frsrdg · GY04RRS1 · 2010-09-28 00:00:00 — granskning av myndigheters sammanslagning till så kallade enmyndigheter visar att reformen har lett till ökade förutsättningar för enhetlighet och effektivitet men att målet för reformen ännu inte helt har nåtts. Flera granskningar visar att själva organisationsförändringen i sig sällan är ett tillräckligt medel för att uppnå avsett mål. Det behövs även en tydlig styrning för att målet ska nås. Den statliga förvaltningen har genomgått stora förändringar och omstruktureringar. Flera myndighetskoncerner har ombildats till så kallade enmyndigheter, till exempel , och . Andra myndigheter, som och , har lagts ned. Viktiga syften med dessa omfattande omstruktureringar har bland annat varit att skapa en mer enhetlig handläggning och effektiv förvaltning. Även nya politiska prioriteringar och bedömningar till följd av omvärldsförändringar har påverkat förvaltningen på ett omfattande sätt. Försvarsbeslutet innebar en omställning av Försvarsmakten från invasionsförsvar till insatsförsvar och som konsekvens lades en rad förband ned. Försvarets omställning fick i sin tur även konsekvenser för andra myndigheter. Flera myndigheter, som och , flyttades från till regioner som blev av med militära förband för att kompensera dessa regioner för förlorade arbetstillfällen. Inom ramen för granskningsstrategin Effektiv förvaltning har granskat några avvecklingar, omlokaliseringar och sammanslagningar av myndigheter för att ta reda på om målen för dessa omstruktureringar har uppnåtts. Vi anser att de områden som vi har granskat möjliggör ett lärande inför framtida omstruktureringar av den statliga förvaltningen. Organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt förvaltningspolitiskt styrinstrument för regeringen. Organisationsförändringar är ofta en naturlig och nödvändig del i att utveckla en effektiv och rättssäker förvaltning. Granskningarna visar emellertid att sådana förändringar tar tid att genomföra och att regeringen i många fall underskattade svårigheterna med själva omstruktureringsprocessen för de myndigheter som granskats. Enmyndighetsreformen har lett till ökade förutsättningar för enhetlighet och effektivitet, men målet för reformen har ännu inte helt nåtts. Granskningarna visar också att omstrukturering i sig sällan är ett tillräckligt medel för att uppnå avsett mål. Det behövs även en tydlig styrning för att målet om ökad enhetlighet ska nås. Granskningarna pekar också på behovet av stöd till myndigheter som är föremål för stora organisationsförändringar. Regeringen har aviserat i förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75) att den har tagit initiativ till översyn av det stöd som finns för genomförande av organisationsförändringar. Syftet med sammanslagningarna har ännu inte nåtts har sammanlagt åtta av tio koncernmyndigheter slagits samman till så kallade enmyndigheter. Sammanslagningarna har av såväl och regeringen motiverats med att en sammanhållen nationell myndighet är en bättre garant för en likformig och rättssäker handläggning. Flera av de myndigheter som varit föremål för sammanslagning bedriver en verksamhet som berör många medborgare och uppbär anslag som utgör en betydande andel av statsbudgeten. Det är därför viktigt att verksamheterna fungerar med minst bibehållen och helst högre effektivitet än innan sammanslagningen. Eftersom det finns liten kunskap om vilka effekter sammanslagningarna har lett till har granskat syftet om ökad enhetlighet uppnåtts vid tre av de myndigheter som varit föremål för sammanslagningar: , och (RiR 2010:3). Den övergripande slutsatsen från granskningen är att enhetligheten ännu inte ökat på ett entydigt sätt i de ärendeslag som granskat. visar granskningarna att sammanslagningarna har skapat bättre förutsättningar för ökad enhetlighet. Viss minskning i variationen i handläggningstider Ett viktigt syfte med enmyndighetsreformen var att minska variationerna i handläggningstider mellan olika regioner och kontor. granskning