frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Markeringen innebär alltså inte att sekretessbelagda uppgifter utesluts i aviseringen. När sekretessmarkering- en tas bort aviseras detta. Sekretessmarkeringen förhindrar inte t.ex. rättsvårdande instanser att komma i kontakt med personen. Myndigheter som av legala skäl behöver uppgifterna får det. I övrigt ger service till de som vill nå en skyddad person ge- nom att vidarebefordra postförsändelser till denne. 2 010 /1 1:JO1 veta var i landet personen är folkbokförd utan kan lämna försändelsen till närmaste förmedlingskontor. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet (offentlighetsprincipen) finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. OSL ersatte den tidigare sekretesslagen. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som begärs utlämnad genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som vill ta del av den, under förutsättning att handlingen är offentlig, dvs. att den inte innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. En sådan begäran ska prövas av den myndighet som förvarar handlingen (14 §). Om en myndighet avslår begäran får sökan- den, med några enstaka här ej aktuella undantag, överklaga beslutet (15 §). En myndighet får på en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse göra en anteckning om att hinder mot utlämnande föreligger (16 §). Enligt 6 kap. 3 § OSL ska i första hand den tjänsteman som ansvarar för vården av en handling pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska tjänstemannen låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Det är vidare myndigheten som ska göra prövningen om tjänstemannen vägrar utlämnande och sökanden begär myndighetens pröv- ning. Av bestämmelsen framgår slutligen att sökanden ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och om att beslutet måste vara skriftligt för att kunna överklagas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behand- ling, såsom folkbokföringsdatabasen, är enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF en hos myndigheten förvarad allmän handling, om myndigheten kan göra sam- manställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En hemställan till myndighet att erhålla uppgifter ur vissa register innefattar en begäran att få ut allmän handling innehållande uppgifterna, se RÅ 1982 2:68. Enligt 22 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom folkbokföringen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 7 kap. 15 § sekretesslagen. Vårdnad om barn m.m. Den som har vårdnaden om ett barn har enligt 6 kap. 2 § andra stycket föräld- rabalken (FB) ett ansvar för barnets personliga förhållanden. Vårdnadshava- ren har enligt 6 kap. 11 § FB rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Om barnet står under vårdnad av två vård- nadshavare utövar de enligt 6 kap. 13 § första stycket FB sina skyldigheter och rättigheter gentemot barnet tillsammans. Av 10 kap. 2 § FB följer att 2 010 /1 1:JO1 föräldrarna, eller den förälder, som är barnets vårdnadshavare normalt också är förmyndare för barnet. Regler om sekretess i förhållandet mellan en underårig och en vårdnadsha- vare finns i 12 kap. 3 § OSL, se vidare nedan. I 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen fanns före be- stämmelser om s.k. hemligstämpling av pappershandlingar. Regeln innebar att en myndighet fick märka en handling med en särskild anteckning om det kunde antas att det fanns hinder mot utlämnande enligt en viss sekretessbe- stämmelse, som i så fall skulle anges i anteckningen. Förfarandet tillämpades utan uttryckligt lagstöd även beträffande elektroniska handlingar. Det skedde genom att uppgifterna försågs med en markering, därav uttrycket sekretess- markering. Det ifrågasattes inte i rättstillämpningen. Av flera JO-beslut fram- går indirekt att JO godtagit och även tillstyrkt att sekretessmarkering används som en form av hemligstämpling av elektroniskt