sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Dessa förändringar införs huvudsakligen i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Sådana förändringar som avses under punkten 1 analyseras nedan i vilken mån motsvarande förändringar bör införas i investerar- skyddslagen. De föreslagna förändringarna under punkten 2 har i många fall generell betydelse för verksamheter som står under Finansinspek- tionens tillsyn. Förändringarna innebär en förbättrad kontroll av finansiella verksamheter i stort och är därmed inte att se som speci- fika och särskilt riktade just mot insättningsgarantin och föreslås i lagar som reglerar olika typer av finansiell verksamhet. Den förbättrade tillsynen och skärpta reglerna för tillståndsgivning kommer självfallet att medföra positiva följder för konsumentskyddet och den finansiella stabiliteten i stort. Förändringarna innebär också en samordning av dessa verksamheters förutsättningar. Bolag och institut som bedriver investerarskyddad verksamhet omfattas också av förändringarna. Förslagen har redovisats i kapitel 6 och kommer inte att särskilt beröras i detta kapitel. Här diskuteras i stället de ändringar som specifikt gäller investerarskyddet. Institut som bedriver verksamhet som omfattas av insättnings- garantin bedriver inte sällan också verksamhet som omfattas av investerarskyddet. Det är t.ex. vanligt att banker bedriver värde- pappersrörelse. Återigen andra företag vars verksamhets huvudsak- liga inriktning är sådan att den omfattas av investerarskyddet bedriver verksamhet som omfattas av insättningsgarantin. Till exempel kan ett värdepappersbolag – som alltså inte är en bank – ges tillstånd att ta emot kunders medel på konto för att underlät- ta värdepappersrörelsen.9 Å andra sidan förekommer det att institut och bolag bedriver verksamhet som bara berörs av ett av skyddssystemen. I många fall kommer dock regelsystemen att röra samma typer av verksamheter. Även om skyddssystemens ursprungliga syften inte i alla delar är desamma har systemen liknande funktioner och resultat – en ersättning för inlånade medel respektive finansiella instrument för det fall det mottagande institutet inte kan lämna dessa åter 9 2 kap. 2 § 8 lagen om värdepappersmarknaden. 12.5Förändringar i lagen om investerarskydd Utredningen har lämnat följande förslag avseende insättningsga- rantilagen: ersättningsrättens inträde (8 §) tiden för utbetalning (9 §) institutens, likvidators och konkursförvaltares skyldigheter att lämna uppgifter till garantimyndigheten samt myndighetens rätt att få dessa uppgifter och möjlighet att göra platsundersökning(16–17 §§) insättningar ska vara gjorda för att omfattas av insättningsgarantin (23 §) Nedan redogörs för överväganden om i vilken mån dessa föränd- ringar bör föranleda förändringar för investerarskyddet. 12.5.1Ersättningsrättens inträde och tid för utbetalning Utredningens bedömning: Förändringarna i insättningsgaran- tin avseende ersättningsrättens inträde och tid för utbetalning berör inte investerarskyddet. Utredningen föreslår därför inte några ändringar i investerarskyddslagen i dessa delar. På grund bland annat av förändringar i insättningsgarantidirektivet föreslår utredningen förändringar bl.a. avseende utbetalningstid och ersättningsrättens inträde. Det föreligger inte några motsvarande förändrade krav vad avser investerarskyddet och utredningen föreslår inte heller några för- ändringar avseende tidpunkten för ersättningsrättens inträde. De skyddade medlen och finansiella instrumenten omfattas av separa- tionsrätt i konkurs och först om de inte finns kvar i bolaget eller institutet eller om de sammanblandats med institutets/bolagets egna medel eller finansiella instrument på ett sådant sätt att de inte kan separeras från konkursboet aktualiseras investerarskyddet. De regelförändringar som utredningen föreslår som en konsekvens av den förändrade inträdestidpunkten för ersättningsrätten har där- med inte någon direkt bäring på