frsrdg · GX04RS5 · 2010-01-01 00:00:00 — om klagomålet reser frågor av rättsäkerhetsmässig betydelse, eller om klagomålet kan ge grund för att fokusera på viktiga frågor för sakbehandlingen av det avgörande som klagomålet gäller, eller om klagomålet kan ge grund för att fokusera på viktiga principer för sakbehandling av ärenden i allmänhet. I har avdelningscheferna kompetens att besvara klagomål på uppdrag av ombudsmannen för mänskliga rättigheter. Ombudsmannen i biträds av två ställföreträdande ombudsmän som utses av ombudsmannen själv. Lagen som styr ombudsmannaverksamheten ger ombudsmannen rätt att delegera befogenheter i fråga om klagomålshandläggningen till de ställföreträdande ombudsmännen när det gäller att använda sig av undersökningsbefogenheter att göra preliminära undersökningar av klagomålens tillåtlighet att avvisa klagomål som inte faller inom ombudsmannens kompetensområde eller som bedöms vara obefogade eller inte tillräckligt grundade för att motivera en undersökning eller som redan har åtgärdats att hänvisa klaganden till en specifik juridisk eller administrativ åtgärd att i mindre allvarliga fall som inte upprepats rikta kritik mot den berörda myndigheten eller avskriva ärendet om en acceptabel förklaring erhållits. Ytterligare anvisningar för i vilka fall klagomål får avvisas finns i interna regler. Ombudsmannen (Parliamentary and Ombudsman) i har i lagstiftningen lika vidsträckt delegationsrätt som den irländska ombudsmannen. Några i lag angivna begränsningar till vissa tjänstemän eller till vissa beslut finns inte. Det finns emellertid en detaljerad plan där ombudsmannen är förbehållen rätten att fatta vissa beslut, huvudsakligen de som rör rapporteringen till parlamentet och samarbetet med andra ombudsmän medan andra beslut överlåts till en erfaren tjänsteman eller ett team av erfarna tjänstemän. Ett team avgör om ett ärende ska undersökas, ett annat beslutar om lämplig åtgärd. Det händer att ombudsmannen själv ingår i ett team. Ombudsmannen i har också obegränsad delegationsrätt. Genom interna regler sprids beslutanderätten i hela organisationen efter liknande principer som i . Ombudsmannens ansvar för verksamheten utövas genom kvalitetssäkring och andra mått på utförandet. Det finns också möjlighet för allmänheten i vissa fall att ifrågasätta ett beslut fattat av en mindre erfaren medarbetare. I kan ombudsmannen delegera vissa uppgifter till sin ställföreträdare. Interna regler gör det också möjligt för avdelningschefer m.fl. tjänstemän att besluta i vissa ärenden eller om vissa steg i behandlingsprocessen. I praktiken fungerar ärendehanteringen på följande sätt. Alla klagomål som ligger utanför ombudsmannens kompetensområde avvisas genom beslut av de ställföreträdande avdelningscheferna utan direkt inblandning av ombudsmannen. När det gäller klagomål inom kompetensområdet beslutar en avdelningschef om undersökningsåtgärder. Enhetscheferna håller kontakt med klagande och inhämtar information från myndigheterna. I komplicerade fall rådfrågas ombudsmannen eller hans ställföreträdare under handläggningsprocessen. Den slutliga rapporten med förslag till åtgärder undertecknas alltid av ombudsmannen eller hans ställföreträdare liksom rapporter till parlamentet och skrivelser till regeringen med begäran om åtgärder. 7.4 Övervägande och förslag Om man ska införa en rätt för ombudsmän att delegera sin beslutanderätt i klagomålsärenden bör man ta ställning till följande frågor: Ska delegationsrätten vara obegränsad eller begränsad när det gäller vilka slags beslut som får delegeras? Ska delegationsrätten vara obegränsad eller begränsad när det gäller till vilka befattningshavare som beslut kan delegeras? Ska delegationen utformas som ett generellt bemyndigande eller som ett bemyndigande i enskilda ärenden? Hur ska ombudsmännen kontrollera utnyttjandet av de delegerade befogenheterna? Ska ett beslut som har fattats på delegation kunna överklagas till en ombudsman? En frågeställning av annat slag är på vilken konstitutionell nivå delegationsrätten ska regleras. Utredningen har endast i uppgift att komma med förslag som gäller lagen med instruktion för ombudsmän. Sedan bör det vara en sak för