rfr · GY0WRFR2 · 2010-11-30 00:00:00 — Även flera andra miljökvalitetsmål är styrande för arbetet med hållbar stadsutveckling och då särskilt Begränsad klimatpåverkan. har beslutat att delmålet ska ersättas av ett etappmål med samma lydelse, dvs. utsläppen för bör vara lägre än utsläppen för 1990.36 Mål för bostadsmarknaden och hållbart samhällsbyggande beslutade på förslag av regeringen att godkänna ett mål med samma lydelse som tidigare för det nyinrättade området Bostads- 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN Målet för Bostadsmarknad är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. För området Hållbart samhällsbyggande redovisade regeringen ett mål, vilket emellertid inte underställdes för beslut. ansåg dock att målet för Hållbart samhällsbyggande väl avspeglar och sammanfattar inriktningen av och regeringens arbete med frågor som i vid bemärkelse omfattar samhällsplanering och bebyggelseutveckling, byggande och förvaltning samt lantmäteriverksamhet, varför det fanns goda skäl för att ställa sig bakom och godkänna även det målet. Målet för Hållbart samhällsbyggande är att fysisk planering, byggande och lantmäteriverksamhet ska vara ändamålsenliga. Syftet är att ge alla människor en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi samt ekonomisk tillväxt och utveckling främjas. Hållbart samhällsbyggande ska bidra till en minskad påverkan på klimatet.37 De lagar som reglerar frågor om hållbar stadsutveckling är främst (1987:10), byggnadsverkslagen (1994:847) och (1998:808) samt tillhörande förordningar. Lagarna innehåller bl.a. bestämmelser som styr hur de olika aktörerna som är inblandade i planering och byggande ska agera i plan- och byggprocessen. I har kommunerna en stark ställning när det gäller planering och byggande, men byggherrar, entreprenörer, arkitekter, enskilda och statliga myndigheter påverkas också av plan- och bygglagen.38 I finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten samt bestämmelser om tillstånd för byggande i form av bygglov m.m. I lagen finns vidare vissa krav på placering av byggnader och allmänt om lämplig utformning med hänsyn till stads- eller landskapsbild och till natur- och kulturvärden. Av framgår att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. Planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror ska främjas. En god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens ska främjas. 2008/09:1 utg.omr. 18, bet. 2008/09:CU1. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN I byggnadsverkslagen anges de tekniska egenskapskrav som samhället ställer på byggnader, anläggningar och byggprodukter. ska tilllämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Vidare ska människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter. Plan- och bygglagstiftningen har setts över, och en proposition behandlades av . beslut innebär att plan- och byggprocessen förenklas som kontrollen av byggandet skärps. Det införs bl.a. nya bestämmelser som innebär att miljö- och klimataspekter ska beaktas vid planläggning och byggande. Översiktsplanens strategiska funktion stärks och kraven på detaljplanens utformning nyanseras i förenklande syfte. Bland förändringarna kan nämnas att frågor om avfallshantering och elektronisk kommunikation ska finnas med vid planläggning och annan prövning. Kravet förtydligas på att behov av grönområden nära bostadsområden alltid ska beaktas och när planer tas fram ska det göras med hänsyn till att det i närheten av bostäder bl.a. ska finnas torg, parker och andra grönområden. Det ska även finnas lämpliga friytor och platser för lek, motion och annan utevistelse. Bestämmelsen om att grönområde går före t.ex. parkering om det inte finns utrymme för båda stärks. Kommunerna ska i planeringen ta hänsyn till miljökvalitetsmålen, regionala klimat- och energistrategier, länsplaner för transportinfrastruktur samt de transportpolitiska målen. Även i ärenden om bygglov ska klimatförhållanden beaktas.39 Dessutom kan nämnas lagen om energideklarationer av byggnader som trädde i kraft . Lagen, som innebär ett genomförande av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda40, syftar till att främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader. Konsumenter ska genom lättillgänglig och saklig information ges möjlighet att fatta beslut om sin energianvändning och därmed minska sina energikostnader. Staten har på olika sätt gett ekonomiska stöd till hållbar utveckling. Inom det miljöpolitiska området har det funnits bl.a. de lokala investeringsprogrammen (LIP) och klimatinvesteringsprogrammet (Klimp), vilka beskrivs närmare i bilaga 7. Sammanlagt avsatte till LIP och till Klimp. Preliminärt uppskattas LIP och Klimp tillsammans komma att bidra med upp till lägre utsläpp från 2010.41 Ett annat exempel är stödet till investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler som används för offentlig verksamhet (OFFrot-stödet). Stödet, som infördes i 2009/10:170, bet. 2009/10:CU25. 