frsrdg · GX04RRS21 · 2010-02-17 00:00:00 — styrelses framställning om Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott har granskat Kriminalvårdens planering av de intagnas verkställighet samt samverkan mellan ansvariga myndigheter inför frigivningen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten med att förebygga återfall i brott Verkställighetsplanering och samverkan inför de intagnas frigivning (RiR 2009:27). granskning visar att grundläggande krav som kan ställas på Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott inte är uppfyllda. Det finns brister i såväl verkställighetsplaneringens kvalitet som i samverkan för Kriminalvårdens klienter. Trots att det finns tydliga krav på att alla klienter ska ha en verkställighetsplan har de inte det, och granskningen visar att Kriminalvården inte uppfyller de krav som ställs på klienternas verkställighetsplanering. Bristerna i planeringen gäller kvaliteten, dokumentationen och uppföljningen. Granskningen visar att det på flera sätt är svårt att få till stånd samverkan för Kriminalvårdens klienter, detta trots att det i ett samhällsekonomiskt perspektiv finns starka skäl för samverkan. Regeringen har inte gjort tillräckligt för att underlätta samverkan för Kriminalvårdens klienter. Det handlar bland annat om kommuners och landstings ansvar att samverka med Kriminalvården. Styrelsen anser att regeringen bör se till att de krav på verkställighetsplanering som ställs i lagen om kriminalvård i anstalt uppfylls. Vidare bör regeringen ta initiativ till en översyn av befintlig lagstiftning för kommuner och landsting rörande krav på samverkan med Kriminalvården. Styrelsen föreslår att ger regeringen detta till känna. Ekonomiska konsekvenser för samhället6 Regeringens styrning av det återfallsförebyggande arbetet7 Brister i verkställighetsplaneringens kvalitet påverkar effektiviteten i Kriminalvårdens arbete8 Samverkan är inte enhetligt strukturerad och förutsägbar11 Konsekvenser för Kriminalvårdens klienter13 Verkställighetsplaneringen bör uppfylla lagens krav15 Översyn av lagstiftningen för att möjliggöra samverkan16 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör säkerställa de krav på verksamhetsplanering som ställs i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt uppfylls. 2.Översyn av lagstiftningen för att möjliggöra samverkan tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör ta initiativ till en översyn av befintlig lagstiftning för kommuner och landsting rörande krav på samverkan med Kriminalvården. Följande ledamöter deltog i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat Kriminalvårdens planering av de intagnas verkställighet samt samverkan mellan ansvariga myndigheter inför frigivningen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten med att förebygga återfall i brott Verkställighetsplanering och samverkan inför de intagnas frigivning (RiR 2009:27). Kriminalvården har både uppgiften att verkställa utdömda påföljder på ett säkert, humant och effektivt sätt och att förebygga återfall i brott, dvs. den har det dubbla uppdraget att både vårda och vakta. dömdes knappt 10 000 personer till att avtjäna ett straff i svensk anstalt. Av dessa beräknas återfalla i brott . Detta innebär stora kostnader för samhället. Varje återfall som kan förhindras innebär således en vinst inte bara för individen utan också för samhället. Kriminalvården har, utöver uppdraget att verkställa straff, som mål för sin verksamhet att minska återfall i brott. Det finns två viktiga förutsättningar för ett effektivt återfallsförebyggande arbete för klienter inom : verkställighetsplanering och samverkan inför frigivning. För att minska risken för återfall ska Kriminalvården tillhandahålla en individanpassad verkställighet där klienterna får insatser utifrån sina behov. Kriminalvården själv uttrycker det som att rätt klient ska ha rätt insats i rätt tid. Detta kräver planering och det sker genom verkställighetsplaneringen. Verkställighetsplanen