urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Tidskravet innebär enligt JO:s praxis att handlingen bör lämnas ut eller i regel efter . Utlämnande ska kunna göras i myndighetens lokaler och har myndigheten lokaler på flera ställen så räcker det med att handlingen tillhandahålls där den förvaras. Enligt 2 kap. 14 § första stycket görs begäran om att ta del av en allmän handling hos den myndighet som förvarar handlingen. Begäran kan göras skriftligen eller muntligen. En enskild som hos en myndighet begär att få ta del av en allmän handling behöver inte, i de fall myndigheten har lokaler på flera ställen, vända sig till det ställe där handlingen förvaras med sin begäran (Karnov, 2009/10, s. 156). Av paragrafens andra stycke framgår att en fråga om utlämnande av en allmän handling prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet. Med förvarad förstås enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen en handling som faktiskt finns hos myndigheten men också en handling som tillfälligt finns hos en befattningshavare eller hos någon annan som myndigheten lätt kan kräva in handlingen från. (Det är särskilt föreskrivet att en annan myndighet än den som förvarar handlingen ska pröva utlämnandet enligt bestämmelser i 15 kap. 4 §, 19 kap. 8 och 11 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). De bestämmelserna är inte tillämpliga för nämndmyndigheter.) Den som vill ta del av en allmän handling har enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen rätt att få en avskrift eller en kopia av handlingen, och en sådan begäran ska behandlas skyndsamt, dvs. tidskravet är inte riktigt lika skarpt formulerat som vid utlämnade av handlingen på stället. 4.3 Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet m.m. Det är närmast 46 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som är intressanta i detta sammanhang. Dessa kapitel innehåller bestämmelser om myndigheters hantering, registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Enligt 4 kap. 1 § ska en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. I 4 kap. 2 § finns en ny bestämmelse som innehåller krav på att myndigheter ska göra en beskrivning som ger information om myndighetens allmänna handlingar och underlättar tilllämpningen av offentlighetsprincipen. Bestämmelsen är så pass ny att riksda- 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER 2009/10:URF2 gens nämndmyndigheter enligt uppgift från arkiv kanske inte har upprättat sådana beskrivningar. Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § ska allmänna handlingar enligt huvudregeln registreras så snart de har kommit in eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver däremot inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet behöver den varken registreras eller hållas ordnad. I 5 kap. 5 § har det införts ytterligare en ny bestämmelse som anger att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess får myndigheten markera detta genom att en särskild anteckning görs på handlingen, eller om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange tillämplig sekretessbestämmelse, datum då anteckningen gjordes och den myndighet som gjort anteckningen. I fråga om utlämnande av allmänna handlingar anges i 6 kap. 3 § att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska lämnas ut om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över innehållet och den enskilde begär myndighetens prövning. Bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har praktisk betydelse för hanteringen vid utlämnande av allmänna handlingar och överklagande av sådana beslut och kan därför förväntas få betydelse för utformningen av en kommande reglering. Överväganden som rör utlämnande av allmänna handlingar kommer att göras i kapitel 8. 4.4 Förvaltningslagens tillämplighet hos nämnder Förvaltningslagen (1986:223) är tillämplig hos samtliga nämnder som redovisas i kapitel 3 utom och dess myndigheter, särskilda nämnd och , dvs. Den befintliga regleringen av nämndmyndigheterna innehåller vissa avvikande bestämmelser från handläggningsreglerna i förvaltningslagen, framför allt rör det sig om regler för omröstning, beslutförhet och över- 2009/10:URF2 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER De avvikande bestämmelserna har företräde om de har beslutats av , dvs. genom lag, i annat fall är förvaltningslagens bestämmelser tillämpliga. Flera av nämndmyndigheter har svårt att i praktiken leva upp till samtliga de krav som