bet · GY01MJU2 · 2010-12-07 00:00:00 — bekräftade utskottet beslutet att genomföra uppföljningen.7[ Protokoll utskottssammanträde /11:2, miljö- och jordbruksutskottet .] Syftet med uppföljningarna har varit att ta fram fördjupade kunskapsunderlag inför beredningen av budgetpropositionen . Uppföljningarna har vidare syftat till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen kring utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Uppföljningarna har inriktats på två områden, varav resultatredovisningen för utgiftsområde 23 vad gäller fiske, jordbruk och livsmedel redovisas i denna rapport. Parallellt har en motsvarande uppföljning gjorts inom miljöområdet för havsmiljö och klimat, vilken redovisas i en annan rapport till utskottet. Uppföljningen har i första hand inriktats på att följa upp de studier som miljö- och jordbruksutskottet genomfört åren 20052009. I uppföljningen beskrivs och analyseras resultatredovisningen i budgetpropositionen, både vad avser struktur och innehåll. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin analys av materialet utgått från de synpunkter som utskottet har lämnat i samband med tidigare uppföljningar. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering. Strukturen för resultatgenomgången i denna promemoria I avsnitt 2 redovisar och bedömer utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp regeringens redovisning av utvecklingsarbetet kring ekonomisk styrning. I avsnitt 35 redovisar och bedömer gruppen de resultat som regeringen har redovisat för jordbruksområdet, fiskeområdet samt livsmedelsområdet. Gruppen redovisar även de resultat som har redovisats avseende statens insatser för småskalig livsmedelsproduktion. Gruppen har valt att strukturera genomgången på samma sätt som föregående år, dvs. utifrån de anslagsområden som ingår i uppföljningen. Gruppen har inte närmare studerat resultaten för statens insatser inom skogsområdet, djurhälsa, landsbygdsområdet, sameområdet eller utbildning och forskning. 2 Fortsatt utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning 2.1 Regeringens redovisning av utvecklingsarbetet Det har under en lång rad av år pågått ett utvecklingsarbete inom staten vad gäller den ekonomiska styrningen, dvs. dels den finansiella styrningen, dels mål- och resultatstyrningen av statens verksamhet. beslutade regeringen att ändra innehållet i och formerna för mål- och resultatstyrningen av myndigheterna och deras verksamhet. Den tidigare indelningen i politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar utgick och den årliga styrningen av myndigheterna är inriktad mot verksamhetens resultat utifrån det uppdrag som anges i respektive myndighetsinstruktion. I årets budgetproposition informerar regeringen om att () har följt upp regeringens resultatstyrning av myndigheterna. ESV konstaterar att de flesta myndigheter anser att regeringens styrning i och med nyordningen har blivit tydligare, mer logisk och långsiktig. Regeringen informerar vidare om att den avser att lämna förslag till om en ny budgetlag. En utredare har på regeringens uppdrag genomfört en översyn av budgetlagen. I övrigt kommenterar inte regeringen den fortsatta utvecklingen av regeringens redovisning av resultat till och de synpunkter som miljö- och jordbruksutskottet hade i förra årets budgetbetänkande. 2.2 Regeringens förslag om mål för utgiftsområde 23 beslutade efter förslag från regeringen att de av beslutade målen för de tidigare politikområdena Djurpolitik, Livsmedelspolitik, Landsbygdspolitik och Samepolitik skulle upphöra att gälla. Det av beslutade målet för skogspolitiken behölls.8[ Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:MJU2. Skogspolitikens två jämställda mål har beslutats av (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15 och prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18).] I stället tog regeringen fram en ny målstruktur för utgiftsområde 23. Den gemensamma visionen för utgiftsområdet är att bruka utan att förbruka. Denna vision delades av regeringen in i tre strategiska inriktningsmål, vilka överensstämmer med regeringens nedanstående förslag till mål för utgiftsområdet. I årets budgetproposition föreslår regeringen att ska godkänna följande mål för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel: Ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet som präglas av öppenhet och mångfald. De gröna näringarna är miljö- och resurseffektiva och har en nyckelroll i energiproduktion. De gröna näringarna utmärks av omtanke, ansvarstagande och hög etik. 2.3 Strukturen för regeringens resultatredovisning till Strukturen för regeringens resultatredovisning i årets budgetproposition utgår liksom från de tre målen för utgiftsområdet.9[ utgick resultatredovisningens struktur från indelningen i områdena Skogen, Djurhälsa, Livsmedel (jordbruk, fiske och mat), Landsbygd, Sameområdet samt Utbildning och forskning.] För att mäta resultaten i förhållande till de tre målen använder regeringen ett antal indikatorer. I tabellen nedan redovisas de indikatorer/mått som uppföljnings- och utvärderingsgruppen har identifierat utifrån regeringens resultatredovisning för de tre områden som studeras närmare i denna uppföljning (jordbruk, fiske, livsmedel). Tabell 1 Mål, resultatmått och anslagsområden Ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet som präglas av öppenhet och mångfald De gröna näringarna är miljö- och resurseffektiva och har en nyckelroll i energiproduktion De gröna näringarna utmärks av omtanke, ansvarstagande och hög etik antal slaktsvin och smågrisar tillförsel av biobränsle för energiproduktion antal utbrott av smittsamma djursjukdomar, kalvdödlighet och antibiotikaresistens i djurhållning djurskyddskontroller som länsstyrelserna genomfört och andel av dessa som var gjorda utifrån en riskvärdering andel allvarliga avvikelser vid datorbaserade inspektioner10[ Indikatorer avseende djurhälsa, djurskydd m.m. har inte ingått i denna uppföljning.] produktion av odlad fisk antal anställda i vattenbruket andel anmärkningar i landningskontrollen Regeringen angav i förra årets budgetproposition att man arbetade med att mäta uppnådda resultat och effekter av gjorda insatser. Ett arbete med att rapportera mot visionens mål med hjälp av indikatorer hade påbörjats, och regeringen betonade att rapporteringen i nästa års resultatredovisning skulle komma att vara tydligare i och med att myndigheterna då kommer att ha rapporterat till regeringen enligt den nya strukturen, inklusive fler indikatorer. Även i årets budgetproposition pekar regeringen på att det pågår ett arbete med att rapportera mot målen med hjälp av indikatorer. Regeringen anger att rapportering har skett via indikatorer där så är möjligt. 2.4 Regeringens sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen I årets budgetproposition har regeringen för samtliga tre mål gjort en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att de redovisade insatserna i kombination med t.ex. livsmedelsföretagens arbete med effektivitet och innovationer har bidragit till att nå målet om ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet som präglas av öppenhet och mångfald. Vidare bedömer regeringen att de redovisade insatserna har bidragit till ökad måluppfyllelse avseende att de gröna näringarna är miljö- och resurseffektiva och har en nyckelroll i energiproduktion. Slutligen bedömer regeringen att redovisade insatser har bidragit till god måluppfyllelse för målet att de gröna näringarna utmärks av omtanke, ansvarstagande och hög etik. 2.5 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning konstaterade miljö- och jordbruksutskottet att regeringen lämnade sin resultatredovisning för utgiftsområde 23 i en ny form och struktur, bl.a. utifrån de synpunkter som utskottet tidigare framfört och med anledning av regeringens nya mål för utgiftsområdet. Enligt utskottets bedömning borde detta kunna leda till en förbättrad redovisning till . Utskottet konstaterade vidare att det fanns ett antal frågor som var viktiga att uppmärksamma fortsättningsvis. Bland annat gällde det betydelsen av att tydligt ska kunna följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten även när strukturer, mål och resultatmått byts. Utskottet framhöll vikten av att det fortsatta utvecklingsarbetet leder till att utskottets möjligheter förbättras när det gäller att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Utskottet betonade vikten av en tydlig och klar struktur för att redovisa resultat till . Utskottet konstaterade vidare att det utifrån den redovisning som getts av regeringen i skrivelse 75 inte var lätt att följa på vilket sätt som tidigare ställningstaganden hade behandlats av regeringen. Utskottet uppmärksammade även att frågan om vem som beslutar om målen för en viss verksamhet hanteras på olika sätt både inom och mellan de olika utgiftsområdena och pekade bl.a. på att finansutskottet hade visat att hanteringen av målen skiljer sig avsevärt mellan olika områden. Utskottet betonade att en viktig utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet borde vara att underlätta och utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Utskottet framförde att det behövs tydliga mål och indikatorer och lyfte fram frågan om eller regeringen ska besluta om målen för den statliga verksamheten. Utskottet efterlyste en ökad tydlighet i ansvarsfördelningen mellan och regeringen när det gäller målen och konstaterade att frågan om riksdagsbindning av mål är en generell fråga som berör samtliga utskott, inte minst finansutskottet. Utskottet erinrade om det pågående utvecklingsarbetet kring ekonomisk styrning och att miljö- och jordbruksutskottet som ett led i detta har tagit en mycket aktiv del i arbetet. Utskottet framhöll att det pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras, både vad gäller innehåll och form. Utskottets synpunkter har handlat om bl.a. valet av indikatorer och deras koppling till av beslutade mål, behovet av att tydliga tidsserier redovisas för samtliga indikatorer, behovet av uppföljningar av olika statliga insatsers resultat och bedömningar av hur insatserna bidrar till att nå målen samt önskemål om att resultatredovisningen tydligare inriktas på att redovisa och analysera resultat i stället för att redovisa nya insatser. Utskottet noterade att regeringen framhåller att utskott har en viktig roll att spela när det gäller att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Utskottet betonade att det är viktigt att de synpunkter som utskottet för fram uppmärksammas i regeringens fortsatta utvecklingsarbete och hänvisade till de riktlinjer som beslutats av och där det framgår att regeringen på ett bättre sätt måste leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning.11[ Framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21.] 2.6 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömning Utvecklingen av den ekonomiska styrningen Miljö- och jordbruksutskottet har betonat att utskottet tar en aktiv del i det pågående utvecklingsarbetet kring ekonomisk styrning och att det pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras, både vad gäller innehåll och form. Regeringen har tidigare uttalat att utskott har en viktig roll att spela när det gäller att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. I förra årets budgetproposition konstaterade regeringen att resultatredovisningen i första hand syftar till att ge möjlighet att bedöma i vilken grad målen är uppfyllda och att utskott har en viktig roll att spela när det gäller att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. I årets budgetproposition kommenterar inte regeringen den fortsatta utvecklingen av regeringens redovisning av resultat till och de synpunkter som miljö- och jordbruksutskottet hade i förra årets budgetbetänkande. Det är därmed oklart hur regeringen ser på det fortsatta utvecklingsarbetet och den fortsatta dialogen med utskottet i dessa frågor. Gruppen vill betona att miljö- och jordbruksutskottet genom sin uppföljningsverksamhet tar en aktiv del i utvecklingsarbetet kring den ekonomiska styrningen, inte minst när det gäller att precisera behov av resultatinformation som underlag för beslut om bl.a. anslag till olika verksamheter. För att utveckla den pågående dialogen mellan utskottet och regeringen är det viktigt att de synpunkter som utskottet för fram i sina uppföljningar uppmärksammas i regeringens fortsatta utvecklingsarbete. Gruppen menar att det är viktigt att dialogen om hur resultatredovisningen kan vidareutvecklas fortsätter. En viktig utgångspunkt för dialogen bör vara att förbättra utskottets möjligheter att följa upp kopplingen mellan mål, gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Målen för verksamheten inom utgiftsområde 23 Miljö- och jordbruksutskottet har tidigare framfört att det är angeläget att i det fortsatta utvecklingsarbetet lyfta fram frågan om huruvida eller regeringen ska fatta beslut om de övergripande målen för den statliga verksamheten inom utskottets beredningsområde. Utskottet har uttalat att man har för avsikt att fortsatt följa utvecklingen av denna viktiga fråga. har tidigare pekat på att hanteringen av målen skiljer sig åt avsevärt mellan olika områden. För miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde har beslutat om målen för miljöpolitiken, skogspolitiken, den nationella politiken för kust- och insjöfisket, fritidsfisket och vattenbruket samt riktlinjerna för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU. Gruppen kan konstatera att regeringen i årets budgetproposition föreslår att ska besluta om målen för utgiftsområdet. Detta är enligt gruppens bedömning mycket positivt. Gruppen menar att det är naturligt att beslutar om de övergripande målen för verksamheten inom utskottets beredningsområde. Det ger en ökad tydlighet i ansvarsfördelningen mellan och regeringen. Gruppen tar i denna uppföljning inte ställning till innehållet i regeringens förslag till mål. Utskottet har tidigare framfört att det finns ett behov av tydliga mål. I de fall som målen i sig inte är direkt uppföljningsbara bör, enligt gruppens mening, tydliga indikatorer formuleras för att underlätta möjligheten att följa upp i vilken grad som målen nås. Gruppen pekade redan i sin uppföljning på att det av budgetpropositionen inte framgick hur de tre inriktningsmålen skulle följas upp och utvärderas eller vilka indikatorer som skulle användas för att mäta och redovisa t.ex. öppenhet, mångfald, omtanke, ansvarstagande och hög etik. Gruppen vill därför även i årets uppföljning peka på vikten av att regeringen redovisar hur de föreslagna målen framgent ska följas upp. Utskottet har tidigare framhållit betydelsen av att ska kunna följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten även när strukturer, mål och resultatmått byts. Utskottet har betonat vikten av en tydlig och klar struktur för att redovisa resultat till samt framhållit vikten av att utvecklingsarbetet leder till att utskottets möjligheter förbättras när det gäller att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Gruppen kan konstatera att regeringens resultatredovisning på ett tydligt sätt utgår från de tre målen. Detta är enligt gruppens bedömning positivt. Det ger en tydlighet när det gäller hur resultaten förhåller sig i förhållande till målen. måste gruppen konstatera att det fortfarande finns flera otydligheter i årets resultatredovisning. Ett exempel är att genomgången av resultaten i form av indikatorer är otydlig. Regeringen ger ingen tydlig redovisning av vilka indikatorer som används och hur de förhåller sig i förhållande till de olika målen och anslagen. Gruppen menar att det vore önskvärt om regeringen i inledningen till resultatredovisningen tydligt anger vilka indikatorer som används för att följa upp resultaten. Detta skulle underlätta utskottets egen analys och bedömning. Ett annat exempel är att det är svårt att följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten. Resultat redovisas och jämförelser görs med olika tidsintervaller (i vissa fall i andra fall ; ibland jämförs med 1995 och i andra fall med andra år). Ett tredje exempel är att det i årets resultatredovisning används delvis andra indikatorer än , vilket även detta försvårar utskottets möjlighet att följa och analysera den långsiktiga resultatutvecklingen. Gruppen menar att regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. För att öka förståelsen av resultatredovisningen och för att göra den mer relevant som underlag för beredning av regeringens budgetförslag är det viktigt med en tydlig och klar struktur för resultatredovisningen till . En klar och transparent struktur underlättar möjligheten att kunna följa kopplingen mellan målen för verksamheten, genomförda statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag . Anslag för insatser inom jordbruksområdet Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel omfattar 31 anslag. Av dessa är fem anslag direkt inriktade på jordbruksnäringen (se tabell 2). Dessutom finns ett antal anslag inom det tidigare landsbygdsområdet som är inriktade på jordbruket, bl.a. anslag 1:23 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur, anslag 1:24 Från EG-budgeten finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur, anslag 1:25 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket och anslag 1:26 Stöd till jordbrukets rationalisering m.m. Verksamheten är i hög grad inriktad på tillämpning av EU:s regleringar och stödsystem och utgifterna bestäms i stor utsträckning av beslut inom EU. I årets budgetproposition föreslår regeringen bl.a. följande förändringar i anslagen : Anslag 1:9 ökas med för att ytterligare förenkla och minska de administrativa kostnaderna för de gröna näringarna. Anslag 1:9 tillförs för att stödja genomförandet av reformen av den offentliga djurskyddskontrollen. Anslag 1:9 tillförs för insatser inom energiområdet. Anslag 1:9 ökas med för att ska ta över ansvaret för hanteringen av strukturfonderna inom den gemensamma fiskeripolitiken samt frågor avseende främjande av fiskenäringen, marknad, handel och konsumentfrågor m.m. i samband med avvecklingen av . Anslag 1:9 minskas med till följd av ändrad finansiering av verksamhetsstödet för den statliga budgetprocessen. Anslag 1:10 tillförs för att genomföra kontroller för att förhindra spridning av skogsskadegöraren tallvedsnematod. Anslag 1:11 justeras ned på grund av ny beräkningsmetod för anslaget som tar hänsyn till bl.a. förändringar i valutakursen. Anslag 1:12 minskas med i och med att medel avseende stöd till biodling förs över till anslag 1:24. Anslag 1:12 justeras ned på grund av ny beräkningsmetod för anslaget som tar hänsyn till bl.a. förändringar i valutakursen. Tabell 2 Utgiftsutveckling inom jordbruksområdet () 1:10 Bekämpande av växtsjukdomar 1:11 Gårdsstöd och djurbidrag m.m. 1:12 Intervention och exportbidrag för jordbruksprodukter 1:13 Finansiella korrigeringar m.m.12[ Anslaget har bytt namn från Räntekostnader för förskotterade gårdsstöd m.m.] Källa: Prop. 2008/09:1, 2009/10:1 och 2010/11:1 utg.omr. Redovisade resultat inom jordbruksområdet I det följande görs en kort sammanfattning av regeringens redovisning utifrån de indikatorer som har angetts: Avräkningspriserna på jordbruksprodukter minskade mellan med i genomsnitt . De senaste årens kraftiga prisvariationer kvarstår. Priserna på jordbrukets insatsvaror minskade . Priset på jordbruksmark ökade med . Jordbrukets investeringar i maskiner och redskap ökade till . Antalet jordbruksföretag uppgår till nära 90 000, vilket är en minskning med jämfört . Antal sysselsatta inom jordbruket minskade till 178 000 personer. Företagens inkomster minskade med . Antalet mjölkkor minskade , medan mjölkinvägningen minskade . Antalet mjölkföretag minskade . Den genomsnittliga besättningsstorleken ökade från 55 till 59 mjölkkor . Antalet slaktsvin minskade och antalet smågrisar minskade . Den genomsnittliga besättningsstorleken hos företag med slaktsvin har mer än tredubblats. Det totala arealen har minskat . Skörden av spannmål blev 2009 drygt , vilket är i nivå med skörd. Skörden av oljeväxter ökade jämfört med . De administrativa kostnaderna inom jordbruksområdet minskade till följd av förenklade rutiner och förenklade ansökningar om olika jordbruksstöd. Exporten av jordbruksvaror och livsmedel ökade till nära . Importen ökade till . Utsläppen av växthusgaser från jordbruket minskade . Tillförseln av biobränsle för energiproduktion ökade . utgör produktionen av bioenergi från jord och skog av totala tillförda energi. Av åkerarealen användes 2009 för energiproduktion. Dessutom redovisas bl.a. förändringar i stöden och insatser som har gjort. I sin analys konstaterar regeringen att både avräkningspriser och kostnader för insatsvaror har uppvisat stora variationer och att lönsamheten i jordbrukssektorn har sjunkit. Det pågår en strukturutveckling mot färre och större produktionsenheter. har det skett en allmän nedgång av jordbrukets omfattning både vad gäller sysselsättning och produktion. ser regeringen en positiv trend när det gäller exporten av jordbruksvaror och livsmedel och ett ökat antal livsmedelsföretag. Regeringen menar att de stimulansåtgärder för företag som har genomförts har varit betydelsefulla för de areella näringarna. Vidare har de olika jordbruksstöden fortsatt stor betydelse för att upprätthålla lönsamheten inom jordbruket. Fortsatt höga markpriser indikerar att jordbrukare har framtidstro. Regeringen konstaterar vidare att målsättningen att uppnå en minskning av företagens administrativa kostnader har uppnåtts med marginal för område som helhet () men att kostnaderna till följd av jordbrukslagstiftningen inte har minskat i önskvärd takt. Regeringen menar att det därför är angeläget med ytterligare satsningar. Enligt regeringens analys beror minskningen av jordbrukets utsläpp av växthusgaser till stor del på en fortsatt lägre användning av handelsgödsel och minskade volymer stallgödsel samt en minskad åkerareal. Dessutom har antalet nötkreatur minskat med . Nettoutsläppen från jordbruksmark samt övrig markanvändning ligger enligt regeringen jämförelsevis stabilt totalt sett. Regeringen konstaterar vidare att trenden är att jordbruket alltmer går över till att leverera produkter som halm, blast och gödsel till bioenergiproduktion. 3.2 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning konstaterade miljö- och jordbruksutskottet att det ekonomiska resultatet för jordbruket hade försämrats . Jordbruksföretagen hade blivit färre men större som indikatorerna visade att jordbrukets negativa inverkan på miljön hade minskat. När det gäller resultatredovisningens utformning kunde utskottet konstatera att redovisningen, som ett led i regeringens pågående utvecklingsarbete, hade förändrats jämfört med föregående år. Det gjordes inte längre någon särskild redovisning och bedömning av resultaten för jordbruksområdet. Dessutom var inte kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag entydig. Som ett led i det pågående utvecklingsarbetet hade en del förändringar gjorts när det gäller indikatorerna. Utskottet konstaterade dock att redovisningen inte var tydligt kopplad till indikatorerna, och det lämnades inte någon förklaring till de förändringar av indikatorerna som hade gjorts jämfört . En positiv förändring var att ett antal miljörelaterade indikatorer redovisades och att resultatredovisningen till viss del fokuserade mer på resultat .