bet · GY01JuU4 · 2010-11-23 00:00:00 — 2010/11:JuU4 Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens meddelande till och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311. I meddelandet behandlas användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser ur flera olika aspekter. När och rådet har lämnat sina synpunkter kommer kommissionen att besluta om vilka steg som ska tas härnäst, inklusive om man ska föreslå ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser och om de villkor som ska ingå i ett sådant regelverk för att garantera att de grundläggande rättigheterna iakttas och hälsoaspekterna beaktas. Meddelandet syftar till att ge en saklig grund för en diskussion om huvudfrågorna i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser. Syftet med säkerhetsskannrar är att förebygga brott och bekämpa terrorism. Det finns inte någon gemensam EU-strategi rörande säkerhetsskannrar med avseende på t.ex. teknisk standard och regler för användningen. Säkerhetsskannrar används emellertid på försök vid ett antal flygplatser inom EU. Kommissionen konstaterar i meddelandet att dessa flygplatser använder varierande teknik och olika villkor för användningen. Detta är enligt kommissionen ett problem, bl.a. eftersom passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller, vilket strider mot principen om one-stop security. Kommissionen redogör vidare för vissa invändningar som har framförts i övrigt mot användningen av säkerhetsskannrar. Invändningarna handlar bl.a. om att vissa metoder utsätter den granskade personen för joniserande strålning, exempelvis röntgenstrålning, vilket är hälsovådligt. Med viss teknik resulterar granskningen med en säkerhetsskanner vidare i en detaljerad bild av den granskade personens kropp. Detta har ansetts strida mot principen om skydd av människors värdighet, som finns inskriven i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Till detta kommer att bildtagning och bildåtergivning av en person faller inom EU-lagstiftningen om uppgiftsskydd. , som ställer sig positivt till den nya tekniken i och för sig, välkomnar kommissionens initiativ till en diskussion om man bör införa ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar och vilka villkor som regelverket i så fall ska innehålla. Utskottet framhåller vikten av att integritetsaspekterna och eventuella hälsorisker beaktas på ett tillfredsställande sätt inför ett eventuellt införande av EU-gemensamma normer. Även frågan om lagringstiderna måste enligt justitieutskottet ägnas särskild uppmärksamhet i den fortsatta diskussionen. I den mån användningen av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter bör systemen enligt utskottet utformas på ett sätt som förhindrar att bilder lagras, kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas iväg. Vidare bör icke-auktoriserad tillgång förhindras. anser inte att det är möjligt att i detta tidiga skede ta definitiv ställning i subsidiaritetsfrågan men uttalar att ett eventuellt införande av gemensamma normer för de flygplatser inom EU som använder tekniken sannolikt inte skulle strida mot principen. I ärendet finns en motivreservation (MP och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation (MP, V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), Arhe Hamednaca (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning Kammaren har i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen hänvisat kommissionens meddelande till och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311, till justitieutskottet för granskning och utlåtande. har sänt över en faktapromemoria om meddelandet till (2010/11:FPM1). har berett , försvarsutskottet och trafikutskottet tillfälle att yttra sig över kommissionens meddelande. och trafikutskottet har avgett sådana yttranden. I kommissionens meddelande behandlas användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser ur flera olika aspekter. När och rådet har lämnat sina synpunkter kommer kommissionen att besluta om vilka steg som ska tas härnäst, inklusive om man ska föreslå ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser och om de villkor som ska ingå i ett sådant regelverk för att garantera att de grundläggande rättigheterna iakttas och hälsoaspekterna beaktas. Meddelandet syftar till att ge en saklig grund för en diskussion om huvudfrågorna i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser. Syftet med säkerhetsskannrar är att förebygga brott och bekämpa terrorism. Det finns inte någon gemensam EU-strategi för säkerhetsskannrar med avseende på t.ex. teknisk standard och regler för användningen. Säkerhetsskannrar används emellertid på försök vid ett antal flygplatser inom EU. Kommissionen konstaterar i meddelandet att dessa flygplatser använder varierande teknik och olika villkor för användningen. Detta är enligt kommissionen ett problem, bl.a. eftersom passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller, vilket strider mot principen om one-stop security. Kommissionen redogör vidare för vissa invändningar som har framförts i övrigt mot användningen av säkerhetsskannrar. Invändningarna handlar bl.a. om att vissa metoder utsätter den granskade personen för joniserande strålning, exempelvis röntgenstrålning, vilket är hälsovådligt. Med viss teknik resulterar granskningen med en säkerhetsskanner vidare i en detaljerad bild av den granskade personens kropp. Detta har ansetts strida mot principen om skydd av människors värdighet, som finns inskriven i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Till detta kommer att bildtagning och bildåtergivning av en person faller inom EU-lagstiftningen om uppgiftsskydd. har det utarbetats en faktapromemoria (2010/11:FPM1) med anledning av kommissionens meddelande om säkerhetsskannrar. Under rubriken svensk ståndpunkt i faktapromemorian anförs att regeringen välkomnar att kommissionen tagit ett första steg när det gäller frågan om hantering av frågan om säkerhetsskanning. Vidare anförs att regeringen har uttalat en i princip positiv inställning till den nya tekniken, som innebär både en förenkling och en betydande förbättring av säkerhetskontrollen, men betonat vikten av att klarlägga eventuella hälsorisker och av att integritetsaspekterna hanteras på ett tillfredsställande sätt. Frågor om de grundläggande rättigheterna hör till beredningsområde. har därför berett tillfälle att yttra sig över meddelandet om säkerhetsskannrar. har avgett ett sådant yttrande. I sitt yttrande framhåller vikten av att en eventuell reglering av villkoren för användning av säkerhetsskannrar innehåller bindande regler som innebär högt ställda krav på skyddet för de grundläggande rättigheterna, såsom skydd för privatlivet och personuppgifter, förbud mot diskriminering på grund av bl.a. ras, hudfärg, religion osv. Utskottet betonar att sådana regler inte får ha till huvudsyfte att underlätta införande av ytterligare kontrollmoment, utan de bör ha till syfte att utgöra ett faktiskt skydd. Om en helhetsbedömning ger vid handen att en enhetlig reglering bör ske av villkoren för användning av säkerhetsskannrar, anser att en lämplig utgångspunkt kunde vara att endast sådan teknik får användas som inte producerar kroppsbilder. framhåller vidare att det av integritetsskäl kan finnas anledning att förorda en teknik som innebär minsta möjliga risk för skador. Detta eftersom det kan finnas risk för att enskilda personer annars väljer en mer kränkande undersökningsmetod än säkerhetsskanner av rädsla för risk för skador. I den mån användningen av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter bör användningen enligt utformas på ett sätt så att bilder inte lagras, kopieras osv. och att icke-auktoriserad tillgång förhindras. instämmer vidare i det som kommissionen anför om att den resande allmänheten bör få tydlig och heltäckande information om alla aspekter som rör användningen av säkerhetsskannrar. Utskottet instämmer även i Europeiska datatillsynsmannens emotseende av en mer övergripande och djupgående analys av de särskilda behov och tänkbara lösningar som sammanhänger med säkerheten på flygplatser, som ska bedömas i ett integritets- och dataskyddsperspektiv. Utskottet ser också fram emot en sådan konsekvensanalys med avseende på de mänskliga rättigheterna som efterlyste i resolution nr (2008) 0521 från . yttrande i dess helhet finns i bilaga 2. Frågor om flygplatser och luftfart hör till trafikutskottets beredningsområde. har därför berett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över meddelandet om säkerhetsskannrar. har avgett ett sådant yttrande. anför i sitt yttrande att med de trafikmässiga utgångspunkter som utskottet har att beakta har trafikutskottet inga invändningar mot att kommissionen fortsätter att kartlägga frågan om säkerhetsskannrar. konstaterar att enligt de erfarenheter som vunnits, kan säkerhetsskannrar förenkla passagerarnas säkerhetskontroll och göra den mer smidig. En ökad användning av säkerhetsskannrar kan därför enligt trafikutskottet bidra positivt till det övergripande transportpolitiska mål som lagt fast och som bl.a. innebär att medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. välkomnar mot den bakgrunden att kommissionen utreder användningen av säkerhetsskannrar. Den omständigheten att säkerhetsskannrarna inom EU inte används på ett systematiskt och enhetligt sätt leder enligt trafikutskottet till att passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller och att de inte kan dra fördel av den viktiga principen om one-stop security. konstaterar att de medlemsstater som har genomfört försök med säkerhetsskannrar har uppgett att dessa ökar passagerargenomströmningen, att de har en allmän acceptans bland passagerarna och att de ger personalen ökad bekvämlighet. Enligt trafikutskottet kan det förväntas att säkerhetsskannrar kan bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller en godtagbar hastighet och därmed öka passagerarnas bekvämlighet. yttrande i dess helhet finns i bilaga 3. Säkerhetskontrollens syfte är att upptäcka riskföremål som vapen, knivar och sprängämnen för att förebygga brott och bekämpa terrorism. Säkerhetsskannrar är den allmänna termen för sådan teknik som i en säkerhetskontroll kan upptäcka metallföremål och andra föremål, inklusive plastiska och flytande sprängämnen, som bärs under kläderna. Det alternativ som står till buds för att uppnå likvärdiga resultat är att säkerhetskontrollanterna genomför en fullständig kroppsvisitation. En kontroll med säkerhetsskanner kan alltså i princip ersätta en undersökning med metalldetektorbåge och i stor utsträckning även en fullständig kroppsvisitation. När en säkerhetsskanner godkänner en person behövs det därför i normalfallet inga ytterligare genomsökningar eller säkerhetskontroller. Enligt kommissionens meddelande har ett antal medlemsstater som har genomfört försök med säkerhetsskannrar rapporterat att skannrarna är ett fungerande alternativ till befintliga säkerhetskontrollmetoder när det gäller att effektivt upptäcka föremål av olika material. Enligt uppgift i meddelandet finns vidare en allmän acceptans hos passagerarna för metoden. Eftersom säkerhetsskannrar således kan bidra till att både förenkla och förbättra säkerhetskontrollen, och med beaktande även av de positiva effekter i form av ökad passagerargenomströmning och ökad bekvämlighet hos personalen som trafikutskottet har hänvisat till, ställer sig justitieutskottet i princip positivt till den nya tekniken i sig. Som framgår av kommissionens meddelande befinner sig tekniken i ett utvecklingsskede, och säkerhetsskannrar är fortfarande ovanliga i . Den ökande användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser är emellertid ett faktum. Försök med tekniken har genomförts eller pågår i bl.a. , och . Som både kommissionen och trafikutskottet konstaterat leder avsaknaden av enhetliga normer i EU när det gäller säkerhetsskannrar till att passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller, vilket begränsar deras möjlighet att dra fördel av principen om one-stop security. Detta är självfallet inte tillfredsställande. Utskottet välkomnar mot denna bakgrund kommissionens initiativ till en diskussion om man bör införa ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar och vilka villkor som regelverket i så fall ska innehålla. Frågan om en gemensam reglering om säkerhetsskannrar bör införas, och vilken av de befintliga skanningsteknikerna som i så fall kan anses vara bäst lämpad för luftfarten inom EU, måste enligt utskottet bedömas utifrån ett helhetsperspektiv och med beaktande också av t.ex. kostnadsaspekten. Om en sådan bedömning skulle föranleda något förslag till gemensam reglering på detta område vill utskottet särskilt understryka vikten av att de grundläggande rättigheterna respekteras. Inför ett eventuellt införande av EU-gemensamma normer när det gäller säkerhetsskannrar är det enligt justitieutskottet särskilt viktigt att integritetsaspekterna och eventuella hälsorisker beaktas på ett tillfredsställande sätt. menar därvid att den teknik som i minsta möjliga utsträckning påverkar hälsa såväl som den personliga integriteten bör förordas. Som påpekar finns det inte bara av hälsoskäl, utan även av integritetsskäl anledning att i den fortsatta diskussionen förorda en teknik som innebär minsta möjliga risk för skador. Då det finns tekniker för skanningen som inte innebär hälsorisker är det angeläget att dessa är de som ska användas. Även frågan om lagringstiderna måste enligt justitieutskottet ägnas särskild uppmärksamhet i den fortsatta diskussionen. Utskottet vill i det sammanhanget särskilt erinra om att säkerhetsskannrarnas huvudsakliga syfte är att öka säkerheten inom luftfarten. De är alltså inte avsedda att användas som ett brottsutredande verktyg. instämmer därför i det som anfört om att i den mån användningen av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter bör systemen utformas på ett sätt som förhindrar att bilder lagras, kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas iväg. Vidare bör icke-auktoriserad tillgång förhindras. Utskottet menar att det också är viktigt att informera flygresenärer om möjligheten till de alternativa förfaranden för säkerhetskontroll som står till buds vid sidan om användningen av säkerhetsskanner. Kommissionens meddelande innehåller inte något faktiskt förslag, utan det syftar endast till att ge en saklig grund för en diskussion i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser. Utskottet anser inte att det är möjligt att i detta tidiga skede ta definitiv ställning i subsidiaritetsfrågan. När det gäller subsidiariteten nöjer sig utskottet därför med att konstatera att ett eventuellt införande av gemensamma normer för de flygplatser inom EU som använder tekniken sannolikt inte skulle strida mot principen. Huruvida ett införande av tvingande bestämmelser om introducerande av tekniken också på övriga flygplatser i EU skulle stå i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen kan utskottet däremot inte ta ställning till i detta sammanhang. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser motiveringen (MP, V) av (MP) och (V). Vi delar inte den positiva inställning till skanningstekniken i sig som framförs av utskottets majoritet. Enligt vår mening finns det inte anledning för att i detta tidiga skede göra något uttalande i vare sig positiv eller negativ riktning när det gäller tekniken i sig. I övrigt instämmer vi i de synpunkter som framförs av majoriteten. Förteckning över behandlade förslag Meddelande från kommissionen till och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311 Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser har beslutat att bereda tillfälle att avge yttrande över kommissionens meddelande om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311. begränsar sitt yttrande till att gälla hur en användning av säkerhetsskannrar förhåller sig till de grundläggande rättigheterna. I ska det allmänna, enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen, bl.a. värna den enskildes privatliv och familjeliv. Privatlivet har också grundlagsskydd genom bl.a. rätten till integritetsskydd vid databehandling som följer av 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än avseende dödsstraff och kroppsstraff. Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen och vidare läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccineringar och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning (m.fl., Grundlagarna, 2 uppl., 2006, s. 110). Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (), som har tillträtt, har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En inskränkning i dessa rättigheter får bara genomföras med stöd av lag och om det är nödvändigt med hänsyn till vissa i artikeln angivna ändamål. Tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet behandlas i artikel 9. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får en lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtagande på grund av . gäller också som lag i . Europeiska unionen ska, enligt Lissabonfördraget, ansluta sig till . Genom Lissabonfördraget blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande och har samma rättsliga värde som fördragen. Bland rättigheterna i stadgan kan nämnas att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer, enligt artikel 7. Skydd för personuppgifter behandlas i artikel 8. Var och en har rätt till skydd för de personuppgifter som rör honom eller henne, enligt artikel 8.1. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. Det sagda regleras i artikel 8.2. Enligt artikel 8.3 ska en oberoende myndighet kontrollera att reglerna i artikeln efterlevs. Vidare kan nämnas tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet som behandlas i artikel 10. I avdelningen jämlikhet kan nämnas att enligt artikel 21.1 ska all diskriminering på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Detta framgår av artikel 52.1. Av artikel 52.3 framgår att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, men att den bestämmelsen inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Kommissionens meddelande om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser utgör ett svar på resolution nr (2008)0521 från , som utfärdades med anledning av att kommissionen hade lagt fram ett förslag som innebar att det bland de tillåtna metoderna för säkerhetskontroll av passagerare på EU:s flygplatser också skulle ingå s.k. kroppsskannrar. Av resolutionen framgår bl.a. att ansåg att villkoren för att fatta ett beslut ännu inte hade uppfyllts eftersom grundläggande information fortfarande saknades, och uppmanade kommissionen att utarbeta en konsekvensanalys med avseende på de mänskliga rättigheterna konsultera Europeiska datatillsynsmannen, den arbetsgrupp som inrättades enligt artikel 29 (anm: artikel 29 i dataskyddsdirektivet) och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter göra en vetenskaplig och medicinsk bedömning av eventuella hälsorisker med denna teknik utarbeta en ekonomisk och kommersiell konsekvensanalys samt en kostnads- och nyttoanalys. I meddelandet behandlar kommissionen den ökade användningen av säkerhetsskannrar som omfattas av nationella bestämmelser vid EU:s flygplatser. Vidare granskar kommissionen i meddelandet argumenten för att endast gemensamma europeiska normer för luftfartsskydd kan ge ett regelverk som säkrar en harmoniserad strategi när det gäller användning av säkerhetsskannrar vid flygplatser. Termen säkerhetsskannrar används för teknik som kan upptäcka föremål som bärs under kläder. När en säkerhetsskanner godkänner en person behövs, enligt kommissionen, i princip inga ytterligare genomsökningar eller säkerhetskontroller. På grund av svårigheten att med metallbågar upptäcka föremål som inte är av metall krävs att säkerhetskontrollanterna genomför kroppsvisitation för att uppnå likvärdiga resultat. Utöver att öka möjligheten att upptäcka föremål som inte är av metall och vätskor förväntas säkerhetsskannrarna bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller godtagbar hastighet, anför kommissionen. Försök och test på flygplatser tyder, uppges det i meddelandet, på att säkerhetsskannrar möjliggör en noggrann säkerhetskontroll av ett stort antal passagerare , som deras detektionskapacitet är tillförlitlig. Det är möjligt att säkerhetsskannrarna genom framtida teknik kan bli ännu snabbare och effektivare om passagerarna inte längre behöver ta av sig jackor, stövlar etc., anför kommissionen. I meddelandet uppges att inköpskostnaden för en grundläggande säkerhetsskanner varierar mellan och . En uppgradering med ytterligare mjukvara som skulle kunna behövas för att t.ex. hantera integritets- och uppgiftsfrågor eller komponenter som t.ex. möjliggör automatisk användning av utrustning uppskattas kunna medföra ytterligare kostnader med . Avskrivning av luftskyddsutrustning görs vanligtvis av fem till . Enligt EU:s lagstiftning kan medlemsstaterna, anförs det i meddelandet, börja använda säkerhetsskannrar vid sina flygplatser antingen i) genom att utöva sin rätt att tillämpa säkerhetsåtgärder som är strängare än gällande EU-krav eller ii) tillfälligt, genom att utöva sin rätt att göra försök med nya tekniska förfaranden eller metoder . Kommissionen pekar på vissa formella försök med säkerhetsskannrar som en primär metod för säkerhetskontroll av passagerare vid olika flygplatser inom EU. Invändningar mot användning av säkerhetsskannrar Invändningar som har framställts mot användningen av säkerhetsskannrar för säkerhetskontroller på flygplatser gäller enligt meddelandet bl.a. framställningen av kroppsbilder. finns det enligt kommissionen teknik som inte producerar bilder. Möjligheten att visa en detaljerad bild av den mänskliga kroppen (även om bilden är suddig) och kanske medicinska besvär har kritiserats med hänvisning till principen om respekt för människans värdighet och privatliv. För vissa personer kan det också på grund av religiös uppfattning vara svårt att acceptera ett förfarande som innebär att bilder av deras kroppar granskas av en säkerhetskontrollant.