bet · GY01SfU5 · 2010-11-05 00:00:00 — 2010/11:SfU5 med sikte på tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU med sikte på tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens grönbok med sikte på tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU (KOM(2010) 365). I grönboken anges att den demografiska utvecklingen med en allt äldre befolkning i liksom den ekonomiska krisen har visat på vikten av tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU. Syftet med grönboken är att inleda en europeisk debatt om utformningen av framtidens pensionssystem så att dessa mål nås. Syftet är även att undersöka hur EU kan stödja medlemsstaterna i deras arbete med att nå målen. Kommissionen har uppmanat alla berörda parter att besvara de frågor som ställs i grönboken och att lämna eventuella kompletterande synpunkter . Vid sin granskning av grönboken har utskottet funnit att kommissionens analys av konsekvenserna för pensionssystemen av den ekonomiska och finansiella krisen och av den demografiska utvecklingen utgör ett värdefullt bidrag i syfte att inleda en europeisk debatt om framtidens pensioner. Utskottet delar kommissionens uppfattning att den nuvarande utvecklingen med bl.a. en åldrande befolkning och tidiga pensionsavgångar är ohållbar och att medlemsstaterna måste göra mer för att åstadkomma effektivare och tryggare pensionssystem. Utskottet anser emellertid att det helt och hållet är respektive medlemsstats ansvar att utforma och bestämma innehållet i det egna pensionssystemet och att den öppna samordningsmetoden är ett både lämpligt och fullt tillräckligt instrument för att stödja medlemsstaterna i arbetet med att reformera sina pensionssystem. Enligt utskottet är det dock angeläget att EU via kunskaps- och erfarenhetsutbyte inom denna ram arbetar aktivt för att stödja medlemsstaternas insatser för att få långsiktigt hållbara pensionssystem som, vilket är minst lika viktigt, är tillräckliga. I ärendet finns ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (S), (M), (S), Finn (M), (S), (FP), Shadiye Heydari (S), (S), (M), (MP), (KD), (S), Per Ramhorn (SD), (V) och (C). I enlighet med 10 kap. 4 § riksdagsordningen har kommissionens med sikte på tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU (KOM(2010) 365), hänvisats till socialförsäkringsutskottet för granskning och skriftligt utlåtande. I grönboken uppmanar kommissionen berörda parter att besvara ett antal frågor och att lämna eventuella kompletterande synpunkter . Faktapromemorian om pensioner (2009/10:FPM116) har inkommit till från . Regeringen, som den 20 respektive haft samråd med arbetstagarorganisationerna och pensionärsorganisationerna om grönboken, avser att yttra sig till kommissionen . Vilka socialförsäkringsförmåner ett land ska erbjuda sina medborgare liksom nivån på förmånerna är en nationell angelägenhet. EU har således inte kompetens att harmonisera medlemsstaternas socialförsäkringssystem. Detta regleras i och med Lissabonfördraget, som trädde i kraft , i det s.k. EUF-fördragets artikel 153, se vidare nedan. Däremot finns EU-regler som samordnar de nationella socialförsäkringssystemen för att de personer som flyttar mellan medlemsländerna inte ska missgynnas när det gäller rätten till social trygghet liksom för att förhindra att dessa personer uppbär dubbla förmåner. EUF-fördragets artikel 48 innehåller de grundläggande principerna om sammanläggning och exportabilitet av sociala förmåner och utgör således grunden för den sekundära lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. Beslut om samordning av de nationella socialförsäkringssystemen fattas av och rådet enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, dvs. med kvalificerad majoritet i rådet. Reglerna på gemenskapsnivå om samordning återfinns i förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och i tillämpningsförordningen (EG) nr 987/2009. Dessa förordningar ersatte