urf · GXA5URF1 · 2010-01-01 00:00:00 — Om de fördelar för som avses med den nu aktuella reformen skall vinnas är det av grundläggande betydelse att riksdagsdirektören ges de befogenheter och den auktoritet som behövs för att denne självständigt skall kunna leda förvaltningen och ta nödvändiga initiativ. För det fall styrelsen vill försäkra sig om att den dagliga ledningen av verksamheten överensstämmer med och styrelsens riktlinjer står möjligheten att ställa frågor till riksdagsdirektören eller begära särskild redovisning alltid öppen. Riksdagsdirektören arbetar åt alla partier men det bör dock noteras att alla nuvarande riksdagspartier inte ingår i riksdagsstyrelsen även om de har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden. ledning regleras som ovan nämnts i den nuvarande instruktionen i 11 och 12 §§. Riksdagsdirektörens ansvar och uppgifter regleras i nuvarande instruktions 18 och 19 §§. Enligt förarbetena till myndighetsförordningen (SOU 2004:23 s. 124) ska en myndighetschef i en myndighet under regeringen som leds av en styrelse ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det ankommer på myndighetschefen att under styrelsen ansvara för att myndigheten har en god service, är tillgänglig och tillmötesgående osv. Det är också myndighetschefens uppgift att svara för arbetsgivarpolitiken. Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att rapportera till styrelsen om myndighetens verksamhet. 8.2 Överväganden och förslag Utredningens förslag är att det i instruktionen under rubriken (9 §) regleras att riksdagsdirektören är riksdagsförvaltningens chef. När riksdagsdirektören inte är i tjänst eller är på tjänsteresa ska uppgifterna som chef för riksdagsförvaltningen i första hand skötas av biträdande riksdagsdirektören och i andra hand av tjänsteman inom riksdagsförvaltningen som riksdagsdirektören utsett efter samråd med talmannen. Den biträdande riksdagsdirektören ersätter även i övrigt riksdagsdirektören i den utsträckning som riksdagsdirektören bestämmer. 8.3 Riksdagsdirektörens ansvar inför styrelsen Utredaren föreslår att det i instruktionen under en ny rubrik regleras att riksdagsdirektören ansvarar inför styrelsen och att han eller hon ska svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv som styrelsen beslutar. För att styrelsen ska kunna ta sitt ansvar för myndighetens verksamhet behöver styrelseledamöterna nödvändig information för att kunna fatta korrekta beslut och därmed ta sitt övergripande ansvar för myndighetens utveckling. Riksdagsdirektören måste således hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse den med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut, vilket uttryckligen föreslås bli reglerat i 19 §. Ärenden som inte enligt 11 och 25 §§ ska avgöras av riksdagsstyrelsen eller personalansvarsnämnden avgörs av riksdagsdirektören. Detta föreslås i den nya instruktionens 17 § under rubriken . Med denna skrivning torde det bli tydligt vilka beslut som ska avgöras av styrelsen, riksdagsdirektören respektive personalansvarsnämnden. I 11 § 9 regleras att styrelsen beslutar om frågor som är av större vikt eller principiell betydelse eller som riksdagsdirektören hänskjuter till riksdagsstyrelsen. På detta sätt blir det tydligt att det är riksdagsdirektören som svarar för de förvaltningsärenden som rör den vanliga löpande verksamheten. Vidare föreslås att riksdagsdirektörens uppgifter preciseras så att det tydligt framkommer att riksdagsdirektören förutom att svara för den löpande verksamheten även ska 1.se till att riksdagsledamöternas, allmänhetens och andras kontakter med riksdagsförvaltningen underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i riksdagsförvaltningens skrivelser och beslut, 2.verka för att riksdagsförvaltningen genom samverkan med andra statliga myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, 3.fortlöpande följa upp och pröva riksdagsförvaltningens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, 4.verka för en hållbar utveckling och för att myndighetens påverkan på miljön minimeras. Att svara för den löpande verksamheten innebär att besluta i enskilda ärenden gällande t.ex. anställningar och upphandlingar. Det finns dock inget hinder för riksdagsdirektören att ta upp frågorna med styrelsen i de fall han eller hon bedömer att detta kan vara lämpligt. Enligt fjärde punkten ska riksdagsdirektören verka för en hållbar utveckling och för att myndighetens påverkan på miljön minimeras. miljöarbete syftar till att minska den negativa miljöpåverkan