bet · GY01KU8 · 2010-12-16 00:00:00 — 2010/11:KU8 styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter I betänkandet behandlas styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter (framst. 2009/10:RRS30). Styrelsen lägger fram framställningen mot bakgrund av granskning av enmyndighetsreformerna av , och , som har redovisats i granskningsrapporten många till en sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3). Styrelsen anser att det är viktigt att få klarhet i hur rättstillämpningen har utvecklats efter att omorganisationerna vid de tre myndigheterna genomförts. Sammanslagningar till en enda myndighet förefaller enligt styrelsen inte ensamt kunna åstadkomma ett mera likformigt och därmed rättssäkert beslutsfattande. Mot denna bakgrund föreslår styrelsen i framställningen att tillkännager för regeringen att regeringen bör återkomma till med en redovisning av i vilken utsträckning en ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom sammanslagningarna av , och . föreslår att genom ett tillkännagivande begär att regeringen återkommer till med en redovisning i enlighet med styrelses förslag. Utskottets förslag till riksdagsbeslut styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med en redovisning av i vilken utsträckning en ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom sammanslagningarna av , och . Därmed bifaller framställning 2009/10:RRS30. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning har granskat enmyndighetsreformerna av , och . beslutade riksrevisorn granskningsrapporten många till en sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3) där resultatet av granskningen redovisas. beslutade om den här behandlade framställningen . styrelses förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Framställningen hänvisades av kammaren till . Ingen följdmotion har väckts. har berett skatte-, justitie- och socialförsäkringsutskotten tillfälle att yttra sig över framställningen i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. Justitie- och socialförsäkringsutskottens yttranden återges i bilaga 23. styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med en redovisning av i vilken utsträckning en ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom sammanslagningarna av , och . har åtta av tio koncernmyndigheter slagits samman till enmyndigheter, bl.a. för att få en förtydligad struktur med utpekad ledning och klara ansvarskedjor i myndigheterna. Såväl riksdag som regering och myndigheter har motiverat förändringarna med att en sammanhållen nationell myndighet är en bättre garant för en likformig och rättssäker handläggning liksom för en ökad flexibilitet. Ambitioner att sammanslagningarna skulle leda till ett effektivare resursutnyttjande på myndigheterna genom bl.a. lägre kostnader för administrationen har också funnits. avvecklades de 21 länsbaserade försäkringskassorna och och den nya myndigheten, , bildades (prop. 2003/04:69, bet. 2003/04:SfU13, rskr. 2003/04:210). avvecklades de tio dåvarande skattemyndigheterna och och inrättades (prop. 2002/03:99, bet. 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17). bildades och den regionala strukturen med sex myndighetschefer under Riksåklagaren och de regionala kanslierna som stod för det löpande administrativa stödet avvecklades (prop. 2004/05:26, bet. 2004/05:JuU11, rskr. 2004/05:107). Huvudsyftet med granskning var att granska om sammanslagningarna av , och lett till större enhetlighet vid myndighetsutövningen. En sammanfattning av granskningen återfinns i styrelsens framställning (framst. 2009/10:RRS30 s. 412). Granskningen i sin helhet redovisas i (RiR 2010:3). Granskningen visar bl.a. att förutsättningarna för enhetlighet har ökat samt att variationer i handläggningstider har minskat hos och delvis hos . aktgranskning visar dock att det inte har skett någon systematisk minskning av variationerna i de granskade ärendeslagen när det gäller handläggningens olika steg. Dessa skillnader i handläggning indikerar bristande enhetlighet. Enligt tyder granskningen på att både regeringen och myndigheterna underskattat svårigheterna med att uppnå enhetligare handläggning och beslutsfattande genom den här typen av reformer. granskning visar därtill att för samtliga myndigheter har reformerna lett till ökad fokus på styrning av rättsliga frågor och ärendehanteringsprocesser, t.ex. har och inrättat särskilda funktioner för rättslig styrning. visar granskningen att handläggarna har svårt att tillgodogöra sig den ökande mängden styrsignaler och huvudkontorens sätt att styra ärendehanteringsprocessen och rättstillämpningen har lett till minskade tillfällen till regions- och kontorsvisa erfarenhetsutbyten. Vidare