frsrdg · GX04RRS20 · 2010-02-17 00:00:00 — styrelses framställning om statens garantier har granskat regeringens beslut, uppföljning och rapportering till om de statliga garantiåtgärderna till följd av finanskrisen. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i finanskrisen (RiR 2009:26). bedömer att villkoren och de avgifter som tas ut för bank- och insättningsgarantin och inom exportkreditområdet bidrar till att hålla ned statens kostnader för garantierna och ökar möjligheten till återvinning. anser däremot att regeringen inte har säkerställt ett tillfredsställande underlag för bedömning av statens risker för framtida kostnader inom garantiområdet. slutsats från granskningen är också att regeringen inte har lämnat en samlad och tydlig återrapportering till . Styrelsen vill understryka betydelsen av att fullödig information lämnas till i en viktig fråga som omfattar betydande belopp. Trots att ett antal uppdrag nu har lämnats till anser styrelsen, i likhet med vad tidigare begärt, att regeringen bör uppmanas att för presentera en samlad redovisning av de ekonomiska riskerna för staten och skattebetalarna som inkluderar både bank- och exportkreditgarantier. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen återkommer till med en samlad redovisning av de ekonomiska risker för staten som besluten om bank- och exportkreditgarantier har medfört. Underlag för bedömning av statens risk för framtida kostnader7 Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas låga8 Regleringsbrev för avseende Riksgäldskontoret10 Samlad redovisning av de ekonomiska riskerna10 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: Samlad redovisning av de ekonomiska riskerna tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med en samlad redovisning av de ekonomiska risker för staten som besluten om bank- och exportkreditgarantier har medfört. Följande ledamöter deltog i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat regeringens beslut, uppföljning och rapportering till om de statliga garantiåtgärderna till följd av finanskrisen. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i finanskrisen (RiR 2009:26). I samband med konkurs i drog sig de internationella bankerna ur svensk exportfinansiering. Även svenska banker påverkades, något som minskade möjligheterna för företagen att få krediter på rimliga villkor. beslutade att godkänna regeringens förslag till en stabilitetsplan och en ny lag om statligt stöd till kreditinstitut (SFS 2008:814) innehållande bestämmelser om en stabilitetsfond. Med stöd av lagen beslutade regeringen om ett garantiprogram för bankernas upplåning med en total ram om och att höja insättningsgarantin för bankernas inlåning från 250 000 till 500 000 kr.1 Garantin beräknades av regeringen motsvara behållningar på konton om ca . höjde regeringen () garantiram från disponibla 175 till . beviljades AB () en låneram i om . Regeringen fick också bemyndigande att ge en garanti för bolagets upplåning om högst 450 miljarder kronor.2 Sammantaget beslutade och med en extraordinär berednings- och beslutsprocess i regering och riksdag om garantiramar för de största garantisystemen som ökade från till omkring . De garantiramar som bemyndigat regeringen att utnyttja och de garantier som regeringen ställt ut och innebär mycket stora åtaganden genom att staten går i borgen för betalningsförpliktelser hos banker och företag. Granskningen behandlar om regeringen har säkerställt garantivillkor som är rimliga med hänsyn till statens kostnader underlag som möjliggör bedömningar av statens risker för framtida kostnader en öppen och tydlig återrapportering till . Granskningen avgränsas till de fyra största garantiprogrammen: bankgarantin, insättningsgarantin, exportkreditgarantin och upplåningsgarantin för AB . Granskningen avser regeringens underlag för åtgärder i dessa program . Granskningen avser inte syftet med eller effekterna av de statliga garantierna på den finansiella sektorn eller samhällsekonomin i stort. Bankgarantin infördes och omfattar den värdepappersupplåning som banker och bostadsinstitut använder för att finansiera sin verksamhet. Garantin regleras genom en överenskommelse inom EU för att värna den finansiella stabiliteten och genom lagen om statligt stöd till kreditinstitut. Efter beslut om förlängning löper programmet fram till . Bankgarantin syftar till att upprätthålla utlåning till investeringar och industriell verksamhet som hotades av brist på långsiktiga krediter. Garantin innebär att staten träder in om ett institut inte kan betala de garanterade lånen. är garantimyndighet för bankgarantin. Garantin finansieras i princip genom avgifter från de banker och kreditinstitut som tecknar avtal med . Insättningsgarantin