frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Bland annat har rektor enligt den s.k. rektorskatalogen i av- snitt 2.8 i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet m.m. (Lpo94) ett sär- skilt ansvar för att ämnesövergripande kunskapsområden, såsom alkohol och andra droger, integreras i undervisningen i olika ämnen. Rektor har också bestämmanderätten över hur man på skolan ska arbeta med dessa frågor. En skolas uppdrag är i första hand att på ett brett plan arbeta med informa- tion och kunskapsspridning om alkohol och droger. Skolans allmänna upp- drag kan inte anses omfatta att genomföra slumpvisa drogtester på elever. På individplanet kan en skola lägga fokus på att tidigt identifiera de elever som misstänks ha problem med alkohol eller droger och ge adekvat stöd. Skolan kan då, på förekommen anledning, genomföra drogtestning av eleven om denne och vårdnadshavare samtycker till åtgärden. En skola har i det sam- manhanget en viktig roll i samverkan med i kommunen. JO har också i bland annat JO 1992/93 s. 495 och beslut , dnr 3273-2002 uttalat att det är olämpligt att en skola utför uppgifter som ligger inom andra myndigheters uppdrag. Innehav och bruk av narkotika är kriminaliserat och det är därför primärt en polisiär fråga att utreda förhållan- dena om det är frågan om en elev som är . I andra fall har social- tjänsten ett ansvar för barn som far eller riskerar att fara illa. 2 010 /1 1:JO1 Skolinspektionen vill framhålla att frågan om att genomföra drogtester är känslig ur integritetssynpunkt.2 JO har påtalat detta i ett antal beslut. Frågan om en åtgärd är integritetskänslig utgår inte från en bedömning av hur åtgär- den upplevs av den enskilde individen vid ett givet tillfälle. Frågan rör istället i vilken utsträckning det är tillåtet att genomföra kroppsliga ingrepp i syfte att på ett mer allmänt plan kontrollera en viss grupp, utan att det finns några konkreta misstankar riktade mot enskilda individer. Införandet av ett system med slumpvisa drogtester av elever tar sikte på en hel elevgrupp där enskilda, även elever utan drogproblem, ska testas i syfte att påverka dem som har eller som kan tänkas få problem. Att genomföra drog- tester på skolor, där ungdomar vistas och utvecklas, är känsligt. Att vid drog- testning införa ett system med slumpvisa drogtester gör enligt Skolinspektio- nens mening frågan särskilt känslig. Skolinspektionen vill också framhålla att integritetsskyddet för den enskil- de eleven i grundlagsstadgandet gäller lika starkt även om drogtesterna genomförs inom skolhälsovården. Den mycket stora risken för att eleven inte upplever testet fullt och reellt frivilligt finns oavsett var inom skolans organi- sation drogtesterna genomförs. När det är frågan om integritetskänsliga åtgärder bör en skola alltid göra en bedömning av om en åtgärd är skälig mot bakgrund av den förväntade effek- ten av åtgärden, eller om ändamålen kan uppnås genom att använda mindre integritetskänsliga medel. En utvärdering har gjorts av en försöksverksamhet med slumpvisa drogtester i kommun.3 Även om underlaget elever var så begränsat att det inte går att dra några statistiskt säkerställda slutsatser, visade resultaten att benägenheten att pröva narkotika ökade bland de elever som inte deltagit i försöket och att de elever som deltog i program- met med tiden visade en ökad skepsis till metoden med slumpvisa drogtester. Ett system med slumpvisa drogtester riskerar att inte få de effekter som ef- tersträvas, nämligen att de som har problem kommer att medverka vid de slumpvisa drogtesterna och därigenom identifieras eller att elever som finns i riskzonen för att pröva droger ska avskräckas av vetskapen om att slumpvisa drogtester förekommer på skolan. Systemet riskerar att i hög ut- sträckning träffa elever som inte har några problem med droger och som inte heller befinner sig i någon riskzon. I utvärderingen av försöket i kommun framkom att endast