frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — I Migrations- verkets av migrationsärenden vid utlandsmyndig- heterna (version , CIRK-UM nr 1/2008, som gällde då det föreva- rande ärendet handlades vid ambassaden) framgår dock följande (avsnitt 6.2.2, s. 5455). Då de sökande beviljats uppehålls- och/eller arbetstillstånd uppmanas de att hämta sitt beslut personligen vid den utlandsmyndighet som angetts i ansökan (gäller tredjelandsmedborgare) och får där sitt tillstånd infört i passet. Det är viktigt att myndigheten kontrollerar att passhandlingen är äkta och densamma som den som har bifogats den elektro- niska ansökan. [ ] Om utlandsmyndigheten vid den ovan nämnda kontrol- len av passet eller i övrigt upptäcker att något inte står rätt till med ärendet, bör underrättas för att ta ställning till om tillståndet ska återkallas. Departementet konstaterade att ansökan i detta ärende lämnats elektroniskt och att det i sådana fall i allmänhet endast företes inscannade kopior av pas- set. Efter att ha redogjort för vissa betänkligheter i den rådande ordningen rekommenderade departementet att om ett pass är i så dåligt skick att det inte kan anses vara gällande bör den som ska föra in bevis om uppehållstillstånd i passet underrätta , som därvid får ta ställning till om tillstån- det ska återkallas. Efter vissa ytterligare reflektioner kring de föreliggande handlingsalternativen avslutades departementets yttrande med följande slut- satser: Även om en handläggare vid en utlandsmyndighet som inför ett bevis om uppehållstillstånd i ett pass ska kontrollera passets äkthet m.m. ska denne inte göra någon prövning i sak av passets giltighet eller dess materiella kvalitet och det saknas uttryckligt stöd i den nämnda handboken, att vägra föra in ett bevis om uppehållstillstånd på grund av passets bristande kvalitet. I stället bör, som angetts ovan, i sådana fall underrättas. I förevarande fall synes ambassadens handläggning av ärendet när det gäller vägran att föra in bevis om uppehållstillstånd i passet närmast ha haft sin grund i ett servicetänkande från ambassaden i syfte att undvika att Jacque- line N. sedermera skulle riskera att stoppas vid inresa i på grund av passets bristande kvalitet, med åtföljande besvär och extrakostnader. Med hänsyn till de följder som ambassadens vägran att föra in beviset om uppehållstillstånd i passet fick för ., som sedermera valde att inte resa till , beklagar det inträffade. Departementet bifogade ett e-postmeddelande som rättschefen i Utrikesdepar- tementet tillställt Bo Svens- son i anledning av att denne hade vänt sig till med en förfrågan om kunde göra något i ärendet. I meddelandet informerade han om att ambassaden i är en liten utlandsmyndighet med nio tjänste- män, varav fyra är utsända från och de övriga fem lokalanställda. upplyste vidare att ambassaden är hårt ansträngd av migrations- och viseringsärenden som ska hanteras vid sidan av alla andra uppgifter som åvilar en utlandsmyndighet samt att ambassaden måste göra prioriteringar för att hantera ärendemängden och att kötiderna är långa. 2 010 /1 1:JO1 Enligt 2 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska en utlänning som reser in i eller vistas i ha pass. Enligt 2 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97) får en resehandling godtas som pass (hemlandspass), om den är utfärdad av en behörig myndighet i det land där innehavaren är medborgare samt uppfyller de förutsättningar som anges i bestämmelsen. Det framgår även att en handling inte får godtas som pass om den inte tillåter återresa till hemlandet eller inresa till tredje land. Enligt 4 kap. 22 § och 5 kap. 10 § utlänningsförordningen ska bevis om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. Som framgår av yttrande till JO finns det inga närmare regler om vilket slags prövning som ska föregå ett sådant införande. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska myndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Myndigheter ska med andra ord bedriva sin verksamhet likformigt och behandla alla ärenden enligt deras sakliga förutsättningar. Det får inte förekomma att någon särbe- handlas, vare sig positivt eller negativt, på grund av sin samhällsställning eller av andra ovidkommande orsaker. Det pass som sändes in till ambassaden har inte varit tillgängligt för gransk- ning hos JO; det har i enlighet med anmälarens önskemål återsänts till Jacque- line N. Enligt ambassaden var det när det inkom dit i så dåligt skick att det bedömdes vara ogiltigt. Ambassaden har därvid redovisat en relativt detalje- rad beskrivning av vilka brister som handlingen var behäftad med. I frånvaro av annat underlag utgår min bedömning från att passhandlingen var i det skick ambassaden uppgett. De regler som ambassadens handläggare hade att tillämpa när tillståndet skulle införas är inte entydiga. Vad som redovisats från om detta är något motsägelsefullt. Å ena sidan sägs, med hänvisning till an- visningar från , att en ambassad ska kontrollera att passet är äkta och agera om något inte står rätt till med ärendet. Å andra sidan sägs att någon prövning i sak av passets giltighet eller materiella kvalitet inte ska göras. För sin del rekommenderar departementet att bör underrättas för det fall ett pass är i så dåligt skick att det inte kan anses gäl- lande, vilket får förstås så att tillståndsbeviset under sådana omständigheter tills vidare inte ska införas. Varken regleringen i sig eller vad som anförts från departementets sida kan mot den bakgrunden sägas ge tydlig vägledning för hur en handläggare vid en ambassad ska förfara om en passhandling har sådana yttre brister att den inte bedöms som användbar för de ändamål den är till för. Även om ambassadens beskrivning av handlingen i detta fall inte helt verkar utesluta att det i och för sig kunde ha varit möjligt att infoga tillståndet anser jag därför inte att hand- läggaren kan påstås ha förfarit klandervärt när hon, efter att ha konsulterat 2 010 /1 1:JO1 bl.a. den federala polismyndigheten, underrättade anmälaren om hur hon bedömde ärendet; i princip har hon befunnit sig i en situation där hon riskera- de att bli beskylld för att handla fel oavsett hur hon skulle ha gjort. Under normala omständigheter torde en situation som denna inte behöva medföra andra problem än en viss fördröjning. Sökanden är beroende av att passhandlingen är i sådant skick att den utan bekymmer kan godtas vid gräns- kontroller m.m. Om handlingen ifrågasätts har sökanden alltså ett eget intres- se av att få den ersatt. Problemet i detta fall var att anmälaren på sökandens vägnar hade planerat på sådant sätt att det inte fanns utrymme för att beakta en händelseutveckling som avvek från planen. Ärenden av detta slag måste emellertid, av skäl som framgår i ambassa- dens yttrande, handläggas tämligen standardiserat med begränsat utrymme för anpassning till varje sökandes individuella anspråk. Ambassaden har ock- så i sina kontakter med anmälaren noga informerat denne om sina rutiner och att man inte kunde garantera att handläggningen skulle kunna utföras i enlig- het med dennes önskemål. På sin webbplats rekommenderar ambassaden uttryckligen sökande att inte förfara så som anmälaren i detta ärende gjorde, dvs. boka resebiljetter innan allt är klart. Från de synpunkter JO främst har att beakta (jfr 3 § i JO:s instruktion) är det avslutningsvis ofrånkomligt att notera vad anmälaren i ärendet upplyste om sin tidigare och nuvarande ställning som överordnad jurist i statens tjänst. Upplysningen gav ambassaden särskild anledning att iaktta stadgandet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Som berörts under rubriken reglering råder ett självklart krav på att myndigheter ska behandla alla ärenden likfor- migt och sakligt utan hänsynstagande till förekommande personers samhälls- ställning eller andra ovidkommande omständigheter. Ambassadens