rfr · GX0WRFR7 · 2010-02-16 00:00:00 — I uppföljningen har framkommit att det finns potential att betydligt öka produktionen av biogas i . En ökad biogasproduktion förutsätter dock en kraftigt utökad insamling av matavfall och rötning av restprodukter från lantbruket m.m. En mer säker avsättning för biogas och fordonsgas genom utbyggnad av tankställen är en förutsättning för att biogasproducenterna ska vara villiga att investera i nya produktionsanläggningar. Det kan dock noteras att efterfrågan på fordonsgas har ökat betydligt . av den biodiesel (RME) som används i är inhemskt producerad. Anläggningar för framställning av RME finns på ett tiotal orter i . Två av dessa anläggningar tillverkar RME i större skala. Övriga anläggningar är betydligt mindre, och det finns även anläggningar på gårdsnivå i lantbruket. Ökad efterfrågan på och begränsad tillgång till råvaran rapsolja har pressat upp världsmarknadspriserna, vilket påverkar hur mycket RME som produceras. En annan faktor som påverkar hur mycket RME som kan framställas av svensk råvara är möjlig växtodlingsareal. Distributionen av förnybart drivmedel till befintliga tankställen E85 distribueras och tillhandahålls normalt vid de större tankställen som även tillhandahåller bensin och diesel. fanns 1 493 tankställen som tillhandahöll E85, vilket kan jämföras med 300 tankställen och 92 tankställen . är det främst tankställen med koppling till de stora bensinbolagen som tillhandahåller E85. 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER Uppföljningen visar att distributionen av fordonsgas ut till privatbilister kan ske på flera olika sätt. Det finns anläggningar för biogasproduktion som svarar för hela kedjan: produktion, uppgradering till fordonsgas, distribution och försäljning vid ett publikt tankställe i anslutning till anläggningen. Det förekommer också att biogasanläggningar säljer biogasen eller fordonsgasen till energibolag eller andra företag. Dessa säljer sedan fordonsgasen antingen via ett eget publikt tankställe eller så sker försäljningen i samarbete med ett bensinbolag vid bensinbolagets tankställe. Ett fåtal tankställen för fordonsgas både ägs och drivs av bensinbolagen. fanns det 103 publika tankställen för fordonsgas, vilket kan jämföras med 62 och 31 tankställen . Uppföljningen visar att det i huvudsak är ett antal kommuner och en handfull gasaktörer som driver utbyggnaden av tankställen för fordonsgas i . Det mesta av den RME som konsumeras säljs som låginblandning i vanlig diesel. används nästan uteslutande av tunga fordon som lastbilar och bussar. I uppföljningen har framkommit att det är vanligt att större användare som bussbolag, åkerier och kommunala förvaltningar och bolag installerar egna tankställen avsedda enbart för de egna fordonen eller vänder sig till företag som installerat RME-pumpar där enbart transportföretag erbjuds tanka. fanns det dock även 14 publika tankställen för ren RME. Det innebär en minskning jämfört med då det fanns 23 tankställen för RME. Biogas bör kunna få större betydelse som förnybart drivmedel jämfört med . Det finns även ett betydande utrymme att öka den inhemska framställningen av biogas som kan användas som drivmedel. Den flaskhalsproblematik som återkommande har kunnat ses i bl.a. när det gäller tillgången till fordonsgas visar att naturgasen kommer att ha fortsatt stor betydelse som komplement till biogasen. Det är viktigt att även uppmärksamma fortsatt utveckling av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel och sådana som ännu inte har börjat kommersialiseras. 8.5 Lagens konsekvenser för drivmedelsleverantörer och näringsidkare Frågor som har behandlats i uppföljningen pekade i sitt betänkande på vikten av att följa de ekonomiska konsekvenserna för enskilda näringsidkare som omfattas av lagen. I uppföljningen har följande fråga behandlats. -Vilka ekonomiska konsekvenser har lagen haft för de drivmedelsförsäljare och drivmedelsleverantörer som omfattas av lagen? 