urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för innehåller en bestämmelse i 9 § första stycket som innebär att ett ärende som är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det får avgöras av nämnden genom kontakter mellan ordföranden och minst så många ledamöter som behövs för beslutförhet. Motsvarande bestämmelse finns i 8 § förordningen (2007:831) med instruktion för där den något har anpassats till nämndens verksamhet i förhållande till den generella regleringen och utformningen i 16 § första stycket myndighetsförordningen (2007:515). Ett stort antal av nämndmyndigheterna i referensmaterialet har undantag från bestämmelsen om rätt att ta beslut per capsulam i instruktionerna. Det kan gälla nämnder där förhandlingar är en viktig del av ärendenas handläggning, t.ex. , eller när ett skyndsamt handläggningssätt är huvudregel för nämndens verksamhet, som för till kreditinstitut, eller när det är svårt på grund av ärendenas natur att se att det över huvud taget kan uppkomma situationer som kräver sådan skyndsamhet som motiverar bestämmelsens tillämpning, t.ex. , eller när det har en införts en liknande bestämmelse i 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 2009/10:URF2 nämndmyndighetens instruktion som är anpassad för just den nämndens verksamhet, t.ex. . Vissa nämnder har uttryckt ett behov av en bestämmelse som ger rätt att fatta beslut utan att sammanträde hålls och har t.ex. till stöd för uppfattningen uppgett att det förekommer att ett ärende föredras på ett sammanträde men att man kan behöva invänta ytterligare uppgifter innan beslut kan tas och att ett beslutsförfarande utan sammanträde i dessa lägen är önskvärt och effektivt. Andra nämnder har varit något tveksamma till om de har något egentligt behov av en bestämmelse om rätt till per capsulambeslut. har framfört att den inte kan tillämpa förfarandet på grund av att det för nämnden i lag är föreskrivet annat. Behovet av att kunna fatta beslut utan att hålla ett vanligt sammanträde varierar i och för sig mellan nämnderna och är beroende av flera olika faktorer, såsom uppgifternas karaktär, hur förutsebar verksamheten är, hur ofta det uppkommer situationer med sådan brådska att det är svårt att hålla ett sammanträde inom , hur många ledamöter som finns i nämnden osv. Som framgår av avsnitt 7.2 föreslås en bestämmelse om att verksamhetsansvaret innebär att se till att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt. Möjligheten att göra undantag från huvudregeln att sammanträde ska hållas och att beslut ska fattas per capsulam förstärker nämndernas effektivitet. Det bör påminnas om att nämnderna inte endast fattar beslut som gäller verksamhetsspecifika uppgifter utan att det förekommer att de svarar på remisser m.m. Den möjlighet som övervägs, att nämnderna ska kunna fatta beslut utan sammanträde, kommer i brådskande fall att bli ett alternativ till förslaget att samtliga nämnder ska ha möjlighet att i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till ordförande eller någon annan som har uppdrag hos nämndmyndigheten att avgöra ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. Skyndsamhetskravet är mycket uttalat i vissa delar av handläggningen av ärenden om disciplinansvar, såsom för . Situationer med brådska kan dock uppkomma för samtliga eller de flesta nämnder utan att för den sakens skull hela verksamheten kan sägas präglas av ett skyndsamt handläggningsförfarande som redan är beaktat i den nuvarande regleringen. Ingen av nämnderna har förfarandebestämmelser som bygger på att ledamöterna under föredragningen kan besluta om förhandling. Möjligheten att fatta beslut utan sammanträde kommer inte att stå i ett motsatsförhållande till de grundläggande krav som bör ställas på nämndernas beslutsfattande. Förhållandet att en bestämmelse av detta slag har stark koppling till de särskilda regler som gäller för beslutförheten i varje nämnd talar möjligen för en reglering i