bestämmelserna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) ställer på service och tillgänglighet och skulle behöva stöd av riksdagsförvaltningen. Förvaltningslagen (1986:23) är i princip tillämplig på förvaltningsmyndigheters ärendehandläggning. Bestämmelser om bl.a. serviceskyldighet och tillgänglighet gäller också annan förvaltningsverksamhet hos myndigheterna. I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga ärenden som syftar bl.a. till att upprätthålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra en god service. Förvaltningslagen bygger på att det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service. Det är alltså inte tillräckligt att myndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och i övrigt korrekt i formell mening. De måste lämna enkla, snabba och entydiga besked och hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt. Det ska nämnas att förvaltningslagen är föremål för översyn, (se Dir. 2008:36). har i uppdrag att lämna förslag till en ny förvaltningslag. Utredningen ska lämna sitt betänkande , och det finns skäl att förvänta sig att ganska omfattande ändringar föreslås i förhållande till nuvarande reglering. Vissa av förvaltningslagens förfaranderegler förutsätter att ärendet handlar om myndighetsutövning mot enskild för att bestämmelserna ska vara tillämpliga. Detta gäller bestämmelserna om parters rätt att lämna uppgifter muntligt i 14 § andra stycket, myndigheters skyldighet att anteckna uppgifter i 15 §, parters rätt att få del av uppgifter i 16 och 17 §§, beslutsfattares skyldighet att delta i omröstning i 18 § tredje stycket, skyldighet att motivera beslut i 20 §, underrättelse om innehållet beslut i 21 § och parters rätt att få yttra sig innan myndigheten rättar skrivfel eller liknande i 26 §. Begreppet myndighetsutövning är oklart. Någon mer ingående analys av begreppets innebörd kommer inte att göras här. Begreppet förekommer inte endast i förvaltningslagen utan även i andra lagar. Det används t.ex. i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen i betydelsen utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande som riktar sig mot enskild. Det ska röra sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och har sin grund i offentligrättsliga föreskrifter och som påverkar den 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER 2009/10:URF2 enskildes personliga eller ekonomiska situation. Besluten eller åtgärderna behöver inte vara betungande för den enskilde utan även gynnande beslut, t.ex. beslut om tilldelning eller fördelning av ekonomiska förmåner, kan vara att anse som myndighetsutövning. Begreppet är viktigt av flera skäl, bl.a. därför att det avgränsar tillämpningsområdet för de ovan redovisade handläggningsreglerna. Även andra organ än myndigheter kan ha uppgifter som innebär myndighetsutövning. Prövning av utlämnande av allmänna handlingar innebär myndighetsutövning. Ett område som är förhållandevis oreglerat i förvaltningslagen (1986:223) är vilka beslut som kan överklagas. finns en allmän bestämmelse i 22 a § om instansordningen vid domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Enligt denna bestämmelse får överklagbara beslut som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Syftet med regeln är att anvisa en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning finns enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () eller utan att en sådan möjlighet är förutsedd i lagstiftningen. I instruktioner för en del förvaltningsmyndigheter under regeringen hänvisas till denna bestämmelse, t.ex. vad gäller överklagande av beslut om rätt till skälig ersättning för inställelsekostnader för den som varit närvarande vid ett sammanträde hos myndigheten för att lämna upplysningar i ett ärende. På motsvarande sätt hänvisas även i 15 § föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd till denna forumbestämmelse. trädde en lagändring i kraft som tydliggör att förvaltningslagens överklagandebestämmelser alltid är tillämpliga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Detta innebär att beslut av en förvaltningsmyndighet som innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter kan överklagas, även om det i en annan lag eller författning finns ett överklagandeförbud. Bestämmelserna i 3 § andra stycket förvaltningslagen gäller alltså undantagslöst. Förvaltningslagens (1986:223) handläggningsregler är i princip tillämpliga hos nämndmyndigheter vid handläggningen av ärenden och viss