frsrdg · GX04RS5 · 2010-01-01 00:00:00 — Vid den kraftiga ökning av inkomna klagomål som ägde rum /08 upprepas förloppet först en otillräcklig ökning av antalet avgjorda ärenden men året därpå en ytterligare ökning som nästan når upp till antalet inkomna ärenden. På tre av ansvarsområdena dominerar några få ärendegrupper. På ansvarsområde 1 är det polisväsendet, de allmänna domstolarna och åklagarväsendet, på ansvarsområde 2 kriminalvården och socialförsäkringarna och på ansvarsområde 3 socialtjänst och omsorgsverksamhet. Ansvarsområde 4 är mer heterogent. När det gäller utgången av prövningen har klagomålsärendena delats upp i tre kategorier: avvisade och avskrivna (inklusive överlämnade till en annan myndighet), utredda utan kritik eller annat uttalande, utredda med kritik, vägledande uttalande eller åtgärd (framställning, förundersökning, åtal). Figur 2: Utgången av de avgjorda ärendena /96-2008/09 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 Verksamhetsår Procent avgjorda Kritik och åtgärder Utredda utan kritik Avvisade Under hela undersökningsperioden utgör de ärenden som föranleder kritik, vägledande uttalanden eller sanktionsåtgärder av de avgjorda ärendena (se figur 2). Minst är denna andel 2002/03 () och störst 1996/97 (). Det kan nämnas att antalet åtal och anmälan till disciplinär åtgärd uppgår till 48 fall. De två andra kategorierna utredda utan kritik eller annat uttalande och avvisade eller avskrivna är vid början av undersökningsperioden ungefär lika stora till antalet. Men redan under det följande verksamhetsåret avvisas eller avskrivs fler ärenden än som utreds utan att det leder till kritik eller andra reaktioner. Efter hand ökar skillnaden mellan de båda grupperna så att när den är som störst 2002/03 avvisas eller avskrivs av klagomålsärendena medan utreds. Från och med /02 avskrivs hälften eller mer av ärendena. Om man sedan övergår till remisserna och initiativen räknas de i tiotal, inte tusental. Man kan dock utgå från att de flesta remiss- och initiativärenden är mer arbetskrävande än de flesta klagomålsärenden. Naturligtvis försvåras antalsmässiga jämförelser mellan ärendekategorierna av detta förhållande. Figur 3: Remisser och initiativ 1995/96-2008/09 0 20 40 60 80 100 120 140 160 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 Verksamhetsår Antal ärenden Remisser Initiativ Vad man kan notera är dock en stark ökning av antalet remisser (se figur 3). Det handlar om en fördubbling . När det gäller initiativen är förändringen nästan lika tydlig men den går i motsatt riktning. Särskilt markant är nedgången av undersökningsperioden. När det gäller utgången av initiativen förekommer det av naturliga skäl inga avskrivningar. Däremot har ett fåtal initiativ (21 ärenden eller av initiativen) överlämnats till en annan myndighet för åtgärd. Den vanligaste utgången av ett initiativ är någon form av kritik, uttalande eller framställning. Detta sker i genomsnitt i av initiativärendena. Denna höga siffra måste givetvis ses mot bakgrund av att ett initiativ för det mesta föranleds av misstankar grundade på uppgifter i massmedierna eller iakttagelser vid inspektioner eller i utredningar av klagomålsärenden om att fel har begåtts. Men kritikandelen växlar starkt mellan åren. Lägsta andelen är /98 och 2002/03, den högsta /04 och 2008/09. Antalet åtal eller anmälningar till disciplinär bestraffning är 23 (). Avslutningsvis kan nämnas att antalet nyregistrerade ärenden (inklusive remisser och initiativ) fortsätter att öka under det innevarande verksamhetsåret. registrerades 6 149 ärenden, 470 (+8,) fler än 200809. Men även antalet avslutade ärenden ökade med 674 (+11,). 