varje nämnds instruktion framför en gemensam lagreglering för 2009/10:URF2 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET finns en bestämmelse i 15 kap. 11 § vallagen (2005:837) som anger att nämndens samtliga ledamöter ska vara närvarande när nämnden prövar ett överklagande, se avsnitt 3.8, och som antagligen får anses komma i konflikt med rätten att fatta beslut per capsulam såvitt gäller prövning av ärenden som regleras i vallagen. Bestämmelser om beslut per capsulam har för myndigheter under regeringen placerats i den gemensamma myndighetsförordningen. I princip bör motsvarande ordning gälla för nämndmyndigheter. Mot bakgrund av att några av nämndmyndigheter har uttryckt att man har ett behov av en bestämmelse om beslut per capsulam, att andra är något tveksamma till behovet och att har uppgett att det i lag är föreskrivet annat för nämnden, föreslås en något modifierad bestämmelse i förhållande till förebilden i myndighetsförordningen. En nämnd bör ha rätt att föreskriva i arbetsordningen att ett ärende som är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det ska kunna avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Det innebär att nämnderna får ta ställning till om och hur man ska använda förfarandet. För Valprövningsnämndens del finns det knappast anledning att göra ett generellt undantag i nämndens instruktion från den bestämmelse som föreslås. Be- stämmelsen i 15 kap. 11 § vallagen (2005:837) som föreskriver att ledamöterna i nämnden ska vara närvarande gäller inte för samtliga ärenden som handlägger, vilket ger möjlighet att tillämpa förfarandet för andra ärenden. När ett beslut fattas per capsulam ska beslutet anmälas vid nästa sammanträde med nämnden. En nämndmyndighet föreslås få behörighet att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol, och myndighetens ledning, nämnden, får rätt att uppdra åt riksdagsförvaltningen eller åt en annan myndighet att föra talan. Det får utredas vidare om det är lämpligt att ombudsmän företräder staten vid skadeståndsanspråk mot nämndmyndigheter. Det finns vissa allmänna bestämmelser om myndigheters processbehörighet som gäller för förvaltningsmyndigheter. Ett par av dessa bestämmelser finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och gäller den obligatoriska tvåpartsprocessen inom förvaltningsrätten. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart när en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till domstol, såvida det inte är fråga om beslut som överklagas direkt hos kammarrätten. Enligt 33 § förvaltningsprocesslagen har myndigheten i sin tur rätt att överklaga domstolens beslut om det gått myndigheten emot. Bestämmelserna är i princip tillämpliga för nämndmyndigheter men de har begränsad betydelse. Det beror på att de beslut som nämnder fattar, i varje fall när saken gäller den nämndspecifika verksamheten, inte får överklagas annat än i undantagsfall. Undantag från huvudregeln är besluten av om jämkning av inkomstgaranti och utbetalning av inkomstgaranti på nytt. Rätten att överklaga sådana beslut finns reglerad i 16 kap. 2 § lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter och fanns tidigare reglerad i 12 kap. 1 § i den upphävda lagen (1996:304) om arvode m.m. till ledamöter av (SFS 2009:1585). Enligt övergångsbestämmelser ska den upphävda lagen tillämpas på bl.a. inkomstgaranti som hänför sig till tid som fullgjorts i och före lagens upphörande. Bestämmelserna innebär att en inkomstgarantitagare som överklagar arvodesnämndens beslut i ett jämkningsärende får nämnden som motpart. Ett annat exempel på ett överklagbart beslut finns i 11 § andra stycket i föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd. Den som har varit närvarande vid ett sammanträde för att lämna upplysningar i ett ärende har rätt att få skälig ersättning för inställelsekostnaderna. Instruktionen hänvisar i 15 § beträffande nämndens ersättningsbeslut till att det i 22 a § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Processbehörigheten för myndigheter under regeringen I andra fall än vad som följer av förvaltningsprocesslagen (1971:291) måste en myndighet ha ett uttryckligt bemyndigande i författning för att få företräda staten vid domstol. För myndigheter under regeringen finns i 27 § första stycket myndighetsförordningen (2007:515) en generell bestämmelse som reglerar rätten för en myndighet att företräda staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. För myndigheter under regeringen finns det i förordningen (1995:1301) om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten speciella bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan Justitiekanslern, och centrala förvaltningsmyndigheter vid handläggningen av utomobligatoriska skadeståndsanspråk. Enligt 2 § ska förordningen tillämpas oavsett vad som gäller enligt bestämmelser i instruktioner eller andra författningar som har beslutats av regeringen. Det är Justitiekanslern som handlägger anspråk på ersättning med stöd av 2 kap. 1 § eller 3 kap. 1 § eller 2 § skadeståndslagen (1972:207) om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. är det som huvudregel som sköter handläggningen i kollektivavtalstvister. Rätten att företräda staten vid domstol enligt myndighetsförordningen gäller normalt även för små nämndmyndigheter. Det förekommer undantag i myndigheters instruktioner om att 27 § inte ska tillämpas. I referensmaterialet har till kreditinstitut, , och undantag från bestämmelsen. Processbehörigheten för myndigheter under För nämndmyndigheter finns inga bestämmelser som reglerar rätten att företräda staten vid domstol. Ett bemyndigande att företräda staten inom sitt verksamhetsområde har getts till riksdagsförvaltningen enligt 6 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. I paragrafen anges att förvaltningen får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra talan. Vad som ska förstås med riksdagsförvaltningens verksamhetsområde är inte helt tydligt. Det är dock mycket tveksamt om bestämmelsen innefattar en rätt för förvaltningen att företräda nämndmyndigheter vid domstol. Utgångspunkter för tolkningen måste vara vad som övergripande anges i 9 kap. 4 § riksdagsordningen om riksdagsförvaltningens ansvarsområden och vad som mer detaljerat redovisas som riksdagsförvaltningens uppgifter i 1 och 2 §§ lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Enligt 2 § 6 ska riksdagsförvaltningen, om inte annat är föreskrivet, bl.a. företräda och dess myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen. Mot bakgrund av att sekreterare, assistenter och föredragande i nämnder är uppdragstagare och inte arbetstagare torde bestämmelsen inte med säkerhet vara tillämplig. Den praktiska betydelsen av en reglering av processbehörigheten för nämndmyndigheter får anses vara mycket liten. Vad som t.ex. skulle kunna hända är att det uppkommer en tvist om ett konsultavtal eller att det riktas ett skadeståndsanspråk mot en nämnd på grund av fel eller försummelse i myndighetsutövningen. Om en sådan fråga skulle aktualiseras är det otillfredsställande om processbehörigheten för nämnder inte är klarlagd och ansvarsförhållandena mellan nämnderna och riksdagsförvaltningen är otydlig. Det finns skäl för någon form av reglering. Både förhållandet att nämndmyndigheter under regeringen i princip har fått en generell rätt enligt myndighetsförordningen att föra talan vid domstol och att det är få små nämndmyndigheter som har undantag från denna generella rätt talar för en motsvarande rätt för nämndmyndigheter. Hänsynen till självständigheten talar för att nämndmyndigheter själva bör ha rätt att företräda staten vid domstol. Argumentet om självständighet talar visserligen med något olika styrka för olika nämnder men utgångspunkten bör vara en generell reglering. Att föra talan vid domstol är i praktiken inte helt enkelt för en nämndmyndighet även om nämnden har den