frsrdg · GY04RRS4 · 2010-09-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS4 16.42 2010/11:RRS4 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om hanteringen av mängdbrott Sammanfattning har granskat Polisens och hantering av mängdbrott. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av mängdbrott - en kärnuppgift för polis och åklagare (2010:10). granskning visar att handläggningstiderna för mängdbrotten är långa och uppklaringen låg. Handläggningstiderna varierar också över landet. Granskningen visar vidare att regeringen och myndigheterna hitintills inte gjort tillräckligt för att lösa problemen i mängdbrottshanteringen. Huvudorsaken till problemen är att ledningen och styrningen inte fungerat och fått fullt genomslag. menar att rutiner och arbetssätt inte är tillräckligt väl utvecklade och att problemen framför allt finns inom polisen. Styrelsen framhåller att mängdbrotten ofta drabbar enskilda medborgare detta gäller t.ex. tillgreppsbrott, misshandel som inte är grov och skadegörelse. Det är därför av största vikt att hanteringen av mängdbrott blir så effektiv som möjligt. Ouppklarade brott och långa handläggningstider riskerar att urholka medborgarnas förtroende för rättsväsendet och för rättssamhället. Styrelsen konstaterar att det inom gällande regelverk går att förbättra hanteringen av mängdbrott. Samordningen inom rättskedjan, men också mellan polismyndigheterna, är viktig för att effektiviteten i hanteringen ska kunna öka. Av granskningen framkommer dock att vissa förändringar för att öka effektiviteten kräver lagändringar för att kunna genomföras. Några sådana förändringar gäller reglerna för förenklat utredningsförfarande, utökat användande av civila utredare och begränsningar i hanteringen inom polisen av anmälningar som uppenbart inte avser brott, t.ex. borttappade föremål. Styrelsen utgår ifrån att dessa förändringar övervägs av regeringen i samband med att andra förändringar i hanteringen av mängdbrott övervägs. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS4 16.42 2010/11:RRS4 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Bakgrund 4 Syfte och revisionsfrågor 4 iakttagelser och slutsatser 5 Mängdbrottshanteringen kan utvecklas 5 rekommendationer 9 Rekommendationer till regeringen 9 Rekommendationer till Polisen 9 Rekommendationer till 10 Styrelsens överväganden 11 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS4 16.42 2010/11:RRS4 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar härmed denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). GRANSKNING 2010/11:RRS4 16.42 2010/11:RRS4 GRANSKNING 16.42 har granskat Polisens och hantering av mängdbrott. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av mängdbrott - en kärnuppgift för polis och åklagare (2010:10). Bakgrund Med mängdbrott avses brott där utredningen leds av en polismyndighet. Vanliga mängdbrott är tillgreppsbrott, skadegörelse och misshandel som inte är grov. Även trafikbrott, rattfylleri och ringa narkotikabrott räknas till mängdbrotten. Enligt utgör antalet anmälda mängdbrottsärenden nästan 1,1 miljoner 2009, vilket utgör av samtliga anmälda ärenden. I en stor andel av mängdbrottsärendena saknas uppgifter som kan leda fram till en misstänkt gärningsman, och av den anledningen läggs en stor andel mängdbrottsärenden ned direkt i samband med att den upprättade polisanmälan granskas. I granskningen har framkommit uppgifter som visat att andelen direkt nedlagda ärenden varierar mellan olika polismyndigheter från av de inkomna anmälningarna. Mängdbrotten utgör en heterogen grupp av ärenden med olika förutsättningar att kunna utredas och upp. Det som förenar dem är att de har ett relativt lågt straffvärde och att många av dem inte kräver så omfattande utredningsåtgärder. De kan ofta utredas snabbt och i nära samband med att de inträffat. Många mängdbrottsärenden tar ändå att