sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — De detaljerade krav som ställs på hur hanteringen skall organiseras och genomföras för åtgärder som finansieras av kan ibland uppfattas som långtgående och inte stå i samklang med vad som gäller i övrigt inom svensk statsförvaltning. För att undvika finansiella korrigeringar är det emellertid nödvändigt att dessa regler accepteras och följs av berörda administrerande myndigheter, alldeles oavsett hur pressade dessa är ekonomiskt, och att krav som ställs från utbetal- ningsstället på hur hanteringen skall organiseras och genomföras efterlevs. Detta får naturligtvis inte hindra att bör agera målmedvetet för att få till stånd ändringar i i de fall detta gör tillämpningen onödigt komplicerad efter svenska förhållanden. Problemen med kontrollfrekvenserna består dels i de kraftigt stigande kostnader som följer av ökade kontrollfrekvenser, dels i svårigheten för länsstyrelserna att planera verksamheten då kontrollfrekvenserna varierar och fastställs så sent att rekrytering och utbildning av personal försvåras. Kontrollfrekvenserna fastställs av enligt en procedur som grundar sig på samt de arbetsdokument med beräkningstabeller som Kommissionen har publicerat. De arbetsdokument som avser direktstöden har av använts även för stöden inom Landsbygdsprogrammet. Utgångspunkten är föregående års kontrollutfall: ju högre andel konstaterade fel ett visst år desto högre kontrollfrekvens . Processen är således ganska hårt styrd och kan sägas vara grundad på objektiva kriterier. Normalt innebär detta att ett beslut om kontrollfrekvenser för ett visst år kan tas i mitten eller . Ett preliminärt beslut brukar skickas för kännedom till länsstyrelserna och normalt presenteras/diskuteras frågan också med lantbruksdirektörsgruppen (LD-gruppen) och med . Något formellt remissförfarande har dock inte tillämpats . Ett skäl till detta tycks vara att det föreligger små möjligheter att göra avsteg från Kommissionens styrdokument. Från länsstyrelserna finns av naturliga skäl önskemål om tidiga beslut om kontrollfrekvenser, helst innan arbetet med verksamhetsplaneringen avslutas . krävs att näst intill samtliga kontrollresultat är registrerade och bearbetade för att beslutet ska kunna tas på säker grund. Om kontrollarbetet drar ut , vilket tenderat att vara fallet i många län, försämras möjligheterna att ta ett tidigt beslut. Följaktligen skulle länsstyrelsernas planering och bedömning av resursbehov underlättas om kontrollarbetet, inklusive registrering, kunde snabbas upp. För att bedöma möjligheterna att snabba upp kontrollarbetet krävs en genomgång av hela kontrollprocessen, inklusive legala, fysiska och tekniska förutsättningar (koppling till sista ansökningsdatum, väderbetingelser, handdatorer och IT- system, tillgång till personal etc). Som nämnts ovan har ett antal förslag till förenklingar/förbättringar sammanställts inom länsstyrelsekretsen (se även nedan). Vad beror det på att kontrollfrekvenserna totalt sett ökat ? Den direkta orsaken är givetvis att antalet konstaterade fel vid kontroller ökat. Detta gäller särskilt betesmarkerna både inom gårdsstödet och inom miljöersättningarna. De analyser som gjorts antyder att det ökande antalet fel i gårdsstödet åtminstone till viss del hänger samman med ett ökande antal mindre företag som gått in i systemet. I och med att jordbruksverksamheten för dessa företag oftast står för en marginell del av jordbrukarhushållets disponibla inkomst skulle dessa företag ha mindre erfarenhet av jordbruksstöden och tillhörande regelverk och dessutom kanske vara mindre motiverade att tillägna sig alla regler. Ändringar i regelverken, t.ex. beträffande miljöersättningarna i det nya landsbygdsprogrammet samt att betesmarkerna numera berättigar till gårdsstöd kan också ha medverkat till ökningen i antalet fel. Vad som också bidrar till ökade kontroller eller snarare osäkerheten kring kontrollfrekvenserna, även med oförändrade nivåer på konstaterade avvikelser, är