sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Statsrådets befogenheter enligt den finska beredskapslagen är indelade i sex grupper; tillsyn och reglering, skötsel av statsekonomin, användning av arbetskraften, organisering av förvaltningen, särskilda befogenheter som gäller kommunalförvaltningen samt övriga befogenheter. Till den första gruppen hör bl.a. enligt 14 § befogenheten att övervaka och reglera import och export av varor samt enligt 15 § att övervaka och reglera produktionen och distributionen av varor samt byggandet. Statsrådet kan exempelvis föreskriva om skyldighet att utföra vissa uppgifter vid produktion, distribution eller byggande, om villkor för produktion av viss vara eller om förbud mot eller villkor för överlåtelse av vissa varor. Enligt 17 § får statsrådet övervaka och reglera priser och avgifter samt hyror. Om det är nödvändigt med tanke på prisregleringen får även kvaliteten på varor regleras. Några praktiska erfarenheter av tillämpning av den finska beredskapslagen finns inte. Eftersom den tillkom före reformen av den finska grundlagen och de grundläggande fri- och rättigheterna, liksom före inträde i EU, ansågs det emellertid att den behövde ses över. Det hade också betydelse att förändringar skett beträffande såväl myndigheternas verksamhet och organisation som inom näringslivet sedan lagen trädde i kraft. Regeringen lade fram en proposition till med förslag till beredskapslag samt vissa lagar som har samband med den (RP 3/2008, rd). De viktigaste föreslagna ändringarna utgör revideringar med anledning av den ändrade konstitutionen och en justering av definitionen av undantagsförhållanden. Den föreslagna lagen har dessutom gjorts betydligt mer omfattande och detaljerad och myndigheterna har givits vad som anses vara mer tidsenliga befogenheter i undantagsförhållanden. Förslaget till en ny definition av undantagsförhållanden innefattar såsom i den nu gällande lagen endast särskilt allvarliga kriser som berör hela nationen, eller åtminstone en stor del av den, och som har konsekvenser för samhällets funktion som helhet. Försörjningsberedskap i andra länder slaget används emellertid inte längre begreppet krig, utan enbart väpnat angrepp. Följaktligen föreslås att som undantagsförhållanden skall anses 1.väpnade angrepp mot , eller annat så allvarligt angrepp att det kan jämställas med väpnat angrepp, 2.avsevärda hot om sådana angrepp, 3.synnerligen allvarliga händelser eller hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets näringsliv som innebär en väsentlig risk för samhällets vitala funktioner, samt 4.synnerligen allvarliga storolyckor samt pandemier som till sina verkningar kan jämföras därmed. När det gäller definitionen av ekonomiska kriser som undantagsförhållanden i punkten 3 har alltså frångått hänvisningen till försvårad eller förhindrad import. Avsikten var att understryka att undantagsförhållanden inte alltid behöver ansluta sig till tillgången på råvaror. Till punkten 4 har fogats pandemier som är jämförliga med en synnerligen allvarlig storolycka. Det senare avser olyckor som ger upphov till ovanligt stora skador och många offer. Det skall röra sig om olyckor som sällan inträffar. Ytterligare en ändring som föreslås i propositionen är att lagen tas i bruk genom förordning av statsrådet, i stället för av presidenten. Statsrådet och presidenten skall dock först, i samverkan, konstatera att undantagsförhållanden råder i landet. Befogenhetsbestämmelserna har i förslaget utformats exaktare än i den nu gällande beredskapslagen och något begränsats. De behöriga myndigheterna nämns mer specifikt. Lagförslagets kapitel 5 innehåller befogenheter för säkerställande av produktionen och distributionen av nyttigheter samt energiförsörjningen. Det anförs i propositionen att grunden för försörjningsberedskap är en öppen och fungerande marknad, en omfattande utrikeshandel och en konkurrenskraftig inhemsk produktion. Under undantagsförhållanden kan man dock tvingas