hantera. Exempelvis tar det för polisen att slutföra ett misshandelsärende. I granskningen gör uppskattningen att Polisens samlade kostnader för hanteringen av mängdbrott uppgår till . Kostnaden för polisens verksamhetsgren Utredning och lagföring var 2009. Den totala kostnaden för polisen uppgick till 2009. Syfte och revisionsfrågor Många mängdbrott tar att utreda och för vissa typer är uppklaringen mycket låg. Detta kan leda till att medborgarna tappar förtroendet för rättsväsendets förmåga att fullgöra de uppgifter de fått av riksdag och regering. menar att hanteringen av mängdbrotten är en av polisens kärnuppgifter. Problemen med hanteringen av mängdbrott är kända , och ansvariga myndigheter har också tagit fram nya sätt att arbeta på i syfte att förbättra resultaten. Detta har dock inte fått avsedd effekt, utan resultaten när det gäller handläggningstid och andelen uppklarade brott har inte blivit påtagligt bättre. Variationerna mellan olika delar av landet är dessutom stora. I granskningen ställs följande frågor: Är polismyndigheternas och åklagarkamrarnas hantering av mängdbrott effektiv? Är de centrala myndigheternas styrning och uppföljning tillräcklig för att mängdbrotten ska hanteras effektivt? Är regeringens styrning av myndigheterna tillräcklig för att uppnå en effektiv hantering av mängdbrott? iakttagelser och slutsatser sammantagna bild är att det återstår mycket arbete för att hanteringen av mängdbrott ska bli effektiv och visa förbättrade resultat. Regeringen har enligt uppfattning varit senfärdig när det gäller att vidta verkningsfulla åtgärder mot problemen inom mängdbrottshanteringen. Huvudorsaken till problemen är att beslutade förändringar inte har fått tillräckligt genomslag, framför allt inom polisen. gav regeringen , och i uppdrag att gemensamt föreslå och införa de förändringar som behövs för att förbättra hanteringen av mängdbrotten. Uppdraget skulle redovisas . Regeringen har sedan uppdraget beslutades också prioriterat mängdbrottshanteringen och sänt ut tydliga styrsignaler, som också uppfattats av myndigheterna på central ledningsnivå. Mängdbrottshanteringen kan utvecklas Rutiner och arbetssätt är inte tillräckligt utvecklade Som stöd för hanteringen av mängdbrott har tagit fram ett verktyg för hur dessa ska hanteras, Polisens nationella utredningskoncept. Samtliga 21 polismyndigheter i har beslutat att de ska arbeta i enlighet med konceptet. Det innebär i korthet följande: Tidiga utredningsåtgärder ska genomföras. Personal i yttre tjänst ska arbeta då flest brott begås och inleda utredningen direkt på brottsplatsen om det går, t.ex. genom att förhöra vittnen och målsägande samt säkra bevis. Kompetenta förundersökningsledare ska finnas tillgängliga på brottsfrekventa tider och ansvara för att rätt åtgärder vidtas. Fler undersökningar av brottsplatser ska göras. Förutom kriminaltekniker som har hand om grova brott ska polismyndigheterna ha lokala brottsplatsundersökare som säkrar spår vid mängdbrott, t.ex. inbrott. Poliser i yttre tjänst ska också kunna säkra spår. Brottsutredningar ska samordnas. Brott med samma misstänkta gärningsman ska utredas av samma utredare. Granskningen visar dock att ett antal moment i hanteringen av mängdbrott inte utförs effektivt inom polisen. Det första momentet där funnit att rutiner och arbetssätt inte är tillräckligt utvecklade är tidiga utredningsåtgärder, som inte utförs i tillräcklig utsträckning. Det gäller ingripande poliser som inte alltid utför tillräckliga förstahandsåtgärder vid brottsplatser. Det handlar om att förhör som är möjliga att hålla, inte hålls eller utförs på ett ofullständigt sätt. Det handlar också om att spår på brottsplatsen inte tas om hand på rätt sätt eller inte tas om hand alls. Brister i det första momentet finns också när det gäller ärenden som inleds på andra sätt, t.ex. genom Polisens kontaktcenter. Sådana kontaktcenter finns vid sju polismyndigheter, och uppgiften är att ta emot anmälningar per telefon och via Internet för riket som helhet samt att granska och godkänna dem. Därefter skickas anmälan vidare till den polismyndighet där den ska utredas för beslut om förundersökning eller direkt nedläggning av ärendet. Polisens kontaktcenter får således inte sålla bort ärenden som ska läggas ned direkt. Detta innebär att en annan del av polisorganisationen belastas i stället. Det andra momentet är förenklade utredningsförfaranden, som används i varierande utsträckning mellan polismyndigheterna. erbjuder två möjligheter till förenklade utredningsförfaranden, förenklad utredning och förundersökningsanteckningar. Förenklad utredning innebär kortfattat att ärendet utreds och slutredovisas till åklagare direkt utan att en förundersökning har genomförts. Förundersökningsanteckningar är ett förenklat sätt att redovisa en förundersökning, utan att ett fullständigt förundersökningsprotokoll tas fram. Granskningen visar att de båda varianterna används i olika omfattning vid polismyndigheterna. varierade användningen av förenklat förfarande vid polismyndigheterna i den ärendekategori där det främst är möjligt att använda förfarandet. konstaterar att när förenklade förfaranden inte används riskerar det att leda till ökade handläggningstider. Det tredje momentet som anser inte utförs effektivt är ledningen och styrningen från myndigheternas ledningar, som är avgörande för att förändra arbetsmetoderna i enlighet med Polisens nationella utredningskoncept. Utan effektiv ledning och styrning risker resultaten enligt att bli personberoende, så att det blir den enskilda utredarens ambition och drivkraft som avgör hur som går åt och hur utfallet blir. pekar på att det finns svårigheter att fatta obekväma beslut på alla nivåer, t.ex. att ändra arbetstidens förläggning eller att öka antalet hållna förhör per dag. För att få genomslag för förändringar är det nödvändigt att hela organisationen tar till sig de tydliga riktlinjer för verksamheten som Polisens utredningskoncept utgör. I granskningen redovisar också att en stor andel av de anmälda mängdbrotten inte är möjliga att utreda och att de därför läggs ned direkt av den förundersökningsledare som granskar anmälan. Vid en andel direkt nedlagda ärenden på och en genomsnittlig resursanvändning på totalt för varje ärende uppskattar att cirka 320 årsarbetskrafter inom polisen går åt till att enbart hantera ärenden som inte ska utredas. Den generellt höga andelen direkt nedlagda ärenden är en indikation på att mycket av det som anmäls till polisen inte kan, ska eller bör utredas det gäller t.ex. borttappade saker (förlorat gods) och andra försäkringsärenden. Det omfattar uppskattningsvis av alla anmälningar. Polisen måste ta emot alla anmälningar om brott, även sådana anmälningar som inte utgör brott och som t.ex. ska hanteras som försäkringsärenden. Detta leder till att polisen måste hantera ärenden administrativt som saknar förutsättningar att leda till lagföring. Denna hantering hindrar att resurser kan användas för att snabbare utreda de ärenden som har förutsättningar att utredas. anser vidare att vad gäller rutiner och arbetssätt som inte är tillräckligt utvecklade hos handlar det framför allt om att beredningen av lagföringsbesluten ofta görs av åklagare, även om den skulle kunna göras av annan personal. Genom att annan personal än åklagare bereder ärenden och tar fram förslag till lagföringsbeslut anser att det är möjligt att förkorta handläggningstiderna för åtalsprövningen. Enligt blir hanteringen av mängdbrottsärenden både dyrare och tar om den utförs av åklagare i stället för annan personal när det är möjligt. Samverkan polis-åklagare måste förbättras Enligt bedömning ställer rollen som förundersökningsledare högre krav på polismyndigheterna vid hanteringen av mängdbrott än när förundersökningen leds