rfr · GY0WRFR2 · 2010-11-30 00:00:00 — Från några aktörer, bl.a. i , har dock framförts att det kan vara ett problem om samhällsbyggandets aktörer tolkar begreppet på olika sätt och har olika perspektiv när det gäller hållbar utveckling. I anser de intervjuade däremot att det kan vara både en fördel och en nackdel med olikartade definitioner av hållbar stadsutveckling. Flera aktörer har framhållit att de olika myndigheterna har sina huvudprofessioner inom olika områden och därmed olika infallsvinklar vad gäller hållbar stadsutveckling. Bland annat Arkitekter konstaterar att myndigheternas respektive verksamhetsområde avspeglas i deras arbete med hållbar utveckling. menar att olika huvudprofessioner måste vara med för att det ska fungera; ingen myndighet kan ordna en hållbar stadsutveckling på egen hand. Det pågår ett arbete med att göra en uttolkning av hållbar stadsutveckling. Ett sådant arbete sker t.ex. inom de fyra myndigheter som har fått ett gemensamt regeringsuppdrag om hållbar stadsutveckling. () har framfört att det är viktigt att de fyra myndigheterna är ense om en definition för att kunna arbeta gemensamt. Ett annat exempel är det arbete med att definiera begreppet hållbara städer som pågår vid i . När detta arbete är klart vill kunna kommunicera stadsutvecklingsfrågor både externt och internt. 2010/11:RFR2 2 HÅLLBARHET, HÅLLBAR UTVECKLING OCH HÅLLBARA STÄDER nen att uttrycka roll och funktion i arbetet med den hållbara staden gentemot ledande politiker, kommundirektörer och tjänstemän. Viktigt att ha en helhetssyn på hållbar stadsutveckling Det finns en samsyn bland aktörerna om vikten av att ha ett helhetsperspektiv på hållbar stadsutveckling där alla de tre dimensionerna ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet ingår. Flera har pekat på att hållbar utveckling kräver ett holistiskt tänkande, och från t.ex. SKL har framförts att man vill se mer av ett helhetsperspektiv som det även behövs sektorskunskap. har framhållit vikten av att verksamheten är balanserad mellan alla tre dimensionerna men att konkreta insatser i olika delar kan fokusera på enskilda aspekter av en eller flera dimensioner. har tagit ställning för ett helhetstänkande där även de mjuka värdena är viktiga, vilket kan sägas vara en vidare tolkning av de krav som ställs i förordningen. Arkitekter uppfattar att de statliga myndigheterna i stort arbetar med en helhetssyn där hållbar utveckling utgör en avvägning mellan de olika dimensionerna. har betonat att varje stads hållbarhet måste utvecklas från sina förutsättningar, från medborgarnas behov och i samarbete med dessa, och att de tre dimensionerna i hållbarhetsbegreppet kan ses som ringar som delvis täcker varandra och där det gäller att hitta lösningar där ringarna överlappar varandra. i konstaterar att det i planprocessen till stor del handlar om att göra en vägning mellan de olika dimensionerna, att väga för- och nackdelar mellan miljömässiga, sociala och ekonomiska hänsyn. anser att viktningen mellan de tre dimensionerna i arbetet för en hållbar stadsutveckling ska bygga på de möjligheter och utmaningar som städerna konkret står inför. För enskilda stadsområden varierar naturligtvis vilka frågor som är av störst betydelse och där kan viktningen mellan dimensionerna variera. Man bör utgå från en långsiktig helhetssyn i sin analys för att sedan genomföra insatser inom prioriterade avgränsade områden och utifrån tillgängliga verktyg och resurser för att uppnå bästa effekt. Det är bättre att göra en riktad insats som får en önskad effekt än att försöka uppnå för många mål . Men valet av insats ska enligt vara baserat på helhetssyn och långsiktighet. Det finns synergieffekter mellan de tre dimensionerna Flera aktörer har pekat på att det finns synergieffekter mellan hållbarhetens tre dimensioner, t.ex. att insatser för ökad miljömässig hållbarhet ofta även bidrar till att stärka den sociala dimensionen av hållbar utveckling, vilket