som verksamheten ger upphov till. Med miljö menas den yttre miljön dvs. utsläpp i luft, mark och vatten samt påverkan på växt- och djurliv. Områden inom riksdagsförvaltningens verksamhet som omfattas är energianvändning (uppvärmning och el), resor och transporter, förbrukning av produkter och material, kemikalieanvändning, vattenförbrukning, avfallshantering samt buller. En överordnad princip är resurshushållning. Med begreppet hållbar utveckling breddas ambitionen och krav kan ställas i t.ex. upphandlingar på, förutom ekologisk hållbarhet, även ekonomisk och social hållbarhet. I förslaget till arbetsordning finns ytterligare reglering av riksdagsdirektörens uppgifter. Att riksdagsdirektören, i de fall detta inte regleras i riksdagsordningen eller i annan författning, föreslås få besluta om riksdagsförvaltningens interna organisation framgår av en nu föreslagen paragraf under rubriken (21 §). Bestämmelsen syftar till att undvika oklarheter om var och av vem beslut om organisationen fattas. Enligt utredarens mening bör regleringen av organisationen utformas i sådan ordning att interna organisationsförändringar m.m. inte behöver bli föremål för riksdagsbehandling. Det bör heller inte anses nödvändigt att riksdagsstyrelsen behöver tyngas med ärenden rörande myndighetens sätt att internt organisera arbetet på lägre nivå. organisation regleras i nuvarande instruktionens 2122 §§ i vilka stadgas att riksdagsförvaltningen beslutar om sin organisation samt att det i arbetsordningen eller i särskilda beslut ska meddelas de bestämmelser som behövs om förvaltningens organisation och formerna för dess verksamhet. I nuvarande arbetsordning regleras att riksdagsförvaltningen består av kammarkansliet, utskottens och EU-nämndens kanslier, administrativa avdelningen, kommunikationsavdelningen samt internationella kansli. Härutöver ska det finnas en talmansstab och ett ledningssekretariat. Övriga bestämmelser om organisation och ansvarsområden meddelas enligt gällande arbetsordning i särskilda tjänsteföreskrifter. I förslaget till ny arbetsordning föreslås en bestämmelse med innebörd att riksdagsförvaltningen består av kammarkansliet, utskottens och EU- nämndens kanslier, administrativa avdelningen, kommunikationsavdelningen samt internationella kansli. I och med att dessa ovan uppräknade organisatoriska enheter regleras i arbetsordningen behövs styrelsebeslut för att ändra organisationen på denna nivå. Övriga bestämmelser om organisation och ansvarsområden meddelas av myndighetschefen, dvs. av riksdagsdirektören, i särskilda tjänsteföreskrifter. Förslaget att det är riksdagsdirektören som beslutar om myndighetens organisation på lägre nivå skulle möjligen kunna ses som ett avsteg från principerna i myndighetsförordningen om att en myndighets styrelse beslutar om myndighetens organisation. Enligt utredarens mening är dock karaktären av de frågor som den parlamentariska riksdagsstyrelsen har att behandla på en annan, mer övergripande nivå, och styrelsen torde inte i detta fall kunna jämföras med styrelser för myndigheter under regeringen. Riksdagsstyrelsen består av arbetstyngda riksdagsledamöter. Mängden av ärenden som styrelsen ska ha att hantera, liksom de diskussioner som ska föras måste begränsas om nuvarande omfattning och längd på de månatliga styrelsesammanträdena ska kunna behållas, vilket utredningen har uppfattat är ett önskemål. Under rubriken föreslås slutligen att riksdagsdirektören ska svara för riksdagsförvaltningens arbetsgivarpolitik och även ska företräda riksdagsförvaltningen som arbetsgivare (22 §). Varje myndighet behöver anställda med god förvaltningskunskap, god förmåga att kommunicera, integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt som inger respekt. Myndighetens ledning har ansvaret för att de anställda har den kunskap som krävs för uppgiften, däribland kunskaper om den lagstiftning som styr verksamheten. Myndighetschefen bör ha ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap. Genom en bestämmelse i myndighetsförordningen delegerar regeringen stora delar av arbetsgivarpolitiken till sina myndigheter. Syftet med delegeringen är att myndigheterna ska använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att uppnå verksamhetens mål med hög effektivitet och på ett sätt som skapar förtroende hos medborgarna. I detta ingår att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, att arbetsförhållandena är goda och att de anställdas kompetens och erfarenhet tas till vara och utvecklas. Myndigheterna ska