rfr · GX0WRFR7 · 2010-02-16 00:00:00 — uppföljning av lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel Riksdagstryckeriet, , 2009 beslutade att anta regeringens förslag till en ny lag, lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel, (den s.k. pumplagen). Lagen innebär att de största bensinstationerna är skyldiga att tillhandahålla förnybara drivmedel som t.ex. etanol eller biogas. Syftet med beslutet var att minska koldioxidutsläppen genom att förbättra tillgången på förnybara drivmedel, främst mot bakgrund av att tillgängligheten har bedömts som ett av de största hindren mot en ökad användning av förnybara drivmedel. Skyldigheten att tillhandahålla förnybara drivmedel genomförs i flera steg där alla säljställen med försäljningsvolymer motorbensin eller dieselbränsle fr.o.m. , genom en eller flera drivmedelspumpar eller på annat likvärdigt sätt, ska tillhandahålla minst ett förnybart drivmedel. Som ett led i trafikutskottets arbete med uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut samt fördjupning av beredningsunderlaget i frågor som aktualiseras på utskottets område, beslutade utskottet att följa upp genomförande och konsekvenser av införandet av pumplagen. Arbetet med uppföljningen inleddes . Inom utskottet har en särskild uppföljningsgrupp utsetts med en representant för varje riksdagsparti: (), (), (), Per Lodenius (c), (), () och (). Gruppens medverkan har bestått i att bevaka att uppföljningen har genomförts i enlighet med utskottets uppdrag och att lämna synpunkter på vilka områden som eventuellt kan behöva en fördjupad belysning. Gruppen har biträtts av föredraganden , trafikutskottets kansli. Uppdraget har utförts av utvärderarna och , utvärderings- och forskningsfunktionen vid . I arbetet har även utvärderaren medverkat. I följande rapport redovisas resultatet av uppföljningsarbetet. Iakttagelser och slutsatser från uppföljningen i korthet: Antalet tankställen i som läggs ned har ökat . Det är inte möjligt att av denna uppföljning dra slutsatsen att det är pumplagen som är orsaken till denna utveckling. I enstaka fall kan lagen dock ha bidragit till nedläggningar. Det kan befaras att pumplagen kan komma att få viss betydelse för kommande nedläggningar av tankställen. Pumplagen har i vissa fall lett till en betydande ekonomisk påfrestning för ägare av tankställen då de enskilda ägarna har fått stå för investeringskostnaden i pump för förnybara drivmedel. Möjligheten att tanka förnybara bränslen har ökat kraftigt sedan pumplagen infördes. Det finns dock stora geografiska skillnader i tillgänglighet till förnybara drivmedel, både mellan olika delar av landet och mellan stad och landsbygd. Pumplagen avsågs att vara teknikneutral, dvs. att inte främja användningen av något specifikt förnybart drivmedel framför andra. I praktiken har det dock i hög grad blivit pumpar för E85 som installerats vid de tankställen som omfattas av lagen. Det saknas offentliggjord statistik som i tillräcklig utsträckning belyser utvecklingen av antalet tankställen och tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel i olika delar av landet. Det är viktigt att tydliggöra vilken myndighet som ska ha ansvaret för att fortsättningsvis ta fram sådana uppgifter. Utsläppen av koldioxid från transportsektorn är allvarliga och utgör ett betydligt större problem än vad pumplagen kan lösa. Lagen har dock, tillsammans med andra riktade insatser, medverkat till en ökad användning av förnybara drivmedel och antalet fordon som kan köras på dessa drivmedel. Det finns betydande utrymme att öka den inhemska framställningen av biogas som kan användas som drivmedel. Biogas bör kunna få större betydelse som förnybart drivmedel jämfört med . I samband med beslut om att införa pumplagen gjordes ett tillkännagivande till regeringen om krav på åtgärder med syftet att stimulera både tillgången till och efterfrågan på flera förnybara drivmedel. Någon återrapportering har inte gjorts till med anledning av tillkännagivandet. Detta har minskat förutsättningarna för eventuella omprövningar i enlighet med intentionerna till det stegvisa genomförandet av lagstiftningen. Inriktning och genomförande av trafikutskottets uppföljning har beslutat att följa upp genomförande och konsekvenser av införandet av lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel (pumplagen). Lagen har genomförts etappvis fr.o.m. . Inom utskottet har en särskild uppföljningsgrupp utsetts med en representant för varje riksdagsparti. Gruppens medverkan har bestått i att bevaka att uppföljningen har genomförts i enlighet med utskottets uppdrag och att lämna synpunkter på 2009/10:RFR7 SAMMANFATTNING vilka områden som eventuellt kan behöva en fördjupad belysning. Uppdraget har utförts av utvärderings- och forskningsfunktionen vid . Rapporten är disponerad