bet · GY01MJU1 · 2010-12-07 00:00:00 — Regeringen ska lämna en översiktlig rapportering av hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Redovisningen bör omfatta ett urval av indikatorer som återkommer och ska ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder om det visar sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är tillfredsställande. ska en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen göras i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. har sammanställt underlag för regeringens rapportering till om utvecklingen av arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Detta underlag finns sammanställt i de årliga s.k. de Facto-rapporterna. De årliga redovisningarna har kompletterats med en fördjupad utvärdering som även ska söka ge en förklaring till det uppnådda resultatet. Denna fördjupade redovisning bör, enligt vad som anfördes i samband med införandet av miljömålssystemet, innehålla kostnadsberäknade förslag. behandlades detta i betänkandena /10:MJU1 och MJU2. 2.2 Regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen Det har under en lång rad av år pågått ett utvecklingsarbete inom staten vad gäller den ekonomiska styrningen, dvs. dels den finansiella styrningen, dels mål- och resultatstyrningen av statens verksamhet. beslutade regeringen att ändra innehållet i och formerna för mål- och resultatstyrningen av myndigheterna och deras verksamhet. Den tidigare indelningen i politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar utgick och den årliga styrningen av myndigheterna är inriktad mot verksamhetens resultat utifrån det uppdrag som anges i respektive myndighetsinstruktion. I årets budgetproposition informerar regeringen om att () har följt upp regeringens resultatstyrning av myndigheterna. ESV konstaterar att de flesta myndigheter anser att regeringens styrning i och med nyordningen har blivit tydligare, mer logisk och långsiktig. Regeringen informerar vidare om att den avser att lämna förslag till om en ny budgetlag. En utredare har på regeringens uppdrag genomfört en översyn av budgetlagen. I övrigt kommenterar inte regeringen den fortsatta utvecklingen av regeringens redovisning av resultat till och de synpunkter som miljö- och jordbruksutskottet framförde i förra årets budgetbetänkande. 2.3 Utskottets tidigare ställningstaganden om resultatredovisningen I förra årets uppföljning gjorde miljö- och jordbruksutskottet följande påpekanden till regeringen när det gällde resultatredovisningen för utgiftsområde 20. När det gällde klimatförändringarna betecknades situationen som allvarlig. Utvecklingen gick åt fel håll trots att de svenska utsläppen minskade. bedömning var då att utvecklingen inom klimatområdet gick åt fel håll eftersom de globala utsläppen av växthusgaser ökar. Klimatförändringarna är en av vår tids stora utmaningar, och utskottet betonade vikten av att insatser för att minska utsläpp av växthusgaser nationellt och internationellt ges hög prioritet. Utskottet ansåg att det var glädjande att det nationella klimatmål som antagit för perioden 20082012 tycktes vara möjligt att nå. Vidare framhöll man att det var positivt att personbilarnas genomsnittliga utsläpp av koldioxid hade minskat från /km till /km, bl.a. som en följd av den ökande andelen miljöbilar i nybilsförsäljningen. Utskottet konstaterade att även andra faktorer, som att den genomsnittliga bränsleförbrukningen för nya bilar hade gått ned, var av betydelse för den positiva utvecklingen. Utsläppen av växthusgaser är en global utmaning och det behövs betydande utsläppsminskningar för att undvika farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Utskottet har under en rad år uppmärksammat att tillståndet i våra hav är oroande. bedömning om att det kommer att bli svårt eller omöjligt att nå miljökvalitetsmålet för området Hav i balans samt levande kust och skärgård redovisades. Utskottet delade denna bedömning och hänvisade till den havsmiljöuppföljning som utskottet genomförde 200811[ Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet (2008/09:RFR3).]