chefs-JO att, om det behövs, utforma detaljerna i delegationsordningen i bestämmelser i arbetsordningen. Ska delegationsrätten vara obegränsad eller begränsad när det gäller vilka slags beslut som får delegeras? Som vi sett finns det flera exempel på en obegränsad delegationsrätt i detta hänseende bland de europeiska ombudsmannainstitutionerna. Med tanke på det motstånd som har funnits i till delegationsrätt för ombudsmännen är det lämpligt att instruktionen innehåller vissa begränsningar när det gäller vilka typer av beslut som får delegeras. Delegationsregeln kan ges en positiv eller negativ utformning. Den kan ange vilka typer av beslut som får delegeras eller vilka typer av beslut som inte får delegeras. De förslag till reglering som togs fram av 1972 och JO-utredningar hade båda en positiv utformning, medan chefs-JO i sin skrivelse till (se ovan avsnitt 2.2) föreslår en negativ utformning. Enligt JO-utrednings förslag skulle chefs-JO i en arbetsordning eller genom särskilda beslut kunna delegera beslut dels att avvisa eller avskriva ett ärende, dels att utforma och underteckna ett avvisnings- eller avskrivningsbeslut som en ombudsman fattat. JO-utredning föreslog att justitieombudsmannen genom ett särskilt beslut skulle kunna delegera avgörandet av ett klagomålsärende som inte är av större vikt eller som ska avslutas genom ett avvisnings- eller avskrivningsbeslut. Enligt chefs-JO:s förslag får en ombudsman genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Ett beslut efter delegation får dock inte innefatta en framställning till eller regeringen (4 § första stycket instruktionen), kritik eller vägledande uttalande (6 § första stycket), väckande av åtal eller anmälan för disciplinärt förfarande mot befattningshavare (6 § andra och tredje styckena) eller överlämnande av ärende till en annan myndighet (18 §). Reglerna öppnar i alla tre fallen för delegation av avvisnings- och avskrivningsbeslut. förslag går längre; en delegation kan även avse ett klagomålsärende som inte är av större vikt, oavsett vilket beslut som kommer att fattas. En positiv utformning av lagregeln är tilltalande ur tydlighetssynpunkt. Lagstiftaren och allmänheten vet mer bestämt vilka beslut en befattningshavare vid JO-expeditionen får fatta. Övriga beslut måste fattas av en ombudsman. Men den negativa utformningen har stora fördelar från tillämparens synpunkt. Den sätter en yttersta gräns för vilka beslut som kan fattas efter bemyndigande. Men innanför denna gräns kan en ombudsman fritt bestämma vilka ärenden som lämpar sig för delegation och vilka ombudsmannen vill själv fatta beslut i. Denna flexibilitet är enligt utredningens uppfattning ett avgörande argument till förmån för den utformning som chefs-JO föreslagit. Ska delegationsrätten vara obegränsad eller begränsad när det gäller till vilka befattningshavare som beslut kan delegeras? I förslagen års JO-utredningar angavs i båda fallen vilka befattningshavare som efter delegation kunde få rätt att fatta beslut i klagomålsärenden. Enligt JO-utredning skulle en kanslichef eller byråchef kunna besluta om avvisning eller avskrivning av ett ärende. Samma befattningshavare men även andra skulle kunna utforma och underteckna ett avvisnings- eller avskrivningsbeslut som en ombudsman fattat. JO-utredning föreslog att bara en rättschef kunde bemyndigas att avgöra ett klagomålsärende som inte är av större vikt. Endast en byråchef kunde bemyndigas att avvisa eller avskriva ett klagomålsärende. Nuvarande chefs-JO föreslår att tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen utan begränsningar till vissa befattningar ska kunna få rätt att på en ombudsmans vägnar fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. I skrivelsen framhålls dock att delegation endast ska kunna ske till befattningshavare som har de kvalifikationer och den erfarenhet som krävs. Utredningens bedömning är att chefs-JO:s förslag är att föredra. Det finns inte anledning att göra delegationsregeln mindre flexibel genom att föreskriva att endast vissa utpekade befattningshavare vid ombudsmannaexpeditionen ska komma i fråga som mottagare av bemyndiganden. Det är som chefs-JO själv anför självklart att det