rfr · GX0WRFR13 · 2010-06-29 00:00:00 — Det finns ytterligare två stora poster. Den ena är budgeteffekter, med minskade drivmedelsskatter på nästan (). Det betyder att ganska mycket gods flyttas över från väg till järnväg; när lastbilarna kör mindre kommer det in mindre drivmedelsskatter till staten. Den andra posten är minskade externa kostnader övrig trafik som beräknats till . De är de kostnader som lastbilarna skulle ha orsakat i form av utsläpp av koldioxid, buller och slitage på vägbanan m.m. (+). Vid en sammanläggning av alla poster får man ett nettonuvärde på nästan , vilket är ganska bra. Man kan också se att när de externa kostnaderna läggs i hop med drivmedelsskatterna och liknande skatter hamnar man i stort sett på belopp i samma storleksordning. Det är detta som ekonomerna menar när de säger att de har internaliserat en extern effekt, dvs. att den som förorenar eller på annat sätt orsakar skador eller olägenheter betalar för sig. Man kan också se att det längst upp står Resenärer restid med . Det är , det är inte så mycket. Men det betyder att någon kan komma att hävda Detta är jättevik- 3 DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN SÅ ANVÄNDS DEN I TRAFIKVERKENS PLANERING tigt för trafikanterna. Då kan vi som är insatta i kalkylen svara: Nej, det är framför allt godskunderna som tjänar på investeringen. När det gäller trafikföretagen kan man se att biljettintäkterna beräknas till , men de måste också betala i trafikeringskostnader. Det går alltså jämnt upp. SJ och andra trafikföretag kommer inte att tycka att objektet eller projektet är intressant, det finns andra järnvägsobjekt som går med väldigt mycket vinst. Inom det lokala näringslivet kommer man däremot att bli glad för projektet, som för dem är värt . Den nya metoden en samlad effektbedömning har en ny metod utvecklats, en s.k. samlad effektbedömning. Metoden består av att hela analysen av en viss investering redovisas i en sammanfattande PM, uppställd enligt en mall. ringen gör att godtycket minskar. har metoden nu använts i åtgärdsplaneringen (ÅP) och omkring 600 sådana PM har upprättats. uppställd enligt följande. Kort, standardiserad PM som sammanfattar en analys av en investering: Samlad bedömning av lönsamheten (kalkyl + övriga effekter) Samtliga analyserade objekt i ÅP presenteras i varsin sådan skrift. Hur fungerar kalkylen när den ställs mot verkligheten? Kalkylmodellen visar sig fungera ganska bra när det gäller trafikprognoser och effektsamband Tre exempel kan visa detta: 2009/10:RFR13 3 DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN SÅ ANVÄNDS DEN I TRAFIKVERKENS För trängselskatten i var prognosen en minskning av trafiken , men minskningen blev . ligger minskningen på . Det är framför allt att man tog bort undantaget för miljöbilarna som gjort att minskningen blivit lite lägre. För var prognosen 5 300 resor per dag, det blev 4 900 resor när den var någorlunda nyöppnad. För var den korrekta prognosen (se i det följande) 8 250 fordon per dag eller dygn. efter öppnandet uppgick antalet till 8 800 fordon. Men varför stämmer det inte ibland? Prognoser om t.ex. förväntad trafik kan hamna i vanrykte om de visar sig inte stämma. När det blir riktigt fel beror det ofta på att man använt fel förutsättningar. Detta drabbar järnvägsprojekt än vägprojekt. Skälet är att för vägar handlar det om många individers sammanlagda beslut jämfört med hur en tågoperatör, såsom SJ, eller olika regioner bestämmer hur man ska använda en ny järnvägssträckning. Ett exempel är Ostkustbanan; prognosen för antalet resor var en ökning men utfallet blev . Olika faktorer spelade in. Bland annat trodde man att turtätheten skulle öka och att biljettpriset skulle vara oförändrat. I verkligheten minskade turtätheten och biljettpriset höjdes . En annan felkälla kan vara politiska önskemål, t.ex. om en viss minsta trafikmängd i stället för realistisk prognos. För kan konstateras att de 8 250 fordon per dag som man hade prognostiserat inte räckte för att ge de intäkter som stod