frsrdg · GX04RRS23 · 2010-02-17 00:00:00 — styrelses framställning om tillsyn över överförmyndarna har granskat länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av överförmyndarna uppföljningsgranskning (RiR 2009:31). har genomfört en uppföljningsgranskning av en tidigare granskning av länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare. Sedan 2006 års granskning har regeringen tagit flera initiativ för att stärka länsstyrelsernas tillsyn. Regeringens insatser har dock inte tillräckligt uppmärksammat och hanterat behovet av en stärkt bevakning av likabehandling och rättssäkerhet för den enskilde. Jämfört med granskning har resurserna för länsstyrelsernas tillsyn ökat. Granskningen visar att genomförda insatser inte har varit tillräckliga men även att problemen inte i första hand är en resursfråga. Granskningen visar även på flera påfrestningar i överförmyndarnas verksamhet. De svåra fallen ökar och det befintliga systemet för överförmyndarnas verksamhet utmanas. Styrelsen noterar de förändringar som har gjorts i regelverket avseende överförmyndarnas verksamhet och delar slutsats att de åtgärder som vidtagits inte varit tillräckliga för att komma till rätta med de problem som konstaterades granskning. Styrelsen anser därför att ytterligare åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med bristerna i tillsyn av överförmyndarna, men också vad gäller problemen i överförmyndarnas organisation och verksamhet. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen dels vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas överförmyndare, dels tar initiativ till en utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet. Granskningens motiv och inriktning6 Granskningen 2006 visade på omfattande brister6 Mer resurser och tätare insatser7 Indikationer om en ineffektiv tillsyn8 Ökade påfrestningar i överförmyndarnas verksamhet9 Behov av mer ändamålsenliga insatser från regeringen10 Åtgärder på kortare sikt11 Åtgärder på längre sikt11 Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna13 Överförmyndarnas organisation och verksamhet13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: 1.Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas överförmyndare. 2.Överförmyndarnas organisation och verksamhet tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet. Följande ledamöter deltog i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av överförmyndarna uppföljningsgranskning (RiR 2009:31). Överförmyndarnas uppgift är myndighetsutövning mot enskilda och skydd av utsatta personers intressen. Brister i överförmyndarnas verksamhet drabbar i slutändan de enskilda som samhället har åtagit sig att skydda. publicerade 2006 en granskning av överförmyndarnas verksamhet. Granskningen visade på omfattande brister i länsstyrelsernas tillsyn och även i överförmyndarnas verksamhet. Det fanns inte heller information för att löpande kunna följa upp vare sig omfattningen av eller innehållet i överförmyndarnas verksamhet. Mot denna bakgrund har bedömt det som angeläget att efter förhållandevis följa upp den föregående granskningen. I granskningen genomfördes en inventering av omfattningen av överförmyndarnas verksamhet. fanns det drygt 88000 förordnade ställföreträdare som förvaltade för sina huvudmän. Överförmyndarfunktionen regleras främst i (1949:381) och förmynderskapsförordningen (1995:379). Överförmyndaren är en myndighet med ansvar för tillsynen över ställföreträdare. En ställföreträdare kan vara en förmyndare (för underåriga) eller en god man eller en förvaltare (för hjälpbehövande vuxna). Den person som har en ställföreträdare benämns huvudman. Den som får en god man av hälsoskäl behåller hela sin rättskapacitet. En förvaltare kan dock agera på sin huvudmans vägnar utan att beakta hans eller hennes uppfattning. Ställföreträdarna ska dock alltid ta till vara sin huvudmans intressen. Kommunfullmäktige i varje kommun väljer en överförmyndare eller en mandatperiod. Två eller flera kommuner kan även bilda en gemensam överförmyndarnämnd. Uppdraget som överförmyndare eller ledamot i en överförmyndarnämnd är således ett förtroendeuppdrag. Överförmyndarna ska tillse att ställföreträdare sköter sina åtaganden gentemot huvudmännen enligt gällande regler. Överförmyndarnas beslut påverkar enskildas personliga förhållanden och är som tidigare omnämnts myndighetsutövning mot enskilda. Ställföreträdarens uppgift är baserad på frivilligarbete och ligger utanför den statliga tillsynen. Därmed blir överförmyndarnas roll desto viktigare eftersom de är de enda som har direkt insyn i och ansvar för hur ställföreträdarens åtagande sköts gentemot den enskilde. I och förmynderskapsförordningen ställs krav på dokumentation i