frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — De återgivna fallen har det gemensamt att de förtroendeskador som myn- digheterna ansåg sig riskera var av allmänt slag och inte hänförliga till kon- kreta verksamhetsproblem. De ger stöd för det som inledningsvis framhölls, nämligen att en myndighets eventuella önskemål om att dess anställda av hänsyn till myndighetens anseende ska avhålla sig från att som privatpersoner ge uttryck för vissa typer av värderingar strider mot yttrande- och åsiktsfrihe- ten. I den handling där redovisar sina överväganden inför beslutet att omplacera anges fem skäl. De inledande tre är direkt 2 010 /1 1:JO1 hänförliga till åsikter gett uttryck för. Den fjärde punkten återger fåordigt allmänt hållna och inte helt lättolkade omdömen från icke namngivna referenter; det som där anförs anser jag mig i detta sammanhang kunna bortse från. Den femte punkten innefattar de slutsatser dragit efter sina sam- tal med . Läst tillsammans med vad som noterats i de tre inledande punkterna kan den femte punkten inte förstås på annat sätt än att den gäller beredvillighet att medverka till en lösning på det problem, som ansåg att uttalanden utgjorde. I det yttrande som senare avgett inom ramen för Migra- tionsverkets utredning framhålls att enhet hade utvecklats starkt negativt. På vilket sätt detta berodde på , som då hade varit borta från verksamheten under ett s.k. friår, framkommer inte annat än genom det allmänna omdömet att personliga egenskaper gjorde honom olämplig som chef. Det omdömet kopplas i sin tur direkt till att aktivt och offentligt för till torgs en ensidig och stark åsikt i en konflikt som genererar flyktingströmmar till . Eftersom detta enligt allvar- ligt skadade allmänhetens och de sökandes tilltro till för- måga att opartiskt pröva dessa personers asylansökningar vittnade åsiktsytt- ringen i fråga om dåligt omdöme. har således inte anfört några andra konkreta skäl för sina åtgärder än sådana som har sin grund i att , som denne var enhetschef vid , utanför tjänsten tog ställning på ett visst sätt i vad som bedömdes vara politiskt kontroversiella frågor. synes mena, att det inte är åsikterna eller deras uttryckande han vänt sig emot, utan den brist på omdöme som givet sin position på Migrations- verket ådagalagt genom att inte lägga band på sin personliga yttrandefrihet. Det ena kan emellertid inte skiljas från det andra. Att säga att arbetstagaren har rätt att uttala en åsikt men inte att visa det dåliga omdöme som man anser att uttalandet innebär utgör bara en omskrivning för ett förbud mot åsiktens framförande. Det är således genom de åtgärder som vidtagits och de skäl som angetts för dessa klarlagt att genom ingripit mot Len- nart i anledning av vad denne uttalat i ett från tjänsten skilt sam- manhang. rubricerade förflyttningen av som en omplacering. Denna har sedermera i en lagakraftvunnen dom bedömts som en uppsägning och en olaglig sådan. Som ovan framgått är en negativ förändring av en tjänstemans anställningsförhållanden ett typexempel på en repressalie- åtgärd. Det som återstår att ta ställning till är om det förelegat sådana omständig- heter att åtgärderna likväl varit rättsenliga. Vid denna bedömning finns det skäl att uppehålla sig vid det som i Möln- dals tingsrätts dom antecknats om kompetens som s.k. beslutsfattare. En beslutsfattare ska, enligt återgivande i domen, utreda, hand- lägga och fatta beslut enligt utlänningslagen. bedömdes av verket vara en mycket skicklig och synnerligen lämplig beslutsfattare, som ver- ket gärna ville ha kvar just i den rollen. Att även fann Eriks- son lämplig som beslutsfattare framgår av att det var till en sådan befattning 2 010 /1 1:JO1 Slutsatsen av detta kan inte bli någon annan än att bedömdes ha god förmåga att på ett sakligt och opartiskt sätt avgöra ärenden i enlighet med gällande rätt. och uppfatt- ning var med andra ord att kunde skilja mellan tjänsteåligganden och privata åsikter samt att det inte fanns