urf · GXA5URF2 · 2010-01-01 00:00:00 — Vid utarbetandet av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och har det uttryckligen angetts vilka myndigheter som avses redan i lagens namn. Som redovisats används också begreppet myndigheter under . Det fyller i regeringsformen funktionen att skilja myndigheter som lyder under regeringen från myndigheter under , vilket framgår av 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen. Det anges i paragrafen att Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder under regeringen samt att annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndighet under . Att och såväl är myndigheter som myndigheter under framgår tydligt av ovan angivna bestämmelser i regeringsformen. Tillhörigheten till framgår uttryckligen av riksdagsordningen för ombudsmän och för riksdagsförvaltningen. Däremot framgår det inte uttryckligen att de är myndigheter. Det kan kanske uppfattas som en självklarhet, men i praktiken har i varje fall riksdagsförvaltningens status som myndighet tidigare varit föremål för diskussion. Det framgår av 9 kap. 5 § riksdagsordningen att tillhör riksdagsområdet. finns bestämmelser i bl.a. 3 kap. 11 § regeringsformen. Det framgår däremot inte uttryckligen av regleringen att dessa två nämnder är myndigheter under . Av 1 § andra stycket lagen (2002:1024) om lön till ombudsmän och riksrevisorerna framgår uttryckligen att till 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 ombudsmän och riksrevisorerna är en myndighet under . På motsvarande sätt framgår det också uttryckligen av 1 § lagen (1993:1426) med instruktion för att är en myndighet under . tillhör riksdagsområdet framgår av 8 kap. 4 § riksdagsordningen och av 1 § lagen (1993:1427) med instruktion för . I förarbetena (1993/94:KU11) till inrättandet av och anges att båda nämnderna är nya myndigheter under . Av lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter framgår att tillhör men inte att den är en myndighet under . I 2 § föreskriften (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd anges numera att myndigheten leds av en nämnd, dvs. både att den är en myndighet och ledningsformen. saknas bestämmelser som knyter nämnden till och som uttryckligen anger att nämnden är en myndighet. Vad som i den enskilda författningen ska förstås med begreppen myndigheter, myndigheter under och och dess myndigheter orsakar problem, åtminstone för riksdagsförvaltningen. Det kan finnas skäl att mer systematiskt gå igenom hur begreppen används i hela regelverket inom riksdagsområdet, men det saknas utrymme för en sådan genomgång i denna utredning. Den ändrade myndighetsstrukturen inom riksdagsområdet har lett till att begreppet myndigheter har blivit otydligt; en snävare betydelse lever kvar i språkbruket och en vidare tolkning görs på formella grunder. Det vore tydligare om begreppet myndigheter i 9 kap. 4 § riksdagsordningen ändrades till dess myndigheter så som det används i riksdagsförvaltningens instruktion och i andra författningar inom riksdagsområdet eller vice versa, låt vara att ordet dess ersätter och det språkligt sett betyder samma sak. Det finns ett praktiskt behov av ett samlingsbegrepp för riksdagsförvaltningen, riksbank, ombudsmän och . Det är svårt att hitta en gemensam beteckning för dessa myndigheter. Ledningsformen är inte gemensam vilket gör att t.ex. begreppet styrelsemyndigheter inte kan användas. Det är inte heller lämpligt att beteckna dem som självständiga myndigheter. Graden av självständighet varierar inom gruppen, och begreppet skulle dessutom stå i en direkt negativ motsatsställning till nämnder, varav några måste anses vara mycket självständiga. Inte heller kan finansieringsformen läggas till grund för beteckningen. är inte finansierad genom anslag, vilket inte heller gör det möjligt att använda beteckningen anslagsmyndigheter. När samtliga myndigheter inom riksdagsområdet avses är begreppet myndigheter under tillräckligt tydligt. 