rfr · GY0WRFR2 · 2010-11-30 00:00:00 — vid menar däremot att det har varit svårt att hantera de förväntningar som fanns på bidraget i och med att så få har kunnat beviljas bidrag. Bidragets ekonomiska omfattning är begränsad inkom bidragsansökningar som uppgick till sammanlagt , medan fanns tillgängliga. Flera aktörer har pekat på att den totala omfattningen av stödet till hållbara städer är förhållandevis liten, bl.a. i förhållande till LIP och Klimp och i jämförelse med de satsningar på hållbara städer som görs i andra länder. Flera menar att staten har avsatt ett alltför litet belopp för satsningen för att den ska spela någon avgörande roll, och flera menar att de begränsade bidragsmedlen innebär att bidraget antagligen inte kan få någon större effekt. Från har framförs att det praktiska hållbarhetsarbetet inte har påverkats nämnvärt av det faktum att man fick planeringsstöd, då summan (1,) är mycket liten sett i stadsutvecklingssammanhang. När det gäller just har från både delegationens ordförande och framförts att det kan ses som ett exempel på ett investeringsprojekt som delvis borde kunna genomföras utan statligt bidrag. Det har vidare framkommit att de förhållandevis små bidragen från delegationen har lett till att ett antal projekt inte sökte bidrag. De flesta aktörer menar dock att även om bidragsmedlen är förhållandevis små har de ändå medverkat till att mycket har satts i gång. i har framfört att medlen kan ses som en viljeinriktning. Delegationens ordförande har formulerat det som att stödet kan medverka till att projekten kan spänna sig lite extra och lägga ytterligare en ambition på stadsbyggnadsområdet och att bidragets mervärde ligger i att pengarna får en hävstångseffekt. Från det kommunala bostadsbolaget i har framförts att stödet har gjort att man har kunnat höja ribban på ambitionerna avsevärt och att man kan pröva saker som man hoppas och tror sedan ska gå att använda i andra bostadsområden. Bidraget har en förhållandevis låg bidragsprocent Stödet får uppgå till högst av den stödberättigade kostnaden.113 Bidragets konstruktion innebär således att den sökande ska finansiera av kostnaden på annat sätt. har inte värderat hur denna finansiering kan ske, bara att det är viktigt att den sökande har finansiering så att projektet verkligen blir av. betonade i sina yttranden och 2010 vikten av att de sökande kan redovisa hur projektets totala finansiering kommer att lösas. menar att om den totala finansieringen inte är löst från början 113 För Klimp beslutade om bidragets storlek enligt förordning (2003:262) om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram. För vinstdrivande verksamhet fick bidrag lämnas med högst av den skäliga kostnaden som tillkom. 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 finns det stor risk för att projektet inte kommer att genomföras även om bidrag lämnas. Flera aktörer har pekat på vikten av att staten kan ge högre bidragsandelar för mer riskfyllda innovativa lösningar. Tjänstemän vid menar att är en låg bidragsprocent, vilket innebär en risk att bidraget inte leder till att kommuner och andra törs satsa på innovativa högriskprojekt. Verkets tjänstemän menar att detta innebär att bidraget antagligen inte är effektivt när det gäller att ta fram nya flaggskepp, och det framförs att det borde ha funnits möjlighet att ge en högre bidragsandel till högriskprojekt. Ett av de intervjuade företagen menar att om staten ger alltför små bidrag är det kanske inte värt mödan att ansöka om bidrag. i har konstaterat att bidragen har varit alldeles för små men att aktörerna som deltar inte gör det för pengarnas skull; vinsten ligger snarare i samarbetet. Bidrag har endast lämnats till delar av investeringsprojekt De tre projekt som fick investeringsbidrag 2009 fick det för endast delar av projekten. har i sina yttranden om investeringsprojekten pekat på att flera ansökningar bygger på att hela projektet genomförs. Om inte sökanden får bidrag för hela det sökta beloppet kanske