grund för att hysa misstroende mot honom från den utgångspunkten. har dock gjort gällande att åsikter om konflikten i allvarligt skadade allmänhetens och de sökandes tilltro till förmåga att opartiskt pröva asylansökningar från personer som kommer från det området. Någon konkret omständighet till stöd för detta antagande har inte lagts fram. Frånvaron av närmare precisering får tolkas så att det som föranledde ingripandet låg på ett mer allmänt plan, näm- ligen att det generellt sett skulle vara förtroendeskadligt för att ha en enhetschef som offentligt ger uttryck för åsikter av det slag Eriks- sons uttalat. En önskan att värna det allmänna förtroendet för en myndighet kan dock inte, som framgått, åberopas till stöd för repressalieåtgärder gent- emot en anställd som gjort bruk av sin privata yttrandefrihet i ett sammanhang som är helt skilt från tjänsten. Det föreligger således ingen rättsligt godtagbar grund för den åtgärd som beslutade om. Den var därmed inte bara arbetsrättsligt olaglig, som konstaterats i tingsrätts dom, utan också grundlagsstridig. Det kan tilläggas att det som antagits om de för förtroen- deskadliga effekter, som privata uttalanden skulle ha orsa- kat, måste ifrågasättas i sak. Yttrande- och åsiktsfriheten har stark förankring i det svenska samhället. Förståelsen för att den som arbetar i det allmännas tjänst har rätt till sina privata åsikter och att dessa inte behöver vara represen- tativa för den myndighet där vederbörande tjänstgör torde vara allmänt ut- bredd. har tusentals anställda och det finns mängder av chefer på den nivå där tjänstgjorde. Att förekomsten av hans på Internet utlagda framställningar skulle medföra de allvarliga skadeverkningar, som verkets företrädare oroat sig för, är med andra ord inte sannolikt, än mindre utrett. Den bedömning som gjorts grundar sig på de skäl angett som stöd för sina åtgärder och på det faktum att det som anförts om bristande ledaregenskaper saknar konkretion. Slutsatsen av detta är att åtgärderna ytterst och i huvudsak föranletts av yttranden publice- rat. Det bör emellertid också framhållas att om det hade funnits fog för arbets- rättsliga åtgärder mot som enhetschef, skulle det likväl ha varit otill- låtet att i det sammanhanget blanda in yttranden denne framfört som privat- person. Utöver det allmänna kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen gäller vid tillsättandet av statliga tjänster att avseende får fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra stycket regerings- formen, se vidare m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 503 f.). 2 010 /1 1:JO1 vara utgångspunkten även vid förändringar i en statlig tjänstemans anställ- ningsförhållanden. Att i ett ärende som gäller bedömning av en persons chefsegenskaper åberopa vederbörandes privat uttryckta åsikter i allmänna politiska frågor är med hänsyn till skyddet för den enskildes yttrandefrihet principiellt sett att betrakta som osakligt. Jag noterar att i sitt yttrande till JO anser att det skett en olycklig sammanblandning mellan åsikter och hans ledaregenskaper. Det är riktigt. åsikter borde aldrig ha gjorts till del av omplaceringsärendet över huvud taget. Utrymmet för myndigheter att ge instruktioner för mediekontakter (Beslut av JO Axberger , dnr 1843-2009) I en anmälan till JO ifrågasattes ett kort som delat ut till sina anställda. Kortet innehöll råd om mediekontakter. På kortets respektive sidor fanns följande texter: Ta god tid på dig Tänk efter innan du svarar Håll dig inom ditt eget ansvarsområde Säg om du inte vet, kan eller får svara på frågan Håll dig till fakta Utgå från att alla samtal är intervjuer Var bestämd, rättvis och ärlig Ljuga, gissa eller ha egna teorier Bli upprörd eller arg Låta situationen eller reportern stressa dig Använda uttrycket inga kommentarer Kortet gav enligt anmälan intrycket att staden som arbetsgivare motsätter sig att dess anställda vid kontakter med massmedier uttrycker sin uppfattning om t.ex. hur