frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — För anmälaren innebar detta att det i princip blev omöjligt för honom att komma vidare med sin viseringsansökan; när han försökte få hjälp av ambas- saden hänvisades han åter till serviceföretaget, gentemot vilket han inte hade några rättigheter. Hans enda möjlighet skulle ha varit att foga sig i servicefö- retagets krav, som visat sig vara grundlösa. 2 010 /1 1:JO1 Taxering och uppbörd samt folkbokföring En myndighets skyldighet att ompröva ett beslut som överklagas (Beslut av JO Axberger , dnr 66-2009) Beslutet i korthet: I ärendet har handläggning av överklagan- den i folkbokföringsärenden granskats. När ett myndighetsbeslut överklagas är beslutsmyndigheten enligt 27 § förvaltningslagen skyldig att överväga om beslutet ska omprövas. Omprövningsskyldigheten har tillkommit i den enskil- des intresse. Meningen är inte att beslutsmyndigheten ska ta upp ärendet på nytt utan endast kontrollera att det inte i överklagandet eller i anslutning till detta kommit fram något som visar att det fattade beslutet var uppenbart oriktigt. Om så är fallet ska beslutet rättas under förutsättning att detta kan ske snabbt, enkelt och utan nackdel för någon enskild part. handläggning har varit för långsam. Verket har aviserat en omorganisation. Denna har inte bedömts vara i god överensstämmelse med regleringen i för- valtningslagen. Vid granskningen av handlingarna i ett ärende hos JO (dnr 6457-2008) upp- märksammades handläggning av överklaganden i folkbokfö- ringsärenden. I en skrivelse som tillställt klagan- den anfördes: har balanser vad gäller överklaganden. Det kan därför dröja innan ert ärende tas upp till behandling. arbetar med överklaganden som har inkommit . Det framstod således som om överklagandena i strid med förvaltningslagens regler kunde bli liggande hos innan de över- lämnades till den instans (länsrätt) där de skulle avgöras. anmodades att yttra sig över verkets handläggning av över- klaganden i folkbokföringsärenden. Yttrandet skulle särskilt behandla hand- läggningens förenlighet med bestämmelserna i 7, 25 och 27 §§ förvaltnings- lagen (1986:223). I sitt yttrande anförde inledningsvis följande. Under rubriken i i folkbokföring framgår bl.a. följande. Om det ursprungliga beslutet inte kan ändras efter omprövning ska i stället pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Anser att skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid överlämnas skrivelsen i original och kopior av övriga handlingar i ärendet (beslut, anmälan, eventuell utredning i ärendet, dagboksan- teckningar med mera) till länsrätten. Observera att handlingarna ska översändas möjligt. Det är lämpligt att bi- fogar ett eget yttrande i ärendet, framförallt då myndigheten kan förutse 2 010 /1 1:JO1 att den annars får tillbaka ärendet på remiss, exempelvis när den enskil- de i överklagandet för fram nya yrkanden eller åberopar nya omständig- heter i ärendet. Efter en redogörelse för vissa rättsliga regler redovisade följande bedömning: har hämtat in yttranden från och västra regionen. Av yttrande framgår att folkbokföringskonto- rets handläggning av överklaganden inte har uppfyllt kravet på skyndsamhet. Handläggningstiden har i ett antal ärenden uppgått . Ett överklagande överlämnas i normalfallet till länsrätten inom en månad från det att överklagandet inkommer till . Till varje ärende bilägger regionen ett yttrande. Västra regionen har uppgett att handläggningstiderna upp- går . Även västra regionen lämnar eget yttrande till läns- rätten i samband med överlämnandet. Utredningen visar att handläggningstiderna i vissa fall är oacceptabelt långa. Även i de fall handläggningstiderna inte är fullt så långa, uppfyller inte heller de kravet på skyndsamhet. kommer processföringen för folkbokföringsområdet att kon- centreras till folkbokföringskontoren i och . Syftet med koncentrationen är i första hand att stärka rättssäkerheten och att nå en ökad enhetlighet. pågår ett rekryteringsförfarande av processförare. Dessutom kan nämnas att en arbetsgrupp har tillsatts med uppgiften att ta fram gemensamma rutiner på det aktuella området för de bägge folkbokfö- ringskontoren. En effekt av koncentrationen är att oavsett var en överklagandehandling lämnas in till , ska denna skickas till folkbokföringskontoret i eller i . Dessutom ska handlingen kompletteras med akten till det överklagade beslutet. Akten förvaras normalt i den region där ärendet har handlagts. Redan i detta initiala skede av processen hinner således passera innan ärendet kommer till berörd handläggare. Det är vidare uppfattning att det i de flesta ärenden är betydel- sefullt att med överklagandet lämnar ett yttrande till länsrätten. Om yttrandet lämnas med överlämnandet av överklagandet, inbe- sparas den tid på domstolen som annars skulle gå åt till remissförfarandet. Som nämnts tidigare framgår det av i folkbokföring att överklagandehandlingar ska överlämnas till domstolen. Skattever- ket är också väl medvetet om att JO i flera ärenden uttalat att när omprövning inte företas bör överlämnandet av ett överklagande normalt ske inom , se bl.a. JO 1995/96 s. 314. Om beslutsmyndigheten vill bifoga ett eget yttrande i samband med att överklagandet överlämnas, får detta inte innebära att tidsfristen om utsträcks (se JO dnr 1593- 2008). Verket eftersträvar också att hålla handläggningstiderna korta. Kravet om en skyndsam handläggning uppnås dock inte i alla ärenden. Verkets strä- van är nu att få ner handläggningstiden i de fall ett yttrande bifogas . Av 24 § förvaltningslagen (FL) framgår att en myndighet som fattat ett beslut vilket överklagats ska pröva om överklagandet har inkommit i rätt tid. Har det inkommit för sent ska det enligt huvudregeln avvisas. Annars ska det enligt 25 § FL tillsammans med övriga handlingar i ärendet överlämnas till den myndighet där det ska prövas. Av bestämmelserna i 27 § FL om ompröv- ningsplikt framgår att om myndigheten finner att ett beslut är uppenbart orik- 2 010 /1 1:JO1 tigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska den ändra beslutet, om det kan ske snabbt, enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Ett överklagande förfaller enligt 28 § FL, om myndig- heten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Det finns inte någon författningsreglering som anger inom vilken tidsfrist en förvaltningsmyndighet ska överlämna ett överklagande. Den allmänna regeln i 7 § FL om snabb och enkel handläggning m.m. ska vara vägledande (prop. 1985/86:80 s. 77). Det innebär att överlämnandet ska ske utan dröjs- mål. När omprövning inte företas bör överlämnandet enligt tidigare bedöm- ningar av JO normalt ske inom efter det att överklagandet kom in till myndigheten (se bl.a. JO 1995/96 s. 314). Om beslutsmyndigheten bedömer att det är lämpligt att bifoga ett eget yttrande över överklagandet kan en något längre handläggningstid godtas. Överlämnade bör då ske inom en (se bl.a. JO 2000/01 s. 229). Praktiska orsaker kan normalt inte anfö- ras som skäl för en fördröjning. JO 1995/96 s. 314 gällde bl.a. hur en kom- munal nämnd, som normalt inte sammanträdde oftare än en gång , skulle förfara vid omprövning. Enligt JO:s bedömning fick man vid ompröv- ning vara beredd att kalla till extra sammanträde för att efterleva kravet på snabb handläggning. Omprövningsregelns funktion och innebörd vid överklagande av myndighetsbeslut En bärande tanke bakom införandet av den nu gällande förvaltningslagen var att fördjupa och stärka rättssäkerheten. Den tidigare gällande lagen ansågs bl.a. behöva kompletteras med bestämmelser för att motverka krångel, förkor- ta väntetiderna och underlätta för den enskilde att ta tillvara sin rätt (prop. 1985/86:80 s. 10 ff.). Det var med denna utgångspunkt som de i detta ärende aktuella lagrummen tillkom. Bestämmelserna har alltså införts i den enskildes intresse och ska tillämpas i den andan (jfr a. prop. s. 24). Omprövningsskyldigheten enligt 27 § förenklar och påskyndar processen i sådana fall, där det står klart att beslutet ska ändras och ett fullföljande i över- instansen därmed enbart vore en formalitet. Omprövningen är då till gagn för den enskilde. Om en omprövning genomförs även i mindre självklara fall riskerar den att leda till motsatta effekter, dvs. förfarandet kan tyngas och fördröjas genom en tidsödande handläggning, som åtskilliga gånger ändå slutar med att ärendet går vidare till överinstansen. Effekter av det slaget är inte i den enskildes intresse. En myndighets bedömning av vad som från dess synpunkt i och för sig kan te sig rationellt och praktiskt vid hanteringen av överklaganden får därmed inte innebära att den enskildes ställning påverkas negativt, t.ex. genom att väntetiden förlängs (jfr a. prop. s. 42 och 44). Utgångspunkten när ett beslut överklagas är att myndigheten genom det överklagade beslutet har skiljt sig från ärendet, som alltså är avslutat för dess del. Det förutsätts att myndigheten anser att beslutet var korrekt när det fatta- des. Omprövningsregeln aktualiseras bara om det i samband med överklagan- det framkommer något som får det fattade beslutet att framstå som felaktigt. 2 010 /1 1:JO1 Det torde normalt röra sig om nya omständigheter som framkommer i över- klagandet. Men regeln innebär även att andra än direkt nya omständigheter ska leda till omprövning. I kommentaren till förvaltningslagen nämns som exempel att myndigheten vid handläggningen av ett överklagande upptäcker att en företagen lagändring förbisetts när beslutet fattades (och , Förvaltningslagen med kommentarer, andra upplagan, 2007, s. 343; jfr även prop. 1985/86:80 s. 78). Omprövningsskyldigheten har däremot inte kommit till för att ge besluts- myndigheten möjlighet att än en gång överväga sitt beslut för att, inför utsik- ten av ett eventuellt bakslag i överinstansen, kunna återta eller justera detta. En ordning där överklaganden regelmässigt leder till en genomgång av det överklagade beslutet för kontroll av dess riktighet innebär en uppenbar risk för att myndigheterna först fattar preliminära beslut, som står fast om den enskilde inte klagar, men underkastas en mer ingående prövning vid ett över- klagande. (Jfr prop. 2002/03:62 s. 15, där ett förslag om ett utvidgat ompröv- ningsförfarande övervägdes men förkastades av bl.a. det sist angivna skälet.) Från rättssäkerhetssynpunkt vore det äventyrligt om rätten att överklaga be- slut en rätt som förutom att möjliggöra korrigeringar av felaktiga avgöran- den också fyller en självständig funktion genom den kontroll över myndig- hetsutövningen som den allmänt sett innebär skulle kunna uppfattas som ersatt av ett system där tillsynen över fattade beslut i första ledet utövas av beslutsfattaren själv. Oavsett vilket slags omständighet som föranleder övervägandet om om- prövning gäller att beslutets oriktighet ska vara uppenbar. Det myndigheten är skyldig att göra inskränker sig därmed till genomläsning av överklagandet och det överklagade beslutet. Om det då klart framgår att beslutet är felaktigt ska myndigheten göra de övriga överväganden som omprövningsregeln före- skriver, dvs. kontrollera om det snabbt och enkelt kan rättas utan nackdel för någon enskild part (jfr prop. 1985/86:80 s. 78 och JO 1996/97 s. 100). Utrymmet för beslutsmyndigheten att avvakta med översändandet av överklagandet för att kunna bifoga ett eget yttrande Enligt förvaltningslagens förarbeten är det i vissa situationer önskvärt att myndigheten bifogar ett eget yttrande som den överlämnar överklagandet till den högre instansen. Det påskyndar förfarandet i de fall då det kan förutses att myndigheten annars skulle få tillbaka ärendet på remiss. (Se prop. 1985/86:80 s. Någon skyldighet att bifoga ett yttrande finns dock inte. ärende ska genom det fattade beslutet för dess del vara avgjort. Det är överinstansens sak att avgöra om ett yttrande från underinstansen behövs. Säkerligen är det lämpligt att en myndighet utarbetar ett eget yttrande. Som den rättsliga regleringen är uppbyggd är detta dock en i sammanhanget underordnad sak. Framtagandet av ett yttrande får därför inte innebära att överlämnandet mer än marginellt fördröjs (se bl.a. JO 2003/04 s. 179 med hänvisning till dnr 1722-1994). En rutin som innebär att ett yttrande alltid ska avges är ägnad att allmänt sett fördröja handläggningen. 2 010 /1 1:JO1 Principen bör vara att beslutsmyndigheten utan anmodan kan avge ett yttrande när den förutser att överinstansen kommer att begära detta och ett sådant enkelt kan upprättas. En ordning där beslutsinstansen tills vidare behåller överklagandet med motiveringen att man önskar bifoga ett eget yttrande medför förutom den allmänna fördröjningen den oönskade konsekvensen att ärendet finns kvar hos beslutsmyndigheten trots att det där är avslutat. Saken anhängiggörs därmed inte hos den instans som ska ha ansvaret för att överklagandeärendet drivs fram till ett avgörande. Till JO inkommer inte sällan klagomål, som utvisar en stor irritation över att den myndighet vars beslut angripits ligger på överklagandet. Omprövningsskyldigheten får självfallet inte tillämpas som en förevändning för ett förhållningssätt som kan uppfattas på det viset. När ett överklagande ges in ska myndigheten pröva om det inkommit i rätt tid. Detta är normalt en expeditionsfråga (jfr prop. 1985/86:80 s. 44). Enbart rättidsprövningen motiverar inte en längre handläggningstid än en . Överklagandet och det överklagade beslutet ska vidare läsas. Det görs lämpligen av beslutsfattaren, eller i varje fall inom den del av myndigheten där ärendet handlagts. Något hinder mot att uppgiften utförs på en lägre nivå finns i och för sig inte, eftersom det är fråga om en översiktlig prövning med sikte på uppenbara fel. Det är däremot olämpligt att prövningen görs på en högre nivå. (Om detta, se och , Förvaltningslagen med kommentarer, andra upplagan, 2007, s. 348 f.) Handläggningen bör, i enlighet med vad som ovan beskrivits under avsnit- tet Rättslig reglering, ske på sådant sätt att överklagandet kan överlämnas till överinstansen inom . Ytterligare några dagars fördröjning kan vara motiverad om myndigheten bedömer att den kommer att avkrävas ett eget yttrande och upprättandet av ett sådant går fort. Kan en omprövning inte slut- föras inom tidsramen bör överklagandet översändas till överinstansen utan omprövning. Motsvarande gäller om ett yttrande inte kan utarbetas (ett yttrande kan självfallet ges in senare). Kommer myndigheten fram till att beslutet ska rättas så som klaganden begärt sker inget överlämnande. Beslutet ska i stället undanröjas. Den grund- läggande förutsättningen för en omprövning är som framgått att en sådan kan ske snabbt och enkelt. Den bör därför kunna göras omgående och inte dröja längre än det skulle ha tagit att överlämna överklagandet. förfarande när beslut i folkbokföringsärenden överklagas Av den skrivelse som föranledde JO:s initiativ i detta ärende framgick att lade överklaganden av folkbokföringsbeslut i balans och att väntetiderna rörde sig . Den utredning verket nu gjort visar att handläggningstiderna i de två tillfrågade regionerna varit kortare. Verkets egen bedömning är dock att de i vissa fall har varit oacceptabelt långa och 2 010 /1 1:JO1 inte heller i övrigt uppfyllt kravet på skyndsamhet. Sammantaget har alltså handläggningstiderna varit för långa. Utredningen visar även att alltid upprättar ett eget yttrande innan verket överlämnar överklagandet till domstolen. Som framgått är en sådan rutin i princip olämplig; ett yttrande bör inte bifogas annat än efter behovsprövning i det enskilda fallet. Av vad anfört framgår vidare att en omorganisation pågår. Tanken synes vara att alla överklaganden ska översändas till särskilda omprövningsenheter. Den i all korthet beskrivna ordningen synes innebära att ett beslut först ska fattas lokalt varefter ett eventuellt överklagande ska leda till omprövning på central nivå. Omprövning bör emellertid som framgått ske på samma nivå som den där beslutet fattades. Annars sätter besluts- myndigheten