rfr · GY0WRFR2 · 2010-11-30 00:00:00 — Denna fråga ingår dock inte i det Malmöprojekt som har fått bidrag från delegationen. Förtätning och blandstad är en trend inom stadsutveckling Förtätning och blandning av verksamheter kan sägas vara en trend inom stadsutveckling . har konstaterat att flera av projektansökningarna 2009 avsåg projekt med förtätningsåtgärder, och delegationen har be- 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER skrivit det som att ansökningarna visar att den dominerande stadsbyggnadsmodellen handlar om den täta, attraktiva staden med höga kvaliteter. Vanliga strategier i ansökningarna för att uppnå dessa kvaliteter är att låta staden växa inåt för att skapa en tätare och effektivare stad med bättre kollektivtrafik och skapa funktionellt blandade områden. Flertalet aktörer menar att en hållbar stadsutveckling kräver mer förtätning så att städerna blir mer kompakta och därmed mer resurseffektiva. Flertalet aktörer menar att det är positivt i de fall som förtätning innebär ett effektivare markutnyttjande genom att t.ex. gamla industriområden och hamnar bebyggs med bostäder. Ett antal aktörer har dock varnat för att förtätning också kan innebära att t.ex. gröna kvaliteter bebyggs och att kulturmiljöer förändras. har lyft fram frågan om hur kompakt staden ska vara och RAÄ om vad förtätningen innebär för städernas kulturarv. har framfört att det är viktigt att visa hur förtätningsprojekt påverkar buller, grönområden, boendekvalitet och tillgång till allmänna platser. En av forskarna i uppföljningen menar att många landskapsarkitekter vänder sig mot förtätning och att frågan är hur förtätning kan ske så att hållbarheten förstärks. En annan av de forskare som har intervjuats menar att på grund av förtätning måste befintlig och ny grönstruktur planeras och integreras från ett mer dimensionellt perspektiv, med betoning på bl.a. vertikal grönstruktur och som en integrerad ekosystemtjänst till stadslandskapet. Forskaren menar att det finns risk för låsningar om man fortsätter att likställa grönstrukturens kvaliteter med areal och yta, och som ett senare tillägg till byggd och hård struktur. Trafik och handel är två viktiga delar i hållbar stadsutveckling Trafik och handel är exempel på två frågor som har lyfts fram i denna uppföljning. Det kan konstateras att trafik- och transportfrågor ingår i de investeringsprojekt som fick stöd 2009 men att deras del inte är så stor. har betonat att städers täthet, struktur och grad av funktionsblandning har stor betydelse för medborgarnas tillgänglighet till arbete, utbildning, service och fritidsaktiviteter. Som exempel har angetts att om verksamheter lokaliseras i centrum minskar transportbehoven och tillgängligheten ökar, även för dem som inte har tillgång till bil. kan en sådan förtätning medföra att det blir trångt och sämre miljö i stadskärnan. framför att den bästa lösningen nås om planeringen av trafik och bebyggelse samordnas. Väl fungerande kollektivtrafik med rimlig ekonomi är beroende av en kollektivtrafikanpassad stadsstruktur och en relativt hög bebyggelsetäthet. Vidare är parkeringsfrågor något som hänger samman med stadsutveckling och transportsystem för hållbar utveckling. Parkeringsfrågor kan även användas som styrmedel för hållbar stadsutveckling. Flera aktörer har pekat på handelns betydelse för att skapa attraktiva och levande stadskärnor och stadsdelar. I flera av de kommuner som har ingått i uppföljningen har frågan om handeln i stadskärnorna uppmärksammats. har framfört att kommuner ofta inte har den framförhållning i planeringen och sådana starka policydokument som krävs för att styra lokalisering- 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 ar på ett sätt som bidrar till den önskade stadsutvecklingen. En undersökning från , och visar att intentioner om en tätare stad har inneburit att bostäder i hög grad tillkommit i centrala delar, medan byggande för handel och arbetsplatser mestadels tillkommit i storstädernas utkanter. En av