deras arbetssituation påverkas av politiska beslut. En tjänsteman som gör så måste ju anses ha egna teorier och kanske inte håller sig till fakta. En anställd som uttalar sig om stadens verksamhet i allmänhet, eller om sina överordnades sätt att styra den egna förvaltningen, kan inte sägas hålla sig inom sitt ansvarsområde. I anmälan påpekades att alla de nämnda sätten att agera naturligtvis omfat- tas av meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen, som även ger rätt att diskutera sekretessbelagd information med journalister. Det är olämpligt att staden till sina anställda distribuerar information som ger intrycket att meddelarfriheten inte till fullo gäller för dem. Användningen av kortet riskerar att bidra till minskad medvetenhet om meddelarfriheten inom stadens organisation. 2 010 /1 1:JO1 Myndigheternas skyldighet att respektera sina anställdas yttrandefrihet är belyst i många JO-beslut. En allmän utgångspunkt finns i JO 1975/76 s. 317: Det rättsskydd som tryckfrihetsförordningen byggt upp kring pressens infor- mationskällor skall självfallet respekteras av det allmännas organ. De får i enlighet härmed exempelvis inte göra förfrågningar eller efterforskningar för att skaffa sig kännedom om vem som lämnat information till pressen, om denne ej framträtt öppet, och får heller inte ingripa mot den som informerat pressen genom vare sig disciplinära åtgärder eller tillrättavisningar o.d. En annan sak är att en myndighet eller en funktionärs förman får anses oförhind- rad att ge en funktionär råd om vad som kan vara värt att beakta vid eventuel- la egna kontakter med massmedia. Något utrymme för anvisningar eller di- rektiv finns däremot inte utan funktionären bestämmer själv över om och hur han skall uttala sig när han gör det för egen räkning och inte som ett led i en myndighets pressinformationsverksamhet. I flera av de tidigare JO-besluten har myndighetsåtgärder med sikte på me- diekontakter kritiserats. Ett krav på att anställda måste rapportera mediekon- takter till myndigheten har ansetts utgöra en otillåten inskränkning av yttran- defriheten (dnr 968-2002). I ett ärende förekom bl.a. instruktionen Förtroliga samtal med journalister av typ off the record [] skall du inte ha (JO 2004/05 s. 398). Även det bedömdes vara en otillåten inskränkning. Instruktionen Interna frågor hanteras internt, inte i media eller i andra forum utanför våra väggar är också ett exempel på en kränkning av de anställdas grundlagsfästa rättigheter (JO 2003/04 s. 396). I JO 2006/07 s. 473 kritisera- des ordföranden i en nämnd sedan han till en tjänsteman uttalat Du ska inte springa till tidningarna och lägga dig i politiken. Politiska utta- lande görs av oss politiker och inte av de anställda! Man måste veta sina rol- ler, här är det jag som är vår presstalesman!. Som framhålls i det inledningsvis citerade beslutet står det i och för sig en myndighet och dess befattningshavare fritt att ge personalen råd i mediefrågor. Mediernas betydelse i samhällslivet har blivit än större. De utgör den dominerande kommunikationskanalen mellan myndighe- ter och medborgare. Myndigheter har därvid en skyldighet att på ett profes- sionellt sätt föra ut korrekt och relevant information. För detta kan det behö- vas såväl interna instruktioner som utbildning. Det bör understrykas att upp- giften att svara på frågor från journalister inte sällan upplevs som svår och avskräckande för den enskilde tjänstemannen. Stöd i form av instruktioner och utbildning kan då underlätta sådana kontakter och därmed främja samma slags intressen som grundlagens skydd för yttrandefriheten tillkommit för att värna. När råd om mediekontakter ges bör det klart framgå att det inte handlar om något försök att påverka de anställdas rätt att ge uttryck åt sina åsikter (jfr JO 1993/94 s. 499 och 1995/96 s. 454). JO har i det sammanhanget understrukit det angelägna i att en myndighet hanterar frågor om de anställdas yttrandefrihet på sådant sätt att man inte