urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Vidare anges att det ska prövas om den befintliga regleringen av nämnderna ska läggas samman i en författning. Om en sådan ordning inte skulle ge en ökad tydlighet och överskådlighet ska utredningen i stället presentera ett komplement till riksdagsförvaltningens instruktion. Samrådsmöten har hållits i början av utredningsarbetet med samtliga nämnders ordförande och sekreterare, utom dess myndigheter, särskilda nämnden och . Vid ett möte deltog samtliga ledamöter i nämnden. Utredningsdirektiven, ett ganska stort antal frågor kring dessa och även andra ämnen har varit bakgrundsmaterial vid mötena. Både ordförandena och sekreterarna har lämnat synpunkter. När det i översynen hänvisas till nämndernas synpunkter är det alltså synpunkter från ordförandena och sekreterarna som avses. När det gäller har kontakter tagits med flera företrädare för . Det visade sig redan vid de första mötena att de två problemområden inom ekonomiadministration som har lyfts fram i direktiven inte annat än i undantagsfall är i fokus för nämnderna. Nämnderna lyfte i första hand fram en problembild som gäller stödbehovet. Den är till stor del av mycket praktisk natur och lämpar sig inte alltid för författningsreglering utan snarare för reglering på en annan nivå, såsom rutinbeskrivningar om de hade gällt förhållanden inom en och samma myndighet, eller överenskommelser. I vissa delar har de problem som kommit fram kunnat hänföras till bakomliggande oklara ansvarsförhållanden mellan nämndmyndigheterna och riksdagsförvaltningen eller avsaknad av regler som är anpassade till verksamhetsförutsättningarna. I dessa delar har arbetet kunnat inriktas på reglering i författningstext. I andra delar har översynen fått inriktas på en kartläggning av problemen och ett förslag till organisatorisk lösning för att komma till rätta med problem som är för detaljerade för att kunna lösas genom författningsreglering. Nämnderna har också lyft fram problemet med att det saknas reglering av rätten att överklaga beslut som gäller utlämnande av allmänna handlingar i nämndmyndigheterna. Kontakter har tagits med anställda i riksdagsförvaltningen, särskilt enhetscheferna för enheten för ledamotsservice, ekonomienheten och personalenheten för att bekräfta eller komplettera problembilden i direktiven och de slutsatser som dragits i den till direktiven bilagda kartläggningen. har t.ex. informerat om att det saknas bestämmelser om kostnadsersättningar och traktamente när uppdragstagarna gör resor. Från ekonomienheten har bl.a. tagits upp en fråga som inte innefattas i direktiven men som har koppling till dessa. Frågan gäller hur riksdagsförvaltningen ska tolka och tillämpa begreppen nämnder, myndigheter m.m. i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen och övriga författningar inom riksdagsområdet. Framför allt i syfte att få synpunkter på vilka ansvarsförhållanden som ur redovisnings- och revisionssynpunkt anses viktiga att klarlägga har möten skett med företrädare för såsom externrevisorer för riksdagsförvaltningen och med riksdagsförvaltningens tidigare internrevisorer. De synpunkter som har kommit fram genom dessa kontakter redovisas endast undantagsvis separat, de har annars vägts in i olika bedömningar. För att få en jämförande bild av hur regleringen ser ut och tillämpas för nämndmyndigheter under regeringen har även möten skett och kontakter tagits med andra myndigheter t.ex. Kammarkollegiet, , , och . Ett tjugotal instruktioner för små nämndmyndigheter under regeringen har använts som referensmaterial 1 Efter hand har det i utredningsarbetet kommit fram ett ganska stort antal frågor eller brister i regelverket för nämndmyndigheter som inte har uppmärksammats tidigare eller som det har gått att klara sig med och som kanske inte heller kommer att orsaka några nämnvärda praktiska problem. Frågorna har ofta kommit fram vid jämförelser med regleringen för nämndmyndigheter under regeringen. Som exempel kan nämnas frågor om ledningsansvar, delegering och processbehörighet. Även förhållandet att riksdagsstyrelsen beslutat om föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd har aktualiserat frågan om vad som bör regleras i nämndmyndigheternas instruktioner. Utgångspunkten har varit att bristerna bör redovisas i utredningen. I några fall har övervägandena lett till en bedömning som innebär man avstår från reglering och i andra fall till förslag som har en viss karaktär av beredskapslagstiftning. 