frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — En utgångspunkt måste dock självfallet vara att man ska kunna använda sig av det svenska språket när man kommu- nicerar med och söker information hos svenska myndigheter. Efter den av Formas genomförda förändringen begränsas denna möjlighet. Det synes där- efter inte gå, i vart fall inte utan betydande svårigheter, att få information på svenska om hur man ansöker om bidrag hos Formas. Detta kan inte anses ha varit i överensstämmelse med den rättsliga reglering som tidigare gällde. Som framgår av det följande kräver även nu gällande regler att information av detta slag tillhandahålls på svenska. Språklagen och dess förarbeten trädde språklagen (2009:600) i kraft. Förarbetena finns fram- för allt i prop. 2008/09:153, som i sin tur bygger på betänkande (SOU 2008:26). Språklagen innehåller bl.a. bestämmelser om språkanvändning i offentlig verksamhet. Lagen stadgar att svenska är huvudspråk i (4 §). Som huvudspråk är svenskan samhällets gemensamma språk, som alla i bosatta ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhälls- områden (5 §). Det allmänna har ett särskilt ansvar för att svenskan används och utvecklas (6 §). Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 §). Myn- digheter har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas (12 §). Lagstiftaren kan på särskilda områden besluta om andra principer. Det framgår av lagens 3 §. Där stadgas att om en annan lag eller en förordning 2 010 /1 1:JO1 innehåller någon bestämmelse som avviker från språklagen, gäller den be- stämmelsen. Men språklagens krav utgör alltså huvudregler, som ska tilläm- pas så länge det inte finns undantag i lag eller förordning. Innebörden av att svenska är huvudspråk i utvecklas i förarbetena (a. prop. s. 17): Som huvudspråk ska svenskan vara det samhällsbärande språket i . Konkret innebär det att all offentlig verksamhet bygger på svenska språket. Lagar stiftas och publiceras på svenska, handläggningsspråket vid förvalt- ningsmyndigheter och domstolar är svenska och kommunikation med myn- digheterna kan alltid ske på svenska. Beslut och andra viktigare handlingar som ska expedieras upprättas som huvudregel på svenska och information till allmänheten om offentlig verksamhet finns alltid på svenska. Svenskans ställning som huvudspråk innebär att det är samhällets gemen- samma språk som ska följa samhällsutvecklingen i stort, t.ex. i fråga om vo- kabulär och terminologi, och därigenom kunna användas inom alla sektorer av samhället. Som samhällets gemensamma språk bör alltså svenskan vara ett komplett språk. Denna roll som svenska språket har i samhället betyder att det ska vara till- räckligt för den som verkar och bor i att behärska svenska för att kunna delta i samhällslivet och ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Den enskilde ska alltså kunna utgå från att han eller hon vid kontakter med myndigheter alltid har möjlighet att kommunicera muntligt och skriftligt på svenska. Bestämmelsen i 10 § är avsedd att ge uttryck för vad som till- baka gäller i , nämligen att de offentliga organen arbetar på svenska, skriftligt såväl som muntligt (a. prop. s. 48). Som övergripande motivering för införandet av en regel med denna innebörd anfördes i propositionen under rubriken följande (a. prop. s. 29). Som en konsekvens av att det i språklagen uttryckligen anges att svenskan har ställning som huvudspråk, bör frågor om språkanvändning inom den offentli- ga verksamheten, dvs. inom domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet, regleras i språklagen. För att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i realiteten ska fylla sin funktion är det väsentligt att de handlingar som blir allmänna är skrivna på svenska, liksom att handlingar skrivna på ett annat språk än svens- ka och som lämnas in till myndigheten översätts i rimlig utsträckning, om de inte bedöms sakna betydelse. Beslut och domar men även som huvudregel andra handlingar som blir allmänna ska därför upprättas på svenska. Även då en handling översätts till ett annat språk för att en enskild mottagare ska kunna tillgodogöra sig inne- hållet bör handlingen finnas i original på svenska i ärendet. Av förarbetena framgår vidare att lagstiftaren tänkt sig ett s.k. kärnområde som omfattar sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten, såsom den politiska be- slutsprocessen, domstolsförhandlingar, domar, protokoll, beslut, föreskrifter, verksamhetsberättelser och andra dokument av liknande karaktär. De behov av framställningar på andra språk som kan finnas här får, heter det, tillgodo- ses genom översättning från de svenska originalen. (Se a. prop. Utanför kärnområdet är det enligt förarbetena naturligt att det kan före- komma kommunikation på andra språk än svenska. 