frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — En sådan förändring borde därför göras endast om det visade sig att handläggning inte för- bättrades i tillräcklig utsträckning. I betänkandet rekommenderades t.ex. att borde se över delegationsordningen så att besluten kom att fattas på en mer kvalificerad nivå . Besluten borde vidare förbehål- las en mer begränsad krets av tjänstemän och inte fattas av handläggaren eller beslutsfattaren i asylärendet. 2 010 /1 1:JO1 I anslutning till vad som sägs i förarbetena till de gällande reglerna angav utredaren att syftet att så långt som möjligt garantera att de offentliga biträde- na har tillräckliga kvalifikationer bör tillgodoses genom att de som förordnar biträden gör en verklig prövning av biträdets lämplighet. Vid denna lämplig- hetsbedömning bör det beaktas om biträdet har tillräckliga kunskaper om svensk utlänningsrätt och det internationella regelverket. Biträdet bör också ha förmåga att inhämta och tillämpa relevant landinformation. Ett biträde bör vidare ha tillräcklig processvana och vara personligen lämplig. Särskilda krav kan behöva ställas på dem som ska företräda barn eller andra som befinner sig i speciellt känsliga situationer. Mot bakgrund av att det är svårt att på ett konkret och ändå generellt sätt beskriva de krav som ska ställas ansåg utredaren inte att det fanns skäl att definiera lämplighetskravet i lagtext. I betänkandet anfördes att problemet inte gäller precisionen i kriterierna för lämplighetsbedömningen, utan brister vid bedömningen i de enskilda fallen. Som exempel på detta angavs att det var tydligt att inte hade haft rutiner som hade medgivit att erfarenheter av hur ett biträde hade skött ett tidigare uppdrag beaktades inför nya förordnanden. Det föreföll som om en person som tidigare hade fått ett förordnande kunde förordnas på nytt oavsett hur uppdraget hade skötts. Även den som hade åsidosatt sina plikter i sådan grad att han eller hon hade entle- digats från uppdraget verkade kunna få nya förordnanden utan särskilda över- väganden. Utredaren anmodade därför att ändra rutinerna och införa ett system för att ta till vara uppgifter om biträdenas kompetens. Det var inte bara uppgifter om kunskaper och erfarenheter som avsågs, utan också verkets erfarenheter av biträdets tidigare arbete, exempelvis om ett biträde hade ent- ledigats från tidigare uppdrag på grund av oskicklighet. Beträffande möjligheten för att avvisa ett ombud fram- hölls att det inte bör komma i fråga att formlöst förklarar en person, som uppfyller de formella kraven på ett offentligt biträde, obehörig att brukas som biträde i mål enligt utlänningslagen. Handläggningen i det anmälda ärendet JO har i ett ärende som gällde förordnande av offentliga försvarare i brottmål uttalat att det inte får förekomma att en domstol formlöst förklarar en advokat obehörig att ta emot uppdrag som offentlig försvarare samt att ett ställnings- tagande av det slaget måste grundas på sakliga skäl som anges i ett beslut som kan överklagas (JO 2008/09 s. 36). Detta synsätt kan och bör tillämpas även vid förordnande av offentliga biträden i utlänningsärenden. I det fall som utretts har anmälaren, som är advokat och arbetar med ut- länningsärenden, kategoriskt meddelats att han tills vidare inte kommer att förordnas som offentligt biträde. Det har dock inte fattats något formligt be- slut. Anmälaren har således blivit föremål för vad som avsetts vara en formlös obehörighetsförklaring, som verket inte tänkt sig att han skulle kunna över- 2 010 /1 1:JO1 Ett sådant förfarande är inte godtagbart och förtjänar allvarlig kritik för den rättskränkning åtgärden innefattat. Allmänt om den av tillämpade rutinen biträdesförordnanden är en mycket omfattande verksam- het; det rör sig om bortåt 30 000 förordnanden till en kostnad av (SOU 2008:65 s. 92; siffrorna avser 2007). För att den ska