frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Anteckningen hade föranletts av att fadern ringt upp handläggaren och att det då framgått att han kände till moderns och sonens adress, eftersom han regelmässigt hämtade sonen hos modern när denne skulle vara hos honom. Verket hade därefter tagit kontakt med modern, som uppgav att hon ändå ville ha sekretessen kvar eftersom hon och fadern var oense. Hon informerades om att sekretessmarke- ringen inte fyller någon funktion om fadern känner till adressen. Dagen därpå fattade verket beslutet att avslå moderns ansökan om sekre- tessmarkering, varvid, som det får förstås, den tillfälliga sekretessmarkering- en togs bort. Utifrån detta material kan konstateras att det aldrig klarlades om modern avsåg att flytta, att det inte framgår var uppgiften om att modern skulle ha hotats av fadern kommer ifrån och att fadern i domstol frikänts från misstan- ken om att ha brukat våld mot sonen. Det finns enligt min mening inget att invända mot att en tillfällig sekre- tessmarkering infördes. Ett visst underlag för detta fanns. Som framgått är det bättre att varna för sekretess en gång för mycket, än en gång för lite. Mar- keringen stod inte kvar länge och den togs bort så snart handläggarna fick 2 010 /1 1:JO1 klart för sig att den var meningslös. Det underlag som funnits för sekretess- markeringen den bestod framstår dock som ensidigt; Skattever- ket hämtade inte in någon dokumentation eller verkställde annan utredning om skyddsbehovet i ärendet och inte heller modern gav, trots anmodan här- om, in några sådana uppgifter. Utredningsarbetet motsvarade därmed inte de krav uppställer för införande av sekretessmarkering. Utredningens ensidighet kommer till uttryck även vid dess avslutande. I det avslagsbeslut som fattades sedan fadern gjort handläggaren uppmärksam på att han kände till adressen m.m. anförs: ifrågasätter inte uppgifterna om att det har förekommit hot och våld från [faderns] sida. Uttalandet hade ingen betydelse för den bedömning som skulle göra; skälet till att sekretessmarkeringen togs bort var att fadern kände till adressen. En myndighet får givetvis inte i oträngt mål uttala sig så att det kan uppfat- tas som stöd för att en utpekad person begått brottsliga gärningar. Beslutsfat- taren har möjligen velat visa modern sympati genom att understryka att man inte misstror henne. Men det har i så fall skett på bekostnad av fadern, som genom uttalandet i motsvarande mån misstros. Något sakligt underlag för bedömningen redovisas inte. Att döma av den utredning som redovisat till JO har verket genom uttalandet brustit i saklighet och dessutom uppträtt partiskt, i strid med vad som anges 1 kap. 9 § regeringsformen. ska mot den angivna bakgrunden kritiseras för hur saken skötts. 2 010 /1 1:JO1 Svartlistning av offentliga biträden i utlänningsärenden (Beslut av JO Axberger , dnr 1046-2009) Beslutet i korthet: förklarade att en advokat tills vidare inte skulle komma att förordnas som offentligt biträde, vilket måste likställas med en formlös obehörighetsförklaring. förtjänar allvarlig kritik för den rättskränkning åtgärden innefattat. Verkets rutin för bedömningar av detta slag är annars rättsligt genomtänkt, men när förfarandet leder till att ett biträde förklaras olämpligt måste det för att kunna godtas avslutas med ett formligt beslut som kan bli föremål för överprövning. Advokaten anmälde och tjänstemän där för hanteringen av en hos verket upprättad förteckning över personer som be- dömts som olämpliga att förordnas som offentliga biträden. anförde bl.a. följande. Han fick en skrivelse från genom vilken han bereddes möjlighet att yttra sig över ett antal omständigheter som enligt verket medför- de att hans lämplighet som offentligt biträde kunde ifrågasättas. Dessa om- ständigheter angavs i en bilaga till skrivelsen. Handlingarna blev offentliga och kom ut i media innan han själv fick del av dem. Därefter fick han besked om att hade svartlistat honom som offentligt