bet · GY01FiU14 · 2010-11-17 00:00:00 — 2010/11:FiU14 Utlåtande över om försäkringsgarantisystem Utlåtande över om försäkringsgarantisystem behandlar i detta utlåtande kommissionens vitbok om försäkringsgarantisystem, som presenterades . Utskottet framhåller att den finansiella krisen har visat på behovet av en garanti på försäkringsmarknaden. Nuvarande skyddssystem och det ytterligare skydd som solvens II-reglerna kommer att ge är inte tillräckliga. Det är därför nödvändigt att finna en lösning som kan leda till att försäkringstagare och förmånstagare kan undgå att drabbas av ekonomisk skada om ett försäkringsbolag går i konkurs. Utskottet tar upp kommissionens förslag till direktiv om ett försäkringsgarantisystem (IGS). Det är angeläget att regleringen blir ändamålsenlig och balanserad. När det gäller kollektivavtalsförsäkringar är det utskottets mening att dessa försäkringar inte ska ingå i de försäkringar som ska ingå i ett försäkringsgarantisystem. Utskottet föreslår att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. I utlåtandet finns 1 motivreservation (S, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation (S, V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Kammaren hänvisade kommissionens vitbok om försäkringsgarantisystem (KOM(2010) 370) till finansutskottet. Kommissionen presenterade vitboken . Utskottet har mottagit faktapromemoria 2009/10:FPM114 om försäkringsgaranti. Regeringen beslutade om en skrivelse till kommissionen med utlåtande över vitboken . Medlemsstaterna, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och andra berörda parter uppmanas av kommissionen att ge sina synpunkter på de förslag som har lagts fram i vitboken. Bidragen ska ha inkommit till kommissionen . Som en följd av vitboken, och på grundval av de inkomna svaren, kommer kommissionen att fatta ett beslut om hur den ska gå vidare. Utskottet väljer i detta utlåtande att redovisa vissa mer övergripande synpunkter på de punkter som aktualiseras i vitboken. I vitboken konstateras att finanskrisen har visat att nuvarande konsumentskyddssystem inom hela finanssektorn har brister och behöver ses över. Enligt kommissionen skapar vare sig gällande solvensreglering, eller den framtida solvens II-regleringen som träder i kraft , några garantier för att försäkringsföretag inom EU inte kan komma på obestånd. Kommissionen tror på en ökad gränsöverskridande försäkringsverksamhet, vilket i sin tur medför att behovet ökar av ett EU-harmoniserat försäkringsgarantisystem. har bara drygt en tredjedel av EU/EES-länderna ett nationellt försäkringsgarantisystem. Systemen skiljer sig dock från varandra vilket, tillsammans med det faktum att de flesta av länderna saknar ett försäkringsgarantisystem, gör att försäkringsbolagen inom EU inte kan konkurrera på lika villkor. Kommissionen framför vidare att försäkringskonkurser som får försäkringstagare och förmånstagare att drabbas av ekonomiska förluster riskerar att medföra att konsumenter köper färre försäkringar och struntar i att försäkra sig mot risker de utsätts för. Dessutom minskar konsumenternas förtroende för det finansiella systemet. Behovet av åtgärder på EU-nivå Kommissionen pekar på att det visserligen finns alternativa lösningar på problemen, men argumenterar för att dessa inte är tillräckligt bra. En hårdare solvensreglering skulle t.ex. i och för sig minska riskerna för att försäkringsbolag går i konkurs, men ett solvenssystem som helt förhindrade konkurser skulle bli mycket kostsamt. Det system som finns med förmånsrätt vid konkurs, som medför att försäkringstagare prioriteras framför andra borgenärer vid konkurs, utesluter inte heller att försäkringstagare och förmånstagare lider ekonomisk skada vid försäkringsbolagskonkurser. Det största problemet är att de kan få vänta på ersättning. En tredje lösning som kommissionen lyfter fram är att varje medlemsstat tar fram nationella ad hoc-lösningar vid försäkringsbolagskonkurser i det egna landet. Denna lösning har enligt kommissionen flera nackdelar, bl.a. blir det inte på förhand tydligt för försäkringstagare och förmånstagare vilka rättigheter de har vid en konkurs. Slutligen anger kommissionen att en annan lösning skulle kunna vara att införa en utökad informationsskyldighet för försäkringsbolagen för att underlätta för försäkringstagare att ta ställning till försäkringsbolagens möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Inte heller denna lösning ger någon garanti för att försäkringstagare inte lider ekonomisk skada. Det är dessutom svårt för försäkringstagare att bedöma och förstå all information från försäkringsbolagen. Förslagets tillämpningsområde och syfte Kommissionens förslag omfattar liv- och skadeförsäkringsbolag samt bolag med blandad verksamhet. Däremot ingår inte tjänstepensionsverksamhet1[ För del innebär detta att pensionsstiftelser, understödsföreningar som meddelar försäkring avseende tjänstepension (tjänstepensionskassor) samt den del av verksamheten i livbolag som avser tjänstepension inte omfattas (prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut s. 107 f).] Tanken med förslaget är att det ska utgöra en minimiharmonisering, dvs. att medlemsstaterna ska ha möjlighet att införa ett starkare skydd än det som föreslås. Syftet med förslaget är att säkerställa att det finns ett tillfredsställande skydd för försäkringstagare och förmånstagare inom EU om ett försäkringsbolag går i konkurs, oavsett i vilket EU-land en försäkring har köpts. Vidare syftar förslaget till att uppnå konkurrens på lika villkor för försäkringsbolagen inom EU. Det föreslagna försäkringsgarantisystemet ska finansieras av försäkringsbolagen själva. Detta förhindrar att skattebetalarna tvingas bära kostnaderna om försäkringsbolag går i konkurs. Systemet ska vara kostnadseffektivt. Nyttan av skyddet för försäkringstagarna måste därför vägas mot kostnaderna för att upprätthålla systemet. Med förslaget är kommissionens förhoppning att förtroendet för och stabiliteten på EU:s inre försäkringsmarknad ska stärkas. Det bästa instrumentet för att uppnå ett EU-harmoniserat försäkringsgarantisystem är enligt kommissionen att ta fram ett direktiv på EU-nivå. Härigenom säkerställs att ett harmoniserat system uppnås, som medlemsstaterna får möjlighet att själva anpassa utformningen av lagstiftningen på nationell nivå. Då det inte finns stöd för att inrätta ett gemensamt europeiskt system föreslår kommissionen att ett nationellt försäkringsgarantisystem skapas i varje medlemsstat. Systemet ska fungera som en sista utväg. Kommissionen förespråkar en harmonisering av garantisystemets geografiska omfattning på grundval av den s.k. hemlandsprincipen. Principen innebär att garantin täcker både försäkringar som tecknats av inhemska företag och sådana som sålts av filialer till inhemska försäkringsbolag som är etablerade i andra EU-medlemsstater. Den stora fördelen med hemlandsprincipen är att den är förenlig med principen om hemlandskontroll, vilket gör det lättare att hantera försäkringsbolagskonkurser. Hemlandets tillsynsmyndigheter har ansvar för tillsynslagstiftningen, inbegripet solvenskrav, och för att inleda likvidationsförfaranden. Alternativet till hemlandsprincipen är den s.k. värdlandsprincipen. Den principen innebär att garantin även täcker försäkringar som tecknats av filialer till utländska försäkringsbolag. En nackdel med värdlandsprincipen är att den leder till fördubblingar av förvaltningskostnaderna, eftersom försäkringsbolag med gränsöverskridande verksamhet måste vara med i två eller flera garantisystem. Myndigheterna som kommer att hantera systemet kommer dessutom inte att vara desamma som genomför och övervakar likvidationssystemet, vilket också kan vara en nackdel. Denna princip kan också leda till skillnader i skyddet av försäkringstagare mellan olika medlemsstater om täckningen inte harmoniseras. Vilka typer av försäkringar ska garantisystemet omfatta? Garantisystemet ska täcka både livförsäkringar