frsrdg · GY04RRS14 · 2010-12-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS14 16.42 2010/11:RRS14 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet Sammanfattning har granskat statens insatser mot av brottslighet. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten för att komma åt vinster från brottslig verksamhet ett bättre samarbete ger högre utbyte (RiR 2010:26). visar i granskningen att det finns brister i delar av de statliga insatserna mot av brottslighet. Därmed blir de samlade insatserna inte effektiva och utfallet av insatserna relativt blygsamt. Detta kan enligt leda till att förväntningar om en ökad brottsförebyggande effekt inte kan uppfyllas. bedömer att regeringen och myndigheterna behöver vidta ytterligare åtgärder för att åstadkomma en helhetssyn i det system som statens insatser mot av brottslighet utgör, även om förbättringar fortlöpande har genomförts. Myndigheterna bör också utnyttja möjligheterna i den befintliga lagstiftningen fullt ut, vilket inte sker . Styrelsen vill understryka att de möjligheter som finns att minska incitamenten att begå brott måste användas så effektivt som möjligt. Styrelsen anser därför att regeringen bör utveckla styrningen och uppföljningen av insatserna mot av brottslighet för att öka den brottsförebyggande effekten. Styrelsen anser vidare att tillämpningen av sekretessreglerna mellan myndigheterna bör ses över i syfte att klarlägga vilka möjligheter till information reglerna ger. Mot bakgrund vad som framkommit om tillämpningen av insatserna mot av brottslighet, anser styrelsen också att regeringen bör överväga att genomföra en bredare översyn av det regelverk som styr insatserna. Syftet bör vara att undanröja de eventuella hinder som kan finnas för myndigheternas möjligheter att samarbeta för att nå ett högre utbyte av sina insatser. INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS14 16.42 2010/11:RRS14 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogöresle 3 granskning 4 Inledning 4 Granskningens omfattning och revisionsfrågor 5 slutsatser och rekommendationer 6 Myndigheternas genomförande, planering och uppföljning 6 Regeringens styrning 11 rekommendationer 13 Rekommendationer till regeringen 13 Rekommendationer till myndigheterna 14 Styrelsens överväganden 16 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS14 16.42 2010/11:RRS14 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (FP), (C), (SD), Per (V), (S), (M) och (M). GRANSKNING 2010/11:RRS14 16.42 2010/11:RRS14 GRANSKNING 16.42 har granskat statens insatser mot av brottslighet. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten för att komma åt vinster från brottslig verksamhet ett bättre samarbete ger högre utbyte (RiR 2010:26). Rapporten publicerades . Inledning Målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Kriminalpolitiken ska minska brottsligheten och öka människors trygghet. Inom rättsväsendets verksamhet utredning och lagföring ska fler brott upp. Målet för utgiftsområdet Skatt, tull och exekution är att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle och näringsliv samt motverka brottslighet. Både i och internationellt har det inom brottsbekämpningen vuxit fram en inriktning som innebär att myndigheterna i samband med att man klarar upp brott också ska arbeta mot av brottslighet. Vissa verktyg för detta arbete har tillkommit eller kompletterats som ett resultat av genomförande av EG-lagstiftning. Insatser mot av brottslighet genomförs också inom ramen för beskattnings- och tullförfarandet. De insatser som granskats av bygger på att staten tar tillgångar från personer med anknytning till brottslighet. Insatserna sker i samband med lagföring (utredning eller beivrande av brott), beskattnings- och tullförfaranden samt exekutiva åtgärder. Det förutsätter i princip att tillgångar kartläggs, att fordringar fastställs samt att tillgångar säkras och slutligen mäts ut för att betala fordringar. Systemet omfattar såväl centrala delar av rättsväsendet som aktörerna inom utgiftsområdet Skatt, tull och exekution. Eftersom det är fråga om flera olika verktyg och ett stort antal statliga aktörer, krävs en helhetssyn för att systemet ska fungera. Statens insatser mot av brottslighet i samband med lagföring, beskattnings- och tullförfaranden samt exekutiva åtgärder bygger på följande delar: Antingen ser staten till att personer med anknytning till brottslighet förlorar äganderätten till eller rätten att inneha vissa bestämda saker. Staten kan också fastställa fordringar på sådana personer, varefter gör en utmätning av tillgångar för att sådana fordringar ska kunna betalas. I granskningen benämns dessa två slags åtgärder för att ta tillgångar från personer med anknytning till brottslighet. De fordringar som är aktuella i granskningen är värdeförverkande, brottsskadestånd och företagsbot. De kan fastställas i samband med lagföring. Värdeförverkande och företagsbot är straffrättsliga sanktioner, medan brottsskadestånd är en ersättning för skada som brottsoffer lidit på grund av brott. Dessutom är fordringar som avser skatt och tull aktuella i granskningen. De kan fastställas i samband med beskattnings- och tullförfaranden. Om det finns risk för att tillgångar som ska användas för att betala fordringen göms undan före utmätningen, kan tillgångarna säkras genom kvarstad (för fordringar som fastställs i samband med lagföring) eller betalningssäkring (för fordringar som fastställs i samband med beskattnings- och tullförfaranden). Kvarstad beslutas av domstolen och avser utpekad egendom som anses täcka en fordran vid en kommande utmätning. Beslut om betalningssäkring meddelas av en allmän förvaltningsdomstol och verkställs av efter eller ansökan. Syftet med lagstiftningen om förverkande av brottsvinster är att begränsa av brottslighet. har uttalat att incitamenten att begå brott kan minska genom att man ökar rättsväsendets möjligheter att frånta gärningsmännen utbytet av brott i samband med att brott beivras. Utskottet har också framhållit att det är angeläget att polisen, , och andra berörda myndigheter vidareutvecklar sina arbetsmetoder för att kunna spåra, förverka och återföra vinningen av brott. Granskningens omfattning och revisionsfrågor har granskat statens insatser mot av brottslighet. Ett viktigt syfte med statens insatser på området är att öka rättsväsendets möjligheter att ta ifrån personer utbyte av brottslighet och därigenom öka den brottsförebyggande effekten. Granskningen omfattar statens insatser mot av brottslighet inom följande områden: Kartläggning av personers ekonomiska förhållanden i främst underrättelseverksamhet och brottsutredningar men även till viss del i beskattnings- och tullförfaranden. Genomförandet av åtgärder för att säkra betalning av fordringar på personer med anknytning till brottslighet. Åtgärderna utgörs av värdeförverkande, skadestånd, företagsbot, skatt och tull. De huvudsakliga verktygen för att säkra betalning av fordringar på personer med anknytning till brottslighet är kvarstad och betalningssäkring. Granskningen omfattar också informationsutbyte mellan myndigheterna inom dessa områden. Granskningens övergripande revisionsfråga är om regeringens och myndigheternas arbete för att begränsa av brottslighet är effektivt. Den övergripande revisionsfrågan delas in i följande två frågor: Har regeringen gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att kunna begränsa av brottslighet? Planerar och genomför ansvariga myndigheter åtgärder för att begränsa av brottslighet på ett effektivt sätt? och berörs av granskningen. Övriga aktörer som omfattas är , polismyndigheterna, , , , och . Följande samverkansorgan omfattas också: Nationella funktionen för brottsutbytesfrågor, Operativa rådet, Nationellt underrättelsecentrum och regionala underrättelsecentrum. slutsatser och rekommendationer övergripande slutsats är att det finns brister i delar av de statliga insatserna mot av brottslighet. Därmed