urf · GXA5URF1 · 2010-01-01 00:00:00 — Enligt grundlagskommentaren (, , m.fl. s. 323) kan myndigheterna (just här torde dock avses myndigheter under regeringen) utan särskilt bemyndigande besluta om allmänna råd. Härmed avses enligt 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende. Utredaren anser sammantaget att det numera saknas skäl för att behålla begreppet råd i instruktionen. Skulle riksdagsförvaltningen vilja utfärda allmänna råd är myndigheten oförhindrad att göra detta. Enligt utredarens mening kan det finnas skäl att framöver se över de begrepp som används inom riksdagsförvaltningen. I stället för att som benämna icke-bindande rekommendationer riktlinjer skulle man kunna överväga att i stället kalla dessa allmänna råd för att på så sätt mer efterlikna den övriga myndighetssfären. I förslaget till ny instruktion föreslås att riksdagsförvaltningens föreskrifter enbart kan beslutas av riksdagsstyrelsen. Möjligheten för riksdagsdirektören att meddela föreskrifter tas således bort. Det finns , som nämnts ovan, en möjlighet för riksdagsstyrelsen att överlåta till riksdagsdirektören att i brådskande fall besluta om föreskrifter (17 § första stycket). Enligt utredarens mening torde en sådan situation inte behöva uppkomma. Riksdagsstyrelsen sammanträder en gång och med tanke för beredning som krävs för framtagande av en föreskrift kan utredaren inte se att ett ärende angående en ny föreskrift eller en ändring i en befintlig inte kan anstå till nästkommande styrelsesammanträde. Skulle en extraordinär situation uppstå torde riksdagsstyrelsen kunna samlas till ett extra sammanträde. Det finns även en möjlighet för riksdagsstyrelsen att överlåta till riksdagsdirektören att besluta om sådana föreskrifter som inte är av större vikt eller principiell betydelse (17 § andra stycket). Enligt utredarens mening torde några sådana föreskrifter inte existera. Föreskriftsformen bör reserveras för regler som beslutas av styrelsen. I övriga fall bör författningsformen tjänsteföreskrift användas, vilka beslutas av riksdagsdirektören. är bindande rättsregler som bestämmer anställdas handlande. Vid en efterforskning bland gällande föreskrifter har det bara gått att finna ett exempel på att riksdagsdirektören utfärdat föreskrifter. Föreskriften (RFS 2004:4) om arkiv och gallring för och dess organ innehåller en bestämmelse (3 § andra stycket) som ger riksdagsdirektören rätt att besluta om ändringar i bilagan till föreskriften. Med stöd av denna bestämmelse beslutade riksdagsdirektören att ändra i bilagan RFS 2005:10 och RFS 2006:12. Övriga gällande föreskrifter är beslutade av riksdagsstyrelsen. Ytterligare ett argument för den föreslagna förändringen är enligt utredarens mening det faktum att riksdagsdirektören, både enligt nu gällande instruktion (18 § 4) och enligt föreslagen ny lydelse (20 § 3), har till uppgift att fortlöpande följa upp och pröva myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. För att undvika en situation när riksdagsdirektören har att utreda konsekvenserna av föreskrifter som han eller hon själv har beslutat, är det enligt utredaren lämpligare att föreskrifter alltid beslutas av styrelsen. I nu gällande arbetsordning (18 § 1) finns slutligen även en rätt för chefen vid administrativa avdelningen att fatta beslut om tjänsteföreskrifter. Även denna rätt föreslås tas bort, dels beroende på att detta inte förekommit, och det således inte synes finnas något behov av bestämmelsen, dels för att tydliggöra på vilken nivå författningar beslutas inom myndigheten. föreslås bara kunna beslutas av riksdagsdirektören, vilket framgår av förslaget till ny arbetsordning. I förslaget till ny 7 § finns samlat de bemyndiganden som tidigare legat i 2 § punkterna 2 och 7, 4 § och 5 §. I den föreslagna 7 § 2 har justeringar gjorts i jämförelse med det förslag till 2 § 2 som lämnats i framställningen 2009/10:RS4. Formuleringen har ändrats då det enligt gällande lydelse finns en risk för missförstånd om vem som beslutar om föreskrifter på området. Utredaren föreslår en tydlig reglering av att föreskrifter alltid beslutas av riksdagsstyrelsen och inte på någon annan nivå, se även nedan under rubriken att meddela föreskrifter. På så sätt blir det en tydlig avgränsning mellan föreskrifter och tjänsteföreskrifter, där de senare alltid beslutas av riksdagsdirektören. Detta har föranlett en korrigering av lagtexten men innebär inte någon förändring i sak. Överlämnande av handläggningen av ärenden till annan myndighet