frsrdg · GY04RRS1 · 2010-09-28 00:00:00 — Om målen är oklara kan det innebära svårigheter att rikta åtgärder mot de arbetssökande så att de får avsedd effekt. Det innebär också risk för att viktiga avvägningar lämnas till enskilda arbetsförmedlare. Väldefinierade mål är också en förutsättning för att arbetsmarknadspolitiken ska kunna utvärderas och för att ska få fullständig information. Ett av regeringens viktigaste mål är att varaktigt öka sysselsättningen genom minskat utanförskap på arbetsmarknaden (prop. 2009/10:100). granskning av utanförskap och sysselsättningspolitik visade emellertid att begreppet utanförskap inte var preciserat (RiR 2008:26). Inte heller hade målet brutits ned i delmål eller operationaliserats på annat sätt. Enligt regeringen kan kvantitativa mål inom sysselsättningspolitiken leda politiken fel (prop. 2009/10:1). I granskningen av det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetspraktik framkom att och regeringen, Arbetsförmedlingen och arbetsförmedlare, framförde ytterligare syften med arbetspraktiken, utöver målet om att arbetssökande ska få osubventionerade jobb på den reguljära arbetsmarknaden (RiR 2010:5). De ytterligare syften som framfördes var beroende på bland annat rådande konjunkturläge och praktikdeltagarens individuella egenskaper och förutsättningar. Även förordningar och föreskrifter bör vara tydligt utformade för att kunna leda till avsedd styrning. Otydligheter kan medföra att programmens effekter på till exempel sysselsättningen försvagas. granskning av jobb- och utvecklingsgarantin visade att det fanns otydligheter i den förordning som styr garantin (RiR 2009:22). Otydligheterna gällde insatsens tidsmässiga omfattning och vad sysselsättningen ska bestå av. Ett annat exempel är förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. granskning visade att förordningen inte betonar tillräckligt tydligt att lönebidrag är ett temporärt stöd, vilket kan bidra till onödigt långa bidragstider (RiR 2007:24). uppföljning av granskningen visar att Arbetsförmedlingen har vidtagit åtgärder i form av handledningsstöd och utbildning för att förbättra implementeringen av regelverket för stödet lönebidrag. Genomförandet kan förbättras Några av granskningarna visar att det har funnits problem med att införa vissa åtgärder. har analyserat Arbetsförmedlingens upphandling av kompletterande aktörer inom ramen för granskningen av jobb och utvecklingsgarantin. Granskningen visade på flera problem med Arbetsförmedlingens upphandlingsmodell och kontraktsutformning (RiR 2009:22). Betalningsmodellen innehåller inte några incitament för den kompletterande aktören att öka insatserna för deltagaren eller att minimera tiden fram till anställning. När en deltagare får anställning ersätts den kompletterande aktören med samma belopp per deltagare oavsett hur det tagit fram till anställningen. Eftersom en relativt stor andel av ersättningen dessutom betalas ut redan under det första steget i betalningsmodellen är incitamenten för att minimera tiden för varje deltagare fram till anställning låga. Granskningen visade också att avtalen inte innehåller tillräckliga sanktionsmöjligheter mot aktörer som inte levererar tjänster av god kvalitet. Det har också funnits problem vid införandet av jobbskatteavdraget. granskning visade att kännedomen om jobbskatteavdraget var låg vid granskningens genomförande och dessutom lägst i de grupper där jobbskatteavdraget kunde väntas ha störst inverkan (RiR 2009:20). Eftersom syftet med jobbskatteavdraget är att öka incitamenten för arbete kan bristen på information om reformen riskera att leda till att jobbskatteavdraget inte når sin fulla potential. granskning av jobb- och utvecklingsgarantin visade att Arbetsförmedlingen hade svårt att anordna praktikplatser och att anvisa deltagare till sysselsättning inom garantin (RiR 2009:22). Problemen berodde till stor del på att Arbetsförmedlingens handläggare hade svårt att hitta tid för arbetsgivarkontakter och