följer klienten under hela verkställigheten vare sig klienten är placerad på anstalt eller inom frivården. En klient med längre straff hinner passera ett flertal olika placeringar på olika anstalter innan han eller hon slutligen kommer till frivården. Vid varje placering hinner klienten dessutom ofta ha ett flertal olika kontaktmän som ansvarar för planeringen under verkställigheten. Det krävs en uppdaterad dokumentation gällande klienten och en planering av sådan kvalitet att nästa kontaktman kan arbeta vidare med planen utan onödig fördröjning. Många klienter återfaller i brott efter frigivningen. Att då ha tillgång till en verkställighetsplan från föregående verkställighet, där tidigare insatser följts upp och dokumenterats på ett ändamålsenligt sätt, kan vara till stor hjälp vid planeringen av den nya verkställigheten. Sammanfattningsvis är verkställighetsplanen en viktig förutsättning för att kunna få effektivitet i Kriminalvårdens arbete. Verkställighetsplaneringen är också en förutsättning för att matcha klientens behov med rätt insats i syfte att minska risken för återfall och därmed få effekter på återfallsfrekvensen. En avgörande faktor är också klientens egen motivation. Verkställighetsplaneringen är dessutom en förutsättning för att Kriminalvården ska kunna samverka ändamålsenligt med aktörer utanför Kriminalvården. I planeringen identifieras klientens behov och insatser och därmed också vilka Kriminalvården måste samverka med för att möta dessa behov. Samverkan, både mellan Kriminalvårdens olika delar och med andra aktörer i samhället inför klientens frigivning, är ytterligare en förutsättning för ett effektivt återfallsförebyggande arbete. Behoven hos klienten är komplexa, och det krävs samordnande insatser från flera aktörer. Det är först om Kriminalvårdens insatser kompletteras och fullföljs av andra aktörer som klienterna ges förutsättningar för ett liv utan kriminalitet. Om Kriminalvårdens insatser inte kompletteras med exempelvis sysselsättning, bostad och missbruksvård vid frigivning är risken stor att Kriminalvårdens insatser inte får önskvärd effekt. Sedan lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt trädde i kraft har det funnits krav på att alla klienter ska ha en behandlingsplan. har Kriminalvården inte uppfyllt detta krav. Men andelen planer har ökat efter en ny föreskrift om planering av kriminalvårdspåföljd m.m. samt diverse insatser såsom IT-stöd, utbildning och förstärkt organisation. som antalet fastställda planer ökade konstaterade dock Kriminalvårdens controllerfunktion i en rapport att det förelåg kvalitetsproblem. Bland annat skiftade kvaliteten i verkställighetsplanerna mellan verksamhetsställen och mellan enskilda handläggare, och frivården kom in för sent i planeringen. Regeringen påpekade i budgetpropositionen att det är anmärkningsvärt att det på många håll fortfarande kvarstår omfattande brister i verkställighetsplanernas kvalitet, detta särskilt mot bakgrund av att det är avgörande för en lyckad rehabilitering att de individuella behoven identifieras. I budgetpropositionen ansåg regeringen att det inte är tillfredsställande att Kriminalvården trots utbildningsinsatser inte kommit till rätta med kvalitetsbristerna i verkställighetsplaneringen. Mot bakgrund av iakttagelser inom ramen för den årliga revisionen rörande verkställighetsplanerna framhöll i en promemoria 2005, att Kriminalvården borde komma till rätta med de underliggande problemen till att verkställighetsplaner inte upprättas i tillräcklig omfattning. framförde att det fortfarande fanns brister i kvaliteten i verkställighetsplanerna, och att Kriminalvården inte hade redovisat kvalitetsstatusen på ett riktigt sätt i sin årsredovisning. Efter en förstudie kunde sedan konstatera att det fanns fortsatta indikationer på kvalitetsbrister i planeringen. I praktiken fanns det också svårigheter att få till stånd samverkan inför klientens frigivning. Eftersom verkställighetsplanering