sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Man kan tala både om en existerande värdegrund – de föreställningar som domi- nerar i organisationen – och om en önskvärd värdegrund. Den önsk- värda värdegrunden kan ha kodifierats i författningar, uppförande- koder, riktlinjer eller liknande handlingar, men kan också vara oskriven och överföras till nyanställda genom umgänget i det dag- liga arbetet i organisationen. Dagens statsförvaltning är heterogen. Vid sidan om de klassiska statsfunktionerna och myndighetsutövningen svarar statstjänste- män för en rad aktiviteter av mycket skiftande karaktär. Sam- tidigt som det allmänt anses att det behövs en för hela stats- förvaltningen gemensam värdegrund, finns det även behov av att kom- plettera denna med särskilda värdegrunder för olika typer av aktiviteter. Innehållet i en värdegrund för statstjänstemän behöver inte vara entydigt positivt. I totalitära stater finns t.ex. förväntningar om tyst lydnad mot härskaren eller det härskande skiktet. I korrupta stater har värdegrunden snedvridits genom att korruption och patronage blivit etablerade företeelser. Även i privata företag kan den värde- grund som ligger till grund för de anställdas handlande ha sned- vridits så att allt som gynnar företaget accepteras, såvida inte riskerna för upptäckt och bestraffning är för stora. Det finns därför ett behov av tydlighet när det gäller den efter- strävade värdegrunden och i de allra flesta fall av åtgärder för att främja en bättre samstämmighet mellan den faktiska och den efter- strävade värdegrunden. 3Arbetet med värdegrunder och normsystem i den svenska statsförvaltningen Hur har staten då tagit sig an denna viktiga fråga? har bl.a. regeringen och flera utredningar problematiserat och dis- kuterat frågan om ett offentligt etos. I budgetpropositionerna för respektive anför regeringen att de statligt anställda ska ha kunskap om och förstå- else för grundläggande värden i statsförvaltningen samt rollen som statstjänsteman. Regeringen anför att: De anställda i statsförvaltningen arbetar ytterst på uppdrag av med- borgarna. Det är av största vikt att arbetet sker med utgångspunkt i grundläggande värden som medborgarorientering, rättsäkerhet och effektivitet. I arbetet med att förbättra styrningen samt effektivisera och utveckla den statliga verksamheten ska dessa värden värnas. Myndig- heternas bemötande av allmänheten ska i alla lägen kännetecknas av värdighet och respekt. Kunskapen om bestämmelser om yttrande- frihet, meddelarfrihet, offentlighet och sekretess ska vara hög.34 Enligt regeringens bedömning finns det anledning att stärka de stats- anställdas kunskap om och förståelse för grundläggande värden i förvaltningen. Regeringen aviserade därför att den kommer att ta initiativ för att tydliggöra statstjänstemännens roll och ansvar. Enligt regeringen är detta är viktigt inte minst med tanke på den genera- tionsväxling som pågår. I ett tal med rubriken – Tillgänglighet och förtroende är a och o för förvaltningen – vid regeringens förvaltningspolitiska seminarium sade kommun- och finansmarknadsminister att regeringen vill // att de statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grund- läggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman. Det ska vara kristallklart för alla 240 000 statsanställda vad som känne- tecknar statstjänstemannarollen. Som statstjänsteman arbetar man ytterst på uppdrag av medborgarna. Det ska inte råda något tvivel om tjänste- männens oväld. Likabehandling ska gälla i praktiken. Återigen: Tillit och förtroende är viktiga värden i statsförvaltningen. 