2 010 /1 1:JO1 skriftväxling och andra kontakter mellan svenska myndigheter och utländska myndigheter och internationella organisationer, muntlig kommunikation mel- lan företrädare för myndigheter och medborgare, t.ex. i invandrartäta områ- den. Vidare omnämns den speciella situation som kan råda vid , där det regelmässigt finns lokalanställda som inte talar svenska. (Se a. prop. s. 29 f.) I författningskommentaren anges även att be- stämmelsen inte är avsedd att utgöra en begränsning av möjligheten att t.ex. inom forskning och utbildning bedriva verksamhet på andra språk än svenska för att möjliggöra ett deltagande på ett integrerat och konkurrenskraftigt sätt i det internationella forskningssamfundet (a. prop. s. 48). Närmare om språklagens tillämpning inom utbildning och forskning Ett flertal remissinstanser lyfte fram de tillämpningssvårigheter som lagför- slagen enligt dessa instanser skulle innebära på utbildnings- och forsknings- områdena. reste således uttryckligen frågan om lagförslaget innebar att forskningsansökningar måste skrivas på svenska och Högskole- verket ansåg att det behövdes ett undantag för högskoleområdet. I propositio- nen kommenterades detta på följande sätt (a. prop. s. 30): Som vi har framhållit är den föreslagna regleringen övergripande. Vad som konkret kan förväntas av enskilda myndigheter t.ex. universitet och högsko- lor får avgöras dels med utgångspunkt i språklagens regler, dels utifrån respektive verksamhetsområdes särskilda förutsättningar. När det gäller ut- bildnings- och forskningsområdet är givetvis de internationaliseringssträvan- den som kommit till uttryck i bl.a. propositionen Ett lyft för forskning och innovation en central faktor som måste vägas in när myndigheterna ska till- lämpa språklagens bestämmelser utanför kärnområdet. Som vi har understru- kit tidigare finns det dock inte någon motsättning mellan internationalisering och ett värnande av svenskan som huvudspråk. Den föreslagna bestämmelsen är alltså en huvudregel där kärnområdet är språkanvändningen i sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten. Som har framgått ovan under 5.4 innebär språklagen inte att det ställs undantagslösa krav på viss språkanvändning; inom vissa sektorer förutsätter verksamheten att andra språk kan användas. I det avsnitt hänvisningen avser behandlas svenskans användning och utveck- ling inom högre utbildning och forskning under en särskild rubrik (se a. prop. s. 20). Där noteras att det på svenska universitet och högskolor förekommer en utbredd användning av engelska, särskilt inom de naturvetenskapliga om- rådena. Att använda andra språk än svenska är i många fall nödvändigt för att stärka forskningens internationalisering, heter det vidare. Efter att ha pekat på den medvetenhet, som finns inom universitet och högskolor om hur använd- ningen av engelska kan påverka de nationella språkens ställning, övergick lagstiftaren till behovet av att väga skilda intressen mot varandra (a. st.): Värdet av att använda svenskan får vägas mot behovet att i vissa fall använda andra språk inom särskilda verksamhetsområden, och i konkreta fall kan sådana överväganden leda till att det bedöms lämpligt eller nödvändigt att använda andra språk. I den föreslagna språklagen ställs i och för sig inte några krav på att språ- ket för forskning och utbildning ska vara svenska. Vad som ska gälla inom 2 010 /1 1:JO1 forskning och undervisning bestäms av myndigheterna på området efter över- väganden kring relevanta faktorer inom verksamhetsområdet. För att förtydli- ga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forskning och högre undervisning överväger regeringen en sådan ändring av högskoleförordning- en. Det är självklart så att det engelska språket även fortsättningsvis kommer att spela en stor roll i det svenska högskoleväsendet. Det allmännas särskilda ansvar för att svenskan används och utvecklas innebär dock att man bör över- väga hur detta ansvar uppfylls på mest ändamålsenliga sätt. Den enskilde forskarens fristående ställning innebär också att det är han eller hon som av- gör vilket språk som används i olika sammanhang inom forskningen. Allmän bedömning av rättsläget Av förarbetena framgår således att lagstiftaren varit väl medveten om de invändningar som från forskningshåll kan resas mot de krav som finns i språklagen. På ett flertal ställen förekommer hänvisningar till de behov som kan finnas inom särskilda verksamheter och till de avvägningar som där kan behöva göras. Något undantag infördes dock inte i lagen, varken allmänt eller specifikt för forskningens del. Frågan är då hur rättsläget ska tolkas. Inför