biträde. Det som lades honom till last var inte bevisat och han kunde inte heller ut- läsa vilka klienter som åsyftades. Han ifrågasatte även relevansen då det hu- vudsakligen rörde ärenden där han inte hade varit offentligt biträde. Migra- tionsverket borde över huvud taget inte ha rätt att svartlista honom utan att fatta ett överklagbart beslut. bifogade även korrespondens som han hade haft med . I en skrivelse daterad hade verket medde- lat följande. Mot bakgrund av vad som framgår av de två händelserna anser Migrations- verket att du inte är lämplig att förordnas som offentligt biträde av Migra- tionsverket. Du kommer därför tills vidare inte att förordnas som offentligt biträde av . Denna bedömning kommer fortlöpande att prö- vas och om det finns skäl kommer bedömningen av olämplighet att omprövas. Handlingar från inhämtades, bl.a. verkets rutiner för för- teckning med uppgifter om personer som verket bedömer som olämpliga att förordna som offentliga biträden. Där framgick bl.a. följande. Juridiskt stöd för förteckning Till offentligt biträde förordnas den person som bedöms som lämplig för uppdraget. Som en del av lämplighetsbedömningen ingår en bedömning av hur det offentliga biträdet har skött tidigare uppdrag. De personer som i tidi- 2 010 /1 1:JO1 gare uppdrag som offentligt biträde visat oskicklighet eller oförstånd eller bedömts som olämpliga på annat sätt kan inte räkna med att få fortsatta biträ- desförordnanden från . För att säkerställa ett enhetligt beslutsunderlag för lämplighetsbedömning och för administrationen av biträdesförordnanden anges namn för de personer som i tidigare beslut eller tjänsteanteckning bedömts som olämpliga i en för- teckning som administreras av . I förteckningen finns hän- visning till respektive beslut eller tjänsteanteckning där olämpligheten konsta- terats. Skälen för att någon bedömts olämplig framgår dock inte i förteck- ningen. Åtkomsten till förteckningen är begränsad till personer på Migra- tionsverket som behöver dessa uppgifter för sitt arbete. Rutiner för hantering av förteckningen 2.1 Tillsyn över förteckningen centrala expert för offentliga biträden har ansvar för för- teckningen och är kontaktperson. Handhavandet av förteckningen och bedömning om olämplighet Bedömningen av att en person är olämplig att förordna som offentligt biträde för framtida uppdrag görs av den centrala experten i samråd med kontaktper- sonerna i centrala organisation för offentliga biträden. Bedömningen av att en person inte är lämplig att förordna som offentligt biträde görs utifrån ett samlat underlag som sammanfattas i en tjänsteanteck- ning och personen förs upp i förteckningen. Underlaget består av t.ex. tidigare beslut om entledigande, avslag om yrkande att personen ska förordnas som offentligt biträde, tjänsteanteckning om visad oskicklighet/oförstånd eller liknande uppgifter. Innan en person förs upp i förteckningen ska skriftligen ge personen tillfälle att yttra sig över det underlag som ligger till grund för verkets bedömning av lämplighet. Bedömningen i tjänsteanteckning av att en person inte är lämplig som of- fentligt biträde utgör inget formellt beslut den utgör ett beslutsunderlag och rekommendation för handläggningen av förordnande av offentliga biträden i enskilda ärenden. Bedömningen om olämplighet och uppförandet i förteckningen innebär en rekommendation till handläggare och beslutsfattare inom att inte förordna personen i fråga som offentligt biträde. Bedömningen kan inne- bära att personen entledigas även i pågående ärenden hos , men detta görs utifrån en bedömning i varje enskilt ärende. Centrala experten ansvarar för att uppgifter förs in i och registreras i för- teckningen. Centrala experten ansvarar även för att förvara tjänsteanteckning och övrigt underlag som ligger till grund för bedömningen av olämplighet. I förteckningen finns följande uppgifter. Datum för beslut eller tjänsteanteckning Uppgift om typ av beslut Doss/reg/mål nr eller hänvisning till tjänsteanteckning Omprövning och gallring av uppgifter i förteckningen Uppgifterna i förteckningen ska regelbundet följas upp och vid behov omprö- vas och gallras. 