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER Det finns inte några mer exakta offentliggjorda uppgifter som visar hur stora marknadsandelar olika bensinbolag har i . har kommissionen prövat ärenden ur konkurrenshänseende i samband med större uppköp inom drivmedelsmarknaden. Av ett kommissionsbeslut framgår att OKQ8 och Statoil vardera hade marknadsandelar om samt att , Preem och Jet hade marknadsandelar om vardera. Hydro och hade vardera medan andra aktörer hade . Ägarförhållandena på den svenska drivmedelsmarknaden har förändrats . Som framgår av de redovisade uppgifterna kan dessa endast användas för att ge en begränsad bild av hur den svenska drivmedelsmarknaden är uppdelad. Förutom de större bolagen på den svenska drivmedelsmarknaden har det under de senaste årens strukturomvandlingar även uppstått olika typer av lokala initiativ där ägare av tankställen med hjälp av andra aktörer eller ägare av tankställen går samman för att kunna fortsätta att driva en verksamhet vidare. Ägande och drift av tankställen Ägandet och driften av tankställen kan se ut på olika sätt. För att åskådliggöra detta på ett enkelt sätt kan en indelning göras i fyra huvudkategorier. Den första huvudkategorin innebär att ett bensinbolag både äger och driver tankstället och den andra att ett bensinbolag äger och en handlare driver tankstället. Dessa båda kategorier av ägande och drift är de vanligast förekommande i . De två huvudkategorier som finns därutöver är den ovanliga konstellationen att en handlare äger och ett bensinbolag driver tankstället respektive det mer vanligt förekommande att en handlare både äger och driver tankstället. Att en handlare både äger och driver tankstället förekommer oftast i glesbygd. I uppföljningen har framkommit att det pågår en förskjutning när det gäller ägande och drift från verksamheter där ett bensinbolag äger och en handlare står för driften till verksamheter där bensinbolagen både äger och driver tankställen. Parallellt med detta sker det också en utveckling som innebär en kontinuerlig minskning av det totala antalet tankställen. De 4 089 tankställen som fanns i vid ingången av 2000 har minskat till 3 245 . Det motsvarar en minskning på . Det är de bemannade tankställena som minskar i antal medan antalet automatstationer ökade fram . har dock även antalet automatstationer minskat i antal. Att antalet tankställen minskar är inte något unikt för . En liknande utveckling kan även ses i andra länder där försäljningsvolymerna av drivmedel ökar medan antalet tankställen minskar. Resultaten av de fallstudier som har ingått i uppföljningen och som genomförts i , och visar att de största struk- 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER turrationaliseringarna har gjorts där försäljningsvolymerna är små. Det har även framkommit många exempel där det är oljebolagen som har valt att säga upp avtalen med tankställen som har små försäljningsvolymer. Ett av de problem som flera intervjuade har lyft fram är att det i samband med pågående rationaliseringar förekommer att försäljare av drivmedel vill driva ett tankställe vidare även efter att det bensinbolag som levererar drivmedel uttalat att man vill att verksamheten upphör. Beroende på hur ägarförhållandena då ser ut kan situationer uppstå som innebär att ett bensinbolag inte vill stå för eventuella kostnader för marksanering om tankstället drivs vidare i annan regi. För de nedläggningshotade tankställena, och då särskilt de mindre som har små ekonomiska marginaler, kan detta ha avgörande betydelse för möjligheten till fortsatt drift. Ekonomiska konsekvenser för näringsidkare som omfattas av lagen Kostnaden för att installera pumpar för förnybara drivmedel varierar. Att installera en pump för fordonsgas eller biogas kostar vanligtvis ca , varav beräknas som stödberättigade investeringskostnader. kan bevilja bidrag om maximalt av de stödberättigade investeringskostnaderna. Kostnaden för att investera i pumpar för E85 är lägre än för fordonsgas eller biogas och ligger uppskattningsvis på , men det finns stor kostnadsvariation beroende på bl.a. anläggningstyp. Uppföljningen