besvarandet av den frågan finns det inledningsvis skäl att notera två tydliga utgångspunkter i språklagens regler om det svenska språkets ställning. Den första är att svenskan är vad som kan betecknas som förvaltningsspråk och ska användas i det allmännas kärnverksamheter, det s.k. kärnområdet. Regleringen är tvingande; här får andra språk inte användas. Den andra är att svenskan såsom huvudspråk härutöver ska kunna användas inom alla sam- hällsområden. Utanför kärnområdet är regleringen avsedd att vara flexibel. Det innebär dock inte att myndigheter kan göra fria lämplighetsövervägan- den; huvudregeln är att svenska ska användas. Möjligheten att utanför kärnområdet frångå huvudregeln framkommer i förarbetena. Den saknar dock helt förankring i lagtexten. I frånvaro av tydli- gare vägledning får regleringen fyllas ut med hjälp av allmänna principer. Jag tolkar därvid rättsläget på följande sätt. Intresset av att utanför kärnområdet använda ett annat språk måste alltid vägas mot det allmännas ansvar för det svenska språkets användning och utveckling. Undantag från språklagens krav ska motiveras av sakliga skäl. De får inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt i det särskilda fallet. Enbart det förhållandet att användandet av ett annat språk kan te sig bekvämt eller rationellt från den enskilda myndighetens synpunkt är inte tillräckligt. Behovet ska granskas och alternativa lösningar prövas, såsom möjligheten att utnyttja översättningar. Man måste vidare skilja mellan situationer där frågan är om det ska vara tillåtet för myndigheter att använda utländska språk och situationer där frågan gäller den enskildes möjlighet att inför myndigheten bruka svenska. Medan en myndighet i enlighet med det sagda har en viss frihet att inom sin verksamhet använda t.ex. engelska måste den säkerställa att svenska kan brukas när enskilda kommunicerar med och inhämtar informa- tion från myndigheten. 2 010 /1 1:JO1 Kravet på användning av svenska ställt mot behovet av att bedriva forskning i en internationell miljö I propositionen hävdas att det inte finns någon motsättning mellan internatio- nalisering och ett värnande av svenskan som huvudspråk. Enligt min mening är forskning och utbildning emellertid tydliga exempel på områden där en sådan motsättning finns. Flera av de risker för det svenska språkets framtid som beskrivits i lagstiftningsärendet och som gett upphov till den införda regleringen är synliga inom denna samhällssfär. Det gäller det som i ärendet kallats risken för domänförluster, dvs. den utarmning som blir resultatet när ett annat språk ersätter svenskan inom ett visst samhällsområde, något som redan synes ha inträffat inom flera centrala forskningsfält. Det gäller även för s.k. kapacitetsförluster, dvs. att exempelvis universitetslärare hänvisas till att undervisa på ett annat språk än sitt modersmål, med risk för att lärarens peda- gogiska kapacitet begränsas. Ett av syftena med språklagen är att motverka effekter av detta slag, vilket bl.a. kommer till uttryck i den bestämmelse som anger att myndigheter ska se till att svensk terminologi inom olika fackområ- den finns tillgänglig, används och utvecklas (12 §). Det står klart att krav på svensk språkanvändning i vetenskapliga sammanhang kan vara till hinder för det internationella utbyte som forskningen överlag är helt beroende av. Förarbetena andas som framgått förståelse för synpunkter av det slaget och det är tydligt att lagstiftaren vill se svensk forskning som en del i det internationella forskningssamfundet. Det är således fråga om intressen som löper uppenbar risk att komma i konflikt med varandra och som på ett så konstruktivt sätt som möjligt får lov att sammanjämkas. Eftersom det i lagstiftningen saknas särskilda regler för forskningsområdet måste utgångspunkten därvid vara de rättsregler som uppställts i språklagen, inklusive de principer som i enlighet med vad som redovisats ovan kan utlä- sas ur lagstiftningen. Merparten av verksamheten inom universitets- och forskningsvärlden så- som utförandet av undervisning och forskning hör inte till det s.k. kärnom- rådet. Av språklagen följer således inte för att ta några självklara exempel att undervisning alltid ska ske på svenska eller att utländsk kurslitteratur inte skulle få förekomma. Men den centrala förvaltningen hör till kärnområdet. Av språklagen och av det som uttalats i dess förarbeten måste anses följa att före- skrifter, beslut, protokoll, diarier, verksamhetsberättelser och annan doku- mentation som myndigheterna inom utbildnings- och forskningssektorerna förvaltningsrättsligt är skyldiga att upprätta utförs på svenska. De behov som kan finnas av att sådana framställningar finns tillgängliga