frsrdg · GY04RRS1 · 2010-09-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS1 16.42 2010/11:RRS1 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om Riksrevisorernas årliga rapport Sammanfattning har beslutat att Riksrevisorernas årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. I rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna från den revisionsverksamhet som har genomförts . Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS1 16.42 2010/11:RRS1 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Styrelsens överväganden 5 Bilaga Riksrevisorernas årliga rapport 6 Riksrevisorernas kommentarer 7 Nya krav på myndigheternas styrning, kontroll och redovisning 10 God kvalitet i myndigheternas årsredovisningar 10 Nya krav på resultatredovisningarna 11 Ökade krav på intern styrning och kontroll 12 Anslagen ska avräknas kostnadsmässigt 12 Omstruktureringen av den statliga förvaltningen 14 Syftet med sammanslagningarna har ännu inte nåtts 15 Bristfälligt underlag inför beslut om omorganisation 16 Långvarig omställningsfas 16 Försäljning och förvaltning av de statliga bolagen 18 Försäljningen av statliga bolag 19 Regeringens ägarförvaltning 20 Förändringarna inom arbetsmarknadsområdet 22 Mål och regler kan bli tydligare 23 Genomförandet kan förbättras 24 Behov av bättre utvärderingar 24 Redovisningen kan bli tydligare 25 Risker i statens ekonomiska åtaganden 27 Statsfinansiella risker och åtaganden 27 Ofullständig rapportering av statliga garantier 29 Redovisningen av utsläppsrätter har förbättrats 30 Växande påfrestningar på skattesystemet 30 Hållbarhetsredovisningen är svårtolkad 32 Underbilaga 1 Granskningen av årsredovisningar 33 Underbilaga 2 Granskningsrapporter sedan årliga rapporten 52 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS1 16.42 2010/11:RRS1 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). STYRELSENS REDOGöRELSE 2010/11:RRS1 16.42 2010/11:RRS1 STYRELSENS REDOGöRELSE 16.42 I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Rapporten ska lämnas till regeringen och . Riksrevisorernas årliga rapport publicerades . Rapporten syftar till att ge aktuell och samlad information om väsentliga resultat från granskning . I rapporten har granskningsresultaten sammanställts i följande tematiska kapitel: Nya krav på myndigheternas styrning, kontroll och redovisning Omstruktureringen av den statliga förvaltningen Försäljning och förvaltning av de statliga bolagen inom arbetsmarknadsområdet Risker i statens ekonomiska åtaganden. Sedan den årliga rapporten har publicerat 34 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen. En kort sammanfattning av varje granskningsrapport redovisas i den årliga rapporten. Utifrån granskningen av årsredovisningarna har lämnat revisionsberättelser för 249 myndigheter. För 12 av dessa bedömde att det fanns så väsentliga fel i årsredovisningen att invändning lämnades. Årets granskning av myndigheternas årsredovisningar har också resulterat i 117 revisionsrapporter till 90 myndigheter. De viktigaste iakttagelserna från dessa rapporter redovisas i den årliga rapporten. Riksrevisorernas årliga rapport bifogas denna redogörelse som bilaga. RIKSREVISORERNAS åRLIGA RAPPORT 2010 2010/11:RRS1 16.42 2010/11:RRS1 RIKSREVISORERNAS åRLIGA RAPPORT 2010 16.42 Styrelsen beslutar att årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. BILAGA Riksrevisorernas årliga rapport Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Vår årliga rapport överlämnas härmed till regeringen. Den överlämnas till . Årets rapport tar sin utgångspunkt i några av de reformer som genomförts i den statliga verksamheten och förändringar som skett i vår omvärld . I rapportens första kapitel redovisas genomslaget av regeringens nya krav på myndigheternas interna kontroll, styrning och redovisning. Därefter presenteras samlade slutsatser av vår senaste granskning av förvaltningens omstrukturering, regeringens försäljning och ägarförvaltning av statliga bolag samt förändringar inom arbetsmarknadsområdet. I rapportens sista del redovisar vi resultatet rörande våra granskningar av regeringens rapportering av statliga åtaganden och risker, en fråga som fått allt större betydelse mot bakgrund av den pågående finanskrisen. Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Granskningschef och biträdande granskningschef har medverkat i den slutliga handläggningen. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Enligt lag ska de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Den årliga rapporten lämnas till regeringen och och syftar till att ge en aktuell och samlad information om väsentliga resultat från granskning . I den årliga rapporten sammanställs granskningsresultaten i tematiska kapitel. Syftet är att dra samlade slutsatser och ge ett bredare perspektiv på granskningsresultat än vad som är möjligt i de enskilda granskningarna. Underlaget till rapporten bygger på de granskningsresultat som tas fram inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Genom den årliga revisionen granskas om myndigheternas årsredovisningar är rättvisande. Granskningen av årsredovisningen avrapporteras i en revisionsberättelse. Om granskningen visat att årsredovisningen innehåller väsentliga fel lämnas en revisionsberättelse med invändning. Väsentliga fel och andra väsentliga iakttagelser avrapporteras också i en revisionsrapport. Genom effektivitetsrevisionen granskas statliga åtaganden samt genomförandet och resultat av dessa. Avrapporteringen sker i granskningsrapporter. Valet av granskningsinriktning utgår inom båda revisionsgrenarna från kriterierna risk och väsentlighet. I bilagorna till denna rapport redovisas korta sammanfattningar av samtliga revisionsrapporter och granskningsrapporter . Riksrevisorernas kommentarer Den årliga rapporten ger oss möjlighet att fästa uppmärksamheten på viktiga trender och tendenser inom den statliga verksamheten och samhällsutvecklingen i övrigt. I årets rapport har vi riktat fokus mot några viktiga reformer och omvärldshändelser som präglat både den statliga verksamheten och samhällsutvecklingen . Det handlar om strukturförändringarna inom den statliga förvaltningen, regeringens försäljning av en del av det statliga bolagsinnehavet och förändringarna inom arbetsmarknadsområdet. har också starkt präglats av den finansiella krisen och den påföljande lågkonjunkturen. Erfarenheterna från krisen och iakttagelser i våra granskningar visar att det finns åtaganden och risker i statens verksamhet som inte blir väl belysta i rapporteringen till , trots att de kan få en väsentlig inverkan på statens ekonomi. Nya krav på myndigheternas styrning, kontroll och redovisning Grunden i granskning är att säkerställa att myndigheterna ger en tillförlitlig redovisning av ekonomi och verksamhet. Därför inleds denna rapport med att redovisa genomslaget av regeringens förändrade ekonomiadministrativa styrning av myndigheterna. Förändringen innebär bland annat strängare krav på myndigheternas interna styrning och kontroll. Det har också införts nya krav på resultatredovisningen som innebär att regleringsbrevet är lika styrande som tidigare, utan myndigheterna väljer själva i stor utsträckning vad som ska rapporteras i resultatredovisningen. Vi kan konstatera att många myndigheter har haft problem med att anpassa sig till de nya kraven. Vi kan också konstatera att regleringsbreven ser olika ut mellan de olika departementens ansvarsområden genom att några nästan inte innehåller några återrapporteringskrav alls medan andra har kvar många krav. Överlag kan vi dock konstatera att myndigheterna sköter sin redovisning bra och att deras arbete med intern styrning och kontroll har kommit längre än . Förvaltningens omstrukturering En rad myndigheter har varit föremål för antingen sammanslagningar, avvecklingar eller omlokaliseringar. Syftet har i många fall varit att skapa en mer effektiv och enhetlig handläggning vid myndigheterna. Våra granskningar visar att sammanslagningen av de tidigare koncernmyndigheterna till sammanhållna nationella enmyndigheter har skapat förutsättning för detta, men att målet ännu inte har nåtts. Vi konstaterar att det tar att genomföra omstruktureringar och att regeringen och myndigheterna i många fall har underskattat svårigheterna med att genomföra dem. , efter sammanslagningarna till enmyndigheter, är det till exempel svårt att se resultat som entydigt visar på ökad enhetlighet och effektivitet i myndigheternas handläggning. Granskningarna indikerar också att själva omstruktureringen i sig sällan är tillräcklig för att nå uppsatta mål. Det behövs även en tydlig styrning för att målet ska nås. Försäljningen av statliga bolag och regeringens ägarförvaltning har regeringen sålt flera statliga bolag. har granskat de flesta försäljningarna. Vår samlade bedömning är att regeringen och initialt inte var tillräckligt förberedda men att försäljningsprocesserna successivt har förbättrats. har även granskat regeringens ägarförvaltning av de statliga bolagen. I tidigare årliga rapporter finns påpekande om att det behövs en tydligare styrning av de statliga bolagen. I årets rapport kan vi konstatera att flera av tidigare brister i styrningen kvarstår. Såväl särskilda samhällsmål som ekonomiska mål behöver förtydligas av regeringen. Det behövs också en tydligare prioritering mellan målen. Otydligheten leder till att målkonflikter kan uppstå mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål. Konsekvensen blir ofta att bolagen prioriterar de ekonomiska målen. Vi vill också betona vikten av att styrningen av bolagen dokumenteras på ett bättre sätt än för att skapa förutsättningar för insyn i viktiga processer och händelseförlopp. Förändringar inom arbetsmarknadsområdet Regeringen har genomfört en rad förändringar inom arbetsmarknadsområdet i syfte att öka arbetskraftsutbudet och sysselsättningen. Ett stort antal arbetsmarknadspolitiska insatser har avskaffats och nya har införts. Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla lediga platser och arbetsmarknadspolitiska resurser riktas i större utsträckning än tidigare mot dem som står längst från arbetsmarknaden. Ett nytt inslag i arbetsmarknadspolitiken är införandet av så kallade kompletterande aktörer, en tjänst som huvudsakligen innebär erbjudande om coachning till arbetssökande. Förändringar har även genomförts i arbetslöshets- och sjukförsäkringen liksom i skattesystemet. En viktig reform i detta avseende är jobbskatteavdraget som syftar till att öka drivkrafterna till arbete. Det har också genomförts administrativa förändringar. Arbetsförmedlingen är en sammanhållen myndighet med syfte att uppnå en mer enhetlig och effektiv verksamhet med tydligare ledning och styrning. har genomfört 13 granskningar inom arbetsmarknadsområdet . Granskningarna har inriktats mot styrning, implementering, utvärdering och regeringens redovisning av arbetsmarknadspolitikens effekter. Därutöver har även granskat sysselsättningseffekter av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatser. Vår övergripande bedömning är att regeringens styrning kan bli tydligare och att implementeringen på vissa områden kan förbättras. Vi ser också ett behov av flera effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska insatser för att skapa bättre underlag för styrning och förändring inom arbetsmarknadsområdet. En kraftig lågkonjunktur innebär svårigheter för regeringen och Arbetsförmedlingen att anpassa de arbetsmarknadspolitiska insatserna till de snabbt förändrade behoven på arbetsmarknaden. Våra slutsatser är ändå generella i den meningen att politiken måste styras, implementeras, utvärderas och redovisas oberoende av konjunkturläge. Risker i statens åtaganden har lagt särskild vikt vid att granska regeringens rapportering av statens ekonomi. Finanskrisen och dess följdverkningar har gjort att denna granskningsinriktning fått ökad betydelse. En stabilitets- och förtroendeskapande finanspolitik har visat sig vara avgörande för de länder som, i likhet med , klarat sig förhållandevis väl genom finanskrisen. Ett nyckelbegrepp i detta sammanhang är transparens och fullständighet i regeringens rapportering av statens finansiella åtaganden. Regeringens rapportering till måste vara korrekt, begriplig och heltäckande för att ska kunna utöva sin kontrollmakt. Granskningarna visar att regeringens rapportering om statens och den offentliga sektorns ekonomi successivt har förbättrats och utvecklats. Det finns emellertid risker i statens verksamhet som inte blir väl belysta i rapportering och uppföljning, trots att de kan få en väsentlig inverkan på statens ekonomi. Det handlar till exempel om de omfattande garantier som staten utfärdade till exportföretag och finansinstitut under finanskrisen och där belastningen på statsfinanserna kan bli stor vid ett infriande av garantierna. I vissa fall är regelverket otydligt om hur sådana åtaganden och risker ska redovisas. I andra fall kan metoderna för riskbedömning behöva utvecklas. Nya krav på myndigheternas styrning, kontroll och redovisning granskar samtliga myndigheters årsredovisningar i syfte att bedöma om dessa är rättvisande. Den övergripande bedömningen är att myndigheternas årsredovisningar håller god kvalitet. Den övervägande delen av de granskade årsredovisningarna är rättvisande. Antalet invändningar är lågt och i nivå med antalet invändningar . Granskningen visar dock att åtskilliga myndigheter har haft vissa problem att anpassa sig till förändringar i det ekonomiadministrativa regelverket. har det främst gällt de nya kraven på hur resultat ska rapporteras i årsredovisningarna men även det pågående arbetet med att utveckla processerna för intern styrning och kontroll. En av huvuduppgifter är att granska samtliga myndigheters årsredovisningar i syfte att bedöma om redovisningen av ekonomi och verksamhet till regeringen är rättvisande. I granskningen av årsredovisningen ingår också att bedöma om ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och beslut. Enligt revisionslagen ska denna granskning ske enligt god revisionssed, vilket