2 010 /1 1:JO1 Minst var sjätte månad från det datum en person har förts in i förteckning- en ska centrala experten pröva om personen ska finnas kvar i förteckningen. Notering ska göras i en tjänsteanteckning om att omprövning har skett med angivande av datum. Borttagande av en person från förteckningen innebär att har omprövat bedömningen om olämplighet. Efter sedvanlig lämplighetsbe- dömning i det enskilda ärendet kan personen därmed förordnas som offentligt biträde av . anmodades att yttra sig. I yttrandet anfördes följande. Förteckningen innehåller en sammanställning av uppgifter om allvarliga eller upprepade brister hos offentliga biträden. Förteckningen, som är tillgänglig för den personal inom som arbetar med biträdesförordnan- den, är en del av verkets klagomålshantering och kvalitetssäkring när det gäller förordnanden av offentliga biträden. Förteckningen omfattar personer som i egenskap av offentligt biträde eller ombud företrätt klienter i ärenden hos verket och som uppvisat allvarliga eller upprepade brister i sitt företrädarskap. Den innehåller även information om dylika brister som kommit till verkets kännedom på annat sätt, t.ex. genom Advokatsamfunds beslut i disciplinärenden. Bristerna kan avse såväl förhållandet till klienten som kunskapsnivå och skyldigheten att bidra till en snabb och rättssäker process. Förteckningen har ingen självständig ställning den utgör inget beslut i förvaltningsrättslig mening. Lämplighetsbedömningen ska göras i varje en- skilt ärende i samband med förordnandet av ett offentligt biträde. Det framgår tydligt av verkets rutinbeskrivning. Informationen i förteckningen utgör en del av beslutsunderlaget vid biträdesförordnanden och har som syfte att bidra till en enhetlig praxis i frågor om biträdesförordnanden inom Migrationsver- ket. De många enheter inom som handlägger ärenden om förordnande av offentliga biträden utgör delar av samma myndighet. Det kan då inte komma i fråga att olika enheter behandlar lika fall olika. Som ett led i klagomålshanteringen och kvalitetssäkringen informeras be- rörda biträden/ombud om aktuellt klagomål eller uppvisad brist och bereds möjlighet att komma in med erinringar. Uppgifter rensas från sammanställ- ningen om de av någon anledning är relevanta. En kopia av sam- manställningen i varje skick sparas dock. Detta är nödvändigt för uppföljning och för hantering av eventuella överklaganden i fråga om förordnanden. Utgångspunkten, då verket självmant förordnar ett offentligt biträde, är att de sökande ska få bästa möjliga juridiska bistånd i sina ärenden till en rimlig kostnad för staten. Det åligger att tillse att inte någon med behov av juridiskt bistånd i sitt ärende får ett inkompetent offentligt biträde. I absoluta merparten av biträdesförordnandena (drygt 27 000) har de sökande inget eget önskemål om ett särskilt biträde. har då att välja ett biträde som med hänsyn till uppdragets art och omfattning be- döms lämpligt. Generellt gäller att verket i första hand förordnar advokater och biträdande jurister på advokatbyråer och i andra hand andra jurister med relevant kunskap och erfarenhet. Med den nya instans- och processordningen för migrationsärenden har följt att har ökat kraven på kun- skap om och erfarenhet av förvaltningsprocessen hos de offentliga biträdena. För båda grupperna gäller dessutom att aktuell person inte har misskött tidiga- re uppdrag hos verket eller annars är olämplig. Lämplighetsbedömningen är självfallet rent saklig. Däremot kan det för- stås vara så att det blir aningen slumpmässigt när det gäller vem verket först når kontakt med för att erbjuda ett förordnande. De advokater/jurister som har sin verksamhet så ordnad att de är lätta att nå har därigenom en rimlig fördel. 