2007/08:1, utgiftsområde 2. De etiska frågorna är viktiga, inte minst i mötet med allmänheten och mot bakgrund av det pågående generationsskiftet inom stats- förvaltningen. Det är ni chefer som är centrala förmedlare av våra grundläggande värderingar och det är ni som legitimerar och kan skapa arenor så att diskussionen om de etiska frågorna hålls levande vid myndigheterna. Ni ansvarar för att nyanställda får den introduktion som behövs, att tjänstemännens integritet och självständighet säkerställs samt att det råder en sund arbetsmiljö med ett öppet arbetsklimat som uppmuntrar till civilkurage och mod att ifrågasätta. I budgetpropositionen för aviserade regeringen även att ett tvåårigt projekt om offentligt etos i statförvaltningen kommer att börja förberedas . Projektet är avsett att pågå . för utveckling i staten35 ska svara för genomförandet av projektet. Förvaltningspolitiska kommissionen36 diskuterade statstjänstemanna- rollen och förvaltningskulturen och satte in dem i ett historiskt utvecklingsperspektiv. Kommissionen var uppenbarligen bekymrad. // Statens omvandling har tunnat ut och försvagat det som förr var gemensamt och togs för givet. De förändringar kom- missionen pekat på som orsaker till den statliga verksamhetens frag- mentering har verkat upplösande också på statstjänstemannarollen; det kräver en viss ansträngning att hitta några gemensamma nämnare för statens alla tjänstemän. Kommissionen anser att vi är på väg att tappa bort väsentliga och värdefulla inslag i den svenska förvaltningstraditionen. // Vissa inslag i den politik som förts i fråga om den offentliga verksamheten har enligt kommissionen försvagat förvaltningskulturen och statstjänstemanna- rollen.37 Bland de inslag som kommissionen pekade ut fanns dels en ökad fokusering på effektivitet och produktivitet, dels förändringarna av anställningsförhållandena (avskaffad livstidsanställning, individuell och differentierad lönesättning). 2008/09:1. 1995:93, Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. 37SOU 1997:57, avsnitt 13. Kommissionen ansåg det viktigt att säkerställa att alla anställda i statsförvaltningen väl känner till de värden som är specifika för statsförvaltningen. De gemensamma nämnarna för statens tjänste- män måste lyftas fram och framhållas. Vissa grundläggande element är gemensamma för alla anställda i statsförvaltningen. Utgångs- punkten är att den statliga förvaltningen är en del av demokratin och rättsstaten och att de som arbetar i förvaltningen tjänar vissa gemensamma mål, vilket skiljer dem från anställda i den privata sektorn. Statstjänstemännens ställning och ansvar regleras i lagar, förordningar och föreskrifter. Ytterst syftar statens verksamhet till att förverkliga de demokrativärden som lagts fast i regerings- formen. Förvaltningspolitiska kommissionen ansåg att det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att med- borgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med skatte- medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Det måste finnas en insikt om att befogenheter och resurser i sista hand kommer från folket, hela folket. Allmänintresset ska vara styrande. Kommissionen avstod dock från att lägga fram något förslag till etisk kod eller andra specifikt värderelaterade åtgärder. I stället hänvisade kommissionen till utbildning och till myndigheternas egna åtgärder. I den förvaltningspolitiska propositionen,38 där regeringen behandlade kommissionens förslag, anförde regeringen att: är // en i det svenska demokratiska samhället. Arbetstagarna inom förvaltningen – statstjänstemännen – har självfallet därför en nyckelroll i samhället, inte minst genom upp- giften att svara för verkställigheten av de folkvaldas beslut. Stats- tjänstemännen kan sägas vara de som ytterst förverkligar de demo- krativärderingar som slagits fast i bl.a. regeringsformen. Detta ställer höga krav på den som erhåller en anställning inom statsförvaltningen. Men det ger också en speciell dimension åt arbetet, eftersom det ytterst baseras på ett uppdrag från medborgarna och därtill finansieras med skattemedel. En anställning inom stats- förvaltningen innebär således mer än det rent privaträttsliga anställnings- förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. 38 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. 