1 , , , , , i vissa trygghetsfrågor, , Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd, , till kreditinstitut, , , , , , för arbetstagares uppfinningar, , , och . digheternas verksamheter är så begränsade att det ofta ter sig som byråkratiskt och onödigt att reglera bristerna. Direktiven anger att i de fall nämndernas nuvarande reglering av något skäl bör uppdateras eller ändras ska förslag till ändring i nämndernas styrande författningar också lämnas. Vad som här ska förstås med styrande författningar har inte varit helt klart, dvs. om även de materiella bestämmelser som reglerar nämndernas uppgifter ska inkluderas. I denna utredning har sådana regler helt avgränsats i arbetet i enlighet med nämndernas uppfattning. Om det har kommit fram ett klart och uttalat behov av ändring i materiella bestämmelser redovisas det endast kortfattat som ett möjligt fortsatt utredningsarbete. De två utgångspunkterna i utredningsdirektiven om att lämna förslag till generell reglering av ansvarsförhållandena och till sammanläggning av befintlig reglering har nämnderna ställt sig mycket frågande till. Det har gjort det svårt att bedöma om olika alternativ ger ökad tydlighet och överskådlighet för varje nämndmyndighet när ett så pass stort antal nämnder som översynen gäller är berörda och sätten att reglera nämndmyndigheterna påtagligt varierar. Inom ramen för det samråd som har skett med nämnderna har sekreterarna i ett relativt tidigt skede fått del av de första utkasten till författningsreglering och beretts tillfälle att lämna synpunkter på dessa. I uppdraget ingår inte att ompröva de uppdrag nämnderna har , och så har heller inte skett. Det hindrar inte att det i något enstaka fall har varit motiverat att peka på tänkbara framtida organisatoriska lösningar och fortsatt utredningsarbete. En osäkerhetsfaktor i utredningsarbetet har varit att det under arbetets gång kommit fram att riksdagsförvaltningens instruktion är föremål för översyn. Det kan tilläggas att en nämnd, , under utredningsarbetet har föreslagits få utvidgade uppgifter (prop. 2009/10:158 och bet. 2009/10:KrU13). Slutligen kan nämnas att frågor som rör ersättning till ledamöter och sekreterare har kommit upp i översynen i flera sammanhang. Det har visat sig finnas flera dimensioner i ersättningsfrågan som behöver utredas och regleras. I ett fall har bristen på lagstöd för att betala ersättning till en av nämnderna framhållits särskilt. Pm Brist på regler för nämnd av juridiska enheten vid riksdagsförvaltningen har lämnats över till utredningen. Utredningen behandlar i princip ersättningsfrågor endast inom ramen för det nuvarande systemet. Det är svårt att låta bli att vidareförmedla synpunkten att arbetet i nämnder är ett hedersuppdrag och inte en födkrok och peka på att det finns anledning att särskilt utreda den nuvarande ordningen för arvodesersättning i sin helhet. 