frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Det tål att upprepas att vi ansträngde oss särskilt och lyckades skjuta upp evakue- ringen . Jag har inte uttalat något som kunnat uppfattas som hot. Jag har inte sagt eller gjort något som kunnat uppfattas som utpressning. Jag har inte utställt falska löften. Till sitt yttrande hade tekniska nämnden även fogat ett meddelande daterat från tekniska förvaltningen, mark- och exploaterings- kontoret. Meddelandet som är undertecknat av Hans de är ställt till och innehåller bl.a. följande. Vid en uppföljande telefonkontakt den 28/2 2008 med avvisades jag utan att få några som helst besked. bekräftade dock att han fått del av mitt mail. och står beredda att genomföra de aktuella de- taljplanerna. Av akter i ärendena framgick att Hans de den 22 och mailat till en tjänsteman vid och då uppehållit sig vid överklagandena från och . I uppgav han följande. Hej, här är litet dokument. Titta särskilt på avståendet av besittningsskyddet. Kan det räcka för att betrakta som ickebesvärsfähig? Om inte, så ringer jag honom och frågar om han är beredd att återta, annars säger vi upp honom med tre månaders varsel. [] Hör av dig. I uppgav Hans de följande. Hej, nedan ser du det mail jag skickat till häromdan. Varken han eller hans hustru har återkommit. Jag ringde därför deras bostad och fick tag på . Han hade läst men vägrade besvara min fråga. Jag har heller inga förhoppningar att han återtar sin klagan. Därför är jag mycket angelägen att förstå i vilken mån försvå- rar/kan försvåra/försinka din hantering av planärendena. Du nämnde garage- problemet. Vi kan ju som fastighetsägare säga upp hyresavtalet för villkors- ändring, innebärande att hyresgästen får tåla en förändrad, framtida infart. 2 010 /1 1:JO1 Om vi vill säga upp avtalet, bör det göras före månads- skiftet. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska myndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitets- principen). I 13 kap. (1987:10) finns bestämmelser om överkla- gande. Av 2 § första stycket och 4 § andra stycket följer att beslut av kommun- fullmäktige att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan överklagas hos och att beslut i ett sådant ärende överklagas hos regeringen. Rätten att överklaga kommunfullmäktiges beslut att t.ex. anta en detaljplan tillkommer under de förutsättningar som anges i 5 § bl.a. berörda hyres- gäster (jfr RÅ 1994 ref 66). I 8 § andra stycket anges bl.a. att den myndighet som har att pröva över- klagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan kan, på begä- ran av kommunen, förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Kommunfullmäktige i beslutade att anta dels detaljplan för del av Stora Råby 34:1 m.fl., dels detaljplan för Sydöstra vägen och Hasslanda företagsområde. och m.fl. överklagade besluten först hos i län, som inte gjor- de ändring, och sedan hos regeringen. avslog regeringen överklagandena. Ett detaljplanebeslut får som huvudregel inte genomföras förrän det vunnit laga kraft (jfr 13 kap. 8 § andra stycket ). I detta fall har detaljplanebesluten vunnit laga kraft först i och med att regeringen slutligt prövade överklagandena. Det är mot den bakgrunden uppenbart att kommu- nen haft ett starkt intresse av utgången av ärendena hos regeringen. överlät och sin bo- stadsfastighet till . I samband med överlåtelsen tecknade par- terna ett hyresavtal som gällde fr.o.m. och tills vidare med en ömsesidig uppsägningstid . Parterna träffade också en överenskommelse om avstående från besittningsskydd. När överklagandena var föremål för behandling i högsta instans har Hans de mailat till och och följt upp den kontakten med ett telefonsamtal. Kon- takterna har avsett frågan om och ville återkalla överklagandena. Härefter har kommunen sagt upp hyresavtalet. och har gjort gällande att uppsägning- en har varit en repressalieliknande åtgärd på grund av att de inte återkallade 2 010 /1 1:JO1 