i sin tur kan ha effekter på den ekonomiska dimensionen. Sida betonar att de olika dimensionerna är ömsesidigt förstärkande; det är omöjligt att t.ex. bekämpa fattigdomen om man inte tar hänsyn till de naturresurser och den miljö som människor är beroende av och ska bygga sin försörjning på. 3.1 Stadsutvecklingen i ett globalt perspektiv Den globala urbaniseringsprocessen går snabbt och bor över hälften av jordens befolkning i städer. Urbaniseringen går särskilt snabbt i och , och enligt UNFPA10 kommer den fortsatta befolkningsökningen framför allt att ske i städer med färre än 500 000 invånare. Bland annat FN har uppmärksammat att fattigdomen växer snabbare i städerna än på landsbygden. Enligt UNFPA lever en miljard av världens människor i slumområden som präglas av trångboddhet, föroreningar, sanitära olägenheter och brist på t.ex. service och rent vatten. Regeringen har i sin skrivelse till om politik för global utveckling konstaterat att världens städer och deras slumområden växer med 190 000 personer per dag och att nästan hela ökningen sker i utvecklingsländer. En stor del av energiförbrukningen, miljöproblemen och den globala fattigdomen koncentreras till dessa områden. Delegationen för hållbara städer har pekat på att den snabba urbaniseringen leder till slum, kåkstäder och misär. Många unga i städer saknar förhoppningar och förväntningar. Delegationen har framfört att det därför är viktigt att skapa en socialt hållbar utveckling och se till att det finns en koppling mellan lokalt, regionalt och globalt. Delegationen för hållbara städer har framfört att de växande städerna är ett av vår tids stora problem och leder till utsläpp av växthusgaser. Städerna står enligt olika organ för av världens energirelaterade utsläpp av koldioxid. Bland annat det internationella energisamarbetet IEA11 bedömer att städernas roll kommer att öka i betydelse i klimatsammanhang på grund av ökande urbanisering. har betonat att befolkningsökningen på landsbygden kommer att förbytas i en befolkningsminskning i och med att all framtida befolkningstillväxt kommer att ske i städer. svarar städerna för mer än hälften av BNP och i allt fler länder närmar sig denna andel . De miljöerna måste kunna möta denna utmaning och både generera ekonomisk tillväxt, en god social miljö och inte rasera den naturresursbas på vilken försörjningen av mat, vatten, luft och mark är baserad. Det krävs en styrningsstruktur som kan hantera de svåra avvägningsfrågorna mellan miljö och tillväxt, social integration och demokratiskt deltagande i beslutsprocesser. I många länder är klimatförändringar och utarmning av ekosystem redan påtagliga och har fått stora konsekvenser för människors hälsa och möjlighet att försörja sig. betonar olika aktörer att staden som problem också kan bli staden som möjlighet. Bland annat Delegationen för hållbara städer menar att stadsutvecklingen är ett problem, men att städerna också kan vara en del av lösningen. Städer kan anpassas till en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling. Exempelvis UNFPA betonar att urbaniseringen innebär möjligheter att komma ifrån fattigdom och att städer utgör en god grund för att ta itu med sociala och miljömässiga problem. Städer skapar arbetstillfällen och inkomster och kan med god styrning ge t.ex. utbildning och hälsovård på ett mer effektivt sätt än landsbygden.12 Städerna har länge stått i fokus för olika initiativ, både internationellt och nationellt. Den hållbara staden har varit ett centralt tema både i det internationella samarbetet och i den nationella politiken i många europeiska länder.13 3.2 Internationella insatser för hållbar stadsutveckling FN:s boende- och bebyggelseprogram Habitat arbetar för en hållbar utveckling och bra boendeförhållanden i världens städer. Startpunkten för FN:s arbete med boendefrågor var , vilken följdes upp med en andra världskongress om boende, bebyggelse och stadsplanering i . I enades