de frågor som arbetar med är hur stadskärnor kan stärkas och hur stadens handel ska stå sig mot den externa handelns dragningskraft. Verket menar att för företag och verksamma i staden är stadens attraktionskraft en tillväxtfråga. Samverkan mellan näringsliv och kommun är viktig I uppdraget till delegationen ingår att främja samverkan med näringsliv och kommuner. Det konstateras att de enskilt viktigaste aktörerna för hållbar stadsutveckling på det lokala planet är kommunerna samt bygg- och fastighetssektorn. utvärderingar har visat på vikten av att få med näringslivet i utvecklingsarbetet och betydelsen av samverkan mellan bl.a. kommuner och det lokala näringslivet.109 Samverkan mellan näringslivet och kommunen har varit ett kriterium i bidragsgivningen. konstaterade dock i sitt yttrande att det i många ansökningar beskrevs endast översiktligt hur en sådan samverkan skulle komma att se ut. framförde i sitt yttrande att ansökningarna borde kompletteras med en närmare förklaring av de processer och modeller för samverkan som skulle användas. Delegationen uppmärksammade brister i flera ansökningar vad gäller dessa aspekter och påtalade det, varvid i sitt yttrande underströk detsamma. Som exempel kan nämnas att har betonat att kommunerna bör arbeta mer tillsammans med privata aktörer. Erfarenheter från visar att samarbete med det lokala näringslivet kring hållbar utveckling stärker projektet och demonstrationsvärdet. Även i bl.a. uppges det finnas ett stort engagemang från näringslivet när det gäller arbetet med en hållbar stadsutveckling. I finns ett nätverk för hållbart byggande och förvaltande, där alla som har del i byggkedjan finns representerade. Bidragen gick huvudsakligen till offentliga aktörer Uppföljningen visar att kommuner samt kommunala och statliga bolag 2009 svarade för en mycket stor del av ansökningarna om investeringsbidrag (av de ansökta beloppen). För ansökningarna om planeringsbidrag var den offentliga dominansen något mindre. Av de beviljade investeringsbidragen gick till kommuner, medan av de beviljade beloppen för planeringsbidrag gick till kommuner, kommunala bolag och statliga myndigheter. Få ansökningar inkom från privata aktörer. Flera aktörer har framfört att detta utfall är naturligt eftersom det är kommunerna som ansvarar för stadsutvecklingsfrågorna, vilket gör det svårt för privata aktörer att ansöka om bidrag. Delegationens ordförande har även 109 , 2008a. 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER pekat på tidsaspekten och att det var svårt för privata företag att få fram projekt så snabbt 2009. Det har även konstaterats att t.ex. byggsektorn års bidragsansökan inte hade uppmärksammat möjligheten att ansöka om bidrag. års ansökningsomgång har delegationen uppmuntrat privata aktörer att söka bidrag. Delegationen har framfört detta budskap på seminarier och liknande. I uppföljningen har framkommit att de privata företagens andel av bidragsansökningarna har ökat från vad avser investeringsbidrag och från vad avser planeringsbidrag. Medborgarnas deltagande och inflytande Delegationen har framfört att några av de bärande elementen i ett framgångsrikt arbetssätt för att förändra bostadsområden som behöver utvecklas verkar vara lyhördhet och respekt gentemot de boende och att aktivt engagera dem. Delegationen lyfter även fram att det är viktigt att vara uppmärksam på att det i processer för deltagande och inflytande ofta kan uppträda problem med representativiteten. Delegationen menar att bra resultat nås om de boende och allmänheten deltar redan från början i ett stadsutvecklingsprojekt. Det är viktigt att vara mottaglig för att de boende ofta lyfter fram andra frågor och lösningsförslag. har i sina yttranden framfört att det i flera bidragsansökningar till delegationen har varit svårt att tydligt utläsa hur samspelet mellan projektet och omgivningen skulle ske. I yttrandet 2010 utvecklas detta ytterligare: Hållbar utveckling förutsätter att alla bidrar och det i sin tur innebär