frsrdg · GY04RRS2 · 2010-09-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS2 16.42 2010/11:RRS2 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om inställda huvudförhandlingar i brottmål Sammanfattning har granskat varför så många huvudförhandlingar i brottmål ställs in vid tingsrätterna i storstadsområdena. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i brottmål (RiR 2010:7). granskning visar att domstolarna, polismyndigheterna och åklagarkamrarna genom bättre ledning och samverkan samt med ett resultatinriktat och effektivt arbetssätt kan minska antalet inställda huvudförhandlingar. framhåller att gällande lagstiftning sätter en ram för i vilken utsträckning det går att komma åt problemet och att behovet av skärpt lagstiftning bör övervägas. pekar på att det ansvar som läggs på myndigheterna och domstolarna respektive på de personer som söks för delgivning kan behöva förändras. Exempelvis bör det övervägas om möjligheten att kunna döma i den tilltalades utevaro kan utökas. Styrelsen konstaterar att , och inte i tillräcklig utsträckning lyft upp samverkansfrågorna till central nivå för att hitta former för strukturerad samverkan. Styrelsen menar att det är viktigt att förutsättningar skapas för en operativ samverkan på regional och lokal nivå. Styrelsen vill också understyrka betydelsen av att den nya delgivningslagen som f.n. bereds, följs upp så att det tidigt blir klart huruvida regeländringarna är tillräckliga för att minska problemet med inställda förhandlingar i brottmål. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS2 16.42 2010/11:RRS2 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Bakgrund 4 Stämning, kallelse och delgivning 4 Syfte och revisionsfrågor 5 iakttagelser och slutsatser 5 Effektivare hantering av mängdbrott är en viktig del av lösningen 6 Delgivning fungerar inte på ett ändamålsenligt sätt 6 Ofta bristande kvalitet i kontakt- och adressuppgifter 6 Delvis personbundet om delgivning ska lyckas eller inte 6 Verksamhetsstödet har stora brister 7 Brister i ansvaret för stämningsmannaverksamheten 7 Betydande brister i samverkan 8 är alltför passivt 8 Regeringsuppdragen är avgränsade och saknar helhetssyn 9 Regeringen har inte följt upp lagändringar 9 Ny delgivningslag löser inte problemet 10 Behov av översyn av gällande lagstiftning 10 rekommendationer 11 Styrelsens överväganden 12 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS2 16.42 2010/11:RRS2 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar härmed denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). STYRELSENS öVERVäGANDEN 2010/11:RRS2 16.42 2010/11:RRS2 GRANSKNING 16.42 har granskat varför så många huvudförhandlingar i brottmål ställs in vid tingsrätterna i storstadsområdena. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i brottmål (RiR 2010:7). Bakgrund har ungefär var fjärde huvudförhandling i brottmål vid tingsrätterna ställts in. Delgivningssvårigheter och utevaro är två orsaker till att tingsrätten fattar beslut om att ställa in en huvudförhandling. Andelen inställda förhandlingar var enligt för hela landet och i storstadsområdena. Andelen var ungefär densamma . har andelen inställda brottmål ökat svagt för hela landet. Däremot har antalet inställda förhandlingar minskat. Den troligaste förklaringen är att fler brottmål avgjorts utan huvudförhandling, t.ex. genom att dom tagits på handlingarna, vilket blivit möjligt i enklare mål genom reformen en modernare rättegång, som genomfördes . En konsekvens av att en förhandling ställs in är att handläggningstiderna för brottmål förlängs och att ett merarbete vid domstolar och myndigheter uppstår. Inställda förhandlingar kan också leda till att centrala mål för rättsväsendet om rättssäkerhet, effektivitet och rättstrygghet inte uppnås till fullo. Vidare ökar kostnaderna väsentligt och det uppstår även en risk för att allmänhetens förtroende för rättssäkerheten minskar. För rättsväsendet som helhet kan inställda förhandlingar få konsekvenser