frsrdg · GX04RS5 · 2010-01-01 00:00:00 — Bland annat räknas de fall upp där kanslichefen får besluta. 6 § innehåller regler om byråchefernas uppgifter och beslutsfunktioner. I 7 § anges föredragandenas uppgifter och när de får fatta beslut. I vissa fall gäller beslutsrätten först efter särskilt bemyndigande från en ombudsman. 10 § gäller personalen på registratorsexpeditionen och deras uppgifter. Expeditionen av ombudsmännens beslut regleras i 8 § och i 9 §. Enligt 11 § avgörs en fråga om utlämnande av allmän handling på myndighetens vägnar av den justitieombudsman till vars ansvarsområde ärendet hör eller av chefsjustitieombudsmannen. Vem som beslutar i säkerhets- och beredskapsfrågor anges i 12 §. Enligt 13 § tar ombudsmännen emot besök av allmänheten efter överenskommelse i varje särskilt fall. Ombudsmannaexpeditionens öppettider och telefontider anges i 14 §. 3.3 Handläggningen av klagomålsärenden Klagomålen sänds in med vanlig post, e-post eller telefax eller lämnas in på JO-expeditionen. kommer av klagomålen in via e-post. När klagoskriften har kommit in till JO fördelas den på respektive ombudsman av en tjänsteman på den administrativa enheten. Ärendet får en ärendemening och kodas på ett sakområde. Därefter registreras ärendet elektroniskt och får ett diarienummer. Alla anmälningar är offentliga om det inte finns sekretesskäl som hindrar detta. Sedan en akt lagts upp lämnas ärendet till en av de två byråcheferna hos den ombudsman som ärendet hänvisats till. Byråchefen fördelar ärendena för handläggning bland föredragandena på sin byrå. Är det föredragandens bedömning att ett ärende inte behöver utredas föreslår han eller hon att det avgörs direkt genom avskrivning (direktavskrivning). På vissa avdelningar går då ärendet direkt till ombudsmannen utan att först ha passerat byråchefen. Detta sker för att avlasta byråchefen arbete. Ombudsmannen tar översiktligt del av klagomålet innan han eller hon skriver på. används för direktavskrivning av ärenden en uppsättning mallar som är elektroniskt lagrade och tillgängliga för alla som arbetar på ombudsmannaexpeditionen. Det finns mallar som är avpassade för ett antal olika, ofta förekommande avskrivningsgrunder. Om ingen mall används är det brukligt att till avskrivningsbeslutet bifoga ett informationsblad med uppgifter om handläggningen av avskrivningsärenden. Där framgår att avskrivning av en anmälan i allmänhet grundas på ett eller flera av följande skäl: Anmälan gäller något som är under pågående prövning i en annan instans. Anmälan gäller missnöje med en domstols eller en myndighets avgörande. JO kan inte ändra domar eller beslut. Det som anmälts ligger långt tillbaka i tiden. JO ska i princip inte ta upp sådant som är mer än . Anmälan innehåller alltför knapphändiga uppgifter eller har bedömts som svår att tyda. Det fel eller missförhållande som anmälan riktar sig mot har rättats. Det har inte framkommit annat än att den som anmälts i alla väsentliga delar handlat inom lagens ram. Det föreligger inte tillräckliga skäl för JO att ta upp ärendet, trots att gällande regler inte till fullo efterlevts. Åtskilliga ärenden som inte direktavskrivs kan avgöras efter att föredraganden har studerat inlånade akter och/eller inhämtat uppgifter per telefon eller e-post. Utredningsåtgärder av detta slag betecknas som liten utredning. Klaganden brukar normalt inte beredas tillfälle att yttra sig över en sådan utredning. På grundval av utredningen upprättar föredraganden ett förslag till beslut, som uppvisas för byråchefen. Därefter beslutar ombudsmannen. Om ärendet inte kan avgöras utan ytterligare utredningar är det normala att ärendet skickas på remiss till den kritiserade myndigheten eller tjänstemannen. kan det vara nödvändigt att föredraganden upprättar en promemoria med frågor som önskas besvarade. Remisstiden är vanligen . Klaganden i ett ärende och befattningshavare, som i ärendet kan bli föremål för kritik eller någon annan åtgärd, brukar innan ärendet avgörs alltid få yttra sig över utredningsmaterialet. 4 JO-INSTITUTIONENS UTVECKLING 2009/10:RS5 2009/10:RS5 4 JO-INSTITUTIONENS UTVECKLING tillkom genom regeringsform. Det föreskrevs där att en justitieombudsman skulle utses vid varje riksdag för tiden intill nästa riksdag med uppgift att ha tillsyn över lagarnas efterlevnad av domare och ämbetsmän. Ombudsmannen fick befogenhet att väcka åtal mot felande tjänstemän. Ämbetet tillmättes stor politisk betydelse och tillkom inte utan strid. Det skulle utgöra en av garantierna för den maktbalans mellan kung och riksdag som författningen vilade på. Det skulle också vara ett medborgarnas skydd mot maktfullkomlighet från domstolars och andra myndigheters sida. Den första instruktionen för JO antogs av . Till den förste JO valdes därefter som hade varit ordförande då de nya grundlagarna utarbetades. JO-instruktionen gav ombudsmannen rätt att se alla handlingar hos myndigheterna och rätt att närvara vid deras överläggningar. JO utnyttjade denna möjlighet genom att företa inspektioner hos myndigheterna, i början särskilt på fängelser, häkten och arbetsinrättningar. Instruktionen öppnade också möjligheten för alla och envar att anföra klagomål hos JO mot tjänstemän och domare. Klagomålen uppgick i början endast till ett 50-tal och rörde huvudsakligen långsam ärendehandläggning hos myndigheterna. Först passerade antalet klagomål 100. Till en början var åtal den enda sanktionsmöjlighet som JO förfogade över. började JO, om felet var av lindrigare slag, framföra kritiska uttalanden men bara under förutsättning att den kritiserade domaren eller tjänstemannen erkände sitt misstag och vidtog rättelse. Åtalsvapnet var dock alltjämt det viktigaste i arsenalen, och väcktes drygt 1 000 åtal. Det sammanlagda antalet klagomål uppgick till ca 7 000. Vid JO-reformen 1915 stadfästes den utveckling som ägt rum i praxis. Från att vara ett rent åklagarämbete blev JO en institution med kritiska och vägledande uttalanden som en allt viktigare uppgift. inrättades ett nytt ombudsmannaämbete, militieombudsmannen (MO), som hade samma uppgift i förhållande till krigsdomstolarna och försvarsväsendet som JO i förhållande till de civila domstolarna och myndigheterna. Därmed hade statsmakterna slagit in på den väg som kom att innebära att frågan om kapacitetsökningar för ombudsmännen löstes genom fler ombudsmän. Nästa större förändring ägde rum då de kommunala myndigheterna fördes in under JO:s tillsyn. En avgränsning gjordes dock så att endast de tjänstemän som var underkastade fullständigt ämbetsansvar omfattades av JO:s kontroll. Därmed uteslöts ledamöter av kommunala beslutande församlingar. En bestämmelse infördes också i JO-instruktionen som uppmanade ombudsmännen att beakta de särskilda betingelser under vilka den folkliga självstyrelsen arbetar. Bland annat på grund av reform ökade ärendetillströmningen till JO och tillsattes en ny utredning som hade till uppgift att föreslå åtgärder för att öka effektiviteten i ombudsmännens tillsynsverksamhet. Utredningens förslag byggde på två grundläggande tankegångar. Den ena var att en uppdelning av på flera ombudsmän inte var ändamålsenlig. Det personliga momentet skulle gå förlorat om fler ombudsmän utsågs. Den andra grundtanken var att den enskildes behov av rättsskydd i första hand borde tillgodoses genom de överinstanser och ordinarie tillsynsorgan som fanns inom rättsväsendet och förvaltningen. Vid riksdagsbehandlingen av förslagen som ägde rum gick man ifrån den första tankegången. avskaffades visserligen men i stället utökades antalet justitieombudsmän till tre. För de tre ombudsmännen skulle det finnas två ställföreträdare. Detta skedde mot bakgrund av den starkt ökande tillströmningen av klagomål. Bara under de år som utredningsarbetet pågick ökade antalet klagomål från ca 1 200 till ca 1 800. En fråga som särskilt diskuterades var om ombudsmännen hade någon skyldighet att pröva alla klagomål som kommer in. Utredningen ansåg detta i princip. Därför borde instruktionen ge JO befogenhet att underlåta prövning i vissa särskilt angivna fall. Det sammansatta konstitutions- och lagutskottet som beredde frågan i kom till motsatt slutsats. Någon formell prövningsskyldighet förelåg inte och borde inte heller föreskrivas. Det borde i stället, med tanke på ämbetets utpräglade förtroendekaraktär, överlämnas till ombudsmännen själva att efter eget omdöme avgöra denna fråga. JO fick helt enkelt ägna sig åt klagomålsprövningen så mycket han eller hon ansåg sig ha tid eller resurser till. I instruktionen infördes en bestämmelse om att JO borde lämna klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild synpunkt var av ringa betydelse att saken prövades (en s.k. generalklausul om avvisning). Nästa JO-utredning som tillsattes ändrade visserligen formuleringen men själva principen får anses gälla alltjämt. Huvudproblemet JO-utredning var den fortsatta starka ökningen av klagomålen. Utredningen hade två förslag till åtgärder. För det första ville man fortsätta på den inslagna vägen till utbyggnad av och föreslog att antalet ombudsmän skulle utökas till fyra. En av dem skulle vara justitieombudsman, tillika administrativ chef. Denna chefsombudsman skulle ha rätt att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort. De ställföreträdande ombudsmännen avskaffades. För det andra föreslog utredningen att beslutanderätten i vissa ärenden skulle kunna delegeras till en tjänsteman hos JO. skulle i arbetsordning eller genom särskilt beslut kunna bemyndiga en kanslichef eller byråchef att avvisa eller avskriva ett ärende från fortsatt handläggning. Ett bemyndigande kunde också avse rätten för en kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman att utforma och underteckna ett avvisnings- eller avskrivningsbeslut som en ombudsman fattat. Utredningen behandlades av . Det beredande utskottet, , underströk att klagomålsprövningen var JO:s viktigaste uppgift och mest ägnad att tillgodose syftet med JO:s verksamhet i stort. För att en lättnad i arbetsbördan skulle uppnås rekommenderade utskottet att JO i större utsträckning än tidigare skulle utnyttja möjligheten att överlämna klagomål till en annan myndighet för utredning och prövning. Detta motiverades med att de centrala förvaltningsmyndigheterna har tillsyn över hela verksamheten inom sitt förvaltningsområde och att det med hänsyn till JO-verksamhetens extraordinära karaktär var väsentligt att de ordinarie tillsynsorganen i första hand fick tillfälle att pröva framställda klagomål. Vidare underströks att JO borde underlåta att ta upp klagomål till prövning när ordinarie överklagningsmöjligheter fortfarande stod öppna. Också i syfte att minska arbetsbördan infördes en regel som innebar att JO normalt inte borde ta upp klagomål på förhållanden som låg . KU ansåg vidare att JO:s inspektionsverksamhet i första hand skulle inriktas på myndigheter som JO på grund av klagomålsfrekvensen eller andra orsaker fann anledning att särskilt kontrollera. KU godtog utredningens förslag om en fjärde ombudsman men avvisade förslaget om en möjlighet att delegera beslutsrätt i avvisnings- och avskrivningsärenden till vissa tjänstemän. För allmänhetens förtroende för JO var det enligt utskottet angeläget att de som klagar hos JO verkligen når fram till vederbörande ombudsman. hade en ny regeringsform och riksdagsordning beslutats och trätt i kraft. Bestämmelserna om JO i båda dessa nya lagar fick en annan språklig utformning än i de gamla men innebar i sak små, i detta sammanhang oviktiga förändringar. Redan vid beslutet om 1975 års JO-reform hade man förutsatt att en utvärdering skulle ske sedan tillräckliga erfarenheter hade gjorts. Denna utvärdering verkställdes av JO-utredning. Utredningen utgick i sina överväganden från att JO:s huvuduppgift alltjämt skulle vara att som ett extraordinärt organ vaka över rättssäkerheten. JO skulle vara en och folkets ombudsman till vilken var och en kan vända sig när han eller hon anser att en myndighet eller en tjänsteman har handlat felaktigt. Denna uppgift bör främst fullgöras efter två linjer. Dels bör JO kunna ingripa mot redan begångna fel i den offentliga verksamheten. Dels bör JO ha möjlighet att genom vägledande uttalanden förhindra att fel uppstår. JO bör ha i princip fria händer när det gäller att välja vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Utredningen framhåller att prövningen av klagomål från enskilda är av central betydelse. Den principiella friheten för JO att bestämma inriktningen av sin tillsyn bör utnyttjas med stor försiktighet när det gäller klagomålsprövningen. Klagomål bör inte avvisas endast för att JO ska hinna med annan verksamhet. Detta, ansåg utredningen, sker inte heller. Tvärtom tillämpar JO en generös praxis som det är i hög grad önskvärt att behålla. Utredningen framhåller att JO också utövar sin tillsyn genom inspektions- och projektverksamhet. Antalet rutinartade inspektioner bör begränsas. Däremot bör undersökningar av en viss typ av myndigheter eller av ett visst lagstiftningsområde intensifieras. Detta bör dock ej ske på bekostnad av klagomålsprövningen. JO bör alltså ha resurser som medger tillräckliga insatser på båda områdena. utredning konstaterar att chefsombudsmannens roll inte blivit den man avsåg med reformen. Rätten för denne att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort har knappast alls utnyttjats. Man har i stället fått fyra i praktiken fristående ombudsmän som självständigt disponerar över verksamhet och personal, var och en inom sin avdelning. Olägenheterna med denna organisation är enligt utredningen flera. En organisation med flera chefer medför risk för vissa spänningar mellan cheferna och att cheferna blir obenägna att ta initiativ som påverkar övriga chefers arbetsförhållanden. Det finns också risk för att det uppkommer olika tillsynspraxis inom olika områden. Redan intresset av att undvika olägenheter av detta slag talar enligt utredningen för att bör innehas av endast en person. Andra skäl var att en ordning med endast en ombudsman blir JO en till namnet känd och folkets förtroendeman som har tillsyn över hela den offentliga verksamheten. Denna ordning medger också större flexibilitet och större möjlighet för ombudsmannen att rationellt utnyttja samtliga resurser. För att inte den enda ombudsmannen ska få alltför stor arbetsbörda och inte heller kvaliteten på JO-verksamheten ska försämras föreslog utredningen att justitieombudsmannen vid sin sida ska ha tre medarbetare, lika kvalificerade som departementens rättschefer. Var och en av rättscheferna ska förestå en utredningsavdelning. I organisationen ska det också finnas byråchefer och föredragande. Enligt utredningen ska JO i ärenden som inte är av större vikt kunna delegera beslutanderätten. Delegation ska inte kunna ske i ärenden som resulterar i beslut om åtal, disciplinanmälan, begäran om avstängning eller avskedande eller ärenden som slutar i kritik av allvarligare slag. JO ska själv besluta också i alla andra viktigare frågor såsom inspektioner, remissvar, framställningar till regeringen eller . Även när det gäller ärenden som avslutas med kritik av mindre allvarlig art eller där JO, utan att kritisera, gör vägledande uttalanden bör huvudregeln vara att ombudsmannen själv avgör sådana ärenden. I dessa fall bör det dock finnas möjlighet att delegera beslutsrätten till en rättschef. Delegationsrätten ska dock främst användas beträffande klagomål mot någon som inte står under JO:s tillsyn, klagomål som avser en fråga som inte är slutligt prövad av ordinarie myndighet, klagomål över fel som är mer än och klagomål som inte innehåller någon preciserad kritik eller är så allmänt hållna att de inte kan utredas närmare. Hit ska också höra sådana ärenden som efter utredning inte ger anledning till någon kritik eller vägledande uttalanden. I alla dessa ärendetyper, där det alltså blir fråga om avvisning eller avskrivning, bör delegation kunna ske till en rättschef eller byråchef. Till en rättschef bör också kunna delegeras rätten att besluta att ett ärende ska överlämnas till en annan myndighet för utredning där. Riksdagsbehandlingen av utredningens betänkande skedde . avvisade utredningens förslag till omorganisation av JO-institutionen. KU delade i många avseenden utredningens uppfattning om fördelarna med ett enmansämbete. Men ett särskilt problem med förslaget var den omfattande delegation av beslutanderätt till tjänstemän som förslaget förutsatte. Förslaget skulle medföra att särskilda karaktär skulle gå förlorad. Därför måste JO biträdas i sitt arbete av personer som valts till sina ämbeten av . De borde lämpligen vara tre till antalet. De borde benämnas justitieombudsmän och ombudsmannen med den ledande ställningen chefsjustitieombudsman. huvuduppgift borde enligt utskottet vara att ha det övergripande ansvaret både för verksamheten och för ämbetets organisation. Av största vikt var att chefsjustitieombudsmannen har befogenhet att bestämma vilken inriktning verksamheten ska ha i stort. Det bör vara en fråga för chefsjustitieombudsmannen att i en arbetsordning bestämma hur ärendena ska fördelas mellan honom eller henne och de övriga ombudsmännen och mellan dem inbördes. ska kunna göra ändringar i en bestämd fördelning, t.ex. genom att besluta att själv handlägga ett nyinkommet ärende. Liksom ska varje ombudsman handlägga sina ärenden helt självständigt. Det bör inte förekomma att chefsjustitieombudsmannen annat än efter överenskommelse övertar ett ärende där handläggningen redan påbörjats. När det gäller inspektioner och projekt ska chefsjustitieombudsmannen kunna ta initiativ över hela fältet. Justitieombudsmännen bör ha samma befogenhet inom sina ansvarsområden. De bör emellertid samråda med chefsjustitieombudsmannen om sina planer. Enligt utskottet var det viktigt att personalen kan utnyttjas för ämbetet i sin helhet. Det bör vara en fråga för chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordningen eller på annat sätt närmare utforma reglerna för hur personalen ska disponeras. Utskottets syn på chefsjustitieombudsmannens administrativa roll innebär att han eller hon är ensam beslutsfattare i administrativa frågor. Givetvis bör han eller hon samråda med övrig personal om administrativa problem på det sätt som normalt sker på arbetsplatser inom medbestämmandelagstiftningens ramar. På KU:s förslag beslöt att införa en ny instruktion för ombudsmän. Den gäller alltjämt. Den senaste ändringen i organisation ägde rum . På nytt var det ärendeutvecklingen som oroade. Eftersom varje tillsynsärende måste avgöras av en ombudsman var organisationen mycket sårbar. Problem kunde uppstå om t.ex. en ombudsman blev sjuk eller behöver arbeta koncentrerat med ett eller flera större och mer komplicerade ärenden. I en skrivelse till KU föreslog chefsjustitieombudsmannen att en ordning med ställföreträdande ombudsmän valda av skulle införas. En ställföreträdande ombudsman skulle tjänstgöra i en sjuk- eller semesterledig ombudsmans ställe eller parallellt med en ordinarie ombudsman. Ställföreträdande ombudsman skulle sökas i kretsen av pensionerade och högt kvalificerade jurister, företrädesvis bland personer som varit verksamma som JO. KU ställde sig positivt till förslaget men ansåg att endast de personer som varit verksamma som ombudsmän kunde komma i fråga som ställföreträdande ombudsmän. Utskottet såg det som en väsentlig fördel att dessa personer redan hade granskats och godkänts av . Enligt utskottet skulle det vara en fråga för chefsjustitieombudsmannen att besluta om en ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring. För att slå vakt om extraordinära karaktär var det viktigt att denna möjlighet användes restriktivt. 5 UTVECKLINGEN SEDAN DEN 1 1995 2009/10:RS5 2009/10:RS5 5 UTVECKLINGEN SEDAN DEN 1 1995 Redovisningen för verksamheten vid JO sker , dvs. fr.o.m. ett visst år t.o.m. följande år. Den ekonomiska redovisningen görs, efter den omläggning av budgetåret som skedde 1996, per kalenderår. Starttidpunkten för beskrivningen och analysen av utvecklingen har satts till . Ett viktigt skäl för detta är att det är från den tidpunkten som möjligheten funnits att förordna ställföreträdande ombudsmän. Det är också som e-postutvecklingen på allvar tar fart. Det kan knappast råda någon tvekan om att e-posten har gjort det enklare att klaga hos JO. 5.1 Personal har två personer, båda män, tjänstgjort som chefsjustitieombudsmän och tio personer som justitieombudsmän, fyra män och sex kvinnor. Fyra personer har varit ställföreträdande justitieombudsmän, tre män och en kvinna, . Från början fanns endast en ställföreträdande JO men har det funnits två. I allmänhet har längre vakanser på ombudsmannabefattningarna kunnat undvikas. Särskilt har detta varit fallet då avgångarna har varit förutsedda på grund av pensionering. Problem på grund av sjukdomar och oväntade avgångar inträffade emellertid . Detta ledde till långa vakanser i ett par fall. En ställföreträdande JO tjänstgjorde således utan uppehåll under en sjukledighet som ledde till pensionering och därefter i avvaktan på en ny JO:s tillträde. Den nya ombudsmannen avled efter bara tre månaders tjänstgöring. Sedan dröjde det ännu en ny JO kunde tillträda. Men vakansen kunde tillfälligt fyllas av en ställföreträdande JO. En längre vakans inträffade men även den kunde fyllas ut av en ställföreträdande JO. har det i inget fall gått mer än halvannan månad mellan en JO:s avgång och en ny JO:s tillträde. De ställföreträdande ombudsmännen har ändå tjänstgjort ganska ofta . handlar det dock huvudsakligen om tjänstgöring under semestertid. Genomgången visar att de ställföreträdande ombudsmännen fyller en viktig funktion för att fylla ut organisationen under vakanser och ledigheter för ombudsmännen. De har möjligen också använts vid arbetstoppar. Den senaste uppgiften om personalstyrkan på JO (exklusive ombudsmännen) är 56,25 årsarbetskrafter. Det skulle tyda på att personalen räknad i årsarbetskrafter i stort sett inte förändrats . Den handläggande personalen består av en kanslichef, åtta byråchefer (två på varje avdelning), fem områdesansvariga föredragande och ett tjugotal föredragande. Föredragandena har samma anställningsform som rättssakkuniga i dvs. förordnanden på högst . Anställningsformen områdesansvariga föredragande tillkom för att organisationen skulle kunna behålla vissa föredragande efter utgången av anställningstiden. Övriga anställda är ett tiotal sekreterare och chefssekreterare. På grund av den informationstekniska utvecklingen skedde en förskjutning från sekreterarpersonal till handläggande personal. 5.2 Ärendeutvecklingen JO behandlar tre typer av ärenden: klagomål från allmänheten, ärenden som ombudsmännen själva tar initiativ till, ofta med anledning av inspektioner, samt remisser huvudsakligen i lagstiftningsärenden och vanligen från departementen. Den antalsmässigt helt dominerande kategorin av ärenden är klagomålen. ökade antalet inkomna klagomål från ca 5 000 /96 till nästan 7 000 /09 (se figur 1). Det handlar dock inte om någon kontinuerlig ökning. Tvärtom finns en svagt nedåtgående tendens av den undersökta perioden. Därefter sker en kraftig ökning 2002/03 nästan 700 klagomålsärenden fler än 2001/02. En ännu kraftigare ökning drygt 800 ärenden äger rum mellan 2006/07 och 2007/08. Antalet inkomna klagomål når då över 6 000. Figur 1: Klagomålsärenden /96-2008/09 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 Verksamhetsår Antal ärenden inkomna avgjorda De avgjorda klagomålen håller jämn takt med de inkomna fram till ökningen /03. Då och under ökar visserligen antalet avgjorda ärenden men inte tillräckligt för att behålla ärendebalansen på samma nivå som före ökningen. Men /05 är man ifatt ökningen. 800 fler klagomålsärenden än året före avgörs.