urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — När det gäller andra delar av vad som i t.ex. myndighetsförordningen beskriver verksamhetsansvaret är situationen annorlunda. Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer visserligen det grundlagsstadgade verksamhetskravet för dem som fullgör förvaltningsuppgifter att beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, dvs. objektivitets- och normmässighetskraven. Men det är inte samma sak som kraven i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt. I myndighetsförordningen innebär det att myndigheterna ska fatta materiellt riktiga beslut och se till att ärendena blir avgjorda inom rimlig tid. Detta har naturligtvis störst relevans för de av nämnder som har domstolsliknande karaktär eller rättstillämpande uppgifter och mindre för dem som har arvodes- eller lönesättande uppgifter. Det kan dock sägas finnas ett allmänt krav och intresse av att verksamheten ska bedrivas författningsenligt i andra avseenden, se kap. 4, och i enlighet med andra tillämpliga bestämmelser än de som direkt gäller myndighetens kärnverksamhet. Det finns en risk med värdmyndighetsförhållandet mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen, nämligen att synen på nämndmyndigheter som självständiga beslutsorgan undermineras om man inte också tydliggör att de ansvarar inför . Vissa av nämndmyndigheter har en domstolsliknande karaktär och ledamöterna i t.ex. och anses inte lyda under (se m.fl., Grundlagarna, 2006, andra uppl. s. 506). I grundlagspropositionen (prop. 2009/10:80 s. 126 f.) uttalas att regeringsformen innehåller ett antal bestämmelser som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. Vidare uttalas att den mest centrala bestämmelsen framgår av 11 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. I överförd bemärkelse innebär det att nämnder, särskilt de som har domstolsliknande uppgifter, är självständiga i förhållande till i varje enskilt ärende som de bestämmer. Det hindrar inte att nämnderna såsom ledningsorgan i nämndmyndigheterna har ansvar för sina respektive myndigheter och deras verksamheter inför . Kravet på effektivitet innebär i myndighetsförordningen att myndigheten ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att ge avkall på en hög kvalitet i arbetet. Nämndmyndigheterna sköter inte den ekonomiska redovisningen själva, det ingår i riksdagsförvaltningens kanslistöd. avsnitt 10.8 lämna en egen resultatredovisning i form av en årlig verksamhetsredogörelse. I den ska nämnden redovisa kostnaderna för verksamheten, och det är uppgifter som nämnden måste få från riksdagsförvaltningens ekonomiska redovisning. Frågan är hur dessa förhållanden påverkar innebörden av nämndens verksamhetsansvar för redovisning och rapportering av resultat, dvs. om det ska ligga i ledningsansvaret att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Även om verksamheten är begränsad och riksdagsförvaltningen sköter den löpande redovisningen måste svaret vara jakande. Det kan annars te sig märkligt att föreslå att nämndmyndigheterna ska sköta resultatredovisningen och inte koppla redovisningen till en kvalitetsaspekt, att den är tillförlitlig och rättvisande. Nämnden har det fulla verksamhetsansvaret för allt som inte delegeras med stöd av författning. I de delar riksdagsförvaltningen eller en annan myndighet ska ansvara för uppgifter som gäller nämndernas verksamhet bör ansvarsförhållandena vara uttryckligen reglerade i lagen och det ska framgå att ledningens verksamhetsansvar begränsas i motsvarande mån. Sammanfattningsvis leder detta till att innebörden av ledningsansvaret bör beskrivas i en bestämmelse med att ledningen ansvarar för verksamheten inför med den begränsning som kan följa av att riksdagsförvaltningen åläggs ett ansvar i lagen för att sköta vissa uppgifter. Vidare ska det anges att nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt samt redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. 7.3 Särskilda mål och verksamhetsplaner Verksamheten i nämndmyndigheter är väl avgränsad, utförligt reglerad och författningsstyrd. Det har inte framkommit något som talar för ett behov av att utarbeta särskilda mål eller att upprätta verksamhetsplaner. I 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) finns en bestämmelse om att en myndighets ledning ska besluta en verksamhetsplan. Verksamhetsplanen syftar till att vara ett strategiskt planeringshjälpmedel för att uppnå de mål som har satts upp för verksamheten. Bland de nämndmyndigheter som använts som referensmaterial finns det två myndigheter, och , som har undantag från kravet att ha verksamhetsplan. Båda har starkt begränsad omfattning på verksamheterna. Verksamheten för nämndmyndigheter är väl avgränsad, utförligt reglerad och författningsstyrd. Dessutom pendlar den mellan att vara begränsad till ytterst begränsad. Det är svårt att se att det finns något egentligt utrymme för mål- och resultatstyrning i en sådan verksamhet. Den styrning som kan bli aktuell handlar snarare om vilka ledamöter som väljs för uppdragen och vilka förfaranderegler som tillämpas för verksamheten. Det finns inte anledning att föreslå att särskilda mål behöver utarbetas för nämndmyndigheter eller att de ska upprätta verksamhetsplaner. 