rfr · GY0WRFR1 · 2010-11-30 00:00:00 — Uppföljning av ekologisk produktion och offentlig konsumtion Riksdagstryckeriet, , 2010 Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att genomföra ett uppföljningsprojekt om ekologiskt jordbruk. Utskottets uppföljning syftar till att ge miljö- och jordbruksutskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och inför eventuella förändringar av lagstiftningen om ekologisk produktion samt inför beredningen av motioner. bekräftade miljö- och jordbruksutskottet beslutet att genomföra uppföljningen. Uppföljningen har inriktats på att kartlägga vilka olika insatser som staten bedriver för att stimulera den ekologiska produktionen och den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel, vilka resultat som dessa insatser har haft samt vilka problem och möjligheter det finns när det gäller den fortsatta utvecklingen. Uppföljningen har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren vid utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även deltagit föredraganden , utredningsrådet och utvärderaren . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. Per Åsling (C) Sammanfattningar ...............................................................och bedömningar 2 Statens ........................styrning av ekologisk produktion och konsumtion Mål för ekologisk produktion och konsumtion tidigare behandling av mål för ekologisk Landsbygdsprogrammets mål för ekologisk produktion 2013 Ekologisk produktion och miljökvalitetsmålen Reglering av ekologisk produktion 2.5.1 för ekologisk produktion 2.5.2 Svenska lagar och förordningar om ekologisk produktion 2.5.3 Kontroll och certifiering av ekologisk produktion Regler om miljöersättningen för ekologisk produktion Medel för ekologisk produktion Myndigheter verksamma inom området EU - kommissionens handlingsplan för ekologisk produktion 3 Den ekologiska .................................................produktionens omfattning Uppföljning av målet om att den ekologiska odlingen ska uppgå till av jordbruksmarken Uppföljning av målet om ökad ekologisk produktion av mjölk, Uppföljning av mål om kraftigt ökad produktion av griskött Uppföljning i förhållande till landsbygdsprogrammets mål Ekologisk produktion i andra länder Aktionsplan för att nå mål Ändrad miljöersättning för ekologisk produktion Försöks - och utvecklingsverksamhet Lönsamheten inom ekologisk produktion .......................................... Förutsättningarna för ekologisk produktion varierar.......................... Attityder till ekologisk odling ............................................................ 4.10 Möjligheten att sälja ekologiska produkter till ett merpris ............... 4.11 Utveckling av statistik över ekologisk produktion ........................... 5 Konsumtionen av ekologiskt producerade livsmedel.................................. Mål för ekologisk konsumtion ........................................................... Statliga insatser för att främja en ökad användning av ekologiska livsmedel inom offentlig sektor...................................... 5.2.1 Statligt stöd via livsmedelsstrategin ........................................ 5.2.2 Andra insatser för att stödja offentlig ekologisk 5.2.3 Exempel på tidigare projekt inriktade på ekologisk Mål och regler för upphandling av ekologiska livsmedel................. 5.3.1 Mål om att all offentlig upphandling ska bli mer 5.3.2 Miljöhänsyn vid upphandling.................................................. Konsumtion av ekologiska livsmedel............................................... 5.4.1 Försäljningen av ekologiska livsmedel i .................... 5.4.2 Användning av ekologiska livsmedel i offentlig sektor .......... 5.4.4 Prisskillnader mellan ekologiska och konventionella Ekologiska livsmedel i kommuner, landsting och myndigheter....... 5.5.1 Mål för offentlig konsumtion av ekologiska livsmedel ........... 5.5.2 Arbetet med att öka den ekologiska konsumtionen i tre 5.5.3 Ett gott exempel ...................................................................... 5.5.4 Exempel på statliga myndigheters upphandling av 5.5.5 Stöd för att underlätta ekologisk upphandling......................... 5.5.6 Möjligheter och hinder för ökad offentlig konsumtion av Regler om upphandling................................................................................ Konsumtion av ekologiska livsmedel i andra europeiska länder.................. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet: De mål som finns för ekologisk produktion av mjölk och ägg samt nöt-, gris- och fågelkött kommer att nås. Däremot nås inte målet för certifierad ekologisk jordbruksmark liksom målet för den offentliga livsmedelskonsumtionen. Frågan om att införa nya mål bör analyseras vidare, vad gäller både koppling till landsbygdsprogrammet 20142020 och miljömålssystemet. I väntan på en sådan analys bör nuvarande mål kvarstå. Det är viktigt att fortsätta arbetet med regelverket för ekologisk produktion så att det blir enkelt och tydligt. Utformningen av miljöersättningen till ekologisk produktion bör även fortsättningsvis justeras utifrån utvärderingsresultat. är det viktigt att de ekologiska lantbrukarna får framförhållning vid villkorsförändringar. Staten bör fortsätta att satsa på kunskapsutveckling inom ekologisk produktion. Framsteg inom ekologisk produktion kan bidra till hållbarhetsarbetet inom konventionell produktion. Den verksamhet som bedrivs för att sprida kunskap om upp handling och användning av ekologiska livsmedel inom offentlig sektor bör fortsätta. Det är positivt att transportbehov, klimatpåverkan och säsongsanpassning täcks in i arbetet. Miljö- och jordbruksutskottet har beslutat att genomföra ett uppföljningsprojekt om ekologiskt jordbruk. Uppföljningen syftar till att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och inför eventuella förändringar av lagstiftningen om ekologisk produktion samt inför beredningen av motioner. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med miljö- och jordbruksutskottets kansli. Följande frågor har behandlats: Vilka insatser gör staten för att målen för den ekologiska jordbruksproduktionen och för den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel ska uppnås? Vad gör EU? Vilka resultat har dessa insatser fått ? SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR 2010/11:RFR1 Vilka problem och möjligheter finns när det gäller den fortsatta utvecklingen för produktion och offentlig konsumtion? Finns det t.ex. problem i utformningen eller tillämpningen av regelverket? Vad betyder den nya EU-märkningen (i förhållande till Kravmärkningen)? Hur påverkar reglerna för offentlig upphandling den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel? Uppföljningen bygger dels på tidigare redovisade utvärderingar och utredningar som behandlat ekologisk produktion och konsumtion, dels på intervjuer med berörda myndigheter och organisationer. , och län har besökts för att studera utvecklingen av ekologisk produktion och konsumtion på och regional nivå. Uppföljningen har avgränsats till ekologisk primärproduktion, dvs. livsmedelsförädling ingår inte i uppföljningen. Mål för ekologisk produktion Ekologisk jordbruksproduktion är ett medel för att nå miljökvalitetsmål. behandlade en skrivelse från regeringen om ekologisk produktion och konsumtion. I skrivelsen redovisades mål och inriktningen för arbetet med att nå målen. har mål formulerats för . Regeringen har därefter angivit mål för den ekologiska produktionen inom ramen för landsbygdsprogrammet 20072013. Inom ramen för miljömålsarbetet finns inget nationellt mål för ekologisk produktion, däremot har nästan alla län regionala mål för ekologisk produktion. Följande mål har fastställts Den certifierade ekologiska odlingen bör vid utgången av 2010 uppgå till av landets jordbruksmark. Den certifierade ekologiska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare bör öka markant. Den certifierade produktionen av griskött och matfågel bör öka kraftigt. Inriktningen bör vara att av den offentliga konsumtionen av livsmedel ska avse ekologiska livsmedel 2010. uppgick den ekologiskt certifierade arealen till av landets jordbruksmark. Inkluderas mark i karens för att bli ekologisk uppgick den certifierade arealen till av jordbruksmarken. Den certifierade jordbruksmarken (inklusive mark i karens) har ökat . Uppföljningen av målet för produktionen av ekologisk mjölk och kött från idisslare visar att mjölkproduktionen liksom antalet ekologiska nötdjur ökade med . Mängden invägda ekologiska ägg ökade . När det gäller målet om den certifierade produktionen av griskött och matfågel visar uppföljningen att antalet certifierade ekologiskt producerade svin har ökat . Det saknas officiell statistik över 2010/11:RFR1 SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR antalet ekologiska slaktkycklingar som är jämförbar . fanns det 179 000 certifierade ekologiska slaktkycklingar. Enligt tidigare publicerade uppgifter ökade antalet ekologiska slaktkycklingar från 45 000 till 55 000 . utgjordes i genomsnitt av kommunernas och landstingens livsmedelskostnader av ekologiska livsmedel. Det kan jämföras med 2005 då motsvarande andel uppgick till . Fem kommuner och landsting uppnådde 25-procentsmålet 2009. Det finns inga uppgifter om hur stor andel av de livsmedel som staten upphandlar som är ekologiska. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel har ökat starkt . Utvecklingen av den ekologiska produktionen har också varit starkt positiv. Gruppen kan konstatera att målen om att av jordbruksmarken ska vara certifierad som ekologisk och målet om att av den offentliga sektorns livsmedelskonsumtion ska vara ekologisk inte kommer att nås. Målen för den ekologiska produktionen av mjölk, ägg, nöt, gris och matfågel har uppnåtts. Det finns förutsättningar för att den ekologiska livsmedelsproduktionen ska fortsätta att öka, om konsumenternas intresse för ekologiska produkter håller i sig. Frågan om att formulera nya mål för den ekologiska produktionen och den offentliga sektorns konsumtion av ekologiska livsmedel efter 2010 bör analyseras vidare. I väntan på att en sådan analys genomförs kan de nuvarande målen kvarstå. I landsbygdsprogrammet 20072013 finns mål för den ekologiska produktionen som till stor del motsvarar produktionsmål. Huvuddelen av de medel som avsätts för att stimulera den ekologiska produktionens miljöeffekter finansieras via landsbygdsprogrammet. Därmed finns det en stark koppling mellan frågan om nya mål för ekologisk produktion och arbetet med att ta fram ett landsbygdsprogram för perioden 20142020. har föreslagit att mål för ekologisk produktion bör föras in i miljömålssystemet. Förslaget har flera fördelar. Mål för ekologisk produktion inom miljömålssystemet når ut till många för miljöarbetet viktiga aktörer. I miljömålsarbetet görs en kontinuerlig uppföljning av mål på nationell och regional nivå. Vidare fångas den ekologiska produktionens möjligheter att bidra till uppfyllandet av olika miljömål upp inom miljömålssystemet. Frågan om att föra in mål för ekologisk produktion i miljömålssystemet kan exempelvis prövas av den parlamentariskt sammansatta beredning som har inrättats med uppgift att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Det är viktigt att får fortlöpande information om hur den ekologiska produktionen utvecklas och om statens olika insatser för att nå en ökad produktion och en ökad offentlig konsumtion av ekologiska livsmedel. En sådan redovisning kan exempelvis lämnas i budgetpropositionen. SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR 2010/11:RFR1 Regleringen av ekologisk produktion Det finns regler om ekologisk produktion både i och i den svenska lagstiftningen. I och med att jordbruket är en del av den gemensamma marknaden är EU:s lagstiftning överordnad den svenska lagstiftningen. Nationella lagar och förordningar reglerar i huvudsak ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter vad gäller kontroll, sanktioner och bemyndiganden. började nya EU-förordningar tillämpas för den ekologiska produktionen. I stort innehåller dessa samma regler som tidigare förordningar. Regelverkets struktur har blivit tydligare liksom de principer som reglerna grundar sig på. pågår ett lagstiftningsarbete som är avpassat till de nya EU-förordningarna. En departementsskrivelse med förslag till en ny lag om ekologisk produktion har tagits fram. arbetar med inriktning mot att en proposition ska kunna överlämnas till . har skrivit vägledningar till regelverket. Regelverket har tidigare uppfattats som oöverskådligt, men tillämpningen har efter hand förbättrats. om ekologisk produktion är utformat så att det finns ett visst tolkningsutrymme. Det har funnits önskemål om att ska göra en svensk tolkning av . anser att branschen bör ta fram riktlinjer för tolkningen av regelverket, eftersom staten har delegerat kontrolluppgiften till certifieringsorganen. Ett sådant arbete har påbörjats. ska kontrollera att branschriktlinjerna inte strider mot EU:s förordningar. I uppföljningen har det framhållits att riktlinjer behöver tas fram för fler områden än vad det pågående arbetet täcker. Frågor om vem som ska ta ansvar för att förvalta riktlinjerna och hur det ska gå till anses inte lösta. Certifieringsorganen kontrollerar de certifierade gårdarna en gång medan länsstyrelserna kontrollerar ett urval av de gårdar som får jordbruksstöd . Delvis kontrolleras samma saker, vilket innebär ett merarbete både för lantbrukarna och för dem som utför kontrollen. Andelen fel som uppmärksammas i länsstyrelsernas kontroll av ekologiska producenter uppges ha minskat . Detta förklaras med att en högre andel av de ekologiska lantbrukarna har certifierat sin verksamhet jämfört med tidigare. Bristande dokumentation och felaktigt utsäde är de vanligaste felen inom växtodlingen och otillräcklig tillgång till bete och utevistelse inom djurhållningen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Reglerna för ekologisk produktion är omfattande och i vissa delar svårtillgängliga. Förutsättningarna för ekologiska lantbrukare att sätta sig in i vilka regler som gäller för den ekologiska produktionen