rfr · GY0WRFR2 · 2010-11-30 00:00:00 — Arbets- och ansvarsfördelningen mellan myndigheter och andra aktörer är oklar, och det finns behov av samordning för att få ett gott resultat av de exportfrämjande insatserna. Satsningen på konceptet upplevs fungera bra. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Uppföljnings- och utvärderingsgruppen konstaterar inledningsvis att statens pågående satsning på hållbara städer har lyft fram stadsutvecklingsfrågorna. kan gruppen slå fast att även kritik har framförts mot bl.a. satsningens konstruktion och begränsade omfattning i både tid och ekonomiska resurser. Vidare finns det en viss otydlighet kring inriktningen på satsningen, vilket hänger samman med att det inte finns någon entydig definition av en hållbar stad och att satsningens allmänna del har varit mycket bred, medan det ekonomiska stödet har getts en något smalare huvudinriktning på klimatfrågor. För att uppnå goda resultat av statens insatser är det viktigt att inriktningen och syftet med satsningen är tydlig. Många myndigheter arbetar med hållbar stadsutveckling. Det är därför viktigt att det finns en tydlig ansvarsfördelning och att det uppmärksammas hur olika myndigheter kan lära av varandras erfarenheter i stadsutvecklingsfrågor. Det är också väsentligt att uppmärksamma förekomsten av målkonflikter och hinder i de statliga regelverken för att fortsätta arbetet för en hållbar stadsut- SAMMANFATTNING 2010/11:RFR2 I det fortsatta utvecklingsarbetet kring miljömålen kan prövas hur frågor kring hållbar stadsutveckling på ett tydligare sätt kan föras in i miljömålsarbetet. Gruppen konstaterar att är när det gäller att arbeta för en långsiktigt hållbar stadsutveckling. som det finns fördelar med tidsbegränsade satsningar, bl.a. för att lyfta fram en politiskt prioriterad fråga, vill gruppen betona vikten av långsiktighet, kontinuitet och uthållighet i arbetet. Gruppen konstaterar att regeringen i årets budgetproposition har föreslagit att satsningen på hållbara städer fortsätter under . Det är viktigt att de erfarenheter som görs i satsningen kan tas till vara i det fortsatta arbetet med hållbar stadsutveckling. Regeringen har tillsatt en delegation för satsningens genomförande. Denna organisationsform har både för- och nackdelar. En fördel är att en delegation är en fristående och tillfällig enhet som kan överbrygga gamla positionstaganden som finns mellan olika aktörer samt ta till vara det bästa och förstärka de insatser som myndigheterna gör. Ett alternativ hade varit att ge i uppdrag till en myndighet att arbeta med satsningen på hållbara städer. På måste frågorna länkas in i den statliga förvaltningens ordinarie arbete. Gruppen konstaterar att bidraget för hållbara städer leder till att olika initiativ vidtas men det är alltför tidigt att uttala sig om vilka reella effekter på stadsutvecklingen som satsningen har haft. Majoriteten av de projekt som har studerats i denna uppföljning skulle ha genomförts även utan statligt stöd, även om de flesta då skulle ha fått en delvis annan utformning. Det faktum att bidragen har gått till projekt som kan genomföras även utan statliga bidrag är ett tecken på att projekten är genomförbara och att projekten inte har konstruerats enbart för bidragsmöjlighetens skull. Gruppen betonar att det är viktigt att se till att bidragen ger ett mervärde och inte enbart blir en extra finansieringskälla för insatser som ändå skulle ha genomförts. Gruppen konstaterar att bidragets konstruktion har styrt mot stora kommuner och redan befintliga projektidéer. Stora kommuner har självfallet större resurser till sitt förfogande för att ta fram projektansökningar och större möjlighet att kunna ta fram medel till den relativt stora andel av projektens finansiering som ska utgöras av egenfinansiering. Gruppen betonar dock att stadsutveckling är lika viktigt i stora som små städer och att stödet kommer hela landet till godo, både tillväxtregioner och regioner i stagnation. Det