bet · GY01KU9 · 2010-11-24 00:00:00 — 2010/11:KU9 Intern styrning och kontroll för myndigheter Intern styrning och kontroll för myndigheter I betänkandet behandlas riksdagsstyrelsens framställning (framst. 2009/10:RS6) Intern styrning och kontroll för myndigheter. Riksdagsstyrelsen föreslår vissa ändringar i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (REA-lagen), lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen), lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, lagen (2002:1023) med instruktion för samt lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Ändringarna syftar till att i allt väsentligt ställa samma krav på internstyrning och kontroll för myndigheter som för myndigheterna under regeringen och innebär att bestämmelser om ledningens övergripande verksamhetsansvar och ledningens ansvar för arbetsordning, verksamhetsplan m.m. regleras i myndigheternas instruktioner bestämmelser om internrevision samt intern styrning och kontroll förs in i REA-lagen bestämmelser som rör samlas i riksbankslagen. Utskottet föreslår att antar riksdagsstyrelsens lagförslag med den ändringen att 2 § i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen får den lydelse som utskottet föreslår. Utskottets ändring utgör en rättelse. Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft . Vissa av de föreslagna bestämmelserna tillämpas första gången för . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Intern styrning och kontroll för myndigheter antar riksdagsstyrelsens förslag i bilaga 2 till a) lag om ändring i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och , b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank, c) lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen med den ändringen att 2 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, d) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för , e) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Därmed bifaller delvis framställning 2009/10:RS6. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Riksdagsstyrelsen gav riksdagsförvaltningen i uppdrag att göra en översyn av de ekonomiadministrativa bestämmelserna på riksdagsområdet. Bakgrunden till översynen var nya och ändrade bestämmelser på regeringsområdet. I uppdraget ingick bl.a. att genomföra en översyn av REA-lagen med tillhörande föreskrifter med anledning av nya och ändrade förordningar för regeringens myndigheter samt de erfarenheter som vunnits hos myndigheter av REA-lagens tillämpning. Utredningsarbetet bedrevs i en expertgrupp under ledning av riksdagsförvaltningen med representanter för riksdagsförvaltningen, ombudsmän, , och . Expertgruppens betänkande (2008/09:URF4) har remissbehandlats. Yttranden har lämnats av riksbank, , ombudsmän (), och genom . har för riksdagsstyrelsen tillkännagivit att det kan vara tid för en översyn av REA-lagen och dess föreskrifter (bet. 2009/10:KU39, rskr. 2009/10:334). Den i detta ärende behandlade framställningen bygger på bl.a. expertgruppens förslag och ställningstagande i fråga om den uppföljning av riksrevisionsreformen som behandlats av utskottet (framst. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17 och 2010/11:KU2, rskr. 2009/10:301302). Vid remissbehandlingen av expertgruppens förslag om intern styrning och kontroll var riksdagsstyrelsens framställning Uppföljning av riksrevisionsreformen (framst. 2009/10:RS4) föremål för behandling. Den i detta ärende behandlade framställningen hänvisades till . Inga följdmotioner har väckts i ärendet. Intern styrning och kontroll för myndigheter Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att antar riksdagsstyrelsens förslag till ändringar i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och , lagen (1988:1385) om riksbank, lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen med den ändringen att 2 § i lagen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, lagen (2002:1023) med instruktion för och lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Regeringen har väsentligt skärpt kraven på intern styrning och kontroll hos myndigheter under regeringen. De nya kraven återfinns i flera olika författningar, vilka kompletterar varandra. Myndighetsledningarnas ansvar för intern styrning och kontroll har klarlagts i myndighetsförordningen (2007:515), vilken trädde i kraft och gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Internrevisionens ansvarsområde har förtydligats och dess ställning har stärkts genom internrevisionsförordningen (2006:1228), vilken trädde i kraft . Vidare har begreppet intern styrning och kontroll getts en tydlig definition, och tillämpningsbestämmelser har utformats i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, vilken trädde i kraft . De myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen är även skyldiga att följa denna förordning. Myndighetsledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen har förtydligats ytterligare genom att ledningen i anslutning till underskriften i årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bestämmelsen om detta finns i 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Bestämmelsen gäller för de myndigheter som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll och tillämpas första gången för . Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (REA-lagen), och föreskrifter som hör till denna lag reglerar ekonomiadministrationen m.m. inom riksdagsområdet. REA-lagen och föreskrifterna trädde i kraft . Bestämmelserna är utformade med budgetlagen och regeringens ekonomiadministrativa bestämmelser som förebild. Strävan var att myndigheter så långt möjligt skulle följa samma bestämmelser som regeringens myndigheter. REA-lagens och föreskrifternas utformning baserar sig främst på de förhållanden som rådde . Enligt 28 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (REA-lagen) gäller att myndigheten får besluta att sälja annan lös egendom än sådan som anges i 25 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för myndighetens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel. I 25 § anges att riksdagsförvaltningen får besluta att sälja bostadsrätt om egendomen inte längre behövs för myndighetens verksamhet. Enligt 27 § får myndigheten inte utan bemyndigande besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag. Av 37 § andra stycket i lagen framgår att årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning samt noter. och ska även upprätta en finansieringsanalys. I 41 § föreskrivs att riksdagsstyrelsen får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag samt att innan riksdagsstyrelsen beslutar om sådana föreskrifter ska berörda myndigheter ges tillfälle att yttra sig. Därtill anges att riksdagsstyrelsen inte får besluta om sådana föreskrifter som begränsar ombudsmäns eller självständighet i den granskande verksamheten. Lagen (1988:1385) om riksbank Av 9 kap. 2 § riksbankslagen framgår att vid huvudkontoret ska finnas en revisionsenhet samt de övriga enheter som beslutar, att verksamheten vid revisionsenheten leds av fullmäktige samt att fördelningen av ärenden mellan enheterna ska framgå av den arbetsordning som avses i 4 §. Enligt 9 kap. 2 a § gäller att verksamhet vid revisionsenheten ska avse självständig granskning av interna styrning och kontroll och hur fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter, att revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision samt att fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med . I 9 kap. 4 § anges dels att fullmäktige beslutar om arbetsordning i , dels att i övrigt beslutar i enskilda fall i frågor som rör anställda och uppdragstagare hos banken, om inte annat följer av lag eller beslut av eller av riksdagsförvaltningen. Av 10 kap. 3 § andra stycket framgår att direktionen före till , och fullmäktige ska avge redovisning för det föregående räkenskapsåret. I bestämmelsen anges därtill dels att fullmäktige till och ska lämna förslag till disposition av vinst, dels att redovisningen ska omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för penning- och valutapolitiken samt för hur har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende. Lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen Enligt 2 § första stycket 13 och 7 lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen gäller att riksdagsförvaltningen ska om annat inte är särskilt föreskrivet dels upprätta förslag till anslag på statsbudgeten avseende och dess myndigheter m.m., dock inte för , dels meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudgeten för och dess myndigheter utom samt meddela sådana ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för och dess myndigheter utom och som inte ska meddelas av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och , dels yttra sig över förslag till anslag på statsbudgeten och upprätta en sammanställning