urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — har rätt att enligt 4 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen generellt föreskriva eller i särskilt fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för en anställning. 2009/10:URF2 5 RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS NUVARANDE UPPGIFTER OCH ANSVAR förmodligen inte för beslut om sådana uppdrag i nämndmyndigheter som riksdagsförvaltningen beslutar om. Den reglering som gäller för krav på svenskt medborgarskap för ledamöter och andra uppdragstagare i nämnder är inte enhetlig och det framgår inte klart varför det finns skillnader. Hur starka skälen är att ha krav på svenskt medborgarskap för ledamöter och andra uppdragstagare i nämnderna är en fråga som delvis har behandlats av i SOU 2008:125 men som det kan finnas skäl att ytterligare överväga. Beslut att inneha uppdrag som ställer krav på svenskt medborgarskap Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen uppställs krav på svenskt medborgarskap bl.a. för att inneha och utöva domartjänst och för personer som väljs av för att inneha tjänst eller uppdrag samt för chef för eller ledamot av myndighet som lyder under . Även i övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller en kommun uppställas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Motiven enligt Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 203) för att endast svenska medborgare ska tillsättas på vissa tjänster eller uppdrag är att bl.a. hänsyn till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare. har i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125 s. 590 f.) behandlat frågan om krav på svenskt medborgarskap vid anställningar och andra uppdrag med anknytning till . Utredningen har lämnat en redovisning av vilka uppdrag som man anser tillsätts genom val i , vilken hänvisas till i proposition 2009/10:80 (s. 240). I redovisningen anges bl.a. ordförande, ersättare för ordförande samt ledamöter i , ordförande och ersättare för ordförande i , ordförande och ledamöter i till ombudsmän och riksrevisorerna samt . Man kan fråga sig om bestämmelserna i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen gäller när riksdagsstyrelsen utser ledamöter till , och och när väljer ledamöter och ersättare för arbetsgivarrepresentanterna i dess myndigheter och särskilda nämnd. anser uppenbarligen inte att och riksdagsstyrelsen utser ledamöter i dessa nämnder på delegation från och att förfarandet bör jämställas med att själv utser uppdragstagarna i organen (se avsnitt 2.3). Det motsatta synsättet leder till konsekvensen att ledamöter och ersättare som utses till dess myndigheter och särskilda nämnd måste vara svenska medborgare. Ledamöterna i , och utses av riksdagsstyrelsen. För ledamöterna i och för ordföranden och vice ordföranden i an- 5 RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS NUVARANDE UPPGIFTER OCH ANSVAR 2009/10:URF2 svarsnämnd finns behörighetskrav att de ska inneha eller ha innehaft ordinarie tjänst som domare eller erfarenhet som domare, vilket innebär att de enligt bestämmelserna i 11 kap. 9 § regeringsformen måste vara svenska medborgare. För övriga ledamöter i och för ledamöter i finns däremot inga behörighetskrav, och ett krav på svenskt medborgarskap måste i så fall grundas på bestämmelsen att de är ledamöter i en myndighet som lyder under . Enligt 4 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen får riksdagsförvaltningen generellt föreskriva eller för särskilt fall besluta att endast den som är svensk medborgare får ha anställning vid och dess myndigheter. Endast och är i bestämmelsen uttryckligen undantagna från rätten för riksdagsförvaltningen att besluta om svenskt medborgarskap. Formellt kan det se ut som om nämndmyndigheter omfattas av riksdagsförvaltningens föreskriftsrätt om svenskt medborgarskap. I nämndmyndigheterna förekommer det dock inte anställningar utan förordnanden om att inneha