fungera väl både i de enskilda fallen och som en helhet måste det finnas en formaliserad organisation och handläggningsformer som tillämpas genom- gående. Även om det är önskvärt att prövningen av ett biträdes lämplighet sker individuellt i varje ärende är det oundvikligt att den i rätt hög grad måste följa standardiserade rutiner. I betänkandet om sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden har konstaterats att det funnits brister vid förordnanden av biträden. Utredaren har särskilt framhållit att saknat ett system för att tillvarata erfarenheter av hur ett biträde skött tidigare uppdrag. Den rutin som verket numera utarbetat syftar till att komma till rätta med bl.a. denna brist. Som det beskrivits av är förfarandet inriktat på en saklig prövning av det aktuella biträdets lämplighet. Det synes fram till beslut vara genomtänkt från förvaltningsrättslig synpunkt. För att den tillämpade rutinen ska vara godtagbar då förfarandet, på det sätt som skett i detta fall, leder till att ett biträde förklaras olämpligt, krävs emel- lertid att handläggningen avslutas genom ett formligt beslut och att detta kan bli föremål för överprövning. Alternativt måste det tydligt klargöras att den aktuella förteckningens funktion endast är att utgöra ett underlag för verkets beslutsfattare, varvid den inte bör innefatta något ställningstagande från ver- ket utan endast de omständigheter som beslutsfattarna bör känna till. Det är däremot inte godtagbart att låta förteckningen ha en intern och fak- tisk funktion, som är normerande, och en annan extern och rättslig, som är till intet förpliktande. Av det sagda följer att , om rutinen ska kunna användas på det sätt som skett i detta ärende, måste verka för att olämplighetsförklar- ingen kan bli föremål för domstolsprövning. Av den ovanstående redogörel- sen för den rättsliga regleringen följer att det kan föreligga en osäkerhet kring hur ett överklagande av ett beslut om olämplighetsförklaring skulle bedömas i domstol. Enligt min mening bör ett beslut av detta slag vara överklagbart, med tanke på dess verkningar för den som förklarats olämplig. Det ter sig mer osäkert om det kan prövas i sak. De fragmentariska reglerna om lämplighets- prövning av offentliga biträden kan inte utan vidare anses ge Migrationsver- ket befogenhet att utforma rutiner för att generellt avvisa vissa biträden, sär- skilt inte i ljuset av hur restriktiv lagstiftaren i övrigt har varit när det gäller möjligheten att avvisa rättsliga biträden. Frånvaron av specificerat lagstöd måste dock vägas mot intresset av att ska kunna utföra sin lagstadgade skyldighet att förordna lämpliga biträden i utlänningsärenden. Om rutinen kompletteras så att bedömningar som innefattar en olämplighets- förklaring formaliseras i beslut med överklagandeanvisning har verket enligt 2 010 /1 1:JO1 min mening löst sin uppgift på ett rättsligt tillfredsställande sätt, oavsett hur saken kan komma att bedömas vid ett framtida överklagande. Eftersom den osäkerhet som trots allt föreligger skulle kunna undanröjas om rutinen gavs ett mer utförligt lagstöd sänds detta beslut även till berörda lagstiftningsin- stanser för kännedom. 2 010 /1 1:JO1 Socilaltjänstlagen (SoL) Fråga om det är tillåtet för socialnämnden att efterforska en anonym anmälares identitet (Dnr 2798-2008 och 2845-2008) Enligt en artikel i hade en tjänsteman vid i efterforskat vem som hade gjort en anonym anmälan till förvaltningen angående ett barn som befa- rades fara illa. Av artikeln framgick bl.a. följande. En kvinna ringde till stadsdelsförvalt- ningen för att göra en anmälan. Hon ville vara anonym och uppgav inte sitt namn. Efter samtalet blev hon dock uppringd av enhetschefen vid förvaltningen. Han hade tagit fram hennes telefonnummer via myndighe- tens nummerpresentatör. Anmälarens namn dokumenterades därefter hos stadsdelsförvaltningen. I en anmälan