bet · GY01TU6 · 2010-11-24 00:00:00 — För övriga infrastrukturförvaltare, t.ex. förvaltare av privata terminalspår, gäller andra avgiftsregler som baseras på självkostnadsprincipen. I dessa fall finns enligt regeringen större möjligheter att föra avgifterna vidare på kapacitetskunderna, ytterst transportköparna. Transportstyrelsen gör sammantaget bedömningen att för de största och de flesta verksamhetsutövarna inom järnvägsområdet kommer den ökade kostnaden till följd av avgifterna att understiga 1 av omsättningen ett normalår. För ett flertal mindre aktörer bedöms dock denna kostnad utgöra en högre andel av omsättningen. Transportstyrelsen avser därför att särskilt beakta konsekvenserna för järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och ideella föreningar vars verksamhet är av liten omfattning med obetydliga risker. Regeringen framhåller också att Transportstyrelsen, mot bakgrund av att förändringarna skulle innebära en väsentlig ekonomisk skillnad för branschens aktörer att från till en annan gå från anslagsfinansiering till en avgiftsfinansiering av det föreslagna slaget, gör bedömningen att det är rimligt att avgifterna införs successivt . Härigenom ges aktörerna möjlighet att planera och anpassa sig till förändringen. Även inom vägsektorn innebär regeringens förslag att en större del av verksamheten än finansieras med avgifter, mot tidigare . Detta gäller framför allt inom tillsynsområdet. Transportstyrelsen har sålunda aviserat nya avgifter för tillsyn som följer av den avreglerade fordonsbesiktningsverksamheten, kör- och vilotider i företag, tillsyn över trafikskolor och annan utbildning, förarprövning, förslaget om vägsäkerhetslag, tillsyn av vägtunnlar, elektroniska vägavgiftssystem samt inom yrkestrafiken. När det gäller tillstånd och andra prövningar meddelas att nya avgifter förutses beträffande såväl fordon som förare. Regeringen framhåller emellertid att Transportstyrelsens sammantagna bedömning är att förslagets ekonomiska påverkan på företagen är marginell och att konkurrensen mellan företagen i landet och internationellt inte påverkas. Beträffande luftfarts- och sjöfartssektorerna bedöms att verksamheterna i en större utsträckning än kommer att finansieras via skattekollektivet. Regeringen anför dock att beroende på hur avgifternas detaljutformning kommer att se ut kan enskilda aktörer få erlägga högre avgifter än även inom dessa sektorer. Regeringens förslag bedöms sammantaget innebära ett ökat antal avgifter inom trafikslagen vad gäller tillsyn, ärendehandläggning och registerhållning. Totalt beräknas antalet avgifter öka från 233 till 284 stycken. Vad gäller förslaget om en överföring av uppgifter inom vägarbetstidsområdet till Transportstyrelsen anför regeringen att detta innebär en minskning av antalet inblandade myndigheter och en mer sammanhållen tillämpning av regelverken. Regeringen konstaterar också att den föreslagna ändringen inte ändrar möjligheten att avvika från bestämmelserna genom kollektivavtal. I motion 2010/11:T2 yrkande 1 av m.fl. (V) föreslås att regeringens proposition avslås. Motionärerna understryker att vissa verksamheter inom Transportstyrelsens område har en tydlig myndighetskaraktär och därför inte bör inordnas i ett avgiftssystem. Motionärerna efterfrågar följaktligen i yrkande 2 att regeringen tillsätter en ny utredning som har till uppgift att hitta en balans mellan vad som principiellt är anslagsfinansiering och det som tydligt kan avgiftsfinansieras i Transportstyrelsens verksamhet. I yrkande 3 efterlyses att regeringen därefter återkommer till med ett förslag där Transportstyrelsens verksamhet finansieras både genom anslag och genom avgifter. Även i motion 2010/11:T5 yrkande 1 av m.fl. (MP) föreslås att regeringens proposition avslås. Motionärerna påtalar att förslaget till nya avgifter i Transportstyrelsens verksamhet innebär kraftigt höjda avgifter för järnvägssektorn, och de framhåller att detta ytterligare skulle försämra järnvägens konkurrenskraft gentemot andra transportslag. För att skapa en mer rättvis prissättning av transporterna anför motionärerna bl.a. att det krävs både kilometerskatt för tunga lastbilar och en höjning av koldioxidskatten. De bedömer också att den höga andelen avgiftsfinansiering inom sjöfarten utgör ett hinder mot att ta till vara sjöfartens klimatpotential för godstransporter. Motionärerna understryker behovet av att se på transportslagens samhälleliga effekter och kostnader i stället för att enbart titta på Transportstyrelsens avgifter. De efterlyser således i yrkande 2 en utredning som tar ett bredare grepp kring transportslagens samhällskostnader samt att regeringen utifrån detta föreslår en rimlig finansieringsform av myndighetens verksamhet. Enhetlig finansiering av Transportstyrelsens verksamhet Under föregående mandatperiod bedrevs ett betydelsefullt arbete för att ställa om transportpolitiken mot ett nytt trafikslagsövergripande perspektiv och för att därigenom främja utvecklingen av ett hållbart framtida transportsystem. Det är angeläget att transportsystemet bidrar till en effektiv samordning av trafikslagen och det är därför bl.a. viktigt att inriktnings- och åtgärdsplaneringen för trafikens infrastruktur för perioden 20102021 grundas på ett trafikslagsövergripande synsätt. Detta synsätt har också legat till grund för skapandet av de nya trafikslagsövergripande myndigheterna Transportstyrelsen, och Trafikanalys som de mer trafikslagsinriktade myndigheterna , och Luftfartsstyrelsen upphört med sin verksamhet. Det är enligt utskottets mening ett naturligt nästa steg att nu verka för att Transportstyrelsens verksamhet finansieras på ett enhetligt sätt oberoende av trafikslag. Infrastrukturminister framhöll i samband med propositionens avlämnande att det är positivt att regeringens förslag innebär en ökad enhetlighet, oberoende av trafikslag, när det gäller betalningsansvaret för medborgares och företags individuella nyttjande av insatser från Transportstyrelsens verksamhet. Utskottet instämmer i denna bedömning. Liksom regeringen anser utskottet att likartade ekonomiska villkor bör gälla för transporter av personer och gods, oberoende av trafikslag. Genom samma grad av internalisering av olika kostnader kan konkurrensneutraliteten främjas mellan trafikslagen. Utskottet vill i sammanhanget också lyfta fram Transportsstyrelsens bedömning att enhetliga principer för avgiftsuttaget för myndighetens verksamhet kommer att ge myndigheten ökade incitament för att effektivisera verksamheten, tillvarata samordningsfördelar och tillämpa ett trafikslagsövergripande perspektiv i verksamheten. Utskottet förutsätter att utvecklingen kommer att följas upp kontinuerligt inom ramen för regeringens myndighetsstyrning och redovisas för i samband med den årliga budgetberedningen. I motion 2010/11:T5 (MP) anförs att regeringens förslag kommer att ytterligare försämra järnvägens konkurrenskraft gentemot andra trafikslag, inte minst väg. Utskottet vill med anledning av detta hänvisa till Transportstyrelsens konsekvensutredning till föreskrifterna om avgifter inom myndighetens verksamhet som lämnades (dnr TSG 2010-592). Transportstyrelsen framhåller här bedömningen att någon överflyttning av transporter från järnväg till andra trafikslag, eller annan överflyttning mellan trafikslagen, inte kan förutses. Myndighetens årliga avgiftsuttag inom järnvägssektorn väntas uppgå till ca . I förhållande till den totala omsättningen i branschen kan denna pålaga betraktas som ringa, och som framgår av konsekvensanalysen bedöms den ökade kostnaden för de största och flesta aktörerna understiga 1 av omsättningen ett normalår. Utskottet välkomnar likväl Transportstyrelsens avsikt att genomföra ett successiv införande av avgifterna på järnvägsområdet . Härigenom ges berörda aktörer möjlighet att planera inför förändringen, och någon väsentlig förändring av konkurrensförhållandena med kort varsel kan därmed undvikas. Utskottet vill vidare understryka att även vägtrafikområdet totalt sett kommer att få bära en större avgiftsdel än vad som gäller ; det årliga avgiftsuttaget väntas här öka med . I motion 2010/11:T5 invänds vidare mot den höga andelen avgiftsfinansiering för sjöfarten. Utskottet vill med anledning av detta framhålla att de årliga avgiftsintäkterna från sjöfarten väntas minska med . I sammanhanget kan det även nämnas att i betänkandet Svensk sjöfarts konkurrensförutsättningar (SOU 2010:73), som överlämnades till regeringen, framhålls att de avgifter som är förenade med svensk flagg som exempelvis avgifter för registrering och tillsyn inte är avgörande för ett svenskt rederis beslut att flagga fartyg i ett annat land. Utredaren (dir. 2010:2) bedömer att de kostnadsbesparingar som kan göras här är marginella i jämförelse med t.ex. minskade bemanningskostnader. I motion 2010/11:T2 (V) tas avstånd ifrån att finansiera verksamheter inom Transportstyrelsens område som har en tydlig myndighetskaraktär genom avgifter. Vidare efterlyses en ny utredning för att närmare klargöra gränsdragningen mellan vad som kan anslags- respektive avgiftsfinansieras i myndighetens verksamhet. Utskottet vill mot denna bakgrund inledningsvis påminna om att regeringen redan i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 utg.omr. 22) uttalade sin bedömning att konsekvenserna av ett nytt finansieringssystem behövde belysas ytterligare och därför valde att då avvakta med att föreslå en förändring i grunderna för finansiering av Transportstyrelsens verksamhet . Utskottet vill vidare framhålla att regeringen i nu framlagda proposition lämnar en utförlig redovisning av gränsdragningen mellan skatt och avgift baserad på tidigare utredningar och propositioner samt yttranden från Lagrådet. Regeringen konstaterar bl.a. att en penningpålaga kan anses ha karaktär av avgift och inte skatt, även om någon preciserad motprestation inte utgår, givet att ett avgiftskollektiv tydligt kan avgränsas och definieras, att penningpålagans huvudsyfte är att finansiera viss verksamhet samt att det ska finnas ett tydligt samband mellan pålagans storlek och kostnaderna för aktuell verksamhet. Regeringens bedömning är att de förutsättningar som framställs som kriterier för avgiftsuttag är uppfyllda i de förslag om avgiftsfinansiering som lämnas i propositionen: regeringen framhåller att avgiftskollektiven är tydligt avgränsade och definierade samt att avgiftens syfte är att finansiera tillsynsverksamheten. Regeringen understryker också att avgiftens storlek i möjligaste mån ska svara mot den kostnad som den offentliga tillsynsverksamheten medför. Regeringen bedömer dock att de närmare förutsättningarna för avgiftskonstruktionen bör regleras på lägre författningsnivå. Utskottet har inget att invända mot regeringens bedömning. Utskottet vill i sammanhanget även påminna om att det följer av avgiftsförordningen (1992:191) att alla myndigheter som tar ut avgifter för varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller ska samråda med () om avgifterna innan myndigheten fattar beslut om avgiften. Av förordningen följer också att om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, ska avgifterna beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Utskottet konstaterar att det i av föreslogs i första hand att hela Transportsstyrelsens verksamhet skulle avgiftsfinansieras. Utskottet vill dock understryka att regeringen i den nu framlagda propositionen gör bedömningen att någon avgiftsskyldighet inte är möjlig i den mån Transportstyrelsens verksamhet, i förhållande till den avgift som transportsektorn skulle betala, inte är kopplad till någon motprestation från myndighetens sida. Således framhålls explicit att de delar av Transportstyrelsens verksamhet som avser regelgivning, prövning av beslut som fattats av annan myndighet, prövning av tvister i avtalsliknande situationer samt andra särskilt angivna ändamål och stabsuppgifter inte bör finansieras med avgifter. Utskottet instämmer i denna bedömning och välkomnar att dessa verksamheter följaktligen inte omfattas av de framlagda författningsförslagen. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att samla tillsynsuppgifter enligt arbetstidsbestämmelserna inom delar av transportområdet hos Transportstyrelsen. Utskottet anser att detta innebär en önskvärd förenkling av nu gällande ordning. Regeringen föreslår i propositionen Följändringar till en reformerad grundlag (prop. 2010/11:3) ändringar i bl.a. 1 § lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer, och 34 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. Eftersom dessa lagparagrafer även är föremål för ändringsförslag i propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30) har av lagtekniska samordningsskäl överlämnat nämnda paragrafer till trafikutskottet. De överlämnade förslagen innebär att lagarna anpassas till den numrering av paragraferna i regeringsformen som föreslås i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80). har inget att invända mot de föreslagna ändringarna. För att samordna dessa lagförslag med lagförslag 3 och 9 i proposition 2010/11:30 bör anta de i bilaga 4 framlagda lagförslagen. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om att Transportstyrelsens verksamhet i form av tillsyn, ärendehandläggning och registerhållning i huvudsak ska finansieras med avgifter inom samtliga trafikslag. Härigenom görs konkurrensvillkoren mellan de fyra trafikslagen mer jämförbara och det trafikslagsövergripande synsättet kan främjas i enlighet med gällande transportpolitiska principer. Utskottet är på motsvarande vis positivt till regeringens förslag om att samla tillsynsuppgifter enligt arbetstidsbestämmelserna inom delar av transportområdet hos Transportstyrelsen. Utskottet tillstyrker härigenom regeringens förslag och avstyrker mot bakgrund av vad som angivits ovan motionerna 2010/11:T2 (V) yrkandena 13 och 2010/11:T5 (MP) yrkandena 1 och 2. Bruttoredovisning av Transportstyrelsens avgifter Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om att Transportstyrelsens avgifter ska redovisas under inkomsttitel. Utskottet hänvisar till att regeringen lämnar ett förslag av motsvarande innebörd i budgetpropositionen . m.fl. (V) understryker i motion 2010/11:T2 yrkande 4 att offentligrättsliga avgifter inte ska disponeras av Transportstyrelsen utan att de ska tillföras statskassan och redovisas under inkomsttitel. Motionärerna anför att det utifrån både demokratiska principer och effektivitetsperspektiv är regeringen som bör vara det organ som beslutar om omfattningen av verksamheten och har disponeringsrätt till avgifterna. De betonar också att riksdag och regering måste kunna påverka och kontrollera en myndighet. Utskottet instämmer med motionärerna i vikten av en effektiv styrning och kontroll av Transportstyrelsen. Utskottet konstaterar i sammanhanget att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 22) lämnar förslag till anslag för Transportstyrelsen utifrån de nya finansieringsprinciper som föreslås i propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30). Med anledning av motionen vill utskottet särskilt uppmärksamma att regeringen i budgetpropositionen också gör bedömningen att det är lämpligt att ändra redovisningen av avgiftsintäkterna så att de i huvudsak redovisas mot inkomsttitel och därmed inte längre disponeras av myndigheten. Följaktligen föreslås en ökning av anslaget för Transportstyrelsen motsvarande huvuddelen av intäkterna från den offentligrättsliga verksamhet som myndigheten skulle ha disponerat enligt nuvarande redovisningsprinciper. Regeringen framhåller att genom en övergång till bruttoredovisning kan en bättre överblick och styrning av verksamhetens omfattning säkerställas. Utskottet välkomnar regeringens förslag och återkommer till detta i samband med utskottets behandling av budgetpropositionen när det gäller utgiftsområde 22 Kommunikationer. I sammanhanget kan påminnas om att utskottet i sitt yttrande över vårtilläggsbudgeten (yttr. 2009/10:TU4y) understrukit vikten av att noggrant följa upp Transportstyrelsens avgiftsfinansierade tillsynsverksamhet. Utskottet förutsatte att en sådan uppföljning skulle komma att ske kontinuerligt inom ramen för regeringens myndighetsstyrning och redovisas för i samband med den årliga budgetberedningen. Enligt vad utskottet fått veta bereds inom ett uppdrag till Transportstyrelsen som syftar till att utveckla och regeringens möjligheter att följa upp Transportstyrelsens verksamhet och dess finansiering. Utskottet är positivt till detta, inte minst i ljuset av omfånget på anslaget som myndigheten föreslås disponera. Av redovisningen ovan framgår att yrkande 4 i motion T2 (V) torde bli tillgodosett genom regeringens förslag i budgetpropositionen . Motionsyrkandet avstyrks följaktligen. Särskilda hänsyn vid avgiftsutformningen Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att vid utformningen av Transportstyrelsens nya avgifter ta särskild hänsyn för museijärnvägar och trafikskolor. Utskottet hänvisar bl.a. till att Transportstyrelsen avser att undanta museijärnvägar från huvudregeln om självkostnadsprincipen. Jämför reservation 2 (S, MP, V). I motion 2010/11:T4 yrkande 2 av m.fl. (S) efterfrågas att Transportstyrelsen ges instruktioner om att vid utformningen av det nya avgiftssystemet särskilt beakta konsekvenserna för museijärnvägarna. Motionärerna understryker att dessa järnvägar är en del av det svenska kulturarvet och att om de ideella föreningar som driver landets museijärnvägar påförs samma avgifter som övriga aktörer, skulle många av dessa järnvägar hotas av nedläggning. (S) uttrycker liknande farhågor i motion 2010/11:T327 och understryker vikten av att inte slå undan fötterna för museiföreningarna genom ogenomtänkta avgiftsökningar. Även i motion 2010/11:T355 av och (båda M) framhålls att museijärnvägarnas verksamhet skulle kunna drabbas orimligt hårt. De konstaterar dock att Transportstyrelsen har angivit att särskild hänsyn ska tas beträffande järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som har liten omfattning. Motionärerna understryker vikten av att följa frågan. (S) välkomnar i motion 2010/11:T3 att Transportstyrelsen ska ta särskild hållning till ideella järnvägsföreningar som bedriver trafik på egna spår. Motionären bedömer dock att även om avgifterna skulle uppgå till av trafikintäkterna blir dessa så små att det inte är meningsfullt att hantera dem. Motionären anser därför att museijärnvägar som på ideell basis bedriver trafik på egna spår helt ska undantas från Transportstyrelsens avgifter för ärendehandläggning. För att säkra de värden som museijärnvägarna representerar föreslås också i motion 2010/11:T209 av m.fl. (KD) att verksamheter med kulturhistorisk betydelse undantas från Transportstyrelsens tillsynsavgifter. (KD) anför i motion 2010/11:T248 att vid beräkningen av trafikskolornas tillsynsavgifter måste hänsyn tas till storlek och omfattningen av deras verksamhet. Motionären påtalar att flertalet trafikskolor är små företag och att de planerade tillsynsavgifterna för dessa skulle medföra en höjning av kostnaderna som skulle kunna innebära att verksamheter läggs ned. Utskottet vill inledningsvis, i likhet med motionerna ovan, understryka museijärnvägarna betydelse för det svenska kulturarvet. Utskottet finner det därför också angeläget att Transportstyrelsen, i utformningen av sina avgifter, tar särskild hänsyn till verksamheten på museijärnvägarna. Utskottet vill i sammanhanget framhålla att i det nya förslag till föreskrifter om avgifter inom Transportstyrelsens verksamhet som myndigheten remitterade (dnr TSG 2010-592) föreslås att avsteg ska göras från huvudregeln om självkostnadsprincipen i två fall: I fråga om medicinska dispenser. Transportstyrelsen har bedömt att en höjning av avgiften för prövning av undantag från föreskrifterna om medicinska krav för körkortsinnehav från till förmodligen skulle göra det omöjligt för en del personer att ha råd att ansöka om undantag och därmed behålla sin mobilitet. Myndigheten har därför valt att inte föreslå någon ändring av denna avgift. I fråga om museitrafik eller verksamhet av motsvarande ideella föreningar. Jämfört med Transportstyrelsens tidigare redovisning till regeringen (dnr TSG 2010-394) har myndigheten nu föreslagit en differentierad avgift för ideella föreningar som bedriver kulturhistorisk verksamhet som innebär en lägre timtaxa och ett tak om per ärende om godkännande av fordon eller infrastrukturanläggning. Utskottet välkomnar Transportstyrelsens omarbetning och bedömer att denna kommer att bidra till att säkra museijärnvägarnas långsiktiga framtid. Med anledning av motion 2010/11:T248 (KD) om trafikskolornas tillsynsavgifter vill utskottet peka på att det i Transportstyrelsens förslag till avgiftsföreskrifter föreslås en årlig tillsynsavgift för tillståndshavare som baseras på antalet anställda som utbildar och typen av utbildning. Härigenom anges att avgiften kommer att så exakt som möjligt kunna spegla den verksamhet för vilken tillsynen ska utövas. Transportstyrelsen framhåller vidare att det handlar om totala kostnadsökningar som i förhållande till genomsnittsföretagets omsättning är ringa. Vidare anförs att förslagen innebär mycket små förändringar i företagens administrativa kostnader eftersom merparten av befintliga och nya avgifter hanteras av företagen . Utskottet noterar med tillfredsställelse att sedermera har godkänt förslaget till nya föreskrifter om avgifter, inklusive ovannämnda förslag om ett avgiftstak för sökande som enbart bedriver kulturhistorisk verksamhet. Generaldirektören har således givits i uppdrag att fatta beslut om dessa föreskrifter efter att riksdag och regering beslutat nödvändiga lag- och förordningsändringar. Utskottet förutsätter att regeringen därefter i sin fortlöpande myndighetsstyrning noga kommer att följa utvecklingen på området, inte minst beträffande museijärnvägarna och trafikskolorna. Mot bakgrund av vad som anförts ovan, avstyrks motionerna 2010/11:T3 (S), 2010/11:T4 yrkande 2 (S), 2010/11:T209 (KD), 2010/11:T248 (KD), 2010/11:T327 (S) och 2010/11:T355 (M). Samlad analys av kostnader på transportområdet Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om en samlad analys och utvärdering av hur de förändrade kostnaderna på transportområdet påverkar olika näringar och regioner. Utskottet pekar bl.a. på att svenskt näringsliv, forskning och offentliga aktörer kommit överens om att samverka i uppföljningen av en samlad översyn av den svenska transportnäringens kostnadsläge och konkurrensförmåga. Jämför reservation 3 (S, MP, V). I motion 2010/11:T4 av m.fl. (S) anförs att det har skett ett antal förändringar som sammantaget medför betydande kostnadsökningar för företag och hushåll. Motionärerna är dock i grunden positiva till flertalet av dessa förändringar med hänvisning till behovet av alternativa finansieringsformer för att möta de närmaste årens stora behov av infrastrukturinvesteringar. Motionärerna efterlyser emellertid i yrkande 1 en samlad analys och utvärdering av hur de många kostnadsfördyrande förändringarna på transportområdet påverkar olika näringar och regioner. De understryker att det utspridda bebyggelsemönstret i landet liksom det långa avståndet till kontinentala gör mycket känsligt för alla förändringar i möjligheterna att förflytta människor och gods. Som framhållits ovan i avsnittet om regeringens lagförslag, har politiken på transportområdet under den gångna mandatperioden genomsyrats av ett trafikslagsövergripande perspektiv. Detta har varit en central ansats vid bildandet av myndigheterna Transportstyrelsen, och Trafikanalys som alla är ett uttryck för regeringens helhetssyn på transportsystemet. Det trafikslagsövergripande perspektivet har likaså gällt vid exempelvis utformningen av den långsiktiga infrastrukturplaneringen.