. När det gällde övergödningen var situationen fortfarande allvarlig. Utskottet underströk i sitt uttalande , som gjordes i samband med behandlingen av havsmiljöpropositionen, att havsmiljöarbetet måste intensifieras och att ambitionerna i arbetet måste höjas. I budgetpropositionen redovisades exempel på insatser som har inneburit en förbättring för havsmiljön. Arbetet med att bilda skyddsområden har gått långsamt. Därför var det positivt att arbetet gick framåt , bl.a. genom att sex nya reservat bildades och att fyra s.k. hänsynsområden inrättades. Vidare var det positivt att östra torskbestånd visade tecken på viss återhämtning, trots att det fortfarande rådde ett allvarligt läge för flera kommersiellt utnyttjade fiskarter. Utskottet framhöll vikten av insatser mot utkast av fisk. Utskottet konstaterade att det pågår ett utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning. Utskottet har genom sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet tagit en mycket aktiv del i detta arbete. Det pågick en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kunde förbättras, vad gällde både innehåll och form. Utskottets synpunkter har handlat bl.a. om valet av indikatorer och deras koppling till mål som beslutats av , behovet av att tydliga tidsserier redovisas för samtliga indikatorer, behovet av uppföljningar av olika statliga insatsers resultat och bedömningar av hur insatserna bidrar till att målen nås samt önskemål om att resultatredovisningen tydligare inriktas på att redovisa och analysera resultat i stället för att redovisa nya insatser. Utskottet noterade att regeringen i budgetpropositionen framhöll att utskott har en viktig roll att spela när det gällde att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Utskottet delade gruppens bedömning att det fanns ett fortsatt behov att betona vikten av att de synpunkter som utskottet framför uppmärksammas i regeringens utvecklingsarbete. Utskottet hänvisade även till de riktlinjer som beslutats av där det framgick att regeringen på ett bättre sätt måste leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. Utskottet betonade att en viktig utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet borde vara att underlätta och utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Utskottet delade vidare gruppens bedömning att det var önskvärt att såväl som regeringens och förvaltningens behov av resultatinformation beaktas i den fortsatta utvecklingen av miljömålssystemet. I budgetpropositionen redovisades resultat under utgiftsområde 20 på ett sätt som följde den struktur som valts för att följa upp miljökvalitetsmålen. Utskottet delade gruppens bedömning att denna struktur i allt väsentligt var ändamålsenlig. Redovisningen enligt den valda strukturen kan dock utvecklas. Tydliga mål och indikatorer behövs. En utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet bör vara att redovisa resultat för samtliga delmål som beslutat om. För havsmiljöområdet redovisas resultat endast för fyra av de sju delmålen, vilket är en förändring jämfört med redovisningen i budgetpropositionen där resultat för samtliga delmål redovisades. Vidare kan analyser av redovisade resultat underlättas om regeringen i ökad utsträckning lämnar en egen bedömning av hur olika insatser bidrar till att de olika målen kan nås. Huvuddelen av de insatser som staten vidtar för att nå målen inom klimatområdet respektive havsmiljöområdet görs inom ramen för andra utgiftsområden. Utskottet efterfrågade en sammanhållen redovisning av vilka de viktigaste statliga insatserna är för respektive område och en redogörelse för resultatet av insatserna i budgetpropositionen. En naturlig utgångspunkt för en sådan redovisning är beslut med anledning av klimatpropositionen och havsmiljöpropositionen. I och med att en sådan redovisning inkluderar många olika samhällssektorer bedömde utskottet att det kan vara lämpligt att med jämna mellanrum inför utskottets budgetberedning redovisa resultat även i form av en särskild resultatskrivelse. Utskottet föreslog att skulle godkänna vad utskottet hade anfört ovan om regeringens resultatredovisning för havsmiljö och klimat. följde utskottets förslag. 3 Utgångspunkter för uppföljningen av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 Utgångspunkten för uppföljningen av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård har varit utskottets tidigare insatser och de ställningstaganden som dessa har föranlett. Årets uppföljning har dock försvårats av att det inte tydligt framgår på vilket sätt den nya målstrukturen för miljöarbetet som beslutade om har påverkat redovisningen. Gruppens arbete omfattar en uppföljning av dels anslaget för havsmiljö och de resultat som regeringen redovisar för miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning, dels anslag för klimatfrågor och de resultat som redovisas för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. En annan försvårande faktor för uppföljning av resultat är att insatserna för havsmiljön och klimatet styrs av flera olika mål, vilket gör att resultaten av insatserna redovisas på olika ställen i budgetpropositionens resultatredovisning. Det finns därför en inneboende svårighet i nuvarande målstruktur, som innebär att det är svårt att tillgodogöra sig en samlad resultatutveckling för två så övergripande områden som havsmiljö och klimat. Utöver vad utskottet har anfört i de sammanhang som rör resultatredovisning beslutade om ett tillkännagivande med anledning av en