handläggning föranleder således inte någon kritik från min sida. Tjänstetillsättningsärende; en myndighets skyldighet att rätta sig efter ett beslut i en överinstans (Beslut av JO Axberger , dnr 1102-2009) Beslutet i korthet: utlyste och tillsatte två tjänster. upphävde besluten och förklarade att de som överklagat borde ha erbjudits de respektive tjänsterna. Ingen av dem fick något sådant erbjudande. Överinstansens beslut fick därmed inte den verkan ett sådant beslut ska ha. kritiseras för detta och även för den sammantagna handläggningen av tjänstetillsättningarna. fattade beslut om att anställa som biträdande enhetschef vid förvarsenheten i . En annan sökande till tjänsten, , överklagade beslutet. I Statens överklagande- nämnds beslut angavs följande. 2 010 /1 1:JO1 Enligt 11 kap 9 § 2 st regeringsformen skall vid tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Att skickligheten ska sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat, framgår av 4 § 2 st lagen (1994:260) om offentlig anställning. Som formell kompetens har Migrationsverkat angett att den sökande måste ha högskoleutbildning med juridisk-, samhälls-, eller beteendevetenskaplig inriktning eller motsvarande kunskaper förvärvade på annat sätt, erfarenhet av att leda verksamhet samt erfarenhet av förvaltningsrättslig ärendehantering. Büttner kan inte, enligt nämndens bedömning, genom sina internutbild- ningar på och anses ha förvär- vat kunskaper motsvarande en högskoleutbildning. Han uppfyller därmed inte de formella krav som anges i annonsen. finner mot bakgrund av detta att är mer meriterad än Büttner och att därför borde ha erbjudits anställningen. Nämnden upphäver därför det överklagade beslutet och överlämnar ären- det till för vederbörliga åtgärder. fattade beslut om att anställa som enhetschef vid ansökningsenheten i . En annan sökan- de till tjänsten, , överklagade beslutet. upphävde det överklagade beslutet och överläm- nade ärendet till för vederbörliga åtgärder. Beslutet moti- verades på samma sätt som beslutet . anmodades att yttra sig. I yttrandet angavs bl.a. följande. All rekrytering med tillhörande anställningsbeslut är i beslutandeordningen delegerad till verksamhetsansvariga chefer. Av upplysningar inhämtade från [den dåvarande chefen för det aktuella verksamhetsområdet, JO:s anm.], framgår att han efter beslut ansåg att Weinhagen var olämplig som chef och att därför var ovillig att erbjuda honom en anställning som chef inom verksamhetsområde Asyl- prövning. uppger emellertid att hans egen uppfattning saknade bety- delse för den fortsatta handläggningen eftersom frågan kom att avhandlas i ledningsgrupp. Av upplysningar inhämtade från verksam- hetsområde Mottagning framgår att man där inte var beredd att erbjuda Hög- berg anställningen som biträdande enhetschef på förvarsenheten i . Ledningsgruppen behandlade frågan på sitt sammanträde den febru- ari 2009. Inför det sammanträdet hade företrädare för sam- manträffat med rådgivare på bland annat för att utröna hur uttrycket vederbörliga åtgärder skulle tolkas. Resultatet av mötet på Ar- betsgivarverket redovisades i ett skriftligt underlag till ledningsgruppen. Verksamhetsområdena Asylprövning och Mottagning hade redan dessförin- nan av verksamhetsområde Personal instruerats att i samtalen med Weinha- gen och fråga efter vilka lösningar dessa såg, informera om Migra- tionsverkets syn samt diskutera hur man skulle komma fram till och fastställa lösningen. har i stället för att erbjuda Weinhagen och de aktuella anställningarna, erbjudit dem ekonomisk kompensation i form av lön som motsvarar den som de aktuella chefstjänsterna skulle ha inbringat. Hög- berg erbjöds som alternativ annan, likvärdig tjänst i eller Örkel- ljunga, vilket hon avböjde. Efter samtal mellan Weinhagens och fackliga organisation och verksamhetsområde Personal har parterna enats om ekonomisk kompensation. Enligt uppfattning har därmed vederbörliga åtgärder vidtagits i enlighet med nämndens beslut. 2 010 /1 1:JO1 och inkom med yttranden. Där framgick bl.a. att de hade accepterat den ekonomiska kompensation erbjöd eftersom de insåg att de inte skulle komma att erbjudas de aktuella anställ- ningarna. JO inhämtade därefter personakterna beträffande , , och . hand- lingar i den process som följde efter verkets beslut att anställa Büttner och Romdhani inhämtades också, däribland det skriftliga underlag till lednings- gruppen som omtalas i verkets remissvar. I detta underlag finns en redovisning av bakgrunden till den nuvarande rättsliga regleringen, en genomgång av de ärenden som hade aktuella hos och vissa allmänna bedöm- ningar m.m. Tre fall redovisas utförligt, bland dem de två som är aktuella i JO:s ärende. Under rubriken beslut om upphävande anges bl.a. att verket varit i kontakt med och för att utreda innebörden av nämndens beslut. ska därvid bl.a. ha angett: De [] förväntar sig att vi [] ska fatta ett anställningsbeslut på den som fick rätt. Det är deras avsikt med for- muleringen vederbörlig åtgärd. ska bl.a. ha angett: [] har AgV uppfattningen att SON:s beslut innebär att verket måste försöka ingå anställningsavtal med den som vunnit överklagandet. [ ] Om man ska ge sig in på ett försök till överenskommelse om något annat är det viktigt att framhålla att det i så fall bygger på frivillighet från ar- betstagarens sida. Det får inte framställas som att verket inte tänker erbju- da den aktuella anställningen men erbjuder något annat, arbetstagaren har rätt till just den aktuella anställningen. Enligt hade de viktigaste bristerna i hantering varit att verket inte tydligt beskrivit vad som avsågs med personlig lämplighet och inte heller meritvärderat de sökande i förhållande till de krite- rier som hade uppställts. Frågan om hur en myndighet ska förhålla sig när den fattat ett anställningsbe- slut som överklagats och upphävts har tidigare bedömts av JO, som i JO 2005/06 s. 345 uttalade: Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer gäller vid överklagande av förvaltningsbeslut att överprövningsinstansen sätter sig i beslutsmyndighetens ställe. När talan bifalls är huvudregeln att överprövningsmyndigheten förord- nar om positiv rättelse, dvs. meddelar ett beslut med det innehåll som be- slutsmyndigheten borde ha meddelat från början. I vissa fall kan det av prak- tiska skäl vara motiverat att genom beslutet uppdra verkställighetsåtgärder till beslutsmyndigheten. Det kan också förekomma att hela förfarandet måste göras om och en ny utredning kanske infordras. I sådana fall kan överinstan- sen besluta att återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling, i stället för att själv fullborda beredningen och besluta i saken. 2 010 /1 1:JO1 Frågan som hade att ta ställning till i de aktuella ärendena var vilka som skulle erhålla de utlysta tjänsterna, de personer som anställt eller klagandena. Nämnden har i sina beslut upphävt anställningsbeslut och förklarat att klagandena borde ha erbjudits anställningarna. Mot den bakgrunden råder det enligt min mening inte någon tvekan om att överinstansen beslutat att klagandena skulle erbjudas tjänsterna. har dock gett uttryck för osäkerhet kring hur Statens överklagandenämnds beslut och formuleringen vederbörliga åtgärder ska uppfattas. För att en överinstans beslut ska få avsedd effekt måste underin- stansen tolka och tillämpa beslutet på ett lojalt sätt. Även om Migrationsver- ket inledningsvis haft svårigheter att förstå beslutet kan någon oklarhet om innebörden inte ha förelegat efter verkets kontakter med Statens överklagan- denämnd och . Trots detta har inte erbju- dit klagandena tjänsterna, och överinstansens beslut har inte heller varit ut- gångspunkten vid verkets förhandlingar med klagandena. agerande innebär att överinstansens beslut inte fick den verkan ett sådant beslut ska ha. Om man ser saken från perspektiv kan det grundläggan- de fel som begåtts