annan förvaltningsverksamhet, såvida det inte finns klart avvikande specialbestämmelser i de författningar som styr respektive nämnd och som har beslutats av (se , & ,, Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, 2 uppl. 2007 s. 62). Det finns vissa avvikande bestämmelser för nämndmyndigheter, framför allt i frågor om omröstning, beslutförhet och överklagande. Några exempel på sådana avvikande bestämmelser för verksamhetsområde kan nämnas. Vallagen (2005:837) innehåller bestämmelser 2009/10:URF2 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER som avviker från förvaltningslagen vad gäller frågan om vilken instans som prövar om överklagande har skett i rätt tid (15 kap. 6 § andra stycket) och enligt 15 kap. 9 § gäller inte bestämmelserna i 28 § förvaltningslagen om omprövning av beslut. Ett annat exempel på en avvikande bestämmelse är att enligt 8 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter ska ett beslut om tjänstetillsättning som tillkännages genom anslag överklagas från den dag då beslutet anslogs. Detta avviker från bestämmelsen i 23 § förvaltningslagen att överklagandet ska ha kommit in från den dag klaganden fick del av beslutet. Regler om serviceskyldighet och tillgänglighet 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) innehåller bestämmelser om myndigheters serviceskyldighet och tillgänglighet för allmänheten. Dessa bestämmelser är tillämpliga för nämndmyndigheter, och det finns anledning att titta närmare på vilka krav de ställer och hur nämndmyndigheterna kan leva upp till kraven i praktiken. Att myndigheter ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde framgår av 4 § första stycket förvaltningslagen. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet. Bestämmelsen gäller all förvaltningsverksamhet och inte bara till förmån för den som är part utan även i förhållande till medborgare i allmänhet och företrädare för massmedierna. Myndigheten ska lämna upplysningar om gällande bestämmelser och myndigheternas praxis om någon frågar efter detta. Omfattningen av serviceskyldigheten är i sista hand en avvägningsfråga för myndigheten (se , Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, 2 uppl. s. 62, 6667 och 71). En viktig fråga inom ramen för 4 § förvaltningslagen handlar om serviceskyldigheten när det gäller utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar och uppgifter ur dem samt att ta hänsyn till eventuella sekretessbestämmelser är särskilt reglerad i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se avsnitten 5.3 och 5.4. Regleringen i förvaltningslagen är subsidiär i förhållande till de bestämmelserna. 5 § förvaltningslagen innehåller bestämmelser om myndigheters tillgänglighet för allmänheten. Även dessa bestämmelser gäller all verksamhet hos förvaltningsmyndigheter, alltså inte endast den del som rör handläggning av ärenden. Förvaltningslagen utgår från att myndigheter ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda och att det ska vara möjligt att få kontakt och svar med hjälp av fax och elektronisk post. Även om det förutsätts att myndigheter kan begränsa sin tillgänglighet med hänsyn till verksamheten och resurssituationen så ställer bestämmelsen i paragrafens tredje stycke ett tydligt krav på att myndigheter ska ha öppet minst varje vardag för att kunna ta 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER 2009/10:URF2 emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. nämnder, utom och dess myndigheter, särskilda nämnd och , är förvaltningsmyndigheter. Deras verksamheter innefattar myndighetsutövning mot enskild. Prövning av utlämnande av allmänna handlingar innebär myndighetsutövning. Det finns i nuvarande reglering inga i förhållande till 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) avvikande bestämmelser för nämndmyndigheter, eller för andra små myndigheter, trots att verksamheterna är begränsade till sin natur och har begränsade resurser till sitt förfogande. Det har inte framkommit något som talar för att den allmänna serviceskyldigheten i form av att ge råd och upplysningar till allmänheten och företrädare för massmedier har brister eller uppfattas som ett problem av nämndmyndigheterna. Det är framför allt sekreterarna, ibland med hjälp av ordförandena, som har hand om dessa uppgifter. Det finns ändå anledning att överväga om den allmänna information som är tillgänglig om nämnder bör ses över för att förbättra servicen för allmänheten. Överväganden i den frågan görs i