visar att bensinbolagen har stått för huvuddelen av de investeringar som har gjorts i pumpar för att tillhandahålla E85. Det finns dock även tankställen där en egenföretagare själv har fått stå för investeringskostnaden, något som bl.a. Svensk Bensinhandel har pekat på blir kännbart då små marginaler i kombination med ett konjunkturläge där bankerna är mycket försiktiga med att bevilja lån gör det svårt att få finansiering till investeringen. Något statligt stöd till investeringar i pumpar för E85 finns inte på motsvarande sätt som för fordonsgas eller biogaspumpar. Dispenser från lagens skyldighet Pumplagen har återkommande kritiserats i bl.a. medierna för att vara orsak till att många tankställen lagts ned (den s.k. mackdöden). En faktor som talar mot att pumplagen skulle vara huvudorsak till de nedläggningar som skett är att samtliga som ansökte om dispens från skyldigheten att tillhandahålla förnybara drivmedel beviljats detta under genomförandet av de tre första stegen i pumplagen. Transportstyrelsen har tagit över tidigare ansvar för den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel och därmed också dispensprövningar enligt lagens 3 §. I uppföljningen har framkommit att totalt 1 339 ansökningar om dispens från lagens skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel har inkommit sedan lagen infördes . Drygt hälften av dispens- 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER ansökningarna, 689 stycken, inkom under genomförandet av de tre första stegen av pumplagen, varav samtliga beviljades dispens. Efter att pumplagens fjärde steg har genomförts (fr.o.m. ) har ytterligare 650 dispensansökningar inkommit till Transportstyrelsen. Av de ansökningar som hade behandlats per hade 595 beviljats dispens medan 36 fått avslag. Av de dispensansökningar som avslagits har 24 överklagats till Länsrätten i per . Uppföljningen visar att Transportstyrelsen i dispensprövningen har tillämpat de i lagen angivna volymgränserna för skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. Som exempel kan nämnas att ett av de tankställen som ansökt om dispens och fått avslag redovisat en försäljningsvolym om . Överklagandena till länsrätten i hade ännu inte prövats vid utgången av . Nuvarande statsstödsregler medger inte ett generellt ekonomiskt stöd som ger full kompensation till tankställen med försäljningsvolymer . Dessa måste själva stå för de investeringskostnader som pumplagen medför. Uppföljningen visar att pumplagen kan ha lett till en betydande ekonomisk påfrestning i de fall som enskilda ägare av tankställen, och inte de större bensinbolagen, har fått stå för investeringskostnaden i pump för förnybara drivmedel. I bl.a. medierna har det alltsedan pumplagens införande framförts uppfattningar om att det är lagen som varit orsak till nedläggningen av många tankställen. Även om antalet tankställen som läggs ned har ökat , är det inte möjligt att dra slutsatsen att det är pumplagen som är orsak till hittillsvarande nedläggningar även om den i vissa fall kan ha bidragit. genomför bensinbolagen strukturrationaliseringar som innebär att tankställen läggs ned eller övergår till att drivas som automatstationer. En liknande utveckling som i sker även i andra europeiska länder där det inte finns någon motsvarande reglering som pumplagen. Beroende på utgången i de till domstol överklagade dispensärendena kan det befaras att pumplagen kommer att få betydelse för kommande nedläggningar av tankställen. Därutöver finns det risk för nedläggningar av tankställen med tidsbegränsade dispenser då dispenstiden löper ut. 