sina överklaganden av detaljplanebesluten. I Hans de Marés yttrande, som tekniska nämnden hänvisar till i remissvaret, anges att uppsägningen motive- rades av kommunens evakueringsbehov. Hans de har också angett att han inte sagt eller gjort något som kan uppfattas som ut- pressning. Det går inte att med säkerhet utreda vad som avhandlades vid det uppföl- jande telefonsamtalet från Hans de . Så mycket står dock klart att han i ett mail till och tagit upp frågan om de inte ville återkalla sina överklaganden. I har han också lämnat detaljerade upplysningar om hur de i så fall skulle gå till väga och när de senast borde höra av sig till departementet. En företrädare för en eller statlig myndighet bör allmänt sett vara mycket återhållsam med att ta kontakt med en enskild som är part i ett ärende där det allmänna, t.ex. en kommun, har intresse av utgången. Det får över huvud taget inte förekomma något som kan uppfattas som påtryckningar. Redan att väcka frågan om den enskilde vill överväga att återkalla ett över- klagande, utan att den enskilde gett anledning till det, måste anses olämpligt. I detta fall har haft ett intresse av att någon prövning av överklagandena inte skulle ske. Hans de har inte stannat vid att endast väcka frågan om och kunde tänka sig att återkalla sina överklaganden utan han har följt upp frågan med ett efterföljan- de telefonsamtal. Hans engagemang därvidlag återspeglas i korrespondensen med departementet. Situationen har även varit speciell såtillvida att och i egenskap av hyresgäster stod i ett beroende- förhållande till kommunen. Det finns inte något i utredningen som tyder på att och uttryckt en önskan att återkalla över- klagandena. Tvärtom har de trots det sätt på vilket de uppfattat Hans de Marés avsikter avvisat hans önskemål. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen iaktta saklighet och opartiskhet. Att en tjänsteman agerar på det sätt Hans de gjort står i klar strid med denna grundläggan- de regel. Han ska därför kritiseras. 2 010 /1 1:JO1 Verkställande av kommunala beslut som inte vunnit laga kraft (Beslut av JO Axberger , dnr 3129-2009 och 1170-2009) Genom anmälningar till JO aktualiserades två fall som gällde kommuner där fullmäktigebeslut verkställts innan de vunnit laga kraft, varefter besluten överklagats av kommunmedlemmar och då upphävts i domstol. Ärendena utreddes parallellt och redovisades i var sitt beslut (se , dnr 3129- 2009 och 1170-2009). Redogörelsen för den rättsliga regleringen och de all- männa utgångspunkterna för bedömningen av fallen var densamma i de två besluten. Referatet inleds med dessa för de båda besluten gemensamma av- snitt. Därefter följer utredning och bedömning i fall I respektive fall II. Den offentliga makten utövas under lagarna. Kommunernas självbestämman- derätt fritar inte kommunala organ från skyldigheten att lyda lag. Genom s.k. laglighetsprövning har varje medlem av en kommun rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad i förvaltningsdomstol, 10 kap. 1 § kommunallagen, KL. Vilka beslut som kan överklagas genom laglighetspröv- ning samt de närmare formerna för detta framgår av 10 kap. 27 §§. Enligt 10 kap. 8 § ska domstolen upphäva ett överklagat beslut om -beslutet inte har tillkommit i laga ordning, -beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, -det organ som har fattat beslutet överskridit sina befogenheter, eller -beslutet strider mot lag eller annan författning. Enligt bestämmelsen får något annat beslut inte sättas i det överklagade beslu- tets ställe. Laglighetsprövningen, som alltså kan begäras endast av kommunens med- lemmar, utgör enligt lagmotiven en form av medborgartalan (prop. 1990/91:117 s. 132). Den får betraktas som ett utflöde av det kommunala självbestämmandet. Verkställande av kommunfullmäktiges beslut Enligt huvudregeln åligger det kommunstyrelsen att verkställa kommunfull- mäktiges beslut (se 6 kap. 4 och 5 §§ KL). För