kapitel 13. Om saken ställs på sin spets så lever flera nämndmyndigheter inte upp till kravet i 5 § tredje stycket på tillgänglighet för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Kansliresurserna är för majoriteten av nämndmyndigheter begränsade till sekreteraren. Som framgår av beskrivningen av nämnder (se kapitel 3) är det endast som har ett kansli med både en sekreterare och en assistent anställda av riksdagsförvaltningen och med arbetsplats i . Nämnden har dessutom tillgång till den resurs som kanslijour innebär. har assistenthjälp från en anställd i riksdagsförvaltningen, men den tas framför allt i anspråk i samband med beredningen av ärenden. Förutsättningarna för samtliga nämndmyndigheter att upprätthålla kontinuerlig beredskap för att ta att emot och registrera handlingar varje vardag bedöms som svaga, organisationerna är sårbara. Man skulle möjligen kunna hävda att resursinsatsen inte blir rimlig om små nämndmyndigheter ska upprätthålla förvaltningslagens generella regler om service och tillgänglighet. Totalt sett är efterfrågan på service och tillgänglighet begränsad och står inte i proportion till de resurser som behövs för att upprätthålla den beredskap som krävs. JO har uttalat att en myndighets möjligheter att begränsa sin tillgänglighet blir beroende av olika faktorer såsom verksamhetens art, arbets- och resurssituationen och den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar. I praktiken är det knappast en gångbar lösning att föreslå avvikande bestämmelser om serviceskyldighet och tillgänglighet för nämndmyndigheter. 2009/10:URF2 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER dömning beror på att bestämmelserna har karaktär av minimistandard och att man då inte tar hänsyn till vilka ekonomiska och andra resurser som myndigheterna faktiskt har tillgång till. Det finns således mot bakgrund av nuvarande lagstiftning ett behov för nämndmyndigheter att få hjälp dels med att ta emot och eventuellt registrera eller ställa i ordning allmänna handlingar i den omfattning som 5 § tredje stycket förvaltningslagen kräver, dels med att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av nämndens beslut i sådana frågor. Det är särskilt viktigt att få hjälp med dessa uppgifter . finns enligt uppgifter från sekreteraren redan ett etablerat samarbete med . För de andra nämnderna måste det övervägas om det rättsligt och rent praktiskt går att få stöd av riksdagsförvaltningen. Närmare överväganden i den frågan kommer att göras i kapitel 9. Beträffande särskilda handläggningsregler som kan gälla för nämndmyndigheter har de i så fall beslutats av och i den mån de avviker från förvaltningslagens bestämmelser så har de alltså företräde. Det finns ett möjligt undantag; bestämmelserna i föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för har inte beslutats av utan av riksdagsstyrelsen. Det kan inte uteslutas att nämndmyndigheterna och även riksdagsförvaltningen har någon form av arbetsmiljöansvar för uppdragstagarna i nämndmyndigheterna. I kartläggningen av ansvarsfördelningen mellan partikanslierna i och riksdagsförvaltningen m.m. (2007/08:URF2) analyserades särskilt frågor om ansvarsfördelningen vad gäller arbetsmiljöansvaret med utgångspunkt i de generella regleringarna i arbetsmiljölagen (1977:1169), arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och föreskrift (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. I rapporten konstaterades att det rör sig om många olika kategorier i och att bland dessa finns anställda och innehavare av uppdrag i olika organ och nämnder som inte är riksdagsledamöter eller anställda. I kartläggningen analyserades inte förhållandena för denna kategori. Utan att här gå närmare in i saken så kan det inte uteslutas att även nämndmyndigheter har någon form av arbetsmiljöansvar för sina uppdragstagare på grund av att arbetstagarbegreppet är omfattande enligt arbetsmiljölagen. Hur ansvarsfördelningen mellan nämnder och riks- 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER 2009/10:URF2 dagsförvaltningen i rollen som ett slags värdmyndighet för nämnder, som t.ex. upplåter lokaler för vissa nämnder, är i arbetsmiljöhänseende svårbedömt och får eventuellt ses över i ett annat sammanhang. Som kommer att redovisas i avsnitt 5.4 kan det förhållandet att riksdagsförvaltningen sluter lokala kollektivavtal för vissa uppdragstagare i nämndmyndigheterna vara en omständighet som stärker att dessa skulle kunna ses som arbetstagare. I den