två tidigare förordningar. Den nya förordningen 883/2004 omfattar alla EU-medborgare som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater (artikel 2). Det innebär att även icke förvärvsaktiva personer numera omfattas av förordningen. Liksom tidigare omfattas även statslösa, familjemedlemmar och efterlevande. Förutom reglerna om samordning av de nationella socialförsäkringssystemen finns det en fördragsmässig grund för EU-medlemsstaternas samarbete på det sociala området. Av EUF-fördragets artikel 151 framgår att unionens och medlemsstaternas mål ska vara att bl.a. åstadkomma ett fullgott socialt skydd och bekämpa social utslagning. Enligt artikel 153 ska unionen för att uppnå målen i artikel 151 understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom bl.a. områdena social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna samt vad gäller kampen mot utslagning och modernisering av systemen för socialt skydd. I detta syfte kan och rådet besluta om åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter, med undantag av åtgärder som omfattar harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. och rådet beslutar därvid i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet utom vad gäller bl.a. social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna, där rådet ska besluta enhälligt efter att ha hört m.fl. Vidare anges att de bestämmelser som antagits enligt denna artikel inte ska påverka medlemsstaternas erkända rätt att fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet, inte i väsentlig grad ska påverka den finansiella jämvikten i dessa och inte ska hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa sådana mer långtgående skyddsåtgärder som är förenliga med fördragen. I artikel 156 föreskrivs att kommissionen ska främja samarbetet mellan medlemsstaterna och underlätta för dem att samordna sina åtgärder, särskilt i frågor om bl.a. social trygghet. I detta syfte ska kommissionen i nära kontakt med medlemsstaterna företa utredningar, avge yttranden och organisera samråd både i fråga om problem som uppstår på det nationella planet och i fråga om problem berör internationella organisationer, särskilt genom initiativ för att fastställa riktlinjer och indikatorer, organisera utbyte av bästa praxis och utforma de delar som behövs för periodisk övervakning och utvärdering. Kommissionen betonar inledningsvis att medlemsstaterna ansvarar för sina egna pensionssystem och att grönboken inte ifrågasätter deras befogenheter på pensionsområdet eller arbetsmarknadens parters roll. Vissa gemensamma frågor måste dock behandlas på ett samordnat sätt, t.ex. frågor som rör den inre marknadens funktion, kraven i stabilitets- och tillväxtpakten eller pensionsreformernas överensstämmelse med 2020-strategin. och tillräckliga pensionssystem som ger enskilda människor möjlighet att behålla en rimlig levnadsstandard när de går i pension är ytterst viktiga för medborgarna och den sociala sammanhållningen. Vidare kan de offentliga pensionsutgifternas inverkan på statsfinanserna i en medlemsstat få stora återverkningar på andra medlemsstater. Målet i 2020-strategin, som är att uppnå en förvärvsfrekvens på , ligger enligt kommissionen långt från den nuvarande förvärvsfrekvensen i åldersgruppen . reformer som har förändrat pensionssystemen i de flesta medlemsstater behövs enligt kommissionen nu en grundlig översyn av . Befolkningen har åldrats snabbare än väntat, och den senaste finansiella och ekonomiska krisen har fått stora konsekvenser för budgetarna, kapitalmarknaderna och företagen. Det har också skett genomgripande strukturella förändringar, t.ex. nya förhållanden mellan olika generationer, övergång från fördelningssystem till fonderade pensionssystem och ökade risker för enskilda personer. Den allt äldre befolkningen har den förväntade livslängden ökat i EU. De senaste befolkningsprognoserna visar att en ytterligare ökning kan ske . I kombination med låga födelsetal kommer detta att leda till en dramatisk förändring av åldersfördelningen i befolkningen. Till följd av detta kommer äldreförsörjningskvoten att fördubblas. går det fyra personer i arbetsför ålder på varje person som fyllt . 2060 kommer det bara att gå två personer i arbetsför ålder på varje person som fyllt . Andra långsiktiga utvecklingstendenser på arbetsmarknaderna är att människor börjar förvärvsarbeta på heltid senare på grund av det ökade behovet av utbildning och att människor pensioneras tidigare på grund av rådande praxis för olika åldrar på arbetsmarknaden och på grund av den politik som förs. Även om tendensen mot tidigare pensionsavgångar har börjat vända lämnar fortfarande de flesta, särskilt kvinnor, arbetsmarknaden än vid den normala pensionsåldern vid . Den nuvarande utvecklingen är enligt kommissionen ohållbar. Om människor när de lever inte stannar kvar i arbetslivet kan detta antingen leda till otillräckliga pensioner eller till en ohållbar ökning av pensionsutgifterna. De nationella reformerna har visserligen redan i stor utsträckning minskat den åldrande befolkningens konsekvenser för de framtida pensionerna, men de åldersrelaterade offentliga utgifterna kommer fortfarande totalt sett att öka med av BNP . Halva denna ökning beror enligt kommissionen på pensionsutgifter. De fonderande pensionssystemen kan också komma att påverkas av den åldrande befolkningen. När befolkningen i samhället blir allt äldre minskar tillväxtmöjligheterna i ekonomin, vilket leder till en lägre faktisk avkastning som också kan påverka värdet på de finansiella tillgångarna. En sådan lägre avkastning på investeringar i pensionsfonder kan leda till högre avgifter, lägre pensionsförmåner, ökat utflöde av kapital till nya marknader eller större risktagande. Mot bakgrund av denna befolkningsutveckling fastställdes vid i en strategi för att åtgärda konsekvenserna för statsfinanserna. Strategin går ut på att snabbt minska skulderna, att öka förvärvsfrekvensen och produktiviteten samt att reformera pensionssystemen, hälso- och sjukvården och omsorgen om personer med långvarigt vårdbehov. Vid Europeiska rådets möte i Laeken fastställdes också en rad gemensamma mål på pensionsområdet, där det framhölls att pensionssystemen måste vara tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och anpassbara. Medlemsstaternas system varierar betydligt, men de flesta länder har under de senaste tioårsperioderna anpassat sina system så att de har blivit mer bärkraftiga på lång sikt. Reformerna har enligt kommissionen medfört en höjning av de faktiska pensionsåldrarna och banat väg för att man kan uppnå tillräckliga pensioner på lång sikt. De har medfört och kommer även fortsättningsvis att medföra att enskilda människor får ett större eget ansvar för pensionsutfallet. För att uppnå tillräckliga pensioner behövs dels avkastning på finansmarknaderna, dels arbetsmarknader som ger möjlighet till längre och mer obrutna perioder med inbetalning av avgifter. För att stärka den sociala sammanhållningen bör en del medlemsstater lösa vissa återstående frågor, t.ex. om minimipension, försäkringstäckning för arbetstagare med atypiska anställningar samt tillgodoräknande av vissa ofrivilliga avbrott i förvärvslivet, t.ex. i samband med omsorg om vårdbehövande familjemedlemmar. De reformerade pensionssystemen ökar risken för att pensionsinkomsterna inte räcker till för många arbetstagare. Nettokompensationsgraden kommer att sjunka i många medlemsstater, men utgångsläget och graden av minskning varierar betydligt. utträde från arbetsmarknaden kan motverka en sådan minskning. Konsekvenser av den finansiella och ekonomiska krisen Den finansiella och ekonomiska krisen har enligt kommissionen i hög grad förvärrat grundproblemet med den åldrande befolkningen. Högre arbetslöshet, lägre tillväxt, större statsskulder och svängningar på finansmarknaderna