5.3 Inspektionerna Ett viktigt inslag i JO:s verksamhet är inspektionerna av myndigheterna. Inspektionerna är enligt chefs-JO värdefulla från flera synpunkter. De ger ombudsmannen och hans eller hennes medarbetare värdefulla insikter i myndigheternas faktiska verksamhet. Inspektionerna förser vidare myndighetschefer och andra anställda med en genomlysning av den egna verksamheten. Slutligen har regelbundna inspektioner en preventiv verkan. Inspektionerna har således ett egenvärde när det gäller kontrollen av myndigheterna men kan också ge upphov till initiativärenden (se ovan). som undersökts har antalet dagar som ombudsmännen och deras medarbetare ägnar åt inspektioner varierat mellan som lägst 30 /05 och som högst 60 verksamhetsåren 2000/01 och 2006/07. I ämbetsberättelsen /05 kommenteras det låga antalet inspektionsdagar. Det framhålls att minskningen huvudsakligen beror på att JO vid fördelningen av sina begränsade resurser måste prioritera hanteringen av det ökande antalet klagomål. Härmed har verksamhetsmålet att varje ombudsman ska kunna ägna ca åt inspektioner inte kunnat uppnås. Då myndighetsinspektionerna bedöms tillhöra JO:s nyttigaste och mest fruktbara verksamhetsgrenar, är detta enligt ämbetsberättelsen mycket olyckligt. Någon tydlig tendens finns inte som gäller hela perioden. Däremot kan man konstatera att från bottenläget 2004/05 skedde en uppgång 2005/06 och 2006/07. Därefter har antalet inspektionsdagar åter fallit och uppgick /09 till 35. 5.4 Sammanfattning Det intryck man sammanfattningsvis får av den statistiska genomgången av utvecklingen /962008/09 är att JO-institutionen är en mycket flexibel och på det hela taget väl fungerande organisation. De upprepade kraftiga ökningarna i tillströmningen av klagomålsärenden har kunnat bemästras utan att ärendebalanserna annat än tillfälligtvis har ökat. Detta har dock gått ut över inspektionerna, vilket i sin tur lett till en minskning av antalet initiativärenden. Ett intressant förhållande är att andelen klagomålsärenden som föranleder kritik, uttalanden eller sanktionsåtgärder ligger någorlunda stabilt på en nivå kring . Det tyder inte på att prövningen av klagomålsärendena, trots den stora mängden, skulle ha gjorts mindre noggrant. Inte heller tyder förhållandet på att de nytillkomna klagomålsärendena inte skulle vara lika välgrundade (eller lika ogrundade) som de som kom in tidigare. Att numera betydligt fler ärenden avvisas eller avskrivs än som utreds är däremot ett tecken i den riktningen. Men lika troligt är att tröskeln för att utreda ett ärende har höjts under trycket av ärendetillströmningen. På så sätt kan den ökade avskrivningsfrekvensen ha bidragit till att öka genomströmningen av ärenden. 6 Behövs delegationsbeslut inom ? 5 UTVECKLINGEN SEDAN DEN 1 1995 2009/10:RS5 16.42 2009/10:RS5 6 BEHöVS DELEGATIONSBESLUT INOM JO-äMBETET? Utgångspunkten för utredningen är den växande arbetsbördan för ombudsmännen och för hela organisationen på grund av den fortgående ökningen av antalet klagomålsärenden. Det finns inget som tyder på att tillströmningen skulle minska eller ens stabiliseras på den nuvarande nivån. I och för sig har, som utredningen visat, kunnat bemästra den uppkomna situationen utan att handläggningstiderna annat än tillfälligtvis ökat. Det är emellertid ett mer eller mindre förhållande att ambitionerna när det gäller inspektionerna inte har kunnat fullföljas. Den åtgärd på som skulle kunna medverka till en minskning av tillströmningen av klagoärenden hos JO är en förbättring av den statliga och kommunala tillsynen på många områden. På ett av JO:s tyngsta områden, kriminalvården, finns över huvud taget ingen tillsyn av någon myndighet som tillfredsställer rimliga krav på oberoende. På andra områden där tillsyn utövas av någorlunda fristående myndigheter är tillsynen mer effektivitetsinriktad än rättsligt inriktad. Det finns emellertid exempel på områden där tillsynen förbättrats. Dit hör skolans område där en central myndighet, Skolinspektionen, har inrättats. Det är också positivt att regeringen på grundval av arbete (SOU 2002:14, SOU 2004:100) lämnat en skrivelse till , En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79, bet. Där betonas bl.a. att