uppdrag. Det innebär att för uppdragstagare såsom sekreterare och föredragande kan inte krav på svenskt medborgarskap ställas. Såvitt det är känt har riksdagsförvaltningen i praktiken inte använt sin föreskriftsrätt enligt denna bestämmelse. Den slutsats som kan dras är att den ordning som gäller för krav på svenskt medborgarskap för ledamöter och andra uppdragstagare i nämnder inte är enhetlig och att det inte är helt klart varför det finns skillnader. Hur starka skälen är att över huvud taget ha krav på medborgarskap för ledamöterna i nämnderna är en grundlagsfråga som har övervägts av (SOU 2008:125) men som det ändå kan finnas skäl att ytterligare överväga. Beslut om förordnande av ledamöter och sekreterare samt arvoden till ledamöter ansvar för nämndmyndigheterna framgår inte alltid av bestämmelserna i riksdagsordningen och i lagen med instruktion (2000:419) för riksdagsförvaltningen (se avsnitt 5.2). Riksdagsstyrelsen förordnar ledamöter och sekreterare för samt ledamöter för och med stöd av respektive nämnds instruktion eller motsvarande författning. Som redovisats i avsnitt 3.2 utser riksdagsförvaltningen, i praktiken riksdagsdirektören, sekreterare i . Riksdagsstyrelsen bestämmer arvodena för ledamöterna i vissa nämnder, nämligen för till ombudsmän och riksrevisorerna, , , och . Det är däremot som beslutar om arvoden m.m. till ledamöterna i och , enligt lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ. 2009/10:URF2 5 RIKSDAGSFÖRVALTNINGENS NUVARANDE UPPGIFTER OCH ANSVAR 5.8 En jämförelse mellan ansvaret för partikanslierna i och för nämnder ansvar för att tillhandahålla resurser och den service som behövs såväl för partikanslierna som för nämnder härleds ur bestämmelsen i 1 § 6 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Den nuvarande författningsmässiga regleringen av ansvaret är gemensam. De oklarheter som finns om innehållet och omfattningen av ansvaret har påtagliga likheter för partikanslierna i och för nämnder. Trots att verksamheterna visserligen inte alls är jämförbara till innehåll eller omfattning är det i båda fallen fråga om självständiga organisationer som är beroende av den tilldelning av resurser och service som riksdagsförvaltningen ger genom de anslag som förvaltningen tilldelas av . Majoriteten av nämnder är myndigheter och måste följa de allmänna bestämmelser som gäller för sådana. För både partikanslierna och nämndmyndigheterna kan man se riksdagsförvaltningen som ett slags värdmyndighet. har inga handläggande uppgifter för vare sig partikanslierna eller nämndmyndigheterna. upplåter lokaler för partikanslierna. Lokaler upplåts i viss men liten utsträckning för nämnder. Det är endast och som har någon form av kansli i byggnader. För såväl partikanslierna som nämnder är frågor om ansvarsförhållanden och ansvarsfördelningen aktuella. En kartläggning har gjorts av ansvarsfördelningen mellan partikanslierna i och riksdagsförvaltningen (2007/08:URF2). Kartläggningen visar att vissa förhållanden, bl.a. tekniskt stöd, arbetsmiljöansvar och kunskapsförsörjning, är frågor av intresse även för nämnder. Flera av riksdagsförvaltningens enheter utför uppgifter eller bereder ärenden om beslut som gäller nämndmyndigheter, men detta framgår inte av riksdagsförvaltningens regelverk. Ett sätt att tydliggöra ansvarsförhållandena mellan riksdagsförvaltningen och nämndmyndigheterna kan vara att i föreskriften (RFS 2003:5) om organisation och ansvarsområden eller någon motsvarande föreskrift tydliggöra ansvaret för nämnder. 