vid de aktuella tjänstetillsättningarna synas vara att verket vid utlysningen av tjänsterna inte klargjort vilka kvalifikationer som befatt- ningarna krävde. Detta kan uppfattas som bara ett formellt fel. Om de kvali- fikationer som en befattning förutsätter inte tydligt beskrivs vid utlysningen av en tjänst öppnas emellertid för en godtycklig tillsättningsprocess. Grundla- gens regel, om att vid tillsättning av statlig tjänst avseende får fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen), är avsedd att säkerställa motsatsen. De fel begått genom att först inte noga överväga vilka kvalifikationer de utlysta tjänsterna krävde, sedan inte beakta de kvalifikationskrav man själv ställt upp för att slutligen inte rätta sig efter överinstansens beslut är därför principiellt sett allvarliga. Krav på opartiskhet när en myndighet anlitar en konsult, som kan vara att betrakta som jävig (Beslut av JO Axberger , dnr 3045-2008) Beslutet i korthet: använde en konsult för att göra bedöm- ningar i ärenden som gällde godkännande av vapen för jakt. Konsulten be- drev handel med vapen. kritiseras dels för att konsulten medverkat i myndighetens beslutsfattande utan att det gjorts klart vilken ställning och vilket ansvar denne hade, dels för att ha brutit mot grund- lagens objektivitetskrav (1 kap. 9 § regeringsformen) genom att ge en person med kommersiella intressen i handel med vapen avgörande inflytande över beslut gällande godkännande av vapen. 2 010 /1 1:JO1 uppgav i en anmälan bl.a. följande. Ansökan om vapenlicens för ett halvautomatiskt jaktvapen görs hos den lokala polismyndigheten, vil- ken bl.a. har att pröva om vapnet är godkänt för jakt eller ej. Finns det någon tvekan ska polismyndigheten vända sig till , som då avger ett yttrande i ärendet. i sin tur vänder sig till en vapenexpert, ja eller nej till ett vapen ligger sedan till grund för verkets bedömning. äger en vapenaffär och är genom denna generalagent i för skjutvapenfabriken . gjorde i sin anmälan gällande att genom sitt infly- tande kunnat påverka att Rugers halvautomatiska vapen blev godkänt samt att genom sitt uppdrag för har avslagit en licensansökan för jakt med en vapenmodell som heter M1A, trots att detta vapen i konstruktion och funktion är mycket likt . anmodades att yttra sig och anförde därvid bl.a. följande. är ansvarig myndighet för jakt och dess utöv- ning, med s.k. sektoransvar för jakt. En omfattande del av uppdraget är att utfärda föreskrifter avseende skjutvapen och vilken ammuni- tion som får användas vid jakt. Dessa föreskrifter är mycket detaljrika och inte alltid enkla att tillämpa. En av många bestämmelser gäller vilka halvau- tomatiska hagel- och kulgevär som är tillåtna och hur många patroner dessa får vara laddade med. Enligt krävs omfattande sakkunskap och en stor arbetsinsats för att kunna ta fram underlag för beslut avseende nya halvautomatiska kul- gevär. Verkets tjänstemän har inte utrymme att göra detta själva. Verket fort- satte i sitt yttrande: har varit konsult i dessa frågor . Huvudskälet till att han fått uppdraget är att han varit/är en av landets främsta vapenexperter, sannolikt den främste. uppfattning är att fullgjort sina uppdrag att ta fram ett korrekt och användbart underlag inför verkets beslut. Han har gjort detta under med mycket stor noggrannhet och kompetens samt helt utan kritik . En fråga som måste ställas här är om i dessa uppdrag inte är korrekt och opartisk skulle han då kunna vara ord- förande i , vilket han varit . Knappast då andra vapenhandlare direkt skulle bli ekonomiskt drabbade om tillät sig förorda i första hand vapen av fabrikat och modell som fanns i hans handel. Till sitt yttrande hade fogat sina avtal med . Avtalen är likartade. I det senaste anges uppdraget under rubriken ska enligt direktiv från utföra föl- jande uppdrag: Fungera som konsult i frågor rörande klassificering av kulvapen, ändringar av halvautomatiska och pumprepeterande jaktvapen, kaliber- och vapenidentifie- ringar, ammunition, ballistik, ljuddämpare m.m. Genomföra tekniska under- sökningar av vapen. Det framgår vidare att arbetet skulle redovisas löpande och att uppdragstaga- ren skulle erhålla ett fast årligt arvode. 