en av drygt 50 elever som medverkade i de slumpvisa drogtesterna gjorde det mot bakgrund av att det fanns ett pågående missbruk som personen ville bryta. Vad gäller är det okänt för rektor och lärare vilka elever som deltar i testerna och resultatet av dessa. Vid bedömningen av om slumpvisa drogtester ska få införas på skolans område kan det vara värdefullt att göra en jämförelse med om och hur frågan är reglerad inom andra rättsområden. Skolinspektionen kan därvid konstatera att frågan om tillåtlighet att genomföra drogtester inom vissa angelägna rätts- områden är reglerad i lag. Närliggande reglering av drogtester inom straffrätten Inom straff- och processrätten är det tydligt lagreglerat i vilka fall olika tvångsåtgärder får vidtas. I regleras i 28 kap. olika former av tvångsmedel och i 12 § kroppsbesiktning. Därutöver finns särskild reglering exempelvis i 17 a § lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av 2Se även Warnling-Nerep, JO som ett värn för den enskildes rätt till personlig integritet, Riksdag, 2009. Utvärdering av försöket med frivilliga drogtester i kommun. 2 010 /1 1:JO1 unga, lag (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken och lag (1976:1090) om alkoholutandningsprov. Den straffrättsliga regleringen anger vilket eller vilka beviskrav som gäller för att tvångsåtgärder ska få vidtas. Utgångspunkten är att tvångsåtgärden får vidtas vid misstanke om brott eller alkohol- eller narkotikapåverkan, dvs. på förekommen anledning. Därtill kommer att lagstiftningen omgärdas av en proportionalitetsprincip, dvs. mer ingripande åtgärder får inte vidtas än vad det aktuella fallet motiverar. innehåller ytterligare regler till skydd för den enskilde, bland annat om vem som får fatta beslut, den enskilde kan kvarhållas för kroppsbesiktning och formerna för undersökningen. Det finns också exempel på reglering som medger att åtgärder vidtas slumpvis. Exempelvis förekommer slumpvisa tester när polisen genomför trafiknykterhets- eller hastighetskontroller. Polisens allmänna uppdrag att upprätthålla ordning och att vaka över trafiksäkerheten ger emellertid inte polisen befogenhet att genomföra slumpvisa drogtester, utan sådana åtgärder kräver och har stöd i lag. Frågan om slumpvisa drogtester har även behandlats i arbetsrättsliga sammanhang. JO har bland annat med anledning av en anmälan mot Luft- fartsverket rörande att verket genomförde slumpvisa drogtester, beslut , dnr 2461-2003, hänvisat till som angett att det samhälleliga skyddsbehovet av flygsäkerhet får anses väga tyngre än den enskildes anspråk på skydd för den personliga integriteten. Drogtesterna fick därför genomföras. JO anförde dock att regleringen i 30 § inte gav stöd för att det skulle vara tillåtet att genomföra slumpvisa drogtester och efterlys- te klargörande lagstiftning om slumpvisa drogtester var avsedda att få genomföras. Närliggande reglering rörande omhändertagande av föremål i skolan En för skolområdet närliggande parallell kan dras till frågan om disciplinära åtgärder i form av omhändertagande av föremål i skolan (1 kap. 1922 §§ skollagen). Ett omhändertagande får genomföras om ett föremål används på ett sätt som är störande för skolverksamheten, eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna. Regler finns för att minimera intrånget för eleven (ex- empelvis om återlämnande och tider för omhändertagandet) och för att öka rättssäkerheten (genom dokumentation av vidtagna åtgärder). Disciplinära åtgärder får således företas i de fall som regleras i lag. Innan regleringen om omhändertagande av föremål infördes kunde ett omhän- dertagande enbart motiveras utifrån de allmänna nöd- och nödvärnsreglerna i brottsbalken.4 När området var oreglerat kunde en skola således inte inom ramen för sitt allmänna uppdrag att upprätthålla ordning eller trygghet och studiero omhänderta föremål. För detta krävdes lagstöd. Sammanfattningsvis menar Skolinspektionen att det