6 Ny generell reglering 6.1 Reglering för nämnder eller för nämndmyndigheter? En ny generell reglering bör inte innefatta och dess myndigheter, särskilda nämnd och utan endast gälla för de nämnder som är myndigheter under , nämndmyndigheter. Tre av nämnderna som redovisas i kapitel 3, och dess myndigheter, särskilda nämnd och , är inte myndigheter under . De tre omfattas inte av regeringsformens eller förvaltningslagens (1986:223) myndighetsbegrepp. och dess myndigheter och särskilda nämnd är partssammansatta samverkansorgan. Organ som helt eller delvis utses av räknas som riksdagsorgan, men det är inte riktigt lika tydligt om organ som utses av riksdagsorgan verkligen också ska anses vara riksdagsorgan. Det är inte i betydelsen kammaren som utser ledamöter till och dess myndigheter och särskilda nämnd. har bemyndigat att sköta den uppgiften. Även andra organ än myndigheter kan ha uppgifter som innebär myndighetsutövning. De uppgifter som och dess myndigheter och särskilda nämnd har att utfärda utlåtanden grundar sig inte på offentligrättsliga föreskrifter utan på kollektivavtal. Det är inte i första hand för att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare som nämnderna har inrättats utan för att beakta allmänintressen som kan skadas genom stridsåtgärder eller avtal på vissa områden, men det är ändå inte fråga om myndighetsutövning. Nämndernas majoritetsbeslut har karaktären av rekommendationer och är inte rättsligt bindande beslut för parterna, även om man räknar med att parterna frivilligt rättar sig efter rekommendationerna. Nämndernas uppgifter kan därför inte anses innefatta myndighetsutövning. Det förekommer ingen kontinuerlig verksamhet i och dess myndigheter och särskilda nämnd. De problem som tas upp i direktiven är inte aktuella eller relevanta för dessa två nämnder. Sammantaget talar ovan redovisade förhållanden för att dessa två nämnder inte bör innefattas i den typ av generell reglering som direktiven efterfrågar. är ett samrådsorgan mellan och regeringen. Nämnden väljs av och är ett riksdagsorgan. Nämnden är ingen myndighet i regeringsformens eller förvaltningslagens mening. 6 NY GENERELL REGLERING inga uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Den likställs med en myndighet i tryckfrihetsförordningens och offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) bemärkelse när det är fråga om utlämnande av handlingar, se Ds Ju 1987:2. prövar emellertid inte utlämnande av handlingar på grund av att nämndens handlingar förvaras av . I egenskap av ett riksdagsorgan omfattas av riksdagsförvaltningens ansvar att tillhandahålla de resurser och den service m.m. som behövs för verksamheten enligt 1 § 6 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. delar ansvaret för med . Det är som i huvudsak står för kanslistödet till . Om det finns oklara ansvarsförhållanden i fråga om gäller det snarare ansvarsfördelningen mellan riksdagsförvaltningen och än mellan riksdagsförvaltningen och . Övervägande skäl talar emot att innefatta i en generell reglering av nämnder. Slutsatsen är att en generell reglering inte bör gälla samtliga nämnder utan endast nämndmyndigheterna. 6.2 Nuvarande reglering och ändringsbehov Den nuvarande regleringen av nämndmyndigheter ger en splittrad bild. Det finns goda skäl att försöka skapa en mer enhetlig reglering av nämndmyndigheter, och den bör kunna ske utan att man gör våld på självständigheten eller förringar olikheter i uppgifterna och omfattningen av verksamheten. nämndmyndigheter är ingen helt homogen grupp av myndigheter. Samtliga är förvaltningsmyndigheter under . Några nämnder, och , anses ha en konstitutionellt friare ställning. Det är tveksamt om ledamöterna i dessa nämnder lyder under (jämför , , , , , Grundlagarna, 2006, andra uppl. s 506). Kopplingen till verksamhet och riksdagsförvaltningen är starkare för vissa nämnder än för andra. Ledamöterna och i förekommande fall suppleanterna i , till ombudsmän och riksrevisorerna, och väljs av för fyraårsperioder. Övriga nämnder väljs av riksdagsstyrelsen för varierande tidsperioder. Antalet ledamöter i nämnderna varierar alltifrån tre till sju. Fyra av nämnderna, , , till ombudsmän och riksrevisorerna samt Parti- 6 NY GENERELL REGLERING bidragsnämnden, har endast tre ledamöter och inga suppleanter så som övriga nämnder har. Nämnderna har olika uppgifter och olika typer av