frsrdg · GY04RRS15 · 2010-12-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS15 16.42 2010/11:RRS15 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet Sammanfattning har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27) ska överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning till detta vill styrelsen anföra följande. konstaterar i granskningen åtskilliga brister när det gäller förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna inom infrastrukturområdet. Det är brister som enligt medför en påtaglig osäkerhet om de samhällsekonomiska analysernas, och därmed även de politiska beslutsunderlagens, kvalitet och jämförbarhet. Av granskningen framgår att bristande styrning och uppföljning har bidragit till bristerna. Det saknas resurser och en fungerande kompetensförsörjning för ett effektivt genomförande av förvaltningen. konstaterar att förutsättningarna för en utveckling mot en effektivare metodförvaltning har förbättrats, bl.a. genom den nya organisationen inom infrastrukturområdet och den trafikslagsövergripande utvecklingsplan som tagits fram av bl.a. . menar dock att detta inte säkerställer en god förvaltning, utan det krävs att såväl regeringen som prioriterar verksamheten mer. Styrelsen anser att iakttagelser är viktiga, inte minst mot bakgrund av att problemen varit kända . Styrelsen anser därför att bör uppmärksammas på betydelsen av en god förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. Styrelsen anser att regeringen bör se över hur styrningen och uppföljningen av förvaltningen kan utvecklas i syfte att förbättra kvaliteten och jämförbarheten i de viktiga samhällsekonomiska analyserna i infrastrukturplaneringen. Styrelsen förutsätter vidare att iakttagelser och rekommendationer kommer att tas till vara och beaktas i regeringens och fortsatta utvecklingsarbete inom området. Innehållsförteckning Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 3 Styrelsens redogörelse 4 granskning 5 Bakgrund och syfte 5 Nya aktörer och ny organisation 6 slutsatser 6 Brister i förvaltningen 7 Konsekvenser av bristerna 8 Orsaker till bristerna 8 Nuläget och framtiden 8 rekommendationer 9 Styrelsens överväganden 11 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS15 16.42 2010/11:RRS15 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (FP), (C), (SD), Per (V), (S), (M) och (M). GRANSKNING 2010/11:RRS15 16.42 2010/11:RRS15 GRANSKNING 16.42 har granskat förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27). Bakgrund och syfte är transportpolitikens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Den statliga planeringsramen för åtgärder i transportinfrastrukturen har beslutats till under 20102021, varav riktas till utveckling av transportsystemet. har beslutat att samhällsekonomiska analyser ska ligga till grund för beslut om investeringar i infrastruktur. Samhällsekonomiska analyser syftar kortfattat till att väga åtgärders kostnader mot deras nyttor. De ska omfatta alla medborgare i ett samhälle och skatta åtgärdernas effekter för samhället i stort. För att de samhällsekonomiska analyserna ska utgöra ett gott beslutsunderlag måste de både hålla god kvalitet och vara sinsemellan jämförbara. har granskat en av förutsättningarna för att de samhällsekonomiska analyserna ska kunna utgöra ett gott beslutsunderlag inom transportområdet, nämligen förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna. Med denna förvaltning avses sådant som påverkar om tillämpningen av metoderna kan resultera i beslutsunderlag av hög kvalitet och jämförbarhet. Granskningen omfattar ingen bedömning av de teorier som analyserna baseras på, kvaliteten på de analyser som genomförs eller hur dessa värderas i olika beslutsprocesser, vilket givetvis också påverkar slutresultatet. Begreppet förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna omfattar i den här granskningen både själva organiseringen av förvaltningsverksamheten, inklusive kompetensförsörjning inom området, och den faktiska hanteringen och utvecklingen av data, beräkningsförutsättningar, analysverktyg och olika typer av riktlinjer (för tillämpning, redovisning, dokumentation och uppföljning). Med begreppet effektiv förvaltning menar kortfattat att förvaltningen ska medföra goda förutsättningar för att analyserna ska kunna genomföras effektivt