frsrdg · GX04RS6 · 2010-01-01 00:00:00 — Expertgruppens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag. Remissinstanserna: JO har angående förslaget att chefs-JO ska samråda med de övriga justitieombudsmännen anfört att det kan ses som ett försök att balansera chefs-JO:s roll som myndighetsledning och därmed som verksamhetsansvarig mot intresset att övriga justitieombudsmäns autonomi i sin tillsynsverksamhet inte träds för när. Det är enligt JO svårt att förena å ena sidan principen om ett samlat myndighetsledningsansvar hos en person och å andra sidan kravet på oberoende för var och en av de fyra beslutsfattarna. JO:s bedömning är att den föreslagna lösningen bör kunna fungera i praktiken, under förutsättning att såväl myndighetsledningsfunktionen som hävdandet av de enskilda ombudsmännens autonomi utövas med tillbörlig respekt och strävan att slå vakt om auktoritet. JO anser emellertid att chefs-JO:s skyldighet att samråda med övriga justitieombudsmän bör omfatta även frågor om fastställande eller ändring av arbetsordningen. JO föreslår därför att 12 § andra stycket JO-instruktionen får följande lydelse. ska, efter samråd med övriga ombudsmän, i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för ombudsmän. JO har vidare, angående förslaget om att myndigheten ska upprätta en verksamhetsplan, framhållit att i samband med budgetarbetet fastställs för JO ett övergripande verksamhetsmål och delmål för fyra verksamhetsgrenar. Graden av uppfyllelse av dessa mål avrapporteras i årsredovisningen. Utöver det har ingen årlig verksamhetsplan utarbetats som ett särskilt dokument. Två skäl till detta torde enligt JO vara dels att ingen författningsbestämmelse funnits om krav på verksamhetsplan, dels att inget internt behov av något sådant styrdokument identifierats. JO motsätter sig emellertid inte kravet på en verksamhetsplan men uppger att verksamheten till styrs av faktorer utanför JO:s kontroll, nämligen omfattningen och fördelningen av allmänhetens klagomål, samt att en sådan verksamhet därför inte i någon högre grad låter sig planeras i förväg. Remissinstanserna i övrigt har tillstyrkt förslaget. Gällande ordning Utgångspunkten för myndighetsförordningens reglering av ledningens uppgifter i 4 § är att en myndighets ledning måste vidta en mängd åtgärder för att säkerställa att den uppfyller verksamhetsansvaret inför regeringen. Vissa uppgifter som ankommer på ledningen följer även av andra författningar, t.ex. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt 4 § myndighetsförordningen ska myndighetens ledning besluta en arbetsordning och en verksamhetsplan. Arbetsordningen ska innehålla beslut om de närmare föreskrifterna om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Myndighetens ledning ska vidare säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Slutligen ska myndighetens ledning avgöra andra ärenden av principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden. Riksdagsstyrelsen vid riksdagsförvaltningen ska, enligt 15 § i riksdagsförvaltningens instruktion, besluta om bl.a. framställningar till , målen för förvaltningens verksamhet, årsredovisning och förslag till anslag i statsbudgeten för , åtgärder med anledning av rapporter om förvaltningens verksamhet respektive internrevisionens redovisning, föreskrifter och arbetsordning. I instruktion anges i 5 § att riksrevisorerna gemensamt beslutar om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska beslutas av riksdagsförvaltningen. styrelses uppgifter är grundlagsfästa och består i att följa granskningsverksamheten, lämna förslag och redogörelser till med anledning av granskningar samt att besluta om förslag till anslag i statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten (RF 12 kap. 7 §). Enligt 12 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska chefs-JO i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. I praktiken är det chefs-JO som beslutar om årsredovisningen för ombudsmän och budgetunderlaget som lämnas till riksdagsstyrelsen, vilket dock inte framgår av instruktionen. Enligt 9 kap. 4 § riksbankslagen är det fullmäktige som beslutar om arbetsordning i . I 10 kap. 2 § sägs att direktionen, , ska fastställa en budget för förvaltningsverksamhet under det följande räkenskapsåret. Direktionen ska vidare, före , avge en redovisning för det föregående räkenskapsåret till , och fullmäktige. Redovisningen ska omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för penning- och valutapolitiken samt för hur har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende (10 kap. 3 § andra stycket). I riksdagsordningen finns bestämmelser om framställningar och redogörelser från riksdagsorgan. Riksdagsstyrelsen, fullmäktige och direktionen i , ombudsmän, styrelsen i samt riksrevisorerna får göra framställningar hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (RO 3 kap. 8 §). Riksdagsstyrelsens ställningstagande Expertgruppen har konstaterat att ledningsformerna och ledningens ansvar inte är lika renodlade hos myndigheter som de numera är hos regeringens myndigheter. Vidare har inte ledningarna givits ett uttryckligt övergripande ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Ledningens olika uppgifter är närmare beskrivna nedan. Arbetsordning Tre av myndigheternas ledningar, nämligen riksdagsstyrelsen, riksrevisorerna och chefs-JO, ska besluta en arbetsordning för respektive myndighet. För del är det fullmäktige som ska besluta arbetsordningen. Förhållandet att det är fullmäktige och inte direktionen som ska besluta arbetsordningen har sin bakgrund i fempartiöverenskommelsen i samband med lagändringen om en oberoende riksbank. I proposition 1997/98:40 om ställning framförde regeringen att man kan hävda att direktionen självständigt ska kunna besluta hur den vill att bankens arbete ska organiseras. Å andra sidan, menade regeringen, kan man anse att det i fullmäktiges roll som kontrollorgan också ligger att på förslag av direktionen godkänna huvuddragen i bankens organisation, inklusive de övergripande regler som fastställs i arbetsordningen. Regeringen beslutade att fullmäktige skulle ha kvar ett övergripande ansvar för organisation. Detta tillgodoses genom att fullmäktige beslutar om arbetsordning. Regeringen ansåg dock att det fanns starka skäl för att direktionen skulle bestämma om organisationen mer i detalj och vilka personer som bör anställas i ledande funktioner. I praktiken har löst denna ansvarsfördelning mellan fullmäktige och direktionen så att fullmäktige beslutar om en arbetsordning som innehåller övergripande bestämmelser om organisation medan direktionen beslutar om en instruktion som innehåller mer detaljerade bestämmelser om organisationen. Instruktionen är till sitt innehåll mer lik en arbetsordning enligt myndighetsförordningens definition. Riksdagsstyrelsen gör ingen annan bedömning än expertgruppen att ansvarsfördelningen mellan fullmäktige och direktionen inte bör ändras då den baseras på en parlamentarisk överenskommelse och då har funnit en ordning som fungerar väl i praktiken. Det är dock värt att notera att den ordning som gäller för beträffande beslut om arbetsordning inte längre överensstämmer med praxis för övriga statliga myndigheter. Någon uttömmande reglering av arbetsordningens innehåll finns inte för myndigheter. I 22 § riksdagsförvaltningens instruktion regleras att de bestämmelser som behövs om förvaltningens organisation och om formerna för dess verksamhet ska meddelas i arbetsordningen eller i särskilda beslut. Delegering av beslutanderätt regleras i 17, 25 och 27 §§ och där framgår att rätten att delegera ska framgå av arbetsordningen eller särskilda beslut. Vidare regleras i 29 § att det i arbetsordningen eller i särskilda beslut ska bestämmas vem som får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärendena. I instruktion finns viss reglering av arbetsordningens innehåll i 7 §. Där anges att riksrevisorerna genom arbetsordningen eller särskilda beslut får föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid myndigheten. I övrigt finns ingen reglering av arbetsordningens innehåll. Enligt JO:s instruktion ska chefs-JO i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen (12 §). I 15 § finns bestämmelser om delegering av beslutanderätt, och där anges att sådana bemyndiganden ska ges i arbetsordningen eller genom särskilda beslut. För del säger riksbankslagen att fördelningen av ärenden mellan enheterna ska framgå av arbetsordningen (9 kap. 2 § tredje stycket). Vidare framgår att ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i . Det finns således ingen enhetlig reglering av vad en arbetsordning för myndigheter ska innehålla. Däremot är det i huvudsak, redan med gällande bestämmelser, tydligt att arbetsordningen ska innehålla närmare föreskrifter om myndighetens organisation och fördelningen av ärenden mellan olika enheter. Detta följer även av myndigheternas instruktioner och av riksbankslagen. Riksdagsstyrelsen anser därmed inte att det är nödvändigt att reglera arbetsordningens innehåll för myndigheter. Det är dessutom