frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Redan med anläggande av dessa för allmän verksamhet grundläggande kri- terier måste kommunstyrelsens agerande vid utfärdandet av pressmeddelandet alltså kritiseras. Att publiceringen varit problematisk även i förhållande till annan rättslig reglering framgår av redogörelsen ovan. Det saknas dock skäl för mig att gå in på en närmare bedömning i dessa delar, som framstår som följdverkningar av de grundläggande bristerna avseende saklighet och opartiskhet. Yttrandefrihet i kommunala lokaler Ingripande i en ungdomslokal mot en affisch föreställande en satansfigur som bajsade på (Beslut av JO Axberger , dnr 1248-2008) Beslutet i korthet: I en lokal avsedd för ungdomar har den verk- samhetsansvarige tagit ned en affisch för att den väckte anstöt. Grundlagarnas skydd för yttrandefriheten hindrar i och för sig inte att det allmännas företrädare, i lokaler där det allmänna svarar för verksam- heten, reglerar i vad mån olika typer av budskap får spridas. Reglerna måste dock vara generella till sin karaktär och får inte diskriminera mellan olika enskilda framställningar på grund av deras innehåll. Några sådana regler fanns inte i detta fall. Särbehandlingen av just denna affisch, vars innehåll inte var brottsligt, framstår därmed som godtycklig. I en anmälan till JO uppgavs att en tjänsteman i censure- rat en affisch som satts upp i kommunens kulturhus. Affischen avsåg en punkfestival och visade en satansfigur som bajsade på huvud. 2 010 /1 1:JO1 i anmodades att yttra sig. I nämndens yttrande uppgavs att verksamheten på den aktuella platsen, Mu- sikhuset Skylten, framför allt riktar sig till unga mellan . För verksamheten hade kultur- och fritidsnämnden angivit följande förutsättning- ar: Målsättning för Musikverksamheten på Skylten Skylten ska i första hand vara en mötesplats för ungdomar med intresse för musik. Ungdomar ska beredas möjligheter att genom ett aktivt deltagande och lyhörd personal påverka och forma både verksamhetsinnehåll och lokaler. Verksamheten ska i första hand stödja och stimulera musiklivet för ungdo- mar. Verksamheten ska i huvudsak vända sig till ungdomar mellan 15 med intresse för musik. Verksamheten ska utformas på ett sådant sätt att den vän- der sig till alla ungdomar i målgruppen, oavsett kön eller etnisk bakgrund. förmedla sunda värdegrunder och respekt för andra människor vara partipolitiskt och religiöst obunden bedrivas i en rök-, drog- och alkoholfri miljö vid arrangemang tillse att ljudnivåerna inte överskrider ekvivalent ljudnivå på , enligt utarbetade riktvärden (SOS FS 1996:7) skapa förutsättningar för att genusperspektivet beaktas så att verksamhetens innehåll och miljö attraherar båda könen Vid en månatlig uppföljning som gjordes , tog verksamhetsan- svarig för Musikhuset Skylten upp frågan om den aktuella affischen. Affi- schen gällde ett musikarrangemang som skulle genomföras på Musikhuset Skylten. Verksamhetsansvarig ville ha stöd av kultur- och fritidskontorets tjänsteman i sitt agerande gentemot föreningen som var ombedd att plocka ner affischen från de väggar där den var uppsatt på Musikhuset Skylten. Med stöd av nedanstående punkter gav kontorets tjänsteman verksamhets- ansvarige stöd för sitt agerande när det gäller den aktuella affischen: Huset ska vara öppet för alla, förmedla sunda värdegrunder och respekt för alla människor. Det är en vedertagen praxis i kommunens övriga fritidsverksamheter och skolverksamhet att det är verksamhetsansvarig/rektor som avgör vad som är lämpligt att sätta upp på anslagstavlor/väggar i de lokaler där verksamheten utförs. Besökare i olika åldrar med olika intressen som varit på Skylten och sett affischen hade hört av sig till Studiefrämjandet och tyckte att den var oer- hört kränkande och ville att den skulle tas bort från musikhusets väggar. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Det skydd för yttrandefriheten som RF garanterar innebär att en myndighet, varken formellt eller informellt, får ingripa mot någon för 2 010 /1 1:JO1 att han eller hon har använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att uttrycka sin uppfattning. Yttrandefriheten kan dock inskränkas under vissa särskilt angiv- na förutsättningar i enlighet med av stiftad lag, se 2 kap. 12 och 13 §§ RF. Reglerna i (BrB) om t.ex. uppvigling, hets mot folk- grupp, och förledande av ungdom (16:5, 16:8 respektive 16:12 BrB) utgör begränsningar i yttrandefriheten som har ansetts förenliga med RF eftersom de skett med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Av 2 kap. 13 § sista stycket RF framgår vidare att föreskrifter som, utan avseende på yttrandets innehåll, närmare reglerar visst sätt att sprida eller motta yttranden inte ska anses utgöra en begränsning av yttrandefriheten. Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheter- na och grundläggande friheterna () innehåller ett skydd för yttrandefriheten (artikel 10). Europeiska domstolen för de mänskliga rät- tigheterna har i ett avgörande uttalat: Yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett (demokra- tiskt) samhälle, en av de grundläggande förutsättningarna för dess fram- steg och för varje människas utveckling. [ ] den omfattar inte endast information och idéer som mottas positivt eller kan anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolkningen. Detta är de krav som ställs av den pluralism, den tolerans och den vidsynthet utan vilka inget demokratiskt samhälle kan existera. (Citerat efter , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. Slutligen bör bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF uppmärksammas. Där stadgas bl.a. att de som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verk- samhet ska iaktta saklighet och opartiskhet. Företrädare för det allmänna kan självfallet ingripa mot framställningar som innefattar brott. Såvitt framkommit hade den aktuella affischen emellertid inte ett brottsligt innehåll. Någon rätt att ingripa på denna grund förelåg därmed inte. Grundlagarnas skydd för yttrandefriheten hindrar inte att det allmännas fö- reträdare, i lokaler där det allmänna svarar för verksamheten, reglerar i vad mån olika typer av budskap får spridas. Reglerna måste dock vara generella till sin karaktär och får inte diskriminera mellan olika enskilda framställningar på grund av deras innehåll. Regeringsformens krav på saklighet och opartisk- het ska iakttas. Några sådana regler synes inte ha funnits för verksamheten på Musikhuset Skylten. I stället förelåg en praxis, som innebar att den verksamhetsansvarige avgjorde vad som var lämpligt att sätta upp på anslagstavlor m.m. Den aktuella affischen tillkännagav ett musikevenemang som skulle äga rum på Skylten, där arrangemang av det slaget var ett regelmässigt inslag i verksamheten. har inte anfört något annat skäl för ingripandet mot affischen än att besökare känt sig kränkta av den. Något generellt utformat regelverk har alltså inte åberopats, inte heller någon etable- rad praxis kring vilka slags alster som fick sättas upp. I frånvaro härav fram- 2 010 /1 1:JO1 står ingripandet mot just denna affisch som godtyckligt. Jag har förståelse för att det i sitt sammanhang betraktats som censurerande. Mot den angivna bakgrunden har kultur- och fritidsnämnden brutit mot grundlagens regler om yttrandefrihet, vilket givetvis förtjänar kritik. Som framgått skulle nämnden ha kunnat hantera den kontrovers, som uppkom i anledning av affischen, på ett bättre sätt om nämnden hade haft tydligare regler för verksamheten uppställda. Ingripanden mot opinionsbildning i ett bibliotek respektive ett museum (Beslut av JO Axberger , dnr 4432-2008) Beslutet i korthet: I kommunala lokaler lades opinionsbildande material ut. Detta tilläts först men sedan togs materialet bort av personalen. Av utred- ningen