2009/10:URF2 2 BAKGRUND 2.4 Allmänt om nämndmyndigheter Ansvarsfördelningen inom nämndmyndigheterna har en tendens att bli oklar på grund av att nämnden i praktiken har svårt att utöva det kollektiva chefskap som förutsätts. Det finns en påtaglig risk för problem med oklara finansierings- och ansvarsförhållanden mellan nämndmyndighet och värdmyndighet när den ena myndigheten svarar för verksamheten och den andra för resurserna. Styrningsmöjligheterna är begränsade. Ansvarsförhållandena blir tydligare om nämndmyndigheten har ett eget anslag. Nämndmyndigheterna under regeringen har varit föremål för intresse och utredning i flera offentliga rapporter. Följande redovisning är hämtad från Statskontorets rapport ledning och organisation, 2004:9, betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23), Statskontorets rapport 2000:26 för nämnder utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd och Statskontorets . Det bör observeras att dessa rapporter skrevs innan myndighetsförordningen (2007:515) trädde i kraft . behandlade nämndmyndigheterna i sitt slutbetänkande Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118 bilaga 7). Även material från den rapporten ingår i redovisningen. Information har också hämtats in från t.ex. , och Kammarkollegiet. Redovisningen avser att visa på generella iakttagelser om nämndmyndigheter som bedöms vara användbara som bakgrundsinformation för förståelsen och regleringen av nämnder. Vad kännetecknar nämndmyndigheter? Någon legal definition av begreppet nämndmyndighet finns inte. Statskontoret, som har haft flera uppdrag från regeringen att utreda frågor som rör nämndmyndigheter och bedöma om organisationer ska klassificeras som nämndmyndigheter, har utformat följande definition: Ett (mindre) kollektivt beslutsorgan under regeringen med uppgift enligt lag, förordning eller avtal som staten sluter med annan part eller enligt särskilt regeringsbeslut. Med den definitionen kom Statskontoret fram till att det fanns ca 190 nämndmyndigheter vid den genomgång som gjordes i rapporten 1997:7. Begreppet nämndmyndighet är snävt och det förekommer inte i allmänt språkbruk. Sedan myndighetsförordningen (2007:515) infördes den 1 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 är nämndmyndighet en beteckning på en av de ledningsformer som regleras i förordningen. Nämndmyndigheter är inte någon enhetlig kategori. Nämndmyndigheter kännetecknas av att de har till uppgift att fatta beslut i vissa specifika frågor, ofta inom ett avgränsat och begränsat verksamhetsområde, att de har en liten organisation och en kollektiv beslutsform. Verksamheten är oftast utförligt reglerad och styrs till stor del av lagar eller avtal. Myndigheten leds av nämnden som såväl ansvarar för den löpande verksamheten som fattar beslut i de verksamhetsspecifika frågorna. Nämnden har det ansvar som annars myndighetschefen eller styrelsen har. Det förekommer att ordföranden eller en kanslichef har ett särskilt chefsansvar. Nämnden kan delegera ansvaret för administrativa frågor men har fortfarande kvar ansvaret för verksamheten. Nämnden får också delegera till någon vid en s.k. värd- eller stödmyndighet att sköta den administrativa verksamheten. I instruktionen regleras oftast verksamheten som ska bedrivas, lagar och avtal som ska styra verksamheten, organisationen, antalet ledamöter i nämnden, beslutförhet och vilka behörighetskrav som gäller för ledamöterna. Vissa myndigheter har sin organisation och verksamhet reglerad genom den lag som gäller själva sakområdet. Nämndmyndigheter bestämmer ofta själva sin organisation. De som har en mer omfattande verksamhet har normalt en kanslichef och egna anställda. Ansvarsfördelningen inom nämndmyndigheter anses ha en tendens att bli oklar på grund av att nämnden i praktiken har svårt att utöva det kollektiva chefskap som förutsätts. Nämndmyndigheternas uppgifter är ganska sällan av det slaget att det krävs flexibilitet