blir de samlade insatserna inte effektiva och utfallet relativt blygsamt. Det kan leda till att förväntningar om en ökad brottsförebyggande effekt inte kan uppfyllas. Även om regeringen och myndigheterna fortlöpande har genomfört förbättringar i det system som statens insatser mot av brottslighet utgör, bedömer att de behöver vidta ytterligare förbättringar för att åstadkomma en helhetssyn. Myndigheterna bör också utnyttja möjligheterna i den befintliga lagstiftningen fullt ut, vilket inte sker . Myndigheternas genomförande, planering och uppföljning slutsats är att myndigheterna behöver vidta ytterligare åtgärder för att kunna begränsa av brottslighet på ett effektivt sätt. Det finns förutsättningar att tidigarelägga insatser En viktig framgångsfaktor i arbetet mot av brottslighet är att insatserna genomförs . Tidiga insatser är i många fall nödvändiga för att kunna säkerställa att fordringar som fastställs i samband med lagföring (utredning eller beivrande av brott) samt skatte- och tullförfaranden faktiskt betalas. I granskningen har framkommit att samtliga granskade myndigheter genomgående bör tidigarelägga insatserna. Det handlar om att inom såväl kriminalunderrättelsetjänsten som brottsutredningar kartlägga personers ekonomi där det bedöms som nödvändigt. Åklagare bör ge tydliga och tidiga direktiv för när sådana kartläggningar ska göras, vilket förutsätter att de har ett tillräckligt underlag för att kunna ge sådana direktiv. I granskningen framkommer att det inom kriminalunderrättelsetjänsten, brottsutredningar och åklagarväsendet generellt sett saknas tillräcklig kompetens för att man kartlägga personers ekonomiska förhållanden. konstaterar att genom att höja denna kompetens kan öka antalet kartläggningar inom kriminalunderrättelsetjänsten av personers ekonomiska förhållanden och föra vidare fler kartläggningar och annan information om ekonomiska förhållanden till brottsutredningar. Därmed minskar risken för att tidsbrist uppstår i senare led, något som anges vara en viktig orsak till att kartläggningar inte görs i brottsutredningar. Höjd kompetens kan också leda till att man förbättrar möjligheterna att göra så tidiga insatser som möjligt även när kartläggningarna är händelsestyrda, dvs. då de inte är underrättelsestyrda. I granskningen har det också framkommit brister i kommunikationen mellan brottsutredare och åklagare i fråga om överlämnande av ekonomiska kartläggningar. I granskningen framkommer vidare att det förekommer att brottsutredare kartlägger misstänkta personers ekonomiska förhållanden utan att åklagarna har gett direktiv om det. Eftersom den främsta orsaken till att åklagarna inte använder sådana kartläggningar är att en fordran mot den misstänkte inte beräknas uppkomma, innebär det att brottsutredarnas arbete genomförts i onödan. Betydande skillnader mellan kvarstad och betalningssäkring visar i granskningen att det lönar sig med tidiga insatser mot av brottslighet. Andelen säkrade belopp i betalningssäkringar är betydligt större än vad driver in i myndighetens samtliga mål. Genom att staten tidigt säkrar tillgångar för betalning av fordringar på personer med anknytning till brottslighet ökar möjligheterna att ta pengarna från dem. bedömer att det finns förutsättningar för att öka andelen säkrade belopp i betalningssäkringar ytterligare. Små möjligheter att uppnå brottsförebyggande effekter genom kvarstad granskning visar att en dubbelt så stor andel av de sökta beloppen säkras genom betalningssäkring jämfört med kvarstad. Det är här fråga om en jämförelse av utfallet mellan ansökningar om verkställighet av domstolarnas beslut om kvarstad respektive betalningssäkring. säkrade av de sökta beloppen i betalningssäkringar, vilket motsvarar . säkrade myndigheten av de sökta beloppen i kvarstadsärenden, vilket motsvarar . Eftersom andelen säkrade belopp i kvarstadsärenden är mycket liten, är möjligheterna att uppnå en brottsförebyggande effekt i sin tur mycket små. pekar på att