rfr · GY0WRFR2 · 2010-11-30 00:00:00 — Uppföljning av statens satsning på hållbara städer Riksdagstryckeriet, , 2010 har i olika sammanhang behandlat frågor som rör utvecklingen i våra städer. har bl.a. anslagit medel till ett ekonomiskt stöd till hållbara städer om totalt . Vidare har regeringen tillsatt en delegation med uppgiften att verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden. Miljö- och jordbruksutskottet beslutade vid sitt sammanträde att följa upp statens satsning på hållbara städer. bekräftade utskottet beslutet att genomföra uppföljningen. Inom har flera utskott ansvar för olika frågor som rör utvecklingen av hållbara städer. Exempelvis finns anslaget för Delegationen för hållbara städer under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och omfattar därmed miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde, medan däremot ingår i civilutskottets beredningsområde. Mot den bakgrunden har civilutskottet inbjudits att delta i uppföljningen. Uppföljningen har i första hand inriktats på att studera hur satsningen på hållbara städer har organiserats och lagts upp, vilka insatser som har gjorts av delegationen samt vilka andra insatser som har gjorts för en hållbar stadsutveckling. Uppföljningen har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. deltog även ledamöter från civilutskottet i gruppens arbete. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren vid utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även deltagit föredraganden , utredaren , utvärderaren Gün , praktikanten och sakkunnige . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. Per Åsling (C) Uppföljning av statens satsning....................................................................... på hållbara städer............................................................................................. 2 Hållbarhet, .....................................hållbar utveckling och hållbara städer Iakttagelser kring definitionen av hållbara städer 3 Internationell ..................................................................................utblick Stadsutvecklingen i ett globalt perspektiv Internationella insatser för hållbar stadsutveckling EU:s politik för stadsutveckling m.m Exempel från fyra länder 4 Staten ......................................................................och stadsutvecklingen Mål som beslutats av Statliga och kommunala aktörer Iakttagelser kring mål, regler och ansvarsfördelning 5 Statens .............................................................satsning på hållbara städer 5.1.1 beslut om hållbara städer 5.1.2 Satsningens syfte och upplägg 5.1.3 Iakttagelser kring satsningens betydelse, syfte och Delegationen för hållbara städer 5.2.1 Delegationens uppgifter och sammansättning 5.2.2 Nationell arena för utveckling av hållbara städer 5.2.4 Iakttagelser kring Delegationen för hållbara städer Det ekonomiska stödet till utveckling av hållbara städer 5.3.1 Stödets syfte och inriktning 5.3.2 Regler och ansökningsprocess 5.3.3 Bidragsansökningar 2009 och 2010 5.3.4 Investeringsprojekt i , , och 5.3.5 Planeringsprojekt i , , och 5.4 Iakttagelser om stödet till hållbara städer........................................... 5.4.2 Bidragets inriktning................................................................. 5.4.3 Bidragets konstruktion ............................................................ 5.4.4 Stödets kostnadseffektivitet..................................................... 5.4.5 Nyskapande och miljöteknikexport......................................... 5.5 Kontroll, uppföljning och erfarenhetsspridning ............................... 5.5.1 Tillsyn, uppföljning och utvärdering ....................................... 5.5.3 Iakttagelser kring uppföljning och erfarenhetsspridning ......... 5.6 Regeringens resultatredovisning av satsningen................................ 5.7 Iakttagelser kring fortsatt arbete för hållbara städer ......................... 6 Andra insatser för en hållbar stadsutveckling ........................................... 6.1 Exempel från olika politikområden.................................................. 6.2 Iakttagelser kring forskning om hållbar stadsutveckling.................. 6.3 Iakttagelser kring miljöteknikexport ................................................ 7 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar ............................ Arbete med hållbar stadsutveckling i fyra länder......................................... Uppgifter om bidragsansökningar m.m........................................................ Hållbarhetsarbete i fyra kommuner.............................................................. arbete med hållbara städer ............................................... EU:s politik för stadsutveckling m.m........................................................... Statliga och kommunala myndigheter.......................................................... Andra insatser för en hållbar stadsutveckling .............................................. Hållbar utveckling och hållbara städer......................................................... Delegationens kriterier för det ekonomiska stödet....................................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet: Statens satsning på hållbara städer har lyft fram frågor kring hållbar stadsutveckling. Hållbar stadsutveckling är ett brett begrepp som inte har definierats, vilket har bidragit till att inriktningen på statens satsning har blivit otydlig. Många myndigheter arbetar med hållbar stadsutveckling, varför det är viktigt med tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Det har både för- och nackdelar att statens pågående satsning på hållbara städer har organiserats som en särskild delegation. Det är viktigt att arbetet med hållbar stadsutveckling från statens sida präglas av långsiktighet och kontinuitet och att det är inriktat på både stora och små städer i hela landet. Bidraget har medverkat till att sätta i gång stadsutvecklingsinsatser men det är för tidigt att bedöma bidragets faktiska effekter. Bidragets kostnadseffektivitet och relevans mot ändamål är svåra att mäta. I de projekt som har ansökt om bidrag har det varit begränsat nytänkande och få tydliga exempel på möjligheter till ökad miljöteknikexport. Ansökningsprocessen har varit relativt enkel. Miljö- och jordbruksutskottet utgick från att grönområdens betydelse och möjligheterna till lokal odling i städerna skulle vägas in i satsningen på hållbara städer. Detta har gjorts och det är viktigt att fortsatt följa frågan om grönområdenas betydelse och möjligheterna till stadsodling. Det är viktigt att satsningen följs upp och utvärderas samt att resultaten sprids. Det är också viktigt att regeringen till redovisar och bedömer resultaten av de insatser som staten gör för hållbar stadsutveckling. Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att genomföra en uppföljning av statens satsning på hållbara städer. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp och i första hand inriktats på att belysa hur arbetet med hållbara städer har organiserats och lagts upp, vilka insatser som har gjorts av Delegationen för hållbara städer och vilka andra statliga insatser som har genomförts för en hållbar stadsutveckling. Syftet har varit att ta fram ett fördjupat kunskapsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och beredningen av eventuella motioner i ämnet. SAMMANFATTNING 2010/11:RFR2 Hållbarhet, hållbar utveckling och hållbara städer Begreppet hållbar utveckling användes av FN:s världskommission för miljö och utveckling i den s.k. Brundtlandrapporten och har därefter kommit att få stor betydelse. Kommissionen betonade vikten av att hållbar utveckling ska förstås utifrån ett helhetsperspektiv där de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna beaktas. I denna uppföljning konstateras att hållbar utveckling, hållbar stadsutveckling och hållbara städer är breda begrepp där många aspekter kan ingå, vilket är både en svaghet och en styrka. Det finns inte någon tydlig definition av hållbara städer. En alltför tydlig och ensidig definition kan å ena sidan bli låsande för arbetet, men å andra sidan kan det uppstå problem om olika aktörer tolkar begreppet på olika sätt. Det finns en samsyn bland de myndigheter, projektgrupper och organisationer som har tillfrågats i denna uppföljning om vikten av att ha en helhetssyn på hållbar stadsutveckling där alla tre dimensioner ekonomisk, social och miljömässig utveckling ingår. Det finns dessutom synergieffekter mellan dessa tre dimensioner. bor över hälften av jordens befolkning i städer; växer fattigdomen snabbare i städerna än på landsbygden. Städerna är ett problem från både ekonomiska, sociala och miljömässiga utgångspunkter men de innebär också en möjlighet. Frågan om hållbar stadsutveckling har därför varit ett centralt tema i det internationella samarbetet och i den nationella politiken i flera länder . I bor av befolkningen i tätorter. Befolkningen fortsätter att öka i tätorterna, medan det pågår en avfolkning av glesbygden. Befolkningsutvecklingen i den tätortsnära landsbygden är stabil. I de svenska städerna sker en utveckling mot mer förtätning och blandning av olika funktioner. Det faktum att en allt större andel av befolkning bor i städer har lett till att städerna har kommit att bli allt viktigare för möjligheten att uppnå nationella mål kring en hållbar utveckling. Städernas