till JO, dnr 2798-2008, ifrågasatte , under åberopande av uppgifterna i , tjänstemannens agerande. Han efterfrågade ett uttalande från JO:s sida om bl.a. huruvida en socialnämnd har rätt att ak- tivt efterforska en anonym anmälares identitet. Vidare gav . in Dagens Nyheters artikel och begärde JO:s prövning av bilagda ärende (dnr 2845-2008). Inledningsvis anmodades i att inkomma med upplysningar om vad som var skälet till att stads- delsförvaltningen hade forskat efter vem som hade gjort anmälan till förvalt- ningen. I ett remissvar anförde tf. avdelningschefen i huvudsak följande. fick en anonym anmälan angående ett barn som befarades fara illa. Anmälan vidarebefordrades till enhetschefen. Det visade sig gälla ett ärende som var aktuellt hos nämnden som vårdnads- och umgängesärende. I anmälan förekom uppgiften att modern och vårdnadshavaren upprepade gånger uppgivit för anmälaren att hon letade efter någon som kunde skjuta fadern. Uppgiften betraktades som seriös av de handläggare som kände ärendet, eftersom modern vid de mer än 20 umgängestillfällen som då genomförts uppträtt mycket aggressivt och hatiskt mot fadern som hon hävdade planerade föra bort dottern. hade inte kunnat finna skäl för dessa farhågor och inte heller tingsrätten fann dem trovärdiga. Tingsrätten hade därför vid 2 010 /1 1:JO1 högt vite beslutat om umgänge. före anmälan hade konflikten kulminerat då modern helt vägrat umgänge trots vite. Om ett mord planerades på fadern var det nödvändigt att minimera risken för att det genomfördes. Enhetschefen kunde i nummerpresentatören, som sparar 10 senast inkommande samtalsnummer, se ett nummer som kunde stämma med anmälan. Han ringde upp och frågade om det var rätt nummer och fick besked att det var så. Han ställde även kompletterande frågor för att utröna om vilken kunskap anmälaren hade om modern och om uppgifterna var tro- värdiga. Enhetschefen bad även anmälaren att hjälpa polisen i en kommande utredning. Därefter gjorde förvaltningen en polisanmälan samt gav en varning till fadern genom dennes ombud. är noga med att respektera anmälares önskan att vara anonyma och har inte som policy att bokföra inkommande nummer på anmälningssamtal eller på annat sätt försöka röja en persons identitet i sam- band med anmälan. Detta fall var helt exceptionellt. Skydd för person ansågs viktigare än det starka allmänna intresse som finns att man kan känna sig trygg som anonym anmälare att identiteten inte efterforskas. Den anmälda modern har begärt ut anmälan såväl från förvaltningen som från polisen. har beslutat att inte lämna ut namn och upp- gifter som kan röja identiteten på anmälaren. JO anmodade därefter i att yttra sig i ärendet. I remissen till stadsdelsnämnden angavs att yttrandet borde inriktas på frågan om det i det aktuella fallet hade funnits förutsättningar för stadsdelsförvaltningen att forska efter vem som hade gjort den ifrågavarande anmälan till förvaltningen. hemställde JO att skulle yttra sig över den principiella frågan om huruvida det finns fall när en social- nämnd bör kunna forska efter vem som har gjort en anonym anmälan till nämnden. I sitt remissvar anförde följande. har lämnat JO upplysningar och redogjort för sakförhållandena i ärendet. har framhållit att det är en självklarhet att identite- ten hos en anonym anmälare i ett barnärende inte efterforskas. Så sker inte heller. Ingen anmälares identitet har efterforskats av stadsdelsförvaltningen tidigare. I det aktuella fallet har förvaltningen bedömt uppgifterna om ett planerat mord som realistiska. Enhetschefen har därför efterforskat uppgiftslämnaren, dels för att bedöma om en polisanmälan skulle ske enligt 12 kap. 10 § SoL, dels för att säkra vittnesuppgifter om något mordförsök hade genomförts. Samtalet hade [kommit] till familjeenhetens expedition. Telefonen lagrar de 10 senast inkomna numren och raderas därefter. Vilket