2 010 /1 1:JO1 Om antalet jurister som önskar uppdrag som offentligt biträde är alltför många i förhållande till antalet uppdrag (som kan växla mycket från tid till annan) kan det bli aktuellt att begränsa kretsen även såvitt avser förstahands- gruppen. För att kunna upprätthålla kompetensen behöver de aktuella advoka- terna och deras biträdande jurister få mer än något enstaka förordnande. Den situationen är inte för handen . Vidare tillgodoser verket önskemål från den sökande när det gäller t.ex. manligt eller kvinnligt biträde. För vissa grupper, som exempelvis ensam- kommande asylsökande barn, anlitas företrädesvis advokater med special- kompetens, såsom särskild kunskap om barn och erfarenhet av ärenden som rör barn. ambition är att fördela uppdragen någorlunda rättvist men mot ovan beskrivna bakgrund kan någon fullständig rättvisa inte uppnås i den meningen att biträdena får ungefär lika många uppdrag. För Migrations- verket är utlänningens intresse det överordnade. I sammanhanget måste erin- ras om att det inte är advokaten/juristen som är part i frågor om förordnanden och entlediganden av offentliga biträden. Det är endast utlänningen som kan yrka något eller överklaga ett beslut rörande förordnande/entledigande av offentligt biträde. Rättssäkerhetsgarantierna är således tillförsäkrade utlän- ningen och inte advokaten/juristen. Det ankommer dock som alltid på förvalt- ningsmyndigheten, här , att endast låta sakliga skäl inverka på handlandet. Den aktuella sammanställningen utgör ett led i att säkerställa att så sker när det gäller biträdesförordnanden. Övrig kvalitetssäkring på området Förteckningen utgör bara en del av arbete med att säkra kvaliteten på de offentliga biträdenas insatser i utlänningsärenden och där- med på migrationsprocessen. En samlad kunskap om biträdenas kompetens säkerställs genom verkets centrala expert och de regionala kontaktpersonerna. De har tillsammans ansvaret för återkopplingen inom verket och för att per- sonalen får det stöd de behöver i sitt arbete med frågor om offentliga biträden. Det stödet handlar inte minst om former för återkoppling till biträdena när det gäller brister i deras insatser. Sådan återkoppling bör inte ske enbart genom nedsättning av yrkad ersättning för arbete utan hellre i en omedelbar dialog med biträdet när det finns skäl att ifrågasätta dennes agerande i något avseen- de. Kvaliteten på beslut i dessa frågor säkras i övrigt på gängse sätt, dvs. genom begränsningar i delegeringar, genom att det inte är handläggaren av det aktuella utlänningsärendet som också väljer biträde i det ärendet och genom uppföljningar/kvalitetsgranskningar. Beaktande av SOU 2008:65 m.m. anser att den ovan beskrivna ordningen väl svarar mot kra- ven i nu gällande lagstiftning. Den står sig även väl i förhållande till det som anförs i betänkandet Sekre- tess och offentliga biträden i utlänningsärenden, SOU 2008:65 s. 117124. projekt biträden, som utarbetat den nu gällande ordningen, pågick som den offentliga utredningen arbetade med sina förslag på området. Genom de frågor som verket fick från utredningen gavs signaler om vad som skulle framföras i betänkandet. Projektet kunde därigenom redan i sitt arbete till stora delar beakta de kommande för- slagen. Den nu gällande ordningen blev därmed från början i allt väsentligt i samklang med vad utredningen anför. I en kommentar till yttrandet anförde bl.a. att Migrations- verket, trots vad verket påstår om förteckningens betydelse, hindrat honom 2 010 /1 1:JO1 från att tilldelas uppdrag när frågan om förordnande uppkommit på flera olika enheter. Dessutom har inte, i enlighet med riktlinjerna, omprövat beslutet att svartlista honom . Rätt till biträde enligt förvaltningslagen Förvaltningslagens 9 § ger den som för talan i ett ärende rätt att anlita ombud eller biträde. Enligt bestämmelsen får en myndighet dock avvisa den som är ombud eller biträde i ett ärende, om vederbörande visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på något annat sätt. Det framgår av ordalydelsen att bestämmel- sen endast medger avvisning i ett visst