hos JO framgår att ingripandena stöddes på godtagbara principer. I en så känslig fråga som rätten till opinionsbildning i det allmännas lokaler är det dock inte tillräckligt att det finns en outtalad praxis. Den kommunala nämnden borde ha tydliggjort vad som gäller för såväl allmänheten som berörd personal. I en anmälan till JO uppgavs följande. När kultur- och fritidsförvaltningen i kommun föreslog att skulle flyttas ville några medborgare bilda en intresseförening och lägga ut namnlistor i receptionerna på museet och på för att se vilket motstånd som fanns mot förvaltningens förslag. Detta förhindrades dock av en tjänsteman, , med hänvisning till att kommunens lokaler inte skulle främja eller stödja politiska manifestationer eller propaganda. Muntliga upplysningar hämtades in från , som uppgav bl.a. följande. Han hade fått i uppdrag att se över utvecklingsmöjligheterna för . Ett förslag som han presenterade mötte motstånd hos in- tresseföreningen . Föreningen skrev en artikel i lokaltidningen där den uppgav att namnlistor mot förvaltningens förslag skulle läggas ut på sex olika ställen, däribland på museet och . Namnlistorna lades ut på receptionsdiskarna i respektive museet. Där ska något annat än museets och eget material inte ligga. Han bad därför museivärden/biblioteksvärden att ta bort listorna och återlämna dem till föreningen, med de namn som hunnit skrivas på, vilket också skedde. Vid ingången till museet och i foajén till finns plats där information om olika kulturella aktiviteter får sättas upp. Där finns en tydlig skylt som anger att den som vill sätta upp något först måste fråga i receptionen. Det är endast information som på något sätt hör ihop med museets eller verksamhet som får sättas upp, inte bilannonser eller politisk propaganda. i kommun anmodades att yttra sig. Nämnden yttrade sig genom att ställa sig bakom et utlåtande som upprättats 2 010 /1 1:JO1 Denne angav följande utgångspunkter för sin bedömning: Den ordningen gäller i att biblioteken och museet inte är en öppen arena för offentlig debatt eller opinionsbildning. I den nu aktuella situationen ville ett antal personer lägga ut namnlistor för att bilda föreningen . Biblioteken upplåts inte för partiers opinionsbildning i anslutning till allmänna val och det har inte anförts eller enligt min kännedom varit så att den nu aktuella åtgärden med namnlista särbehandlats negativt jämfört med andra namnlistor eller andra motsvarande åtgärder. Att ställa ut planförslag m.m. är inte att jämställa med en namnlista i opinionsbildande syfte. Efter en redovisning av vissa bestämmelser i bibliotekslagen och hänvisning- ar till tidigare JO-avgöranden m.m. avslutades utlåtandet med följande be- dömning: Kommunens bibliotek och museum är offentliga miljöer. De är däremot inga allmänna platser även om allmänheten enligt 2 § bibliotekslagen ska ha till- gång till folkbibliotek. kan begränsa användning- en av och tillgången till lokalerna så länge detta sker på ett rättsenligt sätt. En begränsning av användningen av lokalerna och tillämpningen av en sådan begränsning ska ske objektivt. Den inskränkning anmälaren reagerat mot (att lägga ut namnlistor på biblioteksdisken) har skett objektivt, likställigt och utan avseende på syftet med listan. Otillbörlig inskränkning av yttrandefrihe- ten har inte skett. Personalen bakom disken har inte motsatt sig att lista lades ut. Personer som önskat placera aktuella listor i lokaler har enligt min bedöm- ning inte fått ett så samstämmigt och motiverat svar på sin framställan som vore önskvärt. Det arbete förvaltningen inlett med att ta fram förtydligade riktlinjer på området är väl motiverat. Grundlagarnas skydd för yttrandefriheten hindrar inte att det allmännas före- trädare, i lokaler där det allmänna svarar för verksamheten, reglerar i vad mån olika typer av budskap får spridas. Reglerna måste dock vara generella till sin karaktär och får inte diskriminera mellan olika enskilda framställningar på grund av deras innehåll. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet ska iakttas. Enligt vad som uppgetts från kultur- och fritidsnämndens sida är bibliote- ken och museet i inte öppna arenor för debatt och opinionsbildning. De upplåts exempelvis inte för partiers opinionsbildning vid allmänna val. Någon rätt för allmänheten att bedriva opinionsbildning i dessa lokaler har därför inte funnits. De principer som enligt nämndens yttrande gäller i har karaktär av ordningsregler som ska tillämpas på samma sätt för alla framställningar av samma slag, utan hänsynstagande till innehållet i den enskilda framställning- en. Något hinder mot att uppställa och tillämpa sådana regler finns inte. Varken biblioteks- eller museipersonalen motsatte sig dock inledningsvis att listorna spreds. Först ingrep förvaltningschefen genom att be personalen ta bort dem. Jag har förståelse för att detta på vissa håll uppfatta- des som ett sätt för kommunförvaltningen att hindra en för förvaltningen 2 010 /1 1:JO1 Det har dock inte framkommit något som tyder på annat än att åtgärden haft stöd i de principer som var avsedda att gälla. Felet var att dessa principer inte tillämpades från början, något som synes bero på att nämnden inte hade tillkännagett dem för personal och allmänhet. I en så känslig fråga som rätten till opinionsbildning i det allmännas lokaler är det inte tillräckligt att det finns en outtalad praxis. Det måste också tydliggö- ras vad som gäller. I det hänseendet har kultur- och fritidsnämnden brustit. 2 010 /1 1:JO1 Utlämnandet av uppgifter som omfattas av sekretess (Dnr 1119-2009) J.S. klagade i en anmälan, som kom in till JO , på att anstalten lämnat ut uppgifter rörande honom som omfattas av sekre- tess och anförde i huvudsak följande. När hans hustru ringde till anstalten fick hon beskedet att uppgift om huruvida han var intagen i anstalten inte kunde lämnas. Vid ett annat tillfälle ringde en tjänsteman från socialförvaltningen, och vårdaren bekräftade då att J.S. var intagen i anstalten. Vårdaren uppgav också att han hade varit berusad när han kom till anstalten och att han på grund av detta inte kunde beviljas någon utevistelse. Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt svar anförde myndigheten (huvudkontoret), genom generaldirektören , bl.a. följande. Anstalten har uppgett följande. När en utomstående söker en intagen bekräftar anstalten aldrig att den efterfrågade personen är intagen i anstalten. I stället lämnas ett meddelande till den intagne som själv får avgöra om han vill ha kontakt. Innan uppgifter lämnas ut till andra myndigheter kontrolleras att mottagaren av uppgifterna är den han eller hon utger sig för att vara, t.ex. genom motringning. Angående samtalet med har J.S. kontaktman uppgett följande. Hon har upprättat J.S. verkställighetsplan. Hon föredrog verkställighetsplanen på behandlingskollegium . Under kollegiet togs det vägledande beslutet att J.S. med hänsyn till genomförd riskbedömning inte skulle beviljas permission på egen hand under verkstäl- ligheten. blev hon uppringd av socialförvaltningen, som uppgav att man kände till att J.S. befann sig i anstalten och att han ansökt om att få påbörja antabusbehandling. ställde frågan om J.S. kunde beviljas permission för ett möte med . Hon svarade då att hon bedömde att skäl för permission inte förelåg. Hon uppgav vidare att hon blev förvånad över frågeställningen eftersom J.S. vid upprättandet av verk- ställighetsplanen hade uppgett att han inte ansåg sig ha alkoholproblem. Hon bedömde att det med hänsyn till de motsägelsefulla uppgifterna var relevant att lämna uppgifterna om att J.S. lämnat ett positivt utandningsprov och vad han själv uppgett om sitt missbruk till socialförvaltningen, och att ett utläm- nande var förenligt med bestämmelserna i sekretesslagen. 