rfr · GY0WRFR1 · 2010-11-30 00:00:00 — föreslog 2008 i sin fördjupade utvärdering bl.a. att ett delmål avseende ekologisk produktion för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap borde införas.27 Förslaget var att införa ett delmål om att av jordbruksmarken ska vara certifierad för ekologisk produktion . För att målet ska bedömas som uppfyllt krävs, enligt förslaget, att certifierad ekologisk produktion förekommer i allt väsentligt i hela landet. motiverar förslaget med att målet endast avser att lägga grunden för ekologisk produktion, dvs. mark för odling och bete. Vad som produceras bör styras av marknadens efterfrågan. Ekologisk produktion är, enligt rådet, positiv för den biologiska mångfalden genom att den bidrar till ökad variation. Rådet konstaterade att variationen, för jordbruket som helhet, är minst och specialiseringen längst kommen i slättbygd och att ekologisk odling därför kan antas ha bäst förutsättningar att ge positiv effekt på den biologiska mångfalden i slättbygd. För att följa upp målet om ett rikt odlingslandskap används indikatorer för ekologisk animalieproduktion, ekologisk mjölk och ekologiskt odlad mark. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 26SOU 2009:83 Miljömålen i nya perspektiv. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 Regionala miljömål för ekologisk produktion och konsumtion Samtliga län har beslutat om egna regionala miljömål under de olika nationella miljömålen. En genomgång av Miljömålsportalen visar att i stort sett samtliga län har fastställt egna mål om ökad ekologisk produktion eller ökad offentlig konsumtion av ekologiska livsmedel. De flesta län har lagt in de egna målen under det nationella miljömålet Ett rikt odlingslandskap. Några län har valt att knyta mål för ekologisk produktion och konsumtion till miljömålet Giftfri miljö. Som en del av miljömålsarbetet har länen även tagit fram handlingsprogram eller åtgärdsprogram med åtgärder som syftar till att de länsegna målen ska nås. Utredning med förslag till ett förändrat miljömålssystem några månader efter det att miljömålsrådet redovisat sin fördjupade utvärdering, tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Uppdraget slutredovisades i september 2009.28 Förslagen syftar till att precisera , regeringens och myndigheternas roller när det gäller den samhällsomställning som behöver ske inom en generation. Vidare syftar förslaget till att ge miljömålssystemet ett tydligt internationellt perspektiv. Vikten av det löpande miljöarbetet inom bl.a. myndigheter, kommuner och företag betonas. Utredningen föreslog vidare att begreppet delmål skulle utgå ur miljömålssystemet. I stället borde etappmål för samhällsomvandlingen tas fram. Enligt utredningens bedömning kan de flesta delmål omvandlas till etappmål. beslut om förändringar i miljömålssystemet I propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete29 behandlas förslag från fördjupade utvärdering och utredningsförslaget om förändringar i miljömålens struktur och organisation. De förslag som lämnade i sin fördjupade utvärdering har delvis tidigare behandlats i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik30 och i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat.31 Som framgår ovan föreslog 2008 att ett delmål för ekologisk produktion borde inrättas under miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. I miljömålspropositionen anger regeringen att certifierad ekologisk produktion ska stimuleras för att öka variationsrikedomen av livsmiljöer i odlingslandskapet. Förslaget om att införa ett delmål om ekologisk produktion för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap behandlades inte i propositionen. 28SOU 2009:83 Miljömålen i nya perspektiv. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr.. 2008/09:300. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION I miljömålspropositionen föreslog regeringen att miljöarbetet i fortsättningen ska struktureras enligt följande: ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Regeringen föreslog att generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmål av särskild vikt ska beslutas av och att övriga etappmål ska beslutas av regeringen. Etappmålen ska i större utsträckning än delmålen vara målövergripande och mer inriktade på den samhällsomställning som behövs i ett generationsperspektiv. När etappmål beslutas behöver det, enligt regeringens förslag, framgå av beslutet vilken myndighet som får ansvar för att följa upp etappmålet. Vidare föreslås att bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen ska ändras. Den