frsrdg · GY04RRS3 · 2010-09-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS3 16.42 2010/11:RRS3 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om sjukskrivningsprocessen Sammanfattning har granskat införandet av de nya bestämmelserna om en förändrad sjukskrivningsprocess. Resultatet redovisas i rapporten förändrad sjukskrivningsprocess (RiR 2010:9). Granskningen visar att införandet av de nya reglerna inom sjukförsäkringen har fungerat mindre väl. visar granskningen även på vissa positiva iakttagelser. Styrelsen noterar således att den nya sjukskrivningsprocessen gett både positiva och negativa effekter. Enligt har handläggare haft svårt att tillämpa de nya reglerna på grund av en alltför kort förberedelsetid och ett komplicerat regelverk. Bristerna i hanteringen har ökat risken för att försäkringskassorna inte tillämpar reglerna likformigt och att enskilda kommit att behandlas olika. De positiva iakttagelserna är att den nya rehabiliteringskedjan som har ökat förutsägbarheten i sjukförsäkringen samt en mer aktiv sjukskrivningsprocess med tidiga insatser. Försäkringsområdet har varit föremål för ett intensivt omstruktureringsarbete . , som bildades , skulle göra ärendehanteringen mer enhetlig och effektiv. Trots detta har styrelsen i samband med flera senare granskningar av konstaterat liknande brister i hanteringen inom socialförsäkringsområdet som i den nu aktuella granskningen. Det är enligt styrelsen viktigt att de begrepp i regelverket som handläggarna har att tillämpa så långt möjligt är definierade i förarbeten och i andra dokument. Det är vidare viktigt att regeringen vid större förändringar ser till att de tillämpande myndigheterna ges tillräcklig tid att på ett samlat sätt genomföra förberedelsearbetet. Styrelsen noterar att det inom nu pågår olika projekt i syfte att komma till rätta med problemen. Det arbetet bör enligt styrelsen intensifieras, inte minst mot bakgrund av att problemen varit uppmärksammade . Enskilda som kommer i kontakt med måste alltid kunna förväntas att få en likartad och rättvis behandling i enlighet med lagstiftningens syfte. Styrelsen betonar också vikten av att regeringen nu verkar för att hela ansvarskedjan i sjukförsäkringsprocessen ska fungera bättre dvs. att inblandade myndigheter, arbetsgivare och läkare/hälso-och sjukvården samverkar för en effektiv hantering. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS3 16.42 2010/11:RRS3 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 3 Styrelsens redogörelse 4 granskning 5 revisionsfrågor 6 iakttagelser och slutsatser 6 rekommendationer 10 Styrelsens överväganden 12 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS3 16.42 2010/11:RRS3 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). GRANSKNING 2010/11:RRS3 16.42 2010/11:RRS3 GRANSKNING 16.42 har granskat hur väl rehabiliteringskedjan, ettårsgränsen och ändringarna i sjukersättningen genomförts samt om det mål som satt upp om en aktivare sjukskrivningsprocess har uppnåtts. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten förändrad sjukskrivningsprocess (RiR 2010:9). Rapporten publicerades . Inledning fick 618 000 personer sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjuk- eller aktivitetsersättning. kostade förmånerna (inklusive administration) . har genomfört flera granskningar av sjukförsäkringen. Två av granskningarna har rört den s.k. steg-för-steg-modellen - som föregick rehabiliteringskedjan - för bedömning av arbetsförmåga. fann bland annat att inte regelmässigt hade bedömt individernas arbetsförmåga, att bedömningar hade gjorts sent i de fall de hade gjorts samt att möjligheten till rehabilitering sällan hade prövats. Rehabiliteringskedjan införs beslutade att en så kallad rehabiliteringskedja med fasta tidpunkter för prövning av arbetsförmågan skulle införas. Beslutet trädde i kraft med vissa övergångsbestämmelser. De nya reglerna innebär att av en sjukskrivning ska endast bedöma om den försäkrade har förmåga att klara sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder (se figur bil. Om individen inte har någon sådan arbetsförmåga kan sjukpenning beviljas. Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga ska även beakta om den försäkrade kan försörja sig efter en omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren. Från och med den tidpunkt då den försäkrade haft nedsatt arbetsförmåga ska - om inte särskilda skäl talar mot det - dessutom beakta om personen kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden i övrigt. Rehabiliteringskedjan kan bara tillämpas fullt ut för individer som är anställda. För egenföretagare görs ingen prövning av omplaceringsmöjligheter vid dag 90, utan arbetsförmågan bedöms i förhållande till det vanliga arbetet . För arbetslösa personer gäller att deras arbetsförmåga prövas mot ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden från första sjukskrivningsdagen. Förändringar i rehabiliteringskedjan fattade beslut om att delvis ändra reglerna vid bedömning av arbetsförmåga. Beslutet trädde i kraft . Ändringarna innebär att den prövning mot den reguljära arbetsmarknaden som ska ske i sjukperioden ska kunna skjutas upp inte bara om det finns särskilda skäl utan även om det av andra skäl kan anses som oskäligt. Vidare beslutades att när den försäkrade haft sin arbetsförmåga nedsatt ska prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden ske om det inte kan anses oskäligt. revisionsfrågor Syftet med granskning är att ta reda på om rehabiliteringskedjan, och de andra regeländringar inom sjukförsäkringen som infördes , har fungerat som avsett. Det handlar om hur väl regelverket har genomförts samt om det mål som har satt upp har uppnåtts. Granskningen syftar även till att ta reda på orsaken till eventuella brister samt vem som i så fall är ansvarig för dessa. har formulerat följande revisionsfrågor i granskningen: Har rehabiliteringskedjan - och övriga ändringar i sjukförsäkringen som infördes - genomförts på ett bra sätt? Har regeländringarna medfört en aktivare sjukskrivningsprocess med tidiga insatser? iakttagelser och slutsatser sammanfattande bedömning från granskningen är att införandet av de nya reglerna inom sjukförsäkringen har fungerat mindre väl. Granskningen visar att sjukskrivningsprocessen har blivit mer aktiv då bl.a. fler aktiviteter genomförs och att de genomförs tidigare i sjukskrivningen. pekar dock på vissa kvarstående brister i tillämpningen av de nya reglerna. Regeringen gav inte tillräckliga förutsättningar granskning visar att regeringen inte gav tillräckliga förutsättningar för att införa rehabiliteringskedjan på ett bra sätt. bedömer att de bristande förutsättningarna gav negativa konsekvenser för tillämpning av regelverket efter införandet . Rehabiliteringskedjan trädde i kraft efter beslut. Riksdagsbeslutet innebar en ändring av övergångsbestämmelserna i förhållande till regeringens förslag, vilket gjorde att , som redan hade slutfört förberedelsearbetet, behövde gå ut med ny information till handläggarna. ändring var begränsad, men den nya, ändrade informationen bidrog enligt till en osäkerhet bland handläggarna. Hälften av de handläggare som intervjuats i granskningen ansåg att de vid införandet av det nya regelverket hade otillräcklig kunskap för att tillämpa reglerna och informera externa aktörer. hann inte heller utveckla ett lämpligt IT-stöd. anser att regeringen i liknande situationer bättre bör avväga tidpunkten för beslut så att berörd myndighet har möjlighet att på ett samlat sätt genomföra förberedelsearbetet. Särskilt viktigt är detta i stora organisationer som där information om regeländringar behöver ges till ett stort antal handläggare i landet. konstaterar att det fanns en rad nya begrepp i de regeländringar som infördes. I granskningen har det framkommit att flera av begreppen är otydliga och svåra att tolka. konstaterar även att de ändringar i regelverket som gjorts efter införandet av rehabiliteringskedjan har präglats av en kort förberedelsetid och otydliga begrepp. fattade beslut den 9 respektive om regeländringar som båda trädde i kraft . Det senare beslutet baserades på ett utskottsinitiativ och några förarbeten utöver socialförsäkringsutskottets betänkande finns inte att tillgå. Betänkandet är enligt knapphändigt vad gäller vägledning i hur regeländringarna ska uttolkas. påpekade i samband med behandling att de föreslagna reglerna var alltför otydligt beskrivna för att myndigheten