ansvarsfördelningen mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen i värdmyndighetsförhållandet, dvs. att det är nämnderna som bedriver och 6 NY GENERELL REGLERING ansvarar för verksamheterna medan riksdagsförvaltningen har hand om resurserna och tillhandahåller kanslistöd. Det tredje området gäller frågor om arvoden och övriga ekonomiska ersättningar till uppdragstagarna i nämndmyndigheterna. Bestämmelserna är gemensamma för majoriteten av nämndmyndigheterna och föreslås tills vidare komplettera regleringen i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ. 6.10 Lagens förhållande till andra författningar Lagen blir ett komplement både till riksdagsförvaltningens instruktion med den huvudsakliga regleringen av riksdagsförvaltningens ansvar för nämndmyndigheter och till nämndmyndigheternas instruktioner eller motsvarande författningar. I de inledande bestämmelserna föreslås en undantagsbestämmelse som innebär att om det finns en bestämmelse i nämndmyndighetens instruktion eller motsvarande författning som avviker från de nya lagen så gäller den bestämmelsen. Lagen kommer att innehålla den huvudsakliga regleringen av riksdagsförvaltningens ansvar för nämndmyndigheter och ha karaktären av speciallagstiftning i förhållande till riksdagsförvaltningens instruktion. Det innebär att om det föreligger någon form av avvikelse mellan riksdagsförvaltningens instruktion och den nya lagen så ska den senare ha företräde. Även för nämndmyndigheterna kommer den nya lagen att bli ett komplement till instruktionerna eller motsvarande författningar. För nämndmyndigheterna föreslås lagen innehålla nya och gemensamma bestämmelser om formerna för verksamheten. För majoriteten av nämndmyndigheterna finns vissa sådana bestämmelser i den nuvarande regleringen i instruktionerna eller motsvarande författningar. En generell reglering syftar till att göra bestämmelserna tydliga och enhetliga för samtliga nämndmyndigheter. Det kan dock inte uteslutas att det i den befintliga regleringen för någon av nämndmyndigheterna, t.ex. som styrs av ett omfattande och detaljerat regelverk, finns bestämmelser som avviker och som ska ha företräde framför bestämmelser i den nya lagen. Det bör i så fall framgå av nämndmyndighetens instruktion. När det gäller frågor om nämndmyndigheternas ansvarsförhållanden gentemot riksdagsförvaltningen m.m. finns ingen befintlig reglering för nämndmyndigheterna, och behovet av undantag från en ny generell reglering bedöms därför som mindre, även om sådana inte heller helt och hållet kan uteslutas. Det ska till välmotiverade skäl för att göra undantag. För tydlighetens skull bör undantagen, på motsvarande sätt som i förhållandet mellan myndig- 6 NY GENERELL REGLERING hetsförordningen (2007:515) och instruktionerna för myndigheter under regeringen, anges särskilt i instruktionerna eller motsvarande styrande författningar. Införandet av en generell reglering kräver en noggrann genomgång av instruktionerna och andra styrande författningar för nämndmyndigheter för att kontrollera vilka bestämmelser som avviker från den nya lagen, om det uppkommer en dubbelreglering och om det finns tillräckliga skäl att göra undantag från den nya lagens tillämplighet. Som en säkerhetsventil och för att kunna medge undantag från någon bestämmelse i lagen föreslås en bestämmelse som anger att om det finns en bestämmelse i nämndmyndighetens instruktion eller motsvarande författning som avviker från den nya lagen gäller den bestämmelsen. En bestämmelse föreslås som anger att en nämndmyndighet leds av en. En myndighet måste ha en ledning för att verksamhetsansvaret ska kunna placeras och utkrävas. För nämndmyndigheter under regeringen anges ledningsformen, att myndigheten leds av en nämnd, i en bestämmelse i myndighetens instruktion eller någon annan författning. För nämndmyndigheter finns ingen motsvarande reglering. Vem det är som leder en nämndmyndighet kan verka självklart men det bör vara tydligt även för nämndmyndigheter att myndigheten leds av nämnden, i betydelsen det kollektiva beslutsorganet. För nämndmyndigheter kan en bestämmelse om ledningsformen i princip föras in antingen i instruktionerna eller i den nya lagen. På grund av att ledningsformen är gemensam för samtliga nämndmyndigheter föreslås att en bestämmelse förs in i den nya lagen. Bestämmelser föreslås som klargör att nämnden ansvarar för verksamheten inför , med den begränsning som följer av riksdagsförvaltningens ansvar, och att nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt samt redovisas tillförlitligt och rättvisande. Utredningen om en översyn av verksförordningen redogör i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23 s. 8588) för att när man talar om begreppet ansvar inom förvaltningen avses vanligen verksamhetsansvaret eller det juridiska ansvaret. Verksamhetsansvaret är inriktat mot de angivna målen för myndigheten och bedrivs i enlighet med de krav och de ekonomiska ramar som ställts upp. Det juridiska ansvaret kan delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar. Det är kopplingen mellan skadeståndsansvaret och regleringen av ansvarsfördelningen inom en myndighet i dess instruktion och arbetsordning som kan vara av intresse för regleringen av nämndmyndigheterna. I 3 § myndighetsförordningen (2007:515) regleras vem som ansvarar för myndighetens verksamhet och vad innebörden är av verksamhetsansvaret. Det är myndighetens ledning som ansvarar inför regeringen. Verksamhetsansvaret har utformats som en portalparagraf. Ledningen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i , att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens resurser. Ingen av de referensnämndmyndigheter som hänvisas till i avsnitt 1.1 har medgetts undantag från 3 §. I förslagen till lagar om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, lagen (2002:1023) med instruktion för , lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och lagen (1988:13865) om riksbank (2008/09:URF4 s. 28) föreslås att bestämmelser om ledningens verksamhetsansvar förs in i dessa lagar med 3 § myndighetsförordningen som förebild. Den föreslagna lydelsen är att ledningen i respektive myndighet ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. nämndmyndigheter saknar bestämmelser om verksamhetsansvar. De nämnder som gett uttryck för en uppfattning i frågan om författningsreglering av verksamhetsansvaret har i stort sett genomgående varit kritiska och ansett det vara onödigt med en reglering med hänsyn till den ringa omfattningen av nämndernas verksamhet. har uppgett att det med tanke på nämndens domstolsliknande karaktär är tveksamt om den ansvarar inför . Såväl företrädare för riksdagsförvaltningens externrevisorer som internrevisorer anser att nämndmyndigheternas verksamhetsansvar bör regleras. Det är egentligen för frågan om hur den interna styrningen och kontrollen ska regleras som det är av störst betydelse hur ledningens ansvar formuleras. Men indirekt kan det också ha en betydelse för vilka resurser som ska tilldelas nämndmyndigheter. Allmänt sett brukar man anse att ett ansvar ska svara mot den befogenhet som lämnats, särskilt vid delegering av ansvar. nämndmyndigheter har i utgångsläget fullt verksamhetsansvar och beslutsbefogenheter som självständiga myndigheter under . De har däremot inte egna anslag eller budgetar och behöver inte upprätta årsredovisning. De har inte några ekonomiska beslutsbefogenheter. De förslag som lämnas i kommande avsnitt ändrar endast i begränsad utsträckning på dessa förutsättningar; det ter sig därför inte motiverat att verksamhetsansvaret ger uttryck för att nämnder ska hushålla väl med statens medel.