för var och en av myndigheter, utom , över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av beslut om statsbudgeten, dels meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal som riksdagsförvaltningen ingått, samt personaladministrativa föreskrifter i övrigt för och dess myndigheter utom . I 8 § föreskrivs att riksdagsförvaltningen dels svarar för att intern revision sker av förvaltningen, dels fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med . Därtill anges i bestämmelsen att internrevisionen ska avse självständig granskning av riksdagsförvaltningens interna styrning och kontroll och hur förvaltningen fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter samt att revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision. Enligt 15 § gäller att styrelsen ska pröva om förvaltningens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Av 15 § 45 och 7 framgår vidare att styrelsen beslutar bl.a. om dels åtgärder med anledning av rapporter över förvaltningens verksamhet och den redovisning som styrelsen ska lämna till enligt 7 §, dels åtgärder med anledning av internrevisionens redovisning samt revisionsplan, dels riksdagsförvaltningens arbetsordning. Av 18 § framgår att det åligger riksdagsdirektören att se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Det åligger vidare riksdagsdirektören bl.a. att dels hushålla väl med de medel som ställs till förfogande för riksdagsförvaltningens verksamhet, dels verka för att förvaltningens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt förvaltningens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Lagen (2002:1023) med instruktion för Av 5 § första stycket lagen med instruktion för framgår att riksrevisorerna gemensamt beslutar om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten. Detta gäller föreskrifter som inte ska beslutas av riksdagsförvaltningen enligt 2 § första stycket 2 och 7 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen eller av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . Enligt 5 § andra stycket får riksrevisorerna gemensamt i särskilda fall och enligt förutsättningar som anges i 6 § första stycket 2 och 3 lagen (1994:260) om offentlig anställning besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom . Enligt 18 § svarar för att intern revision sker av myndigheten. Lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Av 12 § första stycket lagen med instruktion för ombudsmän framgår att enligt 8 kap. 11 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsmannen administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten samt att han i arbetsordning ska meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. Av andra stycket följer dels att chefsjustitieombudsmannen svarar för att intern revision av myndigheten sker. Internrevisionen ska avse självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision. Tredje stycket stadgar att ombudsmän fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med . I framställningen redogörs bl.a. för de olika delarna av förslaget och expertgruppens förslag. Vidare redogörs för remissinstansernas synpunkter, gällande ordning och riksdagsstyrelsens överväganden och förslag. Nedan återges en sammanfattning av de båda sistnämnda. Vad gäller myndighetens ledning föreslår riksdagsstyrelsen att med detta ska avses riksdagsstyrelsen för riksdagsförvaltningen, riksrevisorerna för , chefsjustitieombudsmannen för JO samt direktionen i . Riksdagsstyrelsen konstaterar dels att för riksdagsförvaltningen, och är ledningsansvaret tydligt reglerat, dels att det för JO:s del saknas en sådan reglering. Av förarbetena till inrättandet av en chefs-JO och de ansvarsområden chefs-JO har framgår det enligt riksdagsstyrelsen att chefs-JO bör betraktas som myndighetens ledning. Beträffande ledningens övergripande verksamhetsansvar föreslår riksdagsstyrelsen att i respektive myndighets instruktion och i riksbankslagen regleras att myndigheternas ledning ansvarar för verksamheten inför och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Riksdagsstyrelsen delar expertgruppens förslag att i fråga om myndigheter tydliggöra myndighetsledningens ansvar inför . I kravet på effektivitet får anses ligga att myndigheten ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. Myndigheten ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande författningar, och riksdagsbeslut ska efterlevas. När det gäller JO saknar riksdagsstyrelsen anledning att inte beakta vad JO framhållit i sitt remissvar. Chefs-JO:s verksamhetsansvar bör enligt riksdagsstyrelsen med hänsyn till justitieombudsmännens unikt självständiga ställning knytas till chefs-JO:s uppgift enligt riksdagsordningen och lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Beträffande ledningens ansvar föreslår riksdagsstyrelsen att den regleras i myndigheternas instruktioner och i riksbankslagen samt att i detta ska ingå beslut om arbetsordning, verksamhetsplan, budget, årsredovisning och föreskrifter. Därtill föreslår riksdagsstyrelsen dels att riksbanksfullmäktiges rätt att besluta om arbetsordningen kvarstår, dels att det i REA-lagen respektive i riksbankslagen ska framgå att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Vad gäller arbetsordning för framgår av riksdagsstyrelsens överväganden bl.a. att det förhållandet att det är fullmäktige och inte direktionen som ska besluta arbetsordningen har sin bakgrund i fempartiöverenskommelsen i samband med lagändringen om en oberoende riksbank (prop. 1997/98:40). Riksdagsstyrelsen gör ingen annan bedömning än expertgruppen om att ansvarsfördelningen mellan fullmäktige och direktionen inte bör ändras då den baseras på en parlamentarisk överenskommelse och då har funnit en ordning som fungerar väl i praktiken. Riksdagsstyrelsen noterar att den ordning som gäller för beträffande beslut om arbetsordning inte längre överensstämmer med praxis för övriga statliga myndigheter. Enligt riksdagsstyrelsen saknas en enhetlig reglering av vad en arbetsordning för myndigheter ska innehålla. Däremot är det i huvudsak, redan med gällande bestämmelser, tydligt att arbetsordningen ska innehålla närmare föreskrifter om myndighetens organisation och fördelningen av ärenden mellan olika enheter. Riksdagsstyrelsen anser därmed inte att det är nödvändigt att reglera arbetsordningens innehåll för myndigheter. Det är dessutom inte möjligt att finna en enhetlig reglering med hänsyn till den interna ansvarsfördelningen vid och JO. Riksdagsstyrelsen föreslår en mindre ändring i 5 § lagen (2002:1023) med instruktion för i syfte att öka överensstämmelsen i regleringen av myndigheter. Därtill föreslår riksdagsstyrelsen en revidering av expertgruppens förslag i enlighet med JO:s bedömning i fråga om att chefs-JO:s meddelande av bestämmelser i arbetsordningen om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen bör omfattas av en skyldighet att samråda med de övriga ombudsmännen. Vad gäller verksamhetsplanen anser riksdagsstyrelsen att denna är ett centralt och viktigt dokument som bör upprättas vid myndigheterna och som bl.a. bör dels beslutas av myndighetens ledning, dels vara ett sätt att få en tydligare och mer målinriktad planering av verksamheten som bl.a. syftar till att få en effektivare verksamhet. I framställningen anges bl.a. dels att verksamhetsplaner finns vid alla myndigheter utom vid JO, dels att expertgruppen har anfört att det finns skäl även för JO att upprätta en verksamhetsplan som är ändamålsenlig och motsvarar behoven vid JO samt att beslut om en sådan verksamhetsplan ska ingå i chefs-JO:s ansvar. Chefs-JO:s beslut om en verksamhetsplan får, enligt expertgruppen, naturligtvis inte inkräkta på den oberoende ställning som respektive JO har i sin tillsynsverksamhet, vilket markeras i lagförslaget genom att samråd krävs med övriga justitieombudsmän före beslut om verksamhetsplanen. Riksdagsstyrelsen, som noterar att JO inte motsätter sig kravet på en verksamhetsplan, föreslår således att en reglering i enlighet med framställningens förslag införs i myndigheternas instruktioner respektive i riksbankslagen. Enligt vilande beslut att riksrevisorn med administrativt ansvar får ansvar för den administrativa och i hög grad även den organisatoriska ledningen av myndigheten ligger det, menar riksdagsstyrelsen, närmast till hands att också ansvaret för att besluta om verksamhetsplan ligger på denne. Beträffande årsredovisning och budget noterar riksdagsstyrelsen bl.a. dels att med undantag för är det myndigheternas ledningar som beslutar om årsredovisning och budget, dels att det dåvarande (under /10) hade ställt sig bakom riksdagsstyrelsens förslag att riksrevisorn med administrativt ansvar ska besluta om verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning och årsredovisning. Av framställningen framgår att riksdagsstyrelsen förordar att chefs-JO ges ett uttryckligt ansvar för årsredovisning och förslag till anslag i statsbudgeten. Vad gäller intern styrning och kontroll föreslår riksdagsstyrelsen att det i REA-lagen respektive i riksbankslagen regleras att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Vad gäller krav på internrevision föreslår riksdagsstyrelsen dels att det i REA-lagen ställs krav på att det vid myndigheten ska finnas en internrevision, dels att en myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet, dels att inget krav ställs på att det ska finnas anställda internrevisorer, dels att hänvisning till REA-lagen görs i myndigheternas instruktioner. Vidare föreslår riksdagsstyrelsen att i riksbankslagen ändras beteckningen fullmäktiges revisionsenhet till revisionsfunktion och det förtydligas att denna ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Därtill införs krav på internrevision som lyder under direktionen. Riksdagsstyrelsen konstaterar under sina överväganden att riksdagsförvaltningen, och JO alla har krav på sig att ha en internrevision. Riksdagsstyrelsen, som har funnit att detta är en fungerande ordning som myndigheterna anser är viktig att ha kvar, föreslår således att denna ordning alltjämt ska gälla. Något krav på att ha en anställd internrevisor bör enligt riksdagsstyrelsen inte ställas för myndigheter då det finns dels goda erfarenheter av att köpa tjänsten externt för riksdagsförvaltningen och JO, dels ett värde i att ha ett enhetligt regelverk som tar hänsyn till att myndigheterna är av varierande storlek. Riksdagsstyrelsens förslag om samordning av internrevision med en annan myndighet (som är i enlighet med vad som gäller för regeringens myndigheter) innebär att den samverkan som sker mellan riksdagsförvaltningen och JO om internrevision består. Riksdagsstyrelsen föreslår att bestämmelserna om fullmäktiges revisionsenhet kvarstår i riksbankslagen då fullmäktige ska ha en kontrollerande funktion. Nya bestämmelser bör dock enligt riksdagsstyrelsen införas som även reglerar direktionens internrevision i enlighet med den ordning som råder vid . För att tydliggöra skillnaden anges att fullmäktiges revision ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Riksdagsstyrelsens förslag innebär att nuvarande bestämmelser om internrevision i riksdagsförvaltningens, och instruktioner utgår och att det i stället görs en hänvisning till REA-lagen. En sådan hänvisning bedöms av riksdagsstyrelsen som viktig då instruktionerna därmed även fortsättningsvis innehåller uppgifter om internrevision. Ledningens ansvar gentemot internrevisionen Vad gäller ledningens ansvar gentemot internrevisionen föreslår riksdagsstyrelsen att bestämmelser om att myndighetens ledning ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen samt åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer förs in i REA-lagen respektive riksbankslagen. Därtill föreslås att kravet på att samråd ska ske med om revisionsplanen tas bort. Av riksdagsstyrelsens överväganden framgår att den ordning som föreskrivs i internrevisionsförordningen om att myndighetens ledning ska vara internrevisionens uppdragsgivare, vad ledningen ska besluta om och att internrevisionen ska rapportera till ledningen redan tillämpas av myndigheter. En reglering av denna ordning innebär därmed en kodifiering av praxis. För att inte tynga REA-lagen eller riksbankslagen alltför mycket med bestämmelser om internrevision har riksdagsstyrelsen, i enlighet med expertgruppens förslag, inte föreslagit att internrevisionen ska rapportera sina granskningsresultat till myndighetens ledning. Att så ändå ska vara fallet är enligt riksdagsstyrelsen naturligt då ledningen tydligt utpekas som internrevisionens uppdragsgivare, men formerna för rapporteringen bör i stället framgå av de riktlinjer som beslutas av ledningen. Kravet på samråd med om revisionsplanen har tagits bort för regeringens myndigheter, och därmed anser riksdagsstyrelsen att detta krav kan tas bort även för myndigheter. Vad gäller internrevisionens uppgifter föreslår riksdagsstyrelsen att internrevisionen ska dels utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar1[ Med verksamhetsansvar avses den föreslagna regleringen av myndighetsledningens övergripande verksamhetsansvar i 15 § första stycket lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, i 4 b § lagen (2002:1023) med instruktion för och i 12 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän.