frsrdg · GX04RRS16 · 2010-01-20 00:00:00 — styrelses redogörelse om utsläppsrätter har granskat regeringens och ansvariga myndigheters rapportering och hantering av nationella innehav och kommande överskott av utsläppsrätter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Vad är utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter. kommer med nuvarande åtgärder att minska utsläppen av växthusgaser med för perioden . Detta medför att internationella åtagande enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning, som tillåter att öka utsläppen , kommer att med god marginal. Tilldelningen av utsläppsrätter grundas på att får öka utsläppen medan den officiella prognosen och utfallet visar att i stället minskar utsläppen. Det innebär att får ett kommande överskott av utsläppsrätter som enligt Kyotoprotokollet kan annulleras, säljas eller sparas. Hanteringen av överskottet är avgörande för om kan sägas uppfylla det mer ambitiösa nationella delmål som antagits . Om delmålet ska nås måste utsläppsrätter motsvarande skillnaden mellan +4 (Kyotoåtagandet) och minst -4 (det nationella delmålet) annulleras. Om exempelvis hela överskottet skulle säljas, nås inte det nationella delmålet till 2012, trots att utsläppen i väntas minska ytterligare. Om i stället en förstärkning av statens budget ska prioriteras kan hela eller delar av det kommande överskottet säljas, och intäkterna kan då användas för att finansiera olika statliga åtaganden. Försäljning eller sparande av hela överskottet skulle innebära att nationella delmål för perioden inte skulle nås. Styrelsen anser att en redovisning från regeringen vad avser samlade nationella innehav av olika typer av utsläppsrätter och det förväntade kommande överskottet av utsläppsrätter bör vara av intresse för . Även en redovisning för hur framtida överskott av utsläppsrätter ska hanteras och effekterna av detta bör vara av intresse. Styrelsen förutsätter att regeringen lämnar en sådan redovisning till . överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). har granskat regeringens och ansvariga myndigheters rapportering och hantering av nationella innehav och kommande överskott av utsläppsrätter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Vad är utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter (RiR 2009:21). Klimatförändringen och dess hot mot samhällen är global. Det svenska åtagandet för att minska de globala utsläppen regleras i Kyotoprotokollet, ett avtal som medger att får öka utsläppen med 4%.1 Bakgrunden till Kyotoprotokollet är om klimatförändringar, även kallad klimatkonventionen, som undertecknades i . Konventionen utgör ramverket för den internationella klimatpolitiken. Klimatkonventionens och det tillhörande Kyotoprotokollets slutmål är att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som förhindrar en farlig mänsklig störning av klimatsystemet. Konventionen trädde i kraft , och antog den 1993.2 EG antog konventionen i december samma år.3 Kyotoprotokollets parter ska se till att utsläppen av växthusgaser4 orsakade av mänsklig aktivitet inte överstiger parternas kvantifierade åtaganden enligt protokollet. Syftet är att parternas sammanlagda utsläpp av växthusgaser ska minska med av nivåer för åtagandeperioden . Varje part ska ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet av dess åtaganden enligt protokollet. Som ett resultat av EU:s bördefördelning innebär detta för del att utsläppen tillåts öka jämfört med nivåer. Det finns olika orsaker till att fick tillåtelse att öka sina utsläpp. En orsak som kan ha haft betydelse är att den planerade avvecklingen av kärnkraften i var en av utgångspunkterna i fördelningen av bördor mellan EU:s medlemsstater. Enligt den modell som användes för att fördela bördorna beaktades bl.a. bränslemixen i ländernas energiproduktion och den energiintensiva industrins betydelse. Eftersom hade för avsikt att avveckla kärnkraften förväntades de svenska utsläppen från energiproduktion öka under 19902010. Om kärnkraften skulle ha avvecklats, skulle det ha inneburit att utsläppen av växthusgaser skulle ha ökat. Svenska utsläpp från industri- och hushållssektorerna förväntades däremot minska. Antagandena om att avveckla svensk kärnkraft fick därmed till följd att enligt modellens resultat skulle komma att öka sina totala utsläpp över perioden. Men i praktiken har utsläppen från svensk energiproduktion inte förändrats särskilt mycket till , vilket är en av orsakerna till att de svenska utsläppen har minskat totalt sett. Handel med utsläppsrätter är ett av de styrmedel som enligt Kyotoprotokollet kan användas för att minska utsläppen av växthusgaser. Den ska leda till att utsläpp och utsläppsminskningar får ett pris och att åtgärder för att minska utsläppen därigenom kommer att genomföras där de är billigast. Systemet med handel av länders tilldelade utsläppsrätter (AAU) styrs av Kyotoprotokollets utsläppstak som har förhandlats fram och beslutats samt av den bördefördelning som har överenskommits mellan EU:s medlemsstater för perioden . Det är till stor del upp till länderna själva att välja hur man åstadkommer utsläppsminskningar. Man kan antingen minska utsläppen inom det egna landet eller som komplement genomföra projekt i andra länder och därigenom erhålla utsläppsrätter. För att möjliggöra kostnadseffektiva utsläppsminskningar tillåts även länderna att handla med utsläppsrätter. I lagtext benämns nationella innehav av utsläppsrätter Kyotoenheter. Av pedagogiska skäl använder den mer allmänt använda benämningen utsläppsrätter. Det nationella innehavet består till övervägande del av s.k. AAU:er (Assigned Amount Units). Men det ingår också utsläppsrätter genererade ifrån investeringar i andra länder samt utsläppsrätter från sänkkrediter. I den allmänna debatten behandlas främst de utsläppsrätter som tilldelas de svenska anläggningar som ingår i EU:s handelssystem. Regeringen och har beslutat om ett mer långtgående nationellt ut-släppsmål än vad har förbundit sig till internationellt. De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och den internationella klimatpanelens (IPCC) definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. I anslutning till att 1993 godkände klimatkonventionen beslutade den också en nationell strategi med innebörden att koldioxidutsläppen från fossila bränslen 2000 ska stabiliseras till nivå för att därefter minska.5 beslutade en rad nationella miljökvalitetsmål som utgångspunkt för den svenska miljöpolitiken, däribland målet Begränsad klimatpåverkan. Målet är direkt kopplat till klimatkonventionen och innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Innebörden av detta har förtydligats med tiden, senast klimatproposition. beslutade ett delmål för målet Begränsad klimatpåverkan: Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra % ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. I klimatpropositionen 2009 hänvisade regeringen till delmålet (20082012) för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och menade att det borde kunna nås. Utgångspunkter för granskning har varit att har beslutat att gå före i arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser, och att utsläppen i minskar mer än vad som behövs för att nå åtagandet enligt och det nationella delmålet (för ). Enligt Kyotoprotokollet kan ett överskott säljas, sparas eller annulleras. Det är ännu oklart hur det förväntade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras. granskning syftar till att bedöma om hanteringen och rapporteringen av det kommande överskottet av utsläppsrätter är transparent. Särskilt gäller detta utsläppsminskningarnas bidrag för att minska de globala utsläppen utöver Kyotoåtagande, i enlighet med nationella miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan och dess delmål för perioden 20082012. I granskningen har följande frågor ställts: Har regeringen underställt frågan om hur det förväntade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras? Har regeringen och ansvariga myndigheter och rapporterat innehav av utsläppsrätter och kommande överskott transparent, särskilt i förhållande till nationella klimatmål? Granskningen gäller rapporteringen av samlade nationella innehav och kommande överskott av utsläppsrätter. Den inriktas mot Kyotoprotokollets handelsperiod till 2012 och omfattar måluppfyllelsen av Kyotoprotokollet och det svenska delmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan . roll som miljöområdets centrala myndighet innebär ett omfattande ansvar också beträffande klimatfrågor. Verket har ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor samt ansvar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om bl.a. miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Vidare ska myndigheten följa olika styrmedels effektivitet för att nå miljökvalitetsmålen samt analysera och väga in samhällsekonomiska, juridiska och internationella aspekter i fråga om åtgärder inom miljöområdet. vid ska sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet och belysning av målkonflikter, samt