ger näring åt misstankar att myndig- 2 010 /1 1:JO1 hetens ledning inte accepterar att de anställda i kraft av sin yttrandefrihet offentligen framför kritik mot myndigheten (JO 2004/05 s. 73). För egen del vill jag rekommendera att myndigheter i samband med infor- mation, instruktion och utbildning i mediefrågor regelmässigt omnämner offentlighetsprincipens och meddelarfrihetens roll i sammanhanget. Erfaren- heten visar att även vällovliga initiativ annars lätt uppfattas som försök att begränsa insyn och yttrandefrihet. Den instruktion som här ska bedömas ser till formen ut som ett visitkort och är till innehållet en lathund. Ambitionen är uppenbarligen att behändigt till- handahålla mycket kortfattade råd för de anställda vid deras mediekontakter. Kortet måste bedömas utifrån den förutsättningen, inte som om det vore fråga om auktoritativt föreskrivna förhållningssätt. Med den utgångspunkten har jag för min del svårt att uppfatta det sam- mantagna budskapet annat än som råd och tips av det slag som regelmässigt framförs på medieutbildningar, ofta från journalisthåll för övrigt. Jag har dock förståelse för de synpunkter anmälaren uttryckt inte minst i ljuset av att offentliganställdas yttrandefrihet inte alltid respekteras på vederbörligt sätt och anser att några av kortets fraser är diskutabla. Det gäller rådet att aldrig [] ha egna teorier. Det sägs dock i en upp- maning som avråder från lögner och gissningar. Även om det kan tolkas som att den anställde inte ska föra fram egna uppfattningar ter det sig i sitt sammanhang snarare som en varning för att spekulera alltför fritt, vilket kan vara ett klokt råd till ett oerfaret intervjuobjekt. Motsvarande reflektioner kan göras beträffande andra uttryck som kan missförstås, nämligen Håll dig inom ditt eget ansvarsområde, Säg om du inte vet, kan eller får svara på frågan och Håll dig till fakta. Den punkt som anger att man aldrig ska diskutera sekretessbelagd infor- mation är felaktigt utformad. Visserligen kan det från allmän synpunkt tyckas naturligt att sekretessregler ska respekteras. Men i många fall föreligger en rätt för den som har tystnadsplikt att vid mediekontakter just diskutera även sådant som är sekretessbelagt. Det är en central och av lagstiftaren noga över- vägd del av meddelarfriheten. Som JO påpekade i sitt beslut är det angeläget att en myndighet hanterar frågor av det här slaget på sådant sätt att man inte ger näring åt misstankar om att myndighetens ledning inte accepterar de anställdas yttrandefrihet. Rådet att aldrig diskutera sekre- tessbelagd information vid mediekontakter kan uppfattas som att myndighe- ten avråder sina tjänstemän från att utnyttja meddelarfriheten. Det är, även med beaktande av önskemålet om att formulera råden kort och uttrycksfullt, alldeles för kategoriskt avfattat. Hur kortets innehåll tolkas är sammanfattningsvis beroende av vilket per- spektiv som anläggs. Lösryckta delar kan uppfattas som uppmanande till återhållsamhet vid kontakter med medier. Helheten kan enligt min mening emellertid inte uppfattas så. Även om särskilt rådet att aldrig diskutera sekre- tessbelagd information är olämpligt anser jag därför inte att det från rättslig 2 010 /1 1:JO1 synpunkt finns tillräcklig grund för kritik mot enbart i anled- ning av kortets innehåll. Krav på saklighet m.m. vid utformningen av pressmeddelanden på en myndighets webbplats (Beslut av JO Axberger , dnr 4935-2009) Beslutet i korthet: Sedan en kommun besökts av journalister publicerades ett pressmeddelande på kommunens webbplats med information om besöket. Pressmeddelandet innehöll uppgifter om att en person misstänktes för brott; bl.a. angavs felaktigt att en polisanmälan gjorts. I beslutet konstateras att en kommun i sin informationsverksamhet måste iaktta regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet samt även värna den enskildes privat- och familje- liv. Kommunstyrelsen får kritik för att den vid utfärdandet av pressmeddelan- det inte levt