och samverkan är centrala i Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete beslutade att inleda en granskning. granskning har inriktats på två viktiga förutsättningar för att Kriminalvården ska kunna bedriva ett effektivt återfallsförebyggande arbete: verkställighetsplanering och samverkan inför klientens frigivning. Granskningen har syftat till att besvara följande revisionsfrågor: Styr regeringen enligt intentioner så att det skapas goda förutsättningar för Kriminalvårdens planering av klientens verkställighet och för samverkan med berörda myndigheter inför klientens frigivning? Använder Kriminalvården verkställighetsplaneringen på ett effektivt sätt i det återfallsförebyggande arbetet? Genomför Kriminalvården en ändamålsenlig samverkan med berörda myndigheter inför klientens frigivning? har undersökt hur verkställighetsplaneringen genomförs i praktiken, hur den samordnas, styrs och följs upp samt förutsättningarna för personalens arbete med planering. Planering och samverkan inför frigivning för klienter med anstaltspåföljd har granskats men däremot inte verkställighetsplanering och samverkan vid frivårdspåföljd. Granskningen har gällt Kriminalvården, regeringens styrning och Arbetsförmedlingens samverkan med Kriminalvården. Eftersom samverkan med kommuner och landsting återkom som en central förutsättning under förstudien har information från kommuner och landsting samlats in i granskningen. I granskningen har material samlats in med såväl kvalitativa som kvantitativa metoder. En aktgranskning av Kriminalvårdens verkställighetsplaner har genomförts med utgångspunkt från de 4 953 klienter som frigavs från anstalt . Materialet avgränsades till tre urvalsgrupper långtidsdömda, återfallsbenägna och unga förstagångsdömda för vilka en totalundersökning genomfördes. De tre grupperna omfattade 493 klienter och valdes, eftersom de är samhällsekonomiskt kostsamma. För att belysa vikten av ett effektivt återfallsförebyggande arbete har låtit en konsult göra en samhällsekonomisk analys av det påverkansarbete och den samverkan som görs för Kriminalvårdens klienter. Den övergripande slutsats drar av granskningen är att Kriminalvården inte uppfyller de krav som ställs på klienternas verkställighetsplanering. Det finns brister både i kvaliteten, dokumentationen och uppföljningen av planeringen. Samverkan inför klienternas frigivning genomförs på ett sådant sätt att klienter inte får samma möjligheter till stöd i alla delar av landet. Sammantaget anser att de insatser som regeringen och ansvariga myndigheter gjort för verkställighetsplanering och samverkan inte är tillräckliga. Ekonomiska konsekvenser för samhället De kostnadsberäkningar som gjorts i samhällsekonomiska analys visar att en kriminell person i genomsnitt kostar samhället . Om en påverkansåtgärd gör att personen inte återfaller i brott efter frigivningen medför detta en intäkt i form av reducerad kostnad för samhället. Eftersom det inte finns någon entydig forskning om vilken effekt olika behandlingsprogram och andra påverkansåtgärder har på återfallsfrekvensen utgår beräkningarna i stället från vilken nedgång i återfallsfrekvens som krävs för att kostnaden för en åtgärd ska kunna sägas vara motiverad och insatsen därigenom lönsam. Beräkningarna har gjorts avseende tre urvalsgrupper: unga förstagångsdömda, återfallsbenägna och långtidare. Kartläggningen av Kriminalvårdens kostnader visar att normalt går till påverkansåtgärder. Hit räknas bland annat personutredning, revideringar av verkställighetsplaner, anstaltsbyten för att klienten ska få adekvat vård, olika terapeutiska program, utbildning, vårdvistelser och samverkan inför frigivning. En mycket stor del av kostnaderna utgörs av subventioneringen av arbetsdriften. Om arbetsdriften inte räknas med halveras kostnaderna för påverkansarbetet. Efter beräkningen av kostnaderna för en fortsatt kriminalitet framgår att det, för att dessa åtgärder ska löna sig, krävs att återfallsfrekvensen