I den nuvarande instruktionen finns en möjlighet att överlämna den administrativa handläggningen av vissa frågor om inkomstgarantier m.m. till en annan myndighet (2 a §). Hanteringen har överlämnats till (). Detta har skett i syfte att bl.a. ge en bättre möjlighet att kontrollera att rätt belopp betalas ut inom ramen för systemet men även i syfte att minska sårbarheten i hanteringen. Beroendet av vissa nyckelpersoners specialistkompetens har minskat med denna lösning. Anledningen till att hanteringen reglerats i instruktionen är att de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen inte utan vidare kan åläggas myndighetsuppgifter genom beslut av utanför regeringens kontroll (bet. 2002/03:KU14). Inom riksdagsförvaltningen finns nu förslag på att även 8 kap. i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter ska inkluderas, vilket betyder att även hanteringen av ålderspension kommer att kunna lämnas över till SPV. Motivet för denna utvidgning är att ytterligare minska sårbarheten i systemet. En komplettering som reglerar även detta föreslås införas i den nya instruktionen. Vid utformningen av paragrafen har beaktats de ändringar som föreslagits i och som beslutade om (2009/10:KU12). En modernisering av språket har skett. uppgifter, inledningsvis vad myndigheten ska göra och därefter vad den får göra, sammanförs under en rubrik i den nya föreslagna instruktionen. Ett nytt uttalat ansvar för att tillhandahålla resurser och service för talmannens och partikansliernas verksamhet och ett ansvar för att vårda och bevara de byggnader och samlingar som disponeras föreslås. När det gäller rätten att meddela föreskrifter föreslås till synes omfattande förändringar. Dock är det i praktiken så att föreskrifter meddelas av riksdagsstyrelsen och tjänsteföreskrifter av riksdagsdirektören. Detta bör enligt utredningen komma till uttryck i instruktionen. Generellt gäller att det är en myndighetslednings ansvar att se till att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställts, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. För att ledningen ska kunna följa upp verksamheten behövs inom varje myndighet ett system för intern kontroll. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten ska ha ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att kontrollera verksamheten. Internrevisionen kan sägas vara ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för att utforma den interna styrningen och kontrollen ska också vara internrevisionens uppdragsgivare. Som tidigare nämnts så skiljer sig riksdagsförvaltningen från regeringsmyndigheterna såtillvida att myndigheterna under regeringen har en entydig uppdragsgivare i regeringen. arbetar i många avseenden mot flera olika intressenter. I första hand är det de sju riksdagspartierna som kan ha olika intressen och också olika uppfattning i de frågor som faller inom riksdagsförvaltningens ansvarsområde. Förhållandet mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsförvaltningen bör vara så organiserat att hanteringen av ärenden inför beslut utförs så att alla partier och grupper kan vara trygga i att beredningen sker på en oberoende saklig grund. Här nedan redogörs för hur styrningen av myndigheterna under regeringen är utformad. Enligt betänkandet (SOU 2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning ska en myndighets styrelse leda myndighetens verksamhet, och den ansvarar kollektivt för verksamheten inför regeringen. Styrelsen ska ansvara för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och författningsenligt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamheten. Styrelsen ska vidare besluta om myndighetens verksamhetsplan och organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten, kontrollera myndighetens finanser samt fatta beslut om budgetunderlag och om årsredovisning samt även i övrigt fatta beslut av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse m.m. När det gäller frågan om hur beslutanderätten får delegeras inom myndigheten, framhålls i utredningen att styrelsen ska avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Styrelsen bestämmer i vad mån myndighetschefen får överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten. Myndighetschefen ska ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det ankommer på myndighetschefen att under styrelsen ansvara för att myndigheten har en god service, är tillgänglig och tillmötesgående, osv. Det är också myndighetschefens uppgift att svara för arbetsgivarpolitiken. Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att rapportera till styrelsen om myndighetens verksamhet. Styrelsens ordförande i en myndighet under regeringen är regelmässigt extern. Man menar bl.a. att en extern ordförande tillför ytterligare erfarenheter och kompetens, att denne har ett annat perspektiv på myndighetens verksamhet och möjliggör en större förståelse för omvärldens krav och behov i styrningen av myndigheten. Externa ordförande kan vara bra för myndighetschefen att rådgöra med och det ger ofta chefen en större frihet i arbetet eftersom denne inte behöver arbeta med att samla styrelsen kring gemensamma beslut. Att ordföranden är extern ligger också i linje med att det är styrelsen som kollektiv och inte myndighetschefen ensam som ansvarar för verksamheten inför regeringen. I dessa styrelser bör även en vice ordförande utses som bör väljas bland övriga externa ledamöter. I så gott som samtliga myndigheter är myndighetschefen ledamot av styrelsen. Myndighetschefen anställs av regeringen, och det är därmed rimligt att denne också är ledamot av styrelsen och därigenom delar ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Det finns stora variationer vad gäller antalet ledamöter i styrelserna för myndigheterna under regeringen. Antalet ledamöter anpassas efter myndigheternas verksamhet och kan variera inom ganska vida gränser. Denna fråga regleras i varje myndighets instruktion. 6.3 Hittillsvarande erfarenheter inom riksdagsförvaltningen ledning regleras i instruktionens 11 och 12 §§. Av 11 § framgår att riksdagsförvaltningen leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten. Bestämmelser om val av ledamöter och om ordförande i riksdagsstyrelsen finns i riksdagsordningen. Riksdagsdirektören är chef för förvaltningen och ansvarar för och leder verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ingen mer genomgripande utvärdering har gjorts av parlamentariska ledningsorganisation sedan den inrättades . De resultatindikatorer som finns tyder dock på att verksamheten i allt väsentligt fungerar bra: Beredningen av ärenden har utförts i enlighet med de tidplaner som upprättas. Ledamöterna är nöjda med det stöd och den service riksdagsförvaltningen lämnar. budget har kunnat hållas. har inte kommit med anmärkningar mot årsredovisningen, de ekonomiska eller administrativa rutinerna. Det kan vidare konstateras att ledningsorganisationens utformning lett till att uppdrag för organisationen har kunnat fastställas och till en god samverkan mellan partierna och riksdagsförvaltningen. Det kan också konstateras att styrelsens beslut respekteras och efterlevs av såväl ledamöter som personal. 6.4 Nuvarande bestämmelser om riksdagsförvaltningens ledning Enligt 1 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen leder riksdagsstyrelsen riksdagsförvaltningen. Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordförande samt tio andra ledamöter som utser inom sig för valperiod. Vidare regleras i riksdagsordningen att kammaren utser en riksdagsdirektör. Riksdagsdirektören låter föra protokollet vid sammanträden med kammaren. Han eller hon expedierar beslut och biträder i övrigt talmannen i riksdagsarbetet. Riksdagsdirektören är också chef för riksdagsförvaltningen och sekreterare i krigsdelegationen (RO 9:1). I tilläggsbestämmelserna 1.5.1. och 1.5.2 till 1 kap. 5 § RO stadgas att riksdagsstyrelsen sammanträder på kallelse av talmannen. Om talmannen är förhindrad att närvara inträder någon av de vice talmännen som ordförande vid sammanträden med riksdagsstyrelsen. utser tio ersättare för de valda ledamöterna av riksdagsstyrelsen. Frånvarande ledamots plats intas av ersättare som tillhör samma partigrupp. Varje partigrupp utser en personlig ersättare för sin särskilda företrädare. Riksdagsstyrelsen sammanträder inom stängda dörrar. Om styrelsen vill inhämta upplysningar av någon som inte tillhör styrelsen, får den kalla honom eller henne till sammanträde. De vice talmännen, de av de särskilda företrädarna för partigrupperna som inte är ledamöter av styrelsen samt riksdagsdirektören får delta i styrelsens överläggningar. Riksdagsstyrelsens nuvarande mandat återfinns i instruktionens 1517 §§. Riksdagsstyrelsen är formellt inte att se som fullt verksamhetsansvarig då en fördelning av ansvaret finns i instruktionen. Ett flertal arbetsuppgifter och därmed även ansvar åvilar tydligt riksdagsdirektören. Riksdagsstyrelsens övergripande ansvar förutsätter en långt gången delegation till riksdags- Med verksamhetsansvar avses ansvaret för att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställts, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. En grundtanke vid utformningen av nu gällande instruktion för riksdagsförvaltningen var att styrelsens roll skulle vara övergripande, medan detaljstyrningen skulle anförtros riksdagsdirektören. 