överförmyndarens verksamhet. En central del av dokumentationen är ställföreträdarnas fortlöpande redovisning av deras ekonomiska förvaltning av huvudmännens egendom. Dokumentationen är en viktig grund för både överförmyndarens och tillsyn. Den statliga tillsynen över överförmyndarna utövas av länsstyrelserna, ombudsmän () och Justitiekanslern (). Länsstyrelserna har tillsynsansvar för överförmyndarnas verksamhet. JO:s granskningsmandat täcker både och statlig förvaltning. Inom förmynderskapsområdet kan JO således granska såväl de kommunala överförmyndarna som länsstyrelserna. Granskningarna föranleds ofta av anmälningar från allmänheten, men kan även vara en följd av JO:s egna initiativ. I JK:s uppdrag ingår att kontrollera att de som utövar statlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. Länsstyrelsernas tillsynsuppdrag riktar sig i många fall direkt till kommunalt förtroendevalda i deras utövning av sitt uppdrag. Länsstyrelserna saknar också sanktioner för sin tillsyn. Överförmyndarna ska lämna de upplysningar som länsstyrelserna behöver för sin tillsyn. Ställföreträdarens sätt att sköta sitt uppdrag ligger dock under överförmyndarens tillsynsansvar. ska länsstyrelserna enligt förmynderskapsförordningen inspektera överförmyndaren om det inte är uppenbart obehövligt. Har avstått från inspektion ett visst år ska dock inspektion genomföras följande år. Vid inspektionen ska bl.a. granska ett stickprov av utvalda akter och också upprätta ett protokoll över inspektionen. Finner anledning att rikta anmärkning mot överförmyndarens handläggning ska anmärkningen och skälet till den antecknas i protokollet. har länsstyrelserna också förordningsstöd för att begära återrapportering av korrigerande åtgärder från överförmyndarna efter genomförda inspektioner. har länsstyrelserna också, genom en ändring i , fått en rådgivande funktion gentemot överförmyndarna. Rådgivningen gäller bl.a. frågor om utbildning och organisation av överförmyndarnas verksamhet. Granskningens motiv och inriktning Överförmyndarnas uppgift är myndighetsutövning mot enskilda och skydd av utsatta personers intressen. Brister i överförmyndarnas verksamhet drabbar i slutändan de enskilda, huvudmännen, som samhället har åtagit sig att skydda. Granskningen 2006 visade på omfattande brister I den föregående granskningen framkom flera problem med såväl länsstyrelsernas tillsyn som överförmyndarnas egen verksamhet. Problemen med länsstyrelsernas tillsyn avsåg länsstyrelsernas planering och genomförande av inspektionerna för överförmyndarna. Granskningen visade även på bristande nationell samordning samt omfattande problem i överförmyndarnas egen verksamhet. Granskningen visade att regeringen hade ägnat mycket liten uppmärksamhet åt denna tillsyn i sin årliga styrning. Något initiativ till samordning hade inte tagits, och tillsynen hade inte heller använts för att följa upp överförmyndarnas verksamhet. rekommenderade olika åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna. Vidare rekommenderades regeringen att uppmärksamma åtagandet i sin styrning och uppföljning. föreslog i en framställning till att skulle begära att regeringen skulle vidta åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala överförmyndarna (framställning 2005/06:RRS26). Styrelsen föreslog också att skulle begära att regeringen tog initiativ till en förutsättningslös utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet. behandling av ärendet, , ledde till ett tillkännagivande till regeringen om att stärka länsstyrelsernas tillsyn. I anslutning till beslutet uttalade civilutskottet även att man inte var främmande för en grundlig genomlysning av överförmyndarnas organisation och verksamhet (bet. 2006/07:CU4). Först ville man dock avvakta beredningen av betänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112), som överlämnades till regeringen . Utredningen innehöll dock inte några överväganden angående organisationen och tillsynen av överförmyndarna. En delvis förändrad reglering av länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna har successivt vuxit fram i anslutning till och regeringens behandling av . Sedan den föregående granskningen har regeringen initierat en förändrad reglering av överförmyndarfunktionen i såväl förmynderskapsförordningen som . Samtliga beslutade åtgärder är inriktade på att stärka länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare. Regeringen har inte närmare uppmärksammat förslagen om att ta initiativ till att samordna och följa upp denna tillsyn. Därmed riskerar verksamhetens ojämna kvalitet som äventyrar huvudmännens likabehandling och rättssäkerhet att kvarstå. Samma sak gäller för den bristfälliga återkopplingen till