rfr · GY0WRFR1 · 2010-11-30 00:00:00 — Detta är ett tydligt initiativ i syfte att stimulera ekologisk produktion och konsumtion som samlat centrala aktörer inom livsmedelskedjans samtliga delar. Statens bidrag till KSLA har uppgått till . Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Den offentliga sektorns ökade efterfrågan på ekologiska livsmedel har bidragit till att öka volymerna på försäljningen av ekologiska livsmedel. Marknadsförutsättningarna för ekologiska produkter har därmed stabiliserats, vilket bidragit till ett breddat produktutbud och förbättrad tillgänglighet till ekologiska livsmedel. Målet om att av den offentliga livsmedelskonsumtionen ska vara ekologisk 2010 har haft betydelse för att stimulera den offentliga sektorns arbete med att öka andelen ekologiska livsmedel. Många kommuner och landsting arbetar aktivt med frågan, och några har uppnått målet. Allt fler kommuner och landsting har också fattat egna politiska mål om upphandling av ekologiska livsmedel, vilket förbättrat förutsättningarna för att nå en ökad andel ekologiska livsmedel. har andelen ekologiska livsmedel uppskattats till av kommunernas och landstingens samlade livsmedelskonsumtion. Därmed kvarstår en hel del utvecklingsarbete innan målet nås. Till exempel har inga av de statliga myndigheter som studerats fattat beslut om att en viss andel av de livsmedel som upphandlas ska vara ekologiska. Det är viktigt att den verksamhet som bedrivs i projektform för att sprida kunskap om upphandling och användning av ekologiska livsmedel inom offentlig sektor kan fortsätta. De erfarenheter som gjorts i dessa projekt bör samlas upp i form av en nationell kunskapsbank. Vidare är det positivt att insatserna för att nå en mer hållbar livsmedelskonsumtion har breddats så att även faktorer som transportbehov, klimatpåverkan och säsongsanpassning täcks in. Konsumenterna har en viktig roll när det gäller att påverka utbudet och efterfrågan på ekologiska livsmedel. Det finns skäl att arbeta vidare med insatser som underlättar för såväl konsumenter som offentlig sektor och näringslivet att göra miljöriktiga val. Ekologiskt forum har samlat många olika aktörer som bidragit till verksamheten med egna resurser. Statens bidrag har gjort det möjligt att hålla samman arbetet. Uppdraget från regeringen att ta fram en aktionsplan har ökat statusen på verksamheten. Genom att fokusera på hela livsmedelskedjan har områden lyfts fram som är av stor vikt för den ekologiska produktionens utveckling. Det är värdefullt för den fortsatta utvecklingen av marknaden för 2010/11:RFR1 SAMMANFATTNINGAR OCH BEDÖMNINGAR ekologiska produkter att det även fortsättningsvis finns en mötesplats för olika intressenter inom den ekologiska produktionen. 1.1 Bakgrund och utgångspunkter Ekologiskt jordbruk innebär odling och djurhållning där man strävar efter miljöhänsyn, resurshushållning och en hög självförsörjningsgrad. Både vad gäller växtnäring och foder utnyttjar man främst på platsen givna och förnybara resurser. Kemiska bekämpningsmedel och lättlöslig handelsgödsel används inte i ekologisk odling. Växtskydd baseras i stället på en varierad växtföljd. med sin blandning av gräs- och kvävefixerande baljväxter spelar en avgörande roll för växtnäringsförsörjningen. Tillsammans med en anpassad jordbearbetning och mekanisk ogräsbekämpning är växtföljden viktig för att hålla ogräsen på en hanterbar nivå. Inom den ekologiska djurhållningen anpassas djurtätheten till gårdens förmåga att producera foder. En djurtäthet som är anpassad till den tillgängliga spridningsarealen för stallgödseln ger möjlighet till ett effektivt utnyttjande av dess växtnäringsinnehåll och minskad risk för växtnäringsförluster till vatten. För den ekologiska produktionen fastställde 1994 ett mål om att av den svenska åkerarealen ska vara ekologiskt odlad 2000. Därefter har regeringen fastställt mål för ekologisk produktion2 2005 och 2010. behandlade regeringens skrivelse Ekologisk produktion och konsumtion mål och inriktning till 2010.3 Av skrivelsen framgår att ekologisk produktion är ett medel i arbetet med att nå de miljökvalitetsmål som beslutat, och då främst miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet. Den nuvarande regeringen har deklarerat att den inte har för avsikt att ändra på innebörden i denna skrivelse.4 Regeringen har även satt upp mål för den ekologiska produktionen i landsbygdsprogrammet som motsvarar mål om andelen certifierad ekologisk jordbruksmark. Miljö- och jordbruksutskottet pekade i sitt ställningstagande till skrivelse bl.a. på att det är viktigt att främja en ökad konsumtion av ekologiska livsmedel för att få en väl fungerande marknad och därigenom bidra till en positiv utveckling av den ekologiska produktionen.5 2Med ekologisk produktion avses i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning sådan produktion som, enligt , ger producenten rätt att sälja produkten som ekologisk, dvs. certifierad ekologisk produktion. 