av åklagare. Kraven avser framför allt att polismyndigheterna själva ska säkra kvaliteten i de förundersökningar de redovisar till åklagare. För att polismyndigheterna ska klara detta måste åklagarna ge polisen till känna vad som krävs för att kunna besluta i lagföringsfrågan. En strukturerad samverkan mellan polis och åklagare är därför central för en effektiv kunskapsöverföring. Granskningen visar att det ibland förekommer brister i polisens kvalitetssäkring. Det är t.ex. relativt vanligt att förundersökningsledare i praktiken inte hinner gå igenom alla förundersökningsprotokoll innan de redovisas till åklagare. Den återkoppling åklagare gör till polismyndigheterna är inte heller alltid tillräcklig för att överföra relevant kunskap till polisiära förundersökningsledare och mängdbrottsutredare. Inom polisen tar utredningspersonalen inte heller alltid till sig av informationen. Av granskningen framgår att åklagare ändå bedömer att kvaliteten i brottsutredningarna över lag är god. För att komplettera de brister som ändå finns måste åklagarna ägna tid åt att komplettera ärendet. Syftet med att polisen leder mängdbrottsutredningar är att de ska ta hela ansvaret för utredningen. har inte avsatta resurser för denna uppgift, utan tiden får tas från andra arbetsuppgifter. drar slutsatsen att samverkan mellan polis och åklagare kan förbättras genom att bli mer systematisk och strukturerad. Fallenhet, kompetens och ambition varierar Av granskningen framgår att utredningen av mängdbrott har låg status inom polisen. En konsekvens av detta är att det är svårt att rekrytera utredningspersonal till mängdbrott. Utredningspersonalen består till av poliser, resten är civila utredare. Av granskningen framgår att civila utredare, trots att de ses som en tillgång inom polisen, inte rekryteras i tillräcklig utsträckning. Enligt granskningen överväger fördelarna med civila utredare sett till kompetens, ambition och kostnader. Enligt riskerar målet om att 20 000 poliser ska finnas i riket att motverka möjligheten att rekrytera civila utredare inom polisen. bedömer att denna typ av detaljstyrning av personalstyrkans omfattning och sammansättning kan få konsekvenser för effektiviteten i verksamheten. Rikspolisen har inte gjort tillräckligt har sökt komma till rätta med resultaten av mängdbrottshanteringen , inte minst genom att introducera Polisens nationella utredningskoncept. drar dock slutsatsen att inte har säkerställt att policyn tillämpas fullt ut i organisationen. Polismyndigheternas resultat vad gäller hanteringen av mängdbrotten varierar. pekar på att sätter mål för mängdbrottshanteringen för varje polismyndighet . Dessa myndighetsspecifika mål sätts i praktiken med marginell skillnad mot föregående års resultat, något som innebär att det blir skillnader mellan polismyndigheternas mål. Granskningen visar att de mål för utredning och lagföring som polisen och var för sig har fastställt inte samverkar till att uppnå det övergripande målet för rättsväsendet att lagföringen ska öka. För polisen är målet att andelen ärenden redovisade till åklagare ska öka, medan har som mål att lagföringen ska öka. För lagföringsmålet, som relaterar till misstänkta personer, är det effektivt att begränsa förundersökningen genom att inte utreda och åtala på fler brottsmisstankar än vad som har betydelse för påföljden. anser att polisens mål riskerar att motverka en sådan effektiv användning av förundersökningsbegränsning. Regeringens styrning får inte effekt Regeringen, och riksåklagarens kansli har uppmärksammat problemen med de långa handläggningstiderna och den låga uppklaringen när det gäller mängdbrott. menar att myndigheternas uppdrag och befogenheter är tydliga och att myndigheterna fått tillräckliga resurser. Däremot har regeringen inte lyckats få polis och åklagare att i alla delar tillämpa ett rättskedjeperspektiv och sätta in sina egna