urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — I direktiven anges att i de fall nämndernas nuvarande reglering av något skäl behöver uppdateras eller ändras till följd av ändrade förhållanden eller andra skäl som kan framkomma under utredningen ska förslag till ändring i nämndernas styrande författningar också lämnas. Nämnderna önskar så lite detaljstyrning som möjligt och anser att antalet nya bestämmelser om möjligt bör begränsas. Nämnderna betonar sin egenart och självständighet och några förordar att instruktionerna endast ska innehålla för varje nämnd specifika bestämmelser. Flera nämnder känner oro över att det införs bestämmelser som man inte med absolut säkerhet vet om de kommer till användning och som skulle kunna ge ett felaktigt intryck av verksamheten i nämnden. Riksdagsstyrelsen har beslutat om en ny instruktion för så sent som . Instruktionen är i stora drag en kopia av instruktionen för , den nämnd som har motsvarande uppgifter för myndigheter under regeringen. Nämnderna har samma ledamöter och suppleanter. Av tradition har regleringen av alltid följt och anpassats till den som gäller för . Instruktionerna för respektive innehåller förutom bestämmelser om nämndmyndigheternas uppgifter även bestämmelser om ledning, organisation, ärendenas handläggning, hur ledamöterna utses, verksamhetsredovisning och överklagande. finns dessutom i instruktionen undantag från bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515). Instruktionen för får ses mot bakgrund av att det finns en gemensam myndighetsförordning som utgör ryggrad i regleringen av myndigheter under regeringen och som är direkt tillämplig på myndigheterna. Beslutet om en ny instruktion för kan motiveras av den starka kopplingen till som fick en ny instruktion. I någon mån måste man nog även se det som att instruktionen med dess 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER 2009/10:URF2 innehåll och struktur i praktiken har föregripit denna översyn: Den har gett en konkret anledning att överväga om de bestämmelser som införts och även bestämmelserna i myndighetsförordningen svarar mot behov för eller krav man kan ställa på samtliga nämndmyndigheter. 15.3 Utgångspunkter för nya eller ändrade instruktioner Följande utgångspunkter bör ligga till grund för samtliga nämndmyndigheters nya eller ändrade instruktioner: Instruktionerna bör som huvudregel innehålla bestämmelser som är specifika för varje nämndmyndighet. Samtliga instruktioner ska bygga på en enhetlig struktur. Dubbelreglering i förhållande till den nya lagen om nämndmyndigheter bör inte förekomma. Bestämmelser som är gemensamma och finns i den nya lagen tas bort i instruktionerna. Hänvisningar till bestämmelser om en nämndmyndighets uppgifter, sammansättning, beslutförhet m.m. som finns i regeringsformen eller riksdagsordningen eller annan lag bör om möjligt göras i instruktionen för att uppnå tydlighet. Hänvisning ska göras i instruktionerna till att det finns generella bestämmelser i lagen om nämndmyndigheter. Eventuella undantag från bestämmelser i lagen om nämndmyndigheter ska anges i en nämndmyndighets instruktion. Förslaget till lag för nämndmyndigheter medför inte endast att det behövs nya instruktioner för de nämndmyndigheter som saknar sådana utan att det måste göras genomgångar av samtliga nämndmyndigheters befintliga instruktioner. I detta avsnitt behandlas vissa utgångspunkter som bör ligga till grund för det fortsatta arbetet både med att ta fram nya instruktioner och med en genomgång av de befintliga. Följande utgångspunkter bör ligga till grund för bedömningen för nämndmyndigheternas instruktioner. Specifikt innehåll som huvudregel Generella bestämmelser tas in i den nya lagen. Instruktionerna ska som huvudregel innehålla det som är specifikt för varje myndighet. Det innebär att bestämmelser om nämndens uppgifter, sammansättning, behörighetskrav, beslutförhet och val av ledamöter i princip bör finnas i instruktionerna. Det kan inte uteslutas att det i något fall kan vara motiverat att göra avsteg om det gynnar strukturen i instruktionerna. 