nummer som härrörde från det aktuella samtalet kunde man bara fastställa genom att ringa upp och fråga, vilket var vad enhetschefen gjorde. Att lämna hela listan till polisen bedömdes inte vara ett realistiskt alternativ bl.a. för att personalen inte ens var säkra på att samtalet kommit till just denna telefon. Enligt sekretesslagens 14 kap. 4 st. p. 1 bryts socialtjänstsekretessen för anmälan till polisen om misstanke om brott för vilket straffminimum är fängelse. Syftet med regeln är att ska kunna polisanmäla miss- tanke om allvarligare brott som kommit till nämndens kännedom. Möjlighe- ten att anmäla allvarliga brott bör rimligen också innebära att bevisuppgifter 2 010 /1 1:JO1 säkras även om utredningsansvaret för brottet givetvis åvilar polis och åklaga- re. Enligt svensk rätt föreligger det ingen rätt för en anmälare att vara ano- nym. Det källskydd som tryckfrihetsförordningen ger uppgiftslämnare till media gäller inte en anmälare till en myndighet. En anmälan till en myndighet är ju en rättshandling som i princip sker under straffansvar. Enligt brottsbal- ken 15 kap. 7 § kan en uppgift i en anmälan till som är lögnak- tig anses vara falsk tillvitelse, eller vårdslös tillvitelse, och medföra straffan- svar. Det förekommer inte så sällan att anmälningar sker som ett led i trakas- serier av barnfamiljer eller p.g.a. psykisk störning hos anmälaren. I sådana fall bör nämnden också kunna efterforska en anmälare även om denne vill vara anonym. Att använda nämnden som ett medel att trakassera en familj bör ses som ett brott mot barnet, samt ett sätt att hindra nämndens verksamhet vilket bryter socialtjänstsekretessen. Den som identifierat sig i kontakten med en myndighet och därefter begär att identiteten inte ska röjas är inte anonym. Det är en allmänt spridd missupp- fattning att man kan välja att vara anonym genom att begära det. Det är inte ovanligt att anmälare kan känna sig lurade eftersom de inte tänkt på att de genom att presentera sig i inledningen av ett samtal de facto är anonyma som anmälare. I detta fall visades anmälarens telefonnummer i nummerpresentatören. En känd anmälare har ändå ett skydd. Enligt sekre- tesslagen 7 kap. 6 § gäller sekretess om det kan antas att uppgiftslämnaren kan utsättas för fara eller att någon närstående kan komma utsättas för våld eller annat allvarligt men. Att lagstiftaren satt upp ett så relativt starkt villkor för anonymitet måste ses som ett uttryck för att värna rättssäkerheten hos den anmälde. I det aktuella fallet innehöll anmälan uppgifter om att ett mord planerades. Eftersom uppgiften bedömdes som ett seriöst hot valde enhetschefen att efter- forska anmälan och ställa kompletterande frågor. Uppgifterna ledde också till att beslöt hålla sina förhandlingar i vårdnadsmålet i tingsrättens säkerhetssal. kan inte finna att handläggningen är klandervärd. I ett yttrande anförde följande. anser att det inte i något fall finns anledning för socialnämn- den att frångå principen om att en socialnämnd inte bör forska efter en ano- nym anmälares identitet. Det är enligt uppfattning viktigt att allmänheten inte på grund av avvägningar utifrån oro för obehag för egen del avstår att vända sig till nämnden då de hyser misstanke om att ett barn far illa. Om allmänheten avstår att följa anmälningsanmaningen i 14 kap. 1 § första stycket social- tjänstlagen (2001:453) då de hyser sådana misstankar, minskar samhällets möjligheter att på ett tidigt stadium få information om att ett barn far illa och därmed kunna ingripa till stöd eller skydd för barnet. En anonym anmä- lan är med denna utgångspunkt att föredra framför att ingen anmälan görs. Det är anledningen till att varje medborgare som följer anma- ningen i första stycket är berättigad att göra sin anmälan utan att lämna sitt namn. Följaktligen bör nämnden inte heller forska efter eller dra slutsatser om vem anmälaren kan