redogörelse från . Redogörelsen baserades på en granskning av som omfattade regeringens och ansvariga myndigheters rapportering och hantering av nationella innehav och kommande överskott av utsläppsrätter. Av granskningen framgick att kommer att få ett överskott av utsläppsrätter som kan säljas, annulleras eller sparas. Värdet på utsläppsrätterna har beräknats till . Om utsläppsrätterna säljs eller sparas för att sedan användas, kommer beslutade delmål inom ramen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan inte att nås. Regeringen har inte underställt frågan om hur överskottet ska hanteras eller redovisat uppgifter om överskottets storlek och värde. I tillkännagivandet angav att frågan om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter skulle hanteras borde underställas för beslut. Regeringen borde därmed återkomma till med sina bedömningar och förslag i frågan. Utskottet förutsatte vidare att regeringen återkommer till med uppgifter om det svenska överskottet av utsläppsrätter inklusive uppskattat värde för dessa. En ytterligare utgångspunkt för resultatuppföljningen av havsmiljöfrågorna i budgetpropositionen är utskottets fördjupade uppföljningsinsats. genomförde miljö- och jordbruksutskottet en fördjupad uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet.12[ Rapport 2008/09:RFR3 Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet.] Uppföljningsrapporten behandlades av utskottet i budgetbetänkandet . godkände därefter vad utskottet kommit fram till med anledning av uppföljningen.13[ . 2008/09:MJU1.] I sammanhanget kan även nämnas att utskottets fördjupade uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet behandlade frågor med bäring på havsmiljön.14[ Rapport 2007/08:RFR3, bet. 2007/08:MJU2.] behandlade regeringens proposition om en sammanhållen havspolitik där flertalet av de frågor som tagits upp i utskottets havsmiljöuppföljning behandlades.15[ Prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29.] Avslutningsvis bör nämnas att miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp bedriver ett arbete kring statens satsning på hållbara städer. Resultaten av den fördjupade uppföljningen redovisas i en särskild rapport till utskottet. 4.1 Anslag för havsmiljöområdet Området Miljöpolitik ingår i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Regeringen föreslår att sammanlagt anslås för området Miljöpolitik, vilket består av 17 anslag, varav ett är anslaget för åtgärder för havs- och vattenmiljö. Anslaget används för insatser för att förbättra, bevara och skydda havsmiljön i och . föreslår regeringen att anslaget används för insatser för havs- och vattenmiljöer. I dessa ryms bl.a. att främja en ändamålsenlig vattenförvaltning samt frågor som rör havsplanering. föreslås anslaget benämnas 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö (tidigare 1:12 Havsmiljö). För förslår regeringen att anslaget ökar med jämfört med till sammanlagt . Anslaget har ökat betydligt . uppgick anslaget till . Tabell 1 Utgiftsutvecklingen för anslag 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö () Källa: Prop. 2010/11:1 utg.omr. 4.2 Regeringens resultatredovisning för havsmiljöfrågor Regeringen redovisar resultat för havsmiljöfrågor fördelat på fyra miljökvalitetsmål, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Giftfri miljö samt Ett rikt växt- och djurliv. I det följande ingår en redogörelse för regeringens redovisning i budgetpropositionen som jämförs med uppgifter i budgetpropositionen för resultat som redovisats för Hav i balans samt en levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Det underlag som presenteras nedan är således ingen heltäckande uppföljning av de miljökvalitetsmål som är väsentliga för en god havsmiljö. Underlaget ska därför ses som exempel på regeringens resultatredovisning . 4.3 Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård Regeringens allmänna bedömning om resultatet Regeringen refererade till bedömning om att det kommer att bli mycket svårt eller omöjligt att nå miljökvalitetsmålet även om ytterligare åtgärder sätts in. Regeringen uppgav att den mot bakgrund av detta utökat anslag 1:12 Havsmiljö och givit det ett flerårigt perspektiv på ett tydligt sätt och härigenom ökat ambitionsnivån för att rädda haven. Regeringen redovisade vidare att den i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik, som beslutades av , presenterade en rad åtgärder beträffande hållbart nyttjande av havets och kustområdenas resurser, bevarande och restaurering av ekosystemen, utveckling av havsanknutna näringar samt hur ska agera i det internationella havsmiljöarbetet. Regeringen bedömer att det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård om ytterligare kraftfulla åtgärder vidtas. Framför allt krävs fortsatta insatser för att skydda miljöer och kust- och skärgårdsområden samt ytterligare åtgärder inom fisket för att anpassa uttaget av fisk och minska bifångsterna. Vidare är åtgärder för att uppnå åtaganden i det internationella samarbetet av stor betydelse, t.ex. åtgärder i för miljö (Helcoms) aktionsplan för och genomförandet av det direktivet16[ och rådets direktiv /56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område.]