2009/10:URF2 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER Samtliga instruktioner ska bygga på en enhetlig struktur så att det är lätt att få överblick över innehållet. Dubbelreglering i förhållande till den nya lagen ska inte förekomma. Det innebär att om en nämndmyndighet som i sin befintliga reglering redan har bestämmelser som föreslås införas generellt för nämndmyndigheterna i den nya lagen måste dessa bestämmelser tas bort i instruktionen eller motsvarande författning. För de nämndmyndigheter som är särskilt reglerade i regeringsformen och riksdagsordningen eller annan lag bör hänvisning till vad som är specifikt för nämnden i dessa bestämmelser om möjligt göras i instruktionerna. Det underlättar avsevärt överblicken av den befintliga regleringen för den som inte är insatt i regelverket. Hänvisning ska också göras i instruktionen till de generella bestämmelserna i lagen om nämndmyndigheter. Undantag från de generella bestämmelserna Eventuella undantag från bestämmelser i lagen om nämndmyndigheter ska anges i nämndmyndighetens instruktion. Det bör uttryckligen framgå av samtliga instruktioner för nämndmyndigheter att de är myndigheter under . I den nuvarande regleringen för till ombudsmän och riksrevisorerna, och framgår det av uttryckliga bestämmelser att nämnderna är myndigheter under . Motsvarande bestämmelser saknas för , , och . Det är inte enhetligt reglerat i instruktionerna för nämndmyndigheter att de är myndigheter under . För vissa nämndmyndigheter framgår det uttryckligen att de är myndigheter under , för några finns bestämmelser i riksdagsordningen som gör att man där kan sluta sig till 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER 2009/10:URF2 förhållandet, för andra finns ingen reglering alls. Detta skapar en onödig osäkerhet och risk för missförstånd. Bedömningen vilka av nämnder som är myndigheter är inte kontroversiell men det finns ändå skäl att slå fast gränsdragningen mot de nämnder som är särskilda samverkansorgan eller beslutsorgan inom riksdagsförvaltningen. Trots att det är fråga om en gemensam reglering för nämndmyndigheterna är en reglering i instruktionerna mest ändamålsenlig. På så sätt kan det enkelt klargöras att nämnderna är myndigheter och myndigheter under och inte under regeringen. En bestämmelse som klargör förhållandet ger inte uttryck för att det föreligger ett lydnadsförhållande till som inte är förenligt med en nämnds självständighet. Den nödvändiga hänvisningen till lagen om nämndmyndigheter blir härigenom tydligare. nämndmyndigheter ska därför ha en sådan bestämmelse i sina instruktioner. 15.5 Förordnande av ställföreträdare vid tillfälligt förhinder för ordinarie ledamot och är sårbara om någon av ledamöterna blir förhindrad att utföra sitt uppdrag . Ledamöterna har inga suppleanter eller ersättare. I instruktionerna för och bör införas en bestämmelse att om en ledamot är tillfälligt förhindrad att utföra sitt uppdrag får riksdagsstyrelsen utse en person i ledamotens ställe som hindret varar. För ledamöterna i samtliga nämnder utom och utses suppleanter eller ersättare eller tillfälliga ställföreträdare som kan träda in när en ordinarie ledamot har förhinder. Varför motsvarande bestämmelser inte finns för nämndledamöterna i två av de tre nämnder som väljs av riksdagsstyrelsen har det inte gått att hitta svaret på. Frågan har kommit upp om denna brist innebär en så pass stor risk för hinder i verksamheterna att det finns anledning att överväga åtgärder. I avsnitt 8.4 föreslås en generell bestämmelse som ger nämnden rätt att fatta beslut utan att hålla sammanträde. Bestämmelsen gäller endast brådskande ärenden och är inte avsedd att tillämpas vid sjukdom eller annat förhinder. Den ger ingen lösning på den verksamhetsrisk som avsaknaden av suppleanter eller ersättare innebär. 2009/10:URF2 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER årliga verksamhet präglas av kravet i 14 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier att den första delutbetalningen av beviljat stöd ska göras inom efter det att partiernas ansökningar om stöd har gjorts. Även i det nya förslaget till lag om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer finns i 11 § en liknande bestämmelse som dock inte är lika snäv tidsmässigt (prop. 2009/10:158 och bet. 2009/20:KrU13). har ingen uttrycklig tidsfrist för uppgiften att bestämma riksdagsarvodet, beslutet tas normalt för att kunna träda i kraft . En efter ett val kan det bli fråga om ett stort antal ärenden om jämkning av inkomstgarantier om gruppen av garantitagare är stor. Om någon ledamot blir sjuk eller av någon annan orsak blir förhindrad att utföra sitt uppdrag under en , dvs. inte endast har förhinder , kan det påverka verksamheten negativt. så torde det endast återstå för ledamoten att avsäga sig uppdraget och för riksdagsstyrelsen att utse en ny ledamot. Detta framstår kanske inte alltid som den bästa lösningen. förväntas få och har redan fått utvidgade uppgifter i förhållande till när nämnderna inrättades. Dessa ändrade förhållanden skapar ett större behov av beredskap för ledamöters förhinder. Det bör inte vara nödvändigt att införa en bestämmelse som innebär att suppleanter ska utses för