att Kommissionen från tid till annan gör förändringar i styrande dokument. En omarbetning av det aktuella arbetsdokumentet 2006 ledde till att tvingades öka kontrollfrekvenserna. En ny revidering, efter kritik från bl.a. , medförde att de preliminärt angivna frekvenserna kunde sänkas. Kontrollfrekvenserna är enligt resonemanget ovan fastställda på objektiva grunder. Hur kommer det sig då att EU-organen framfört så stark kritik mot de svenska kontrollnivåerna? När det gäller handjursbidragen kan det röra sig om en tolkningsfråga; och Kommissionen har olika uppfattning om huruvida har en fullt fungerande databas. Visserligen har Kommissionen uttryckt sitt gillande av själva konstruktionen men det är ändå ett faktum att ett relativt stort antal fel konstaterats. Det kan därför också vara en tillämpnings- eller styrningsfråga; trots att olika övervakningssystem är i bruk lyckas myndigheterna inte kvalitetssäkra inrapporteringen till CDB i den utsträckning som erfordras. skickar ut påminnelser till de jordbrukare som har missat att rapportera förflyttningar av nötkreatur. Dessa påminnelser baseras på att en av parterna vid en överlå- telse har rapporterat. Inrapporteringar som görs av djurhållarna kontrolleras genom IT-systemen på drygt 50 kontrollpunkter. Detta löser dock inte problemen med att händelser inte rapporteras alls. kommer för säkerhets skull att fördubbla kontrollfrekvensen, i stället för , för handjursbidragen i avvaktan på att revisionsärendet slutligt avgörs. Även beträffande andra stöd (arealersättning, gårdsstöd) har Kommissionen och/eller Revisionsrätten haft synpunkter på kontrollfrekvenserna. Det är rimligt att anta att det finns en inneboende teknisk tröghet i systemet när det gäller att öka antalet kontroller eftersom dessa är förknippade med stora kostnader och eftersom det tar tid att få fram pengar och att rekrytera och utbilda personal. Sannolikt finns även en psykologisk tröghet som hänger samman med att det är olika organisationer (respektive länsstyrelserna) med från varandra fristående budgetar som är inblandade. Denna tröghet förstärks troligen av det faktum att det kan ta från det att Kommissionen gjort sina iakttagelser till dess att en rapport färdigställts och till dess att en sanktion verkligen beslutas. kan en förlikningsprocess ha ägt rum där rest invändningar och då har givetvis större eller mindre osäkerhet rått om det slutliga utfallet. I väntan på detta kan det ha ansetts motiverat att avvakta med anpassningar i kontrollfrekvenserna, även om det skulle kunna innebära att den eventuella sanktionen då blir större än den skulle ha blivit om anpassningen gjorts utan dröjsmål. I det nämnda fallet med handjursbidragen har dock anpassningen gjorts omgående innan förlikningsprocessen avslutats. Den tekniska trögheten som nämns ovan ger också en effekt i att det är svårt att tillämpa det krav som kommissionens ställer på att kontrollfrekvenserna ska utökas innevarande år om stora avvikelser konstateras. Kravet att utöka antalet kontroller innevarande år har funnits i regelverket (den s.k. IAKS-förord- ningen) och finns också omnämnt i Kommissionens arbetsdokument om ökning av kontrollfrekvenser. Kommissionens krav innebär att ska tillgängliga data analyseras. Konstateras då stora avvikelser ska kontrollfrekvenserna utökas direkt utifrån de preliminära siffror som då finns tillgängliga. Det är alltså för sent att vänta till nästkommande år. Denna typ av utökning har inte tillämpats i . I en av de revisioner som genomfördes av EU:s Revisionsrätt har detta krav lyfts fram och håller på att analysera hur detta i praktiken skulle kunna tillämpas. Klart är att detta ställer ytterligare krav på hur kontrollorganisationen är utformad och hur medel för att genomföra uppdraget tilldelas. Detta eftersom det innebär att det relativt sent på kontrollsäsongen kan komma krav på ytterligare kontroller som ska genomföras under innevarande år. Hur ska man gå till väga för att kunna få ned kontrollfrekvenserna? I