skulle kunna säkerställa en enhetlig tillämpning, särskilt med det snabba ikraftträdande som föreslogs. Sammantaget anser att regeringen har gett bristfälliga förutsättningar för en korrekt och enhetlig tillämpning. bedömer att under dessa omständigheter gjort ett rimligt arbete med uttolkning av regelverket och med förberedelsearbetet i övrigt. Förutsägbarheten i sjukförsäkringen har ökat Ett av syftena med rehabiliteringskedjan var att öka förutsägbarheten i sjukförsäkringen. bedömer att tidsgränserna i rehabiliteringskedjan samt tidsbegränsningen av sjukpenningen ökar förutsägbarheten för individer som påbörjar nya sjukfall. Tidsgränserna är ett stöd för de försäkrade att få en överblick över processen. bedömer att det finns sådant som har påverkat förutsägbarheten på ett negativt sätt. Det tog ett drygt år innan regeringen presenterade det sista steget i rehabiliteringskedjan, dvs. det arbetsmarknadspolitiska introduktionsprogrammet. Fram till dess var såväl handläggare som försäkrade ovetande om vad som skulle hända när dagarna med sjukpenning tog slut. Vidare har bedömningsgrunden för fortsatt sjukpenning ändrats så att personer som tidigare nekats sådan sjukpenning skulle kunna ha beviljats ersättning med nuvarande regler. Dessutom har nya begrepp introducerats som saknar tydliga definitioner. Sammantaget bedömer ändå att förutsägbarheten har ökat för de sjukfall som påbörjats efter regeländringarnas införande. Under förutsättning att inga nya regeländringar som minskar förutsägbarheten görs, bedömer att förutsägbarheten bör kunna förbättras ytterligare framöver. Vissa brister i tillämpningen av rehabiliteringskedjan finner i granskningen att inte klarar att hålla rehabiliteringskedjans tidsgränser. Ett exempel som pekar på är att hade bedömt arbetsförmågan mot den reguljära arbetsmarknaden, eller bedömt att särskilda skäl fanns, i av de sjukfall som passerat dag 180. Enligt regelverket ska andelen vara . konstaterar att utvecklingen går åt rätt håll motsvarande siffra var . I granskningen har det vidare framkommit att det kan vara svårt för att hinna bedöma arbetsförmågan inför dag 91. Att ärenden kommer in sent till de nationella försäkringscentren beror enligt ofta på sena och otillräckliga underlag från den försäkrade, arbetsgivaren och läkaren. är beroende av att underlag kommer in från andra aktörer. Det tar t.ex. i genomsnitt innan individens sjukförsäkran kommer in till , och många läkarintyg behöver kompletteras. har i en rapport identifierat ett antal förseningsfaktorer. Resultaten i den rapporten överensstämmer med resultaten i granskning. anser att bör arbeta vidare med de frågor som lyfts fram i den rapporten. Det handlar bl.a. om tidpunkten för individens sjukförsäkran, komplettering av läkarintyg respektive sjukförsäkran samt vissa organisatoriska frågor. Om inte hinner fatta beslut ska ersättning betalas ut i väntan på att beslut kan fattas. I de fall sedan kommer fram till att den försäkrade inte har rätt till sjukpenning blir konsekvensen att dessa personer ändå får behålla ersättningen som betalats ut . Som framgått ovan har det vidare framkommit att många begrepp i de nya reglerna är otydliga och svåra att tolka. Detta riskerar enligt att leda till godtycklighet i tillämpningen. bedömer därför att behöver fortsätta sitt arbete med att säkerställa en enhetlig tillämpning av de nya begreppen. konstaterar att det i de flesta sjukfall automatiskt sker en beräkning av den s.k. ramtiden. är det dock av sjukfallen som inte beräknas maskinellt i IT-systemet. I dessa fall menar att ledning inte har säkerställt att handläggarna har tillgång till ett bra IT-stöd. Beräkningarna sker i dessa fall i lokala räknesnurror och i vissa fall helt manuellt. Arbetet är enligt tidskrävande och medför att risken för fel ökar. bedömning är att det bristfälliga IT-stödet i hanteringen kan medföra såväl felaktiga beräkningar som bristande enhetlighet i handläggningen. Sammantaget anser att inom vissa områden behöver säkerställa en förbättrad tillämpning. Det gäller uppfyllandet av tidsgränser, ett bättre IT-stöd och ett utvecklat stöd för handläggarna när det gäller vissa begrepp i det nya regelverket. Sjukskrivningsprocessen har blivit