styra marknadsfunktionerna genom rättsliga normer och administrativa beslut genom vilka man tryggar en effektiv användning av resurser och en tillräcklig försörjning för befolkningen, det nödvändiga ekonomiska livet och det militära försvaret. Det allra kraftigaste styrmedlet är reglering, som vid tillgripande närmast skall gälla råvaror som är kritiska för basindustrin och vissa produkter inom dagligvaruförsörjningen. Försörjningsberedskap i andra länder Det föreslagna kapitel 5 innehåller exempelvis möjlighet för statsrådet att förordna om tillståndsplikt för inköp av vissa nyttigheter för gårdsbrukets primärproduktion och för konsumentköp av vissa nyttigheter som är nödvändiga för befolkningens försörjning. Inköpstillstånd beviljas i det förra fallet av den kommunala landsbygdsnäringsmyndigheten och i det senare av kommunerna. Industriproduktionen föreslås kunna regleras genom att statsrådet närmare förordnar om hur metaller, metallegeringar, kemikalier, läkemedelsråvaror, elektronikkomponenter, lantbruksprodukter, varor som används av livsmedelsindustrin, råvaror och bränslen för energiproduktionen eller andra för industrin nödvändiga material eller nyttigheter får användas av näringsidkare. Syftet med en sådan reglering skall vara att trygga nödvändig produktion av nyttigheter med tanke på samhällets vitala funktioner. Det föreslås vidare att statsrådet skall ges befogenhet att förordna om tillståndsplikt för export, utförselförbud eller tillståndsplikt för import av nyttigheter som är reglerade enligt kapitlet, om begränsning av, eller förbud mot, användning av el för vissa ändamål och kvoter för elförbrukningen, om begränsningar av uppvärmning av fastigheter med fjärrvärme, samt om begränsningar av leveranser av lätt och tung brännolja för uppvärmningsbruk. I förslaget finns också bestämmelser om begränsningar av användningen av naturgas och om leveransplikt av vatten samt virke, trävaror och torv. För säkerställandet av att regleringar av detaljhandeln samt begränsningar av elanvändningen, av användningen av fjärrvärme och av användningen av naturgas fungerar, föreslås statsrådet få befogenhet att förordna om prisreglering i form av maximala prishöjningar. Föreslagna regleringar av flytande bränsle finns huvudsakligen i kapitel 10, som behandlar tryggandet av transporter vid undantagsförhållanden. Redan i kapitel 5 finns en grundläggande bestämmelse genom vilken statsrådet ges befogenheten att förordna om de mängder med vilka konsumtionen av flytande bränsle måste minskas samt om hur minskningen skall fördelas mellan trafiken, gårdsbruket, energiproduktionen, industrin och uppvärmning. skulle ha befogenhet att förordna hur inbesparingen av flytande trafikbränslen enligt statsrådets förordning skall fördelas mellan väg-, järnvägs-, sjö- och lufttrafiken. Vidare föreslås bl.a. regler om användnings- och inköpstillstånd för flytande vägtrafikbränslen, liksom reglering av försäljning och distribution av flytande bränsle samt begränsning av vägtrafiken. Försörjningsberedskap i andra länder anslöt sig 1991 till energiprogrammet inom IEA och är medlem i EU. av olja och oljeprodukter hålls såväl av näringsidkare och energiproducenter enligt lagstadgad förpliktelse som av Försörjningsberedskapscentralen (FBC). Försörjningsberedskapscentralen är ett statligt verk som grundades genom lagen om tryggande av försörjningsberedskapen och har till uppgift att planera och handha den operativa verksamhet som behövs för att upprätthålla och utveckla landets försörjningsberedskap. I detta ingår att handha säkerhetslagring, vilken avser att för kristida behov trygga såväl energiförsörjningen som livsmedelshushållningen, hälsovården och den försvarsrelaterade produktionen. Näringsidkare och energiproducenter har att hålla lager enligt lagen om obligatorisk upplagring av importerade bränslen (1070/1994). Enligt denna skall stenkol, råolja, oljeprodukter och naturgas lagras på egen bekostad av de lagringsskyldiga