dels själva, dels tillsammans med andra myndigheter utforma arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarpolitiken kan sägas innefatta frågor om personalförsörjning, kompetensutveckling, personalrörlighet, löne- och anställningsvillkor, jämställdhet, mångfald i arbetslivet, arbetsmiljö m.m. Det delegerade arbetsgivaransvaret möjliggör för myndigheterna att utforma arbetsgivarpolitiken med hänsyn till verksamheten. I myndighetsförordningen anges att myndighetschefen i samverkan med andra myndigheter ska utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Detta sker bl.a. genom medverkan i , som kan sägas fungera som ett forum för samverkan mellan myndigheterna. Mellan myndigheter och finns ett serviceavtal och ett nära samarbete. I myndighetsförordningen anges vidare att myndighetschefen ansvarar för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, att arbetsförhållandena är goda och att de anställdas kompetens och erfarenhet utvecklas och tas till vara. Varje myndighet ska ha tydliga mål för sin kompetensförsörjning och se till att de anställdas kompetens är avpassad till verksamheten. Det är också viktigt att den anställde har goda utvecklingsmöjligheter inom sitt område. Kompetensutvecklingen ska vara en del av verksamheten. 9.2 Överväganden och förslag Utredaren föreslår att myndighetens arbetsgivarpolitik regleras i den nya instruktionen (23 §) under en ny rubrik. Härigenom slås fast att riksdagsförvaltningen ska se till att de anställda är väl förtrogna med myndighetens uppdrag. ska vidare skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet samt beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män samt mångfald i arbetslivet. I mångfaldsbegreppet inbegrips betydligt mer än bara etnisk mångfald, vilket är det begrepp som används i nuvarande instruktion. Det mångfaldsarbete som bedrivs inom riksdagsförvaltningen utgår från de möjligheter som finns i en miljö där människors likheter och olikheter beträffande ålder, kön, etnisk bakgrund, könsidentitet, sexuell läggning, trosuppfattning eller funktionsnedsättning blandas och tas till vara för att skapa ett gott arbetsklimat. Detta bör enligt utredarens mening återspeglas i myndighetens instruktion. När det gäller jämställdhetsarbete kan konstateras att riksdagsdirektören fastställt en jämställdhetsplan som utarbetats i enlighet med jämställdhetslagen (1991:433) och enligt JämO:s riktlinjer. Planen har tagits fram av en partsgemensam grupp bestående av bl.a. representanter för de fackliga arbetstagarorganisationerna. och framåt ska riksdagsförvaltningen göra en jämställdhets- och mångfaldsplan som kommer att följas upp. I nu gällande instruktion återfinns bestämmelserna under rubriken och uppgifter. I 22 § i den nya instruktionen föreslås att det är riksdagsdirektören som även framöver ska svara för riksdagsförvaltningens arbetsgivarpolitik och han eller hon även ska företräda riksdagsförvaltningen som arbetsgivare. 10 Krav på svenskt medborgarskap Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen får endast den som är svensk medborgare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får, enligt samma bestämmelse, endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsätts genom val av . Av bestämmelsen framgår slutligen att i övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Bestämmelsen är oförändrad sedan regeringsformens tillkomst och det är med stöd av denna bestämmelse det uppställs krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar, främst i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Enligt 5 § i denna lag får bara svenska medborgare ha anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. I 6 § ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilda fall besluta, att vissa kategorier av anställningar ska förbehållas svenska medborgare. Det gäller i fråga om anställning inom eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer samt statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt de båda senare punkterna utövas i fråga om arbetstagare hos eller dess myndigheter av eller den myndighet som bestämmer. 10.2 Överväganden och förslag Enligt nuvarande instruktions 4 § får riksdagsförvaltningen, utom såvitt avser och , föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid eller dess myndigheter. Enligt nuvarande instruktion är det riksdagsstyrelsen som beslutar om frågor som avses i bestämmelsen. 