lagrade uppgifter (se bl.a. JO 1984/85 s. 282, 1987/88 s. 195 och 1990/91 s. 387). I 5 kap. 5 § OSL har en motsvarande regel intagits. För att tydliggöra att även elektroniska handlingar omfattas har bestämmelsen formulerats teknik- neutralt. Den anteckning som får göras kallas i enlighet med det språkbruk som etablerats för sekretessmarkering. Den ska ange tillämplig sekretessbe- stämmelse, datum för anteckningen och vilken myndighet som gjort den. Den ändrade terminologin är inte avsedd att medföra någon förändring av rättslä- get. Regeln är fakultativ, vilket innebär att en myndighet inte är skyldig att sekretessmarkera handlingar som omfattas av sekretess; tvärtom får den rätts- liga regleringens utgångspunkt anses vara att hemligstämpling inte sker. Anteckningen fyller ingen självständig rättslig funktion utan dess syfte är att utgöra en varningssignal till den som har att hantera uppgiften om att denna från sekretessynpunkt är känslig och att ett eventuellt utlämnande av den därför kräver noggrann sekretessprövning. Av prejudikat från Regeringsrätten framgår att beslut om sekretessmarke- ring inte kan överklagas (RÅ 2005 ref. 12; se även RÅ 2006 ref. 61). har haft i uppdrag att utreda om sekretessmarke- ringen av uppgifter i folkbokföringsregistret bör lagregleras. Utredningen har föreslagit en sådan reglering, se SOU 2009:75. Av utredningens redogörelse (se betänkandet s. 398 ff.) framgår att sekre- tessmarkeringar använts ända sedan folkbokföringsverksamheten datorisera- des. Utredningen konstaterar att sekretessmarkeringar fått ett mycket stort genomslag i samhället och fortsätter (a. bet. s. 407): Trots att den bara är en varningssignal har sekretessmarkering kommit att leva sitt eget liv, med en relativt utvecklad intern praxis inom verket för när den ska föras in och tas bort. 2 010 /1 1:JO1 De personer som enligt utredningen får sekretessmarkering kan exempelvis vara kvinnor som misshandlats av sina före detta män, personer som riskerar att utsättas för s.k. hedersrelaterat våld, invandrare som är politiskt förföljda, personer som på grund av sitt arbete hotas (poliser, väktare, m.fl.), personer som är eller har varit med i kriminella nätverk och personer som hörts som vittnen i en brottmålsrättegång. Om behovet av att göra sekretessmarkeringar och den betydelse de fått an- förde utredningen bl.a. följande (a. bet. s. 410). fanns hos myndigheter alla uppgifter om enskilda endast på pap- per, och för att kunna lämna ut en uppgift behövde en handläggare fysisk tillgång till den handling i vilken uppgiften förekom. Sådan tillgång hade i de flesta fall endast handläggare som hade någon inblick i ärendet och därmed ofta redan kände till om en person var förföljd. När myndigheter förvarar och hanterar handlingar digitalt kan de därmed i många fall nås av ett stort antal tjänstemän vid myndigheten. Den enskilde tjänstemannen som får en förfrå- gan om att lämna ut en viss typiskt sett harmlös uppgift, exempelvis en adress, är då i de flesta fall när uppgifter i verksamheten endast omfattas av ett rakt skaderekvisit beroende av den information som en sekretessmarke- ring ger. Annars får denne inte kännedom om att det föreligger särskilda om- ständigheter som gör att uppgiften, som annars normalt skulle anses falla utanför sekretessen, är känslig och att det är nödvändigt med en noggrann sekretessprövning (jämför prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Tjänstemannen har inte någon som helst möjlighet att veta att personen som uppgiften rör är hotad om det inte finns en sådan markering. Först när det finns en sekretess- markering görs en ordentlig sekretessprövning. Sekretessmarkeringen är således normalt en nödvändig, om än inte tillräcklig, förutsättning för att bedöma om en uppgift som kan röja var den enskilde befinner sig kan lämnas ut. Sekretessmarkeringen har också blivit ett viktigt skyddsmedel som samhället kan erbjuda personer som är förföljda. Det