för tryggande av landets försörjningsberedskap och för att uppfylla internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Skyldig att lagra råolja och oljeprodukter är enligt 7 § den som importerar dessa produkter. Importörers obligatoriska lager av råolja och oljeprodukter skall enligt 8 § motsvara den genomsnittliga importen . Obligatoriska naturgaslager skall enligt 10 § hållas av sammanslutningar som använder eller återförsäljer naturgas samt importörer därav. Även dessa lager skall motsvara den genomsnittliga anskaffningsmängden respektive importen (11–12 §§). Skyldig att lagra stenkol är enligt 3 § verk som använder stenkol för att producera värme- eller elenergi samt stenkolsimportörer. De obligatoriska stenkolslagren skall för stenkolsverk som producerar el eller värme för eget bruk och för importörer motsvara den genomsnittliga förbrukningen respektive importen . som producerar värme- eller elenergi för annat än verkets eget bruk skall hålla lager motsvarande verkets förbrukning (4–5 §§). Det är enligt 14 § Försörjningsberedskapscentralen som sköter verkställigheten av lagen, fastställer upplagringsmängderna samt utövar tillsyn över de obligatoriska lagren och deras användning. På ansökan av den lagringsskyldige kan FBC bevilja den lagringsskyldige tillstånd att underskrida lagringsskyldigheten, om dennes produktion eller kommersiella verksamhet på grund av störningar i Försörjningsberedskap i andra länder tillgången på en produkt som omfattas av lagringsskyldigheten löper risk att avbrytas eller väsentligt minska om inte det obligatoriska lagret tas i bruk, och annat inte följer av internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Om uppfyllandet av en oljetilldelningsförpliktelse enligt internationella fördrag kräver att råolja eller oljeprodukter överlåts ur ett obligatoriskt lager är det Handels- och industriministeriet som beviljar tillstånd att underskrida fastställda upplagringsskyldigheter. Även läkemedel och sjukvårdsmaterial lagras av såväl FBC som privata näringsidkare. (25.5.1984/402) har läkemedelsfabriker, importörer av läkemedelspreparat, sjukvårdsanstalter samt och Röda Kors att för tryggandet av läkemedelsförsörjningen hålla obligatoriska lager av läkemedelssubstanser och läkemedelspreparat, hjälpsubstanser och tillsatsämnen som används vid framställning av läkemedelspreparat samt förpackningsmaterial. I lagen anges de grupper av läkemedelssubstanser och -preparat som de lagringsskyldiga kan åläggas att hålla lager av. Statsrådet förordnar sedan närmare vilka substanser som omfattas av lagringsskyldigheten och fastställer de preparat, hjälpsubstanser, tillsatsämnen och förpackningsmaterial som skall omfattas av lagringsskyldigheten. Läkemedelssubstanser, hjälpsubstanser och tillsatsämnen samt förpackningsmaterial som används vid framställning av läkemedelspreparat skall lagras av läkemedelsfabriker som använder dem vid tillverkning av läkemedel samt och Röda Kors. Läkemedelspreparat skall lagras av importörer. Sjukvårdsanstalter är skyldiga att hålla lager av de preparat som hör till deras basläkemedelsurval. Lagren av vissa läkemedelssubstanser, bl.a. inom grupperna antimikrobiska medel, hjärt- och kärlmedel samt medel mot förgiftningar och vacciner, skall motsvara den lagringsskyldiges genomsnittliga förbrukning . Lagren av övriga substanser, samt av hjälpsubstanser, tillsatsämnen och förpackningsmaterial skall motsvara den lagringsskyldiges genomsnittliga förbrukning . De obligatoriska lagren av läkemedelspreparat skall för de preparat som hör till samma läkemedelsgrupper som de substanser Försörjningsberedskap i andra länder som omfattas av den mer omfattande lagringsskyldigheten ovan motsvara tio månaders genomsnittlig försäljning i av importören. I övriga fall skall lagren motsvara fem månaders försäljning. Lagringsmängder får efter beviljande av understigas. Sådant beviljande ges emellertid endast om den lagringsskyldiges produktion eller verksamhet, på