upp till dessa skyldigheter. I en anmälan gjordes JO uppmärksam på ett pressmeddelande som publicerats på kommuns webbplats, , . Pressmeddelandet hade följande lydelse. SVT:s var på besök i för ett nytt reporta- ge. Det handlade om överförmyndarens roll i ett fall där en mamma miss- tänks ha förskingrat barnets pengar. För att utreda vad som hänt och om överförmyndaren kunde ha agerat annor- lunda har jag, i egenskap av ordförande i kommunfullmäktige, bett Länssty- relsen granska överförmyndarens hantering, berättar . Överförmyndaren är formellt utsedd av kommunfullmäktige, men tillsynen av verksamheten ligger på . följer upp överförmyndarens arbete genom att diskutera svåra fall och granska ett antal ärenden genom stickprovskontroller. meddelar att man hoppas kunna lämna en rapport . Enligt uppgift från barnet är mamman polisanmäld för förskingring. Re- portrarna från fokuserade sina frågor till myndighetens roll och agerande. publicerades på webbplatsen en rättelse med följande in- nehåll. Vi skrev: Enligt uppgift från barnet är mamman polisanmäld för försking- ring. Rättelse: Den uppgift vi hade fått från barnet om att mamman är polis- anmäld stämmer inte. Det finns ingen polisanmälan. På , , publicerades en artikel med rubriken : kommun spred lögn till media. I artikeln fanns en beskrivning av vad som ska ha utgjort bak- grunden till pressmeddelandet. Bland annat intervjuades kommunfullmäktiges ordförande. Enligt artikeln uppgav han, som det får förstås, att uppgiften om 2 010 /1 1:JO1 barnets anklagelser mot modern hade lämnats till kommunens företrädare av överförmyndaren. Uppdrag gransknings program sändes i . Som angavs i pressmeddelandet anmälde kommun överförmyn- darens ärende till i för granskning. I ett beslut riktade mycket allvarlig kritik mot över- förmyndaren, åtalsanmälde henne för misstänkt tjänstefel samt ingav en an- mälan om hennes entledigande till tingsrätten. Kommunstyrelsen i kommun anmodades att yttra sig över hur arbetet med webbplatsen är organiserat, vem som beslutar om publicering av pressmeddelanden, om det finns någon policy för publicering av uppgifter och vilka överväganden som gjordes beträffande publiceringen av det här aktuella pressmeddelandet. Kommunstyrelsen redogjorde i sitt yttrande för organisations- och ansvars- frågorna samt uppgav att det för arbetet med webbplatsen finns riktlinjer avseende bl.a. syfte, målsättning, kvalitetskrav och för hur information ska värderas. Vad gäller de överväganden som gjordes beträffande den ifrågasatta publiceringen anförde kommunstyrelsen följande. Vår utgångspunkt i informationsfrågor är att alltid ha initiativet och vara öppna mot allmänheten och låta den som vill ha insyn. Frågor vi alltid ställer oss innan publicering är bland annat om informationen är viktig, för vem, äger vi informationen och vad är kommunens roll i sammanhanget. Det nu aktuella pressmeddelandet formulerades av informationsavdelning- en och granskades därefter av kommunchefen och kommunfullmäktiges ord- förande som godkände publicering. Ingen information lämnades i pressmeddelandet på kommunens hemsida som röjde X eller hennes anhörigas identitet. Vi strävar efter att alltid ha korrekt och aktuell information. Om något skulle visa sig felaktigt, ändrar vi skyndsamt. I just det här fallet, valde vi att tydligt markera att vi gjort en rättelse eftersom det annars kunde uppfattas som att vi försökte dölja vårt misstag. JO begärde in kommuns Riktlinjer för och tillhörande webbplatser. En kontroll hos Radio- och visade att kommunens webbplats inte hade utgivningsbevis. Den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta sak- lighet och opartiskhet, 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket RF ska det allmänna värna den enskildes privat- och familjeliv. Regler till skydd för den enskildes privatliv finns bl.a. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och i bestämmel- ser om ärekränkning. Av de senare framgår att den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning kan dömas för förtal (se vidare 5 kap. 1 § ). 