visar att det endast är som lyckats minska variationerna i handläggningstider på ett systematiskt sätt. För är det svårt att urskilja systematiska förbättringar i variationerna i handläggningstider. På går det inte heller att se några systematiska förbättringar av variationer i vare sig lagföring eller genomströmningstider. Samtliga granskade ärendeslag utgör viktiga delar i de tre myndigheternas verksamhet. Förutsättningarna för enhetlighet har ökat Även om det ännu inte går att urskilja systematiska minskningar i handläggningstider vid de tre granskade myndigheterna så har sammanslagningarna förbättrat förutsättningarna för en mer enhetlig handläggning. Genom avskaffandet av myndighetsgränser har det blivit lättare att omfördela resurser och ärenden mellan kontoren i landet. Granskningen visar också att samtliga tre myndigheter har vidtagit åtgärder för att öka enhetligheten. De har prioriterat arbetet med att ta fram nationella riktlinjer och handböcker som stöd i handläggningen och vid och har stora delar av verksamheten koncentrerats till färre kontor och färre handläggare för att därigenom öka enhetligheten. Svårigheterna med reformen underskattades Både regeringen och myndigheterna har uttryckt en stark tilltro till att sammanslagningarna skulle leda till ökad enhetlighet i myndigheternas verksamhet. Granskningen tyder dock på att både regeringen och myndigheterna har underskattat svårigheterna med att uppnå enhetligare handläggning och beslutsfattande genom den här typen av reformer. Reformen har lett till ökat fokus på styrning av rättsliga frågor och ärendehanteringsprocesser, men handläggarna har haft svårt att tillgodogöra sig den ökade mängden styrsignaler från huvudkontoren. Granskningen indikerar också att det i den nya organisationen finns mindre naturliga tillfällen för erfarenhetsutbyte mellan handläggarna än tidigare i den regionala organisationen. Samtliga granskade myndigheter saknar även system för systematisk uppföljning av enhetlighet i rättstillämpning och ärendehantering. Regeringen har heller inte skaffat sig tillräcklig kunskap om reformens effekter på enhetlighet i handläggningen, vilket gör det svårt att resultatstyra myndigheterna mot ökad enhetlighet. Bristfälligt underlag inför beslut om omorganisation flera regioner blev av med militära förband till följd av försvarsbeslutet , beslutade att de statliga arbetstillfällen som försvann i regionerna skulle ersättas genom att flytta myndigheter eller delar av myndigheter från . Totalt skulle 2 700 arbetstillfällen flyttas. och var de två större myndigheter som flyttades i sin helhet, till respektive . har granskat effekterna av dessa två omlokaliseringar (RiR 2009:30). Granskningen visar att regionerna kompenserades för de förlorade arbetstillfällena genom omlokaliseringen och i det avseendet uppfylldes målet för omorganisationen. Det framgår emellertid inte av regeringens beslut om omlokalisering varför det blev de aktuella myndigheterna som flyttades, trots att den lokaliseringsutredning som föregick beslutet särskilt skulle beakta på vilket sätt myndigheterna kunde bidra till utvecklingen av arbetsmarknaden eller av andra skäl var lämpliga att flytta. Det utreddes aldrig heller om det fanns andra sätt att kompensera regionerna. Granskningen slår också fast att regeringen inte har tagit initiativ till att följa upp om syftet med omlokaliseringen uppnåddes. I granskningen av fem myndighetsavvecklingar var en av slutsatserna att beredningen inför avvecklingsbeslutet var ofullständig (RiR 2008:18). , och saknades problem- och konsekvensanalyser och det genomfördes inte heller någon remissbehandling av förslagen till avvecklingar. Syftet med avvecklingarna var bland annat att effektivisera den statliga administrationen men det fanns inte någon analys i beslutsunderlaget om på vilket sätt avvecklingarna skulle kunna bidra till detta. Långvarig omställningsfas granskningar visar att förutsättningarna för myndigheterna att bedriva ordinarie