frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen står det var och en fritt att, om inte något annat är föreskrivet i förordningen, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsredaktioner för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter (meddelarfrihet). Motsvarande reglering för lämnande av uppgifter till bl.a. radio och TV finns i 1 kap. 2 § yttrandefri- hetsgrundlagen. Av 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen framgår vidare att det som huvudregel föreligger ett förbud för myndighet eller annat allmänt organ att efterforska en anonym meddelares identitet. Otillåten efterforskning är, om den skett uppsåtligen, straffbar enligt 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsför- ordningen, och straffet är enligt samma bestämmelse böter eller fängelse i högst . Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra med- borgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning rörande den egna myndighetens eller annan myndighets verksamhet, såvitt tystnadsplikt inte gäller för uppgifterna. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot det allmänna. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare får således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket yttrandefriheten används. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter. Det kan tilläggas att reglerna till skydd för yttrandefriheten självfallet inte fritar den anställde från skyldigheten att i arbetet lojalt rätta sig efter arbetsgi- varens beslut och direktiv angående hur verksamheten ska bedrivas, oavsett vilken uppfattning han eller hon kan ha om dessa. I ett beslut anförde JO följande. 2 010 /1 1:JO1 Av ingivna handlingar framgår bl.a. följande. genomfördes en informationsträff för anhöriga till boende vid Lysehemmet. Vid mötet deltog bl.a. och . och en av hennes arbetskamrater var närvarande. Efter mötet författade L.O., eventuellt tillsammans med en ar- betskamrat, en skrivelse daterad . Skrivelsen innehöll bl.a. kritik mot uttalanden som uppgavs ha gjort under mötet. Skrivelsen, som undertecknades av ett tjugotal anställda vid , tillställdes , andra chefer och politiker i kommunen samt den lokala pressen. publicerades en artikel rörande skrivelsen i tidningen . har i sin anmälan till JO framfört klagomål mot och gjort gällande att hon har försökt inskränka yttrandefriheten för de anställda vid samt att hon brutit mot efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen. Vad JO har att ta ställning till är agerande vid en arbets- platsträff samt hennes kallelse till och agerande vid ett möte . Av socialnämndens remissvar framgår att reagerade nega- tivt mot uppgifterna i skrivelsen . Hon ansåg inte att skrivelsen på ett korrekt sätt återgav vad hade sagt på informationsträffen . För att klargöra sin inställning i frågan närvarade vid en arbetsplatsträff på Lysehemmet . Anmälaren har anfört att personalen vid Lysehemmet uppfattade att förväntade sig att tilltaget inte skulle upprepas . Det har emellertid inte angetts varför personalen fick denna uppfattning. Vad som har framkommit ger inte stöd för påståendet om att skulle ha försökt inskränka de an- ställdas yttrandefrihet. synes ha försökt att bemöta vad som påståtts i skrivelsen och rätta de, enligt hennes uppfattning, felaktiga uppgif- terna. Ett sådant agerande är i sig tillåtet. Jag vill dock i sammanhanget un- derstryka betydelsen av att sådana synpunkter inte förs fram på det sättet att de anställda upplever det som att arbetsgivaren försöker motarbeta att de använder sig av sin grundlagsskyddade yttrandefrihet. Kallelse till och agerande vid mötet Av utredningen framgår att kallade L.O. till ett möte på . Vid mötet närvarade , , en handläggare samt L.O. och en av hen- nes fackliga företrädare. Det kan konstateras att det föreligger olika uppgifter om vad som var skälet till att mötet