frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — I nära nog varje ämbetsbe- rättelse har också särskilt allvarliga fall redovisats vilka har föranlett att förundersökning angående misstänkt tjänstefel har inletts. Även i denna ämbetsberättelse återfinns ett sådant beslut (s. 368). Det kan här också nämnas att det inleddes en förundersökning i anledning av iakttagelser vid en inspektion. Det ärendet, som fortfarande pågår, rör att en person varit intagen för tvångsvård enligt LVM utan att det fanns formella förutsättningar för det. Ett ganska stort antal klagomål gäller dröjsmål med handläggningen av s.k. barnavårdsutredningar. En sådan utredning ska enligt socialtjänstlagen bedri- vas skyndsamt och vara slutförd senast . Ett skäl till att denna tidsfrist har föreskrivits i lagen är naturligtvis att enskilda personer som berörs av en utredning, som kan vara nog så ingripande i den enskildes liv, inte onödigt länge ska behöva leva under den press som en utredning innebär. Det handlar också om att snabbt få fram ett underlag för beslut om nödvändiga stöd- och hjälpinsatser som ofta måste sättas in mer eller mindre omgående. Det synes dock vara svårt för myndigheter- na att iaktta den lagstadgade tidsfristen. Att arbetssituationen är pressad inom är allmänt känt och är uppenbart en bidragande orsak till att tidsfristen inte alltid hålls. Det är inte heller ovanligt att bestämmelsen tilläm- pas på det felaktiga sättet att själva utredningsarbetet visserligen hinner avslu- tas inom tidsfristen, men att det därefter dröjer avsevärd tid innan utrednings- dokumentet har färdigställts och beslut har fattats om vilka åtgärder som eventuellt ska vidtas. Utredningstiden får visserligen förlängas genom beslut av socialnämnden, om det finns särskilda skäl för det. Denna möjlighet får dock inte, som sker ibland, utnyttjas slentrianmässigt utan är tänkt för sådana speciella situationer när det t.ex. är nödvändigt att avvakta en barnpsykiatrisk utredning för att socialnämnden ska få ett tillräckligt beslutsunderlag. Också de utredningar som görs av familjerätterna inom på uppdrag av domstol, i t.ex. mål om vårdnad om barn, drar inte sällan ut och fördröjer därmed handläggningen i domstolen på ett sätt som inte är acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt. Inte så få anmälningar rör dröjsmål med färdigställandet av sådana utredningar. Ytterligare exempel på klagomål som är förhållandevis frekventa rör dröjsmål med översändande av överkla- gande av biståndsbeslut till förvaltningsrätten. Det är inte ovanligt att överklaganden blir liggande alltför länge innan de kommer in till domstolen. Den enskilde berövas därmed rätten till domstolsprövning inom rimlig tid. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndighe- ter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het. Denna objektivitetsprincip är av fundamental betydelse i ett demokratiskt samhälle, och i 1 kap. 2 § skollagen stadgas att verksamheten i skolan ska utformas i enlighet med grundläggande demokratiska värderingar. 2 010 /1 1:JO1 har det emellertid förekommit ett stort antal fall där skolor har kritiserats för att bestämmelsen i regeringsformen har åsidosatts. Det gäller de situationer som inträffar framför allt under valår när vissa politiska partier nekas tillträde till skolan för att på samma villkor som andra partier informera om sin verk- samhet. För att nämna bara några exempel på beslut av intresse i samman- hanget kan hänvisas till ämbetsberättelsen 2008/09 s. 396, s. 400 och s. 405. Besluten finns också på JO:s webbplats, . Inför valet utarbetade på uppdrag av regeringen ett informationsmaterial för skolorna och deras huvudmän vad gäller förutsätt- ningarna för opinionsbildande verksamhet i skolorna. Denna vägledning, som till stor del bygger på uttalanden av JO och JK, har förhoppningsvis underlät- tat för de skolledningar som kan ställas