och skadeförsäkringar och omfatta samtliga fysiska personer samt vissa juridiska personer. Något konkret besked om vilka juridiska personer som ska omfattas lämnar inte kommissionen men anger att det åtminstone borde handla om mindre företag (någon storleksangivelse anges dock inte). Kommissionen anser att försäkringsgarantisystemet ska finansieras ex-ante av de försäkringsbolag som omfattas av systemet, dvs. att avgifter tas ut från försäkringsbolagen på förhand innan ersättningsfallen inträffat. Finansieringen ska kunna kompletteras med ex-post-finansiering (avgiftsuttag efter att ersättningsfall inträffat), om det i efterhand visar sig att avgifterna inte räcker till för att täcka ersättningsfallen. Avgifterna ska också vara riskbaserade, dvs. att det ska finnas en koppling mellan det enskilda försäkringsbolagets avgift till systemet och riskerna i detta försäkringsbolags verksamhet. Kommissionen överväger också att införa ett system med självrisk, där försäkringstagarna och förmånstagarna själva får bära en del av risken genom att de inte får ersättning fullt ut från försäkringsgarantisystemet. Vilken metod som bör tillämpas för detta anger dock inte kommissionen. Slutligen anser kommissionen att det bör fastställas en bortre tidsgräns inom vilken ersättningen från systemet ska betalas ut. Något konkret förslag anges dock inte. vill inledningsvis framhålla att frågorna i vitboken är intressanta och relevanta med tanke på den senaste tidens finansiella oro. Det är också ett faktum att vare sig EU:s nuvarande (solvens I) eller framtida solvensordning (solvens II) kan ge någon garanti för att det aldrig skulle kunna inträffa att försäkringsbolag går i konkurs. Det saknas harmoniserade EU-regler som fokuserar på skyddet för konsumenterna (försäkringstagare och förmånstagare) vid sådana fall. Den gränsöverskridande försäkringsverksamheten förväntas öka. Detta förhållande talar också för att det bör införas ett gemensamt försäkringsgarantisystem så att försäkringstagare och förmånstagare behandlas på ett likartat sätt oberoende var i försäkringsbolagen driver verksamhet. Utskottet stöder därför idén om att införa ett harmoniserat försäkringsgarantisystem i , men endast under förutsättning att systemet utgör en sista utväg för skydd för försäkringstagare och förmånstagare där ersättning inte kan erbjudas på annat sätt som är mer effektivt. Systemet måste finansieras med avgifter som betalas av försäkringsbolagen för att, så långt möjligt, systemet inte ska belasta skattebetalarna. Försäkringsgarantisystemet bör också utformas så att det motverkar ett riskfyllt beteende. Vidare ska kollektivavtalsförsäkringar undantas från försäkringsgaranti-systemet. Denna typ av försäkringar ingås av arbetsmarknadens parter, och parterna i de bakomliggande avtalen har på olika sätt en betryggande kontroll över försäkringarna och de försäkringsbolag som meddelar dessa2[ Exempel på sådana försäkringar är Avtalspension SAF-LO, TGL Tjänstegrupplivförsäkring, AGB Avgångsbidragsförsäkring, TFA Trygghetsförsäkring vid arbetsskada och AGS Avtalsgruppsjukförsäkring.]. Arbetsmarknadens parter disponerar i stort sett fritt över kollektivavtalet och kan genom ändringar i det inte bara påverka kollektivavtalets utan också försäkringsvillkorens utformning. Försäkringsskydd gäller för de anställda även om arbetsgivaren inte har betalat premierna. Arbetsgivaren kan inte säga upp försäkringen så länge denne är bunden av kollektivavtalet. Ytterligare en förutsättning för att utskottet ska stödja förslaget är att systemet harmoniseras på ett lämpligt sätt och att avgifterna är proportionerliga i förhållande till förutsedda skadeavgifter under solvens II-reglerna. Utskottet anser i likhet med kommissionen att det bästa instrumentet för att uppnå ett EU-harmoniserat försäkringsgarantisystem är ett direktiv på EU-nivå. Det säkerställer att målet om ett harmoniserat system uppnås, som medlemsstaterna får möjlighet att själva anpassa utformningen av lagstiftningen på nationell nivå. Hemlandsprincipen bör gälla. Den har fördelen att tillsynen över försäkringsbolagen och dess filialer är strukturerad på samma sätt, vilket underlättar hanteringen av ersättningsfall där försäkringsgarantisystemet nyttjas. Även om ett försäkringsgarantisystem är bra som en sista utväg är det enligt utskottet viktigt att möjligheten att överlåta portföljer av ett försäkringsbestånd hos ett försäkringsbolag som gått i konkurs till ett annat försäkringsbolag finns kvar och inte förhindras att utvecklas. Utskottet konstaterar att det återstår många frågor att besvara innan kommissionen kan lägga fram ett mer konkret förslag och utskottet kommer att fortsätta att följa arbetet med frågan. Utskottet föreslår att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. om försäkringsgarantisystem motiveringen (S, V) av (S), (S), (S), (S), (S), (S) och (V). Vi menar att det inte finns övertygande argument för att införa ett europeiskt försäkringsgarantisystem. Solvens syfte är att säkerställa solvensen i ett försäkringsbolag och är avsett att ge ett tillräckligt skydd för försäkringstagare och förmånstagare. Det är därför rimligt att invänta införandet av solvens och utvärdera detta innan ett nytt system införs. Till invändningarna hör också att det är tveksamt om ett försäkringsgarantisystem rättfärdigar de ökade kostnader i form av höjda som ett sådant system innebär. Systemet kan dessutom få till effekt att risktagandet hos försäkringsbolag ökar, vilket i sin tur ökar riskerna för att bolagen ska gå i konkurs. Genom förslaget förs ansvaret för att verksamheten sköts på ett tillfredsställande sätt över från försäkringsbolagen till skattebetalarna och försäkringstagarna. En fundamental brist med förslaget är vidare att det kommer att bli de försäkringsbolag som sköter sig som i slutändan får betala för ekonomiska skador som orsakats av de försäkringsbolag som misskött sig. Om det ändå blir aktuellt att gå vidare med förslaget är det en stor mängd frågor som måste besvaras. En sådan fråga är om införandet av försäkringsgarantisystemet bör göras som rekommendation och riktlinjer i stället för genom direktiv, som kommissionen föreslår. Systemet är tänkt att finnas som en sista nödåtgärd i varje enskilt medlemsland, och det är därför viktigt att det klargörs att ett försäkringsgarantisystem i första hand ska, då så är möjligt, försöka föra över försäkringsbeståndet från ett insolvent till ett solvent försäkringsbolag. I likhet med utskottets majoritet anser vi att kollektivavtalsförsäkringar ska undantas från försäkringsgarantisystemet eftersom parterna i de bakomliggande avtalen på olika sätt har en betryggande kontroll över försäkringarna och de försäkringsbolag som meddelar dessa. Vi delar också majoritetens syn att hemlandsprincipen bör väljas framför värdlandsprincipen. Förteckning över behandlade förslag Europeiska kommissionens vitbok om försäkringsgarantisystem, KOM(2010) 370. Skälet till den här diskussionen och för utlåtandet om vitboken om ett försäkringsgarantisystem är ytterst finanskrisen, eller kanske bättre uttryckt de återkommande finanskriserna. Vad dessa kriser visar, senast den akuta kris som bubblat upp i , är i själva verket behovet av politikens återkomst av ganska ohejdad tilltro till de fria marknadernas välsignelser.Just krisen i ger anledning till en principiell reflexion.Europas politiker diskuterar nu åtgärder för att hjälpa men också olika system för att långsiktigt förebygga nya kriser och inrätta så kallade automatiska krismekanismer. Tyngdpunkten i det arbetet ligger på att politikerna måste disciplinera politikerna. Det handlar om att förhindra alltför stora budgetunderskott och statsskuldsproblem. Det handlar om att politiken måste vara ansvarsfull.Jag vill inte på något sätt förringa den problematiken; det är självklart viktigt att ha ordning på de offentliga finanserna. Den som är i skuld, och beroende av finansmarknaderna, är inte fri. Det visar exemplet , och det fick vi i uppleva . Det var ganska plågsamt.Men Irlandsexemplet pekar tydligt åt ett helt annat håll. För bara hade utomordentligt starka offentliga finanser. var budgetunderskottet lika med noll och statsskulden av bnp; stabilitetspakten tillåter . Sedan brast bubblorna, och säckade ekonomi ihop fullständigt. är statsskulden , budgetunderskottet och arbetslösheten 13,8 procent.Detta visar, åtminstone för mig, att grundproblemet inte är dålig budgetdisciplin och att de disciplinerande åtgärderna i första hand och främst måste sättas in där, det vill säga riktade mot politikerna själva. De riktigt stora problemen, ja systemfelet, finns på finansmarknaderna där ansvarstagandet har kopplats loss från risktagandet och från möjligheterna att tjäna snabba pengar. Detta sagt som en inledning och fond till diskussionen.Herr talman! Det finns alltså goda skäl till att diskutera och genomföra åtgärder för att reglera och bringa ordning på finansmarknaderna. måste det bli rätt. Det är till exempel inte rimligt att samhället, konsumenter och skattebetalare, tar över risker och kostnader för kriserna medan möjligheterna att just ta risker med andras pengar finns kvar.Ska vi införa ett försäkringsgarantisystem på europeisk nivå? Det är så frågan ställs i detta ärende. Vårt svar på den frågan är att ja, det är möjligt. Vi socialdemokrater är dock inte beredda att säga ja till genomförandet av ett sådant europeiskt direktiv. Skälen till den tveksamheten är flera. Ett av de viktigare skälen är att vi menar att vi borde avvakta och först följa upp de nya regler som följer med det nya solvensregelverket, solvens II. Det finns fler skäl till tveksamheten. Ett är att det finns en risk att ett garantisystem verkar i motsatt riktning mot vad som är tänkt, nämligen när kostnaderna för misslyckandena lyfts av för att bäras av försäkringstagare och ytterst av skattebetalare. Följden kan bli - det är ganska logiskt - ett ökat risktagande och chanstagande. Det kan få till följd att de bolag som sköter sig, deras försäkringstagare och ägare, får betala för dem som inte sköter sig.Vi har ju en insättargaranti, kan det hävdas. Varför är det inte lika självklart med en försäkringsgaranti? Jo, därför att bankerna, vars kärnverksamhet är ekonomins och samhällets blodomlopp, måste betraktas som mer systemviktiga än försäkringsmarknaden. Banksystemet och storbankerna kan inte tillåtas fallera. Det finns alltså, sammanfattningsvis, en rad frågor som vi anser måste ut innan vi är beredda att förorda ett europeiskt direktiv om en försäkringsgaranti.När det gäller frågan om kollektiva avtalsförsäkringar, och för övrigt en del andra frågor, är vi överens med majoriteten om att de ska undantas från ett sådant garantisystem, om det blir aktuellt att införa det.Herr talman! Behöver vi ett försäkringsgarantisystemdirektiv? Vi vill inte utesluta det, men som situationen ser ut finns det starka skäl att avvakta, bland annat just genomförandet av de nya solvensreglerna.Jag yrkar bifall till motivreservationen. Jag vill börja med att yrka bifall till utskottets förslag i utlåtandet.I dag diskuterar vi alltså kommissionens vitbok om en försäkringsgaranti. Det betyder att vi inte tar ställning till skarpa förslag, utan vi ska ge synpunkter på de förslag som presenterats av kommissionen.Majoriteten i finansutskottet är i grunden positiv till den typ av försäkringsgarantisystem som kommissionen nu föreslår. Det är vi med anledning av att det stärker konsumentskyddet. Även om jämförelsen haltar lite grann - var ju inne på jämförelser mellan banksektorn och försäkringssektorn - vill jag ändå göra den jämförelsen, för finns det inom EU krav på nationella garantiordningar för insättare i bank i form av insättargarantisystem. Det finns även krav på skydd för investerare i värdepapper. Det har vi, trots att vi har kapitalkraven på bankerna.I försäkringsbranschen ser det lite annorlunda ut. Vi kommer att få solvens II-reglerna på plats, men de reglerna, som ställer krav på bolagen, kan aldrig garantera att ett försäkringsbolag inte kommer att gå i konkurs.Även om risken kan ses som relativt liten måste konsumenterna kunna känna trygghet när de väljer försäkringsbolag, oavsett var i har sin hemvist. Bara för att vi har ett kapitaltäckningskrav på banksidan har vi inte låtit bli att se till att det finns ett insättningsgarantisystem, men något motsvarande finns inte på försäkringsområdet. Vi menar att kommissionens förslag om att det bör finnas någon form av hyfsat harmoniserat försäkringssystem är väldigt relevant. är det tolv av de 30 EU- och EES-medlemmarna som har någon form av försäkringsgaranti, men systemen ser väldigt olika ut vad gäller omfattningen.Herr talman! Låt mig nämna några argument och motiv för en sådan försäkringsgaranti. Som jag sade är konsumentskyddet det centrala argumentet för detta. Det är också tänkt att bidra till ett effektivt och enhetligt konsumentskydd inom EU. Vi vet att brist på skydd kan leda till brist på förtroende hos kunderna på vissa marknader och i förlängningen även riskerar den finansiella stabiliteten. Ett annat argument för en försäkringsgaranti är att det främjar den inre marknadens funktionssätt genom att det ökar den gränsöverskridande konkurrensen. En majoritet i finansutskottet har ställt sig bakom detta och stöder idén att införa någon form av harmoniserat försäkringsgarantisystem, men under vissa förutsättningar. För det första är det bara under förutsättning att systemet utgör en sista utväg för skydd för försäkringstagare och förmånstagare när ersättning inte kan erbjudas på ett annat och effektivare sätt. För det andra menar vi att det måste finansieras med avgifter som betalas av försäkringsbolagen, så att det så långt som möjligt inte ska belasta skattebetalarna. För det tredje menar vi att det måste vara utformat så att det motverkar ett riskfyllt beteende i branschen - det är en mycket viktig förutsättning - samt att hemlandsprincipen ska gälla. Slutligen är det mycket centralt för oss här i att kollektivavtalsförsäkringarna undantas från det här systemet. Det är en typ av försäkringar som först och främst ingås mellan juridiska personer, parterna, och i de bakomliggande avtalen har man på olika sätt en betryggande kontroll över försäkringarna och de försäkringsbolag som meddelar dessa. Garantisystemet är främst tänkt att gälla mellan en juridisk och en fysisk person och inte mellan juridiska personer.Slutligen vill jag säga att vi i likhet med kommissionen tror att om man vill införa ett försäkringsgarantisystem är bästa sättet att göra det att ha ett direktiv på EU-nivå. Det säkerställer att målet om ett harmoniserat system uppnås som medlemsstaterna får möjlighet att själva anpassa utformningen av lagstiftningen på nationell nivå.Herr talman! Summa summarum: Vi tror att det kan vara bra med ett harmoniserat försäkringsgarantisystem, och det starkaste argumentet är att det stärker konsumentskyddet för de europeiska medborgarna. säger att solvensregelverket inte garanterar att ett försäkringsbolag inte kan gå i konkurs. Det är alldeles sant. Men det är ändå lite uppochnedvända världen här, för det är faktiskt en moderat ledamot jag diskuterar med. Är inte marknadens idé just att det finns en risk för att man går i konkurs om man inte sköter sig? Det är någonstans en av grundpelarna, tycker jag.Varför ha så bråttom med detta? Tycker inte att en del av de frågeställningar som vi för fram, och där vi anser att man behöver mer tid, är relevanta? Här finns det en uppenbar risk för att man ännu mer kopplar loss risktagandet från ansvarstagandet. Har man en marknad där ett bolag inte kan gå i konkurs har man egentligen ingen marknad, utan man har satt den ur spel. Detta är förstås nödvändigt när det gäller bankers kärnverksamhet, och det skulle vi kunna ha en större diskussion om. Det är omöjligt att tillåta att banksystemet slås ut, men när det gäller andra marknader är det knappast så.