in en egen överprövningsinstans före den av lagstiftaren anvisade. Jag har förståelse för att en omfattande verksamhet måste bedrivas i rationella former. Men en myndighets handläggning av överklaganden kan inte organiseras så att organisationen som sådan går ut över den enskildes i förvaltningslagen grundade anspråk på snabbhet och enkelhet. I förhållande till dessa krav framstår den planerade rutinen som omständlig och ägnad att fördröja förfarandet. handläggning av överklaganden i folkbokföringsärenden har sammanfattningsvis avvikit från vad som gäller enligt förvaltningslagen. Den planerade omorganisation som verket aviserat i sitt yttrande till JO ter sig inte heller väl förenlig med regleringen. (Beslut av JO Axberger , dnr 3620-2008) Beslutet i korthet: Systemet med sekretessmarkeringar inom folkbokföringen har funnits länge och svarar mot ett behov som är väsentligt att tillgodose. har utvecklat rutiner för sin tillämpning. Dessa har stöd i gäl- lande rätt, men det är oegentligt att använda benämningen skyddad identitet i sammanhanget, eftersom sekretessmarkering enbart är en faktisk åtgärd utan rättsverkan. bör säkerställa att den som förvägras att ta del av sekretessmarkerade uppgifter får upplysningar om sin rätt att få saken prövad av myndigheten och, vid avslag, sin rätt att överklaga. Enligt offentlighets- och sekretesslagen kan sekretess gälla även gentemot ett barns vårdnadshavare. När så är fallet är det även möjligt att införa en sekretessmarkering utan vårdnadshavarens samtycke. I det fall som anmälts har utredning som helhet varit ensidig. Den motsvarar inte de krav man själv uppställer. I ett beslut har verket brutit mot kravet på saklighet och opartiskhet genom att, utan redovisat underlag och i oträngt mål, uttala att det saknades anledning att ifrågasätta de brottspåståenden som modern gjort avseende anmälaren. 2 010 /1 1:JO1 anmälde till JO för att verket utan att meddela honom gett hans treårige son skyddad identitet. Han hade tillsammans med modern gemensam vårdnad om sonen. Åtgärden hade enligt anmälan vidtagits på begäran av modern. uppgav att han inte hotat, varit våldsam eller gjort något brottsligt. Trots detta hade sonen fått skyddade personuppgifter. handlingar i ärendet hämtades in. anmodades därefter att yttra sig. Av yttrandet framgick bl.a. följande. Modern till anmäla- rens son begärde att skulle göra en markering för särskild sekretessprövning (sekretessmarkering) i folkbokföringsdatabasen för henne och sonen. Som skäl anförde hon att hon var hotad av fadern. underrättades modern om att en tillfällig sekretessmarkering registrerats . Beslutet fattades utan att fadern beretts tillfälle att yttra sig. Vid den utredning som därefter gjordes kom det fram att fadern kände till moderns och sonens adress. En sekretessmarkering skulle alltså vara verkningslös. I beslut avslog där- för moderns begäran. återgav anvisningar ur verkets handbok i folkbokföring under avsnittet Skydd av personuppgifter. Där framgick enligt yttrandet bl.a. följande. För att sekretessmarkering ska införas krävs normalt att fråga är om ett kon- kret hot. Det räcker alltså inte att personen känner fruktan och anser sig för- följd. Det måste också objektivt föreligga en risk för förföljelse. Ett blankt påstående om förföljelse från den som begär markeringen torde knappast godtas i något fall. Om det inte finns någon dom som stöder ett påstående om förföljelse får annan utredning förebringas, t.ex. en utredning eller utlåtande från polis eller social myndighet som styrker den enskildes uppgifter. Det kan vara viktigt att personuppgifter inte lämnas ut utan sekretesspröv- ning under handläggningstid. För att förhindra detta bör en sekretessmarkering föras in så snart en ansökan kommer in till myndigheten om det inte från början står klart att det saknas skäl för en sekretessmarkering. För att sekretessmarkering ska ge avsedd effekt bör den införas för samtliga medlemmar i den utsattes hushåll. upplyste vidare att i den region