40Europaparlamentets och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN och avslutades , syftade till att främja ökad energieffektivitet och ökad användning av förnybara energikällor. har utvärderat stödet.42 Det nuvarande statliga stödet till hållbara städer uppgår till totalt och 2010. Stödet beskrivs närmare i avsnitt 5.3. Staten styr även utvecklingen i städerna genom skatter och avgifter. Till exempel införde staten 1991 energi- och koldioxidskatt på fossila bränslen för att minska utsläppen av växthusgaser från bl.a. bostäder och lokaler. Enligt olika utredningar har skatten bidragit till utsläppsminskningar i sektorn bostäder och lokaler.43 4.5 Statliga och kommunala aktörer Frågor med anknytning till hållbar stadsutveckling handläggs inom olika riksdagsutskott, departement och myndigheter. Ett flertal statliga och kommunala aktörer är därmed engagerade i arbetet för en hållbar stadsutveckling. Inom bereds ärenden med bäring på hållbar stadsutveckling av flera olika utskott. För denna uppföljning är miljö- och jordbruksutskottet och civilutskottet av särskilt intresse. Miljö- och jordbruksutskottet bereder ärenden om bl.a. naturvård och miljövård samt ärenden om anslag inom utgiftsområde 20, bl.a. anslaget till Hållbara städer. bereder ärenden om bl.a. bostadspolitik, bebyggelseplanläggning, byggnadsväsendet, fysisk planering samt ärenden om anslag inom utgiftsområde 18, bl.a. anslaget till . bereds frågorna av olika departement och ansvaret är fördelat på olika statsråd i regeringen. är ansvarigt departement för frågor som rör hållbar stadsutveckling och satsningen på hållbara städer. Departementet är ansvarigt för frågor om hållbar samhällsplanering, stadsutveckling, , boendemiljö, buller och luftföroreningar. (kommun- och finansmarknadsministern) ansvarar för förvaltnings- och lagstiftningsärenden som gäller bostadsförsörjningsfrågor, bostadsfinansiering och allmännyttiga bostadsföretag. (näringsministern) är ansvarigt för frågor om bl.a. näringslivsutveckling och regional utveckling. I detta ingår bl.a. frågor om miljöteknik. (infrastrukturministern) är ansvarigt för transporter och infrastruktur. Utrikesdepartement (handelsministern) är ansvarigt departement för bl.a. handelspolitik, främjande av export, import och utländska investeringar i samt Sverigebilden i utlandet. I detta ingår bl.a. den nya export- 42Boverket, 2010a. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN plattformen som ska marknadsföra svensk miljöteknik och hållbart byggande runt om i världen. (biståndsministern) är ansvarigt för politik för global utveckling där bl.a. hållbar stadsutveckling lyfts fram som ett prioriterat område. är ansvarigt för kulturmiljö- och arkitekturfrågor. Integrations- och jämställdhetsdepartementet är ansvarigt för samordning av regeringens integrationspolitik. Storstadspolitiken ska främja en långsiktigt hållbar tillväxt i storstäderna och bidra till att utveckla de mest ut- Den utvecklingspolitiken och det utvecklingsarbetet44 syftar till att finna effektiva metoder för att bryta utanförskapet i stadsdelar med hög arbetslöshet, otrygghet och ohälsa.45 Frågor med anknytning till hållbar stadsutveckling handläggs av en rad olika centrala myndigheter. Bland dessa kan , , , , , , , Formas, Transportstyrelsen, , , och Sida nämnas. , Swentec miljöteknikråd och Sekretariatet för miljöteknikexport till nämnas. På regional nivå har länsstyrelserna uppgifter för miljöfrågor, samhällsplanering m.m. På lokal nivå har kommunerna det samlade ansvaret för den lokala samhällsutvecklingen och bebyggelseplaneringen inom sitt geografiska område. De olika aktörernas uppgifter beskrivs mer utförligt i bilaga 6. 4.6 Iakttagelser kring mål, regler och ansvarsfördelning Många aktörer arbetar med hållbar stadsutveckling. Det är otydligt vilken myndighet som har det övergripande ansvaret. Även arbets- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är otydlig. Samarbete bör bygga på tydlighet och jämbördiga myndigheter. är en redan hårt belastad myndighet. och Bygga-bo-dialogen har upphört och särskilt Bygga-bo- dialogen uppges ha varit en positiv satsning med goda effekter. Samarbetet mellan myndigheterna har utökats. Det är viktigt med god samordning inom och att frågor om hållbar stadsutveckling ingår i miljömålsarbetet. Det finns målkonflikter och exempel på hinder i regelverket för att utveckla en blandad stad. Upphandlingsreglerna upplevs både som hinder och möjlighet för att prova ny teknik. 