6.5 Intern styrning och kontroll En expertgrupp har, på uppdrag från riksdagsstyrelsen, berett förslag till reglering av formerna för intern styrning och kontroll samt internrevision för myndigheter (2008/09:URF4). De förslag som lämnas i det betänkandet innebär att det i allt väsentligt ställs samma krav på intern styrning och kontroll för myndigheter som för myndigheterna under regeringen. Det innebär ett tydliggörande av ledningens ansvar inför i enlighet med vad som gäller för myndigheter under regeringen. Intern styrning och kontroll definieras i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Således avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. I motivtexten betonas att processen ska vara ändamålsenlig och anpassad efter myndighetens behov. Därtill ställs krav på att ledningen i årsredovisningen ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Regleringen om intern styrning och kontroll föreslås enligt 2008/09:URF4 införas i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . Dessa förslag kommer att behandlas . Beroende på vad som sker under behandlingen av dessa förslag kan ändringar bli aktuella i förslagen som här lämnas. 6.6 Överväganden och förslag Genom ställningstagandet till den förvaltningspolitiska propositionen har bestämt vilka ledningsformer som ska förekomma vid myndigheterna under regeringen. ledningsfunktion torde vinna på att i möjligaste mån efterlikna dessa ledningsformer. Noteras kan dock att regeringen kommer att överlämna en ny förvaltningspolitisk proposition till för behandling. Myndighetsledningar har generellt sett två former av ansvar, juridiskt ansvar och verksamhetsansvar. Det juridiska ansvaret för anställda vid myndigheten, myndighetschefen och styrelseledamöterna kan i sin tur delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar. ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar ska svara mot varandra. Ansvaret ska kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller både inom myndigheten och i förhållandet till andra aktörer. Det bör tydligt anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion styrelsen har i förhållande till myndighetschefen. Vilket organ vid myndigheten som ytterst ansvarar inför och vem som ansvarar för vad inom myndigheten ska också vara tydliggjort. Vidare ska det anges hur beslutanderätten får delegeras. Riksdagsstyrelsen ansvarar för verksamheten inför . En förutsättning för att kunna ta detta ansvar är dock att den interna ansvars- och arbetsfördelningen är tydligt reglerad, dels i instruktionen, dels i myndighetens arbetsordning och andra föreskrifter. Riksdagsstyrelsens konstruktion, arbetssätt och sammansättning kräver att förhållandet mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsförvaltningen är så organiserat att beredningen av ärendena inför beslut utförs så att alla partier och grupper kan vara trygga i att beredningen sker på en oberoende saklig grund. Styrelseledamöter ska stå fria från olika partsintressen, och misstankar om jävsituationer får inte förekomma. Utredaren föreslår en inledande bestämmelse i instruktionen under rubriken (8 §), i vilken slås fast att riksdagsförvaltningen leds av en styrelse som har ett övergripande ansvar för verksamheten. Under rubriken regleras också att riksdagsdirektören är riksdagsförvaltningens chef. Man kan här således tala om en strategisk respektive en operativ ledning. En grundtanke vid utformningen av nu gällande instruktion för riksdagsförvaltningen var att styrelsens roll skulle vara övergripande, medan detaljstyrningen skulle anförtros riksdagsdirektören. I förslaget till ny instruktion bibehålls och förtydligas ansvarsfördelningen så att den politiska nivån styrelsen tillförsäkras mandat att styra förvaltningen i stort, medan riksdagsdirektören anförtros att självständigt leda den löpande verksamheten. Riksdagsstyrelsen inrättades då ordningen med skilda parlamentariska ledningsorgan (talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen) upphörde. När det gällde ansvarsfördelning och beslutsbefogenheter ansåg riksdagskommittén, bl.a. med anledning av