vara (JO 1978/79 s. 167). Enligt mening bör nämnden inte i något fall efterforska identiteten hos en anmälare som valt att vara anonym. Att det enligt 7 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) finns ett sekretesskydd inom för anmälan eller annan utsaga av enskild om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsa- gan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat 2 010 /1 1:JO1 allvarligt men om uppgiften röjs, ändrar inte ställningstagan- de. ansvar för barn och unga ska verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveck- ling hos barn och ungdom och med särskild uppmärksamhet följa utveckling- en hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Nämnden har skyldighet att aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berus- ningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel. Nämn- den ska vidare i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Nämnden ska också i sin omsorg om barn och ungdom tillgo- dose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts. Vidare ska nämnden i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hem- met upphört (5 kap. 1 § SoL). Det är således socialnämnden som har det yttersta ansvaret för barns väl- färd när ordinarie vårdnadshavare av något skäl sviktar i sina uppgifter (JO 1995/96 s. 247). Av 1 kap. 2 § SoL framgår att när åtgärder rör barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Syftet med att ha en anmälningsanmaning till allmänheten är att socialnämn- den ska kunna få reda på om ett barn behöver social- nämndens stöd eller skydd (prop. 1996/97:124 s. 103 f.). Anmälningsanma- ningen har således tillkommit för att socialnämnden ska kunna få in uppgifter om misstankar att ett barn riskerar att fara illa. Anmälan bör göras inte bara i de fall den som anmäler känner till att ett barn i hemmet behandlas på ett sådant sätt att det är fara för hans eller hennes hälsa eller utveckling, utan även i de fall när han eller hon har grundad anledning att misstänka detta. Enligt bestämmelsen bör var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd anmäla detta till nämnden. Det blir sedan ansvarig nämnds sak att utreda om förhål- landena är sådana att ett ingripande till skydd för barnet behövs. Uppmaning- en avser inte bara fall när den unge far illa i hemmet utan gäller också när fara för den unges hälsa eller utveckling föreligger utanför hemmet (prop. 1996/97:124 s. 104). Med en anonym anmälan avses en anmälan där anmälaren inte uppger sitt namn. Det finns inte något hinder för en anmälare som följer anmaningen i 14 kap. 1 § första stycket att vara anonym. JO (JO 1978/79 s. 167) har uttalat: Varje medborgare som följer anmaningen i stadgandet är således berät- tigad att göra sin anmälan utan att lämna sitt namn. Det ankommer inte heller på barnavårdsmyndigheten eller dess tjänstemän att forska efter eller dra slutsatser om vem anmälaren kan vara. Anmälaren bör därför inte pressas att uppge sitt namn. I och med att namnet blir känt förelig- ger nämligen begränsade möjligheter att undanhålla anmälarens namn 2 010 /1 1:JO1 den ärendet rör. Detta förhållande kan leda till att anmälningar från all- mänheten inte sker i önskvärd omfattning. Även om man helst ser att anmälaren röjer sin identitet och svarar öppet för sina uppgifter, kan dock i valet mellan en anonym anmälan och ingen anmälan alls det förstnämnda vara att föredraga. Om anmälaren pressas att uppge sitt namn, eller nämnden efterforskar och drar slutsatser om vem anmälaren är, så har nämnden begränsade möjligheter att undanhålla anmälarens namn från den som ärendet gäller. Uppgift om vem som gjort en anmälan till socialnämnden ska nämligen, när det är känt, an- tecknas, vilket följer av bestämmelsen om dokumentation i 11 kap. 5 § SoL. Uppgift om vem som gjort en anmälan är således, när det är känt, en del av aktmaterialet. Som huvudregel