44Förordning (2008:348) om urbant utvecklingsarbete. 45Sammanställning av information på webbplatsen . 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN Hållbar stadsutveckling bör ingå i miljömålsarbetet Stadsutveckling har ofta inbyggda konflikter mellan motstridiga intressen, politiska mål och värderingar.46 Flera aktörer anser att det kan uppstå målkonflikter på grund av att olika myndigheter prioriterar olika mål mellan och inom de tre dimensionerna av hållbar stadsutveckling (ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet). Det har i uppföljningen framförts att arbetet med hållbar stadsutveckling inte har samordnats i särskilt stor utsträckning med miljömålsarbetet eller övrigt miljöarbete. Flera aktörer menar att hållbar stadsutveckling borde ingå i miljömålsarbetet. Exempelvis i har pekat på att det borde kunna läggas in delmål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Världsnaturfonden (WWF) menar att det saknas skarpa mål för de statliga myndigheternas arbete med hållbar stadsutveckling, vilket riskerar att göra det svårt att gå från övergripande diskussion till praktik: Svåra frågor som riskerar att tappas bort på grund av otydliga målsättningar är storstädernas tillväxt i , som inte ifrågasätts trots betydande nackdelar och bilismens överordnade roll i stadsplaneringen.47 Arkitekter betonar att det finns ett stort behov av samordning av målen som berör den fysiska miljön på regional nivå för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Det finns hinder för att utveckla en förtätad och blandad stad Flertalet av de aktörer som har intervjuats i uppföljningen förespråkar en bebyggelseutveckling med blandade stadsfunktioner, men flera pekar på att det kan finnas hinder som gör det svårt att t.ex. omvandla industriområden i staden till mer blandade kvarter med både bostäder, arbetsplatser och service. Flera aktörer har pekat på att det finns miljökvalitetsnormer som hindrar en förtätning, t.ex. när det gäller buller eller luftkvalitet. En forskare menar att det behövs en revision av regelverk som styr mot en gles, funktionsuppdelad och transportintensiv stad. har i uppföljningen framfört att det borde göras en genomgång av de lagar och föreskrifter som motarbetar varandra, t.ex. vad gäller bullerskydd. har framfört att hållbarhetsaspekten bör integreras i relevanta regelverk och i rättstillämpningen. Tillämpningen av den nya bör utvärderas ur ett hållbarhetsperspektiv. Eventuella konflikter mellan t.ex. , miljömålen och plan- och byggregelverket bör enligt identifieras, analyseras och lösas på ett sätt som gagnar en hållbar stadsutveckling. Från har framförts att det finns flera problem i regelverket som försvårar förtätning, blandning av verksamheter och att skapa en levande stad dygnet runt. Det statliga regelverket vad gäller bullerregler kan försvåra en förtätning eftersom den ofta innebär risk för ökade bullernivåer. De intervjuade tjänstemännen har vidare framfört att det är olyckligt att det inte finns tydliga regler 46Nolmark, Jarnhammar & Edfeldt-Sjöling, 2009. 47Världsnaturfonden WWF, brev . 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN kring markföroreningar och hur kommunerna ska handskas med detta i samband med byggande. De olika aktörerna i menar att blandstadsfrågan är viktig och avgörande i flera skånska städer, inte minst i som omvandlas från industristad till kunskapsstad och där man inte vill expandera staden på den bördiga och lättbebyggda jordbruksmarken. vill förtäta staden genom att bl.a. bygga på gammal industrimark men regelverket upplevs som en hämsko. Om det finns kvar en industri i ett område så måste den väntas ut innan t.ex. bostäder får byggas. har konstaterat att regelverket kring planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer är komplext när det gäller att minska hälsoriskerna för de boende. genomförde 2009 en granskning av om statens insatser i frågor om buller försvårar en effektiv och transparent plan- och byggprocess. menar bl.a. att regeringen inte har klargjort hur buller ska bedömas i plan- och byggprocessen och att , och allmänna råd och byggreglerna inte är samordnade. Dessa brister har bl.a. medfört att kommunerna gör olika bedömningar av buller vid planering och byggande av bostäder.48 har konstaterat att regeringen, efter att lämnade sin redogörelse, lagt fram flera förslag till och vidtagit åtgärder som kan