infördes genom ett EU-direktiv och regleras genom lagen om insättningsgaranti. Täckningsnivån uppgår till . Insättningsgarantin syftar till att stärka skyddet för allmänhetens insättningar hos banker och vissa företag med inlåning enligt tillstånd. Garantin innebär att staten ersätter kontohavaren med ett belopp intill täckningsnivån om en bank med inlåningskonto inte kan täcka kontobehållningen efter en konkurs. Garantin finansieras genom avgifter från samtliga banker och kreditinstitut med inlåningskonto. är garantimyndighet för insättningsgarantin. Exportkreditgarantier lämnas i syfte att underlätta exportföretagens upplåning för sin verksamhet genom bankkrediter. Garantin innebär att garantitagaren delvis får en ersättning för förlust till följd av att en köpare inte har betalt en avtalsenlig fordran. I det sammanhanget ska konkurrensneutralitet råda mellan olika statsstödda exportkredit- och investeringsgarantisystem inom och EU. är garantimyndighet för exportkreditgarantierna. ska begränsa riskerna i de garantier som ställs ut genom bland annat riskdelning. Myndigheten gör avsättningar för att täcka den beräknade garantirisken och vidtar riskreducerande åtgärder i form av återförsäkringsavtal på den privata marknaden och hos andra exportkreditinstitut. Staten tillhandahåller medel- och långfristiga krediter för exportaffärer och infrastruktur genom AB som är ett helägt statligt bolag. Bolaget bildades gemensamt av staten och de svenska affärsbankerna 1962 i syfte att ge den svenska industrin bättre tillgång till långfristig finansiering och därigenom öka dess konkurrenskraft. Bolagets uppdrag är att säkerställa tillgång till finansiella lösningar för export och infrastruktur. AB erbjuder främst långsiktiga finansieringslösningar och använder riskreducerande åtgärder för att kontrollera olika risker. För att säkerställa bolagets långfristiga upplåning fick regeringen bemyndigande att lämna bolaget en statsgaranti på kommersiella villkor för sin upplåning. Regeringen hade inte utnyttjat möjligheten att låta AB köpa en statsgaranti för sin upplåning. Med beslut utökades statens borgensåtaganden kraftigt. Den utökade betalningsförpliktelsen för de fyra garantier som omfattas av granskningen framgår av tabellen nedan, liksom vilka belopp som har utnyttjats efter beslut av regeringen eller en myndighet. Beviljade och utnyttjade garantiramar, miljarder kronor Efter den 31dec. De garantiåtaganden som bemyndigat regeringen är större än bruttonationalprodukt och mer än fyra gånger så stora som de statliga utgifterna. Garantierna innebär att staten och skattebetalarna i stor omfattning övertagit ekonomiska risker från banker och exportföretag. Ett infriande av garantiåtagandena kan medföra betydande effekter på de statliga finanserna. Det statliga garantiåtagandet kvarstår . Granskningen visar att avgifterna för bank- och insättningsgarantin sannolikt täcker de förväntade kostnaderna för staten. De villkor och begränsningar som regeringen infört bidrar till att kunna hålla nere utgifterna och öka möjligheten till återvinning vid eventuella förluster. Vad gäller garantierna för exportkrediter och upplåning för exportkrediter motsvarar de garantivillkor och den prissättning som tillämpas av och AB den risk som staten påtar sig genom garantierna. Granskningen visar vidare att de processer som finns vid myndigheten och bolaget för att bedöma risker och säkerställa tillräcklig fondering för att täcka eventuella förluster fungerar väl. En mer utdragen lågkonjunktur kan emellertid allvarligt försämra såväl som AB Svensk Exportkredits resultat. bedömning är sammantaget att villkoren för garantierna bidrar till att hålla ned statens kostnader för garantierna och ökar möjligheten till återvinning. Underlag för bedömning av statens risk för framtida kostnader kan konstatera att det saknades en samlad bedömning av statens ekonomiska risk när regeringen begärde bemyndiganden för de mycket omfattande garantiåtagandena. I det kritiska läge som rådde mellan är det förståeligt att beslut om åtgärder måste fattas snabbt och delvis grundas på bristfälliga underlag. Under det år som gått sedan krisåtgärderna infördes har emellertid regeringen enligt inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att skapa en samlad bild av de risker som staten genom garantierna övertagit från banker och andra företag framåt. noterar att i en skrivelse till regeringen har påpekat att ett sådant utvecklingsarbete var planerat att ske i samråd med övriga garantimyndigheter men att arbetet nedprioriterades på grund av den finansiella turbulensen. Först gav regeringen i uppdrag att utvärdera regeringens stödåtgärder med avseende på kreditförsörjningen. I uppdraget ingår emellertid inte att redovisa en samlad bedömning av statens risk för förluster. Då bankgarantin beslutades avstod regeringen från att försöka bedöma de framtida kostnaderna, med hänvisning till att alternativkostnaden för en eventuellt följande kris i den reala ekonomin bedömdes vara mycket stor. framhåller att statens reella exponering gentemot det svenska banksystemet vare sig är begränsad till de faktiskt utställda garantierna eller till det maximala garantibeloppet . anser sammanfattningsvis att regeringen inte har säkerställt ett tillfredsställande underlag för bedömning av statens risker för framtida kostnader. Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas låga Lagen om statligt stöd till kreditinstitut innehåller krav7 på att statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. anser8 att kravet är att se som en riktningsangivelse att beakta vid politiska överväganden och beslut om stöd. Detta krav säkerställs enligt departementet framför allt genom utformningen av de statliga stödåtgärder som vidtas där stödet och dess ändamål måste ses som en helhet. Framför allt måste stödet utformas så att de samhällsekonomiska kostnaderna av den finansiella krisen begränsas. Stödet bör vara så statsfinansiellt kostnadseffektivt som möjligt. Enligt bedömning torde lagens formulering statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt syfta på de kostnader staten haft eller kan få för stödet och inte på något slags netto av samhällsekonomiska förluster. tolkning av formuleringen i lagen är att kostnaden för det statliga stödet, på lång sikt, ska vara så låg som möjligt, förutsatt att negativa samhällsekonomiska konsekvenser undviks genom stödet. För att uppfylla stödlagens krav på kostnadsminimering är det enligt mening nödvändigt att beräkna och redovisa risker och förväntade kostnader för garantierna samt att utforma processer för att löpande hantera, följa upp och avveckla dem. Regeringen har inte heller vidtagit några åtgärder för att beräkna risken för framtida kostnader avseende statens åtaganden inom exportområdet. anser sammanfattningsvis att regeringen inte har säkerställt ett tillfredsställande underlag för bedömning av statens risker för framtida kostnader. redovisar i granskningen att regeringen har redovisat utfärdande av bankgarantier, medan man inte har redovisat oförväntade förluster. Vidare har risken för förluster beräknats av och av , något som gett väsenligt olika resultat. Enligt har regeringen till redovisat den utnyttjade garantiramen för exportgarantier, liksom en budget för garantiansvariga myndigheter 2010. Regeringen beslutade att ge i uppdrag att utvärdera regeringens stödåtgärder med avseende på kreditförsörjningen. Uppdraget innefattar samtliga stödåtgärder, såsom garantier, kapitaltillskott, låneramar och verksamhetsändringar i bolagsordning. Uppdraget omfattar en analys av effekterna av stöd- och garantiprogram samt en översiktlig plan för hur en avveckling av de olika stödåtgärderna ska gå till. utvärdering skulle lämnas . I uppdraget ingår emellertid inte att redovisa en bedömning av statens risk för förluster.9 Av granskningen framgår att har efterfrågat en redovisning av konsekvenserna av de vidtagna åtgärderna. Regeringen har påpekat svårigheterna att beräkna riskerna med statens åtaganden. Regeringen har emellertid inte genom exempelvis uppdrag till berörda myndigheter och bolag säkerställt ett underlag för en samordnad och samlad bedömning och uppföljning av statens ekonomiska risker. Avsaknaden av sådana uppdrag är sannolikt en orsak till bristen på information om statens ekonomiska risk i budgetpropositioner och i annan rapportering till . anser att en fördjupad analys av de risker som statens ökade utlåning och olika garantiåtaganden medför för skattebetalarna är i högsta grad relevant i den situation som uppstått. Någon sådan fördjupning har inte redovisats av regeringen. Även har pekat på denna brist. slutsats från granskningen är att regeringen inte har lämnat en samlad och tydlig återrapportering till . Mot bakgrund av de iakttagelser och slutsatser som redovisats vill lämna följande rekommendationer. Regeringen bör initiera utredningar och analyser om de ekonomiska risker för staten och skattebetalarna som är förknippade med garantier av den typ som införts . Analyserna bör göras samordnat för samtliga statliga garantier. Regeringen bör redovisa en samlad bild som både inkluderar bank- och exportkreditgarantier av de ekonomiska riskerna för staten och skattebetalarna. Årsredovisningen för staten skulle med lämpliga tilläggsupplysningar om förväntad kostnad och risk för garantierna ge en mer rättvisande bild av statens ekonomiska ställning och riskexponering. anser att behovet av en samlad redovisning