är därför viktigt att uppmuntra utvecklingsarbetet även i kommuner som inte har varit aktiva inom området. Gruppen betonar vidare vikten av att ombyggnad av existerande stadsdelar beaktas i stadsutvecklingssammanhang. Det är väsentligt att statliga bidrag ger så stor avsedd effekt som möjligt till så låg kostnad som möjligt. När det gäller stödet för hållbara städer kan gruppen konstatera att det är svårt att bedöma kostnadseffektiviteten och relevans mot ändamål. har gjort bedömningen att stödet inte är ett kostnadseffektivt styrmedel för klimatpolitiken. Miljö- och jordbruksutskottet utgick från att grönområdens betydelse och möjligheterna till lokal odling i städerna skulle vägas in i sats- 2010/11:RFR2 SAMMANFATTNING ningen på hållbara städer. Detta har gjorts. Gruppen konstaterar att förtätning och ökad blandning av stadens olika funktioner är en aktuell trend inom dagens stadsutvecklingsarbete. Att förtäta städerna ökar resurseffektiviteten på olika sätt. Gruppen lyfter fram betydelsen av att grönområden och kulturmiljöer skyddas i stadsutvecklingsarbetet. Gruppen menar att det är viktigt att fortsatt följa frågor om grönområdens betydelse och möjligheter till lokal odling i städerna. Nytänkandet i de projekt som har sökt bidrag har varit begränsat, och det finns inga tydliga exempel på innovativ miljöteknik eller möjligheter till ökad svensk miljöteknikexport. Gruppen betonar att det inte är realistiskt att ha alltför stora förhoppningar på att verksamheten ska leda till teknikutveckling. Ansökningsprocessen för det ekonomiska stödet har varit relativt enkel, även om det har funnits delar av den som har varit svåra att hantera för framför allt mindre aktörer. Gruppen konstaterar att inrättandet av en särskild delegation för att hantera en begränsad summa bidragsmedel innebär att en relativt stor andel av de resurser som finns tillgängliga läggs på administration. När satsningen är slut bör det utvärderas om administrationen kring bidragsgivningen har varit effektiv. Gruppen menar att en utvärdering av satsningens mer långsiktiga effekter bör göras och omfatta bl.a. frågan huruvida små kommuner har kunnat ta till vara de erfarenheter som har gjorts från satsningen. Gruppen pekar på vikten av mätbarhet och jämförbarhet i förhållande till andra statliga satsningar inom klimatområdet som t.ex. LIP och Klimp. Det är vidare viktigt att tydliggöra vilken myndighet som är mottagare av de uppföljningar och utvärderingar som görs. Det är viktigt att satsningens resultat och den kunskap som har samlats inom delegationen och i projekten tas om hand när satsningen är slut och delegationen avvecklad. Gruppen vill särskilt peka på vikten av att de lärdomar som delegationen har dragit förs vidare. Gruppen konstaterar slutligen att regeringen redovisar ett antal insatser för hållbar stadsutveckling i sin resultatredovisning till . Gruppen understryker vikten av att regeringen i de årliga resultatredovisningarna till redovisar och bedömer de resultat som uppnås genom statens olika insatser för en hållbar stadsutveckling och att det är viktigt att fortsatt följa denna fråga. har i olika sammanhang behandlat frågor som rör utvecklingen i städerna. Vid behandlingen av de senaste budgetpropositionerna har miljö- och jordbruksutskottet tillstyrkt regeringens förslag att anslå medel till bl.a. satsningen på hållbara städer. Det har i olika sammanhang konstaterats att städerna blir allt viktigare för miljö, ekonomisk utveckling och social sammanhållning. Regeringen har framfört att utvecklingen i städerna påverkar hur staterna kan motverka klimatförändringar och andra miljöhot och uppnå en hållbar tillväxt och goda livsvillkor. Regeringen har vidare konstaterat att har en internationellt sett stark position inom hållbar stadsutveckling och att svenska miljöteknikföretag ligger i framkant inom flera områden. Enligt regeringen finns förutsättningar för ett ännu större internationellt genomslag för svenskt