den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Några konkreta förslag utlovas dock inte. I avvaktan på sådana mer generella åtgärder på tillsynsområdet framstår det enligt utredningens uppfattning som angeläget att ytterligare förstärka JO:s beslutsförmåga. Åtgärder som tidigare vidtagits har gått ut på att öka organisationens resurser genom att tillsätta fler ombudsmän och utnyttja avgångna ombudsmän som vikarier främst vid vakanser, semestrar och annan längre frånvaro. Fler handläggare har kunnat anställas genom att man sparar in på biträdespersonal. Denna åtgärd har möjliggjorts av informationsteknikens utveckling. Enligt utredningens uppfattning är det inte möjligt att använda dessa åtgärder ytterligare. Om inte ämbetet alldeles ska förlora sin personliga karaktär kan inte fler ombudsmän tillsättas eller de ställföreträdande ombudsmännen utnyttjas så mycket mera. Det är inte heller realistiskt att räkna med ökade anslag för att bygga ut tjänstemannaorganisationen om inte JO:s uppgifter utökas. Informationstekniken är en dynamisk faktor i samhället. Men det är just nu svårt att se att så mycket ytterligare kan vinnas med åtgärder på detta område. Två tidigare utredningar har föreslagit att ombudsmännen skulle få möjlighet att delegera inte bara beslut under beredningen av ett klagomålsärende utan också det slutliga avgörandet i de fall där ärendet avvisas eller avskrivs från vidare handläggning. Vid båda tillfällena har motsatt sig förslaget med hänvisning till att det skulle försvaga ämbetets personliga karaktär. Klagandena skulle gå miste om rätten att få ett besked direkt från en ombudsman. Det är förvisso sant att alla besked skrivs under av en ombudsman. Men det är också sant att många av de ärenden som avvisas eller avskrivs har ombudsmannen bara haft begränsad befattning med. Rent principiellt är det ett stort steg att införa delegationsmöjligheter även om dessa möjligheter kringgärdas av olika begränsningar. Det har emellertid inte hindrat att sådana möjligheter har införts i en majoritet av de länder som utredningen med hjälp av JO:s internationella sekretariat tillfrågat (se nedan avsnitt 7.3). Av de 17 länder som svarat på denna förfrågan har 10 meddelat att ombudsmännen har mer eller mindre vidsträckta möjligheter att delegera beslutanderätt till anställda tjänstemän. Av ombudsmännen i våra nordiska grannländer har den danske och den norske ombudsmannen sådana möjligheter. Utredningen har stannat för att föreslå att det införs möjligheter för de svenska ombudsmännen att delegera befogenheten att avgöra klagoärenden till anställda handläggare på JO-expeditionen. Detta sker främst med hänvisning till att andra möjligheter att öka beslutsförmågan i i stort sett är uttömda och att det inte skulle innebära en så stor skillnad mot den faktiska beslutsordning som tillämpas inom organisationen. 7 Delegation av arbetsuppgifter 7 DELEGATION AV ARBETSUPPGIFTER 2009/10:RS5 2009/10:RS5 7 DELEGATION AV ARBETSUPPGIFTER 7.1 Nuvarande förhållanden Enligt 15 § andra stycket i instruktionen får chefsjustitieombudsmannen i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta åtgärder för att bereda ett ärende och verkställa inspektion, dock utan rätt att framställa anmärkning eller göra annat uttalande på en ombudsmans vägnar. Kanslichefen kan bemyndigas att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av byråchef. Inom de ramar som anges i denna paragraf har chefs-JO utfärdat detaljerade delegationsbestämmelser i 57 §§ arbetsordningen. Möjligheten för en tjänsteman att vidta förberedande åtgärder har funnits sedan JO-reformen 1957. Rätten att delegera befogenheten att inspektera infördes på förslag av JO-utredning. Rätten för kanslichefen att besluta i administrativa ärenden har också funnits men vidgades väsentligt på förslag av JO-utredning så att endast anställandet av byråchefer undantas. I 22 § finns regler som ger en ombudsman rätt att uppdra åt någon annan att