verksamhet under själva omstruktureringsfasen har varierat. bedrev ordinarie verksamhet till sista verksamhetsdag medan verksamhet kunde fasas ut successivt. För samtliga myndigheter som avvecklades fördes delar av eller hela verksamheten över till andra myndigheter. Myndigheternas förutsättningar att hantera avvecklingarna påverkades av att besluten om nya huvudmän kom sent. Det innebar svårigheter i planeringen av verksamhetsöverföring till nya huvudmän och erbjudande om verksamhetsövergång för personal. För och var regeringens utgångspunkt att deras verksamhet skulle bedrivas med bibehållen volym och kvalitet under omlokaliseringen. Förutsättningarna för detta var i praktiken små eftersom personalomsättningen var omfattande åren efter omlokaliseringsbeslutet och myndigheterna inte tillfördes några extra resurser för att klara omlokaliseringen. Möjligheterna för och att bedriva verksamhet med bibehållen volym påverkades även åren efter att omlokaliseringen ägt rum. Myndigheterna återhämtade sig inte förrän , vilket var än regeringen räknat med. En viktig förklaring till detta var problemen med kompetensöverföring och brist på personal med specialistkompetens . En annan förklaring var att regeringen inte gav myndighetsledningarna tillräckliga förutsättningar för att klara omlokaliseringen utan påverkan på produktionen. Den totala kostnaden för varje flyttat arbetstillfälle var enligt beräkning vilket är över lokaliseringsutredningens beräknade kostnad. Granskningarna visar att det finns ett behov av stöd och vägledning för myndigheter som är föremål för omstruktureringar. Ett sådant stöd ökar förutsättningarna för en effektiv omorganisation och hindrar att misstag upprepas. Kapitlet bygger på följande underlag: Avveckling av myndigheter (RiR 2008:18) Omlokalisering av myndigheter (RiR 2009:30) Från många till en sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3) Försäljning och förvaltning av de statliga bolagen har staten minskat det statliga bolagsinnehavet genom försäljningar. har följt försäljningarna för att bedöma om de genomförts på ett tillfredsställande sätt. Granskningarna visar att det funnits brister men att regeringen och har utvecklat processen när det gäller att sälja bolag. har också granskat regeringens ägarförvaltning. Granskningarna har visat att styrningen kan utvecklas genom att bland annat bolagens samhällsuppdrag och ekonomiska mål tydligare definieras. Otydlighet leder till att målkonflikter kan uppstå mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål med konsekvens att bolagen ofta prioriterar de ekonomiska målen. Den svenska staten är med sina 53 företag en av de största företagsägarna i . 39 företag är helägda av staten medan 14 är delägda. Flera av bolagen är bland de största i landet. Bolagen representerar ett värde och antalet anställda är cirka 170 000. De statliga bolagen spelar därmed en betydande roll för den svenska ekonomin. Bolagen bedriver verksamhet inom vitt skilda områden som till exempel energi, opera, fastigheter, skogsnäring och finansrådgivning. De statligt ägda bolagen kan delas in i två grupper. Den ena gruppen verkar under marknadsmässiga villkor på marknader som är helt kommersiella och präglas av full konkurrens. För dessa bolag ställs främst marknadsmässiga avkastningskrav och utvärderingen av bolagen sker utifrån dessa krav. Exempel på sådana bolag är Posten och . Den andra gruppen är bolag med särskilda samhällsintressen. De verkar på marknader med särskilda förbehåll. Vissa saknar helt eller delvis konkurrens, medan andra är fullt konkurrensutsatta. För dessa bolag sätts särskilda mål och utvärdering sker främst utifrån den samhällsnytta som bolaget åstadkommer. Exempel på sådana bolag är och . Även bolag i den första gruppen kan i varierande grad ha särskilda samhällsuppdrag. Regeringen ansvarar för styrning och förvaltning av de statliga bolagen. har staten minskat det statliga bolagsinnehavet i TeliaSonera samt sålt , Vin & Sprit och OMX. har, förutom för OMX, följt försäljningarna för att bedöma om de genomförts på ett tillfredsställande sätt. Vår övergripande bedömning är att regeringen och successivt har utvecklat processen när det gäller att avyttra bolag. De brister som åtgärdats är bland annat att målen för försäljningarna har blivit tydligare och att uppföljningen av försäljningsprocessen blivit bättre. Regeringen kan fortfarande förbättra genomförandet av eventuellt ytterligare försäljningar genom att utveckla uppföljningen och genom att sammanställa och använda erfarenheter från andras och egna försäljningar. Insynen i de statliga bolagens verksamhet är mer begränsad än för annan statlig verksamhet. har därför lagt vikt vid att granska regeringens ägarförvaltning och hur de statliga bolagen fullgör sina uppdrag. konstaterar att det fortfarande kvarstår generella och återkommande brister i regeringens ägarförvaltning. Regeringen kan utveckla styrningen genom att tydligare definiera bolagens samhällsuppdrag och ekonomiska mål och vid behov klargöra hur bolagen ska prioritera mellan dessa mål. Otydligheten leder till att målkonflikter riskerar att uppstå mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål med konsekvensen att bolagen ofta prioriterar de ekonomiska målen. Tydliga mål och uppdrag är även viktigt för att de statliga bolagen ska kunna fullfölja sina uppdrag i enlighet med beslut och intentioner. Försäljningen av statliga bolag aviserade regeringen sin avsikt att minska det statliga ägandet av bolag. I en första omgång skulle ägandet i Nordea, OMX, , TeliaSonera, Vin & Sprit och som ägde minskas. Regeringens motiv var att dessa bolag verkar på marknader som är helt kommersiella och därmed präglas av fritt tillträde och fri konkurrens. Försäljningsintäkterna skulle användas för att amortera på statsskulden och respektive försäljning skulle redovisas i kommande budgetpropositioner. har regeringen sålt motsvarande av aktierna i samt hela sitt aktieinnehav i Vin & Sprit, och . De fyra försäljningarna har inbringat samt 460,5 miljoner USD. har följt de tre förstnämnda försäljningarna. En målsättning har varit att dra slutsatser om hela processen, från förberedelserna till resultatet av försäljningen. Försäljningsprocessen har förbättrats De genomförda granskningarna visar att försäljningsprocessen i flera avseenden successivt har förbättrats och att flera av de brister som pekade på i de tidiga granskningarna har avhjälpts. Beställarkompetensen har utvecklats I granskningen av försäljningen av av aktierna i konstaterade att inte hade tillräckligt god beställarkompetens (RiR 2008:12). Men granskningarna av försäljningen av Vin & Sprit och visar att kompetensen inom har förstärks genom att fler personer med erfarenhet från försäljningar av stora bolag har rekryterats (RiR 2009:9, RiR 2010:2). Rådgivare och andra intressenter i försäljningsprocesserna har i de senare försäljningarna uppfattat som väl förberett, tillförlitligt och taktiskt samt att de tar avvägda risker avseende försäljningarna. Målen har blivit tydligare I granskningen av TeliaSonera konstaterade att målet för försäljningen var otydligt och inte styrande för försäljningen. Målen för försäljningarna av Vin & Sprit och var däremot tydligt formulerade, relevanta och prioriterade. Även dokumentationen av försäljningarna och redovisningen till har successivt förbättrats. Uppföljningen har förbättrats Vid försäljningen av aktieposten i TeliaSonera genomfördes ingen uppföljning av genomförandet. Granskningarna av försäljningarna av Vin & Sprit och visar däremot att har genomfört uppföljningar. Uppföljningarna borde emellertid ha gjorts i närmare anslutning till försäljningarnas avslut, för att säkra att väsentlig information inte går förlorad. uppföljningar vid eventuella framtida försäljningar bör dessutom i ännu högre grad fokusera på att identifiera möjligheter till ytterligare förbättringar i försäljningsarbetet. Regeringen bör ta tillvara erfarenhet har i samtliga granskningar av