delar av åtgärderna inte genomförs. pekade på vikten av att de sökande därför måste kunna prioritera de föreslagna åtgärderna med kostnader och konsekvenser för att delegationen ska kunna bedöma projektets kvalitet om den sökta bidragsandelen skulle begränsas. Denna problematik har tagits upp av de tre investeringsprojekt som fick bidrag 2009. Från exempelvis har framförts att delegationens bidragsbeslut för projektet från öst till väst innebar att projektet inte riktigt håller ihop. Genom att delegationen gav bidrag till endast några delar föll helhetstanken med det ursprungliga upplägget, dvs. att knyta samman och öka integrationen mellan stadsdelarna och . har i en kommentar konstaterat att det sökta stödet var cirka tio gånger högre än de tillgängliga medlen. De sökande fick frågan om vilka åtgärder som prioriterades, och prioriteringen användes som stöd vid delegationens beslut. Delegationens utgångspunkt var att sökande med hjälp av stöd till prioriterade åtgärder bedömdes ha kapacitet att gå vidare på egen hand med delar av de åtgärder som inte getts stöd. Svårt att fastställa stödberättigad kostnad i ett projekt Av förordningen framgår hur den stödberättigade kostnaden ska beräknas. För den administrerande myndigheten har det dock varit svårt att fastställa vad som är den stödberättigade kostnaden. menar att det alltid är svårt att fastställa vad som är merkostnaden i ett projekt. De sökande har behandlat detta på olika sätt, vilket gör att det fanns skevheter ansökningar och att det enligt var svårt att rättvist jämföra dem med varandra. betonas att det är viktigt att bevaka denna fråga för att uppnå så hög kostnadseffektivitet som möjligt. 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER pekade i sitt yttrande på att det av ansökningarna om investeringsbidrag måste framgå vilka åtgärder som ligger inom ett normalt behov av renovering och upprustning av byggnader och anläggningar. När det gäller planeringsprojekten framförde att det är viktigt att kunna se vad som görs utöver den lagstadgade processen och vilka mervärden som förväntas uppnås genom ett statligt bidrag till en utökad planeringsprocess. konstaterade bl.a. att det i många ansökningar om planeringsbidrag var oklart vad som ligger utöver det arbete som redan bedrivs inom organisationen och på vilket sätt erfarenheter från ett planerat projekt kan komma att förbättra framtida insatser. yttrande angav att det tydligt borde framgå av ansökan att åtgärden inte ingår i kommunens ordinarie planeringsåtgärder. Även från har det betonats att projektens kostnader och kostnadseffektivitet är en viktig fråga, och att den delvis har glömts bort av delegationen. Frågan om kostnader är intressant även utifrån ett resultatspridningsperspektiv. har framfört att om projekten ska få efterföljare och erfarenheter kunna spridas bör de inte vara alltför dyra att genomföra. Verket menar därför att delegationen borde tänka mer på vad projekten kostar och om det är troligt att andra har råd att ta efter de erfarenheter som görs i de projekt som får bidrag. har uppgett att delegationen har bedömt rimligheten i de stödberättigade och sökta beloppen, samt i den fördjupade prövningen jämfört kostnadseffektiviteten för investeringsprojekten. Bidragets konkurrensaspekter har inte diskuterats Enligt uppdraget till delegationen skulle stödets förenlighet med EU:s konkurrens- och statsstödsregler säkerställas innan stödverksamheten inleddes. Enligt uppgift från har regeringen valt att inte anmäla stödet till kommissionen genom s.k. notifiering. I stället har regeringen utgått från en EU-förordning genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden. Regeringen har bedömt att stödet för hållbara städer ingår i det gruppundantag som regleras i förordningen.114 De flesta aktörer menar att det inte finns några problem med delegationens bidrag utifrån konkurrensaspekter; alla kan söka bidrag och alla har glädje av de pilotprojekt som kommer fram. Exempelvis kommun ser det som att de två kommunala bolag som ingår i har belönats för sitt engagemang genom bidraget. Statens stöd går inte till ökade vinstmarginaler eller minskade hyror. kommun menar att det inte är något problem om företag får bidrag för forskningsinriktade projekt där även andra företag får glädje av resultatet. 