leda förundersökning som han har beslutat och att väcka och utföra åtal som han har beslutat, om inte åtgärden avser en ledamot av eller Regeringsrätten (första stycket). Vidare får en ombudsman förordna en JO-tjänsteman att föra talan på ombudsmannens vägnar i vissa fall som anges i 7 §, dvs. i mål om disciplinansvar, avskedande, avstängning samt i vissa mål gällande behörighetsfrågor (tredje stycket). När en ombudsman har gjort anmälan i dessa frågor till en disciplinmyndighet får en ombudsman delegera frågor om handläggningsåtgärder till en JO-tjänsteman (fjärde stycket). Dessa regler fick sin nuvarande utformning genom beslut av 1987 (prop. 1986/87:160, KU 1987/88:6). 7.2 förslag Frågan om delegation av beslutsbefogenheter i klagoärenden och initiativärenden behandlades av såväl 1972 som JO-utredningar. Båda utredningarna lade fram förslag om sådana delegationsmöjligheter men förslagen avvisades av . Det finns dock anledning för utredningen att redovisa innebörden av dessa förslag som kan tjäna som en idébank för det förslag som utredningen lägger fram. JO-utredning (SOU 1975:23) Utredningen ansåg att instruktionen borde öppna möjlighet för ombudsmännen att delegera beslutsbefogenhet. Möjligheten skulle vara så vidsträckt att ombudsmännen kunde få en väsentlig lättnad av arbetsbördan. Utredningen avvisade dock tanken på att överlämna vissa mindre betydelsefulla ärenden till föredragande för självständigt avgörande, oavsett om besluten innebar avskrivning eller erinran eller annan kritik. Föredragandena skulle alltså inte få fälla. Men inte heller borde de få frikänna någon tjänsteman eller myndighet. De borde endast få bestämma att en klagoskrift inte skulle föranleda någon åtgärd eller någon ytterligare åtgärd. Enligt utredningen bör ombudsmännen ge sina föredragande anvisningar om vilka typer av ärenden som bör avvisas, avskrivas eller i övrigt inte föranleda någon åtgärd eller något uttalande. Ombudsmännen kan till en början överlåta åt en föredragande att avvisa klagomål mot en institution som inte ligger under JO:s tillsynsområde, klagomål över fel som är mer än , klagomål som inte innehåller preciserad kritik eller är så allmän hållna att de inte kan utredas närmare och klagoskrifter som endast innefattar anmärkningar mot tidigare beslut av en ombudsman. Vidare kunde ombudsmännen tänkas delegera avgränsade grupper av ärenden som vanligen anses vara av mindre vikt, t.ex. klagomål på mathållningen på anstalter. Allteftersom arbetsbelastningen ökar och föredragandena får ökad erfarenhet bör det vara möjligt att överlåta åt dem att avskriva allt fler typer av ärenden. Det bör dock endast i uppenbara fall förekomma att föredragande får avskriva ett ärende, sedan beslut fattats om remiss till en myndighet eller tjänsteman. För att uppnå största möjliga säkerhet och jämnhet i avskrivningspraxis bör enligt utredningen beslutsbefogenheten endast delegeras till kanslichefen och byråcheferna. Om en föredragande anser att ett ärende ska avskrivas eller avvisas får han alltså vända sig till sin byråchef, som har att fatta beslutet. Utredningen ansåg att ombudsmännen, om de ansåg det lämpligt, kunde kontrollera byråchefernas beslut på olika sätt, t.ex. genom att föreskriva att avskrivna ärenden skulle anmälas summariskt en gång eller genom att granska vissa ärenden stickprovsvis. Vidare borde naturligtvis byråcheferna diskutera tveksamma fall med sin ombudsman. I ämbetsberättelserna skulle redovisas i vilken utsträckning ärenden avgjorts av tjänstemän . Utredningen kunde också tänka sig en ordning där en ombudsman efter en föredragning (eller efter att själv ha läst akten) beslutar att någon ytterligare åtgärd inte ska vidtas. Ombudsmannen skulle då inte behöva befatta sig med ärendet fortsättningsvis utan ge föredraganden i uppdrag att utforma och skriva under expeditionen av avskrivningsbeslutet på JO:s uppdrag. Utredningen tog till slut upp frågan om hur man skulle göra