frsrdg · GY04RRS13 · 2010-12-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS13 16.42 2010/11:RRS13 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses framställning om kostnadskontrollen i stora väginvesteringar Sammanfattning har granskat kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25). I granskning framkommer att inte har fått en rättvisande bild av de verkliga kostnadsökningarna i beslutade väginvesteringar. Infrastrukturinvesteringarna blir ofta betydligt dyrare än vad som planerats från början. Styrelsen anser det anmärkningsvärt att de problem som uppmärksammas i granskningen om bristande beslutsunderlag inför vägprojekt och skenande kostnader vid genomförandet av projekten fortfarande kvarstår. Detta trots att problemen har varit kända under en mycket och att flera myndigheter pekat på nödvändigheten av att göra processen mer förutsägbar och kostnadseffektiv. Styrelsen anser att de brister som lyfts fram i granskningen bör åtgärdas genom en starkare styrning och uppföljning från regeringens och sida. Styrelsen förutsätter vidare att regeringen även i övrigt ser över vilka åtgärder som behövs för att hålla nere kostnaderna i väginvesteringar. Det är enligt styrelsen av största vikt att problemen nu tas på allvar och att alla åtgärder därför vidtas för att få till stånd en effektivare och mer transparent process vid stora väginvesteringar. Styrelsen anser därtill att regeringens återrapportering till behöver förbättras. Den bristande informationen till om väginvesteringars verkliga kostnader är enligt styrelsen allvarligt. Styrelsen föreslår därför att regeringen tar initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll i stora väginvesteringsprojekt samt att regeringen ser över hur återrapporteringen till kan bli mer rättvisande. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS13 16.42 2010/11:RRS13 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens förslag 3 granskning 4 Granskningens inriktning och syfte 4 iakttagelser och slutsatser 5 rekommendationer 10 Rekommendationer till 10 Rekommendationer till regeringen 12 Styrelsens överväganden 13 Uppföljningen och kostnadskontrollen måste förbättras 14 En mer rättvisande återrapportering till 14 Styrelsens förslag 15 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS13 16.42 2010/11:RRS13 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: Uppföljningen och kostnadskontrollen måste förbättras tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör ta initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll av stora väginvesteringsprojekt. En mer rättvisande återrapportering till tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör se över hur återrapporteringen till kan utvecklas i syfte att ge en mer rättvis bild av de verkliga kostnaderna i stora vägprojekt. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (FP), (C), (SD), Per (V), (S), (M) och (M). GRANSKNING 2010/11:RRS13 16.42 2010/11:RRS13 GRANSKNING 16.42 har granskat kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25). Granskningens inriktning och syfte Den ekonomiska forskningen visar på ett tydligt samband mellan investeringar i transportsystemet och ekonomisk tillväxt. En ändamålsenlig transportin-frastruktur bidrar till andra politiska mål såsom en jämnare regional fördelning och en tillgänglighet till offentlig service för alla medborgare. Ofta blir stora infrastrukturinvesteringar betydligt dyrare än vad som planerats från början. Detta gäller inte bara utan är ett internationellt mönster. Detta innebär en risk för att avsatta medel inte används optimalt. I budgetpropositionen föreslås att anslås till väginvesteringar i de regionala och nationella vägnäten. Anslaget till väginvesteringar utgör således ett betydande belopp, och det är av stor vikt att de anslagna medlen används kostnadseffektivt och att de ger hög samhällsekonomisk nytta. () konstaterade att kostnadsökningar i väginvesteringar var stora och mycket vanliga. underskattade projektens framtida kostnader i tidiga planeringsskeden. Enligt RRV:s bedömning berodde underskattningarna bl.a. på bristen på systematisk uppföljning och analys av kostnadsutvecklingen. RRV bedömde vidare att kalkyler inte tog hänsyn till den osäkerhet och de risker som förelåg. Kalkylerna fick därmed ett sken av precision som det inte fanns täckning för. I en förstudie till granskning konstaterades att flera av dessa problem kvarstår. Här identifierades också ett antal andra risker och problem med kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. Ett problem är att saknar tillförlitlig statistik över kostnadsökningar i vägprojekten och att ingen undersöker orsakerna till kostnadsökningar. noterade