i form av lägre lagföring. första hälft har bakomliggande orsaker till inställda huvudförhandlingar uppmärksammats och utretts av bl.a. och . Vissa lagändringar i och delgivningslagen genomfördes . genomförde en enkätundersökning på tingsrätterna för att undersöka orsaker till inställda huvudförhandlingar. Trots dessa olika insatser är andelen inställda förhandlingar i stort sett oförändrad . Stämning, kallelse och delgivning Efter att åklagare beslutat om att väcka åtal lämnas en stämningsansökan in till tingsrätten. Tingsrätten utfärdar därefter en stämning, vilken ska delges den tilltalade. Vanligtvis skickas en kallelse till huvudförhandling med stämningen. Det finns också en möjlighet för tingsätten ge åklagaren i uppdrag att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling. Tingsrätten ska också kalla övriga personer som ska närvara vid rättegången. Tillsammans med kallelserna skickas ett delgivningskvitto, vilket mottagaren ombeds att skriva under och återsända till domstolen. En central del i tingsrätternas beredning är att genomföra delgivning, framför allt av stämningar och kallelser till huvudförhandling. Bestämmelserna om delgivning finns i delgivningslagen (1970:428) och delgivningsförordningen (1979:101). Delgivning ska genomföras eftersom tingsrätten inte får eller bör vidta några ingripande åtgärder mot någon som inte beretts möjlighet att tillvarata sina rättigheter. Bestämmelserna reglerar en rad delgivningsformer: ordinär eller förenklad delgivning, stämningsmannadelgivning, telefondelgivning och husrannsakan för delgivning. Stämningsmannadelgivning får genomföras av en stämningsman som förordnats av polismyndighet eller av annan vars intyg enligt delgivningslagen utgör fullt bevis om delgivning. Som sådant bevis gäller intyg som i tjänsten utfärdats av bl.a. åklagare och polisman. Stämningsmannadelgivning innebär att handlingarna överlämnas personligen till den person som ska delges, t.ex. i samband med besök i bostaden eller på arbetsplatsen. Syfte och revisionsfrågor Utgångspunkten för granskning är att granska effektiviteten i handläggning och beredning vid myndigheter och domstolar och söka orsaker till varför brister uppstår. Syftet är också att göra en kostnadsberäkning för att ytterligare belysa problemet med inställda förhandlingar. Följande revisionsfrågor har ställts i granskningen. Har regeringen gett förutsättningar för en effektiv process inför huvudförhandlingar i brottmål så att antalet inställda förhandlingar kan minimeras och hanteras effektivt? Samverkar och planerar ansvariga myndigheter och domstolar så att riskerna för inställda förhandlingar minimeras? Styr ansvariga myndigheter sin beredningsprocess inför huvudförhandlingar i brottmål så att olägenheterna vid inställda huvudförhandlingar minimeras? I granskningen följer processen från stämningsansökan till huvudförhandling. Granskningen har varit avgränsad till förhållanden i storstadsområdena , och . Härmed omfattas en dryg tredjedel av det totala antalet brottmål vid samtliga tingsrätter i landet. iakttagelser och slutsatser övergripande slutsats är att regeringen, domstolarna och övriga myndigheter inom rättsväsendet inte gjort tillräckligt för att komma till rätta med problemet med inställda förhandlingar. uppfattning är att domstolarna, polismyndigheterna och åklagarkamrarna genom bättre ledning och samverkan samt ett resultatinriktat och effektivt arbetssätt kan minska problemets omfattning. framhåller att gällande lagstiftning sätter en ram för i vilken utsträckning det går att komma åt problemet. Detta gäller i synnerhet det ansvar som läggs på myndigheterna och domstolarna respektive på de personer som söks för delgivning. Effektivare hantering av mängdbrott är en viktig del av lösningen framhåller att grunden för den fortsatta beredningen på tingsrätten läggs av polis och åklagare genom god kvalitet i förundersökningar och kontaktuppgifter. Skyndsam handläggning av brottsutredningar minimerar