detta också innebär en risk för att brottsoffer inte får skadestånd betalda direkt av gärningsmannen eftersom inget eller ett alltför litet belopp säkras. I stället är de i större utsträckning än nödvändigt hänvisade till systemet med brottsskadeersättning via . Att av fordringsbeloppen i kvarstadsärendena faktiskt kunnat säkras innebär också ett ökat tryck på effektivitetsförbättringar när det gäller uppgiftslämnande och indrivning beträffande gamla fordringar på personer med anknytning till brottslighet. Detta eftersom obetalda skulder blir restförda hos . Otillräckligt uppgiftslämnande är en viktig förklaring framhåller att vissa delar av skillnaden i utfall mellan verkställighet av kvarstad och betalningssäkring kan ha naturliga förklaringar. Ett exempel kan vara att de personer vars egendom blir föremål för betalningssäkring skiljer sig från de personer vars egendom blir föremål för kvarstad. Med hänsyn till sådana skillnader är det troligen inte möjligt att uppnå en lika stor andel säkrat belopp i kvarstadsärenden som i betalningssäkringar. Däremot bedömer att det är möjligt att höja andelen säkrat belopp i kvarstadsärenden i betydande mån. I granskningen visas att storleken på de sökta beloppen i såväl betalningssäkringar som kvarstadsärenden inte har något samband med hur stor andel av dessa som säkrar. Av granskningen framgår vidare att den främsta orsaken till differensen är att åklagarna generellt sett lämnar såväl färre som mindre utförliga upplysningar till i samband med ansökan om verkställighet av kvarstad, jämfört med vad lämnar till i samband med ansökan om verkställighet av betalningssäkring. är också bättre på att tidigt kontakta inför ansökan om betalningssäkring, vilket medför att bättre kan förbereda den kommande åtgärden. menar att det förhållandet att åklagarna lämnar färre och mindre utförliga upplysningar än till delvis kan bero på att de inte har ytterligare upplysningar att vidarebefordra till . Detta kan i sin tur bero på att majoriteten av brottsutredarna inte gjort kartläggningar eller analyser av misstänkta personers ekonomi . De kartläggningar som görs är oftast händelsestyrda och startar sent i processen. Det kan innebära att frågor om att säkra tillgångar uppstår utan att det har varit möjligt att kartlägga tillgångarna. En vanlig orsak till att ekonomiska kartläggningar inte görs är att det uppkommer tidsbrist som beror på att den misstänkte är frihetsberövad. menar dock, som också framgått tidigare, att det finns möjligheter att öka andelen underrättelsestyrda ekonomiska kartläggningar. Ett sätt att möjliggöra detta är att kriminalunderrättelsetjänsten gör fler kartläggningar av personers ekonomiska förhållanden och att mer information förs vidare till brottsutredningar. En annan orsak till att åklagarna lämnar färre och mindre utförliga upplysningar än i samband med ansökan om verkställighet kan enligt vara att och styrning av vilken information som ska lämnas vid ansökan är mindre tydlig än . Olika uppfattningar om sökandens ansvar Sökanden av indrivning av statliga fordringar har enligt en särskild regel i indrivningsförordningen ett ansvar för att underlätta indrivning. Regeln omfattar också ansökan om verkställighet av domstolarnas beslut om betalningssäkring och kvarstad. eller är sökande av verkställighet av beslut om betalningssäkring för fordran i form av skatt eller tull. Åklagare är sökande av verkställighet av beslut om kvarstad för fordran i form av värdeförverkande och företagsbot. Granskningen visar att styrning är tydlig i fråga om sökandens ansvar att lämna ekonomiska kartläggningar till i samband med ansökan om verkställighet av betalningssäkring. och styrning är dock avsiktligt vag när det gäller åklagarens uppgiftslämnande till i samband med ansökan om verkställighet av kvarstad. En orsak till den avsiktligt vaga styrningen är enligt att åklagare inte anses kunna lämna uppgifter om en misstänkt persons ekonomi som framkommit under