frsrdg · GX04RRS27 · 2010-01-01 00:00:00 — 1 2009/10 :RRS 27 SAMMANFATTNING SAMMANFATTNING 2009/10 :RRS 27 Redogörelse till 2009/10 :RRS 27 styrelses redogörelse om omlokalisering av myndigheter Sammanfattning har granskat effekterna av de omlokaliseringar av myndigheter som genomfördes för att kompensera regioner som förlorade arbetstillfällen till följd av försvarsbeslutet . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av myndigheter, (RiR 2009:30). har uttalat att omlokaliseringar ska genomföras på ett sådant sätt att myndigheterna kan bedriva sin verksamhet effektivt även på de nya orterna samt att omlokalisering är ett viktigt verktyg för staten att medverka till en balanserad regional utveckling. granskning visar att de granskade regioner som drabbades av förbandsnedläggningarna, /och , har blivit kompenserade för de förlorade arbetstillfällena vid omlokaliseringen men att det tog tid. granskning visar också på att kostnaderna för omlokaliseringen av och har blivit betydligt högre än förväntat. Granskningen visar vidare på ett omfattande produktionsbortfall vid de bägge omlokaliserade myndigheterna. Styrelsen konstaterar således att den granskade omlokaliseringen blev både dyrare än förväntat och innebar omfattande effektivitetsförluster vid myndigheterna. Detta är värdefull information för . visar granskning att detta kunde ha motverkats om beslut och genomförande hade föregåtts av ett mer tillförlitligt beslutsunderlag. Regeringen har inte tagit initiativ till en ingående utvärdering av tidigare genomförda omflyttningar trots att myndigheter omlokaliserats i omgångar . En viktig slutsats från granskningen är därför enligt styrelsen att det inför eventuella framtida diskussioner och beslut om omlokalisering av myndigheter behövs ett mer tillförlitligt underlag men även en bättre beredskap som bl.a. bygger på erfarenhet och kunskap från tidigare omlokaliseringar. iakttagelser i granskningen bör bli en värdefull hjälp till regeringen att bygga upp en sådan kunskap och kompetens. Med detta överlämnas denna redogörelse. 2009/10 :RRS 27 SAMMANFATTNING SAMMANFATTNING 2009/10 :RRS 27 Innehållsförteckning Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Bakgrund och inriktning 4 iakttagelser och slutsatser 5 Styrelsens överväganden 12 2009/10:RRS27 3 2009/10 :RRS 27 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2009/10 :RRS 27 Styrelsens redogörelse överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), ( ), (), () och (). 2009/10 :RRS 27 GRANSKNING GRANSKNING 2009/10 :RRS 27 granskning har granskat effekterna av omlokaliseringen av myndigheter till regionerna och där bl.a. och ingick. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av myndigheter, (RiR 2009:30). Bakgrund och inriktning De centrala statliga myndigheter som har verksamhet som omfattar hela landet har av tradition funnits i . Först flyttades en myndighet ut i landet när den nybildade placerades i . De stora förändringarna började , när en rad myndigheter omlokaliserades från . Syftet med omlokaliseringarna var att utveckla ett antal "växtkraftiga stadsregioner till attraktiva alternativ till storstäderna". Efter 1970-talets omlokaliseringsvåg har myndigheter omlokaliserats i omgångar som ett medel för regional utveckling. har det framför allt genomförts i samband med att Försvarsmakten lagt ned eller flyttat förband från en ort. Omlokaliseringar av statliga myndigheter förväntas bl.a. bidra till att orterna kan behålla sitt skatteunderlag. bidrar de statliga arbetstillfällen som flyttas till orten till att bredda den lokala arbetsmarknaden. Den senaste omlokaliseringen av statliga myndigheter tillkom i samband med försvarsproposition Vårt framtida försvar. En utredning, , tillsattes i samband med försvarsbeslutet för att föreslå lämpliga myndigheter för omlokalisering. överlämnade sin slutrapport . Förslagen innebar bl.a. att totalt ca 641 