första hand måste givetvis antalet konstaterade fel fås att minska. Med det ovan antydda antagandet att de mindre företagen står för de flesta felen skulle en åtgärd kunna vara att utesluta dessa företag, dvs. höja den nedre gränsen för att erhålla stöd, uttryckt i hektar eller stödbelopp. Att höja den nedre storleksgränsen för att vara berättigad till stöd är också en väg till förenkling av stödsystemet som troligen blir resultatet genom EU:s hälsokontroll, även om förändringen är marginell. Storleksgränsen för gårdsstöden är således en för medlemsstaterna obligatorisk gräns. bör i förhandlingarna om hälsokontrollen driva frågan att medlemsstaterna bör få frihet att upp till en viss nivå, t.ex. motsvarande 5 ha, besluta om vilken storleksgräns som ska tillämpas. En sådan högre gräns skulle således innebära en väsentlig administrativ förenkling för såväl myndigheter som företag. De totala administrationskostnaderna för dessa mindre stöd torde ofta överstiga bidragets storlek. Det bör också observeras att för de företag som berörs (i första hand fritidsjordbruk) dessa bidrag har synnerligen begränsad betydelse för jordbrukarhushållets totala inkomster. De medel som på detta sätt frigörs bör tillfalla den enskilda medlemsstaten för åtgärder riktade till jordbruks- och landsbygdsföretag. Motsvarande åtgärd skulle av kunna vidtas för miljöstöden inom det svenska landsbygdsprogrammet som inte har samma gemensamma regler för storleksgräns som gårdsstödet. Här kan möjligen uppstå en målkonflikt om man på detta sätt utesluter marker som anses mycket värdefulla ur miljösynpunkt. Det kan då vara värt att pröva vilka möjligheter som finns att ge skydd av sådana marker på annat sätt än genom direkta miljöersättningar, t.ex. inom ramen för de nationella regelverk som finns för bevarandet och utvecklingen av sådana marker. Andra tänkbara vägar att gå är att söka förenkla särskilt miljöersättningarna för att därigenom minska risken för fel som beror på rena missförstånd. Ytterligare åtgärder skulle också kunna vidtas för att öka förståelsen hos brukarna för de krav som ställs på dem genom t.ex. förbättrad information, tydligare formulerade åtagan- den och ökad användning av åtagandeplaner eller mer kontraktsliknande former för relationen mellan myndighet och jordbrukare. Detta skulle givetvis få konsekvenser i form av högre kostnader i initialskedet som då skulle kunna kompenseras av lägre kostnader därefter. Tekniskt sett skulle sannolikt fastställande av kontrollfrekvenser på en mer aggregerad regional nivå än nuvarande länsindelning vara ett sätt att minska variationerna mellan åren och mellan områdena. Detta går dock inte att genomföra som nuvarande indelning för det administrativa genomförandet bibehålls. När det gäller CDB har tidigare efterlyst ett starkare sanktionssystem gentemot företagen vid sen eller felaktig rapportering. Efter samråd med införde en differentierad avgift för rapporteringar till CDB på så sätt att händelser som rapporteras utanför tidsfristen debiteras en högre avgift motsvarande den administrativa merkostnaden till följd av förseningen. Detta hade en positiv om än inte tillräcklig effekt. Avgiften har sedermera avskaffats som ett led i arbetet med att minska företagens administrativa börda. En annan åtgärd som vidtagits är återkommande informationsinsatser genom annonser, direktutskick och pressaktiviteter. En större informationskampanj i syfte att öka medvetenheten om betydelsen av kvalitet i CDB inte bara i bekämpningen av djursjukdomar utan också för att minimera risken för minskningar i gårdsstödet för den enskilde brukaren och för att hålla nere kontrollfrekvenserna har också diskuterats. När det gäller blockdatabasen har Kommissionen riktat kritik mot det nuvarande systemet för att det innebär en blandning av fysiska block och brukarblock, för avvikelser i många fall mellan den s.k. referensarealen och den areal som konstaterats vid kontroll och för att uppdatering/genomgång inte gjorts i