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER 8.6 Tillgängligheten till förnybara drivmedel för konsumenterna Frågor som har behandlats i uppföljningen I den inledande paragrafen till pumplagen anges att lagen syftar till ökad tillgänglighet till förnybara drivmedel. I uppföljningen har följande frågor behandlats. -I vilken utsträckning finns det tankställen som erbjuder förnybara drivmedel i olika delar av landet? -Vilken påverkan har införandet av lagstiftningen haft på drivmedelsbranschens samlade utveckling i olika delar av landet? -Hur fördelar sig utbyggnaden av infrastruktur för olika typer av förnybara drivmedel ? -Vilka konsekvenser uppkommer för glest befolkade delar av landet vad gäller närheten till service och ressträckor (inklusive miljöaspekten)? -Vilka överväganden har gjort när det gäller möjligheterna att genom utökad vägvisning öka tillgängligheten till förnybara drivmedel? -Finns det ett samband mellan pumplagen och det minskade antalet tankställen i glesbygd? Utvecklingen av antal tankställen Uppföljningen visar att antalet tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel har flerdubblats som det totala antalet tankställen minskar. Den kraftigaste ökningen avser tillhandahållande av som ökat från ca 300 tankställen 2005 till 1 493 tankställen . Antalet tankställen som tillhandahåller fordonsgas har ökat från 62 till 103 tankställen. Tillhandahållande av RME har dock minskat från totalt 23 tankställen 2005 till 14 . Tillgängligheten i olika delar av landet När det gäller tillgängligheten till E85 visar uppföljningen inte på några större länsvisa skillnader. Däremot kan det ses en skillnad mellan tätbefolkade och mer glest befolkade områden inom länen. E85 finns ofta i tätorter vid tankställen med relativt stor försäljningsvolym. I mer glesbefolkade områden är däremot tillgängligheten till E85 och andra förnybara drivmedel betydligt mer begränsad. Många av de tankställen som finns i gles- och landsbygd har små försäljningsvolymer som understiger , vilket innebär att de inte omfattas av pumplagen. Tillgängligheten till förnybara drivmedel blir därmed sämre jämfört med i tätorterna eller i tätortsnära landsbygd. Un- der uppföljningen har framkommit att många av tankställena i gles- och landsbygd känner av ett vikande kundunderlag och att de därmed även har svårt att få en lönsamhet som gör att verksamheten kan överleva. 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER håll i gles- och landsbygd har frågan om förnybara drivmedel begränsad aktualitet. I stället är det fråga om att över huvud taget ha tillgång till drivmedel inom rimliga avstånd som har störst betydelse. I samband med uppföljningen har kunnat konstateras att det visat sig vara svårt att få fram uppgifter om både tankställen och tillhandahållande av förnybara drivmedel, exklusive fordonsgas eller biogas, när SPI och länsstyrelser tillfrågats om detta. Även fordonsgas kan företrädesvis tankas i tätorterna. Dessutom finns stora geografiska skillnader i tillgängligheten till fordonsgas. I de södra delarna av (upp till ) finns huvuddelen av alla tankställen för fordonsgas eller biogas. Flest publika tankställen för fordonsgas eller biogas finns i , , och . Norr om finns bara möjlighet att tanka fordonsgas eller biogas på publika tankställen i , , och . Utbyggnaden av tankställen för fordonsgas eller biogas hör i , och samman med tillgången till naturgas och utbyggnaden av ledningssystem för detta. Naturgasen utgör en viktig kompletterande resurs som också medverkat till att skapa ekonomiska förutsättningar för biogassatsningar. Enligt Gasföreningens uppgifter innehöll fordonsgasen i genomsnitt biogas . I , , , och är det ren biogas som tillhandahålls. När det gäller tillgängligheten till förnybara drivmedel eller bristen på densamma visar uppföljningen att det hör samman med att det å ena sidan krävs bilar som drivs med förnybara drivmedel för att få tankställena att tillhandahålla detta och att det å andra sidan krävs tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel för att få konsumenterna att köpa bilar som drivs med detta. Detta är särskilt tydligt när det gäller fordonsgas eftersom det i stora delar av saknas tankställen för fordonsgas och att utbyggnadstakten är långsam. Det gör konsumenterna tveksamma till att köpa bilar som drivs med fordonsgas, vilket i sin tur bidrar till att det finns en tveksamhet bland företagen till att investera i fler tankställen för fordonsgas. Det finns också ett problem