rfr · GY0WRFR1 · 2010-11-30 00:00:00 — Samrådet har utarbetat ett förslag till forskningsstrategi för åren 20092015. Strategi för utvecklingen av ekologisk konsumtion och produktion 20112013 Ekologiskt forum har på eget initiativ tagit fram ett förslag till strategi för utvecklingen av ekologisk konsumtion och produktion 20112013. Syftet är att bidra till en diskussion i vidare kretsar kring den framtida utvecklingen av ekologisk konsumtion och produktion. Valet av tidsperiod kommer av att det pågående landsbygdsprogrammet sträcker sig och att målen inte uppnåddes. I strategin föreslås de viktigaste insatserna för en positiv utveckling på kort sikt. I förslaget till strategi rekommenderas insatser inom följande tre områden där insatser på ett effektivt sätt bedöms leda till en fortsatt god marknadstillväxt och utveckling: fler aktiva konsumenter, mer eko i storkök, fler och mer produkter i butikshyllorna. För varje område redovisas ett antal förslag på åtgärder. Två verktyg lyfts fram som stöd för genomförandet av de föreslagna åtgärderna. Det ena är uppföljning med snabba signaler, vilket bl.a. inbegriper ett förslag på att en funktion bildas i form av ett samverkansprojekt som ger information om marknadsutvecklingen för ekologiska livsmedel. Det andra verktyget som föreslås avser forskning och innovation för ökad hållbarhet. Följande mål föreslås i strategin Den privata konsumtionen ska öka jämfört med . Ekologiska produkter ska utgöra av den totala livsmedelsförsäljningen , dvs. ökning jämfört med . Målet för offentlig sektor är att inriktningsmålet uppnås 2013. Samtliga kommuner, landsting och myndigheter bör ha ett beslut om viljeinriktning för ekologisk konsumtion. En fördubbling av den ekologiska produktionen 2013 jämfört med av antalet lantbrukare som har ställt om hela eller en del av sin produktion till ekologiskt. Som lägsta nivå ska de nationella målen avseende den ekologiska produktionen 2010 uppnås. Ekologiskt forum föreslår även att ett arbete med att ta fram en vision och en strategi för perioden 20142020 bör påbörjas. EU:s jordbrukspolitik genomgår stora förändringar, enligt forumet, med 2014 som nästa stora etapp. I strategin föreslås bl.a. att en offentlig utredning bör tillsättas som leder fram till att samhällets ambitioner för ekologiskt lantbruk fastställs. Utredningen bör, enligt förslaget, analysera den hittillsvarande effekten av statliga aktionsplaner på ekologiskt jordbruk liksom ekologiskt lantbruks relevans för miljökvalitetsmål, klimatmål, uthållighet, försörjning, landsbygdsutveckling och livsmedelsproduktion i . Vidare bör det tydliggöras hur ekologiskt lantbruk ytterligare kan förbättra sitt bidrag till relevanta områden inom kon- sument-, jordbruks- och miljöpolitiken. 4.2 Ändrad miljöersättning för ekologisk produktion Villkoren för den miljöersättning som betalas ut till ekologisk produktion inom ramen för landsbygdsprogrammet är det starkaste styrmedlet som staten förfogar över för att påverka den ekologiska produktionen. Effekterna av den miljöersättning som betalades ut har utvärderats av SLU. 109 Utvärderingen visade att stora delar av ersättningen utbetalades för vallodling i norra . Enligt utvärderingen innebar detta i praktiken inte någon egentlig omställning av odlingsmetoderna, bl.a. eftersom växtskyddsmedel inte används i någon större utsträckning vid konventionell 109 SLU 2007. För att åstadkomma en större effekt hade, enligt utvärderingen, en större andel av den ekologisk anslutna arealen behövt ingå i växtföljder i slättbygderna i . Enligt utvärderingen hade miljöersättningen en viss positiv påverkan på den biologiska mångfalden i landet. Utvärderingen visar vidare att antalet lantbruk som var anslutna till ekologisk produktion ökade från drygt 16 000 till knappt 21 000 lantbruk och att arealen jordbruksmark som var ansluten till miljöersättningen ökade med . En stor del av den ekologiska produktionen nådde marknaden och konsumenten som konventionella produkter.110 Av den