frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Handläggningen är självfallet inte acceptabel. Ärendet avslutas med den kritik som har uttalats. 2 010 /1 1:JO1 Fråga om genomförande av slumpvisa drogtester av elever vid ett gymnasium stred mot bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp (Dnr 479-2010) I ett beslut riktade Skolinspektionen kritik mot kommun för barn- och utbildningsnämndens beslut om att införa slumpvisa drogtester av elever på Brinellgymnasiet i kommunen (dnr 41-2009:2070). Skolinspektionen förutsatte att kommunen inte skulle genomföra sitt beslut och anmodade kommunen att lämna en redovisning över vilka åtgärder som vidtagits med anledning av inspektionens beslut. Vid ett sammanträde beslutade barn- och utbild- ningsnämnden att vidhålla sitt beslut och uppdrog åt Brinellgymnasiet att genomföra drogtesterna. I en anmälan till JO klagade på Brinellgymnasiet för att drogtesterna skulle genomföras trots Skolinspektionens beslut. Han ansåg bl.a. att drogtesterna stred mot grundlagen som skyddar medborgare mot kroppsliga ingrepp. JO inhämtade från Skolinspektionen tillsynsbeslutet av och barn- och utbildningsnämndens beslut . bereddes tillfälle att yttra sig i saken. För det fall att nämnden inte hade något att tillägga utöver det som nämnden an- fört i Skolinspektionens ärende behövde nämnden inte yttra sig. Nämnden kom in med ett yttrande till JO. Skolinspektionen bereddes tillfälle att yttra sig med anledning av nämn- dens remissvar. Inspektionen kom in med ett yttrande. Skolinspektionens yttrande skickades till barn- och . Nämndens och Skolinspektionens yttranden översändes för kännedom till . Skolinspektionen kritiserar kommun för kommunens beslut om att införa slumpvisa drogtester av elever på Brinellgymnasiet. Skolinspektionen förutsätter att kommunen inte kommer att genomföra beslutet. 2 010 /1 1:JO1 Skolinspektionen kommer att följa upp beslutet. kommun ska där- för lämna en redovisning över vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Skolinspektionens beslut. Skolinspektionen har initierat ett ärende efter att det framkommit uppgifter om att kommun har beslutat att införa slumpvisa drogtester vid Bri- nellgymnasiet. Skolinspektionens utredning i detta fall syftar till att kontrollera om de drogtester som kommun beslutat om att införa är förenli- ga med lagstiftningen. i kommun beslutade att införa frivilliga, slumpvisa drogtester vid Brinellgymnasiet. Drogtesterna är en del av skolans drogförebyggande arbete och ska medverka till en säker arbetsmiljö. Information om drogtesterna finns i Brinellgymnasiets Hand- lingsplan gällande droger som finns tillgänglig på skolans webbplats. Infor- mation lämnas muntligen i samband med olika presentationer av skolan och vid antagningen till Brinellgymnasiet. En skriftlig överenskommelse träffas mellan skolan och eleven samt, för omyndiga elever, elevens vårdnadshavare. Av överenskommelsen framgår det att eleven har rätt att avstå drogtestning vid provtillfället. I de fall vårdnads- havaren samtycker till att eleven kan drogtestas, kommer vårdnadshavaren att informeras om att eleven avstår från att lämna drogtest om överenskommel- sen är undertecknad av denne. Skolhälsovården gör ett slumpvis urval om fem elever som erbjuds att lämna drogtest. Vid provtagningstillfället hämtas eleven av skol- sköterskan som informerar om att det är frivilligt att delta i provtagningen. Skolsköterskan har överinseende när eleven lämnar urinprov. Både positiva och negativa testsvar skickas till skolläkaren. Vid positiva testsvar görs en anmälan enligt socialtjänstlagen till individ- och familjeom- sorgsnämnden. När anmälan utreds kan det ske i samverkan med skolhälso- vård och Individ- och familjeomsorgen under förutsättning att nödvändigt medgivande lämnas enligt sekretesslagen. Om sådant medgivande inte lämnas kan skolsköterskan hålla samtal med eleven men det är frivilligt för eleven att delta i sådana samtal. Provresultaten