mer aktiv En mer aktiv sjukskrivningsprocess med tidiga insatser kännetecknas av att fler aktiviteter genomförs och att aktiviteterna genomförs tidigare . Förhoppningen är att en mer aktiv process ska leda till en minskad sjukfrånvaro. redovisar i granskningen de olika iakttagelser som talar för att sjukskrivningsprocessen har blivit mer aktiv efter införandet av rehabiliteringskedjan, ettårsgränsen och de ändrade reglerna i sjukersättningen: Enligt en samstämmig bild som framkommit i de intervjuer som genomförts i granskningen har sjukskrivningsprocessen blivit mer aktiv jämfört med den tidigare steg-för-steg-modellen. Det gäller i första hand aktiviteter som genomförs av , men majoriteten av de intervjuade handläggarna bedömer att även andra aktörer har blivit mer aktiva. Andelen sjukfall där bedömer arbetsförmågan och rätten till sjukpenning har ökat jämfört med situationen när rehabiliteringskedjan infördes. Myndigheten klarar dock inte för samtliga ärenden de tidsgränser som finns i rehabiliteringskedjan. Det är inte möjligt att ta fram jämförbar statistik över handläggningstider i den tidigare stegmodellen respektive situationen . Som en jämförelse kan dock nämnas att i en tidigare granskning av stegmodellen fann att det för anställda och egenföretagare som varit sjukskrivna i minst tog innan bedömning av arbetsförmåga gjordes mot hela arbetsmarknaden. För arbetslösa var . Tidsperioderna avser de sjukfall där bedömningen överhuvudtaget gjordes. Plan för återgång i arbete upprättas allt oftare. För sjukfall som hade pågått i minst hade en plan för återgång i arbete upprättats i av fallen, att jämföra motsvarande månad 2007. Avstämningsmöte hålls och plan för återgång i arbete upprättas allt tidigare i sjukskrivningsprocessen. Avstämningsmöte hölls i genomsnitt dag 169 i sjukfallet 2009, att jämföra med dag 267 , medan plan för återgång i arbete upprättades i genomsnitt dag 71 och dag 211 . Arbetsgivarna är mer medvetna om regelverket och hälften av handläggarna menar att arbetsgivarna har blivit snabbare på att vidta åtgärder. Resultatet bekräftas i en undersökning där en dryg tredjedel av arbetsgivarna uppger att de har blivit mer aktiva i rehabiliteringen av sjukskrivna. Därutöver har det i granskningen framkommit indikationer på att individerna är drivande i sjukfallet som en följd av tidsgränserna i regelverket. Det kan t.ex. vara att individen ser till att det fortlöpande sker aktiviteter i ärendet och söker vård i ett annat landsting om väntetiden i det egna är lång. Det som enligt talar mot att det blivit en aktivare sjukskrivningsprocess är att andelen ärenden där avstämningsmöten har hållits har minskat. hade avstämningsmöten hållits i av ärendena. hade andelen minskat till . För att rehabiliteringskedjan och sjukskrivningsprocessen ska fungera väl är hälso- och sjukvårdens bidrag viktigt. har noterat att väntetider i vården kan påverka möjlighet att uppfylla rehabiliteringskedjans tidsgränser. Regeringen har genomfört särskilda satsningar inom hälso- och sjukvården i syfte att minska väntetiderna. Det finns dock enligt skäl för regeringen att noga följa utvecklingen och vid behov vidta ytterligare åtgärder för att minska väntetiderna i vården. Sammantaget bedömer att sjukskrivningsprocessen har blivit mer aktiv och att insatser görs tidigare jämfört med hur det var innan rehabiliteringskedjan och övriga regeländringar infördes. bedömer också att det som krävs för att rehabiliteringskedjan ska fungera som avsett är att samtliga aktörer, även de försäkrade, är aktiva och arbetar för att åtgärder snabbt vidtas. En underlåtenhet från aktörerna att agera tidigt i sjukskrivningsprocessen kan, på grund av den införda bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen, få konsekvenser för den som är sjukskriven. rekommendationer rekommenderar regeringen att överväga att vid större förändringar i regelverket se till att den genomförande myndigheten ges tid att efter beslut på ett samlat sätt genomföra förberedelsearbetet definiera begrepp av central betydelse för handläggningen så tydligt som möjligt i lagstiftningen för att underlätta en korrekt och enhetlig tillämpning. fortsätta arbetet för att klara tidsgränserna i