under alla förhållanden är kompetens och erfarenhet som ska vara avgörande. Ska delegationen utformas som ett generellt bemyndigande eller som ett bemyndigande i enskilda ärenden? Två modeller för utformningen av bemyndigandena figurerar i de tidigare utredningarna. utredning tänkte man sig att bemyndigandet antingen kunde få formen av en bestämmelse i arbetsordningen eller som ett särskilt beslut av chefs-JO för ett visst ärende eller grupp av ärenden. Vilket alternativ som skulle tillämpas i de olika delegationsfallen lämnades öppet. Men det är naturligt att tänka sig att rätten för en kanslichef eller byråchef att avvisa ett ärende eller avskriva ett ärende från vidare handläggning skulle införas som ett generellt bemyndigande i arbetsordningen. Rätten att delegera utformningen och undertecknandet av avvisnings- eller avskrivningsbeslut som en ombudsman fattat skulle däremot beslutas av en ombudsman i ett särskilt ärende eller grupp av ärenden efter föredragning. Som framgick ovan hade utredning som utgångspunkt att justitieombudsmannen skulle få kännedom om varje klagomålsärende som kom in och fatta beslut om eventuell delegation av beslutanderätten för varje ärende. En liknande ordning skulle bli följden av den nuvarande chefs-JO:s förslag med den skillnaden att inga kritikärenden kan delegeras och att bedömningen av delegationsfrågan inte ska göras av en utan av fyra ombudsmän, var och en på sitt ansvarsområde. Chefs-JO anser att principen om ombudsmannens personliga uppdrag och ansvar lämnas intakt med denna ordning. Frågan är dock om denna ordning ger ombudsmännen tillräcklig arbetsavlastning. Ett stort antal ärenden torde vara av det slaget att den enda ändring som skulle ske av praktiskt slag med denna ordning är att undertecknandet av svaret till den klagande överflyttas från en ombudsman till en tjänsteman. Utredningens uppfattning är att den föreslagna delegationsordningen bör kompletteras med en möjlighet att generellt bemyndiga tjänstemän vid JO-expeditionen att avvisa och avskriva vissa typer av ärenden. Det kan i första hand gälla de ärenden som innehåller oklara yrkanden eller faller utanför JO:s tillsynsområde och som hör till ansvarsområde 1. Också andra typer av avskrivnings- eller avvisningsärenden skulle kunna avgöras på detta sätt. Det gäller t.ex. klagomål som kräver ändring i sak av en domstols eller en myndighets avgörande eller som gäller ett förhållande som ligger längre än . I det senare fallet är regeln i 20 § JO-instruktionen inte undantagslös. I tveksamma fall får då ärendet gå vidare till en avdelning för bedömning. Om det redan av klagoskriften framgår att saken är under pågående prövning i någon annan instans borde även ett sådant ärende kunna avgöras utan beredning på en avdelning. Det finns säkert andra typer av klagomålsärenden som skulle kunna sorteras bort på detta sätt. Det gemensamma för dessa avskrivningsfall är att kriterierna är formella. Någon kunskap om förhållandena på det sakområde som anmälan gäller ska inte behövas. Genom en sådan grindvaktsfunktion avlastas inte bara ombudsmännen utan också byråcheferna och den övriga handläggande personalen på avdelningarna. Om ärenden som passerat grindvakten visar sig vara klara avskrivningsärenden kan byråcheferna ytterligare avlastas genom att ärendena föredras skriftligt för ombudsmannen som delegerar till föredragande att utforma och skriva under beslutet. För att en grindvaktsfunktion ska bli effektiv och fungera ensartat på alla ansvarsområdena bör den enligt utredningens uppfattning anges i instruktionen och mer i detalj regleras i arbetsordningen. I den senare bör bl.a. fastställas vilka typer av ärenden som ska omfattas av denna handläggningsordning. Arbetsordningen beslutas av chefs-JO men för beslut i frågan om grindvaktsfunktionen bör det i instruktionen anges att samråd ska ske med de övriga ombudsmännen. Om dessa båda delegationsmöjligheter infördes och utnyttjades skulle ungefär bortåt hälften av klagomålen kunna avgöras av en tjänsteman på administrativa avdelningen eller på någon av de andra avdelningarna. Den andra hälften skulle gå vidare för utredning och bedömning. Av dessa skulle den del som inte