att information om och bred delaktighet i de projekt som planeras är väsentlig för att förväntade mål ska kunna nås. Hur och vilka som kommer att involveras behöver i många fall utvecklas.110 I flera av de projekt som har ingått i denna uppföljning har frågor om medborgarnas deltagande och inflytande uppmärksammats. har t.ex. tagit upp den form och det utrymme som medborgardeltagandet har i processen. I har man framför allt vänt sig till boende i stadsdelen och diverse aktiva intresseföreningar. Arbetet har skett på ett annat sätt än normalt i form av tre möten, rundturer och fokusgrupper. Även i uttrycks vikten av ett välutvecklat medborgarinflytande, men denna process uppges inte ha kommit så långt att man bestämt vilken form detta ska ta. konstateras att det finns en medvetenhet om att i princip alla förslag som läggs fram kommer att överklagas. Från konstateras att stadens satsningar på information till och kommunikation med föreningar, skolor och boende innebär en förstärkning av det sociala arbetet i området. I i har det kommunala bostadsbolaget anställt en dialogledare som ska ha kontakter med de boende i samband med ombyggnaden och hitta nya former för dialog. Det uppges att dialogen har lyfts fram eftersom delegationen särskilt efterfrågade medskapande i ansökningsproces- 110 , 2010b. 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 Bland annat genomförs hållbarhetsvandringar både inomhus och utomhus, intervjuer och reportage görs liksom försök att involvera olika näringsidkare i stadsdelen. Webben används för att ta in förslag och ge återkoppling. Det finns en medvetenhet om att det är viktigt att de synpunkter som kommer fram också tas till vara. I har en del nya former prövats när det gäller att få in synpunkter från de boende, bl.a. en omröstning om vilken verksamhet som skulle flytta in i den gamla fritidsgården. Hållbar stadsutveckling kräver ändring i människors beteende Flera aktörer har pekat på vikten av människors beteende för en långsiktigt hållbar utveckling i städerna. När utvecklingsinsatser har genomförts är det de boende som ska kunna hantera nya system och ändra sina beteenden. Hur stor t.ex. den faktiska energianvändningen blir i en bostad är beroende av de boendes beteende. I exempelvis miljöuppföljningsprojektet i Hamn betonar en av de deltagande forskarna att det är de boende som ska ta över när byggherrarna är klara och att det därför är viktigt att de får förståelse för hållbarhetstankarna bakom ett byggprojekt. I t.ex. uppskattas att av målen uppnås genom planering och byggande, medan uppnås genom de boendes beteende. Kommunikation och förebilder är viktiga för att skapa nya beteendemönster. I flera projekt har det pekats på vikten av samverkan med de boende, kanske särskilt i miljonprogramsområden, för att ändra beteenden. Ett exempel som har ingått i uppföljningen är stadsdelen i , där av de boende har varit med i dialogen om t.ex. gröna tak, sopsortering och kompostering. Dialogen uppges ha haft goda resultat, bl.a. återvinns numera av avfallet (se bilaga 3). Från har framförts att det är viktigt att alla berörda får information inför och som ett projekt pågår. Detta har bl.a. Bygga-bo-dialogen pekat på. Det är viktigt att boende får tydlig information om bl.a. energiförbrukningen, t.ex. på en display i bostaden. Från har även framhållits att när inflyttning sker i ett nytt område skapas snabbt rutiner för hela levnadssättet. Dessa kan vara svåra att bryta eller förändra i efterhand. Om inte behov tillgodoses i form av förskolor, skolor, parker och andra grönområden, idrottsplatser etc. söker sig människor till andra platser i staden varpå ett ohållbart livsstilsmönster snabbt kan formas. I uppger Glashus Ett att de goda resultaten när det gäller kollektivtrafikanvändningen beror på att de nyinflyttade tidigt kom in i sina resvanor. City i samverkan har framfört att det hade varit positivt om delegationen hade reserverat en viss del av bidraget till mindre och mer profilerade spetsprojekt som t.ex. kunde synliggöra vägen fram mot den hållbara staden på mer offentligt tillgängliga platser, t.ex. i form av skyltfönster, som bl.a. Glashus Ett i . Från delegationens kansli har framförts att det inte vore förenligt med förordningen att reservera en del av bidraget på det sätt som föreslås. 