bidra till en bättre transparens och förutsägbarhet i plan- och byggprocessen vad gäller bl.a. bullerfrågorna.49 Upphandlingsregler upplevs både som hinder och möjlighet Flera aktörer menar att lagen om offentlig upphandling kan vara ett hinder när kommunerna vill testa och introducera ny miljöteknik som ett led i en hållbar stadsutveckling. menar att kommunerna borde ha möjlighet att testa små företag som har utvecklat någon ny teknik utan att hindras av upphandlingslagen. Om en kommun vill introducera en ny miljöteknik så kan man inte bara sätta upp en testanläggning eftersom det först måste till en upphandling. Risken är då stor att kommunen i stället köper en redan beprövad produkt eller tjänst. Här kan nämnas att regeringen har beslutat att lagen om offentlig upphandling ska utvärderas fram till 2012.50 Upphandlingsprocessen innebär även möjligheter. har betonat att offentlig upphandling är ett exempel på ett viktigt styrmedel för att uppnå en hållbar stadsutveckling. följer utvecklingen vad gäller miljöanpassad upphandling och försöker stimulera den offentliga sektorn att upphandla miljöanpassade varor och tjänster. Swentec menar att den pågående satsningen på hållbara städer stimulerar fler kommuner att göra upphandlingar av ny teknik. Som en följd av delegationens arbete har Swentec fått fler förfrågningar från kommuner som deltar i projekt där man söker specifika miljöteknikleverantörer. Swentec menar att detta är positivt och att 48Riksrevisionen, 2009. 2009/10:CU26. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN det visar på vikten av att fortsätta arbeta med offentlig upphandling som ett verktyg för att svensk miljötekniksektor ska växa. Swentec bedriver ett projekt om offentlig upphandling med pilotprojekt bl.a. i . Ett flertal departement bereder frågor kring hållbar stadsutveckling. Koordineringen mellan departementen sker på olika sätt. har framfört att den huvudsakliga samordningen sker genom att alla frågor kring satsningen och delegationen bereds gemensamt mellan departementen. Dessutom deltar tjänstemän från sex departement i delegationen i form av experter. Det finns ingen statssekreterargrupp eller liknande för regeringens arbete med hållbara städer. När det gäller det näraliggande arbetet med miljöteknik samt frågor om miljöteknikexport till finns dock en statssekreterargrupp med representanter för tre departement. Det svenska arbetet inom EU och FN samordnas av berörda departement. Huvudansvaret för satsningen på hållbara städer ligger på . Statssekreteraren vid har vid ett seminarium om hållbara städer framfört att samarbetet mellan departementen har varit ovanligt bra. Även ett antal andra aktörer har i uppföljningen kommentarer kring frågor om samordningen mellan departementen. SKL konstaterar att insatserna för hållbar stadsutveckling inte har samordnats fullt ut på departementsnivå. Som exempel nämns att Integrations- och jämställdhetsdepartementets arbete med stadsutvecklingens sociala dimension borde ha samordnats med de miljömässiga insatserna för hållbara städer. Sida har framfört att en bättre samordning inom av exportfrämjande och fattigdomsbekämpning inom det området skulle vara välkommen. Även Swentec har pekat på att samordningen mellan departementen är mycket viktig: Swentec anser att det politiska ledarskapet är viktigt och att en tydlighet finns så att inte olika offentliga aktörer agerar parallellt. Swentec anser att det är viktigt att satsningar som görs från olika departement samordnas på ett tydligt sätt.51 Många aktörer arbetar med hållbar stadsutveckling Många aktörer på nationell, regional och lokal nivå arbetar med hållbar stadsutveckling. Flertalet aktörer menar att detta är en styrka, medan några har pekat på att det också kan leda till otydligheter i arbets- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Många myndigheter uppger att hållbara städer är en viktig fråga men betonar att de inte själva har något tydligt utpekat uppdrag. Flera aktörer har pekat på att de statliga myndigheternas uppdrag är vagt formulerade när det gäller deras roll i det mer allmänna arbetet för en hållbar stadsutveckling. Dessutom upplevs den nationella samordningen vara svag. menar att man har en tydlig roll i satsningen och 51 Swentec, e-brev . 