länderna om ett handlingsprogram för en hållbar stadsutveckling, som betonade boende, bebyggelse och stadsplanering. I Habitatagendan redovisas mål, principer och åtaganden samt ett globalt handlingsprogram med genomförandestrategier.14 Där beskrivs hur stadsmiljöer kan utvecklas på ett hållbart sätt med hänsyn till såväl miljömässiga angelägenheter som människors hälsa och välbefinnande. Dokumentet innehåller två övergripande mål: en rimlig bostad för alla och en hållbar utveckling av människors boplatser i en värld karakteriserad av kraftig urbanisering. Habitatagendans slutsatser är bl.a. att social utslagning, otrygghet och våldsamheter samt miljöförstöring måste motverkas för att uppnå en hållbar livsmiljö. Habitatagendan innehåller ett stort antal mål, principer och rekommendationer och har ratificerats av 171 länder, däribland Sverige.15 Den har deklarerat att verkar inom Habitat i syfte att bygga upp kompetens som syftar till att stödja mekanismer för fattiga människors finansiering av sitt boende samt bilateralt samarbete för hållbar stadsutveckling. Syftet är vidare att verka för ökad internationell samverkan och erfarenhetsutbyte inom frågeställningar och hållbar stadsutveckling samt för samarbete, handel och offentlig-privat samverkan inom miljöteknik och samhällsplanering.16 12Webbplatsen ; skr. 2007/08:89; , 2010; , 2009; UN-Habitat, 2008; IEA, 2008; Sida, e-brev ; webbplatsen ; Delegationen för hållbara städer, seminarium och samt Forum för miljöforskning, . 13Se bl.a. , 2000, och , 2010. 14Boverket, 2004a. 2007/08:89. anordnas () som är Habitats internationella mötesplats om hållbar stadsutveckling. Syftet är att ge utrymme för internationell debatt och kunskapsförmedling om boende och bebyggelse. Första gången WUF anordnades var i 2002.17 Temat för WUF4 i var hållbar stadsutveckling och boendefrågor. anordnades WUF5 i . Vid konferensen visades bl.a. sociala och kulturella aspekter på hållbar stadsutveckling i . Från svensk sida deltog förutom Delegationen för hållbara städer även , , Formas och . De fyra myndigheterna har ett gemensamt regeringsuppdrag om hållbar stadsutveckling där ett deluppdrag var att delta i WUF.18 Det svenska deltagandet syftade både till att kunna presentera viktiga frågor inom området hållbar stadsutveckling i och till att lära mer om hur de internationella aktörerna arbetar för att främja goda livsmiljöer för alla människor i världens växande städer. Dessutom presenterades projektet vid ett seminarium av en representant för projektet. Andra insatser från FN är ett annat viktigt dokument som bl.a. innehåller de åtta s.k. millenniemålen för att halvera fattigdomen till 2015, vilka kan sägas vara centrala för arbetet med hållbar utveckling. Millenniemål 7 innebär att en miljömässigt hållbar utveckling ska skapas i världen. Målet innebär bl.a. att livsvillkoren för minst 100 miljoner människor som lever i slumområden ska ha förbättrats avsevärt till 2020. FN:s världshälsoorganisation startade ett nätverk för folkhälsoarbete i städer för att visa hur WHO:s övergripande mål, formulerade i dokumentet Hälsa för alla, kan tillämpas i praktiskt folkhälsoarbete. Nätverket fick namnet Healthy Cities. har ansvar för kontakt och utbetalning av medel för Healthy Cities nätverk.20 Inom pågår olika projekt och annat arbete kring hållbara städer, bl.a. Ecological Cities as Economic Cities. Banken har tagit fram en ny global strategi för stadsutveckling där bl.a. urbaniseringens roll tas upp. Det konstateras att den snabba urbaniseringen kommer att öka fattigdomen om den inte kan styras på ett bra sätt. Det behövs mer samarbete och om urbaniseringen sköts på ett bra sätt kan den hjälpa till i klimatarbetet, bl.a. genom att skapa tätare och effektivare städer. Även samarbetsorganisationen arbetar med hållbara städer och stadsutveckling. Arbetet handlar bl.a. om att lyfta 17Habitat har en databas med best practices, se . 18Regeringskansliet, 2009a. 19World (). 