ge konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva styrmedel. Vidare ska rådet svara för övergripande information om miljömålsarbetet. har ansvar för frågor som berör det och rapportering utifrån detta. Myndigheten ska i sitt arbete bidra till att de av antagna miljökvalitetsmålen som är relevanta för energisektorn uppfylls, med ett särskilt fokus på bl.a. målet Begränsad klimatpåverkan. ska också rapportera till och ställa samman underlag till sådan rapportering som faller inom myndighetens ansvarsområde. gör ingen värdering av de olika handlingsalternativen (sälja, spara eller annullera) när det gäller utsläppsrätter. Däremot undersöker frågan om vilka handlingsalternativ som är möjliga om delmål (20082012) inte prioriteras samt vilka alternativ som är möjliga om ska sikta mot att nå detta delmål. Den officiella prognosen är att de svenska utsläppen av växthusgaser kommer att minska med . Det innebär att Kyotoprotokollet, såsom det framförhandlades i EU:s bördefördelning (+4%), och nationella delmål för perioden 20082012 () kommer att uppfyllas. Detta medför att får ett överskott av nationella utsläppsrätter. Se nedanstående diagram6. Det sammanlagda värdet av hela överskott är svårt att skatta, men det kan komma att uppgå till 7 till för hela perioden . Enligt måste det kommande överskottet av utsläppsrätter helt eller delvis annulleras för att ska uppnå det nationella delmålet om utsläppsminskningar. Därmed finns en motsättning mellan övergripande klimatpolitiska föresatser och att sälja eller spara hela överskottet. Valet av handlingsalternativ påverkar effekterna på de globala utsläppen av enskilda medborgares insatser för klimatet. Alternativet att sälja ett kommande överskott av utsläppsrätter innebär att statens budget förstärks, och att intäkterna kan användas för att finansiera olika åtaganden som motsvarande utsläpp kan göras i ett annat land. En betydande del av de ansträngningar som har gjorts av svenska medborgare skulle då, enligt , i ett klimatperspektiv bli effektlösa. Alternativet att spara ett kommande överskott av utsläppsrätter innebär att motsvarande utsläpp kan göras . konstaterar att Kyotoprotokollet och inte ställer krav på öppen redovisning av nationellt innehav av olika typer av utsläppsrätter men anser också att allmänheten enligt offentlighetsprincipen har rätt till information om den statliga verksamheten. noterar vidare att innebär vissa sekretesskrav men inte hindrar en samlad redovisning av innehav av olika typer av utsläppsrätter. I granskning har det framgått att varken eller har publicerat någon sammanställning av totala innehav av olika typer av utsläppsrätter. De olika typer av utsläppsrätter som utgör delarna i samlade innehav finns tillgängliga i olika offentliga källor, men inte samlade på ett ställe. Frågan om kommande överskott av utsläppsrätter och konsekvenser av hanteringen av dessa berördes i och gemensamma regeringsuppdrag som avrapporterades i Kontrollstation . Alternativet att annullera överskjutande utsläppsrätter berördes dock inte. har inte rapporterat eller informerat om dessa frågor. I de båda myndigheternas underlag till Kontrollstation 2008 beskriver myndigheterna samhällsekonomiska konsekvenser av klimatpolitik, men kommande överskott av nationella utsläppsrätter ingår inte i analysen. har inte i sin information till allmänheten upplyst om värdet av överskjutande nationella utsläppsrätter eller om betydelsen av olika handlingsalternativ för måluppfyllelsen av det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess delmål (20082012). har inte berört frågan om kommande överskott av utsläppsrätter i sin rapportering. har endast tagit upp frågan om rapportering respektive hantering av kommande överskott av nationella utsläppsrätter i sin rapportering till regeringen i sitt remissvar avseende Klimatberedningens betänkande. förväntade överskott av utsläppsrätter bör enligt remissvaret hanteras på ett sätt som skapar rådrum och flexibilitet att möta framtida åtaganden. Enligt behövs uppgifter om det samlade innehavet av utsläppsrätter för att bedöma hur stort överskott blir, men regeringen har inte särskilt efterfrågat information från eller om värdet av kommande överskott av nationella utsläppsrätter eller om betydelsen av de olika handlingsalternativ som är möjliga givet delmålet och det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Eftersom överskottet av utsläppsrätter utgör ett, troligen omfattande, finansiellt värde anser att bör ges möjlighet att ta ställning