utsträckning riksdagsförvaltningen i sin verksamhet med författningsstöd ansvarar för uppgifter eller utför åtgärder som gäller nämndmyndigheternas ekonomiadministrativa verksamhet tillämpas de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för riksdagsförvaltningen. Det framgår av 1 § andra stycket i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och att bestämmelserna gäller för verksamhet som riksdagsförvaltningen, ombudsmän och ansvarar för. I den rapport, Införandet av vissa av budgetlagens bestämmelser för myndigheter (2005/06:URF1 s. 35), där förslaget till den särskilda lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsområdet lämnades angav man att det formella tillämpningsområdet för lagen var myndigheter utom . Beträffande nämnder angavs bl.a. att nämnderna inte disponerar egna anslag, inte får ta upp lån och inte har egna krediter i samt att de finansieras från riksdagsförvaltningens anslag och ingår i förvaltningens årsredovisning. Slutsatsen drogs att bestämmelserna i den föreslagna lagen i praktiken kommer att tillämpas på nämndernas ekonomiska verksamhet genom att lagen ska gälla för riksdagsförvaltningen. Formellt sett är alltså inte lagen och den tillhörande föreskriften (RFS 2006:10) om tillämpningen av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och direkt tillämpliga på nämndmyndigheter. 4.7 Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet nämndmyndigheter omfattas av 2 § 2 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., som innebär att i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § får granska den verksamhet som be- 2009/10:URF2 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER drivs av och myndigheter under . Av 4 § framgår att den granskning som avses i 2 § är effektivitetsrevision. I kartläggningen som bifogats direktiven (se avsnitt 1.2) dras slutsatsen att granskningsmandat är otydligt. Till stöd för denna slutsats anges bl.a. att det är otydligt om riksdagsförvaltningen som finansierar nämnder också blir ansvarig inför samt att det inte finns någon reglering av granskning i nämndernas instruktioner. Enligt 2 § 2 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. får i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § granska den verksamhet som bedrivs av och myndigheter under . Av 4 § framgår att den granskning som avses i 2 § är effektivitetsrevision. Såväl riksdagsförvaltningen som nämndmyndigheterna kan bli föremål för denna typ av revision. granskning kan inriktas på en verksamhet som bedrivs av en viss myndighet men också på en verksamhet som berör flera myndigheter (prop. 2001/02:190 s.153). Det torde innebära att det är möjligt för att granska såväl en enskild nämndmyndighets verksamhet som verksamhet som kan anses beröra både riksdagsförvaltningen och en nämndmyndighet, dvs. Nämndmyndigheterna har ingen skyldighet att upprätta årsredovisningar och finns därför inte med bland de myndigheter under (riksdagsförvaltningen, ombudsmän och ) och det riksdagsorgan (Stiftelsen ) som ska granska årsredovisningen för. finansierar nämndmyndigheterna och sköter ekonomiadministrationen för dessa. I den del riksdagsförvaltningens redovisning och räkenskaper avser nämndmyndigheternas verksamhet omfattas dessa av årliga revision. Lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter samt säkerhetsskyddslagen (1996:627) är tillämpliga på nämndmyndigheter. Den förstnämnda lagen ställer krav på myndigheterna att aktivt ta ställning till frågor om säkerhetsskydd, vilket i sin tur kan kräva att riksdagsförvaltningen ger stöd till nämndmyndigheterna i dessa frågor. Uppdragstagare i nämndmyndigheter som är på besök i kan enligt lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i kontrolleras som vilken besökare som helst. Kontroll av anställda vid riksdagsförvaltningen och partikanslierna får endast ske om det finns särskilda skäl för det. 4 REGELVERK SOM GÄLLER FÖR NÄMNDER 2009/10:URF2 Av 1 § lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter framgår att lagen gäller för samtliga sju nämndmyndigheter. Enligt 2 § första stycket finns det ett verksamhetskrav att där lagen gäller ska det säkerhetsskydd finnas som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter. För samtliga myndigheter gäller enligt paragrafens andra stycke att säkerhetsskyddet ska utformas med beaktande av enskildas rätt att enligt tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna handlingar samt med beaktande av enskildas integritet.