juridiska kompetensen. Det handlar dels om starkt begränsade personella resurser, dels om att det skulle kunna komma i konflikt med huvudsysslan för nämndernas ledamöter. Nämndmyndigheterna har inga egna anslag eller egna budgetar. Eventuella processkostnader kommer därför att belasta riksdagsförvaltningen på ett eller annat sätt. Vid handläggningen av skadeståndsanspråk finns särskilda bestämmelser för myndigheter under regeringen och det ligger nära till hands att överväga om riksdagsförvaltningen regelmässigt ska handlägga sådana anspråk. Det kan dock finnas principiella skäl som talar mot att riksdagsförvaltningen företräder , och kanske även vid skadeståndsanspråk som riktas mot dessa för t.ex. fel och försummelse vid myndighetsutövning. Ett alternativ som kommit upp är möjligheten att uppdra åt ombudsmän att föra talan för nämndmyndigheter i motsvarande situationer som Justitiekanslern för talan för myndigheter under regeringen. Enligt 2 § första stycket 1 och tredje stycket 2 lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ingår det i ombudsmäns uppgifter att ha tillsyn över nämndmyndigheter utom och . ombudsmän har allmänt sett kompetens inom det aktuella området och processvana. Det krävs dock vidare utredning om lämpligheten av ett förslag i enlighet med dessa tankar, t.ex. om uppgiften i något hänseende skulle kunna stå i motsatsställning till de nuvarande uppgifter som ombudsmän har. I avvaktan på en sådan utredning föreslås vissa grundläggande bestämmelser om nämndmyndigheternas processbehörighet. Bestämmelser föreslås som ger en nämndmyndighet rätt att företräda staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde och nämnden en rätt att uppdra åt riksdagsförvaltningen eller åt en annan myndighet att föra nämndmyndighetens talan. Oklarheter i ansvarsfördelningen mellan riksdagsförvaltningen och nämndmyndigheter rörande ekonomiska förhållanden står i fokus i direktiven, se bilaga 1. I olika rapporter varnas för risken att de oklara finansierings- och ansvarsförhållanden som finns när en nämndmyndighet svarar för verksamheten och en värdmyndighet för resurserna leder till problem, se avsnitt 2.5. Den reglering av nämndmyndigheter som gjorts i 18 § myndighetsförordningen (2007:515) har förtydligat en sida av ansvarsfördelningen mellan värd- och nämndmyndigheter. Någon generell reglering av hur nämndmyndigheter ska finansieras eller hur ansvaret fördelas i olika ekonomiska förhållanden är det emellertid inte fråga om. De olika modeller för nämndmyndigheter som används inom område illustrerar detta, se avsnitt 2.5. Det är fortfarande svårt att få grepp om huruvida en nämndmyndighet har eget anslag, egen budget, kan fatta ekonomiska beslut, finansieras genom värdmyndighet eller departement, bidrar med budgetunderlag osv. Av en nämndmyndighets instruktion kan numera utläsas om den ska lämna en årlig redogörelse till regeringen om sin verksamhet. Regleringen av ansvarsfördelningen rörande ekonomiska förhållanden mellan riksdagsförvaltningen och nämndmyndigheter gäller sju nämndmyndigheter som inte har samma men liknande behov. Som redovisats i avsnitt 6.5 är målsättningen med en generell reglering att skapa en balans mellan å ena sidan utredningsdirektivens krav på att klargöra ansvarsförhållandena mellan nämnder och riksdagsförvaltningen genom en generell reglering som är tydlig och överskådlig och som beaktar vad som gäller för motsvarande nämndmyndigheter under regeringen och å andra sidan krav på hänsyn till varje nämndmyndighets egenart och självständighet. I praktiken blir det bl.a. fråga om att föreslå bestämmelser som å ena sidan lägger ansvar på riksdagsförvaltningen och nämndmyndigheter och å andra sidan bestämmelser som underlättar ansvaret eller skapar bättre förutsättningar för att få resurser och stöd. I avsnitt 6.6 har bedömningen gjorts att den nya regleringen inte bör innehålla en rätt för riksdagsförvaltningen att utfärda tillämpningsföreskrifter. Det innebär att det blir fråga om ganska detaljerade bestämmelser. 