har vidare utvecklats en praxis inom för när en sekretessmarkering ska åsättas. Skyddad identitet och sekretessmarkering i folkbokföringen Uppgifter om enskilda i folkbokföringen omfattas av vissa sekretessregler. Vid sidan av detta kan en enskild person, som exempelvis är utsatt för hot, få olika former av skydd för sina personuppgifter. Sådant skydd förekommer i tre nivåer: sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. De två senare är reglerade i lag, medan sekretessmarkering är en oreglerad handläggningsåtgärd. Normalt sett kan personuppgifter i folkbokföringen lämnas ut, eftersom de är av sådant slag att de typiskt sett inte omfattas av sekretess. Sekretessmarke- ringens funktion är att göra den tjänsteman, som ska ta ställning i en utläm- nandefråga, uppmärksam på att det beträffande just de markerade personupp- gifterna finns särskilda skäl som kan förhindra utlämnande. På så sätt görs ett slags preliminär sortering mellan personuppgifter som under normala förhål- landen kan lämnas ut omgående och sådana som kräver noggrann sekretess- prövning. Det är med andra ord ett system för den folkbokförande myndighe- 2 010 /1 1:JO1 ten att i sin handläggning underlätta efterlevnaden av såväl skyldigheten att utan omgång tillhandahålla offentliga uppgifter som kravet att inte lämna ut sådant som omfattas av sekretess. Förfaringssättet har som framgått av redovisningen för den rättsliga re- gleringen stöd i såväl tryckfrihetsförordningen som i offentlighets- och sekre- tesslagen. Jag vill dock erinra om att sekretesslag delvis kom till som en reaktion mot en äldre ordning med omfattande hemligstämpling. Re- gleringen bygger på att uppgifter i allmänna handlingar är offentliga och ska lämnas ut på begäran. Först efter prövning i varje enskilt fall och med till- lämpning av en sekretessbestämmelse kan ett utlämnande nekas. Som fram- hållits i doktrinen existerar det inga i sig hemliga handlingar, utan frågan om utlämnande kan ske i ett enskilt fall är beroende av flera omständigheter, t.ex. sökandens identitet, det ändamål för vilket handlingen begärs utlämnad och risken för att det sekretesskyddade intresset ska skadas (, Offentlig- hetsprincipen, sjunde upplagan, 2007, s. 166). En ordning där vissa uppgifter på förhand markeras så som sekretessbe- lagda är inte förenlig med dessa principer. Möjligheten att hemligstämpla är därför enligt offentlighets- och sekretesslagen begränsad till åsättandet av sekretessmarkering i anslutning till uppgifter vilkas utlämnande kräver sär- skilt noggrann sekretessprövning. Sekretessmarkeringarna inom folkbokföringen svarar mot ett stort behov. Den ansvariga myndigheten har utvecklat egna handläggnings- regler för att tillgodose detta. Den information som numera läm- nar på sin webbplats redovisar tillämpningen på ett tydligt sätt. Det finns från rättslig synpunkt i princip inget att invända mot den tillämpning som där redovisas. Beskrivningarna har dock en viss slagsida, genom att perspektivet genomgående är behovet av sekretesskydd. Som folkbokföringsutredningen noterat har sekretessmarkeringarna kom- mit att leva sitt eget liv. Att beviljas en sekretessmarkering beskrivs ofta som att man fått skyddad identitet. Trots att den beskrivningen måste anses oegentlig vinner den stöd i den terminologi använder. Möjlighe- ten att göra sekretessmarkeringar har över huvud taget utvecklats på ett sätt som inte förutsetts i lagstiftningen. Utifrån en jämförelsevis obetydlig hand- läggningsregel inom sekretessrätten har ett förvaltningsinstitut vuxit fram. Det illustreras i den formaliserade procedur, med särskilt ansöknings- och beslutsförfarande, som tillämpas kring införandet av dessa markeringar. Det avslagsbesked som tillställdes modern i det nu aktuella fallet är tre sidor långt och uppställt som ett formligt myndighetsbeslut. Eftersom åsättandet av en sekretessmarkering inte innefattar myndighetsutövning och inte heller kan