att antalet deltagare i garantin hade blivit fler än planerat. Behov av bättre utvärderingar granskningar visar att det inte alltid funnits evidens för att de förändringar som regeringen genomfört har förutsättningar att ge positiva effekter. Granskningen av åtgärden arbetspraktik visar att regeringens satsning på denna åtgärd inte utgick från något empiriskt underlag eller några beräkningar som visade att åtgärden skulle ge bättre sysselsättningseffekter än andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder (RiR 2010:5). egen utvärdering visar att åtgärden gav sämre sysselsättningseffekter i form av reguljära tillsvidareanställningar på heltid jämfört med andra program. I granskningen av programmet stöd till start av näringsverksamhet framkom att programmet hade dragits ned kraftigt (RiR 2008:24). visade både granskningen och andra studier på att programmet har positiva sysselsättningseffekter. granskningar visar också att regeringen inte har initierat effektutvärderingar av flera viktiga arbetsmarknadspolitiska insatser. Insatserna har i många fall inte heller utvärderats av andra organ. Avsaknaden av utvärderingar och empirisk evidens när arbetsmarknadspolitiska åtgärder introduceras eller avskaffas kan medföra risk för att åtgärderna inte är anpassade till de problem på arbetsmarknaden som de är tänkta att hantera. Det finns risk för att sysselsättningseffekterna inte blir de avsedda och att den statsfinansiella kostnaden per skapat arbetstillfälle blir hög. har och regeringens krav på evidens höjts. I budgetpropositionen anger regeringen att det är viktigt att veta vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på bästa sätt och att det behövs information om huruvida de åtgärder som genomförts är framgångsrika eller om politikens inriktning måste förstärkas eller läggas om. Kraftiga konjunktursvängningar ställer krav på regeringen och Arbetsförmedlingen att snabbt anpassa åtgärderna till det rådande konjunkturläget. Det är därför angeläget att utvärderingar sker kontinuerligt och är en integrerad del av planeringen vid införande och avskaffande av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Redovisningen kan bli tydligare Effekterna av arbetsmarknadspolitiken kan vara osäkra och svåra att kvantifiera. Det är därför viktigt att regeringen redovisar till vilka antaganden som ligger till grund för införandet av nya insatser och för bedömningen av vilka effekter på sysselsättning och arbetslöshet som arbetsmarknadspolitiken har haft. genomgång av budgetpropositionerna samt ekonomiska vårproposition visar emellertid att regeringens redovisning av antaganden om arbetsmarknadspolitikens effekter är ytterst knapphändig (RiR 2008:4). Analyserna innehåller inte preciserade antaganden om till exempel undanträngning av arbetskraft och konkurrenssnedvridning. Beräkningsunderlag som visar hur arbetsutbudet påverkas av löneförändringar och hur skatter påverkar efterfrågan på och utbudet av arbetskraft redovisas inte heller. Det är således svårt att utläsa vad regeringens antaganden om arbetsmarknadspolitiken grundar sig på. Det finns heller ingen redovisad dokumentation av de metoder och modeller som används i framskrivningarna. uppföljning av granskningen visar att de nämnda bristerna fortfarande kvarstår (Uppföljningsrapport , ). I granskning av styrningen inom arbetsmarknadspolitiken bekräftas i huvudsak dessa resultat (RiR 2010:1). Kapitlet bygger på följande underlag: Utanförskap på arbetsmarknaden Funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga (RiR 2007:24) Regeringens redovisning av arbetsmarknadspolitikens förväntade effekter (RiR 2008:4) Svenskundervisning för invandrare (sfi). En verksamhet med okända effekter, (RiR 2008:13) Sänkta socialavgifter för vem och till vilket pris? (RiR 2008:16) Stöd till start av näringsverksamhet (RiR 2008:24) Utanförskap och sysselsättningspolitik regeringens redovisning (RiR 2008:26) Skyddat arbete hos . Mer rehabilitering för pengarna (RiR 