grund av störningar i tillgången på förnödenheter, som omfattas av lagringsskyldigheten, hotas att avbrytas eller väsentligt minska, eller om det finns risk för att förnödenheter i det obligatoriska lagret blir olämpliga för sitt syfte . FBC håller förutom lager av olja och medicinalmaterial även beredskapslager av vissa industrimaterial samt spannmål. Livsmedelsförsörjningen anses ur de finska medborgarnas synvinkel stå i första rummet. Det skall finnas föda med normalt närings- och energiinnehåll att tillgå under alla förhållanden. En tillräcklig produktion av inhemska baslivsmedel upprätthålls som grund för försörjningsberedskapen. Dessutom säkerhetslagras brödsäd i den mängd som motsvarar normalförbrukningen . Privata näringsidkare kan ingå avtal med FBC om frivillig lagring av vissa kritiska material. Enligt lagen om skyddsupplag (17.12.1982/970) får företagen inrätta och upprätthålla lager av råvaror, förnödenheter och produkter som är nödvändiga för tryggande av befolkningens utkomst och upprätthållande av produktionen vid eventuella störningar i utrikeshandeln, eller för att uppfylla internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Statsrådet fastställer enligt 3 § vilka råvaror, förnödenheter och produkter som skall lagras. Avtalen skall gälla lager av viss storlek och beskaffenhet och ingås för minst tre och högst . Förekommer störningar i tillgången på en råvara, en förnödenhet eller en produkt, eller skulle uppläggarens produktion avbrytas eller minska väsentligt om inte varorna i lagret används, får handels- och industriministeriet enligt 8 § ge uppläggaren tillstånd att använda varorna i lagret för sin produktion. Handels- och industriministeriet kan också, på grund av exceptionell prisstegring eller dröjsmål med leverans eller av annan därmed jämförbar särskild orsak bevilja uppläggaren tillstånd att tillfälligt – högst – använda lagret. Försörjningsberedskap i andra länder Enligt 8 a § kan handels- och industriministeriet vidare bevilja en uppläggare tillstånd att lämna ut råvaror och produkter ur lagret för att uppfylla internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Den danska beredskapslagen (Beredskapsloven, LBK nr 137 av ) behandlar framför allt räddningsberedskapen för att förhindra, begränsa och avhjälpa skador på människor, egendom och miljö vid olyckor eller katastrofer och i krig eller vid krigsfara. Beredskapen är alltså riktad mot alla typer av krissituationer, i såväl krig som fredstid, när samhällets förmåga att fungera normalt är väsentligt nedsatt. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om organisationen av den statliga och den kommunala räddningsberedskapen, befogenheter i olyckssituationer, skyldighet att bistå med privat egendom och transportmedel samt delta i räddningsoperationer, beredskapsplanering samt expropriation av privat egendom. Däremot saknas i denna lag regler om ransonering eller prisreglering. Beträffande fördelning av förnödenheter i bristsituationer stadgar lov om forsyningsmæssige foranstaltninger (LBK nr 88 av ) att industriministern kan fastställa bestämmelser om användningen, fördelningen, prisutjämning eller placeringen av de varulager som finns i landet, i den utsträckning som synes nödvändig. Om bestämmelserna gäller energiförsörjningen skall industriministern inhämta godkännande från energipolitiska utskott och i fråga om andra varor skall godkännande inhämtas från ett av tillsatt utskott. är medlem i EU och deltar i det internationella energisamarbetet. För att uppfylla de internationella förpliktelserna hålls beredskapslager av olja. Lov om forsyningsmæssige foranstaltninger kan tillämpas för att ge myndigheterna nödvändiga befogenheter i en krissituation. Försörjningsberedskap i andra länder De företag som importerar eller producerar råolja eller oljeprodukter är lagringsskyldiga enligt § 3 i lov om pligtige lagre af mineralolie og mineralolieprodukter (LOV nr 1275 av ). Lagringsskyldigheten kan