2009/10:URF2 10 EKONOMISKA ANSVARSFÖRHÅLLANDEN 10.2 Egna anslag på statsbudgeten för nämndmyndigheter? De oklara ansvarsförhållanden som finns mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen skulle möjligen minska om nämndmyndigheterna fick egna anslag. De faktiska förutsättningarna för nämndmyndigheter att hantera egna anslag föreligger inte. Olägenheterna bedöms bli större med egna anslag än den nytta det kan ge. En sådan ordning föreslås därför inte. Verksamhetsåren 20062009 har de direkta kostnaderna för nämnder uppgått till högst ca , se bilaga 2. Till detta belopp ska i ordningens namn tilläggas även de indirekta kostnaderna, dvs. de administrativa kostnader och kostnader för stöd och service som belastar anslaget 2.2, förvaltningsanslag. Av de utredningar som gjorts om nämndmyndigheter, se avsnitt 2.4, går det att dra slutsatsen att ansvarsförhållandena blir tydligare om nämndmyndigheter disponerar egna anslag. Det väcker frågan om det skulle vara en bra lösning för nämndmyndigheter. Det är inte vanligt men det finns exempel på små nämndmyndigheter under regeringen som har egna anslag på statsbudgeten. Nämnderna anser att deras verksamheter är alldeles för små för att komma i fråga för egna anslag på statsbudgeten och vill inte ha den administrativa börda som en sådan ordning med stor sannolikhet skulle medföra. De bedömer att det skulle krävas mycket mer resurser. Nämnderna anser att de otydliga ansvarsförhållandena gentemot riksdagsförvaltningen, eller bristen på reglering av dessa, inte motiverar något så genomgripande som egna anslag på statsbudgeten. Om man ska ta fasta på kunskapen om hur oklara ansvarsförhållanden kan undvikas och har ambitionen att skapa ordning och reda så borde nämndernas verksamhetsansvar och skadeståndsansvar förenas med ett ekonomiskt ansvar genom egna anslag. Även om en sådan ordning rent teoretiskt stärker nämndmyndigheternas självständighet gentemot riksdagsförvaltningen är den inte önskad av nämnderna. Inom ramen för den befintliga strukturen för nämndmyndigheter är det svårt att se att det föreligger realistiska förutsättningar att ge nämndmyndigheterna egna anslag. Förslagen till anslag måste beredas ingående. 10 EKONOMISKA ANSVARSFÖRHÅLLANDEN 2009/10:URF2 är den nämndmyndighet som har flest ärenden och personer som tjänstgör för nämnden. De årliga direkta kostnaderna ligger mellan den senaste fyraårsperioden. Det är ändå knappast en tillräckligt omfattande verksamhet för att motivera arbetet med ett eget anslag. prövar ansökningar om partistöd för ca . Så länge anslaget för partistödet disponeras av riksdagsförvaltningen, som sköter utbetalningarna av stödet, och det fungerar bra är det svårt att se vad som skulle kunna vinnas med ett eget anslag. Det är svårt att motivera det extra arbete som ett eget anslag för med sig i form av anslagsframställningar, anslagsdirektiv, anslagsredovisning m.m. som kanske inte är lämpliga i förhållande till den övriga verksamhetens krav. Ett sådant arbete skulle i hög grad behöva få stöd, eller helt och hållet utföras, av riksdagsförvaltningen. Nyttan med egna anslag måste vara att minska eller ta bort den risk som oklara ansvarsförhållanden kan innebära för verksamheterna. Med verksamheterna avses då både riksdagsförvaltningens och nämndmyndigheternas verksamheter. För riksdagsförvaltningen utgör kostnaderna för nämndmyndigheter i relation till den totala omsättningen en mycket liten post. En ny rättslig reglering bör också minska osäkerheten kring oklara ansvarsförhållanden. Att föreslå egna anslag för nämndmyndigheter strider mot den strävan som regeringen haft att minska antalet anslag på statsbudgeten. Sammanfattningsvis bedöms olägenheterna med egna anslag för nämndmyndigheterna vara större än den nytta de kan ge. Kostnaderna för nämndmyndigheter är små men de skulle kunna tas upp som en egen anslagspost. Därigenom skulle en särskild resursram för nämndmyndigheterna fastställas. Som jämförelse kan nämnas att har uppgett att man tar upp de nämndmyndigheter som ligger under området Statliga arbetsgivarfrågor och som finansieras av anslaget Arbetsgivarpolitiska frågor som en egen anslagspost. 