1997/98:136. vill särskilt betona vikten av att insikten om denna roll hålls levande inom förvaltningen. Denna insikt har blivit så mycket viktigare när myndigheternas uppgifter renodlas i allt större utsträckning. I vårt föränderliga samhälle är det uppdraget från medborgarna som håller samman den offentliga sektorn. Enligt regeringens bedömning är det framför allt genom tydliggörandet av detta uppdrag och den speciella tjänstemannarollen som den av kommissionen påvisade fragmen- teringen av statsförvaltningen kan motverkas.39 Regeringen föreslog vidare att en särskild myndighet med uppgift att främja kvalitet, kompetens och etik i statsförvaltningen skulle inrättas, och meddelade att regeringen skulle utarbeta ett förvalt- ningspolitiskt handlingsprogram.40 Några konkreta åtgärder eller författningsförslag lades emellertid inte fram, utan i stället över- lämnade regeringen frågan till de enskilda myndigheterna och res- pektive myndighetschef. Myndighetscheferna bör ta ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs med- vetna om statstjänstemannarollens betydelse. anser regeringen inte att införande av en generell etisk kod är ett ändamålsenligt sätt att höja medvetandet om statstjänstemännens roll och ansvar. En bättre väg att stärka medvetandet är att frågor om etik och innehåll i stats- tjänstemannarollen lyfts fram och fortlöpande diskuteras inom varje myndighet. Regeringen ser detta som mycket angeläget. I en del fall kan det även vara önskvärt att det tas fram etiska riktlinjer för verk- samheten. Det ankommer dock på respektive myndighet att bedöma om det inom dess speciella verksamhetsområde finns behov av sådana riktlinjer.41 instämde i regeringens bedömning.42 40Statens kompetens- och kvalitetsråd (KKR). Verksamheten övergick till Verket för förvaltningsutveckling (Verva). 1997/98:136, avsnitt 6.3 1997/98:KU31, Statlig förvaltningspolitik. Värdefrågorna spelade dock en framträdande roll i det förvaltnings- politiska handlingsprogram som lades fram år 2000.43 Handlings- programmets avsnitt om grundläggande värden och förutsättningar konstaterar inledningsvis att: Målen för 2000-talet är en statsförvaltning som med höga krav på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är tillgänglig och tillmötes- gående. Den har medborgarnas fulla förtroende och ger näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar. Andra avsnitt i handlingsprogrammet bar rubrikerna Medborgarna i fokus, En öppen förvaltning, Förändringsförmåga och kvalitet, Staten som föredömlig arbetsgivare, samt Kompetens och etik.44 Handlingsprogrammet är ett uttryck för bedömningen att vissa gemensamma värden måste gälla för hela förvaltningen. Handlings- programmet är relativt vagt hållet och handlar mer om de yttre förväntningarna på förvaltningen än om dess inre arbete. Den potentiella motsättningen mellan de tre kärnvärdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet berörs inte; därmed ges heller ingen vägledning för hur denna ska hanteras. Under rubriken kompetens och etik står att förvaltningens arbete bärs upp av anställda med hög kompetens. Förmågan att förverkliga de folkvaldas beslut på ett kunnigt, opartiskt och rättssäkert sätt är en viktig grund i förvaltningens arbete. behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap, god förmåga att kom- municera, integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt som väcker respekt. Det sägs vidare att allmänhetens förtroende för statsförvaltningen och myndigheternas arbete är en viktig demokratifråga. Att skapa ett högt förtroende hos medborgarna, företagen och medierna för- utsätter ett långsiktigt och oavbrutet arbete. Insikten om de krav på kompetens och saklighet som rollen som statsanställd medför ska alltid hållas aktuell. slås fast att det är myndigheterna som har ansvaret för att de anställda har den kunskap som krävs för upp- giften, inklusive kunskap om den lagstiftning som styr förvaltningens verksamhet. 43Justitiedepartementet (2000). 