till av risker och kostnader i anslutning till statens garantier bör beaktas i den nu pågående översynen av budgetlagen. har funnit att slutsatserna av den granskning som har redovisat i rapporten i finanskrisen (RiR 2009:26) ska överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Efter att om statens garantier under finanskrisen publicerats har regeringen beslutat om regleringsbrev för . En rad uppdrag har lämnats till som tydligt anknyter till iakttagelserna och rekommendationerna i granskning. ska exempelvis senast lämna underlag till till årsredovisningen för staten avseende samtliga garantier och krediter. Ett annat exempel är att regeringen ger i uppdrag att senast lämna förslag till hur en årlig bedömning av riskerna i de samlade statliga garantierna kan göras. Vidare ska med anledning av den pågående översynen av budgetlagen senast lämna förslag till anpassningar av garantiförordningen (1997:55) och en ny förordning för krediter och utlåning, alternativt lämna förslag om en samlad garanti- och kreditförordning. ges också i uppdrag att återkommande lämna en redovisning av hur AB Svensk Exportkredits (SEK) krediter har utnyttjats, hur SEK:s exportfinansiering har utvecklats och hur regeringens åtgärder har påverkat SEK:s möjligheter på kreditmarknaden. Styrelsen välkomnar regeringens åtgärder inom området, men anser att det är anmärkningsvärt att regeringen inte förrän efter att bemyndigandena beslutats av , har tagit initiativ till utredningar för att klarlägga de ekonomiska risker för skattebetalarna som finns med garantierna. Styrelsen konstaterar att de uppdrag som lämnats till kan leda till att de rekommendationer som lämnats i granskningen tillgodoses. Trots de givna uppdragen anser styrelsen med hänsyn tagen till de betydande belopp som genom bemyndiganden ställts till regeringens förfogande att krav på redovisning av de ekonomiska riskerna bör ställas omgående. Mot denna bakgrund lämnar styrelsen följande förslag. Samlad redovisning av de ekonomiska riskerna beslut om de statliga garantierna (bet. 2008/09:FiU16) innehöll också ett tillkännagivande till regeringen som avsåg information från regeringen till . Enligt tillkännagivandet bör information lämnas till utskottet eller till när det är befogat, och de former för lämnande av information som räknades upp i proposition 2008/09:61 Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet skulle inte ses som en uttömmande uppräkning. I propositionen angav regeringen bl.a. att bör ges en utförlig beskrivning av vidtagna stödåtgärder och dessas ekonomiska konsekvenser. I betänkande 2008/09:NU12 Åtgärder för förstärkt exportfinansiering (bet.) angav näringsutskottet att regeringen borde återkomma till med en redovisning av hur exportfinansieringen utvecklas, hur låneramen respektive kreditramarna utnyttjats och hur detta påverkat marknaden. Av granskningen framkommer att regeringen, efter beslutet, ännu inte har lämnat en samlad och tydlig återrapportering till om vilka förluster som bankgarantierna kan medföra. Enligt styrelsens mening har tillkännagivandet om regeringens information till om de stabilitetssäkrande åtgärderna och näringsutskottets önskemål om redovisning angående exportfinansieringen inte fullt ut tillgodosetts. Styrelsen konstaterar dock att regeringen, genom de beslutade uppdragen till , kan anses komma att uppfylla de krav som finns på en sådan redovisning. Styrelsen vill understryka betydelsen av att fullödig information lämnas till i en viktig fråga som omfattar betydande belopp. Trots att ett antal uppdrag nu har lämnats till anser styrelsen, i likhet med vad tidigare begärt, att regeringen bör uppmanas att för presentera en samlad redovisning av de ekonomiska riskerna för staten och skattebetalarna som inkluderar både bank- och exportkreditgarantier. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att begär att regeringen återkommer till med en samlad redovisning av de ekonomiska risker för staten som besluten om bank- och exportkreditgarantier har medfört. Genom ändringar som trädde i kraft gäller garantin alternativt om detta är ett högre belopp. I budgetpropositionen föreslogs garantiramarna bli för SEK samt för EKN. Regeringen har i Årsredovisning för staten 2008 angett den lägre siffran. I Studier i finanspolitik anger att utvidgningen till fler kontotyper gör att garantiåtagandet kan vara så högt som 900 till . Förlängd till enligt regeringsbeslut . Regeringen anger siffran för utnyttjade exportkreditgarantier i budgetpropositionen . Här anges i stället den uppgift som EKN rapporterar i delårsbokslutet om vad som utnyttjats per . Korta svar på frågor om garantiprogrammet. Enligt uppgift från har dock ett tilläggsuppdrag lämnats med denna innebörd.