1.2 Kartläggningen av riksdagsorgan som bifogats direktiven Till utredningsdirektiven har bifogats ett utdrag ur en kartläggning som framför allt handlar om ett försök till kategorisering av olika riksdagsorgan men också till en redovisning av nämnder. Sammanfattningsvis dras vissa slutsatser och lämnas följande förslag i kartläggningen. Årsredovisning respektive verksamhetsberättelse saknas för nämnderna Verksamhetsredogörelser saknas för alla nämnder. I riksdagsförvaltningens årsredovisning 2007 visas inte någon statistik eller någon särskild redogörelse för dessa nämnder. Av 7 kap. 4 § föreskriften (RFS 2006:10) om tillämpningen av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och framgår att myndighetens årsredovisning ska avse den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs. finansierar nämndernas verksamheter. Större delen går till ledamöternas arvode och sammanträdesarvode. saknas uppgifter och reglering om finansiering och arvodering. Alla nämnderna är självständiga och kan fatta vissa beslut, men de är ekonomiskt beroende av riksdagsförvaltningen. Sekreterarna i varje nämnd föreslås självständigt skriva en verksamhetsredogörelse eftersom de är ansvariga för statistiken och för dokumentering av alla ärenden som förekommit . Nämnderna omfattas formellt av granskningsmandat enligt 2 § 2 i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. I praktiken förekommer inte någon granskning av nämndernas verksamhet på grund av deras mycket begränsade ärendemängd och ekonomiska beroende av riksdagsförvaltningen. Det är otydligt om riksdagsförvaltningen som finansierar alla nämnderna också blir ansvarig inför . Det finns inte någon reglering om granskning i instruktionerna eller lagarna för varje nämnd. Samordningsproblem mellan enheten för ledamotsservice och personalenheten Det är ett ganska omfattande regelverk som gäller vid utbetalningar av arvode och lön till nämndernas ledamöter och anställda i riksdagsförvaltningen som har uppdrag för nämnderna. De regelverk eller avtal som man ska följa när man betalar arvode eller lönetillägg är följande: Beslut om arvoden för ledamöter fattade av arvodesnämnd. Riksdagsstyrelsens beslut om arvoden för uppdrag i , , och till ombudsmän och riksrevisorerna (dnr 7220-2321-02/03). Avtal om vissa arvoden m.m. inom riksdagsförvaltningen (dnr 231-396- 05/06). Lagen (1989:185) m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ. Lönetillägg kan ges i enlighet med avtal, t.ex. kollektivavtal, enligt särskilt beslut av riksdagsstyrelsen, riksdagsdirektören, chefen för administrativa avdelningen och personalchefen i samråd med den som är verksamhetsansvarig. Beroende på orsaken till tillägget skiljer sig hanteringen av utbetalningen. Om det finns ett avtal eller ett regelverk krävs t.ex. inget särskilt beslut för utbetalningen. Arvoden för medverkan i nämnder hanteras av enheten för ledamotsservice, och resterande tillägg hanteras av personalenheten. Ersättning för arbete i nämnder är separerad från annan ersättning i lönesystemet. För att undvika att felaktiga utbetalningar görs bör enheten för ledamotsservice på eget initiativ löpande kontrollera om det finns några förändringar i lönesystemet. Personalenheten underrättar aldrig om sådana förändringar. Det har funnits ett fall när lönetillägg har utbetalats till en person som inte var berättigad till detta. För att undvika sådana problem ska personalenheten och enheten för ledamotsservice kommunicera med varandra. Det skulle vara mycket bättre om t.ex. personalenheten tog hand om hanteringen av lönetillägg för de tjänstemän som är anställda i riksdagsförvaltningen och har uppdrag i en nämnd. Anställda i riksdagsförvaltningen har dåliga kunskaper om nämnder. Det finns anställda som inte känner till skillnaden mellan och eller nämnder i övrigt. skulle behöva ordna en internkurs i organisationskunskap eller på introduktionskursen informera de nyanställda i om nämnder. En tydlig beskrivning av nämnder och vad som är ett riksdagsorgan skulle behövas på webbplats och Helgonät. I direktiven anges att ansvarsförhållandena för riksdagsförvaltningen i första hand måste tydliggöras mot , , , , , och till ombudsmän och riksrevisorerna. Det anges vidare att även särskilda nämnd, och dess verk samt Utrikes- nämnden därutöver kan beröras. Det kan tilläggas att frågan har kommit upp under utredningsarbetet om inte även ansvarsförhållanden för , såsom varande ett samrådsorgan, borde beröras. , som