insatser i ett större sammanhang. bedömer också att regeringens styrning av polisen inte varit tillräckligt koncentrerad på kärnuppgifterna, där mängdbrottshanteringen är en del. Styrningen har i stället i huvudsak varit koncentrerad på andra delar av polisens uppdrag än brottsutredande, eller gällt andra brottstyper som t.ex. grov organiserad brottslighet. anser att detta i praktiken riskerar att leda till att mängdbrottshanteringen får stå tillbaka till förmån för mer riktade insatser mot specifikt prioriterade brott. bedömer att det kan vara möjligt att ändra förutsättningarna för polisens mängdbrottshantering. pekar på att polisen är tvungen att administrativt hantera många mängdbrottsärenden som inte ska utredas för att de inte utgör brott och där grunden för anmälan är att försäkringsbolag kräver polisanmälan för att betala ut försäkringsersättning. Dessa ärenden tar resurser i anspråk, som i stället hade kunnat användas till att snabbare hantera ärenden som har förutsättningar att utredas. rekommendationer Effektiviteten i mängdbrottshanteringen kan förbättras. Hanteringen går ofta för långsamt, uppklaringen är låg och det finns relativt stora variationer i resultaten över landet. Denna granskning har visat på ett antal orsaker till detta, vilket föranleder att lämna följande rekommendationer. Rekommendationer till regeringen har ett ansvar för att hanteringen av mängdbrott är effektiv och avkastar goda resultat. rekommenderar därför regeringen att göra följande: Säkerställa att myndigheternas arbete med mängdbrottsuppdraget får genomslag i verksamheten, och om resultaten inte förbättras skärpa kraven på myndigheterna. Överväga om de två förenklade förfarandena kan ersättas av ett enda. Undanröja hinder för en effektiv användning av civila utredare. Låta utreda förutsättningarna för att begränsa hanteringen inom polisen av anmälningar som uppenbart inte avser brott, t.ex. borttappade föremål och ärenden som mer är av försäkringskaraktär. Rekommendationer till Polisen ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. har alltså ett ansvar för att samtliga polismyndigheter hanterar mängdbrotten effektivt, och att resultaten är goda och inte varierar orimligt mycket mellan myndigheterna. rekommenderar därför och polismyndigheterna att göra följande: Komplettera dagens mål med att också sätta långsiktiga mål för polismyndigheterna utifrån ett rättskedjeperspektiv, inte minst för att resultatet för de myndigheter som har lägst resultat ska få möjlighet att förbättras. Säkerställa att arbetsmetodiken från Polisens nationella utredningskoncept används fullt ut i hela polisorganisationen. Främja användningen av civila utredare när det kan höja effektiviteten i mängdbrottshanteringen. Utveckla samverkan med i syfte att säkra kvaliteten på redovisade förundersökningar och höja effektiviteten i hela rättsväsendet. Rekommendationer till ska verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen åklagarverksamhet i landet. ansvarar alltså för att de mängdbrottsärenden som redovisas av polisen hanteras effektivt och att resultaten inte varierar orimligt mycket mellan åklagarkamrarna. rekommenderar därför att göra följande: Fortsätta den påbörjade utvecklingen av mängdbrottshanteringen på åklagarkamrarna och låta annan personal än åklagare förbereda lagföringsbesluten samt genomföra detta inom hela . Utveckla samverkan med Polisen i syfte att säkra kvaliteten på redovisade förundersökningar och höja effektiviteten i hela rättsväsendet. GRANSKNING 2010/11:RRS4 16.42 2010/11:RRS4 STYRELSENS öVERVäGANDEN 16.42 har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten av mängdbrott - en kärnuppgift för polis och åklagare (2010:10) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Av granskningen framgår att det återstår mycket arbete för att hanteringen av mängdbrott ska bli effektiv. Enligt uppfattning har