föranleder någon kritik eller annan åtgärd kunna avgöras av byråchef eller föredragande tjänsteman. Dessa ärenden utgör erfarenhetsmässigt av de totalt beslutade. Men det finns anledning att tro att ombudsmannen vill behålla beslutanderätten i många av dessa ärenden, t.ex. i ärenden där en myndighet eller tjänsteman efter ingående utredning och bedömning frikänns från anklagelser om fel eller försummelser. Hur ska ombudsmännen kontrollera utnyttjandet av de delegerade befogenheterna? utredning ansåg att ombudsmännen kunde kontrollera delegerade beslut på olika sätt, t.ex. genom att föreskriva att avskrivna ärenden skulle anmälas summariskt en gång eller genom att granska vissa ärenden stickprovsvis. Vidare borde tjänstemännen diskutera tveksamma fall med sin ombudsman. I ämbetsberättelserna skulle redovisas i vilken utsträckning ärenden hade avgjorts av tjänstemän . utredning hade inte något särskilt förslag beträffande kontroll av de delegerade befogenheterna. Möjligen ansågs det mindre viktigt eftersom alla ärenden skulle uppvisas för ombudsmannen innan delegationsbeslutet fattades. Chefs-JO betonar i sin skrivelse att delegation av beslutanderätt inte fritar ombudsmannen från skyldigheten att se till att den som fattar beslut i hans eller hennes ställe gör det i enlighet med de bedömningsgrunder som ombudsmannen lägger fast. Utredningen instämmer i denna uppfattning. Kontrollen kan t.ex. ske på det sätt som utredning föreslog, dvs. genom summariska anmälningar eller . Kopior av besluten bör givetvis lämnas fortlöpande till ombudsmannen. Om man lägger till den delegationsmöjlighet som utredningen förordar så uppstår även i det fallet ett kontrollbehov. Ansvaret för att det sker en kontroll faller i första hand på kanslichefen eller någon annan tjänsteman på den administrativa avdelningen som har att se till att praxis är fast och enhetlig när det gäller grunderna för avskrivning av ärenden på formella grunder. Någon reglering behövs inte, i varje fall inte i instruktionen. I detta sammanhang kan framhållas som önskvärt att en översikt lämnas i ämbetsberättelsen för hur reglerna för beslut efter delegation har utnyttjats under verksamhetsåret. Detta skulle underlätta uppföljning av den förändrade beslutsordningen inom . Ska ett beslut som har fattats efter delegation kunna överklagas till en ombudsman? utredning tog upp frågan om hur man skulle göra när klaganden skriver till JO och är missnöjd med en tjänstemans beslut. En sådan skrivelse borde enligt utredningen visas för den berörda ombudsmannen som sedan beslutar om vilken åtgärd som ska vidtas. Beskedet till klaganden behövde emellertid inte vara undertecknat av ombudsmannen, men det borde framgå av beskedet att klagoskriften visats för honom. Inte heller i denna fråga hade utredning något förslag. Utredningen anser att den rutin för behandling av överklagande av tjänstemannabeslut som föreslogs av JO-utredning kan tillämpas i den av utredningen föreslagna delegationsordningen. Någon reglering behövs inte, i varje fall inte i instruktionen. 7 DELEGATION AV ARBETSUPPGIFTER 2009/10:RS5 16.42 2009/10:RS5 7 DELEGATION AV ARBETSUPPGIFTER 16.42 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:675) med instruktion för ombudsmän 15 § Bestämmelsen i andra stycket om delegation till en tjänsteman vid JO-expeditionen att verkställa en inspektion flyttas till 22 §. 22 § Som gällande lydelse anges den avfattning som bestämmelsen har i proposition 2009/10:80. Ändringen är en följdändring till propositionens förslag om ändring av beteckningen Regeringsrätten till i regeringsformen. Ändringen i regeringsformen har antagits som vilande av (bet. 2009/10:KU19). Till det nya femte stycket flyttas bestämmelsen om delegation till en tjänsteman vid JO-expeditionen att verkställa en inspektion. Samtliga ombudsmän får denna delegationsrätt. Vidare regleras i detta stycke den nya möjligheten för ombudsmännen att delegera beslutsrätten i klagoärenden genom ett särskilt beslut. kan också, efter samråd med de övriga ombudsmännen, delegera denna beslutsrätt genom en bestämmelse i arbetsordningen. Undantagna från rätten till delegation är beslut om framställning till eller