överklagas utan är en faktisk åtgärd, som saknar rättsverkan (jfr SOU 2009:75 s. 402), är denna utformning ägnad att skapa intryck av att saken har en for- mell betydelse som den emellertid inte äger. Den praktiska betydelsen är dock uppenbarligen stor. konsta- terade dåvarande att sekretessmarkeringar medför konse- kvenser som vida överstiger effekterna av en normal hemligstämpel, genom det starka genomslag som de får på grund av aviseringssystemet (se SOU 2009:75 s. 405). Antalet personer med sekretessmarkeringar i folkbokföring- 2 010 /1 1:JO1 en har ökat från 1 600 (1988) till 11 460 (2008). Folkbokföringsut- redningen konstaterar för sin del att en myndighet visserligen inte ska besluta om att vägra lämna ut en uppgift enbart med en sekretessmarkering som un- derlag, men att det dock finns en stark tendens att myndigheter i stor ut- sträckning stödjer sig på den bedömning som gjort i fråga om sekretessen (a. bet. s. 410). Sammantaget finns det tecken på att sekretess- markeringarna i praktiken uppfattas som självständiga sekretessregler med innebörden att sekretessmarkerade uppgifter inte får lämnas ut, åtminstone inte till allmänheten. Jag vill i anledning av detta understryka att en sekretessmarkering inte får åberopas som skäl för att vägra utlämnande av en personuppgift. Markeringen utgör endast en sekretessvarning, som innebär att det kan finnas hinder mot att uppgiften lämnas ut. För hanteringen av en begäran om utlämnande inne- bär en sådan markering inte någon skillnad i förhållande till om den tjänste- man som ska ta ställning till begäran av någon annan anledning bedömer att en mer ingående sekretessprövning behöver göras. En framställning om att från en myndighet erhålla uppgifter ur register an- ses som ovan framgått innefatta en begäran att få ut en allmän handling där uppgifterna finns. Det innebär att en sökande, om uppgifterna inte lämnas ut, ska underrättas om sin möjlighet att få saken prövad av myndigheten och sin rätt att, vid avslag, erhålla ett skriftligt beslut med anvisning om hur det kan överklagas. Att upplysningar av detta slag ska lämnas torde följa även av serviceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen. Det åligger att säkerställa att denna upplysningsskyldighet alltid fullgörs i samband med att utlämnande av uppgifter ur folkbokföringen nekas. Härigenom får sökanden klart för sig att hans eller hennes begäran inte är beroende av sekretessmarkeringen utan att den ska prövas enligt offentlig- hets- och sekretesslagen samt att beslutet kan överklagas i domstol. Det är lämpligt att motsvarande upplysningar införs i informationen på webbplats. På så sätt klargörs att en sekretessmarkering inte i sig innebär att den vars personuppgifter åsatts sådan markering erhållit någon av det allmän- na skyddad identitet utan att det skydd som finns för personuppgifter är det som uppställs i offentlighets- och sekretesslagen. Närmare om förutsättningarna för införande av sekretessmarkering Sekretessmarkeringens funktion är att förhindra att uppgifter som typiskt sett ter sig harmlösa lämnas ut, trots att det föreligger rättsliga hinder för detta. Utan markeringen skulle det alltså finnas risk för att det skydd, som offentlig- hets- och sekretesslagen är avsedd att ge en enskilds personuppgifter, inte upprätthålls. Det är från den synpunkten sett bättre att sekretessmarkera en gång för mycket, än en gång för lite. En sekretessmarkering ändrar inte rätten att få ut allmänna handlingar eller uppgifter ur sådana handlingar. Den som begär att få del av en uppgift och möts av beskedet att uppgiften är sekretessmarkerad ska som framhållits upplysas om sin rätt att få sin begäran sekretessprövad i flera led. Sekretess- markeringen innefattar därmed ingen annan påverkan på offentlighetsprinci- 2 010 /1 1:JO1 pen än den fördröjning som alltid uppkommer då en närmare sekretesspröv- ning sker i samband med en begäran om handlingsutlämnande. Mot den angivna