och snabba beslut. Tvärtom är själva poängen med ledningsformens kollektiva beslutsfattande att ett ärende ska belysas från olika håll och beslutet baseras på en avvägning mellan olika intressen och aspekter. Det är viktigare att ärendena prövas omsorgsfullt än att det går snabbt. För att den dagliga verksamheten ska fungera finns det i arbetsordningen ofta en delegationsordning till ordföranden, kanslichefen eller sekreteraren. Nämndmyndigheter med begränsad verksamhet anses lättare kunna ledas av nämnden eller dess ordförande. Det är vanligt att nämnden endast har en sekreterare till sin hjälp, vilket gör såväl organisation som verksamhet överblickbar och normalt väl fungerande. Små nämndmyndigheter är sårbara vid sjukdom och belastningstoppar, och de kan också ha svårigheter att klara av de krav som ställs på att lämna ekonomisk information och att följa alla andra regler som gäller för myndigheter. Ansvarsfördelningen mellan en nämndmyndighet som får handläggarstöd m.m. och värdmyndigheten som ger stödet, präglas i många fall av oklara finansierings- och ansvarsförhållanden. Nämndmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter förvaltningskommitté tar upp nämndmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter som en speciell fråga. I första hand brukar därmed avses överklagandenämnder som likställs med domstolar och vars beslut inte kan 2009/10:URF2 2 BAKGRUND överklagas hos domstol. framhåller att tanken är att en nämndmyndighet med en viss sammansättning av ledamöter ska godtas som en domstol enligt om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Att nämndmyndigheter får stöd på olika sätt framgår av Statskontorets rapporter. Kanslistödet kan gälla såväl själva ärendehandläggningen som administrationen. I handläggningen kan ingå att bereda och föredra ärenden, expediera beslut, göra utredningar, samla statistik, sprida information, bedriva tillsyn och liknande uppgifter. Det administrativa stödet handlar om att svara för personal- och ekonomiadministration, IT, lokaler, telefonväxel m.m. Vissa nämndmyndigheter får ett komplett stöd som omfattar handläggarresurser, administrativt stöd och lokaler av sin värdmyndighet. Andra får ett mer begränsat stöd i form av viss administration eller lokaler, i dessa fall är det snarare rimligt att tala om stödmyndighet än värdmyndighet. Hur handläggarstödet organiseras varierar också, bl.a. beroende på omfattningen av stödbehovet. Det förekommer att en värdmyndighet organiserar stödet i en särskild enhet, men det är vanligare att några personer utses att på heltid eller deltid ha ansvar för att ge nämnden stöd. När Statskontoret skrev sin rapport konstaterades att vissa nämndmyndigheter varken hade egna anställda eller någon stödmyndighet som tillhandahöll personal, utan handläggarstödet utfördes som extraknäck på deltid av anställda i eller någon myndighet. Finansiering och ekonomisk reglering Finansieringen av nämndmyndigheter ser olika ut, en del har egna anslag men långtifrån alla har det. När en nämndmyndighet inte disponerar egna medel svarar oftast värdmyndigheten genom sitt eget anslag för nämndmyndighetens kostnader. I regleringsbreven för värdmyndigheten kan det anges att utgifterna för nämndernas verksamhet samt arvoden för ordföranden och ledamöterna får avräknas från anslaget. Som regel är det inte särskilt angivet hur mycket nämnden får disponera. Det kan också hända att värdmyndigheten svarar för de kostnader som det administrativa stödet medför eller för det handläggningsstöd som myndigheten tillhandahåller, medan det departement som ansvarar för sakområdet betalar arvoden och kostnader för resor. 2.5 Analyser av nämndmyndigheter I analyser av nämndmyndigheter förespråkas att de drivs enligt två modeller, antingen att nämndmyndigheten knyts hårt till värdmyndigheten eller att nämndmyndigheten har ett eget kansli, och man varnar för blandformer. 