frsrdg · GY04JO1 · 2010-11-10 00:00:00 — Detta har inneburit att han, då frågan huruvida vissa halvautomatiska vapen är tillåtna för jakt eller ej har remitterats från polismyndigheten till , har inkommit med yttranden till verket om detta. Av utredningen framgår att varit den enda konsult som anlitas i dessa frågor. I det här aktuella ärendet avseende vapnet M1A har yttrande varit det enda underlaget för yttrande. I yttrandet har han berört hela den fråga som har remitterats till verket. Det var således inte begränsat till viss teknisk redovisning eller dylikt utan innehöll en bedömning av om vapnet var tillåtet för jakt eller inte. Av dokumentationen i ärendet och av vad som i övrigt framkommit framgår att verket utan egen prövning i sak följt bedömning. Anmälaren har ifrågasatt lämpligheten av att på detta sätt engagerar en person som handlar med vapen och därvid kan ha egna kommer- siella intressen att beakta vid de bedömningar han anlitas för att göra. Han har därvid särskilt pekat på att är återförsäljare för ett visst vapenfabrikat och kan ha intresse av att gynna detta i sin roll som konsult åt verket. Jag kommer mot den bakgrunden att ta upp förvaltningslagens regler om jäv, formerna för uppdrag och det övergripande objektivitetskravet i grundlagen. Är förvaltningslagens regler om jäv tillämpliga? Förvaltningslagens regler om jäv gäller den som ska handlägga ett ärende. Enligt förarbetena avses här alla som tar befattning med ett förvaltningsären- de på sådant sätt att de kan tänkas inverka på ärendets utgång. 2 010 /1 1:JO1 självfallet den som har att fatta beslut. Också den som har ställning av före- dragande eller som i annan egenskap deltar i ärendets slutliga handläggning omfattas, liksom den som hos beslutsmyndigheten har att medverka i utred- ningen, framföra synpunkter eller upprätta förslag till beslut. (Se prop. De återgivna uttalandena tar sikte på vilka slags förvaltningsåtgärder som kräver iakttagande av jävsreglerna. Frågan om vilken krets av personer som kan komma i fråga för en jävsbedömning synes inte ha diskuterats. Det torde bero på att det förutsatts som självklart att reglerna gäller befattningshavare vid myndigheter och andra organ som utför myndighetsuppgifter. Fristående uppdragstagare anses generellt sett inte omfattade av förvaltningslagen, även om de fått uppdrag från en myndighet (och , Förvaltnings- lagen med kommentarer, 2:a upplagan, 2007, s. 53). I JO 1990/91 s. 224 ut- trycktes tvekan om huruvida förvaltningslagens jävsbestämmelser var till- lämpliga beträffande en av anlitad medicinskt sakkunnig. JO uttalade bl.a.: Med hänsyn till det innehåll man normalt ger begreppet handläggare en person som deltar i myndighetens beredning av ärendet i sin egenskap av befattningshavare vid myndigheten är jag närmast benägen att inte anse att förvaltningslagens jävsregler är tillämpliga på utifrån hämtade sakkunniga. För att förvaltningslagens jävsbestämmelser ska vara tillämpliga på en upp- dragstagare måste enligt min mening krävas inte bara att vederbörande har någon form av faktiskt inflytande över ett ärende utan också att han eller hon har en formell ställning som handläggare eller beslutsfattare. Naturvårdsver- kets avtal med avsåg emellertid varken handläggningsåtgärder eller beslut utan var engagerad som fristående konsult. Han kan därför inte anses ha varit omfattad av förvaltningslagens jävsbestämmelser. Bedömningen innebär att det för frågan om tillämpligheten av förvalt- ningslagens regler om jäv inte spelar någon roll om en uppdragstagare de facto haft ett inflytande motsvarande en beslutsfattares eller föredragandes, så länge han eller hon inte formellt varit knuten till myndigheten på ett med en befattningshavare vid denna jämförbart sätt. De former under vilka anlitats och använts Avtalet mellan och gällde konsultationer och under- sökningar av vapen. Han har dock använts som ett slags föredragande och getts ett avgörande inflytande över beslut om yttranden i vapenärenden. Avtalet återspeglar inte detta på ett rättvisande sätt. När en enskild uppdragstagare anlitas i en myndighets verksamhet är det givetvis viktigt att det avtal som ligger till grund för uppdraget formuleras så att det framgår vad uppdragstagaren ska göra och vilka förpliktelser som följer med detta. Form och innehåll måste följas åt. Det har det inte gjort i detta fall och ska kritiseras för att en utomstående person utan tydligt mandat medverkat i myndighetens beslutsfattande. 2 010 /1 1:JO1 Av utredningen framgår att gett ett avgörande infly- tande över innehållet i de yttranden verket avgett till polisen. Det kan starkt ifrågasättas om en fristående uppdragstagare över huvud taget bör användas på det sättet, utan att det sker under sådana former att han eller hon underkas- tas de skyldigheter myndigheters befattningshavare har enligt exempelvis förvaltningslagens jävsregler. Om det likväl sker måste myndigheten för att leva upp till objektivitetskra- vet i 1 kap. 9 § regeringsformen säkerställa såväl att de bedömningar som görs är sakliga och opartiska, som att det inte beträffande uppdragstagaren finns omständigheter som är ägnade att negativt påverka tilltron till det till- lämpade förfarandets objektivitet. De överväganden som myndigheten därvid har att göra är i praktiken av samma slag som när en handläggares eller be- slutsfattares opartiskhet ska bedömas. I detta fall har valt att mer eller mindre överlåta verkets bedömande av vilka vapen som bör godkännas för jaktändamål till en person som har kommersiella intressen i vapenhandeln. Det är uppenbart olämpligt och i strid med objektivitetskravet. Det är därvid ovidkommande om den som anlitas personligen uppfyller högt ställda krav på integritet och vederhäftig- het. Tilltron till förfarandets objektivitet påverkas negativt redan av arrange- manget som sådant. ska därför kritiseras även på denna punkt. För att undvika missförstånd bör det avslutningsvis tillfogas att en myndighet i och för sig torde kunna anlita en konsult utan närmare prövning av vederbö- randes objektivitet. Det kan exempelvis gälla när viss expertkompetens är svår att få tillgång till. En förutsättning är dock att konsultens medverkan i så fall begränsas till sakfrågor och hålls åtskild från myndighetens slutliga be- slutsfattande, som alltså måste vila på självständig grund. I de här aktuella ärendena har uppgett sig sakna egen kompetens på området och därmed som det får förstås ansett sig inte kun- na göra några självständiga bedömningar. Det har inneburit att bedömnings- frågor som ankommer på verket lagts ut på en enskild uppdragstagare. Under sådana förhållanden måste uppdragstagaren uppfylla formella krav på opar- tiskhet i samma utsträckning som gäller för befattningshavare vid myndighe- ten. 2 010 /1 1:JO1 Vallagens regel om hur valsedlar ska tillhandahållas på röstmottagningsställen (Beslut av JO Axberger , dnr 3270-2009) Beslutet i korthet: Under valet till 2009 gav en valnämnd uttryck för att valsedlar från s.k. enprocentspartier och övriga partier skulle läggas ut på olika sätt. Alla valsedlar ska dock tillhandahållas likformigt, på en och samma plats. kan därför inte undgå kritik. Bestämmel- serna om hur val förrättas utgör demokratins grundläggande spelregler. Även smärre regelavvikelser som riskerar att störa den röstandes fria och själv- ständiga val måste tas på allvar. I en anmälan till JO framförde , distriktsledare för ets södra distrikt, klagomål mot i och dess ord- förande . uppgav att Piratpartiets valsedlar vid valet till hade placerats i strid med 8 kap. 2 § vallagen (2005:837) och anförde bl.a. följande. i användes som förtidsröstningslokal vid valet. fanns tre bord i lokalen. På två av dessa fanns pappställ med centralt distribuerade valsedlar och valkuvert. På det tredje bordet, lite mer undanskymt, fanns möjlighet för övriga partier att placera sina valsedlar och valkuvert. När det blev kö till röstmottagarna visade det sig att valsedlar- na på det tredje bordet inte syntes och därmed blev svåra att hitta för väljarna. Piratpartiet kontaktade valnämndens ordförande som dock uttryckligen för- bjöd partiet att placera sina valsedlar i pappställen. Efter viss debatt med röstmottagarna ändrades bordsplaceringen så att den blev mer likvärdig. Partiets valsedlar låg dock alltjämt placerade direkt på bordet. i anmodades att yttra sig och inkom med föl- jande yttrande. anser inte att klagomål är befogade. Nämnden delar de slutsatser som kommer till uttryck i () yttrande. Skrivelsen från fogades som bilaga till JO:s beslut. Skrivelsen återges inte här, se i stället , dnr 3270-2009. Bland Swahns slutsat- ser, till vilka nämnden alltså anslöt sig, ingick bedömningen att det för att ordning bland valsedlarna skall kunna upprätthållas förutsätts att valsedlar från enprocentspartier hålls åtskilda från valsedlar från övriga partier. kommenterade remissvaret och ingav därvid vissa foto- grafier från den aktuella vallokalen. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. 2 010 /1 1:JO1 I 8 kap. 2 § vallagen finns en bestämmelse om utläggning av valsedlar i an- slutning till röstlokaler. Den har följande lydelse. I anslutning till ett röstmottagningsställe skall det ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. På denna plats skall väljarna ha tillgång till 1.valsedlar med enbart valbeteckning, 2.valsedlar med parti- och valbeteckning a)för val till samt landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som vid något av de två senaste riksdagsvalen har fått av rösterna i hela landet, b)för val till landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som redan är representerat där och som inte uppfyller kraven i a ovan, när det gäller röst- mottagningsställen inom det landsting eller den kommun där partiet är repre- senterat, 3. valsedlar med parti- och valbeteckning för val till för varje parti som vid något av de två senaste valen till har fått av rösterna i hela landet eller valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater om ett sådant parti deltar med endast en valsedel. De partier som deltar i valen skall också kunna lägga ut sina valsedlar på denna plats. Regleringen bygger på att en åtskillnad görs mellan partier som vid föregåen- de val erhållit någorlunda substantiella röstetal enprocentspartier och övriga partier som deltar i valet. De förstnämnda särbehandlas administrativt bl.a. genom att den för valet ansvariga myndigheten är skyldig att se till att dessa partiers valsedlar finns tillgängliga för väljarna i vallokalerna. För övri- ga partier som ställer upp i valet gäller att företrädare för dessa själva får lägga ut sina valsedlar. De regler som finns i 8 kap. 2 § vallagen infördes . I förarbetena angavs följande (prop. 1996/97:70 s. 201). [...] partierna skall ha möjlighet att lägga ut sina valsedlar, dvs. sådana valsed- lar som inte hålls till handa av valmyndigheterna, på den plats som anordnats. görs i princip en skillnad mellan den plats som finns för de blanka och de partimarkerade valsedlarna samt för den plats som finns för andra valsed- lar. Det är emellertid rimligt att valsedlarna finns tillgängliga för väljarna på samma plats. Valförrättarna eller röstmottagarna har ansvar för tillgänglighe- ten endast vad avser blanka valsedlar samt partimarkerade valsedlar för parti- er som fått mer än en procent av rösterna vid något av de två föregående an- givna valen. Därutöver har valförrättarna eller röstmottagarna enligt grunder- na §§ förslaget ett allmänt ansvar för ordningen i vallokalen och därtill anslutande utrymmen. Det medför att dessa även svarar för ordningen bland samtliga valsedlar som läggs ut (jfr VPN 1985:35). Detta behöver inte utsägas direkt i lagtext. Beslut eller andra åtgärder enligt vallagen får i vissa fall överklagas hos , se 15 kap. 3 § vallagen. Det som får överklagas är, såvitt här är av intresse, den centrala valmyndighetens beslut att fastställa valets utgång. får bara besluta om rättelse om det med fog kan antas att vad som förekommit har inverkat på valutgången. 2 010 /1 1:JO1 har vid ett flertal tillfällen prövat överklaganden som gällt 8 kap. 2 § vallagen. Det gäller bl.a. de avgöranden som refererats i VPN 2002:48 och 2009:13. I VPN 2002:48 hade valsedlar från såväl enprocentspartierna som övri- ga partier placerats på ett bord i en korridor utanför vallokalen. Vid ett kon- trollbesök upptäckte valarbetare från att partiets valsed- lar hade flyttats till ett separat bord flera meter längre fram i korridoren, efter ingången till vallokalen. Valsedlarna uppgavs därmed ha blivit svåra att se. Enligt [klaganden] har valsedlar för bl.a. flyttats och placerats på ett annat bord från det bord där andra valsedlar låg. Denna uppgift motsägs inte av utredningen i ärendet. Skäl talar alltså för att det förekommit avvikelse från föreskriven ordning. Som anfört hade det krävts mer än en fördubbling av an- talet röster för för att partiet, allt annat lika, skulle ha erhållit ett mandat. Det kan därför inte med fog antas att vad som förekommit inverkat på valutgången. I VPN 2009:13 uppgav klaganden bl.a. att valsedlar för icke etablerade partier hade saknats i vissa lokaler inför valet till 2009, eller hade lagts på en undanskymd plats, vilket medfört att obehöriga personer kunnat avlägsna dessa valsedlar. yttrade sig över överklagandet. Myndigheten hänvisade därvid till det nyhetsbrev som gått ut till valnämn- derna . I detta hade bl.a. angivits: I övrigt gäller valnämndens beslut om ordningen på valsedlarna i valsedels- ställen. I valsedelsställen borde både 1 %-partierna och övriga partier få plats. Det kan verka störande för väljarna om övriga partier måste lägga sina valsed- lar på någon annan plats. uteslöt i sitt yttrande inte att det funnits röstmottagningsstäl- len där valsedlarna varit mindre lämpligt placerade, främst beroende på att ambitionen att se till de valsedlar som röstmottagarna har att svara för tagit överhanden. uttalade bl.a. följande. När det gäller de av [klaganden] påtalade avvikelserna från föreskriven ord- ning i vallokalerna instämmer i bedömning vad det gäller ordningen på vissa röstningsställen. konstaterade dock att det inte förekommit någon omständighet som kunde föranleda omval eller annan åtgärd enligt vallagen. Jag noterar inledningsvis att förfarandet i är inriktat på sådana rättsliga avvikelser som påverkar valutgången i form av mandatför- delning mellan partierna m.m. Som framgått av redogörelsen ovan inträffar det att konstaterar att avvikelser från gällande ordning förekommit, men att valutgången inte påverkats. Det finns en viss risk att 2 010 /1 1:JO1 detta tas till intäkt för att regelavvikelser kan godtas så länge de inte får såda- na effekter. En sådan slutsats vore emellertid uppenbart oriktig. Bestämmel- serna om hur val förrättas utgör demokratins grundläggande spelregler. De formkrav som uppställts är av stor betydelse för det svenska statsskickets legitimitet. Brister i reglernas efterlevnad bör därför kunna granskas oberoen- de av om valutgången påverkats. Eftersom det inte finns någon ordinarie instans med en sådan tillsynsuppgift har jag ansett att en utredning i detta fall bör ske hos JO. Enligt 8 kap. 2 § vallagen ska det, som framgått, i anslutning till ett röst- mottagningsställe ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. På denna plats ska övriga partier också kunna lägga ut sina valsedlar. Uppdel- ningen av valsedlarna i två kategorier är enbart betingad av praktiska skäl, som har med valets administration att göra. För de röstande är den utan intres- se. Det finns således inget skäl för valförrättaren att synliggöra en skillnad mellan de två kategorierna av valsedlar, exempelvis genom att förbehålla ett särskilt valsedelsställ för den ena gruppen. Tvärtom är det från objektivitets- synpunkt angeläget att någon åtskillnad av det slaget inte görs, jfr 1 kap. 9 § regeringsformen. Alla valsedlar ska med andra ord tillhandahållas på ett lik- formigt sätt, på en och samma plats. Exakt hur det ska ske är en praktisk frå- ga, men utgångspunkten ska vara att valsedelspresentationen för de röstande framstår som likformig. Röstmottagarna svarar för ordningen i röstlokalen och har bl.a. att se till att de valsedlar som lagts ut finns tillgängliga på detta sätt. Den särskilda skyl- dighet som åvilar dem beträffande vissa av valsedlarna kan inte anses så be- tungande eller komplicerad att dess efterlevnad kräver att de två kategorierna av valsedlar tillhandahålls på skilda sätt eller synbart åtskilda från varandra. Det synsätt i gett uttryck för, dvs. att regelverket förut- sätter att valsedlar för enprocentspartier hålls åtskilda från valsedlar från övriga partier, är med andra ord felaktigt. har vidgått att de respektive valsedlarna avsiktligt tillhandahållits på olika sätt. Redan de upp- gifter nämnden själv lämnat ger därmed tillräcklig grund för konstaterandet att gällande regler inte efterlevts. kan därför inte undgå kritik. Det gäller även om det inte förekommit annat än smärre avvikelser och om valutgången inte påverkats. från de synpunkter vallagens bestämmelser ska tillvarata måste varje regelbrott som riskerar att störa envar röstandes fria och självständiga val tas på allvar. I vidare mening påverkas valresultatet av varje röst som på grund av felaktigheter vid valets genomförande registreras på annat sätt än den skulle ha gjort vid en korrekt tillämpning av regelverket. 2 010 /1 1:JO1 Överlämnande av uppgifter som utgör led i myndighetsutövning till privat företag (Beslut av JO Axberger , dnr 3777-2008) Beslutet i korthet: En ambassad kritiseras för att den låtit ett privat företag motta, kontrollera och vidarebefordra viseringsansökningar. Åtgärderna har bedömts innefatta myndighetsutövning. Förfarandet, som saknat stöd i för- fattning, har varit rättsstridigt. När myndighetsutövning genom outsour- cing läggs ut på enskilda företag äventyras rättssäkerheten. I detta fall har en visumsökande felaktigt avvisats utan möjlighet att få rättelse. I en anmälan till JO framförde klagomål mot ambas- sad i . I anmälan angavs bl.a. att den svenska ambassaden i använder sig av företaget () för handläggningen av viseringsärenden. PIASI har vägrat att hand- lägga hans ansökan om turistvisum till med motiveringen att den försäkring han tecknat inte är godkänd. Han har därvid anmodats att, efter erläggande av en ny ansökningsavgift om , inkomma med bevis om försäkringsskydd av ett godkänt försäkringsbolag. Ambassaden i har meddelat att omprövning inte kan ske eftersom han inte följt PIASI:s instruktion om att inge ett nytt försäkringsbevis. anmodades att yttra sig över vad som anförts i anmä- lan. , som inskaffade en redogörelse från am- bassad i , anförde bl.a. följande. I syfte att erbjuda allmänheten en så god service som möjligt använder sig några utlandsmyndigheter, som har stora ansvarsområden, av serviceföretag som tar emot ansökningshandlingar från allmänheten och kontrollerar att ansökningarna är kompletta innan dessa vidarebefordras till respektive ut- landsmyndighet för beslut. Företagen utövar ingen myndighet utan deras uppgift är begränsad till att motta handlingar och ge råd. Systemet innebär inte att allmänheten är betagen rätten att vända sig direkt till utlandsmyndig- heten utan är att betrakta som ett komplement som erbjuder bättre tillgänglig- het än den utlandsmyndigheterna själva kan erbjuda, inte minst vad gäller ansökningar från personer i länder som ligger långt från det land där det finns en svensk utlandsmyndighet. Företagen tar en avgift för sina tjänster, men för den som inte vill betala för deras tjänster finns alltid möjligheten att vända sig direkt till utlandsmyndigheten. Den nu aktuella händelsen har inträffat i nära anslutning till att Utrikesför- valtningens verksamhet i fick en ny form. Ambassaden hade stängts och honorärkonsulatet var ännu inte fullt bemannat och samarbetet med PIASI hade just inletts. Vad först gäller bedömningen att den försäkring som hade inte uppfyllde kraven synes denna ha varit felaktig. Som framgår av ambassa- dens yttrande måste den som ansöker om visum till visa att han eller hon har en reseförsäkring från ett försäkringsbolag i eller från ett antal angivna bolag på . Detta är ett resultat av det lokala Schengen- samarbetet i . Det bolag med vilket tecknat försäkring 2 010 /1 1:JO1 var dock belgiskt och borde ha godkänts. har alltså fått felak- tig information från PIASI. I de fall en ansökan som inkommer till en utlandsmyndighet inte är kom- plett så ska sökanden beredas möjlighet att komplettera ansökan utan krav på ny ansökningsavgift och så borde också ha skett i detta fall. Vad gäller användningen av serviceföretag så är avsikten inte att frånta allmänheten möjligheten att vända sig direkt till myndigheten. Som framgått ovan är syftet att ge allmänheten möjlighet till snabbare service som ett kom- plement till att vända sig direkt till en svensk myndighet som kan ligga i ett land på stort avstånd från sökanden. Detta borde ha framgått tydligt av infor- mationen på ambassadens hemsida. (En mer utförlig redovisning av vad som anfördes från Utrikesdepartements sida finns i beslutet, se , dnr 3777-2008.) har i yttrandet till JO anfört att de företag som anlitas vid handläggningen av viseringsärenden inte utövar myndighet. Vid bedömningen av vad som utgör myndighetsutövning ska beaktas att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift (jfr JO 2001/02 s. 250). Det privata serviceföretaget har enligt vad som framkommit haft till uppgift att ta emot viseringsansökningar, kontrollera att dessa varit kompletta, vid behov begära kompletteringar och därefter vidarebefordra ansökningarna till honorärkonsulatet i . Konsulatet har i sin tur sänt ansökningarna till ambassaden i . På ambassaden har ansökningarna granskats och bedömts av en beslutsfattare, som regelbundet besökt konsulatet och där gjort erforderliga intervjuer. Att fatta beslut i viseringsärenden är myndighetsutövning. Den handlägg- ning som skett hos serviceföretaget har föregått ambassadens viseringsbeslut och bl.a. syftat till att få fram ett komplett beslutsunderlag. Den har inneburit att ingivna handlingar granskats och att kompletteringar i förekommande fall begärts från den enskilde. Den har således inte inskränkt sig till besvarande av allmänna frågor, lämnande av upplysningar per telefon och tillhandahållande av blanketter m.m. Serviceföretagets uppgifter har därmed innefattat myndig- hetsutövning. Något rättsligt stöd för hanteringen har inte åberopats från departementets sida. Handläggningen måste bedömas som rättsstridig (jfr 10 kap. 5 § och 11 kap. 6 § regeringsformen). Att den enskilde inte varit tvungen att använda det privata företagets tjänster saknar betydelse för den bedömningen. En myndighet som genom outsourcing lägger ut myndighetsutövning på privata företag äventyrar rättssäkerheten. Förvaltningslagens bestämmelser sätts t.ex. ur spel, liksom offentlighetsprincipen. I förevarande fall blir rätts- säkerhetsförlusten påtaglig eftersom den enskilde vid anlitandet av servicefö- retaget inledningsvis inte ens har något ärende hos ambassaden. Ett sådant synes inte uppkomma förrän serviceföretaget vidarebefordrat de inlämnade ansökningshandlingarna och dessa inkommit till ambassaden. När servicefö- retaget, som skett, inte översänder handlingarna utan i stället fattar ett slags avvisningsbeslut, hamnar den enskilde rättsligt sett i ett ingenmansland. 2 010 /1 1:JO1