7.4 Arbetsordning och föreskrifter om formerna för verksamheten En bestämmelse föreslås om att en nämndmyndighet ska ha en arbetsordning som ska beslutas av nämnden. I arbetsordningen ska nämnden besluta de närmare föreskrifter som behövs om nämndens organisation, arbetsfördelning, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden, dokumentation av sammanträden och beslut och formerna i övrigt för verksamheten. I 4 § 1 och 2 myndighetsförordningen (2007:515) finns bestämmelser om ledningens ansvar som innebär att ledningen ska besluta en arbetsordning och i den besluta de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegering av beslutanderätt inom myndigheten, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Dessa bestämmelser gäller generellt för myndigheter under regeringen och tillämpas även på små nämndmyndigheter med begränsade uppgifter motsvarande nämndmyndigheter. Inga nämndmyndigheter i referensmaterialet har undantag från bestämmelserna. (stora) myndigheter har samtliga arbetsordningar, men det finns ingen enhetlig reglering av vad arbetsordningarna ska innehålla. En gemensam nämnare är att de innehåller föreskrifter om myndighetens organisation och hur ärenden ska fördelas. ska enligt 6 § lagen (1974:1037) med instruktion för i arbetsordningen eller på annat sätt besluta om förande av diarium och protokoll, om rätt för ordföranden eller dennes ersättare eller för sekreteraren eller en anlitad föredragande att vidta de åtgärder som krävs för att bereda ärendena m.m. är den enda av nämndmyndigheter som har en arbetsordning. Med undantag för , som helt saknar reglering om arbetsordning, är det för övriga nämnder reglerat så att de har rätt att i arbetsordningen eller i ett särskilt beslut delegera till ordföranden eller någon annan som tjänstgör hos nämnden att avgöra ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. Det finns ingen entydig bild av hur nämnderna ser på behovet att ha arbetsordningar. Företrädare för några nämnder anser att de alls inte behövs, och en nämnd hänvisar till att den i särskilda beslut har föreskrivit om arbetsfördelningen. tycker att den själv måste få bestämma om den ska ha en arbetsordning eller inte. Andra nämnder ser ett behov av att ha en arbetsordning som klargör förhållanden som både rör den s.k. kärnverksamheten och hur nämnden ska hantera andra ärenden, t.ex. remissärenden och utlämnande av allmänna handlingar. Att införa ett krav på arbetsordning kan uppfattas som onödigt för nämndmyndigheter på grund av den begränsade omfattningen av verksamheten. Det finns inget klart stöd hos nämnderna för att det ska vara obligatoriskt att ha arbetsordningar. Upprättandet av en arbetsordning innebär ett extra arbete som uppfattas som en börda om det inte går att se att kravet har relevans och medför nytta för nämndmyndigheten. Vad som framkommit visar att det finns en påtaglig nytta med att ha en arbetsordning. Arbetsfördelningen kan vara oklar även i en liten organisation och beredskapen låg när det handlar om sällanverksamhet. Det är svårt att etablera tydliga rutiner i sådan verksamhet. Förhållandet att nämndernas ledamöter väljs för och att en nämnd kan komma att byta ordförande och sekreterare innebär en risk för oklara ansvarsförhållanden och ett tungrott arbetssätt som en arbetsordning kan undanröja eller begränsa. Utarbetandet av en arbetsordning är i stort sett en engångsuppgift, och själva processen innebär normalt en nyttig genomgång av verksamheten och dess förutsättningar. Förhållandet att det finns motsvarande krav på små nämndmyndigheter under regeringen är kanske inte av avgörande betydelse men kan inte helt och hållet avfärdas. En del synpunkter och önskemål från nämnderna som gäller behov av ny reglering för att underlätta verksamheten berör också förhållanden som det är naturligt att ta in i en arbetsordning och som därigenom kommer att dokumenteras och tillgängliggöras på ett tydligare sätt än vad som ofta är fallet med särskilda beslut. Det är visserligen enklare att