regeringen och . Syftet med en uppföljande granskning var att följa upp i vilken utsträckning beslutade regelförändringar har bidragit till att lösa de problem som uppmärksammades vid granskning av både och . Problemen var av tre slag och avsåg dels länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna, dels regeringens styrning och uppföljning av denna tillsyn, dels grundläggande problem i överförmyndarnas egen verksamhet. Den uppföljande granskningen har inriktats på att besvara följande två frågor: Har länsstyrelserna omsatt beslutade förändringar i sin tillsyn och är förändringarna ändamålsenliga för att komma till rätta med de uppdagade problemen? Har regeringen förändrat sin styrning och uppföljning av denna tillsyn och har förändringarna bidragit till att komma till rätta med problemen med samordning och uppföljning? Därutöver har indikationer om förändringar inom överförmyndarnas egen verksamhet översiktligt inventerats. Mer resurser och tätare insatser Jämfört med granskning visar denna granskning att länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare generellt har fått utökade resurser från 4,5 till 6,6 årsarbetskrafter. Skillnaderna mellan de enskilda länsstyrelserna är dock betydande med en variation från per överförmyndare i länet. Överlag har antalet genomförda inspektioner liksom antalet granskade akter vid varje inspektion ökat. Förbättringar framträder även av länsstyrelsernas dokumentation och återkopplingen av tillsynens resultat samt bevakningen av rättsfall. Sammantaget indikerar dock resultatet av granskning att hittillsvarande insatser för att komma till rätta med problemen med länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna inte har varit tillräckliga. Granskningen visar även att problemen inte i första hand är en fråga om mer eller mindre resurser till denna tillsyn. Indikationer om en ineffektiv tillsyn De problem som uppmärksammades granskning synes i stor utsträckning kvarstå. Förekomsten av anmärkningar vid länsstyrelsernas granskning av akter är fortsatt omfattande. Liksom vid föregående granskning framträder även i denna granskning stora variationer mellan länen. Sammantaget tyder detta på fortsatta problem såväl i överförmyndarnas verksamhet som i länsstyrelsernas tillsyn av denna. har granskat de första och sista inspektionsprotokollen i varje län. Granskningen visar indikationer på att förekomsten av anmärkningar vid länsstyrelsernas aktgranskning är omfattande. Förekomsten av anmärkningar indikerar enligt brister i överförmyndarnas verksamhet som kan medföra rättsförluster för de huvudmän vars intresse verksamheten är till för att skydda. menar att förekomsten av anmärkningar väcker allvarliga frågor. Indikationer om varierande bedömningsgrunder Förekomsten av anmärkningar vid aktgranskningar anges av länsstyrelserna själva vara en central fråga i tillsynen av överförmyndare. Enligt länsstyrelserna är detta den viktigaste grunden för att prioritera frekvensen av inspektioner mellan olika överförmyndare. Anmärkningsfrekvensen anges även vara den viktigaste grunden för att identifiera olämpliga överförmyndare. anser dock att de stora länsvisa variationerna i anmärkningsfrekvens väcker frågor om hur användbart detta mått faktiskt är när det gäller länsstyrelsernas identifiering av risker i överförmyndarnas verksamhet. framhåller att det är rimligt att kompetensen kan variera mellan enskilda överförmyndare. Dessa är förtroendevalda och formella kompetenskrav saknas. ifrågasätter dock att överförmyndarnas kompetens och skicklighet skulle vara så olika fördelad mellan länen som länsstyrelsernas anmärkningsfrekvens indikerar. inventering av inspektionsprotokoll indikerar att det förekommer omfattande och även länsvisa variationer i anmärkningsfrekvensen mellan länen. Frekvensen av anmälningar varierade från till . I fem län var den lägre än och i sex län eller högre. Enligt indikerar i stället dessa variationer att även andra förklaringar måste sökas. En sådan förklaring är att länsstyrelserna vid sin aktgranskning tillämpar varierande bedömningsgrunder. Tillsynen är då inte nationellt samordnad och kravet på att lika fall ska behandlas lika riskerar att åsidosättas. En nära nog fördubblad frekvens av länsstyrelsernas inspektioner hos överförmyndarna synes inte heller ha inverkat på problemet med länsvisa variationer i anmärkningsfrekvens. Däremot har de ökade resurserna följts av att totalt sett fler akter granskas. Variationerna mellan länen i fråga om antalet granskade akter har också ökat. Ökade påfrestningar i överförmyndarnas verksamhet Granskningen 2006 visade på en omfattande verksamhet och även på omfattande problem med såväl överförmyndarnas verksamhet som