uppgifter, vilka kan delas in i två huvudgrupper. Tre nämnder har löne- eller arvodessättande uppgifter, och tre nämnder har rättstillämpande uppgifter. En nämnd, , har numera både och. För de nämnder som har en domstolsliknande karaktär, , , och , finns behörighetskrav som innebär att antingen ordförande och vice ordförande eller, såsom gäller för , samtliga ledamöter ska ha erfarenhet som domare. Utgångspunkten för en nämnds beslutsfattande är den kollektiva beslutsmodellen, i varje fall vid beslut som gäller de verksamhetsspecifika uppgifterna. Vissa nämnder har något avvikande beslutförhetsregler som innebär att det inte krävs att samtliga ledamöter är närvarande för att beslut ska kunna fattas; så är fallet med och . Samtliga nämnder har en sekreterare till sitt förfogande, vilket framgår av regleringen utom när det gäller . Vissa nämnder har rätt att själva utse sin sekreterare, för andra nämnder utser riksdagsförvaltningen sekreteraren. har också särskilda föredraganden till sin hjälp och dessutom assistenthjälp av en anställd i riksdagsförvaltningen. har också assistenthjälp. En nämnd, , har i praktiken en annan myndighet som värdmyndighet och kan få administrativ hjälp från värdmyndigheten. Omfattningen av nämndernas verksamhet är olika även om man generellt kan beskriva deras verksamhet som mycket begränsad. Om antalet sammanträden kan anses vara ett uttryck för aktivitetsnivån så varierar nivån alltifrån cirka tio sammanträden till ansvarsnämnds notering; nämnden har inte sammanträtt . Endast för en nämnd, , finns det krav på att ha en arbetsordning. Det är bara den nämnden som har en arbetsordning. En nämnd har fattat särskilda beslut som dokumenterats skriftligt, t.ex. i frågor som rör arbetsfördelningen mellan ordföranden och sekreteraren. Regleringen av nämndmyndigheter är inte enhetlig vare sig när det gäller innehållet eller de rent författningstekniska tillvägagångssätten för att reglera nämndernas uppgifter, verksamheter, organisationer, förfaranderegler m.m. genom instruktioner eller direkt i de lagar som innehåller de materiella bestämmelser som ska tillämpas. Även omfattningen av bestämmelser och författningar som styr nämnderna varierar. Förhållandena för utgör den ena ytterligheten. Nämnden styrs av bestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen, kommunallagen (1991:900), vallagen (2005:837), lagen (1974:1037) med instruktion för m.m. Nämndens uppgifter får sökas i ett mycket stort antal bestämmelser i flera lagar. Den andra ytterligheten är som endast styrs av lagen (1972:625) om statligt stöd 6 NY GENERELL REGLERING för politiska partier, som innehåller några få bestämmelser om nämndens verksamhet. I många fall är säkert den valda regleringen för en nämndmyndighet välmotiverad i sig och en följd av väl genomtänkta överväganden vid lagstiftningstillfället; förarbetsuttalandena är inte sällan knapphändiga. Men vid en direkt jämförelse mellan nämndmyndigheternas verksamheter och regleringar i olika hänseenden, som är svår att göra på grund av bristande överskådlighet, finns det olikheter som framstår som svårförklarliga och tveksamma. Dessa kan ibland bero på ändrade förhållanden. Det finns goda skäl att försöka skapa en mer enhetlig reglering av nämndmyndigheter, och den bör kunna ske utan att man gör våld på självständigheten eller förringar olikheter i uppgifterna och omfattningen av verksamheten. Att nämndmyndigheterna är självständiga och uppgifterna olika behöver inte innebära att regleringen av formerna för verksamheten eller andra förhållanden inte kan göras mer enhetlig. Det går inte att bortse från att det inom riksdagsområdet finns en tydlig inriktning mot att närma sig motsvarande reglering inom regeringsområdet. Att gå mot en mer enhetlig reglering för nämndmyndigheter kan vara fråga om en process som behöver genomföras i olika etapper, och denna översyn får kanske ses som en första etapp i det arbetet. 