kommer inte att delges annan personal på skolan. Några drogtester har såvitt känt ännu inte genomförts. Skolan har en viktig roll i arbetet mot drogmissbruk bland ungdomar. Att en skola agerar aktivt på detta område måste, rent allmänt sett, ses som angelä- get. Enligt läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94), avsnitt 2.6, har rektor bland annat ett särskilt ansvar för att eleverna får kunskaper om risker- na med bland annat narkotika och andra droger. Skolans arbete med att före- bygga droganvändning måste bedrivas i enlighet med gällande författningar och på ett sätt som inte resulterar i en integritetskränkning. Det framgår av 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp men att detta skydd kan begränsas genom lag. Urinprovstagning utgör ett kroppsligt ingrepp. Åtgärder som innebär att gymnasieelever tvingas genomgå drogtest genom urinprovstagning kräver alltså lagstöd. Det finns inga sådana bestäm- melser i skollagen. Det är därför olagligt att tvinga en elev att lämna ett så- dant drogtest. 2 010 /1 1:JO1 En elev kan frivilligt gå med på att drogtestas genom urinprovstagning. För att kunna genomföra ett frivilligt drogtest krävs ett tydligt samtycke från eleven. Medverkan i ett drogtest är känsligt från integritetssynpunkt, inte minst när det är frågan om slumpvisa tester. Frivilligheten från elevens sida får inte bara vara formell utan måste även upplevas som reell. Detta innebär att eleven inte av någon anledning får känna sig tvingad att delta i drogtestet. En elev som inte vill låta sig drogtestas får inte utsättas för direkta eller indi- rekta påtryckningar eller repressalier från skolans sida. Det är en grannlaga uppgift för skolan att förvissa sig om att eleven verkli- gen upplever drogtestet som frivilligt. En gymnasieelev står i en beroende- ställning till skolans personal. Det kan även förekomma grupptryck som gör att en elev ger sitt samtycke till något som den egentligen upplever som integ- ritetskränkande. Detta gäller även för myndiga elever. Skolinspektionen vill framhålla att tyngdpunkten istället bör vara att arbeta förebyggande genom att exempelvis informera elever och deras vårdnadshavare om drogproblemati- ken. Rektor har ett uttalat informationsansvar för att elever får kunskap om risker med droger enligt läroplanen. Om personal vid skolan får en signal om eller misstänker att en elev är på- verkad av narkotika är det av stor vikt att vårdnadshavaren informeras och att en sådan elev får det stöd och den hjälp som samhället kan erbjuda. I en sådan situation ska skolan skyndsamt utreda elevens behov av stöd. Skolan bör vid misstanke om drogmissbruk både samarbeta med expertis inom till exempel hälso- och sjukvården och göra en anmälan till socialnämnden. De har ett ansvar för utredning och behandling samt utvecklade rutiner för detta. Skolinspektionen vill i sammanhanget påtala vikten av att elevens integri- tet respekteras vid en eventuell urinprovstagning. Det är därför inte lämpligt att övervaka en elev när ett urinprov lämnas. Skolinspektionen anser att det är av stor vikt att skolorna arbetar förebyg- gande mot droger. Skolinspektionen kan dock konstatera att det saknas stöd i skollagen för att påtvinga elever ett drogtest genom urinprovstagning i gym- nasieskolan. Det ingår heller inte i skolans uppdrag att genom slumpvisa drogtester arbeta förebyggande mot drogproblematik. Utifrån svårigheten med att säkerställa elevens reella samtycke och risk för integritetskränkning får skolan inte genomföra slumpvisa drogtester på ovan angivna sätt. Skolan bör ha rutiner för ett samarbete med andra myndigheter i syfte att hjälpa ele- ver med drogproblem på det mest effektiva sättet. Barn- och utbildningsnämndens beslut Nämnden vidhöll sitt tidigare beslut att genomföra slumpvisa frivilliga drog- tester. Till grund för beslutet låg bl.a. en skrivelse som hade upprättats av barn- och utbildningschefen . I skivelsen anfördes följande. har tidigare beslutat att införa frivilliga drog- tester vid Brinellgymnasiet. Skolinspektionen kritiserar kommunen för detta beslut. kommenterar nedan Skolinspektionens beslut och föreslår mot denna bakgrund att nämnden vidhåller sitt beslut om frivilliga drogtester. 