utveckling är i första hand ett kommunalt ansvar som utövas enligt beslut i lagstiftning om kommunalt självbestämmande och planmonopol. Därutöver har ett flertal statliga beslut och åtgärder i olika frågor stor betydelse för städernas utveckling. Frågor med anknytning till hållbar stadsutveckling handläggs inom olika riksdagsutskott, departement samt statliga och kommunala myndigheter. Många aktörer arbetar med hållbar stadsutveckling. Detta är i sig en styrka för stadsutvecklingsarbetet. är det också en svaghet eftersom mångfalden av aktörer också leder till otydligheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. En orsak till otydligheten i de olika myndigheternas roller i arbetet med hållbar stadsutveckling är att deras uppdrag är vagt formulerade. 2010/11:RFR2 SAMMANFATTNING Även om har en central roll i arbetet med hållbar stadsutveckling är det otydligt vilken myndighet som har det övergripande ansvaret. har samarbetet mellan myndigheterna utökats. Flera av de intervjuade aktörerna betonar att samarbete måste bygga på tydlighet och jämbördiga myndigheter och att det är viktigt med god samordning inom . I det sammanhanget konstateras bl.a. att är en redan hårt belastad myndighet. Det finns exempel på samarbete på regional nivå kring hållbar stadsutveckling i bl.a. . Två statliga insatser med anknytning till hållbar stadsutveckling, och Bygga-bo- dialogen, har upphört. Särskilt Bygga-bo-dialogen uppges ha varit en positiv satsning med goda effekter. Det finns målkonflikter och exempel på hinder i regelverket för att utveckla en blandad stad. Från olika aktörer har bl.a. framförts att det bör göras en genomgång av de regler som i viss mån kan sägas motarbeta varandra. Exempelvis upplevs upphandlingsreglerna både som hinder och möjlighet för att t.ex. prova ny miljöteknik i stadsutvecklingssammanhang. Flera menar även att frågor kring hållbar stadsutveckling bör ingå i miljömålsarbetet. Statens satsning på hållbara städer Stödet och inrättandet av en delegation för hållbara städer har anslagit medel till ett ekonomiskt stöd till hållbara städer om totalt . Enligt den förordning som styr bidragsgivningen får statligt stöd ges till åtgärder som främjar hållbar stadsutveckling i syfte att väsentligen minska utsläppen av växthusgaser. Vidare har regeringen tillsatt en delegation med uppgiften att verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden. Delegationen för hållbara städer har två uppgifter: dels att vara en nationell arena för utveckling av hållbara städer, dels att hantera det ekonomiska stödet till utveckling av hållbara städer. Det ekonomiska stödet delas ut . gav delegationen bidrag till tre investeringsprojekt och 14 planeringsprojekt. Beslut om 2010 års bidrag fattas /. Åtgärderna ska vara avslutade . Satsningens inriktning och upplägg Frågan om hållbar stadsutveckling är inte ny. Flertalet aktörer framför att det är positivt att staten satsar på hållbar stadsutveckling och därmed försöker ta ett mer samlat grepp kring olika åtgärder. Satsningen har lyft fram hållbar stadsutveckling både i samhällsdebatten och i kommunala och statliga myndigheters arbete. kan det konstateras att satsningen har haft ett mer begränsat inflytande på flera statliga myndigheters arbete. Det finns viss otydlighet kring satsningens syfte och inriktning. Syftet med satsningen och det ekonomiska stödet har beskrivits på olika sätt i skilda sammanhang och även uppfattats på olika sätt av skilda aktörer. En orsak till detta är att delegationens mer allmänna uppdrag är mycket brett, medan det SAMMANFATTNING 2010/11:RFR2 statliga bidragets huvudinriktning är något smalare. Den miljömässiga dimensionen har betonats i flertalet projekt som har ansökt om bidrag, liksom att den miljömässiga dimensionen inte bara handlar om klimat. Den sociala dimensionen upplevs vara svår att definiera, men bör enligt aktörerna lyftas fram ytterligare. Den ekonomiska dimensionen har fått minst uppmärksamhet. Flera betonar att kulturen är en del av en hållbar stadsutveckling. Satsningen uppfattas inte som långsiktig, och flera betonar att kortsiktiga satsningar på hållbarhetsprojekt har mindre effekt än långsiktiga. En del har pekat på att projektarbetsformen kan innebära risk för bristande kontinuitet i stadsutvecklingsarbetet och att det är minst lika viktigt att stimulera det successiva och långsiktiga utvecklingsarbetet. Flera aktörer betonar att satsningens effekter kan ses först . Från de projekt som har ingått i uppföljningen har en majoritet framfört att projekten skulle ha genomförts även utan statligt bidrag, men de flesta uppger att projekten då skulle ha fått en delvis annan utformning. För projekten innebär bidraget att ambitionsnivån har kunnat