bet · GY01UU5 · 2010-12-17 00:00:00 — 2010/11:UU5 Sidas stöd för kapacitetsutveckling Sidas stöd för kapacitetsutveckling behandlar i detta betänkande redogörelse till 2009/10:RRS12 styrelses redogörelse om Sidas insatser för stöd till kapacitetsutveckling. Utskottet föreslår att redogörelsen läggs till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Sidas stöd för kapacitetsutveckling lägger redogörelse /10:RRS12 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (FP), (KD), (V), (M) och (MP). Ärendet och dess beredning har granskat det stöd som Sida ger till kapacitetsutveckling i länder som får programstöd och regeringens styrning av stödet. Utgångspunkten för granskningen är Parisdeklarationens mål för ett effektivare bistånd och de internationellt vedertagna principerna som /Dac tagit fram för stöd till kapacitetsutveckling. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten stöd till utveckling av kapacitet i mottagarländernas statsförvaltning (RiR 2009:15) ska överlämnas till i form av en redogörelse. Som ett led i ärendets beredning fick utskottet föredragningar av företrädare för , och Sida. Från och metoder i utvecklingssamarbetet medverkade , departementsråd och chef, samt kanslirådet . Från medverkade riksrevisor , , revisionsdirektör och projektledare för granskningen, samt , granskningsenhetschef. Från Sida medverkade överdirektör samt och , båda ämnessakkunniga vid metodavdelningen. Syfte och samlad bedömning granskning syftar till att avgöra i vilken utsträckning Sidas hantering av stöd till kapacitetsutveckling ger förutsättningar för ett stöd som är relevant för att stärka mottagarlandets statsförvaltning. Granskningen syftar också till att avgöra vilka förutsättningar som regeringen i sin styrning gett frågan: Har Sida ett relevant stöd till kapacitetsutveckling? samlade bedömning är att det inte är möjligt att avgöra om Sida har ett relevant stöd till kapacitetsutveckling i mottagarländerna. lämnar därför i rapporten flera rekommendationer till Sida som kan effektivisera verksamheten och utveckla stödet. anser även att regeringen behöver ge Sida mer vägledning i genomförandet av kapacitetsutvecklingsinsatser. konstaterar att de riktlinjer för stöd till kapacitetsutveckling som utvecklats av /Dac och som bygger på Parisdeklarationens principer för ett effektivt bistånd har varit kända och internationellt vedertagna. Sida borde därför redan ha anpassat sina bedömningar till dessa internationellt vedertagna riktlinjer, detta oberoende av att regeringen först införde Parisdeklarationen i Sidas instruktion och regleringsbrev. Granskningen visar att Sida som organisation inte saknar kunskap om kapacitetsutveckling, men kunskapen omsätts ofta inte i praktiken när stödinsatser ska utformas. Sidas manual för stöd till kapacitetsutveckling överensstämmer i stort med /Dacs principer för hur stödet bör hanteras, men manualen saknar bl.a. konkretisering av vilka metoder som ska användas och ger därför inte tydliga styrsignaler. konstaterar att regeringen är tydlig med att Sida ska öka andelen programstöd och stöd som använder mottagarlandets system. Med programstöd måste mottagaren ta ett stort ansvar för sin kapacitetsutveckling. har i granskningen funnit att Sida ofta saknar en tydlig strategi för hur övergången från projektstöd till programstöd ska genomföras. I /Dacs riktlinjer understryks att kapacitetsutvecklingsinsatser som inte bygger på inhemska initiativ kommer att förbli verkningslösa. Trots att Sida lyft fram ägarskapsfrågan som väsentlig är denna sällan konkretiserad eller problematiserad i beslutsunderlagen. /Dac menar att det är avgörande att det finns en koppling mellan förväntade resultat och de aktiviteter som genomförs. har konstaterat att det på denna punkt finns avgörande brister i Sidas beslutsunderlag. Utan tydliga analyser av utgångsläget (s.k. baseline studies) och tydliga mål försvåras utvärdering och lärande. Sida riskerar att upprepa samma misstag , och Sidas utbyte av goda erfarenheter mellan sektorer och länder försvåras. anser att det nuvarande samarbetet Sida har med svenska statliga myndigheter inte är i linje med Parisdeklarationen. Man menar att det finns en konflikt mellan hur svenska statliga myndigheter engageras av Sida i utvecklingssamarbetet och Parisdeklarationens mål om obundet bistånd. Vidare noteras att Sida inte har gjort någon formaliserad bedömning av de svenska myndigheternas förmåga och kompetens att genomföra svenskt bistånd, trots att samarbetet med dessa har pågått . framhåller att regeringen inte på ett samlat sätt integrerat målen i Parisdeklarationen i sin styrning av Sida. I regleringsbreven, liksom i flera samarbetsstrategier, har kraven varit alltför allmänt hållna. Formellt tydliggjorde regeringen betydelse för Sida först när den infogades i Sidas instruktion. Det var också först i Sidas regleringsbrev som regeringen angav mål för biståndseffektivitet. konstaterar vidare att trots att Sida påpekat för regeringen att informationen i /Dacs uppföljning av Parisdeklarationen innehåller brister, har regeringen använt sig av denna information i sin resultatskrivelse till och detta utan att tydliggöra att uppföljningsinformationen är osäker. Granskningen visar att det inte alltid finns en tydlig koppling mellan förhållandena i enskilda länder och de bedömningar som görs i samarbetsstrategierna. menar att regeringen behöver precisera skrivningarna i samarbetsstrategierna. Regeringen behöver även ge tydligare anvisningar till Sida om vilka överväganden som krävs när det gäller hur olika biståndsformer och finansieringskanaler ska användas. För tre av de elva länder som ingår i granskning har regeringen ännu inte beslutat om nya samarbetsstrategier. anser att det finns ett behov av att tydliggöra vilka bedömningar Sida behöver göra inför en övergång till programstöd, detta för att säkerställa att övergången sker i takt med att mottagarländerna har tillräcklig kapacitet för att hantera stöd i generella former. Enligt finns annars en risk att beslut om programstöd kan resultera i omotiverade skillnader i förhållningssätt gentemot mottagarländerna och i sin tur leda till problem när det gäller att uppnå målen i Parisdeklarationen. rekommenderar Sida att renodla bedömningspromemorians funktion till ett beslutsunderlag, där Sida redogör för relevanta för- och nackdelar samt gör tydliga ställningstaganden. rekommenderar Sida att fastställa minimikrav för hur kapacitetsutveckling ska beaktas i bedömningar inför insatsbeslut. rekommenderar Sida att förenkla hierarkin av styrdokument genom att ta bort överflödiga och utdaterade styrdokument. rekommenderar Sida att fastställa tydliga regler för överföring av insatsansvar vid byte av handläggare. rekommenderar regeringen att utveckla riktlinjerna för samarbetsstrategier när det gäller stöd till kapacitetsutveckling i mottagarländernas statsförvaltning. Kraven på vilka bedömningar som behöver göras vid kanalisering av resurser via mottagarlandets system behöver också bli mer konsistenta. rekommenderar regeringen att omgående besluta om samarbetsstrategier för de länder där aktuella samarbetsstrategier saknas. rekommenderar regeringen att utveckla sin styrning av Sida i förhållande till Parisdeklarationen genom att säkerställa att de styrinstrument som står till regeringens förfogande används på ett effektivt sätt. rekommenderar regeringen att initiera en oberoende erfarenhetsredovisning av biståndet genom svenska myndigheter, med ett särskilt fokus på vilka eventuella hinder detta medför i arbetet med att uppfylla Parisdeklarationens mål. noterar att den behandlade en granskningsrapport från om Sidas hantering av budgetstöd. Styrelsen föreslog då i en framställning till bl.a. att regeringen skulle besluta om samarbetsstrategier för de länder som erhåller bistånd genom budgetstöd och säkerställa att Sida har väl underbyggda beslut om biståndet. avslog framställningen från styrelsen. Styrelsen anser att resultatet av granskningen visar att regeringens påbörjade arbete med att effektivisera det svenska utlandsbiståndet måste intensifieras. Det är självklart att Sidas beslut om bistånd till kapacitetsutveckling måste vara väl underbyggda och i enlighet med de riktlinjer och intentioner som och regeringen beslutat. Den målkonflikt som finns mellan Parisdeklarationen och användandet av svenska myndigheter i biståndsarbetet måste åtgärdas. förutsätter att regeringen i det pågående utvecklingsarbetet ser till att samarbetsstrategierna med mottagarländerna tydliggörs och att regeringen kommer att besluta om samarbetsstrategier för de länder som ännu inte har sådana. Sidas stöd för kapacitetsutveckling Utskottets förslag i korthet lägger redogörelse /10:RRS12 styrelses redogörelse om Sidas insatser för stöd till kapacitetsutveckling till handlingarna. Utskottet fäster stor vikt vid den roll som kapacitetsutveckling spelar i det svenska utvecklingssamarbetet och välkomnar därför den granskning som utfört. En bred enighet råder kring värdet av att, i linje med Parisdeklarationen, verka för ökad effektivitet i utvecklingssamarbetet. Ett led i att säkerställa effektivitet i biståndet är användandet av resultatstyrning för att tydliggöra och systematisera uppföljningen av resultat mot uppställda mål. Det kan vidare konstateras att ett effektivt utvecklingssamarbete av hög kvalitet skapar förutsättningar för fattiga människor att själva förbättra sina levnadsvillkor. Utskottet vill därför understryka betydelsen av det lokala ägarskapet i utvecklingssamarbetet, så att biståndet blir efterfrågestyrt och beslut om prioriteringar och insatser i ökad utsträckning sker i de fattiga länderna, av regeringarna där och ländernas befolkningar. fattade 2003 beslut om en ny svensk politik för global utveckling, PGU (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112). I PGU lades fast att målet för det svenska utvecklingssamarbetet ska vara att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Utskottet konstaterade i sitt betänkande att kraven under de närmast föregående åren hade ökat på att samarbetsländerna måste ta ett tydligare ansvar för samhällsutvecklingen. För att utvecklingssamarbetet ska fungera väl krävs att det finns ett aktivt ägarskap i samarbetsländerna. Utskottet konstaterade att en huvuduppgift för biståndet har varit att bygga upp kunskap och institutioner i samarbetsländerna, och underströk vikten av att denna utveckling skulle fortsätta. Utskottet konstaterar att i redogörelse till 2009/10:RRS12 presenterar slutsatserna av den granskning som redovisas i rapporten stöd till utveckling av kapacitet i mottagarländernas statsförvaltning (RiR 2009:15). I redogörelsen erinras om att Parisdeklarationen är den viktigaste internationella överenskommelsen på biståndsområdet. Enligt Parisdeklarationen blir biståndet effektivare om mottagarländerna tar ansvar för sin utveckling, anpassar sitt stöd till mottagarländernas processer och harmoniserar sig sinsemellan. Central för Parisdeklarationen är principen om mottagarländernas ägarskap. har ställt sig bakom principerna i Parisdeklarationen och avser att fortsätta anpassa biståndet till mottagarländernas prioriteringar (prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:UU2, rskr. 2007/08:6567, prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:UU2, rskr. 2006/07:5658, prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:UU2, rskr. 2005/06:7980 samt slutligen skr. 2005/06:204, bet. 2006/07:UU8, rskr. 2006/07:197). Utskottet har genom föredragningar av företrädare för , och Sida fått kompletterande information om den fortsatta utvecklingen sedan i redogörelse /10:RRS12 riktade sina rekommendationer till regeringen och Sida. Uppföljning av rekommendationer avseende Sida I samband med publiceringen av 2009:15 välkomnade Sida granskningen. Sida meddelade på sin webbplats sin avsikt att framställa en åtgärdsplan för att tydliggöra handläggarens ansvar vad avser bedömning av mottagarkapacitet. Sida räknade med att kunna genomföra de förändringar som föreslår. När det gäller första rekommendation till Sida, att renodla bedömningspromemorian till ett beslutsunderlag, noterar utskottet att Sida hänvisar till ett arbete med en ny manual. Den nya manualen, med , introduceras och beräknas vara helt genomförd , möjligen något . Inom ramen för detta arbete iordningställs en ny mall för bedömningspromemorior. Manualen ska ge vägledning för beredning av insatser och för uppföljning och redovisning av resultat. Programhandläggare ska härigenom få tydliga instruktioner och kunna fokusera sin bedömning av insatser på nyckelfrågor av relevans för beslut om insatser. Den andra rekommendationen avser minimikrav i bedömningar av kapacitetsutveckling i insatsbeslut. Utskottet har vid en föredragning erfarit att denna punkt väntas omhändertas med hjälp av anvisningar i ett dokument med titeln to Capacity Development, ett kortfattat vägledningsdokument. I Guidance to Capacity Development listas ett fåtal minimikriterier för bedömning och uppföljning av kapacitetsutveckling. Dessa ska ligga till grund för adekvata bedömningar av kapaciteten hos partnerorganisationer och möjliggöra klara och mer realistiska bedömningar av mål och resultat. Rådets slutsatser En operativ ram för biståndseffektivitet (15912/09) som antogs under det svenska ordförandeskapet i EU 2009 ligger till grund för Sidas egna instruktioner. I en tredje rekommendation till Sida menar att Sida bör förenkla hierarkin av styrdokument. Sida har ersatt dokumentet Policy för kapacitetsutveckling med dels vägledningsdokumentet Guidance to Capacity Development, dels Riktlinjer för samarbetsstrategier, som publicerade . Sida har tidigare formulerat policydokument, men denna uppgift ligger numera enbart på . /of Capacity Development Working Towards Good Practice är en utgångspunkt för Sida vad avser styrdokument. Sidas manual för kapacitetsutveckling behålls också, då den överensstämmer med /Dacs riktlinjer. En fjärde och sista rekommendation till Sida gällde fastställandet av tydliga regler för överföring av insatsansvar. Utskottet konstaterar att reglerna för överföring av insatsansvar vid byte av handläggare tydliggörs i den nya manualen Så arbetar Sida. Ett led i detta arbete är ett säkerställande av att handläggaren redogör för relevanta för- och nackdelar och att tydliga ställningstaganden görs. Uppföljning av rekommendationer avseende regeringen I sin första rekommendation till regeringen påpekar behovet av att utveckla riktlinjerna för samarbetsstrategier för stöd till kapacitetsutveckling. Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2010/1:1 utg.omr. 7) redovisar ett beslut om nya riktlinjer för samarbetsstrategier för det bilaterala utvecklingssamarbetet (UF2009/90457/USTYR). Riktlinjerna ska tillämpas vid utarbetande, genomförande och uppföljning av samarbetsstrategier. Regeringen framhåller att det i riktlinjerna förtydligas bl.a. hur Sida ska genomföra kapacitetsutvecklingsinsatser. Regeringen anför att den i de nya riktlinjerna har tydliggjort vikten av att budgetstöd kombineras med åtgärder för att stärka kapacitetsutveckling, ansvarsutkrävande och finansiell kontroll. I budgetpropositionen anger regeringen att 2009:15 är färdigbehandlad. Vidare anges att regeringen löpande kommer att följa upp Sidas genomförande av insatser inom detta område. Den andra rekommendationen till regeringen är att besluta om samarbetsstrategier för de länder där sådana saknas. Utskottet konstaterar att regeringen har fattat beslut om dokumentet Riktlinjer för samarbetsstrategier. Även specifika beslut om samarbetsstrategier har fattats. I en tredje rekommendation uppmanas regeringen att utveckla sin styrning av Sida i förhållande till Parisdeklarationen. Av ett regleringsbrev beslutat (UF2009/83257/USTYR [delvis], UF2009/83257/PLAN [delvis]) framgår att Sida ska följa upp rekommendationer om kapacitetsutveckling, som en del av arbetet med att stärka insatshanteringen. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att Sida ska redovisa resultat vad gäller genomförandet av Parisdeklarationen och dess indikatorer, med en analys av förändringar och måluppfyllelse . Sida ska även kortfattat redovisa myndighetens arbete med att genomföra sina prioriterade mål med avseende på Parisdeklarationen och Handlingsplanen från . Sida redovisar sitt arbete med målen för biståndseffektivitet i sin årsredovisning med bilagan Biståndets resultat. Den fjärde rekommendation som riktar till regeringen gäller en oberoende erfarenhetsredovisning av biståndet genom svenska myndigheter. Utskottet konstaterar att internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) genomfört utvärderingen Svenska myndigheter som genomförare av Sidafinansierade insatser en utvärdering av organisering, styrning och stöd (2010:3). I rapporten påtalas risken för en målkonflikt mellan t.ex. Parisdeklarationens tydliga ambition att avbinda utvecklingssamarbetet och att öka andelen programansatser och därmed upphandling och ambitionen att fler svenska myndigheter ska vara delaktiga i det svenskfinansierade internationella utvecklingssamarbetet. Sadev anser att så länge som principerna om behov, efterfrågan och ägarskap är milstolpar vid beredning, och en kontextuell analys görs, bör det finnas tillräckliga förutsättningar för Sida att utifrån de olika kraven agera ändamålsenligt. Enligt Sadevs mening ligger ansvaret på Sidas ledning att ge bättre vägledning till myndighetens handläggare i denna fråga. Sadev anger i en rekommendation till regeringen och att utifrån en översyn bör förtydliga förväntningar på svenska myndigheter att delta i det internationella utvecklingssamarbetet. Utskottet erfar att en pågående utvärdering av implementeringen av Parisdeklarationens principer samordnas av . Utvärderingens andra fas omfattar 7 givarländer och 22 mottagarländer. Sadev ansvarar för den svenska utvärderingen, som ska vara slutförd . Syftet med denna utvärdering är att bedöma som biståndsgivare med avseende på hur långt svenska aktörer kommit i sitt arbete med att implementera Parisdeklarationens principer. Utvärderingen avser faktorer såsom engagemang för Parisdeklarationens principer samt kapacitet och incitament för att implementera principerna. Samtliga nationella studier sammanställs och presenteras vid /: The to Effective Development, som hålls i den 29 november1 . Utskottet har fått information om att representeras av statsrådet vid mötet. Utskottet önskar uppmärksamma den målkonflikt som kan finnas mellan Parisdeklarationens mål om obundet bistånd och användandet av svenska statliga myndigheter i biståndsarbetet. Det är av vikt att regeringen och Sida förhåller sig till diskussionen om användandet av svenska statliga myndigheter som genomförandeaktörer i mottagarländer där har ett långsiktigt programsamarbete. Otydlighet i detta avseende kan innebära att Parisdeklarationens principer om bl.a. samarbetsländernas ägarskap och ansvar för biståndet inte efterlevs. Utskottet noterar att den granskning som utförts av har gällt utvecklingssamarbeten i ett 40-tal länder där ett flertal samarbetsstrategier saknats eller varit av sådant datum att de kan ha antagits före undertecknandet av Parisdeklarationen . Avsaknaden av explicita skrivningar om biståndseffektivitet, även om sådana överväganden kan ha förekommit, kan ses mot den bakgrunden. Utskottet önskar fästa uppmärksamhet på behovet av ett tydligt förhållningssätt vad gäller utfasningsstrategier för kapacitetsutvecklingsinsatser. Utskottet erfar vidare som positivt att manualen Så arbetar Sida kommer att innehålla verktyg för hantering av revisionsrapporter. Utskottet kommer även fortsättningsvis att följa arbetet inom och Sida med att säkerställa ett adekvat stöd till kapacitetsutveckling inom utvecklingssamarbetet. I betänkande 2010/11:UU2 Utgiftsområde 2 Internationellt bistånd (prop. 2010/11:1, skr. 2009/10:214, rskr. 2010/11:9899), som beslutat, uppmärksammas framställning 2007/08:RRS27 om regeringens och Sidas hantering av budgetstöd (Bistånd genom budgetstöd, RiR 2007:31). Utskottet behandlar frågor om budgetstöd i EU:s utvecklingssamarbete i sitt utlåtande /11:UU4 om grönboken budgetstöd till tredjeland (KOM(2010) 586). Vidare behandlar utskottet i sitt utlåtande /11:UU9 grönboken utvecklingspolitik till stöd för en socialt integrerande tillväxt och en hållbar utveckling Att göra EU:s utvecklingspolitik effektivare (KOM(2010) 629). Mot bakgrund av det ovan anförda och utifrån genomförda föredragningar föreslår utrikesutskottet att redogörelse till 2009/10:RRS12 styrelses redogörelse om Sidas insatser för stöd till kapacitetsutveckling läggs till handlingarna. Förteckning över behandlade förslag Redogörelse /10:RRS12 styrelses redogörelse om Sidas insatser för stöd till kapacitetsutveckling.