kunnande kring stadsutvecklingsfrågor och svensk miljöteknikexport. Satsningen på hållbara städer Utvecklingen i städerna är i första hand ett kommunalt ansvar som utövas i enlighet med beslut i lagstiftning om kommunalt självbestämmande och planmonopol. Därutöver har ett flertal statliga beslut och åtgärder i olika frågor stor betydelse för städernas utveckling. inledde staten en satsning på hållbara städer genom att regeringen tillsatte en delegation med uppgiften att verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden. Delegationen har ett brett uppdrag och ska genomföra olika åtgärder som sätter fokus på och långsiktigt bidrar till förbättrade förutsättningar för utvecklingen av hållbara städer. Som en del i satsningen har efter förslag från regeringen anslagit medel till ett ekonomiskt stöd till hållbara städer om totalt . Stödet ska avse främst ny- och ombyggnadsåtgärder inom en särskild stadsdel, ett särskilt bostadsområde eller kvarter som bidrar till integrerade lösningar för hållbar stadsutveckling. Stödet syftar till att främja en hållbar stadsutveckling genom åtgärder som vidtas i syfte att väsentligen minska utsläppen av växthusgaser. Åtgärderna kan också utgöra förebilder nationellt och internationellt för hållbart stadsbyggande och tillämpad miljöteknik. Riksdagsbesluten om att anslå medel till satsningen på hållbara städer har beretts av miljö- och jordbruksutskottet men det kan konstateras att frågan berör även flera andra utskotts beredningsområden, inte minst frågor rörande bostäder, byggande och samhällsplanering, vilka i bereds av civilutskottet. I budgetpropositionen föreslår regeringen att satsningen på hållbara städer fortsätter , främst för att säkerställa kunskapsspridning, uppföljning av projekten och att erfarenheterna ska kunna tas till vara och utvecklas inom forskning och miljöteknikutveckling. Även inom EU är frågor kring hållbar stadsutveckling aktuella, bl.a. arrangerade det svenska ordförandeskapet en högnivåkonferens om hållbar stadsutveckling . Hållbara städer har även varit ett tema under världsutställningen i majoktober 2010. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 har antagit regeringens förslag som vilande att en bestämmelse ska införas i regeringsformen om utskottens skyldighet att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina ämnesområden.2 beslutade om riktlinjer för att fortsätta utveckla arbete med uppföljning och utvärdering. Av dessa framgår att utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels uppföljningar och utvärderingar av den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetproposition och resultatskrivelser.3 Miljö- och jordbruksutskottet har betonat vikten av att följa upp och utvärdera resultatet av de insatser som staten vidtar. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp gjorde vid sitt möte bedömningen att stödet till hållbara städer var ett aktuellt tema där det var intressant för utskottet att få ökad kunskap om området, vad staten gjort och vilka resultat insatserna fått. Eftersom stödet införts menade gruppen att en uppföljning i första hand borde riktas in mot att följa regeringens genomförande av projektet och hur det har definierats, hur det konkreta arbetet planerats och fortskridit samt delegationens aktiviteter och planering av uppföljningsarbete. Utskottet beslutade vid sitt sammanträde att genomföra den av gruppen föreslagna uppföljningen av statens satsning på hållbara städer.4 Uppföljningen inriktas i första hand på att studera hur arbetet med hållbara städer har organiserats och lagts upp, vilka insatser som gjorts av Delegationen för hållbara städer samt vilka andra insatser som gjorts för en hållbar stadsutveckling. Utskottet beslutade vidare att bjuda in civilutskottet att delta i uppföljningen. bekräftade miljö- och jordbruksutskottet beslutet att genomföra uppföljningen.5 behandlade vid sitt sammanträde miljö- och jordbruksutskottets inbjudan om deltagande i uppföljningen. Utskottet beslutade utse tre ledamöter som skulle delta i uppföljnings- och utvärderingsgruppens uppföljningsprojekt om hållbara städer.6 ledamöter deltog i gruppens arbete . 