höjas. delegationen menar att stödet har bidragit till att projektens mål med avseende på hållbarhet har stärkts. Delegationen för hållbara städer Organisationsformen delegation har både för- och nackdelar. Delegationen har blivit en neutral arena utanför den ordinarie myndighetsstrukturen där nya arbetssätt kan prövas. Arbetet har fått en tydlig start och ett tydligt slut. innebär satsningen att arbetet är begränsat till . Att arbetet läggs på en tillfällig delegation utanför en befintlig myndighet innebär också att det blir svårare att bygga vidare på tidigare erfarenheter men även att föra vidare kunskap och resultat av satsningen. Det kan också bli svårare att förankra arbetet i ordinarie förvaltningsstrukturer. Ett alternativ till att inrätta en delegation hade varit att placera satsningen på en befintlig myndighet, t.ex. . Det finns en övervägande positiv syn på delegationens arbete . Aktörerna är positiva till samarbetet med delegationen, men på regional och lokal nivå finns olika erfarenheter. Bland annat har ett antal länsstyrelser konstaterat att de inte har någon roll i satsningen. Flera aktörer har betonat vikten av att det arbete som har inletts i och med satsningen får fortsätta och att någon aktör tar över arbetet när delegationen avvecklas. I budgetpropositionen föreslår regeringen att satsningen på hållbara städer fortsätter , främst för att säkerställa kunskapsspridning, uppföljning av projekten och att erfarenheterna ska kunna tas till vara och utvecklas inom forskning och miljöteknikutveckling. Regeringens förslag innebär att anslaget 1:15 Hållbara städer tillförs 20112012 för att fasa ut verksamheten. Bidraget för hållbara städer Bidragsgivning är ett sätt att styra som kan leda till att positiva initiativ inom hållbar stadsutveckling initieras. Bidrag sätter hållbar stadsutveckling i fokus och höjer projektens status, som de även kan få en del negativa 2010/11:RFR2 SAMMANFATTNING Det kan t.ex. finnas en risk för att stöd ges till etablerad teknik och att bidragen därmed endast blir en subvention utan att ge något mervärde. Det uppmärksammas att det är viktigt att stöd ges till projekt som är relaterade till senaste forskningsresultat. Regeringen har bedömt att stödet för hållbara städer är förenligt med den gemensamma marknaden enligt ett gruppundantag som regleras i EG-rätten. Bidragen har gått till ett begränsat antal bidragsmottagare, huvudsakligen offentliga aktörer. Två av tre investeringsprojekt som fick stöd 2009 är i första hand inriktade på ombyggnad. Trots detta har flertalet aktörer framfört att mycket av det som görs kring hållbara städer är inriktat mot nybyggnadsprojekt och att ombyggnad inte har lika hög status. De flesta är ense om att den stora utmaningen är att förvalta och förbättra befintliga stadsdelar, inte minst städernas miljonprogramsområden. Sambandet mellan stad och land har inte fått någon större uppmärksamhet i satsningen. Flera aktörer pekar dock på att städerna är beroende av sitt omland. Det konstateras vidare att förtätning och blandning av verksamheter är en trend inom dagens stadsutveckling. Att göra städerna tätare och mer kompakta leder till ökad resurseffektivitet, som olika aktörer varnar för att förtätning också kan innebära att gröna kvaliteter byggs bort och kulturmiljöer förändras. Flera aktörer upplever att stadsbegreppet är oklart. Flera betonar också att är ett glesbefolkat land, och en del aktörer har uppfattat att satsningen främst riktar sig mot tillväxtområden och större städer. En del aktörer har framfört att stöd även bör gå till kommuner i stagnation. Trafik och handel är viktiga delar i en hållbar stadsutveckling, liksom samverkan mellan näringsliv och kommun samt medborgarnas deltagande och inflytande. För att uppnå en hållbar stadsutveckling krävs att människor ändrar beteende. När utvecklingsinsatser har genomförts är det de boende som ska kunna hantera nya system och ändra sina beteenden. Bidrag har ofta gått till större städer, delvis på grund av bidragets konstruktion. gick samtliga investeringsbidrag till kommuner med över 100 000 invånare (, och ), medan planeringsbidragen var mer spridda mellan små och stora kommuner. Bidragsansökningar har kommit från redan aktiva kommuner och många projektidéer fanns . Det är en avvägning mellan att ge bidrag till aktörer med erfarenhet av stadsutveckling och att satsa på dem som är nya inom området. Eftersom bidraget bara finns och syftet bl.a. är att lyfta fram flaggskepp är utrymmet för misslyckanden litet. Uppdelningen på investerings- och planeringsstöd upplevs vara ändamålsenlig, även om några aktörer menar att staten tidsmässigt först borde ha gett stöd till planering och sedan till investering. Det framkommer att bidragets