ledamöterna, utan det bör räcka med att riksdagsstyrelsen kan utse ställföreträdare för ledamot som är förhindrad att utföra sitt uppdrag. Motsvarande ordning finns för ledamöter i i 8 kap. 4 § andra stycket riksdagsordningen och för ledamöter i till ombudsmän och riksrevisorerna i 8 kap. 5 § riksdagsordningen. För dessa kan välja en annan person så länge hindret varar. För ledamöter i finns ett särskilt behörighetskrav för ledamöterna. Ett sådant krav saknas för ledamöterna i . Om inget särskilt föreskrivs torde samma förutsättningar som när en ordinarie ledamot utses gälla. Riksdagsstyrelsen sammanträder normalt en gång , med undantag för juli månad, vilket bör göra det praktiskt möjligt att förordna ställföreträdare vid tillfälligt förhinder utan att det tar alltför . En bestämmelse föreslås införas i lagen (1993:1426) med instruktion för och i förslaget till lag med instruktion för som anger att om en ledamot är tillfälligt förhindrad att utföra sitt uppdrag får riksdagsstyrelsen utse en person i ledamotens ställe som hindret varar. 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER 2009/10:URF2 15.6 En ny instruktion för En lag med instruktion för föreslås. I enlighet med den bedömning som görs i avsnitt 15.1 föreslås en lag med instruktion för . Instruktionen ska utformas i enlighet med de utgångspunkter som redovisas i avsnitt 15.3 och bedömningen att det uttryckligen bör framgå att är en myndighet under . Den nuvarande regleringen av finns i 9 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter. Samtliga bestämmelser i den paragrafen utom den som rör rätten att anlita särskild expertis, vilken enligt förslaget finns i de gemensamma bestämmelserna i lagen om nämndmyndigheter, bör föras över till den nya instruktionen. Undantag från bestämmelserna i lagen om nämndmyndigheter ska anges i en nämndmyndighets instruktion. Det har inte framkommit särskilda skäl för att införa någon sådan bestämmelse i förslaget till instruktion för . 15.7 En ny instruktion för En lag med instruktion för föreslås. I enlighet med den bedömning som görs i avsnitt 15.1 föreslås en lag med instruktion även för . Instruktionen ska utformas i enlighet med de utgångspunkter som redovisas i avsnitt 15.3 och bedömningen i avsnitt 15.4 att det uttryckligen bör framgå att är en myndighet under . Den nuvarande regleringen av finns i 13 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Samtliga bestämmelser i den paragrafen utom den som rör överklagandeförbudet i andra stycket bör föras över till den nya instruktionen. I anslutning till bestämmelsen om förordnande av ledamöter i nämnden bör i enlighet med bedömningen i avsnitt 15.5 införas en bestämmelse att om en ledamot i är tillfälligt förhindrad att utföra sitt uppdrag får riksdagsstyrelsen utse en person i ledamotens ställe som hindret varar. Undantag från bestämmelserna i lagen om nämndmyndigheter ska anges i en nämndmyndighets instruktion. Det har inte framkommit 2009/10:URF2 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER att det finns särskilda skäl för att införa någon sådan bestämmelse i förslaget till instruktion för . Specialbestämmelser som ska gälla för och som avviker från förvaltningslagens bestämmelser måste beslutas av genom lag och kan därför inte föras in i föreskriften (RFS 2009:1) om instruktion för om de ska gälla framför förvaltningslagens bestämmelser. Lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter bör upphävas. De nödvändiga bestämmelserna i lagen och i föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för bör föras över till en ny lag med instruktion för . I instruktionen för bör undantag göras från bestämmelsen om att nämnden utser sekreterare i 8 § förslaget till lagen för nämndmyndigheter. Instruktionen för har beslutats av riksdagsstyrelsen genom föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd i enlighet med 4 § lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter. Lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter, nedan kallad lagen, är i stort behov av en översyn. Lydelsen i 1 § att lagen är tillämplig på arbetstagare hos och dess myndigheter ger uttryck för ett synsätt som anses föråldrat, nämligen att det finns arbetstagare hos . I lagens huvudbestämmelse, i 3 § första stycket, anges vilka uppgifter har. Bestämmelsen hänvisar till beslut av , ett organ som upphörde när förvaltningsorganisation ändrades. 