förundersökningen, om det inte föreligger en sekretessbrytande regel. De granskade myndigheterna har olika uppfattning om huruvida indrivningsförordningens regel om sökandens ansvar för att lämna tillgängliga upplysningar är tillämplig för åklagare. Detta kan enligt vara en ytterligare orsak till skillnaden i utfall mellan kvarstad och betalningssäkring. Genom att man tydliggör åklagarens ansvar som sökande kan få fler och utförligare upplysningar i samband med åklagarnas ansökningar om verkställighet av kvarstad. Spontant lämnade upplysningar kan ge god effekt Spontanupplysningar till kräver en relativt liten arbetsinsats men kan ofta ge god effekt i fråga om ökad indrivning av gamla fordringar hos personer som är restförda men som vid tidigare utmätningsförsök har saknat tillgångar. Av granskningen framgår dock att sällan får sådana upplysningar från de andra myndigheterna. Det finns därmed betydande förbättringsmöjligheter beträffande lämnande av sådana upplysningar. Det behövs också tydliga riktlinjer för hur sådant uppgiftslämnande ska gå till. Granskningen visar också att för att andra myndigheter ska bli mer benägna att lämna spontana upplysningar om personers ekonomiska förhållanden till behövs det en ökad återkoppling om vad lämnade upplysningar har gett för resultat. Vinningsfrågor fokuserar främst på grov organiserad brottslighet Myndigheternas mål för vinningsfrågor fokuserar på att ta av brott från dem som begått brotten. tolkar detta som att målen därmed också avser mer övergripande effekter, som att minska av brottslighet. Granskningen visar att myndigheternas styrning av arbetet mot av brottslighet fokuserar främst på insatser mot grov organiserad brottslighet och därmed inte på av annan brottslighet. Enligt bedömning finns det stora möjligheter att arbeta mer strukturerat med frågor om lämnande av information om personers tillgångar till och övriga myndigheter, vid sidan av satsningen mot grov organiserad brottslighet. har ännu inte tagit fram en samlad strategi mot av brottslighet och har inte heller genomfört någon inspektion av polismyndigheternas arbete på området. Stora brister i myndigheternas uppföljning De granskade myndigheterna saknar uppföljning av utfallet av såväl sina egna insatser som de gemensamma. och uppföljning är anpassad främst för att mäta målet om ökad lagföring, inte för att följa insatser mot av brottslighet. Även om löpande följer upp antalet betalningssäkringar, saknar myndigheten ett automatiskt uppföljningssystem för yrkade, ansökta och säkrade belopp i betalningssäkringar. kan inte följa upp vare sig sakförverkande eller värdeförverkande i sitt nuvarande IT-system. Polismyndigheternas sakförverkanden går inte heller att följa i de nuvarande IT-systemen. Inte heller , som är sist i hela kedjan av myndigheter, har följt upp utfallet av kvarstad och betalningssäkring. För att man ska kunna följa upp insatserna krävs en genomgång av varje ärende hos respektive myndighet. Den samlade myndighetsgemensamma nationella funktionen för brottsutbytesfrågor har inte heller utvecklat sitt arbete med uppföljningsfrågor. understryker att den bristande uppföljningen innebär att myndigheterna och därmed också regeringen och saknar en samlad bild över utfallet av statens insatser på området. Därmed saknas också underlag för styrning på området. Brister i informationen från om utfallet Även om inte löpande har följt upp det samlade utfallet av kvarstadsärenden och betalningssäkringar, har det inom myndigheten funnits och diskuterats indikationer på stora skillnader i utfall mellan det som säkras genom betalningssäkring och det som säkras genom kvarstad. Av granskningen framgår att inte har informerat vare sig de andra myndigheterna eller om dessa indikationer. har inte heller informerat och om vilka slags uppgifter som myndigheten behöver för verkställigheten av kvarstadsärendena. Dessutom har myndigheten inte informerat om behovet av motsvarande uppgifter i betalningssäkringar. Kompetens