hölls och hur agerade 2 010 /1 1:JO1 och uttryckte sig under mötet. Anmälaren har uppgett att orsaken till att L.O. kallades till mötet var en önskan om att få reda på vem som var initiativtagare till skrivelsen . Vidare har anmälaren gjort gällande att under mötet frågade . om det var hon som hade författat skrivelsen och att gjorde klart för L.O. att det kunde bli efterräkningar för henne på grund av det inträffade. har å sin sida uppgett att syftet med mötet var att klargöra hur de berörda personerna hade kunnat uppfatta uttalanden på så olika sätt och hur man skulle gå vidare i den uppkomna situationen. Nämnden har tillbakavisat påståendet om att under mötet skulle ha frågat vem som hade författat skrivelsen. Enligt nämnden var detta redan känt eftersom det vid arbetsplatsträffen tydligt hade fram- gått att det var L.O. och en annan tjänsteman som gemensamt utformat skri- velsen. Förbudet mot efterforskning av uppgiftslämnare avser framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift. Som framgått ovan tillställ- des skrivelsen den lokala pressen, vilket resulterade i en artikel i ningen . Av anmälan till JO framgår inte när skrivelsen överlämnades till pressen. Det är inte utrett att vid samtalet kände till att skrivelsen hade lämnats till pressen eller att så skulle komma att ske. Vidare har nämnden tillbakavisat uppgiften om att under samtalet frågade . vem som hade författat skrivelsen. Vad som framkommit visar således inte att det förekommit någon otillåten efterforskning eller kränkning av meddelarfriheten. Frågan är då om på något annat sätt kan anses ha kränkt L.O. Enbart det förhållandet att , i anledning av skrivelsen , kallade L.O. till mötet utgör enligt min mening inte en kränkning av L.O:s yttrandefrihet. Vad som närmare förevarit vid mötet framgår varken av anmälan eller av utredningen hos JO. Jag finner inte tillräckliga skäl att vidta någon ytterligare utredningsåtgärd i saken, utan nöjer mig med att rent allmänt framhålla att försiktighet alltid är påkallad om en myndighet med en anställd vill diskutera frågor som har di- rekt samband med uppgifter som den anställde har lämnat. En sådan fråga får inte tas upp på ett sådant sätt att den anställde uppfattar det som en kränkning av dennes yttrandefrihet. Med de ovan gjorda uttalandena avslutas ärendet. 2 010 /1 1:JO1 Ingripande mot en anställds yttrandefrihet (Beslut av JO Axberger , dnr 149-2009) Beslutet i korthet: En anställd vid förflyttades till en lägre befattning. Åtgärden bedöms ha varit föranledd av att den anställde publice- rat ställningstaganden i politiska frågor på Internet. Grundlagens skydd för yttrandefriheten innebär bl.a. att det allmänna inte får vidta repressalier mot enskilda som använt sin yttrandefrihet. Någon grund för att i detta fall göra undantag från repressalieförbudet har inte förelegat. Förflyttningen har där- för inneburit ett brott mot grundlagen. Enligt en artikel i hade gett en enhetschef, , sparken för att denne bloggat om konflikten mellan och (). Artikeln återgav bl.a. uppgifter från en dom i en arbetsrättslig tvist mellan verket och enhetschefen. Domen inhämtades till JO (tingsrätts dom i mål T 2187-07). Två anmälningar kom in till JO, bl.a. från , som i egenskap av advokat företrätt enhetschefen i den arbetsrättsliga tvisten. Han bifogade ett flertal handlingar. anmodades att yttra sig över vad som förekommit och vilka överväganden som gjorts, särskilt såvitt avsåg den enskildes rätt till åsikts- och yttrandefrihet. Av utredningen framkom följande. började arbeta vid . blev han enhetschef. Efter att ha haft ett s.k. friår skulle han återgå i tjänst. En ny verksamhetschef, , hade då tillträtt. Den- ne genomförde samtal med . Därefter beslutade att inte låta återgå till tjänsten som enhetschef utan att omplacera denne. Eriks- son väckte talan mot med yrkande bl.a. om att omplacering- en