minskar med mellan , beroende på vilken av tre urvalsgrupper man räknar på. En vanlig uppskattning bland forskare är att enbart behandlingsprogrammen reducerar återfallen med mellan . Kriminalvårdens åtgärder är utifrån detta resonemang, och givet att rätt insats ges till rätt klient, inom marginalen för att vara samhällsekonomiskt lönsamma. Det går också att tänka sig mer intensifierade insatser för att lyfta fler ur kriminalitet. Eftersom kostnaderna för fortsatt kriminalitet för exempelvis kraftigt drogberoende är stora mer än per klient krävs det därför, trots att kostnaderna för Kriminalvården ökar, inte att återfallen minskar särskilt mycket för att en intensifierad påverkan ska löna sig. Av analysen framgår att intensifieringen av påverkan kräver mellan 0,9 och 4,5 procentenheters minskning av återfallsfrekvensen. Regeringens styrning av det återfallsförebyggande arbetet Enligt ställs det särskilda krav på styrningen av samverkan i det återfallsförebyggande arbetet eftersom enskilda aktörer med ofta skilda uppdrag ska göra prioriteringar som samordnar eller kompletterar varandra. Kriminalvårdens klienter är en kostsam grupp för samhället i stort och för enskilda aktörer beroende på vilka behov klienten har. En väl fungerande samverkan där resurser samordnas kan därmed både hjälpa den enskilde klienten och bidra till kostnadsbesparingar. Regeringen har tillsatt en utredning för översyn av missbruks- och beroendevården (dir. 2008:48). Utredaren ska bland annat belysa kriminalvårdens roll så att möjligheterna till samverkan med huvudmännen inom missbruksvården ska stärkas för att ge en bra behandling till patienterna. Uppdraget ska redovisas . anser att utredningen har en viktig roll att fånga upp och utreda möjligheterna att förbättra förutsättningarna för samverkan. Regeringen betonar i budgetpropositioner betydelsen av samverkan mellan kriminalvård, arbetsförmedling och socialtjänst samt hälso- och sjukvård för Kriminalvårdens klienter. Det är dock endast Kriminalvården som har ett utpekat ansvar för att samverkan för Kriminalvårdens klienter kommer till stånd. En stor andel av Kriminalvårdens klienter har problem med missbruk eller beroende och psykisk sjukdom och har därmed också ett stort behov av vård och rehabilitering. I lagstiftningen finns det dock inte några tydliga krav på kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. drar slutsatsen att det, utan tydliga krav från regeringen på övriga aktörers ansvar, finns en stor risk att samverkan i praktiken utvecklas mycket olika. Detta får i sin tur konsekvenser för de enskilda klienterna beroende på vilken kommun de tillhör. Brister i verkställighetsplaneringens kvalitet påverkar effektiviteten i Kriminalvårdens arbete Syftet med verkställighetsplaneringen är att minska risken för återfall i brott. Genom att utreda klientens behov ska rätt insats sättas in till rätt klient. Kriminalvårdens klientarbete ska baseras på det som enligt forskning har effekter på återfallsfrekvensen. En stor andel av klienterna avtjänar dock kortare straff, vilket påverkar Kriminalvårdens möjlighet att förebygga återfall i brott. Kriminalvården har säkerställt att samma plan följer klienten under verkställigheten Granskningen har visat att Kriminalvården har säkerställt att klienten har en plan som följer klienten under hela verkställigheten, oavsett vilken anstalt eller vilket frivårdskontor som klienten tillhör eller vilken kontaktman som är ansvarig. Detta är enligt en förutsättning för att kunna bedriva ett effektivt arbete inom . Det har framgått i granskningen att Kriminalvården, under framför allt , har arbetat aktivt med att förbättra verkställighetsplaneringen. ... men alla klienter har inte en plan kan dock konstatera att alla klienter inte har en verkställighetsplan, trots att detta är ett lagkrav. av klienterna i aktgranskning saknade helt en verkställighetsplan. I gruppen unga förstagångsdömda saknade var femte klient en plan. När det inte