44Handlingsprogrammet innehåller dessutom avsnitten Resultatstyrningen vidareutvecklas, Staten som föredömlig IT-användare, Generationsväxlingens möjligheter samt Chefsförsörjning. det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet presen- terades lämnade sitt slutbetänkande. anförde att statsförvaltningen skulle utveckla ett offentligt etos – en demokratisk professionalism.45 Utredningen menade att de krav som bör ställas på statlig verksamhet inte bara handlar om vad som åstadkoms, utan också om under vilka former som – eller hur – resultaten åstadkoms. pekade man på att statsförvaltningen innehåller ett antal olika inneboende konflikter som måste hanteras av de förtro- endevalda och av de anställda. Beroende på vilken verksamhet det handlar om står de anställda i sitt dagliga arbete inför dessa kon- flikter i olika stor utsträckning. sade att statsförvaltningen befinner sig i: en miljö av konflikter mellan mål som var och en för sig är viktiga. Å ena sidan ska demokratiska värden förverkligas; politisk demokrati och offentlig etik. Å andra sidan ska ekonomiska värden skapas; rationalitet, produktivitet och effektivitet. Varje offentligt system ska vårda denna helhet. Det är ett mångdimensionellt medborgarperspektiv på sådana angelägenheter som bedrivs med medborgarnas skattemedel. Demo- kratiska värderingar och etiska principer är lika viktiga när andra aktörer övertar offentligfinansierad verksamhet. Det gäller exempelvis meddelarfriheten. För att hantera ansvaret klokt, med medborgarnas bästa för ögonen, måste stora ansträng- ningar göras för att utveckla personalens känsla för ett offentligt etos. Det innebär bl.a. att staten som arbetsgivare fortlöpande måste värna om att skapa sådana arbetsförhållanden att statstjänstemännens inte- gritet och självständighet inte motarbetas utan tas till vara och upp- muntras. De statsanställda måste få vara förebilder //46 visade även på att förändringarna i styr- ningen av vissa verksamheter har medfört att anställda i stats- förvaltningen känner sig utelämnade i vissa beslutssituationer. Utredningen använde ramlagstiftningen som exempel och sade att: Ramlagarna har kommit till för att den enskildes situation ska kunna beaktas i tillämpningen i det speciella fallet. Detaljreglering kan aldrig fullt ut ta om hand alla de särskilda villkor som kan gälla i ett enskilt ärende; därför ska handläggaren i det enskilda ärendet kunna påverka beslutet.47 46SOU 2000:1, s. 133. 47SOU 2000:1, s. 133. pekade på att erfarenheter från bl.a. från socialförsäkringens område visar att den enskilde handläggaren känner sig utlämnad åt alltför generellt utformade regler. Det innebär att handläggarna ska klara av att för mycket av omdöme läggs på deras ansvar utan stöd av en allmänt diskuterad och accepterad etisk ram som kan ge vägledning. Denna brist kan, enligt Demokrati- utredningen, i sin tur leda till allvarliga konsekvenser för den enskilda medborgaren. Myndigheter arbetar med egna värdegrunder Ett antal myndigheter i statsförvaltningen arbetar aktivt med egna myndighetsvisa värdegrunder, t.ex. , Polisen, Försvarsmakten, och Arbetsförmedlingen. Regeringen har inte gjort någon samlad uppföljning av hur myn- digheterna arbetar med etik och värdegrundsfrågor. En granskning av publicerat material från några myndigheter visar att frågorna som regel finns med på myndigheternas dagordningar, men att arbetet har kommit olika långt i olika myndigheter. Utbildning i förvaltningskunskap och etik Verket för förvaltningsutveckling – Verva – har erbjudit utbildningar bl.a. inom området förvaltningskunskap och etik. deltog 191 personer i någon av utbildningarna inom området, vilket är mer än en fördubbling jämfört med . Därutöver deltog 45 chefer i kursen etik och ansvar.48 Utbildningarna har tagit sin utgångs- punkt i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. 