riskerna för att ytterligare stämningar måste delges den misstänkte (tilläggsstämningar) och för att de kontaktuppgifter som framkommit hinner bli inaktuella. pekar vidare på att det är under förundersökningsfasen som det i vissa fall kan finnas möjlighet för polis och åklagare att avsluta ärenden innan de leder till åtal. Det innebär att dessa ärenden inte behöver gå till domstol, utan de kan i stället avgöras utan huvudförhandling och därmed frigöra resurser för domstolarna. När det gäller mängdbrott har , och regeringens uppdrag att komma till rätta med långa handläggningstider, förbättra samverkan och minska antalet överlämnanden inom och mellan myndigheterna. anser att en effektivare hantering av mängdbrott är en viktig del av lösningen också för problemet inställda förhandlingar. Delgivning fungerar inte på ett ändamålsenligt sätt konstaterar att delgivningssvårigheter är huvudorsaken till att förhandlingar ställs in i storstadsområdena. Enligt fungerar delgivningen inte på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Ofta bristande kvalitet i kontakt- och adressuppgifter Granskning visar att det finns brister i rutinerna för uppdatering och kvalitetssäkring av kontaktuppgifter vid såväl Polisen som vid åklagarkamrarna. Bristerna är ett återkommande problem och ibland saknas kontakt- och adressuppgifter helt. Detta leder enligt till att felaktiga kontaktuppgifter ofta bifogas stämningsansökan till tingsrätten, något som leder till betydande merarbete för tingsrätterna med risk för långa handläggningstider och delgivningssvårigheter som följd. Delvis personbundet om delgivning ska lyckas eller inte pekar på att det delvis är personbundet i vilken utsträckning tingsrätternas beredningspersonal (domstolssekreterare och beredningsjurister) lyckas delge en sökt person eller inte. Beredningspersonalen har olika bakgrund och erfarenhet liksom skiftande kunskaper om vilka delgivningsformer och tillvägagångssätt som finns. Att ta ställning till vilken delgivningsform som ska användas i det enskilda fallet är en bedömningsfråga. granskning visar att det inte finns tillräckligt erfarenhets- och kunskapsutbyte mellan och inom storstadstingsrätternas beredningspersonal i dessa avseenden. anser att domstolscheferna har ett viktigt ansvar för att arbetet mer med dessa frågor ökar. Verksamhetsstödet har stora brister Granskningen visar att verksamhetsstödet, Delgivningssystemet, som används inom stämningsmannaverksamheten har så allvarliga brister att fördelarna med systemet kan ifrågasättas. Delgivningssystemet är ofta utsatt för driftstörningar, söktiderna är långa och det händer att inlagd information försvinner. konstaterar också att systemet inte är nationellt heltäckande trots att ett av syftena var att det skulle ge en helhetsbild och möjlighet till samordning över landet. Delgivningssystemet är inte heller synkroniserat med Polisens övriga verksamhetsstöd och register. Det leder till att poliser i yttre tjänst får information endast om en bråkdel av alla de personer som söks för delgivning. Enligt skulle poliser i yttre tjänst kunna medverka till att delge svårdelgivna personer. Sammantaget menar att inte tagit sitt ansvar för att ta fram ett fungerande verksamhetsstöd. Brister i ansvaret för stämningsmannaverksamheten anser att brister i sitt ansvar vad gäller att se till att stämningsmannaverksamheten vid Polisens delgivningscentraler utvecklas på ett bra sätt. tillhandahåller inte ett fungerande nationellt verksamhetsstöd och erbjuder inte heller gemensamma utbildningsinsatser. Respektive polismyndighet ansvarar för att verksamhetsuppföljning genomförs på delgivningscentralerna medan ansvarar för att se till att denna uppföljning är enhetlig och jämförbar. konstaterar dock att det inte finns någon systematisk och enhetlig uppföljning av stämningsmannaverksamheten vid delgivningscentralerna. Det är därmed svårt att få en bild av det faktiska resultatet av stämningsmannaverksamheten. menar att det är väsentligt