urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det ligger i sakens natur att när utgångspunkten för beslutsfattandet i en nämndmyndighet är den kollektiva beslutsformen så är utrymmet för delegering snävare än för andra myndigheter. Särskilt gäller det för de verksamhetsspecifika ärendena. Det framgår också av instruktionerna för nämndmyndigheterna under regeringen att rätten att delegera i enlighet med 5 § 2 myndighetsförordningen har undantagits i nämndmyndigheters instruktioner och ibland ersatts av en mer begränsad rätt att delegera, ofta rätten att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar. En första fråga som behöver övervägas är om det är sakligt motiverat utifrån nämndernas olika uppgifter att ha olika reglering om delegering. Här bör man nog skilja på administrativa ärenden och s.k. verksamhetsspecifika ärenden. För de tre löne- och arvodessättande nämndmyndigheterna är delegationsrätten formulerad så att den verkar ge utrymme för tolkning av vilka ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. För nämndmyndigheter under regeringen är motsvarande bestämmelse kopplad till bestämmelserna om ledningsansvar i 4 § myndighetsförordningen, dvs. den avser rätten att delegera sådana administrativa ärenden som inte ingår i ledningsansvaret. För administrativa ärenden är det svårt att se skäl för att det är sakligt motiverat att ta nämndernas olika uppgifter eller egenart till intäkt för att rätten att delegera sådana ärenden bör vara olika. Rätten att delegera uppgiften att lämna ut allmänna handlingar måste övervägas mot bakgrund av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En av förutsättningarna för att en handling ska vara allmän, och att kraven på utlämnande blir aktuella, är att den förvaras hos myndigheten. En handling är allmän hos en myndighet om den förvaras hos myndigheten och anses inkommen till eller upprättad av myndigheten enligt 2 kap. 6 § eller 7 § tryckfrihetsförordningen. En handling som finns i myndighetens lokaler anses förvarad hos myndigheten. Även i andra fall kan förvaringskriteriet anses uppfyllt trots att handlingarna inte förvaras hos myndigheten. Dessa bestämmelser är knappast utformade med tanke på små nämndmyndigheter utan egen anställd personal som har värd- eller stödmyndighetsförhållanden och uppdragstagare som har uppdraget som bisyssla. Det finns inte ett enkelt svar på frågan var handlingar förvaras för nämndmyndigheter annat än när de är arkiverade. För nämndmyndigheter arkiveras handlingarna av riksdagsförvaltningen, dvs. av en annan myndighet, enligt föreskriften (RFS 2004:4) om arkiv och gallring för och dess organ. Arkiverade handlingar anses befinna sig i arkivariernas vård och det borde då vara riksdagsförvaltningens arkivarier som i första hand prövar frågor om utlämnande av en allmän handling från nämndmyndigheter. Det förutsätter dock att ansvaret för vården av handlingarna har författningsstöd. 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 2009/10:URF2 Vad som ska anses vara respektive nämndmyndighets lokaler är otydligt för mer än hälften av nämndmyndigheterna. Det är inte endast riksdagsförvaltningen som upplåter lokaler för kanslierna utan det är sekreterarnas, i något fall ordförandens, ordinarie arbetsplatser som fyller den funktionen och det är ofta där handlingarna förvaras. I några fall, när sekreteraren eller assistenten är anställd i riksdagsförvaltningen, sammanfaller det med riksdagsförvaltningens lokaler. I praktiken är det sekreteraren eller i förekommande fall föredraganden eller assistenten som förvarar handlingarna, och då de får anses vara behöriga befattningshavare så är de formella kraven på att handlingarna ska ses som allmänna uppfyllda. Vem som har vården om handlingarna har inte annat än i undantagsfall föreskrivits i arbetsordningar eller i särskilda beslut av nämnderna. För att bestämmelsen i 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om att den som har ansvar för vården av en handling är den som i första hand ska pröva om handlingen ska lämnas ut ska vara tillämplig krävs sådana föreskrifter. I annat fall är det hela nämnden som ska pröva frågan om utlämnande. beslutat om vården av handlingarna är det endast när den som har vården vägrar att lämna ut en handling och vid begäran om myndighetens prövning som det blir aktuellt för nämnden att fatta beslut i saken. Några tydliga skäl till varför endast har rätt att delegera prövning av utlämnande av allmänna handlingar har inte framkommit i denna utredning. Nämndmyndigheternas verksamheter är begränsade. De små personella resurserna och förhållandet att ledamöterna i vissa fall är baserade ute i landet och skulle behöva resa till för att