och transparent samt utmynna i beslutsunderlag av god kvalitet och jämförbarhet. granskning syftar till att studera om trafikverken (samlingsnamnet i granskningen för , och ), () och regeringen har sett till att förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna är effektiv. Granskningens revisionsfrågor är följande: Har trafikverken och utvecklat effektiva rutiner för kvalitetssäkring, tillämpning och utveckling av metoderna? Har trafikverkens och organisering samt regeringens uppföljning och styrning av förvaltningen varit effektiv? Nya aktörer och ny organisation t.o.m. hade de dåvarande myndigheterna , och () ett gemensamt ansvar för att förvalta de samhällsekonomiska metoderna. Förvaltningsansvaret var inte formellt uttryckt, men naturligt kopplat till ansvar att utveckla metoder för samhällsekonomiska analyser och trafikverkens tillämpning av dessa. För detta ändamål har datainsamling, kalkylvärden och beräkningsmodeller utvecklats successivt . genomfördes en myndighetsreform med organisatoriska och ansvarsmässiga förändringar inom transportområdet: , och upphörde, medan och Trafikanalys inrättades. ska det nybildade utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, medan det likaledes nybildade Trafikanalys kontinuerligt ska följa arbete med att utveckla sådana modeller. Eftersom denna granskning både innehåller ett historiskt perspektiv och ett nuläges- och framtidsperspektiv berörs samtliga ovan nämnda myndigheter, nedlagda som nystartade. Även regeringen och omfattas av granskningen utifrån sitt övergripande ansvar för uppföljning och styrning av trafikverkens och förvaltningsuppdrag. slutsatser övergripande slutsats från granskningen är att det finns åtskilliga effektivitetsproblem i förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna. Enligt bedömning påverkar de identifierade bristerna sannolikt de samhällsekonomiska analysernas kvalitet och jämförbarhet negativt. Detta medför i sin tur en påtaglig osäkerhet om de politiska beslutsunderlagens tillförlitlighet. utgör effektivitetsproblemen enligt en betydande förbättringspotential för det nybildade att realisera. Brister i förvaltningen I granskningen identifierar ett antal kritiska områden för förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna med hänsyn till deras potentiella betydelse för kvaliteten på de analyser som genomförs för att utgöra beslutsunderlag inför nya infrastrukturinvesteringar: hantering av omvärldsdata hantering av beräkningsförutsättningar för prognoser och kalkyler hantering och underhåll av prognos- och kalkylmodeller hantering av rutiner för tillämpning, redovisning och dokumentation uppföljning, utvärdering och utveckling kompetensförsörjning. har i denna granskning formulerat kriterier för vad som kan anses utgöra en effektiv förvaltning på vart och ett av ovanstående områden. Därefter har detta idealtillstånd jämförts med den faktiska förvaltningen. I denna jämförelse har Rikrevisionen kunnat konstatera att det finns brister inom samtliga områden. Inom vissa områden är bristerna dessutom betydande. Granskningen visar exempelvis att det saknas en ordnad förvaltning av de stora datamängder som försörjer prognos- och kalkylmodellerna. Bland annat saknas rutiner för kvalitetssäkring och spridning av data. Det saknas vidare rutiner som garanterar transparens kring hur beräkningsförutsättningarna som ligger till grund för analyserna är framtagna och att besluten för dessa vilar på vetenskaplig grund. Prognos- och kalkylmodeller uppdateras inte rutinmässigt och förvaras inte heller ordnat, och det saknas forum för att fånga upp olika intressenters synpunkter och önskemål kring modellernas utvecklingsbehov. Vidare saknas tydliga riktlinjer för hur analysarbetet ska dokumenteras och för hur analysresultaten ska redovisas. har också funnit att det finns brister i riktlinjerna för genomförandet av analyserna, framför allt när det gäller främjandet av jämförbarhet mellan tillämpningar i åtgärdsplaneringen och i andra sammanhang samt för bedömningen och hanteringen av s.k. icke beräkningsbara effekter. Förutom de ovan nämnda bristerna inom respektive område noterar att det också har framkommit att tidigare satsningar på förvaltningsuppgifter har haft en mycket ojämn prioritet över tiden. Mycket av det arbete som genomförts har