4Internationellt och överstatligt arbete med värdegrunder och normsystem för ekonomiskt samarbete och utveckling – summerade erfarenheterna av det förvaltningspolitiska utvecklingsarbete var en av dess slutsatser att även om målen är gemensamma, så måste både valet av åtgärder och deras utformning styras av de nationella förhållandena och förut- 2008/09:1. sättningarna.49 Det finns således ingen allmängiltig lösning. Där- emot är det möjligt att formulera gemensamma mål och normer. antog en rekommendation om arbetet med etikfrågor inom de offentliga förvaltningarna. Rekommendationen innehåller tio grundprinciper.50 Grundprinciperna innebär att: det ska finnas tydliga etiska standarder för offentliga tjänstemän, de etiska standarderna ska reflekteras i det rättsliga regelverket, offentliga tjänstemän ska ha tillgång till råd och vägledning i etiska frågor, offentliga tjänstemän ska känna till sina rättigheter och skyldig- heter när det gäller att avslöja oegentligheter, ett politiskt engagemang för etik ska förstärka de offentliga tjänste- männens etiska uppförande, beslutsprocessen ska vara transparent och öppen för granskning, det ska finnas tydliga riktlinjer för samverkan mellan offentlig och privat sektor, verksamhetsansvariga chefer ska uppvisa och främja etiskt upp- trädande, ledningspolicy, ledningsprocedurer och ledningspraktik ska främja etiskt uppträdande, och offentliga anställningsvillkor och offentlig personalhantering ska främja etiskt handlade. Rekommendationen handlar som synes mer om former och hantering än om de faktiska värdefrågorna. har också antagit en rekommendation om hur intressekonflikter inom de offentliga förvaltningarna ska hanteras och en konvention mot mutor till offentliga tjänstemän i andra länder. 49OECD (2005). 50OECD (1998). Informell översättning av engelsk originaltext. Den europeiska unionen har inga specifika befogenheter inom det förvaltningspolitiska området (se vidare bilagan om EU). Förvalt- ningsformer och förvaltningspraxis inom de europeiska myndig- heterna påverkar emellertid utvecklingen inom medlemsländerna, bl.a. genom att europeiska förvaltningsuppgifter delegeras till nation- ella myndigheter. Dessutom påverkas de nationella myndigheterna genom de krav som ställs på länder som förhandlar om medlem- skap. Det finns också en omfattande politisk och vetenskaplig debatt om framväxten av vad som kallas en europeisk förvalt- ningssfär.51 uttalade att nya medlemsländer måste ha stabila institutioner med förmåga att värna demokrati, rättsstatliga principer och mänskliga rättigheter. De måste också ha förmåga att genomföra gemensamma beslut på ett korrekt sätt.52 antog parlamentet, rådet och kommissionen en stadga – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – och beslutades att den skulle bli bindande för medlems- länderna. Stadgan om de grundläggande rättigheterna fogades genom Lissabon-fördraget till fördraget om Europeiska unionen. I dess nya artikel 6 sägs att unionen ska erkänna stadgan. Den får alltså inte bindande verkan förrän fördraget träder i kraft – om det träder i kraft. och reservationer finns i ett proto- koll till det nya fördraget. Den innebär att stadgan bara gäller där i den mån rättigheterna finns inskrivna i nationell lagstiftning. Stadgans artikel 41 reglerar rätten till god förvaltning, och dess artikel 42 rätten att få tillgång till handlingar. Stadgan gäller i förhållande till unionens egna institutioner och organ. Den ska inte innebära att unionen får större befogenheter än vad fördragen avser. Men den gäller ändock när unionsrätten (vilket det kommer att heta när fördragsändringarna träder i kraft) ska tillämpas. På så vis kommer den att få stor betydelse för medlems- staterna, deras förvaltningar och domstolar. EU-reglering finns ju inom en lång rad samhällssektorer. Varje gång en svensk domstol ska tillämpa och begär ett förhandsavgörande från EU- domstolen kommer stadgan att gälla och tillämpas. Stadgan gäller också parallellt med medlemsstaternas egna bestämmelser om 51Se t.ex. dOrta (2003) och Statskontoret (2005). 