samlas i nämnden talar för att det finns ett generellt behov av att kunna delegera vissa uppgifter, särskilt i administrativa ärenden. En sammanfattande slutsats är att möjligheterna att delegera bör öka för nämndmyndigheterna. De bör ha rätt att inom nämnden delegera på motsvarande sätt som de tre löne- och arvodessättande nämnderna har. En andra fråga är om det finns anledning att tillåta vidaredelegation från dem som fått rätten till sig delegerad. Det finns få exempel på bestämmelser som innehåller rätt till vidaredelegation i referensmaterialet. Ett exempel finns dock i 7 § förordningen (2007:1079) med instruktion för . i arbetsordningen har meddelat föreskrifter om att ordföranden får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden eller pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av överklaganden av nämndens beslut i sådana frågor, får ordföranden i sin tur lämna över till en tjänsteman vid Hovrätten för Nedre att vidta dessa åtgärder. Rätten att delegera till utomstående behandlas i nästa avsnitt. Till en början föreslås en bestämmelse som ger nämnden möjlighet att i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till ordföranden eller till sekreteraren eller någon annan som har uppdrag hos nämndmyndigheten att avgöra administrativa ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. Det kan visserligen invändas att uttrycket ärenden som är av 2009/10:URF2 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET det slaget att de inte behöver prövas av nämnden är vagt och att det är nämnderna som själva avgör hur det ska tillämpas och att det därför inte fyller någon riktigt begränsande funktion. Mot det kan invändas att uttrycket redan används i den befintliga regleringen för tre av nämndmyndigheter och att det inte framkommit något som tyder på att det uppfattas som meningslöst eller svårt att tillämpa. En tredje fråga är om det finns en minsta gemensam nämnare för rätten att delegera inom nämndmyndigheterna i övrigt. Det är svårt att bedöma om behovet av att delegera sådant som rör beredningen av ärendena, t.ex. att begära in upplysningar eller yttranden i ärenden, endast är relevant för och och inte för de andra nämndmyndigheterna. förekommer motsvarande beredningsuppgifter. har det kommit till nya rättstillämpande uppgifter som delvis har förändrat nämndens karaktär och som har skapat ett behov av delegering. för lön till ombudsmän och riksrevisorerna och finns inte motsvarande beredningsuppgifter. Det talar för att behovet av att delegera inom de verksamhetsspecifika ärendena inte är gemensamt och att sådana bestämmelser inte bör placeras i en generell reglering utan även i fortsättningen bör finnas i instruktionerna. Detta bör uppmärksammas vid en genomgång av nya och befintliga instruktioner för nämndmyndigheterna. Det innebär en viss risk för otydlighet att en typ av bestämmelser om delegering finns i den nya lagen och en annan i nämndmyndigheternas instruktioner. 8.2 Rätt att delegera till utomstående Det krävs författningsstöd för en myndighet att överlämna förvaltningsuppgifter till andra myndigheter och till enskilda. Särskilda överväganden måste göras om saken gäller överlämnande av uppgifter från myndigheter under till myndigheter under regeringen. Det författningsstöd som endast anger att en värd- eller stödmyndighet utför administrativa uppgifter åt en nämndmyndighet innefattar inte rätt att pröva utlämnande av allmänna handlingar. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gör det vanskligt att överlämna uppgiften att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar till en annan myndighet. Det bör vara möjligt att i författning ge stöd för att nämnden i arbetsordningen meddelar föreskrifter om att en anställd hos riksdagsförvaltningen eller en annan myndighet för nämndmyndighetens räkning prövar frågor om utlämnande av allmänna handlingar. 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 2009/10:URF2 En utgångspunkt för vad som kan delegeras och ansvarsfördelningen mellan en nämndmyndighet och värd- eller stödmyndigheten bör vara att nämndmyndigheten inte kan delegera mer till någon utomstående än vad den kan delegera inom nämndmyndigheten. Värd- och stödmyndighetsförhållanden är vanliga för nämndmyndigheter under regeringen och en förutsättning för många små nämndmyndigheters existens, se avsnitten 2.42.6. Överlämnande av uppgifter mellan myndigheter inom regeringsområdet Överlämnande av uppgifter mellan myndigheter anses inte kunna göras hur som helst utan måste vara förenligt med de principer som ligger till grund för fördelningen av kompetens mellan myndigheter. Vissa värdmyndigheter har redan i grunden karaktären av serviceorgan, såsom