finns någon plan, finns det inte heller dokumentation om klienten, vilket leder till att det saknas möjligheter till uppföljning och informationsöverföring vid byte av både kontaktman och anstalt eller vid återfall. Det finns också en risk att klienten inte får några insatser eller att fel insatser ges under verkställigheten. Kriminalvården uppfyller inte heller de krav som ställs i myndighetens föreskrift om verkställighetsplanering. Sammantaget visar aktgranskning att hälften av planerna inte fastställs , att var fjärde plan inte revideras i den omfattning som den ska och att planerna i hälften av fallen inte fastställs inför frigivningen. I ett rättssäkerhetsperspektiv finns enligt därför en risk att klienter med likartade behov och förutsättningar behandlas olika. Dessutom kan klienten inte överklaga planen, vilket gör det viktigt med kontinuerlig omprövning. har också funnit brister i Kriminalvårdens återrapportering till regeringen om andelen klienter som har en fastställd plan. Statistiken kan enligt inte anses vara rättvisande, eftersom den inte omfattar alla klienter som ska ha en verkställighetsplan. och det finns stora brister i kvaliteten slutsats är att det finns omfattande brister i kvaliteten i Kriminalvårdens verkställighetsplanering. För att Kriminalvården ska kunna fullgöra sitt uppdrag bör, enligt , planerna vara logiskt sammanhängande där valet av insatser görs utifrån en risk- och behovsbedömning och uppsatta mål. Detta för att säkerställa en planering av god kvalitet där klienten får rätt insats. Men granskningen visar att kopplingen mellan de behov, mål och insatser som anges inte alltid kommer fram i verkställighetsplaneringen. Enligt finns det också kvalitetsbrister i verkställighetsplaneringens olika steg, såsom riskbedömningar, målformulering, uppföljning, dokumentation och utslussningsåtgärder. vilket gör att verkställighetsplaneringen inte bedrivs effektivt slutsats är att kvalitetsbristerna i verkställighetsplaneringen är så omfattande att de påverkar Kriminalvårdens möjlighet att bedriva en effektiv verksamhet. Detta riskerar också att påverka förutsättningarna att minska återfallen i brott. Kriminalvårdens prioriteringar av insatser för klienterna grundar sig bland annat på riskbedömningarna. Alla klienter ska inte ha lika mycket eller samma insatser. Kvalitetsbristerna i riskbedömningarna kan enligt medföra att fel klienter och behov prioriteras. Verkställighetsplanen ska följa klienten under hela verkställigheten, oberoende av var i Kriminalvården klienten befinner sig. När en ny kontaktman utses för en klient ska han eller hon kunna arbeta vidare med klientens planering. Med de kvalitetsbrister som finns i planerna samt den bristande tillförlitligheten i informationen är det inte ovanligt att planeringen görs om från början när en klient får en ny kontaktman. Detta innebär dubbelarbete. konstaterar att frivårdens samordningsansvar för verkställighetsplaneringen i praktiken inte fungerar fullt ut. En förklaring till detta kan vara kulturella skillnader mellan anstalt och frivård. Bristande samordning innebär bland annat att kompetens, kunskap och kontakter som finns inom anstalter och frivård inte utnyttjas maximalt. Detta innebär också dubbelarbete eftersom planering för klienten kan pågå på två ställen . Att arbeta med verkställighetsplanering är inte ett funktionsansvar utan är något som förväntas av samtliga kontaktmän och frivårdsinspektörer. Det ger, enligt Kriminalvården, en humanare kriminalvård och minskar gapet mellan vårdare och klient. Detta ställer, enligt , krav på att ledningen ger personalen goda förutsättningar i form av tydliga riktlinjer, kompetensutveckling och IT-stöd. anser att ledningen inte varit tillräckligt tydlig i sin styrning. Föreskrifter, allmänna råd och utbildningsmaterial samt de utbildningsinsatser som genomförts har inte gett tillräcklig vägledning i det dagliga arbetet med planerna. Ledningen har inte tydliggjort vad som är en