10.3 Ansvar för anslaget 6:6 Stöd till politiska partier m.m. Frågan om var ansvaret för anslagen 6:6 Stöd till politiska partier och 13.5 Bidrag till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer hör hemma kan behöva övervägas. Under utgiftsområde 1 finns ramanslaget 6:6 Stöd till politiska partier. har tilldelat anslaget . Ett konstitutionellt märkligt förhållande är att det är regeringen som beräknar och 2009/10:URF2 10 EKONOMISKA ANSVARSFÖRHÅLLANDEN lämnar förslag till om anslaget Stöd till politiska partier. Från att det har varit är det Integrations- och jämställdhetsdepartementet som ansvarar för beredningen av anslaget på statsbudgeten och utfärdar regleringsbrev. Av regleringsbrevet framgår att riksdagsförvaltningen disponerar anslaget och ska betala ut det i enlighet med lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Frågan om ansvaret för anslaget och vem som bör lämna förslag till om anslaget uppmärksammades i en utredning från riksdagsförvaltningen (2005/06:URF1) om införandet av vissa av budgetlagens bestämmelser för myndigheter. Utredningen gjorde bedömningen att anslaget tillhör riksdagsområdet och att det vore mer logiskt att riksdagsstyrelsen lämnar förslag till om anslaget och utfärdar anslagsdirektiv till riksdagsförvaltningen. Den föreslagna ordningen vann inte gehör och ingick inte i den framställan som riksdagsstyrelsen gjorde till i samband med att förslaget till lag med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och lämnades till . Om det föreliggande förslaget till lag om stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer (prop. 2009/10:158, bet. 2009/10:KrU13) antas av kommer att fatta beslut som rör två anslag som bereds av regeringen, Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Anslagen ska enligt förslaget disponeras av riksdagsförvaltningen som avses sköta utbetalningarna av båda stöden. I förslaget till lag om stöd till kvinnoorganisationer finns ett förbehåll som gör att stödet är beroende av att det finns medel anslagna för att lagen ska kunna tillämpas. För att man ska kunna besluta om stöd och fördela anslaget krävs att det är känt hur stort anslaget är. Det anges inte i själva lagtexten i den föreslagna lagen med hur stora belopp bidragen ska utgå. Det innebär att regeringen i sitt förslag till anslag på statsbudgeten har en möjlighet att prioritera storleken på anslaget, till skillnad från anslaget Stöd till politiska partier som i princip måste stå fast, i varje fall så länge ingen ändring görs i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Frågan om var de här redovisade anslagen hör hemma kan på nytt behöva ses över, se kapitel 18. 10.4 Ansvar för finansieringen av nämndmyndigheter En bestämmelse föreslås i den nya lagen som tydliggör att riksdagsförvaltningen ansvarar för finansieringen av nämndmyndigheternas verksamheter genom de anslag som ställer till riksdagsförvaltningens förfogande. 10 EKONOMISKA ANSVARSFÖRHÅLLANDEN 2009/10:URF2 Det bör framgå i förslagen till anslag på statsbudgeten att de anslag som riksdagsförvaltningen disponerar över, anslagen 2:1 ledamöter och partier och 2:2 förvaltningsanslag, används för kostnader för nämndmyndigheter. När nämnder har inrättats har det i förarbetena angetts med vilka anslag finansieringen ska ske. Som exempel kan nämnas att det i betänkandet 1993/94:KU11 Statsrådens och ledamöternas arvoden anges att kostnaderna för och bör belasta anslaget A1 Ersättningar till ledamöter m.m. och rymmas inom ramen för redan beviljade medel. var tanken att kostnaderna för nämndens administration skulle belasta själva sakanslaget Statligt stöd till politiska partier.