när klaganden skriver till JO och är missnöjd med tjänstemannens beslut. En sådan skrivelse borde visas för den berörda ombudsmannen som beslutar om vilken åtgärd som ska vidtas. Beskedet till klaganden behöver emellertid inte vara undertecknat av ombudsmannen, men det bör framgå av beskedet att klagoskriften visats för honom. Utredningen föreslog följande lydelse av 15 § andra stycket i lagen med instruktion för justitieombudsmannen: får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid kansliet att vidta åtgärd för ärendes beredande, kanslichef eller byråchef att avvisa ärende eller avskriva ärende från vidare handläggning, kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman att utforma och underteckna avvisnings- eller avskrivningsbeslut, som ombudsman har fattat, kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman att verkställa inspektion, dock utan rätt att därvid framställa anmärkning eller göra annat uttalande på ombudsmans vägnar, kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av byråchef. JO-utredning (SOU 1985:26) Först ska erinras om att utredningen föreslog en återgång till ordningen med en justitieombudsman. Under denne skulle det finnas tre avdelningar som var och en leddes av en rättschef. En utgångspunkt för utredningens förslag var att justitieombudsmannen skulle ta ställning i delegationsfrågan i varje enskilt ärende. Utredningen ansåg det nämligen vara betydelsefullt att ombudsmannen kände till alla ärenden och hänvisade till motiven för avslagsbeslut JO-utrednings förslag till delegationsregler. Utredningen delade in klagoärendena i fem olika kategorier enligt följande: 1) principiellt viktiga frågor och andra frågor av stor vikt (t.ex. massmedialt uppmärksammade frågor), 2) klagomål som leder till kritik av allvarlig art, 3) klagomål som leder till kritik av mindre allvarlig art, 4) klagomål som avförts utan kritik och 5) klagomål som inte tas upp till behandling. Utredningen ansåg att delegation av beslutsrätten inte borde tillåtas i ärenden i kategorierna 1) och 2). När det gäller ärenden i kategori 3) bör huvudregeln vara att justitieombudsmannen själv avgör ett sådant ärende. Möjlighet skulle dock finnas för honom att delegera beslutanderätten till en rättschef. Beslutanderätten i ärenden i kategorierna 4) och 5) skulle kunna delegeras till en rättschef eller byråchef. Utredningen föreslog också vidgade delegationsmöjligheter när det gällde inspektioner. En rättschef skulle i samband med en verkställd inspektion kunna framföra kritik i frågor som inte är av större vikt och att göra vägledande uttalanden i sådana frågor. Utredningens förslag till lagregel hade följande lydelse: får i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga rättschef att besluta om upptagande av initiativärende, tjänsteman vid utredningsavdelning att vidtaga åtgärd för ärendes beredande liksom att verkställa inspektion, samt chefen för administrativa avdelningen att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av rättschef och byråchef. får genom särskilt beslut i klagomåls- eller initiativärende, som inte är av större vikt, bemyndiga rättschef att på justitieombudsmannens vägnar avgöra detta. får genom särskilt beslut bemyndiga rättschef att i samband med verkställd inspektion på hans vägnar framställa anmärkning eller göra annat uttalande i fråga, som inte är av större vikt. får genom särskilt beslut i ärende, som skall avslutas genom avvisnings- eller avskrivningsbeslut, bemyndiga byråchef vid utredningsavdelning att på justitieombudsmannens vägnar avgöra detta. 