årsarbetstillfällen omlokaliserades till och omkring 1166 årsarbetstillfällen till Östersundsregionen. Regeringen reviderade sedan förslagen i utredningen i vissa delar. I budgetpropositionen föreslogs att ca 539 årsarbetstillfällen vid 7 myndigheter skulle omlokaliseras till . Motsvarande för var 1194 arbetstillfällen vid 11 myndigheter och ett antal tjänster vid . Två större myndigheter berördes av de beslut om omlokalisering av myndigheter som sedermera fattades, respektive . Syfte och revisionsfråga Trots att myndigheter har omlokaliserats i omgångar har omflyttningarna inte fått en allsidig utvärdering. Det är därför oklart om de regioner som har drabbats verkligen har kompenserats. huvudsyfte har varit att granska om regionerna och har kompenserats för de nedlagda förbanden. Ytterligare syften har varit att undersöka hur omlokaliseringen har påverkat och verksamheter och vilka kostnader omlokaliseringen medförde. ställer i granskningen följande revisionsfrågor: - Har de berörda regionerna kompenserats för förbandsnedläggningen genom omlokaliseringen? - Har myndigheterna en verksamhetsvolym och kvalitetsnivå som motsvarar nivån före omlokaliseringen? - Har kostnaderna för omlokalisering av myndigheterna motsvarat de förväntade? iakttagelser och slutsatser samlade bedömning från granskningen är att och har blivit kompenserade för de arbetstillfällen som förlorades i samband med nedläggningen av förbanden. framför viss kritik mot omlokaliseringen. Regionerna har blivit kompenserade bedömer således att båda regionerna har kompenserats för de förlorade arbetstillfällena genom omlokaliseringen. För och innebar dock omlokaliseringen ett omfattande produktionsbortfall under framför allt en tvåårsperiod. Detta begränsade enligt deras möjlighet att sköta sina uppdrag. Enligt bedömning är verksamhetsvolymen tillbaka på samma nivå som före omlokaliseringen. Negativa effekter på arbetsmarknaden Granskningen visar att antalet arbetstillfällen (dagbefolkning) utföll negativt för båda regionerna. Omlokaliseringen av myndigheterna kompenserade således inte fullt ut bortfallet av arbetstillfällen i regionerna när försvarsenheterna lades ned. En annan effekt av omlokaliseringen var att arbetstillfällen som sysselsatte högutbildade män försvann och att det blev ett tillskott av arbetstillfällen för högutbildade kvinnor. Räknat i lön och utbildningsnivå var dock arbetstillfällena inom försvaret och myndigheterna i stort sett likvärdiga. Positiva effekter på ekonomi Granskningen visar att nettoeffekten på skattekraften (mätt som samlad lönesumma i regionerna) var positiv för båda regionerna. Detta gäller framför allt för Östersundsregionen, där en hög andel av f.d. försvarsanställda fanns kvar i regionens nattbefolkning även 2007. Flera försvarsanställda bodde således kvar i regionen och var verksamma inom någon annan bransch. Regionerna har genom omlokaliseringen kompenserats för de direkta negativa effekter som förbandsnedläggningen kom att ha på det samlade regionala skatteunderlaget. Negativa och positiva effekter på lokalt näringsliv Den minskning av efterfrågan på varor och tjänster som förbandsnedläggningen inneburit har inte kommit att kompenseras fullt ut av de nya myndigheterna. De nya myndigheternas lokala inköp förefaller något mindre än Försvarsmaktens inköp av varor och tjänster. Båda regionerna står enligt som nettoförlorare då de lokala och regionala inköpen minskade när förbanden lades ned. När det gäller individers och hushålls konsumtion av varor och tjänster är båda regionerna nettovinnare i den bemärkelsen att förändringen av konsumtionsenheternas struktur (d.v.s. hushållens/familjernas sammansättning) under 2003-2007 är till fördel för regionerna. Detta beror framför allt på att större familjer i högre utsträckning är kvar som nattbefolkning. Myndigheternas verksamhet har återhämtat sig slutsats är att myndigheternas verksamhetsvolym påverkades väsentligt - 2008. Särskilt negativt påverkades verksamheten . har myndigheterna i stort sett uppnått den tidigare verksamhetsvolymen. Enligt myndigheternas egna bedömningar har verksamheten bedrivits med tillräcklig kvalitet. Granskningen visar också att avnämarna, trots vissa brister, är relativt nöjda med hur myndigheterna bedrivit sin verksamhet. Enligt har det inte gått att bedöma hur verksamheternas kvalitet har förändrats då det saknas jämförelsematerial. Effekter på verksamhetsvolym och kvalitet Kraven på myndigheters verksamhet är alltid densamma oavsett om myndigheten är föremål för en omorganisation eller en omlokalisering. Den statliga verksamheten ska alltid bedrivas effektivt. Granskningen visar att både och verksamhet har påverkats väsentligt som gått sedan myndigheterna fick beskedet att de skulle omlokaliseras. Såväl verksamhetens volym som kvalitet har varit lägre under omlokaliseringen. Förklaringar till produktionsbortfallet De viktigaste anledningarna till att verksamheterna har påverkats negativt har enligt varit följande: - Det ställdes krav på egenfinansiering av flyttkostnaderna. - Medflyttningsfrekvensen var extremt låg (). - Villkor för arbetsplikt och uppsägningstider var generösa. - Erfaren och kompetent personal slutade och tog med sig sina personliga nätverk. - Den nya personalen saknade erfarenhet av myndigheternas respektive ämnesområden. Behovet av specialkompetenser var stort. - Kompetensöverföringen har varit problematisk. Det har tagit att bygga upp kompetensen. - Olika delar av myndigheterna har varit underbemannade. - Den personal som fanns på plats behövde arbeta med andra uppgifter än den ordinarie verksamheten. Dessa faktorer har samverkat och tillsammans orsakat ett produktionsbortfall. De har också påverkat verksamhetens kvalitet. Både och verksamhet kräver till relativt betydande del särskilda kompetenser som inte finns tillgängliga på arbetsmarknaden. Det gäller bl.a. folkhälsokompetens på forskarnivå och erfarna jurister inom konsumenträtten. Detta betyder att det är stora kompetensvolymer som behöver överföras. bedömer att det tar utredare vid att uppnå full förtrogenhet med arbetet. Att vara fullt förtrogen med arbetet och kunna bedriva det effektivt innebär att en utredare känner till folkhälsovetenskapliga metoder, interna mål, krav och arbetsrutiner, har personliga nätverk etc. uppstår ett produktionsbortfall. har produktionsbortfallet blivit omfattande bl.a. beroende på att antalet individer som behövt genomgå denna kompetensuppbyggnad varit så stor. av utredarna har behövt nyrekryteras och endast en medarbetare har flyttat med till . Kvaliteten har påverkats negativt har funnit att det är svårare att mäta hur kvaliteten påverkats. Det stora antalet nyrekryterade har medfört att vissa arbetsuppgifter inte har kunnat utföras på grund av att personalen har varit oerfaren. Behovet av kompetensuppbyggnad och annat flyttrelaterat arbete har inneburit att det kvalitetsutvecklande arbetet fått stå tillbaka. Detta har påverkat kvaliteten negativt. Kostnaderna blev högre än förväntat De merkostnader som myndigheterna har haft till följd av omlokaliseringen har redovisats i enlighet med återrapporteringskraven i regleringsbreven. Värdet av det produktionsbortfall som båda myndigheterna haft har inte redovisats. Myndigheterna har inte heller haft i uppdrag att redovisa sådana kostnader. anser att det finns anledning att även beräkna värdet av det produktionsbortfall som uppstått . Denna post påverkar inte myndigheternas förvaltningsanslag men bör enligt beaktas vid eventuella kommande omlokaliseringsbeslut. Med produktionsbortfall avses värdet av den tid som används för andra ändamål än produktion, med avdrag för den normala administration som krävs för att en verksamhet ska fungera. har värderat detta till genomsnittlig lönekostnad . Chefer på uppskattar produktionsbortfallet i utredningsarbetet