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER Bidrag har ofta gått till större städer, delvis på grund av bidragets konstruktion. Bidragsansökningar har kommit från redan aktiva kommuner, och många projektidéer fanns . Små kommuner har mindre resurser för bidragsansökning. Uppdelningen på investerings- och planeringsstöd upplevs vara ändamålsenlig. Bidragets ekonomiska omfattning är begränsad, och aktörerna upplever att bidragsandelen är förhållandevis låg. Bidrag har inte getts till hela investeringsprojekt. Det är svårt att fastställa en stödberättigad kostnad i ett projekt. Bidragets konkurrensaspekter har inte diskuterats. Projektens genomförandetid är relativt begränsad. Bidrag har ofta gått till större städer En av de frågor som har ingått i uppföljningen är i vilken grad bidraget är inriktat mot stora respektive små städer. Detta är en fråga som inte regleras i förordningen. Flera av aktörerna menar att bidraget främst har lockat de större kommunerna. har konstaterat att ansökningarna 2009 till stor del kom från större kommuner i men att de mindre kommunerna har börjat bli mer aktiva 2010, liksom även företag och privatpersoner. Delegationens ordförande har betonat att delegationen måste utgå från den förordning som styr bidragsgivningen, varför mindre kommuner inte kan prioriteras. Med andra ord ställs ansökan mot ansökan oavsett den sökande kommunens storlek. Från delegationen har framförts att ansökningarna har haft en bred spridning över landet och kommer från både stora och små kommuner men med en viss koncentration till storstadsområdena. Ordföranden menar att det eventuellt har blivit en snedfördelning till större städer. har i en kommentar betonat att vad gäller det ekonomiska stödet styrs urvalet av ansökningar som får stöd av vilka ansökningar som kommer in och kraven i förordningen. Kansliet betonar att det inte finns något i uppdragsbeskrivningen eller förordningen som tar upp storleken på städer och tätorter. Vad gäller arenauppdraget har delegationen däremot medvetet valt att genomföra seminarier på mindre orter, t.ex. och , i syfte att fånga upp goda exempel i städer av den storleken. När det gäller fördelningen av beslutade medel kan det konstateras att investeringsbidragen gick till stora kommuner. De tre beviljade investeringsbidragen 2009 gick till kommuner med över 100 000 invånare (se bilaga 2). Enligt delegationens kansli berodde detta på att dessa kommuner hade bättre projekt som gav störst klimatnytta per bidragskrona och ett brett perspektiv på hållbar stadsutveckling. Delegationens ordförande har framfört att dessa projekt var de som ger störst reducering av växthusgaser och som har ett helhetsperspektiv på hållbar stadsutveckling, men han hoppas dock att någon mindre kommun kommer att få bidrag . När det gäller planeringsprojekten var utfallet mer spritt mellan stora och små kommuner. Knappt hälften av de beviljade planeringsbidragen gick till kommuner med 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 mellan 50 000 och 100 000 invånare. Delegationens ordförande har bl.a. pekat på att även mindre städer, t.ex. , fått bidrag. Bidragets konstruktion styr mot stora städer Ett antal aktörer har framfört att bidragets konstruktion styr mot att större städer premieras och att de stora aktörerna får bidrag. Enligt förordningen ska bidrag lämnas till ett fåtal större projekt, och bidrag får ges med högst av den stödberättigade kostnaden. Flera aktörer har konstaterat att även om bidraget har en generell utformning har små orter inte kunnat konkurrera med stora städer. På lokal nivå har bl.a. framfört att det mot bakgrund av stödets utformning har varit naturligt att det är