frsrdg · GY04RRS11 · 2010-12-28 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2010/11:RRS11 16.42 2010/11:RRS11 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om polisens brottsförebyggande arbete har granskat polisens brottsförebyggande arbete. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten arbete har ambitionerna uppnåtts? (RiR 2010:23). granskning visar att polisen endast genomfört ungefär hälften av de brottsförebyggande åtgärder man planerat för. Effekterna av åtgärderna är dessutom oklara. Granskningen visar vidare att polisen inte arbetar tillräckligt kunskapsbaserat och problemorienterat med att förebygga brott. Dessutom saknas ofta viktig information om hur det brottsförebyggande arbetet genomförs, liksom tillförlitliga uppgifter om nedlagd tid, kostnader och resultat. framhåller att regeringen och polisen har tagit initiativ till förbättringar men också att mycket arbete återstår för att polisens brottsförebyggande arbete ska fungera väl. Styrelsen noterar att satsningar har gjorts på ett planlagt brottsförebyggande arbete och att polisen avsätter avsevärda resurser för ändamålet. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen anser styrelsen dock att kunskapen om det brottsförebyggande arbetet måste öka. En ökad kunskap bör kunna leda till förbättrade möjligheter för regeringen att övergripande styra det brottsförebyggande arbetet. Ökad kunskap bör dessutom kunna leda till att återrapporteringen till om effekterna av det brottsförebyggande arbetet kan förbättras. SAMMANFATTNING 2010/11:RRS11 16.42 2010/11:RRS11 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Bakgrund 4 Målen för den brottsförebyggande verksamheten 4 Brottsförebyggande arbete i praktiken 5 Syfte och revisionsfrågor 7 slutsatser och rekommendationer 7 Brister i den övergripande styrningen 7 Tydlighet och strategiska beslut saknas i viktiga frågor 8 Viktig information saknas om brottsförebyggande arbete 8 Polisens underrättelsemodell fungerar inte fullt ut 9 En stor del av planerat brottsförebyggande arbetet utförs inte 9 Polisen arbetar inte tillräckligt problemorienterat och kunskapsinriktat 10 Kunskapsstödet från är otillräckligt 10 Mer utbildning i brottsförebyggande arbete behövs 11 rekommendationer 12 Regeringen 12 13 Styrelsens överväganden 14 INNEHåLLSFöRTECKNING 2010/11:RRS11 16.42 2010/11:RRS11 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (FP), (C), (SD), Per (V), (S), (M) och (M). GRANSKNING 2010/11:RRS11 16.42 2010/11:RRS11 GRANSKNING 16.42 har granskat polisens brottsförebyggande arbete. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten arbete har ambitionerna uppnåtts? (RiR 2010:23). Rapporten har beslutats av riksrevisor och publicerades . Bakgrund etablerades en brottsförebyggande funktion inom polisen med speciellt avdelade poliser. Det tydliga genombrottet för det brottsförebyggande arbetet inom polisen och det övriga samhället inträffade dock i samband med närpolisreformen. Ett brottsförebyggande program lades fram där tre centrala områden för arbetet lyftes fram: minska antalet tillfällen till brott minska nyrekryteringen till kriminella livsstilar minska brottsaktiviteten hos de ständigt återfallande brottslingarna. I det nationella programmet betonades vikten av att det brottsförebyggande arbetet är lokalt förankrat, att det sker utifrån en lokal problembild och i samverkan mellan olika aktörer samt att det baseras på effektiva åtgärder. har betydande satsningar gjorts på att få till stånd ett planlagt brottsförebyggande arbete. har polisen planerat att lägga på den brottsförebyggande verksamhetsgrenen (varav 5 miljarder på planlagd verksamhet och 1 miljard på händelsestyrd). Därmed motsvarar verksamhetsgrenen en tredjedel av polisens resurser eller en sjättedel av rättsväsendets samlade resurser. beslutade att införa Polisens underrättelsemodell, PUM. Syftet med PUM var att nå de krav som ställdes på att utveckla verksamheten mot ett problemorienterat underrättelselett arbetssätt med ett brottsförebyggande syfte. PUM är framför allt en modell för ledning och styrning av operativ verksamhet. Vid planering, genomförande och uppföljning av insatserna har modellen fått en central roll. Ett systemstöd för att underlätta inriktning, planering, genomförande och uppföljning i enlighet med PUM har utvecklats av . IT-stödet Polisens underrättelsemodell Applikationer (PUM-A) driftsattes 2009. Målen för den brottsförebyggande verksamheten har angett att de övergripande målen för rättsväsendet ska vara att den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet ska öka brottsligheten ska minska människors trygghet ska öka allmän ordning och säkerhet ska upprätthållas allmänhetens skydd och hjälp ska garanteras. När det gäller den brottsförebyggande verksamheten delade under 20082010 regeringens syn på målen i budgetpropositionerna. Det som genomgående framhålls i och regeringens uttalanden är att polisens brottsförebyggande arbete ska vara planlagt, proaktivt och problemorienterat samt att det ska göras i samverkan med andra samhällsaktörer och vara kunskapsbaserat på så sätt att det ska bygga på underrättelser och kunskap om vilka åtgärder som är effektiva. I regleringsbreven för anges målen enligt följande. var regeringens mål för polisens brottsförebyggande verksamheten att antalet brott skulle minska och antalet brottsoffer därmed skulle bli färre. var målet att bidra till att minska brottsligheten, dels genom insatser inom det egna ansvarsområdet, dels genom aktiv medverkan i samhällets gemensamma brottsförebyggande arbete. Polisen skulle också bidra till att öka människors trygghet. Ett annat mål var att antalet poliser skulle fortsätta att öka, för att uppgå till 20 000. Den polisiära synligheten skulle också öka och den polisiära närvaron i hela landet skulle förstärkas. Ökningen av antalet poliser skulle leda till ett förbättrat verksamhetsresultat. angavs inget uttryckligt mål för den brottsförebyggande verksamheten. Dock anges under rubriken att polisen ska bidra till att öka människors trygghet. Det anges också att en större andel brott ska upp och att det brottsförebyggande arbetet ska utvecklas. Genom bl.a. ett förbättrat verksamhetsresultat, en ökad synlighet och tillgänglighet i hela landet samt ett starkt engagemang hos medarbetarna ska förtroendet för polisen och människors trygghet öka. Brottsförebyggande arbete i praktiken Inom verksamhetsgrenen brottsförebyggande arbete bedrivs två huvudaktiviteter: planlagt brottsförebyggande polisarbete och händelsestyrt brottsförebyggande arbete. Enligt PUM ska allt operativt arbete vara planerat, men det får avbrytas av händelsestyrt arbete som styrs från länskommunikationscentralen. Det planlagda brottsförebyggande arbetet består i sin tur av tre typer av arbete: Planlagd linjeverksamhet, insatser som ingår i den ordinarie verksamheten. Planlagd insats, som ofta är kortare än linjeverksamhet och där resurser tas från olika organisatoriska enheter. En person är utsedd att vara ansvarig för insatsen. Särskild händelse, som oftast avser en avgränsad insats eller dagar, t.ex. vid vissa fotbollsmatcher eller demonstrationer. Det händelsestyrda brottsförebyggande polisarbetet utgörs av det arbete som det inte är möjligt att planera i förväg. Det består av de inkommande ärendena till länskommunikationscentralen, egeninitierade ärenden eller ärenden som allmänheten kräver genom direktkontakt med polisen i yttre tjänst. Händelsestyrt polisarbete betraktas i vissa fall som brottsförebyggande arbete, vilket exempelvis sker i de fall när ett ingripande görs innan ett brott begåtts. I andra fall räknas det som inledande utredningsåtgärder, vilket sker i de fall då ett brott redan har begåtts när polisen kommer till platsen. Dessa ärenden klassificeras i fyra prioriteringsgrupper: Ingripande ska ske . Ingripande ska ske . Inget ingripande ska ske. I granskningsrapporten lämnas följande exempel på aktiviteter som poliser som arbetar i inre tjänst bl.a. anger vara brottsförebyggande arbete: genomgång av dygnets brottsanmälningar telefonsamtal från skolor med problem med brott eller oordning, oroliga föräldrar, allmänheten som har frågor eller tips, andra poliser eller häktespersonal samverkan och nätverksbyggande arbete arbete med grannstöd samtal med ungdomar läsning av facktidskrifter och information på intranätet I rapporten anges också att personer som arbetar med inre brottsförebyggande arbete också bistår i utredningsarbete, brottsofferarbete, transporter av olika slag och deltagande vid häktesförhandlingar. Av granskningen framgår vidare att de poliser som arbetar i yttre tjänst bl.a. anger följande aktiviteter som brottsförebyggande arbete: utryckningsarbete efter beordring från länskommunikationscentralen vid t.ex. slagsmål, lägenhetsbråk eller vägproblem agerande utifrån något poliserna påträffar eller upptäcker, ofta av ordningshållande karaktär mottagande av anmälningar insatser mot olika brottstyper, t.ex. narkotikainsatser trafikkontroller eller annat trafikarbete fotpatrullering och samtal med ungdomar deltagande vid samverkansmöten deltagande i seminarier m.m. anger också att personer som arbetar med yttre brottsförebyggande arbete också förbereder utrustning och tjänstebilar, fysisk träning, utredningsarbete, transporteter och häktesförhandlingar. Syfte och revisionsfrågor Det övergripande målet för polisens brottsförebyggande arbete är att antalet brott ska minska och att antalet brottsoffer ska bli färre. Riksdag och regering har uttalat att polisens brottsförebyggande arbete ska vara planlagt, proaktivt och problemorienterat samt att det ska göras i samverkan med andra samhällsaktörer och vara kunskapsbaserat på så sätt att det ska bygga på underrättelser och kunskap om vilka åtgärder som är effektiva. Syftet med granskningen är att ta reda på om polisens förebyggande arbete fungerar väl i förhållande till och regeringens intentioner. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Har polisen planerat, genomfört och följt upp det brottsförebyggande arbetet på ett sådant sätt som avsetts? Har polisen tillräckliga förutsättningar för att bedriva ett väl fungerande brottsförebyggande arbete? Föremål för granskningen är , , de 21 polismyndigheterna och . Bedömningsgrunden för granskning är om polisen arbetar i enlighet med och regeringens intentioner. Måluppfyllelsen i sig bedöms inte i granskningen. slutsatser och rekommendationer sammantagna bild av granskningen är att det finns en stor förbättringspotential inom polisens brottsförebyggande arbete och att det återstår mycket arbete för att det ska fungera väl. Polisen har inte planerat, genomfört och följt upp det brottsförebyggande arbetet på ett sådant sätt som avsetts. Viktiga förutsättningar såsom kunskaps- och kompetensstöd saknas också, vilket försvårar möjligheterna att bedriva ett väl fungerande brottsförebyggande arbete. Sammantaget bidrar detta till att ambitionerna med polisens brottsförebyggande verksamhet inte uppnåtts. konstaterar också att regeringen och polisen har tagit vissa initiativ till förbättringar. En sådan förbättring är att en styrningsmodell som syftar till att stödja ett problemorienterat och kunskapsinriktat arbetssätt inom polisen har införts. Åtgärder har också vidtagits för att förbättra utvärderingskompetensen inom polisen. Brister i den övergripande styrningen finner i granskningen att den övergripande styrningen av det brottsförebyggande arbetet från regeringens och sida inte har fungerat väl. Regeringen har inte gett polisen tillräckligt goda förutsättningar i form av mål som är fastställda för och är specifika, mätbara, relevanta och tidsatta. konstaterar också att regeringen har ändrat målen för det brottsförebyggande arbetet. Regeringens mål om 20 000 poliser i kombination med målet om en mer synlig polis begränsar dessutom enligt polisens möjligheter att välja de bästa vägarna att uppnå de övergripande målen. konstaterar vidare att styr polismyndigheterna bl.a. med att ange ett antal nationellt prioriterade områden och perspektiv. De mål som sätts för det brottsförebyggande arbetet är inte tydliga och i allt mindre grad mätbara. Det är också oklart vilka av de nationella prioriteringarna som avser brottsförebyggande arbete. Av granskningen framkommer också att regeringen inte har tydliggjort i vilken grad polisen ska arbeta planlagt brottsförebyggande i förhållande till övriga kärnverksamheter, och den har inte säkerställt att polisen har den information som behövs för att fatta rätt beslut. Regeringen har inte heller ställt krav på att ta ställning i viktiga strategiska frågor eller gett Brå tillräckliga uppdrag med direkt betydelse för polisens brottsförebyggande arbete. Den svaga styrningen har enligt bedömning bl.a. lett till att betydligt mindre brottsförebyggande arbete utförs än planerat. Tydlighet och strategiska beslut saknas i viktiga frågor anser att det inom polisen finns en otydlighet och oenhetlighet om vad brottsförebyggande arbete är samt om vilket brottsförebyggande arbete som ska genomföras och var och av vem det ska utföras. Otydligheten gäller även polisens uppgift och ansvar i samverkan. Strategiskt viktiga frågor som inte har klargjorts är i vilken utsträckning polisen ska arbeta planlagt brottsförebyggande i förhållande till händelsestyrda uppdrag (framför allt av prioritetsgrad 3 som innebär att ingripande ska ske senare), vilken prioritet brottsförebyggande arbete ska ha i utbildningen, vilken typ av kunskap som det brottsförebyggande arbetet ska bygga på samt vad som ska styras centralt respektive lokalt. konstaterar att avsaknaden av tydliga och sinsemellan överensstämmande ställningstaganden i viktiga strategiska frågor beror på bristande ledning och styrning av polisens brottsförebyggande arbete. Viktig information saknas om brottsförebyggande arbete konstaterar att det saknas grundläggande information om vilket brottsförebyggande arbete som polisen genomför, hur det genomförs och vilka som utför det trots att polisen budgeterat för för planlagd brottsförebyggande verksamhet. Det saknas också tillförlitlig information om hur mycket tid som läggs ned på brottsförebyggande arbete av olika slag samt om resultatet av det brottsförebyggande arbetet, både lokalt och nationellt. Detta beror enligt på brister i dokumentation, uppföljning och tidsredovisning. Även otydligheten i vad brottsförebyggande arbete är kan bidra till svårigheten att ta fram relevant information. framhåller att konsekvensen av att information saknas är att det blir svårt att styra, stödja och förbättra det brottsförebyggande arbetet. Det finns därmed en risk att polisen inte inriktar verksamheten på ett bra sätt, så att rätt saker görs på rätt sätt, i rätt tid och omfattning. Polisens underrättelsemodell fungerar inte fullt ut I stort sett alla de ca 9 000 poliserna i yttre tjänst berörs i varierande grad av polisens satsning på att arbeta med planlagda brottsförebyggande insatser. Som omnämnts ovan har Polisens underrättelsemodell (PUM) fått en central roll vid planering, genomförande och uppföljning av insatserna. PUM är dock inte fullt ut införd i polismyndigheterna. Enligt visar sig detta i brister i planeringsprocessen, framför allt i avsaknaden av problemorienterade analyser i underrättelserapporterna, problemprecisering i insatserna samt i avsaknaden av viktig information i insatsuppföljningarna. tar inte ställning till om bristerna beror på modellen eller tillämpningen. Av granskningen framgår att det å ena sidan finns kritik mot modellen, bl.a. att den är för ambitiös och teoretisk och exempelvis inte fungerar bra vid snabba insatser. Å andra sidan framgår också att det finns ett visst motstånd inom polisen som försvårar införandet av den här typen av lednings- och styrningsmodeller. Det finns också bristande kompetens och förståelse på olika nivåer för modellen, vilket visar på en bristande förankring. framhåller att en konsekvens av bristerna i planeringsprocessen är att insatserna vanligen är allmänt hållna och inriktas mot traditionella arbetssätt inom polisen som fotpatrullering, synlighet, olika alkoholinsatser och trafikkontroller. En stor del av planerat brottsförebyggande arbetet utförs inte Polismyndigheterna har planerat att genomföra betydligt mer planlagt brottsförebyggande arbete än vad som faktiskt har utförts. Baserat på de uppgifter som framkommit i granskningen bedömer att endast hälften av den avsatta tiden för det planlagda brottsförebyggande arbetet har utnyttjats. Akuta händelser ska prioriteras, men det händelsestyrda arbetet tar betydligt mer tid än polisen bedömt i den övergripande tidsplaneringen. Det planlagda arbetet anpassas efter den händelsestyrda verksamheten, och det finns enligt risk för att många planlagda insatser avbryts trots att det inte är nödvändigt. Huruvida planlagda insatser ska avbrytas av händelsestyrda uppdrag av prioritet 3 (dvs. att ingripande ska ske senare), vilka utgör av alla händelsestyrda uppdrag, varierar inom och mellan polismyndigheterna. pekar på att det finns en tradition inom polisen att fokusera på ingripanden och utredningsarbete. I vilken utsträckning polisen ska arbeta med planlagt brottsförebyggande i relation till övriga kärnverksamheter är inte klarlagt. Majoriteten av de nationella och lokala målen sätts dessutom inom utredning och lagföring. Betydligt färre mål rör den brottsförebyggande verksamheten. gör bedömningen att det ovan anförda påverkar möjligheterna att bedriva ett planlagt brottsförebyggande arbete. Polisen arbetar inte tillräckligt problemorienterat och kunskapsinriktat Polisen ska arbeta problemorienterat och kunskapsinriktat, något som enligt inte görs i tillräcklig omfattning. Granskningen visar att en problemprecisering saknas i mer än hälften av polisens insatser. Därtill är kriminalunderrättelsetjänstens analyser sällan systematiska. I analyserna beaktas inte heller de faktorer som är grundläggande för ett problemorienterat polisarbete. Exempelvis analyseras vägen fram till brottet inte alls i av de rapporter som granskats. anser att detta tillsammans med en bristfällig utbildning indikerar att tillräcklig analytisk kompetens saknas inom polisen. pekar också på att det saknas ett strukturerat utbyte av erfarenhet, kunskap och information inom polisorganisationen. Det finns brister i dokumentationen och uppföljningen av det brottsförebyggande arbetet, vilket blir särskilt problematiskt när nya arbetssätt ska prövas. Polisen har inte heller tagit till sig de evidens- och erfarenhetsbaserade metoder som förespråkar. Sammantaget anser att brister i utbildningen inom det brottsförebyggande området samt en tradition att arbeta på visst sätt påverkar möjligheterna att arbeta kunskapsbaserat och problemorienterat. Konsekvensen av detta blir att polisen fortsätter att arbeta traditionellt. Kunskapsstödet från är otillräckligt En av Brottsförebyggande rådets (Brå) uppgifter är att se till att det finns användbar kunskap inom polisen samt att ge underlag för regeringens och polisens styrning. En viktig kunskap för polisen är vilka polisiära åtgärder som är effektiva. Granskningen visar dock att Brå har gjort få utvärderingar som bidrar med kunskap om vilka brottsförebyggande åtgärder som har effekt på brottsligheten. Det saknas också sammanställningar av internationell forskning för många brottsförebyggande arbetsmetoder. Brå har inte heller någon uppdaterad samlad förteckning över de brottsförebyggande metoder som världen över bedömts som effektiva eller lovande. Brå anpassar inte den forskning som finns i tillräcklig grad till polisverksamheten, genom att göra den lättillgänglig och användbar som stöd i det praktiska polisarbetet. Regeringen har gett Brå få uppdrag med direkt betydelse för polisens brottsförebyggande arbete. Brå har ett ansvar för att initiera forskning och utvärderingar, men har enligt inte identifierat behov och initierat effektutvärderingar i tillräcklig grad. Polisen har sällan efterfrågat utvärderingar från Brå, med undantag för . anser att det förhållandet att det över lag saknas kunskap om vilka polisiära metoder som har effekt på brottsligheten försvårar möjligheterna för polisen att arbeta kunskapsinriktat. Det är enligt rimligt att kräva att Brå med sitt uppdrag att initiera, bedriva och sprida forskningsresultat som är användbara för rättsväsendets myndigheter, bidrar med mer användbar och tillämpad kunskap för att stödja polisens brottsförebyggande arbete. Mer utbildning i brottsförebyggande arbete behövs Granskningen visar att det finns lite grund- och vidareutbildning som specifikt rör polisens brottsförebyggande arbete. Det gäller både för dem som arbetar operativt, inom kriminalunderrättelsetjänsten, och dem som leder och styr det brottsförebyggande arbetet. Den enda kurs som har ett huvudsakligt brottsförebyggande perspektiv i grundutbildningen är en kurs , medan resterande utbildningsmoment är framför allt reaktivt och repressivt inriktade. När det gäller nationell vidareutbildning har inga brottsförebyggande kurser med tonvikt på ett proaktivt, problemorienterat och kunskapsbaserat arbete genomförts . Utbildning för kriminalunderrättelsetjänstens personal har genomförts till viss del, men utbildningen motsvarar inte de behov som finns i verksamheten. Det finns också stora variationer i den lokala vidareutbildningen. konstaterar att den bristande förekomsten av utbildning i brottsförebyggande arbete förklaras av att och polismyndigheternas ledningar inte har prioriterat denna typ av utbildning i relation till andra utbildningsbehov, trots höga förväntningar från regeringen och på att bedriva ett brottsförebyggande arbete som bygger på kunskap och problemorienterat tänkande. Det förslag till ny grundutbildning som bereds inom har dragit ut , och det är ännu oklart hur stort utrymme det brottsförebyggande perspektivet kommer att ha i denna. Polisen har inte heller arbetat långsiktigt och strukturerat med kompetensplanering. anser att bristerna i utbildningen leder till att det saknas en enhetlig och tillräcklig kompetens för att polisen ska kunna bedriva ett proaktivt, problemorienterat och kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. rekommendationer Granskningen resulterar i följande rekommendationer till regeringen, polisen och . Regeringen bör se till att uppföljningen av resultat, tid och kostnader av polisens brottsförebyggande arbete förbättras. Detta i syfte att bättre kunna sätta mål för verksamheten samt klargöra vilka avvägningar polisen bör göra mellan planlagd brottsförebyggande arbete och polisens övriga kärnverksamheter. Regeringen bör överväga hur en ökad kunskap om effektiva brottsförebyggande åtgärder bäst säkerställs och om Brå ska få i uppdrag att effektutvärdera fler polisiära brottsförebyggande metoder. Regeringen bör tydliggöra och säkerställa det brottsförebyggande arbetets del vid utarbetandet av en ny polisutbildning. bör tydliggöra ett antal viktiga strategiska frågor och förutsättningar vad gäller polisens brottsförebyggande arbete: vad brottsförebyggande arbete är inom polisen i vilken mån specialisering och utbildning krävs vilken typ av kunskap som det brottsförebyggande arbetet ska bygga på och vilket stöd från exempelvis Brå som behövs vilken analyskompetens som ska finnas inom polismyndigheten och var den ska finnas vilka av de nationella prioriteringarna i polisens planeringsförutsättningar som avser den brottsförebyggande verksamheten samt relevansen och mätbarheten i målen vilken uppgift och vilket ansvar polisen ska ha i samverkan. bör ta reda på orsakerna till gapet mellan planerad och utförd planlagd brottsförebyggande verksamhet, samt vidta åtgärder för att minska detta. Exempelvis bör tydliggöra vilken prioritet det planlagda brottsförebyggande arbetet ska ha i förhållande till händelsestyrda uppdrag, framför allt av prioritetsgrad 3.