ärende. Någon möjlighet att generellt avvisa en person från att uppträda som ombud eller biträde vid en viss myn- dighet eller i vissa slags ärenden innehåller förvaltningslagen inte. Enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska offentligt biträde förordnas i bl.a. vissa angivna ärenden om avvisning och utvisning, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Bestämmelsen innebär att det föreligger en presumtion för att offentligt biträde ska förordnas. Allmänna bestämmelser om offentliga biträden finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Enligt 1 § ska biträde förordnas i mål eller ärende enligt särskild föreskrift i lag. Av 2 § följer att det är den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som ska besluta i frågor om offent- ligt biträde. Det betyder att det i huvudsak är som förordnar offentliga biträden i utlänningsärenden. Myndigheten ska på eget initiativ ta ställning till om det finns behov av offentligt biträde. Kraven på offentliga biträden är desamma som de som gäller för rätts- hjälpsbiträden, se 5 § lagen om offentligt biträde, som hänvisar till 26 § rätts- hjälpslagen (1996:1619), där det anges att advokat, biträdande jurist på advo- katbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas som biträde. Om den som ska biträdas själv har föreslagit någon som är lämplig, ska den personen förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Även om det inte finns några formella behörighetskrav gäller som regel att den som ska förordnas till biträde bör ha en juristexamen. För att någon annan ska anses lämplig krävs att vederbörande har särskilda kunskaper. Ett biträde bör vidare ha en ansvarsförsäkring. (Jfr prop. 1996/97:9 s. 154 ff. och 216.) Lämplighetskravet är inte preciserat i lagtexten. Enligt förarbetena ska bi- trädenas kvalifikationer så långt möjligt garanteras genom att de som förord- nar dem gör en verklig prövning av deras kvalifikationer (a. prop. s. 156). Det framgår vidare att det åligger den som vill förordnas som offentligt biträde att visa att han eller hon uppfyller lämplighetskraven (a. prop. s. 216). De nämnda bestämmelserna innehåller även regler om entledigande av of- fentligt biträde. Ett offentligt biträde får entledigas om det finns skäl till det. 2 010 /1 1:JO1 Syftet är bl.a. att ett förordnande ska kunna återkallas när ett biträde har utfört uppdraget med bristande omsorg eller på annat sätt åsidosatt sina plikter som biträde (prop. 1972:4 s. 328). Någon möjlighet att generellt avvisa en person från att förordnas som biträde vid en viss myndighet eller i vissa slags ären- den innehåller dessa författningar inte. För rättskipning i förvaltningsdomstol finns i 48 § andra stycket förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) en möjlighet för rätten att eller tills vidare förklara ett biträde obehörigt att uppträda som ombud vid den aktuella domstolen. Ett ombud som visat inkompetens i ett mål kan avvisas från att tills vidare uppträda vid en domstol med hänvisning även till tidigare visad inkompetens (Regeringsrättens beslut i mål 4304-08). Förvaltningsprocesslagens regler om detta har utformats efter förebild i , RB. Där finns regler om rättegångsombud i tvistemål i kapitel 12. I stort sett gäller samma bestämmelser för försvarare i brottmål (21 kap. 3 § tredje stycket RB). Eftersom det i förevarande ärende är av visst intresse hur man i lagstiftning och rättspraxis sett på utrymmet för att gene- rellt avvisa ett ombud finns det skäl att här redovisa huvuddragen i dessa bestämmelser och deras tillämpning. I 12 kap. 2 § RB stadgas att såsom ombud får inte brukas annan än den som rätten med hänsyn till redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finner lämplig att vara ombud i målet. Det åligger rätten att självmant pröva frågan om den som vill uppträda som ombud har nödvändiga kvalifikationer. Denna prövning bör ske i början av handläggningen. Om ombudet under rättegången visar oredlighet, oskicklighet