de stora städerna som söker och får bidrag eftersom stödet ska gå till stora demonstrations- och spjutspetsprojekt som ska fungera som skyltfönster. Om stöd skulle gå även till små kommuner borde stödet ha utformats på ett annat sätt. i har även lyft fram att mycket av det som ingår i satsningen är tekniskt baserat och att det krävs städer av en viss storlek för att sådana insatser ska bli genomförbara. Exempelvis Energimyndigheten menar att det är bra att de stora kommunerna med de stora resurserna går före i arbetet för en hållbar stadsutveckling. Övriga kommuner kan dra lärdomar av det och kopiera positiva erfarenheter. Bidraget för hållbara städer kan väcka tankar även i mindre kommuner. har betonat att hållbar stadsutveckling dock handlar om något mer än att bara satsa på storstadsregioner. I sökte endast länets största kommun, , bidrag, medan i har även mindre orter varit aktiva. I det regionala nätverk som bildats för att bl.a. få skånska aktörer att söka bidrag från delegationen har man inte sett till kommunens storlek utan mer till projektens innehåll. konstaterar dock att länets små kommuner befarade de skulle sållas bort av delegationen. upplever inte att det finns någon konflikt mellan små och stora kommuner när det gäller bidragen till hållbar stadsutveckling. De stora kommunerna i länet uppges gärna dela med sig av sina erfarenheter till de mindre kommunerna, och det betonas att även de mindre kommunerna kan vara framgångsrika utifrån sina resurser. Bidragsansökningar från redan aktiva kommuner Bidraget för hållbara städer har endast funnits , och enligt reglerna ska de projekt som får bidrag inte vara påbörjade, men de måste ändå vara så långt komna att de kan avslutas . Flera aktörer har uppmärksammat att detta har gjort det svårt att ge bidrag till helt nya projektidéer. I första hand var det de erfarna och lite större kommunerna som har arbetat länge med hållbar stadsutveckling som ansökte om bidrag 2009. har konstaterat att flera av de kommuner som ansökte om bidrag var sådana som man vet är långt framme när det gäller miljö- och klimatarbete. Från bl.a. har påpekats att detta inte är förvånande eftersom bidraget infördes med kort varsel och därmed med kort ansökningstid, vilket innebar att det 2009 i mycket blev de med redan färdiga förslag som sökte. 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER har pekat på att det i bidragsgivningen är en avvägning mellan att ge bidrag till aktörer med erfarenhet från stadsutvecklingsfrågor och att satsa på dem som är nya inom området. Eftersom bidraget bara finns och har som syfte att bl.a. lyfta fram flaggskepp inom svensk stadsutveckling menar att utrymmet för misslyckande är litet och fortsätter: Rent allmänt säger tidigare erfarenheter att stöd bör finnas för att ha avsedd effekt. Långsiktiga bidrag fungerar bättre. De hastiga rycken och snabba idéerna är ofta inte så bra. menar att det inte är en nackdel att bevilja medel till färre och större ansökningar, i stället för att sprida pengarna på många, mindre investeringsprojekt. Men för att få ut mesta möjliga för pengarna måste det finnas tid för att ta fram bra projekt, så att det inte bara blir det som redan är tänkt att genomföras utan bidrag.111 Flera aktörer har betonat att det har varit omöjligt att ta fram helt nya projektidéer. menar att det är fullt förståeligt att kommuner och andra inte kan komma fram med förslag om t.ex. nya stadsdelar på så , varför det är naturligt att ansökningarna till stor del har handlat om redan färdigplanerade projektförslag. SKL konstaterar att de kommuner som sökte bidrag 2009 hade projekt som troligen redan var på gång och att kommunerna antagligen byggde sina ansökningar på befintliga projekt. Små kommuner har mindre resurser för bidragsansökning Erfarenheterna från arbete med investeringsstöd visar att resurssvagare kommuner behöver stöd för att kunna ta fram och genomföra stora program. I små kommuner kan det vara svårare att avsätta resurser för