till hur överskottet av utsläppsrätter ska hanteras. Det samlade nationella innehavet av olika typer av utsläppsrätter bör därför enligt redovisas för och för allmänheten. I granskning har det framgått att regeringen inte har berört innehavet av utsläppsrätter och kommande överskott av utsläppsrätter i Årsredovisning för staten. Regeringen har inte heller på annat sätt redovisat samlade innehav av olika typer av utsläppsrätter och det kommande överskottet eller dess värde till eller till allmänheten. har inte fått möjligheter att ta ställning till frågan om hur ska hantera det kommande överskottet av utsläppsrätter. Det finns inte heller någon uttalad avsikt när det gäller hanteringen av överskottet. Av granskningsrapporten framgår att hanteringen av utsläppsrätter inte har behandlats i klimatpropositioner eller i budgetpropositioner, och vidare att det inte är särskilt rättsligt reglerat vem som är innehavare av statens konton i det . Regeringen har inte informerat, eller gett myndigheterna i uppdrag att informera, allmänheten om kommande överskott av utsläppsrätter. Den har inte heller informerat om konsekvenserna av olika alternativ för hanteringen av överskottet för det nationella klimatmålet och dess delmål . samlade bedömning är att det råder brist på transparens i rapporteringen av samlade innehav och kommande överskott av utsläppsrätter. Det råder också brist på information om hur hanteringen av överskottet påverkar det nationella klimatmålet och dess delmål . Frånvaron av ett beslut om hanteringen av kommande överskott bidrar till att berörda myndigheter och departement har olika uppfattning om hur nationella klimatmål ska nås. har inte fått tillfälle att ta ställning till användningen av ett betydande finansiellt värde. Enligt är det oklart om nationella delmål kommer att nås, trots de insatser som görs, och att utsläppen minskar utöver det som behövs för att målet ska nås. För att det ska nås måste enligt utsläppsrätter motsvarande annulleras. klimatproposition angav regeringen att delmålet till det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan såg ut att nås, utan att nämna att detta beror på hur överskottet hanteras. I och med att regeringen inte gett möjligheter att ta ställning till frågan om hur överskottet ska hanteras är det, enligt , tvärtom oklart om målet kommer att nås. Detta trots att det har genomförts åtgärder som har lett till att utsläppen i har minskat ytterligare, utöver delmålet (minst. konstaterar att det nationella överskottet av utsläppsrätter väntas uppgå till drygt koldioxidekvivalenter , något mer än de totala utsläppen från privatbilismen i . Olika myndigheter, exempelvis , ger tips och råd till allmänheten om vad man bör göra för att bli klimatsmart: Ställ bilen och cykla eller gå om du ska en kortare sträcka, Åk kollektivt så ofta du kan. Det finns också en mängd mindre frivilliga, eller tvingande, styrmedel som från statsmakternas sida motiveras med att ska nå klimatmålet och bidra till globala minskningar av utsläppen, exempelvis koldioxidskatt. Men om överskottet av utsläppsrätter skulle säljas minskar inte de globala utsläppen alls av ytterligare insatser eftersom köparen får tillåtelse att öka sina utsläpp med motsvarande mängd. En betydande del av de ytterligare ansträngningar som har gjorts av svenska medborgare skulle då, i ett klimatperspektiv, bli effektlösa. Enligt leder frånvaron av beslut om hur kommande överskott ska hanteras till att berörda myndigheter och departement har olika uppfattning om hur nationella klimatmål ska nås, och vilken betydelse hanteringen av kommande överskott av utsläppsrätter har för möjligheterna att nå delmålet. Ett exempel på detta är att anser att delmålet har omprövats. anser vidare att bristen på samsyn utgör en risk för att departementens och myndigheternas insatser för att uppfylla klimatpolitik blir motstridiga och därmed mindre effektiva. Bristen på klarhet och samsyn medför också oklarheter om vilka insatser som kommer att behövas för att uppnå det senare nationella delmålet . Detta mål får, till skillnad från delmålet , uppnås med hjälp av köp av utsläppsrätter och användande av kolsänkor. Med anledning av granskningens slutsatser lämnar följande rekommendationer: Redovisa samlade nationella innehav av olika typer av utsläppsrätter och dessas värde till . Detta kan ske i form av en s.k. upplysning i Årsredovisning för staten. Underställ ett förslag till beslut om hantering av det kommande överskottet av utsläppsrätter. För det fall regeringen