rehabiliteringskedjan arbeta vidare med att förtydliga och skapa en enhetlig tillämpning av begreppen i regelverket säkerställa att handläggarna har tillgång till ett gemensamt, kvalitetssäkrat IT-stöd för beräkning av ramtid respektive dag i rehabiliteringskedjan. STYRELSENS öVERVäGANDEN 2010/11:RRS3 16.42 2010/11:RRS3 GRANSKNING 16.42 Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten förändrad sjukskrivningsprocess (RiR 2010:9) bör överlämnas till i form av en redogörelse. Styrelsen vill i anslutning till detta anföra följande. Av granskning framgår att införandet av de nya reglerna inom sjukförsäkringen har fungerat mindre väl. visar granskningen även att den nya rehabiliteringskedjan har ökat förutsägbarheten i sjukförsäkringen och gett en mer aktiv sjukskrivningsprocess med tidiga insatser. Styrelsen noterar således att den nya sjukskrivningsprocessen gett både positiva och negativa effekter. noterar att handläggare har haft svårt att tillämpa det nya regelverket på grund av en alltför kort förberedelsetid och ett komplicerat regelverk. pekar på oklara begrepp som varit svåra att tolka. Bristerna har ökat risken för att försäkringskassorna inte tillämpar reglerna likformigt och att enskilda kommit att behandlas olika. Försäkringsområdet har varit föremål för ett intensivt omstruktureringsarbete . Bildandet av en ny myndighet 2005, , syftade bl.a. till att göra ärendehanteringen mer enhetlig och effektiv. Trots detta har styrelsen i samband med flera senare granskningar från konstaterat liknande brister i hanteringen inom socialförsäkringsområdet som bristerna i den nu aktuella granskningen. Senast, i styrelsens framställning om underlag för beslut om sjukpenning (2009/10:RRS4), föreslog styrelsen en översyn av hantering av underlag inför beslut om sjukpenning. Bristerna i hanteringen var så allvarliga att förutsättningarna för korrekta och rättssäkra sjukpenningbeslut hade försämrats. Styrelsen anser att det är viktigt att regeringen vid större förändringar ser till att de tillämpande myndigheterna ges tillräcklig tid att på ett samlat sätt genomföra förberedelsearbetet. Vidare är det viktigt att de begrepp i regelverket som handläggarna har att tillämpa så långt möjligt är definierade i förarbeten eller andra dokument. handläggare måste alltid ges stöd vid ny lagstiftning i form av behövlig utbildning och tid för att kunna säkerställa att begreppen i regelverket tillämpas på ett enhetligt och rättsäkert sätt. Styrelsen noterar att det inom pågår olika projekt i syfte att komma till rätta med problemen. Styrelsen förutsätter att det arbetet fortsätter och intensifieras, särskilt mot bakgrund av att problemen varit kända . Enskilda som kommer i kontakt med måste alltid kunna förväntas att få en likartad och korrekt behandling i enlighet med lagstiftningens syfte. Styrelsen vill slutligen betona vikten av att regeringen fortsätter arbetet med att förbättra hela ansvarskedjan i sjukförsäkringsprocessen. Endast genom en utvecklad samverkan mellan myndigheterna, arbetsgivarna och läkare/hälso- och sjukvården samt genom en effektiv förvaltning kan effektiviteten och rättsäkerheten i verksamheten säkerställas. Med detta överlämnas denna redogörelse. Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara? - kontakter med arbetsgivare respektive Omställningskrav i sjukförsäkringen - Att pröva sjukas förmåga i annat arbete, 2007:19 respektive 2009:1. 2007/08:136, bet. 2007/08:SfU12, rskr. 2007/08:225. 3 kap. 7 § AFL. 2009/10:SfU13, rskr. 2009/10:139. Sjukpenning motsvarande av den sjukpenninggrundande inkomsten ska i normalfallet kunna betalas ut under en s.k. ramtid bestående av de 450 närmast . Omställningskrav i sjukförsäkringen - Att pröva sjukas förmåga i annat arbete, 2009. Avstämningsmöte syftar till att klargöra individens eventuella möjlighet att återgå i arbete och behov av stöd för att underlätta detta. Den försäkrade, arbetsgivaren, läkaren och deltar normalt i mötet. I lagen om allmän försäkring, 3 kap. 8 §, anges att ett sådant möte ska hållas om det behövs för att bedöma den försäkrades medicinska tillstånd, arbetsförmåga och behov av och möjligheter till rehabilitering. 2006/07:RRS8, 2007/08:RRS15, 2006/07:RRS21, 2008/09:RRS23.