2 010 /1 1:JO1 Syftet med de frivilliga slumpmässiga drogtesterna är att vara en del av sko- lans preventiva arbete. Genom risken att bli upptäckt vid en drogtest är för- hoppningen att de elever som av nyfikenhet vill prova ska avhålla sig från detta. Ett annat syfte med drogtesterna är att medverka till en säker arbetsmiljö vid skolan för både elever och personal. Både utbildningsministern och företrädare för Skolinspektionen har uttalat att det finns ett legalt utrymme att genomföra frivilliga drogtester. Testerna mås- te emellertid utformas och genomföras på ett sådant sätt att frivilligheten upplevs reell av eleverna. Även den personliga integriteten måste säkerställas. Skolinspektionen refererar först det beslut som barn- och utbildningsnämnden fattat. Därefter gör inspektionen en bedömning av rättsläge m.m. Skolinspektionen påpekar att skolan har en viktig roll i det förebyggande arbetet mot droganvändning. Man pekar också på innehållet i den läroplan som gäller för gymnasiet. Det är viktigt att framhålla att drogtester inte är avsett att vara den enda åt- gärd som gymnasiet ska arbeta med för att förebygga droganvändning. Gym- nasiet är väl medvetet om innehållet i läroplanen. Utöver detta finns samarbe- te med t.ex. socialtjänst och polis. Särskilda utbildningstillfällen har också genomförts för olika personalgrupper. Skolinspektionen säger sedan i sin skrivelse: En elev kan gå med på att drogtestas genom urinprovstagning. För att kunna genomföra ett frivilligt drogtest krävs ett tydligt samtycke från eleven. Den rutin för drogtestning som beskrivs i underlaget till nämndens beslut innebar -information till vårdnadshavare och elev -frivillig skriftlig överenskommelse (med elev och förälder alt. bara elev om denne är myndig) att man kommer att delta i en ev. provtagning om man blir slumpmässigt utvald -information vid provtagningstillfället om att provtagningen är frivillig. Skolinspektionen anför i sin skrivelse inga direkta synpunkter på dessa rutiner utan talar i mer allmänna termer om att en elev står i en beroendeställning till skolans personal. Skolinspektionen befarar också att det kan förekomma grupptryck som gör att en elev ger sitt samtycke till något som den egentligen upplever som integritetskränkande. Det är barn- och utbildningsförvaltningens uppfattning att de rutiner för provtagningen som beskrivs i bif. material uppfyller de krav som Skolinspek- tionen själv kräver dvs. ett tydligt samtycke från eleven. Många ungdomar som provar droger gör detta i samband med t.ex. fester tillsammans med andra jämnåriga. Här kan man nog tala om grupptryck att t.ex. prova att röka hasch. Syftet med de frivilliga drogtesterna är då att vara ett stöd till en ung människa att våga avstå inför risken att ev. bli utvald till ett test. Skolinspektionen säger i slutet av sitt beslut att det saknas stöd i skolla- gen för att påtvinga eleverna ett drogtest genom urinprovstagning i gymnasie- skolan. delar denna uppfattning. Det är därför som de föreslagna drogtesterna är frivilliga. 2 010 /1 1:JO1 Skolinspektionen påtalar också vikten av att elevens integritet respekteras vid en eventuell urinprovstagning. Det är därför inte lämpligt att övervaka en elev när ett urinprov lämnas. Provtagningen är tänkt att genomföras av skolsköterska som i grunden är utbildad sjuksköterska. Provtagningen kommer därför att genomföras med samma mått av integritet som när en patient lämnar ett urinprov vid ett vanligt läkarbesök. Skolinspektionens beslut i denna del visar på den juridiska osäkerhet som inspektionen uppenbarligen upplever i denna typ av frågor. Den kritik som Skolinspektionen riktar mot kommunens beslut ska grunda sig på gällande lagstiftning. Om