114 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av . 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 Projektens genomförandetid är relativt begränsad Enligt förordningen ska en stödberättigad åtgärd vara avslutad och ha slutrapporterats . Flera aktörer har pekat på att problem kan komma att uppstå på grund av den relativt begränsade tid för projektens genomförande som satsningen innebär. konstaterade i sitt yttrande 2009 att de flesta ansökningar om investeringsprojekt avsåg projekt som var relativt omfattande och att det inte finns något utrymme till förlängning av projekttiden. Enligt regelverket får projekt som inte färdigställs inte behålla bidraget. I yttrande 2010 betonades därför vikten av att sökande tydligt redovisar byggstart och när projektet beräknas vara genomfört för att ansökan ska kunna bedömas. Delegationen har i sin verksamhetsrapport konstaterat att den relativt korta tiden för att genomföra projekten kan vara begränsande. I de studerade investerings- och planeringsprojekt i , och ges delvis skiftande svar när det gäller om det finns några problem med att hinna genomföra projekten. Sammanfattningsvis menar de inblandade aktörerna att det kan bli en utmaning när det gäller investeringsprojekten men att planeringsprojekten borde kunna hinnas med . Det är svårt att uppskatta kostnadseffektiviteten i bidragsansökningarna. menar att stödet inte är ett kostnadseffektivt styrmedel för klimatpolitiken. Svårt att uppskatta kostnadseffektivitet i bidragsansökningarna Delegationen har tolkat förordningen som att stöd i första hand ska ges till de åtgärder som i sin helhet och i ett långsiktigt perspektiv bedöms ha bäst förutsättningar att i förhållande till stödets storlek bidra till den största minskningen av utsläpp av växthusgaser och ha ett helhetsperspektiv på hållbar stadsutveckling. De sökande har i sina ansökningar fått uppge mängden utsläpp innan respektive efter att en åtgärd genomförts. och har sedan bedömt rimligheten i uppskattningarna. konstaterade i sina yttranden om investeringsprojekten att samtliga (2009) eller många (2010) projektansökningar var svaga när det gäller både begränsning av klimatpåverkande utsläpp och anpassning till ett förändrat klimat. Verket menade både 2009 och 2010 att åtgärderna i stort sett enbart handlade om energieffektivisering i byggnader och i viss mån persontransporter samt att effekterna var dåligt belysta. När det gäller planeringsprojekten menade att det var svårt att fastställa eller beräkna vilken effekt på energianvändningen eller på utsläppen av växthusgaser som planeringsprojekten har. När det gäller projekt konstaterade att energibesparing och CO2-reduktion jämfört med ett referensscenario var angivna i de flesta ansökningarna. Verket framhöll dock att det inte gick att beräkna kostnadseffektivitet och bidragseffektivitet eftersom värden för varje 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER åtgärds livslängd inte angavs mer än i ett fall. Verket konstaterade att sökande ofta angav en besparing av energi och koldioxid, men utgångsläget framgick . När det gäller planeringsprojekten menade verket att det generellt var svårt att på planeringsstadiet kunna förutsäga vilken klimateffekt slutresultatet kunde komma att få. I flera ansökningar var planeringsprojekten av sådan karaktär att det inte var möjligt eller relevant att ange klimateffekter. Delegationen har konstaterat att det ansökningar om stöd till investeringsprojekt i de flesta fall fanns beskrivningar av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. har delegationen konstaterat att många ansökningar angav mål för minskade utsläpp av växthusgaser snarare än kvantifierade