2008:28) Jobbskatteavdraget (RiR 2009:20) Jobb- och utvecklingsgarantin en garanti för jobb? (RiR 2009:22) Styrning inom arbetsmarknadspolitiken. Mål, styrkort och metoder för resursfördelning (RiR 2010:1) Arbetspraktik (RiR 2010:5) Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter (RiR 2010:6) Risker i statens ekonomiska åtaganden granskningar visar att regeringens rapportering om statens ekonomi successivt har förbättrats och utvecklats. Men det finns risker i statens verksamhet som inte blir väl belysta i rapportering och uppföljning, trots att de kan få en väsentlig inverkan på statens ekonomi. Perspektivet kan också behöva breddas till frågor om skatte- och välfärdssystemens långsiktiga hållbarhet. En riskfaktor är den ökade internationella rörligheten, vilket minskar utrymmet för nationella avvikelser i både skatteuttag och skatteregler. En annan riskfaktor är de ökade krav på skattefinansierade vård- och omsorgstjänster som följer av de närmaste decenniernas demografiska utveckling med en växande andel äldre i befolkningen. Förtroendet för de offentliga finanserna är av avgörande betydelse för stabiliteten i samhällsekonomin. Osäkerhet om framtida behov av skattehöjningar och utgiftsnedskärningar kan leda till ett ökat försiktighetssparande och minska benägenheten att investera och konsumera. Finanskrisen och dess följder visar på vikten av en stabilitets- och förtroendeskapande finanspolitik. Ett viktigt led i en sådan politik är att och medborgarna har tillgång till korrekt, begriplig och fullständig information om statens finanser och ekonomiska åtaganden. Regeringens rapportering till om statens ekonomi sker på flera sätt. De centrala dokumenten är den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen samt skrivelsen Årsredovisning för staten. I de båda förstnämnda redovisas regeringens ekonomiska politik och dess konsekvenser för statsbudgeten och de offentliga finanserna. Skrivelsen Årsredovisningen för staten är inriktad på en redovisning av det ekonomiska utfallet. Regeringens rapportering om statens och den offentliga sektorns ekonomi har successivt utvecklats och förbättrats. Erfarenheterna från finanskrisen men även de iakttagelser som vi gjort i våra granskningar visar emellertid att det finns åtaganden och förpliktelser i statens verksamhet som inte blir väl belysta i rapporteringen till , trots att de kan få en väsentlig inverkan på statens ekonomi. I vissa fall är regelverket otydligt om hur sådana åtaganden ska redovisas och om hur tilläggsupplysningar ska lämnas. I andra fall kan metoderna för riskbedömningarna behöva utvecklas. Riskperspektivet kan också behöva breddas till frågor om skatte- och välfärdssystemens långsiktiga hållbarhet. Statsfinansiella risker och åtaganden är omfattande. De statliga utgifterna motsvarade 2009 av bruttonationalprodukten (BNP) enligt nationalräkenskaperna. Statsskulden uppgick till av BNP. Omfattningen av statens åtaganden innebär att statens, och därmed ytterst medborgarnas, ekonomi exponeras för olika typer av risker. och riskexponering är emellertid väsentligt större än vad som framgår av officiell statistik och redovisning. Ett sätt att strukturera analysen och redovisningen av statsfinansiella risker illustreras i tabellen nedan. Statsfinansiella åtaganden och risker Upplåning/skulder Löpande inkomster och utgifter Lånegarantier Försäkringsåtaganden Implicita Naturkatastrofer och stora olyckor Samhällsekonomiska kriser Källa: Fiscal Exposures: Implications for and the Role for SAIs. INTOSAI, , February 2003 I tabellen definieras det statliga åtagandet i två dimensioner. Längs den ena delas åtagandena in i sådana som är explicit formulerade i lagar och förordningar respektive implicita åtaganden, som medborgarna på mer eller mindre goda grunder förväntar sig att staten ska uppfylla. Längs den andra dimensionen särskiljs direkta åtaganden, som påverkar statsfinanserna löpande , respektive betingade åtaganden, som löses ut först vid specifika händelser. Tabellen exemplifierar vilka typer av faktorer eller händelser som kan ge upphov till de olika typerna av statsfinansiella riskexponeringar. Merparten av budgetlagens krav på den statliga årsredovisningen och nationalräkenskapernas statistik för de statliga finanserna avser direkta och explicita åtaganden. Det är inte alltid självklart hur statliga åtaganden kan placeras in tabellens enkla klassificering. Vad som däremot är klart är att en redovisning enbart i form av god redovisningssed inte fångar upp den samlade statsfinansiella riskexponeringen. Exempel på detta framkom i granskningen av statens garantier i finanskrisen där vi kunde konstatera att staten tog stora risker genom att utfärda omfattande garantier till exportföretag och finansinstitut. Ett annat exempel är de diskussioner som förts om åtaganden i och hur dessa bör redovisas. Det krävs ofta betydande tilläggsinformation till den gängse redovisningen för att få en rättvisande bild av kvaliteten i de statliga finanserna. En till synes stark balansräkning kan dölja statsfinansiella risker både i form av tillgångar som kanske inte kan realiseras eller i form av långtgående åtaganden inom välfärdssektorn som kan urholka statsfinanserna. Men det kan också förekomma oredovisade tillgångar, till exempel i form av uppskjuten beskattning av sparande i privata pensionsförsäkringar eller till följd av realisationsvinster vid försäljning av privatbostäder. Att implicita eller betingade statsfinansiella risker kan vara svåra att värdera och siffersätta får inte hindra att de analyseras, bedöms och rapporteras. Sådan information kan ge underlag till åtgärder som begränsar de ekonomiska riskerna för staten genom bättre beredskap och mindre risktagande i den privata sektorn. Det kan gälla hanteringen av miljöfarligt gods, säkerheten i kärnkraftverk eller risktagandet i den finansiella sektorn. Men det kan också gälla medborgarnas förväntningar om en ständigt stigande skattefinansierad välfärdskonsumtion. En breddning och fördjupning av regeringens information om de risker som är förknippade med statliga åtaganden, explicita eller implicita, är viktigt för att tydliggöra tänkbara statsfinansiella konsekvenser. Följande avsnitt belyser några sådana risker och åtaganden där påpekat behovet av en mer utvecklad rapportering. Ofullständig rapportering av statliga garantier präglades av en kaotisk utveckling på de internationella finansmarknaderna. För att stabilisera kreditförsörjningen vidtog centralbanker och regeringar runt om i världen långtgående åtgärder. För svensk del bestod krisåtgärder av sänkta styrräntor i linje med omvärlden. ökade också utlåning till bankerna med . Regering och riksdag beslutade om en utökning av insättningsgarantin (eller ) och en garantiram om beslutades för bankernas upplåning på marknaden. För att stödja exportindustrin utökades garantierna för AB och . De sammanlagda ramarna för de statliga garantierna till den privata sektorn uppgick till och kom därmed att uppgå till ett belopp som nästan motsvarade hela bruttonationalprodukten. Av denna ram kom nära hälften att utnyttjas. Inga garantiåtaganden har dock behövt infrias. Genom garantierna övertog staten formellt stora risker från den privata sektorn, i första hand från finanssektorn. Belastningen på statsfinanserna kan bli stor vid ett infriande av garantierna. Detta ställer särskilt höga krav på transparens i redovisningen och uppföljning av åtgärderna. Att besluten om garantierna måste fattas under stor tidspress och på bristfälligt underlag ökar behovet av en tydlig redovisning och ambitiös återrapportering till . granskning av de garantier som staten beslutade om för att mildra effekterna av finanskrisen visade att regeringen inte gett någon samlad redovisning till (RiR 2009:26). Först fick i uppdrag att lämna förslag till hur en samlad bedömning och rapportering av riskerna i garantierna bör utformas. Sådana riskbedömningar bör vara ett återkommande inslag i