i vissa avseenden liknar ett utskott men till sina uppgifter mer liknar , tas inte alls upp i utredningsdirektiven. Bedömningen har gjorts att den bör lämnas utanför denna utredning. I kapitel 3 görs en redovisning av samtliga tio nämnder som tas upp i direktiven. Översynen har därefter i huvudsak avgränsats till att avse de sju först angivna nämnderna. Samråd har inte skett med företrädare för särskilda nämnd och och dess myndigheter. För dessa nämnder liksom för lämnas, utöver redovisningen, endast vissa bedömningar. I kapitel 18 görs en sammanställning med förslag till fortsatt utredning eller åtgärder bl.a. om dessa nämnder. När det gäller behov av nya instruktioner och ändringar i befintliga instruktioner till följd av förslaget till ny reglering har utredningsarbetet i stort sett begränsats till vissa grundläggande bedömningar av behovet i kapitel 15; författningsförslag lämnas endast för två nämndmyndigheter. Ett kompletterande utredningsarbete måste göras i närmare samråd med nämnderna än vad som har bedömts vara möjligt att göra. 2.1 Vad är en myndighet? Det finns ingen legal definition av begreppet myndighet. Begreppet används i huvudsak på samma sätt i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och förvaltningslagen (1986:223). Myndighet är ett organisatoriskt och inte ett funktionellt begrepp. Att avgöra om ett organ är en myndighet eller ett privaträttsligt rättssubjekt kan vara en svår gränsdragning. Det gör att man brukar ta vissa kriterier till hjälp för bedömningen, såsom 1) vem har inrättat organet och hur har det skett, 2) grundas verksamheten på någon lag eller annan författning, 3) vem utser organets styrelse eller dylikt, 4) hur finansieras verksamheten och 5) vilken bindning finns till regeringen, eller andra myndigheter osv. Vilka bedömningar som görs av t.ex. Regeringsrätten i mål om avgörande av utlämnande av allmänna handlingar är också intressant för bedömningen (, , Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, andra uppl. s. 50). För utredningen har det stor relevans att klarlägga vilka av nämnder som är myndigheter. 2.2 Vilka organ är riksdagsorgan? Ett gäckande begrepp inom riksdagsområdet, som varit föremål för intresse i den kartläggning som redogjorts för i avsnitt 1.2, är riksdagsorgan. Begreppet förekommer i flera bestämmelser i riksdagsordningen. Grundlagberedningen uttalade (SOU 1972:15 s. 231 f.) i avsnittet Terminologiska frågor i motiveringen till riksdagsordningen: Med organ avser beredningen organ som helt eller delvis utses av , alltså även verk. Kammaren faller utanför beteckningen. Vad gäller begreppet riksdag uttalades att det bör förbehållas statsorganet, folkrepresentationen, och ha en mer allmän överordnad betydelse, som innefattar skilda organisationsformer: plenum, utskott, delegation etc. 3 kap. 8 § riksdagsordningen i dess lydelse före ändringen 2003 angav: Annat organ som helt eller delvis utses av får väcka förslag hos i fråga som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. kan föreskriva att sådant organ även i annat fall får väcka förslag hos . Om redogörelse till från riksdagsorgan är särskilt föreskrivet. Att utskott är riksdagsorgan framgick vid jämförelse mellan bestämmelserna i 3 kap. 8 § och 3 kap. 7 § riksdagsordningen i deras tidigare lydelser. Grundlagberedningen gjorde ingen heltäckande uppräkning av vilka organ som vid tillfället ansågs vara riksdagsorgan vare sig i allmän- eller specialmotiveringen till 3 kap. 8 §. Rätten att väcka förslag hos liksom att lämna redogörelser till har varit två 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 kännetecken för riksdagsorgan. hade samtliga riksdagsorgan denna rätt, men efter reformen är det endast riksdagsstyrelsen, fullmäktige och direktionen i , ombudsmän och styrelsen i samt riksrevisorerna som har fått behålla rätten. 7 kap. riksdagsordningen innehåller gemensamma bestämmelser om val inom . I kapitlets inledande bestämmelse anges att bestämmelserna i 13 och 14 §§ gäller val inom ett utskott eller ett annat riksdagsorgan som helt eller delvis väljs av kammaren. I 13 § finns bestämmelser om ordförandeval och i 14 § val inom ett riksdagsorgan. I 13 § anges att ett organ, vars ledamöter helt eller delvis utses av kammaren, inom sig väljer ordförande och en eller flera vice ordförande, om inte annat är föreskrivet. I tilläggsbestämmelsen 7.13.1 anges vilka undantag som finns från huvudregeln, och det framgår att det finns särskilda föreskrifter för , , till (ombudsmän) och riksrevisorerna, och . 8 kap. riksdagsordningen innehåller bestämmelser om val av befattningshavare och riksdagsorgan och i vissa fall procedurbestämmelser. De grundläggande bestämmelserna för flera, men inte samtliga, riksdagsorgan finns i regeringsformen. I kapitlet finns bestämmelser om att väljer ledamöter i ett stort antal organ, nämligen , , till (ombudsmän) och riksrevisorerna, delegation, delegation, Svenska delegationen till , , , och styrelsen i Stiftelsen . Kapitlet avslutas med en bestämmelse i 16 § som erinrar om att får meddela närmare bestämmelser om organ. 2009/10:80 En reformerad grundlag föreslås att 16 § kompletteras med att får utse representanter i visst fall. Med stöd av bestämmelsen ges möjlighet att utse representanter för allmänheten i andra organ än sådana som hör till . Exempel på tillämpningen av bestämmelsen är att enligt prop. 2009/10:181 Utnämning av ordinarie domare kan komma att utse två representanter i den nya . Det innebär att den använda definitionen av ett riksdagsorgan, ett organ som helt eller delvis utses av , kan komma att bli direkt missvisande. Av bestämmelserna i riksdagsordningen framgår att det finns ett ganska stort antal riksdagsorgan av mycket skiftande karaktär som i sin helhet väljs av i betydelsen kammaren, varav vissa betecknas som nämnder. Detta gäller t.ex. , och . Andra nämnder som anges i utredningsdirektiven, t.ex. och , utses av riksdagsstyrelsen. Riksdagsstyrelsen väljs av och är i sig ett riksdagsorgan. Det kan ifrågasättas om de nämnder som utses av riksdagsstyrelsen är riksdagsorgan i den egentliga bemärkelsen. Möjligen kan man anse att de riksdagsorgan, t.ex. och riksdagsstyrelsen, som utser andra 2009/10:URF2 2 BAKGRUND riksdagsorgan gör det på delegation från och att förfarandet bör jämställas med att själv utser organen. Vilka organ som är riksdagsorgan har möjligen mindre praktisk betydelse sedan rätten att väcka förslag begränsades för riksdagsorganen. Å andra sidan är svaret inte endast av akademisk betydelse. Enligt tilläggsbestämmelsen 3.8.2 i riksdagsordningen får riksdagsstyrelsen göra framställningar hos i frågor som gäller eller dess organ om framställningarna grundar sig på förslag från utredningar som styrelsen har tillsatt på uppdrag. Av 8 kap. 16 § riksdagsordningen framgår att får meddela närmare bestämmelser för organ. Enligt 9 kap. 5 § riksdagsordningen krävs särskilda bestämmelser för att ett beslut av ett riksdagsorgan i ett förvaltningsärende ska vara möjligt att överklaga, se kapitel 14 om överklagande. Enligt 9 kap. 7 § riksdagsordningen ska ledamöter och organ ha tillgång till bibliotek och rätt till bistånd i övrigt med sakuppgifter för riksdagsarbetet. Ett antal bestämmelsers tillämplighet är alltså beroende av om organet är att anse som ett riksdagsorgan eller inte. 2.3 Vilka organ avses med myndigheter och myndigheter under ? I de övergripande bestämmelserna om riksdagsförvaltningens uppgifter i 9 kap. 4 § riksdagsordningen används begreppet myndigheter när ramen för förvaltningens ansvarsområde läggs fast. Problemet är att begreppet används i två betydelser, oftast i en snävare men ibland i en vidare betydelse. I den snävare betydelsen avses riksdagsförvaltningen, ombudsmän, riksbank. I den vidare betydelsen innefattas även de av nämnder som är myndigheter, på motsvarande sätt som de ryms i begreppen och/eller dess myndigheter eller myndigheter under . Direktiven anger visserligen inte något om att det ingår i utredningsuppdraget att kartlägga hur kretsen av myndigheter eller övriga organ avgränsas i olika författningar inom riksdagsområdet. ekonomienhet har under arbetets gång framhållit att det vid tillämpningen av olika författningar i regelverket inom riksdagsområdet är mycket svårt att veta vilka myndigheter som innefattas, på grund av att flera olika begrepp används och att det skapar osäkerhet om riksdagsförvaltningens ansvarsförhållanden gentemot nämnder. 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 Det är naturligt att starta med att undersöka de grundläggande bestämmelserna om och personal i riksdagsordningen. ansvarsområde anges i 9 kap. 4 § riksdagsordningen vara och myndigheter i den omfattning bestämmer. Av ordalydelsen kan man dra slutsatsen att samtliga nämnder som är förvaltningsmyndigheter innefattas. I Grundlagarna (, Stjernquist m.fl., 2006,andra uppl. s. 816 f.) anges: Som myndigheter (myndigheter som lyder under RF 11:6) brukar förutom riksdagsförvaltningen räknas (RF 9:13), ombudsmän (12:6) samt (RF 12:7). Dessutom finns under ett antal mindre myndigheter som prövar förvaltningsärenden, nämligen till riksrevisorerna, , , , , och . Kommentaren till 9 kap. 4 § riksdagsordningen är så pass försiktigt utformad att den faktiskt illustrerar att riksdagsområdets regelverk dras med vissa begreppsliga oklarheter eller tvetydigheter. I praktiken förefaller begreppet myndigheter användas i två betydelser. används det i en snävare betydelse som endast innefattar de fyra stora myndigheterna, riksdagsförvaltningen, riksbank, ombudsmän och som framgår av 1 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter. används det dock i en vidare betydelse som inkluderar även de sju nämnderna. Det finns sannolikt en historisk förklaring. I samband med att riksdagsordningen (1974:153) trädde i kraft inrättades , som tog över uppgiften att pröva överklaganden av allmänna val från Regeringsrätten. I övrigt fanns endast som hade som värdmyndighet, vilket då var en myndighet under . Det är förmodligen på grund av ändrade förhållanden som begreppets betydelse har blivit oklar. Att riksdagsförvaltningens ansvar ska innefatta nämnder i den omfattning bestämmer är klart, men frågan är hur det bäst kommer till uttryck på ett sådant sätt att det harmonierar med övriga författningar inom riksdagsområdet. och/eller dess myndigheter Det finns exempel på författningar i vilka den begreppsliga oklarheten har uppmärksammats. Man har undvikit problemet genom att räkna upp vilka myndigheter författningen är tillämplig på, vilket gäller lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter och lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . Av 1 § lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter (säkerhetsskyddslagen) framgår att den gäller i verksamheten vid följande myndigheter under : a) riksdagsförvaltningen, b) , 2009/10:URF2 2 BAKGRUND c) ombudsmän, d) , e) till riksrevisorerna, f) , g) , h) , i) , j) och k) . Det är inte fråga om att i den lagen fastställa nämndernas status som myndigheter utan om behovet av att slå fast tillämpningsområdet för lagen. Begreppet eller dess myndigheter används på några ställen i regeringsformen, i 8 kap. 1314 och 19 §§ samt 9 kap. 8 §. Det förekommer även i 4 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. I övrigt förekommer begreppet och dess myndigheter i 2 § 1, 2, 5 och 7 samt i 15 § 8 instruktionen. I vissa fall när begreppet används i riksdagsförvaltningens instruktion torde dock inte utan endast dess myndigheter avses. Även om ordet dess syftar på förefaller det tydligare att med och/eller dess myndigheter innefattas samtliga myndigheter under . Förarbetena till lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen och de ändringar som har gjorts i lagen, t.ex. i samband med att inrättades, har dock inte berört frågan.