även indikationer på bristfällig dokumentation av de ekonomiska underlagen samt problem med regeringens styrning av när det gällde stora investeringsprojekt. De stora väginvesteringarna de som planeras att kosta mer än står för av de medel som riksdag och regering planerat att avsätta för väginvesteringar . syfte med granskningen har varit att bedöma om staten säkerställt en god kostnadskontroll i stora väginvesteringar. Granskningen fokuserar på hur kostnadsökningar beräknas, redovisas och hanteras i olika sammanhang samt på vilka de direkta respektive underliggande orsakerna till kostnadsökningar är. Regeringens och styrning för kostnadskontroll är central i granskningen. lades ned och en ny myndighet, , tog över huvuddelen av uppgifter. menar att en god kostnadskontroll i en verksamhet innebär att uppgifter om avvikelser mellan slutliga kostnadsutfall och den kostnadskalkyl som låg till grund för investeringsbesluten sammanställs. God kostnadskontroll innebär även en systematisk uppföljning, dvs. att på ett systematiskt sätt undersöka orsakerna till avvikelser. Detta för att kunna dra nytta av gjorda erfarenheter. Slutligen innebär en god kostnadskontroll att det finns ett systematiskt arbetssätt för att hålla kostnaderna nere och en beredskap för att möta oförutsedda kostnadsökningar. iakttagelser och slutsatser sammanfattande bedömning från granskningen är att regeringen och /inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll vid genomförandet av stora väginvesteringar. konstaterar således att de problem med kostnadsökningar i vägprojekten som varit uppmärksammade fortfarande kvarstår. Långa processer och många aktörer När vägar planeras och byggs i är många aktörer inblandade. Processen när nya vägar ska beslutas (åtgärdsplaneringen) i kombination med genomförandeprocessen, dvs. planeringen och byggandet av en väg, leder sammantaget till att de investeringsplaner som regeringen beslutar om, de s.k. åtgärdsplanerna, redan från början blir alltför omfattande i förhållande till avsatta medel. Tillämpningen av lagstiftning till skydd för miljö, kommunalt självbestämmande och enskilda medborgare bidrar till att investeringarna försenas och därmed fördyras. Granskningen visar att prisutvecklingen i branschen har varit hög ökade priserna i vägbranschen jämfört i övriga ekonomin. Detta är en väsentlig källa till att väginvesteringar blir dyrare än vad som beräknats. Utöver denna kostnadsökning visar beräkningar att totalkostnaderna för de 35 stora väginvesteringar som avslutades ökade med i genomsnitt från första plankostnad till färdigställd väg. redovisning av kostnadsutvecklingen döljer kostnadsökningar och bygger på osäkra underlag bedömer att den redovisning av kostnadsutvecklingen i stora vägprojekt som lämnas i årsredovisningar för 20052009 är missvisande och icke-transparent. redovisning av kostnadsutvecklingen underskattar kostnadsökningarna på två sätt, dels för att den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen räknas bort i redovisningen, dels till följd av att och regeringen har som princip att jämföra vägarnas slutkostnader med deras senast beslutade plankostnader. Detta innebär nämligen att fördyringar i projekten som inträffat före detta tillfälle inte heller räknas med i kostnadsutvecklingen. Osäkerheten i fråga om de uppgifter som har lämnats i årsredovisningen är enligt stor när det gäller vad som ingår i olika kostnadsbegrepp och om dessa används på ett enhetligt sätt. anser vidare att regeringens återrapporteringskrav för denna redovisning har varit otillräckliga. Enligt borde t.ex. inte regeringen tillåta en redovisning i vilken hela prisutvecklingen i branschen räknas bort. Därmed försvåras jämförelser med andra områden i ekonomin. Bristande uppföljning konstaterar att uppföljningen av infrastrukturinvesteringarna brister på två nivåer: dels när det gäller åtgärdsplaneringen, dels för investeringsverksamheten internt inom /. Dagens system för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att långsiktiga investeringsplaner, åtgärdsplaner, beslutas av regeringen. De tidsperioder som besluten avser överlappar varandra, vilket leder till att en beslutad åtgärdsplan aldrig får löpa tiden ut innan den ersätts av en ny. Fördyringar och fördröjningar från en åtgärdsplan bildar förutsättningar för nästa plan där de så att säga finansieras en gång till. Detta bidrar till att osynliggöra kostnadsökningar och tidsfördröjningar. Det skulle enligt behövas en särskild uppföljning som besvarar frågan om den ursprungliga planen följdes med avseende på omfång, tid och kostnader. konstaterar därmed att på detta sätt inte fått tillförlitliga uppgifter om hur mycket väg man får för avsatta medel och hur stor omfattningen av fördyringar i de stora väginvesteringarna är. För att dämpa framtida kostnadsökningar och för att skapa beredskap för att hantera sådana som ändå uppkommer, krävs enligt att kostnadsutvecklingen i vägprojekten följs upp, dvs. att uppgifter om kostnadsökningar och deras orsaker sammanställs på ett systematiskt sätt. konstaterar även att /inte har genomfört någon uppföljning i form av systematiska sammanställningar av kostnadsavvikelser och deras orsaker. Problem med dokumentation I granskningen har i olika sammanhang stött på brister i dokumentation och hantering av dokument. När det gäller de underlag till årsredovisning som granskat saknas t.ex. beskrivningar och beräkningar. Det saknas även tillgängliga dokumenterade rutiner som skulle kunna bringa transparens och spårbarhet bland kostnadsredovisningens komplicerade begrepp och beräkningar. har vidare granskat kostnadsunderlag från nio stora vägprojekt. I denna del av granskningen var det enligt svårt, ofta omöjligt, att få fram en tillräcklig dokumentation av orsaker till kostnadsökningar. Det gäller särskilt uppgifter från projektens tidiga skeden. I en fallstudie av projektet , visade det sig att det inte gått att spåra vissa väsentliga händelser i projektet såsom vem som har fattat ett visst beslut och på vilka grunder. kan vidare konstatera att saknar rutiner för en transparent och systematisk dokumentation av projekt. har haft upprepade problem med att få fram begärda uppgifter och i andra fall hänvisats till för stora material. Fyra problem med användandet av Vägindex användning av det s.k. Vägindexet leder enligt till fyra olika problem som alla ger en sämre kostnadskontroll. Vägindex syftar till att spegla branschens prisnivå på väginvesteringarnas kostnadsutveckling. För det första leder användandet av Vägindex till att man i redovisningssammanhang döljer den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen. I själva verket är den ogynnsamma prisutvecklingen i branschen en väsentlig orsak till kostnadsökningar som bör lyftas fram i en redovisning av kostnadsutvecklingen. För det andra tillkommer rent praktiska problem när man använder ett branschindex såsom Vägindex. När man vill jämföra kostnadsutvecklingen i vägbranschen med den i den övriga ekonomin blir uppgifterna inte jämförbara, utan det krävs att uppgifterna som anges med Vägindex räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI). För en sådan omräkning krävs full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden. Sådana uppgifter är ofta svårtillgängliga, som kunnat konstatera under granskningens gång. Användningen av ett branschunikt index blir dessutom en potentiell källa till beräknings- och rapporteringsfel. Det tredje problemet är att det råder oklarhet om Vägindex speglar den sanna prisutvecklingen i branschen och hur mycket av denna som är exogent givet för . Ett argument som anförts för att använda Vägindex är att det reglerar kostnader som inte kan kontrollera, s.k. exogena kostnader. har i granskningen konstaterat problem med Vägindexets förvaltning (val av vikter, dess uppdatering och dess transparens). Därmed går det inte att avgöra om Vägindexets alla ingående komponenter är sant exogena, dvs. bortom /inflytande. Det senare knyter an till verkets roll som stor beställare på anläggningsmarknaden. Det fjärde problemet med användande av Vägindex är att ett utbrett användande av index minskar kostnadsmedvetenheten i myndigheten. En stor beställare har möjlighet att påverka marknaden. I dominerade en upphandlingsform, utförandeentreprenad, som inte till fullo drog nytta av denna möjlighet. Entreprenadformer där både entreprenörer och beställare ges drivkrafter till effektivisering och där risken fördelas jämnare mellan aktörerna skulle enligt kunna dämpa kostnadsutvecklingen i väginvesteringarna. Hur mycket är emellertid svårt att bedöma, och det är därför svårt att avgöra vad som är exogena prisändringar för /och inte. Att i en sådan miljö använda ett branschindex förhindrar möjligheten att se att man kan påverka kostnadsbilden genom en aktiv och väl underbyggd upphandlingsstrategi. Otillräcklig riskbedömning i kalkylsammanhang och i åtgärdsplaneringen En god kostnadskontroll kräver att ekonomiska risker beaktas och hanteras på ett lämpligt sätt. En ekonomisk risk som studerats i granskningen är att tidiga kalkyler ofta underskattar risker och kostnader. För att komma till rätta med detta har börjat använda en metod kallad successiv kalkylering som går ut på att ett projekts kostnader och risker bedöms av en särskild kalkylgrupp på ett systematiskt sätt. Det finns emellertid, enligt forskningen, både medvetna och omedvetna mekanismer som leder till att tidiga kalkyler underskattas. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt har en s.k. inside view av sitt projekt och därmed, omedvetet, tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Forskningen visar dessutom att fenomenet kvarstår även om prognosmakaren är medveten om det. Man brukar säga att för ett investeringsprojekt finns ett s.k. nålsöga: Om ett projekt väl ingår i en åtgärdsplan, så kommer det i praktiken att byggas oavsett kostnadsutvecklingen. Detta leder enligt till sämre drivkrafter för en god kostnadskontroll. Detta innebär att det i praktiken avgörs vid ett enda tillfälle om en väg ska byggas eller inte. När ett sådant beslut väl är fattat sker omprövning i liten utsträckning. Detta medför att det finns drivkrafter för projektets s.k. insider att underskatta projektets kostnader i beslutsunderlaget. Utifrån den forskning som tagit del av är det inte säkert att introduktion av successiv kalkylering kommer att medföra att man kommer till rätta med problemet med underskattade kostnader. anser att det finns en risk för att kostnader för enskilda projekt även fortsättningsvis kommer att underskattas. Detta medför i sin tur att hela åtgärdsplaners ekonomiska risk, och den därmed förknippade kostnaden, riskerar att underskattas. Detta leder till att även den senast beslutade åtgärdsplanen förmodligen inte tar tillräcklig hänsyn till ekonomisk risk och därmed förknippade kostnader. Alltför stort ansvar och alltför stora befogenheter vilar på enskilda projektledningar konstaterar att ett stort ansvar och stora befogenheter vilar på enskilda projektledningar i . har den centrala styrningen av projektledningen varit svag och denna har haft ett svagt stöd i organisationen. Som exempel anger att det var först som centralt utarbetade ett stöddokument för val av entreprenadform. Ett annat exempel som ges är att inte styrt mot ett enhetligt arbetssätt vad gäller besparingar och effektiviseringar i projekt. Ett sådant arbetssätt skulle enligt kunna medverka till att hålla kostnaderna nere och skapa beredskap för att hantera oväntade kostnadsökningar. Granskningen visar att ambitionen när det gäller effektiviseringar och besparingsarbete varierade mellan de granskade projekten. Det decentraliserade arbetssätt som används torde enligt bero på bl.a. en föreställning om att alla projekt är unika. Detta har i sin tur lett till en stor variation i genomförandet av projekten, vilket i kombination med bristande dokumentations- och rapporteringsrutiner försvårat kostnadskontrollen i myndigheten. Sammantaget bedömer att inte har gjort tillräckligt för att minska kostnaderna i en miljö med stor risk för kostnadsökningar. Samhällsekonomiska konsekvenser av brister i kostnadskontrollen Samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den styrande principen vid prioriteringar mellan olika infrastrukturprojekt. Den samhällsekonomiska lönsamheten mäts som en kvot mellan nettonytta och kostnad. När ett projekt drabbas av kostnadsökningar sjunker därmed dess samhällsekonomiska lönsamhet. Fördyringar i väginvesteringar kan därför leda till att offentliga medel satsas på fel investeringar. För att en investerings samhällsekonomiska lönsamhet ska vara så stor som möjligt krävs att investeringen löser ett identifierat transportproblem (dvs. leder till en viss nytta) till lägsta möjliga kostnad. Det gäller således att investeringen inte innehåller mer än själva lösningen och att projektet genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. När det under projektets gång görs tillägg (externt såväl som internt initierade) till en infrastrukturinvestering, kommer kostnaden för att lösa det identifierade transportproblemet att öka. Om den samhällsekonomiska nyttan av tillägget inte ökar i motsvarande grad minskar därmed investeringens samhällsekonomiska lönsamhet. Det är enligt möjligt att svaga interna beställarroll har ökat risken för kostsamma tillägg i projekten. Fördyringar som inte varit nödvändiga för att genomföra projekten i enlighet med det ursprungliga syftet. Detta problem förstärks av att inte har genomfört någon systematisk uppföljning av avslutade projekt. Det finns enligt således en risk att problemen med kostsamma tillägg inte uppmärksammas och att de medel som har avsatts för ett visst projekt skulle ha gjort större samhällsekonomisk nytta om de använts till något annat. rekommendationer har i denna granskning kunnat konstatera att regeringen och vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. Granskningen visar emellertid att det återstår en rad förbättringsmöjligheter. De flesta av dessa berör , men även regeringen