och kunskap saknas En del av de granskade myndigheterna har expertis för kartläggning av ekonomiska förhållanden hos personer med anknytning till brottslighet. Av granskningen framkommer dock att det inom kriminalunderrättelsetjänsten, brottsutredningar och åklagarväsendet generellt sett saknas tillräckligt med sådan kompetens. pekar vidare på att det finns bristande kunskaper inom myndigheterna om centrala verktyg mot av brottslighet, exempelvis förverkande, förvar och kvarstad. Den främsta orsaken torde vara att personalen inte har erbjudits utbildning om verktygen. Kunskapsbristen är generellt sett störst inom kriminalunderrättelsetjänstens enheter och hos myndigheternas brottsutredare. Under granskningen har det också framkommit att de av polismyndigheternas brottsutredare som använder checklistor för kartläggning av misstänkta personers förhållanden oftast har utarbetat checklistorna själva. Detta kan enligt bedömning leda till rättssäkerhetsproblem. Regeringens styrning slutsats är att regeringen inte har gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att begränsa av brottslighet. Regeringens styrning är inte enhetlig konstaterar att regeringens styrning inte utgår från ett helhetsperspektiv. Ett exempel är att regleringsbrevens utformning skiljer sig åt mellan de granskade myndigheterna i fråga om insatser mot av brottslighet. Regeringen har gett de granskade myndigheterna (förutom polismyndigheterna) i uppdrag att samverka i den nybildade nationella specialistfunktionen för brottsutbytesfrågor. Regeringen har då betonat att det är av stor vikt att myndigheternas insatser riktas mot ett gemensamt mål. , och , som styrs av , har dessutom som särskilt återrapporteringskrav att redovisa och analysera hur arbetet med brottsutbytesfrågor har bedrivits och utvecklats. , och , som styrs av , saknar ett sådant återrapporteringskrav. Regeringen har i skälen för beslutet om att bilda den nationella specialistfunktionen för brottsutbytesfrågor framhållit att det är av stor vikt att myndigheternas insatser riktas mot ett gemensamt mål. Regeringen har dock inte i regleringsbreven uppställt ett gemensamt och mer preciserat återrapporteringskrav i fråga om myndigheternas arbete mot av brottslighet. anser att detta medför att myndigheternas uppställande och genomförande av gemensamma prioriteringar försvåras. I granskningen har det också framkommit att målet om ökad lagföring prioriteras framför insatser mot av brottslighet i åklagarnas dagliga arbete. Ett exempel är att åklagarna lämnar upplysningar om tillgångar i mindre utsträckning vid kvarstad än vad gör vid betalningssäkring. Det kan leda till att förväntning om en ökad brottsförebyggande effekt inte kan uppfyllas. ligger det i myndigheternas ansvar att göra ändamålsenliga prioriteringar inom ramen för sina verksamheter. När det gäller uppföljning av de statliga insatserna mot av brottslighet, har regeringen visserligen gett i samverkan med övriga berörda myndigheter ett visst utpekat ansvar för att fortlöpande följa verksamheten i den myndighetsgemensamma specialistfunktionen för brottsutbytesfrågor. Dessutom har regeringen gett dessa myndigheter i uppdrag att utvärdera verksamheten i den funktionen. I beslutet om att inrätta funktionen har regeringen dock inte angett om och i så fall hur funktionen ska följa upp annan verksamhet än den egna. Det är därför oklart om och i vilken omfattning som funktionen kommer att arbeta med andra uppföljningsfrågor. Eftersom regeringen inte har gett någon aktör ett samlat ansvar för att kunna följa utvecklingen av de statliga insatserna mot av brottslighet finns det en risk för att systemövergripande problem, till exempel brister i överlämnande av upplysningar om ekonomiska förhållanden hos personer med anknytning till brottslighet, faller mellan stolarna. anser att det krävs en tydlig styrning och samordning för att komma till rätta med sådana brister och öka utfallet av främst kvarstadsärenden.