bet · GY01MJU7 · 2010-11-04 00:00:00 — 2010/11:MJU7 Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen Miljö- och jordbruksutskottets utlåtande Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens ändrade förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig). Förslaget innebär att livsmedel för utdelning till de sämst ställda antingen ska kunna tas ut från interventionslager eller köpas upp på marknaden med hänsyn till näringsvärdet. Förslaget omfattar ett finansieringstak på för unionens samfinansiering av ordningen. Utskottet konstaterar att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes var att det fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas då interventionslagren i det närmaste är tomma. I och med de ändringar kommissionen föreslår av livsmedelsstödet anser utskottet att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa en ordning för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. Utskottet konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan längre innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Därmed är den rättsliga grund som kommissionen angivit för förslaget felaktig. Utskottet anser emellertid att en rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda i och för sig kan anses rymmas inom unionens mål. Utskottet anser därför i likhet med rådets rättstjänst att kommissionen som stöd för detta förslag skulle kunna välja artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Som framgår av utskottets överväganden i utlåtandet kan emellertid de föreslagna åtgärderna på intet sätt anses nödvändiga för att nå något av de mål som avses i fördraget. Utskottet anser tvärtom att de föreslagna åtgärderna strider mot subsidiaritetsprincipen, då målen för den planerade åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå. Utskottet anser därför att åtgärder av det slag som avses med det aktuella förslaget bör vara varje medlemsstats eget ansvar. Utskottet finner således att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att avger ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Med hänsyn till den korta tid som återstår innan fristen med att avge ett motiverat yttrande går ut föreslår utskottet att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), i (S), (M), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till miljö- och jordbruksutskottet. Fristen med att avge ett motiverat yttrande går ut . Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att begära in regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. I rådets förordning (EEG) nr 3730/87 fastställs allmänna bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till utsedda organisationer, för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen. Den förordningen upphörde senare att gälla och införlivades i förordningen om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (förordningen om en samlad marknadsordning, rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av ). har den gemensamma jordbrukspolitiken omarbetats avsevärt, och det primära målet är inte längre att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt. Detta bekräftas genom beslut som antagits inom ramen hälsokontroll av jordbrukspolitiken. Därför har stödordningen blivit mycket mer beroende av uppköp på marknaden för att klara livsmedelsförsörjningen. uttryckte i sin förklaring av om leverans till de välgörenhetsorganisationer som utsetts att genomföra Europeiska unionens ordning för livsmedelsstöd till de sämst ställda sin oro för ordningens framtid, och uppmanade kommissionen och rådet att göra ordningen bestående, som en bekräftelse på vikten av att tillgodose livsmedelsbehovet för de sämst ställda. Kommissionen antog det ursprungliga förslaget . För att anpassa förslaget till nya bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) presenterade kommissionen det ändrade förslaget . I det ändrade förslaget anpassas ordningen för livsmedelsutdelning till de nya bestämmelserna om kommissionens behörighet att anta delegerade akter och genomförande akter. Vidare beaktas flera av de ändringsförslag som antog . Det ändrade förslaget har även anpassats vad gäller beslutsordning, och det ska i och med anpassningen antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EUF-fördraget. Det ändrade förslaget innehåller ändringar av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007. Förslaget innebär att livsmedelsutdelningsordningen ändras utifrån bl.a. följande punkter. Livsmedel ska antingen kunna tas ut från interventionslager eller köpas upp på marknaden. Det senare är då inte längre begränsat till situationer med otillräckliga interventionslager. Utnyttjandet av lämpliga interventionslager prioriteras dock, när sådana finns att tillgå. För att förbättra näringsbalansen i livsmedel som delas ut via stödordningen, ska valet av livsmedel inte längre vara begränsat till dem som omfattas av intervention. Livsmedlen ska väljas ut av medlemsstaternas myndigheter inom ramen för nationella program för livsmedelsutdelning där syften och prioriteringar fastställs för utdelning till de sämst ställda med hänsyn till näringsvärdet. För att underlätta införandet och säkra ett fortsatt högt utnyttjande av de EU-medel som står till förfogande anser kommissionen att man bör fastställa en samfinansieringsandel på för perioden 20102012, som ökas till för de medlemsstater som tar emot stöd från Sammanhållningsfonden. Från och med planen för perioden 20132015 kommer samfinansieringsandelen att uppgå till respektive . Då den nya ordningen kommer att samfinansieras av unionen, krävs det en ändring av artikel 3.1 i förordning (EG) nr 1290/2005. Förslaget omfattar ett finansieringstak på för unionens samfinansiering av ordningen. Förslaget till rättsakt saknar en uttrycklig bedömning av subsidiaritetsprincipen i förhållande till de föreslagna åtgärderna. Utskottet fick regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen på det aktuella förslaget. Regeringen anser att åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Regeringen framhåller att redan den nuvarande ordningen med stark betoning på marknadsuppköp saknar tillräckligt samband med den gemensamma jordbrukspolitiken och att den därför saknar stöd i den artikel som har åberopats som rättslig grund. Detta missförhållande blir än mera uttalat med den utformning som programmet har fått i det nu aktuella förslaget. Detta ligger nu ännu tydligare än tidigare inom det socialpolitiska området, vilket också har framförts av rådets rättstjänst. Rättstjänsten har i detta sammanhang särskilt pekat på att förslaget nu innehåller tydligare hänvisningar till sammanhållningsfonden. Unionens mål anges i artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen. Bland dessa mål ingår att verka för en hållbar utveckling i som bl.a. bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas samt att bekämpa social utestängning och främja social rättvisa och social sammanhållning. Enligt artikel 151 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska unionens och medlemsstaternas mål på det socialpolitiska området bl.a. vara att förbättra levnads- och arbetsvillkor, att åstadkomma ett fullgott socialt skydd och att bekämpa social utslagning. För att uppnå målen på det socialpolitiska området ska unionen enligt artikel 153 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet bl.a. när det gäller kampen mot social utslagning. Sådana åtgärder kan vidtas med stöd av artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. En rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda får i och för sig anses rymmas inom unionens mål. Unionen har inte exklusiv behörighet på det socialpolitiska området. Unionens åtgärder på det socialpolitiska området ska vara av understödjande och kompletterande karaktär. De åtgärder som avses med förslaget kan därför bli föremål för en subsidiaritetsprövning. Enligt regeringens mening förs kampen mot fattigdom och utslagning i samhället bäst på nationell nivå och bör därför inte vara föremål för åtgärder på unionsnivå. Åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör således vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det ser positivt på att sammanhållningen mellan EU:s regioner utvecklas genom att man minskar ekonomiska och sociala skillnader i unionen. För detta ändamål finns bl.a. strukturfonderna, vilket anges i artikel 153 i EUF-fördraget. Det är emellertid viktigt att betona att det är stor skillnad på att utveckla regioner genom att minska ekonomiska skillnader i unionen och att dela ut livsmedel till de sämst ställda i unionen. Det sistnämnda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i viken region de befinner sig. Därmed är det en socialpolitisk åtgärd, som är nog så viktig men som hör till de enskilda medlemsstaternas ansvar. Utskottet erinrar om att enligt artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen får unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. Det bör också hållas i åtanke att domstolen vid ett flertal tillfällen framhållit att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår rättsaktens syfte och innehåll. När det gäller det aktuella förslaget konstaterar utskottet att det är avsett att ändra i en ordning för utnyttjande av interventionslager som infördes . Ordningen återfinns i artikel 27 i den förordning som rör den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (förordning (EG) nr 1234/2007), under . Skälet till att ordningen infördes återfinns i beaktandemening 18 i nämnda förordning, i vilken det följande sägs: Gemenskapen har genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter stora möjligheter att hjälpa de medborgare som har det sämst ställt. Det ligger i gemenskapens intresse att, genom att införa lämpliga åtgärder, utnyttja dessa möjligheter på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå. Utskottet konstaterar vidare att på grund av att den gemensamma jordbrukspolitiken har omarbetats avsevärt och att det primära målet är att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt, såsom kommissionen själv framhåller, har lagren sjunkit drastiskt. Kommissionen föreslår därför att ett nytt system för livsmedelsutdelning till de sämst ställda införs, ett system som inte är beroende av att det finns lämpliga interventionslager. Detta framgår av de ändringar som föreslås i artikel 27 och som innebär att produkter i interventionslager ska ställas till förfogande för livsmedelsutdelning, men om interventionslagren inte lämpar sig för ändamålet, ska livsmedel köpas upp på marknaden. Vidare föreslås att medlemsstaterna ska välja livsmedel utifrån objektiva kriterier, även livsmedlens näringsvärde och hur lämpade de är för utdelning. I detta syfte får medlemsstaterna enligt den föreslagna lydelsen av artikel 27 ge företräde för produkter med ursprung i unionen, men de behöver inte välja sådana produkter. I och med de ändringar kommissionen föreslår anser utskottet att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör, dvs. utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa ett system för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. Utskottet konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. Utskottet anser därför att den rättsliga grund som förslaget vilar på är felaktig, då inget av de mål med den gemensamma jordbrukspolitiken som nämns i artikel 39 i EUF-fördraget är tillämpligt. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. I likhet med regeringen anser emellertid utskottet att en rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda i och för sig kan anses rymmas inom unionens mål. Således konstaterar utskottet därför i likhet med rådets rättstjänst att kommissionen som stöd för detta förslag skulle kunna välja artikel 352 i EUF-fördraget. Enligt den artikeln krävs det att alla medlemsstater är överens om att den föreslagna åtgärden ska vidtas på unionsnivå. Utskottet vill emellertid erinra om att det i artikel 352 sägs följande: Om en åtgärd från unionens sida skulle visa sig nödvändig för att, inom ramen för den politik som fastställs i fördragen, nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta, ska rådet med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter godkännande, anta lämpliga bestämmelser. Utskottet anser dock att de föreslagna åtgärderna på intet sätt kan anses nödvändiga för att nå något av de mål som avses i fördraget. Utskottet anser tvärtom att de föreslagna åtgärderna strider mot subsidiaritetsprincipen, varför det saknas grund för att anta bestämmelser på unionsnivå om livsmedelutdelning till de sämst ställda i unionen. Det framgår av fördragen att socialpolitik främst hör till medlemsstaternas ansvar. Detta gäller i synnerhet då det rör sig om stöd till de individer som kan anses ha det allra sämst ställt i unionen. Enligt artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen och medlemsstaterna ha delade befogenheter på området för socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget. Utskottet konstaterar att dessa aspekter främst rör den fria rörligheten av arbetskraft. Varje medlemsstat har ett ansvar i kampen mot fattigdom och utslagning i samhället, liksom för arbetet att ge stöd åt dem som har det sämst ställt. Det är ett ansvar som delas med myndigheter på regional och lokal nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Utskottet kan inte finna några skäl till att målen för den planerade åtgärden i det aktuella förslaget bättre skulle uppnås på unionsnivå. Vid en prövning i enlighet med subsidiaritetsprincipen kan utskottet konstatera att den föreslagna åtgärden saknar viktiga gränsöverskridande aspekter. Utskottet bedömer att det stöd som behövs både lättare och bättre regleras genom åtgärder som vidtas på nationell nivå. Vidare kan utskottet inte se att underlåtenhet att handla på unionsnivå skulle stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen. Utskottet kan heller inte finna några fördelar med en åtgärd av detta slag på unionsnivå. Sammanfattningsvis kan utskottet således konstatera att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes var att det fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas då interventionslagren i det närmaste är tomma. Utskottet anser vidare att målen för den planerade åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Utskottet finner således att kommissionens förslag till ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig) strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att avger ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Förteckning över behandlade förslag Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig). Motiverat yttrande från Riksdag Mot bakgrund av prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig) som redovisas i miljö- och jordbruksutskottets utlåtande /11:MJU7 Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen anser att det aktuella förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. vill framhålla att den ser positivt på att sammanhållningen mellan EU:s regioner utvecklas genom att man minskar ekonomiska och sociala skillnader i unionen. För detta ändamål finns bl.a. strukturfonderna, vilket anges i artikel 153 i EUF-fördraget. Det är emellertid viktigt att betona att det är stor skillnad på att utveckla regioner genom att minska ekonomiska skillnader i unionen och att dela ut livsmedel till de sämst ställda i unionen. Det sistnämnda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i viken region de befinner sig. erinrar om att enligt artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen får unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. Det bör också hållas i åtanke att domstolen vid ett flertal tillfällen framhållit att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår rättsaktens syfte och innehåll. När det gäller det aktuella förslaget konstaterar att det är avsett att ändra i en ordning för utnyttjande av interventionslager som infördes . Ordningen återfinns i artikel 27 i den förordning som rör den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (förordning (EG) nr 1234/2007), under . Skälet till att ordningen infördes återfinns i beaktandemening 18 i nämnda förordning, i vilken det följande sägs: Gemenskapen har genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter stora möjligheter att hjälpa de medborgare som har det sämst ställt. Det ligger i gemenskapens intresse att, genom att införa lämpliga åtgärder, utnyttja dessa möjligheter på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå. konstaterar vidare att på grund av att den gemensamma jordbrukspolitiken har omarbetats avsevärt och att det primära målet är att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt, såsom kommissionen själv framhåller, har lagren sjunkit drastiskt. Kommissionen föreslår därför att ett nytt system för livsmedelsutdelning till de sämst ställda införs, ett system som inte är beroende av att det finns lämpliga interventionslager. I och med de ändringar kommissionen föreslår anser att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör, dvs. utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa ett system för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. anser därför att den rättsliga grund som förslaget vilar på är felaktig, då varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. En rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda kan i och för sig anses rymmas inom unionens mål. Således konstaterar i likhet med rådets rättstjänst att kommissionen som stöd för detta förslag skulle kunna välja artikel 352 i EUF-fördraget. vill emellertid erinra om att det i artikel 352 sägs följande: Om en åtgärd från unionens sida skulle visa sig nödvändig för att, inom ramen för den politik som fastställs i fördragen, nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta, ska rådet med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter godkännande, anta lämpliga bestämmelser. anser att de föreslagna åtgärderna på intet sätt kan anses nödvändiga för att nå något av de mål som avses i fördraget. anser tvärtom att de föreslagna åtgärderna strider mot subsidiaritetsprincipen, varför det saknas grund för att anta bestämmelser på unionsnivå om livsmedelutdelning till de sämst ställda i unionen. Det framgår av fördragen att socialpolitik främst hör till medlemsstaternas ansvar. Detta gäller i synnerhet då det rör sig om stöd till de individer som kan anses ha det allra sämst ställt i unionen. Enligt artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen och medlemsstaterna ha delade befogenheter på området för socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget. konstaterar att dessa aspekter främst rör den fria rörligheten av arbetskraft. Varje medlemsstat har ett ansvar i kampen mot fattigdom och utslagning i samhället, liksom för arbetet att ge stöd åt dem som har det sämst ställt. Det är ett ansvar som delas med myndigheter på regional och lokal nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. kan inte finna några skäl till att målen för den planerade åtgärden i det aktuella förslaget bättre skulle uppnås på unionsnivå. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes var att det fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas då interventionslagren i det närmaste är tomma.