har gjort det svårare att uppfylla pensionsutfästelserna i samtliga system. Privat pensionssparande kan minska trycket på vissa offentliga pensionssystem. Om man i högre grad litar till privata system får detta dock budgetkonsekvenser, eftersom det ofta ges skatteincitament under intjänandefasen. Kostnaden för skattelättnader kan vara betydande och deras effektivitet och fördelningspolitiska effekter kan ifrågasättas. Budgetförsämringen till följd av krisen motsvarar budgetkonsolidering, vilket enligt kommissionen innebär mycket stora budgetåtstramningar . Uppskattningar tyder på att krisen kommer att utsätta de offentliga pensionsutgifterna för ytterligare tryck på , eftersom den ekonomiska tillväxten förväntas bli betydligt lägre och stor osäkerhet råder om när en fullständig återhämtning kan komma. Krisen kommer också att få allvarliga konsekvenser för de framtida pensionerna på grund av att många arbetstagare har förlorat sina jobb och går arbetslösa , medan andra kan vara tvungna att acceptera lägre inkomster eller kortare arbetstid. Prioriteringar för en ny pensionspolitik i EU Tillräckliga och långsiktigt bärkraftiga pensioner De flesta reformer av pensionssystemen har syftat till att öka stabiliteten på lång sikt. En ytterligare modernisering av pensionssystemen kommer enligt kommissionen att krävas för att rätta till den bristande tillräckligheten. Eftersom kompensationsgraden i de offentliga pensionssystemen i de flesta fall kommer att minska är det viktigt att ge tillräckliga möjligheter till kompletterande pensionsrättigheter, t.ex. genom att möjliggöra i arbetslivet och att öka tillgången till kompletterande pensionssystem. Avsaknaden av kompensatoriskt tillgodoräknande av perioder av arbetslöshet, sjukdom eller vårdansvar kan också leda till luckor, liksom bristande försäkringstäckning för utsatta grupper, t.ex. korttidsanställda och atypiska arbetstagare, eller otillräckliga garantier för minimipension eller inkomster för äldre människor. Detta väcker dock frågor om finansieringen. Många pensionsreformer har bidragit till att begränsa ökningen av de framtida pensionsutgifterna men enligt kommissionen krävs det ytterligare snabba åtgärder för att få systemen mer stabila på lång sikt och därmed bidra till statsfinansernas långsiktiga stabilitet, särskilt i länder där de offentliga pensionsutgifterna förväntas bli höga . Om inte resoluta politiska åtgärder vidtas för att öka den långsiktiga bärkraften kommer bördan för anpassningen att flyttas framåt, antingen till de kommande arbetstagarna eller till de framtida pensionärerna. Mot bakgrund härav frågar kommissionen hur EU kan stödja medlemsstaternas insatser för att få pensionssystemen att räcka till i ökad utsträckning och om EU bör försöka att närmare ange vad som avses med en tillräcklig pensionsinkomst. Vidare frågar sig kommissionen om det befintliga regelverket på pensionsområdet är tillräckligt för att säkerställa långsiktigt hållbara statsfinanser. Uppnå en långsiktigt hållbar balans mellan tiden i arbetslivet och tiden som pensionär är en person ofta pensionär under en tredjedel av sitt vuxenliv. Denna andel kommer enligt kommissionen att öka avsevärt när den förväntade livslängden ökar, såvida inte tiden i arbetslivet förlängs och människor går i pension . av alla människor förvärvsarbetar fortfarande . Detta går stick i stäv med medlemsstaternas åtaganden vid i , där man enades om att höja den ålder då människor slutar förvärvsarbeta med . Det ligger inte heller i linje med målet i 2020-strategin om att uppnå en förvärvsfrekvens på och inverkar negativt på tillväxtmöjligheterna. Viktiga åtgärder för att få äldre kvinnor och män att stanna kvar längre i arbetslivet kan vara att alla, oavsett ålder, kön och etniskt ursprung, får tillträde till arbetsmarknaden, ges möjligheter till utbildning och erbjuds anpassningsåtgärder vid funktionsnedsättningar. Åtgärderna kan omfatta en anpassning av de sociala och ekonomiska incitamenten för arbete, inklusive undersökningar av vilken funktion medlemsstaternas skatteregler fyller. Andra åtgärder skulle kunna vara att anpassa behandlingen av olika åldersgrupper på arbetsmarknaden, arbetsförhållandena och attityderna på arbetsmarknaderna och arbetsplatserna samt överväga villkoren för äldre egenföretagare. För att åstadkomma mer långsiktigt bärkraftiga och tillräckliga pensioner är det viktigt att arbetstagarna, och mycket ofta de yngre arbetstagarna, har arbeten med löner och arbetstider som ger dem rätt till framtida pensionsrättigheter. Kommissionen frågar hur en högre faktisk pensionsålder kan uppnås på bästa sätt och vad en höjning av pensionsåldern kan bidra till. Vidare frågar kommissionen om automatiska justeringsmekanismer för befolkningsförändringar bör införas i pensionssystemen för att balansera tiden i arbetslivet med tiden som pensionär och vilken funktion EU kan fylla i detta avseende. Kommissionen frågar sig också hur genomförandet av 2020-strategin kan utnyttjas för att främja i arbetslivet, framhålla nyttan för företagen och åtgärda diskriminering på grund av ålder på arbetsmarknaden. Undanröja hinder för rörligheten i EU Kommissionen framhåller att strategierna och regleringen måste underlätta den fria rörligheten för produktionsfaktorerna, särskilt arbete och kapital, så att resurserna utnyttjas effektivt och gynnsamma förutsättningar för att maximerna inkomsterna skapas. En större flexibilitet när det gäller rörlighet på arbetsmarknaden ger ekonomin större möjligheter till anpassning och stärker den europeiska sociala modellen. Om den inre marknadens fulla potential frigörs kan detta utmynna i stora fördelar för alla människor. När direktivet om tjänstepensionsinstitut antogs 2003 var detta ett stort steg framåt. Direktivet gäller dock bara fonderade tjänstepensionssystem och inte ens alla tjänstepensionssystem omfattas (system grundade på avsättningar i bokföringen är t.ex. undantagna). De första erfarenheterna har visat att det fortfarande finns stora hinder för att bedriva gränsöverskridande verksamhet. Hindren innebär att effektivitetsvinster som följer av stordriftsfördelar och konkurrens inte kan utnyttjas till fullo, vilket leder till att pensionskostnaderna ökar och utbudet för konsumenterna begränsas. EU-förordningarna om samordning av de sociala trygghetssystemen har skyddat pensionsrättigheterna för EU-medborgare och deras familjemedlemmar som flyttat mellan olika länder . De nya förordningarna (EG) nr 883/2004 och (EG) nr 987/2009 gäller dock bara lagstadgade pensionssystem och tjänstepensionssystem där rättigheterna grundas på lagstiftning. De genomförda nationella reformerna kan därför kräva en utvidgning av samordningsförordningarna och minimikraven för att förbättra de flyttande arbetstagarnas tillgång till kompletterande pensionsrättigheter inom och mellan medlemsstaterna. Kommissionen lade fram förslag till ett direktiv om minimikrav för förvärv, bibehållande och överföring av kompletterande pensionsrättigheter. Kommissionen ändrade sitt förslag 2007 och lät den aspekt som gällde överföring utgå eftersom den hade rönt motstånd hos vissa på grund av tekniska svårigheter, potentiellt betungande börda eller risk för missbruk. Tonvikten flyttades därmed över på intjänande och bibehållande av pensionsrättigheter. Det har dock ännu inte varit möjligt att uppnå den enighet som krävs i rådet för att anta direktivet. Kommissionen frågar dels hur direktivet om tjänstepensionsinstitut bör ändras för att förbättra villkoren för gränsöverskridande verksamhet, dels vad som bör ingå i system som omfattas av EU-åtgärder för att undanröja hinder för att flytta pensionsrättigheter. Vidare frågar sig kommissionen om EU åter bör ta upp frågan om rätt att flytta pensioner eller om minimikrav för intjänande och bibehållande av pensionsrättigheter samt om en upplysningstjänst för alla typer av pensionsrättigheter är en bättre lösning. Tryggare och tydligare pensioner med ökade kunskaper och bättre information I takt med att pensionssystemen övergår från enkla till komplexa pensionspaket kommer dagens splittrade och ofullständiga sannolikt inte att räcka till. Enligt kommissionen har reformerna lett till att vissa fonderade pensionssystem, både offentliga och privata, omfattas av EU-lagstiftningen i vissa medlemsstater men inte i andra, att liknande pensionssystem omfattas av olika EU-bestämmelser och att gränserna är otydliga mellan socialförsäkringssystem och privata pensionssystem, mellan yrkesbaserade och individuella pensionsplaner och mellan frivilliga och obligatoriska system. Dessutom fortsätter utvecklingen från förmånsbestämda till avgiftsbestämda system. är närmare 60 miljoner människor i försäkrade i avgiftsbestämda system. En viktig konsekvens är dock att de lägger investerings-, inflations- och livslängdsriskerna på de försäkrade, som befinner sig i ett mindre fördelaktigt läge då de som enskilda personer får bära dessa risker. Internationella diskussioner ger enligt kommissionen anledning att ställa frågan om den nuvarande EU-regleringen kan klara av övergången till avgiftsbestämda system. När det gäller solvensregler omfattar minimikraven på aktsamhet i direktivet om tjänstepensionsinstitut regler för förmånsbestämda system. När solvens II-direktivet träder i kraft kommer försäkringsföretagen att omfattas av riskbaserade solvensregler som är indelade i tre delar. Frågan är om dessa nya regler bör tillämpas på tjänstepensionsinstitut. Berörda parter är inte eniga, vilket delvis avspeglar skillnader när det gäller hur tjänstepensionerna är utformade. Enligt direktivet om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens ska arbetstagarnas rättigheter i kompletterande tjänstepensionssystem skyddas när en arbetsgivare blir insolvent. Medlemsstaterna är dock inte skyldiga att finansiera rättigheterna och inte heller att ge fullständiga garantier, vilket innebär att handlingsutrymmet beträffande skyddets omfattning och form är mycket stort. Direktivet om tjänstepensionsinstitut gäller inte heller företag med pensionsplaner som grundas på avsättningar i bokföringen för utbetalningen av pensionsförmåner till de anställda. Utvecklingen mot avgiftsbestämda system understryker enligt kommissionen behovet av en öppen och tydlig kommunikation. När valet och ansvaret flyttas över till enskilda personer måste människor kunna förstå informationen för att de ska kunna göra välgrundade val, särskilt eftersom pensionerna har blivit alltmer komplexa. När de avgiftsbestämda systemen ökar i betydelse måste man exempelvis kunna göra välgrundade investeringsval. Mot bakgrund härav frågar kommissionen dels om gällande EU-lagstiftning behöver ses över för att säkerställa en enhetlig reglering och tillsyn av fonderade pensionssystem och pensionsprodukter, dels hur EU-lagstiftning eller regler för god praxis skulle kunna hjälpa medlemsstaterna att uppnå en bättre balans mellan risker, trygghet och kostnader för pensionsspararna och pensionsinstituten. Vidare frågar sig kommissionen hur motsvarande solvensregler för pensionsfonder bör se ut och om skyddet enligt EU-lagstiftningen i händelse av att det uppdragsgivande företaget för pensionsplanen blir insolvent bör utvidgas och i så fall hur. Kommissionen frågar sig också om nuvarande minimikrav för den information som ska lämnas om pensionsprodukter bör moderniseras (t.ex. när det gäller jämförbarhet, standardisering och tydlighet) och om EU bör utarbeta ett gemensamt tillvägagångssätt för standardval vid försäkringsanslutning och investeringsval. Ökad styrning av pensionspolitiken på EU-nivå Medlemsstaterna ansvarar generellt sett för utformningen och organisationen av sina pensionssystem, men vissa särskilda pensionsområden omfattas direkt av EU:s behörighet.