inte möjligt att finna en enhetlig reglering då hänsyn måste tas till den ansvarsfördelning som finns mellan fullmäktige och direktionen på område respektive den ansvarsfördelning som finns mellan chefs-JO och övriga justitieombudsmän. Riksdagsstyrelsen föreslår en mindre ändring i 5 § instruktion som innebär att riksrevisorernas beslut om verksamhetens organisation inte längre anges i lagen, utan att detta följer av deras beslut om arbetsordningen. Därmed blir det större överensstämmelse i regleringen av myndigheter. Riksdagsstyrelsen ifrågasätter inte JO:s bedömning i fråga om att chefs-JO:s meddelande av bestämmelser i arbetsordningen om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen bör omfattas av en samrådsskyldighet med de övriga ombudsmännen. Riksdagsstyrelsen föreslår därför en revidering av expertgruppens förslag i enlighet med JO:s förslag. Verksamhetsplan De tre riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetsplan. Därtill beslutar riksrevisorerna om den strategiska inriktningen för verksamheten och om en granskningsplan där den övergripande inriktningen för granskningen redovisas. På motsvarande sätt innehåller verksamhetsplan strategiska mål och prioriterade handlingsplaner för olika målområden. Beslut om verksamhetsplan är reglerat i instruktionen för riksbank. Där framgår att direktionen ska besluta om en årlig verksamhetsplan (3 §). I riksdagsförvaltningen finns dels en strategisk plan, dels en verksamhetsplan. Den strategiska planen beslutas av riksdagsstyrelsen och omfattar de kommande tre åren. Den strategiska planen innehåller bl.a. riksdagsförvaltningens uppdrag, prioriterade områden för kommande verksamhetsår och interna myndighetsuppdrag. Det är planeringsförutsättningarna som anges i den strategiska planen. Verksamhetsplanen beslutas av riksdagsdirektören och innehåller en detaljerad planering av olika verksamheter. JO upprättar inte någon verksamhetsplan. En förklaring som nämns till detta är att det skulle kunna inkräkta på den oberoende ställning som respektive justitieombudsman har i sin tillsynsverksamhet. Ett annat skäl kan vara att JO:s verksamhet till övervägande del styrs av klagomål från allmänheten. Riksdagsstyrelsen anser att verksamhetsplanen är ett centralt och viktigt dokument som bör upprättas vid myndigheterna och som bör beslutas av myndighetens ledning. Verksamhetsplanen bör vara ett sätt att få en tydligare och mer målinriktad planering av verksamheten som bl.a. syftar till att få en effektivare verksamhet. Verksamhetsplanen bör därmed innehålla de centrala målen för verksamheten och en plan för att uppnå dessa mål. Verksamhetsplaner finns vid alla myndigheter utom vid JO. Expertgruppen har anfört att det finns skäl även för JO att upprätta en verksamhetsplan som är ändamålsenlig och motsvarar behoven vid JO samt att beslut om en sådan verksamhetsplan ska ingå i chefs-JO:s ansvar. Chefs-JO:s beslut om en verksamhetsplan får, enligt expertgruppen, naturligtvis inte inkräkta på den oberoende ställning som respektive JO har i sin tillsynsverksamhet. Detta markeras i lagförslaget genom att samråd krävs med övriga JO före beslut om verksamhetsplanen. Riksdagsstyrelsen, som noterar att JO inte motsätter sig kravet på en verksamhetsplan, föreslår att en reglering i enlighet med ovanstående bör införas i myndigheternas instruktioner respektive i riksbankslagen. Enligt vilande beslut att riksrevisorn med administrativt ansvar får ansvar för den administrativa och i hög grad även den organisatoriska ledningen av myndigheten ligger det, menar riksdagsstyrelsen, närmast till hands att också ansvaret för att besluta om verksamhetsplan ligger på denne. Årsredovisning och budget Riksdagsstyrelsen beslutar om årsredovisning och förslag till budget för i enlighet med instruktionen. beslutar om årsredovisning och förslag till anslag i statsbudgeten i enlighet med bestämmelser i regeringsformen. För JO:s del finns det ingen reglering av vem som ska besluta om årsredovisning och budget. I praktiken är det chefs-JO som beslutar om årsredovisningen och budgetunderlaget som lämnas till riksdagsstyrelsen. direktion beslutar om budget och årsredovisning för . Med undantag för är det myndigheternas ledningar som beslutar om årsredovisning och budget. Det nuvarande har som redan tidigare redovisats ställt sig bakom riksdagsstyrelsens förslag att riksrevisorn med administrativt ansvar ska besluta om verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning och årsredovisning. För JO:s del bör bestämmelser föras in i instruktionen som anger att chefs-JO, efter samråd med övriga ombudsmän, ska besluta om årsredovisning och förslag till anslag i statsbudgeten för ombudsmän. Detta innebär att chefs-JO:s budgetförslag lämnas till , i form av ett förslag till riksdagsbeslut från chefs-JO. Den nuvarande ordningen som innebär att chefs-JO lämnar ett budgetunderlag till riksdagsstyrelsen, som fattar beslut om förslag till anslag för JO, skulle därmed upphöra. Denna ordning har mest haft en praktisk betydelse. Om denna ordning skulle kvarstå skulle den dock innebära att och JO behandlas olika och att verksamhetsansvaret för myndighetsledningarna skulle få olika innebörd. Riksdagsstyrelsen förordar därför att chefs-JO ges ett uttryckligt ansvar för årsredovisningen och förslag till anslag i statsbudgeten. Intern styrning och kontroll Genom att tydliggöra vem eller vilka som är myndighetens ledning, vilket verksamhetsansvar och vilka uppgifter ledningen har finns en grund för att utkräva ansvar för att det finns en fungerande intern styrning och kontroll. Riksdagsstyrelsen föreslår att det i REA-lagen respektive i riksbankslagen regleras att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. 5.2 Internrevision 5.2.1 Krav på internrevision Riksdagsstyrelsens förslag I REA-lagen ställs krav på att det vid myndigheten ska finnas en internrevision. En myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet. Inget krav ställs på anställda internrevisorer. Hänvisning till REA-lagen görs i myndigheternas instruktioner. I riksbankslagen ändras beteckningen fullmäktiges revisionsenhet till revisionsfunktion och det förtydligas att denna ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Därtill införs krav på internrevision som lyder under direktionen. Expertgruppens förslag överensstämmer i huvudsak med riksdagsstyrelsens förslag. Remissinstanserna: har vad gäller begreppet fullmäktiges revisionsenhet påpekat att det bör ändras till att heta fullmäktiges revisionsfunktion. På så sätt kan man undvika missförstånd med att fullmäktiges revisionsenhet är en av många andra enheter som finns i organisationen och som utgör delar av en avdelning. konstaterar att utredningen när det gäller regleringen av internrevision frångår internrevisionsförordningens (2006:1228) krav på att internrevisionen ska ledas av en chef som ska vara anställd i myndigheten. Det finns enligt mening en uppenbar fara för att en internrevision utan minst en anställd internrevisor kan skapa trovärdighetsproblem, såväl inom myndigheten som gentemot utomstående. En professionell internrevision som fungerar som ett stöd till myndighetsledningen förutsätter även god kunskap om den verksamhet som myndigheten bedriver. På motsvarande sätt är det en styrka för externrevisionen att, inom ramen för god internrevisions- och internrevisorssed, i dialog med en anställd internrevisor kunna ta ställning till i vilken omfattning förestående externrevision kan baseras på internrevisionens granskningsinsatser. Dessa är enligt motiven till varför en myndighets internrevision enligt internrevisionsförordningen (2006:1228) ska ledas av en chef som är anställd i myndigheten. I vilken omfattning myndighetens internrevisionsfunktion ska omfatta fler än en person är en uppgift för myndighetens ledning att, i dialog med chefen för internrevisionen, ta ställning till. Remissinstanserna i övrigt har tillstyrkt förslaget. Gällande ordning Internrevisionsförordningen (2006:1228) gäller för de förvaltningsmyndigheter under regeringen som regeringen föreskriver (1 §). omfattas 61 myndigheter av denna förordning. Förordningen anger att det ska finnas en internrevision vid myndigheten och att den ska ledas av en chef som ska vara anställd i myndigheten (2 §). Enligt ESV:s föreskrifter till 2 § ska internrevisionen bedriva en organisatoriskt och, i förhållande till den verksamhet som granskas, även en i övrigt oberoende och objektiv gransknings- och rådgivningsverksamhet. För att säkra kraven på objektivitet, oberoende och integritet ska internrevisionen vara fristående från den operativa verksamheten och administrativt placerad direkt under myndighetens chef. I 8 § anges att en myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet. Kravet som följer av 2 § om minst en anställd internrevisor innebär att samordningsmöjligheten avser behovet av ytterligare internrevisorer. Enligt sin instruktion ska riksdagsförvaltningen svara för att intern revision sker av förvaltningen (8 §). har inga anställda internrevisorer utan tjänsten har