skulle anses som en uppsägning och att denna skulle förklaras ogiltig. fann att omplaceringen innebar en så omfattande föränd- ring av anställning att den skulle anses som en uppsägning, något som enligt tingsrättens stöddes av att det egentliga syftet varit att förmå Eriks- son att lämna sin anställning. hade vitsordat att det inte fanns saklig grund för uppsägning. Tingsrättens slutsats blev därmed att ver- ket hade brutit mot lagen om anställningsskydd. framställda ska- deståndsyrkande bifölls. Eftersom inte hävdade att det fanns saklig grund för uppsägning kom de omständigheter som föranlett verkets åtgärder inte upp till bedömning. Domen vann laga kraft. Motiven för att omplacera har beskrivits på något skif- tande sätt. I den arbetsrättsliga tvisten vid åberopade en skrivelse, betecknad som tjänsteanteckning, av . I skrivelsen anger denne sina överväganden på följande sätt: 2 010 /1 1:JO1 har en befattning som chef för asylprövningsenhet 1 i . Jag avser att fatta det beslutet att han inte längre ska upprätthålla den befattningen. Dessa är mina skäl: 1.Lennart har en hemsida på vilken han ger den Israeliska sidan i sitt oreserverade stöd. Med tanke på att konflikten genere- rar asylsökande från den palestinska sidan är det offentliggjorda stödet för den Israeliska sidan inte möjligt att förena med befattningen som chef för en asylprövningsenhet vid . har trots påpe- kanden från min sida inte tagit bort eller modifierat innehållet på hemsidan. 2.På samma hemsida ger uttryck för sin beundran av gene- ral Patton; mest känd för sitt agerande i under slutskede, då general i strid med givna order fortsatte sin framryckning norrut. beundran av en person känd för bristande lojalitet med sina överordnade påverkar mitt förtroende för i negativ riktning. 3.Asylprövningsverksamheten i har historiskt sett aldrig varit fram- gångsrik. Grundläggande förändringar måste genomföras på det här området. förmåga att kunna genomföra dessa förändringar begränsas i hög grad av hans behov av att ge offentligt uttryck för sina privata och inte alls okontroversiella åsikter i olika frågor. 4.Lennart har som stöd för sitt ledarskap åberopat två referenter. Dessa båda har spontant sagt bl.a. att de själva aldrig själva skulle ha utsett till chef. 5.Jag har förutsättningslöst gått in i mina samtal med . Den dialog som har uppstått vid våra samtal har varit uppseendeväckande. Jag har som chef haft anledning att samarbeta och samtala med säkert tvåhundra chefer. Aldrig någonsin har jag mött en sådan oresonlighet och bristande vilja att hitta en lösning på ett problem som kan vara godtagbar för båda parter. Detta intryck ger mig starkt tvivel på för- måga att hantera intressemotsättningar med person r underställda honom. Dessa skäl har lett mig fram till slutsatsen att jag saknar förtroende för Len- nart förmåga att leda en enhet inom asylprövningen och därmed blir det otänkbart för mig att ha honom som chef underställd mig. Under utredning inför dess svar till JO anförde följande. Det faktiska händelseförloppet och skälen för mitt ställningstagande framgår av tingsrätts dom. Därutöver vill jag framföra detta: Under tid som chef för prövningsenhet i ut- vecklades asylprövningsverksamheten i i starkt negativ riktning. Produktionen vår mycket låg och arbetsklimatet dåligt. När jag tillträdde min tjänst som chef för verksamhetsområde Asylprövning hade utvecklingen gått så långt att jag fick rådet att lägga ner verksamheten i . personliga egenskaper gör honom olämplig som chef. Detta är ett faktum som inte någon under den här processens gång har ifråga- satt. Att en chef för en asylprövningsenhet vid aktivt och of- fentligt för till torgs en ensidig och stark åsikt i en konflikt som genererar flyktingströmmar till skadar allvarligt allmänhetens och de sökandes tilltro till förmåga att opartiskt pröva dessa personers