det nu är så att lagstiftningen enligt inspektionens uppfatt- ning inte medger den här typen av provtagningar är det lite märkligt att man trots detta talar om hur ev. provtagningar ska gå till. Skolinspektionen skriver också om personal vid skolan får en signal om eller misstänker att en elev är påverkad av narkotika. Detta är en helt annan situation än den som de frivilliga slumpmässiga drogtesterna är avsedda att användas vid. Finns misstanke om att en elev använder eller är påverkad av droger arbetar skolan på det sätt som Skolinspektionen anger. Utöver de myndigheter som Skolinspektionen anger samarbetar skolan även med polisen i sådana här fall. Barn- och utbildningsnämndens yttrande till JO har till JO anmält gymnasiechef med anledning av de planerade drogtesterna vid kommun gymnasie- skola, Brinellgymnasiet. Beslutet om drogtesterna är fattat av kommunens barn- och utbildnings- nämnd. Gymnasiechefen är organisatoriskt underställd både nämnd och för- valtningschef. Gymnasiechefen har i denna fråga ingen självständig ställning utan har att verkställa de beslut som nämnden beslutat om. Anmälan mot gymnasiechefen bör därför lämnas utan åtgärd från JO:s sida. Kan en kommun genomföra frivilliga drogtester av gymnasieelever? Det principiellt viktiga i detta ärende torde vara om det är förenligt med gäl- lande lagstiftning att genomföra frivilliga drogtester på det sätt kom- mun avser göra. I sitt beslut skriver Skolinspektionen bl.a. En elev kan gå med på att drogtestas genom urinprovstagning. För att kunna genomföra ett frivilligt drogtest krävs ett tydligt samtycke från eleven. det saknas stöd i skollagen för att påtvinga elever ett drogtest Både kommunen och Skolinspektionen gör alltså samma bedömning; det finns ett lagligt utrymme att genomföra frivilliga drogtester, att påtvinga ele- ver tester har aldrig varit aktuellt. Det är sedan som Skolinspektionen skriver en grannlaga uppgift för sko- lan att förvissa sig om att eleven verkligen upplever drogtestet som frivilligt. Av det material som JO redan har tillgång till framgår att det för elever som inte är myndiga finns tre steg som ska uppfyllas -eleven ska underteckna en överenskommelse att han/hon får finnas med i den grupp av elever från vilket ett slumpmässigt urval av elever som ska testas görs -elevens föräldrar undertecknar samma överenskommelse -den elev som blivit utvald att testas får information vid testtillfället att testet är frivilligt och att man kan avstå från att delta. 2 010 /1 1:JO1 För myndiga elever krävs inte föräldrarnas godkännande. Trots dessa steg anser Skolinspektionen att det är svårigheter att säker- ställa elevernas reella samtycke. Möjligtvis kan denna slutsats grunda sig i Skolinspektionens farhåga att det ska förekomma grupptryck som gör att eleverna ger sitt samtycke. Det är naturligtvis så att denna fråga, framför allt när den blivit så uppmärksammad i massmedia, diskuteras bland eleverna vid Brinellgymnasiet, men de enda som vet vilka elever som sagt ja att vara med i urvalet och vilka som blir testade är personalen inom elevhälsan (skolläkare och skolsköterska). Det är också bara denna personal som får del av testresul- taten. Övrig personal vid skolan t ex rektor, lärare, kurator m m har ingen infor- mation om vilka som omfattas av testverksamheten eller vilka resultaten blir vid genomförda tester. Skolinspektionen påpekar att rektor har ett uttalat informationsansvar för att elever får kunskap om risker med droger. Inspektionen säger också att det inte ingår i skolans uppdrag att genom slumpvisa drogtester arbeta före- byggande mot drogproblematik. kommun är medvetna om det uppdrag som kommunens skolor har att t ex informera om riskerna med droganvändningen. Ett sådant arbete sker också t ex vid Brinellgymnasiet, men man kan inte t ex i läroplaner eller andra statliga styrdokument vilka anses beskriva det som kallas skolans uppdrag exakt se hur det drogförebyggande arbetet ska genomföras. Det