2 010 /1 1:JO1 I 2 kap. 3 § andra stycket RF anges att varje medborgare, i den utsträck- ning som närmare anges i lag, ska skyddas mot att hans eller hennes personli- ga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelser med avseende på den personliga integriteten har bl.a. meddelats i personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Enligt definitionen i 3 § PUL är personuppgifter all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en levande fysisk person. I 5 a § behand- las bl.a. löpande text, s.k. ostrukturerade personuppgifter. Enligt bestämmel- sen är sådan behandling inte tillåten om den innebär en kränkning av vederbö- randes personliga integritet. En helhetsbedömning ska göras i fråga om en kränkning föreligger eller ej. Det bör bl.a. beaktas hur känsliga uppgifterna är, i vilket sammanhang de förekommer, för vilket syfte de behandlas, vilken spridning de kan få samt vad behandlingen kan leda till (se prop. 2005/06:173 s. 26 ff.). Den information som en kommun tillhandahåller allmänheten, exempelvis på en webbplats, omfattas av regeringsformens krav på saklighet och opartisk- het. Det får bl.a. anses innebära att uppgifter som lämnas ska vara korrekta till såväl innehåll som form, att de ska baseras på underlag och att det ska vara sakligt motiverat för kommunen att ge spridning åt uppgifterna. Kravet på opartiskhet innebär bl.a. att informationen ska vara allsidig och objektiv. Den får således inte vinklas till myndighetens egen förmån. Även stadgandet om det allmännas skyldighet att värna den enskildes pri- vat- och familjeliv ska beaktas. Beskyllningar om brott och andra klandervär- da handlingar från enskildas sida är självfallet särskilt känsliga. Dessa grundläggande principer är som framgått fastslagna i grundlag, vil- ket betyder att de ska tillämpas även då allmänna organ lämnar information via medieformer som omfattas av regleringen i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I den mån en kommun ansökt om och erhållit utgivningsbevis för en webbplats i enlighet med yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser fritar detta alltså inte kommunen från skyldigheten att iaktta vad som stadgas i regeringsformen. Huvuddelen av pressmeddelandet handlar om att företrädare för massmedia besökt kommunen, vad besöket gällde och vilka åtgärder kommunen vidtagit avseende eventuella felaktigheter i det granskade ärendet. Innehållet var i dessa delar okontroversiellt. I pressmeddelandets ingress lämnas emellertid uppgiften att en mamma var misstänkt för förskingring och i meddelandets sista stycke uppges att hon var polisanmäld. Syftet med denna utformning kan antas ha varit att inrikta upp- märksamheten mot hennes påstådda brott snarare än mot överförmyndarens 2 010 /1 1:JO1 och kommunens eventuella tillkortakommanden, som stod i fokus för journa- listernas intresse. Pressmeddelandets utformning var därmed ägnad att ge intryck av att kommunen velat ta loven av den kritik som kunde förutses från massmedias sida. Det behöver i och för sig inte vara fel av en myndighet att agera proak- tivt i syfte att förebygga skador som kan orsakas av att oriktiga eller miss- visande uppgifter kommer i omlopp. Det kan i vissa fall tvärtom vara angelä- get att initiativ av det slaget tas. En förutsättning är dock att kraven på saklig- het och opartiskhet iakttas. Det har inte framkommit något godtagbart skäl för kommunen att i pressmeddelandet över huvud taget beröra frågan om brott hade förekommit. Uppgiften om polisanmälan var felaktig, och den publice- rades uppenbarligen utan närmare faktakontroll. Sättet för publiceringen präg- lades sammanfattningsvis inte av den objektivitet som kraven på saklighet och opartiskhet i regeringsformen förutsätter. Det är särskilt allvarligt att agerandet gick ut över enskilda, vilkas privat- och familjeliv kommunen hade en skyldighet att värna.