asyl- ansökningar. Att inte inse detta vittnar om ett dåligt omdöme. Det går inte att 2 010 /1 1:JO1 utföra ett chefsuppdrag på ett acceptabelt sätt när man till den grad saknar omdöme. Som ansvarig chef kan jag inte acceptera att en mig underställd chef bedri- ver en verksamhet som direkt skadar arbetsgivaren och den verksamhet som arbetsgivaren bedriver. har naturligtvis rätt att ha vilka åsikter som helst. Han har naturligtvis också rätt att fritt föra dessa sina åsikter till torgs. Detta gäller för liksom för alla andra människor. Men när mina åsikter ska- dar min arbetsgivare och omvärldens förtroende för min arbetsgivares förmå- ga att bedriva verksamheten tvingas man som individ att göra ett val. Jag tror att nästan alla människor upplever den här konflikten i någon grad och att alla människor förstår att man måste göra ett val mellan det egna och arbetsgiva- rens intressen och sedan ta ansvar för det val man gör. Som framgått var det inte blogg i sig som ledde till mitt ställningstagande. Bristen på gott omdöme och de dåliga chefsegenskaperna var de avgörande faktorerna. Men naturligtvis finns det ett samband. Jag tror att sambandet kan belysas med följande exempel. Vid och mitt första samtal frågade om han fick behålla sitt chefsuppdrag om han tog bort sin blogg. Om jag hade varit ute efter endast att få stopp på bloggen, hade det varit enkelt för mig att svara ja på den frågan. Men det gjorde jag inte. Den bristande insikten om det olämpliga i det egna beteendet skrämde mig däremot. Enligt , sådan verkets inställning finns återgiven i tingsrätts dom, hade förflyttningen av sin grund i den för- troendeklyfta som uppstått mellan och efter deras samtal. Av tjänsteanteckning framgick enligt verket att åtgär- den berodde på bristande förtroende för som enhetschef. Några andra skäl för omplaceringsbeslutet än de som anges i denna tjänsteanteck- ning, såsom politiska tillhörighet, har inte funnits, anförde verket enligt tingrättens återgivande (tingsrätts dom, s. 10). I yttrandet till JO har med hänvisning till beskrivning angett att omplaceringen av skedde på grund av bristande ledaregenskaper. Verket har anfört att i sin anteckning borde ha uttryckt detta på ett tydligare sätt samt att det skett en olycklig sammanblandning mellan åsikter och dåliga ledaregenska- per. Av yttrandet framgår vidare att anställning avslutades efter tingsrättens dom. Beslutet fattades av . Ett normerat ska- destånd i enlighet med anställningsskyddslagens bestämmelser utbetalades till . Av handlingarna framgår att som en följd av de olika beslut som fattats av sammantaget såsom skadestånd inklusive räntor och ersättning för rättegångskostnader utbetalat närmare en och till . Vissa utgångspunkter för bedömningen hos JO Bedömningen hos JO är inriktad på beslut att inte längre skulle vara enhetschef utan flyttas till en lägre befattning. Det finns en del som talar för att de samtal före detta beslut kallade Eriks- 2 010 /1 1:JO1 son till var föranledda av publiceringar på Internet. Dessa inledande samtal är dock av underordnad betydelse i förhållande till den åtgärd senare vidtog. De föranleder inga andra uttalanden från min sida än det själv- klara konstaterandet att en myndighet inte äger rätt att söka hindra en anställd från att bruka sin yttrandefrihet. beslut att efter domen i avsluta Eriks- sons anställning är föremål för domstols prövning genom att väckt talan mot verket med yrkande om att beslutet ska förklaras ogiltigt. En paral- lell prövning hos JO är inte lämplig och jag kommer därför inte att ta ställning till denna fråga. Vad som i övrigt anmälts såsom den diskussion företrädare för verket fört via massmedia och den information som spridits internt inom verket är sekundärt i förhållande till huvudsaken och tas därför inte upp till bedömning. Det närmare innehållet på hemsida har inte redovisats i bakgrundsbeskrivningen. Det