på andra språk får, som framgått ovan, tillgodoses genom översättning från de svenska origina- len. Även den service som en myndighet enligt förvaltningslagen ska ge mås- te tillhandahållas på svenska. En myndighets beslut om fördelning av anslag till enskilda forskare utgör myndighetsutövning. Svenska måste användas vid handläggningen av och beslut i sådana ärenden. Inget synes däremot hindra att engelska är arbets- språk vid den vetenskapliga granskningen av ansökningar; det måste vara just en sådan situation där det kan vara sakligt motiverat att inom en myndighets 2 010 /1 1:JO1 verksamhet tillåta ett annat språk än svenska. Det gäller dock bara då detta är nödvändigt. Av yttrandet från Formas framgår att man vid tillfällen då utvär- deringsgruppen bestått av personer som alla behärskar svenska använt detta språk. Av vad jag ovan redovisat följer att detta är i enlighet med den rättsliga regleringen, eftersom annat språk bara ska användas då det är sakligt motive- rat, vilket det naturligtvis inte är när alla talar svenska. Om engelska är språket vid den vetenskapliga utvärderingen av en an- slagsansökan ligger det vidare nära till hands att begära att sökanden i de vetenskapliga delarna beskriver sitt forskningsprojekt och sina meriter på engelska. Att uppställa krav av det slaget var emellertid otillåtet redan enligt de regler som tidigare gällde, såvida det inte fanns författningsstöd. Den nu- mera införda språklagen är inte avsedd att medföra några lättnader i det hän- seendet, snarare tvärtom. En svensk myndighet med uppgift att fördela forsk- ningsanslag kan således inte lagligen kräva att en ansökan helt eller delvis är författad på engelska. I det sammanhanget bör även beaktas vad som i förar- betena uttalades om den enskilde forskarens fristående ställning och rätt att själv avgöra vilket språk som används i olika sammanhang inom forskningen. Av det sagda följer självfallet också att den som använt svenska inte på grund härav får utsättas för diskriminering på sådant sätt att ansökan hand- läggs så att sökandens chanser att erhålla anslag försämras. Vid behov åligger det anslagsmyndigheten att översätta hela eller delar av ansökan. Det Formas anfört om svårigheten att översätta just forskningsansökningar ter sig inte övertygande. I propositionen anges att regeringen överväger ändringar i lagstiftningen för att förtydliga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forsk- ning och högre utbildning (a. prop. s. 16). Enligt vad JO inhämtat föreligger dock inga omedelbara planer på författningsändringar. Lagstif- taren torde vid språklagens införande ha underskattat vikten av rättslig väg- ledning för hur konflikter mellan den nya lagen och forskningens behov ska lösas. Omständigheterna i detta ärende belyser detta. En kopia av beslutet översänds därför till , utbildnings- och kulturdepartementen. Bruket av engelskspråkiga e-postadresser i (Beslut av JO Axberger , dnr 3913-2009 och 3932-2009) Beslutet i korthet: Utformningen av myndigheters e-postadresser ligger utan- för det kärnområde, där språklagen kräver att endast svenska får användas. Att en sådan adress avfattats på engelska kan inte heller anses utgöra ett hinder mot den möjlighet att kommunicera med svenska myndigheter på svenska som enligt språklagen ska finnas. Men språklagen ålägger även det allmänna ett särskilt ansvar för det svenska språkets användning och utveck- ling. Ansvarets räckvidd måste bl.a. vara beroende av vilken roll och ställ- ning en myndighet har. är därvid unikt. Just dess bruk av enbart engelskspråkiga e-postadresser rimmar illa med det särskilda språk- vårdsansvar som från statens sida ställs på myndigheterna. Det har befunnits stå i strid med språklagens krav. 2 010 /1 1:JO1 I anmälningar till JO påtalades att enbart använder sig av engelskspråkiga e-postadresser, t.ex . anmodades att yttra sig över anmälningarna och ge sin syn på huruvida myndighetens användande av enbart engelska e-postadresser stod i överensstämmelse med språklagen. I sitt yttrande anförde huvudsakligen följande. Departementen registrerade e-postadresser 1994. fanns inte någon möjlighet att använda bokstäverna å, ä och ö i e-postadresser, varför valet föll på engelska e-postadresser. Sådana e-postadresser ansågs dessutom lämpliga vid internationella kontakter. Språklagen trädde i kraft , som blev ordförande i . Det har inte ansetts lämpligt att under pågåen- de ordförandeskap göra några förändringar i e-post- adresser. Ett arbete kommer att inledas för att se över möjligheten att an- vända såväl det svenska som det engelska språket i e-post- adresser. trädde språklagen i kraft. Språklagen innehåller bl.a. bestäm- melser om språkanvändning i offentlig verksamhet. Lagen stadgar att svenska är huvudspråk i (4 §). Som huvudspråk är svenskan samhällets ge- mensamma språk, som alla i bosatta ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden (5 §). Det allmänna har ett sär- skilt ansvar för att svenskan används och utvecklas (6 §). Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 §). Det sistnämnda är avsett att ge uttryck för vad som gäller i , nämligen att de offentliga orga- nen arbetar på svenska, skriftligt såväl som muntligt (prop. 2008/09:153 s. 48). Lagstiftaren kan på särskilda områden besluta om andra principer. Det framgår av lagens 3 §. Där stadgas att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från språklagen, gäller den be- stämmelsen. Men språklagens krav utgör alltså huvudregler, som ska tilläm- pas så länge det inte finns undantag i lag eller förordning. Innebörden av att svenska är huvudspråk i utvecklas i förarbetena (prop. 2008/09:153 s. 17): Som huvudspråk ska svenskan vara det samhällsbärande språket i . Konkret innebär det att all offentlig verksamhet bygger på svenska språket. Lagar stiftas och publiceras på svenska, handläggningsspråket vid förvalt- ningsmyndigheter och domstolar är svenska och kommunikation med myn- digheterna kan alltid ske på svenska. Beslut och andra viktigare handlingar som ska expedieras upprättas som huvudregel på svenska och information till allmänheten om offentlig verksamhet finns alltid på svenska. 2 010 /1 1:JO1 Denna roll som svenska språket har i samhället betyder att det ska vara till- räckligt för den som verkar och bor i att behärska svenska för att kunna delta i samhällslivet och ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Den enskilde ska alltså kunna utgå från att han eller hon vid kontakter med myndigheter alltid har möjlighet att kommunicera muntligt och skriftligt på svenska. I förarbetena anförs vidare att det svenska språket, för att kunna fylla funktio- nen som huvudspråk och därmed vara samhällets gemensamma språk, måste användas och utvecklas inom alla samhällsområden. Med den roll som det allmänna har i samhället är det därför ytterst viktigt att det allmänna i sin verksamhet ger en tydlig signal om att svenskan är samhällets gemensamma språk (prop. 2008/09:153 s. 18 f.). Konkret innebär det allmännas särskilda ansvar för att svenska språket an- vänds och utvecklas bl.a. att svenska ska användas i stället för andra språk när det är möjligt med hänsyn till verksamheten och att åtgärder ska vidtas för att förhindra att svenska språket tappar mark inom alla de områden som omfattas av offentlig verksamhet (prop. 2008/09:153 s. 19). Efter att vissa remissinstanser under lagstiftningsprocessen hade framfört att det var oklart vad det allmännas ansvar innebär uttalade regeringen följan- de (prop. 2008/09:153 s. 19 f.): Behovet av insatser för att värna svenskan som huvudspråk skiftar ... mellan olika sektorer av samhället. Därför är det inte möjligt att i lagen närmare precisera vad ansvaret innebär. Vår bedömning är alltså att detaljerade åtgärder inte primärt bör komma till stånd genom lagstiftning, men att det allmänna bör ges ett särskilt ansvar för att det svenska språket fortsatt används och utvecklas. Myndigheter och andra offentliga organ där behov av åtgärder kan finnas bör analysera den egna verksamheten och komma fram till hur de i det löpande arbetet ska leva upp till sitt ansvar att värna svenskan som vårt huvudspråk. Av ett tidigare JO-beslut som gällde tillämpning av språklagen framgår bl.a. följande [se föregående referat]. Det går att urskilja två tydliga utgångspunkter i språklagens regler om det svenska språkets ställning. Den första är att svenskan är vad som kan beteck- nas som förvaltningsspråk och ska användas i det allmännas kärnverksamhe- ter, det s.k. kärnområdet. Regleringen är tvingande; här får andra språk inte användas. Kärnområdet omfattar sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten, såsom den politiska beslutsprocessen, domstolsförhandlingar, domar, protokoll, beslut, föreskrifter, verksamhetsberättelser och andra dokument av liknande karaktär. Den andra utgångspunkten är att svenskan såsom huvudspråk härut- över ska kunna användas inom alla samhällsområden. Utanför kärnområdet är regleringen avsedd att vara flexibel. Det innebär dock inte att myndigheter kan göra fria lämplighetsöverväganden; huvudre- geln är att svenska ska användas. Intresset av att utanför kärnområdet använda ett annat språk måste alltid vägas mot det allmännas ansvar för det svenska språkets användning och 2 010 /1 1:JO1 Undantag från språklagens krav ska motiveras av sakliga skäl. De får inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt i det särskilda fallet.