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 Mindre nämndmyndigheter ska i första hand knytas till en värdmyndighet som ansvarar för personal och administrativt stöd. I praktiken förekommer det ändå blandformer av de två modellerna. förvaltningskommitté ifrågasatte om nämndmyndigheter behövs och ansåg att det borde vara möjligt att avskaffa denna ledningsform för myndigheter. De analyser av nämndmyndigheter som gjorts av Statskontoret och av Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23) leder fram till några mycket klara slutsatser. Nämndmyndigheter ska användas endast undantagsvis i fall där myndighetens uppgift är olämplig att hantera inom en annan organisation och där inte heller en myndighet som leds av en myndighetschef är en lämplig lösning. I de fall en myndighet ska ledas av en nämnd ska nämnden ansvara för verksamheten (inför regeringen). Det har pekats på två modeller och varnats för blandformer av dessa modeller. Den ena modellen innebär att nämndmyndigheten är hårt knuten till en värdmyndighet, den andra att nämndmyndigheten har ett eget kansli med en av nämnden anställd chef för kansliet. Mindre nämndmyndigheter ska i första hand knytas till en värdmyndighet som ansvarar för personal och administrativt stöd. Utredningen föreslog att om en nämndmyndighet ska vara knuten till en värdmyndighet ska det framgå av myndigheternas instruktioner. ska då ansvara för kanslifunktion, lokaler och personal för myndighetens räkning. Vidare föreslog utredningen att frågan vilka uppgifter som därutöver ska hanteras av värdmyndigheten och förutsättningarna i övrigt för samverkan närmare ska regleras i en överenskommelse mellan myndigheterna. I överenskommelsen kan t.ex. regleras vilka rutiner som ska tillämpas för de uppgifter som värdmyndigheten ska utföra. Utredningen ansåg att nämndmyndigheter lämpligen borde ha egna anslag för sina kostnader. förvaltningskommitté ifrågasatte om ledningsformen nämndmyndighet verkligen behövs och ansåg att man kan överväga om de domstolsliknande nämndmyndigheternas uppgifter borde föras över på domstolsorganisation. Kommittén ansåg att fördelen skulle vara att det skulle undanröja kritiken mot att inte uppfyller krav. Inom ansvarsområde finns ett ganska stort antal nämndmyndigheter med verksamheter av olika typ och omfattning. har vid kontakter uppgett att det i princip finns tre olika modeller för hur stödet till nämndmyndigheterna hanteras. Vad som kännetecknar modellerna redovisas kortfattat. är knuten till Kammarkollegiet, t.ex. . 2009/10:URF2 2 BAKGRUND Myndigheten disponerar inte något anslag, den finansieras genom Kammarkollegiets anslag. Myndigheten har inga egna anställda. Kammarkollegiet tillhandahåller personal. Kammarkollegiet sköter ekonomi- och arvodesadministrationen. beslutar om arvodet till nämnden. Myndigheten lämnar en årlig verksamhetsredogörelse till departementet. är knuten till en värdmyndighet, t. ex. för och för . Myndigheten disponerar inte något anslag. Myndighetens kostnader utgör en anslagspost inom ramen för ett anslag som ligger under , t.ex. sköter ekonomi- och arvodesadministrationen för myndigheten. gör ingen regelrätt budget för varje myndighet. De- partementet utgår från tidigare års kostnader och har eventuellt en resursdialog med nämnden. beslutar om arvodet till nämnden. betalar de faktiska kostnader som uppkommer i verksamheten. Nämnden lämnar en årlig redogörelse till departementet. Modellen med ett eget kansli disponerar ett eget anslag. Myndigheten har egna anställda och ett eget kansli, t.ex. . kan vara knutet till en stödmyndighet såsom som får lokaler och administrativt stöd av . Myndigheten har få eller inga undantag från myndighetsförordningen eller det ekonomiadministrativa regelverket i sin instruktion. Den upprättar en egen årsredovisning. Uppgifterna från visar att det i praktiken förekommer blandformer av de två rekommenderade modeller som lyfts fram i utredningar om nämndmyndigheter, modellen med ett eget kansli respektive modellen med en nämndmyndighet som är hårt knuten till värdmyndigheten. 