har förbättrats . För att ytterligare förbättra förutsättningarna för ekologisk produktion är det viktigt att ansvariga myndigheter fortsätter arbetet med att tydliggöra samt att initiativ tas för att förenkla regelverket inom ramen för EU-samarbetet. Vidare bör staten fortsätta att stödja det arbete som påbör- 2010/11:RFR1 SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR jats med att ta fram branschriktlinjer. När det gäller kontroll av ekologisk produktion är det viktigt att ta till vara eventuella möjligheter att samordna certifieringsorganens kontroll av ekologiska lantbrukare med länsstyrelsernas kontroll. Miljöersättning för ekologisk produktion Landsbygdsprogram utvärderas på ett liknande sätt inom hela EU. Det ingår en årlig rapportering, en utvärdering efter halva programperioden och en utvärdering efter programmets slut. Halvtidsutvärderingen av den nuvarande programperioden redovisades för regeringen . Utvärderingen av det förra landsbygdsprogrammet visade att miljöersättningen till ekologisk produktion hade positiv påverkan på den biologiska mångfalden i landet. Stora delar av miljöersättningen utbetalades för vallodling i norra . Enligt utvärderingen innebar detta inte någon egentlig förändring av odlingsmetoderna eftersom växtskyddsmedel tidigare inte använts i någon större utsträckning på dessa marker. Villkoren för miljöersättningen ändrades vid införandet av det nuvarande landsbygdsprogrammet i syfte att öka ersättningens miljöeffekter. Regeringen har även tagit initiativ till att förändra ersättningsnivåerna . gav certifierad ekologisk produktion och kretsloppsinriktad produktion1 lika hög miljöersättning. ger den certifierade produktionen högre ersättning. Vidare har ersättningen höjts för produktion som innebär jämförelsevis hög miljöbelastning, t.ex. produktion av slaktsvin, ägg och potatis. Det tar tid innan besluten om ändrade ersättningsnivåer slår igenom eftersom lantbrukarna har rätt till ersättning enligt de villkor som gällde när de gick in i sitt femåriga åtagande om ekologisk produktion. I stora drag har de som intervjuats varit positiva till de justeringar som gjorts av miljöersättningen för ekologisk produktion. Miljöersättningssystemet anses vara hanterligt och begripligt för den som har satt sig in i systemet. Utbetalningen av miljöersättning för ekologisk produktion och kretsloppsinriktad produktion har minskat från 2006 till 2009. Antalet lantbrukare anslutna till miljöersättningen har minskat från knappt 21 2006 till 14 2009. Dessa minskningar beror framför allt på att miljöersättningen för ekologisk produktion av vall har ändrats. I första hand är det ekonomiska överväganden som har legat bakom att jordbrukare valt att ställa om till ekologisk produktion. var det vanligare att miljöpåverkan angavs som skäl. För vissa produktionsgrenar har miljöersättningen stor betydelse för lönsamheten inom den ekologiska produktionen medan det inom andra produktionsgrenar är merpriset som i första hand ger förutsättningar för en lönsam produktion. Det är framför allt den ökade efterfrågan på ekologisk mjölk som ligger bakom den 1 Benämndes tidigare icke-certifierad produktion. SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR 2010/11:RFR1 ekologiska produktionens ökning . Ekologiska mjölkgårdar har generellt sett haft en bättre lönsamhet än konventionella mjölkgårdar. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Villkoren för miljöersättningen till ekologisk produktion har ändrats både 2007 och 2010. Förändringarna har utgått från resultatet av utvärderingar och syftat till att förbättra ersättningens miljöeffekter. Utformningen av ersättningen bör även fortsättningsvis justeras utifrån resultatet av de utvärderingar som görs inom ramen för landsbygdsprogrammet. är det viktigt att värna de ekologiska lantbrukarnas ekonomiska förutsättningar så att de ges en framförhållning innan villkorsförändringar träder i kraft. Rådgivning, forskning och statistik Vid sidan av den miljöersättning som betalas ut till ekologisk produktion finansieras via landsbygdsprogrammet även rådgivningsinsatser och företagsstöd som ekologiska producenter kan få ta del av. beviljades kompetensutveckling riktad till ekologisk produktion för motsvarande . Rådgivningen utförs av länsstyrelserna eller av rådgivare som länsstyrelserna upphandlat. Det finns inga uppgifter om omfattningen av det företagsstöd som har gått till ekologisk produktion. I statsbudgeten fanns det fram ett anslag på motsvarande som var avsett att stimulera ekologisk produktion genom marknadsfrämjande åtgärder och försöks- och utvecklingsverksamhet. I statsbudgeten uppgick motsvarande medel som var öronmärkta för ekologisk produktion till . Perioden 20072010 har ca öronmärkts i statsbudgeten för forskning om ekologisk produktion. Lantbrukare som certifierar sin produktion kan få ersättning för certifieringskostnaderna. Stödet uppgick till , och det fördelades så att samtliga som beviljades stöd fick . Kostnaden för att certifiera en gårds ekologiska produktion kan uppskattas till mellan ca 4 000 och . har konstaterat att det finns ett behov av att förbättra kompetensen hos nya rådgivare vad gäller ekologiska produktionsformer. Dessutom behöver baskompetensen om ekologisk produktion förbättras inom rådgivarkåren. De intervjuer som genomförts visar att ekologiska producenter har relativt lätt att få kostnadsfri rådgivning via länsstyrelserna men att det kan vara svårt att hitta kvalificerad rådgivning. Vidare uppges regionala rådgivare ha en viktig funktion att fylla som en länk mellan forskningen och rådgivarkåren. Formas forskningsprogram för ekologisk produktion har utvärderats, och regeringen har därefter beslutat om en fortsatt satsning inom området. Det har riktats kritik mot att centrala uppgifter saknas i den officiella statistiken kring ekologisk livsmedelsproduktion och att det tar innan 2010/11:RFR1 SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR statistik blir tillgänglig. Livsmedelsföretag efterfrågar uppgifter som kan användas för att göra aktuella prognoser över och bedömningar av hur marknaden för ekologiska produkter utvecklas. Det är svårt att följa upp kommunala och regionala miljömål om ekologisk produktion. redovisade på uppdrag av regeringen ett förslag om hur statistiken över ekologisk livsmedelsproduktion kan förbättras. Verket valde att inte ta ställning till förslag som skulle innebära ökade administrativa kostnader för företag. Detta sågs som en fråga för regeringen att ta ställning till. Regeringen har inte återkommit till med någon vägledning för hur myndigheten bör gå vidare med förslagen i rapporten. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Staten finansierar och genomför insatser i syfte att utveckla och effektivisera den ekologiska produktionen i form av forskning, utveckling, rådgivning och kunskapsspridning. Dessa insatser har bidragit till utvecklingen av den ekologiska produktionen. Framsteg som görs inom ekologisk produktion när det gäller att nå ökad produktivitet utan användning av tillsatsmedel i form av kemiska bekämpningsmedel och konstgödsel kan bidra till att utveckla hållbara produktionsmetoder inom konventionell produktion. Staten bör fortsätta att satsa på kunskapsutveckling inom ekologisk produktion. Till exempel är det viktigt med utveckling av arter och grödor anpassade till ekologisk produktion i svenskt klimat. Det finns ett behov av att utveckla statistiken över ekologisk livsmedelsproduktion. har tagit fram ett underlag som visar vilka olika utvecklingsinsatser som är möjliga. I vissa delar innebär dessa ökade kostnader för de statistikproducerande myndigheterna och för livsmedelsföretagen. Regeringen bör göra en bedömning av vilka utvecklingsinsatser det är motiverat att göra med hänsyn till de ökad kostnader som en förbättrad statistikproduktion ger upphov till. Staten bidrar med ekonomiskt stöd som syftar till att stimulera en ökad användning av ekologiska livsmedel inom offentlig sektor. Olika organisationer har fått projektmedel för att bidra till ökad kunskap om och användning av ekologiska livsmedel i offentlig sektor. Stödet ges i huvudsak utifrån visionen det nya matlandet och livsmedelsstrategin. Det finns inte någon aktör som på nationell nivå håller samman arbetet med att få till stånd en ökning av den offentliga sektorns konsumtion av ekologiska livsmedel. De uppgifter som finns om hur den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel har utvecklats kommer från den ideella föreningen . Det finns inga direkta hinder i lagen om offentlig upphandling mot att upphandla certifierade ekologiska livsmedel. Lagen upplevs dock av många upphandlare som svår att hantera på ett konkret sätt när sociala och miljömässiga krav ska ställas. Det finns ett behov av att öka kunskapen om vilka möj- SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR 2010/11:RFR1 ligheter gällande regelverk ger att ta miljöhänsyn i den offentliga upphandlingen. Prisskillnaderna mellan ekologiskt och konventionellt producerade livsmedel upplevs som ett problem när det gäller att öka andelen ekologiska livsmedel. Vidare är det ett problem att utbudet av ekologiska varor är begränsat och att varorna i vissa fall inte är förpackade på ett sätt som är anpassat för storkök. Ekologiskt forum vid Kungl. Skogs- och lantbruksakademin (KSLA) har haft i uppdrag att ta fram en aktionsplan för målen om ekologisk produktion och konsumtion.