sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — När det gäller intäkter från avgifter för ansökningar om visering bör framhållas att dessa bestäms inom EU utan avsikt att nå full kostnadstäckning för verksamheten. Avgiften är normalt men vissa kategorier, t.ex. barn , studerande och forskare, är undantagna från avgiftsskyldighet. EU har också ingått en rad viseringsförenklingsavtal med vissa länder med innebörd bl.a. att avgiften för en visering normalt ska vara . För svenskt vidkommande är det således inte möjligt att på ett effektivt sätt utnyttja avgiftsfinansiering för att täcka kostnaderna för viserings- verksamheten. En sådan modell tillämpas när det gäller utfärdande av pass av utlandsmyndigheterna. Avgifterna bestäms av regeringen i förord- ningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna. Detta skapar förutsättningar för att via avgifterna täcka de direkta och indirekta kostnaderna för den verksamheten hos utlandsmyndig- heterna. Utredningen anser dock att en avgiftsfinansiering borde övervägas också beträffande viseringsverksamheten vid utlandsmyn- digheterna även om full kostnadstäckning inte kan uppnås. I kombi- nation med fastställda nivåer för höjning eller sänkning av förvalt- ningsanslaget för borde avgiftsfinansiering kunna leda till en mer flexibel resursallokering och en effektivare ärendehandläggning. Med VIS-systemet skapas också möjlighet till effektiv uppföljning av avgiftsunderlaget, vilket är en given förut- sättning för en sådan modell. När det gäller den av utredningen beräknade kostnadsökningen för Utrikesrepresentationen till följd av överklagandemöjligheten enligt Viseringskodexen bör i stället på kort sikt en höjning ske av den andel av avgiftsintäkterna som dispo- nerar för migrationsverksamheten. Andelen har sjunkit markant, från . En ökning med , Ekonomiska och andra konsekvenser motsvarande den beräknade årliga kostnadsökningen för utlandsmyn- digheterna, skulle innebära att andelen ökade till drygt 22 procent.13 Kostnadsökningen för och Polisen bör kunna finansieras inom ramen för befintligt anslag. När det gäller finansiering av kostnadsökningen för Domstols- verket avseende överklagande av beslut i viseringsärenden till migra- tionsdomstol och Migrationsöverdomstolen finns inte någon möj- lighet att utnyttja viseringsavgifter. Förslagen i betänkandet inne- bär inte heller att det finns någon möjlighet att åberopa effektivi- tetsvinster eller andra liknande effekter; det är här fråga om en helt ny verksamhet som tillkommer till följd av en EG-förordning. Mot den bakgrunden anser utredningen att en omfördelning över stats- budgeten bör ske så att domstolarna på ett effektivt sätt ska kunna uppfylla de förpliktelser som svenska staten har enligt Viserings- kodexen. Det innebär att anslaget 1:4 Domstolsprövning utlännings- ärenden, inom utgiftsområde 8 Migration, bör tillföras extra, räknat från 2011.14 10.6Andra konsekvenser av förslagen Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet inte får sådana andra konsekvenser som sägs i 15 § kommittéförordningen. 13Uträknat på basis av siffror. 14Som tidigare nämnts är kostnadsökningen beräknad för helår. kommer kostnaden att bli lägre beroende på att reformen träder i kraft först senare under . 11.1Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (2005:716) Med Schengenvisering avses i denna lag en visering enligt Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 00/2009 av den om införande av en gemenskapskodex om viseringar (Viseringskodexen). Paragrafen är ny och innehåller en ny definition i utlänningslagen, Schengenvisering. Viseringskodexen är en utbyggnad av Schengen- samarbetet vilket är bakgrunden till den föreslagna benämningen för viseringar enligt kodexen. I Viseringskodexen finns bestämmelser om olika typer av viseringar (enhetlig visering, visering med territo- riellt begränsad giltighet och flygplatstransitvisering). Schengen- visering definieras i den nya paragrafen genom en hänvisning till Viseringskodexen och används i utlänningslagen som en gemensam beteckning för de olika viseringstyperna. En utlänning som reser in i eller vistas i ska ha Schengenvisering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt. I Viseringskodexen finns bestämmelser om Schengenvisering. Bestämmelser om nationell visering finns i 3 kap. 4 §. Paragrafen har tillförts två nya stycken. Den tidigare bestämmelsen återfinns i första stycket. Där anges som tidigare kravet på visering för en utlänning som reser in i eller vistas i . I den nya lydel- sen av första stycket tydliggörs att det i utlänningslagen finns två former av visering, Schengenvisering och nationell visering. I andra och tredje styckena finns hänvisningar till bestämmelserna i ringskodexen respektive 3 kap. 4 § om Schengenvisering respektive nationell visering. Denna ändring behandlas närmare i kapitel 9, avsnitt 9.6.1. Villkor för beviljande av en Schengenvisering finns i Viseringskodexen. Den nuvarande lydelsen av paragrafen, som innehåller de grund- läggande förutsättningarna för beviljande av visering, har ersatts med en hänvisning till de villkor för beviljande av Schengenvisering som finns i Viseringskodexen. I Viseringskodexen hänvisas till inrese- villkoren i kodexen om Schengengränserna (Gränskodexen). Änd- ringarna i paragrafen behandlas närmare i kapitel 9, avsnitt 9.6.1. Om det finns särskilda skäl får en nationell visering beviljas. En sådan visering ger endast tillstånd att resa in i och vistas i . Viseringen får endast beviljas än , dock högst . Den får beviljas än utlänningens pass gäller endast när det finns sär- skilda skäl. I paragrafen, som motsvarar den nuvarande lydelsen av 4 § andra stycket, behandlas förutsättningarna för och de närmare bestämmel- serna om nationell visering. Bestämmelsen har ändrats så att den en- dast reglerar nationella viseringar för längre vistelser än . Nationella viseringar enligt den nuvarande lydelsen av 4 § har, efter upphävande av artiklarna 9–17 i , ingen kopp- ling till bestämmelser om enhetlig visering. Bestämmelserna i första och tredje styckena har därför utmönstrats. Se vidare kapitel 9, avsnitt 9.10.2. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande får med- dela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om visering. Regeringen får meddela föreskrifter om att ett organ som är knutet till exportråd har rätt att besluta om visering. Regeringen får ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om Schengenvisering. I paragrafen finns olika slag av bemyndiganden för regeringen. Vise- ringskodexen, som gäller som lag i , är en utbyggnad av . Genom artikel 8 i Viseringskodexen ges med- lemsstaterna (i praktiken de stater som är anslutna till Schengen- samarbetet) en möjlighet att ingå överenskommelser med andra medlemsstater om representation gällande beslut om viseringar på medlemsstatens vägnar eller mottagandet av viseringsansökningar och registrering av biometriska kännetecken. Bestämmelserna i kodexen anger inte vem som för medlemsstatens räkning är behörig att ingå överenskommelser av nu angivet slag. I 3 kap. 6 § tredje stycket anges att regeringen får ingå överens- kommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myn- digheter får meddela beslut om Schengenvisering. Sådana överenskom- melser kan vara av de slag som anges i artikel 8 i Viseringskodexen och alltså även innefatta behörighet för den representerande med- lemsstatens behöriga myndigheter att avslå en viseringsansökan. En överenskommelse om representation kan också vara begränsad på så vis att den endast innefattar en rätt för en annan medlemsstats behöriga myndigheter att bevilja ansökningar eller enbart avse att ta emot ansökningar och registrera biometriska kännetecken enligt före- skrifterna i Viseringskodexen. Om den representerande medlems- statens konsulat endast getts rätt att bevilja ansökan ska konsulatet, om det överväger att avslå en ansökan, överlämna ansökan till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som representeras för slutligt beslut inom gällande tidsfrister (artikel 8.2 i Viserings- kodexen). Bemyndigandet i tredje stycket har ändrats så att bestämmelsen tar sikte på överenskommelser enligt Viseringskodexen om att en annan Schengenstats behöriga myndigheter får besluta om visering enligt Viseringskodexen (Schengenvisering). Nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning som medvetet har förtigit omständigheter, som varit av bety- delse för att få tillståndet. I Viseringskodexen finns särskilda bestämmelser om upphävande och åter- kallelse av Schengenvisering. Om utlänningen har vistats här i landet, med uppehålls- tillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket endast om det finns synnerliga skäl för det. I första stycket anges att bestämmelsen omfattar endast nationell visering (4 §). Förutsättningarna för upphävande och återkallelse av visering enligt Viseringskodexen överensstämmer inte med utlän- ningslagens regler om återkallelse. Mot bakgrund härav har i para- grafen införts ett nytt andra stycke med en hänvisning till Viserings- kodexens regler om upphävande och återkallelse. Denna ändring behandlas närmare i kapitel 9, avsnitt 9.9. Utöver vad som sägs i 1 § får nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas, om det finns särskilda skäl för det. Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för en utlänning som ännu inte har rest in i . I bestämmelsen finns ytterligare förutsättningar för återkallande av visering. Första stycket har ändrats mot bakgrund av att bestämmel- serna om återkallelse av visering i utlänningslagen fortsättningsvis endast omfattar nationella viseringar enligt 4 §. Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av Migrations- verket. Återkallelse av nationell visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av . Uppehållstillstånd eller nationell visering som har beviljats av får återkallas endast av . Paragrafen anger vilken myndighet som beslutar om återkallelse av uppehållstillstånd, arbetstillstånd och visering. Bestämmelsen har ändrats mot bakgrund av att bestämmelserna om återkallelse av visering i utlänningslagen endast tar sikte på nationella viseringar (4 §). I Viseringskodexen anges vilka myndigheter som beslutar om upphävande och återkallande av Schengenvisering. Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Vid beslut i fråga om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om visering, om beslutet går utlänningen emot och 1.utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i ett EES-land eller i , eller 2.beslutet fattas enligt Viseringskodexen. I paragrafen finns bestämmelser om motivering av beslut. Bestäm- melsen om att beslut om visering inte behöver motiveras utgör ett undantag från den allmänna skyldigheten enligt 20 § förvaltnings- lagen att motivera beslut som går sökanden emot. Bakgrunden till bestämmelsen är framförallt praktiska hänsyn som att beslut i vise- ringsärenden i allmänhet måste fattas med mycket kort varsel. Vise- ringskodexen uppställer krav på att beslut om avslag på visering, upphävande eller återkallelse av visering ska innehålla de skäl som ligger till grund för avslaget. Mot bakgrund härav har i andra stycket införts en uttrycklig regel om att beslut i fråga om visering som fattats enligt Viseringskodexen ska motiveras, om det går utlänningen emot. Det följer av andra stycket, första meningen, att rätten till motivering inte gäller beslut i fråga om nationell visering. Änd- ringen behandlas närmare i kapitel 9, avsnitt 9.9. Avvisning och utvisning samt uppehållstillstånd, arbetstillstånd och visering En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till Migrations- verket. En polismyndighets beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrationsdomstol. En utlandsmyndighets beslut samt beslut av annat organ, efter bemyn- digande enligt 3 kap. 6 §, om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrationsdomstol. beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om be- slutet innebär –avvisning eller utvisning, –avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i , eller –återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställ- ning som varaktigt bosatt i . beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrationsdomstol. beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migra- tionsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Utlänningslagen saknar generella bestämmelser om rätt att överklaga avslagsbeslut avseende viseringar. För att den svenska lagen ska vara förenlig med Viseringskodexen fordras därför författ- ningsändringar och kompletterande lagstiftning rörande rätten att överklaga beslut i viseringsärenden. 2 § har kompletterats med ett nytt andra stycke vari anges att polismyndighetens beslut om avslag på en ansökan om Schengen- visering samt upphävande eller återkallelse av en sådan visering får överklagas till en migrationsdomstol. 2 a § är ny. I bestämmelsen anges att en utlandsmyndighets beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphävande eller återkallelse av en sådan visering får överklagas till en migrations- domstol. Med utlandsmyndighet avses svensk beskickning eller karriärkonsulat. Regeringen får med stöd av 3 kap. 6 § andra stycket ge organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om visering. Detta bemyndigande har möjliggjort bestämmelsen i 3 kap. 11 § första stycket UtlF, enligt vilken visering får meddelas av exportråds kontor i . Eftersom även andra än utlandsmyn- digheter kan komma att besluta om Schengenviseringar anges även i 2 a § att beslut av annat organ, efter bemyndigande enligt 3 kap. 6 §, om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrations- domstol. Av ett nytt andra stycke i 3 § framgår att beslut att avslå en ansökan om Schengenvisering eller att upphäva eller återkalla en sådan visering får överklagas till migrationsdomstolen. Bestämmelserna har tidigare behandlats i kapitel 9, avsnitt 9.4. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka länsrätter som ska vara migrations- domstolar och att endast en av dessa ska vara behörig att pröva viserings- ärenden. Migrationsöverdomstol är Kammarrätten i . Om migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen och förfarandet i dessa gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av denna lag. Paragrafen innehåller bestämmelser om migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen. Genom ändringen i första stycket ges regeringen bemyndigande att föreskriva att endast en av migrations- domstolarna ska vara behörig att pröva viseringsärenden. Frågan har behandlats i kapitel 9, avsnitt 9.4.7.2. Regelförändringar till följd av en EU- Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras när och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viserings- kodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (CCI) antas. Utredaren ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av för- ordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppe- hållstillstånd för tredjelandsmedborgare. EG-förordningarna är till alla delar bindande och direkt tillämpliga och får inte införlivas i svensk rätt. De kan emellertid behöva kompletteras på nationell nivå för att undanröja eventuella mot- stridigheter i regelverket som uppstår vid deras ikraftträdande. Utredaren ska vidare lämna en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser, som förordningarna och föreslagna författnings- bestämmelser medför. Om förordningarna medför ökade kostnader ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om viserings- kodex och de gemensamma konsulära anvisningarna ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Bestämmelser om visering finns i 3 kap. utlänningslagen (2005:716), UtlL, och i 3 kap. utlänningsförordningen (2006:97). Reglerna i utlänningslagen om visering innehåller ingen bestämmelse som ger rätt att överklaga ett avslag på en ansökan om visering med undan- tag för vad som följer av 14 kap. 3 § UtlL. Där framgår att beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär avslag på en ansökan om visering eller åter- kallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare. Bestämmelser som reglerar handläggningen av viseringsärenden finns i utlännings- förordningen. I utlänningsförordningen samt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna regleras de avgifter som viseringsmyndigheterna får ta ut för viseringsansökningar. är de gemensamma reglerna för visering spridda i ett antal EG-förordningar och andra rättsakter. Dessa brukar ofta refereras till som på viseringsområdet. Bestämmelser om visering finns först och främst i (kon- ventionen om tillämpning av av ) artikel 1 och artiklarna 9–18, samt rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje- länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Bestämmelser om hand- läggning av viseringsärenden finns i de s.k. Gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (CCI). och rådets förord- ning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskaps- kodex om gränspassage för personer innehåller även bestämmelser som rör viseringsärenden. Förordningen om införande av en gemenskapskodex om viseringar Kommissionen presenterade ett förslag om införande av en gemenskapskodex om viseringar för kortare vistelse (KOM 2006(403)). Syftet med förslaget till viseringskodex är att samla de bestäm- melser som avser utfärdande av viseringar i en och samma för- ordning samt harmonisera de arbetsmetoder som medlemsstaternas beskickningar ska följa när de handlägger viseringsansökningar. Viseringskodexen föreslås enbart omfatta bestämmelser om utfärd- ande av viseringar för kortare vistelse, transitviseringar och viseringar för flygplatstransitering. Det nuvarande gemensamma viserings- regelverket