bakgrunden måste en myndighet allmänt sett anses ha en betydande frihet att, med tillämpning av aktuella sekretessbestämmelser och inom ramen för allmänna regler, fastställa rutiner för hur sekretessmarkering ska ske, och tillämpa dessa rutiner i enskilda fall. De närmare förutsättningarna för att införa en sekretessmarkering finns angivna i 5 kap. 5 § OSL (jfr 15 kap. 3 § i den tidigare sekretesslagen). Det grundläggande kravet är att den uppgift som markeras ska omfattas av en sekretessregel. Av denna framgår när sekretess föreligger, och därmed även vilka överväganden som ska göras inför ett eventuellt införande av en marke- ring. Om myndigheten beträffande den aktuella uppgiften har tillgång till information, som gör det troligt att det på grund av sekretess finns hinder mot att lämna ut den, får en markering göras. För folkbokföringens del gäller att förutsättningarna för införandet av en sekretessmarkering framgår i regeln om folkbokföringssekretess (22 kap. 1 § OSL, tidigare 7 kap. 15 § sekretesslagen). De kriterier som enligt sina rutiner tillämpar, så som dessa finns angivna i den ovan citerade handbo- ken och i informationen på verkets webbplats, innefattar sådant som typiskt sett kan medföra hinder mot utlämnande enligt den sekretessbestämmelsen. De uppställda villkoren svarar väl mot den aktuella sekretessregeln. Det bör dock påpekas att förvaltningsmyndigheter generellt sett har ett eget utredningsansvar, vilket innebär att man inte enbart kan förlita sig på sådant som enskilda för fram. En myndighet måste också på eget initiativ verka för att utredningar den anser sig behöva blir allsidiga, särskilt om det framgår att ytterligare information av intresse finns tillgänglig. Utöver detta gäller som en självklarhet att 1 kap. 9 § regeringsformen måste följas. Där stadgas att den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opar- tiskhet. Sekretessmarkeringar kan alltså inte införas godtyckligt. Sekretessmarkering i förhållande till vårdnadshavare Sekretess till skydd för enskild som är underårig gäller enligt huvudregeln även gentemot den underåriges vårdnadshavare. Det framgår av 12 kap. 3 § OSL (jfr 14 kap. 4 § andra stycket i den tidigare sekretesslagen). Sekretessen genombryts i den utsträckning som vårdnadshavaren enligt har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som gäller den underåriges personli- ga angelägenheter. Vårdnadsansvaret går alltså före den underåriges sekre- tesskydd. Räckvidden härav begränsas i sin tur av att sekretesskyddet inte får genombrytas när det kan antas att den underårige lider betydande men om en uppgift röjs för vårdnadshavaren. Av detta följer att det kan finnas förutsättningar för att införa en sekre- tessmarkering i syfte att säkerställa att en förälder inte får tillgång till person- uppgifter om ett barn som han eller hon har vårdnad om. De särskilda regler som gäller sekretess gentemot vårdnadshavare måste dock självfallet beaktas. 2 010 /1 1:JO1 har enligt vad som uppgetts en rutin som innebär att vård- nadshavare tillfrågas när sekretessmarkeringar för uppgifter om barn aktuali- seras. Att så sker ter sig i normalfallet naturligt. Men en sekretessmarkering är som framgått en faktisk åtgärd utan rättsverkan. Något formellt krav på att i samband med en sådan åtgärd underrätta exempelvis ett berört barns vård- nadshavare finns inte. Det står alltså fritt att inom ramen för allmänna principer avgöra i vad mån sådan information ska lämnas. En sekretessmarkering som riktar sig mot en vårdnadshavares möjlighet att hålla kontakt med det barn han eller hon har vårdnad om får dock anses utgö- ra ett känsligt ingrepp i vårdnadsförhållandet. Jag erinrar med anledning av det som kommit fram i det nu aktuella ärendet om att det självfallet måste finnas sakliga grunder för en myndighets åtgärder, som dessutom inte får vara ägnade att uppfattas så att myndigheten allmänt sett tar ställning för en