regeringen varit senfärdig när det gäller att vidta verkningsfulla åtgärder för att förbättra hanteringen av mängdbrott. Huvudorsaken till problemen är enligt att beslutade förändringar inte har fått tillräckligt genomslag, framför allt inte inom polisen. Styrelsen vill inledningsvis framhålla att mängdbrotten ofta drabbar enskilda medborgare detta gäller t.ex. tillgreppsbrott, misshandel som inte är grov och skadegörelse. Det är därför av största vikt att hanteringen av mängdbrott blir så effektiv som möjligt. Ouppklarade brott och långa handläggningstider riskerar att urholka medborgarnas förtroende för rättsväsendet och för rättssamhället. Styrelsen konstaterar att , och till regeringen överlämnat en gemensam redovisning av ett uppdrag, Ökad effektivitet och förbättrad samverkan vid handläggning av mängdbrott. Redovisningen innehåller en rad förslag på åtgärder för att korta handläggningstiden för ett mängdbrottsärende och för att långsiktigt säkerställa samverkansrutiner som skapar förutsättningar för uppföljning och utvärdering av den samlade mängdbrottshanteringen. Trots att dessa förslag föreligger vill styrelsen framhålla vissa iakttagelser som framkommit i granskningen. Styrelsen konstaterar att det inom gällande regelverk går att förbättra hanteringen av mängdbrott. Samordningen inom rättskedjan men också mellan polismyndigheterna är viktig för att effektiviteten i hanteringen ska kunna öka. Av granskningen framkommer dock att vissa förändringar för att öka effektiviteten kräver lagändringar för att kunna genomföras. Några sådana förändringar gäller reglerna för förenklat utredningsförfarande, utökat användande av civila utredare och begränsningar i hanteringen inom polisen av anmälningar som uppenbart inte avser brott, t.ex. borttappade föremål. Styrelsen utgår ifrån att dessa förändringar övervägs av regeringen i samband med hanteringen av den rapport från de tre myndigheterna som omnämnts ovan. Av granskningen framgår att problemen med mängdbrottshanteringen är störst inom polisen. Styrelsen vill i sammanhanget erinra om att i en granskning drog slutsatsen att inte hade levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. Den bristande styrningen hade enligt bedömning bidragit till att polismyndigheterna inte ges incitament till att prestera bra resultat. Styrelsen beslutade om en framställning i anledning av granskningen. Styrelsen vill nu på nytt understryka betydelsen av att centrala myndigheter har nödvändiga förutsättningar för styrning och uppföljning, men också att myndigheterna använder sig av dessa möjligheter. Av granskningen framgår t.ex. att det finns ett utredningskoncept för hanteringen av mängdbrott som tagits fram av , men att detta inte tillämpas i önskvärd utsträckning. Frågor om brister i hanteringen av mängdbrott är även förknippade med de problem som finns vad gäller delgivning av misstänkta. Bristande delgivning leder ofta till inställda rättegångar också när mängdbrott ska behandlas av domstolen. Styrelsen behandlar i en redogörelse till (2010/11:RRS2) huvudförhandlingar i brottmål (RiR 2010:7). Styrelsen noterar slutligen att regeringen beslutade att en särskild utredare ska göra en översyn av brottmålsprocessen i syfte att överväga åtgärder för att skapa ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande (dir. 2010:78). Uppdraget ska redovisas . Utredaren ska bl.a. analysera om åklagaren i ökad utsträckning bör kunna lagföra misstänka personer. Styrelsen konstaterar att de förändringar som kan komma att genomföras i anledning av utredningens kommande förslag sannolikt kommer att dröja . Styrelsen anser att - bl.a. i avvaktan på att uppdraget redovisas - bör informeras om resultatet av granskning. Ju2009/3950/Å. Rikspolisens styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18). styrelses framställning angående styrning av polismyndigheterna (2005/06:RRS16).