regeringens rapportering till , särskilt när riskbilden förändrats påtagligt. konstaterade också att förekomsten av de implicita garantier för finansmarknaden, som ansåg föreligga redan innan krisen bröt ut, inte berördes i regeringens redovisning. Redovisningen av utsläppsrätter har förbättrats I en granskning av utsläppsrätter konstaterade att kommer att få ett betydande överskott för perioden (RiR 2009:21). Det uppskattade värdet av överskottet av utsläppsrätter är . Hur väljer att hantera överskottet, det vill säga om det ska säljas, annulleras eller sparas, har betydelse för om når det svenska klimatmålet. Granskningen visade att det saknades uppgifter om innehavet av utsläppsrätter i regeringens och myndigheternas rapportering. Regeringen hade heller inte underställt frågan om hur ska hantera det kommande överskottet av utsläppsrätter. rekommenderade regeringen att införa en tilläggsupplysning om innehavet och överskottet av utsläppsrätterna i Årsredovisning för staten. Regeringen följde denna rekommendation i Årsredovisning för staten 2009. Växande påfrestningar på skattesystemet Den svenska välfärdsmodellen förutsätter ett internationellt sett högt skatteuttag. Två grundförutsättningar för ett hållbart skattesystem med högt skatteuttag är enkla och robusta skatteregler och ett effektivt uppbördssystem. Skatteuttaget och uppbördskontrollen måste uppfattas som rättvisa och legitima av medborgarna, annars riskerar skattebaserna att urholkas genom skatteflykt och skattefusk. En riskfaktor är den ökade internationella rörligheten för kapital, arbetskraft och varor, vilket minskar utrymmet för nationella avvikelser i både skatteuttag och skatteregler. Kraven på internationell samverkan i skatteuppbörd och skattekontroll ökar. En annan riskfaktor är de ökade krav på skattefinansierade vård- och omsorgstjänster som följer av de närmaste decenniernas demografiska utveckling med en växande andel äldre i befolkningen. En omstöpning av skattesystemet? Enhetlig beskattning var en av de bärande principerna i den genomgripande reformering av skattesystemet som genomfördes /91. Inkomster inom ett och samma inkomstslag skulle i så stor utsträckning som möjligt beskattas lika. Detta skulle bidra till transparens, enkelhet och förutsägbarhet i beskattningen, vilket ansågs utgöra viktiga förutsättningar för ett effektivt, stabilt och hållbart skattesystem. I en granskning av skattesystemets utveckling konstaterar att det finns åtskilliga avvikelser från skattereformens princip om enhetlig beskattning (RiR 2010:11). framstår därför skattesystemet åter som relativt komplext med en mängd särregler, nedsättningar och undantag. Avvikelserna från enhetlighet har i flera fall motiverats av arbetsmarknadspolitiska eller branschstimulerande skäl, men även av effekter på inkomstfördelningen. Av de regeländringar har granskat är det endast i ett fåtal fall som förändringarna uttryckligen motiverats med anpassning till internationella bestämmelser. En systematisk omläggning mot mer differentierade skatter är en genomgripande förändring av skattepolitiken. Det finns risk för ökade gränsdragningsproblem och därmed kostnader för kontroll och uppbörd. Differentierade skatter ökar risken för påverkan från särintressen och kan leda till växande legitimitetsproblem. Det finns också en risk att skattekontrollen försvåras. Behov av effektiv internationell skattekontroll Även om flertalet avsteg från principen om enhetlig beskattning inte haft sin grund i en anpassning till internationella bestämmelser, innebär internationaliseringen och skattebetalarnas rörlighet över nationsgränserna en utmaning för skatteadministrationen. Det gäller inte minst den internationella skattekontrollen. Olikheter i länders skatte- och uppbördssystem medför en ökad risk för skatteplanering och skattefusk. beräknar att skattebortfallet med internationella kopplingar uppgår till . Det motsvarar cirka en tredjedel av det totala skattebortfallet. En central del av