regeringen om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida. Vidare undantas beslut som innehåller uttalande om att en åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Inte heller får en ombudsman delegera rätten att göra uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. Rätten att väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott kan inte delegeras. Det kan inte heller rätten att för disciplinpåföljd anmäla befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel som kan beivras genom disciplinärt förfarande liksom rätten att anmäla till återkallelse av legitimation och till prövotid i vissa fall. Vidare kan inte delegation ske av rätten att kräva att befattningshavare som gjort sig skyldig till brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse avskedas eller avstängs från sin tjänst. Slutligen kan inte en ombudsman delegera rätten att besluta att överlämna ett ärende till en annan myndighet. 8 FöRFATTNINGSKOMMENTAR 2009/10:RS5 16.42 2009/10:RS5 FöRSLAG TILL LAG OM äNDRING I LAGEN (1986:675) MED INSTRUKTION FöR OMBUDSMäN Förslag till lag om ändring i lagen (1986:675) med instruktion för ombudsmän föreskrivs i fråga om lagen (1986:675) med instruktion för ombudsmän att 15 och 22 §§ ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 15 § får oberoende av vad som följer av arbetsordning genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen. får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för ärendes beredande, tjänsteman att verkställa inspektion, dock utan rätt att därvid framställa anmärkning eller göra annat uttalande på ombudsmans vägnar, samt kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av byråchef. får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för ärendes beredande, samt kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av byråchef. beslutar om ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring som ombudsman. Ställföreträdande ombudsman får tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av annat särskilt skäl föreligger behov av ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring. 22 § Ombudsman får uppdra åt annan att leda förundersökning som han har beslutat och att väcka och utföra åtal som han har beslutat, om inte åtgärden avser ledamot av eller . Beslut att överklaga dom eller beslut till högre rätt får inte fattas av annan än ombudsman. I fall som avses i 7 § får ombudsman förordna tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att föra talan på ombudsmannens vägnar. I ärende som avses i 6 § tredje eller fjärde stycket får ombudsman bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta behövliga handläggningsåtgärder. Ombudsman får genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar verkställa inspektion. Ombudsman får genom särskilt beslut och chefsjustitieombudsmannen, efter samråd med de övriga ombudsmännen, även genom bestämmelse i arbetsordningen bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Bemyndigande som avses i första och andra meningarna får inte innefatta rätt att göra framställning enligt 4 § första stycket, göra uttalande enligt 6 § första stycket, vidta åtgärd mot befattningshavare enligt 6 § andra och tredje styckena eller överlämna ärende till annan myndighet enligt 18 §. Denna lag träder i kraft . Senaste lydelse 1995:404. Lydelse enligt proposition 2009/10:80. Se Swanström, , inifrån i Ekroth, , (red. ), JO Lagarnas väktare, ombudsmän i samarbete med , , 2009, s. 349. a.a. s. 347 f. Detta avsnitt bygger bl.a. på SOU 1965:64 justitieombudsmän, 1975:23 . Uppgifter och organisation, KU 1975/76:22, SOU 1985:26 . En översyn, KU 1986/87:2, bet. 1994/95:KU33 samt Ekroth, , en historisk tillbakablick i Ekroth, , (red. ), JO Lagarnas väktare, ombudsmän i samarbete med , , 2009, s. 101. , , en blick mot framtiden i Ekroth, , (red. ), JO Lagarnas väktare, ombudsmän i samarbete med , , 2009, s. 281 f. Se särskilt avsnitt 11.3.9 s. 185190. Se särskilt avsnitten 8.9.6 och 8.9.7 s. 249255. Den föreslagna regleringen tycks dock inte medge att en ombudsman ger bemyndiganden, utan bara chefsjustitieombudsmannen. Senaste lydelse 1995:404. Lydelse enligt proposition 2009/10:80.