eller oförstånd eller annars befinns olämplig, ska han eller hon avvisas som ombud i målet med stöd av 12 kap. 5 § RB. Härvid kan rätten även förklara ombudet obehörigt att, eller tills vidare, brukas som ombud vid den ifrågavarande domstolen. Ett sådant för- bud gäller endast vid den domstol som avvisat ombudet. När det gäller vilka omständigheter som får ligga till grund för ett beslut om avvisning tar bestämmelsen i 12 kap. 5 § RB enligt ordalydelsen uteslu- tande sikte på fall av anmärkning mot det sätt på vilket ombudet utfört sitt uppdrag i det anhängiga målet. Befogenheten för rätten att meddela ett avvis- ningsbeslut med giltighet utöver det målet är inskränkt på motsvarande sätt. Detta har motiverats bl.a. med att sådana mer vittgående förklaringar borde vara reserverade för fall där beslutet kunnat grundas på en egen erfarenhet hos rätten (jfr NJA 1950 s. 359 och NJA 1987 s. 879). Möjlighet att överklaga myndighetsbeslut På många områden finns särskilda bestämmelser om vad som gäller för hur ett myndighetsbeslut överklagas. Där regler av det slaget saknas gäller att beslut överklagas hos förvaltningsdomstol, se 22 a § förvaltningslagen. Be- stämmelsen återspeglar vad som gällt i praxis, nämligen att myn- digheters beslut under vissa förutsättningar kan överprövas även när det sak- nas uttryckliga författningsregler om detta. Dessa förutsättningar är, enkelt uttryckt, att beslutet är dokumenterat och har påtagliga faktiska verkningar. En mer exakt gräns mellan överklagbara och icke överklagbara beslut låter 2 010 /1 1:JO1 sig dock inte kortfattat beskrivas, se vidare om detta , Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a upplagan, s. 264 ff. Från rättspraxis kan två rättsfall nämnas. I RÅ 2004 ref. 8 ansågs en in- formationsskrivelse från , tillsammans med ett pressmedde- lande och uppgifter på verkets hemsida, utgöra ett överklagbart beslut med hänsyn till åtgärdernas betydande faktiska verkningar. Motsatt bedömning gjordes i RÅ 2005 ref. 12, där en kronofogdemyndighets avslag på en begäran om att uppgifter i ett register skulle sekretessmarkeras inte ansågs överklag- bart. Som skäl anförde Regeringsrätten bl.a. att det inte rörde sig om ett bin- dande avgörande utan enbart en påminnelse om behovet av sekretesspröv- ning. Frågan om ett beslut kan överklagas avgörs av den instans till vilken över- klagandet ställs. Är det inte överklagbart avvisas överklagandet. Att ett beslut bedöms som överklagbart behöver inte innebära att beslutets sakliga innehåll prövas. Domstolen kan även som i det nämnda fallet RÅ 2004 ref. 8 komma fram till att underinstansen saknat befogenhet att fatta beslutet, varvid detta undanröjs. Genom beslut tillkallades en särskild utredare med upp- drag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Utredaren skulle bl.a. belysa erfarenheterna av att det är som förordnar offentliga biträden. Denna del av upp- draget har redovisats i delbetänkandet (SOU 2008:65) Sekretess och offentli- ga biträden i utlänningsärenden. Enligt utredaren fanns det fog för en tidigare framförd kritik om att vissa av de offentliga biträdena som förordnas i mål enligt utlänningslagen saknar tillräckliga kunskaper eller av andra skäl inte är lämpliga. (För det följande, se närmare SOU 2008:65 s. 101 ff.) I betänkandet konstaterades att Migrations- verket hade brustit när det gällde bedömningen av lämpligheten hos de biträ- den som förordnades och att rutinerna för lämplighetsbedömning av offentli- ga biträden inte var tillfredsställande. Mot denna bakgrund behandlades en rad frågeställningar, bl.a. vilken myndighet som ska ha beslutanderätten över förordnanden, hur lämplighetsbedömningar ska göras och hur uppdragen bör fördelas. Utredaren ansåg att det fanns både för- och nackdelar med att det är Migra- tionsverket som utser offentliga biträden. Att föra över beslutanderätten till någon annan myndighet eller till domstolarna skulle visserligen medföra vissa fördelar men även påtagliga nackdelar.