styrelseledamöternas arbetsbelastning i övrigt, att det var nödvändigt att finna en ordning för organisation av arbetet och delegation av beslutsfattandet så att styrelsen skulle kunna koncentrera sin verksamhet på de viktigaste och principiellt mest betydelsefulla ärendena. Beslutanderätten i löpande ärenden borde således i största möjliga omfattning ligga hos riksdagsdirektören medan endast de allra viktigaste och principiellt mest betydelsefulla avgörandena skulle förbehållas styrelsen. Styrelsen skulle utgöra en samlad parlamentarisk ledning av riksdagsförvaltningen. uttalade i sitt betänkande 1999/2000:TK2 att huvuduppgiften för den nya styrelsen skulle vara att se till att förvaltningens verksamhetsinriktning stämmer överens med de av angivna riktlinjerna och att tillfredsställande resultat uppnås inom givna ekonomiska ramar. Därtill kommer de övriga ärenden i vilka styrelsen är förvaltningens beslutsorgan, de s.k. obligatoriska styrelseärendena. såg det som angeläget att de uppgifter som åläggs styrelsen preciserades i instruktionen. Preciseringen finns i den nuvarande instruktionens 15 §. Den nya riksdagsstyrelsen skulle också enligt förslaget till 1 kap. 7 § RO (förs. 1999/2000:TK1) besluta i ärenden av större vikt rörande internationella kontaktverksamhet. påtalade i betänkande 1999/2000:KU19 att frågor rörande utsändande av delegationer och besöksgrupper till andra länder och till internationella konferenser m.m. inte självklart hörde hemma under något av de dåvarande ledningsorganen. Ställningstaganden måste göras mot bakgrund av en politisk bedömning av önskvärdheten och angelägenheten av den föreslagna aktiviteten. Riksdagsstyrelsen ansågs vara det naturliga organet för beslutsfattande i internationella frågor. KU tar i betänkandet /2000 vidare upp frågan om s.k. obligatoriska styrelseärenden. Utskottet uttalar nödvändigheten av att finna en ordning för organisationen av arbetet och delegation av beslutsfattande så att styrelsen kan koncentrera sin verksamhet på de viktigaste och principiellt mest betydelsefulla ärendena. Vissa ärenden är enligt KU av den karaktären att de bör vara obligatoriska styrelseärenden. Till denna kategori hör t.ex. att hantera frågor som gäller arbetsformer och övergripande frågor om utvecklingen av verksamhet, att tillsätta utredningar och att ta initiativ i riksdagsärenden. såsom den fungerar torde närmast vara att jämställa med en myndighet som leds av en styrelse. Enligt förarbetena (SOU 2004:23 s. 22) till myndighetsförordningen (2007:515) är definitionen följande: Myndigheten skall ledas av en styrelse som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Vid myndigheten skall det finnas en myndighetschef som skall svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Om styrelsen inte har bestämt något annat får myndighetschefen överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten. Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion. Myndighetschefen skall anställas och styrelsens ledamöter utses av regeringen. Även styrelsens ordförande, som skall vara extern, skall utses av regeringen. I styrelsen skall det finnas en vice ordförande som styrelsen utser inom sig. Kännetecknande för en myndighet under regeringen som leds av en styrelse är bl.a. ett stort finansiellt ansvar och att den verkar under stor frihet. Riksdagsstyrelsen ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att riksdagsförvaltningen hushållar väl med statens medel. Styrelsen ska således fatta materiellt riktiga beslut som grundar sig på gällande lagar och ärenden ska avgöras inom rimlig tid. Ansvaret för att myndighetens verksamhet är inriktad mot fastställda uppdrag och att den bedrivs i enlighet med de krav och inom de ekonomiska ramar som ställt upp kallas verksamhetsansvar. Trots sitt övergripande ansvar är dock styrelsen, om den finner lämpligt, obehindrad att ta upp en fråga, exempelvis säkerhetsfrågor som kan påverka ledamöterna. Här bör dock påpekas att sådana uppgifter som genom reglering i lagen om instruktion för riksdagsförvaltningen ålagt riksdagsdirektören inte bör kunna bli aktuella för beslut av styrelsen om inte riksdagsdirektören hänskjutit en sådan fråga till styrelsen. Nedan redogörs för ansvarsområden som föreslås bli reglerade i 11 § i den nya instruktionen under . Framställningar och redogörelser till Enligt 3 kap. 8 § riksdagsordningen får riksdagsstyrelsen göra framställningar till i frågor som rör kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer.