frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Kritik mot Försvarshögskolans hantering av visst källmaterial som legat till grund för en rapport till regeringen (Dnr 704-2009 och 705-2009) fick Försvarshögskolan i uppdrag av regeringen att göra en kunskapsöversikt om förebyggande insatser mot våldsam extremism och radikalisering som ett led i arbetet med att analysera utvecklingen när det gäller antidemokratiska krafter i samhället och för att inhämta kunskap om åtgärder för att motverka hot mot demokratin (IJ2007/3294/D). Uppdraget redovisades till regeringen genom rapporten mot demokrati och värdegrund en lägesbild från . Rapporten var förfat- tad av forskningschefen och forskningsassistenten vid och Terrorismstudier (CATS) inom Försvarshögskolan. skickade docenten ett e-brev till bl.a. chefen för , . I e-brevet begärde att få ta del av underlaget för rapporten i form av bak- grundsmaterial, intervjuer (anonymiserade) och övrigt underlag. I svaret angav han bl.a. att minnesanteck- ningarna från de intervjuer som hållits under utredningen enligt våra interna bestämmelser och utfästelser till intervjuobjekten hade destruerats i samband med att rapporten redovisades. 2 010 /1 1:JO1 I anmälningar, som inkom till JO , framförde L.P. klagomål mot Försvarshögskolan avseende förstörandet av det aktuella materialet och hemställde att JO skulle utreda saken. Föredraganden inhämtade upplysningar per telefon från som uppgav bl.a. följande. Det intervjuunderlag som låg till grund för rapporten förstördes . Avsikten var att bibehålla de intervjuade per- sonernas anonymitet. Detta kunde bara ske genom att materialet förstördes. Mot bakgrund av de uppgifter som lämnat anmodades rek- tor för Försvarshögskolan att göra en utredning och yttra sig över hur förstö- randet av det aktuella materialet förhöll sig till gällande regler om gallring av allmänna handlingar. I remissvaret anförde rektor följande (åberopad bilaga har här uteslutits, JO:s anmärkning). Försvarshögskolan fick genom beslut i uppdrag av Integrations- och jämställdhetsdepartementet att göra en kunskapsöversikt om förebyggan- de insatser mot våldsam extremism och radikalisering. Uppdraget skulle ses som ett led i arbetet med att analysera utvecklingen bl.a. när det gäller anti- demokratiska krafter i samhället. Uppdraget lades på CATS och Terrorismstudier, knutet till och strategi vid . CATS forskningschef, , och forskningsassistent genomförde efter dialog med departementet och kommunledningen i en studie om situationen i bostadsområdet i . Inriktningen var att göra en lägesbild av radikaliseringstendenser av samma typ som skett i , och . Undersökningen genomfördes med s.k. Delphimetodik, vilket innebär sinsemellan oberoende djupintervjuer med en panel av, i det här fallet, 30 kvalificerade respondenter. Urvalet gjordes med hjälp av ansvariga inom samverkansorganisationen (Skola, Socialtjänst och Polis) i . I respondentgruppen ingick skolpersonal, närpoliser, forskare, socialtjänst- medarbetare och ungdomsledare (inkl. muslimska). Flera av de intervjuade, som är verksamma i , har tidigare blivit hotade i sin yrkesutövning och lever numera med skyddad identitet. I samband med uppläggningen av intervjuarbetet konstaterade projektledningen därför att de personer som skulle intervjuas måste utlovas anonymitet för att syftet med undersökningen skulle bli relevant. Chefen för , utredningschef , har redogjort för händel- seförloppet enligt följande: I samband med uppläggning av intervjuarbetets inriktning konstaterade projektledning och undertecknad att de personer som intervjuas måste utlovas anonymitet för att syftet med undersökningen ska bli relevant. Då intervjugruppen är rätt liten så räcker det inte att bara namnen anonymise- ras i underlaget då de enskilda respondenterna ändå lätt kan identifieras av kontexten det finns t.ex. bara en skolsköterska på (fiktivt exempel). Därför konstaterades det att även tillhörande grundmaterial som kommer fram vid dessa djupintervjuer (anteckningar, inspelningsband, tran- 2 010 /1 1:JO1 skriberingar av intervjuer etc.) måste destrueras senast när det inte längre behövs för studiens färdigställande dvs. senast när slututkastet är färdigt men innan huvudrapporten offentliggörs och blir allmän handling. principbeslut tas av C FHS/CATS om destruktionsprinciper enligt ovan. började underlaget destrueras me- delst papperstuggen på FHS/CATS, där C CATS påbörjade processen och där en medarbetare vid CATS senare fortsatte arbetet . vid 13.30 blev rapporten offentlig då den över- lämnades till statsrådet på RK/IJ. inkom 10.49 ett mail från docent vid vid där denne enligt of- fentlighetsprincipen begärde ut underlag i form av bakgrundsmaterial, inter- vjuer (anonymiserade) och övrigt underlag. besvarades till av un- dertecknad, där beskedet om att destruering skett efter ytterligare kontroll att detta tillfullo hade verkställts före offentliggörandet lämnas tillsammans med enkel motivering. Försvarshögskolan har ingen anledning ifrågasätta redogö- relse. Försvarshögskolan är skyldig att följa gällande regler om arkivering och gallring. Enligt Försvarshögskolans mening kan Integrations- och jämställd- hetsdepartementets uppdrag inte betecknas som forskning, se bilagda reger- ingsbeslut. föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar i stat- liga myndigheters forskningsverksamhet är således inte tillämpliga. Grund- materialet till rapporten kan heller inte anses ha utgjort allmänna handlingar. Materialet, anteckningar, inspelningsband, transkriberingar av intervjuer etc., kan jämställas med sådana minnesanteckningar som omnämns i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. yttrade sig över remissvaret. Rektor för Försvarshögskolan bereddes tillfälle att inkomma med synpunkter på det som S.E. hade anfört i sitt yttrande. JO hemställde därefter att skulle inkomma med yttrande i frågan om Försvarshögskolans genomförande av det aktuella regeringsupp- draget utgjort forskning eller inte. Någon generell definition av forskningsbegreppet som sådant finns inte. I lagen 2003:460 (ändr. 2004:198 och 2008:192) om etikprövning av forskning som avser människor finns visserligen en definition av forskningsbegreppet men den är avsedd enbart för tillämpningen av den lagen (2 §). har ingen behörighet att ge allmänna råd om hur forsk- ningsbegreppet ska tolkas och tillämpas i svensk forskning. Frågan om För- svarshögskolans rapport mot demokrati och värdegrund en lägesbild från är resultatet av forskning bedömer , mot denna bakgrund, att rådet inte bör yttra sig över i detta sammanhang. yttrade sig över det som hade anfört. I ett beslut anförde JO följande. 2 010 /1 1:JO1 Grundläggande regler om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihets- förordningen. Av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen framgår att en handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 7 § anses en hand- ling, som inte har expedierats, upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt fär- digställts. Bestämmelserna i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen gäller inte för samt- liga handlingar som förekommer hos en myndighet. För s.k. minnesanteck- ningar finns i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen särskilda regler som motive- ras av att sådana handlingar i stor utsträckning saknar intresse från de syn- punkter som bär upp offentlighetsprincipen. Med minnesanteckning förstås i detta sammanhang promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Minnesanteckningar anses inte som allmänna handlingar om de inte har expedierats och inte heller tagits om hand för arkivering. Av det anförda följer att en minnesanteckning som kan hänföras till ett visst ärende och som tillför detta sakuppgift som regel blir en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar finns huvudsak- ligen i arkivlagen (1990:782). Enligt 10 § arkivlagen får allmänna handlingar gallras. Vid gallringen ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Av 14 § arkivförordningen (1991:446) framgår att statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av om det inte finns särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning. har, såvitt här är av intresse, meddelat föreskrifter och allmän- na råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1991:1, ändrade genom RA-FS 1997:4 och RA-FS 2008:4). har även meddelat föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar i statliga myndigheters forskningsverksamhet (RA-FS 1999:1). Enligt föreskrifterna får allmänna handlingar i sådan verksamhet gallras en- dast om vissa förutsättningar är uppfyllda (5 §). Utöver handlingar som inne- håller vissa grundläggande uppgifter om ett forskningsprojekt ska sådana handlingar undantas från gallring som bedöms ha ett fortsatt inomvetenskap- ligt värde eller värde för annat forskningsområde, som bedöms vara av stort vetenskapshistoriskt, kulturhistoriskt eller personhistoriskt värde, eller som bedöms vara av stort allmänt intresse (7 §). Som exempel på sådana hand- lingar har bl.a. angivits handlingar som utgör särskilt omfattande primärmate- rial, insamlat genom t.ex. intervjuer, som är unikt eller som endast med stor 2 010 /1 1:JO1 möda kan återskapas. Vidare har angivits handlingar rörande forskning som rönt stor uppmärksamhet i den allmänna debatten, eller som kan förväntas göra det när forskningsresultaten når vidare spridning. En allmän handling är inte alltid offentlig. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelserna trädde i kraft och utgör i hu- vudsak en omarbetning av den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100). Inledningsvis vill jag uppehålla mig något vid de utgångspunkter som För- svarshögskolan har haft vid genomförandet av det aktuella uppdraget. Av utredningen i ärendet framgår att Försvarshögskolan redan före det att inter- vjuerna gjordes hade fattat ett beslut om att det material som kunde hänföras till intervjuerna skulle förstöras. Enligt Försvarshögskolan var anledningen till detta att de intervjuade personernas anonymitet skulle garanteras. Försvarshögskolan är en statlig myndighet vars verksamhet omfattas av bestämmelserna i bl.a. tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekre- tesslagen och arkivlagen. Detta innebär att offentlighetsprincipen gäller i verksamheten och att hanteringen av handlingar vid myndigheten är strikt reglerad. Ett beslut om att förstöra en handling måste vara förenligt med de bestämmelser för bevarande av handlingar som gäller i verksamheten. är en handlings rättsliga status svårbedömd. Om en handling begärs utlämnad är det ytterst en fråga för domstol att bedöma om handlingen är allmän och offentlig. Något utrymme för att utlova anonymitet eller garantera sekretess för vissa uppgifter finns inte (jfr bl.a. JK 1986 s. 139). Det var mot den bakgrunden fel av Försvarshögskolan att på förhand fatta beslut om att vissa handlingar, som ännu inte existerade, skulle förstöras och att utlova de intervjuade personerna anonymitet. Jag övergår härefter till frågan om hur Försvarshögskolans förstörande av det aktuella materialet bör bedömas i förhållande till författningsregleringen på området. har hävdat att genomförandet av ifrågavarande regeringsuppdrag har utgjort forskning och att förstörandet av det aktuella materialet har stått i strid med föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar i statliga myndigheters forskningsverksamhet. Han har även ifrågasatt om inte materialet förstördes som en reaktion på att det begärdes utlämnat. Försvarshögskolan har i remissvaret anfört huvudsakligen följande. Upp- draget kan inte betecknas som forskning varför särskilda före- skrifter om gallring inte är tillämpliga. Det aktuella materialet kan inte anses ha utgjort allmänna handlingar. Materialet kan jämställas med sådana min- nesanteckningar som omnämns i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. Materia- let förstördes , dvs. innan uppdraget redovisades till regeringen. Det har inte framkommit annat än att materialet förstördes som Försvarshögskolan uppgett. Jag utgår därför från den uppgiften i det följande. Detta innebär att docenten framställning den 29 ja- 2 010 /1 1:JO1 nuari 2009 om att få ta del av materialet gjordes, såvitt framkommit, efter det att materialet hade förstörts. Försvarshögskolan hade därför inte, till skillnad från vad som hade gällt om framställningen gjorts , någon skyl- dighet att i avvaktan på eventuell rättslig prövning av materialets status beva- ra handlingarna (jfr bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 583). När Försvarshögskolans hantering av materialet ska bedömas måste man i första hand ta ställning till om det rört sig om allmänna handlingar eller inte. För att avgöra den saken är det av central betydelse huruvida handlingarna var att hänföra till ett ärende hos Försvarshögskolan. Forskning som bedrivs vid högskolor och andra myndigheter betraktas normalt som faktiskt handlande och inte som ärendehandläggning (se t.ex. , Offentlighetsprincipen, 7:e uppl., s. 100). Försvarshögskolan gjorde dock den aktuella kunskapsöversikten på uppdrag av regeringen. Om genom- förandet av uppdraget skulle betraktas som forskning rörde det sig således om uppdragsforskning. Vid sådan uppdragsforskning som innebär att en myndig- het har fått i uppdrag av en överordnad myndighet att för den högre myndig- hetens räkning genomföra en undersökning eller utredning torde, om den underordnade myndigheten är skyldig att åta sig uppdraget, genomförandet av uppdraget vara att anse som ett ärende hos den myndigheten (se , Of- fentlighet och sekretess i myndighets forskningsverksamhet, 1997:2, s. 13 f.). Försvarshögskolan hade som statlig myndighet en skyldighet att genomföra regeringens