haft sin utgångspunkt i uppdrag om åtgärdsplanering, och däremellan har endast mindre insatser gjorts. Det har enligt således saknats kontinuitet och helhetsgrepp, varpå kostsamma och ineffektiva omprövningar av verksamheten har behövt göras. Förvaltningen försvåras också av att det enbart är ett fåtal personer som är insatta i hur modellverktygen fungerar i detalj. Kompetensförsörjningen inom området har inte fungerat tillfredsställande. Dessutom konstaterar att konsultberoende i förvaltningen av de samhällsekonomiska modellerna innebär en sårbarhet i planeringssystemet. Sannolikt torde detta enligt också försvåra möjligheter att bedriva en samordnad och effektiv styrning och utveckling av denna förvaltning. Konsekvenser av bristerna Enligt bedömning leder de konstaterade bristerna till en påtaglig osäkerhet om de samhällsekonomiska analysernas, och därmed även de politiska beslutsunderlagens, kvalitet och jämförbarhet. Ytterligare konsekvenser är att delar av de befintliga analysresurserna måste tas i anspråk för felrättningar och omarbetningar, något som en effektiv förvaltning hade kunnat bidra till att undvika. En väl fungerande förvaltning skulle således enligt kunna vara resurseffektiv när det gäller främjande av både beslutsunderlagens kvalitet och interna arbete. De brister som lyfts fram i denna granskning rimmar enligt illa med och regeringens strävan mot samhällsekonomiskt effektiva åtgärder inom transportområdet. betonar också att de risker som finns med ett bristande beslutsunderlag särskilt bör beaktas inom detta politikområde, detta på grund av de stora kostnader och konsekvenser som hänger samman med de beslut som fattas inom området. Orsaker till bristerna Enligt bedömning bör regeringen och de inblandade myndigheterna ha känt till förekomsten av brister i förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna . Trots detta har ytterst lite åtgärdats, vilket delvis kan bero på att bristerna inte har bedömts som tillräckligt allvarliga. Därutöver har sannolikt det historiskt splittrade ansvaret för förvaltningen, i kombination med de ansvariga myndigheternas olika behov, lett till otillräckliga satsningar på de myndighetsgemensamma arbetsgrupperna för metodutveckling. Vidare konstaterar att det har funnits ett lågt intresse för grundläggande förvaltningsuppgifter som de beräknade kostnaderna för förvaltningen har överstigit vad som initialt förutsågs då metoderna utvecklades. Oavsett de exakta orsakerna till förvaltningens nuvarande brister tycks regeringen ha haft en passiv roll när det gäller såväl uppföljning och utvärdering som styrning inom området. Nuläget och framtiden Som ovan har beskrivits har konstaterat åtskilliga brister i förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna. har det emellertid genomförts organisationsförändringar och påbörjats aktiviteter som sammantaget kan leda till en bättre förvaltning. I samband med den myndighetsreform som verkställdes tilldelades det nybildade ansvaret för att förvalta metoderna för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Detta är en precisering i ansvarsfrågan jämfört med tidigare, då de dåvarande trafikverken och delade på detta ansvar. Enligt bedömning kan ett samlat förvaltningsansvar ge bättre förutsättningar för en god förvaltning, eftersom det tidigare delade ansvaret tycks ha motverkat tillräcklig prioritering av förvaltningsuppgifterna. Vidare finns det, åtminstone på tjänstemannanivå inom och Trafikanalys, en medvetenhet om flera av de brister som redovisas i denna granskning och en vilja att åtgärda dem. har också publicerat en konkret utvecklingsplan i vilken man har identifierat brister som till stora delar överensstämmer med de iakttagelser som redovisas i denna granskning. Enligt bedömning skulle utvecklingsplanens åtgärdsförslag leda till avsevärda förbättringar jämfört med dagens situation. Ett fåtal sådana projekt har också inletts på . Således finns exempel på initiativ som kan tyda på ett mer strategiskt grepp om förvaltningsfrågorna. Enligt utgör dock inte myndighetsreformen och utvecklingsplanen i sig några garantier för en bättre förvaltning . Som ovan nämnts har ett flertal av bristerna varit påtalade , men kvarstår trots detta att åtgärda. En effektiv förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna kräver att området prioriteras i styrning, organisering och resurstilldelning. En sådan prioritering kan, enligt , vara motiverad utifrån de omfattande kostnader och konsekvenser som de transportpolitiska besluten medför. Att skyndsamt bygga upp en tillförlitlig och långsiktigt hållbar förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. Detta kan med fördel ske med utgångspunkt i bl.a. de brister och utvecklingsområden som har utpekats i denna granskning samt i den utvecklingsplan som har publicerat. Det är i detta sammanhang viktigt att i en förnyad riskanalys överväger hur dessa brister ska omhändertas. Att tillse att förvaltningen ger förutsättningar för en korrekt, transparent och enhetlig tillämpning av metoderna för såväl den långsiktiga planeringen och den fysiska planeringen som andra typer av tillämpningar. Att i detta arbete överväga vilka förvaltningsuppgifter som bör genomföras av konsulter respektive den egna myndigheten samt utforma berörda konsultavtal på ett sådant sätt att förvaltningen som helhet fungerar effektivt. Vidare rekommenderas regeringen och Trafikanalys att specifikt följa upp utvecklingen av förvaltningsarbete tillse att det genomförs konsekvensanalyser av vad olika brister i förvaltningen kan betyda för de transportpolitiska beslutsunderlagens kvalitet och jämförbarhet. GRANSKNING 2010/11:RRS15 16.42 2010/11:RRS15 GRANSKNING 16.42 har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27) ska överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning till detta vill styrelsen anföra följande. konstaterar i granskningen åtskilliga brister när det gäller förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna inom infrastrukturområdet. Det är brister som enligt medför en påtaglig osäkerhet om de samhällsekonomiska analysernas, och därmed även de politiska beslutsunderlagens, kvalitet och jämförbarhet. Av granskningen framgår att bristande styrning och uppföljning har bidragit till bristerna. Det saknas resurser och en fungerande kompetensförsörjning för ett effektivt genomförande av förvaltningen. konstaterar att förutsättningarna för en utveckling mot en effektivare metodförvaltning har förbättrats, bl.a. genom den nya organisationen och den trafikslagsövergripande utvecklingsplan som tagits fram av bl.a. . menar dock att detta inte utgör någon garanti för en utveckling mot en effektivare förvaltning, utan det krävs att såväl regeringen som prioriterar verksamheten mer. Styrelsen anser att iakttagelser är viktiga, inte minst mot bakgrund av att har påtalat vikten av samhällsekonomiska analyser som beslutsunderlag inom transportpolitiken. betonade i samband med den senaste transportinfrastrukturpropositionen att en förutsättning för att de samhällsekonomiska analyserna ska kunna användas som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och inte minst att kalkylerna och analyserna är jämförbara. Även och de tidigare myndigheterna och revisorer har i granskningar inom området kritiserat bristen på väl underbyggda samhällsekonomiska analyser. Problemen är således kända , och bör därför enligt styrelsen göras uppmärksam på betydelsen av en god förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. Styrelsen anser vidare att regeringen bör se över hur styrningen och uppföljningen av förvaltningen kan utvecklas i syfte att förbättra kvaliteten och jämförbarheten i de viktiga samhällsekonomiska analyserna i transportinfrastrukturplaneringen. Styrelsen förutsätter att iakttagelser och rekommendationer kommer att tas till vara och beaktas i regeringens och fortsatta utvecklingsarbete inom området. Med detta överlämnas denna redogörelse. 1987/88:50 bil. 1, s. 22 och 32, bet. 1987/88:TU20 s. 1, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35 s. 69, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2 § 1 förordningen (2007:958) med instruktion för , upphävd genom förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys samt direktiven för den senaste åtgärdsplaneringen för perioden 20102021, N2008/8698/IR N2008/8869/IR (delvis). Infrastruktur på samhällsekonomisk grund, avdelningen för transportekonomi, , bilaga 2 till SOU 2009:31 (Effektiva transporter och samhällsbyggande en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg). 2008/09, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.