förändrade bedömningsgrunden innebär, enligt regeringen, att målen fortsatt är mycket ambitiösa men inte formulerade på ett sätt som gör dem omöjliga att nå. De nu gällande delmålen bör upphöra att gälla när nya etappmål finns på plats.32 har godkänt regeringens förslag. I samband med riksdagsbehandlingen ställde sig miljö- och jordbruksutskottet bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen. Samtliga motionsyrkanden avstyrktes. I utskottets betänkande finns 10 reservationer.33 2.5 Reglering av ekologisk produktion Ekologisk produktion och offentlig konsumtion av ekologiska livsmedel regleras både i och i den svenska lagstiftningen. I och med att jordbruket är en del av den gemensamma marknaden är EU:s lagstiftning överordnad den svenska lagstiftningen. Svenska lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter kompletterar . Det är viktigt att skilja på det regelverk som anger vad som krävs för att en produkt ska få marknadsföras och säljas som ekologisk och det regelverk som anger vad som krävs för att en lantbrukare ska kunna tillgodoräkna sig ekonomisk ersättning för ekologisk produktion i form av miljöersättning. Reglerna för miljöersättningen är inte lika strikta som certifieringsreglerna, men för att en lantbrukare ska få full miljöersättning krävs att den ekologiska produktionen är certifierad. I detta avsnitt beskrivs regleringen av den ekologiska produktionen. De olika regler som styr ekonomisk ersättning till ekologisk produktion redovisas i avsnitt 2.5. 32Riksdagsbeslutet innebär att delmålet Begränsad klimatpåverkan benämns etappmål. 2009/10:MJU25, rskr 2009/10:377. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 2.5.1 för ekologisk produktion för ekologisk produktion har omarbetats . utfärdade en förordning till vilken kommissionen 2008 utfärdade två förordningar med tillämpningsföreskrifter:34 Rådets förordning (EG) nr 834/2007 av om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 Kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll Kommissionens förordning (EG) nr 1235/2008 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 vad gäller ordningen för import av ekologiska produkter från tredjeländer. EG-förordningarna ska i allt väsentligt tillämpas fr.o.m. . Förordningarna utgör minimiregler som måste följas av alla som producerar eller hanterar ekologiska produkter och livsmedel. I rådets förordning redovisas övergripande principer för ekologisk produktion. Det framgår att syftet med regelverket är att det ska utgöra grunden för en hållbar ekologisk produktion, sörja för en väl fungerande inre marknad, garantera sund konkurrens, inge förtroende hos konsumenterna och skydda deras intressen. Vidare anges att förordningen ska tillämpas på vissa produkter från jordbruk, inklusive vattenbruk, om produkterna släpps ut på marknaden eller är avsedda att släppas ut på marknaden.35 Förordningen gäller alla aktörer som ägnar sig åt verksamhet inom något led av produktion, beredning och distribution av ekologisk produktion. Kommissionens förordningar konkretiserar rådets förordning. I förordning 889/2008 regleras bl.a. villkor för produktion, bearbetning, förpackning, transport, märkning och kontroll. I förordning 1235/2008 finns tillämpningsbestämmelser för import av ekologiska produkter. Regelverket innefattar bl.a. bestämmelser om erkännande och översyn av kontrollorgan och kontrollmyndigheter i tredjeländer. 2.5.2 Svenska lagar och förordningar om ekologisk produktion Nationella lagar och förordningar reglerar i huvudsak ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter vad gäller kontroll, sanktioner och bemyndiganden som medlemsländerna, enligt EU:s förordningar om ekologisk produktion, är 34Tidigare angavs villkoren för det ekologiska jordbruket i rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av om ekologisk produktion av jordbruksprodukter. 35De produkter som omfattas är levande eller obearbetade jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter för livsmedelsändamål, foder, vegetativt förökningsmaterial och utsäde. Jäst som används som livsmedel eller foder omfattas också. Produkter från jakt på vilda djur eller fiske efter viltlevande arter ska däremot inte anses vara ekologisk produktion. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION skyldiga att ombesörja. Regeringen har i förordningen (2009:27) om ekologisk produktion angivit vilka myndigheter som ska svara för de olika uppgifter som ska genomföra enligt EU-förordningarna. finns lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter som syftar till att komplettera rådets numera icke gällande förordning (EEG) nr 2092/91 av om ekologisk produktion av jordbruksprodukter. Detta innebär att det inte finns någon lag som hänvisar direkt till de nu gällande EU-förordningarna. Enligt uppgift från kan lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter fortfarande tillämpas även om den syftar till att komplettera den upphävda förordningen nr 2092/91. Det beror, enligt uppgift, på att det i den nu gällande förordningen 834/2007 görs en hänvisning till den upphävda förordningen. Det faktum att vissa områden, som t.ex. vattenbruk, inte omfattades av de tidigare EU-förordningarna som den svenska lagen hänvisar till gör att det inte finns någon svensk lagstiftning som kompletterar på dessa områden. Detta innebär, enligt uppgift från , t.ex. att det inte går att peka ut som ansvarig myndighet för vattenbruket eftersom detta måste fastställas i lag först. har man påbörjat arbetet med att ta fram en lag som anknyter till de nya EU-förordningarna om ekologisk produktion. publicerade en departementsskrivelse36 med förslag till en ny lag om ekologisk produktion. Syftet med lagförslaget är att anpassa den svenska lagstiftningen om ekologisk produktion till nya EG- förordningar på området och lagar och förordningar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen (SFS 2006:804). I utredningen föreslogs att den nya lagen om ekologisk produktion ska träda i kraft . Lagförslaget bereds inom . Av departementsskrivelsen framgår att EU-förordningarna i stort sett innehåller samma materiella regler som de gamla EG- förordningarna. redovisar att genom de nya förordningarna har regelverkets struktur förtydligats, och det framgår tydligare vilka principer som reglerna grundar sig på. Vidare anges att märkningsreglerna har ändrats i vissa avseenden. Vad gäller den svenska lagstiftningen framgår det att innehållet i lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter i sak har överförts till förslaget på ny lagstiftning. Därtill föreslås ett antal kompletterande bestämmelser, främst i syfte att underlätta för kontrollmyndigheterna att utöva sin kontroll. Det föreslås bl.a. nya bestämmelser om samverkan i kontrollen, om omhändertagande av vara, om hjälp av polismyndighet och om administrativa sanktionsavgifter. 36 Ds 2009:27, Ny lag om ekologisk produktion. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 Regeringen har delegerat viss beslutanderätt rörande den ekologiska produktionen till Jordbruksverket.37 Verket har bl.a. beslutat om villkor för utsäde i ekologisk produktion i enlighet med rådets förordning (EG) nr 834/2007 av om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter.38 Besluten publiceras på webbplats och ingår i under rubriken . För att underlätta för lantbrukare, rådgivare och kontrollorgan att följa om produktion, beredning, förvaring och import av ekologiskt framställda jordbruksprodukter och livsmedel tar fram vägledningar till regelverket där regelverket sammanfattas och förklaras. hade verket publicerat sex olika vägledningar om för ekologisk produktion på sin webbplats. poängterar att deras vägledningar inte är en del av regelverket för ekologisk produktion utan ett hjälpmedel för att lättare kunna orientera sig i och förstå . 2.5.3 Kontroll och certifiering av ekologisk produktion Alla EU-länder är skyldiga att upprätta ett särskilt kontrollsystem för ekologiska produkter. Detta kan se olika ut i olika länder. Bland annat ska behöriga myndigheter utses på området, och en behörig myndighet får delegera kontrolluppgifter till privata kontrollorgan som är ackrediterade och godkända enligt krav i lagstiftningen. har, liksom de flesta andra EU-länder, valt att delegera kontrollen av ekologisk primärproduktion till privata kontrollorgan med rätt att certifiera ekologiska lantbrukare. Kontrollorganet gör minst ett kontrollbesök . För att en producent ska få märka och marknadsföra produkter som ekologiska krävs att produktionen certifieras och kontrolleras av ett godkänt kontrollorgan. utgör ett grundläggande krav för certifieringen. Certifiering kan även göras enligt Kravs39 regler, som i vissa avseenden är striktare än EU-reglerna. Krav ger ut en samlad dokumentation över de regler som gäller för dem som valt Kravcertifiering. De egna reglerna anpassas i samband med att organisationen ger ut en uppdaterad utgåva av sitt regelverk. Krav försöker, enligt uppgift, alltid stämma av regelförändringar med och . Swedac, som är en statlig myndighet med uppgift att bl.a. verka som nationellt ackrediteringsorgan, ansvarar för att ackreditera och godkänna kontrollorganen och att kontrollera att organen följer angivna regler. Antalet godkända kontrollorgan i har ökat från ett till fyra. 37I förordning (2009:27) om ekologisk produktion delegeras frågor som rör produktion och hantering i övrigt, och som enligt EU:s förordningar ska beslutas av en behörig myndighet eller en medlemsstat, till . 