finns inget skäl att göra det, eftersom ärendet gäller en principfråga om den anställdes yttrandefrihet. Det bör därvid noteras att de yttranden som varit föremål för uppmärksamhet inte innefattar röjande av förhållanden som betraktar som konfidentiella eller på annat sätt interna. Saken gäller inte heller förhållandet mellan lojalitetsplikt och kritikrätt. Det som ska bedömas handlar om den anställdes rätt att yttra sig i allmänna politiska frågor ställd mot en myndighets anspråk på att den anställde i det hänseendet ska iaktta återhållsamhet. Bedömningen inleds med en redovisning av grundlagens skydd för yttran- defriheten och förbudet mot repressalieåtgärder gentemot den som åtnjuter detta skydd. I anledning av de argument som framförts från företrädare diskuteras särskilt en myndighets utrymme för att ingripa mot en anställd vars åsikter myndighetens företrädare anser vara förtroendeskadliga för verksamheten. Mot den bakgrunden bedöms sedan de åtgärder som vid- togs mot . Enligt grundlagen 2 kap. 1 § 1 regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Denna den enskildes frihet kan, enligt vad som likaledes framgår i grundlagen, inte inskränkas annat än under vissa särskilt angivna förutsättningar och då i enlighet med av stif- tad lag. Den som brukar sin yttrandefrihet i någon av de former som är särskilt re- glerade i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får inte utsättas för andra sanktioner från det allmännas sida än sådana som är uttryckligt angivna i dessa grundlagar. Detta s.k. repressalieförbud, som har lång hävd, har kommit till uttryck i domstolspraxis och i en rad beslut från JO och JK. Brott mot TF:s och YGL:s repressalieförbud kan bestraffas som tjäns- tefel. (Repressalieförbudet har varit föremål för behandling i lagstift- ningssammanhang, se SOU 2009:14. För en allmän beskrivning, se , Offentligt anställdas yttrandefrihet och repressalieförbudets räckvidd, i JO lagarnas väktare, 2009.) 2 010 /1 1:JO1 Bestämmelsen i 2 kap. 1 § 1 regeringsformen innebär att motsvarande grundsyn måste anläggas då den enskilde gjort bruk av sin yttrandefrihet i andra former än de som upptas i TF eller YGL. Det finns alltså inom reger- ingsformens ram ett skydd mot repressalieåtgärder även när TF eller YGL inte kan tillämpas. Vad som är förbjudet framgår tämligen klart redan av repressaliebegrep- pets språkliga innebörd. Varje myndighetsåtgärd som har samband med vad en enskild person yttrat behöver inte vara otillåten. Det ska vara fråga om ett ingripande som framstår som en bestraffning eller reprimand mot den som gjort bruk av sin yttrandefrihet. En negativ förändring av en tjänstemans an- ställningsförhållanden är ett typexempel på en sådan åtgärd. Myndighetsåtgärder i anledning av en tjänstemans offentligt uttryckta åsikter Innebörden av att yttrande- och åsiktsfrihet råder är bl.a. att det allmänna som arbetsgivare inte får lägga sig i vilka åsikter de anställda har eller hur de bru- kar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare kan därmed inte av sina an- ställda kräva att de utanför tjänsten avhåller sig från att ge uttryck för en viss typ av värderingar. Det gäller även när dessa kan synas helt avvika från det arbetsgivaren står för. Eventuella anspråk från en myndighet på att dess an- ställda som privatpersoner ska omfatta en viss värdegrund strider mot grund- lagens krav på respekt för den enskildes yttrande- och åsiktsfrihet. Förtroen- det för myndigheterna upprätthålls inte genom tillsyn över de anställdas åsik- ter utan genom att verksamheten utövas under lagarna och kontrolleras rätts- ligt. I princip är en tjänstemans åsikter även offentligen uttalade därför en privatsak. Det allmännas befattningshavare förutsätts äga förmåga att vara objektiva och får inte låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom personliga åsikter, oavsett