inför svårigheter när det gäller att hantera det som av många uppfattas som motstridiga intressen. De anmäl- ningar som kom in föranledde därför, med något undantag, inte att utredning inleddes. I stället hänvisades till ovannämnda JO-uttalanden och till vägledning. Objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen har aktualiserats inte bara i fråga om skolmyndigheternas förhållningssätt vad gäller tillåtande av politisk opinionsbildning i skolan. I årets ämbetsberättelse (s. 000) finns ett beslut som belyser principens tillämpning även vad gäller vissa andra aktörer, i det fallet ett fristående gymnasium som vägrades att, på samma villkor som de kommunala gymnasierna, informera om sin verksamhet för eleverna i årskurs 9. En annan bestämmelse i regeringsformen som, vad avser mitt ansvarsom- råde, aktualiseras i första hand inom tvångsvården enligt LVU och LVM eller inom tvångspsykiatrin är bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt angrepp. Detta skydd får, enligt 12 § första stycket sam- ma kapitel, under vissa förutsättningar begränsas genom lag. Skyddet mot kroppsligt ingrepp gäller endast ingrepp som är påtvingade. I ett beslut som refereras i ämbetsberättelsen på s. 509 uppkom fråga om slumpvisa drogtester av elever vid ett gymnasium innebar en otillåten inskränkning av skyddet enligt grundlagen. Vad saken närmare bestämt gällde var om drogtesterna kunde anses vara frivilliga i egentlig mening eller om det var fråga om påtvingade kroppsliga ingrepp med hänsyn bl.a. till den beroendeställning som elever befinner sig i. Jag kom fram till att drogtesterna i just detta fall, mot bakgrund av de rutiner som tillämpades, inte kunde generellt anses stå i strid med 2 kap. 6 § regeringsformen. I det avsnitt som gällde hälso- och sjukvården pekade jag på att en stor del av anmälningarna vad gäller bristande tillämpning av regelsystemet för of- fentlighet och sekretess riktas mot myndigheterna inom mitt tillsynsområde. Klagomålen riktas inte minst mot myndigheterna inom utbildningsväsendet. Jag har också tidigare konstaterat att flertalet av de beslut i vilka kritik uttalas inte refereras i ämbetsberättelsen. Ett av undantagen är ett beslut som rör Försvarshögskolans hantering av källmaterial till en utredning som bedrevs på uppdrag av regeringen (s. 628). Jag ansåg att hanteringen stod i strid med de grundläggande principer som bär upp de i sammanhanget relevanta bestäm- 2 010 /1 1:JO1 melserna i tryckfrihetsförordningen, och jag var kritisk till att källmaterialet hade förstörts och att en korrekt tillämpning av bestämmelserna om gallring av allmänna handlingar därmed hade omöjliggjorts. Vidare hade regelsyste- met för offentlighet och sekretess, innefattande möjlighet till överprövning av domstol om materialet helt eller delvis var allmänt och offentligt, satts ur spel. 3.3 JO (Ansvarsområde 2) Inom ansvarsområde 2 återfinns frågor som rör kriminalvården, socialförsäkringen, över- förmyndarna och försvaret samt frågor som rör bl.a. offentlig upphandling, Diskrimine- ringsombudsmannen och Allmänna reklama- tionsnämnden. Under /10 kom det in 2 252 klagomålsärenden, en ökning . Som en följd av ytterli- gare effektiviseringar av arbetssättet har dock också antalet avgjorda ärenden ökat och den utgående balansen därmed mins- kat. Det har under verksamhetsåret inte skett några större förändringar i ären- destrukturen. Det innebär att ärenden som rör kriminalvården alltjämt utgör av avdelningens arbete medan socialförsäkringen svarar för om- kring . Övriga ärenden uppgår sammanlagt till . Avslutningsvis bör nämnas att hanteringen av den allmänna pensionen från inte längre sker hos utan hos den nybil- dade . Detta påverkar inte JO:s statistik beträffande i nämnvärd grad då de klagomål mot kassan som rörde den allmänna pensionen var få. Jag har behandlat omkring 1 200 klagomål mot Kriminalvården. Anmälningarna rör