39Krav bildades för att skapa en trovärdig märkning av ekologiska livsmedel och förenkla för konsumenter. Krav drivs i formen av en ekonomisk förening med 26 rikstäckande medlemsorganisationer. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION bolag som har rätt att kontrollera och certifiera ekologiska livsmedel är: certifiering AB, , och Valiguard AB.40 Samtliga har rätt att certifiera enligt och enligt Kravs regler. Kontroll av s.k. kretsloppsinriktad produktion (benämndes tidigare icke certifierad ekologisk produktion) som får miljöersättning enligt landsbygdsprogrammet, genomförs av och länsstyrelserna. beslutade om en ändring av reglerna för användning av EU:s logotyp för ekologisk produktion.41 Förändringen innebär att EU:s nya symbol för ekologiska produkter ska användas för att marknadsföra färdigförpackade ekologiska livsmedel producerade inom EU fr.o.m. . Om logotypen används, vilket inte är obligatoriskt för varor importerade från tredje land, ska också jordbruksråvarornas produktionsplats framgå. Det kommer att vara möjligt att använda andra symboler för ekologisk produktion, som t.ex. Kravs märke, parallellt med EU:s symbol. Skillnader mellan Kravmärkt produktion och ekologisk produktion enligt Kravs regler är mer långtgående på vissa områden än de krav som EU ställer genom sitt regelverk för ekologisk produktion. Det gäller t.ex. regleringen av djurens levnadsvillkor och produktionens klimateffekter. Krav har även regler för arbetsvillkor och sociala förhållanden vid produktionsplatsen. Nedan redovisas exempel på skillnader i de regler som gäller för EU-certifiering och Kravcertifiering. För att uppfylla Kravs produktionsvillkor ska grisar kunna vara ute på betesmark större delen av dygnet under minst en sammanhängande period . ska grisar ha tillgång till rastgård. innehåller inget krav på möjlighet till bete. Reglerna säger att ekologiska grisar ska ha permanent tillgång till utevistelse. Detta kan bestå i vistelse på rastgård om grisarna har möjlighet att gödsla och böka där. Vidare anges att grisarna helst ska ha möjlighet till bete . Inom mjölkproduktionen gäller olika regler för samvaro mellan ko och Kalven ska gå hos kon enligt Kravs regler. Reglerna för betesgång skiljer sig också mellan Kravcertifiering och EU-certifiering.42 Inom växtodlingen är det inte så stora skillnader mellan det två certifieringssystemen. Skillnaderna kommer att bli större i och med att Krav avser att införa regler som syftar till att minska växtodlingens klimatpåverkan.43 40Inom vattenbruk finns det norska företaget som är ackrediterat för certifiering av vattenbruk enligt Kravs regler och enligt EU-förordningen. 41Kommissionens förordning (EU) nr 271/2010 av om ändring av förordning (EG) nr 889/2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 vad gäller Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 Till 2010 har Krav infört nya regler som gör att växthusodlingar ska klimatgodkännas. Reglerna säger att av den sammanlagda mängd energi som växthusodlingar använder för uppvärmning och belysning samt till kylrum och tillverkning av koldioxid ska komma från förnybar energi eller spillvärme. Motsvarande villkor finns inte i . Kravs regler medger certifiering av fler regelområden än EU- förordningen, t.ex. certifiering av restauranger, butiker och vild fisk. 2.6 Regler om miljöersättningen för ekologisk produktion betalas ut i ersättning för ekologisk och kretsloppsinriktad odling och djurhållning som en del av landsbygdsprogrammet. Det är i respektive län som behandlar ansökningarna om miljöersättning. Beviljad ersättning betalas ut av . Med miljöersättning avses att jordbrukaren får ersättning för det inkomstbortfall och de merkostnader som ekologisk produktion innebär. För att få ersättning för ekologisk produktion krävs att den sökande går in i ett femårigt s.k. åtagande för ekologisk produktion. Miljöersättningen för ekologiska produktionsformer består av två delar, en för certifierad ekologisk produktion och en för kretsloppsinriktad produktion. Kretsloppsinriktad produktion är sådan produktion som förenklat uttryckt utförs enligt reglerna för ekologisk produktion men som inte certifierats eller är i karens för att bli certifierad.44 Miljöersättningen betalas ut