uppdrag. För det fall genomförandet av uppdraget skulle ses som forskning har omständigheterna enligt min mening varit sådana att det, trots detta, har uppkommit ett ärende vid Försvarshögsko- lan. Samma förhållande, dvs. att det uppkommit ett ärende vid högskolan, mås- te anses gälla om det inte skulle anses ha varit fråga om forskning. När det gäller uppdrag från en överordnad myndighet till en underordnad myndighet saknar således frågan om uppdraget utgjort forskning eller inte betydelse för om ett ärende ska anses ha uppkommit hos den sistnämnda myndigheten. Oavsett om uppdraget ska betraktas som forskning eller inte förelåg alltså ett ärende vid . Att handlingar kan hänföras till ett ärende innebär att handlingarna blir allmänna först om de expedieras eller när ären- det har slutbehandlats (2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen). Som tidigare framgått har Försvarshögskolan gjort gällande att det aktuella materialet inte utgjort allmänna handlingar utan att det kan jämställas med sådana minnesanteckningar som omnämns i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförord- ningen. Annat har inte framkommit än att materialet bestod av anteckningar, in- spelningsband, transkriberingar av intervjuer m.m. som hade tillförts ärendet. Det rörde sig om sådana handlingar som typiskt sett anses utgöra minnesan- teckningar enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. Av utredningen framgår emellertid att intervjuerna var en central del av uppdraget och låg till grund för den rapport som lämnades till regeringen. Det framstår därför som uppen- bart att det aktuella materialet, eller delar av det, tillförde ärendet sakuppgift. Vid sådant förhållande utgjorde materialet, eller delar av det, inte sådana minnesanteckningar som avses i nämnda stadgande. Det var i stället 2 010 /1 1:JO1 fråga om sådana handlingar som skulle ha blivit allmänna om de expedierades eller när ärendet var att anse som slutbehandlat hos myndigheten. Utredningen ger inte stöd för någon annan slutsats än att materialet för- stördes innan ärendet var slutbehandlat. Någon expediering av materialet synes aldrig ha skett. Materialet utgjorde därmed inte till någon del allmänna handlingar när det förstördes. Mot bakgrund av det nu anförda har jag inte funnit anledning att gå vidare i saken och utreda om straffrättsligt ansvar borde utkrävas av någon enskild befattningshavare. Detta innebär emellertid inte att jag anser att Försvarshög- skolans hantering av materialet är invändningsfri. Handlingar som inte är allmänna och som inte ska arkiveras får under vissa förutsättningar rensas ur akten i ett ärende. Rensning innebär att akten befrias från arbetsdokument som endast är av tillfällig betydelse och som inte behövs för förståelsen av ärendet. I förevarande fall har dock materialet, eller delar av det, tillfört ärendet sakuppgift. I den delen skulle materialet ha blivit allmän handling när ärendet var att anse som slutbehandlat. Tryckfrihetsförordningen innehåller inte någon bestämmelse om skyldighet att, fram till dess att ärendet har avgjorts, bevara en hos en myndighet gjord uppteckning av intervjuer och samtal som innefattar sakuppgifter. Att förstöra sådant material innan ärendet har slutbehandlats kan emellertid inte vara förenligt med de grundläggande principer som gäller på området. Genom att Försvarshögskolan förstörde materialet omöjliggjordes en kor- rekt tillämpning av bestämmelserna om bevarande av allmänna handlingar. Materialet var av allt att döma av sådan karaktär att det fanns ett starkt intres- se av att det bevarades. Oavsett om genomförandet av uppdraget utgjort forskning eller inte hade materialet, såvitt jag kan bedöma, inte utan vidare kunnat gallras. Det har inte framkommit om Försvarshögskolan vid den tid- punkt när materialet förstördes hade gjort några som helst överväganden i den frågan. Att materialet förstördes innebar vidare att det regelverk som gäller för offentlighet och sekretess, innefattande bl.a. möjligheten till domstols- prövning av om vissa uppgifter kunde lämnas ut eller inte, sattes ur spel. Sammanfattningsvis är jag mycket kritisk till Försvarshögskolans hand- läggning av saken. 2 010 /1 1:JO1 Fråga om en rapport från en revisionsbyrå som haft visst uppdrag från en nämnd blev en allmän handling när den inkom till nämnden (Dnr 102-2009) I anmälningar, som kom in till JO den 7, 9 och , klagade . på ordföranden i i S An- ders m.fl. Klagomålen mot S rörde bl.a. att en rap- port från () som inkom till nämn- den inte hade diarieförts. Upplysningar inhämtades per telefon från registratorn och sekreteraren , båda vid . Av upplysningar- na framgick bl.a. följande. Den slutrapport från som J.B. tagit upp inkom till kommunen och diariefördes . En version av rapporten inkom till kommunen . Denna version återsändes dock till av S och lämna- des inte till registratorn eftersom den ansågs utgöra arbetsmaterial. anmodades att inkomma med utredning och yttrande såvitt avsåg den formella hanteringen av den rapport från som inkom till nämnden . Nämnden beslutade att som sitt remissvar till JO inge en skrivelse som var undertecknad av tf. barn- och ungdomschefen . I skrivel- sen anfördes bl.a. följande. Arena är en inomhusarena med isyta i bandyformat som är under uppförande i . Ägare till Arena är . Själva byggprojektet sorterar organisatoriskt under barn- och ungdomsnämnden. Med anledning av ovanstående har barn- och ungdomsnämnden, enligt av- tal av , givit i uppdrag att utreda det för Vä- nersborgs kommun mest fördelaktiga sättet att organisera ägandet och driften av Arenan. Enligt utredningsuppdraget avsågs rapportering ske såväl muntligt som skriftligt samt att slutrapportering skulle ske . I enlighet med gällande avtal överlämnade en rapport . Rapporten överlämnades vid möte med Projektstyrelsens för Arena borg ordförande, , tillika barn- och ungdomsnämndens ord- förande. S ansåg inte att handlingen var tillfredsställande i alla delar och betraktade den inte heller som en slutgiltigt utformad handling, utan som ett utkast. beaktade ordförandes synpunkter på rapporten, och översände en korrigerad slutrapport som diariefördes vid barn- och ungdomsnämnden . 2 010 /1 1:JO1 Yttrande över barn- och ungdomsnämndens formella hantering av ärendet Alltsedan JO genom beslut av , med JO:s diarienum- mer 4639-2007, uttalade viss kritik mot i Vä- nersborgs kommun har både barn- och ungdomsnämnden och kommunen arbetat kontinuerligt med att ständigt förbättra nämndens rutiner vid diariefö- ring. Av framgår att B. från fått uppgiften att slut- rapporten skickats till . Bak- grunden till denna uppgift synes, enligt barn- och ungdomsnämndens uppfatt- ning, vara ett missförstånd mellan och S . Stöd för denna uppfattning utgör den slutrapport som diarieförts vid barn- och ungdomsnämnden och som daterats . Slutrapporten har alltså avsänts från . Som framgår av JO:s tjänsteanteckning av över tele- fonsamtal med sekreteraren vid barn- och ungdomsnämnden ankom en version av ovannämnda rapport till barn- och ungdomsnämndens ordförande . Från barn- och ungdomsnämndens sida var aldrig avsikten att detta skulle vara ett slutligt dokument. Tvärtom var det nämndens uppfattning att dokumentet skulle vara ett levande dokument till dess båda parter var nöjda med rapportens innehåll. Med anledning av ovanstående ansåg barn- och ungdomsnämndens ordfö- rande S , att skrivelsen från som överlämnats till S var arbetsmaterial till dess båda par- ter var överens, och därför inte behövde diarieföras. yttrade sig över nämndens remissvar. Han framförde också synpunkter på dels nämndens agerande vid det sammanträde vid vilket nämnden beslutade om yttrandet till JO, dels utformningen av protokollet från sammanträdet. Nämnden inkom senare med en rättelse av det aktuella protokollet. I ett beslut anförde JO följande. Sekretesslagen (1980:100) har ersatts med offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. I det följande hänför jag mig till den nya lagen som i berörda hänseenden inte har inneburit några sakliga ändringar. Grundläggande bestämmelser om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar finns i 5 kap. OSL. Av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordning- en (TF) framgår att en handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myn- digheten. Enligt 6 § första stycket TF anses en handling inkommen till myn- digheten, när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningsha- vare till handa. I 2 kap. 9 § TF finns regler rörande bl.a. minnesanteckningar samt utkast eller koncept till myndigheters beslut eller skrivelser. Sådana handlingar an- ses inte som allmänna handlingar om de inte har expedierats och inte heller tagits om hand för arkivering. För att regeln ska vara tillämplig krävs att handlingen har tillkommit inom en myndighet. Härrör handlingen från enskild är bestämmelsen inte tillämplig oavsett om handlingen angetts vara av enbart preliminär natur (RÅ 1958:55). Handlingen blir i sådant fall allmän när den kommer in till myndigheten (2 kap. 6 § TF). 2 010 /1 1:JO1 Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndig- hetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad.