sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — Transportinspektionens oberoende i senare tillsyn skulle kunna ifrågasättas om t.ex. strukturella eller finansiella beslut kan hävdas ha påverkat hur en infrastrukturförvaltare eller ett trafik- företag behandlat säkerheten inom sin verksamhet. När vi i det följande redovisar våra förslag för respektive trafikslag diskuterar vi således den lämpliga organisatoriska hem- visten för respektive verksamhet utan närmare hänsyn till om den utförs under etiketten sektorsansvar eller ej. 4Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter 4.1Förslag som berör hela verksamhetsområdet Förslag: Tranportinspektionen övertar sådana utredningar av olyckor och tillbud som åvilar Luftfartsstyrelsen och . Detsamma gäller den statistik över olyckor, tillbud m.m. som ställs samman av dagens inspektioner och samt den rapportering som dessa myndigheter gör till myndigheter, andra berörda samt internationella organ. överta det finansieringsansvar för Statens haverikommis- sions (SHK) verksamhet som Luftfartsstyrelsen (45 pro- cent), () och (20 pro- cent) nu har och kommer därmed att svara för av bidragen till verksamheten, kunna utföra utredningar av olyckor och tillbud som inte utförs av SHK. Inspektionen ska bistå i utredningen av olyckor när SHK så önskar, tills vidare ha ett ansvar för krisberedskap för flyg inom samverkansområdena Skydd, undsättning och vård samt Transporter, ansvara för transportrelaterade delar av normgivning, tillsyn och tillståndsgivning som rör transporter av farligt gods. Transportinspektionen ska också ansvara för normgivning, tillsyn och tillståndsgivning som avser skydd inom trans- portsektorn, överta och rätt att meddela före- skrifter om genomförande av förstudie och järnvägsutred- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter ning enligt förordningen (1995:1652) om byggande av järn- väg respektive genomförande av förstudie och vägutredning samt övriga bemyndiganden enligt vägkungörelsen (1971:954) som har anknytning till byggande av väg. Bedömning: Det finns anledning att se över organisation och ansvarsfördelning när det gäller olycksutredningar och olycks- rapportering. Transportinspektionen bör vara normgivande för att genomföra olycksutredningar hos väghållare och andra aktö- rer samt utöva tillsyn över verksamheten. Huvudmannaskapet för STRADA (Acquistion) bör utreds ytterligare. Om det genomförs en ytterligare förändring av myndighets- strukturen inom transportsektorn bör hemvisten för krisbered- skap inom samverkansområdet Transporter övervägas. I avvaktan på en fortsatt översyn av transportsektorns organi- sationsstruktur och en eventuell översyn av planerings- och fastställelseprocessen som helhet, bör behålla ansva- ret för att fastställa arbetsplaner på vägområdet och ansvaret för att fastställa järnvägsplaner. Detsamma gäller pröv- ningar och beslut i övrigt som ansluter till fastställelsen. En mera utförlig analys redovisas i bilaga 8. (), som är en myndighet under Försvarsdepartementet, tillkom för att utreda såväl civila som militära flygolyckor. utökades SHK:s ansvarsområde till att avse alla typer av svåra olyckor, oavsett om de inträffar till lands, till sjöss eller i luften. Ett tillbud till en olycka kan också undersökas om detta riskerat leda till en allvarlig olycka. Exempel på områden där en olycka kan bli föremål för utred- ning är luftfart, sjöfart, spårbunden trafik, gruvdrift, vägtrafik samt kemiteknisk, kärnteknisk och medicinteknisk verksamhet. Avgö- rande för om en undersökning ska genomföras är normalt olyckans svårighetsgrad. Under vissa förutsättningar ska en utredning dock alltid genomföras. I andra fall görs en bedömning. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Om flera personer har omkommit eller blivit allvarligt skadade, eller om omfattande skador har orsakats på materiel eller miljö, finns normalt skäl för SHK att genomföra en undersökning. har omkring 50 flygolyckor och sammantaget ungefär tio olyckor av andra slag utretts . En haveriutredning omfattar normalt alla ingående komponenter och aktörer kring händelsen och syftar alltid till att klarlägga vad som hände, varför det hände och vad som kan göras för att en liknande händelse inte ska inträffa igen. Även Luftfartsstyrelsen och , genom Sjöfarts- inspektionen, som är s.k. säkerhetsansvariga myndigheter, utför utredningar av olyckor och tillbud i varierande omfattning. För andra olyckor, däribland vägtrafikolyckor, är säkerhetsansvarig myndighet. genomför dock även s.k. djupstudier av olyckor. Denna verksamhet regleras i förordningen (2007:960) med instruktion för . Enligt vår uppfattning bör Transportinspektionen i ett första steg överta de uppgifter i fråga om olycksutredningar och rappor- tering som ligger på Luftfartsstyrelsen, (Sjöfarts- inspektionen) och Järnvägsstyrelsen. I detta ligger också att Transportinspektionen bör överta det finansieringsansvar för SHK:s verksamhet som de nu nämnda myndigheterna har (motsva- rande av bidraget till SHK). SHK:s uppgifter bör tills vidare kvarstå oförändrade. finns det dock enligt vår bedömning anledning att se över organisation och ansvarsfördelning när det gäller olycksutred- ningar och olycksrapportering. Vi anser att det t.ex. finns mycket som talar för att Transportinspektionen bör vara normgivande för att genomföra olycksutredningar hos väghållare och andra aktörer samt utöva tillsyn över verksamheten. Transportinspektionen bör också kunna utföra utredningar av olyckor och tillbud som inte utförs av SHK. Transportinspektionen bör också överta uppgiften att ställa samman statistik över olyckor, tillbud m.m. som dagens inspektio- ner och har och att rapportera om statistiken till myn- digheter, andra berörda och internationella organ. När det gäller rapporteringssystemet STRADA bör dock frågan om hur verk- samheten ska organiseras utredas ytterligare (se avsnitt 4.5.1). Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Transporter av farligt gods Frågan om farligt gods beskrivs närmare i bilaga 9. ansvarar för normgivning vid transporter av farligt gods på väg och järnväg, medan Luftfartsstyrelsen ansvarar för normgivning för flygtransporter och Sjöfartsinspek- tionen för normgivning vid sjötransporter. Tillsynsansvaret är upp- delat på flera myndigheter. ansvarar för utbild- ning och tillståndsgivning. Verksamheten inom området styrs av omfattande internationella regelverk och det svenska deltagandet i det internationella arbetet är omfattande, främst via Räddnings- verket. Regelverken för de olika trafikslagen konvergerar långsamt över tiden. Ju mer lika regelverken är, desto större är fördelarna med att ansvaret vilar på samma myndighet. En utveckling mot ökad likformighet underlättas av om en organisation har ansvaret för samtliga trafikslag. utredningar har också pekat på den förenkling som det skulle innebära för näringslivet om hela ansva- ret vilade på en enda myndighet. Det finns således starka argument för att samla ansvaret till en myndighet. I betänkandet Alltid redo – En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31) föreslogs att hela ansvaret för farligt gods skulle föras över till den nya samlade inspektionsmyndighet som föreslagit. Jämfört med det då aktuella förslaget till trafikinspektionsmyndighet i SOU 2007:4 har ansvarsområdet för Transportinspektionen vidgats genom att all normgivning som tillsyn, tillståndsgivning och registerhållning inom transportområdet ska samlas. Även fordonsfrågor kommer enligt vårt förslag att ligga hos Transportinspektionen – dels de föreskrifter som svarar för på fordonsområdet, dels föreskrifter om kontroll på väg som utförs av Polisens bilinspektörer. Om bilprovningsverksamheten öppnas upp för konkurrens kommer sannolikt Transportinspek- tionen att bli ansvarig för föreskrifter och tillsyn även för denna verksamhet. Verksamheten som rör farligt gods består av såväl