Kammarkollegiet och . De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen, om de inte enligt regeringsformen eller någon annan lag är myndigheter under . En ändring i fördelningen av arbetsuppgifter mellan olika myndigheter ska göras genom generella föreskrifter i lag eller annan författning och inte genom avtal mellan myndigheterna själva. De myndigheter som lyder under regeringen har sedan myndighetsförordningen (2007:515) trädde i kraft regelmässigt författningsstöd för att utföra administrativa och handläggande uppgifter åt andra myndigheter genom de instruktioner som regeringen utfärdar genom förordningar. Normalt är författningsstödet utformat som ett konstaterande av att värdmyndigheten utför handläggande och administrativa uppgifter åt nämndmyndigheten. Inom de gränser som följer av vad kan anses ha medgivit genom lagen och statsbudgeten kan regeringen själv ändra instruktionerna. Överlämnande av myndighetsuppgifter från myndigheter under till myndigheter under regeringen Konstitutionella utgångspunkter gör det mer komplicerat att överlämna uppgifter mellan myndigheter under och myndigheter under regeringen. har bl.a. till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning. Enligt 1 kap. 4 och 6 §§ regeringsformen styr regeringen riket under ansvar inför . Dessa grundläggande konstitutionella regler bildar utgångspunkter för bedömningen av vad som kan tillåtas. En annan utgångspunkt är att statliga myndigheter i princip ska bedriva endast sådan verksamhet som de har författningsstöd för. Myndigheter under regeringen kan inte utan vidare belastas med uppgifter genom beslut av . Det är därför inte självklart att nämndmyndigheter kan ha värd- och stödmyndigheter utanför riksdagsområdet som utför myndighetsuppgifter åt dem utan regeringens godkännande. 2009/10:URF2 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET I fråga om och föreligger ett värdmyndighetsförhållande mellan två myndigheter under regeringen. Det framgår av instruktionen för att endast utför administrativa uppgifter åt nämnden. har samma ledamöter och sekreterare som , och verksamheterna i de båda nämnderna förutsätts fungera på samma villkor. I 5 § föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för anges endast att det är riksdagsförvaltningen eller annan myndighet med vilken förvaltningen kommer överens som utför administrativa uppgifter åt myndigheten. Om man med uttrycket annan myndighet ska förstå även en myndighet under regeringen så kan det vara tveksamt om det är tillräckligt att riksdagsförvaltningen träffar en överenskommelse med den myndigheten om att den ska lämna stöd till en nämndmyndighet under . Mot bakgrund av att det är fråga om endast administrativa uppgifter av ytterst begränsad omfattning som inte innefattar beslut i administrativa ärenden bör regleringen kunna godtas. Det blir i praktiken fråga om att tillhandahålla service. Överlämnande av myndighetsuppgifter mellan myndigheter Utöver riksdagsförvaltningen är det svårt att finna andra myndigheter under som nämndmyndigheter skulle kunna överlämna myndighetsuppgifter till. Även om det inte borde finnas några principiella skäl som hindrar att t.ex. nämndmyndigheter med författningsstöd överlämnar vissa administrativa uppgifter eller handläggande uppgifter till varandra är det svårt att bedöma vilket utrymme och intresse det i praktiken finns för ett sådant samarbete mellan nämndmyndigheterna. Överlämnande av myndighetsuppgifter till enskilda Det krävs författningsstöd för en myndighet att överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda, vilket framgår av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Av 5 § 2 myndighetsförordningen (2007:515) framgår att det i nämndmyndigheter är så att andra ärenden än de som har principiell karaktär eller större betydelse eller avser föreskrifter får avgöras av den som ledningen bestämmer. Med valet av termen den markeras att delegering får ske inte endast inom nämndmyndigheten utan även till en konsult som har uppdrag att utföra en uppgift för myndigheten och till en anställd vid en annan myndighet (under regeringen) som utför uppgifter för myndigheten. Delegation anses kunna ske till en person eller till en funktion, t.ex. registrators- eller arkivfunktionen. Av flera myndigheters instruktioner kan utläsas att de har författningsstöd för att i arbetsordningen meddela föreskrifter om att delegera rätten att t.ex. pröva utlämnande av allmänna handlingar till någon anställd vid en annan myndighet. Sådana bestämmelser finns i 6 § förordningen (2008:427) med instruktion för och 8 § förordningen (2007:1076) med instruktion för . I båda dessa nämnders instruktioner har undan- 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 