fatta särskilda beslut men betydligt svårare att och byte av nämndledamöter eller sekreterare hålla dessa i minnet. Särskilda beslut passar bättre om det som ska regleras endast ska gälla för en begränsad tidsperiod. Det är inget som hindrar nämnderna från att upprätta arbetsordningar, men det är endast en nämnd som faktiskt har en arbetsordning nämligen och den arbetsordningen är . Detta kan tänkas spegla nämndernas inställning till behovet men också vara ett uttryck för att det uppfattas som en administrativ börda att utarbeta en Mot denna bakgrund skulle en bestämmelse om att nämnderna själva bestämmer om det behövs en arbetsordning bli en alltför passiv reglering. Det föreslås därför att varje nämnd ska besluta en arbetsordning. I den ska nämnden meddela de närmare föreskrifter som behövs om nämndens organisation, arbetsfördelning, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden, dokumentation av sammanträden och beslut samt formerna i övrigt för verksamheten. Utformningen av bestämmelsen motsvarar den som finns i myndighetsförordningen med tillägget att även de föreskrifter om dokumentation av sammanträden och beslut som behövs ska tas in i arbetsordningen. I 21 § myndighetsförordningen (2007:515) finns en särskild bestämmelse om beslutsdokumentation för skriftliga beslut. Någon motsvarande bestämmelse föreslås inte i den nya lagen. Nämnderna bör istället ha till uppgift att i sina arbetsordningar ta ställning till om det behövs särskilda föreskrifter om hur beslut och sammanträden ska dokumenteras. Bestämmelsen om krav på arbetsordning lämnar utrymme för varje nämnd att bedöma vilka närmare föreskrifter som behövs för verksamheten. Det ligger i sakens natur att nämnderna kommer att ha olika uppfattningar om vad som behöver föreskrivas, men det blir ett resultat av ett aktivt ställningstagande. Beslut om arbetsordningen är en ledningsuppgift som inte ska kunna delegeras. 7.5 Intern styrning och kontroll En bestämmelse föreslås som reglerar att nämnden ska verka för att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och är inte direkt tillämplig på nämndmyndigheter, men trots det kan det finnas skäl att överväga om motsvarande bestämmelser i något fall bör gälla för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen. I ett förslag till lag om ändring i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (2008/09:URF4) föreslår arbetsgruppen att två nya bestämmelser om intern styrning och kontroll införs i 39 och 40 §§. Den första bestämmelsen reglerar själva skyldigheten att myndighetens ledning ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Den är identisk med vad som gäller enligt 4 § 4 myndighetsförordningen (2007:515). Den andra bestämmelsen innehåller en definition hämtad från 2 § internrevisionsförordningen (2006:1228) på vad som avses med intern styrning och kontroll, dvs. process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. I processen ska riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation ingå. Det nya och förändrade regelverket inom området intern styrning och kontroll förutsätter att myndigheter mer systematiskt arbetar med riskanalyser för att identifiera vilka omständigheter som kan leda till att verksamheten inte fungerar. Att säkerställa intern styrning och kontroll är ett ledningsansvar, vilket framgår av bestämmelsens placering i 4 § 4 myndighetsförordningen (2007:515). I referensmaterialet har två nämndmyndigheter, och , beviljats undantag från bestämmelsen. har ledningsansvaret reglerats i 4 § förordningen (2007:1079) med instruktion för som en skyldighet att genomföra den interna styrning och kontroll som ansvarar för enligt sin instruktion. Det hänger ihop med att i 4 § förordningen (2007:1073) med instruktion för har myndighetschefen för verket ett utvidgat ansvar för intern styrning och kontroll. Ansvaret avser inte endast den egna myndigheten utan även de domstolar och andra myndigheter som ger administrativt stöd och service till, bland dessa . Förordningen (2007:1152) med instruktion för saknar reglering om intern styrning och kontroll. Flera nämnder har framfört negativa synpunkter på att en bestämmelse om intern styrning och kontroll införs, och en sådan har uppfattats som fullständigt onödig, särskilt om den placeras i instruktionerna. Det har från något håll påpekats att det i praktiken blir fråga om självkontroll på grund av att det i huvudsak är nämnden i sin helhet som tillämpar olika regler. Såväl företrädare för riksdagsförvaltningens externrevisorer som riksdagsförvaltningens tidigare internrevisorer anser det vara rimligt att nämndmyndigheterna får ett ansvar för intern