per odlad hektar och varierar beroende på vad som produceras. Ersättningsnivåerna har, enligt landsbygdsprogrammet, fastställts genom en jämförelse av de skillnader som finns mellan ekologisk respektive konventionell produktion vad gäller kostnader och intäkter. Detta innebär att det finns begränsningar i hur hög miljöersättningen för ekologisk produktion får vara.45 Genomförda förändringar av landsbygdsprogrammet 20072013 Utformningen av miljöersättningen till ekologiska produktionsformer i landsbygdsprogrammet 20072013 ändrades jämfört med programperioden 2006. Ett syfte med förändringarna är att stimulera certifierad ekologisk produktion. För att full miljöersättning ska betalas ut krävs numera att den ekologiska produktionen är certifierad eller i karens för att bli certifierad.46 44Fram till 2010 benämndes kretsloppsinriktad produktion icke certifierad produktion. 45Av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling framgår hur ersättningsnivåerna ska beräknas. 46EU:s regler är en grundnivå för certifieringen. Certifiering kan även göras enligt Kravs eller regler, som i vissa avseenden är striktare än EU- reglerna. Certifiering innebär att produktionen kontrolleras av ett godkänt organ som bl.a. gör minst ett kontrollbesök . Kontrollen av produktion som inte är certifierad men som får miljöersättning genomförs av och länsstyrelserna. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION var ersättningsnivån densamma för certifierad och icke certifierad produktion. Ett syfte med att prioritera certifierad produktion är att det funnits starka tecken på att utbudet av ekologiskt certifierade produkter volymmässigt har varit för litet för att vara intressant för livsmedelsindustrin och grossister.47 Detta kan begränsa utbudet av ekologiska varor och hämma konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel, vilket i förlängningen innebär ett hinder för en ökad ekologisk produktion. Ett annat syfte med de genomförda förändringarna av miljöersättningen är att utforma villkoren för ersättningen så att produktion som ger en hög miljönytta prioriteras av lantbrukarna. Enligt har grödor och djurslag där det är stor skillnad i produktionssättet mellan ekologisk och konventionell produktion gynnats ekonomiskt av de genomförda förändringarna av ersättningsnivåerna. Bland annat ger produktion av slaktsvin, ägg och potatis högre ersättning nu jämfört med tidigare. Ersättningen för odling av certifierad potatis har t.ex. höjts från till per hektar. Skillnaden mellan ersättningen till certifierad ekologisk produktion och kretsloppsinriktad produktion har ökats stegvis sedan det förra landsbygdsprogrammet. Certifierad produktion gav dubbelt så hög ersättning för samtliga produktionsformer . I nya åtaganden ger certifierad produktion av spannmål, proteingrödor, foderbetor och andra ettåriga grödor mer i ersättning än vad kretsloppsinriktad produktion ger per odlad hektar. I nya åtaganden kommer ersättningsnivåerna att justeras . Syftet är att marknadsanpassa ersättningen, vilket innebär att ersättningsnivån kan justeras antingen uppåt eller nedåt. I landsbygdsprogrammet för 20072010 togs ersättningen för ekologisk vallodling bort. Detta motiverades med att det inte innebär någon egentlig miljönytta att mark som inte gödslats eller besprutats läggs om till en ekologisk produktion. En sådan omläggning ger heller inte upphov till några högre driftskostnader som motiverar en ekonomisk ersättning.48 I samband med genomförandet av EU:s hälsokontroll för den gemensamma jordbrukspolitiken begärde hos kommissionen om att få ändra ersättningen till ekologisk produktion under innevarande programperiod. Detta motiverades bl.a. med att kostnaderna för att ingå ett femårsåtagande ökat sedan ersättningsnivåerna beräknades.49 Kommissionen har godkänt att ersättningsnivåerna för certifierad ekologisk produktion av spannmål, proteingrödor, foderbetor och ettåriga grödor höjs med per hektar för nya åtaganden . jordbrukare behöver inte ansluta hela sin areal till stödet. tillämpas en regel om förbud mot parallellproduktion fullt ut. Det innebär att det inte är tillåtet att ha ekologisk och konventionell produktion av samma gröda eller djur. 47Jordbruksverkets rapport 2004:19. 48Jordbruksverkets rapport 2010:1. Förslag till ändring av landsbygdsprogram för perioden 20072013. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 Kommissionen har även godkänt att en ersättning till certifierad ekologisk vallodling återinförs . Ersättningsnivån, per hektar, är lägre än . Dessutom går ersättningen endast till aktiv vallodling.