totala ekonomiska omfattning är begränsad i jämförelse med tidigare satsningar och att aktörerna upplever att bidragsandelen är förhållandevis låg. har dock bidraget medverkat till att olika aktiviteter har satts i gång. Delegationen har inte gett bidrag till hela projekt, vilket i vissa fall har lett till att projektens helhetstanke har fallit. SAMMANFATTNING 2010/11:RFR2 I uppföljningen uppmärksammas att det kan vara svårt att fastställa stödberättigad kostnad i ett projekt. Bidragets konkurrensaspekter har inte diskuterats och projektens genomförandetid är relativt begränsad. Det kan bli en utmaning för investeringsprojekten att bli klara inom angiven tidsram. Det är svårt att uppskatta kostnadseffektiviteten i bidragsansökningarna. Redovisningen i bidragsansökningarna har varierat och de sökandes beräkningar vilar på ett flertal osäkerheter. () menar i en utvärdering att stödet inte är ett kostnadseffektivt styrmedel för klimatpolitiken. Åtgärdernas kostnadseffektivitet med avseende på t.ex. social hållbarhet är enligt KI inte möjlig att utvärdera. Det finns inte några tydliga exempel på innovativ miljöteknik ansökningar eller något projekt som kan leda till svensk miljöteknikexport. Det har varit begränsat nytänkande i projekten, som det finns behov av nya flaggskepp för svensk stadsutveckling. Det kan vara ett problem om städerna alltför mycket fokuserar på export och nybyggnad av demonstrationsprojekt i stället för att satsa på ombyggnad och förvaltning. Det finns en skillnad mellan att bygga hållbar stad och främja miljöteknikexport. Ansökan om stöd för hållbara städer görs i två steg. Ett sådant öppet ansökningsförfarande har både för- och nackdelar. Det har varit enkelt att fylla i ansökningsblanketten, men svårt att uppskatta påverkan på utsläpp av växthusgaser. Ansökningstiden har varit kort och det har tagit olika att ta fram en bidragsansökan. Små kommuner har ofta mindre resurser för att kunna ta fram bidragsansökningar. Många har upplevt att kriterierna har varit anpassade till investeringsprojekten och inte till planeringsprojekten. Det fanns vissa tekniska problem kring blanketterna 2009. Det har inte lämnats några synpunkter på stödets administrationskostnader. Kostnaden för delegationens kansli motsvarade av de beviljade bidragen 2009. Uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning Uppföljning och utvärdering av satsningen görs på olika sätt. KI:s utvärdering av bidragets kostnadseffektivitet är en del i detta. Vidare ska varje bidragsmottagare lämna en slutrapport till delegationen eller , och delegationen ska slutredovisa sina erfarenheter av arbetet med hållbar stadsutveckling i en rapport till regeringen. Flertalet aktörer menar att det är viktigt med uppföljning inom projekten, liksom att lärande och kommunikation är en viktig uppgift. Det finns dock inga särskilda medel för att följa genomförandet av projekten och det ställs inga krav på extern utvärderare. Det är också otydligt vem som är mottagare av projektens resultat. Kunskapsöverföring sker t.ex. genom studiebesök, men det kan vara svårt att överföra erfarenheter mellan kommuner liksom att använda erfarenheter från pilotprojekt. Det är viktigt att projekten har utvärderats innan projekten sprids som goda exempel. 2010/11:RFR2 SAMMANFATTNING Regeringen lämnade i sin resultatredovisning endast en kort information dels om att satsningen på hållbara städer inleddes , dels om att det ekonomiska stödet och delegationens arbete hade mött ett stort intresse. redovisade regeringen delegationens bidragsfördelning och refererade de bedömningar av projekten som delegationen har gjort samt de bedömningar av stödet som KI har gjort i sin utvärdering. Andra insatser för hållbar stadsutveckling Förutom de särskilda insatserna inom ramen för satsningen genomför staten en rad andra insatser i syfte att främja en hållbar stadsutveckling. Bland dessa insatser kan bl.a. klimatinvesteringsprogrammen, den nationella träbyggnadsstrategin, arbetet med uthållig kommun och projektet om den goda staden nämnas. Dessutom vidtar staten insatser för att bl.a. stödja miljöteknikexport och forskning om hållbar stadsutveckling. Forskningen om hållbar stadsutveckling är begränsad, som det kan vara svårt att avgränsa vad som räknas in där. Forskningsområdet är splittrat, och flera aktörer menar att det finns behov av mer praktiknära forskning och bättre samordning mellan forskningsfinansiärerna. Det finns ingen part som tar huvudansvar för forskning om hållbar stadsutveckling. Miljöteknikexporten från ökar. Många myndigheter och andra aktörer arbetar med att främja miljöteknikexporten. Ett flertal statliga aktörer vänder sig till de ca 500 svenska företag som är verksamma inom området.