har den som är part rätt till insyn i allt material i ärendet (1617 §§ FL och 14 kap. 5 § SekrL). I barnavårdsutredningar är såväl vårdnadshavarna som barnet, när det fyllt , parter och har rätt att ta del av allt material som tillförts ärendet (11 kap. 8 § SoL, jämfört med 16 17 §§ FL). Den som är part enligt ovan har alltså rätt att, då detta är känt och således dokumenterat i akten, få veta vem som har gjort anmälan. Syftet med lagstiftningen är att skydda de barn och ungdomar som behöver socialnämndens skydd. Att enstaka anmälningar som görs anonymt görs i syfte att trakassera någon, bör inte få leda till att socialnämnden ges möjlighet att forska efter anmälarens identitet och att möjligheten för allmänheten att göra anonyma anmälningar inskränks. Man får med hänsyn till det överord- nade syftet med lagstiftningen, dvs. att skyddet för barn och unga, således acceptera att en anmälan i något enstaka fall kan leda till en utredning som opåkallat kränker den personliga integriteten (jfr prop. 1996/97:124 s. 105). vill i detta sammanhang understryka att det är viktigt att nämnden, för att kunna fullgöra sitt ansvar för barn och unga, har ett välfun- gerande system för att ta emot en anmälan, oavsett om den görs anonymt eller av en namngiven anmälare. Nämnden kan vid anmälningstillfället, då anmä- lan görs muntligen, informera anmälaren om fördelarna ur utredningssyn- punkt med att denne uppger sitt namn (jfr JO 1978/79 s. 167) samt informera om det sekretesskydd som finns för anmälare. Om anmälaren väljer att vara anonym trots detta så ska detta respekteras. Det kan också givetvis vara lämp- ligt att nämnden ser till att säkerställa att så långt som möjligt få nödvändig information av en anonym anmälare vid anmälningstillfället. Vidare finns det ingenting som hindrar nämnden att be en anonym anmälare att återkomma så att nämnden ges tillfälle att ställa eventuella komplette- rande frågor. Om den som anmäler uppger sitt namn ska namnet antecknas, vilket följer av 11 kap. 5 § SoL. Om anmälaren sedan begär att få vara anonym i förhållande till den anmälde, får frågan om sekretesskydd för anmälare prövas utifrån sekretesslagen. Förutsättningarna för att kunna hemlighålla uppgifter för den anmälde regleras i 7 kap. 6 § SekrL. Inte bara uppgifter om vem som gjort anmälan eller lämnat utsagan omfattas av bestämmelsen utan också själva innehållet om det kan avslöja vem som har gjort anmälan (RÅ 1994 not 603). Det är inte anmälaren eller uppgiftslämnaren som bestämmer om sekretess ska gälla sedan han eller hon väl framträtt med namn. Även om anmälaren begär att få vara anonym är det således lagt på vederbörande myndighet att pröva frågan om sekretesskydd och besluta i denna då uppgifterna begärs ut. kan inte fatta ett för framtiden bindande beslut att inte lämna ut en sådan uppgift. Detta innebär att man från sida aldrig kan utlova sekretesskydd. Vidare kan den som begärt ut uppgif- ten/uppgifterna överklaga nämndens beslut att sekretesskydda uppgif- ten/uppgifterna och det ankommer således ytterst på domstolen att avgöra frågan. 2 010 /1 1:JO1 Det ställs mycket höga krav när det gäller befarad fara för våld eller annat allvarligt men för att det ska vara möjligt att hemlighålla uppgifter om vem som gjort en anmälan eller uppgifter som röjer en anmälares identitet för parten (se bl.a. RÅ 82 2:45 och RÅ 82 Ab 236). Nummerpresentation när socialnämnden kontaktas per telefon , familjeenhetens expedition, har, enligt hand- lingarna i ärendet, telefoner där telefonnummer från de 10 senast inkomna telefonsamtalen lagras. Att, som socialnämnden gjort, via dessa nummer spåra anmälarens identitet utgör enligt mening sådan efter- forskning av anonym anmälares identitet som nämnden inte bör göra. Uppgift om ett telefonnummer varifrån en anmälare ringer är inte att lik- ställa med uppgift om vem som har gjort anmälan.