frsrdg · GY04RRS12 · 2010-12-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS12 16.42 2010/11:RRS12 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om skatteavtal med andra länder Sammanfattning har granskat regeringens arbete med att förhandla skatteavtal med andra länder. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten med andra länder effekterna av regeringens arbete (RiR 2010:24). visar i granskningen att avtalstakten vad gäller tecknande av skatteavtal har sjunkit och att konkurrensaspekterna har prioriterats ned till förmån för arbete med informationsutbytesavtal med sekretesstater. Dessutom har regeringen enligt inte tagit fram de underlag som behövs för att det ska gå att analysera effekterna av utjämningsordningen mellan och . Styrelsen vill understryka betydelsen av att skatteavtalsnätet lindrar eller undanröjer effekterna av dubbelbeskattning, skapar goda konkurrensförhållanden och förhindrar skatteflykt. Styrelsen vill framhålla att också informationsutbytesavtal är betydelsefulla för att minska internationell skatteflykt och välkomnar därför den ökade förekomsten av sådana avtal. Styrelsen anser dock att det är viktigt att skatteavtalsnätet inte fortsätter att tappa i konkurrenskraft, och regeringen bör därför överväga och förtydliga sin strategi på skatteavtalsområdet. När det gäller den svensk-danska utjämningsordningen, som bl.a. reglerar hur länderna ska kompenseras för uteblivna skatteintäkter, välkomnar styrelsen det besked som lämnats av regeringen om att en begäran om en gemensam utvärdering av avtalet har sänts till det danska . Styrelsen delar uppfattningen att det finns ett behov av att klarlägga effekterna av avtalet. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS12 16.42 2010/11:RRS12 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Inledning 4 Regeringens mål på skatteavtalsområdet 4 Revisionsfråga 5 slutsatser och rekommendationer 5 Avtalstakten sjunker 5 Informationsutbytet prioriteras 6 Informationsutbytesartiklar med centrala sekretesstater har inte uppdaterats 6 Konkurrenskraften i skatteavtalsnätet riskerar att minska 6 Gamla skatteavtal kan användas för oönskad skatteplanering 7 Trots omfattande kritik saknas en utvärdering av sidoavtal med 7 Sammanfattande slutsats 7 rekommendationer 8 Styrelsens överväganden 9 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS12 16.42 2010/11:RRS12 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (FP), (C), (SD), Per (V), (S), (M) och (M). GRANSKNING 2010/11:RRS12 16.42 2010/11:RRS12 GRANSKNING 16.42 har granskat regeringens arbete med att förhandla skatteavtal med andra länder. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten med andra länder effekterna av regeringens arbete (RiR 2010:24). Rapporten publicerades . Inledning Det primära syftet med skatteavtal är att främja utbytet av varor och tjänster, kapitalrörelser och arbetskraftens rörlighet genom att undanröja eller lindra effekterna av internationell dubbelbeskattning. Ett annat syfte är att uppmuntra investeringar mellan de avtalsslutande staterna och skapa så goda konkurrensförhållanden för svensk exportindustri som möjligt. Avtalen är också viktiga för att skapa förutsägbarhet, inte minst för företagens investeringar. Ytterligare ett syfte med skatteavtalen är att förhindra internationell skatteflykt. Detta manifesteras framför allt genom att avtalen öppnar en kanal för utbyte av upplysningar mellan behöriga myndigheter i de avtalsslutande staterna (informationsutbyte). Därutöver kan oönskad skatteplanering genom otillbörlig användning av avtalen till viss del förhindras genom särskilda regler mot skatteflykt i skatteavtalen. har historiskt sett varit aktivt på skatteavtalsområdet och är känt för att ha ett omfattande och konkurrenskraftigt skatteavtalsnät. Takten i skatteavtalsarbetet har dock avtagit , och de insatser som ändå har gjorts på området har till största del fokuserat på tecknandet av nya informationsutbytesavtal. Regeringens mål på skatteavtalsområdet Regeringens ambitioner på skatteavtalsområdet uttrycks tydligast ekonomiska vårproposition där regeringen bl.a. anger att skattepolitiken ska tillgodose ett antal allmänna krav som ställs på det svenska skattesystemet i en globaliserad värld. Enligt regeringen ska skattereglerna ge goda villkor för investeringar i . Goda villkor ska även gälla för svenska företags investeringar i utlandet. Regeringen uttrycker i propositionen att ett modernt och uppdaterat nät av skatteavtal bidrar till att svenska företag kan konkurrera utomlands på fördelaktiga villkor. Därutöver har regeringen i budgetpropositionerna även framhålligt vikten av ett effektivt informationsutbyte över gränserna för att bekämpa skattefusk. I propositionerna till de många informationsutbytesavtal som ingåtts med skatteparadis skriver regeringen att utbyte av upplysningar i skatteärenden är ett viktigt steg i regeringens strävan att bidra till en internationell finansiell ordning som grundas på transparens och effektivt informationsutbyte i skatteärenden. Revisionsfråga