vilka åsikter det rör sig om. Det är ett krav som ytterst följer av 1 kap. 9 § regeringsformen, som stadgar att de som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skulle det i ett enskilt fall visa sig att en tjänsteman inte levt upp till detta krav kan arbetsgivaren självfallet vidta åtgärder. Men grunden för dessa är i så fall det i samman- hanget självständiga förhållandet att den anställde inte fullgjort sina åliggan- den på ett korrekt sätt. Det rör sig därmed inte om ett ingripande som är på- kallat av den anställdes yttranden eller åsikter, som ska hållas utanför bedöm- ningen, utan om att korrigera en felaktig tjänsteutövning. Principen att en tjänstemans offentligt uttalade åsikter är en privatsak torde dock inte kunna upprätthållas fullständigt undantagslöst. Man måste räkna med att exempelvis en beslutsfattare, vars personliga åsikter tilldragit sig uppmärksamhet, i allmänhetens ögon kan framstå som mindre lämpad att handlägga vissa typer av ärenden och att detta kan ge en myndig- het rätt att vidta åtgärder. Det handlar då om att förebygga förtroendeskador av ungefär samma slag som de som riskerar att uppkomma vid jävsförhållan- den. Jäv kan som bekant föreligga redan då en beslutsfattare kan synas ha en sådan anknytning till det som ska bedömas att den hos parter och allmänhet är 2 010 /1 1:JO1 ägnad att ge upphov till ett ifrågasättande av vederbörandes objektivitet. Åt- gärder kan därför vara befogade även då det i och för sig saknas faktiska skäl att misstro vederbörande beslutsfattares förmåga att i tjänsten bortse från sina privata uppfattningar. Kravet på att myndigheter ska vara opartiska är i likhet med skyddet för yttrandefriheten upptaget i grundlagen. Det rör sig därmed om konstitutionellt jämställda intressen, som vid en konflikt får vägas mot varandra. Om en så- dan avvägning resulterar i att en tjänstemans offentliga yttranden bör ge upp- hov till åtgärder från myndighets sida får dessa givetvis inte vara mer ingri- pande än vad som är oundgängligen nödvändigt för att hantera den intresse- konflikt som uppkommit. Det bör observeras att det, i de sällsynta fall då sådana konflikter kan aktualiseras, torde finnas utrymme för att lösa dem i samförstånd mellan den anställde och vederbörandes arbetsledning, inom ramen för anställningsförhållandet och utan att den lösning som väljs blir att betrakta som en repressalieåtgärd. Något rättsfall som utvisar att ingripanden gentemot en anställds yttrande- frihet godtagits med hänvisning till en myndighets skyldighet att upprätthålla tilltron till att dess verksamhet utövas på ett opartiskt sätt finns veterligen inte. Däremot finns det exempel där åtgärder jämförbara med vad som före- kommit i detta ärende inte ansetts befogade. I en dom från Arbetsdomstolen (AD), AD 1991 nr 106, tillbakavisades i ett från principiell synpunkt snarlikt fall argument av det slag som här förts fram. Det gällde en häktesvakt, som offentligt anslutit sig till främlingsfientliga åsikter. Kriminalvårdsmyndighe- ten, som ville omplacera mannen, ansåg bl.a. att förtroendet för att de frihets- berövade på mannens arbetsplats behandlades korrekt skadades av de åsikter han gett uttryck för. AD godtog inte skäl och fann att det saknades rättslig grund för att omplacera vakten. Ett senare fall, AD 2007 nr 20, gällde en polisinspektör, som privat skickat e-post- meddelanden med främlingsfientligt innehåll till bl.a. ett kommunalråd. Med- delandenas innehåll blev offentligt och polisinspektören avskedades. Som AD uppfattade arbetsgivaren utgjordes grunden för avskedet av uttalandena och den förtroendeskada de förorsakat polismyndigheten. AD godtog inte dessa skäl och fann inte heller att de utgjorde saklig grund för uppsägning. Se även JK:s beslut , dnr 7068-06-21 m.fl., som gällde en ambassadprakti- kant tillhörig en organisation inom den s.k. extremhögern.