framgår av granskningen att myndigheterna sedan sammanslagningarna har fått bättre förutsättningar för att uppnå en jämnare arbetsbelastning över hela myndigheten men att dessa möjligheter inte utnyttjats fullt ut. konstaterar vidare bl.a. att regeringen inte skaffat sig tillräcklig kunskap om reformernas åsyftade effekter på enhetlighet i myndighetsutövningen. Regeringen saknar därmed enligt ett underlag dels för resultatstyrning av enhetlighet i myndighetsutövningen, dels för att inför i enlighet med 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten redovisa de resultat som uppnåtts. Regeringen borde enligt ha säkerställt en sådan uppföljning och återrapportering. rekommenderar berörda myndigheter att dels utveckla ett instrument för systematisk uppföljning av variationer i myndighetsutövningen (oavsett organisatorisk struktur), dels möjliggöra interna praxisdiskussioner kring rättstillämpningen för att skapa ökad samsyn, dels säkerställa det löpande behovet av omfördelning av resurserna inom hela myndigheten för att åstadkomma en jämnare arbetsbelastning. rekommenderar regeringen att dels ge myndigheterna i uppdrag att följa upp variationerna i handläggningen samt ställa krav på återrapportering, dels utvärdera och följa upp om syftena med sammanslagningarna till enmyndigheter har uppnåtts, dels anpassa den löpande resultatstyrningen utifrån den bild som ges av uppföljningarna. Styrelsens utgångspunkt för sitt beslut att överlämna slutsatserna från granskning i form av en framställning är uttalade avsikt då sammanslagningarna av , och beslutades, nämligen att de organisatoriska förändringarna skulle leda till en enhetlig rättstillämpning. Styrelsen anför därtill bl.a. att respektive utskott vid riksdagsbehandlingen framhöll att en sammanhållen nationell myndighet är en bättre garant för likformig och rättssäker handläggning liksom för ökad flexibilitet. Styrelsen understryker vidare att de tre granskade myndigheterna bedriver en verksamhet som rör många medborgare som enskilda individer, vilket innebär att verksamheten vid varje myndighet måste vara likvärdig och rättssäker så långt det är möjligt. Styrelsen noterar att varken regeringen eller myndigheterna under de fem som gått sedan förändringarna genomfördes, har utfört någon uppföljning av reformerna. är styrelsen medveten om de svårigheter som kan finnas med att styra stora, komplexa organisationer med verksamhet på olika orter runt om i landet. Detta innebär å andra sidan att det är desto viktigare att myndigheterna har tillförlitliga uppföljningssystem för att följa verksamheten, t.ex. för att det ska vara möjligt att bedöma effekterna av en organisatorisk förändring. granskning visar dock att ingen av de granskade myndigheterna har ett systematiskt uppföljningssystem som möjliggör en sådan bedömning. Granskningen visar att omorganisationerna på flera punkter inneburit att möjligheterna att styra myndigheterna har förbättrats, t.ex. har dels antalet vägledningar och riktlinjer för rättstillämpning och ärendehantering ökat väsentligt vid de tre myndigheterna, dels centrala enheter med ett särskilt ansvar för rättstillämpningen inrättats. Det framkommer dock också i granskningen dels att handläggarna har haft svårt att tillgodogöra sig den ökade mängden styrningssignaler, p.g.a. tidsbrist och svårigheter att hitta relevanta dokument, dels att huvudkontorens sätt att styra ärendehanteringsprocessen och rättsstillämpningen har lett till minskade tillfällen till regions- och kontorsvisa erfarenhetsutbyten för personalen. Granskningen indikerar dock att trots de förändringar som genomförts har målet om en ökad enhetlighet i rättstillämpningen i myndigheternas verksamhet inte uppnåtts. När det gäller de ärendeslag som har granskat spelar det således fortfarande roll var i landet den enskilde bor eller av vem ett ärende avgörs. Styrelsen anser att det är viktigt att få klarhet i hur rättstillämpningen har utvecklats efter att omorganisationerna vid de tre myndigheterna genomförts. Om en sådan kartläggning visar att utvecklingen är densamma för andra ärendeslag än de som undersökt, bör frågan om lämpliga styrformer för myndigheterna övervägas. Sammanslagningar till en enda myndighet förefaller enligt vad styrelsen anför inte ensamt kunna åstadkomma ett mera likformigt och därmed rättssäkert beslutsfattande. Granskningen visar enligt styrelsen även att de uppföljningssystem som finns vid myndigheterna inte kan ge svar på huruvida enhetligheten har ökat. Införandet av sådana uppföljningssystem bör enligt styrelsens uppfattning övervägas så att regeringens resultatredovisning till kan förbättras inom respektive myndighetsområde. Mot denna