måste uppdateras på grund av införandet av rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informations- systemet för viseringar (VIS) som bl.a. kräver regler för hur bio- metri (ansiktsbild, fingeravtryck) ska upptas i viseringsansökningar och hur medlemsstaterna ska kunna representeras av varandra, regler gällande gemensamma ansökningskontor och möjligheter till samarbete med s.k. externa tjänsteutövare för mottagande av viser- ingsansökningar. En rätt att överklaga ett avslag på en ansökan om visering föreslås också i viseringskodexen. Förordningsförslaget omfattar fem avdelningar. I den första av- delningen anges förordningens allmänna bestämmelser, syfte, tillämp- ningsområde och definitioner. Den andra avdelningen behandlar mottagande och handläggning av viseringsansökningar och preciserar behörighetskrav för de myndigheter som medverkar vid handlägg- ningen av viseringsansökningar. Denna avdelning innehåller också regler om tidsfrister för samråd, avtal om representation, bestäm- melser om ingivande av ansökan samt krav på upptagande av bio- metri. Den andra avdelningen innehåller dessutom regler för pröv- ning av ansökan, avvisning av ansökan, meddelande av beslut i viseringsärenden och avslag i sådana ärenden samt bestämmelser om visering med begränsad territoriell giltighet, visering för flygplats- transitering, visering som utfärdas vid gräns samt regler för förläng- ning, återkallande och upphävande. Sökande som nekas visering ska, enligt kommissionens förslag, ha rätt att överklaga. Formerna för överklagandet ska regleras i nationell rätt. I förslagets tredje avdel- ning regleras förutsättningar för förvaltning och organisation. Av- sikten är att införa en rättslig ram som ger medlemsstaterna möj- lighet att välja bland ett antal sätt att organisera insamlingen av biometriska uppgifter från viseringssökande. Särskilda bestämmelser ska följas om medlemsstaterna beslutar att samarbeta med externa Dessutom definieras de arbetsuppgifter som kom- mersiella mellanhänder får utföra. I förslagets fjärde avdelning anges bestämmelser för lokalt konsulärt samarbete vid medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar. Förslagets femte avdel- ning innehåller slutbestämmelser, inklusive undantagsordningar, kom- mittéförfarande, rättsakter som upphävs samt en standardbestämmelse om ikraftträdande och direkt tillämplighet. Till förordningsförslaget finns fjorton bilagor. Beslut om förordningen fattas med kvalifi- cerad majoritet i rådet efter medbeslutandeförfarande. Förordningen kommer sannolikt att antas av rådet och parlamentet tidigast . Förordningen ska börja tillämpas efter dess ikraftträdande, dvs. efter publicering i Europeiska unionens officiella tidning. Förordningen om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående visering (CCI) Parallellt med förhandlingarna i rådet om en gemensam viserings- kodex pågår förhandlingar med anledning av kommissionens för- slag (KOM (2006) 269) om förordning om ändring av de gemen- samma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat i samband med införandet av biometri samt bestämmelser om organiseringen av mottagandet och behandlingen av viseringsansökningar. Syftet med förordnings- förslaget är att skapa en rättslig grund för insamlandet av bio- metriska uppgifter i samband med viseringsansökningar som följer av förordningen om informationssystemet för viseringar (VIS). Förslaget ger även en rättslig ram för hur medlemsstaternas diplo- matiska och konsulära beskickningar ska organiseras med avseende på genomförande av VIS. Förordningen förväntas antas . Förordningens bestämmelser kommer sedan att in- korporeras i viseringskodexen. SOU 2009:77 Bilaga 1 Förordning om ändring i förordning (EG) nr 1030/2002 av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredje- landsmedborgare antogs förordningen om ändring i förordning EG 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (115, 29.4.2008, s. 1–7). Denna förord- ning syftar till att införa ny biometrisk teknik (ansiktsfotografi och fingeravtryck av två fingrar) i tredjelandsmedborgares uppehålls- tillståndskort. Genom förordningen blir uppehållstillståndskorten som ska innehålla biometriska säkringar obligatoriska för dem som har uppehållstillstånd inom EU. Efter det att de tekniska specifika- tionerna fastställts har medlemsstaterna på sig att införa foto i uppehållstillståndskorten respektive för att införa fingeravtryck av två fingrar.