vård- nadshavare. Handläggningen i det nu aktuella fallet Anmälarens invändning om att han inte tillfrågades om att sonens personupp- gifter skulle sekretessmarkeras är besvarad genom vad som sagts under före- gående rubrik. Något sådant formellt krav kan inte uppställas, och under för- utsättningar av det slag utgick från är det naturligt att hålla vård- nadshavaren utanför åtgärden. Anmälaren har emellertid även invänt mot de sakpåståenden lagt till grund för sina överväganden; han har inte framfört något hot mot modern och inte heller använt våld mot sin son. har i sitt yttrande till JO lämnat vissa, rätt knapphändiga, upp- lysningar kring grunden för införandet av sekretessmarkeringen för anmäla- rens son. Verket har bl.a. anfört att modern uppgett att hon var hotad av fa- dern samt att hon till stöd för sin begäran hade bifogat ett skriftligt underlag från och en umgängesplan. Av de handlingar i ärendet som JO infordrat framgår därvid följande. Moderns begäran om sekretessmarkering gjordes på en blankett tillhandahåller. Den innehåller som motivering enbart en hänvisning till material som tidigare ingivits. Det framgår att moderns adress är känd av fadern. På blanketten finns utrymme för att markera om sökanden avser att flytta . Någon sådan markering har inte gjorts. Däremot har rutan Flyttningsanmälan bifogas kryssats för. Någon anmälan finns dock inte bifogad. I akten finns en tidigare upprättad umgängesplan, som gällde tiden janua- riapril 2008, där det kan utläsas att fadern inte fick träffa sonen ensam. Det finns vidare ett yttrande från . Där anges bl.a. att modern i sep- tember 2007 uppgett att hon och sonen utsatts för våld från barnets far. På grund av misstankarna om våld mot barnet hade ombesörjt att umgänget mellan fadern och sonen övervakades. Det anförs vidare att modern ville folkbokföra sonen på en annan adress än den nuvarande. Handlingarna gav således stöd för att fadern var misstänkt för att ha miss- handlat sonen och för att det fanns flyttplaner. 2 010 /1 1:JO1 I yttrandet upplystes även att fadern var åtalad för misshandeln av sonen och att rättegången skulle äga rum . Rättegången hade resulterat i att fadern frikänts. Av domen, som meddela- des , framgår att åtalet avsåg en händelse på en Finlandsbåt. En- ligt tingsrätten var följande förhållanden ostridiga. Familjen besökte en re- staurang på båten. Sonen, som var , skrek högt och en ser- vitör bad föräldrarna tysta ned honom. Fadern blev arg och lyfte upp sonen och satte denne i en barnvagn. Därefter lämnade familjen restaurangen. En servitör uppgav att fadern fattat ett strupgrepp på pojken och lyft denne ur stolen. En sjuksköterska på färjan undersökte pojken. Hon fann inga märken på dennes hals. En barnläkare genomförde en undersökning . Han inspekterade halsen mycket noggrant men såg inget ovan- ligt. Han letade efter klassiska fynd av barnmisshandel, men inget fanns att se. Tingsrätten konstaterade att faderns berättelse stöddes av den medicins- ka utredningen och att servitören som bl.a. uppgett att fadern kopplat strup- greppet bakifrån men så att tummarna hölls på halsens framsida, något tings- rätten fann svårgenomförbart kunde ha missuppfattat det han såg. Åtalet ogillades därför. Domen vann laga kraft. Förundersökningsprotokollet innehåller bl.a. förhör med modern. Enligt vad hon där uppgett avsåg misstankarna mot fadern inget annat än händelsen på båten, en händelse hon för övrigt inte själv ansåg sig kunna vittna om, eftersom hon inte iakttagit något strupgrepp. De misstankar som fanns mot fadern för misshandel av sonen var således vid tiden för överväganden kring sekretessmarkeringen prövade i en frikännande dom. Några spår av att verket tagit del av domen eller förun- dersökningsprotokollet finns inte. skrev till modern. Hon upplystes om att en tillfäl- lig sekretessmarkering hade införts. efterfrågade verket underlag som styrkte hotbilden. Därefter finns en tjänsteanteckning, upprättad .