bakgrund anser styrelsen att regeringen bör återrapportera till hur enhetligheten i rättstillämpningen har utvecklats vid de tre granskade myndigheterna, så att därigenom kan få en uppfattning om effekterna av reformerna. Styrelsen föreslår att begär att regeringen återkommer till med en redovisning av i vilken utsträckning en ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom sammanslagningarna av , och . Regeringens överväganden och bedömningar med anledning av redovisas i budgetpropositionen under de granskade myndigheternas respektive utgiftsområde. Vad gäller framgår av propositionen att regeringen anser att rapporten, i de delar den berör myndigheten, är slutbehandlad (prop. 2010/11:1 utg.omr. 3 s. 12). Vad gäller framgår av propositionen att regeringen överväger vilka åtgärder som kan vara aktuella med anledning av granskning (prop. 2010/11:1 utg.omr. 4 s. 49). Vad gäller framgår av propositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 10 s. 3637) bl.a. att regeringen noga har följt utvecklingen av sedan myndigheten bildades, bl.a. genom uppdrag till myndigheten samt till Statskontoret att granska förändringsarbete. Regeringens styrning av baseras bl.a. på resultaten från dessa uppföljningar. Mot bakgrund av rekommendation till regeringen om att ställa krav på återrapportering anges i propositionen att regeringen delar uppfattning att det är av stor betydelse att rapporteringen från myndigheterna ger en rättvisande bild av handläggningen. Avseende rekommendation att ge i uppdrag att följa upp variationerna i handläggningen anser regeringen att har det uppdraget. Myndigheterna är ansvariga för att bedriva sin verksamhet enligt gällande rätt och är också skyldiga att till regeringen rapportera sådant som är av väsentlig betydelse för verksamhetsområdet. Mot bakgrund av kan det dock finnas skäl att se över behovet av återrapporteringskrav. Avseende enhetlighet i handläggningen kan regeringen konstatera att de tidigare stora regionala skillnaderna i sjukfrånvaron har minskats betydligt, vilket enligt regeringens mening tyder på att handläggning av sjukförsäkringen blivit allt mer enhetlig. Av propositionen framgår även att regeringen följer utvecklingen av rättsäkerheten i socialförsäkringen noga och att i detta ligger att handläggningen ska vara enhetlig. En rättssäker socialförsäkring kommer alltid vara av allra högsta betydelse för socialförsäkringens administration, vilket också enligt regeringen var anledningen till att Inspektionen för socialförsäkringen bildades med uppgiften att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning stärka rättsäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Slutligen anges i propositionen att mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att , i de delar den berör , är färdigbehandlad. Av yttrandet (yttr. 2010/11:JuU2y, se bilaga 2) framgår bl.a. att utskottet mot bakgrund av att det nu har gått reformen av genomfördes välkomnar att nu har följt upp hur denna har fallit ut. Även om det tar tid att lägga om verksamheten i en myndighet ser justitieutskottet allvarligt på de synpunkter som framför om att enmyndighetsreformen inte synes har lett till ökad enhetlighet i rättstillämpningen och att de uppföljningssystem som finns vid inte kan ge svar på om enhetligheten ökat. Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen redogör för att har granskat sammanslagningen av bl.a. till en myndighet och att regeringen överväger vilka åtgärder som kan vara aktuella med anledning av granskningar. Av yttrandet framgår även att det från har inhämtats att regeringen planerar att följa fortsatta arbete med att genomföra enmyndighetsreformen genom återrapporteringskrav i regleringsbrevet . anser, i enlighet med styrelses framställan, att regeringen därefter ska återrapportera till om hur enhetligheten i rättstillämpningen har utvecklats vid . Av yttrandet (yttr. 2010/11:SfU3y, se bilaga 3) framgår bl.a. att utskottet noterar att regeringen noga har följt utvecklingen av sedan myndigheten bildades, bl.a. i form av uppdrag till Statskontoret och till att granska myndighetens förändringsarbete. Utskottet hänvisar i sitt yttrande till rapporten skillnader i sjukförsäkringens utfall (2010:6) från Inspektionen för socialförsäkringen där myndigheten anför att det ännu inte finns någon uppföljning eller utvärdering om enhetligheten i myndighetsutövning inom . Utskottet konstaterar att enmyndighetsreformen vad gäller visar goda resultat på betydande områden; dock behöver stora reformer som denna alltid följas upp och det är viktigt att rapportering av myndigheten ger en rättvisande bild av handläggningen. Med hänsyn härtill tillstyrker utskottet styrelsens förslag om att regeringen bör återkomma till med en redovisning av i vilken utsträckning ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom inrättandet av . Utskottet förutsätter att man i en sådan redovisning också beskriver hur det förändrade förtroendemannainflytandet inom socialförsäkringen påverkat rättstillämpningen. Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen redogjort för sina överväganden och bedömningar med anledning av aktuella rapport. Utskottet bedömer att budgetpropositionens redovisning i dessa delar får anses i allt väsentligt vara tillfredsställande. Utskottet vill dock lyfta fram vikten av att regeringen skaffar sig tillräcklig kunskap om enmyndighetreformernas effekter på enhetligheten i rättstillämpningen. Utskottet kan konstatera att i sin granskning dragit slutsatsen att regeringen saknat underlag för resultatstyrning av enhetlighet i myndighetsutövningen och för att inför i enlighet med budgetlagen redovisa de resultat som uppnåtts. Granskningen indikerar också att trots reformerna av , och har målet om en ökad enhetlighet i rättstillämpningen i myndigheternas verksamhet inte uppnåtts. Utskottet noterar därtill att huvudkontorens sätt att styra ärendehanteringsprocessen och rättsstillämpningen har lett till minskade tillfällen till regions- och kontorsvisa erfarenhetsutbyten för personalen. Sammanfattningsvis delar utskottet styrelsens slutsats om att sammanslagningar till en enda myndighet inte förefaller ensamt kunna åstadkomma ett mera likformigt och rättssäkert beslutsfattande. Mot bakgrund av att såväl riksdag som regering har motiverat reformerna med att en sammanhållen nationell myndighet är en bättre garant för en likformig och rättssäker handläggning önskar utskottet framhålla betydelsen av att regeringen vidtar lämpliga åtgärder så att enhetlighet i rättstillämpningen kan säkerställas. Införandet av uppföljningssystem som kan visa om enhetligheten har ökat eller inte bör enligt utskottet övervägas. föreslår att genom ett tillkännagivande begär att regeringen återkommer till med en redovisning i enlighet med styrelses förslag. Förteckning över behandlade förslag Framställning 2009/10:RRS30 styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med en redovisning av i vilken utsträckning en ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom sammanslagningarna av , och . Från många till en sammanslagningar av myndigheter har beslutat att bereda bl.a. justitieutskottet tillfälle att yttra sig över styrelses framställning om sammanslagningar av myndigheter, 2009/10:RRS30. yttrar sig över framställningen i de delar som rör . I framställningen föreslår att begär att regeringen återkommer till med en redovisning av i vilken utsträckning en ökad enhetlighet i rättstillämpningen har uppnåtts genom sammanslagningarna av , och . anför att granskningen visar att omorganisationerna på flera punkter inneburit att möjligheterna att styra myndigheterna har förbättrats. Exempelvis har antalet vägledningar och riktlinjer för rättstillämpning och ärendehantering ökat väsentligt vid de tre myndigheterna. Det har också inrättats centrala enheter med ett särskilt ansvar för rättstillämpningen. Det framkommer dock också i granskningen att handläggarna har haft svårt att tillgodogöra sig den ökade mängden styrningssignaler, p.g.a. tidsbrist och svårigheter att hitta relevanta dokument. Det framkommer också att huvudkontorens sätt att styra ärendehanteringsprocessen och rättsstillämpningen har lett till minskade tillfällen till regions- och kontorsvisa erfarenhetsutbyten för personalen. Enligt styrelsen indikerar granskningen dock att trots de förändringar som genomförts har målet om en ökad enhetlighet i rättstillämpningen i myndigheternas verksamhet inte uppnåtts. När det gäller de ärendeslag som har granskat spelar det således fortfarande roll var i landet den enskilde bor eller av vem ett ärende avgörs. anser att det är viktigt att få klarhet i hur rättstillämpningen har utvecklats efter att omorganisationerna vid de tre myndigheterna genomförts. Om en sådan kartläggning visar att utvecklingen är densamma för andra ärendeslag än de som undersökt, bör frågan om lämpliga styrformer för myndigheterna övervägas. Sammanslagningar till en enda myndighet förefaller inte ensamt kunna åstadkomma ett mera likformigt och därmed rättssäkert beslutsfattande. Vidare anför styrelsen att granskningen visar att de uppföljningssystem som finns vid myndigheterna inte kan ge svar på huruvida enhetligheten har ökat. Införandet av sådana uppföljningssystem bör enligt styrelsens uppfattning övervägas så att regeringens resultatredovisning till kan förbättras inom respektive myndighetsområde. Mot denna bakgrund anser styrelsen att regeringen bör återrapportera till hur enhetligheten i rättstillämpningen har utvecklats vid , och . kan därigenom få en uppfattning om effekterna av de beslutade myndighetsreformerna. Enmyndighetsreformen infördes för åklagarväsendets del (prop. 2004/05:26, bet. 2004/05:JuU11, rskr. 2004/05:107). Syftet med reformen var att förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten, minska de administrativa kostnaderna för organisationen och att förbättra verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Det övergripande syftet var att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring. Regeringen uttalade i propositionen att mycket talade för att det genom organisationsförändringen skulle skapas ännu bättre förutsättningar för högre kvalitet och större enhetlighet i den operativa åklagarverksamheten (prop. 2004/05:26 s. 11). Utskottet delade regeringens uppfattning att den föreslagna organisationen skulle skapa goda förutsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning (bet. 2004/05:JuU11 s. 7). Det har gått reformen genomfördes. Utskottet välkomnar därför att nu har följt upp hur denna har fallit ut. Även om det tar tid att lägga om verksamheten i en myndighet ser utskottet allvarligt på de synpunkter som framför om att enmyndighetsreformen inte synes har lett till ökad enhetlighet i rättstillämpningen och att de uppföljningssystem som finns vid inte kan ge svar på om enhetligheten ökat. Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg.omr. 4, s. 49) redogör för att har granskat sammanslagningen av bl.a. till en myndighet och att regeringen överväger vilka åtgärder som kan vara aktuella med anledning av granskningar. Från har inhämtats att regeringen planerar att följa fortsatta arbete med att genomföra enmyndighetsreformen genom återrapporteringskrav i regleringsbrevet . anser, i enlighet med styrelses framställan, att regeringen därefter ska återrapportera till om hur enhetligheten i rättstillämpningen har utvecklats vid . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), Arhe Hamednaca (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (M). har beslutat att bereda skatteutskottet, justitieutskottet och socialförsäkringsutskottet tillfälle att avge yttrande över styrelses framställning 2009/10:RRS30. yttrar sig över de delar av framställningen som rör utskottets beredningsområde, dvs. har granskat enmyndighetsreformerna av , och . Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten många till en sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3). granskning visar att enhetligheten och likformigheten i myndigheternas verksamhet inte ökat på ett entydigt sätt i de ärendeslag som granskat vid de tre myndigheterna. Tvärtom visar granskningen fortsatta variationer mellan olika kontor i hur ärenden handläggs. Enmyndighetsreformerna har däremot skapat bättre förutsättningar för rättslig styrning och fördelning av resurser. Styrelsen anser att det är viktigt att få klarhet i hur rättstillämpningen har utvecklats efter att omorganisationerna vid de tre myndigheterna genomförts. Sammanslagningar till en enda myndighet förefaller inte ensamt kunna åstadkomma ett mer likformigt och därmed rättssäkert beslutsfattande. Mot denna bakgrund anser styrelsen att regeringen bör återrapportera till hur enhetligheten i rättstillämpningen har utvecklats vid , och . kan därigenom få en uppfattning om effekterna av de beslutade myndighetsreformerna. Regeringen har i budgetproposition 2010/11:1 (utgiftsområde 10 avsnitt 3.7.5) kommenterat granskning. Regeringen anser att revisionens rapport utgör en viktig grund för regeringens fortsatta styrning av . Regeringen har noga följt utvecklingen av sedan myndigheten bildades. Detta har bl.a. skett i form av ett uppdrag till Statskontoret att granska förändringsarbete. Regeringens styrning av baseras bl.a. på resultaten från dessa uppföljningar. rekommenderar regeringen att ställa krav på återrapportering. Regeringen delar uppfattning att det är av stor betydelse att rapporteringen från myndigheterna ger en rättvisande bild av handläggningen. När det gäller rekommendationer att ge i uppdrag att följa upp variationerna i handläggningen anser regeringen att har det uppdraget. Myndigheterna är ansvariga för att bedriva sin verksamhet enligt gällande rätt och är också skyldiga att till regeringen rapportera sådant som är av väsentlig betydelse för verksamhetsområdet. Mot bakgrund av rapporten kan det dock finnas skäl att se över behovet av återrapporteringskrav. Avseende enhetlighet i handläggningen kan regeringen konstatera att de tidigare stora regionala skillnaderna i sjukfrånvaron har minskats betydligt.