3 § andra stycket reglerar nämndens sammansättning och behörighetskraven för ordförande och vice ordförande. Det är fråga om en dubbelreglering istället för en upplysningsbestämmelse i 3 § i föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd om dessa förhållanden. De befintliga bestämmelser i lagen som efter nödvändiga ändringar bör finnas kvar kan med fördel inarbetas i en ny instruktion för an- 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER 2009/10:URF2 Särskilt viktigt är att den krets av anställda som bestämmelserna gäller bestäms på ett tydligt sätt. Förfaranderegler som avviker från förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser har endast företräde framför dessa om de är beslutade i lag av . Avvikande bestämmelser kan därför inte föras in i den nuvarande instruktionen för och gälla framför förvaltningslagens. I instruktionen finns inte några bestämmelser som avviker från förvaltningslagen. Den avvikande bestämmelsen om omröstning i nämnden, att bestämmelserna i 29 kap. om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter, finns i 5 § lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter. Den har företräde framför förvaltningslagens bestämmelser. Det är inte helt klart varför ansvarsnämnds instruktion ska beslutas av riksdagsstyrelsen medan övriga nämndmyndigheters instruktioner beslutas av . En tänkbar historisk förklaring som förts fram är att det beror på att har motsvarande uppgifter för högre befattningshavare som personalansvarsnämnden har för övriga anställda. Det förekommer en dubbelreglering mellan bestämmelser i lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter och föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd avseende nämndens sammansättning som bör tas bort. I 3 § första stycket lagen hänvisas dessutom till beslut av den hädangångna . Sammanfattningsvis görs bedömningen att skälen för att behålla lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter är mycket svaga. Lagens namn är synnerligen svårbegripligt och leder till missförstånd. De bestämmelser i lagen som bör vara kvar efter eventuella ändringar kan med fördel placeras i instruktionen. Instruktionen för bör liksom för övriga nämndmyndigheter vara beslutad i lag. Argumentet att det är flexiblare med en instruktion som beslutas av riksdagsstyrelsen om ändringar skulle behöva göras till följd av ändringar i instruktionen för kan inte helt bortses från men då det gjorts mycket få ändringar i dessa instruktioner väger önskemålet om enhetlighet i regleringen av nämndmyndigheter tyngre. Lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter innehåller omröstningsregler som avviker från förvaltningslagens bestämmelser och som måste vara beslutade i lag för att ha företräde framför förvaltningslagens bestämmelser. Dessa regler bör flyttas över till en instruktion i lags form. I avsnitt 12.3 har bedömningen gjorts att sekreterare i bör även i fortsättningen utses av riksdagsstyrelsen och att det i sin tur 2009/10:URF2 15 INSTRUKTIONER FÖR NÄMNDMYNDIGHETER innebär att det behövs ett undantag i ansvarsnämnds instruktion från bestämmelsen om rätt för en nämnd att utse sekreterare i den föreslagna lagen om nämndmyndigheter De bestämmelser i lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter som behöver behållas bör inarbetas i en ny lag med instruktion för . Lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter bör upphävas. Föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd bör också upphävas. De bestämmelser som flyttas över till en ny instruktion för upphävs i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut för riksdagsförvaltningen och myndigheter. De bestämmelser som flyttas över till en ny instruktion för upphävs i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Instruktionerna för nämndmyndigheter följer i stort sett den gängse strukturen för instruktioner, men är mer eller mindre tydliga och detaljerade. De har trätt i kraft och har inte genomgått några omfattande ändringar. Det kan behöva göras språkliga och redaktionella ändringar. Bedömningen att nämndmyndigheter ska ha var sin instruktion beslutad av medför att vissa följdändringar bör göras. flyttas och bearbetas bestämmelserna från lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter till en ny lag med instruktion för . lag bör upphävas liksom föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd, se avsnitt 15.8. För Partibidragsnämndens del flyttas de bestämmelser som rör nämndens verksamhet över från 13 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och arbetats in i en lag med instruktion för . De överflyttade bestämmelserna måste upphävas i partistödslagen. Motsvarande gäller för . De bestämmelser som förs över från lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut för riksdagsförvaltningen och myndigheter till en lag med instruktion för måste upphävas