är därför tveksamt när Skolinspektionen utifrån vad som är skolans uppdrag konstaterar att just frivilliga slumpvisa drogtester inte kan ingå i detta upp- drag. Skolinspektionen har också tveksamheter gentemot drogtesterna utifrån in- tegritetssynpunkt. Man skriver bl.a. att det därför inte är lämpligt att överva- ka en elev när ett urinprov lämnas. Någon övervakning, dvs. att t ex en skol- sköterska ska finna i samma rum som en elev när ett urinprov lämnas, har aldrig varit aktuell. Skolinspektionen skriver också på olika ställen om vad som bör göras när personal vid skolan får en signal om eller misstänker att en elev är påverkad av narkotika. Skolan bör också ha rutiner för att samarbete med andra myn- digheter i syfte att hjälpa elever med drogproblematik på det mest effektiva sättet. Det som Skolinspektionen skriver om här är helt andra situationer än de som de frivilliga drogtesterna handlar om. Här finns kunskap och rutiner för hur man ska hantera elever som har drogproblem och hur samarbe- te med t.ex. polis och sociala myndigheter ska ske. Utifrån vad som anförts ovan, är det kommunens uppfattning, att genomfö- randet av frivilliga slumpmässiga drogtester på det sätt som kommun planerat inte står i strid med gällande lagstiftning. Anmälan till JO bör därför inte föranleda någon kritik. Skolinspektionens yttrande till JO Skolinspektionen vill inledningsvis uppmärksamma JO på att Skolinspektio- nens ärende avseende slumpvisa drogtester av elever vid Brinellgymnasiet i inte är avslutat. Skolinspektionen har i beslut kritiserat kommunen för att införa ett system med återkommande slumpvisa drogtester vid Brinellgymnasiet. I beslutet förutsatte Skolinspektionen att kommunen inte skulle genomföra drogtester av elever. Vid uppföljningsmöte med kommunen bekräftades dock att kommunen genomför drog- tester av elever vid skolan. Skolinspektionen har därför inte avslutat ärendet utan avser att återkomma till kommunen. 2 010 /1 1:JO1 Frågan om att genomföra system med slumpvisa drogtester i skolan har, såvitt Skolinspektionen känner till, inte prövats tidigare. Skolinspektionens yttrande rör Skolinspektionens tolkning av tillämpligheten av grundslagsstad- gandet i RF 2 kap. 6 § och om det lämnade samtycket anses vara fullt och reellt frivilligt, samt frågan om det på ett principiellt plan kan vara tillåtet att utan lagstöd införa system med slumpvisa drogtester i skolan. Frågan om urinprovstagning utgör ett påtvingat kroppsligt ingrepp Det bör, enligt Skolinspektionens bedömning, efter JO:s uttalande i beslut (dnr 5978-2006), inte längre råda någon tvekan om att urin- provstagning anses utgöra ett kroppsligt ingrepp. Frågan är då om förfarandet med att införa ett system med slumpvisa drog- tester anses utgöra ett påtvingat kroppsligt ingrepp. Anses en åtgärd vara påtvingad, krävs enligt regeringsformens 2 kap. 6 § lagstöd för att den ska få genomföras. Frågan om ett förfarande anses påtvingat är nära sammanvävd med frågan om ett samtyckes betydelse. Samtyckets betydelse för tillämpningen av 2 kap. 6 § regeringsformen Frågan kan ställas, om det alls går att samtycka till en åtgärd som har ett grundlagsenligt skydd. Det har i olika sammanhang framhållits att det rättig- hetsskydd grundlagen ger kan urholkas allvarligt om man godtar att enskilda ska kunna efterge skyddet (se exempelvis JO 1991/92 sid. 114, Polisrättsut- redningens betänkande, SOU 1995:47, sid. 144 och JO:s beslut , dnr 5978-2006). JO framhåller i beslutet dock att det sätt skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen utformats på tillmäter samtycke betydel- se, på så sätt att ingrepp utan tvång undantas från bestämmelsens tillämp- ningsområde. Av de fall JO prövat om drogtester på skolområdet framgår att skolan har möjlighet att genomföra drogtester när det varit fråga om enskilda fall och på förekommen anledning, dvs. det har funnits en misstanke om påverkan hos eleven. JO har i dessa sammanhang ställt krav på att