2005/06:88. 2005/06:MJU20. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. beslutade om riktlinjer för att fortsätta utveckla arbete med uppföljning och utvärdering. Av dessa framgår att utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels uppföljningar och utvärderingar av den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpropositionen och resultatskrivelser. har statsmakterna strävat efter att öka den ekologiska livsmedelsproduktionen. Mot bakgrund av att ekologisk produktion är ett medel i arbetet med att nå de miljökvalitetsmål beslutat och att avsätter för fortsatt utveckling har miljö- och jordbruksutskottet beslutat att följa upp de insatser som görs och de resultat som uppnås inom området. 1.2 Syfte och inriktning Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att genomföra ett uppföljningsprojekt om ekologiskt jordbruk. Utskottets uppföljning syftar till att ge miljö- och jordbruksutskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och inför eventuella förändringar av lagstiftningen om ekologisk produktion samt inför beredningen av motioner. Utskottets uppföljning har inriktats på att belysa följande frågeställningar. Vilka insatser gör staten för att målen för den ekologiska jordbruksproduktionen och för den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel ska uppnås? Vad gör EU? Vilka resultat har dessa insatser fått ? Vilka problem och möjligheter finns när det gäller den fortsatta utvecklingen för produktion och offentlig konsumtion? Finns det t.ex. problem i utformningen eller tillämpningen av regelverket? Vad betyder den nya EU-märkningen (i förhållande till Kravmärkningen)? Hur påverkar reglerna för offentlig upphandling den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel? Inom miljö- och jordbruksutskottet finns en särskild uppföljnings- och utvärderingsgrupp som har ansvarat för genomförandet av uppföljningen. I gruppen ingår en representant för varje parti. Gruppen bistås av utskottskansliet. Underlagen till uppföljnings- och utvärderingsgruppen har tagits fram av utvärderings- och forskningsfunktionen vid i nära samarbete med utskottskansliet. behandlade uppföljnings- och utvärderingsgruppen en förstudie om ekologiskt jordbruk. Uppföljningen bygger dels på tidigare redovisade utvärderingar och utredningar som behandlat ekologisk produktion och konsumtion, dels på intervjuer med berörda myndigheter och organisationer. Intervjuer har bl.a. genomförts med , , Kommuner och Landsting (SKL), Länsstyrelserna i , samt län, (), Ekologiska Lantbrukarna och Ekologiskt forums uppföljning av Aktionsplan 2010. Vidare har Krav och de olika certifieringsorganen certifiering AB, , och tillfrågats om regelverket för ekologisk produktion. I uppföljningen har en genomgång gjorts av nationella och internationella regelverk och av olika insatser som vidtagits för att stimulera ekologisk produktion och offentlig konsumtion av ekologiska livsmedel. Vidare har statistik över den ekologiska jordbruksproduktionen och den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel analyserats. Tre län har besökts och studerats närmare med avseende på situationen för ekologisk produktion och konsumtion. Det är , och län. I dessa län har även kontakter tagits med kommuner och landsting i syfte att följa upp arbetet med att nå målet om att av den offentliga livsmedelskonsumtionen ska vara ekologisk 2010. Länen har studerats med avseende på vilka olika typer av stöd som finns för ekologiska producenter i regionen samt vilka problem och möjligheter vad gäller produktion, försäljning och distribution som förekommer. Vidare har frågan om eventuella problem förknippade med certifiering av ekologisk produktion belysts. Uppföljningen av arbetet med att öka den offentliga sektorns konsumtion av ekologiska livsmedel har inriktats mot en kartläggning av de insatser som vidtagits av staten, kommunerna och landstingen för att nå målet för den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel. Därutöver har en genomgång gjorts av hur reglerna för offentlig upphandling påverkar den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till myndigheter och organisationer som intervjuats för faktagranskning. Uppföljningen har avgränsats till odling och djurhållning inom jordbruket. Vidare har uppföljningen inriktats mot primärproduktionen. Det innebär att den del av livsmedelskedjan som avser livsmedelsförädling inte ingår i