verkställande av beslut som överklagas genom laglighetsprövning finns en särskild regel, intagen i 10 kap. 14 a § KL. Innan innehållet i den bestämmelsen redovisas bör något sägas om dess bakgrund. För att laglighetsprövningen ska vara meningsfull krävs att domarna i så- dana mål efterlevs. gäller därvid att ett kom- munalt organ inte bör kunna genomföra beslut på ett oåterkalleligt sätt så länge det finns en möjlighet att överklaga. Frågan behandlades redan i ett betänkande , där en kommunallagskommitté skrev (SOU 1952:14 s. 338): 2 010 /1 1:JO1 För att [...] icke syftet med besvärsreglerna [de dåvarande bestämmelserna om s.k. kommunalbesvär] skall tillspillogivas måste det verkställande organet städse överväga, om verkställighet av ej lagakraftvunnet beslut äventyrar möjligheten för eventuell klagande att vinna rättelse. [ ] Finner organet risk föreligga för att besvär skulle leda till beslutets undanröjande, bör det låta anstå med verkställigheten, till dess besvärstiden utlöpt, respektive till dess beslutet fastställts genom lagakraftägande utslag, såvida ej effektivitetskrav påkallar annat. JO påminde i ett beslut om dessa uttalanden, som lagstiftaren instämt i (se JO 1961 s. 431). I det ärende som saken gällde uttalade JO: har i sin förklaring gjort gällande, att man ej känt till eller haft anledning räkna med att besvär skulle komma att anföras över full- mäktiges ifrågakomna beslut. Denna invändning saknar enligt min mening avgörande betydelse för verkställighetsfrågans bedömande. Det avgörande för denna bedömning är huruvida det fanns anledning räkna med att beslutet komme att undanröjas i händelse av besvär. JO:s slutsats blev att det måste ha stått klart för det verkställande organet att beslutet troligen skulle komma att upphävas om någon besvärade sig. Han noterade också att om det verkställdes, skulle beslutet inte kunna återgå. Av de skälen och då några effektivitetssynpunkter icke åberopats och uppenbarligen ej heller kunna göras gällande fann JO att det verkställande organet gjort fel som verkställt beslutet innan det vunnit laga kraft. I tre beslut, som redovisas i JO 1966 s. 307, kritiserade JO kommunala nämnder bl.a. för att de hade verkställt beslut som kunde överklagas. JO upp- repade att det verkställande organet ska bedöma dels risken för att besvär över fullmäktiges beslut kan leda till beslutets undanröjande, dels om verkställig- het i så fall skulle äventyra möjligheten att rätta beslutet. Sedan han funnit att nämnderna inte levt upp till dessa krav tog JO ställning till om de befunnit sig i sådana tvångslägen att deras handlande ändå varit lagligt. I inget av fallen godtogs de skäl de respektive nämnderna anfört. I ett av dem, som gällde ett beslut om att påbörja vissa byggnadsarbeten, uttalade JO: Det fanns [...] mycket starka skäl som talade för att beslutet skulle komma att undanröjas vid besvär. Enär det ur allmän synpunkt är av stor vikt att kom- mun icke vidtager verkställighetsåtgärder, som grundas på beslut vilkas lag- lighet kan ifrågasättas, måste i förevarande situation nämnden kunna åberopa direkt tvingande skäl att då påbörja byggnadsarbetena för att verkställigheten skulle kunna anses vara tillåten enligt i förarbetena till kommunallagen an- givna riktlinjer. Sådana tvingande ekonomiska skäl torde icke kunna anses föreligga med mindre verkställigheten måste ske för att skydda kommunen mot avsevärt ekonomiskt avbräck. Av JO:s beslut framgår även att kommunen inte bara ska ta hänsyn till de olägenheter som en utebliven verkställighet kan medföra utan även till de skador som den kan dra på sig om beslutet upphävs och måste rättas. Konse- kvenserna av att inte verkställa ska med andra ord vägas mot de skadeverk- ningar som kan uppkomma om beslutet verkställs men sedan måste rivas upp. Frågor kring kommunala besluts verkställbarhet diskuterades i förarbetena till såväl kommunallag som nuvarande kommunallag (se SOU 1971:84 s. 133 ff. och prop. 1975/76:187 s. 552 ff. respektive SOU 1990:24 s. 160 f. och prop. 1990/91:117 s. 136 f.). 2 010 /1 1:JO1 Sedan kommunalt domstolstrots kommit att bli alltmer omdebatterat fö- reslog en utredning att de förutsättningar som i rättspraxis ansågs gälla för när omedelbar verkställighet av kommunala beslut får ske skulle lagfästas (se Ds 2000:53). Det ledde till den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 14 a § KL. Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i detta kapitel får verk- ställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. I författningskommentaren uttalade lagstiftaren (prop. 2001/02:122 s. 28 f.): Den föreslagna regleringen innebär att omedelbar verkställighet i princip får ske men att beslut om sådan verkställighet bör föregås av en individuell be- dömning av skälen för och emot. Det kan ha stor ekonomisk eller rättslig betydelse för kommunen eller att beslutet verkställs skyndsamt. Effektivitetshänsyn väger tungt vid bedömningen. Å andra sidan kan en för tidig verkställighet få till följd att kommun- eller landstingsmedlemmarnas rätt att få lagligheten i ett beslut prövad blir illusorisk. Verkställigheten kan ju innebära att en rättelse av beslutet blir faktiskt eller juridiskt omöjlig, t.ex. när en byggnad rivs eller egendom säljs. Kommunen eller har natur- ligtvis en viss handlingsfrihet också när ett beslut överklagats. Vid s.k. okyn- nesbesvär och när beslutet utan tvekan är lagenligt bör det kunna verkställas trots överklagandet. Om det finns en realistisk möjlighet att det överklagade beslutet kan kom- ma att upphävas bör omedelbar verkställighet i regel inte ske. Särskild försik- tighet är påkallad om avgörandet medför allvarliga ingrepp i den enskildes rättssfär. Verkställighetsförbud (inhibition) Om ett beslut har överklagats kan förvaltningsdomstol med stöd av 28 § för- valtningsprocesslagen (1971:291) meddela verkställighetsförbud (inhibition). De närmare förutsättningarna för att meddela inhibition har berörts av Reger- ingsrätten, som i rättsfallet RÅ 1986 ref. 7 uttalat följande. Syftet med föreskriften är att domstolen skall ha möjlighet att förhindra en verkställighet i fall då det är av stor betydelse för klaganden att ett överklagat beslut inte länder till efterrättelse, innan saken slutligt prövats av domstolen. Detta kan gälla t.ex. när det skulle vara svårt eller omöjligt att låta en verk- ställighet av det överklagade beslutet återgå om beslutet upphäves. En bedömning av om inhibition bör meddelas i ett mål om kommunalbe- svär måste grundas på ett preliminärt ståndpunktstagande till frågan huruvida det överklagade kommunala beslutet är olagligt eller ej enligt de av klaganden åberopade omständigheterna. Inhibition bör komma ifråga endast om starka skäl talar för att beslutet är olagligt och förbudet är ägnat att förhindra att ett allmänt eller enskilt intresse åsamkas beaktansvärd skada. Rättelse av verkställda beslut Enligt 10 kap. 15 § KL gäller att om ett beslut har upphävts genom ett avgö- rande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträck- ning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål. En bestämmelse av detta slag infördes först i den tidigare kommunallagen. I förarbetena anförde statsrådet (prop. 1975/76:187 s. 561 f.): 2 010 /1 1:JO1 Enligt paragrafen skall verkställigheten av det upphävda beslutet bringas att återgå i den mån det är möjligt. Vid bedömningen av hur långt denna skyldig- het sträcker sig kan de uttalanden av kommunalrättskommittén som jag har återgett i det föregående tjäna till ledning. vars förslag innebar att det var kommunstyrelsen som skulle besluta om återgångsåtgärder hade, med hänvisning till avgö- randen från Regeringsrätten, uttalat följande (SOU 1971:84 s. 147). Det bör ankomma på kommunstyrelsen att med till buds stående medel bringa verkställigheten till återgång. Verkställighet i form av rättshandlingar bör bringas att återgå på ogiltighetsgrund, i den mån kommunstyrelsen inte väljer andra utvägar, exempelvis i form av avveckling av verksamhet eller egen- domsinnehav. Den omständigheten att ett återgångsförfarande är förenat med kostnader eller förluster bör i princip inte försvaga det grundläggande kravet på återgångsåtgärder. Kommunstyrelsen bör emellertid i syfte att minska eventuella förluster ha en viss frihet att välja metod och tidsplan för återgång. I princip bör dock gälla att återgång skall genomföras utan onödigt dröjsmål. Undantagsvis kan situationer tänkas förekomma där återgångsförfarande skulle medföra så omfattande ekonomiska förluster för kommunen att det skulle te sig orimligt att uppehålla ett krav på återgång. Genom att alternativa återgångsförfaranden mestadels finns att tillgå måste sådana situationer bli mycket ovanliga. Återgångsförfarande är ibland omöjligt att genomföra. Om verkställigheten exempelvis bestått i en utbetalning kan återkrav vara uteslu- tet på civilrättsliga grunder. I fall där betalningsmottagaren är återbärings- skyldig kan återbäring vara utesluten på grund av bristande betalningsförmå- ga. När återgångsförfarandet även i ett längre tidsperspektiv framstår som omöjligt att genomföra måste kommunstyrelsen ha rätt att avskriva åter- gångsärendet. förtydligades bestämmelsen (SFS 2002:438). I propositionen anfördes (prop. 2001/02:122 s. 18 f.): Vid tillkomsten av bestämmelsen torde [...] ha förutsatts att kommunens eller ställningstagande till frågan om rättelse skall komma till uttryck i ett formligt beslut. I annat fall berövas medlemmarna i kommunen eller lands- tinget praktisk möjlighet att överklaga ställningstagandet. De undersökningar som gjorts angående tillämpningen av bestämmelsen om rättelse visar att kommunerna i en del fall dröjt mycket länge innan de fattat beslut om rättelse. Dessutom har det förekommit i stor utsträckning att något beslut över huvud taget inte fattats. Undersökningarna ger visserligen inte underlag för säkra slutsatser angående förekomsten av domstolstrots i nu berörda fall. De visar emellertid att bestämmelsen om rättelse inte tillämpats i enlighet med lagstiftarens intentioner. Enligt regeringens mening finns det mot den nu angivna bakgrunden an- ledning att förtydliga bestämmelsen i 10 kap. 15 § kommunallagen. Av be- stämmelsen bör framgå att ett formellt beslut om rättelse måste meddelas och att detta skall ske utan oskäligt dröjsmål. Detta bör enligt regeringens mening leda till en bättre tillämpning av bestämmelsen och att domstolstrots av det nu diskuterade slaget motverkas. Förslaget ger också kommuner och landsting en viss flexibilitet i beredningen av ett ärende om rättelse. Någon ytterligare precisering av inom vilken tidsperiod rättelse skall ske är enligt regeringens mening inte erforderlig. Ställningstagandet till frågan om rättelse bör dock i de flesta fall kunna ske relativt snabbt. Syftet med den föreslagna ändringen är att ett formellt beslut i frågan om rättelse skall fattas. Civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att ett beslut har upphävts. Detta problem får dock liksom lösas från fall till fall. En kommun- eller landstingsmedlem som anser att styrelsen eller den berörda 2 010 /1 1:JO1 nämnden fattat ett felaktigt beslut i frågan om rättelse har möjlighet att över- klaga beslutet genom laglighetsprövning. Rättelseskyldigheten åvilar den som fattat beslutet. Om detta fattats av kom- munfullmäktige är det alltså den instansen som ska vidta rättelse. Kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för den kommunala förvalt- ningen, med skyldighet att i förekommande fall ta initiativ i olika frågor och göra framställningar till fullmäktige (se bl.a. 6 kap. 2 och 4 §§ KL). Tillsam- mans med övriga nämnder har styrelsen ansvar för beredning av fullmäktige- ärenden och verkställighet av fullmäktiges beslut. Mot den bakgrunden har JO tidigare kritiserat kommunstyrelser som inte gjort kommunfullmäktige uppmärksamma på att av fullmäktige fattade beslut hade upphävts och på att frågan om rättelse enligt 10 kap. 15 § KL därmed hade aktualiserats (dnr 2608-1996 och 4773-1997). Allmänna utgångspunkter för bedömningen JO ska kontrollera att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar. Ledamöter av beslutande kommunala församlingar får dock inte granskas av JO. Vid tillsyn över kommunala myndigheter ska JO beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. Det anses innebära att lämplighetsöverväganden som görs av kommunala organ i regel inte bör bedömas (se t.ex. JO 1986/87 s. 297). Kommunfullmäktiges åtgärder kan således inte föranleda några uttalanden av mig. Bedömningen i [de fall som utretts] tar sikte på om [de respektive kommunstyrelsernas] handläggning överensstämt med de regler som gäller. Verkställande av beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning Ett beslut som kan överklagas får enligt 10 kap. 14 a § KL verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. De ovan redo- visade uttalandena i bestämmelsens förarbeten innebär i huvudsak följande. Verkställigheten ska föregås av en individuell bedömning av skälen för och emot. Det understryks å ena sidan att det kan ha stor betydelse att beslutet verkställs skyndsamt och att effektivitetshänsyn ska väga tungt. Å andra sidan framhålls att en för tidig verkställighet kan medföra att laglighetsprövningen blir illusorisk, eftersom det då kan bli omöjligt att rätta beslutet. I förarbetena sägs också att omedelbar verkställighet i regel inte bör ske om det finns en realistisk möjlighet att det överklagade beslutet kan komma att upphävas. Rättsläget kan mot denna bakgrund och i belysning av den ovan redovi- sade rättsutveckling som lett fram till dagens reglering sammanfattas och kommenteras på följande sätt. 1.Ett beslut får verkställas innan det vunnit laga kraft, men man måste bedöma risken för att det kan komma att upphävas vid ett eventuellt överklagande. Den prövning som ska ske inför verkställigheten avser inte sannolik- heten för att beslutet överklagas, utan dess rättsliga hållfasthet. 2 010 /1 1:JO1 en torde i de flesta fall inte vålla några stora bekymmer. Andra gånger kan läget vara mer komplicerat. Eftersom det är fråga om en rent juridisk bedömning torde saken i sådana fall med fördel kunna överlåtas till en kommunjurist eller någon med motsvarande kompetens. Det är svårt att ange vilken grad av sannolikhet för ett upphävande som ska krävas. Såväl lagens ordalydelse som uttalandena i dess förarbe- ten talar dock för att det är först när den rättsliga frågan klart framstår som öppen för olika tolkningar och det således föreligger en beaktans- värd risk för att beslutet vid ett eventuellt överklagande kan komma att undanröjas som verkställighetshinder kan föreligga. 2.Beslut som riskerar att upphävas och som inte kan rättas utan olägenhet bör inte verkställas, om det inte finns starka effektivitetsskäl. Rätten till laglighetsprövning får inte bli illusorisk och kan därför inte underordnas mer allmänna intressen av att snabbt kunna genomföra politiska beslut. Det måste krävas specifika skäl av ekonomiskt eller rättsligt slag som gör att det av hänsyn till kommunens bästa inte är möj- ligt att avvakta med beslutets verkställande. Vid avvägningen ska konsekvenserna av en utebliven verkställighet ställas mot de följder ett eventuellt upphävande kan medföra. Det bör i det sammanhanget observeras att en kommun i princip är skyldig att från- träda ingångna avtal och bära de skadeståndskrav detta kan föranleda, om det beslut som avtalet grundas på upphävs efter en laglighetsprövning (jfr de ovan citerade uttalandena från kommunalrättskommittén som enligt propositionen skulle tjäna som vägledning). Rättelse enligt 10 kap. 15 § kommunallagen Kommunstyrelsen har som ovan framgått ett övergripande ansvar för den kommunala förvaltningen.