samtycke som lämnats inte kan anses vara lämnat fullt frivilligt. De slumpvisa drogtester som genomförs vid Brinellgymnasiet i utgör därför påtvingade kroppsliga ingrepp. För att sådana ska få vidtas krävs enligt 2 kap. 6 § regeringsformen lagstöd. Sådant lagstöd saknas. Med undantag för den ovan beskrivna polisverksamheten saknas i princip reglering som tar sikte på att tillåta införande av system med slumpvisa drog- tester. Skolinspektionen menar att det på ett principiellt plan vore synnerligen anmärkningsvärt om samhället skulle acceptera att man inför system med 2006/07:69, Förbättrad ordning, trygghet och studiero i skolan. 2 010 /1 1:JO1 slumpvisa drogtester av elever på skolor när detta inte tillåts som huvudregel utan lagstöd av vuxna inom andra rättsområden. Att det skulle vara fritt fram att slumpvis drogtesta elever när det helt sak- nas reglering rimmar illa med övrig reglering i skollagen när det krävs stöd i lag för att få omhänderta föremål som mobiler och annat som kan störa verk- samheten. Det kan också framhållas att det i förslaget till skollag tydligt re- gleras vilka åtgärder en skola får vidta i syfte att upprätthålla ordning och studiero i skolan. En proportionalitetsprincip kommer att införas i skollagen, vilket medför att beslutande lärare, rektorer eller nämnd måste göra en avväg- ning om en åtgärd är motiverad i varje enskilt fall. I de fall lagstöd finns för drogtester inom andra rättsområden rör det sig ofta om genomförande av drogtester på förekommen anledning, då det finns en misstanke om drogpåverkan som når upp till viss grad. Skolinspektionens och JO:s praxis anger att drogtester får genomföras på förekommen anledning dvs. om det finns en misstanke om påverkan hos en enskild elev. Skolinspek- tionen har också prövat tillåtligheten av drogtester när det är frågan om farliga moment i en verksamhet. Det finns enligt Skolinspektionens bedömning inte något utrymme för att införa system med slumpvisa drogtester i skolan. För detta krävs stöd i lag. I ett beslut anförde JO följande. Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Detta skydd får, enligt 12 § första stycket sam- ma kapitel, under vissa förutsättningar begränsas genom lag. ChefsJO har i ett beslut , dnr 5978-2006, ut- talat att tagande av urinprov är att betrakta som ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § RF. Jag ansluter mig till den ståndpunkten. Skyddet mot kroppsligt ingrepp gäller endast ingrepp som är påtvingade. Ett ingrepp är påtvingat om det allmänna använder våld för att genomdriva åtgärden. Ingreppet kan också vara påtvingat om den enskildes motstånd bryts genom hot om någon sanktion (/Ragnemalm, grundlagar, 12:e upplagan, s. 54 f.). Ett ingrepp torde också vara påtvingat om en företrädare för det allmänna uppträder på ett sådant sätt som får till följd att någon med fog uppfattar sig vara tvungen att underkasta sig ingreppet. Som exempel på sådant uppträdande kan nämnas underförstådda eller uttryckliga påtryckning- ar av olika slag (JO:s ämbetsberättelse 2003/04 s. 72). Skolinspektionens uppfattning är sammanfattningsvis att de slumpvisa drog- tester som genomförs vid Brinellgymnasiet i kommun innebär en otillåten inskränkning av skyddet enligt 2 kap. 6 § RF. Denna uppfattning grundas på att testerna är att anse som påtvingade kroppsliga ingrepp efter- som eleven befinner sig i en beroendeställning till skolans personal, att det kan förekomma grupptryck eller press på eleven att lämna prov och att den enskilde eleven kan misstänkliggöras om han eller hon inte vill lämna urin- prov. i kommun, som delar åsikten att tagande av urinprov omfattas av skyddet enligt 2 kap. 6 § RF, har emellertid 2 010 /1 1:JO1 anfört att det är frivilligt för eleverna att lämna drogtest och att drogtesterna således inte är påtvingade. Nämnden har beslutat om en rutin för drogtesterna som innebär att tre steg ska vara uppfyllda för att urinprov ska få tas av en