antingen uppfyllas genom att hålla egna lager eller genom att Foreningen Danske (FDO) – i vilken i stort sett alla danska oljeföretag är medlemmar – håller lager på företagens vägnar. Närmare regler om lagringsplikten och om de samlade lagrens storlek fastslås av miljö- och energiministern. De danska oljelagren motsvarar 81 dagars förbrukning. Enligt § 5 a i lov om pligtige lagre af mineralolie og mineralolieprodukter skall de lagringsskyldiga även vidta nödvändiga åtgärder för att säkra försörjningen av olja och oljeprodukter i beredskapssituationer och andra extraordinära situationer. Beredskapen i elsektorn har sin grund i § 85 b i lov om elforsyning (LBK nr 1115 av ), som stadgar att elproducenter och nätaktörer samt den elförsörjningsverksamhet som utövas av den systemansvariga myndigheten , skall ha nödvändig beredskap för elförsörjningen i extraordinära situationer. Beredskapen regleras närmare i Bekendtgørelse om beredskab for elsektoren (nr 1024 av ). Bekendtgørelsen innehåller regler om beredskap för att kunna upprätthålla samhällets elförsörjning vid krissituationer förorsakade av hot från människor, naturen eller teknologi, i såväl krigssom fredstid. I beredskapsarbetet ingår såväl att reducera elförsörjningssystemets sårbarhet och risker som att planera en koordinerad och effektiv krishantering (§ 2). Bekendtgørelsen innehåller dock inga regler om prioritering eller avstängning av elanvändare vid elbrist. I försörjningsmässiga nödsituationer samt vid olyckor och katastrofer, inklusive krigshandlingar, gäller för läkemedelssektorn bestämmelserna i två bekendtgørelser om spredning af lægemiddellagre (nr 940 av ) respektive om udlevering av lægemidler i Försörjningsberedskap i andra länder forsyningsmæssige nødsituationer og i tilfælde af ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger (nr 941 av ). Läkemedelsimportörer, -grossister och -producenter har att hålla läkemedelslager. I situationer som ovan angivits skall lagren minskas genom distribution genom sedvanliga kanaler. Hos importörerna och grossisterna skall lagren minskas till ett minimum, hos producenterna med vad som motsvarar 45 dagars normal förbrukning av läkemedlen i fråga. Begränsningar gäller i dylika situationer även för apotekens rätt att lämna ut läkemedel, dock inte såvitt gäller leveranser till sjukhus och liknande. Apoteken får endast lämna ut receptbelagda läkemedel i en mängd som motsvarar 14 dagars förbrukning. , som är ansvarig för den överordnade samordningen av läkemedelsberedskapen, kan föreskriva att leverans endast får ske för en kortare konsumtionsperiod än och endast till vissa närmare angivna persongrupper. Apoteken kan även begränsa utlämnandet av icke-receptbelagda läkemedel till den minsta förpackningen de har på lager, eller till en mängd som motsvarar 14 dagars konsumtion. Apoteken kan också neka till att lämna ut icke-receptbelagt läkemedel till en person som inte tycks ha behov av det. I en bilaga till bekendtgørelsen om udlevering av lægemidler räknas vissa läkemedel upp som, trots att de i normala fall inte är receptbelagda, i en krissituation endast får lämnas ut mot recept. Det finns två huvudsakliga typer av skäl till politiska ingrepp när det uppstår en plötslig brist på förnödenheter. För det första har vissa marknader sådana egenskaper att de inte kan hantera en plötslig bristsituation på ett tillfredsställande sätt. För det andra kan samhället råka i en så djup och långdragen kris att huvuddelen av samhällets resurser måste mobiliseras för att bemöta krisen. I sådana lägen kan en delvis politiskt styrd ekonomi under vissa betingelser fungera mer effektivt än en fri marknadsekonomi. 