2 010 /1 1:JO1 Enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess inom Kriminal- vården för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om upp- giften röjs. I förarbetena till bestämmelsen anfördes bl.a. att regeln inte skall hindra att kriminalvårdspersonalen tar kontakt med utomstående för att hjälpa en klient, men att största möjliga diskretion angående dennes bakgrund därvid bör iakttas (prop. 1979/80:2 sid. 219). Av 1 kap. 3 § sekretesslagen framgår att sekretess även gäller gentemot andra myndigheter. Av 14 kap. 3 § sekretesslagen, den s.k. generalklausulen, framgår att sek- retessbelagd uppgift får lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intres- set av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt 5 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) skall krimi- nalvården i anstalt planläggas och genomföras i nära samverkan mellan kri- minalvårdens olika organ. I den mån ett förverkligande av vårdens syfte krä- ver insatser av andra samhälleliga organ, skall erforderlig samverkan ske med företrädare för sådant organ. Enligt 11 § förordningen (1974:248) om kri- minalvård i anstalt skall Kriminalvården förbereda villkorlig frigivning och om det behövs samråda med bl.a. de sociala myndigheterna. Det är i många fall av stor betydelse för Kriminalvårdens verksamhet att dis- kutera en intagens situation med andra myndigheter som ingår i samma vård- kedja, för att på så sätt tillgodose klientens och samhällets behov av vård, rehabilitering och säkerhet. är en av Kriminalvårdens viktigaste samarbetspartners i det klientnära arbetet. Kontakt med denna är i regel mest värdefull om den tas tidigt i processen, och en väl fungerande samverkan med är ofta av stor betydelse för att övergången till ett liv i frihet skall kunna fungera (jfr prop. 1974:20 sid. 117 f. och m.fl., Brotts- balken En kommentar sid. KvaL 7). Samverkan med och andra myndigheter genomförs i första hand på ett sätt som involverar klienten, dvs. samverkan över klientens huvud undviks av praktiska skäl. I de allra flesta fallen är klienten också intresserad av ett effektivt samarbete mellan och Kriminalvården. Oavsett klientens inställning kan Kriminalvården givetvis ändå diskutera ett klient- ärende med m.fl. myndigheter med stöd av generalklausulen. Begränsningen i sekretessen enligt den bestämmelsen gäller emellertid en- bart gentemot andra myndigheter och inte gentemot enskilda. Det är därför inte möjligt att utan den intagnes medgivande röja en sekretessbelagd uppgift för en enskild, exempelvis en anhörig till en intagen. Anstalten har uppgett att uppgiften om att J.S. var intagen i anstal- ten var känd av och att utlämnandet av uppgifterna om J.S:s alkoholbruk skett med stöd av generalklausulen. Kriminalvården ser inga skäl att ifrågasätta detta. Anstalten har, liksom många andra enheter inom , som rutin att aldrig bekräfta att en viss intagen finns i anstalten när någon enskild kontaktar anstalten, utan att i stället vidarebefordra ett meddelande till den intagne. Detta är en lämplig huvudregel som bör vara utgångspunkten vid kontakt med utomstående, eftersom en uppgift om att någon är intagen i kri- minalvårdsanstalt typiskt sett omfattas av sekretess. Kriminalvården har såle- des inget att erinra mot anstaltens agerande. Rutinen synes också överens- stämma med JO:s synsätt (jfr JO:s beslut i ärende med dnr 4495-2008, där JO allvarligt kritiserade Kriminalvården för att det inte kunde uteslutas att en sekretessbelagd uppgift röjts). 2 010 /1 1:JO1 Om en viss uppgift är känd exempelvis uppgiften att en viss intagen be- finner sig i en viss anstalt råder emellertid inte sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen för den uppgiften. Den ovan nämnda rutinen måste kombineras med möjlighet till en individuell prövning vid vissa förhållanden. Det kan dock finnas skäl att iaktta viss försiktighet. Det kan sålunda på grund av bl.a. säkerhetsskäl exempelvis vara viktigt att förvissa sig om att den uppringande personen verkligen är den han eller hon utger sig för att vara. Det låter sig inte alltid göras på ett enkelt sätt. Vid bedömningen av om en uppgift skall anses vara känd bör beaktas att en alltför strikt bedömning av frågan kan försvåra kontakten mellan intagna och deras anhöriga, i onödan försena ärenden som är viktiga för den intagne och allmänt uppfattas som onödigt byråkratisk. I sammanhanget bör också noteras att uppgiften om på vilken anstalt en intagen befinner sig normalt återfinns i beslutet om anstaltsplacering. Ett sådant beslut omfattas, enligt nuvarande regler, inte av sekretess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen. J.S. gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret. I ett beslut anförde JO bl.a. följande. för de händelser som anmälan omfattar reglerades frågor om sekretess i sekretesslagen (1980:100). Enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen gäller sekretess inom kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållan- den, om det kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstå- ende lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av Kriminalvården, eller en övervakningsnämnd och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt eller lagstift- ningen om kriminalvård i anstalt. Av 1 kap. 3 § sekretesslagen följer att om sekretess gäller för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får uppgiften inte röjas för annan myndighet än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. Bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen återfinns i 14 kap. sekretesslagen. Av 14 kap. 1 § följer bl.a. att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Enligt 14 kap. 3 § får uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Motsvarande bestämmelser finns numera i offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400). Enligt bestämmelser som Kriminalvården redogjort för har myndigheten i samband med planeringen och genomförandet av kriminalvården många kon- takter med bl.a. sociala myndigheter. I samband med det arbetet kan uppgifter som omfattas av sekretess utlämnas till den andra myndigheten. Av utredningen framgår att anstalten kontaktades av en tjänsteman från som undrade om J.S. kunde beviljas permission för ett möte med med anledning av en ansökan om antabusbehandling. Vårdaren svarade att hennes bedömning var att skäl för per- 2 010 /1 1:JO1 mission inte förelåg. Vårdaren ansåg det relevant att upplysa tjänstemannen om att J.S. lämnat ett positivt utandningsprov och att han vid samtal med anstalten uppgett att han inte hade några alkoholproblem. Inledningsvis kan jag konstatera att de uppgifter som vårdaren lämnade till tjänstemannen vid socialförvaltningen är sådana att de omfattades av sekre- tess enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen. Fråga är om det fanns stöd för att lämna ut dessa uppgifter. Det är viktigt att Kriminalvården samarbetar med bl.a. för att se till att olika stödjande insatser som behövs vid frigivningen kommer till stånd. Stöd härför finns också i bl.a. 14 kap. 3 § sekretesslagen. Jag kan inte se något hinder mot att Kriminalvården inom ramen för sitt uppdrag t.ex. bekräftar för var en viss intagen befinner sig eller om Krimi- nalvårdens bedömning av den intagnes behov av olika insatser. Därvid bör Kriminalvården hålla i minnet att den intagne kan avstå från olika vårdinsat- ser som erbjuder. är det uppenbart att samarbetet mellan myndigheterna har gränser och att det kan vara i hög grad olämpligt och sakna lagstöd om samarbetet medför att uppgifter som omfattas av 7 kap. 21 § sekretesslagen byts mellan myndigheterna utan att den intagne ger sitt medgivande. Var gränsen går måste bedömas från fall till fall. Enligt min mening har den gränsen, med hänsyn till vad redan kände till, inte överskridits här.