erforderlig omfattning. De största problemen gäller betesmarkerna. Enligt kommissionen innebär detta att inte kan garantera en korrekt stödgivning och därmed kan komma att riskera jordbruksfondens medel. Detta måste ses som ett synnerligen allvarligt påpekande. Den areal som finns i blockdatabasen har till jordbrukarna angetts som en referensareal där det verkliga jordbruksarealen i många fall kan ha varit såväl större som mindre. Arealen kan också felaktigt ha omfattat icke-jordbruksmark. Det har i flera fall inneburit att man vid kontroll har konstaterat att den sökta arealen har varit felaktig även om brukaren använt referensarealen vilket lett till konstaterade avvikelser som i sin tur påverkat nivån på kontrollfrekvenserna. Att det funnits kvalitetsbrister i blockdatabasen och uppdateringen av denna har delvis varit känt . Sedan blockdatabasen infördes har syftet med den delvis förändrats samt kvalitetskraven ökat. Problematiken har också ökat i samband med att gårdsstöden infördes och s.k. referensarealer skapades. Betesmarkerna har också kommit in mer direkt i stödsystemet än vad som var fallet då de ingick i foderarealerna som indirekt krävdes för djurbidragen. Frågan om den svenska definitionen av betesmarker har också stor betydelse. Till detta kommer att regelverket är komplicerat och svårtolkat. () har uppenbarligen till gjort bedömningen att bristerna legat på en acceptabel nivå utifrån den tolkning som gjorts av det bitvis komplexa regelverket. Bristerna vad gäller den eftersläpande uppdateringen kan vara resultatet av en alltför generös tolkning av regelverket och/eller hänga samman med resursbrist/felaktiga prioriteringar hos länsstyrelserna. I det senare fallet kan det alltså finnas svagheter i den styrning som ska utöva gentemot länsstyrelserna. Efter en större genomgång av blockdatabasen som krävs av EU där arealerna blir tydligare fastställda kommer rimligen denna typ av konstaterade avvikelser att minska. Det kommer i sin tur att innebära efter hand sänkta kontrollfrekvenser och minskade kontrollkostnader. En korrekt blockdatabas är också ett berättigat krav från brukarna. har i sitt regleringsbrev för fått i uppdrag att analysera bristerna och föreslå åtgärder. Verkets svar innehåller i korthet följande förslag: en anpassning till konceptet brukarblock genom delning av block med fler än en brukare, en engångsvis uppdatering genom tolkning, redigering och vid behov fältinventering till en sammanlagd direkt kostnad av ca . Därtill föreslås en kontinuerlig ajourhållning och systematisk genomgång av databasen samt utveckling av automatiska metoder för uppdatering. Myndigheternas arbete kommer också att påverkas genom de indirekta effekter som uppkommer i form av uppdateringar av beslut, utredningar om återkrav mm. Förslaget innebär att arbetet ska genomföras –, vilket möjliggör att blockdatabasen är upprättad inför stödsäsongen 2010. Såvitt kan bedömas innebär dessa åtgärder om de genomförs att sanktionshotet och framåt vad gäller blockdatabasen i bästa fall kan undanröjas, medan sanktionerna för de föregående åren inte lär kunna påverkas. För genomförandet av det nämnda projektet har regeringen anvisat genom ändring av innevarande års regleringsbrev. Med anledning av de stora sanktioner som skulle kunna bli aktuella anser jag det vara en nationell angelägenhet att högsta prioritet ges åt ett fullföljande av projektet enligt plan. När det gäller betesmarksdefinitionen har Kommissionen i samband med olika revisioner konstaterat att man i godkänt arealer som inte kan anses vara stödberättigande. Detta är en del av motiveringen för den nämnda sanktionen om . Den allvarligaste kritiken kring sätt att hantera betesmarker i jordbrukarstöden finns i en revisisonsrapport från ett revisionsbesök . Kommissionen hittade upprepade fall där blockdatabasen innehöll icke stödberättigad areal betesmark. Man ansåg att kontrollanterna saknade tydliga riktlinjer för vad som är stödberättigad betesmark genom att inte följa arbetsdokumentet som fastställer ett maxantal träd per hektar (/60363/2005). Kommissionen anser också att godkänner betesmarker med för mycket buskar som djuren inte kommer åt att beta mellan. Man anser att ytor större än som är täckta av buskar ska exkluderas vilket inte hade gjorts vid revisionsbesöket. Vidare kritiserades för att inte systematiskt använda GPS-mätning vid fältkontrollerna. I stället ritas gränserna in på ortofotokartor för hand som i efterhand förs in digitalt i ett mätskikt i datasystemet har till 2008 infört en ny definition av betesmark som bl.a. innefattar en gräns på 50 träd per hektar samt att områden med träd och buskar större än som är svåråtkomliga för djuren ska undantas. Definitionen innehåller också en rad undantag bland annat för att marker med höga biologiska värden ska kunna ingå även i fortsättningen. gandeplaner ingångna 2007 eller tidigare kan också på vissa villkor undantas. genomfördes drygt en tredjedel av länsstyrelsernas arealkontroller med handdatorer med mätning på skärm direkt i fält. Handdatorerna har en GPS för positionsbestämning vilket är ett bra stöd vid arealmätningen. utvecklas GPS-funktio- nerna ytterligare i handdatorn. Genom de ändringar som vidtagits är förhoppningsvis problemet ur världen, bortsett från att sanktion för de gångna årens brister inte kan uteslutas. De administrativa konsekvenserna av förändringen är svåra att bedöma men det kan inte uteslutas att den i övergångsskedet kan leda till visst merarbete både på grund av ett nytt kontrollmoment (trädräkning) och på grund av att antalet konstaterade fel ökar med en höjd kontrollfrekvens som följd. I sammanhanget bör observeras att vi i några fall konstaterat problem med den faktiska tillämpningen av vår gällande definition, i och med att marker som uppenbarligen inte borde ha godkänts som betesmark ändå har godkänts för ersättning. Som nämnts har konstaterat brister i kontrollen av tvärvillkoren bland annat kopplade till kommunernas arbete. Bristerna i kommunernas verksamhet gäller avsaknad av riskanalyser och bristande rapportering från många kommuner. Kritik har även riktats mot att vissa tvärvillkor inte har kontrollerats alls i . Denna kritik gäller såväl skötselvillkoren som vissa verksamhetskrav. Den svenska har i en nyligen publicerad rapport (RiR 2008:11) redovisat resultatet av en granskning av hur regeringen och berörda myndigheter hanterat de s.k. tvärvillkoren i EU:s gårdsstöd . samlade bedömning är att det finns stora brister i tvärvillkorskontrollerna. Kravet om minsta antal kontroller har till exempel inte uppfyllts. Granskningen visar också på brister i de förutsättningar som regeringen gett för kontrollerna och på brister i ansvar som samordningsmyndighet. Regeringen beslutade att förändra organisationen av tvärvillkorskontrollerna så att länsstyrelserna nu ska göra de kontroller som kommunerna tidigare förutsattes göra. Viss rapporteringsskyldighet kvarstår dock för bedömer att även efter att denna förändring genomförts behövs förtydliganden av ansvar och uppgifter för berörda statliga myndigheter och kommuner. bedömer också att vissa samordningsproblem kvarstår. rekommenderar regeringen att tydligare precisera ansvar och roller för berörda myndigheter och att regelbundet följa upp hur systemet med tvärvillkorskontroller fungerar. Man rekommenderar att som ansvarig samordnande myndighet säkerställa att EG-bestämmelserna uppfylls, särskilt när det gäller systematiska kontroller för alla tvärvillkor, kontrollfrekvens, riskanalyser och fullständiga underlag inför stödbeslut. bör också se till att de som ska utföra tvärvillkorskontroller får tillräcklig information, vägledning och utbildning. Inom har genomförts ett utvecklingsarbete med anledning av överflyttningen av tvärvillkorskontrollerna till länsstyrelserna. Detta har inneburit framtagandet av en ny sammanfattande kontrollinstruktion, ny riskanalys samt utbildningsinsatser för länsstyrelsepersonal m fl. Statsmakterna har således åtminstone till viss del vidtagit åtgärder för att förbättra situationen. har dessutom beslutat att ansvaret för den operativa djurskyddskontrollen ska flyttas från kommunerna till länsstyrelserna per . 3.8Förenklingar/rationaliseringar i kontrollprocessen I och med kontrollverksamhetens betydelse för kostnaderna och det faktum att kontrollerna stått i fokus i stor utsträckning i samband med revisioner och granskningar av administrationen är det naturligt att myndigheterna ägnat stor uppmärksamhet åt förbättringar i kontrollprocessen. Som ett exempel kan nämnas den lista med förslag till förenklingar och förbättringar som tagits fram inom myndighetskretsen. Förslagen, som är graderade efter prioritet, kan rikta sig till såväl länsstyrelserna som och departements/EU-nivån. Några av förslagen är av den karaktären att de tas om hand inom ramen för det löpande förbättringsarbete som sker inom myndigheterna. Som exempel kan nämnas översyn i syfte att minska antalet kontrollpunkter samt utökning av andelen kontroller som sker med hjälp av fjärranalys. Inom ramen för förenklingsarbetet undersöks också inom möjligheterna att kombinera kontrollen av stödet till ekologisk produktion med den kontroll som utförs av fristående kontrollföretag avseende KRAV-produktion. Myndigheternas arbete på detta område bör fortsatt prioriteras. Enskilda län har också i ökad omfattning påbörjat kontrollarbetet tidigare än vad som varit brukligt. Problemen till följd av revisionsanmärkningarna är till en del omhändertagna genom de åtgärder som vidtagits av SJV beträffande betesmarksdefinitionen och blockdatabasen. Utredningen har därför ingen anledning att gå in mer på dessa frågor. Däremot kan det finnas intresse av att överväga åtgärder beträffande kontrollfrekvenserna och processen för att fastställa dessa. Det gäller bland annat när fastställandet kan ske och möjligheterna att snabba upp och förenkla hela kontrollprocessen. Jag anser det vara befogat med en grundläggande översyn av hela kontrollprocessen. Utredningen avser återkomma till vissa frågor om kontrollverksamheten i slutbetänkandet. I detta skede vill utredningen endast peka på vikten av att finansiering säkerställs så tidigt och så korrekt som möjligt. Som nämnts i det föregående kan det behövas att fördelningsnyckeln för länsstyrelsernas basfinansiering förfinas så att omfattningen av kontrollbetinget får genomslag utöver antalet utbetalningsärenden på SAM-blanketten. Inom ramen för regeringens arbete med en minskad administrativ börda för företagen har en rad förslag lämnats vad gäller jordbruksadministrationen. En beredning av förslagen pågår inom . pågår ett arbete inom myndigheterna med de förenklingsförslag som kan hanteras inom ramen för myndigheternas egen kompetens. 4Utvärdering av nuvarande samverkansmodell (Samverkansråd och samordningsregioner) Enligt direktivet ska en utvärdering göras av indelningen i samordningsregioner och skapandet av och om detta har bidragit till att intentionerna i förslaget från utredningen (Fi 2001:01) har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts. Intentioner och önskat resultat beskrivs i nämnda utredning ungefär enligt följande: –ökad samverkan inom samordningsregionerna kan ge en besparing på uppemot (exempelvis information till brukare, SAM-handläggningen, handläggning övriga stöd, fältkontroller, kompetensutveckling av brukare, samutnyttjande av spetskompetens), –lantbruksområdet kan även fortsättningsvis utgöra en betydelsefull del i den samordnade länsförvaltningen, –samverkan inom t.ex. det regionalekonomiska området och miljöområdet som byggts upp kan bestå och utvecklas vidare, –fördelarna med att den lokala anknytningen bevaras, –kontinuiteten i den nuvarande stödadministrationen bibehålls som beredskap för kommande förändringar finns, –eftersom SJV och länsstyrelserna är skilda myndigheter utan gemensam verksamhetsplanering och budgetberedning och dessutom sorterar under olika departement krävs särskilda åtgärder för samverkan,