6.3 Sammanläggning av befintlig reglering En ordning som innebär en sammanläggning av de befintliga instruktionerna för nämndmyndigheter bedöms inte ge ökad tydlighet och kommer att uppfattas som ett ingrepp i deras självständighet. En reglering som innebär att riksdagsförvaltningens ansvar för nämndmyndigheter helt och hållet utelämnas i riksdagsförvaltningens instruktion speglar inte riksdagsförvaltningens ansvar. Att riksdagsförvaltningen har ansvar för nämndmyndigheter bör framgå tydligt i riksdagsförvaltningens instruktion. Hur ansvaret bör förtydligas blir i sista hand en fråga för den pågående översynen av riksdagsförvaltningens instruktion. I direktiven anges att det ingår att pröva om den befintliga regleringen av nämnderna ska läggas samman i en författning. Om det ger ökad tydlighet och överskådlighet ska ett sådant förslag presenteras. Finns det skäl mot en sådan lösning ska utredningen istället presentera ett förslag som kan utgöra ett komplement till riksdagsförvaltningens instruktion. 6 NY GENERELL REGLERING Nämnderna anser att direktiven är närmast obegripliga eller i varje fall mycket otydliga när det gäller vad som avses med den befintliga regleringen. Man har ifrågasatt om det verkligen kan vara avsikten att genom översynen pröva om all befintlig reglering som rör nämnderna ska läggas samman och om det överhuvudtaget är möjligt att åstadkomma en sådan sammanläggning. Även tankarna på en gemensam instruktion för samtliga nämnder har avfärdats. Det har under utredningsarbetet inte gått att få klarhet i vad som menas med sammanläggning av befintlig reglering av nämnderna. Som framgår av avsnitt 3.8 regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen (1974:1037) med instruktion för och även i 14 och 15 kap. vallagen (2005:837). Att detta gör det svårt att få en överblick över verksamhet är en sak, men att därav dra slutsatsen att avsikten i direktiven är att utredningen ska pröva om all den befintliga regleringen av nämnderna ska läggas samman framstår inte som en realistisk tolkning. För att göra det möjligt att komma vidare har uppdraget tolkats snävare och förhoppningsvis mer i enlighet med intentionerna. En tolkning har gjorts att den befintliga regleringen av nämnderna syftar på den befintliga rättsliga regleringen av ansvarsförhållanden mellan nämnder och riksdagsförvaltningen och att det då ligger i sakens natur att pröva om den kan läggas samman med förslag till nya bestämmelser i en generell reglering. En svaghet med denna tolkning är att det inte finns någon särskild rättslig reglering för nämnderna i riksdagsförvaltningens instruktion. Bestämmelserna om riksdagsförvaltningens ansvar är i princip generella för myndigheter under eller för riksdagsorgan i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Detta gäller bestämmelsen om riksdagsförvaltningens uppgift som serviceorgan i 1 § 6 och bestämmelserna i 2 § om upprättandet av förslag till anslag på statsbudgeten eller utfärdandet av ekonomiadministrativa föreskrifter, vilka redovisas i kapitel 5. I övrigt utgörs den befintliga rättsliga regleringen av ansvarsförhållandena mellan nämnderna och riksdagsförvaltningen av enstaka bestämmelser i nämndernas instruktioner eller andra författningar om att riksdagsstyrelsen ska förordna ledamöter eller att riksdagsförvaltningen ska bestämma arvoden till nämnden, se kapitel 5. En principiell fråga som berör sammanslagningen av den befintliga regleringen och nya bestämmelser är om och hur riksdagsförvaltningens ansvar för nämnderna ska komma till uttryck i dels 9 kap. 4 § riksdagsordningen, dels riksdagsförvaltningens instruktion, som ju är föremål för översyn. Det är i och för sig naturligt att foga in bestämmelser som leder till nya uppgifter för riksdagsförvaltningen i riksdagsförvaltningens instruktion. Det finns dock en risk för att omfattningen av bestämmelserna leder till att det kan behövas en 6 NY GENERELL REGLERING särskild avdelning i riksdagsförvaltningens