2 010 /1 1:JO1 ingångna med personligen och för tiden härefter med hans aktiebolag. I det senare avtalet anges att är den som ska arbeta med uppdraget. Till sitt yttrande hade även fogat ett yttrande från , i vilket denne i huvudsak redogjorde för sin bedömning vad gäller de två aktu- ella vapnen. Han uppgav även följande. Beslut i kontroversiella frågor, liksom denna, har alltid fattats efter samråd med tjänstemän. Det är kränkande av anmälaren att ankla- ga mig för att ha fattat beslut som skulle vara ekonomiskt gynnsamt för mig. Jag vill påpeka att jag aldrig, vare sig i mitt uppdrag som vapenkonsult för eller andra organisationer, har eller ens försökt att utnyttja det förtroende jag har haft och har för egen ekonomisk . Om det va- pen, som bråkar om, skulle ha godkänts som jaktvapen av någon an- nan myndighet, hade jag med största sannolikhet själv sedan många, sålt sådana samt andra liknande typer. JO infordrade handlingar i det aktuella ärendet avseende M1A och inhämtade upplysningar från vapentillverkaren webbplats. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (objek- tivitetsprincipen). I avsikt att skapa garantier för att den grundlagsfästa objektivitetsprincipen efterlevs av förvaltningsmyndigheterna har det i 11 och 12 §§ förvaltningsla- gen (1986:223), FL, införts generella jävsbestämmelser. I bestämmelsernas förarbeten uppgavs bl.a. att ett tillfredsställande skydd mot att myndigheter- na låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn kan [] ytterst uppnås bara genom regler som klargör i vad mån en myndighetsperson, vars opartiskhet i ett ärende kan sättas i fråga, skall vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet (prop. 1971:30 s. 351). Enligt 11 § första stycket punkt 1 FL är den som ska handlägga ett ärende jävig bl.a. om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv (s.k. intressejäv). Detta gäller enligt punkten 2 även då denne är ställföreträdare för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång (s.k. ställföreträdarjäv). Enligt punkten 5 föreligger jäv hos den som ska handlägga ett ärende även om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (den s.k. generalklausulen). Enligt andra stycket bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Enligt 12 § FL får den som är jävig inte handlägga ärendet. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne, ska självmant ge det till känna. 2 010 /1 1:JO1 Enligt 2 § i JO-instruktionen (lagen [1986:765] med instruktion för Riksda- gens ombudsmän) står, såvitt här är av intresse, statliga myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare där under JO:s tillsyn. Detsamma gäller annan som innehar tjänst eller uppdrag, och därvid utövar myndighet. är inte tjänsteman eller befattningshavare vid och han har inte haft i uppdrag att utöva myndighet. står därför inte under JO:s tillsyn. Det som bedöms i det följande är ansvar. Bedömningen sker med utgångspunkt från 3 § i JO-instruktionen, där det anges att JO särskilt ska tillse att myndigheterna i sin verksamhet iakttar re- geringsformens bud om saklighet och opartiskhet. Enligt 2 kap. 2 § vapenlagen (1996:67) prövar polismyndigheten bl.a. frå- gor om tillstånd att inneha vapen (vapenlicensärenden). Enligt de allmänna råden i 4 kap. föreskrifter och allmänna råd om vapenlag- stiftningen (RPSFS 2009:13) kan polismyndigheten i frågor av teknisk eller principiell natur inhämta yttrande från . har haft uppdragsavtal med , seder- mera via dennes bolag. är expert på vapen samt arbetar som vapen- konsult och vapenhandlare. Av avtalen framgår bl.a. att i frågor som rör klassificering av kulvapen löpande ska redovisa sitt arbete till Naturvårds- verket.