14 kap. 18 § riksdagsordningen (1974:153). 24 kap. 8 § regeringsformen. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 4Protokoll utskottssammanträde /10:12, miljö- och jordbruksutskottet . 5Protokoll utskottssammanträde /11:2, miljö- och jordbruksutskottet . 6Protokoll utskottssammanträde /10:12, civilutskottet . 1.2 Syfte och inriktning Syftet med uppföljningen av satsningen på hållbara städer är att ta fram ett fördjupat kunskapsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och beredningen av eventuella motioner i ämnet. Uppföljningen har inriktats på att belysa följande frågor: Hur har arbetet med hållbara städer organiserats och lagts upp? Hur ser arbets- och ansvarsfördelning ut mellan delegation, myndigheter och övriga aktörer på central, regional och lokal nivå? Vilka insatser har genomförts av delegationen? Hur ser övriga aktörer på dessa insatser? Hur kommer insatserna att följas upp och utvärderas? Vilka andra insatser görs av staten? Vad görs internationellt? Uppföljningsarbetet har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp bestående av ledamöter från samtliga partier. deltog även ledamöter från civilutskottet i arbetet. Un- derlagen till uppföljnings- och utvärderingsgruppens arbete har tagits fram av utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med utskottskanslierna. I arbetet har ingått att genom dokumentstudier och intervjuer bl.a. kartlägga hur Delegationen för hållbara städer och andra statliga aktörer arbetar med frågor som rör hållbara städer. En genomgång har gjorts av vilka projekt som har ansökt om medel 2009 och 2010 och vilka projekt som har tilldelats medel 2009. Vidare har en genomgång gjorts av hur olika aktörer ser på satsningen på hållbara städer, se vidare referensförteckningen. I uppföljningen har information lämnats av länsstyrelser, kommunförvaltningar och projekt i tre län (, och ) och fyra kommuner (, , och ). I uppföljningen ingår de projekt som 2009 ansökte om bidrag, både de som har beviljats bidrag och de som har fått avslag på bidragsansökningar. De tre länen ger en geografisk spridning i från norr till söder och de fyra valda kommunerna ger exempel på städer i olika storlekar. Under de olika iakttagelseavsnitten redovisas vad som har framkommit i intervjuer och skriftliga underlag. Dessa avsnitt inleds med en ruta där de viktigaste iakttagelserna sammanfattas. Uppföljningens internationella utblick har genomförts genom i huvudsak dokumentstudier och inhämtande av information från olika webbplatser. Det kan här även nämnas att när det i rapporten refereras till regeringen avses i normalfallet regeringen . , Delegationen för hållbara städer, och Formas har haft möjlighet att ge synpunkter på delar av rapporten i utkastform. Satsningen på hållbara städer inleddes , vilket innebär att det är för tidigt att utvärdera vilka faktiska effekter som stödet och delegationens arbete har fått på olika aspekter på stadsutvecklingen. När det gäller det ekonomiska stödet har uppföljningen huvudsakligen inriktats på de bidrag som Delegationen för hållbara städer delade ut . Statens insatser för hållbara städer är ett mycket brett område som berör ett flertal politikområden. Exempelvis visar delegationens sammansättning att sex departement är involverade i regeringens arbete med frågan. Denna uppföljning har i huvudsak inriktats på delegationens arbete och användningen av stödet utifrån de ämnesområden som i bereds av miljö- och jordbruksutskottet och civilutskottet. Övriga insatser beskrivs mer översiktligt. Rapporten inleds med en sammanfattning och ett inledningsavsnitt. I avsnitt 2 görs en kort genomgång av begreppen hållbar utveckling och hållbara städer och därefter ges i avsnitt 3 en kort beskrivning av stadsutvecklingen ur ett globalt perspektiv. Detta