instruktion. En sådan lösning stämmer inte överens med direktiven för översynen av instruktionen. Det är i och för sig möjligt att helt och hållet utelämna regleringen av ansvaret för nämnder i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen eller i den nya instruktion som bereds. En fördel är att det förefaller ligga i linje med vad som betonas i direktiven för översynen av riksdagsförvaltningens instruktion, dnr 230-2528-08/09. I dessa direktiv nämns övergripande mål så som de kommit till uttryck i fem olika uppdragsområden, vilka inte innehåller något om myndigheterna under . Vidare lyfts ansvaret för partikanslierna fram. instruktion ska spegla det uppdrag riksdagsförvaltningen har. Det finns en risk att det ansvar som inte har en plats i riksdagsförvaltningens instruktion inte heller kommer till uttryck mer konkret i t.ex. bestämmelser i riksdagsförvaltningens arbetsordning eller tjänsteföreskrifter. fungerar som en värdmyndighet för nämnder eller, vid en jämförelse med förhållandena inom regeringsområdet, som en kombination av en värdmyndighet och ett ansvarigt departement. Som redovisats i avsnitt 2.6 regleras förhållandet att en myndighet har en värdmyndighet eller är en värdmyndighet i myndigheternas instruktioner. En motsvarande eller liknande ordning bedöms vara lämplig även inom riksdagsområdet. ansvar för nämndmyndigheter bör inte helt utelämnas i riksdagsförvaltningens instruktion. Det måste komma till uttryck på något sätt. Det kan vara tillräckligt med en hänvisningsbestämmelse. Det blir i sista hand en fråga för den pågående översynen av riksdagsförvaltningens instruktion. Mer detaljerade bestämmelser om ansvaret för nämndmyndigheterna och om ansvarsförhållandena mellan nämndmyndigheterna och riksdagsförvaltningen m.m. bör kunna regleras särskilt. Det ger bättre överskådlighet och möjligheter till en mer uttömmande reglering. 6.4 Gränsdragningen mellan reglering i instruktionerna och i en generell författning för nämndmyndigheter En gränsdragning som bygger på vad som är gemensamt respektive specifikt för varje nämnd bedöms vara enklast att genomföra och tillämpa. Det innebär att gemensamma bestämmelser i huvudsak placeras i en ny författning och det som är specifikt för nämndmyndigheten i huvudsak placeras i instruktionen. Med en större andel bestämmelser i en gemensam författning blir det enklare att göra ändringar än om tyngdpunkten ligger på varje instruktion. Re- gleringen blir mer lik motsvarande reglering för myndigheter under regeringen. 6 NY GENERELL REGLERING Riksdagsstyrelsen beslutade så sent som en ny instruktion för . Instruktionen är i stora drag en kopia av instruktionen för , den nämnd som har motsvarande uppgifter för myndigheter under regeringen. Nämnderna har samma ledamöter och suppleanter. Av tradition har regleringen av alltid följt och anpassats till den som gäller för . Instruktionerna för respektive innehåller förutom bestämmelser om nämndernas uppgifter även bestämmelser om ledning, organisation, ärendenas handläggning, hur ledamöterna utses, verksamhetsredovisning och överklagande. Som framgår av avsnitt 2.7 får instruktionen för ses mot bakgrund av att det finns en gemensam myndighetsförordning (2007:515) som utgör ryggrad i regleringen av myndigheter under regeringen och är direkt tillämplig på myndigheterna. Myndighetsförordningen anses ha skapat förutsättningar för en enhetligare, enklare och tydligare reglering av myndigheternas verksamhet och ledning i instruktionerna. Beslutet om en ny instruktion för kan motiveras av den starka kopplingen till som fick en ny instruktion 2007. I någon mån måste man nog även se det som att instruktionen för med dess innehåll och struktur föregriper denna översyn. Den har gett en konkret anledning att överväga om de bestämmelser som införts i den och även andra bestämmelser i myndighetsförordningen svarar mot behov för eller krav som man kan ställa på nämndmyndigheter.