efter de frågor som utskottet velat ha besvarade. Utvecklingen i förhållande till fastställda mål Enligt EU:s biodrivmedelsdirektiv ska medlemsstaterna sätta upp vägledande mål för användningen av biodrivmedel. Medlemsstaterna ska även göra årliga återrapporteringar till kommissionen om utvecklingen i förhållande till beslutade mål samt redovisa vilka åtgärder som vidtagits. som beslutade om införandet av pumplagen beslutades målet att användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i ska utgöra av den totala användningen av bensin och diesel för transportändamål beräknat på energiinnehåll . Därefter har EU enats om ett bindande mål som innebär att av bränsleanvändningen för transportsektorn ska utgöras av förnybara drivmedel. I uppgick andelen förnybara drivmedel till 2008, vilket kan jämföras 2003. I uppföljningen har framkommit att och är de länder som har kommit längst när det gäller övergången till förnybara drivmedel och att uppnå de mål som formulerats i enlighet med biodrivmedelsdirektivet. Utvecklingen i visar vikten av att sätta in breda insatser för att stimulera övergången till förnybara drivmedel. För att ska kunna fortsätta att vara ett föregångsland i övergången till förnybara drivmedel bör man erkänna vikten av uthållighet i de insatser som sätts in. En ökad låginblandning medverkar till att EU:s aviserade mål om förnybara drivmedel 2020 bör kunna uppfyllas i . Det finns en risk att de mål som har beslutats kan komma att utgöra ett tak i stället för ett golv. Det finns därför behov av ambitionshöjningar som kräver ytterligare insatser inom transportsektorn. Detta för att minska användningen av fossila drivmedel, men även förnybara drivmedel som inte uppfyller krav som kan ställas på långsiktig hållbarhet. Återrapportering till avseende uppföljning och tillkännagivande I samband med beslutet om pumplagen beslutade även att ge regeringen till känna vad utskottet anfört om åtgärder med syfte att stimulera tillgång och efterfrågan på flera förnybara bränslen. anförde när det gäller uppföljning och återrapportering till att utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen och återkommer till med ytterligare förslag för att säkerställa teknikneutraliteten och kostnadseffektiviteten samt att regeringen noga och kontinuerligt följer och analyserar utvecklingen med avseende på de ekonomiska konsekvenserna för enskilda näringsidkare. SAMMANFATTNING 2009/10:RFR7 tillkännagivande till regeringen /06 om vad utskottet anfört om åtgärder med syftet att stimulera både tillgången och efterfrågan på flera förnybara drivmedel har ännu inte slutbehandlats, och det saknas även uppgift om beräknad sluttidpunkt för rapportering. Det har inte heller i övrigt gjorts någon återrapportering i enlighet med den som efterfrågas i trafikutskottets betänkande inför att pumplagen infördes. Det kan här förutsättas att regeringen skyndsamt återkommer till i dessa frågor. Avsaknaden av efterfrågad återrapportering till under föregående och innevarande mandatperiod har minskat förutsättningarna för eventuella omprövningar i enlighet med intentionerna till det stegvisa genomförandet av lagstiftningen. När det gäller utvecklingen av tillgänglighet till och tillgången på förnybara drivmedel kan det konstateras att det inte finns tillräckligt underlag för politiskt beslutsfattande kring den fortsatta inriktningen i dessa frågor. Det är därför viktigt att ta fram underlag över utvecklingen av antalet tankställen och tankställen som tillhandahåller olika typer av förnybara drivmedel , både på lokal och regional nivå. Det är också viktigt att det tydliggörs vilken myndighet som ska ha ansvaret för detta. Ett sådant tydligt ansvar saknas . Insatser för att öka utbud och efterfrågan på förnybara drivmedel I den proposition som föregick beslut om pumplagen lades stor vikt vid att de totala utsläppen av koldioxid måste minska betydligt. Utifrån att utsläppen från transportsektorn har ökat kontinuerligt betonades vikten av kraftfulla styrmedel för att främja en långsiktigt hållbar utveckling. Uppföljningen visar att en betydande del av de statliga insatser som görs i för att stimulera övergången till förnybara drivmedel är inriktade på att få konsumenterna att välja att köpa och använda fordon som drivs med förnybara drivmedel. Införandet av pumplagen var tydligt inriktat på att påverka utbudssidan att öka tillhandahållandet av förnybara drivmedel. Uppföljningen visar att de riktade insatser som vidtagits tillsammans har medverkat till att öka användningen av förnybara drivmedel och antalet fordon som körs på dessa drivmedel. I uppföljningen har framkommit att någon motsvarighet till den svenska pumplagen inte har införts i andra europeiska länder. Utsläppen av koldioxid från transportsektorn är allvarliga och utgör ett betydligt större problem än vad pumplagen kan lösa. Det behövs även fortsättningsvis insatser för att på olika sätt stimulera övergången till förnybara drivmedel inom transportsektorn. Valet av insatser behöver bygga på långsiktighet och förutsebarhet och vara inriktade på att få konsumenterna att välja att använda förnybara drivmedel. Det är viktigt att vidta åtgärder som är inriktade på produktion och distribution så att långsiktigt hållbara förnybara drivmedel kan tillhandahållas i ökad utsträckning. 