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN att verkets roll där är tydligare än i det mer allmänna arbetet för en hållbar utveckling. Otydligt vilken myndighet som har övergripande ansvar för hållbar stadsutveckling Regeringen har uttalat att som regeringens myndighet för stadsutvecklingsfrågor har en central roll i arbetet med hållbara städer. I uppdraget till delegationen pekas bl.a. på att stadsmiljöråd samlar olika kompetenser för hållbar stadsutveckling och att ska ta över delar av delegationens uppgifter . har betonat att är den centrala myndigheten men att flera andra myndigheter har viktiga uppgifter inom hållbar stadsutveckling. Utredningen om konstaterade i sitt betänkande 2009 att har det långsiktiga och övergripande ansvaret för arbetet med hållbar stadsutveckling. Utredningen menade att delegationens ansvar och uppgifter ansluter mycket nära till allmänna ansvar för att främja ett hållbart stadsbyggande. För flera aktörer är det otydligt vilken myndighet som har det övergripande sektorsansvaret för hållbar stadsutveckling. Exempelvis Arkitekter betonar vikten av att alla myndigheter måste ta sitt delansvar men någonstans måste också ett helhetsansvar placeras. Flertalet aktörer menar att är den myndighet som har detta helhetsansvar, medan ett antal andra aktörer menar att det är otydligt. Från delegationen har uppgetts att man ser som ansvarig myndighet för stadsplanering och hållbar stadsutveckling. har redovisat att man har en rad olika uppgifter inom området hållbar stadsutveckling. ansvarar t.ex. för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och har genomfört insatser inom hållbar stadsutveckling som spänner över ett flertal olika fält. har framfört att det inte alltid är tydligt vad ska göra och vad andra myndigheter ska göra när det gäller det mer allmänna arbetet med hållbar stadsutveckling. Från verket konstateras att det mer allmänna arbetet för en hållbar stadsutveckling inte kan utföras av en myndighet utan många myndigheter måste samarbeta. Flera av enheter är involverade i arbetet men kunskapen om helheten i verkets arbete med stadsutvecklingsfrågor uppges internt vara delvis mer begränsad. Den nya verksstrukturen som föreslås bli införd uppges innebära förbättrade möjligheter för ett mer sammanhållet arbete med hållbar stadsutveckling, både internt och externt. är en hårt belastad myndighet Flera aktörer har konstaterat att är en förhållandevis liten och hårt belastad myndighet och i jämförelse med en del andra myndigheter uppfattas vara svagt, vilket kan vara ett problem för arbetet med en hållbar stadsutveckling. Exempelvis SKL har framfört att man har varit relativt kritisk till hur arbetar och i menar att har varit passivt när det gäller arbetet med hållbar stadsutveckling, vilket kan bero på att delegationen har inrättats. 4 STATEN OCH STADSUTVECKLINGEN tidigare projekt som var kunskapsutvecklande, men denna roll upplevs inte längre lika tydlig. upplevs ha varit mer aktivt tidigare då ett antal olika projekt drevs. har framfört att det är svårt att se att har en mer drivande roll i arbetet med hållbara städer. menar därför att regeringen tydligt måste ange vad de vill att ska göra och vad regeringen vill få ut av och andra myndigheter när det gäller hållbar stadsutveckling. Synen på och dess arbete med hållbar stadsutveckling skiljer sig åt mellan de kommuner som har ingått i uppföljningen. Exempelvis kommun har framfört att det är förvånansvärt att inte har en mer aktiv roll inom stadsutvecklingsfrågorna, medan grannkommunen menar att är intresserat av hållbara städer. Från har framförts att är den ledande statliga aktören på området, men är en av de osynligaste aktörerna i hållbarhetssammanhang. De satsningar som har stått för anses vara punktinsatser. En förhoppning från en av de intervjuade förvaltningarna är att antar en mer aktiv roll som ledande aktör i hållbarhetsarbetet genom att visa på goda exempel samt bidra med seminarier och övergripande debatt som inkluderar såväl byggherrar, kommuner som övriga inblandade aktörer i syfte att fortsätta utveckla gemensamma arbetsmodeller. Från har vidare framförts att om det hade funnits en myndighet som mer långsiktigt engagerade sig i projekt både i form av expertkompetens, kontakter och ekonomiskt stöd skulle processen troligen ha kommit längre än . Otydligheter i arbets- och ansvarsfördelning mellan myndigheter Aktörerna ser olika på frågan om huruvida arbets- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tydlig när det gäller hållbar stadsutveckling. En del centrala myndigheter menar att det inte finns några större problem kring arbets- och ansvarsfördelning. Exempelvis Energimyndigheten menar att mycket handlar om hur enskilda individer på myndigheterna kan samarbeta och att det är viktigt att det är tydligt vem som har ansvaret, men också att se möjligheterna i samarbetet. På lokal och regional nivå har däremot otydligheten i arbets- och ansvarsfördelningen lyfts fram.