investerarskyddet. Att de båda garantisystemen genom förslagen kan få olika inträ- destidpunkter torde inte medföra några praktiska problem. I de fall där ersättningsrätten avseende insättningsgarantin inträder på grund av konkurs, vilket även kommer att vara möjligt, blir det inte någon skillnad från vad som gäller . I de fall där insättningsgarantin inträder då insättningarna blir indisponibla kan ett beslut om konkurs komma att fattas därefter jämfört med , vilket oftast inte torde vara till nackdel för investerarnas finansiella instrument och medel jämfört med vad som gäller . Inte heller vad gäller utbetalningstiden finns motsvarande förän- drade krav avseende investerarskyddet. Det är först när ersätt- ningen slutligt har fastställts som en tidsfrist för att göra utbetalningen börjar löpa. Denna tidsfrist är i sig ganska kort, men eftersom de investerare som vill ha ersättning från investerar- skyddet själva får framställa sina krav till garantimyndigheten behöver inte garantimyndigheten göra efterforskningar på samma sätt som för insättningsgarantiutbetalningar. Det är dessutom först efter det att garantimyndigheten konstaterat och fastställt att en viss ersättningsrätt föreligger som tidsfristen börjar löpa. 12.5.2Skyldighet att lämna uppgifter Utredningens förslag: I en ny paragraf införs motsvarande upp- giftsskyldighet för konkursförvaltaren som föreslås för 17 § in- sättningsgarantilagen. Utredningens bedömning: På grund av att ersättningsrätten i investerarskyddet alltid aktiveras först efter en konkurs föreslås inte några ändringar avseende uppgiftsskyldigheten i 32 § inve- sterarskyddslagen. Investerarskyddet aktiveras först om investeraren inte fått ut sina värdepapper eller medel efter en konkurs. Därför föreslår utred- ningen inte någon motsvarande möjlighet för garantimyndigheten att göra platsundersökningar hos värdepappersinstitut eller fond- bolag. Inte heller någon annan ändring föreslås vad gäller 32 § inve- Det bör dock understrykas att det redan enligt gällande lydelse föreligger en skyldighet för ett värdepappersinsti- tut, ett fondbolag och ett förvaltningsbolag att lämna garantimyn- digheten de uppgifter som myndigheten behöver, inte endast för att fastställa institutets eller bolagets avgift, utan även i övrigt de uppgifter myndigheten behöver för sin verksamhet enligt denna lag. Dessutom kan noteras att till följd av direktivregler en skyldig- het har införts i föreskrifter om årligt åter- kommande kontroller av hur värdepapper och medel hålls åtskilda. Eftersom konkursförvaltaren företräder konkursboet när ersätt- ningsrätten aktualiseras är det av största vikt att samarbetet med garantimyndigheten ges förutsättningar att fungera på bästa sätt. Därför föreslår utredningen att det i en ny paragraf i investe- rarskyddslagen införs motsvarande reglering som den föreslagna för 17 § insättningsgarantilagen. I förarbetena till investerarskyddslagen har antagits att konkurs- förvaltaren av rent praktiska skäl redan tidigt under utredningen av konkursboet kommer att ta kontakt med garantimyndigheten för att lämna den information som myndigheten kan komma att behö- va för att bedöma ersättningsärenden.10 Även om det inte, efter vad som kommit till utredningens kännedom, förekommit några pro- blem avseende uppgiftsskyldigheten blir regleringen och överens- stämmelserna med insättningsgarantilagens reglering tydligare om konkursförvaltarens uppgiftsskyldighet framgår av lagen. En sådan regel bör därför införas. Det bör dock framhållas att ändringen inte är avsedd att utvidga konkursförvaltarens utredningsskyldighet. 12.5.3Vilka enskilda tillgångar omfattas? Utredningens förslag: Tillgångar som omfattas av investerar- skyddet när ett beslut om att skyddet inte längre ska gälla hos ett värdepappersinstitut, ett fondbolag eller ett förvaltningsbo- lag blir slutligt verkställbart påverkas inte av beslutet. Motsvarande gäller när ett tillstånd att driva bankrörelse, finansieringsrörelse eller värdepappersrörelse eller ett tillstånd för ett fondbolag att förvalta någon annans finansiella instrument återkallats. 1998/99:30 s. 68 f. Formuleringen i 28 § investerarskyddslagen av den relevanta tid- punkten för att tillgångar ska omfattas av investerarskyddet skiljer sig något från formuleringen i 23 § insättningsgarantilagen. I inve- sterarskyddslagen talas det om att ett beslut att skyddet inte längre ska gälla inte inverkar på skyddet av de tillgångar som omfattades av skyddet när beslutet meddelades (kursiverat här). Det finns inte någon närmare kommentar i förarbetena om formulering eller varför ordalydelsen skiljer sig från utformningen av 23 § insättningsgarantilagen. Däremot anges att bestämmelsen har sin motsvarighet i 23 § insättningsgarantilagen. Om 28 § ändras på samma sätt som 23 § insättningsgarantilagen framgår tydligt kopp- lingen mellan systemen. Bestämmelsen i 28 § investerarskyddslagen bör också ges samma tillämpning som 23 § insättningsgarantilagen (jämför avsnitt 11.2). I detta sammanhang skulle det föra för långt, därtill är de speci- fika transaktionsformerna som aktualiseras för investerarskyddet särskilt komplicerade, att vidare utreda vilka tillgångar och tjänster som omfattas av investerarskyddet sett till beslutstidpunkten. Själ- va transaktionsformerna för de tjänster och tillgångar som ingår i investerarskyddet är i många fall komplicerade och detta kan leda till problem vid avgörandet av var i systemet medlen ska anses be- finna sig och hur investerares tillgångar ska beräknas. Det skulle dock föra för långt jämfört med utredningens uppdrag att här när- mare utreda den frågan. Sak samma gäller avseende möjligheten att inom investerarskyddet införa ett system med förhandsbesked. Utredningen vill dock framhålla att skäl föreligger att i annat sam- manhang analysera dessa frågor närmare. Utredningens bedömning: Tillgångar inom det individuella pensionssparandet ingår inte i insättningsgarantin eller i investe- rarskyddet. Tillgångar inom det individuella pensionssparandet i forma av andelar i investeringsfonder och i andra fondpapper skyddas genom att de ska hållas avskilda från institutets till- gångar. Utredningen föreslår inte någon ändring avseende till- gångar i investeringsfonder och i andra fondpapper. Varken inlånade medel eller andra tillgångar inom det individuella pensionssparandet, IPS, skyddas av insättningsgarantin eller av investerarskyddet. Utredningen har föreslagit att en allmän för- månsrätt införs för de inlånade medlen. Dessa medel används i pensionssparinstitutets rörelse och hålls inte åtskilda från andra medel. Genom att låta dessa medel omfattas av en allmän förmånsrätt ges i vart fall fordringarna prioritet i konkursen. Vad gäller värdepapperstillgångar ska dessa hållas avskilda från institutets egna tillgångar och skyddas normalt av separationsrät- ten. Medlen används alltså inte i rörelsen och skyddet för dessa tillgångar är redan därigenom relativt gott. Att de hålls avskilda innebär också att värdepapperstillgångarna inte ingår i konkursen, utan omfattas av separationsrätt och får därför ett direkt skydd. Utredningen har inte föreslagit att inlånade medel inom IPS ska omfattas av insättningsgarantin. Något motsvarande förslag läggs därför inte heller för de andra sparformerna inom IPS. Genom den allmänna förmånsrätt som utredningen föreslagit för de inlånade medlen får dessa medel ett skydd, om än annorlunda konstruerat, som blir mera jämförbart med det skydd som värdepapperstillgång- ar redan enligt gällande lagstiftning åtnjuter genom separationsrät- ten. Att ytterligare stärka skyddet för värdepapperstillgångarna skulle skapa en obalans mellan de olika sparformerna inom IPS. Utredningen lägger därför inte fram något sådant förslag. En utredning är skyldig att redovisa de konsekvenser som utred- ningens förslag kan komma att medföra, i enlighet med de krav som ställs i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Nedan följer inledningsvis en allmän översikt av de konsekven- ser utredningens förslag kan medföra. Därefter presenteras konse- kvenserna för olika aktörer och i olika avseenden, i enlighet med de krav som ställs i förordningarna. Utförlig argumentation kring de olika förslagen och varför olika lösningar valts förs i respektive avsnitt i betänkandet. 