elev. Enligt rutinen ska eleven underteckna en överenskommelse om att han/hon får finnas med i den grupp av elever från vilka skolan slumpmässigt väljer elever som ska testas, elevens föräldrar ska om eleven inte är myndig underteckna samma överenskommelse och en elev som blivit utvald att testas ska få information vid provtillfället om att drogtestet är frivilligt och att eleven kan avstå från att delta. De enda som känner till vilka elever som sagt ja till att vara med i den grupp bland vilka elever väljs ut för provtagning är personalen inom elevhäl- san, skolläkare och skolsköterska. Det är också bara de som får del av testre- sultaten. Den övriga personalen vid skolan, t.ex. rektor, lärare och kurator, har ingen information om vilka som omfattas av testverksamheten eller vilka re- sultaten blir av genomförda tester. Mot bakgrund av vad nämnden har anfört om rutinerna för de slumpvisa drogtesterna vid Brinellgymnasiet har jag inte anledning att dra någon annan slutsats än att en elev på ett tillfredsställande sätt ges möjlighet att i förhållan- de till det allmänna, dvs. skolan och då närmast skolhälsovården fatta ett eget beslut om att vara med i testgruppen och att eleven själv och fritt kan bestämma om att lämna ett urinprov om han eller hon blir tillfrågad. Enligt min mening kan de slumpvisa drogtesterna därför inte generellt anses stå i strid med 2 kap. 6 § RF. För det fall att de rutiner som barn- och utbildningsnämnden har beslutat om inte skulle följas vid ett visst provtagningstillfälle kan det däremot uppstå situationer när den enskilde elevens samtycke till att lämna ett prov inte fram- står som reellt. Det är därför viktigt att skolhälsovården vid provtillfället för- vissar sig om att en elev inte har någon invändning mot att lämna urinprov (jfr JO:s ämbetsberättelse 2006/07 s. 97). Det ställs därmed stora krav på berörd personal att säkerställa att elevens medverkan är i egentlig mening frivillig och att eleven inte känner sig pressad att lämna ett prov. I det senare fallet kan provtagningen vara ett brott mot grundlagen. Som framgått ovan har jag en annan uppfattning än Skolinspektionen i fråga om de slumpmässiga drogtester, som Brinellgymnasiet utför, generellt kan anses stå i strid med 2 kap. 6 § RF. Jag delar följaktligen inte heller anmäla- rens uppfattning. Skolinspektionen har i sitt remissvar ifrågasatt om det över huvud taget är en uppgift för gymnasieskolan att anordna slumpvisa drogtester. Jag finner inte skäl att för egen del gå in på frågan om det från mera allmänna utgångs- punkter är lämpligt att en skola genomför sådana tester och om det är en me- tod som fungerar när det gäller att ge stöd till elever att avhålla sig från drog- missbruk. Mot bakgrund av vad Skolinspektionen har anfört i denna del fin- ner jag dock skäl att tillställa en kopia av detta beslut för kännedom. 2 010 /1 1:JO1 Rektor för en grundskola nekade företrädare för en fristående gymnasieskola att få komma till skolan och informera om sin gymnasieutbildning; fråga om rektors handlande stod i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen (Dnr 5566-2008) I en anmälan till JO framförde klagomål angående att i nekats att få komma till Färsinga lärcenter i kommun för att informera om sin gymnasieutbildning. Han anförde bl.a. följande. har informerat elever i årskurs 9 vid grundskolor i bl.a. kommun om sin utbildning. Med anledning av en förfrågan om att få lämna sådan information fick , , följande svar från rektor , Fär- singa lärcenter. Ledsen att svaret har dröjt, men frågan behandlades i strategiska lednings- gruppen först . Dessvärre är det så att vi upplåter lokaler och tid endast till de gymnasieskolor som vi har samverkansavtal med. skickade ett kompletterande svar med följan- de lydelse. Hej- ett förtydligande gällande gymnasieinformation 9: I kom- mun har rektorerna tagit ställning för att endast det egna gymnasieförbundet ska bjudas in för att ge information 9 eleverna. Skulle eleverna ej finna den utbildning de söker inom gymnasieförbundet är det som på ett objektivt sätt ska informera om utbildningsalternativen. gjorde gällande att rektors beslut stred mot kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Anmälan remitterades till i kommun för utredning och yttrande. I ett remissvar anförde familjenämnden följande. Nämndens inställning till anmälan bestrider den i anmälan angivna uppgiften om att nämndens verksamhetsutövande skulle strida mot beaktandet av allas likhet inför lagen samt iakttagandet av saklighet och opartiskhet, vilket är innebörden av 1 kap. 9 § regeringsformen. 2 010 /1 1:JO1 Korrespondens mellan rektor och klaganden Korrespondensen inleddes av en frågeställning från klaganden varvid informerade denne om de regler för gymnasierepresentation som är rådande i dennes rektorsområde. Då tillträtt sin befattning rådgjorde han med de övriga rektorer som ansvarar för skolår 69 om huruvi- da någon policy för frågans område förelåg i kommun före det att sva- ret avgavs till klaganden. Då omgående noterade att hans svar kunde missuppfattas i den del som avser kommuns relation till kontaktade han klaganden ånyo med ett förtydligande . är således inte någon samverkanspart utan utgör ett av kommuner samägt förbund där kommun är en ägarpart. kommuns inställning i frågan om gymnasierepresentation i grund- skola bygger således på en policy som samtliga rektorer för skolår 69 valt att ansluta sig till; som framgår av skrivning och som vare sig utgör ett delegationsbeslut eller ett beslut fattat av strategiska ledningsgruppen. kommun har flera inrättade tjänster i form av stu- die- och yrkesvägledare för respektive grundskola. har familje- nämnden antagit en ny organisation för dessa tjänster, vilken innebär att ett vägledningsteam bildats. Detta har tilldelats ett gemensamt ansvar för all studie- och yrkesvägledning inom kommunen. En central uppgift för denna funktion är att ge saklig, korrekt och opartisk vägledning till elever och föräldrar. I den mån ett önskemål om gymnasieal- ternativ inte skulle kunna inrymmas inom det av kommunen delägda gymna- sieförbundet har studie- och yrkesvägledningen ett särskilt ansvar för att pre- sentera andra alternativ från andra utbildningsanordnare. Av intresse är därvidlag att inga fristående skolor på grundskolenivå synes tillhandahålla denna studie- och yrkesvägledarefunktion. Vidare finner nämn- den det anmärkningsvärt att de fristående gymnasieskolorna synes utgå ifrån att obligatorisk skoltid skall tas i anspråk för information om frivillig utbild- ning som tillhandahålles av vinstdrivande och konkurrensutsatta företag. I kommuns närområde driver uppskattningsvis minst 35 olika entre- prenörer fristående gymnasieverksamhet. Någon rimlighet i att upplåta grund- skoletid för samtliga dessa och på så vis efterkomma klagandens definition av opartiskhet och saklighet föreligger av förklarliga skäl ej. bedömer att principen om likabehandling är av yttersta vikt och att den policy som etablerats och efterlevs av nämndens rektorsom- råden svarar väl upp mot denna. Analogt uppmanas samtliga skolhuvudmän utan undantag att förlägga sin marknadsföring av sina tjänster till platser utanför nämndens lokaler och till tider som ej konkurrerar med skoldagar. Han anförde bl.a. följande. Av remissvaret framgår att gymnasieutbildning inte presenteras sakligt och opartiskt utan som ett andrahandsalternativ. Trots att familjenämnden har anfört att samtliga skolhuvudmän uppmanas att förlägga sin marknadsföring till platser utanför nämndens lokaler och på tider som inte konkurrerar med skoldagar har Sydskånska Gymnasieförbun- det haft möjlighet att informera . Mot bakgrund av vad anförde i sitt yttrande över re- missvaret begärde JO att familjenämnden skulle komma in med ett förnyat yttrande. Yttrandet skulle särskilt belysa huruvida företrädare för Sydskånska 2 010 /1 1:JO1 