berörs. lämnar följande rekommendationer till respektive till regeringen. Rekommendationer till Förbättra kvaliteten i återrapporteringen i årsredovisningen För god kostnadskontroll krävs att en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen i väginvesteringar redovisas. årliga redovisning av kostnadsutvecklingen i de stora väginvesteringar som avslutats behöver därför utvecklas i flera avseenden. För att redovisningen ska ge en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen bör sammanställa kostnadsuppgifter som svarar på frågan: Hur mycket dyrare blev de avslutade vägprojekten än vad som angavs i respektive initiala beslut? För detta ändamål är det centralt att projektens tidigaste plankostnad används som jämförelsekostnad och att delkostnader som utgör s.k. produktionsstöd ingår både i den redovisade slutkostnaden och i jämförelsekostnaden. Kostnadsuppgifterna bör vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring, förslagsvis NPI. På detta sätt kan även redovisningen till förbättras. Om eller regeringen för andra syften även vill använda alternativa jämförelsekostnader, t.ex. den senaste plankostnaden, bör denna redovisning göras separat och syftet tydligt framgå. Med andra ord bör det framgå vilken fråga en sådan redovisning besvarar. Den högre prisutvecklingen i anläggningsbranschen är en viktig källa till kostnadsökningar. bör särredovisa denna i kostnadsredovisningen och jämföra med det övriga samhällets prisutveckling. Ett välförvaltat Vägindex skulle kunna vara ett mått på prisutvecklingen i vägbyggarbranschen. Utveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser och deras orsaker För att dämpa framtida kostnadsökningar och för att skapa beredskap för att hantera sådana som ändå uppkommer, krävs att kostnadsutvecklingen i vägprojekten följs upp. Detta bör göras i syfte att skapa förutsättningar för en systematisk erfarenhetsåterföring och utvärdering. bör för varje avslutat projekt beräkna vilka fördyringar och besparingar som har uppstått. bör beskriva hur fördyringar har hanterats och finansierats samt hur frigjorda medel till följd av besparingar har hanterats. bör sammanställa dessa uppgifter regelbundet för att kartlägga kostnadsavvikelser och deras orsaker på aggregerad nivå. Förbättra dokumentationen God kostnadskontroll kräver god dokumentation av vägprojekten och god spårbarhet i vägprojektens kostnadsutveckling. Detta bör göras i syfte att skapa förutsättningar för uppföljning och transparent redovisning. bör säkerställa att väsentliga händelser för vägprojektens framdrift dokumenteras på ett systematiskt, lättillgängligt och transparent vis. Vägprojektens kostnadsutveckling bör sammanställas på ett lättillgängligt vis. Kostnadsuppgifterna bör ha god spårbarhet till ekonomisystem samt till beslut och händelser kring vägprojektet som har medfört kostnadsavvikelser. Det bör vidare finnas transparenta underlag till kostnadsredovisningen av avslutade vägprojekt i årsredovisning. Begränsa och förtydliga användningen av Vägindex På grund av de praktiska svårigheter som finns med att använda Vägindex och att det på flera sätt medför en risk för sämre kostnadskontroll i form av lägre kostnadsmedvetenhet, bör överväga om användandet av Vägindex kan begränsas även i andra sammanhang än i årsredovisningen, t.ex. i den interna kostnadsrapporteringen för vägprojekten. I de sammanhang där ett eget branschindex behöver användas bör säkerställa att det blir tydligt vad olika uppgifter står för. bör utveckla förvaltningen av Vägindex så att dess sammansättning uppdateras regelbundet och att det speglar den sanna prisutvecklingen i branschen. Ökat centralt ansvar för ett mer enhetligt arbetssätt En ökad central styrning av investeringsverksamhet skulle ge bättre förutsättningar för en enhetlig och effektiv framdrift av väginvesteringarna. Vidare skulle ett enhetligt arbetssätt när det gäller upphandlingsförfarandet förbättra möjligheter att som stor aktör verka för att kostnader och risker fördelas jämnare mellan entreprenörer och den statliga beställaren. Sammantaget skulle dessa åtgärder bidra till en bättre jämförbarhet och kostnadseffektivitet och därmed förbättra kostnadskontrollen. bör ta fram centrala riktlinjer för hur man inom vägprojekten ska arbeta på ett kostnadsmedvetet sätt, exempelvis när det gäller upphandling, effektivisering och besparingar samt för hur man skapar beredskap för oförutsedda händelser och kostnader. Rekommendationer till regeringen att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder I och med införandet av successiv kalkylering har systematiken i riskhanteringen ökat, och kalkylernas precision bör därmed ha förutsättningar att förbättras.