i kontrakten mellan och . Alltså sade man bara: Det blir nog mer, vi har ju skrivit i avtalet att vi ska ha 12 000 fordon. Då kan det inte komma några konsulter eller forskare som säger att det bara blir 8 000 fordon. Man bör veta om att den här typen av påtryckningar på prognosmakare finns. Ett stort problem är när det inte går att få fram underlag. håller uppgifterna om persontransporterna. Som ordförande för tra- fikverkens gemensamma kommitté för prognoser och samhällseko- nomi vet jag inte hur många som åker på tågen. SJ vill inte heller lämna ut uppgifter om godstransporter. Det är så lätt att räkna anta- let resande, men gods är så heterogent och därför väldigt svårt att göra prognoser för. Däremot är det svårare att sätta rimliga värden Nästan alla värderingar är baserade på individers genomsnittliga betalnings- vilja, men politiker både kan och får tycka annorlunda än genomsnittsmed- Det är också svårt att värdera utsläpp, t.ex. av CO2. 3 DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN SÅ ANVÄNDS DEN I TRAFIKVERKENS PLANERING var CO2-utsläpp värderat på grundval av politiska mål. kontering och nyttotillväxt är svårt även det, men de påverkar knappast rang- Värdering av tid är kanske det viktigaste, eftersom denna faktor är en så stor andel av nyttan. Särskilt värderingen av arbetstider är problematisk. Det finns ett antal metodproblem förknippade med värderingen som man bör Som nämnts tidigare: Alla faktorer som rör godskalkyler är mycket mera osäkra än de som rör persontransporter. Nyttan av åtgärder för att minska trängsel underskattas på vägnät med hög trängsel (framför allt gäller detta ). Brister i statistik om tågresande och tågpriser. Det finns också viktiga effekter som saknas eller som undervärderas. exempel är följande: De långsiktiga effekterna på regional utveckling. Det finns en tendens med sådana åtgärder som vi kallar för strukturskapande. i är ett bra exempel den kommer ha väldigt långsiktiga effekter på hur marken används. Eftersom vi bara räknar på kort sikt innebär detta att vissa nyttor underskattas. Den effekten är inte alls så stor som man tror och som människor hoppas. Vi har en hygglig koll på ungefär hur mycket det kan tänkas slå på kalkylen. Att det fattas används ofta som halmstrå för att rädda sådant som man väldigt gärna vill ha. Det ska man inte göra. Men det är sant att det inte finns med. Arbetsmarknads- och tillväxteffekter. Även på dessa områden underskattas effekterna i kalkylen. Det finns här en underskattning. Den är inte fullt så stor som människor tror. Den är framför allt en snedvridning till nackdel för de mest högspecialiserade och tätbefolkade regionerna. Effekter av intrång. Som nämnts ingår alltså inte intrång som en kostnadspost i kalkylen . Om någon skulle få för sig att räkna på att dra en väg tvärs över på ytan skulle det i samhällsekonomin se ut som om det inte gjorde någonting. Men den som läser kalkylen bör alltså känna till vad som ingår och inte. Sådana effekter är väldigt svårbedömda och de ingår oftast inte i kalkylen. Exempel på sådana omständigheter är enkelspåret till , bullereffekter i och Essingeleden i . 2009/10:RFR13 3 DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN SÅ ANVÄNDS DEN I TRAFIKVERKENS Hur stor roll spelar kalkylresultaten? Intrycket av den pågående planeringsomgången är att kalkylresultaten spelar en icke obetydlig roll men långt ifrån så stor roll som somliga verkar tro. Det kan finnas en tendens att förklara bort misshagliga resultat, i synnerhet om det är ett favoritobjekt som blir olönsamt. Bortförklaringarna kan vara effekter på arbetsmarknad, regional utveckling, lokalisering etc. Det kanske kan slå med 5, 10 eller t.o.m. . Exemplet projektet som skapade nyttor för sammanlagt till kostnad av visar att ingenting kan få det att bli lönsamt. Men man argumenterar då: Det finns så många faktorer som inte ingår i kalkylen. Tyvärr, det kommer inte att bli lönsamt i alla fall! Det handlar om hur det passar in i vad man har för vision för en region