2009/10:URF1 10 KRAV PÅ SVENSKT MEDBORGARSKAP Enligt 29 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) som enligt 2 § i samma lag gäller för och dess myndigheter stadgas att en säkerhetsklassad anställning vid bl.a. staten endast får innehas av den som är svensk medborgare. I 10 § lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter hänvisas till nuvarande instruktion för riksdagsförvaltningen i vilken det regleras att riksdagsförvaltningen får meddela föreskrifter inom sitt verksamhetsområde. Övriga myndigheter som lagen (2006:128) gäller för, vilka räknas upp i 1 §, är , ombudsmän, , till riksrevisorerna, , , , , och . Enligt 10 § andra stycket får dessa meddela de närmare föreskrifter inom sitt verksamhetsområde som behövs för tillämpningen av lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter och för tillämpningen av säkerhetsskyddslagens (1996:627) bestämmelser om säkerhetsprövning. Det torde således finnas motstridiga bestämmelser i riksdagsförvaltningens instruktion (4 § och 15 § 11) och 10 § lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter. Eftersom det här inte bara handlar om riksdagsförvaltningens rätt att utfärda föreskrifter för sin egen verksamhet utan även för myndigheter utom och , är det angeläget att eventuella oklarheter rättas till. När det gäller riksdagsförvaltningens egen anställda personal uppställs numera krav på svenskt medborgarskap enbart när det är tal om en säkerhetsklassad anställning. Inte minst medlemskapet i EU och den s.k. likabehandlingsprincipen talar för att krav på svenskt medborgarskap inte i onödan bör ställas. I riksdagsordningen finns dock en bestämmelse (9 kap. 2 §) som stadgar att cheferna för utskottskanslierna och chefen för ska vara svenska medborgare. Utredaren föreslår att bestämmelsen i nuvarande instruktion ändras så att den i den nya instruktionen (7 § 4) enbart reglerar anställningar vid riksdagsförvaltningen. I paragrafen föreslås således att riksdagsförvaltningen får föreskriva att endast den som är svensk medborgare får ha viss anställning vid riksdagsförvaltningen. Utredaren finner inte heller någon anledning att ha kvar möjligheten för riksdagsstyrelsen att i särskilda fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid myndigheten. Några sådana särskilda beslut fattade av riksdagsstyrelsen har inte gått att finna, vilket talar för att något behov av bestämmelsen inte torde finnas. För det fall riksdagsförvaltningen skulle finna anledning att ställa krav på svenskt medborgarskap, förutom i de fall dessa faller in under regeringsformens bestämmelser eller rör en anställning som är säkerhetsklassad, bör detta regleras i föreskrift beslutad av riksdagsstyrelsen. I 10 § lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter ges övriga myndigheter under egen föreskriftsrätt när det 10 KRAV PÅ SVENSKT MEDBORGARSKAP 2009/10:URF1 gäller tillämpningen av lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter och säkerhetsskyddslagens (1996:627) bestämmelser om säkerhetsprövning. Att det hos någon av dessa myndigheter skulle finnas anledning att besluta om krav på svenskt medborgarskap utan att dessa anställningar skulle vara säkerhetsklassade torde med största sannolikhet inte finnas. Myndighetscheferna på myndigheterna liksom ledamöter i styrelser m.m. faller in under 11 kap. 9 § regeringsformen. En personalansvarsnämnd ska pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, om disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning. Av en myndighets instruktion ska framgå om det vid myndigheten ska finnas en personalansvarsnämnd. Myndighetens chef ska vara ordförande i nämnden. hos riksdagsförvaltningen består av riksdagsdirektören som ordförande, personalföreträdarna, personalchefen och chefsjuristen samt de ytterligare ledamöter som riksdagsdirektören bestämmer. Av 23 § nuvarande instruktion framgår att följande frågor ska prövas av nämnden: Skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning På begäran avger personalansvarsnämnden yttrande till domstol i frågor som avses i 29 kap. 5 § 5 . Detta regleras i arbetsordningens 22 §. Riksdagsdirektören fastställer tid och plats för personalansvarsnämndens sammanträden. Kallelse, dagordning och material till anmälda ärenden ska normalt skickas till ledamöterna senast före sammanträdet. Vid sammanträde med personalansvarsnämnden ska föras protokoll, av vilket ska framgå ärendenas huvudsakliga innehåll och de beslut som fattats. De ärenden som nämnden ska behandla avgörs efter föredragning. Föredragande är personalchefen eller den tjänsteman som riksdagsdirektören bestämmer. Vid omröstning tillämpas bestämmelserna i 29 kap. om omröstning i brottmål. Avvikande mening ska antecknas i protokollet. I fråga om jäv gäller förvaltningslagens bestämmelser. 11.2 Överväganden och förslag Utredaren föreslår att det i den nya instruktionen (25 §) införs en bestämmelse i vilken, liksom i nuvarande instruktion, regleras att frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden utom vid provanställning, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning ska prövas av riksdagsförvaltningens personalansvarsnämnd. I nuvarande arbetsordningens 10 § och i den föreslagna 21 § den nya arbetsordningen regleras att riksdagsdirektören är ordförande i personalansvars- 11 PERSONALANSVARSNÄMND 2009/10:URF1 nämnden varför detta kan tas bort från instruktionen. Däremot föreslås en hänvisning till att bestämmelser om att nämndens sammansättning i övrigt och om dess verksamhet meddelas i föreskrifter. I nuvarande instruktions 24 § finns en bestämmelse om att personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Denna bestämmelse överförs till 26 § i förslaget till ny instruktion. Innehållsmässigt motsvarar detta vad som gäller enligt myndighetsförordningen för myndigheter under regeringen. En myndighets ärenden avgörs efter föredragning. Att ärendena avgörs först efter föredragning är i första hand en fråga om rättssäkerhet. Att det är åtminstone två personer som gått igenom varje ärende begränsar riskerna för felaktigheter. Föredragningen bidrar också till en god kvalitet i handläggningen av ärendet. En föredragning ska i första hand ske genom en muntlig framställning av ärendet av den som är föredragande. Det finns dock kategorier av ärenden där den ordningen av praktiska skäl inte är lämplig eller kanske inte ens möjlig att upprätthålla. Det är då möjligt att handlägga ärendet genom att det bereds av en föredragande som upprättar en handläggningspromemoria eller motsvarande som gås igenom av en eller flera beslutsfattare som därefter fattar beslut i ärendet. Varje beslut en myndighet fattar ska dokumenteras. Dokumentation ska ske för att det i efterhand ska gå att kontrollera beslutets innebörd och är också en förutsättning för att det ska gå att få insyn i och kontrollera myndighetens verksamhet. Dokumentation av ett besluts innehåll och vem som fattat beslutet möjliggör också ansvarsutkrävande för t.ex. tjänstefel. Handlingsbegreppet har samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen (TF). I 2 kap. 3 § TF stadgas att med ordet handling avses framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Begreppet innefattar alltså såväl pappershandlingar som elektroniska handlingar, och det finns inte några hinder mot att dokumentera beslut elektroniskt. Gällande arkivbestämmelser ska dock alltid följas. I myndighetsförordningen (2007:515) regleras myndigheternas ärendehandläggning i 20 och 21§§. Av dessa paragrafer framgår att ärendena ska avgöras efter föredragning. I arbetsordningen eller i särskilda beslut får myndigheten bestämma att ärenden som avgörs av någon annan person än myndighetens chef inte behöver föredras. Myndighetschefen får utan föredragning fatta beslut som inte kan skjutas upp till dess att ärendet hunnit föredras. För varje beslut i ett ärende ska det upprättas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. 12 ÄRENDENAS HANDLÄGGNING 2009/10:URF1 12.2 Överväganden och förslag ärenden avgörs i likhet med andra myndigheters ärenden efter föredragning. I den nuvarande instruktionen finns bestämmelserna om ärendenas handläggning i 2530 §§. De regleringar som finns i instruktionen och som i allt väsentligt förs över till förslaget till ny instruktion när det gäller föredragning och innehållet i myndighetens beslut, överensstämmer med myndighetsförordningens bestämmelser. Dock finns i förslaget ett tillägg, som inte finns i myndighetsförordningen men som finns i nuvarande instruktion, om att protokoll ska föras när det förekommer skiljaktig mening eller när det behövs protokoll av någon annan orsak. Vidare föreslås att en skiljaktig mening alltid ska anges när underrättelse lämnas om innehållet i ett beslut fattat av riksdagsförvaltningen. 13 Behörighet att föra statens talan Varje myndighet får inom sitt verksamhetsområde ingå de avtal som behövs för att verksamheten ska kunna fullgöras. Myndigheten får själv lösa tvister genom tilläggs- och ändringsavtal och även ingå förlikningar om något annat inte är föreskrivet. För att få föra statens talan vid domstol krävs det dock ett uttryckligt bemyndigande.