7.3 Förhållanden hos ombudsmän i andra europeiska länder frågor vid har frågat ombudsmannainstitutioner i andra europeiska länder om ombudsmännen har rätt att delegera beslutsbefogenheter i klagomålsärenden till tjänstemän. Om det är fallet frågas också om delegationen är begränsad på något sätt och om hur delegationen fungerar i praktiken. Om det inte finns delegationsmöjligheter frågas om det förts några diskussioner om införande av delegationsmöjligheter och hur parlamentet ställt sig. Svar har kommit in från 17 länder, nämligen , , , , , , , , , , , , , , och . Dessutom har ombudsmannen i Europeiska unionen och i svarat. I 6 länder (, , , , , ) samt i EU finns inga delegationsmöjligheter. Som argument anges i ett par fall att det är viktigt att klagande får svar direkt från en ombudsman. I några andra fall betonas att ombudsmannens karaktär av ett enmansämbete inte får rubbas. I väljer en justitieombudsman och två biträdande justitieombudsmän. Ingen av dem kan delegera beslutsbefogenheter. Men de biträdande justitieombudsmännen har en ställföreträdare som kan inträda när en biträdande justitieombudsman är jävig eller av någon annan orsak är förhindrad att utöva sitt uppdrag. I inget av dessa fall uppges att delegationsfrågan har diskuterats. I övriga 10 länder och finns delegationsmöjligheter. I kan ingen beslutsrätt delegeras men en avdelningschef kan få i uppdrag att underteckna en expedition av beslutet, men bara när beslutet gäller ett otillåtet klagomål, uppehåll i behandlingen av klagomålet, överlämnande av klagomålet, avskrivning av ärende som är ogrundat eller så välgrundat att myndigheten själv rättat till förhållandet. Ombudsmannen i kan delegera beslutsrätt utan några begränsningar till högre tjänstemän, till två av dem. I svaret framhålls att denna ordning i praktiken har fungerat väl både som en avlastning för ombudsmannen och en effektiv remedie i organisationen. I kan ombudsmannen (där kallad justitiekansler) bemyndiga sin ställföreträdare eller en rådgivare att utföra hans uppgifter. I praktiken har delegationsmöjligheten endast använts så att viss korrespondens undertecknas av dessa tjänstemän. Ombudsmannen på kan delegera alla sina uppgifter (utom rapportskyldigheten till parlamentet) till vilken tjänsteman som helst på ombudsmannainstitutionen. För det dagliga arbetet innebär det att ett klagomål tas emot och bearbetas av en handläggare som även har ett bemyndigande att besluta. Majoriteten av klagomålen avslutas utan att ombudsmannen involveras. I finns en intern reglering som innebär att ärenden på de flesta verksamhetsområdena kan avgöras av ett team av tjänstemän. Besluten behöver inte uppvisas för ombudsmannen. I svaret betonas att en väl fungerande delegation inte bara är en fråga om bra interna regler utan också om en god myndighetskultur och klara överenskommelser. i har rätt att delegera sin beslutsmakt till tjänstemän i vissa fall. I 9 § allmänna instruktion för ombudsmannens verksamhet är den allmänna regeln att ombudsmannen personligen ska ta ställning till alla klagoärenden och alla initiativärenden. Han kan dock ge vissa medarbetare fullmakt att avsluta ärenden som klart kan avvisas eller som inte klart ger tillräcklig anledning till närmare behandling. Mer detaljerade bestämmelser finns i ombudsmannens egen arbetsordning. I den ges avdelningscheferna fullmakt att avsluta ärenden där det är klart att klagomålet bör avvisas där, efter det att klagomålet, de inskickade och eventuellt inhämtade dokumenten granskats, det framstår som klart att klagomålet inte har utsikt att leda någonstans (føre frem) eller inte ger tillräcklig anledning till närmare behandling där klagomålet riktar sig mot förhållanden som ombudsmannen har undersökt och behandlat tidigare. När ett ärende är avslutat efter ett fullmaktsbeslut och klaganden kommer tillbaka med en ny hänvändelse, bör saken som huvudregel läggas fram för ombudsmannen. Klagomålet har inte utsikt att leda någonstans när den aktuella genomgången visar att en närmare undersökning från ombudsmannens sida inte kan antas leda till något för klaganden gynnsamt resultat, och det inte heller i övrigt föreligger förhållanden som kan ha betydelse utöver detta ärende. Vid värderingen av om ett ärende ger tillräcklig anledning till närmare behandling ska hänsyn tas till