försäljningar rekommenderat regeringen att inför eventuella framtida försäljningar sammanställa egna och andras erfarenheter om hur en försäljning kan genomföras för att uppnå högsta försäljningspris och i övrigt bästa villkor. Sammanställningarna bör ta hänsyn till det specifika bolaget, marknadssituationen och ägarnas intentioner. Någon sådan sammanställning har ännu inte genomförts. Regeringens ägarförvaltning har i flera granskningar pekat på att det finns möjligheter att förbättra regeringens styrning av de statliga bolagen. Regeringen är ibland för passiv och har inte alltid sett till att bolagens uppdrag och ekonomiska mål är aktuella och tydligt formulerade. En stor del av ägarstyrningen är otillräckligt dokumenterad, vilket försvårar insyn. Uppdrag och ekonomiska mål behöver ses över granskningar visar att det ibland finns en målkonflikt mellan bolagens olika mål och uppdrag. Regeringen klargör inte alltid för bolagen hur de ska hantera den avvägning och prioritering mellan finansiella mål och andra mål eller uppdrag som då måste göras. Regeringen har förtydligat kraven på affärsmässighet i vissa av de bolag som verkar under marknadsmässiga villkor, men i de fall då bolagen har uppdrag av särskild karaktär är det ofta oklart vad uppdragen får kosta och hur bolaget ska väga olika mål och uppdrag emot varandra. I granskningen av konstaterade att bolaget tilldelats särskilda uppdrag inom bland annat miljöområdet, men i vilken omfattning uppdragen fick påverka de finansiella resultaten var oklart eftersom de finansiella målen för bolaget motsvarade de ekonomiska krav som andra bolag i branschen hade (RiR 2010:8). Ett av uppdragen är att ska vara en förebild på miljöområdet men vad detta innebär har inte regeringen specificerat. konstaterade också att det fanns en målkonflikt mellan ägarens krav på affärsmässighet och kravet på att sälja vissa delar av verksamheten liksom mellan uppdraget att vara en oberoende aktör som strävar efter att öka konkurrensen och kravet på affärsmässighet. I granskningen av framkom att flera formuleringar i bolagets uppdrag kan bli tydligare (RiR 2009:4). Det gäller särskilt de avvägningar bolaget ska göra mellan möjlighet till lönsamhet och möjlighet till utvecklingseffekter när bolaget väljer vilka projekt som det ska investera i. Vidare framgick i granskningen att avkastningsmålet inte justerats tillkomst 2002 trots att målet nåtts med god marginal . Dessutom framkom att de avtal som låg till grund för bolagets kapitalförvaltning inte omförhandlats , trots stora förändringar på finansmarknaden. Brist på dokumentation försvårar insyn Kontakterna mellan ägaren och bolagen bör normalt ske via styrelseordföranden för bolagen. För en majoritet av de statliga bolagen utser regeringen tjänstemän i till ledamöter i bolagens styrelser. I vissa fall agerar samma person både som ägarförvaltare och styrelseledamot. Det kan då bli otydligt i vilken roll och utifrån vilket uppdrag tjänstemannen agerar. Även informationsutbytet och rapporteringsvägarna mellan ägaren och bolaget kan bli otydliga. Det kan också leda till att informationsutbytet inte dokumenteras i tillräcklig omfattning. kan konstatera att bolagens akter i ofta innehåller mycket lite dokumentation. Det försvårar möjligheterna att följa ägarförvaltningens agerande och möjligheten att i efterhand förstå hur viktigare händelseförlopp har gått till blir begränsad. Därmed påverkas också förutsättningarna för ansvarsutkrävande. Kapitlet bygger på följande underlag: Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8) Regeringens försäljning av av aktierna i (RiR 2008:12) och samhällsuppdraget (RiR 2009:4) Regeringens försäljning av (RiR 2009:9) Regeringens försäljning av (RiR 2010:2) och dess uppdrag (RiR 2010:8) Förändringarna inom arbetsmarknadsområdet Inom granskningsstrategin Staten och arbetsmarknaden har genomfört 13 granskningar. Granskningarna av förändringarna inom arbetsmarknadsområdet visar att mål och regler kan bli tydligare samt att förutsättningarna för genomförande av åtgärder och insatser kan bli bättre. Granskningarna visar också att redovisningen kan förbättras och att det finns behov av flera effektutvärderingar och bättre evidens i samband med att åtgärder införs eller avskaffas. har regeringen genomfört omfattande förändringar på arbetsmarknadsområdet för att öka arbetskraftsutbudet och sysselsättningen. Som en konsekvens av detta har ett stort antal arbetsmarknadspolitiska insatser avskaffats och nya införts. Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla lediga platser och arbetsmarknadspolitiska resurser riktas i större utsträckning än tidigare mot dem som står längst från arbetsmarknaden. Vidare har så kallade kompletterande aktörer fått en roll i arbetsmarknadspolitiken genom att bistå med framför allt coachning till arbetssökande. Förändringar för att öka arbetsutbudet har också genomförts i arbetslöshets- och sjukförsäkringen samt i skattesystemet. En viktig reform i detta avseende är jobbskatteavdraget som syftar till att stärka drivkrafterna för arbete genom att göra det mer lönsamt att arbeta. Regeringen har också genomfört stora organisatoriska förändringar. Arbetsförmedlingen är en sammanhållen myndighet med syfte att uppnå en mer enhetlig, rättssäker och effektiv verksamhet med tydligare ledning och styrning. Regeringen och har även höjt kraven på evidens vid införande av nya åtgärder. Regeringen anger till exempel i budgetpropositionen att det är viktigt att veta vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på arbetsmarknaden på bästa sätt. har arbetsmarknaden drabbats av en kraftig lågkonjunktur med kraftigt fallande produktion och stigande arbetslöshet. Sysselsättningen har minskat markant och steg arbetslösheten från av arbetskraften. Utvecklingen har fått påtagliga effekter på arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder har ökat kraftigt både vad gäller utgifter och volym. Det har även skett en ökad satsning på korttidsarbetslösa. väntas utgifterna för arbetsmarknadspolitiken uppgå till , jämfört med 54 miljarder . Deltagandet i arbetsmarknadspolitiska program och åtgärder väntas öka från till av arbetskraften . Inom granskningsstrategin Staten och arbetsmarknaden har genomfört 13 granskningar. Framför allt är det insatser som Arbetsförmedlingen ansvarar för som stått i fokus för granskningarna, men även åtgärder inom skattesystemet. Granskningarna har inriktats mot styrning, implementering, utvärdering och regeringens redovisning av arbetsmarknadspolitikens effekter. Därutöver har även granskat sysselsättningseffekter av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatser. En kraftig lågkonjunktur innebär svårigheter för regeringen och Arbetsförmedlingen att anpassa de arbetsmarknadspolitiska insatserna till de snabbt förändrade behoven på arbetsmarknaden. slutsatser från granskningarna är ändå generella i den meningen att politiken måste styras, implementeras, utvärderas och redovisas oberoende av konjunkturläge. Sammanfattningsvis visar granskningarna att mål och regler kan bli tydligare samt att förutsättningarna för genomförande av åtgärder och insatser kan bli bättre. Granskningarna visar också att redovisningen kan förbättras och att det finns behov av flera effektutvärderingar och bättre evidens i samband med att åtgärder införs eller avskaffas. Mål och regler kan bli tydligare Regeringens mål för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad för att bryta utanförskap och uppnå varaktig hög sysselsättning (prop. 2009/10:1). Av budgetpropositionen framgår att arbetsmarknadspolitiken bland annat ska bidra till att människor så snabbt som möjligt kan gå från arbetslöshet till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden (prop. 2006/07:1). För att det övergripande syftet med arbetsmarknadspolitiken ska uppnås är det viktigt att målen för politiken samt de mål och regelverk som styr enskilda arbetsmarknadspolitiska program och åtgärder är tydligt definierade.