. Fortsatt EU-samarbete och internationellt samarbete är en grundförutsättning för att målet ska kunna nås, liksom insatser under flera andra miljökvalitetsmål, framför allt Ingen övergödning och Giftfri miljö. När det gäller det fortsatta åtgärdsarbetet för att förbättra, bevara och skydda havsmiljön i och för levande hav hänvisar regeringen till sin skrivelse Åtgärder för levande hav17[ Åtgärder för levande hav (skr. 2009/10:213).]. För att kunna kraftsamla i arbetet för renare hav och vatten och uppnå en effektiv och ändamålsenlig havs- och vattenmiljöförvaltning bildar regeringen en ny myndighet som inleder sin verksamhet . Den nya myndigheten ska ha det samlade ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor, inklusive genomförandet av fiskeripolitiken. Myndigheten ska verka för bevarande och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljöer. Myndighetens uppgifter baseras på den verksamhet som avser havs- och vattenmiljöfrågor och som har delats mellan och . Redovisade resultat för de sju delmålen För delmål 1, Skyddsvärda miljöer Budgetpropositionen 2010: Sex nya reservat bildades , dock inget kulturreservat som omfattar kust. Totalt har av territorialhavet och av den ekonomiska zonen ett marint områdesskydd. I sin analys skriver regeringen att skyddet av miljöer går framåt, och invigdes , första nationalpark med marint fokus. Budgetpropositionen 2011: Arbetet med delmålet om skydd av miljöer går framåt. första, , invigdes . Utöver dagens 20 naturreservat förväntas ytterligare ett antal naturreservat kunna inrättas varför delmålet bedöms kunna nås i den delen. och början av 2010 har beslutat att införa ytterligare tre fiskefria områden. Delmålet bedöms dock i sin helhet inte kunna nås inom tidsramen. För delmål 2, Strategi för kulturarv och odlingslandskap Budgetpropositionen 2010: Ingen redovisning. Budgetpropositionen 2011: Ingen redovisning. För delmål 3, Åtgärdsprogram för hotade arter Budgetpropositionen 2010: Ingen redovisning. Budgetpropositionen 2011: Delmålet har inte nåtts. Det fortsatta arbetet med åtgärdsprogrammen hanteras under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. För delmål 4, Minskning av bifångster Budgetpropositionen 2010: Ingen redovisning. Budgetpropositionen 2011: Utvecklingen ser lovande ut gällande utveckling av fiskeredskap och övervakningsmetodik. Det är dock inte möjligt att nå delmålet . Delmålet är relevant även för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. För delmål 5, Uttag återväxt av fisk Budgetpropositionen 2010: har konstaterat att delmålet inte uppnåddes . Regeringen anger att det fortfarande råder ett allvarligt läge för flera kommersiellt nyttjade fiskarter, t.ex. ålen, även om vissa fiskbestånd, såsom torsken i , visar tecken på viss återhämtning. I sin analys skriver regeringen att det är viktigt att fisket bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt och att den pågående översynen av EU:s gemensamma fiskeripolitik kan leda till nödvändiga förbättringar. Vidare anges att läget för Kattegattorsken är fortsatt kritiskt och att det därför var viktigt att den svenska och danska regeringen kom överens om att inrätta ett totalt fiskeförbud i den zon som innehåller torskens viktigaste lekområde. Budgetpropositionen 2011: Delmålet om uttag och återväxt av fisk uppnåddes inte till . Betydande åtgärder har dock vidtagits för att reducera såväl fiskeansträngning som fiskeflottans kapacitet. Torskbeståndet i östra visar tecken på återhämtning bl.a. till följd av att krafttag har tagits mot det orapporterade fisket. För delmål 6, Buller och andra störningar Budgetpropositionen 2010: inrättades s.k. hänsynsområden i skärgården, två i och två i . Budgetpropositionen 2011: Delmålet kommer att nås . Bland annat planeras ytterligare fyra hänsynsområden i och . För delmål 7, Utsläpp av olja och kemikalier Budgetpropositionen 2010: bedömning redovisades om att delmålet är möjligt att nå trots att sjötrafiken över och hör till den mest intensiva i världen. De konstaterade utsläppen av olja och kemikalier i , och är ungefär 300 . Regeringen bedömer att ökad lagföring som ger kännbara ekonomiska konsekvenser vid illegala utsläpp har bidragit till att antalet konstaterade utsläpp i territorialhavet minskar. Det över tiden relativt konstanta antalet oljeskadad fågel tyder dock, enligt regeringen, på ett mörkertal med många utsläpp som aldrig registreras. Budgetpropositionen 2011: Trenden för delmålet om minimerade utsläpp av olja och kemikalier bedöms som fortsatt god och delmålet bedöms nås inom tidsramen. 