utsläppsminskningar till följd av minskad energianvändning eller ökad andel förnybar energi. har framfört att det är viktigt att alla bidragssökande fyller i blanketten på samma sätt för att det ska vara möjligt att bedöma ansökningarnas klimateffekter. Enligt är det inte möjligt att få fullständig likhet i redovisningen, och den modell som valdes kan sägas vara det bästa som gick att få. Den gav vägledning om ansökningarna var bra eller inte från klimatsynpunkt. Det har även påpekats att de sökandes beräkningar vilar på ett flertal osäkerheter, inte minst vad avser antaganden om människors ändrade beteenden och vad utvecklingen kommer att innebära för t.ex. val av transportmedel, hantering av uppvärmningssystem etc. Även Energimyndigheten har uppmärksammat problem med att bedöma kostnadseffektiviteten i olika projekt utifrån de ansökandes egna uppgifter. Myndigheten menar att det finns stora osäkerheter i att göra en bedömning av ansökningarnas kostnadseffektivitet med avseende på minskade växthusgasutsläpp. I sitt yttrande till delegationen 2009 pekade på följande tre stora osäkerhetsfaktorer: referensvärden för energianvändningen om inte stödet beviljas (s.k. kontrafaktiska utsläpp) eventuella kostnader som inte är medtagna värderingen av hur mycket växthusgasutsläppen påverkas av en förändrad energianvändning. uppgav att den sista osäkerhetsfaktorn hade beaktats utförligt i bedömningen men inte den första. Myndigheten konstaterade att det även fanns åtgärder som var svåra att beräkna och därför hade inte de sökande kunnat redovisa dessa. Ansökan från indikerade bäst kostnadseffektivitet Den ansökan som 2009 inkom till delegationen från var den som enligt indikerade ge störst reduktion av växthusgaser per investerad krona eller stödkrona. konstaterade i ett yttrande till delegationen att oberoende av vilken viktning som användes kom ansökan från på första plats. Trots detta fick projektet inget bidrag från delegationen. 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 I uppföljningen har frågan ställts varför , som visade goda potentiella resultat vad gäller klimateffekter, inte beviljades medel. Från både och delegationens kansli har framförts att upplägget troligen bedömdes vara uppsplittrat på flera, från varandra isolerade platser i staden, vilket inte överensstämde med förordningens krav på att avse en särskild stadsdel. I () utvärdering framförs att det kan framstå som svårförklarat varför inte tilldelades något bidrag 2009. I utvärderingen hänvisas till att ett problem med ansökan var att den avsåg ett stort bidrag på och att kommunen inte kunde prioritera mellan åtgärderna, vilket man uppmanades att göra i den fördjupade prövningen. Delegationen fick därmed ingen vägledning i vilka åtgärder som ansåg vara viktigast. Om skulle ha getts bidrag skulle nästan alla bidrag till investeringsprojekt 2009 ha getts till ett enda projekt. Ansökan avsåg inte heller ett sammanhållet utvecklingsprojekt för en stadsdel utan nio geografiskt spridda delar, vilket enligt delegationen inte kunde ses som integrerad stadsplanering. Dessutom minskar möjligheten att vara ett nationellt och internationellt skyltfönster för svensk miljöteknik om den geografiska spridningen ökar. KI menar att stödet inte är ett kostnadseffektivt styrmedel för klimatpolitiken KI har på regeringens uppdrag utvärderat det ekonomiska stödet och då särskilt stödets kostnadseffektivitet. I utvärderingen konstateras att jämfört med koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter är stödet till hållbara städer inte ett kostnadseffektivt klimatpolitiskt styrmedel. KI menar att en fortsatt satsning inte kan motiveras utifrån minskningen av växthusgaser men att stödet möjligtvis kan motiveras utifrån övriga positiva effekter, dvs. ett bredare perspektiv på hållbar stadsutveckling. KI betonar att det är omöjligt att uttala sig om stödets övergripande kostnadseffektivitet. Även om huvudsyftet med stödet är att minska utsläppen av växthusgaser finns det enligt KI en grundläggande utvärderingsproblematik i att stödet även syftar till att uppnå andra mål. Dessa underordnade mål är svåra att kvantifiera, vilket innebär att det t.ex. inte är möjligt att avgöra vilket projekt som uppnår mest respektive minst social hållbarhet. En utvärdering av åtgärdernas kostnadseffektivitet med avseende på social hållbarhet är inte möjlig att genomföra eftersom delegationen inte har anmodat de sökande att systematiskt uppge sådana förväntade effekter i ansökningarna. Enligt KI är det inte heller möjligt att bedöma hur kostnadseffektiva åtgärderna är som förebilder för en integrerad hållbar stadsplanering och tillämpad miljöteknik eftersom det saknas kvantifieringar av dessa effekter. KI betonar att det finns en generell och betydande osäkerhet med att jämföra före och efter en viss insats. Även konstaterade förändringar kan bero på andra faktorer än den vidtagna åtgärden. KI har i sin utvärdering konstaterat att minskade utsläpp av växthusgaser ska uppnås främst genom projektens energibesparingar, konverteringsåtgärder, nya transportlös- 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER ningar och nya avfallslösningar. KI menar att effekten av stödet till olika projekt har överskattats eftersom den troligtvis inte skulle ha åstadkommits utan befintliga styrmedel på området, som koldioxid- och energiskatter samt handeln med utsläppsrätter. Vidare menar KI att bl.a. administrationskostnaderna för stödet underskattas. Detta mildras dock av de positiva effekter som stödet har på innovationer, teknikspridning och demonstrationsprojekt. KI menar att effekten av ett demonstrationsprojekt över tiden kan vara väsentlig eftersom det ofta behövs en lyckad hemmamarknad för att övertyga köpare utomlands. KI lyfter bl.a. fram att delegationen som beslutsunderlag har använt beräkningar från , vilka bygger på ansökt stöd i förhållande till förväntad koldioxidminskning. KI menar att de förväntade utsläppsminskningarna sannolikt är överskattade och att de beviljade åtgärderna därför framstår som billigare än de verkligen är, som den samhällsekonomiska lönsamheten sannolikt överskattas. Dessutom fick inget av de tre investeringsprojekt som beviljades bidrag från delegationen 2009 hela det ansökta bidraget. Detta innebär att utsläppsminskningarna från de bidragsbeviljade åtgärderna kommer att vara lägre än utsläppsminskningarna för projekten i sin helhet. KI har konstaterat att det inte har gjorts några uppskattningar av de utsläppsminskningar som de stödbeviljade åtgärderna förväntas leda till. KI menar i sin utvärderingsrapport att sådana beräkningar rimligtvis hade kunnat vara till nytta för delegationen när de fattade beslut. KI menar att det är svårt att översätta energibesparingar uttryckta i kilowattimmar till minskade utsläpp av koldioxidenheter. Två exempel på detta är fjärrvärme och el där utsläppen varierar beroende på hur energin produceras. KI konstaterar vidare att det inte har diskuterats hur de åtgärder som görs inom ramen för bidraget till hållbara städer påverkar de globala utsläppen av växthusgaser. Handeln med utsläppsrätter inom ramen för EU:s handelssystem medför att energieffektiviseringar i den handlande sektorn i kan medföra omflyttningar av utsläppen inom systemet, inte att de globala utsläppen minskas. Däremot har åtgärderna effekt på de svenska utsläppen och möjligheterna för att nå sitt eget klimatmål. KI har även pekat på att det vid beräkningar av åtgärdernas bidragseffektivitet kan vara svårt att beräkna referensvärden, dvs. den energianvändning som uppstår om en åtgärd inte genomförs. KI ställer frågan om det är rimligt att utgå från att referensvärdena är statiska för projekt med en livslängd som överstiger . KI har framfört att det bör undersökas vad stödet har bidragit med utöver vad som ändå skulle ha skett (de s.k. kontrafaktiska utsläppsminskningarna). KI menar att man inte utan vidare kan påstå att de antagna utsläppsminskningarna i sin helhet kan ses