och planerarnas egna bedömningar. Jag anser att detta kanske väger lite väl tungt; man vill väldigt gärna hålla fast vill något som man har utrett . Vilka objekt kommer med i den nationella planen? Är det bara de lönsamma projekten som kommer med i själva planen? Vad är det som styr vilka objekt som kommer med i planen? Man bör se upp med objekt där lönsamheten nätt och jämt kommer över nollstrecket. Objekt med dålig lönsamhet bör granskas väldigt noga. De har visserligen fortfarande en chans att komma med i en plan, men man bör ändå uppfatta dem som en varningssignal. Det finns ibland en tendens att tänka att bara vi kommer över noll är det okej. Ett exempel gäller förslaget för åtgärdsplaneringen såsom det såg ut (har endast marginella ändringar gjorts). En lång stapel visar en mängd nettonuvärdeskvoter i ordning. Alla de stora är de som ligger utanför plan. Av dessa har man plockat ut det som står bundet i plan, de är politiskt utpekade objekt. Staplarna visar hur lönsamt det är enligt kalkylen: pekar det nedåt är det olönsamt, pekar det uppåt är det lönsamt. Övriga objekt har trafikverken enats om att de föreslå att lägga till i planen förutom de redan utpekade. Där är det många fler lönsamma objekt, men det finns också några som enligt kalkylen ska vara olönsamma. Därefter finns objekt som heter plus-15 procentnivån, dvs. att om vi får lite mer pengar skulle vi gärna också vilja ha med dessa. Där är det en ganska jämn spridning mellan lönsamma och olönsamma objekt. Ser man på planen får man knappast intrycket att den beräknade lönsamheten följs slaviskt. Men en välvillig tolkning är att de som väljer ut objekten är väl medvetna om att kalkylen inte är hela sanningen. Det är säkert så att objekt 3 DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN SÅ ANVÄNDS DEN I TRAFIKVERKENS PLANERING som ligger utanför plan och ser jättelönsamma ut inte är så bra som de ser ut,. De som ser olönsamma ut men ändå ligger med i planförslaget kan innefatta en mängd stadsmiljöeffekter som ju inte finns i kalkylerna. Det vet man om, och därför tar man med objektet i planen. Förutsättningarna påverkar inte kalkylen så mycket som man kanske tror Det finns en mängd analyser som visar hur kalkyler påverkas av de olika förutsättningar som man matar in i en kalkyl, såsom oljepriser, eventuellt förekomst av laddhybrider , etanolpriset och bilinnehav m.m. Det generella intrycket är dock att dessa förutsättningar påverkar kalkylen mycket mindre än vad många kanske tror. Som exempel kan vi anta att vi har ett oljepris som är dubbelt så högt som vad vi trodde när vi startade, dvs. 2020 och per fat, skulle vägobjektens nytta minska med 5 På den förra bilden såg ni att variationen här kan vara hundratals procent upp eller ner. Visserligen är en del, men så mycket är det inte. Samhällsekonomiskt lönsamma objekt ger vanligen mycket för pengarna och tvärtom. Argument om dynamiska effekter och att viktiga effekter fattas är ofta ett halmstrå för att rädda älsklingsprojekt. Även om det råkar vara sant att viktiga effekter fattas i kalkylen ska man ändå akta sig för att dra till med den typen av argument och otid. Man ska också komma ihåg att många av de politiska målen klimat, trafiksäkerhet och regional utveckling uppnås effektivast med andra åtgärder än transportinvesteringar. Sådana åtgärder kan vara prissättning, regleringar, regionala universitet eller vad det nu kan vara. Slutsatsen är att man inte ska vara orolig för att kalkylerna spelar för stor roll. Samhällsekonomiska kalkylmodeller har vissa brister och osäkerheter men de fungerar ändå ganska bra. Det är svårast med stora projekt i storstad där man har mycket trängsel i vägnätet. 