styrning och kontroll trots sin begränsade verksamhet men framhåller att det är viktigt att inte låsa fast i bestämmelsen hur ansvaret ska utövas. Många av de förutsättningar som genererar risker för en myndighets verksamhet finns inte alls, eller är i varje fall mycket begränsade, för nämndmyndigheter. Samtliga har klart avgränsade uppgifter som kärnverksamhet, och den ekonomi- och personaladministration som man befattar sig med är ytterst begränsad; riksdagsförvaltningen ansvarar i huvudsak för dessa uppgifter. Nämndmyndigheterna hanterar t.ex. inte IT-system men ska följa lagen (2006:1289) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter samt föreskriften (RFS 2006:2) om säkerhet och fredstida krishantering. Nämndmyndigheterna gör inga upphandlingar enligt lagen om offentlig upphandling (2007:1091), de gör få övriga inköp och de sköter inte arvodes- och löneadministration eller andra medelsutbetalningar. Fakturahanteringen är begränsad, det är få fakturor och reseräkningar som ska attesteras och representationskostnader förekommer . Detta gör att behovet av rutiner för den löpande redovisningen och för att upptäcka eventuella fel i den är litet för nämndmyndigheterna. Det som känns mest tveksamt är att lägga ett krav på intern styrning när det inte finns utrymme, i betydelsen tillräckligt omfattande verksamhet, för en styrning mot mål. Intern styrning och kontroll uppfattas dock som en integrerad process där man inte skiljer ut det ena från det andra. Den kollektiva beslutsformen för en nämnd i kombination med en mycket liten organisation gör att invändningen att det blir fråga om en form av självkontroll som man lägger på nämnden om man inför ett sådant krav inte kan avfärdas. En ökad grad av delegering kan dock förskjuta förhållandena något i nämndmyndigheten. Det är svårt att helt bortse från att det även för nämndmyndigheter kan vara ett berättigat krav att det finns någon form av reglering inom området intern styrning och kontroll. En nämndmyndighet som har en ytterst begränsad verksamhet kan just av det skälet vara sårbar. Vad som fungerar betryggande eller tillfredsställande är naturligtvis beroende av verksamhetens karaktär, omfattning och övriga förutsättningar. Vad som är ändamålsenligt och verksamhetsanpassat måste hur som helst lämnas till varje nämnd att bedöma, och det innebär i detta fall att ett nytt och ganska oklart ansvar läggs på nämnderna. Det kan inte uteslutas att nämnderna till en början behöver experthjälp med att klarlägga vad som krävs av dem. I praktiken bör relativt enkla riskanalyser och några kontrollmål räcka. Det kan t.ex. handla om att se till att arbetsordningen inklusive delegationsordningen följs, att det finns dokumenterade rutiner för sådana uppgifter som överlämnas till anställda i riksdagsförvaltningen och att det finns en beredskap för hur situationen hanteras vid sjukdom eller annat förhinder så att verksamhetsansvaret kan fullgöras rättssäkert och författningsenligt. De ekonomi- och personaladministrativa uppgifter som riksdagsförvaltningen utför med lagstöd för nämndmyndigheterna faller inom förvaltningens ansvarsområde, och inom det området är det också riksdagsförvaltningens ledning som säkerställer att det finns en intern styrning och kontroll. Ett alternativ till att nämndmyndigheter i övriga delar själva har ansvar för sin interna styrning och kontroll är att riksdagsförvaltningen, på samma sätt som , åläggs ett utvidgat ansvar för intern styrning och kontroll. Till viss del har och riksdagsförvaltningen uppgifter som liknar varandra; båda myndigheterna ska ge administrativt stöd och service till andra organ. Det går inte att komma ifrån att det stärker nämndmyndigheternas självständighet att nämnderna har ledningsansvar för intern styrning och kontroll. nämndmyndigheter uppvisar inte en sådan särart sinsemellan att det finns anledning att föreslå något annat än en gemensam reglering. Det är med en viss tvekan som en bestämmelse om intern styrning och kontroll föreslås. Det bör framgå av bestämmelsen att det ställs ett något lägre krav på nämnderna i nämndmyndigheter än på myndigheter i övrigt i fråga om ansvaret för intern styrning och kontroll. 