har för avsikt att skjuta upp ett sådant beslut bör informeras. Tillse att det regleras rättsligt vem som är kontoinnehavare för statens konton i SUS-registret.7 Tillse att allmänheten får samlad information om totala innehav av utsläppsrätter8, kommande överskott av dessa samt betydelsen av hanteringen för det nationella klimatmålet och dess delmål till 2012. Säkerställ att verkar för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess delmål för genom att till regeringen och rapportera samlade nationella innehav av olika typer av utsläppsrätter. Redovisa för allmänheten att med stor sannolikhet kommer att få ett betydande överskott av utsläppsrätter. Informera om vad olika alternativa beslut om hanteringen av detta överskott får för effekter på måluppfyllelsen av det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess delmål till 2012. Redovisa samlade nationella innehav av olika sorters utsläppsrätter för allmänheten samt kommande överskott i förhållande till officiella utsläppsprognos. Utveckla rapporteringen till regeringen, och allmänheten så att den innefattar samlade nationella innehav av olika typer av utsläppsrätter. Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten Vad är utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter (RiR 2009:21) ska överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. konstaterar att det råder brist på transparens i rapporteringen av samlade innehav och kommande överskott av utsläppsrätter. Det råder också brist på information om hur hanteringen av överskottet påverkar det nationella klimatmålet och dess delmål . Frånvaron av ett beslut om hanteringen av kommande överskott bidrar enligt till att berörda myndigheter och departement har olika uppfattning om hur nationella klimatmål ska nås. har enligt inte fått tillfälle att ta ställning till användningen av ett betydande finansiellt värde. Styrelsen vill inledningsvis understryka vikten av att uppfyller sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet, men också att mer ambitiösa delmål för 20082012 ligger fast. granskning av hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter bör enligt styrelsens mening utgöra värdefull information till i klimatfrågan och därmed sammanhängande frågor. Detta gäller både för förhållandena under den pågående avtalsperioden och för arbetet därefter. Styrelsen vill också framhålla vad som framkommit i granskningen om att överskottet av utsläppsrätter troligen har ett stort finansiellt värde som kan hanteras på olika sätt. Av granskningen framgår också olika alternativa sätt att använda överskottet på och vilken inverkan respektive alternativ kan ha på huruvida klimatmålen nås och på statsfinanserna. En tänkbar effekt vid en eventuell försäljning av utsläppsrätter skulle enligt Rikrevisionen kunna vara att allmänhetens vilja att bidra till att minska de globala utsläppen avtar. Även dessa omständigheter bör utgöra värdefull information till . Styrelsen anser att en redovisning från regeringen vad avser samlade nationella innehav av olika typer av utsläppsrätter och det förväntade kommande överskottet av utsläppsrätter bör vara av intresse för . Även en redovisning av hur framtida överskott av utsläppsrätter ska hanteras och effekterna av detta bör vara av intresse. Styrelsen förutsätter att regeringen lämnar en sådan redovisning till . I enlighet med den bördefördelning som följer av EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet. SÖ 1993:13, 13 ramkonvention om klimatförändring, ; Proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179). Rådets beslut 94/69/EG av om slutande av ramkonvention om klimatförändring. Tillämpningsområdet omfattar följande växthusgaser uttryckt i koldioxidekvivalenter: koldioxid, metan, lustgas och vissa fluorerade gaser. Proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). AAU:er är tilldelade utsläppsrätter, inklusive EUA:er, utsläppsrätter som tilldelas svenska anläggningar i EU:s handelssystem. CER:er är utsläppsrätter som genereras från CDM-projekt (projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling). ERU:er är utsläppsrätter som genereras från JI-projekt (projekt inom ramen för gemensamt utförande). RMU:er är sänkkrediter genererade från projekt som rör kolsänkor (upptag av koldioxid då kol genom fotosyntesen binds i växter). Svenskt utsläppsrättssystem, det med utsläppsrätter som upprättats vid . AAU:er inklusive EUA:er (utsläppsrätter som tilldelas svenska anläggningar I EU:s handelssystem), CER:er, ERU:er och RMU:er.