uppföljningen. När det gäller försäljning och distribution av ekologiska livsmedel behandlas i första hand den offentliga sektorns konsumtion av ekologiska livsmedel. I uppföljningen ingår inte att värdera eller bedöma huruvida ekologiskt framställda livsmedel är hälsosammare att äta än konventionellt framställda Det har heller inte ingått i uppföljningen att bedöma om ekologisk produktion är bättre för miljön än vad konventionell produktion är. Uppföljningen har avgränsats till insatser som i första hand avser att stimulera ekologisk produktion och konsumtion. Detta innebär t.ex. att det inte har ingått att belysa statens insatser för att underlätta för startande och drivande av små och medelstora företag. 2 Statens styrning av ekologisk produktion och konsumtion I detta kapitel ges inledande beskrivningar av statens styrning av ekologisk produktion och konsumtion samt tidigare behandling i frågan. I kapitlet redovisas målen för ekologisk produktion och konsumtion samt de miljökvalitetsmål som beslutat. I kapitlet ges även översiktliga beskrivningar av regelverk inom området och av de myndigheter som är verksamma. 2.1 Mål för ekologisk produktion och konsumtion Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning av den ekologiska produktionen och den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel utgår från de mål som regeringen redovisade i skrivelsen Ekologisk produktion och konsumtion mål och inriktning till 2010.6 Ekologisk jordbruksproduktion är från samhällelig utgångspunkt ett medel i arbetet med att nå miljökvalitetsmål.7 Flera av de 16 miljökvalitetsmålen berör jordbruket. Enligt skrivelsen är den ekologiska produktionen främst ett verktyg för att nå miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet.8 Vidare angavs att ekologisk produktion också kan bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Begränsad klimatpåverkan. Regeringen gjorde följande bedömning av målen för ekologisk produktion och inriktningen för arbetet med konsumtion av ekologiska livsmedel i offentlig sektor till 2010: Den certifierade ekologiska odlingen borde vid utgången av 2010 uppgå till av landets jordbruksmark. Den certifierade ekologiska produktionen av mjölk, ägg och kött från idisslare borde öka markant. Den certifierade produktionen av griskött och matfågel borde öka kraftigt. Efterfrågan på ekologiska livsmedel och marknadsutvecklingen, inklusive produktutveckling och distribution, är avgörande för om målen kan nås. För att stimulera en positiv utveckling av marknaden borde konsumtionen av certifierade ekologiska livsmedel i offentlig sektor öka. 2005/06:88. 7Riksdagen beslutade och om totalt 16 nationella miljökvalitetsmål. har vidare beslutat om delmål och åtgärdsstrategier i syfte att nå målen. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3. 2005/06:88. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION ingen borde inriktningen vara att av den offentliga konsumtionen av livsmedel ska avse ekologiska livsmedel 2010. Miljö- och jordbruksutskottet behandlade skrivelsen . Utskottet instämde med vad regeringen anfört i skrivelsen och avstyrkte samtliga motionsyrkanden, huvudsakligen med hänvisning till vad som anfördes i skrivelsen, utskottets tidigare ställningstaganden och det pågående arbetet på området.9 Underlag till regeringens beslut om mål för den ekologiska produktionen 2010 Förutsättningarna för ekologisk livsmedelsproduktion har utretts av . lämnades ett förslag till regeringen om ett mål för ekologisk produktion fram till 2010.10 föreslog att av jordbruksmarken, av mjölkkorna, ungnötet, lammen för slakt och värphönorna samt av grisarna och matfåglarna ska finnas i certifierad produktion eller genomgå omläggning till ekologisk produktion 2010. bedömde att de föreslagna målen kan nås förutsatt att marknaden för ekologiska produkter utvecklas starkt. Utifrån de analyser som har gjort av den ekologiska produktionens möjlighet att bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås föreslog verket att syftet med målen borde vara att få till stånd en ökad omläggning av konventionell produktion som bedrivs med hjälp av stor användning av kemiska bekämpningsmedel ökad omläggning av produktion med hög djurtäthet ökad omläggning av nötkreatursföretag med spannmålsodling ökad omläggning av företag med slaktsvin eller slaktkyckling ökad omläggning av produktion med ensidig växtodling fortsatt omläggning av övriga produktionsinriktningar. Målet för den offentliga konsumtionen av ekologiska livsmedel fördes ursprungligen fram av Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållen, i betänkandet Bilen, biffen, bostaden, hållbara laster smartare konsumtion 2005.11 2.2 tidigare behandling av mål för ekologisk produktion Miljö- och jordbruksutskottet har behandlat frågor om ekologiskt livsmedelsproduktion vid ett flertal tillfällen. konstaterade utskottet att den 2005/06:MJU20. 