gymnasieförbundet att informera i om sina ut- bildningar och om fristående skolor, i första hand i , nekats att lämna motsvarande information. I ett förnyat remissvar anförde familjenämnden bl.a. följande. Avseende den första frågan angående gymnasieförbundet har i ett uppdrag direkt från kommunfullmäktige genom ägardirektiv och reglemente att sedan gymnasieförbundets bildande samverka vid övergången mellan de olika skolformerna. har också diskuterats att an- vända gemensamma vägledarresurser. Vägledarna på gymnasieförbundet förbereder och arbetar tillsammans med vägledare vid överläm- nandet. Samtliga vägledare redovisar och informerar om alla program, alltså även de program som inte kommunen själv bedriver inom gymnasieförbun- det. De flesta friskolor inom regionen har valt att ingå i en regional skolportal. har inte erbjudits att besöka i kommun under skoltid. Vad vi känner till har inte några vägledartjänster som kan samverka med kommunens eller gymnasieförbun- dets vägledning eller som kan ge information om alla deras program. Till remissvaret hade vissa handlingar fogats. En tjänsteman vid JO:s expedition inhämtade därefter upplysningar per te- lefon från förvaltningschefen , kommun. Hon an- förde följande. i vände sig till kommunen och bad om att få informera om sin verksamhet i grundskolorna. nekades detta och hänvisades till att lämna informationen utanför skol- tid. lämna information i grundsko- lorna eftersom det är kommunens egen verksamhet, dvs. kommunen är del- ägare i verksamheten. kommenterade det förnyade remissvaret och den tjäns- teanteckning som upprättats i anledning av telefonsamtalet med kvist-Borg. I ett beslut anförde JO följande. En skola är inte en allmän plats, och yttrandefriheten enligt regeringsformen innefattar inte någon rätt för medborgarna eller en sammanslutning av sådana att få tillträde till en skola för att där sprida information. Skolledningen kan dock ge tillstånd för utomstående att komma till skolan för ett sådant ändamål. Vid ställningstagande till om någon eller några i detta syfte ska få tillträde till en skola måste skolledningen beakta den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen: Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I ärendet uppkommer fråga om det förhållandet att , rektor för Färsinga lärcenter, har nekat i att få komma till lärcentret för att informera om sin gymnasieutbildning, kan anses stå i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Av 1 kap. 23 § skollagen (1985:1100) framgår att huvudmannen ansvarar för att elever i bl.a. har tillgång till sådan kompetens att elever- 2 010 /1 1:JO1 nas behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverk- samhet kan tillgodoses. Enligt läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) ska elever få underlag för att välja fortsatt utbild- ning. Detta förutsätter att den obligatoriska skolan nära samverkar med de gymnasiala utbildningar som eleverna fortsätter till. Läraren ska bidra med underlag för varje elevs val av fortsatt utbildning och medverka till att utveck- la kontakter med bl.a. mottagande skolor. Vidare ska studie- och yrkesvägle- daren, eller den personal som fullgör motsvarande uppgifter, informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen. I allmänna råd om studie- och yrkesorientering (SKOLFS 2009:20) anges bl.a. att det är viktigt att studie- och yrkesorienteringen i den obligatoriska skolan är utformad på ett sådant sätt att varje elev får informa- tion om de kurser och utbildningar som finns inom gymnasieskolan. En skola har i princip rätt att själv bestämma på vilket sätt den ska ge ele- ver information om utbildningar och studievägar samt vägleda elever inför val av utbildning. Informationen och vägledningen måste emellertid ges på ett objektivt sätt. I allmänna råd och kommentarer om studie- och yrkesorientering (2009) anges bl.a. följande. Studie- och yrkesorienteringen ska vara opartisk.