7.6 Ärenden av principiell karaktär eller av större betydelse Det behövs ingen bestämmelse i den nya lagen motsvarande den som finns i 4 § 5 myndighetsförordningen (2007:515) om att det är ledningens ansvar att avgöra även andra ärenden än de som särskilt angivits i punkterna 14 som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter. Enligt 4 § 5 myndighetsförordningen (2007:515) är det utöver vad som framgår av punkterna 14 i samma paragraf ledningens ansvar att avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter. Denna bestämmelse sätter en gräns för vad en nämnd under regeringen kan delegera. Vad som avses med principiell karaktär eller större betydelse är det ytterst ledningen själv som avgör. Normalt brukar beslut om årsredovisning, delårsrapport, budgetunderlag eller andra beslut som har stor ekonomisk eller annan betydelse anses tillhöra denna typ av beslut. Även beslut som rör långsiktig och strategisk planering, omprövning och effektivisering av verksamheten samt långsiktig kompetensförsörjning hör dit. Ingen av nämndmyndigheterna i referensmaterialet har undantag från denna bestämmelse. Av placeringen av bestämmelsen om att det är ett ledningsansvar att avgöra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter i myndighetsförordningen (2007:515) får anses följa att den inte avser verksamhetsspecifika ärenden utan administrativa ärenden. I en nämndmyndighet som har kollektivt beslutsfattande som utgångspunkt är det naturligt att utrymmet för att delegera verksamhetsspecifika ärenden bör vara begränsat. Däremot finns det inte lika starka skäl att vara lika restriktiv i fråga om administrativa ärenden. De administrativa beslut som bestämmelsen tar sikte på, t.ex. ekonomiska rapporter, förekommer inte i nämnderna men övervägs i avsnitt 10.8. Sådana beslut kommer knappast att uppfattas ha stor ekonomisk betydelse men möjligen vara av principiell karaktär för nämnderna. praktiken snarare beslut om förordnande av sekreterare eller möjligen anlitande av experthjälp som kan ha stor betydelse för nämndmyndigheternas verksamhet än de beslut som normalt anses falla in under kategorin principiellt viktiga eller av större betydelse och därför bör beslutas av nämnden i sin helhet. Trots att myndighetsförordningen har en särskild bestämmelse om detta ledningsansvar och att det i referensmaterialet inte finns undantag från bestämmelsen så förefaller behovet av denna typ av bestämmelse inte vara tillräckligt stort för att motivera införandet av en motsvarande bestämmelse i den nya lagen. De beslut som bör komma i fråga för övervägande om huruvida de bör beslutas av nämnden är inte fler än att de kan tas upp fall för fall. 8 Delegering och beslutförhet 8.1 Delegering inom nämndmyndigheten En bestämmelse föreslås som ger nämnden möjlighet att i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till ordföranden eller till sekreteraren eller någon annan som har uppdrag hos nämndmyndigheten att avgöra administrativa ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. Både 4 § 5 och 5 § 2 myndighetsförordningen (2007:515) innehåller bestämmelser som sätter gränser för vad en myndighets ledning kan delegera. Av den sistnämnda bestämmelsen framgår att ledningen i nämndmyndigheten, nämnden, får delegera andra ärenden än de som avses i 4 § till den som ledningen bestämmer. I referensmaterialet har majoriteten av nämndmyndigheterna under regeringen undantagits från bestämmelsen i 5 § 2. har den ersatts av en i något avseende mer begränsad rätt att delegera t.ex. motsvarande vad som gäller för och . Den nuvarande rättsliga regleringen att delegera uppgifter inom nämndmyndigheter varierar påtagligt. För de tre löne- och arvodessättande nämnderna är regleringen densamma. Enligt 4 § tredje stycket lagen (2002:1024) om lön till ombudsmän och riksrevisorerna och 4 § lagen (1993:1427) med instruktion för får en nämnd i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till ordföranden eller någon annan som tjänstgör hos nämnden att avgöra ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. Motsvarande bestämmelse finns också i 5 § lagen (1993:1426) med instruktion för . I 10 § föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för (jfr 9 § förordningen (2007:831) med instruktion för ) har ordföranden och sekreteraren getts rätt dels att begära in upplysningar eller yttranden i ärenden, dels att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar samt pröva frågor som uppkommer med anledning av överklagande av nämndens beslut. Nämnden får dessutom i arbetsordningen lämna över till ordföranden eller sekreteraren att besluta i frågor om vissa anmälningar och utföra uppgifter som inte är verksamhetsspecifika. Av bestämmelsen i 6 § lagen (1974:1037) med instruktion för framgår att nämnden i arbetsordning eller på annt sätt ska besluta om rätt för ordföranden eller dennes ersättare eller för sekreterare eller för föredragande att vidta erforderliga åtgärder för ärendenas beredande. 2009/10:URF2 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET och finns inga bestämmelser om delegering.