tillsynen av denna. Trots detta finns nära fortfarande ingen form av löpande data för att följa den fortsatta utvecklingen av överförmyndarnas verksamhet. har funnit flera indikationer på problem till följd av ökade påfrestningar. Indikationer om fortsatt ökad volym och växande svårighetsgrad Redan i granskning 2006 framträdde en expansion av överförmyndarnas verksamhet, främst i fråga om ökat förvaltarskap. I den nu aktuella granskningen framträder indikationer på att denna expansion fortsätter. Expansionen innebär bl.a. att nya grupper med ny och alltmer komplex problematik tillförs överförmyndarnas verksamhet. Ett exempel på expansion är det kraftigt växande antalet ensamkommande flyktingbarn. Ett annat exempel är de s.k. dubbeldiagnoserna inom psykiatrin. Därmed utsätts överförmyndarnas verksamhet för utmaningar som blivit allt svårare att hantera inom ramen för systemets reglering och konstruktion. Utmaningar inom överförmyndarnas verksamhet pekar på att expansionen och en ökande svårighetsgrad i överförmyndarnas verksamhet leder till utmaningar när nya grupper och förändrade krav ska mötas inom ramen för det befintliga systemet. Granskningen visar att överförmyndarna hanterar denna situation med att i varierande grad tillämpa lösningar som i flera fall är omdiskuterade i förhållande till verksamhetens reglering och formella konstruktion. Ett exempel är diskussioner om uppgiftsfördelningen mellan tingsrätter och överförmyndare vid rekrytering av ställföreträdare, främst till de alltmer frekventa och svåra fallen av förvaltarskap. Formellt ligger utrednings- och därmed även rekryteringsansvaret hos de tingsrätter som svarar för besluten. I praktiken sköter dock ofta överförmyndarna rekrytering inför beslut om ställföreträdare. Förutom att den formella grunden för detta är tveksam finns olika uppfattningar om det ändamålsenliga i detta förfarande. anser att ett förfaringssätt där överförmyndaren svarar för att först rekrytera och därefter utöva tillsyn över ställföreträdare innebär en risk för intressekonflikter för överförmyndaren. Ytterst riskerar detta medföra att huvudmännens intressen åsidosätts. Ett annat exempel är inrättandet av förvaltarenheter. Dessa innebär enligt att den lagstadgade principen om frivilligarbete frångås. Efter att tingsrätten har anordnat ett förvaltarskap och förordnat en förvaltare anställs denne i stället av kommunen. I den meningen är sådana förvaltare inte längre som föreskriver frivilligarbetare. Den rättsliga grunden är omdiskuterad även i dessa fall. Därutöver finns en risk för intressekonflikter i de fall ställföreträdaren ska företräda sin huvudman gentemot sin uppdragsgivare inom kommunen. anser att förekomsten av förvaltarenheter kan ses som en indikation på problem inom överförmyndarnas verksamhet. konstaterar även att frekvensen av klagomål sedan föregående granskning har ökat i överförmyndarnas verksamhet såväl till länsstyrelserna som till JO. Enligt är det oklart i vilken mån detta enbart bör ses som en effekt av större uppmärksamhet från medierna och i vilken mån det också är ett uttryck för en mer eller mindre berättigad kritik från huvudmännen och deras anhöriga. Klagomål som rör relationen mellan huvudmännen och deras ställföreträdare rör också ett frivilligarbete som ligger utanför de statliga tillsynsmyndigheternas granskningsmandat. I sådana fall leder klagomål och anmälningar inte till kritik från statliga tillsynsmyndigheter. menar emellertid att ett växande antal klagomål i sig bör ses som en problemindikation att ta på allvar. Behov av mer ändamålsenliga insatser från regeringen Sedan föregående granskning har regeringen tagit flera initiativ till beslut om en förändrad reglering av tillsynen av överförmyndare i både och förmynderskapsförordningen. Samtliga initiativ är inriktade på en ändrad reglering med avsikt att stärka länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare. Utöver detta har (som framgått ovan) länsstyrelsernas tillsyn vidgats till att även omfatta rådgivning om bl.a. utbildning i förhållande till överförmyndarna och deras tjänstemän. Regeringen har emellertid inte tillräckligt uppmärksammat och hanterat behovet av en stärkt bevakning av likabehandling och rättssäkerhet för den enskilde. Exempelvis har initiativ till att samordna tillsynen uteblivit. konstaterar att regeringen sedan föregående granskning inte heller har tagit initiativ till att förbättra sin insyn i och uppföljning av överförmyndarnas verksamhet samt tillsynen av denna. Därmed saknar regeringen en bevakning av såväl de volymmässiga förändringar som de kvalitativa problem som framträder när överförmyndarna i sin verksamhet ska möta nya grupper och nya behov. bedömer att problemen börjar bli av en sådan art och omfattning att överförmyndarna och i praktiken även tingsrätterna har sett sig nödsakade att i varierande utsträckning åsidosätta gällande reglering för att hitta lösningar på de situationer de ställs inför. har erfarit att regeringen nu har för avsikt att i länsstyrelsernas regleringsbrev ge i uppdrag till länsstyrelserna att följa upp och redovisa effekterna av de regleringsförändringar som har genomförts sedan föregående granskning. Den nu genomförda uppföljningsgranskningen tyder på att regeringens och länsstyrelsernas hittillsvarande åtgärder har varit otillräckliga för att komma till rätta med de grundläggande bristerna i länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare som framkom i föregående granskning. granskning tyder även på att lösningen på dessa problem inte kan reduceras till enbart en fråga om mer eller mindre resurser till tillsynen. För att förebygga risker för att huvudmännens rättssäkerhet och likabehandling äventyras behöver nu ytterligare åtgärder prövas. Enligt bör åtgärder på såväl kortare som övervägas för att komma till rätta med iakttagna problem. Åtgärderna riktar sig till såväl regeringen som länsstyrelserna. Åtgärder på kortare sikt Regeringen bör pröva olika initiativ till att förbättra överförmyndarfunktionen inom ramen för nuvarande reglering och organisation. ta initiativ till att mer effektivt följa upp utvecklingen av överförmyndarnas verksamhet ta initiativ till olika möjligheter att via en ökad koncentration stärka en professionell och mer samordnad utveckling av länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndarna. Sådana överväganden har redan varit aktuella. Möjligheten att pröva sådana insatser med viss förtur för tillsynen av överförmyndare bör övervägas. ta initiativ till att överväga ett antal gemensamma bedömningsgrunder för sin aktgranskning vid inspektionerna i syfte att säkra huvudmännens rättssäkerhet och likabehandling. Regeringen bör ta initiativ till en översyn av i vilken mån den nuvarande regleringen och organisationen av överförmyndarnas verksamhet är ändamålsenlig då det gäller verksamhetens ökade expansion och svårighetsgrad uppgiftsfördelningen mellan tingsrätter och överförmyndare vid rekrytering av ställföreträdare. har funnit att slutsatserna av den granskning som har redovisat i rapporten av överförmyndarna uppföljningsgranskning (RiR 2009:31) ska överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen vill inledningsvis framhålla att de personer som har behov av hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person måste kunna förlita sig på att ställföreträdarna utför ett fullgott arbete och på att tillsynen över förvaltningen är tillräcklig. Det är därför av största vikt att tillsynsorganen dels de kommunala överförmyndarna som utövar tillsyn över ställföreträdarna, dels länsstyrelserna som utövar tillsyn över överförmyndarna fullgör sina uppgifter i enlighet med regelverket. granskning om tillsynen av överförmyndarna (Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare, RiR 2006:5) visade att tillsynen brast i så väl kvalitet som innehåll och omfattning. Små resurser, glesa inspektioner och kvalitetsbrister präglade verksamheten. Granskningen tydde också på att det fanns omfattande brister i överförmyndarnas verksamhet. I sin behandling av rapporten (framställning 2005/06:RRS26) anförde styrelsen att bristerna i tillsyn var anmärkningsvärd och att dessa borde åtgärdas . Styrelsen ansåg också att systemet med överförmyndare borde utredas. behandlade styrelsens framställning i betänkande 2006/07:CU4. föreslog bifall till styrelsens förslag om åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare, men föreslog avslag på förslaget om en översyn av systemet. beslutade i enlighet med utskottets förslag. I granskningen redogörs för de förändringar avseende reglerna som genomförts sedan granskningen . konstaterar att regeringen har tagit flera initiativ för att stärka länsstyrelsernas tillsyn, men också att behovet av en stärkt bevakning av likabehandling och rättssäkerhet för den enskilde inte tillgodosetts tillräckligt. Styrelsen noterar de förändringar som har gjorts i regelverket avseende överförmyndarnas verksamhet och delar slutsats att de åtgärder som vidtagits inte varit tillräckliga för att komma till rätta med de problem som konstaterades granskning. Styrelsen anser därför att ytterligare åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med bristerna i tillsyn av överförmyndarna, men också vad gäller bristerna i överförmyndarnas organisation och verksamhet. Förslagen avser således åtgärder både på kort och på lång sikt. Mot denna bakgrund föreslår styrelsen följande.