samtycke ska lämnas. Det framkommer därvid att inte varje samtyckesyttring kan accepteras som ett godtagbart samtycke. Ett giltigt samtycke förutsätter att det lämnas fullt frivil- ligt. Det får således inte vara frågan om att den enskilde direkt eller indirekt uppfattar att det förekommer påtryckningar för att få eleven att gå med på att låta sig drogtestas. Det får inte heller förekomma direkta eller indirekta repressalier vid ett uteblivet samtycke. Skolinspektionen framhöll i ett beslut som rörde slumpvisa drogtester att det är mycket svårt att säkerställa en elevs sam- tycke, bland annat mot bakgrund av att det är frågan om unga och skolpliktiga elever, som befann sig i en beroendeställning till skolans personal. Det anför- des i beslutet att det även kan förekomma grupptryck och en press att gå med på att lämna urinprov. Den som inte samtycker till att låta sig testas riskerar också att misstänkliggöras. Skolinspektionen bedömde därför att det, då det var frågan om slumpvisa drogtester, inte var frågan om ett fullt frivilligt sam- tycke. Eftersom det då krävs lagstöd var det inte tillåtet att genomföra de slumpvisa drogtesterna. JO har i JO 2006/07 sid. 97 angående utandningstest på vårdpersonal för- klarat att även om en anställd som vägrar att bli testad inte riskerar att drabbas av några sanktioner, finns alltid en risk att den anställde inte uppfattar möjlig- heten att avstå från provtagningen som ett verkligt alternativ. I sådana fall får provtagningen inte genomföras. Införandet av ett system med slumpvisa drogtester av skolelever innebär en uppenbar risk för integritetskränkning av elever (se nedan). Även om det i kommun är frågan om slumpvisa drogtester av elever i en frivillig skolform, och någon skolplikt således inte råder, är det enligt Skolinspektio- 2 010 /1 1:JO1 nen ytterst tveksamt om eleven i det enskilda fallet kan uppleva att ett avstå- ende från att lämna drogtest utgör ett verkligt alternativ, helt fritt från på- tryckningar. Eleverna befinner sig i en beroendeställning till skolans personal, det kan förekomma grupptryck eller press att gå med på testerna och den enskilde kan misstänkliggöras om man inte vill medverka. Det kan inte heller uteslutas situationer där föräldrar eller kamrater övertalar elever att gå med på testerna. Det är således enligt Skolinspektionens bedömning i praktiken inte möjligt för elever i skolan att lämna giltiga dvs. fullt och reellt frivilliga samtycken till att medverka i ett system där slumpvisa drogtester genomförs. Dessutom har elever vid Brinellgymnasiet uppgett att förekomsten av drog- tester är integritetskränkande och upplevs inte som frivilliga. Elevernas sam- tycke till att medverka till slumpvisa drogtester vid Brinellgymnasiet kan därför enligt Skolinspektionen inte anses vara avlämnade fullt och reellt fri- villigt. Det är således frågan om påtvingade kroppsliga ingrepp som kräver stöd i lag för att få genomföras. Får en skola införa ett system med slumpvisa drogtester av elever? En viktig fråga i sammanhanget är om det på ett principiellt plan är tillåtet att utan lagstöd införa system med slumpvisa drogtester i skolan. Frågan belyses utifrån skolans allmänna uppdrag att arbeta mot alkohol och droger och ut- ifrån enskildas integritet. En parallell dras också till hur frågan har reglerats inom andra angelägna rättsområden. Skolornas uppdrag att arbeta mot alkohol och droger En viktig fråga vid bedömningen av om en skola får föra in ett system med slumpvisa drogtester av elever är hur långt skolans möjligheter att arbeta mot droger sträcker sig. Skolinspektionen vill i detta avseende framhålla följande. Skolor har ett uppdrag att arbeta aktivt för att motverka att elever prövar och nyttjar alkohol och droger. Forskning visar att det utgör en riskfaktor för att hamna i drogmissbruk och kriminalitet om elever tidigt kommer i kontakt med alkohol och droger. Det ligger självklart inom skolans uppdrag att arbeta aktivt mot droger.