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 2.6 Regleringen av nämndmyndigheter under regeringen Generella bestämmelser om myndigheter och särskilda bestämmelser om nämndmyndigheter under regeringen finns i myndighetsförordningen (2007:515). Innehållet i det kanslistöd som värdmyndigheten ska ge nämndmyndigheten regleras kortfattat i myndighetsförordningen. Det är värdmyndigheten som ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta för nämndmyndigheten. I övrigt regleras inte ansvarsfördelningen eller ansvarsförhållandena mellan nämnd- och värdmyndigheter i myndighetsförordningen. Det framgår numera både av nämndmyndighetens och värd- eller stödmyndighetens instruktioner att det finns ett stödförhållande mellan myndigheterna. Myndighetsförordningen (2007:515) trädde i kraft . Förordningen är direkt tillämplig på förvaltningsmyndigheter under regeringen. Den är enligt 1 § dock subsidiär i förhållande till speciallagstiftning. Myndighetsförordningen reglerar generellt myndigheternas ansvar inför regeringen: ledningsansvar, vilka grundläggande ledningsuppgifter som inte får delegeras, vad som kan delegeras, vissa allmänna uppgifter för myndigheter, olika ledningsformer, särskilda besluts- och rådgivningsorgan inom en myndighet, processbehörighet m.m. Myndighetsförordningen innehåller särskilda bestämmelser för nämndmyndigheter i 1418 §§. De handlar om nämndens sammansättning, beslutförhet, kanslifunktion och förhållande till en värdmyndighet. Avsikten med 14 § är att reglera förhållandet att även om nämndens ledamöter nomineras av andra än regeringen, t.ex. av organisationer och riksdagspartier, och det förfarandet är reglerat i den lag eller förordning som reglerar verksamheten, bör antalet ledamöter framgå av myndighetens instruktion. Det framgår också av paragrafen att en av ledamöterna i nämnden ska vara ordförande och att en ska vara vice ordförande. 1 15 och 16 §§ finns bestämmelser om beslutförhet, som innebär att nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande, och om rätt att avgöra brådskande ärenden genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Det förekommer dock särskilda bestämmelser om beslutförhet i speciallagstiftningarna som ska beaktas. När det gäller nämndmyndigheter som regeringen har bestämt ska ha ett kansli, vilket endast gäller för större nämndmyndigheter, ska kansliet enligt 17 § ledas av en chef som ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar. 2009/10:URF2 2 BAKGRUND De bestämmelser som reglerar kanslistödet och förhållandet till värdmyndigheten finns i 18 § myndighetsförordningen. Innehållet i kanslistödet beskrivs med att en myndighet ska upplåta lokaler och sköta administrativa eller handläggande uppgifter åt en nämndmyndighet. I paragrafen slås ansvarsförhållandet fast att det är värdmyndigheten som ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta. I övrigt regleras inte ansvarsfördelningen eller ansvarsförhållandena mellan nämnd- och värdmyndigheter i författningen. Det sistnämnda är ett avsteg från grundprincipen att det är nämndmyndigheten som har det fulla ansvaret för verksamheten. Det ställs ett krav i 18 § andra stycket att de båda myndigheterna närmare ska reglera upplåtelsen av lokaler och fördelningen av arbetsuppgifter i en överenskommelse. Det finns däremot ingen reglering av hur det ekonomiska ansvaret för nämndmyndigheterna ska organiseras. Det är ofta svårt att få grepp om de totala kostnaderna för en nämndmyndighets verksamhet. Sedan myndighetsförordningen (2007:515) beslutades har ett stort antal instruktioner utarbetats för myndigheter under regeringen. När det förekommer ett värd- eller stödmyndighetsförhållande anges detta numera i båda myndigheternas instruktioner. För värdmyndigheten brukar under rubriken organisation helt kortfattat anges att myndigheten utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämndmyndigheten, se t.ex. 11 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Exempel på värdmyndigheter under regeringen Kammarkollegiet är en myndighet som har till uppgift att ge service till andra myndigheter inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet fungerar som värdmyndighet och ger kanslistöd åt ett antal nämndmyndigheter. Av årsredovisningen framgår att kollegiet var värdmyndighet för , , Fonden för fukt- och mögelskador, , i vissa trygghetsfrågor och . Arbetsuppgifterna bestod i beredning av ärenden, föredragning av ärenden inför nämnderna och expediering av nämndernas beslut. Genom ändringen (SFS 2009:636) i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet har kretsen av nämndmyndigheter som Kammarkollegiet är värdmyndighet förändrats något. Kammarkollegiet utför uppgifter åt , och till kreditinstitut. I 3 § förordningen (2008:850) med instruktion för till kreditinstitut anges uttryckligen att Kammarkollegiet mot ersättning utför administrativa uppgifter åt myndigheten enligt avtal mellan myndigheterna. Ett annat exempel på en värdmyndighet inom regeringsområdet är . uppgift är att ge administrativt stöd och service åt domstolarna, hyres- och arrendenämnderna, och . Enligt 5 § förordningen (2007:1073) med instruktion för utför myndigheten administrativa och handläggande uppgif- 2 BAKGRUND 2009/10:URF2 ter åt och . (Värdmyndighetsförhållandet mellan och föreslås dock upphöra enligt prop. 2009/10:181. har Hovrätten för Nedre som värdmyndighet. Hovrätten upplåter lokaler och utför administrativa uppgifter åt . är enligt 5 § förordningen (2007:832) med instruktion för värdmyndighet för Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd. är enligt 10 § förordningen (2009:93) med instruktion för stödmyndighet åt . Myndigheten upplåter lokaler och utför administrativa uppgifter åt enligt avtal mellan myndigheterna. Det framgår av 11 § i samma instruktion att är värdmyndighet för och utför administrativa och handläggande uppgifter åt . 2.7 Nämnder som är särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom en myndighet Myndigheter kan ha ett självständigt beslutande organ inom sig som inte är en egen myndighet. Personalansvarsnämnder är ett exempel på den typ av självständigt beslutande organ som avses. Nämndens uppgift är oftast att ha hand om vissa specifika frågor som har nära anknytning till myndighetens verksamhet, att fastställa normer eller besluta om stöd, och i många fall prövar man ansökningar av olika slag, t.ex. om bidrag. Det förekommer även att organ som har främst rådgivande uppgifter betecknas som nämnder. Re- gleringen av denna typ av nämnder sker i första hand i myndighetens instruktion om det är regeringen som beslutat att organet ska inrättas, men det förekommer även att en reglering tas in i myndighetens arbetsordning, vilket företrädesvis sker när myndigheten själv har inrättat organet. Ansvarsförhållandena anses vara oklara och svårbedömda. Organets ledamöter torde vara självständigt ansvariga för sina beslut och för verksamheten. Det anses vara myndighetens ledning som ansvarar för att organet tilldelas medel och resurser för verksamheten genom myndighetens budget. Någon generell reglering finns inte. Utredningen om en översyn av verksförordningen redovisade i betänkandet (SOU 2004:23) överväganden om och ett förslag till reglering av ansvarsförhållandena för de särskilda rådgivnings- och beslutsorganen inom en myndighet i myndighetsförordningen, men någon reglering infördes inte. Ett exempel på ett sådant särskilt beslutsorgan inom en myndighet under regeringen finns hos som regleras i förordningen (2007:1348) med instruktion för . Enligt 3 § instruktionen finns ett särskilt beslutsorgan som benämns . 2009/10:URF2 2 BAKGRUND Flertalet av nämnder är myndigheter under och kan benämnas nämndmyndigheter. Direktiven till denna utredning tar upp tio olika nämnder, sju av dem är myndigheter.