4.4 Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning Regeringens allmänna bedömning om resultatet Regeringen refererade bedömning att miljökvalitetsmålet inte kommer att nås. Trots att utsläppen som bidrar till övergödning fortsätter att minska, förbättras inte tillståndet i miljön i motsvarande grad. Regeringen hänvisade till att den i havsmiljöpropositionen redovisar en rad åtgärder mot övergödning som kommer att öka möjligheten till att nå såväl delmålen som miljökvalitetsmålet. Regeringen bedömde i sin analys att det internationella samarbetet för att minska övergödningen även fortsatt var avgörande för att nå miljökvalitetsmålet. Regeringen bedömde vidare att det krävs riktade styrmedel för att klara de belastningsminskningar av fosfor- och kväveföreningar som kommer att krävas för att uppnå miljökvalitetsmålet. Ett exempel är de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tar fram , vilka enligt regeringen bedöms ha stor betydelse för möjligheterna att nå delmålen för fosfor och kväve till vatten. Regeringen uppger att man bedömer att det är möjligt att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning inom en generation om ytterligare åtgärder vidtas. Utsläppen till både luft och vatten av gödande ämnen har fortsatt minska tydligt inom ramen för det löpande miljömålsarbetet. Därtill har ett stort antal nya åtgärder och styrmedel beslutats som ytterligare minskar utsläppen av kväve- och fosforföreningar genom regeringens särskilda satsning på havsmiljön. Regeringen har i propositionen En svensk sammanhållen havspolitik18[ Prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299.] presenterat en rad viktiga insatser, bl.a. utvidgning av förbudet för fosfater i tvättmedel till att även omfatta maskindiskmedel och förstärkningar inom landsbygdsprogrammet 20072013. Modifieringar av ersättningarna till skyddszoner, fånggrödor, vårbearbetning, vall, våtmarker och ökade satsningar på kompetensutveckling är exempel på förstärkningar i landsbygdsprogrammet som gäller . Även nya åtgärder som att anlägga fosforreducerande dammar och reglerbar dränering ingår i landsbygdsprogrammet . Regeringen införde bidraget om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA). LOVA-satsningen om används på olika sätt för att förbättra havsmiljön och framför allt i syfte att minska övergödningen. Redovisade resultat för de fyra delmålen För delmål 1, Utsläpp av fosfor Budgetpropositionen 2010: Regeringen redovisade att utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till vatten har minskat och minskningstrenden har avtagit . Budgetpropositionen 2011: Utsläppen av fosforföreningar bedöms 2010 ha minskat till ca , vilket ska jämföras med delmålet om högst . Delmålet är således inte möjligt att nå inom tidsramen för . För delmål 2, Utsläpp av kväve Budgetpropositionen 2010: Regeringen redovisade att de vattenburna utsläppen av kväveföreningar till haven söder om har minskat . Budgetpropositionen 2011: För delmålet som avser vattenburna utsläpp av kväveföreningar bedöms att dessa har minskat till ca , vilket ska jämföras med delmålets . Delmålet är inte möjligt att nå . För delmål 3, Utsläpp av ammoniak Budgetpropositionen 2010: Regeringen redovisade att utsläppen har fortsatt att minska till års nivå och att delmålet om minskning till 2010 nåddes . Budgetpropositionen 2011: Trenden för utsläpp av ammoniak är fortsatt positiv. För delmål 4, Utsläpp av kväveoxider Budgetpropositionen 2010: Regeringen redovisade att utsläppen av kväveoxider uppgick till ca jämfört med delmålets . Budgetpropositionen 2011: Delmålet om kväveoxider kommer troligen att nås under eller 2011, vilket är en mer positiv bedömning . 5.1 Mål för klimatområdet beslutade om en sammanhållen klimat- och energipolitik. beslutade om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020. Målet är att utsläpp ska vara lägre än utsläppen . Det innebär att utsläppen av växthusgaser 2020 ska vara ca koldioxidekvivalenter lägre jämfört med nivå. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, dvs. transporter, bostäder, avfallsanläggningar, jord- och skogsburk och vattenbruk samt delar av industri med mera. har tidigare fastställt ett delmål för 20082012 som innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser ska vara lägre än utsläppen . Den långsiktiga inriktningen på klimatpolitiken är att inte har några nettoutsläpp . Som framgått av avsnitt 2.1 beslutade om en ny målstruktur för miljömålsarbetet med ett utvecklat generationsmål.19[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.