följs av en beskrivning av arbetet med hållbara städer inom några internationella organisationer och i ett antal länder. I avsnitt 4 beskrivs stadsutvecklingen i , varefter det görs en genomgång av hur den statliga styrningen i form av mål, regler och ekonomiska styrmedel ser ut. En beskrivning görs också av de statliga och kommunala aktörer som finns inom området. I avsnitt 5 beskrivs den statliga satsningen på hållbara städer, bl.a. bakgrund, syfte och upplägg. I detta ingår både Delegationen för hållbara städer och det ekonomiska stöd till utveckling av hållbara städer som delegationen fördelar. Genomgångar görs bl.a. av vilka projekt som har tilldelats bidrag och hur projekten följs upp och redovisas. I avsnitt 6 redovisas exempel på vilka insatser i övrigt som staten gör för en hållbar stadsutveckling. I avsnitt 7 redovisas uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar. 2 Hållbarhet, hållbar utveckling och hållbara städer I dagens debatt kring naturresurskonsumtion och miljöproblem är konceptet hållbar utveckling ett välanvänt begrepp. Flera forskare har framhållit att det ofta använda begreppet hållbarhet är oprecist och att dess frekventa användning kan bero på möjligheten till fri tolkning. innebär det att olika definitioner av hållbarhet inte nödvändigtvis överensstämmer med varandra. Första gången begreppet hållbar utveckling (sustainable development) registreras i en ordbok är i 1972. , dyker begreppet hållbar stad (sustainable city) upp i samma verk. Det var dock framför allt den s.k. Brundtlandrapporten som populariserade begreppet hållbar utveckling.7 Rapporten gemensamma framtid, ofta kallad Brundtlandrapporten, skrevs av för miljö och utveckling på uppdrag av FN.8 Rapporten gav upphov till följande välanvända definition av hållbar utveckling: En hållbar utveckling är en utveckling som uppfyller dagens behov utan att förstöra möjligheterna för kommande generationer att uppfylla sina egna behov.9 Brundtlandrapporten betonar vikten av att konceptet hållbar utveckling förstås utifrån ett helhetsperspektiv ur vilket såväl ekonomiska och sociala som ekologiska aspekter beaktas. Ekonomisk tillväxt ses som en förutsättning för hållbar utveckling, men det krävs att denna blir mindre material- och energiintensiv. Den ekologiska dimensionen innebär att en hållbar utveckling måste harmonisera med det globala ekosystemet utan att utarma naturkapitalet och att detta bl.a. kräver en minimerad påverkan på luft- och vattenkvaliteten. En socialt hållbar samhällsutveckling beskrivs som en utveckling som tillgodoser mänskliga behov och leder till rättvisa möjligheter för alla samhällsgrupper och generationer. Ett avsnitt om utmaningar i Brundtlandrapporten behandlar specifikt städernas roll för en hållbar utveckling, som i rapporten beskrivs som en av sex globala utmaningar. Fokus i detta avsnitt läggs framför allt på städer i utvecklingsländer och hur dessa kan utvecklas i en hållbar riktning. En del i avsnittet behandlar även den industrialiserade världens städer i egenskap av stora resurs- och energiförbrukare samt i hög grad ansvariga för de globala miljöföroreningarna. Även städers beroende av omkringliggande landsbygd 7Se bl.a. , 2010. 8Kommissionen leddes av den förra norska statsministern . 9World Commission on Environment and Development, 1988. 2010/11:RFR2 2 HÅLLBARHET, HÅLLBAR UTVECKLING OCH HÅLLBARA STÄDER och andra geografiska områden för sin resurs- och energianvändning diskuteras. Detta innebär att städer har en indirekt social, ekonomisk och ekologisk påverkan långt utanför sin geografiska utbredning. I rapporten påpekas att många städer står inför problem kring försämrad infrastruktur, miljöförstöring och en negativ spiral av social segregation. En hållbar stad framställs i kontrast till detta som en stad som svarar mot mänskliga behov och strävanden både och . Inom ramen för denna uppföljning har en genomgång gjorts av hur forskningen ser på hur hållbar utveckling kan definieras (se bilaga 8). 2.2 Iakttagelser kring definitionen av hållbara städer Hållbar utveckling är ett brett begrepp. Delegationen har valt att inte ta fram någon egen definition av hållbara städer. En alltför tydlig och ensidig definition hade å ena sidan kunnat bli låsande för arbetet, men å andra sidan kan det uppstå problem om olika aktörer tolkar begreppet på olika sätt. Det är viktigt att ha en helhetssyn på hållbar stadsutveckling och att det finns synergieffekter mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna. Hållbar utveckling är ett brett begrepp Hållbar utveckling och hållbara städer är breda begrepp som används ofta och i olika sammanhang. I uppföljningen har framkommit att det inom såväl forskning som praktik finns ett behov av att hålla definitionen av hållbar utveckling och hållbara städer så öppen som möjligt för att så många aspekter som möjligt ska kunna ingå. har det pekats på att tydlighet är viktig för att kunna påverka städernas utveckling mot ökad hållbarhet. Uppföljningen visar att det med andra ord finns en inneboende paradox i begreppet som kan fungera både som en svaghet och en styrka. Å ena sidan kan utvecklingen av konkreta strategier försvåras på grund av otydligheten i begreppet men å andra sidan är det kanske just det som gör det möjligt att bryta ned konceptet till att passa en stor mängd verksamheter och aktiviteter. Delegationen har ingen egen definition av hållbar stadsutveckling Delegationen för hållbara städer har framfört att man inte har tagit fram någon egen definition av vad som är en hållbar stad. Delegationen har i stället valt att göra på följande sätt: Inom den del av delegationens uppdrag som handlar om att vara en nationell arena behandlar delegationen alla aspekter av hållbar stadsutveckling. Inom den del av uppdraget som handlar om det ekonomiska stödet utgår delegationen från att regeringen i förordningen om statligt stöd för hållbara städer har valt att fokusera klimataspekten av hållbar stadsutveckling. När det gäller den del av uppdraget som handlar om att vara en arena fördes en diskussion i delegationen om behovet av en definition av hållbara städer 2 HÅLLBARHET, HÅLLBAR UTVECKLING OCH HÅLLBARA STÄDER 2010/11:RFR2 men det var svårt att ta fram en definition. Detta innebar att delegationen i sitt arbete kom att ha en mer pragmatisk utgångspunkt och har låtit allt som har med hållbar stadsutveckling att göra ingå i delegationens arbete. När det gäller den del av uppdraget som handlar om det ekonomiska stödet innebär förordningen att bidrag ges till åtgärder där klimatet är i fokus, men där det även i övrigt finns en tydlig hållbarhetssyn och ett helhetsperspektiv på stadsutveckling. Delegationens uppdrag beskrivs närmare i avsnitt 5.2. Flera av de aktörer som har ingått i uppföljningen menar att det är bra att hållbara städer inte har definierats av delegationen. Från Kommuner och Landsting (SKL) ses satsningen i sig som ett försök från staten att skapa en gemensam bild av hur en hållbar stadsutveckling ser ut. Från t.ex. har framförts att en alltför tydlig och ensidig definition hade kunnat bli låsande; det är enklare att definiera bort vad som inte ingår i en hållbar stadsutveckling. Även flera av de forskare som har ingått i uppföljningen ser hållbar stadsutveckling mer som en riktning. har betonat att det är viktigt att betona att hållbar stadsutveckling handlar om just utveckling och inte ett statiskt läge som uppnås en gång för alla. Bland dem som har ansökt om bidrag från delegationen finns det en viss osäkerhet om vad som avses med hållbar stadsutveckling och hur de olika dimensionerna i hållbarhet ska viktas. De flesta myndigheter har inte heller tagit fram någon egen definition för hållbar utveckling eller hållbara städer utan ansluter sig till den gängse definitionen från Brundtlandrapporten. De flesta aktörer upplever inte att det är något problem att myndigheter inte har tagit fram någon entydig definition.