i många fall frågor som i grunden handlar om levnadsvill- koren i anstalter och häkten. Återkommande frågor är sådana som rör telefon- och besökstillstånd. Sär- skilt orsakar telefontillstånd en hel del problem. Många klagomål rör möjlig- heten att få tillstånd att ringa till mobiltelefoner och telefoner som är anslutna till s.k. IP-telefoni, där Kriminalvården på grund av risken för vidarekoppling har en mycket restriktiv hållning. En annan fråga som återkommer är att varje anstalt och häkte gör en egen prövning av tillståndsfrågan avseende både telefon- och besökstillstånd då besluten, enligt min mening helt korrekt, be- gränsas till att gälla enbart i den beslutsfattande institutionen. Detta innebär att en intagen efter en förflyttning på nytt måste ansöka om och vänta på nya tillstånd. Problemet borde, mot bakgrund av att Kriminalvården numera är en myndighet, ofta kunna lösas genom en övergångsregel av innebörden att gamla tillstånd gäller till dess att den nya anstalten hunnit göra sin prövning. 2 010 /1 1:JO1 Ett annat återkommande klagomål är bevakningen vid sjukhus- och läkar- besök. Jag har haft åtskilliga klagomål där den intagne trots att han är i per- missionsgång och har obevakade permissioner ändå förs till läkarbesök med såväl midje- som handfängsel som inte avlägsnas ens under själva läkarbesö- ket. Möjligheten till samtal i enrum med läkaren blir därmed obefintlig. Det ankommer i och för sig inte på JO att ta ställning till de säkerhetsbedömning- ar som görs av Kriminalvården. Jag kan dock inte undgå att ibland förvånas över tillämpningen av berörda bestämmelser. Jag vill särskilt peka på att Kri- minalvården i andra sammanhang har stor respekt för och goda rutiner som skyddar den intagnes medicinska integritet. Inom anstalterna finns en tydlig sekretessgräns mellan anstaltens sjukvårdande personal och övriga vårdare. Rökning är också ett återkommande ämne. är all rökning förbjuden inomhus i anstalterna. Detta gäller såväl personal som intagna. De sistnämna har dock tillåtits att röka utomhus. Rökförbudet genererade till att börja med en rad klagomål till JO. Jag fann dock inte anledning att kritisera det, och synes en allmän acceptans ha nåtts när det gäller förbudet att röka inomhus i gemensamma utrymmen. Däremot framförs i klagomål och i samband med inspektioner ofta synpunkten att det borde vara tillåtet att röka i sitt bostadsrum. Anstalten borde enligt de intagna inte heller försöka reglera hur många cigaretter den intagne får röka under den dagliga timslånga pro- menaden, ofta den enda tid då den intagne vistas utomhus. Reger- ingsrätten behandlade dessa frågor i ett beslut . Ärendet skrevs visserligen av då den intagne frigivits, men Regeringsrätten uttalade att det i viss mån är nödvändigt för Kriminalvården att reglera i vilken utsträckning rökning kan tillåtas i verkets lokaler utan att säkerheten i verksamheten även- tyras. Regeringsrätten uttalade också att ett generellt rökförbud enligt Reger- ingsrättens mening kräver en lagreglering. Jag har ingen annan uppfattning. Jag kan dessutom konstatera att frågor om rökning, t.ex. begränsningen och kontrollen av innehav av cigaretter och elddon, orsakar många konflikter både mellan intagna och mellan intagna och personal. Jag kan ha förståelse för detta. Många intagna är rökare i frihet, och nikotinberoendet är, som är all- mänt bekant, svårt att bryta. Det är inte omöjligt att det skulle vara lättare, också för intagna, att hantera ett totalt rökförbud. inledde jag en förnyad granskning av Försäkringskas- sans situation (dnr 5564-2009). Syftet var att studera utvecklingen inom För- säkringskassan efter den skarpa kritik jag riktade mot kassan för att ha åsidosatt förvaltningslagens krav på bl.a. handläggningstid och tillgänglighet i samband med omorganisationen. I beslutet konstaterade jag att situationen i vissa avseenden förbättrats. Svårigheterna att komma i kontakt med kassans personal hade minskat märkbart, och hand- läggningstiderna hade i viss utsträckning blivit kortare. Problem med de långa handläggningstiderna kvarstod dock, och ett stort antal försäkrade fick fortfa- rande vänta orimligt länge på beslut i sina ärenden. Av utredningen i ärendet framgick att vidtagit en rad åtgärder för att förkorta hand- 2 010 /1 1:JO1 läggningstiderna och förbättra sin service. Detta ser jag naturligtvis positivt på. Resultatet har bekräftats genom att ökningen av antalet an- mälningar mot har upphört. Antalet anmälningar har dock stabiliserats på en hög nivå. Ett övergående problem har varit de långa hand- läggningstiderna på omprövningsenheterna. Här har gjort en stor satsning, och det ser nu ut som om flertalet försäkrade får ett över- klagningsbart beslut inom rimlig tid. Ett annat problemområde är verksamhe- ten vid de internationella kontoren. Här handläggs bl.a. ärenden med EU- anknytning, t.ex. om familjeförmåner och sjukvård inom EU. En iakttagelse jag gjort är att handläggare, särskilt när det gäller familje- förmåner, ofta sent upptäcker ärendets EU-anknytning. Detta medför att ären- det, måhända och åtskilliga handläggningsåtgärder, över- lämnas till ett internationellt kontor, där ärendet ofta verkar hamna nederst i högen. Kötiden är ofta påfallande lång. Resultatet blir orimliga väntetider för de försäkrade. Behovet av reguljär tillsyn Varken Kriminalvården eller har reguljära tillsynsorgan dit enskilda kan vända sig. Verksamheten inom styrs av ett omfattande och detalje- rat regelsystem, och den materiella rätten är inte heller helt lättillgänglig. I sak överprövas dock beslut av förvaltningsdomstolarna, var- för jag inte går in på den frågan här. verksamhet har syn- nerligen stor betydelse för enskildas ekonomi och berör på det ena eller andra sättet en mycket stor del av befolkningen. Det är mot den bakgrunden närmast häpnadsväckande att det fortfarande saknas ett ordinärt tillsynsorgan dit en- skilda kan vända sig med klagomål på sätt att sköta deras ärenden. I sammanhanget bör anmärkas att såväl som Inspektionen för socialförsäkringen uppmanar enskilda att vända sig till JO med sina klagomål. Detta innebär att JO trots sin ställning som extraordinärt tillsynsorgan kommit att alltmer ersätta en reguljär tillsyn på detta område. Beträffande Kriminalvården föreligger en liknande situation. Också här saknas ett oberoende tillsynsorgan trots att det inom kriminalvården vistas ett mycket stort antal personer som har omhändertagits med tvång för . Många av de frågor jag utreder är inte i egentlig me- ning rättsliga frågor utan handlar om bemötande och levnadsvillkor. Sådana frågor skulle bättre behandlas i ett annat sammanhang än hos JO. Det finns dock ingen annanstans att vända sig, och därför ger jag 9 § kriminalvårdsla- gen en extensiv tolkning; där föreskrivs bl.a. att en intagen ska behandlas med aktning för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med en anstaltsvistelse. I betänkandet Kriminalvården ledning och styrning (SOU 2009:80 s. 97 f.) anförs att den tillsyn som bl.a. JO utövar är tänkt som ett komplement till den ordinarie tillsynen. Den fristående tillsynen över Kriminalvården bedrivs dock i praktiken, konstaterar utredningen, till stor del av JO. 2 010 /1 1:JO1 ningen anser att starka skäl talar för att inrätta en tillsynsmyndighet för krimi- nalvården. Det tyngst vägande skälet för en extern tillsynsfunktion är, enligt utredningen, värnandet om de intagnas rättssäkerhet. JO har inte beretts till- fälle att yttra sig över utredningens förslag. Jag tolkar det dock så att förslaget innebär en tillsynsmyndighet som ska ha både system- och verksamhetstillsyn och som även ska ta sig an klagomål från enskilda intagna m.fl. Jag välkom- nar förslaget. Utredningen föreslår också att gränsdragningen mot bl.a. JO:s tillsyn bör preciseras. JO:s tillsyn är extraordinär. Den är inte avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ. JO:s uppdrag preciseras i 12 kap. 6 § regeringsformen till att, i enlighet med den instruktion som riks- dagen beslutar, utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Enligt instruktionen (1986:765) för ombudsmän utövar JO tillsyn över bl.a. statliga och kommunala myndigheter. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade. Det sagda innebär att JO beslutar om vilka utredningar som ska företas och att JO i enlighet med nu angivna regler utövar tillsyn också över tillsynsorganen. Några gränsdragningsproblem mellan JO:s tillsyn och den reguljära tillsyns- myndighetens verksamhet behöver alltså inte uppstå. I sammanhanget vill jag erinra om att Utredningen om totalförsvarsplikten i sitt betänkande Totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63 s. 276 f.). föreslår att en försvarsgranskningsnämnd inrättas med uppdrag att utöva en central, kontinuerlig tillsyn av rekryters rättssäkerhet och medinflytandemöj- ligheter. I betänkandet uttalas att nämnden, om den i sitt arbete påträffar till- vägagångssätt som faller in under JO:s tillsynsområde, bör överlämna dessa dit. I mitt remissyttrande över utredningens förslag underströk jag att justitie- ombudsmännen utses av och att tillsynsverksamheten bedrivs på uppdrag. En ordning där en myndighet under regeringen lämnar över ärenden till JO framstår mot den bakgrunden som direkt olämplig. En annan sak är att JO givetvis kan, och ibland bör, överlämna ärenden till ett reguljärt tillsynsorgan. Sammanfattningsvis visar sig här enligt min mening två oroande tenden- ser. Den ena är att JO:s tillsyn får ersätta en välbehövlig, reguljär tillsyn. Den andra är att JO:s särskilda uppdrag från inte i tillräcklig grad förstås och respekteras. En fråga som har visst samband med frågan om reguljär tillsyn är den över- vakning som aktualiseras av tillträde till FN:s fakultativa protokoll till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (OPCAT). beslutade om tillträde till OPCAT. Tillträ- det innebär bl.a. en förpliktelse för att företa regelbundna inspektio- ner av de platser där personer hålls frihetsberövade. Härför krävs ett nationellt 2 010 /1 1:JO1 besöksorgan eller i protokollets ordalag en National Preventive Mechanism (NPM). För del anfördes det i propositionen att den tillsyn JO och JK utövar innebär att uppfyller de krav protokollet ställer. Regeringen var emellertid öppen för nya överväganden om det skulle visa sig att den tillsyn JO och JK bedriver inte är tillräcklig för att ska anses uppfylla sina åtaganden. Under ärendets beredning uttalade bl.a. att JO inte ålagts något särskilt ansvar att fungera som NPM och att utskottet inte förutsåg något behov av en förändring av JO:s verksamhet. biföll propositionen (prop. 2004/05:107, bet. 2004/05:UU13, yttr. 2004/05:KU5y). För att illustrera inspektionsbehovet enligt OPCAT kan nämnas att det i finns över 200 institutioner där tvångsvis omhändertagna personer vistas. Detta gäller inte bara polisarrester, häkten och fängelser. Tvångsvis omhändertagna finns också, om än i mindre utsträckning, i förvar enligt ut- länningslagen, inom psykiatrin och inom den slutna ungdoms- och missbru- karvården. Sedan ärendet om tillträde till OPCAT behandlades i har utvecklingen varit snabb. har det blivit mycket påtagligt att JO, inom ramen för tillgängliga resurser och med oförändrat arbetssätt, inte har möjlighet att göra de inspektioner som krävs och inte hel- ler att delta i det internationella samarbete som håller på att byggas upp. Riksdagsstyrelsen har mot den bakgrunden beslutat föreslå riksda- gen att JO ska tillföras medel för NPM-verksamheten. Målet för verksamhe- ten ska enligt förslaget vara att genomföra regelbundna inspektioner och be- sök vid institutioner där människor hålls frihetsberövade samt att rapportera till