10Jordbruksverkets rapport 2004:19. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 ekologiska produktionen utgör ett led i utvecklingen mot en uthållig livsmedelsproduktion. Detta gjordes i samband med behandlingen av vårproposition då tog ställning till en motion som bl.a. avsåg ökat ekonomiskt stöd till ekologisk produktion.12 Utskottet avstyrkte motionsförslaget om ett ökat ekonomiskt stöd till ekologisk produktion med hänvisning till att det vore oklokt att nu ta ställning till ytterligare stöd till den ekologiska produktionen innan resultatet av utskottets uppföljning om ekologisk produktion är genomförd. Utskottet angav också som sin mening att marknaden för ekologiska produkter kommer att kunna utvecklas på egna villkor. Utskottet konstaterade vidare att produktionsformen bidrar till att nå en god vattenkvalitet i och med att kemiska växtskyddsmedel inte används. Vidare angav utskottet att odlingsformen också har positiva effekter med avseende på biologisk mångfald och hållbar och resurseffektiv produktion samt på möjligheten att nå flera av de nationella miljökvalitetsmålen. Utskottet bedömde att ekologisk produktion och förädling av ekologiska produkter samt annan produktion med mervärden kan skapa förutsättningar för nya företag på landsbygden. Statsmakternas tidigare mål för ekologisk produktion Statsmakterna har satt upp mål för den ekologiska produktionen före de nu gällande målen . lade 1994 fast målet att av den svenska åkerarealen skulle vara ekologiskt odlad 2000.13 På uppdrag av regeringen tog fram en handlingsplan för genomförandet av detta.14 Målet uppnåddes under 1999.15 Det fanns ingen målsättning om att en viss del av produktionen skulle vara certifierad ekologisk produktion. Regeringen uppgav 1997, i propositionen Hållbart fiske och jordbruk, att den ekologiska produktionen bör ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk och som en spjutspets i arbetet med att miljöanpassa jordbruket. Regeringen fastställde att statsmakternas huvuduppgift vad gäller att underlätta omställningen till ekologisk produktion bör vara att stödja forskning, försöks- och utvecklingsverksamhet samt information, utbildning och rådgivning. Att svara för marknadsföring och konsumentinformation om ekologiska livsmedel borde dock, enligt regeringen, vara näringens ansvar även om regeringen inledningsvis avsatt medel för dessa ändamål.16 konstaterade i samband med behandlingen av propositionen att en ökad efterfrågan på ekologiska produkter i kombination med miljöersättningar samt insatser inom forskning, försöks- och utvecklingsverksamhet, utbildning och information driver på utvecklingen av den ekologiska produktionen. Utskottet delade vidare regeringens bedömning att det bör vara när- 2009/10:MJU4y, mot. 2009/10:Fi15. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272. 14Jordbruksverkets rapport 1996:3. 15Jordbruksverkets rapport 1999:10. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION ingens ansvar att stå för marknadsföring och konsumentinformation om ekologiska livsmedel.17 satte regeringen upp mål för ekologisk produktion i en skrivelse om hållbar utveckling av landsbygden. Målet innebar att produktionen borde ha fördubblats () och att den ekologiska animalieproduktionen borde öka. Av antalet mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm borde finnas i ekologisk produktion . Regeringen angav också att den ekologiska produktionen från en samhällelig utgångspunkt skulle ses som ett medel i arbetet med att nå flera av de nationella miljömålen och som ett steg mot en uthållig utveckling av jordbrukssektorn. Det bedömdes också vara viktigt att skapa förutsättningar för en marknadsutveckling där konsumenternas efterfrågan av ekologiska livsmedel kan tillgodoses och där produktionen kan ske utan permanenta produktionsstöd.18 tog fram en handlingsplan för arbetet med att nå regeringens mål.19 Målet för den ekologiska odlingen uppnåddes i stort sett i och med att den ekologiska åkerarealen uppgick till av den totala åkerarealen i landet 2005. Huvuddelen av marken var inte certifierad som ekologisk.20 2.3 Landsbygdsprogrammets mål för ekologisk produktion 2013 I landsbygdsprogrammet 20072013 finns mål för omfattningen av den ekologiska produktionen och resultatet av de åtgärder som finansieras inom ramen för programmet.21 Målen för omfattningen av de ekologiska produktionsformerna är att 21 000 lantbrukare får ersättning för ekologiska produktionsformer (inklusive ersättning för mark i karens och ersättning för kretsloppsinriktad produktion), varav minst 12 000 brukare i ekologiskt certifierad produktion av jordbruksmarken ingår i ekologiskt certifierad produktion (inkl. karens) eller i kretsloppsinriktad produktion, varav inom ekologiskt certifierad produktion (motsvarar att av jordbruksmarken är certifierad) 160 000 djurenheter ingår i ekologiskt certifierad produktion (inkl. karens) eller i kretsloppsinriktad produktion, varav minst 150 000 djurenheter inom ekologiskt certifierad produktion. 1997/98:JoU9 Hållbart fiske och jordbruk. 1999/2000:14, bet. 1999/2000:MJU2, rskr. 1999/2000:91. 19Jordbruksverkets rapport 2001:11. 2005/06:88. 21Regeringskansliet 2010, Landsbygdsprogram för 20072013. Version Mars 2010. 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION 2010/11:RFR1 Målen för resultatet av de åtgärder som finansieras är, enligt landsbygdsprogrammet, att motsvarande av jordbruksmarken22 brukas på ett framgångsrikt ekologiskt sätt så att marker inte växer igen eller överges så att det bidrar till en förbättrad vattenkvalitet så att markkvaliteten förbättras. Dessutom finns ett mål om att av jordbruksmarken i södra slättbygder och norra slättbygder samt slättbygder ska vara ekologiskt certifierade. De ekonomiska stöd och ersättningar som finns för att stimulera den ekologiska livsmedelsproduktionen finansieras i första hand inom ramen för landsbygdsprogrammet. Inom ramen för programmet betalas ca ut till lantbrukare i form av miljöersättning för ekologisk produktion och kretsloppsinriktad produktion. Landsbygdsprogrammet är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik och löper . har möjlighet att anpassa åtgärderna inom programmet till svenska förhållanden inom vissa ramar. Miljöersättningarna delfinansieras av svenska staten och EU till ungefär lika stora delar. 2.4 Ekologisk produktion och miljökvalitetsmålen Ekologisk jordbruksproduktion är, som framgått ovan, ett medel i arbetet med att nå miljökvalitetsmål, främst miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv men även Grundvatten av god kvalitet.23 Vidare bedömdes att ekologisk produktion också kan bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Begränsad klimatpåverkan. Regeringen skriver i landsbygdsprogrammet 20072013 att ekologisk produktion direkt och indirekt ska medverka till att uppfylla flera av miljökvalitetsmålen. Ekologisk produktion ger, enligt regeringen, positiva effekter för den biologiska mångfalden dels genom en varierad växtföljd med vanligen stor andel vall, dels genom att kemiska växtskyddsmedel inte används i produktionen. Anpassningen av djurtätheten till foderproduktionsförmågan innebär en positiv miljöfördel genom att detta ger ett incitament för jordbrukaren att hushålla med den växtnäringsresurs som finns i stallgödseln. Vidare anges att vallodling och användning av organiska gödselmedel medför positiva effekter för markens långsiktiga produktionsförmåga, främst genom dess effekt på markstruktur och mullhalt. 22Av punkterna nedan motsvarar resultatet för den första punkten målet för certifierad produktion (610 000 ha). Övriga punkter motsvarar målet för certifierad och kretsloppsinriktad produktion (700 000 ha). 2005/06:88. 2005/06:88. 2010/11:RFR1 2 STATENS STYRNING AV EKOLOGISK PRODUKTION OCH KONSUMTION Miljömålsystemet infördes genom att beslutade om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.25 Miljöarbetet organiserades utifrån 15 miljökvalitetsmål som ersatte ca 170 olika miljömål. Systemet har därefter utvecklats med beslut om delmål, åtgärdsstrategier och ett sextonde miljökvalitetsmål. Flertalet av delmålen har haft 2010 som målår. Inledningsvis var syftet med miljömålssystemet att följa upp tillståndet i miljön. Successivt har kraven på att systemet även ska leverera konsekvensanalyserade förslag skärpts.26 inrättades som en del av miljömålsarbetet. Rådet var en instans för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och har sedan det bildades lämnat en redovisning till regeringen beträffande utvecklingen av arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. har även haft till uppgift att till regeringen redovisa fördjupade utvärderingar av läget när det gäller infriandet av miljökvalitetsmålen. beslutade om ny en målstruktur för miljöarbetet. Organisatoriskt innebär beslutet att ansvar för miljömålssystemet upphör och att får ett utökat ansvar för samordning av myndigheternas miljömålsuppföljning. Vidare beslutade regeringen att inrätta en parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, som ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Utvärdering med förslag om inrättande av delmål för ekologisk produktion