2009/10:RFR7 SAMMANFATTNING detta förutsättningar för att minska koldioxidutsläppen och få till stånd en hållbar utveckling av transportsektorn. Produktion, import och distribution av förnybara drivmedel Huvuddelen () av den etanol som används som drivmedel i personbilar importeras. Två företag i producerar etanol i större skala. Den svenska produktionen av etanol baseras i huvudsak på spannmål. fanns drygt 220 anläggningar i som producerade biogas och 39 uppgraderingsanläggningar som uppgraderar biogas till fordonsgas. Ungefär en femtedel av biogasen uppgraderas till fordonsgas. Tillgången till biogas och fordonsgas motsvarar inte alltid den efterfrågan som finns. En kraftigt ökad insamling av matavfall och rötning av restprodukter från lantbruket kan ge potential för ökad produktion av biogas i . av den biodiesel (RME) som används i är inhemskt producerad. Vanligtvis distribueras och tillhandahålls E85 vid de större tankställen som även tillhandahåller bensin och diesel. När det gäller fordonsgas finns anläggningar för biogasproduktion som själva sköter hela kedjan med produktion, uppgradering samt distribution och försäljning vid ett publikt tankställe i anslutning till anläggningen, Det förekommer även att biogasanläggningar säljer biogasen eller fordonsgasen till energibolag eller andra företag som i sin tur säljer fordonsgasen antingen via ett eget publikt tankställe eller i samarbete med ett bensinbolag vid deras tankställe. Det mesta av RME säljs som låginblandning i vanlig diesel. används nästan uteslutande av tunga fordon. Uppföljningen visar att biogas bör kunna få större betydelse som förnybart drivmedel jämfört med . Det finns även ett betydande utrymme att öka den inhemska framställningen av biogas som kan användas som drivmedel. Den flaskhalsproblematik som återkommande har kunnat ses i bl.a. när det gäller tillgången till fordonsgas visar att naturgasen kommer att ha fortsatt stor betydelse som komplement till biogasen. Det är viktigt att även uppmärksamma fortsatt utveckling av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel och sådana som ännu inte har börjat kommersialiseras. Konsekvenser för drivmedelsleverantörer och näringsidkare Införandet av pumplagen har inneburit ökade investeringskostnader för pumpar. I uppföljningen har framkommit att bensinbolagen har stått för den största delen av dessa kostnader. Förordningen om statligt stöd till åtgärder för främjande av distribution av förnybara drivmedel innebär att stöd inte utgår för kostnader för investeringar i etanolpumpar. När det gäller investeringar i gaspumpar har tankställena kunnat få bidrag med maximalt av den stödberättigade kostnaden via . Uppföljningen visar att en betydande del av de statliga bidragsmedel som tillhandahålls fortfarande inte har använts. SAMMANFATTNING 2009/10:RFR7 Nuvarande statsstödsregler medger inte ett generellt ekonomiskt stöd som ger full kompensation till tankställen med försäljningsvolymer . Dessa måste själva stå för en avsevärd del av de investeringskostnader som pumplagen medför. Uppföljningen visar att pumplagen kan ha lett till en betydande ekonomisk påfrestning i de fall som enskilda ägare av tankställen, och inte de större bensinbolagen, har fått stå för investeringskostnaden i pump för förnybara drivmedel. I bl.a. medierna har det alltsedan pumplagens införande framförts uppfattningar om att det är lagen som varit orsak till nedläggningen av många tankställen. Även om antalet tankställen som läggs ned har ökat , är det inte möjligt att dra slutsatsen att det är pumplagen som är orsak till hittillsvarande nedläggningar även om den i vissa fall kan ha bidragit. genomför bensinbolagen strukturrationaliseringar som innebär att tankställen läggs ned eller övergår till att drivas som automatstationer. En liknande utveckling som i sker även i andra europeiska länder där det inte finns någon motsvarande reglering som pumplagen. Enligt pumplagen får Transportstyrelsen, om det finns särskilda skäl, ge tidsbegränsad dispens från pumplagens skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. Transportstyrelsens beslut får överklagas. inkom ca 650 ansökningar till Transportstyrelsen, varav huvuddelen beviljades dispens. Av dem som fått avslag av Transportstyrelsen har 24 överklagat till länsrätten. Beroende på utgången i de till domstol överklagade dispensärendena kan det befaras att pumplagen kommer att få betydelse för kommande nedläggningar av tankställen. Därutöver finns det risk för nedläggningar av tankställen med tidsbegränsade dispenser då dispenstiden löper ut. Tillgängligheten till förnybara drivmedel för konsumenterna I den inledande paragrafen till pumplagen anges att den syftar till ökad tillgänglighet till förnybara drivmedel. I uppföljningen har framkommit att antalet tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel har ökat från ca 385 till ca 1 610 , vilket innebär mer än en fyrdubbling. tillhandahölls förnybara drivmedel vid av tankställena. Detta kan jämföras med då ungefär hälften av tankställena tillhandahöll något förnybart drivmedel. har av landets tankställen försvunnit. Av de tankställen som tillhandahåller förnybara drivmedel tillhandahåller huvuddelen, , E85. Pumplagen har haft en viktig del i att tillgängligheten till förnybara drivmedel, till största delen E85, har ökat . visar uppföljningen att det fortfarande finns stora geografiska skillnader i tillgänglighet. De som bor i glest befolkade områden har sålunda ofta inte förnybara drivmedel att tillgå inom rimliga avstånd. Vidare råder det stora geografiska skillnader när det gäller tillgänglighet till fordonsgas mellan norra och . Frågan om tillgänglighet till drivmedel och förnybara drivmedel i 2009/10:RFR7 SAMMANFATTNING olika delar av landet bör därför uppmärksammas ytterligare. I detta sammanhang är det även viktigt att få prövat om andra typer av insatser kan behöva vidtas utöver pumplagen i syfte att utjämna nuvarande geografiska skillnader. Därutöver finns ett behov av att se över kostnader och ansvar för skyltar för utökad vägvisning till tankställen med förnybara drivmedel. Inför beslut om pumplagen pekade trafikutskottet i sitt betänkande på att det är angeläget att främja användningen av förnybara drivmedel på ett teknikneutralt sätt. menade utskottet i sitt ställningstagande att det på kort sikt fanns mycket som talade för att de dåvarande ekonomiska förutsättningarna innebar att flertalet bränsleförsäljare skulle komma att uppfylla lagkravet genom att installera etanolpumpar. Uppföljningen visar att det efter pumplagens införande i hög grad också blivit pumpar för E85 som installerats av de tankställen som omfattas av lagen. Även om intentionen med lagen inte var att främja användningen av något specifikt förnybart drivmedel framför andra, har det i praktiken blivit så. Tidpunkten för lagens införande i kombination med faktorer som skillnader i investeringskostnader för olika typer av pumpar och utbudet av personbilar som drivs med olika drivmedel har medverkat till att det skett en kraftig utveckling av antalet tankställen som tillhandahåller etanol, medan t.ex. biogas haft en betydligt mer blygsam utveckling. Sammantaget innebär detta att lagens konsekvenser inte är teknikneutrala. Den fortsatta utvecklingen för förnybara drivmedel I uppföljningen har framkommit att det sker många olika insatser för att främja utvecklingen av förnybara drivmedel. Det finns indikationer på att införandet av pumplagen till viss del kan ha medverkat till att försvåra framväxten av vissa andra förnybara drivmedel. Det är därför angeläget att fortsätta följa den pågående utvecklingen och användningen av förnybara drivmedel inom transportsektorn. Det kan ske genom en kartläggning av utvecklingen av förnybara drivmedel och fordon som kan drivas med dessa. Det är i samband med detta även viktigt att få hälsoaspekter och klimatpåverkan belysta för att identifiera vilka förnybara drivmedel inom transportsektorn som är långsiktigt hållbara. Således bör ett fortsatt fokus ske på utvecklingen av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel inom transportsektorn. Bakgrund och utgångspunkter............................................................ Syfte och inriktning............................................................................ 2 tidigare behandling m.m. ......................................................... Införandet av pumplagen.................................................................... 2.1.2 Utredningen om förnybara fordonsbränslen.............................. 2.1.3 Riksdagsbeslutet om skyldighet att tillhandahålla Lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel ............. Beslut om bidrag för investeringar i utbyggda tankställen m.m......... 3 Statliga insatser för att stimulera tillgång och efterfrågan på Mål för transportpolitiken och användning av förnybara Ansvarsfördelning mellan myndigheter ............................................. Statliga insatser för att genomföra riksdagsbeslutet och stimulera övergången till förnybara drivmedel................................... 3.3.1 Regelverk och myndighetsförordningar .................................... 3.3.2 Skattebefrielse och skattenedsättning för drivmedel och 3.3.3 Statligt stöd till utbyggnad av tankställen för förnybara 3.3.4 Statligt stöd för stärkt tillgång till drivmedel på 3.3.5 Lokala investeringsprogram och 3.3.6 Andra investeringsstöd.............................................................. Styrmedel och utveckling i övriga EU ............................................... 3.4.1 De nationella målen................................................................... 3.4.2 Åtgärder för övergång till förnybara drivmedel i EU................ 3.4.3 Utveckling och måluppfyllelse inom EU .................................. 4 Framställning av förnybara drivmedel ........................................................ Billig bensin och massbilism ................................... Allmänt om förnybara drivmedel och hur de framställs..................... 4.3.1 Vad är etanol?........................................................................... 4.3.2 Framställning av etanol............................................................. 4.3.3 Produktion av etanol i världen och i EU................................... 4.3.4 Produktion av etanol i .................................................. 4.3.5 Import av etanol........................................................................ 4.4 Biogas, naturgas och fordonsgas ....................................................... 4.4.1 Vad är biogas, naturgas och fordonsgas?.................................. 4.4.2 Framställning av biogas............................................................ 4.4.3 Produktion av biogas i världen och i EU .................................. 4.4.4 Produktion av biogas i ................................................. 4.4.5 Distribution av fordonsgas........................................................ 4.5 FAME/RME ...................................................................................... 4.5.1 Vad är FAME/RME?................................................................ 4.5.2 Framställning av FAME/RME.................................................. 4.5.3 Produktion av FAME/RME i världen och i EU........................ 4.5.4 Produktion av RME i ................................................... 4.5.5 Import och distribution av FAME/RME................................... 5 Fordon och drivmedelsanvändning ............................................................ 5.1 Den svenska fordonsparken............................................................... 5.1.1 Utvecklingen av personbilar i trafik ......................................... 5.1.2 Utvecklingen av nyregistrerade personbilar ............................. 5.2 Drivmedelsförbrukning och koldioxidutsläpp ................................... 5.3 Användning och försäljning av förnybara drivmedel ........................ 5.3.1 Användning av förnybara drivmedel inom 5.3.2 Användning av förnybara drivmedel i andra europeiska 5.4 Prisutveckling och priskänslighet vid valet av drivmedel.................. 5.4.1 Priser på bensin, diesel och förnybara drivmedel ..................... 5.4.2 Priskänslighet bland brukare av olika typer av drivmedel ........ 6 Drivmedelsmarknad och försäljning........................................................... 6.1 Marknadsaktörer på den svenska drivmedelsmarknaden................... 6.2 Utvecklingen av antalet tankställen i .................................... 6.2.1 Antalet tankställen för drivmedel minskar i ................. 6.2.2 Utvecklingen av tankställen i länen............................... 6.2.3 Stöd till kommersiell service i gles- och landsbygd................ 6.2.4 Pågående insatser och lokala initiativ..................................... 6.2.6 Förväntad utveckling av antalet tankställen de närmaste 6.3 Tillgängligheten till förnybara drivmedel........................................ 6.3.1 Utvecklingen av tankställen för förnybara drivmedel............. 6.3.2 Tillgången till förnybara drivmedel i länen ............................ 6.3.3 Dispenser från lagens skyldighet att tillhandahålla 6.4 Exempel på situationen i tre kommuner........................................... 6.4.2 Exemplet kommun ...................................................... 6.4.3 Exemplet kommun.................................................. 6.5 Utökad vägvisning till förnybara drivmedel..................................... 7 Kort om framtiden för förnybara drivmedel.............................................. 7.1 Förnybara drivmedel under utveckling ............................................ 7.2 Utvecklingen kring elektriska drivsystem och elhybridfordon......... 7.2.1 Fordon med elektriska drivsystem...........................................