den internationella skattekontrollen handlar om samarbete och utbyte av information mellan skattemyndigheter i olika länder. Genom en effektiv användning av inhemska kontrolluppgifter har kunnat hålla skattebortfallet på en relativt låg nivå på många områden. När transaktioner i ökad utsträckning sker över gränserna är det viktigt att system och arbetssätt anpassas för att ta hand om motsvarande information från andra länder. granskning av den internationella skattekontrollen visade att det finns betydande brister i hantering av informationsutbytet med andra länder (RiR 2009:24). Trots att har insikt om vad som behöver göras har myndighetens anpassning till nytt arbetssätt gått för långsamt. Ineffektiviteten i informationsutbytet kan få allvarliga konsekvenser för förmåga att upprätthålla informationsutbytets preventiva effekt och i förlängningen att säkra skatteintäkterna. Riskfyllda skatteuppskov I en granskning av uppskovet med att betala kapitalvinstskatt vid försäljning av privatbostäder (bostadsuppskovet) och den uppskjutna beskattningen av privatpersoners pensionssparande (pensionssparavdraget) tydliggörs de risker för statens finanser som ligger i att det ofta tar innan dessa uppskov återförs till beskattning (RiR 2009:3). Risken ökar inte minst genom de införda möjligheterna för svenska medborgare att pensionsspara med skatteavdrag i fonder inom EES-området och att överföra kapitalvinster vid köp av bostad. Problemet är inte obetydligt. Uppskoven uppgår till , vilket motsvarar skatteintäkter på . I granskningen av skatteuppskoven påtalade bland annat bristen på information om storleken på uppskoven. Det är därför positivt att regeringen i Årsredovisning för staten 2009 kompletterat rapporteringen med ett avsnitt om uppskjuten skatt och en uppskattning av motsvarande skattepliktiga belopp. Redovisningen av vilka risker som är förknippade med att säkerställa skattefordringar till följd av skatteuppskov kan dock utvecklas. En sådan redovisning kan också fungera som underlag för de åtgärder som regeringen kan vidta för att säkerställa dessa skattefordringar. Hållbarhetsredovisningen är svårtolkad Ett övergripande mål för finanspolitiken är att säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Riskerna med svaga statsfinanser och stor statsskuld blev uppenbara under krisen för den svenska ekonomin . Den aktuella utvecklingen inom ett antal EU-länder visar åter på de mycket kännbara konsekvenserna om finansmarknadernas förtroende sviktar för ländernas förmåga att hantera sina statsfinanser. finns det mer långsiktiga risker för den statsfinansiella stabiliteten i form av demografiska förändringar med en växande andel äldre i befolkningen. Medborgarnas förväntningar om en fortsatt kvalitetsökning i den skattefinansierade välfärden kommer att öka påfrestningen på statens finanser. Regeringen rapporterar utförligt om de långsiktiga offentligfinansiella perspektiven i de ekonomiska propositionerna. En sådan rapportering är också obligatorisk i de konvergensprogram som redovisas till EU . I flera rapporter, där vi granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket, har vi varit kritiska till regeringens redovisning av den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Hållbarhetsberäkningarna förutsätter bland annat ett högre överskott i de offentliga finanserna än överskottsmålet och en mycket kraftig uppbyggnad av statens finansiella förmögenhet . Det går inte att utläsa av regeringens redovisning hur detta ska gå till. Därmed går det heller inte att förstå hur de långsiktiga analyserna av hållbarheten i de offentliga finanserna påverkar regeringens utformning av finanspolitiken. Kapitlet bygger på följande underlag: Skatteuppskov regeringens redovisning av bostadsuppskov och pensionssparavdrag (RiR 2009:3) Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning ekonomiska vårproposition (RiR 2009:14) Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2009:17) Vad är utsläppsrätter värda?