till av arbetstiden . har valt antagandet att produktionsbortfallet är efter anställning. I detta bortfall ingår en förväntad normal personalomsättning om . En beräkning av produktionsbortfallet visar att det kan uppgå till ca för . Med samma beräkningsmodell för uppgår kostnaden till ca . När lägger till dessa poster till myndigheternas redovisade kostnader, blir den sammanlagda kostnaden för de båda myndigheterna . Det ger en kostnad på per flyttat arbetstillfälle, vilket är över den taknivå (per arbetstillfälle) som redovisat. Erfarenheter från omlokaliseringen Omlokalisering tar tid granskning visar att det tar att omlokalisera en myndighet. Regeringens beslut om omlokalisering fattades och i det angavs att myndighetens omlokalisering skulle vara slutförd före utgången av 2006. Med detta avsågs myndighetens praktiska etablering på den nya förläggningsorten. Arbetet med att flytta började dock tidigt , och omlokaliseringsprocessen pågick i väsentliga avseenden även 2008. Enligt är processen ännu inte helt avslutad. Om man vill påskynda myndighetens återhämtning Granskningen visar att det var de omlokaliserade myndigheterna själva som fick bära den största delen av kostnaden för omlokaliseringen. Statsbudgeten påverkades därmed inte nämnvärt. Om statsmakterna önskar en snabbare återhämtning av verksamheten kan det enligt finnas anledning att undersöka vilket ytterligare stöd som kan ges till myndigheterna. Av granskningen framgår att myndighetsledningarna inte fick något samlat stöd av berörda departement som kunde underlätta omlokaliseringsarbetet. Det var i stället upp till varje myndighetsledning och departement att självt välja hur omlokaliseringen skulle hanteras. Realistiska lönsamhetskalkyler beräknade återbetalningstider för de kostnader som flytten skulle medföra. Utredningen kunde med den beräkningsmodell som användes visa på en återbetalning . Enligt denna beräkningsmodell var det de summerade mindre kostnaderna under de 20 åren efter flytten som gav detta positiva utfall. Man räknade då främst med lägre löne- och lokalkostnader. Granskningen visar att lokalkostnaderna har sjunkit med ca för och med ca för . noterar att man då inte har beaktat att delar av verksamhet överförts till andra organisationer. Granskningen visar att lönekostnaderna däremot har ökat. I fall motsvarar denna ökning på minskningen av lokalkostnaderna. För del har lönerna - ökat med och anställd eller ca . Även här motsvarar löneökningen alltså det som sparats in på lokalkostnaderna. Möjligheterna att nå en ekonomisk återbetalning borde därmed ha försvunnit. finns det enligt anledning att ifrågasätta denna långa diskonteringsperiod med hänsyn till hur fort den statliga förvaltningen omvandlas. Utan att närmare har studerat valet av återbetalningstid anser myndigheten att en betydligt kortare amorteringstid borde ha valts. Innan något beslut fattas bör enligt också kostnaden för att inte flytta myndigheterna beaktas. planerade exempelvis för att ett stort antal pensionsavgångar skulle äga rum med början 2004 och pågå . Det innebär att myndigheten ändå skulle ha haft förhöjda kostnader för pensionsavgångar. Detta skulle däremot ha gjort det möjligt att sprida ut arbetet med kompetensöverföringen till den nya personalen under en betydligt . Det årliga och kanske också det totala produktionsbortfallet och de därmed förknippade undanträngningseffekterna skulle då ha kunnat påverkas i positiv riktning. En annan fråga är vad det skulle ha kostat om de båda regionerna skulle ha kompenserats på något annat sätt än genom omlokalisering av myndigheter t.ex. genom bidrag eller förbättrad infrastruktur. Regeringen kunde enligt ha fått ett bättre beslutsunderlag om fått direktiv att även undersöka sådana alternativ. Förnyelsepotential konstaterar att både och stod inför förändringar när beslutet om omlokalisering fattades. För del hade förändringarna redan påbörjats. Omlokaliseringen av myndigheterna gjorde att vissa av förändringarna lättare kunde genomföras. Förändringar av t.ex. arbetsrutiner underlättades genom att personalen var ny. En omlokalisering kan också ge tillfälle att se över och utveckla nya former för kompetensöverföring, faddersystem för nyanställda m.m. Identifiering och underhåll av kunskapskapital Alla myndigheter har användning av att definiera vad som är myndighetens strategiska kompetens och vilket kunskapskapital som myndigheten är beroende av. Granskningen visar att myndigheterna inte hade analyserat vilken kunskap (metoder, nätverk och erfarenheter) som var viktigast att överföra och vilka som var de väsentligaste bärarna av de skilda delarna av det totala kunskapskapitalet. Detta kan enligt ha bidragit till att omställningsprocessen förlängts och försvårats. En lokaliseringsstrategi att utgå från framhåller att det är svårt att anpassa omlokaliseringar till större regional-, förvaltnings-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiska sammanhang, när förändringarna ska genomföras under tidspress. menar att det i denna situation kan vara till hjälp att ha en lokaliseringsstrategi att pröva alternativa beslut mot. En sådan strategi bör ta upp både ny- och omlokalisering av myndigheter. Uppföljning och utvärdering För att kunna ta fram bra beslutsstöd för eventuella kommande omlokaliseringar behövs enligt underlag som bygger på de erfarenheter och den kunskap som finns . För att kunna bygga upp sådan kunskap krävs bl.a. en fullständig redovisning av hur kostnaderna fördelat sig. Vidare bör omlokaliserade myndigheters erfarenheter tas till vara på ett systematiskt sätt. 2009/10 :RRS 27 GRANSKNING GRANSKNING 2009/10 :RRS 27 Styrelsens överväganden Styrelsen har funnit att slutsatserna som redovisat i rapporten av myndigheter (RiR 2009:30), bör överlämnas till i form av en redogörelse. Styrelsen vill i anslutning till detta anföra följande. Omlokalisering av statliga myndigheter för att kompensera regioner som drabbas av förbandsnedläggningar har varit en fråga som återkommande har debatterats i . Omlokaliseringarna har ansetts särskilt viktiga ur ett regionalpolitiskt perspektiv. har uttalat att omlokaliseringar ska genomföras på ett sådant sätt att myndigheterna kan bedriva sin verksamhet effektivt även på de nya orterna samt att omlokaliseringen är ett viktigt verktyg för staten att medverka till en balanserad regional utveckling. bedömning från granskningen är att de regioner som drabbades av förbandsnedläggningarna, /och , har blivit kompenserade för de förlorade arbetstillfällena vid omlokaliseringen men att det tog tid. granskning visar på att kostnaderna för de myndigheter som omlokaliserats, och , har blivit betydligt högre än förväntat. Granskningen visar vidare på ett omfattande produktionsbortfall vid de två myndigheterna. Styrelsen konstaterar således att omlokaliseringen blev både dyrare än förväntat och innebar omfattande effektivitetsförluster vid de två myndigheterna. Detta bör enligt styrelsen vara en värdefull information för . visar granskning att kostnaderna och effektivitetsförlusterna kunde har begränsats om beslut och genomförande hade föregåtts av ett mer tillförlitligt beslutsunderlag. Uppenbarligen har besluten fattats under tidspress. Regeringen har inte tagit initiativ till någon ingående utvärdering av tidigare genomförda omflyttningar trots att myndigheter omlokaliserats i omgångar . En viktig slutsats från granskningen är därför enligt styrelsen att det inför eventuella framtida diskussioner och beslut om omlokalisering av myndigheter behövs ett mer tillförlitligt underlag men även en bättre beredskap som bl.a. bygger på erfarenhet och kunskap från tidigare omlokaliseringar. iakttagelser i granskningen bör bli en värdefull hjälp till regeringen för uppbyggnaden av en sådan kunskap och kompetens. Med detta överlämnas denna redogörelse.