totala ekologiska odlingen i var certifierad 2006. Andelen certifierad ekologisk produktion var generellt högre i slättbygderna där jordbruksproduktionen är mer intensiv än i skogsbygderna och i norra . Miljöersättningen har ändrats för att ge större effekt Villkoren för miljöersättning till ekologisk produktion ändrades vid övergången till det nuvarande landsbygdsprogrammet 2007. Ett syfte med förändringarna var att stimulera certifierad ekologisk produktion. För att få full miljöersättning krävs numera att den ekologiska produktionen är certifierad, eller i karens för att bli certifierad. var ersättningsnivån den samma för certifierad och icke certifierad produktion. De lantbrukare som går in i ett femårigt åtagande för ekologisk produktion får högre ersättning för certifierad produktion jämfört med kretsloppsinriktad produktion. Andra förändringar jämfört med det förra programmet är att produktion av slaktsvin, värphönor och slaktkycklingar numera kan ge rätt till ersättning för ekologisk produktion. var det endast mjölkkor, ungnöt, suggor samt tackor och getter av honkön som gav rätt till miljöersättning. Certifierad djurproduktion ger dubbelt så hög miljöersättning som kretsloppsinriktad produktion. En stor förändring jämfört med tidigare är att ersättningen för vallodling togs bort i landsbygdsprogrammet 20072013. har dock ersättning till certifierad ekologisk vallodling återinförts.111 Ersättningsnivån för vallodling, per hektar, är lägre än och begränsas dessutom till maximalt av arealen för företag utan djur. Dessutom går ersättningen endast till certifierad aktiv vallodling. Återinförandet har motiverats med att det syftar till att stimulera ett ökat inslag av vall i växtföljder inom ekologisk produktion och att detta bör bidra till att målet om att av landets jordbruksmark ska vara ekologiskt odlad kan nås.112 2005/06:88. 111I samband med genomförandet av EU:s Hälsokontroll för den gemensamma jordbrukspolitiken begärde att få göra vissa ändringar i ersättningen till ekologisk produktion under innevarande programperiod. Kommissionen har godkänt begäran bl.a. om att återinföra ersättning till ekologisk vallodling Förslag till ändring av landsbygdsprogram för . De förändringar som gjorts av miljöersättningen får inte genomslag direkt eftersom lantbrukarna går in i femåriga åtaganden om att bedriva ekologisk produktion och därmed får behålla sina ursprungliga ersättningsnivåer under hela åtagandeperioden. låg t.ex. av marken och av djuren i ekologisk produktion kvar i åtaganden från det förra programmet.113 Det går att gå över till nya ersättningsnivåer för den som vill genom att teckna ett nytt femårigt åtagande. De sista åtagandena från programmet 20002006 sträcker sig fram . Enligt uppgift från börjar det bli aktuellt att förbereda övergången till nästa landsbygdsprogram som träder i kraft . uppföljningar av det nya ersättningssystemet för ekologisk produktion Inför EU:s hälsokontroll av den gemensamma jordbrukspolitiken fick i uppdrag av regeringen att göra en översyn av landsbygdsprogrammet. I översynen, som redovisades 2009, konstaterades att de nya miljöersättningar för ekologisk produktion med tillhörande regler som infördes i och med landsbygdsprogrammet 20072013 har missgynnat djurhållare som inte har några betesmarker eller andra växtodlingsgrödor än vall. Även producenter av certifierad ekologisk vall för avsalu till ekologiska djurhållare bedömdes ha förlorat på de nya ersättningsvillkoren.114 konstaterade även att villkorsförändringarna inneburit att ekologisk produktion har fördyrats som en följd av kravet på certifiering. Köttproduktionen har missgynnats mest av detta eftersom merpriserna för ekologiskt kött inte kompenserar för certifieringskostnaderna när produktionen är liten. bedömde däremot att förändringarna gynnat spannmålsodlingen, särskilt i de bättre växtodlingsområdena. Vidare har de nya villkoren lett till sämre växtföljder där tagits bort och ersatts med någon ersättningsberättigad gröda. De