miljöutvecklingsarbete och att skriva omfattande ansökningar. Det kan behövas extern kunskap för att skriva ansökan.112 Dessa iakttagelser från tidigare undersökningar får stöd även i denna uppföljning. Flera aktörer har framfört att delegationens ansökningssätt inte har tagit hänsyn till att små och stora kommuner har olika förutsättningar. Bland annat SKL har pekat på att små kommuner har svårt att skriva bidragsansökningar och delta i denna typ av projekt. I har framförts att detta medför att de små kommunerna känner sig diskvalificerade redan från början och att det finns en skepsis hos flera kommuner att arbeta med att ta fram en ansökan och sedan kanske ändå inte få några bidrag. kommun menar att den här typen av bidrag därför kan bli exkluderande gentemot små kommuner. har dock betonat att den första ansökan som görs inte är så omfattande. 111Boverket, intervju . 112Naturvårdsverket, 2008a. 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 Uppdelningen på investerings- och planeringsstöd är bra Bidrag till hållbara städer kan enligt förordningen lämnas till både investerings- och planeringsprojekt. Flertalet intervjuade har framfört att denna uppdelning på investerings- och planeringsstöd är bra. Ett flertal aktörer har framfört att det finns behov av stöd för att stimulera investeringar i syfte att uppnå hållbara städer. Kommuner har sällan extra resurser att rikta mot stadsutvecklingsinsatser. har bl.a. pekat på vikten av en medvetenhet om att bidrag inte är en lösning för alla projekt. Det har även pekats på behovet av ett planeringsstöd för att stödja en hållbar stadsutveckling. har konstaterat att det finns många intressanta frågor i ansökningarna som gäller planeringsprojekt. Från en av de kommuner som har ansökt om planeringsbidrag, , har framförts att det finns ett stort behov av ett ekonomiskt planeringsstöd för att utveckla arbetsmodeller. anser dock att planeringsstödet bör vara mer långsiktigt och inte nödvändigtvis projektbundet i den grad som har varit fallet inom satsningen på hållbara städer. Från har framförts att ett alternativ till den nuvarande modellen kunde ha varit att genomföra satsningen på hållbara städer i två steg: först en utredande planeringsdel och sedan en investerande genomförandedel. I ett första steg kunde staten satsa på att ge mindre bidrag till planeringsprojekt i syfte att få fram nya idéer. Att planera ett projekt kring hållbar stadsutveckling tar och kommunerna kan ibland behöva få bidrag för att arbeta med sådana frågor. Då kan även de små kommunerna med mindre erfarenhet av dessa frågor vara med. I ett andra steg kunde staten satsa på att ge lite större bidrag till de bästa investeringsprojekten som kom fram i planeringen. Ett sådant upplägg skulle behöva pågå men borde enligt kunna ge bättre effekter. Även ett av projekten i , , har framfört att det hade varit bra om man i ett första steg hade kunnat göra förstudier för planeringsbidraget för att sedan i ett andra steg kunna avgöra vad som var meningsfulla investeringar med hög verkningsgrad och utifrån det formulera ansökan för investeringsbidrag. De- legationens kansli har betonat att detta förfaringssätt dock bara delvis har varit möjligt inom delegationens ramar. Av förordningen framgår att bidraget är så konstruerat att det endast är ett fåtal sökande som ska få bidrag. Detta är något som delegationen har klargjort för presumtiva sökande vid bl.a. seminarier. Bland annat dessa insatser har enligt delegationens kansli gjort att det har varit förvånansvärt lite kritik och besvikelse från sökande som inte har fått bidrag. Aktörer som har sökt bidrag har haft en förståelse för denna inriktning på bidraget och en medvetenhet om att bidrag endast skulle gå till ett begränsat antal projekt. Från t.ex. och i hade man till och med förväntat sig att investeringsbidragen 2009 skulle gå till färre projekt än tre och att de enskilda projekten därmed skulle ha kunnat ges större bidrag. 2010/11:RFR2 5 STATENS SATSNING PÅ HÅLLBARA STÄDER