20Webbplatsen ; , 2004a; . och utveckling, . fram städernas roll för att möta klimatförändringar. Städerna ses som en möjlighet och ett flertal projekt inom detta område drivs av OECD.22 3.3 EU:s politik för stadsutveckling m.m. Europeiska kommissionen tog 1990 fram en grönbok om stadsmiljö, vilken har följts upp av olika insatser och projekt, bl.a. som ett led i genomförandet av i städer. antog 2006 en EU-strategi för hållbar utveckling. I strategin anges att arbetet för en hållbar utveckling utgör det övergripande långsiktiga målet för unionen. Kommissionen beskriver miljöer som de områden där mötet mellan den miljömässiga, ekonomiska och sociala dimensionen är som tydligast.23 Inom EU pågår arbete som har bäring på hållbara städer inom flera politikområden. EU-arbetet rör både lagstiftning, finansiellt stöd till olika program och projekt samt olika typer av mjukare samordning av medlemsstaternas politik, t.ex. genom riktlinjer och andra policydokument. En mer detaljerad genomgång av EU-arbetet finns i bilaga 5. Där görs även en genomgång av vilka möjligheter som finns att söka EU-stöd för projekt kring hållbar stadsutveckling. 3.4 Exempel från fyra länder Frågan om hållbara städer har varit ett centralt tema i den nationella politiken i ett flertal länder. Flera aktörer har pekat på att det händer mycket kring hållbara städer i andra länder men att det är svårt att peka på något särskilt land när det gäller goda exempel. I denna uppföljning har arbetet med hållbar stadsutveckling studerats närmare i fyra europeiska länder: , , och . I bilaga 1 görs en genomgång av hur arbetet har lagts upp i dessa länder. Dessutom kan nämnas att Delegationen för hållbara städer med hjälp av ambassader har samlat in exempel på nationell politik för hållbar stadsutveckling och utvecklingsprojekt från 20 länder. Delegationen konstaterar att ett flertal länder har nationella satsningar som till viss del kan jämföras med delegationens uppdrag med kopplingar till ekonomiskt stöd och andra former av stöd. Flera länder lyfter fram goda exempel som ska fungera som inspiration och som ska marknadsföras internationellt. Enligt delegationen är det dock svårt att hitta motsvarigheter som visar helhetsbilden. 22Webbplatserna /eco2 och . Europeiska kommissionen, 2006. jekten satsar på att bli koldioxidneutrala eller helt fria från koldioxidutsläpp genom satsningar på förnybar energi och klimatsmarta transportlösningar.24 24 Delegationen för hållbara städer, 2009c. 4 Staten och stadsutvecklingen Utvecklingen i städer och tätorter Utvecklingen i städerna är i primärt ett kommunalt ansvar som utövas i enlighet med beslut i lagstiftning om kommunalt självbestämmande och planmonopol. Därutöver har ett flertal statliga beslut och åtgärder i olika frågor stor betydelse för städernas utveckling. Stadsutveckling kan sägas vara resultatet av olika åtgärder inom ett stort antal politikområden. Det kan gälla både indirekt verkande beslut och åtgärder som gäller t.ex. miljöfrågor, bostäder och hållbart samhällsbyggande och beslut som är mer direkt riktade mot städerna vad gäller olika åtgärder, som t.ex. satsningen på hållbara städer. har i ett förslag till strategi för hållbar stadsutveckling påtalat att en hållbar stadsutveckling förutsätter en medvetenhet om det sammanlagda resultatet av olika kommunala och statliga beslut.25 Ur ett europeiskt perspektiv är ett glesbefolkat land med små städer. Exempelvis klassificerar endast som övervägande urbant. och hamnar i den mellanliggande klassen, medan övriga landet definieras som övervägande ruralt.26 Den svenska tätortsstrukturen består av många små och medelstora orter i ett glest nätverk. I jämförelse med stora delar av övriga är de svenska städerna förhållandevis glesa och gröna och har nära till den omgivande landsbygden. har tätorterna i inlandet minskat i folkmängd. Detta gäller särskilt i norra inland, Bergslagen och östra Det finns många sätt att redovisa hur ett lands befolkning är fördelad mellan städer och landsbygd. Enligt () finns ca 1 940 tätorter i , dvs. samhällen med minst 200 invånare som bor i hus som ligger högst från varandra. bodde av befolkning i tätorter. bodde i tätorter med fler än 100 000 invånare. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, konstaterar att befolkningen i sin helhet ökar i , men att fördelningen av befolkningsökningen är ojämn. Den enda områdestyp i som haft en tydlig befolkningsökning är tätorterna. Urbaniseringen fortsätter och enligt Tillväxtanalys avfolkas glesbygderna mer och mer. Den tätortsnära landsbygden visar däremot en ganska oförändrad utveckling.28 25Boverket, 2004a. 26Tillväxtanalys, 2009. 27Boverket, 2004a. 28Tillväxtanalys, 2009. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN Utveckling mot mer förtätning och blandstad De svenska städerna har formats utifrån olika tiders förutsättningar, behov och ideal, från medeltidsstäder som till rutnätsstäder som , trädgårdsstäder som i och miljonprogramsområden som i . Tillgången till kommunikationer har varit en viktig fråga för städernas utveckling. Städerna har byggts längs vattendrag, landsvägar och spårvägar. har konstaterat att har stadsbyggnadsprinciper, ökad bostadsyta och bilens krav på plats lett till att städerna har tillåtits att breda ut sig ytmässigt. I städernas ytterkanter har t.ex. glest liggande bostadshus och platskrävande köpcentrum för bilburna placerats. Allt större trafiksystem har byggts och jordbruksmark och naturområden har tagits i anspråk. som befolkningen ökade med mer än sexdubblades tätortsarealen. Stadsutglesningen innebär att resbehovet och bilberoendet har ökat. Utgångspunkten för stadsbyggnad är att i första hand bygga staden inåt, dvs. att använda nedlagda industri- och hamnområden och att förtäta befintliga stadsdelar. betonas ofta att en ökad förtätning inte får innebära att kvalitativa grönområden tas i anspråk för bebyggelse. En utgångspunkt för hållbar stadsutveckling är vikten av en integrerad stadsplanering där bl.a. trafik-, bebyggelse- och grönstruktur ingår. En annan utgångspunkt som det ofta hänvisas till är att bygga en blandad stad med ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur. Fram till 1940- talets slut kännetecknades svenska städer av en blandning av funktioner. kom dock funktionalismens planprinciper att användas, vilket innebar att bostäder, arbetsplatser och andra verksamheter skildes åt. menar att behovet av att dela arbetsplatsområden från bostadsområden numera är mindre men att städerna ändå fortfarande präglas av funktionsindelade områden. Staden har alltid varit en plats för handel. har pekat på att handel och service är väsentliga funktioner för att skapa attraktiva och levande stadskärnor och stadsdelar. har antalet dagligvarubutiker i minskat betydligt och externa storskaliga detaljhandelsetableringar växer fram. Avståndet till service har blivit större både på landsbygden och i städerna. Stad och land är ömsesidigt beroende av varandra. Stadslivet har varit organiserat så att sambanden mellan stad och land när det gäller t.ex. livsmedels- och energiproduktion samt avfallshantering har blivit osynliga. En stor del av stadens miljöbelastning kommer från energi- och vattenanvändning, och de viktigaste källorna till utsläpp av växthusgaser är trafiken i tätbebyggda områden samt uppvärmningen av bostäder och andra lokaler. Gränsen mellan stad och land utgörs ofta av en utbredd, diffus och svårorienterad miljö som kan upplevas som en barriär för stadsinvånarna att ta sig ut ur staden och för besökaren att närma sig den.29 29 , 2004a. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN Utvecklingen i städerna är viktig för hur klimatutmaningen kan mötas. Be- byggelse och transporter i städer står för en stor andel av energianvändningen.30 De totala utsläppen av växthusgaser i , räknat som koldioxidekvivalenter,31 var 2007 ca , varav koldioxid. av koldioxidutsläppen kom från energi- och transportsektorerna. minskade utsläppen med (). Utsläppen från bostäder och lokaler har minskat främst beroende på att olja för uppvärmning har ersatts med biobränslebaserad fjärrvärme och även med värmepumpar och pelletspannor.32 har karakteriserat den attraktiva staden som att den har en fungerande infrastruktur, tillgängliga grönområden och en trygg och hälsosam miljö. En god livsmiljö för stadens invånare innebär bl.a. att det finns tillgång till ren luft, bullerfria miljöer, en fungerande vattenförsörjning, avfallshantering och kollektivtrafik. Tillgång till vatten och natur i och nära staden är en källa till rekreation och ett rikt friluftsliv som enligt ökar folkhälsan och bidrar till den biologiska mångfalden. I den stadsnära naturen finns många arter och den har stor betydelse för den biologiska mångfalden. betonar även att stadens grönområden bidrar till stadens hälsa genom att rena luften, reglera mikroklimatet och minska buller. Naturen i staden fungerar t.ex. som en buffertzon mot sjöar och vattendrag och kan minska risken för översvämningar.33 Stadsutveckling genom nybyggnation och ombyggnation När det gäller nybyggnation finns flera exempel på städer och stadsdelar där man i planeringen har sett till helheten för att åstadkomma stadsdelar som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbara. Det kan handla om stadsdelar där man har utgått från ett helhetsperspektiv för att lösa bl.a. avfalls- och avloppshantering, energiförsörjning samt infrastruktur och transporter. I arbetet med hållbar stadsutveckling brukar ofta i och i framhållas. När det gäller omdaning av befintliga stadsdelar betonas ofta att det ger stora möjligheter att förbättra miljön. Det kan handla om t.ex. planering för miljövänliga transporter, smarta byggnader, effektiv uppvärmning, kretsloppsanpassade VA-system, effektivt omhändertagande av avfall, natur i och nära staden och staden som attraktiv livsmiljö. Ett exempel som ofta framhålls är i som erhöll FN-priset World Habitat Awards.34 30Se bl.a. prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28. 31Koldioxidekvivalent (CO2e) är en gemensam måttenhet för utsläpp av växthusgaser. Den anger mängd av en växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma klimatpåverkan. 34Se bl.a. webbplatsen . 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN I bilaga 3 görs en närmare genomgång av hur de fyra kommunerna arbetar med hållbar stadsutveckling. En närmare genomgång görs där av stadsbyggnadsprojekten i , och , vilka har studerats närmare i denna uppföljning. Det kan konstateras att flertalet aktörer i denna uppföljning har lyft fram just dessa nybyggnads- och ombyggnadsprojekt som intressanta exempel på arbetet med hållbar stadsutveckling. 4.2 Mål som beslutats av Insatser för hållbar stadsutveckling styrs av mål för ett antal olika områden, t.ex. miljö, bostadsmarknaden, hållbart samhällsbyggande, energi, trafik, kultur, folkhälsa och integration. I detta avsnitt redovisas kort de mål som bereds av miljö- och jordbruksutskottet och civilutskottet. har beslutat att det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser (generationsmålet). Vidare har vid olika tillfällen beslutat att koppla totalt 16 nationella miljökvalitetsmål till det övergripande målet för miljöpolitiken. Dessutom finns ett antal etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet.35 När det gäller hållbar stadsutveckling är miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö av särskilt intresse. Målet innebär att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Sju delmål anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta miljöarbetet för att nå miljökvalitetsmålet. Delmålen gäller planeringsunderlag, kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, buller, uttag av naturgrus, avfall, energieffektivisering i bebyggelsen samt inomhusmiljön.