upphandlats. För JO gäller att chefsjustitieombudsmannen svarar för att intern revision av myndigheten sker (12 § JO:s instruktion). Det avtal riksdagsförvaltningen har om internrevision omfattar även JO. Enligt sin instruktion svarar för att intern revision sker av myndigheten (18 §). En anställd internrevisor finns på myndigheten. Enligt 9 kap. 2 § riksbankslagen ska det vid huvudkontoret finnas en revisionsenhet och de övriga enheter som beslutar. Fullmäktige upphandlar internrevision externt för revision inom sitt ansvarsområde. Under direktionen finns det en internrevisionsavdelning med flera anställda internrevisorer. Bestämmelserna om fullmäktiges revisionsenhet sågs över i samband med propositionen om ställning (prop. 1997/98:40). Regeringen framförde då att det i och för sig kunde hävdas att internrevisionen är ett viktigt instrument i den operativa ledningens händer. Regeringen stannade ändå för att förorda att ansvaret för internrevisionen borde ligga på fullmäktige, såsom bankens kontrollorgan. Av arbetsordning framgår att de granskningar som fullmäktiges revisionsenhet utför ska vara inriktade på efterlevnad av arbetsordningen inom , direktionsledamöternas utövande av tjänsten, granskning och analys som grund för fullmäktiges förslag till om vinstdisposition samt övriga frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Vidare regleras i arbetsordningen att det vid sidan av den revision som utförs av revisionsenheten görs intern revision av internrevisionsavdelningen på uppdrag av direktionen och i enlighet med en plan som fastställs av direktionen. Riksdagsstyrelsens ställningstagande , och JO har alla krav på sig att ha en internrevision. Riksdagsstyrelsen har funnit att detta är en fungerande ordning som myndigheterna anser är viktig att ha kvar. och JO omfattas förvisso inte av de kriterier som har som vägledning för att ta ställning till om en myndighet bör ha krav på sig att ha en internrevision. Som exempel på kriterier kan nämnas att myndighetens totala kostnader (verksamhetskostnader och transfereringar) uppgår till , att totalt antal årsarbetskrafter uppgår till minst 1 000 årsanställda eller att balansomslutningen uppgår till . och verksamheter består av granskningar och i JO:s fall tillsyn av andra statliga myndigheter. I den rollen är det av största vikt att det finns en väl fungerande intern kontroll av den egna verksamheten, och internrevisionen ses som ett viktigt medel för att få en sådan kontroll. Riksdagsstyrelsen finner således att det enligt nuvarande ordning finns krav på riksdagsförvaltningen, och JO att ha internrevision och att denna ordning anses viktig att ha kvar. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att denna ordning alltjämt ska gälla. Något krav på att ha en anställd internrevisor bör dock inte ställas för myndigheter då det finns goda erfarenheter av att köpa tjänsten externt för riksdagsförvaltningen och JO. Vidare finns det ett värde i att ha ett enhetligt regelverk som tar hänsyn till att myndigheterna är av varierande storlek, och det är inte rimligt att ställa krav på JO att ha en anställd internrevisor. Riksdagsstyrelsen föreslår också att det i lag regleras att en myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet, i enlighet med vad som gäller för regeringens myndigheter. Därmed kan den samverkan som sker mellan riksdagsförvaltningen och JO om internrevision bestå. För del är det bara fullmäktiges revisionsenhet som är reglerad i riksbankslagen, medan den väsentligt mer omfattande internrevision som lyder under direktionen inte är reglerad. Riksdagsstyrelsen föreslår att bestämmelserna om fullmäktiges revisionsenhet kvarstår i riksbankslagen då fullmäktige ska ha en kontrollerande funktion. Nya bestämmelser bör dock införas som även reglerar direktionens internrevision i enlighet med den ordning som råder vid . För att tydliggöra skillnaden anges att fullmäktiges revision ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. I enlighet med ESV:s föreskrifter till 2 § internrevisionsförordningen ska internrevisionen bedriva en organisatoriskt och, i förhållande till den verksamhet som granskas, även en i övrigt oberoende och objektiv gransknings- och rådgivningsverksamhet. För att säkra kraven på objektivitet, oberoende och integritet ska internrevisionen vara fristående från den operativa verksamheten och administrativt placerad direkt under myndighetens chef. Med det sistnämnda avses att internrevisionen måste ha en plats i organisationen och placeras under den högste chefen.