frsrdg · GY04RRS10 · 2010-12-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS10 16.42 2010/11:RRS10 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om statliga stöd i alkoholpolitiken Sammanfattning har granskat hur effektivt statens stöd till lokala alkoholförebyggande åtgärder är. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i alkoholpolitiken Påverkas ungas alkoholkonsumtion? (RiR 2010:21). har i samband med besluten om alkoholpolitiska handlingsplaner betonat att barn och ungdomar är den viktigaste målgruppen för förebyggande alkoholpolitiska insatser. Enligt beslut ska arbetet riktat till barn och ungdomar innehålla insatser för att minska tillgängligheten till alkohol och för att minska efterfrågan på alkohol. Stora anslag har tillförts verksamheten. noterar i granskningen att alkoholkonsumtionen bland barn och ungdomar har minskat men framhåller att granskningen inte ger något underlag för att hävda att satsningen på den bidragsstödda verksamheten till kommuner och ideella organisationer bidragit till minskningen. Enligt framstår det inte heller som troligt att de statliga myndigheternas tillsyn påverkar barns och ungdomars tillgång till alkohol eller deras alkoholkonsumtion. ifrågasätter därför om det är effektivt att staten fortsätter med sitt stöd till lokalt förebyggande arbete i varje fall som stödet inriktats, styrts och följts upp. Styrelsen anser att resultatet av granskning är oroande. Stödet till att förebygga och minska barns och ungdomars alkoholkonsumtion har varit en prioriterad verksamhet för och regeringen och det är därför av stor vikt att effekterna av stödet kan följas upp och utvärderas. Det är väsentligt att de resurser som och regeringen tillför en verksamhet utnyttjas optimalt och att det är möjligt att i efterhand bedöma vilka effekter de får. Styrelsen förutsätter att de iakttagelser och rekommendationer som lämnar i rapporten tas till vara av regeringen i det fortsatta arbetet med att effektivisera statens stöd för att förebygga barns och ungdomars alkoholkonsumtion samt att kontinuerligt hålls informerad om utvecklingen inom området. Innehållsförteckning Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Inledning 4 granskningsfrågor 5 iakttagelser och slutsatser 6 En del positiva resultat 6 Tveksamt om statens insatser har haft effekter på drickandet 7 Ineffektiv statlig styrning 9 Den lokala problembilden har inte styrt insatserna 13 rekommendationer 13 Rekommendationer 14 Styrelsens överväganden 16 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS10 16.42 2010/11:RRS10 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (MP), (FP), (C), (M), (S), (M), (SD), (V) och (M). GRANSKNING 2010/11:RRS10 16.42 2010/11:RRS10 GRANSKNING 16.42 har granskat hur effektivt statens stöd till lokala alkoholförebyggande åtgärder är. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i alkoholpolitiken Påverkas ungas alkoholkonsumtion? (RiR 2010:21). Rapporten har beslutats av riksrevisor och den publicerades . Inledning omorienterades statens alkoholpolitik. Den ökning av alkoholkonsumtionen som följde på EU-inträde skulle pareras med ökade satsningar på alkoholförebyggande arbete på nivå. Insatser för barn och unga prioriterades. har beslutat om två alkoholpolitiska handlingsplaner (20012005 respektive 20062010) för att nå det övergripande alkoholpolitiska målet att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet ska nås genom att minska den totala alkoholkonsumtionen och genom att minska skadligt dryckesbeteende. Genom handlingsplanerna gavs kommunerna ett ökat ansvar för det alkoholförebyggande arbetet. har staten delat ut för lokalt förebyggande arbete, merparten, , har riktats till barn och ungdom. har betonat att barn och ungdomar är den viktigaste målgruppen för förebyggande insatser. Det förebyggande arbetet riktat till barn och ungdomar ska innehålla insatser för att minska tillgängligheten till alkohol och insatser för att minska efterfrågan på alkohol. och två handlingsplaner med tyngdpunkt i förebyggande arbete för att motverka barns och ungas alkoholbruk kan man konstatera att barn och unga dricker mindre alkohol än . Även vuxna dricker mindre . Frågan är dock om denna positiva utveckling beror på statens stöd till förebyggande arbete. inrättade regeringen en samordningsfunktion i , ett särskilt (Alkohol, Narkotika, Tobak och Doping) som har ett samordningsansvar bl.a. för statens alkoholpolitiska åtgärder. Även en interdepartemental arbetsgrupp skapades för att få en effektivare styrning av myndigheterna inom de områden som har betydelse för genomförandet av ANDT-politiken. (hädanefter benämnt ) stöder de lokala aktörerna med kunskapsförmedling, bidragsgivning och tillsyn. stöder och driver också på utbyggnaden av en regional och lokal infrastruktur för alkoholförebyggande arbete. och stöder det lokala förebyggande arbetet med bidrag. Länsstyrelserna fördelar bidrag, samordnar de kommunala alkoholsamordnarna och övervakar kommunernas tillsyn över alkohollagen. På den lokala nivån samverkar länsstyrelse, polis, skola, socialförvaltning och andra kommunala förvaltningar samt ideella organisationer för att motverka alkoholbruk bland barn och ungdomar. Arbetet finansieras bl.a. med statliga pengar och styrs av ett statligt regelverk. Kommunerna och polisen har tillsynsansvar över serveringstillstånd och försäljning av folköl. granskningsfrågor Granskningens syfte har varit att fastställa om den ökade inriktningen av svensk alkoholpolitik mot lokalt förebyggande arbete som påbörjades varit effektiv i förhållande till de alkoholpolitiska mål som gäller för barn och ungdomar. Flera av statens delmål i alkoholpolitiken berör barn och ungdomar. Målen är att åstadkomma en alkoholfri uppväxt, skjuta upp alkoholdebuten, minska berusningsdrickandet, skapa fler alkoholfria miljöer och att bekämpa illegal alkoholhantering. Granskningen ska ge svar på följande frågor: Är statens bidragsgivning till kommuner och ideella organisationer ett effektivt medel för att påverka barns och ungdomars efterfrågan på alkohol och tillgång till alkohol? Är statens insatser för att stödja tillsynen på lokal nivå ett effektivt medel för att påverka barns och ungdomars tillgång till alkohol? Genomförandet av granskningen Hur effektiva statens insatser varit på den lokala nivån har bedömts i förhållande till de alkoholpolitiska handlingsplanerna. Där målen i handlingsplanerna varit formulerade på övergripande nivå har slagit fast indikatorer (bedömningsnormer) för när statens samlade insatser på lokal nivå kan anses vara effektiva. I rapporten används begreppen åtgärder, resultat, effekter och effektivitet. Med åtgärd avses en viss aktivitet, vilken som helst, som syftar till att uppnå ett resultat och i förlängningen en effekt. Med resultat avses det som inträffar efter det att en åtgärd genomförts. Det kan handla om att ett visst antal personer deltagit i en utbildning eller att ett visst antal informationsblad skickats ut. Med effekt avses i denna rapport att åtgärden och resultatet ska ha påverkat barns och ungas tillgång till eller efterfrågan på alkohol, t.ex. att informationsbladet påverkat barns och ungas alkoholvanor. Med effektivitet/effektiv avses att de åtgärder som genomförts har varit ändamålsenliga för att påverka barns och ungas tillgång till alkohol eller efterfrågan på alkohol. Granskningen är avgränsad till den del av statens stöd som rör bidragsgivning till förebyggande projekt och statens stöd till tillsynen på lokal nivå. Målgrupperna för statens stöd är också avgränsade till att gälla barn och unga. åskådliggör i följande figur hur statens åtgärder riktade mot den lokala nivån är tänkta att påverka måluppfyllelsen i alkoholpolitiken. Figuren åskådliggör även hur granskningen inriktats och avgränsats. Lokala Aktörer Polis Kommuner Nationella myndigheter Regeringen/styrelsen Ideella organisationer Åtgärder Tillsyn för att påverka tillgång Förebyggande projekt för att påverka efterfrågan och tillgång Målgrupp Barn och ungdomar Effekter Minskat drickande Minskat skadligt dryckesbeteende Länsstyrelser Hel pil= bidrag Streckad pil= tillsyn Regionala myndigheter iakttagelser och slutsatser En del positiva resultat utgångspunkter för granskningen av statens stöd till lokalt förebyggande arbete har varit den rättsliga reglering och de handlingsplaner som styr alkoholpolitiken. Det innebär bl.a. att statens finansiering ska medverka till att utveckla den lokala styrningen och samordningen av alkoholförebyggande arbete. Bidragen ska följa handlingsplanernas inriktning med prioritering av barn och ungdomar. Statens stöd ska också bidra till en tillsyn som gör att minderåriga inte får tillgång till alkohol på serveringsställen eller till folköl i handeln. Med utgångspunkt i dessa normer visar granskning att statens bidragsgivning och stöd till tillsyn gett vissa positiva resultat. konstaterar i granskningen att de nationella alkoholhandlingsplanerna har fått genomslag i kommunernas arbete. De nationella alkoholhandlingsplanerna ligger ofta till grund för de kommunala handlingsplanerna. Det har gett förutsättningar för att skapa en struktur för arbetet med alkoholfrågor och lyft alkoholfrågorna högre på den kommunala agendan. Granskningen visar att de kommunala alkoholsamordnarna som arbetar med de bidragsstödda alkoholförebyggande verksamheterna i flertalet fall är nöjda med länsstyrelsernas och stöd. Länssamordningen bidrar till en länsövergripande struktur och en organisatorisk ram för det alkoholförebyggande arbetet. Granskningen visar också att kommunerna uppskattar tillgången till en professionell kontakt som på central nivå kan hjälpa till med tips, uppdateringar av kunskaper inom alkoholområdet, utbildningar och andra sammankomster. Granskningen visar därtill att barn och ungdomar har prioriterats i statens bidragsgivning till kommunerna. av de alkoholförebyggande projekt som får stöd är inriktade på barn och ungdomar. När det gäller stödet till ideella organisationer visar granskningen att av organisationerna har helt eller delvis genomfört den verksamhet de fått bidrag för. finner också att verksamheterna ligger i linje med statens handlingsplaner. Den metod Ansvarsfull alkoholservering som och länsstyrelserna sprider för att minska restaurangrelaterat våld har enligt visat sig vara effektiv för att förebygga våld. Metoden har lett till att samarbetet har blivit bättre mellan länsstyrelse, kommun, krögare, polis och ordningsvakter. Serveringspersonal har fått ökad medvetenhet kring alkohol. Metoden har även till viss del visat sig kunna vara effektiv för att öka serveringspersonalens benägenhet att begära legitimation. En annan iakttagelse gör i granskningen är att polisen genom utbildning har ökat sina kunskaper om tillsyn och att polisens roll i tillsynsarbetet har definierats. Tveksamt om statens insatser har haft effekter på drickandet har totalkonsumtionen av alkohol minskat. Berusningsdrickandet minskar också och det är färre ungdomar som dricker än . bedöms tillgången till alkohol ha ökat. Enligt visar bland annat sjunkande realpriser och fortsatta möjligheter till stor privatinförsel på ökad tillgänglighet. Förklaringen till att konsumtionen minskar trots att tillgängligheten ökat är, enligt , att de samlade preventiva insatserna inklusive opinionsinsatserna har haft effekt. menar att de opinions- och informationsinsatser som har genomförts kan ha spelat roll för att människors attityder till alkohol blivit mer restriktiva . Målgrupper för insatserna har varit bland annat unga och föräldrar till tonåringar. Det är dock, enligt , mycket svårt att visa vilka av alla insatser som har haft effekt. granskning ger inget underlag för att hävda att satsningen på lokalt arbete med bidragsgivning till förebyggande projekt och stöd till tillsyn skulle ha haft någon större påverkan på barns och ungas alkoholkonsumtion. Sambandet mellan det förebyggande arbete som bedrivits och ungas alkoholkonsumtion är enligt inte klarlagt. I det följande pekar på de viktigaste förklaringarna till att det inte går att utläsa någon tydlig effekt av satsningen på lokalt förebyggande arbete. Få belägg för att bidragsgivningen har haft effekt har i granskningen funnit få belägg för att de projekt som bedrivits skulle ha haft effekt på alkoholkonsumtionen. granskning bekräftar att de metoder som kommunerna och de ideella organisationerna använder i många fall saknar evidens för effekter. Länsstyrelserna som ska styra projekten mot effektiva metoder gör enligt inte det, och ställer inga krav på att bidragsmottagarna ska redovisa resultat. De som borde ha ett intresse av att redovisa effekter av sin bidragsstödda verksamhet ideella organisationer och kommuner har enligt granskningen knappt några effekter att redovisa. I länsstyrelsernas bidragsgivning till kommunerna ställs krav på redovisning av hur projekt genomförts och vilka resultat som uppnåtts. I normalfallet redovisar kommunerna enbart genomförda aktiviteter. Bara i en femtedel av projekten redovisas underbyggda resultat och bara i ett par procent av projekten anges underbyggda effekter på alkoholkonsumtionen. Länsstyrelserna fortsätter att betala ut bidrag trots stora brister i kommunernas återrapportering av bidragsanvändningen. När det gäller ideella organisationer kunde inte någon organisation redovisa effekter av sin verksamhet. menar att kommunerna borde satsa mer på tillgångsbegränsande åtgärder. Kommunernas starka inriktning mot informationsinsatser är inte förenlig med kunskapsläget. Studier pekar på att tillgångsbegränsande åtgärder, till exempel fysisk tillgänglighet, tillsyn och kontroll, har bättre effekt på konsumtionen av alkohol och att de bör kombineras med attitydpåverkande åtgärder. Stödet till lokal tillsyn har inte påverkat ungas tillgång till alkohol noterar att folköl och alkohol inköpt på serveringsställen utgör en mindre del av ungdomarnas sammantagna alkoholkonsumtion. Alkohol inköpt i utlandet och langad alkohol från Systembolaget utgör en större andel. Detta har minskat tillsynens möjlighet att påverka barns och ungdomars tillgång till alkohol. Ungdomar får tag på alkohol från andra håll än där tillsynen kan påverka. Inom de områden där tillsynen kan fungera finns det enligt ändå vissa brister. bedömer också att utvecklingen av tillsynsroll har varit svag och att den lokala tillsynen fortfarande ligger på en låg nivå både när det gäller tillsynen över försäljningen av folköl och tillsynen över serveringsställen. Detta i kombination med förändringarna i ungdomarnas sätt att skaffa sig tillgång till alkohol innebär enligt att det inte framstår som troligt att tillsynen som den utförs påverkar barns och ungdomars tillgång till alkohol eller deras alkoholkonsumtion. Ineffektiv statlig styrning har bland annat haft följande utgångspunkter vid bedömningarna om den statliga styrningen varit effektiv det vill säga varit ändamålsenlig för att påverka barns och ungas alkoholkonsumtion. De bidragsgivande myndigheterna ska styra bidragen mot de områden och mottagare som har förutsättningar att påverka konsumtionen. Bidragen ska ha eller antas ha effekt på barns och ungas konsumtion. Det handlar bland annat om att myndigheterna ska se till att bidragsmottagarna uppfyller krav på redovisning av resultat och effekter. Statens stöd via (normering, utbildning och uppföljning) samt länsstyrelsernas stöd (utbildning, samverkan med kommuner och tillsyn över kommuner) ska vara utformat så att det leder till en effektiv lokal tillsyn som minskar tillgången till alkohol för barn och ungdomar. Polisen ska arbeta utifrån kriterier för god tillsyn. Enligt bedömningsnormerna i granskningen ska styrningen vara inriktad så att det ska vara möjligt att uttala sig om effekter av och effektiviteten i statens stöd. Hur statens styrning utformats och genomförts påverkar, enligt , möjligheten att uppnå positiva effekter av stödet till det lokala alkoholförebyggande arbetet. Länsstyrelsernas hantering av bidragen styr inte mot resultat och effekter Länsstyrelserna ställer i riktlinjerna till kommunerna krav på att kommunerna i sin ansökan och i sin slutrapportering ska resonera i termer av resultat och effekter. Majoriteten av länsstyrelserna anger i sina riktlinjer inga krav alls på att evidensbaserade metoder ska användas. Granskningen visar att de slutrapporter som kommunerna lämnar i många fall innehåller stora brister. De eventuella resultat som redovisas är sällan underbyggda med fakta, resonemang om projektens effekter förs nästan inte alls och uppgifter huruvida verksamheten integrerats i kommunens ordinarie verksamhet saknas i en tredjedel av slutrapporterna. Många länsstyrelser villkorar den slutliga bidragsutbetalningen med att kommunerna först ska lämna en slutrapport. Det faktum att projekten fått den sista bidragsutbetalningen trots uppenbara brister i slutrapporterna talar för att länsstyrelserna i många fall inte bryr sig om hur projektens slutliga resultat redovisas. Verksamhetsbidragen till ideella organisationer är inte inriktade på resultat och effekter Den nationella alkoholpolitiska handlingsplanen och regleringsbrev anger som mål för bidragen till ideella organisationer att de nationella organisationernas arbete ska stärka de lokala organisationernas arbete. Statsmakternas mål framgår inte av riktlinjer för organisationernas ansökningar och inte heller i riktlinjerna för återrapportering. Merparten av organisationerna genomför enbart delvis det de i sina ansökningar sagt att de ska genomföra. Hälften av de organisationer som får bidrag av har, enligt bedömning, redovisat resultat som inte fullt ut är tillförlitliga. Det handlar bl.a. om att påstådda resultat inte underbyggts med fakta. I allmänhet drabbas inte organisationerna av några konsekvenser. fortsätter att betala ut bidrag år med ungefär samma belopp till respektive organisation. I enstaka fall har minskat bidragen marginellt till de organisationer som inte kunnat redovisa resultat. har framfört till regeringen att effekterna av bidragen till organisationer i regel bör utvärderas av andra än organisationerna själva. bedömning är att bidragshantering inte har uppmuntrat organisationerna att tänka i termer av resultat och effekter. På är man medveten om problemen och har påbörjat ett arbete för att förbättra mål- och resultatstyrningen i bidragshanteringen. Det arbetet bör enligt innefatta såväl externa utvärderingar som att organisationerna själva också gör ansträngningar för att mäta sin verksamhet i termer av resultat och effekter. Bidragsgivningen omfattar små belopp från många avsändare Kommuner och ideella organisationer tar emot bidrag från flera håll för liknande typ av verksamhet. En och samma nykterhetsorganisation kan få bidrag för alkoholförebyggande projekt från och , eller från och om det är en . Kommuner kan få bidrag från både och projekt. konstaterar att , och har regelbundna kontakter för att stämma av vilka organisationer som får bidrag och till vad bidragen går. bedömning är att bidrag i vissa fall ges från flera håll för liknande verksamheter och att detta gör att bidragsgivningen blir svårare att överblicka och följa. Bidragen ges under olika benämningar såsom bidrag, projektbidrag, verksamhetsbidrag och organisationsbidrag. Det kan enligt förklara varför en och samma organisation kan få bidrag från flera olika statliga myndigheter. Skillnaderna mellan bidragstyperna är, enligt bedömning, dock inte särskilt tydliga. Länsstyrelserna, som stått för merparten av bidragsgivningen till kommunerna, har stött 623 projekt med inriktning mot barn och ungdom . av dessa projekt har beviljats stöd med . Tre fjärdedelar av projekten är kortare än . stöder också många projekt med relativt små belopp. Mot bakgrund av de problem kunnat se när det gäller länsstyrelsernas uppföljning av projekten och avsaknaden av redovisade effekter ställer frågan om länsstyrelserna hanterar för många projekt i relation till vad de har möjlighet att följa upp. Enligt talar mycket för att bidragen bör koncentreras till färre och större projekt för att förbättra effektiviteten i styrningen. har inte använt sig av tillgängliga medel för att stärka tillsynen ser det som sin uppgift att utöva tillsyn på övergripande och principiell nivå, genom uppföljningar av länsstyrelsernas tillsyn och stöd till länsstyrelserna, samt genom att producera allmänna råd såsom handböcker och vägledningar. sätt att arbeta med tillsynen medför enligt högre krav på den regionala och lokala tillsynen, vilket innebär större krav på att bidrar till kompetensutveckling på den regionala och den lokala nivån. Granskningen visar dock att det finns synpunkter på hur utövar sitt tillsynsansvar. Länsstyrelser har påtalat bristande aktivitet och att misslyckats med att motivera varför det är viktigt med tillsyn över folkölsförsäljning. verkar inta en passiv roll gentemot länsstyrelserna i frågan om tillsynsbeslut. Enligt alkoholförordningen (1994:2046) ska länsstyrelserna lämna den information och det biträde som behövs för tillsyn. Länsstyrelserna lämnar in få tillsynsbeslut och gör inte heller något åt det. Kommunerna är missnöjda med tillsyn över serveringstillstånd och folkölsförsäljning då de anser att är frånvarande i tillsynsarbetet. Kommuner kritiserar även handböckerna inte uppdaterats. har inget bemyndigande att utfärda föreskrifter som gäller tillsyn över serveringstillstånd och folkölsförsäljning. har varit sparsam med allmänna råd. Mot denna bakgrund är det, enligt , särskilt viktigt att utvecklar sitt arbete med allmänna råd och verkar för ökad kompetens i tillsynskedjan. Länsstyrelserna lägger ned lite resurser i relation till behov och önskemål Länsstyrelsernas tillsyn är central för att säkerställa att kommunerna följer sitt tillsynsansvar enligt alkohollagen. Nivån är långt under den som är fastslagen i den första handlingsplanen och av . granskning av tillsynsbeslut visar att den lokala tillsynen i flertalet fall inte bedöms utifrån effektivitet. Länsstyrelsernas tillsynsplaner saknar oftast ett innehåll som gör det möjligt att uppfylla det syfte som regering och riksdag tänkt sig med tillsynsplanerna, nämligen att skapa en kontinuerlig dialog mellan länsstyrelse och kommun och stimulera kommunernas tillsynsverksamhet. Enligt väljer länsledningarna ofta att lägga lite resurser på det tillsynsansvar länsstyrelserna har enligt alkohollagen åtminstone i förhållande till de behov som finns ute i kommunerna. Även om majoriteten av kommunerna är nöjda med det stöd de får av länsstyrelserna i tillsynsfrågor, upplever flera kommuner att stödet brister. Att det finns en efterfrågan på privata företag som ger råd som gäller tillsynen visar att kommunernas behov av stöd inte helt tillgodoses av länsstyrelserna och . Det går att ifrågasätta om alla länsstyrelser har den kompetens och kunskap som förutsattes då blev regional tillsynsmyndighet. Tydligare kommunikationskedja behövs Det behövs enligt en tydligare kommunikationskedja mellan den lokala, regionala och nationella nivån. Granskningen visar att kommuner i flera fall har känt sig övergivna av som inte hjälpt kommunerna då inte kunnat ge svar på frågor som länsstyrelserna borde ha kompetens att svara på. anser att rollkonflikten mellan att bedriva tillsyn inom ett område och arbeta främjande inom samma område bäst hanteras genom att institutets tillsynsarbete utförs på en övergripande nivå. Den nationella tillsynen ska utföras med hjälp av bl.a. allmänna råd samt uppföljning av och stöd till länsstyrelserna. De förväntningar kommunerna har på visar, enligt , att det finns en otydlighet kring hur roll i tillsynen ska uppfattas. Ansvaret för att kedjan fungerar vilar enligt på länsstyrelserna men kan även tydliggöras av . Utbildningsinsatser har utvecklat polisens del i tillsynen konstaterar i granskningen att polisens roll i tillsynsarbetet fram tills har varit otydlig.