med begränsad produktion av biogas som kan säljas till allmänheten som fordonsgas. kan en tydlig ökning av antalet nyregistrerade gasbilar ses i jämfört med . I uppföljningen har framkommit exempel där kommuner redan före pumplagens införande valt att upphandla etanolhybridbilar, vilket fick till följd att det skapades en efterfrågan på och att tankställen då valde att installera pumpar för detta drivmedel. Bland statliga initiativ som kan nämnas är den nya förordning som kommit 2009 och som föreskriver att statliga myndigheter vid inköp och leasing ska välja s.k. miljöbilar. Tillgängligheten till drivmedel är otillräcklig i vissa glesbygdsområden Uppföljningen visar att den strukturomvandling (rationalisering) som skett har inneburit att det i glesbygden kan vara lång resväg för att över huvud taget kunna tanka drivmedel. Problemet har i viss mån uppmärk- 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER sammats av statsmakterna, och det har även avsatts medel som länsstyrelserna kan bevilja till bl.a. tankställen som ligger långt ifrån andra tankställen. Under uppföljningen har det dock från både företrädare för länen, kommuner, tankställen och intresseorganisationer återkommande påpekats att man nu har kommit till en punkt där tillgängligheten till drivmedel är otillräcklig i delar av glesbygden. För att belysa detta kan bl.a. ett exempel från ges där kommunen själv kan komma att bli tvungen att ställa ut en cistern ovan jord (s.k. ovanjording) för att kommunen ska kunna utföra de åtaganden man har för vård och omsorg i vissa delar av länet m.m. När det gäller om det finns ett samband mellan pumplagen och utglesningen av tankställen i glesbygden visar de länsbesök som har genomförts i samband med uppföljningen att huvuddelen av tankställena i glesbygden har små försäljningsvolymer och att de därmed inte omfattas av pumplagen. Orsakerna kan i stället hänföras till andra förändringar som framför allt har att göra med pågående strukturrationaliseringar inom drivmedelsbranschen. Dessa hör bl.a. samman med att befolkningsunderlaget minskar i vissa områden och inriktningen på ökade försäljningsvolymer per tankställe. betonade i det betänkande som låg till grund för pumplagens införande att vägvisning är en viktig del i arbetet med att förbättra tillgängligheten till förnybara drivmedel, som det av trafiksäkerhetsskäl finns anledning att begränsa antalet skyltar längs vägarna. I enlighet med den myndighetsorganisation som gällde vid pumplagens införande pekade utskottet på att det ankommer på att överväga möjligheterna till en utökad vägvisning till tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel. I uppföljningen har framkommit att det inte finns någon nationell sammanställning av inkomna ansökningar och medgivanden för utökad vägvisning. Uppföljningen visar att det har gjorts mycket begränsade insatser för utökad vägvisning till tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel. Den utökade vägvisning som finns avser i huvudsak tankställen för fordonsgas eller biogas. Från uppdateras kontinuerligt den sammanställning på nätet som anger var det går att tanka fordonsgas. En kortare inventering genom stickprov som Transportstyrelsen gjort visar att utökad vägvisning sker individuellt med avseende på dels enskilda bolags eller tankställens ambitioner, dels på väghållningsmyndigheternas varierande intresse och snabbhet. Pumplagen har haft en viktig del i att tillgängligheten till förnybara drivmedel, till största delen E85, har ökat . visar uppföljningen att det fortfarande finns stora geografiska skillnader i tillgänglighet. De som bor i glest befolkade områden har sålunda ofta inte förnybara drivmedel att tillgå inom rimliga avstånd. Vidare råder det stora geografiska skillnader när 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER det gäller tillgänglighet till fordonsgas mellan norra och . Frågan om tillgänglighet till drivmedel och förnybara drivmedel i olika delar av landet bör därför uppmärksammas ytterligare. I detta sammanhang är det även viktigt att få prövat om andra typer av insatser kan behöva vidtas utöver pumplagen i syfte att utjämna nuvarande skillnader. Därutöver finns ett behov av att se över kostnader och ansvar för skyltar för utökad vägvisning till tankställen med förnybara drivmedel. 8.7 Pumplagen och teknikneutralitet Frågor som har behandlats i uppföljningen Inför pumplagens införande betonades vikten av en teknikneutral och kostnadseffektiv lagstiftning. Med teknikneutralitet avses att lagstiftningen inte ser till vald teknik för att uppnå avsedd nytta eller minimera skadeverkningarna av en verksamhet. Om lagstiftningen är generell kan man se till att målen för lagstiftningen uppnås även om tekniken ändras. I uppföljningen har följande fråga behandlats. -Gynnas något förnybart drivmedel framför andra av statens åtgärder med anledning av beslut om att införa pumplagen? När det gäller pumplagen är det svårt att se att någon del i lagen skulle vara utformad på så sätt att den gynnar eller missgynnar ett visst drivmedel i förhållande till ett annat. Däremot framgår det av de underlag som har tagits fram i uppföljningen att det redan när lagen infördes fanns betydande skillnader i investeringskostnaderna för att installera pumpar för olika drivmedel, något som inte heller har förändrats därefter. Kostnaderna för att installera gaspumpar överstiger flerfaldigt kostnaderna för att investera i pumpar för E85 eller ren biodiesel (RME). Det ekonomiska stöd som staten tillhandahåller till investeringar i gaspumpar har inte heller kunnat utjämna dessa skillnader. Gällande EU-regler om statsstöd begränsar också möjligheten till ett utökat statligt stöd till investeringar i gaspumpar. De lägre kostnaderna för att installera E85-pumpar och pumpar för ren RME gynnar dessa drivmedel. kan det konstateras att det fåtal pumpar som tillhandahöll ren RME vid pumplagens införande efter hand har minskat. Denna minskning hör dock samman med att det inte finns personbilar som är godkända för drift med ren RME i . Redan i delbetänkandet från utredningen om förnybara drivmedel framhölls att en ökad användning av förnybara drivmedel förutsätter tillgång till drivmedel som är prismässigt konkurrenskraftiga och fordon avsedda för drift med dessa. Den jämförelsevis blygsamma utvecklingen för fordonsgaspumpar respektive tillbakagången för RME-pumpar hör således samman med att dessa drivmedel på olika sätt har haft sämre förutsättningar att kunna konkurrera med etanolpumpar. 8 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER aliseringen av andra förnybara drivmedel har inte heller kommit tillräckligt långt för att marknaden ska välja att göra investeringar i andra typer av pumpinstallationer. Även om intentionen med lagen inte var att främja användningen av något specifikt förnybart drivmedel framför andra, har det i praktiken blivit så. Tidpunkten för lagens införande i kombination med faktorer som skillnader i investeringskostnader för olika typer av pumpar och utbudet av personbilar som drivs med olika drivmedel har medverkat till att det skett en kraftig utveckling av antalet tankställen som tillhandahåller etanol, medan t.ex. biogas haft en betydligt mer blygsam utveckling. Sammantaget innebär detta att lagens konsekvenser inte är teknikneutrala. 8.8 Framtiden och förnybara drivmedel under utveckling Frågor som har behandlats i uppföljningen Användningen av stora mängder fossila drivmedel inom bl.a. transportsektorn har visat sig generera oönskade effekter på både miljö och klimat. Det finns därför ett stort intresse för forskning och utveckling kring förnybara drivmedel. I uppföljningen har följande frågor behandlats. -Har pumplagen försvårat framväxten av förnybara drivmedel? -Vilka tendenser kan ses när det gäller den fortsatta utvecklingen för förnybara drivmedel och vilken utveckling sker i och när det gäller att förbättra förutsättningarna för att driva fordon med el när det gäller eldrivna fordon? Förnybara drivmedel under utveckling Nya och mer energieffektiva tekniker är under utveckling.