i den förstnämnda lagen. Lagen om nämndmyndigheter, lagen med instruktion för och lagen med instruktion för föreslås träda i kraft . En förutsättning för ikraftträdandet avseende lagen om nämndmyndigheter är att nödvändiga följdändringar i övriga nämndmyndigheternas instruktioner hinner göras. I annat fall kan det komma att krävas övergångsbestämmelser till lagen. I detta avsnitt redovisas vilka konsekvenser förslaget till lag om nämndmyndigheter samt övriga förslag och bedömningar kan förväntas få för nämndmyndigheter, riksdagsförvaltningen och övriga intressenter. Även om några av nämndmyndigheterna har en sådan ställning att de grundläggande bestämmelserna för dem finns i regeringsformen och riksdagsordningen kommer förslagen att göra regleringen för nämndmyndigheterna som helhet mer likartad både till struktur och till innehåll. Regleringen blir även mera lik den som gäller för nämndmyndigheter under regeringen. Förslagen kan inte sägas ändra den grundläggande strukturen i värdmyndighetsförhållandet mellan nämndmyndigheter och riksdagsförvaltningen. Värdmyndighetsförhållandet är inte och kommer inte genom förslagen att bli någon av de renodlade modeller som brukar rekommenderas för nämndmyndigheter. Däremot innebär förslagen att flera av de oklara ansvarsförhållanden av ekonomisk och administrativ natur som finns regleras. Tydligheten ökar om vad som gäller vid olika typer av ekonomiska beslut som nämndmyndigheterna redan nu fattar eller har behov av att fatta. Genom förslaget om obligatorisk arbetsordning kan ansvarsfördelningen inom nämndmyndigheterna bli tydligare. Det underlättar när verksamheten är så begränsad att det inte självklart skapas tydliga rutiner, särskilt gäller det vid byten av nämndledamöter och sekreterare. Den ökade möjligheten att delegera ger större flexibilitet vid beslut i administrativa ärenden men påverkar i andra ärenden inte karaktären hos nämnden som ett kollektivt beslutsorgan. Den rätt att delegera prövning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar som föreslås bidrar till att minska sårbarheten som små nämndmyndigheter har att klara de generella krav som gäller för myndigheter avseende handlingsoffentligheten. Om delegeringsmöjligheten används kommer det att innebära att anställda hos riksdagsförvaltningen för nämndmyndighetens räkning avlastar myndigheten från den ständiga beredskap och tillgänglighet som är svår att alltid upprätthålla för små myndigheter. Någon avsevärd belastning för riksdagsförvaltningen i fråga om antal ärenden kommer det inte att vara fråga om. Genom förslaget att nämndmyndigheterna ska upprätta årliga verksamhetsredogörelser stärks självständigheten gentemot riksdagsförvaltningen. Inrättandet av en nämndsamordningsfunktion och kravet på att träffa överenskommelser mellan nämndmyndigheterna och riksdagsförvaltningen bör i förlängningen leda till att kanslistödet blir mer anpassat till varje nämndmyndighets behov. Det finns flera förslag som sammantagna innebär att nämndmyndigheternas administrativa börda ökar. I vissa delar handlar det om uppgifter som mer är av engångsnatur och i andra delar om återkommande uppgifter. Å andra sidan kan genom förslagen nämndmyndigheternas möjligheter att få ett mer verksamhetsanpassat och effektivt kanslistöd öka. För riksdagförvaltningen tydliggörs genom den föreslagna regleringen vilka krav som ställs på förvaltningen som värd- och stödmyndighet för nämndmyndigheter. Kraven gäller inte endast rent ekonomiska förhållanden utan också kvalitetsaspekter på förhållanden som rör resurser och service som nämndmyndigheterna ska tillhandahållas. Genom förslaget att nämndmyndigheterna ska upprätta årliga verksamhetsredogörelser blir det en klar ansvarsfördelning mellan nämndmyndigheter som svarar för resultatredovisningen av sina verksamheter och riksdagsförvaltningen som svarar för den finansiella redovisningen. För de tre nämnder som inte är nämndmyndigheter föreslås olika åtgärder som behöver vidtas för att förtydliga ansvarsförhållandena för dessa. Stödbehovet från nämndmyndigheterna kan förväntas öka, men det kan bli mer effektivt hanterat och nå högre kvalitet genom förslaget att inrätta en nämndsamordningsfunktion. Informationen om nämndmyndigheter bör förbättras till allmänheten och även inom riksdagsförvaltningen. Separata verksamhetsredogörelser för nämndmyndigheterna förbättrar informationen om nämndmyndigheternas verksamheter. Förslaget att beslut av nämndmyndigheter vid ärenden om utlämnade av allmänna handlingar kan överklagas hos Regeringsrätten ger ingen nämnvärd belastning för domstolen, men tillgodoser ett berättigat rättssäkerhetskrav.