internationella kontroll- och samarbetsorgan, allt i en sådan omfattning att åtaganden enligt OPCAT uppfylls. Det är naturligtvis ännu inte klart hur NPM-verksamheten ska integreras i JO:s verksamhet; detta kräver en hel del eftertanke och får bli en fråga för det kommande verksamhetsåret. Det är dock uppenbart att inspektionsverksamhe- ten, inte minst av kriminalvården, skulle få en avsevärd förstärkning. Om detta i sin tur kommer att minska tillflödet av skriftliga klagomål på Krimi- nalvården och medföra att behovet av reguljär tillsyn minskar är dock mer osäkert. Jag har genomfört elva inspektioner, och tre inspektioner har före- tagits av byråchefer på mitt uppdrag. Tyngdpunkten i inspektionsverksamhe- ten har legat på kriminalvårdsanstalter och delar av verk- samhet, men inspektioner har också gjorts av några överförmyndare och ett regemente. Jag kan konstatera att inspektionsverksamheten åter är av normal omfattning. 2 010 /1 1:JO1 3.4 JO (Ansvarsområde 4) Inom ansvarsområde 4 handläggs ärenden som inte hör till något av de andra, äm- nesmässigt mer sammanhållna, ansvars- områdena. Det är därmed till sitt innehåll mera svårbeskrivet än dessa. Större myn- dighetsverksamheter som ligger inom området är skatte- och exekutionsväsende- na, plan- och byggsektorn samt utlän- ningsärendena. En väsentlig del av an- svarsområdet gäller förvalt- Allmänna frågor rörande hör också hit. 1 818 ärenden avgjordes , att jämföra med 1 469 och 1 263 . Arbetsläget har varit ansträngt. Det har normaliserats. Ärendebalansen är under kontroll. Arbetet med de anmälningar som enskilda gör till JO har genomgående prioriterats. Det har bl.a. satts före inspektionsverksamheten. Som ett led i försök att likväl tillgodose de behov som JO:s inspektioner fyller har ett pro- jektarbete om frihetsberövanden enligt utlänningslagen inletts. Inom dess ram har fem inspektioner av s.k. förvar genomförts. Syftet är att åstadkomma en något bredare genomlysning än vad som kan uppnås genom punktvisa inspektioner. I ämbetsberättelsen redovisas 23 beslut. Urvalet är inriktat på frågeställ- ningar som kan tänkas tilldra sig särskilt juridiskt eller rättspolitiskt intresse. I det följande kommenteras de frågeställningar som dessa beslut aktualiserar. Eftersom ansvarsområdet inte är enhetligt har jag delat upp kommentarerna i underrubriker, för att göra framställningen mer överskådlig. redogör jag för några ärenden som inte refereras i ämbetsberättelsen. Regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet JO ska särskilt se till att myndigheterna efterlever sin skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). En relativt stor del av besluten i ämbetsberättelsen förenas av att de aktualiserat denna skyldighet. Ett av dessa beslut avsåg röstningen vid EU-valet . I en anmälan gjor- des gällande att valsedlar i en av Lunds vallokaler lades ut på ett sätt som missgynnade mindre, inte etablerade partier. Det visade sig att valnämnden i ansåg att valsedlarna faktiskt skulle läggas ut på olika sätt, beroende på om de distribuerades av det allmänna eller partiet självt. Alla valsedlar ska dock tillhandahållas likformigt, på en och samma plats. Jag riktade därför kritik mot valnämnden och framhöll i beslutet att bestämmelserna om hur val ska förrättas utgör demokratins grundläggande spelregler. Varje regelbrott som riskerar att störa de röstandes fria val måste tas på allvar (s. 284, 3270- 2009). 2 010 /1 1:JO1 Bestämmelsen om opartiskhet innebär att myndigheter måste vara upp- märksamma på risken för jävsförhållanden. Enligt min erfarenhet finns det i en tendens att ta för lätt på sådant. anmäldes för att man i ärenden som gällde godkännande av vapen för jakt använde en konsult som själv var aktiv vapenhandlare. Förvaltningslagens jävsregler omfattar i och för sig inte fristående konsulter, men grundlagens objektivitetskrav gäller likafullt, och kritiserades.