Det finns inga absoluta normer för hur en god skatteavtalspolitik genomförs. Däremot finns det uttryckta syften med skatteavtalen, och politiska mål för ett framgångsrikt skatteavtalsarbete. Om regeringen avstår från att försöka omförhandla skatteavtal som inte lever upp till ovanstående syften finns en risk att regeringen inte uppnår sitt uttalade mål om ett modernt och uppdaterat skatteavtalsnät. För att kunna leva upp till målet bör det även vara regeringens uppgift att kontinuerligt inleda förhandlingar med länder där saknar avtal, om avtal är önskvärda. Revisionsfrågan tar sin utgångspunkt i de mål regeringen har satt upp för skatteavtalspolitiken och har följande lydelse: Har regeringen säkerställt att skatteavtalsnät är modernt och uppdaterat? slutsatser och rekommendationer Avtalstakten sjunker Av granskningen framgår att under åtminstone den senaste tioårsperioden har avtalstakten, mätt i antal nya eller omförhandlade skatteavtal, successivt sjunkit, och det förberedande förhandlingsarbetet minskat. En successiv nedprioritering av konkurrensfrågorna i skatteavtalsarbetet har gjorts, och i stället har man prioriterat att teckna nya informationsutbytesavtal med s.k. sekretesstater inom ett nordiskt samarbetsprojekt och övrigt internationellt arbete. Det nordiska samarbetet startade och bedrivs i Nordiska ministerrådets regi. Syftet är att koordinera de nordiska ländernas förhandlingsansträngningar att ingå informationsutbytesavtal med sekretesstater. är en del av ett större OECD-initiativ att öka transparensen och informationsutbytet på skatteområdet. framhåller att det kan vara missvisande att jämföra avtals- respektive omförhandlingstakt, eftersom få (om)förhandlingar kan vara tecken på god kvalitet på det ursprungliga avtalet. pekar dock på att det av uppgifter från framgår att det finns en kö av avtal i behov av omförhandling. framhåller att en avtagande takt i förhandlingsarbetet innebär en påtaglig risk att avtalsnätet kan komma att brista i kvalitet. Informationsutbytet prioriteras Av granskningen framgår att den avtagande avtalstakten delvis kan förklaras av att regeringen har prioriterat att teckna nya informationsutbytesavtal med sekretesstater. Detta arbete kan ses som en utökning av skatteavtalsarbetet som det har bedrivits tidigare. anser att regeringens prioritering av informationsutbytet till stor del kan anses motiverad. Den globala ekonomiska krisen har medfört att arbetet med att förbättra transparensen och informationsutbytet på skatteområdet har trappats upp och hamnat högt upp på den internationella agendan. Efter , då förhandlingsläget gentemot sekretesstaterna förbättrades ytterligare, har förhandlingsarbetet i stor utsträckning kunnat skötas via telefon och e-post, något som sparat tid och resurser. redovisar att , till skillnad mot övriga nordiska länder, har haft invändningar mot det nordiska samarbetet och menar att i förhållande till övriga länder varit mer aktivt. Det var vid publiceringen av rapporten oklart om vill fortsätta det nordiska samarbetet. Informationsutbytesartiklar med centrala sekretesstater har inte uppdaterats I granskningen konstateras att ännu inte undertecknat avtal med uppdaterade informationsutbytesartiklar med bl.a. , och , något som måste ske på bilateral basis. redovisar att det enligt är ytterst viktigt att få till stånd ett informationsutbyte med , eftersom det är det land där det finns ojämförligt mest svenska pengar på hemliga bankkonton. Konkurrenskraften i skatteavtalsnätet riskerar att minska I granskningen presenteras en komparativ analys av källskattesatserna i svenska skatteavtal jämfört med ett antal konkurrentländer, som visar att har sämre villkor än flera av konkurrenterna i enskilda avtal. Vid en jämförelse av villkor och 1995 framgår också att det är fler konkurrentländer som har bättre villkor än än . En del av denna förändring kan förklaras av att flera av konkurrentländerna har kommit i kapp , men konstaterar även att det i flera fall rör sig om att andra länder har fått bättre villkor än vid omförhandlingar . Denna bild bekräftas även i en komparativ analys av det svenska skatteavtalsnätet genomförd av . Gamla skatteavtal kan användas för oönskad skatteplanering Arbetet med att förhindra skatteläckage (dvs. en icke önskad skatteplanering) utgörs inte enbart av ett utökat informationsutbyte. Det är även viktigt att skatteavtal innehåller bestämmelser som förhindrar att avtalen används på ett sätt som inte är avsett. Vissa av skatteavtal kan användas för skatteupplägg som innebär att vissa kapitalinkomster inte kan beskattas vare sig i eller i det andra avtalslandet. uppskattar i sina analyser ett skatteläckage som kan räknas i miljarder. Ett sådant skatteläckage var huvudorsaken till att skatteavtalet med omförhandlades . Då hade i en analys uppskattat skattebortfallet till för åren 20002005 till följd av de möjligheter till skatteplanering som avtalet med medgav. framhåller att med den låga avtalstakt som råder kommer det att ta innan samtliga skatteavtal med en liknande