2009/10:URF2 tag gjorts från bestämmelsen om delegering i 5 § myndighetsförordningen. Det framgår att nämnderna i arbetsordningen får meddela föreskrifter om rätt att delegera till ordföranden eller någon anställd vid att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar. som har Hovrätten för Nedre som värdmyndighet har enligt 7 § i förordningen (2007:1079) med instruktion för rätt att delegera till sin ordförande att begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden eller pröva frågor om allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av överklaganden av nämndens beslut i sådana frågor. Ordföranden får i sin tur överlämna till en tjänsteman vid Hovrätten för Nedre att vidta dessa åtgärder. Ett annat exempel är att det enligt 10 § förordningen (2007:842) med instruktion för föreskrivs att nämnden i arbetsordningen eller i särskilda beslut får lämna över till ordföranden eller till någon som utför uppgifter åt nämnden att avgöra ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av nämnden. En intressant fråga är om det författningsstöd som de ovan redovisade nämndmyndigheterna har fått för att delegera uppgiften att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar till anställda vid andra myndigheter är en tillräcklig förutsättning för överlämnandet eller om det krävs något därutöver, t.ex. samråd eller en särskild överenskommelse. Även om delegation av uppgiften att pröva utlämnande av allmänna handlingar sker till en anställd vid en värdmyndighet och inte till själva myndigheten i sig får det nog förutsättas att detta även regleras i en sådan överenskommelse som avses i 18 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515). rätt att delegera måste på något sätt motsvaras av en skyldighet att utföra uppgiften. Straff- och skadeståndsrättsliga konsekvenser Överlämnande av myndighetsuppgifter på de olika sätt som har redovisats kan ge upphov till vissa rättsliga frågor om ansvaret för verksamheten. Det straffrättsliga ansvaret för felaktig myndighetsutövning torde för de flesta nämndmyndigheter inte kompliceras av att t.ex. beslut om prövning av utlämnande av allmänna handlingar kommer att fattas av någon som är anställd i riksdagsförvaltningen. Det kan möjligen finnas ett undantag och det är . En mer komplicerad fråga kan visa sig vara det skadeståndsrättsliga ansvaret för fel vid myndighetsutövning. Denna fråga har ibland bedömts vara en intern fråga för staten som part i ett utomobligatoriskt skadeståndsrättsligt förhållande och som kan lösas i praktiken. 2002/03:KU14. För nämndmyndigheter som har begränsade verksamheter bör detta synsätt kunna tillämpas. 2009/10:URF2 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 8.3 Behov att delegera till utomstående En bestämmelse föreslås som ger varje nämnd möjlighet att i arbetsordningen meddela föreskrifter om att den som nämnden bestämmer hos riksdagsförvaltningen eller hos en annan myndighet som utför administrativa åtgärder för en nämndmyndighet, får ta emot och registrera allmänna handlingar samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av nämndens beslut i sådana frågor. Bestämmelserna om skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om myndigheters serviceskyldighet och tillgänglighet för allmänheten är tillämpliga för nämndmyndigheter. Om saken ställs på sin spets så är det inte säkert att nämndmyndigheterna anses leva upp till kravet på tillgänglighet. Problemet för vissa nämndmyndigheter att ta emot framställningar om utlämnande av allmänna handlingar och att lämna ut sådana är särskilt stort . Kansliresurserna är för flertalet nämndmyndigheter begränsade till en sekreterare som har uppdraget som en bisyssla. har framhållit att man har ett etablerat samarbete med kanslijour och att det tillgodoser behovet av stöd. Sekreterarna i de flesta nämndmyndigheter anser att tillgänglighetsfrågan är ett problem och ser positivt på en lösning med ett utökat stöd från riksdagsförvaltningen. De ser det som en stor fördel om det är möjligt att få hjälp av riksdagsförvaltningens registratorer eller juridiska enheten med prövningen av utlämnande av allmänna handlingar. Att året runt ha beredskap och leva upp till de krav på snabbhet som finns vid utlämnande av allmänna handlingar innebär ett orosmoment. En nämnd har ifrågasatt om det verkligen är möjligt att delegera uppgifter som registrering av inkomna handlingar och frågan om prövning av utlämnande av handlingar i enlighet med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Belastningen att pröva utlämnande av allmänna handlingar och att lämna uppgifter ur sådana och i övrigt lämna upplysningar till allmänheten skiljer sig mellan