normgivning, tillsyn och tillståndsgivning. En placering av ansvaret vid Transportinspektionen är mot denna bakgrund rimlig. Remissynpunkterna på SOU 2007:31 har dock varit blandade. Den vanligaste invändningen är att det inte är självklart att verk- samhet som rör farligt gods har sin tyngdpunkt inom transport- området. Lagstiftningen om farligt gods, lagen om brandfarliga och explosiva varor och den s.k. Seveso-lagen (som syftar till att före- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter bygga allvarliga kemikalieolyckor samt minska konsekvenserna av dessa) har ett nära samband. När det gäller olyckor med farligt gods är också frågor om krishantering i samhället centrala. Dessa aspekter talar för en placering vid den nya myndigheten för olyckor och kriser, som då skulle få ett samlat ansvar för dessa lagar. Vi kan konstatera att oavsett eventuella förändringar av ansvaret som transportmyndighet, kommer flera myndigheter att vara inblandade när det gäller farligt gods. Tillsynen av ansvaret för farligt gods samordnas i stor utsträckning med annan tillsyn som tillsynsmyndigheterna är ansvariga för. I vissa fall har tillsyns- myndigheterna speciell kompetens som är svår att bygga upp i en annan organisation (gäller t.ex. tillsynen av radioaktiva ämnen). Enligt vår bedömning bör därför ansvaret för tillsyn av effektivi- tetsskäl ligga kvar hos de myndigheter som har detta ansvar och alltså följa med till Transportinspektionen om myndigheten ifråga överförs. Å andra sidan kan vi också konstatera att expert- kunskapen om farliga ämnen finns hos och att denna kunskap har en naturlig hemvist hos en myndighet med ansvar för lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor och Seveso-lagen. Vi gör bedömningen att den mest ändamålsenliga ansvarsfördel- ningen uppnås om den del av ansvaret som avser transportrelate- rade frågor samlas hos Transportinspektionen och att frågor som avser ämnens kemiska egenskaper m.m. samlas hos den nya myn- digheten för skydd mot olyckor och kriser. I vårt huvudbetänkande återkommer vi med ett mer detaljerat förslag till hur ansvaret bör fördelas mellan de olika myndigheterna. Luftfartsstyrelsen ansvarar för flygräddning och för sjöräddning. Flygräddningsverksamheten är en rent operativ verk- samhet som är en artfrämmande verksamhet inom Luftfartsstyrelsen. Vi behandlar denna fråga i bilaga 10. Vår slutsats är att det inte är möjligt att genomföra en föränd- ring till då Transportinspektionen ska inleda sin verksamhet. Vi föreslår därför att flygräddningen tills vidare ska följa med in i Transportinspektionen och ligga kvar hos . Vi återkommer till frågan i vårt huvudbetän- kande. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Vi behandlar frågor om skydd i bilaga 11. Under begreppet skydd ryms frågor som syftar till att förhindra kriminella och olagliga handlingar. finns författningsreglerad normgivning, tillståndsgivning och tillsyn för luftfart och sjöfart, medan det i huvudsak saknas skyddsregler för land- transporter. Undantaget är att vissa skyddsfrågor för järnväg regle- ras i regelverken för farligt gods. har dock presenterat ett förslag till gemenskapsåtgärder för att förbättra skyddet för landtransporter. Syftet är att komplettera befintliga gemenskapsbestämmelser om transportskydd. Vår bedömning är att normgivning, tillsyn och tillståndsgivning inom området bör ligga på Transportinspektionen. Verksamheten inom flyg- och sjöfartsskydd har därför en naturlig hemvist inom Transportinspektionen. Om frågor om skydd inom järnväg och väg regleras formellt föreslås även dessa bli ett ansvar för Tranport- inspektionen. Innan detta sker är skyddsfrågor inom väg och järn- väg ett ansvar för såväl Transportinspektionen som för och . Vi behandlar frågor om krisberedskap i bilaga 12. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap regleras i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Grundregeln är att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. förekommer inte norm- givning, tillsyn eller utfärdande av tillstånd inom verksamheten för krisberedskap. Det finns inte heller internationella regler som direkt styr verksamheten. Enligt förordningen har vissa myndigheter ett särskilt utpekat ansvar inom några samverkansområden. Inom transportområdet ligger detta ansvar i huvudsak på trafikverken. Luftfartsstyrelsen har dock ett ansvar inom samverkansområdena Transporter respek- tive Skydd, undsättning och vård. Ansvaret för krisberedskap inom samverkansområdet Trans- porter handlar i huvudsak om att planera för hur operativ verksam- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter het ska kunna fortsätta i en krissituation. Ansvaret bör ligga på en nivå som bedriver – eller i vart fall planerar för – en sådan verksam- het. Trafikverkens nuvarande ansvar bör således ligga kvar oföränd- rat. Att ansvaret inom flygområdet ligger på Luftfartsstyrelsen är enligt detta synsätt inte helt naturligt. En placering vid Luftfarts- verket hade varit mer naturlig. Om det nu aktuella utrednings- förslaget om att ombilda det nuvarande till två separata aktiebolag genomförs, bedömer vi det dock som olämpligt att flytta över huvudansvaret för krisberedskapsfrågorna inom flyget till något av dessa bolag. Tills vidare föreslår vi därför att ansvaret för krisberedskap inom flyget följer med till Transport- inspektionen. Om ytterligare förändringar av myndighetsstruktu- ren inom transportområdet genomförs anser vi dock att frågan bör prövas igen. Verksamheten inom samverkansområdet Skydd, undsättning och vård syftar till att skapa samverkan mellan de myndigheter som har ett ansvar i räddningstjänst-, sjukvårds- och övriga blåljus- sammanhang vid en krissituation. Ansvaret för krisberedskap inom detta samverkansområde bör således följa ansvaret för rädd- ningstjänsten. Det innebär att ansvaret inom flyget tills vidare bör följa med in i Transportinspektionen. Frågan om att fastställa järnvägsplaner liksom arbetsplaner på väg- sidan har övervägts särskilt under utredningen och redovisas i bilaga 13. Vårt ställningstagande innebär att ändringar inte bör genom- föras , men att frågan bör utredas i särskild ordning. När det däremot gäller rätten att meddela föreskrifter enligt vägkungörel- sen (1971:954) respektive förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg, bör dessa – i linje med vårt grundläggande uppdrag – överföras till Transportinspektionen. En sådan överföring bedömer vi inte får någon negativ effekt för den nuvarande verksamheten eller för en framtida förändring. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Förslag: Verksamheten vid Järnvägsstyrelsen förs i sin helhet över till Transportinspektionen och Järnvägsstyrelsen läggs därmed ner. I samband med att Transportinspektionen bildas ska, utöver förslagen i kapitel 3, följande ändringar i ansvarsfördelningen göras inom sektorn: rätt att meddela föreskrifter om de uppgifter som ska lämnas av den som bedriver verksamhet enligt järn- vägslagen (2004:519) förs till Transportinspektionen. Bemyndigandet utvidgas till att omfatta hur infra- strukturförvaltare ska kunna få den information som behövs för att förvalta infrastrukturen. ansvar för att trafiksäkerhetsarbetet inom den svenska järnvägssektorn samordnas upphör, liksom ansvaret för att den lokala, regionala, interregionala och internatio- nella järnvägstrafiken samordnas. Vår analys av verksamheten inom järnvägssektorn redovisas i bilaga 2. Sedan Järnvägsstyrelsen inrättades har järnvägssektorn en ansvarsfördelning mellan reglerings- och tillsynsansvar, infra- strukturförvaltning samt transport- och trafikutövning som enligt vår uppfattning i allt väsentligt bör gälla även . I sam- band med att Transportinspektionen bildas bör dock smärre justeringar och förtydliganden göras. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Järnvägsstyrelsens ansvar och verksamhet bör föras över till Transportinspektionen Verksamheten inom Järnvägsstyrelsen hör till det som vi betecknat som kärnverksamhet och till denna naturligt stödjande verksam- heter. Ansvar och uppgifter för Järnvägsstyrelsen bör därför till fullo föras över till Transportinspektionen. Ändrad ansvarsfördelning inom sektorn Vi har tidigare redovisat vår uppfattning att ansvaret för att fast- ställa järnvägsplaner inte ska förändras . Föreskriftsmandatet om att genomföra förstudie och järnvägsnätsutredning bör dock enligt vår uppfattning föras över till Transportinspektionen. Enligt 8 kap. 3 b § järnvägslagen (2004:519) ska den som bedri- ver verksamhet enligt lagen lämna sådana uppgifter som behövs för förvaltningen och utvecklingen av det statliga järnvägsnätet. har bemyndigande att meddela föreskrifter. Vi anser att bemyndigandet bör föras över till Transportinspektionen och utvidgas till att omfatta hur alla infrastrukturförvaltare ska kunna erhålla den information som behövs för förvaltningen, dvs. drift, underhåll, utveckling, beräkning av infrastrukturavgifter m.m. ska enligt 2 § 2 i förordningen (2007:1027) med instruktion för verka för att trafiksäkerhetsarbetet inom den svenska järnvägssektorn samordnas. Inom ramen för verkets sektorsansvar har verket möjlighet att ta initiativ inom samtliga områden som man anser vara väsentliga för att effektivisera sektorn. Efter tillkomsten av Järnvägsstyrelsen förefaller det dock fel att peka på samordning inom säkerhetsområdet som ett särskilt ansvar för . Dagens skrivning i instruktion bör därför utgå. Enligt 2 § 3 i instruktionen ska verka för att den spårbundna kollektivtrafikens konkurrenskraft stärks och att den lokala, regionala, interregionala och internationella järnvägstrafiken samordnas. Med hänsyn till bestämmelserna i järnvägslagen om fördelning av kapacitet på järnvägsnätet och kraven på att olika trafikintressenter ska kunna ansöka om kapacitet under fördelningsprocessen utan att samordna med andra är den uppgif- ten i instruktionen tveksam. Samordning kan ske men bara på fri- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter villig grund och en trafikintressent måste ha full rätt att driva sina önskemål till prövning hos Järnvägsstyrelsen eller högre instans. Skrivningen i instruktionen kan tolkas så att den ger mandat som inte är förenliga med den nya järnvägslagstiftningen och bör därför utgå. Verksamheten inom finansieras med anslag från , Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsinspek- tionen/. finansieringsansvar bör i linje med vad som gäller inom de två övriga sektorerna föras över till Transportinspektionen. Sådana stabs- och myndighetsuppgifter som har utöver att vara infrastrukturförvaltare bör tills vidare ligga kvar inom verket. bör vidare inom ramen för sektorsansvaret ta en mer aktiv roll i det politikutvecklande arbete som sker inom EU och annat internationellt arbete. bör även tills vidare fördela statsbidrag till andra infrastrukturförvaltare eller bidrag till fordon. Beredningen av och beslut i bidragsfrågor är olämpliga att förena med tillsyn av dem som får bidragen. Den jävssituation som kan uppstå i bidragsären- den i förhållande till finansiella intressen för den egna infrastrukturförvaltningen motiverar dock att frågan om var upp- giften ska utföras bör övervägas på nytt i samband med eventuell fortsatt omstrukturering av transportsektorn. Förslag: Verksamheten vid Luftfartsstyrelsen förs över till Transportinspektionen förutom vad gäller ansvaret för det nationella ambulansflyget SNAM. Luftfartsstyrelsen läggs därmed ner. Luftfartssektorn behandlas mer utförligt i bilaga 3. Luftfartsstyrelsens verksamhet utgör till helt dominerande del sådan verksamhet som har en naturlig hemvist i Transportinspek- tionen. Verksamheten omfattar all myndighetsutövning inom luftfartssektorn och det finns inte heller några uppenbara luckor i ansvarsområdet. Vi bedömer vidare att det inte finns verk- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter samheter inom som bör föras över till Transport- inspektionen. Nedan kommenteras verksamhet som enligt utredningens bedömning inte har en självklar hemvist i Transportinspektionen. Ansvar för vissa frågor Vissa av de uppgifter som utförs inom Luftfartsstyrelsens enhet Marknad och Omvärld borde rent principiellt inte utföras inom Transportinspektionen. Den verksamhet som övervägts i detta sammanhang är det generella ansvaret för att följa upp transport- politiska mål inom sektorn, driftstöd till icke statliga flygplatser, frågor kring allmän trafikplikt och frågor kring infrastruktur- planering. Det är dock svårt att se en annan lämplig organisatorisk hemvist för dessa frågor, eftersom det finns förslag om att bolagisera (förslag redovisade i utredningen Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70). Tills vidare föreslår vi därför att dessa verksamheter flyttar med till Transportinspektionen. Om det genomförs en fortsatt förändring av myndighetsstruk- turen inom transportområdet kan det komma att bildas en ny trafikslagsövergripande myndighet med ansvar för den typ av frågor som här är aktuella. Man bör då överväga att föra över dessa verksamheter från Transportinspektionen. Luftfartsstyrelsen ansvarar för att upprätthålla en beredskap för att besluta om och genomföra luftburna sjuk- transporter i följande fall: Nationellt vid händelser där samhällets ordinarie resurser för sjuktransporter inte är tillräckliga. Internationellt för att bistå vid hemtagning av personer som drabbats av katastrofer utomlands, vid civil och militär kris- hantering samt vid andra humanitära insatser. Verksamheten ska utövas i samråd med Krisberedskapsmyndighe- ten, och . För att uppfylla uppdra- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter get har Luftfartsstyrelsen utvecklat Svenska Nationella Ambulans- flyget, SNAM. Beredskapen för sjuktransporter utgör en operativ verksamhet som inte har en naturlig placering i Transportinspektionen. Ansvaret för ambulansflyget kan antingen föras över till den nya myndigheten för skydd mot olyckor och kriser som föreslås i SOU 2007:31, eller till . Vi återkommer till denna fråga i vårt huvudbetänkande. Förslag: Ansvar och uppgifter för förs över till Transportinspektionen. Dessutom förs ansvaret för sjöfartsregistret samt hanteringen av kustfartstillstånd över till Transportinspektionen. Vår analys av verksamheten inom sjöfartssektorn redovisas i bilaga 4. Sjöfartssektorn är fortfarande organiserad enligt den äldre modellen med ett gemensamt verk för sektorsansvar, infrastruk- turförvaltning och inspektionsverksamhet. är organisatoriskt en avdelning inom . Normgivnings- och tillsynsfrågor liksom olycksutredningar bereds och beslutas dock oberoende från i övrigt. Objektiviteten anses garanterad genom att chefen för förordnas av regeringen. Denne ansvarar för och beslutar i frågor som anges i myndighetens instruktion. ansvar och uppgifter förs över till All verksamhet som bedrivs inom bör föras över till Transportinspektionen. Ett undantag bör dock göras för en person som för verkets räkning ansvarar för säkerhets- och signalskydd samt frågor som berör tillståndsgivning för landskapsinformation och handläggning av CBRN-frågor, dvs. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter frågor om risk och sårbarhet när det gäller kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära ämnen. Dessa frågor ska även i fortsättningen också hanteras inom . Vi bedömer att motsvarande befattning redan finns i någon av de andra inspektionerna och bör kunna utnyttjas även för sjöfartsdelen av inspektionen. Ny eller utvidgad verksamhet inom Transportinspektionen Den nya ansvarsfördelningen inom sjöfartssektorn medför att det finns anledning att vidga inspektionens verksamhet till att omfatta viss normering och tillsyn som utförs inom . Den vidgade verksamheten avser också sådana områden som saknar tillfredsställande normgivning och tillsyn.