problematik som avtalet med är omförhandlade. anser att ett alternativ eller komplement till att omförhandla gamla skatteavtal är att se över möjligheten att införa mer generella regler för att förhindra dessa skatteupplägg, något som bl.a. förts fram av . Regeringen lovade 2007 att återkomma i frågan, men något sådant arbete har ännu inte påbörjats. Trots omfattande kritik saknas en utvärdering av sidoavtal med anser att den avtagande aktiviteten på skatteavtalsområdet även präglar regeringens hantering av sidoavtalet mellan och som reglerar hur länderna ska kompenseras för uteblivna skatteintäkter för dem som arbetspendlar mellan länderna. har kritiserats i bl.a. både för dess utformning och för dess tillämpning. Trots detta har regeringen inte tagit fram relevanta underlag för att kunna analysera sidoavtalets utfall, något som dessutom stipuleras i avtalet. Bristen på en riktig analys av avtalets effekter har även lett till att regeringen lämnat felaktig information till i ett frågesvar 2009. anser att det är viktigt att regeringen gör allt för att klarlägga hur avtalet faktiskt fungerar. Ett mer fullständigt underlag kan också underlätta bedömningen av eventuella framgångar i en ny förhandling. Sammanfattande slutsats slutsats är att i stora stycken saknar en uttalad strategi för skatteavtalspolitiken. Konkurrensfrågorna har varit nedprioriterade , även innan arbetet med informationsutbyten initierades av . Regeringens prioriteringar har enligt lett till uppenbara risker för att skatteavtalsnätet tappar i konkurrenskraft. Denna risk förstärks av de långa löptider som präglar avtalsarbetet. Såvitt Rikrevisionen har kunnat bedöma har den avtagande avtalstakten respektive dess effekter inte varit föremål för någon debatt i . Ett ökat fokus på konkurrensfrågorna borde enligt ge betydande vinster på lite . Utöver problemen med avtalsnätets konkurrenskraft återstår kända problem med skatteläckage i flera äldre skatteavtal. Trots att man har prioriterat informationsutbytet saknar uppdaterade avtalsvillkor när det gäller informationsutbyte med centrala sekretesstater. Därtill har regeringen trots omfattande kritik låtit sig nöja med ofullständiga underlag om effekten av utjämningsordningen mellan och . Regeringen bör förtydliga sin strategi på skatteavtalsområdet och redovisa hur man arbetar för att uppnå sina mål. Om målen med skatteavtalen kvarstår måste fokus på konkurrensfrågorna öka för att svenska företags konkurrenssituation inte ska försämras. Regeringen bör överväga att fortsätta det nordiska samarbetet för att frigöra resurser till övrigt skatteavtalsarbete. Regeringen bör skyndsamt ta fram ett underlag för att utvärdera den svensk-danska utjämningsordningen. GRANSKNING 2010/11:RRS12 16.42 2010/11:RRS12 GRANSKNING 16.42 har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten med andra länder effekterna av regeringens arbete (RiR 2010:24) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Granskningen visar att avtalstakten , både vad gäller nya och omförhandlade skatteavtal, har sjunkit och att det förberedande förhandlingsarbetet har minskat. Däremot har antalet informationsutbytesavtal med sekretesstater ökat. Enligt kan regeringens prioritering av informationsutbytet till stor del anses vara motiverad, men konstateras att konkurrensaspekterna inte har kunnat upprätthållas som . Styrelsen vill understryka betydelsen av att skatteavtalsnätet lindrar eller undanröjer effekterna av dubbelbeskattning, skapar goda konkurrensförhållanden och förhindrar skatteflykt. Avtalen bör ge goda villkor för såväl utländska investeringar i som för svenska investeringar utomlands. Styrelsen vill framhålla att också informationsutbytesavtal är betydelsefulla för att minska internationell skatteflykt och välkomnar därför den ökade förekomsten av sådana avtal. Styrelsen anser dock, mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen, att det är viktigt att skatteavtalsnätet inte fortsätter att tappa i konkurrenskraft. I granskningen visas att flera konkurrentländer har fått bättre villkor än vid omförhandlingar . Styrelsen anser därför att regeringen bör överväga och förtydliga sin strategi på skatteavtalsområdet. När det gäller den svensk-danska utjämningsordningen som bl.a. reglerar hur länderna ska kompenseras för uteblivna skatteintäkter, välkomnar styrelsen det besked som lämnats av regeringen i en interpellationsdebatt som ägt rum med anledning av granskningen (interpellation 2010/11:87). I debatten anförde finansministern att en begäran om en gemensam utvärdering av avtalet har sänts till det danska . Styrelsen delar uppfattningen att det finns ett behov av att klarlägga effekterna av avtalet. 2007/08:100 s. 76. 2006/07:1, prop. 2007/08:1, prop. 2008/09:1 och prop. 2009/10:1. Ett informationsutbytesavtal är ett avtal som enbart reglerar informationsutbytet i skatteärenden mellan två länder. Informationsutbytesavtal har tecknats med s.k. sekretesstater (skatteparadis) där skatteavtal saknas. Se t.ex. prop. 2009/10:25, prop. 2009/10:107 och prop. 2009/10:143.