innebär att ska följa god sed inom den privata sektorn och internationella standarder. God revisionssed förändras kontinuerligt, vilket innebär att inriktningen av granskning fortlöpande utvecklas och anpassas till internationella revisionsstandarder. Anpassningen är både nödvändig och viktig eftersom därmed tvingas utveckla en revisionsmetodik som ligger i framkant. De senaste årens anpassning till utvecklade internationella revisionsstandarder utgör ingen större förändring för riksdag och regering, men innebär att revisorerna behöver ställa fler frågor till och regeringen. har regeringen ställt nya krav på myndigheternas resultatredovisningar och hur anslagen ska redovisas. Regeringen har också infört skärpta krav på myndigheternas interna styrning och kontroll. I samband med årets granskning har identifierat ett antal risk- och förbättringsområden kopplade till dessa förändringar. God kvalitet i myndigheternas årsredovisningar har i granskningen av årsredovisningarna lämnat revisionsberättelser för 249 myndigheter. Tolv av dessa bedömdes innehålla väsentliga fel i årsredovisningarna och invändning lämnades. Denna omfattning är i nivå . Av det totala antalet myndigheter som granskats är det således endast ett fåtal vars årsredovisningar innehåller väsentliga fel. lämnar normalt inte en invändning om årsredovisningen på ett rättvisande sätt beskriver fel eller brister. Det låga antalet invändningar kan ses som en indikator på att kvaliteten i myndigheternas redovisning överlag är god. Det kan också ses som ett resultat av ambition att upptäcka och påtala felen innan de påverkar årsredovisningen. Om en myndighet fått invändning eller gjort andra väsentliga iakttagelser tas detta upp i en revisionsrapport och skickas till myndighetens ledning med kopia till berört departement. I rapporten beskrivs skälen för kritiken och ofta lämnas förslag till åtgärder. Granskningarna av årsredovisningarna har resulterat i 117 rapporter till 90 myndigheter. Detta är en ökning av antalet rapporter jämfört med . Ökningen beror i huvudsak på den förändring som införts för myndigheternas resultatredovisning och som redogörs för nedan. I bilaga 1 finns sammanfattningar av samtliga revisionsrapporter från årets granskning. Nya krav på resultatredovisningarna Myndigheternas årsredovisning består av två delar, den finansiella redovisningen och resultatredovisningen. Inför införde regeringen en förändring av kraven på resultatredovisningen. Myndigheterna ska numera redovisa och kommentera verksamhetens resultat i första hand i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Därutöver ska rapportering ske utifrån regleringsbrev eller annat beslut. Myndigheten ska främst redovisa hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Förändringen innebär att regeringen i högre grad än tidigare låter myndigheterna själva välja vad som ska återrapporteras. Oavsett hur myndigheten väljer att redovisa resultatet av sin verksamhet gäller den övergripande principen att årsredovisningen ska ge en rättvisande bild. En förutsättning för att denna förändring ska få effekt är att regeringen minskar antalet mål och uppdrag i regleringsbreven. Årets granskning visar emellertid att de nya kraven ännu inte fått fullt genomslag i regeringens styrning. ser olika ut mellan olika departements ansvarsområden. Vissa innehåller nästan inte några återrapporteringskrav medan andra har kvar många återrapporteringskrav. Det finns även variationer mellan myndigheterna och för många återstår en hel del arbete innan de uppfyller de nya kraven på resultatredovisningen. I 66 fall har vi rapporterat olika typer av brister som har koppling till de nya redovisningskraven. Hälften av iakttagelserna handlar om att valet av prestationer inte speglar myndigheternas verksamhet tillräckligt väl. De flesta myndigheterna har klarat av att redovisa volymuppgifter för valda prestationer. En tredjedel av revisionsrapporterna tar dock upp brister när det gäller att redovisa kostnader för de valda prestationerna. En anledning till detta är att många myndigheter alltför sent insett vilka krav det nya regelverket ställer och inte har hunnit ställa om sina interna system för att få fram information om kostnader på prestationsnivå. Att så många myndigheter fått revisionsrapport för samma typ av brister är ovanligt och tyder på att det funnits svårigheter att följa de nya kraven på resultatredovisningen. För två av myndigheterna har bristerna varit så väsentliga att invändningar lämnats i revisionsberättelserna. Det gäller () och Statens maritima museer. DO har inte tillräckligt lyckats definiera sina uppgifter och prestationer utifrån instruktion och lag. Statens maritima museer har fått invändning på grund av att en väsentlig del av verksamheten har redovisats med volymmått som inte är relevanta och som är svåra att förstå utan kompletterande information. Ökade krav på intern styrning och kontroll införde regeringen en förordning som utgör ytterligare en betydelsefull förändring i den ekonomiadministrativa styrningen av myndigheterna. Den nya förordningen innebär skärpta krav på myndigheternas interna styrning och kontroll och en skyldighet att etablera en särskild process som säkerställer att myndigheten med rimlig säkerhet kan fullgöra det förvaltningsansvar som regleras i myndighetsförordningen. Förvaltningsansvaret innebär att ledningen ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt, att den redovisas tillförlitligt samt att myndigheten hushåller väl med statens medel. Samtliga myndigheter som har internrevision är skyldiga att följa förordningen. omfattades 61 myndigheter av förordningen. granskade myndigheternas arbete med att etablera den process för intern styrning och kontroll som förordningen kräver. Slutsatsen av granskningen var att det fanns stora variationer mellan myndigheterna. 25 myndigheter fick revisionsrapporter där brister påtalades om tillämpningen av förordningen. Det har därför varit naturligt att även fortsätta att följa myndigheternas arbete med att utveckla sin interna styrning och kontroll. Årets granskning visar att arbetet med intern styrning och kontroll fortsätter på myndigheterna och att en majoritet har kommit längre än vad de hade 2008. Detta speglas också i att antalet revisionsrapporter som påtalar brister i arbetet med intern styrning och kontroll har minskat till åtta och att tre av dessa avsåg myndigheter som började tillämpa förordningen först . De iakttagelser som avrapporterats liknar de brister påtalade 2008. Det handlar om ofullständiga riskanalyser, brister i hantering och uppföljning av kontrollåtgärder samt bristande dokumentation. Inga myndigheter har dock i årets granskning fått invändning på grund av dessa brister. Anslagen ska avräknas kostnadsmässigt trädde en förändring i anslagsförordningen i kraft som innebär en övergång från utgiftsmässig till kostnadsmässig avräkning av förvaltningsutgifter. I praktiken gäller de nya reglerna myndigheternas förvaltningsanslag då transfereringar även fortsättningsvis avräknas utgiftsmässigt. Skillnaden mot det tidigare sättet att redovisa blir tydligast för transaktioner som sker runt ett årsskifte. avräknades anslaget för kostnader som uppstod när fakturan för till exempel tjänsten inkom, det vill säga ofta . Den nya förordningen innebär att avräkningen av anslaget ska göras på som kostnaden hänför sig till. Ett exempel som belyser detta nya sätt att avräkna är beslut om delpension till en anställd. avräknades utgifterna för delpensionen i takt med att delpensionen utbetalades, men med de nya kraven avräknas hela kostnaden för delpensionen som beslutet tas. Övergången till kostnadsmässig anslagsavräkning ändrar inte det långsiktiga anslagsbehovet men delar av anslaget avräknas vid andra tillfällen . Den ändrade tidpunkten för anslagsavräkning medför en övergångseffekt för myndigheterna som bland annat följer av att de till och med har haft kostnader som inte har anslagsavräknats. Denna övergångseffekt täcks av ett särskilt anslag under utgiftsområde 26 som myndigheterna ska återbetala om högst genom minskade anslag. har granskat hur myndigheterna klarat anpassningen till kostnadsmässig anslagsavräkning. Granskningen har inriktats mot hur myndigheterna beräknat själva övergångseffekten, att de lagt upp nödvändiga nya konton samt att de bokfört övergångseffekten korrekt. Vid den slutliga granskningen av årsredovisningarna har vi också kontrollerat att myndigheterna bokfört och anslagsavräknat förändringar av semesterlöneskulder och övriga avsättningar korrekt. Granskningen visar att anpassningen till kostnadsmässig anslagsavräkning har fungerat bra för de allra flesta myndigheterna och att inga oönskade konsekvenser har uppstått i redovisningen. I och med övergången till kostnadsmässig anslagsavräkning har differenser i posterna avräkning med statsverket och balanserad kapitalförändring upptäckts för flera myndigheter. Många av dessa har kunnat utredas och myndigheterna har efter kontakt med därför justerat differenserna . De differenser som kvarstår har inte bedömts uppgå till väsentliga summor. Kapitlet bygger på följande underlag: Revisionsrapporter för . Dessa finns sammanfattade i rapportens bilaga 1. Omstruktureringen av den statliga förvaltningen Organisationsförändringar är ofta en naturlig och nödvändig del i att utveckla en effektiv och rättssäker förvaltning.