som en effekt av stödet. KI menar att det är ett dyrare alternativ att minska utsläppen av växthusgaser med hjälp av stödet till hållbara städer än att minska utsläppen genom koldioxidskatt eller handel med utsläppsrätter. KI konstaterar även att stödet är dyrare än tidigare likartade investeringsprogram. KI:s slutsats är att stödet till hållbara städer saknar förutsättningar för att vara ett kostnadseffektivt 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. De dynamiska effekter som stödet har på social hållbarhet, innovation och teknikspridning är helt avgörande för stödets samhällsekonomiska lönsamhet. har kommenterat KI:s utvärdering. Kansliet betonar att KI utgår från att ett mål ska ha ett styrmedel och att det i annat fall inte kan utvärderas vad gäller kostnadseffektivitet. Kansliet menar att detta innebär att KI:s definition av kostnadseffektivitet och förordningen som styr mot flera mål har olika utgångspunkter. Kansliet menar att det redan innan utvärderingen gjordes var uppenbart att utgångspunkterna är oförenliga. Kansliet har vidare betonat att delegationen för att göra bidragsansökningarna jämförbara vad gäller bidragseffektivitet har valt att jämföra minskningen av växthusgaser 2014, dvs. det år då investeringsåtgärderna ska vara genomförda. Det är också dessa siffror som KI har utgått från i sin utvärdering. Effekter som uppstår direkt och indirekt till följd av pilotprojekten finns därför inte med i KI:s utvärdering. Projektet har exempelvis i sin ansökan gjort beräkningar av de effekter som uppstår då teknik och kunskaper från det projekt som fått bidrag används i större skala i hela Svenska bostäders fastighetsbestånd och fram . Kansliet har framfört att KI inte har tagit hänsyn till dessa effekter i sin utvärdering, trots att uppgifterna fanns lättillgängliga i Järvas ansökan. 5.4.5 Nyskapande och miljöteknikexport Det finns inte några tydliga exempel på innovativ miljöteknik ansökningar. Nytänkandet i projekten har varit begränsat, som det finns behov av nya flaggskepp för svensk stadsutveckling. Det finns en skillnad mellan att bygga en hållbar stad och att främja miljöteknikexport. Inga tydliga exempel på innovativ miljöteknik ansökningar Ett viktigt mål för satsningen på hållbara städer är enligt regeringens uppdrag att ytterligare förbättra förutsättningarna för miljöteknikexport och internationell samverkan för att stödja överföring av teknik och kunnande kring åtgärder som minskar klimatpåverkan och förbättrar miljön. Delegationen har i olika sammanhang framfört att de projekt som får stöd ska vara förebilder som kan förevisas för t.ex. utländska besökare och därigenom bidra till svensk export av kunnande och miljöteknik. Delegationen har dock konstaterat att ansökningar i och för sig innehåller ett flertal generella bedömningar om marknads- och exportpotentialen men att majoriteten av ansökningarna bortser från att belysa hur denna potential ska kunna realiseras. Det saknas bl.a. konkreta idéer och beskrivningar av hur t.ex. ett utställningscentrum ska koppla an till de berörda leverantörerna och i förlängningen leda till fler affärer. De projekt som fick stöd 2009 har dock enligt delegationens kansli planer för detta. Kansliet konstaterar att det är orimligt att förvänta sig att stödet kan stimulera till helt nya och innovativa projekt: 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER Den korta tidshorisonten mellan projektstart och slutrapportering (för delegationen givna förutsättningar) skapar ett dilemma. De investeringsprojekt som kan komma ifråga för stödet är av nödvändighet redan långt komna i planeringen. Det är därför orimligt att förvänta sig att stödet kan stimulera till helt nya och innovativa projekt. Mycket innovativa projekt kräver en planeringshorisont . Vad det ekonomiska stödet har möjliggjort är i stället att lyfta vissa delar delar som annars hade fått mindre uppmärksamhet i redan långt gångna projekt. Dessa delar har definitivt fått ökat hållbarhetsfokus.115