planering av god kvalitet och vad frivårdens samordningsansvar innebär. Verkställighetsplaneringen ställer stora krav på personalens kompetens. Granskningen visar att de utbildningsinsatser som personalen fått inte varit tillräckliga. Det finns därmed ett behov av att se över vilken kompetens som krävs för planeringen samt hur denna ska säkerställas. förväntas alla kontaktmän kunna arbeta med verkställighetsplanering. Majoriteten av kontaktmännen har högst gymnasieutbildning men förväntas ändå göra kvalificerade bedömningar avseende klienterna. ställer frågan om det i praktiken är rimligt att alla kriminalvårdare ska vara kontaktmän med ansvar för verkställighetsplanering. Särskilda insatser i syfte att stödja verksamheten och förstärka verkställighetsplaneringens kvalitet har prövats inom , men dessa har enligt inte varit tillräckliga. Den förstärkta organisationen är inte permanentad utan kvarstår så länge behov finns. Mot bakgrund av de brister som framkommit under granskningen menar att det är viktigt att Kriminalvården prioriterar fortsatt stöd för verkställighetsplaneringen. IT-stödet är enligt inte utformat på ett sådant sätt att det fullt ut stöder verkställighetsplaneringen. Det saknas en överskådlighet och logisk sammanhållning av de olika delarna, vilket försvårar personalens arbete och möjligheten att följa upp insatserna. Den bristande samordningen med myndighetens övriga system leder också till ineffektivitet. anser att en samlad uppföljning är ett viktigt underlag för ledningens styrning men menar att granskningen visar på stora brister i Kriminalvårdens uppföljning av myndighetens arbete med verkställighetsplaneringen. De årliga granskningarna och uppföljningen av frivårdens samordningsansvar har inte genomförts på ett sätt som säkerställt god kvalitet. En utgångspunkt för att förbättra det återfallsförebyggande arbetet borde enligt vara klienternas verkställighetsplaner och uppföljningen av dessa. utnyttjas inte denna möjlighet tillräckligt. Enligt kommer en översyn av gällande föreskrifter avseende verkställighetsplanering att göras. anser inte att en översyn av föreskrifterna är tillräcklig för att lösa de brister som konstaterats i granskningen. Samverkan är inte enhetligt strukturerad och förutsägbar Kriminalvården måste samverka med andra aktörer för att fullgöra sitt uppdrag att minska risken för återfall i brott. Det finns dock ett antal faktorer som gör att det kan vara svårt att få samverkansaktörer att prioritera Kriminalvårdens klienter. I ett samhällsekonomiskt perspektiv finns goda argument för samverkan. Därför är det enligt viktigt att Kriminalvården gör sitt yttersta för att underlätta och främja samverkan. Kriminalvården tar inte kontakt För att hinna få till stånd samverkan är det viktigt att kontakter tas inför frigivning. granskning visar att kontakter med externa aktörer i alltför hög utsträckning inte tas inför frigivningen. För av de planer som gått igenom framgår det inte att några externa kontakter tagits inför frigivningen. Verkställighetsplaneringen ska tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Kriminalvården och andra aktörer. I granskningen har brister konstaterats i ansvarsfördelningen men också i frivårdens samordningsansvar. Bristerna i den interna samordningen gör att Kriminalvården inte framstår som en tydlig samverkanspart för andra aktörer, vilket försvårar samverkan. Strukturer för samverkan saknas granskning visar att det i stor utsträckning saknas strukturer för samverkan kring Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården uttrycker också att samverkansaktörerna i många fall inte vill ha sådana strukturer. Resultatet av detta blir att samverkan i hög grad är personberoende och sårbar. Det kan också innebära att klienter med liknande behov behandlas olika beroende på hur samverkan fungerar. menar därför att regeringen har ett ansvar att tydliggöra kraven på samverkansaktörerna att samverka för Kriminalvårdens klienter.