4 Finns det alternativ till den samhällsekonomiska kalkylmodellen? Är samhällsekonomiska kalkyler värderingsmässigt neutrala? Metoderna är till synes fantastiska: man kan ta ett stort och komplicerat projekt och sammanfatta det i en siffra, det som heter nettonuvärdekvot. De har en attraktiv matematisk egenskap, nämligen: är det större än noll är projektet lönsamt, annars är det inte det. De framställs ofta som rent objektiva och värderingsneutrala beslutsunderlag. Är detta sant? Nej, de bygger, inte bara historiskt utan också logiskt, på en viss moralfilosofi, nämligen utilitarismen. Denna lanserades i slutet på 1700- talet av filosofen , med det klassiska slagordet största möjliga lycka åt största möjliga antal. Med ledning av detta kunde man planera samhället och se vilka projekt som totalt sett leder till störst överskott av lycka. Man skulle alltså maximera mängden lycka över mängden olycka. Detta synsätt bygger i sin tur på ett slags kvittningsfilosofi: att ett visst antal människor blir olyckliga kan vägas upp av att ett större antal människor blir lyckliga. Utilitarismen har dock två svagheter. Den första gäller rättigheter, den andra gäller rättvisa. Det är en maximeringsfilosofi som är svag på rättigheter och svag på rättvisa. kommer poängen: Samma kvittningsfilosofi gäller också cost-benefit- analysen (kostnads- nytto-analysen), även om det inte gäller att maximera lycka över olycka utan att maximera nytta eller preferenser. De mångas lilla nytta kan uppväga få människors stora plåga. Ett exempel: En ny väg eller järnväg kan medföra att man får köra över ett antal människor 100 familjer måste tvingas bort från gård och grund. Detta är ju en minuspost i kalkylen. Men det kan kompenseras av t.ex. att två miljoner människor kommer fram fortare något i den stilen. Kalkylen innehåller inga aspekter i fråga om rättigheter och egentligen inte heller om rättvisa. Visserligen talar man kalkylsammanhang om regionala effekter men då menar man om regionala ekonomiska aspekter, inte regional rättvisa. 4 FINNS DET ALTERNATIV TILL DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN? Hur fastställer man värdena? Vad är en timmes restidsförkortning värd? Vad är ett människoliv värt? Vad är bullerminskningen värd? Ett vanligt sätt är att fastställa människors betalningsvilja. Om marknaden påverkas av t.ex. en åtgärd, kan man studera vad folk är beredda att betala för någonting annat. Men detta innebär att välbeställda människors preferenser väger tyngre än mindre välbeställdas preferenser. Att detta har betydelse i en kalkyl är demokratiskt tveksamt. Dessutom behandlas människor som konsumenter inte som medborgare när man sätter värden i dessa sammanhang. Filosofen hade vridit sig i sin grav inför tanken att behandla människor som konsumenter, när det är medborgarskapet som är så fundamentalt. Hur ser den politiska verkligheten ut? Studier av megaprojekt har gjorts för att se vilken roll samhällsekonomiska kalkyler faktiskt spelar i politiska sammanhang. Man får säga att användningen väldigt ofta är opportunistisk. Varför är den det? Varför är det bara ibland men inte alltid så? En förklaring kan vara distinktionen mellan teknisk rationalitet och politisk. Teknisk rationalitet innebär: Hur ska vi tekniskt lösa ett problem på bästa sätt? På (numera Trafikanalys) funderade man över hur man ska göra för att minska klimatutsläppen inom transportsektorn . Om man tyckte att bensinpriserna är alldeles för låga kan man räkna på hur mycket det ska kosta för att nå dit? Resultatet blev att skatterna tämligen omgående skulle höjas så att det reala bensinpriset blev . Den politiska rationaliteten handlar om: Hur man ska göra för att lösa ett problem. Men en dimension tillkommer: Hur ska man hålla väljarna på gott humör? Att vara politiker är att leva i en tuff värld: Många krafter drar åt olika håll, och ständigt förföljs man av opinionsundersökningar. Vi kan som experter säga vad som helst utan att förlora våra positioner på det. Men vilken politiker skulle inför valet föreslå att man ska höja skatten så att det reala bensinpriset blir ? Den samhällsekonomiska kalkylen är föga styrande när det gäller många av megaprojekten Den första studien som jag genomförde resulterade i en bok författad tillsammans med en juristkollega. Den gällde det kontroversiella vägprojektet i , den s.k. trädkramarvägen från upp till . Själva regeringsakten var tom. Det var en muntlig överenskommelse mellan två herrar, finansminister och , om bl.a. stora paketlösningar. En investeringskalkyl, fabricerad , fanns. 2009/10:RFR13 4 FINNS DET ALTERNATIV TILL DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN? hade tidigare dömt ut det aktuella projektet som mycket olönsamt. kom kritik mot projektet. tvingades göra en kalkyl i all hast men uttryckte sig så krångligt att man inte såg att detta projekt var fruktansvärt olönsamt. När regering och riksdag 1991 fattade beslut om projektet fanns en samhällsekonomisk kalkyl, men den var tunn. Man sade att det var lönsamt med en enkelspårig tunnel. När beslutet var fattat påstod man att detta projekt är bland de lönsammaste i . Därefter tog man för givet att när det var lönsamt med en tunnel måste det vara lönsamt med två tunnlar också. Sedan gick det åt skogen, som alla vet. Regeringen tvingade att systematiskt räkna på detta, och man kom fram till att det var fruktansvärt olönsamt att fortsätta projektet. En billigare version över åsen var däremot mycket lönsamt. Vad fattade man sedan för beslut? Jo, att fortsätta tunnelbygget. Ett tredje exempel är de satsningar för (genom ) respektive (genom ) paket som förhandlades fram utan några kalkyler över huvud taget. Det handlar om minst 50 miljarder. Det är en intressant illustration till hur det kan gå till här i världen när man ska åstadkomma resultat. Både Adelsohnpaketet och Dennispaketet måste betecknas som misslyckanden. Slutsatsen är att samhällsekonomiska analyser alltså är föga styrande när det gäller många av megaprojekten. Vilka alternativ finns det till cost-benefit-analyser? Det finns inte något bra, komplett alternativ. Däremot finns det några kompletteringar som jag anser vara alldeles nödvändiga. En intressentanalys är nödvändig. Vem påverkas av projektet, positivt och negativt? Vem är vinnare och vem är förlorare, på kort sikt och på lång sikt, även på mycket lång sikt? Det finns grupper i som är svagt representerade, t.ex. barn. Men vi har . finns det människor som påverkas på så lång sikt att de inte råkar finnas just nu och därför inte kan protestera. Kommande generationer är orepresenterade. Jag skulle vilja påstå att det vore en mycket bra idé att ha en ombudsman för kommande generationer som i dessa sammanhang tog hänsyn t.ex. till vad miljöeffekten får för betydelse sett på mycket lång sikt. Vad blir den adderade konsekvensen av en massa sådana här projekt som var för sig kanske är lönsamma? En intressentanalys ska rymma grupper av personer som inte är organiserade på något sätt. Rättviseaspekten måste lyftas fram. Det är inget tvivel om att rättvisa är någonting annat. Den ingår inte i utilitarismen. Den ingår inte i cost-benefit-analysen. Vissa vet det, men i praktiken verkar man 4 FINNS DET ALTERNATIV TILL DEN SAMHÄLLSEKONOMISKA KALKYLMODELLEN? tendera att bortse från det i alla fall, även om man säger att man känner till det. Detta måste komma med. Det är viktigt att tala klarspråk finns en oerhört tröttande tendens: Är man för någonting måste man säga att det är samhällsekonomiskt lönsamt, är man mot någonting måste man säga att det är samhällsekonomiskt olönsamt. Att tala klarspråk blir att lyfta fram de positiva och de negativa aspekter som alltid finns hos alla åtgärder. Man ska alltid redovisa nettonuvärdekvoten, även om den är på minus. Sedan kan man mycket väl säga: Det här projektet är olönsamt så som vi brukar räkna, men det finns andra starka skäl. Att bygga någonting i övre är ofta väldigt olönsamt. Det vet alla. Då är det poänglöst att tvinga att komma fram till att exempelvis Norrbotniabanan måste vara lönsam. Om det handlar om nationell solidaritet och rättvisa måste man säga detta Om man ska satsa på exempelvis Norrbotniabanan måste man säga att den är lönsam. Men det går väl bra att säga att vi inte kan försumma några landsdelar? Det är lönsammare att bygga där det bor mycket folk. Det bor mer folk i , i osv. Det är glest mellan människorna i . Man kan trots detta inte försumma den delen av . Det borde vara legitimt att säga: Detta projekt är olönsamt som man normalt räknar, men det har andra starka sidor som gör att vi vill prioritera det. Och tvärtom kan man säga: Detta är visserligen lönsamt räknat på det vanliga sättet, men det finns saker som talar emot det, och därför ska vi inte göra det. Då slipper man också att tvinga trafikverken till räknemanipulationer. Det är förnedrande för den intellektuella kompetensen när man tvingar folk till sådana saker. Man ska inte tro att vi kan få en politik som bygger på fullständig rationalitet eller ett perfekt beslutsunderlag Man får räkna med att experter och politiker även i fortsättningen kommer fram till olika slutsatser om vad som bör göras. 5 Svar på frågor från ledamöterna Fråga om möjligheten att ta hänsyn till infrastruktur i hela landet (): Hur kan man baka in Hela ska leva i den totala samhällsekonomiska nyttan utifrån kalkyleringssystemet? : Det går inte och man ska inte heller försöka. Man bör uttryckligen tala om det som inte ingår i kalkylen i stället för att försöka smuggla in det eller låtsas att det är med ändå fast det inte är det. Tydlighet, klarhet och öppenhet är det bästa. : Man kan vilja att hela ska leva på två sätt. Det ena är att man vill gynna en viss ort, t.ex. . Då ska man leta rätt på de samhällsekonomiskt mest lönsamma objekt som ligger kring . Det andra man kan mena är att det ska vara möjligt att bo i riktig glesbygd, t.ex. i inland. Då handlar det om ett rättighetsperspektiv; det kanske finns en rättighet till en viss minsta tillgänglighet, t.ex. att ha rätt till en väg eller till kollektivtrafik. Det ligger också utanför en sådan kalkyl. Fråga om vad som kan anses vara ett perfekt beslutsunderlag m.m. (m): Kalkylerna för bl.a. Förbifart och höghastighetsbanorna har diskuterats en del. Jag skulle gärna vilja ha en kommentar om hur ni ser på perfekta beslutsunderlag samt primär och sekundär nytta. : Förbifarten har analyserats och vänts på vad gäller byggkostnader, trafikeffekter, miljöeffekter och sådant . Vi har en hygglig uppfattning om vilka typer av effekter den ger. Däremot kan säkert olika personer, olika politiker och andra experter värdera dessa effekter relativt varandra på olika sätt. Man kan också ha olika bilder av vilken framtid vi är på väg in i. Vad gäller höghastighetstågen känns det som om utredningen av denna tämligen stora investering inte har så mycket mer än just kommit i gång, om man jämför. Det vore angeläget att tänka sig väldigt noga för innan man lägger mycket pengar på någonting som bevisligen skapar väldigt stor nytta, men där vi fortfarande inte vet så mycket om hur stor nyttan är och hur mycket det kommer att kosta. Fråga om eventuella modeller för beräkning av effekter även över nationsgränser (): Finns det modeller för att beräkna effekter också över nationsgränserna, t.ex. järnväg mellan och ? Är det i huvudsak 5 SVAR PÅ FRÅGOR FRÅN LEDAMÖTERNA 2009/10:RFR13 dessa modeller som tillämpas världen över? Finns det konsensus om att detta är klokt och bra? : En väl utförd samhällsekonomisk kalkyl skulle ta hänsyn även till internationellt resande, men statistikunderlaget är ofta sämre för andra länder. Den svensk-norska trafiken ska finnas med i dessa objekt. För Köpenhamnstrakten finns ganska bra prognosmodeller, därför att det påverkar så mycket. Det finns alltså ingen nationsgräns inbyggd i kalkylen på det viset. Men kan det säkert hända att dessa objekt kanske inte har analyserats efter alla konstens regler. : har länge använt samhällsekonomiska kalkylmetoder för alla projekt där de är inblandade. Kolleger i både och har jobbat med samhällsekonomiska kalkyler när det gäller höghastighetsbanor. Fråga om man ska räkna med dynamiska effekter av rättvisebegreppet (): Rättvisebegreppet att få med olika delar av är viktigt för att få folk att solidariskt betala skatter och annat för infrastruktur. Ska man inte räkna med dynamiska effekter i detta?