52De s.k. Köpenhamnskriterierna för medlemskap i . mänskliga rättigheter, så att de mest gynnsamma bestämmelserna i de båda ska tillämpas i ett visst fall (gäller inte och ). samarbetade de irländska och holländska ordförande- skapen för EU kring etikfrågor inom de europeiska förvaltningarna. Resultatet blev ett etiskt ramverk53 för de offentliga förvaltningarna, som godkändes vid ett generaldirektörsmöte inom ramen för det informella europeiska förvaltningssamarbetet.54 som dela- des in i fyra sektioner var uppbyggt kring ett begränsat antal värden. Sektion I: Allmänna kärnvärden rättsstaten (rule of law) Sektion II: Speciella uppförandenormer mottagande av gåvor och tjänster hantering av information / konfidentialitet / yttrandefrihet användningen av offentliga resurser, utrustning och egendomar användningen av e-post, intranät och Internetanslutning 53EUPAN (2004). Sektion III: Inrätta, främja och stimulera integritet Sektion IV: Metoder och procedurer för att rapportera integritetsrelaterade förseelser konfidentiell integritetsrådgivare (integrity coun- sellor, CIC) ordning för rapportering av integritetsöverträdelser EUPAN var inte enigt i synen på avsnitt IV. Några länder – där- ibland – menade att det inte svarade mot deras administra- tiva system och kultur. Det skulle därför bara läsas som förslag på tänkbara åtgärder. arbete syftar till att främja mänskliga rättigheter, demo- krati och rättsstatliga principer. Rådet arbetar aktivt för att mot- verka korruption och missbruk av offentlig myndighet, framför allt på subnationell nivå. antog de europeiska kommun- ministrarna den s.k. Valenciadeklarationen om god förvaltning på lokal och regional nivå.55 har också gett ut en handbok om etikfrågor i lokal förvaltning.56 FN:s och arbete inom området har huvudsakligen inriktats på att förhindra korruption. De har framför allt arbetat med den rättsliga regleringen och de institutionella förhållandena, 55Europarådet (2007a). 56Europarådet (2007b). och deras arbete har inte omfattat andra typer av åtgärder för att stärka och internalisera goda värdegrunder. Slutligen finns ett betydande vetenskapligt intresse för värdegrunder och normsystem inom offentlig förvaltning. of – EGPA57 har en särskild studiegrupp kring dessa frågor, och anordnar gruppen en vetenskaplig konferens om etisk och effektiv offentlig förvaltning i samarbete med i . Andra länder – exempel Ett antal länder har utarbetat värdegrundsdokument som används inom statsförvaltningen. En del av dessa handlar om externa förvänt- ningar eller institutionella arrangemang, medan andra vänder sig mer direkt till de enskilda statstjänstemännen. Dokumenten kan vara mer eller mindre omfattande och kan vara strukturerade på olika sätt. En del länder har mött den ökade heterogeniteten i de offentliga uppgifterna genom att skilja mellan dels en kärna av statstjänste- män med en särskild ställning och särskilda villkor, dels övriga statligt anställda. Ett antal länder har dokumenterat sina krav och förväntningar på statstjänstemännens uppträdande och värdegrunder i författningar eller uppförandekoder. Däribland finns i princip alla engelskspråkiga länder. Det är svårt att få en allmän överblick över hur omfattande detta arbete är. Det finns ingen sammanställning, formerna för arbetet varierar, och dokumenten översätts sällan till andra språk. Som exempel lyfter vi fram de värdegrundsdokument som tagits fram i , och . för statsförvaltningen (State Services Commission) har tagit fram en standard för integritet och upp- förande. En studiegrupp inom , . Vi måste vara rättvisa, opartiska, ansvarsfulla och pålitliga. Statsförvalt- ningen består av många organisationer med mandat att utföra arbetet åt demokratisk valda regering. Vare sig vi arbetar i ett departement eller en myndighet måste vi handla i en anda av tjänst för samhället och leva upp till samma höga standard på integritet och uppförande i allt vi gör. Vi måste iaktta de standarder för integritet och uppförande som anges i denna kod, och våra organisationer måste bevara policies och procedurer [underlig översättning?]