sänkta ersättningsnivåerna, som i genomsnitt minskat jämfört med den föregående programperioden, har medfört att lantbrukarna blivit mer tveksamma till omläggning och att färre lantbrukare tecknar nya åtaganden, enligt . Enligt rapporten var det en tydlig trend att de lantbrukare som avslutat sina åtaganden i gamla ersättningsformen i mindre grad tecknar nya åtaganden med krav på certifierad produktion. Även de nya hårdare reglerna om förbud mot parallellproduktion115 kan, enligt utredningen, leda till att färre jordbrukare tecknar nya åtaganden. redovisade en analys av hur miljöersättningen till ekologisk produktion påverkat marknaden för ekologiska produk- 113Jordbruksverkets rapport 2010:1. 114Jordbruksverkets rapport 2009:06. 115Parallellproduktion innebär att samma företag har ekologisk produktion parallellt med konventionell produktion. Huvudregeln är att parallellproduktion inte är tillåten för djur av samma art eller för grödor av samma sort på samma företag. ter och miljön.116 Myndigheten har studerat utvecklingen . Det framgår att den certifierade ekologiska produktionen ökade . Enligt var detta ett resultat av att ersättningen till certifierad produktion höjts och av att priserna för ekologiska produkter har ökat mer än priserna för konventionella produkter. visar i rapporten att det för vissa produkter är miljöersättningen som bidragit till produktionsökningen medan det för andra produkter i första hand är merpriset som bidragit till produktionsökningen: För ekologisk mjölkproduktion och grönsaksodling har merpriset haft större betydelse än miljöersättningen för lönsamheten. För ekologisk slaktsvinsproduktion och potatisodling har både merpriset och ersättningen stor betydelse för lönsamheten. För lönsamhetsförbättringen i ekologisk växtodling jämfört med konventionell odling har miljöersättningen störst betydelse. I en sammanfattande slutsats uppger att syftet med den nya miljöersättningen har uppnåtts på så vis att den certifierade arealen jordbruksmark har ökat och genom att den certifierade djurhållningen har ökat väsentligt. Dessutom minskade andelen vall som får ersättning . Ökningstakten av den certifierade produktionen bedömdes dock inte vara tillräckligt stor för att det övergripande målet om certifierad ekologisk produktion 2010 ska nås. analyser av vilka miljöeffekter förändringarna i miljöersättningen har haft mellan 20062008 visar följande. Miljöersättningens betydelse för att minska användning av växtskyddsmedel ökade i slättbygderna i som betydelsen minskade i och södra slättbygder. Miljöersättningen har inte medfört några tydliga förändringar i den ekologiska produktionens påverkan på risken för växtnäringsläckage . Det finns en variation för ekologiska växtodlingsgårdar i detta avseende mellan framförallt gårdar i och . I minskade kväveöverskottet i gårdarnas växtnäringsbalanser . Ekologisk produktion ger direkta fördelar för biologisk mångfald i intensivt odlad slättbygd. Det finns begränsade direkta fördelar för biologisk mångfald med ytterligare ekologisk produktion i skogsbygd. Däremot kan det finnas indirekta fördelar. Det går inte att visa på någon förändring av miljöersättningens klimatpåverkan . Resultat från uppföljningens intervjuer Gemensamt för de intervjuer som genomförts inom uppföljningen är att de som intervjuats i stora drag varit positiva till de förändringar som genomförts av ersättningen till ekologisk produktion. Att ersättningsvillkoren har ändrats och även kan komma att förändras innebär ett osäkerhetsmoment för ekologiska producenter. Exempelvis görs en utvärdering av de resultat som olika ersättningar givit upphov till inför utformningen av ett nytt sjuårigt landsbygdsprogram. Vidare görs även en prövning av hur stort behovet av stöd är mellan de olika mål som finns inom landsbygdsprogrammet inför en ny programperiod. Enligt uppgift från LRF är den typen av ekonomisk osäkerhet vanlig, om än inte önskvärd, inom jordbruket. Flera av de intervjuade har ställt sig frågande till att ersättningen till vallodling helt togs bort 2007. Enligt Ekologiska Lantbrukarna är det positivt att staten valt att ändra ersättningssystemet för ekologiskt produktion i syfte att öka den certifierade ekologiska produktionen. Vidare är det, enligt föreningen, bra att ersättningen har återinförts och fått en tydligare inriktning mot aktiv vallodling. i län anser att det är bra att ersättningen till potatis höjts och att produktion av stärkelsepotatis numera omfattas av miljöersättningssystemet. Vidare menar att miljönyttan av miljöersättningen till ekologisk produktion skulle kunna öka om det var möjligt att variera ersättningsnivåerna i olika delar av landet beroende på var ekologisk produktion genererar mest miljönytta. Beslutet att inte längre ge miljöersättning för vallodling berörde många lantbrukare i de besökta länen. Mjölk- och köttproduktion dominerar i och och där utgör vall en hög andel av den totala jordbruksmarken. Enligt i har många småskaliga ekoproducenter, de flesta hästföretagen samt en del fårföretag valt att lämna miljöersättningssystemet när deras åtagandeperioder gått ut som en följd av de inte längre får ersättningen för vallodling. Länsstyrelserna i och gör båda bedömningen att det varit ekonomiskt fördelaktigt för de flesta lantbrukare att ligga kvar i det tidigare ersättningssystemet där de fått ersättning för vallproduktion. Både den totala arealen och antalet åtaganden i miljöersättningen har minskat i de tre länen som en följd av att ersättningen till vallodling togs bort. Enligt uppgift från länsstyrelserna har detta har detta inte haft så stor betydelse ur miljösynpunkt, eftersom huvuddelen av de arealer som försvunnit inte hade gödslats eller besprutats tidigare. Däremot har den borttagna ersättning, enligt uppgift från i , hämmat utvecklingen av den ekologiska produktionen när djurägare med brist på ekologiskt grovfoder inte haft möjlighet att köpa ekologiskt vallfoder från sina grannar. redovisade 2008 en utredning där rådgivare och lantbrukare intervjuats om ekologisk produktion.117 Enligt de intervjuade anses ekologisk produktion ha ett krångligt och osmidigt regelverk vilket angavs som ett starkt skäl till att konventionella lantbrukare inte lägger om sin produktion. I första hand var det möjligheten att leva upp till olika produktionsvillkor som ansågs svårt, t.ex. att en övergång till ekologisk produktion skulle kräva investeringar i byggnader eller anskaffande av större arealer. I detta avsnitt behandlas i första hand frågor som har att göra med regelverkets användarvänlighet, dvs. huruvida regelverket är överskådligt, begripligt, stabilt, lätthanterligt etc. Iakttagelser om olika lantbrukares möjligheter att anpassa jordbruket till de produktionsregler som finns för ekologisk produktion behandlas i första hand i avsnitt 4.8. Tillämpningen av EU:s förordningar EU:s förordningar utgör minimiregler som måste följas av alla som producerar eller hanterar ekologiska produkter och livsmedel. LRF har uppgett att de anser att tillämpningen av för ekologisk produktion i har förbättrats . gav regelverket upphov till stor frustration hos medlemmarna i och med att efterfrågan på ekologiska varor ökade kraftigt som det var svårt att veta vilka regler som gällde i samband med att EU:s förordningar skrevs om. Organisationens bild av nuvarande hantering av regelverket är att det byggts upp rutiner för att hantera regelverket och att kompetenta personer arbetar med frågorna. Undersökningar som LRF gjort har visat att medlemmarna inte upplevt att regelverket inneburit så stora problem. Detta beror, enligt LRF:s bedömning till stor del på att kompetensen hos rådgivarna har ökat. Enligt LRF måste lantbrukare, rådgivare och myndighetsföreträdare ständigt förhålla sig till eftersom det ändras kontinuerligt. Som ett exempel på detta nämns att vid utarbetande av tillämpningsföreskrifter till EU-förordningen förtydligade att gödsel från ekologiska djurgårdar inte får spridas på konventionella växtodlingsgårdar fr.o.m. . Detta innebär i praktiken en gräns för hur många djur en ekologisk gård kan ha, dvs. inte fler djur än vad gårdens marker klarar av att ta emot gödsel från. Enligt LRF har det givit upphov till stora problem när svenska myndigheter på detta sätt gjort snabba tolkningar av förändringar i och ändrat svenska regler utan att ha gjort konsekvensanalyser av förändringarna. Det finns, enligt LRF, en frustration bland producenter och berörda organisationer av att svenska myndigheter väljer att tolka för ekologisk produktion utan att nyttja de referensgrupper som finns knutna till myndigheterna. De tjänstemän som intervjuats på i delar LRF:s bedömning att förutsättningarna att tillämpa regelverket har förbättrats . Enligt deras erfarenheter har de flesta svårt att förstå den EU- förordning som kom 2007. De vägledningar som därefter har tagit fram är lättare att förstå. Vägledningarna har också efterhand blivit tydligare, men de är fortfarande inte tillräckligt tydliga för att okommenterat vidarebefordras till lantbrukare som vill ha klara besked om vad det är för regler som gäller. Ekologiskt forum har i sin uppföljning av arbetet med Aktionsplan 2010 riktat en enkät till och landets samtliga länsstyrelser. I svaren betonar och flera länsstyrelser att producenterna behöver klara besked om hur reglerna för miljöersättning och certifiering ska tolkas. i anser att regelverket behöver utvecklas så att tar fram ett tydligt nationellt regelverk för den ekologiska produktionen. Som ett första steg efterfrågas nationella riktlinjer som tydligt förklarar vilka produktionsvillkor som gäller och att initiativ därefter tas för att förenkla regelverket. Enligt Krav råder det oklarheter kring tillämpningen av EU-förordningen i . Det finns, enligt organisationen inte ett väl fungerande system för när och hur myndigheterna ska besluta om frågor som berör tolkningen av . Enligt Krav saknas det ett samlat dokument som beskriver vad en lantbrukare eller ett förädlingsföretag ska göra och vad som gäller när regelverket inte följs etc. Krav ger själv ut en samlad dokumentation över de regler som gäller för dem som valt Krav-certifiering. De egna reglerna anpassas i samband med att organisationen ger ut en uppdaterad utgåva av sitt regelverk. Enligt uppgift från är för ekologisk produktion utformat så att det finns ett visst tolkningsutrymme vid certifieringen av ekologisk primärproduktion. Detta innebär en möjlighet till nationella anpassningar av regelverket. Enligt har t.ex. och gjort olika tolkningar av regelverket. Enligt i har de olika certifieringsorganen i gjort olika tolkningar av EU:s förordningar. Ansvariga myndigheter och Krav ordnar kalibreringsmöten för att certifieringsorganen ska arbeta likvärdigt. , när det endast fanns en certifiering, rättade sig alla efter Kravs tolkningar av regelverket. Enligt har branschen och certifieringsorganen efterfrågat att ska precisera . Detta skulle göra regelverket tydligare och innebära att certifieringsorganen får ett gemensamt dokument att utgå från i sitt arbete. Krav har uppgivit att det råder oklarheter kring tillämpningen av EU-förordningen och att det saknas ett samlat dokument som beskriver vad en lantbrukare eller ett förädlingsföretag ska göra och vad som gäller när regelverket inte följs etc. har bedömt det som mer logiskt att certifieringsorganen i samverkan med branschen själva tar fram branschriktlinjer som ska vara det gemensamma dokument som certifieringen grundas på, eftersom staten har delegerat kontrolluppgiften till certifieringsorganen. Verket bidrar med till finansieringen av ett sådant projekt som leds av LRF. Det finns en styrgrupp där bl.a. finns representerat. Enligt projektplanen för arbete ska riktlinjer redovisas . roll i projektet är att kontrollera att branschriktlinjerna håller sig inom de ramar som anger för den ekologiska produktionen. Projektet har avgränsats till de största produktionsgrenarna inom den ekologiska produktionen. anser att det är värt ett ordentligt försök att ta fram branschriktlinjer. Riktlinjerna måste, enligt bolaget, kompletteras med ett bra system för kalibrering av regeltillämpning mellan ansvariga myndigheter och certifieringsorgan. Krav anser att det är ett bra initiativ att samla branschen för att ta fram riktlinjer men framhåller att riktlinjer behöver tas fram för fler frågor än vad det pågående projektet täcker. Riktlinjer behövs även för mer allmänna delar av för ekologisk produktion (t.ex. regler för anmälan, ansvar och öppenhet för kontroll) samt för konsekvenser när regler inte följs, enligt Krav. För att riktlinjerna ska fungera på lång sikt måste det, enligt Krav, även klargöras vem som ska ta ansvar för att förvalta riktlinjerna och hur det ska gå till. Krav och flera av de tillfrågade certifieringsorganen pekar också på att det är nödvändigt att även kontrollerar branschriktlinjernas överensstämmelse med inom myndighetens ansvarsområde. har uppgivit att myndigheten ser mycket positivt på arbetet med att ta fram branschriktlinjer för ekologisk produktion. När arbetet planerades var avsikten, enligt , att riktlinjerna endast skulle omfatta primärproduktionen. Vid igångsättande av arbetet togs beslut att riktlinjerna även skulle omfatta förädlingsdelen, vilket meddelades . Verket hade då, enligt uppgift, redan planerat sin verksamhet och då aktivt valt att inte medverka i branschriktlinjearbete på nya områden till förmån för andra mer prioriterade områden.118 Krav och de olika certifieringsorganen har tillfrågats om det skapar problem att det finns två parallella certifieringssystem. och HS-certifiering anser inte att detta är något problem. HS-certifiering anser att det är en fördel för producenterna att kunna välja regelverk och därmed kunna marknadsföra sina produkter mer specifikt. Enligt SMAK har förekomsten av två parallella system resulterat i att det uppstått en konkurrens på marknaden mellan de två certifieringarna och att detta kan förvirra konsumenterna och leda till problem för den ekologiska produktionens trovärdighet och utveckling. Det kan vara svårt att förklara skillnaderna mellan de två systemen, enligt Krav. I grunden anser dock organisationen att förekomsten av olika 118 Uppgift från . certifieringar innebär en möjlighet i och med att privata regelverk kan driva på utvecklingen inom olika områden, t.ex. genom att ställa hårdare krav på att begränsa den ekologiska produktionens klimatpåverkan. Ny lag om ekologisk produktion Som framgått i avsnitt 2.5 bereder ett förslag119 till en ny lag om ekologisk produktion som syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen, dels till nya EG-förordningar på området, dels till lagar och förordningar på likartade områden, särskilt livsmedelslagen.120 Syftet är inte att förtydliga de produktionsvillkor som EU-förordningarna reglerar. I förslaget anges bl.a. vilka myndigheter och andra organ som ska ha ansvar för kontroll av , hur kontrollen ska bedrivas och med vilka befogenheter. Enligt uppgift avser regeringen att lägga fram ett förslag till ny lag . Enligt har det inte inneburit några större problem för det löpande arbetet med ekologisk produktion att lagstiftningsarbetet inte har slutförts. Det uppges bl.a. bero på att regeringen utfärdat en förordning som reglerar berörda myndigheters ansvar och rätt att skriva föreskrifter samt certifieringsorganens rätt att återkalla utfärdade certifikat.121 Krav och de olika certifieringsorganen bedömer att det inte har haft någon större betydelse för de ekologiska producenterna att arbetet med att ta fram en ny lagstiftning inte har slutförts. Enligt har det dock inneburit ett administrativt merarbete för certifieringsorganet. SMAK har upplevt viss osäkerhet om hur ansvarsfördelningen ser ut mellan olika aktörer. Enligt Krav har det inneburit oklarhet om vad som gäller och vilka roller myndigheterna har. I remissbehandlingen av departementsskrivelsen framkom att i huvudsak är positivt till förslaget om en ny lag om ekologisk produktion.