att delgivningscentralerna kan följa upp resultatet av sin verksamhet, att de får återkoppling och kan jämföra sig med varandra. Uppföljning är en förutsättning för att kunna göra nödvändiga prioriteringar och se över resurstilldelningen för delgivningscentralerna. pekar vidare på att delgivningsverksamheten därutöver går med stort ekonomiskt underskott, trots att målsättningen är att verksamheten ska finansieras med full kostnadstäckning, och menar att detta visar på ytterligare problem med verksamheten. noterar att inte har verkat för att samarbetet mellan delgivningscentraler och poliser i yttre tjänst kommer till stånd inom Polisen. menar att poliser i yttre tjänst måste engageras i delgivningsarbetet och att stämningsmannaverksamheten vid delgivningscentralerna måste göras känd som en väsentlig del av rättskedjan. noterar vidare att inte tagit fram en gemensam nationell utbildning som har efterfrågats av stämningsmännen. Betydande brister i samverkan anser att samverkan mellan de granskade myndigheterna och domstolarna inte fungerar tillfredsställande. Det saknas exempelvis rutiner för upptagande och uppdatering av kontaktuppgifter mellan polis, åklagarkammare och tingsrätt. Det finns inte heller något gemensamt synsätt mellan åklagarkammare och tingsrätt för att hantera tilläggsstämningar när en svårdelgiven person misstänks för att ha begått nya brott. Dessutom anser inte att delgivning av svårdelgivna personer och som kräver god samverkan mellan tingsrätt och delgivningscentraler fungerar på ett tillräckligt bra sätt. Inom Polisen arbetas inte heller med delgivningsfrågor på ett systematiskt och integrerat sätt mellan de olika funktionerna. menar att det i hög grad saknas strukturerad samverkan mellan myndigheter och domstolar. har också funnit att myndigheter i delgivningsfrågor i alltför hög grad är personbundna och bygger på kontakter och lösningar i enskilda fall och mellan enskilda personer. De centrala myndigheterna - , och - har inte tagit sitt ansvar för att belysa problemen och lyfta fram frågan om samverkan. är alltför passivt anser att inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att angripa problemet med inställda förhandlingar. pekar på att utrymme att påverka utvecklingen när det gäller inställda förhandlingar är större än vad myndigheten själv ofta förutsätter. uppfattning är att uppgift är att skapa de bästa förutsättningarna för den dömande verksamheten på tingsrätterna, t.ex. genom en förbättrad uppföljning. Den insamling av olika uppföljningsdata kring inställda förhandlingar som tar fram bör också kontinuerligt redovisas för domstolarna. pekar vidare på att utbud av utbildningar inte i tillräcklig omfattning tar fasta på problemet med inställda förhandlingar. I den mån dessa frågor uppmärksammas och diskuteras tycks det i regel vara på initiativ av enskilda kursdeltagare. menar att i högre grad kan arbeta för att skapa goda förutsättningar för domstolarnas verksamhet genom att ta initiativ till praxisdiskussioner och erfarenhetsutbyten, även för domare, med anledning av aktuella lagändringar och reformer. menar att hitintills varit alltför passivt i denna fråga. Regeringsuppdragen är avgränsade och saknar helhetssyn bedömer att regeringens specifika insatser med avseende på inställda huvudförhandlingar har varit alltför avgränsade och inte utgått från en helhetssyn på rättsväsendet. har regeringen gett i uppdrag att kartlägga omfattningen av och orsakerna till problemet med inställda förhandlingar. Avrapporteringen har handlat om andelen inställda förhandlingar och om orsaker till att de ställdes in. Regeringen har dock inte efterfrågat en fördjupad analys av olika orsaker eller strukturproblem. Ytterst har regeringen ansvaret för att samverkan mellan myndigheter och domstolar fungerar genom att ge dem tydliga mål och tydlig ansvarsfördelning. Trots att regeringen ofta talar om betydelsen av en effektiv rättskedja menar att detta inte tillräckligt konkretiserats i uppdrag och uppgifter som åskådliggör myndigheternas samverkansbehov. vill därmed understryka att problemet med inställda huvudförhandlingar inbegriper flera myndigheter inom rättsväsendet inklusive domstolarna, och att samtliga måste medverka för att framgångsrikt angripa problemet. anser att det är förvånande att de uppdrag som gällt inställda förhandlingar inte har getts till fler myndigheter i brottmålsprocessen. Regeringen har inte följt upp lagändringar konstaterar att de lagändringar som genomförts i syfte att effektivisera brottmålsprocessen och minska antalet inställda förhandlingar sammantaget inte har lett till önskat resultat. anser att förändringar i lagstiftning inte är tillräckligt för att komma till rätta med problemet. Det krävs även andra åtgärder, t.ex. översyn av arbetsmetoder, erfarenhetsutbyte och praxisdiskussioner vid domstolarna. Därutöver framhåller betydelsen av en regelbunden uppföljning och utvärdering av lagändringar i syfte att se vilket genomslag de fått i praktiken. Regeringen har dessutom ett ansvar att se till att myndigheter och domstolar har de förutsättningar som krävs för att ta till vara de möjligheter som ny lagstiftning ger. understryker vidare att regeringen har ett ansvar att se till att myndigheter och domstolar har förutsättningar att ta till vara de möjligheter som ny lagstiftning ger. pekar här på exemplet som gäller åklagarnas möjlighet att på rättens uppdrag utfärda stämning och kalla till huvudförhandling i syfte att effektivisera processen. Denna möjlighet förutspåddes kunna tillämpas i stor utsträckning, men konstaterar att möjligheten har tillämpats ytterst sällan i storstadsområdena. Orsakerna är bl.a. att åklagarkamrarna inte anser sig ha resurser att arbeta på detta sätt och att eventuella fördelar är relativt små. konstaterar att regeringen inte har följt upp hur denna möjlighet använts i praktiken, och vad som hindrat åklagare och domstolar att utnyttja den. menar att regeringen är skyldig att ställa krav och prioritera vad myndigheterna ska göra när de inte själva har förmåga att i samverkan få till stånd en förändring. gör också bedömningen att regeringen genom att ta över ansvaret för och flytta verksamheten till , har ökat förutsättningarna för att detta arbete förs framåt. RIF (rättsväsendets informationsförsörjning) är ett gemensamt utvecklingsprojekt som startade med ett regeringsbeslut . Ett tiotal myndigheter gavs i uppdrag att skapa en gemensam informationsstruktur för myndighetssamverkan, ärendehandläggning samt utbyte av information och kunskap inom ramen för brottmålsprocessen. Ny delgivningslag löser inte problemet En ny delgivningslag bereds inom och väntas träda i kraft . Den nya lagen förväntas enligt regeringen bidra till att minska antalet inställda förhandlingar genom att förenklad delgivning ska få fortsätta att användas i vissa fall när ett mål överlämnas till domstol (eller annan myndighet). Under vissa förutsättningar ska förenklad delgivning få användas även för delgivning av stämning i brottmål. framhåller fördelen med att de föreslagna förändringarna medför att ett ökat ansvar läggs på en för brott misstänkt person att hålla sig underrättad i åtalsfrågan. konstaterar att lagförslaget i sin nuvarande form har begränsningar vad gäller själva förutsättningarna för att tillämpa förenklad delgivning av stämning i brottmål. Enligt förslaget får det inte ha förflutit än den tilltalade delgavs upplysningen om att förenklad delgivning kan komma att användas i tingsrätten, då tingsrätten sänder handlingarna till den tilltalade. Detta krav kan enligt under rådande förhållanden bli svåra att uppfylla. ser positivt på att regeringen ställer krav på kortare handläggningstider. Men därutöver måste regeringen, domstolar och övriga myndigheter inom rättsväsendet - utan åsidosättande av kraven på rättssäkerhet - arbeta vidare med frågor om effektivare lagföring och delgivning samt verka för att tillämpningen av gällande lagstiftning leder till effektivitetsvinster. Behov av översyn av gällande lagstiftning Tingsrätten avgör om en förhandling ska ställas in eller inte. Enligt skulle villkoren för att minska antalet inställda förhandlingar kunna förbättras om de möjligheter som gällande lagstiftning ger utnyttjades i större utsträckning och om lagstiftningen kunde skärpas ytterligare utan att äventyra rättssäkerheten för den tilltalade. Flera domare och domstolschefer har exempelvis gett uttryck för åsikten att det vore önskvärt att kunna avgöra mål i den tilltalades utevaro om det inte finns anledning till att döma till annan påföljd än högst sex månaders fängelse, till skillnad från högst tre månaders fängelse som lagstiftningen medger . Detta vore ett steg mot att, i likhet med vad som gäller i vissa andra länder, lägga ett större ansvar på den enskilde när denne är delgiven att även infinna sig vid domstolen. anser sammanfattningsvis att det kan finnas ett behov av att se över gällande lagstiftning och överväga om möjligheten att kunna döma i den tilltalades utevaro skulle kunna utökas. rekommendationer Rekommendationer till regeringen Ge berörda myndigheter och domstolar i uppdrag att gemensamt finna arbetssätt och samverkansformer där delgivningen är central och som bidrar till att minska problemet med inställda huvudförhandlingar. Följ upp lagändringar som genomförts med syfte att effektivisera brottmålsprocessen. Överväg behovet av skärpt lagstiftning och en utökning av möjligheten att kunna döma i den tilltalades utevaro i fler fall. Säkerställ att problemet med inställda huvudförhandlingar och dess konsekvenser tas upp i utbildningar för domstolens personal. Utnyttja de forum som finns och uppmuntra till dialog och erfarenhetsutbyten inom och mellan domstolarna. Återför uppföljningsdata om inställda huvudförhandlingar i samband med budgetdialoger med domstolarna. Utöka samarbetet mellan stämningsmän och den polisiära verksamheten. Samordna samtliga polisresurser så att dessa i högre utsträckning involveras i delgivningsarbetet. Utred behovet av utökade befogenheter för polis i yttre tjänst i samband med delgivning. Förbättra delgivningscentralernas systemstöd och integrera detta med Polisens övriga register och verksamhetssystem. Säkerställ en samordnad, systematisk och löpande uppföljning av delgivningsverksamheten. Planera, skapa utrymme och uppmuntra kontinuerlig kompetensutveckling och praxisdiskussion. STYRELSENS öVERVäGANDEN 2010/11:RRS2 16.42 2010/11:RRS2 GRANSKNING 16.42 har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten i brottmål (RiR 2010:7) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. granskning visar att domstolarna, polismyndigheterna och åklagarkamrarna genom bättre ledning och samverkan samt med ett resultatinriktat och effektivt arbetssätt kan minska antalet inställda huvudförhandlingar. framhåller att gällande lagstiftning sätter en ram för i vilken utsträckning det går att komma åt problemet och att behovet av skärpt lagstiftning bör övervägas. pekar på att det ansvar som läggs på myndigheterna och domstolarna respektive på de personer som söks för delgivning kan behöva förändras. Exempelvis bör det övervägas om möjligheten att kunna döma i den tilltalades utevaro kan utökas. Styrelsen vill inledningsvis understryka att det är ytterst angeläget att lösa problemet med den höga andelen inställda huvudförhandlingar i brottmål. En inställd förhandling leder till att handläggningen i målet försenas, något som kan påverka kvaliteten i den kommande rättegången och därmed rättssäkerheten. Inställda förhandlingar leder också till merarbete vid domstolarna som innebär att resurser tas i anspråk som i stället kunde användas till att öka effektiviteten i domstolarnas handläggning. Vidare kan medborgarnas tilltro till rättsväsendet riskeras om det tar alltför att åtala och döma dem som gjort sig skyldiga till brott. Andra som har inställt sig till en rättegång, t.ex. målsäganden och vittnen, drabbas också när rättegången ställs in.