10.1Kriser begränsade till marknader med specifika egenskaper En del marknader har sådana särdrag att de inte reagerar på en plötslig bristsituation på ett sätt som är samhällsekonomiskt effektivt. I stället uppstår någon form av marknadsmisslyckande. Väl avvägda politiska ingrepp i sådana marknader, såsom prisreglerings- eller ransoneringsåtgärder, kan öka effektiviteten. Ett exempel är elmarknaden, där produktion och konsumtion måste balanseras kontinuerligt för att inte riskera att systemet slås ut. På kort sikt är det svårt för enskilda producenter eller enskilda konsumenter att ändra sitt beteende för att anpassa sig till en brist. En plötslig brist skulle kräva att spotmarknadspriset stiger kraftigt, att prisökningen kommuniceras till alla producenter och konsumenter och slutligen att dessa ökar sin produktion respektive minskar sin konsumtion. Vissa producenter (vissa produktionsanläggningar) och vissa konsumenter har tillräcklig flexibilitet för att göra detta, men det gäller inte för merparten av förbrukningen. Om inte en tillräckligt stor och tillräckligt snabb anpassning till den uppkomna bristsituationen sker uppstår ett elavbrott och ett större antal konsumenter kan bli helt utan el. misslyckande kan beskrivas som en externalitet; när en viss konsument inte drar ned sin konsumtion påverkas även andras konsumtion. Alternativt kan man se balans i systemet som en kollektiv vara. Oavsett terminologi, finns det i en situation med akut effektbrist anledning att vidta ett centralt ingrepp i form av ransonering. Det är bättre att en del konsumenter slås ut än att alla gör det. Den metod som används i ett akut läge är roterande bortkoppling. För att hantera effektproblem med litet längre tidshorisont finns en offentligt upphandlad effektreserv. Även här finns ett marknadsmisslyckande som underliggande motiv för ingreppet, nämligen att effektreserven fungerar som en kollektiv nyttighet. I ett ännu längre tidsperspektiv kan energibrist hota. Med energibrist avses en situation när kunder med fasta elpriser utan ingrepp i marknaden riskerar att förbruka mer energi än den som finns tillgänglig under den kommande (vinter)säsongen. Här finns utrymme att använda prissignaler, men för att problemet ska kunna lösas måste de gå fram till kunder med fastprisavtal. Detta skulle kunna ske exempelvis genom en tillfälligt höjd elskatt. Alternativt skulle det kunna användas vad som formellt skulle kunna kallas ransonering, men som i praktiken skulle vara ett tvåprissystem, med högre priser på marginalen också för kunder med fastprisavtal. Liknande exempel kan lyftas fram från läkemedelsmarknaden. En rent marknadsekonomisk modell används inte ens i normala fall på läkemedelsmarknaden, och inför exempelvis en hotande pandemi finns goda skäl att ransonera tillgängliga vacciner och antivirala läkemedel. Vacciner och andra åtgärder som minskar smittspridning är nyttigheter med starka externaliteter, som inte bäst tillvaratas genom fri prisbildning. Inte heller vid en mer långdragen läkemedelsbrist, t.ex. till följd av avspärrning, framstår det som ändamålsenligt att låta marknaden ransonera tillgången via priset. Den här typen av marknadsspecifika marknadsmisslyckanden – motiv för politiskt beslutade ingrepp i marknaden – är emellertid just specifika; medlen måste anpassas för den aktuella marknaden och den aktuella situationen. Eftersom förloppen kan vara snabba (hotande elavbrott eller pandemi) bör de också vara planlagda i förväg. För att de särskilda problem som kan uppstå till följd av brist på enskilda marknader skall kunna lösas, kan det krävas sektorsspecifika regler eller åtminstone sektorsspecifika krisplaner. Ansvaret för krisplanering och för hanteringen av bristsituationer bör tillkomma sektorsmyndigheter. Det får inte råda oklarhet om prisreglerings- eller ransoneringsåtgärder får vidtas enligt gällande rätt och åtgärderna måste kunna vidtas utan dröjsmål. Regelverken för ransonering och prisreglering inom elsektorn respektive marknaden för läkemedel och sjukvårdsförnödenheter, bör utvecklas. På elmarknaden gäller detta framför allt för situationer då energibrist hotar. Det kan dock även finnas skäl att ytterligare utveckla regelverken för att hantera akut effektbrist och nära förestående effektbris.