nämnderna, och den har även drag av säsongskaraktär för vissa nämndmyndigheter. När verksamheten uppmärksammas i medierna ökar belastningen. Flertalet nämnder har ingen möjlighet att året runt med endast sekreterarnas hjälp upprätthålla förvaltningslagens krav. Det är endast två nämnder som har tillgång till assistenthjälp och som därmed har större bered- 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 2009/10:URF2 skap att ta fram handlingar, även om själva utlämnandefrågan är nämndens ansvar. Antalet ärenden som gäller begäran om utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter ur dessa varierar. Problemet är inte knutet till den faktiska omfattningen av uppgiften utan till den ständiga beredskap som är nödvändig för att uppfylla kraven på en snabb handläggning. Det har förekommit att sekreterare har varit tvungna att avbryta semestrar för att kunna tillgodose detta krav även om man i nämndmyndigheterna försöker att hjälpas åt med att upprätthålla beredskapen. Flera nämndmyndigheter har ett till omfattningen begränsat men uttalat behov av att få administrativ hjälp dels med beredskap att ta emot och registrera allmänna handlingar i den omfattning som 5 § tredje stycket förvaltningslagen (1986:223) kräver, dels med att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av nämndens beslut i sådana frågor i vissa lägen. Dessa förhållanden talar för att man bör försöka åstadkomma en generell lösning i den nya lagen och utforma den så att nämnderna själva kan välja om de vill utnyttja delegationsrätten eller inte. Prövning av utlämnande av allmänna handlingar utgör myndighetsutövning och är kringgärdat av bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som gör det tveksamt att lämna över uppgiften att besluta om utlämnande av en allmän handling till en annan myndighet. Det kan möjligen finnas ett visst utrymme för en sådan lösning om den innebär att en nämndmyndighets handlingar helt eller delvis förvaras hos riksdagsförvaltningen på grund av att det föreligger ett behov hos riksdagsförvaltningen att ha tillgång till handlingarna. Ett sådant behov kan knappast anses gälla för samtliga nämndmyndigheters handlingar. Det bör däremot kunna införas en bestämmelse som ger varje nämnd möjlighet att meddela föreskrifter om att den som nämnden bestämmer hos riksdagsförvaltningen eller annan myndighet som utför administrativa åtgärder för nämnden får ta emot och registrera allmänna handlingar samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av nämndens beslut i sådana frågor. Ur ordningssynpunkt kan det visserligen vara en fördel om föreskrifterna förs in i arbetsordningen, men bestämmelsen bör utformas så att det även är möjligt att besluta om överlämnade i särskilda beslut. Ett förslag med den nu redovisade inriktningen skulle innebära att prövningen om utlämnande av allmänna handlingar kan göras av anställda i riksdagsförvaltningen, t.ex. registratorsfunktionen eller den som är ansvarig för kanslijour, för nämndens räkning. Det innebär också att en anställd i en annan myndighet än riksdagsförvaltningen som är stödmyndighet för nämndmyndigheten får anförtros denna uppgift. Även om uppgiften delegeras så har nämnden ansvaret för att delegationen sker till en person eller funktion som är kompetent att hantera uppgiften, och det krävs att delegationen är tydlig. 2009/10:URF2 8 DELEGERING OCH BESLUTFÖRHET 8.4 Beslutförhet i brådskande ärenden En bestämmelse föreslås som ger nämnden rätt att i arbetsordningen föreskriva att om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Ett beslut fattat på detta sätt ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden. Beslut utan sammanträde (beslut per capsulam) Enligt 16 § myndighetsförordningen (2007:515) får ett ärende avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna, om det är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut ska anmälas vid nästa sammanträde med nämnden. I 18 § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om hur omröstningen ska göras när beslutanderätten ligger hos en styrelse eller en nämnd och ledamöterna inte kan enas om beslutet. Dessa bestämmelser hindrar i sig inte att beslut fattas genom att förslag till beslut cirkulerar med post eller e- post eller genom att ordföranden har telefonkontakter med ledamöterna. Förvaltningslagen reglerar inte i vilka fall det krävs ett sammanträde eller inte för att en nämnd ska kunna fatta beslut, men den vanligt förekommande ståndpunkten är att metoden endast kan användas när ledamöterna är eniga om beslutet (se , Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, 2 uppl. s. 211 och SOU 2004:23, s. 277). I annat fall krävs det särskilt författningsstöd för förfarandet.