13.2Allmänt om konsekvenserna av utredningens förslag Utredningens förslag bedöms inte påverka kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting eller enskilda. Företagen, i form av de finansiella företag vars verksamhet omfattas av de regel- verk som utredningen föreslår förändringar i, kommer i viss mån att belastas av kostnader. Förslagen syftar till att öka konsumentskyddet och förutsätt- ningarna för den finansiella stabiliteten, vilket är positivt för hela samhället och för samhällsekonomin och potentiellt för statsfinan- serna. Förslagen bedöms inte ha någon påverkan på det kommunala självstyret, för sysselsättning och offentligt service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar eller villkor i förhål- lande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I någon mån kan förslagen ha en positiv inverkan på brottslighe- ten och det brottsförebyggande arbetet, eftersom förslagen innebär en effektivare tillsyn av viss tillståndspliktig verksamhet och utrymmet för omfattande oegentligheter i dessa därmed får antas minska, eller i vart fall kan upptäckas på ett tidigare stadium. 13.3Vilket är problemet – vad vill man uppnå? Vid tillsättandet av utredningen var grundproblemet de svagheter i insättningsgarantisystemet som uppdagats genom de ersättningsfall som förekommit efter insättningsgarantins genomförande, främst i Custodiafallet. Syftet med insättningsgarantisystemet är att öka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar och på så sätt också bidra till ökad finansiell stabilitet. Bristerna i systemet ledde i ersättningsfallen bl.a. till att utbetalningsprocesserna drog ut . Det rådde också osäkerhet kring insättningsgarantins exakta omfattning. Ersättningsfallen satte också ljuset på frågor av organi- satorisk karaktär – såsom osäkerhet vad gäller och garantimyndighetens uppgifter och befogenheter då ett institut hamnar i problem och vid ett ersättningsfall. Syftet med utredning- en var enligt ursprungsdirektiven att komma tillrätta med de svag- heter som visat sig i systemet och på ett bättre sätt uppfylla syftena med insättningsgarantin: ett bättre konsumentskydd och ett bidrag till den finansiella stabiliteten. Problemen vid ersättningsfallen har också väckt andra frågor kring systemet. Det gäller till exempel om den valda tidpunkten – försättande i konkurs – är den lämpligaste, omfattningen av insätt- ningsgarantin, tillståndskrav, domstolars hantering i frågor om till- stånd samt investerarskyddet. Händelseutvecklingen på de finansiella marknaderna ledde till att insättningsgarantins ersätt- ningsbelopp höjdes och att fler kontoslag infördes i skyddet, samt att det antogs ändringar i insättningsgarantidirektivet (94/19/EG). Ändringarna innebär att strängare krav ställs på in- sättningsgarantin; dels kommer det skyddade beloppet att höjas, dels krävs snabbare utbetalningar av ersättningen. Direktivets krav innebär att ytterligare ändringar behöver göras i de svenska reglerna om insättningsgarantin, och utredningen gavs av denna anledning tilläggsdirektiv . är som medlemsstat skyldigt att uppfylla kraven som ställs i gemenskapsrätten och utredningens förslag till regeländringar syf- tar därför till att fullgöra skyldigheter. Det är utredningens bedömning att förslagen står i överensstämmelse med vad gemen- skapsrätten kräver. Utredningen föreslår därutöver ändringar i investerarskyddet och vissa andra ändringar. 13.5Vilka berörs av förändringarna och på vilka sätt? Utredningens förslag berör stora delar av samhället genom det finansiella systemets stora betydelse för hela samhällets funktion. Förslagens betydelser, även kostnadsmässiga, för sparare och inve- terare, omfattade företag, myndigheter, domstolar samt staten be- krivs nedan. De förändringar som utredningens förslag innebär kommer att ge insättare och investerare ett bättre skydd genom en markant snab- are utbetalningshantering vid ett ersättningsfall. Att myndighe- ernas befogenheter tydliggörs och att deras verktyg blir mer flexibla kommer också att komma insättarna till godo då en bättre tillsyn kan bidra till en ökad stabilitet i det finansiella systemet. Detta kan medföra ett minskat behov av att ens ta skyddssystemen i bruk. Det kommer också att bli lättare för insättarna att få tillgång till information om vad som gäller för olika sparformer. Spararna kommer därmed att få ökade möjligheter att välja en sparform med den grad av skydd de önskar. Företag som bedriver verksamheter som omfattas av förslagen De institut och bolag som bedriver verksamhet som skyddas av investerarskyddet och insättningsgarantin kommer att ha klarare regler att förhålla sig till vad avser t.ex. it-system. Det är dock utredningens bedömning att de krav som kommer att regelfästas re-dan uppfylls av de flesta institut som har en seriös verksamhet. Genom de förtydligade reglerna för it-system klargörs också en skyldighet för instituten att ha lättillgänglig information som snabbt kan levereras till t.ex. och garantimyn- digheten. En klarare reglering av omfattningen av insättningsgaran- tin kommer också att göra det enklare för företagen att lämna insättare korrekt information om vilket skydd man erbjuder genom olika sparformer. Enligt insättningsgarantidirektivets krav ska verksamheterna själva bära kostnaderna för skyddet. Sak samma gäller för investe- rarskyddad verksamhet. Rörelsekraven på it-system av viss prestanda och kvalitet kan bedömas medföra vissa kostnader för de berörda verksamheterna. uppskattar kostnaderna för ett initialt uppfyllande av it-kraven med åtföljande revisorsinstyg till ca 200 000–för ett mindre institut och till 1 miljon – för större institut. Den löpande uppföljningen beräknas av uppgå till halva installa- tionskostnaden, dvs. – för mindre institut och 500 000 – för större verksamheter. Kostnaderna för en särskild granskningsman, som kommer att kunna förordnas av är svåra att uppskatta, eftersom dessas uppgifter kan förutspås vara av mycket skiftande karaktär och omfattning. Såsom pekat på, kan det antas att den särskilda granskarens kompetens sannolikt kommer att vara mycket hög och därmed kostsam. genomför inlåningsinstitut en intern prövning av karaktären på de kontoslag som instituten erbjuder. Den förhands- prövning som föreslås i utredningen kommer enligt Riksgäldens och Svenska Bankföreningens uppskattningar att vara ca per konto, dvs. ansökningsavgiften till Riksgälden. Riktigt små institut kan ha endast ett kontoslag, medan de större aktörerna har ca 30–50 kontoslag, varför en prövning för dessa medför en kostnad om ca – . För som tillstånds- och tillsynsmyndighet och Riksgälden som garantimyndighet innebär utredningens förslag att arbetet kommer att kunna bedrivas på ett mer effektivt sätt, till gagn både för konsumenter och för företag. På så sätt gynnas också konsumentskyddet och ökas förutsättningarna för en finansiell stabilitet. får utökade och mer flexibla verktyg att re- dan tidigt arbeta med verksamheter som hamnat i problem. Detta kan leda till att färre institut hamnar i sådana situationer att det enda som återstår är tillståndsåterkallelse, vilket självfallet är posi- tivt. får större möjligheter att lämna informa- tion till allmänheten och också att arbeta med institut i ett förbere- dande skede inför ett eventuellt ersättningsfall. Genom de klar- gjorda befogenheterna ökar effektiviteten i och garantimyndighetens arbete med institut som råkat i problem. Hanteringen vid ett ersättningsfall blir smidigare, eftersom försla- gen innebär att förberedelser kan påbörjas tidigare. De förtydligade kraven vad gäller de omfattade verksamheterna, t.ex. vad avser it- system, gör också att informationen från verksamheterna kommer att hålla hög kvalitet och vara tillgänglig för garanti- myndigheten i dess förberedande arbete och administration av ett ersättningsfall. De ökade befogenheter och den ökade flexibilitet för Finansin- spektionen som förslagen innebär kommer också att innebära att tillsynen kan bedrivas på ett sätt som kan innebära att behovet av att ens ta skyddssystemen i bruk kan komma att minska. Även om förslagen till stor del bedöms kunna effektivisera tillståndsgivning och tillsynsverksamhet kan föreslagen i vissa delar innebära att det kan komma att krävas ytter- ligare resurser. Utredningens förslag att företaget ska inkomma med intyg om sitt it-system bedöms kräva ytterligare gransknings- insatser från sida. Det är dock framför allt de nya reglerna i insättningsgaranti- direktivets krav på behörig myndighet att mycket snabbt vidta åtgärder när ett institut på grund av sin finansiella ställning inte betalar en förfallen skuld som kräver resurser. Det förslaget ställer krav på , som utpekas som behörig myndighet, att ha en beredskap att med kort varsel kunna agera. Det är vanskligt att göra en prognos över hur många institut som får betalningssvårigheter på grund av sin finansiella ställning. Antalet institut med betalningssvårigheter torde dock öka i en lågkonjunktur. Kraven som ställs med anledning av ändringarna i insättningsgarantidirektivet tillsammans med förslaget om att företagen ska komma in med intyg om sitt it-system bedöms kunna kräva ytterligare resurser i storleksordningen en årsarbetskraft. Riksgäldens arbetsuppgifter kommer endast att förändras i mindre mån men myndighetens möjligheter att lägga upp och pla- nera arbetet kommer att förändras väsentligt. Inledningsvis i ett ärende kommer Riksgälden ofta att ha en bättre framförhållning, medan själva utbetalningsskedet kommer att kräva en intensiv arbetsinsats. Riksgäldens förprövning av konton finansieras av ansökningsavgifterna och inte heller i övrigt kan utredningens förslag bedömas påverka myndighetens resursbehov. För statens del kommer ett tidigareläggande av ersätt- ningsrättens inträde att innebära att företagen kan avvecklas tidigare och därmed finns det bättre förutsättningar att få full framgång med återkrav från systemet på grund av utbetalningar gjorda från insättningsgarantin. Det är också positivt för staten att det finansiella systemet omfattas av regler som gör att verksamheterna håller hög kvalitet, eftersom detta får antas bidra till den finansiella stabiliteten. Reglerna syftar också till ett bättre konsumentskydd vilket också kommer staten till godo. De verksamheter som omfattas av skyddssystemen kommer i motsvarande mån att påverkas t.ex. av kraven på it-systemen och av de förtydligade reglerna kring informationskrav. Vidare kommer en tillståndsåterkallelse att för alla relevanta verksamheter innebära krav på avveckling. Förslaget att låta vara över- prövningsinstans avseende beslut att aktivera garantin innebär utvidgade uppgifter för , dock inte på ett sådant sätt att nämnden torde behöva ytterligare resur- ser, eftersom antalet ärenden sannolikt kommer att vara ytterst begränsat. Konkurrensen mellan företagen på den finansiella marknaden bedöms inte påverkas negativt av utredningens förslag. Skyddet för konsumenterna och intresset av finansiell stabilitet motiverar att reglerna för de företag som verkar på marknaden samordnas i störs- ta möjliga mån. Utredningen bedömer att det inte är nödvändigt med någon sär- skild informationsinsats. och andra företag som bedriver insättningsgaranti- och investerarskyddad verksamhet är skyldiga att informera sina kunder om vad som täcks av skydden. Utredningens förslag innebär att denna informations- skyldighet kommer att bli lättare att uppfylla, då reglerna kommer att bli tydligare. Utredningen föreslår ändringar som avser tillsynsregler och som avser den förändrade insättningsgarantin.