där ärendet handlagts gäller som rutin, att om den förälder som har barnet boende hos sig begär sekretessmar- kering, inhämtas normalt den andre förälderns uppfattning innan beslut fattas. Men om de omständigheter som ligger till grund för begäran hänför sig till den andre föräldern, meddelas beslut utan att föräldern tillfrågas. yttrande avslutades med följande bedömning. Av utredningen i ärendet framgår att modern har begärt sekretessmarkering för hennes och sonens personuppgifter i folkbokföringsdatabasen på grund av att hon var hotad av fadern. Till stöd för sin begäran bifogade hon ett skriftligt underlag från samt kopia av en umgängesplan mellan fadern och sonen. Av underlag och umgängesplanen framgår att misstanke fö- relåg om att fadern utsatt sonen för våld. Av moderns ansökan framgick vidare att hennes och sonens adress visser- ligen var känd för fadern, men avsikten var att flytta. 2 010 /1 1:JO1 Vid bedömningen av om en tillfällig sekretessmarkering skulle åsättas un- der handläggningstiden fanns således uppgifterna om att hot förekommit och att modern och sonen skulle flytta. Om modern och sonen bytte adress var det därför viktigt att den nya adressen inte blev känd. Skulle den bli känd skulle ett senare beslut om sekretessmarkering således ha blivit verkningslöst. Mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet anser att det fanns fog för att ta upp moderns ansökan om sekretessmarkering för sonens personuppgifter i folkbokföringsdatabasen. anser inte heller att det finns skäl att rikta kritik mot verkets beslut att åsätta sonen en tillfällig sekretessmarkering utan att inhämta faderns uppfattning i frågan. fick del av yttrande. Han anförde därvid att han aldrig hade hotat modern, och att han skulle bli förvånad om det fanns någon anmä- lan om detta. Han uppgav vidare att åtalet angående misshandel av sonen ogillats i en frikännande dom . JO hämtade in domen och förundersökningsprotokollet, se vidare nedan. JO tog vidare del av den allmänna information som finns på Under fliken Skyddade personuppgifter framgick att detta är det samlingsnamn som verket använder för de olika skyddsåtgärderna sekretess- markering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Det upplystes vidare att uppgifter inom folkbokföringsverksamheten i regel är offentliga, men att sekretess gäller om det av särskild anledning kan antas att en person, eller någon närstående, kan lida skada eller men om uppgifter om personen lämnas ut. Under rubriken angavs inledningsvis: Sekretessmarkering innebär att du får en s.k. markering för särskild sekretess- prövning i folkbokföringsdatabasen. Det finns inte några formella krav för att få en sekretessmarkering. Någon form av intyg, exempelvis från polis eller socialtjänst, eller annan utredning som styrker åberopade förhållanden bör dock finnas som underlag för bedömningen. Om ett skattekontor på förhand kan bedöma att utlämnande av dina personuppgifter kan förorsaka personför- följelse eller annan skada kan de sekretessmarkera dig. En sådan bedömning på förhand kan exempelvis grundas på att du själv redogör för omständighe- terna. En allmänt uttalad motvilja mot att ha kontakt med en annan person är dock inte tillräckligt skäl för en sekretessmarkering. Inte heller är det tillräck- ligt att endast ange ett yrke som normalt kan vara utsatt för vissa risker, ex- empelvis polis eller åklagare, som skäl för sekretessmarkering. Det bör röra sig om ett konkret hot i det enskilda fallet. På webbplatsen framhölls att en sekretessmarkering inte innebär någon abso- lut sekretess och att myndigheten vid en begäran om utlämnande av person- uppgifter ska göra en självständig sekretessbedömning, som kan leda till att uppgifterna lämnas ut. Det angavs vidare: Omprövning av sekretessmarkeringen sker i regel . Du ska då redogö- ra för de aktuella förhållandena därefter prövas om skyddet ska vara kvar. aviserar sekretessmarkeringen till andra myndigheter till- sammans med övriga uppgifter om personen.