sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Ytterligare en grupp insättningar som kan diskuteras är sådana insättningar som gjorts då det i och för sig inte funnits något gällande verksamhetstillstånd men där ett beslut om återkallelse därefter har inhiberats av domstol. Sådana insättningar kan kallas intervallinsättningar. Om ett verkställbart återkallelsebeslut inhiberas – vilket i så fall torde ske efter återkallelsen8 – finns ett intervall inom vilket insättningar i institutet enligt reso- nemanget ovan inte skulle omfattas. Insättningar som i stället sker 8 I Custodiafallet meddelades beslutet på den fjärde dagen (andra arbetsdagen) efter återkal- lelsebeslutet. Särskilda frågor om garantins omfattning – efter det att ett inhibitionsbeslut fattats – skulle däremot omfattas enligt vanliga regler. I och för sig borde intervallinsättningarna aldrig ha tagits emot av institutet eftersom det inte längre finns något verksamhetstillstånd. Det kan dessutom hävdas att insättarna bör stå risken för sina medel och se till att inte göra några insättningar på ett institut som fått sitt verksamhetstillstånd återkallat. Mot bakgrund av det konsumentskyddande syftet med regleringen och vid en allmän rimlighetsbedömning bedömer utredningen emeller- tid att också dessa intervallinsättningar bör omfattas av insätt- ningsgarantin på normalt sätt. Utredningens ställningstagande innebär att insättningar som görs när verksamheten bedrivs med erforderligt verksamhetstillstånd eller då en återkallat tillstånd inte är verkställbart, bör omfattas av insättningsgarantin. Samma gäller för insättningar som gjorts innan ersättningsrätt inträder på grund av att institutet för- sätts i konkurs. Detsamma gäller för sådana intervallinsättningar som skett då ett återkallelsebeslut i och för sig varit verkställbart, om beslutet att återkalla tillståndet därefter har inhiberats av domstol, och för sådana insättningar som genererats av system som inte stoppats tillräckligt snabbt vid en gällande återkal- lelse. Dessa ställningstaganden kan enligt utredningens uppfattning fylla de bakomliggande syftena med regleringen, dvs. ett skydd för konsumenterna och en reglering som kan bidra till finansiell stabili- tet. För en sparare är det rimligt att veta att det normala insätt- ningsgarantiskyddet gäller för insättningar som görs under det att verksamhet bedrivs på vanligt sätt. Att därutöver skydda de insätt- ningar som görs i ett intervall innan ett inhibitionsbeslut meddelas, och där automatiska processer inte tekniskt kunnat stoppas , skyddar också konsumenterna. Eftersom insättningar gjorda efter meddelad inhibition föreslås omfattas, skulle en ordning där vad som kan kallas intervallinsätt- ningar inte omfattas kunna leda till att de som gjort sådana insätt- ningar genast vill ta ut dessa – vilket kan leda till någon form av uttagsanstormning avseende åtminstone dessa medel. Särskilda frågor om garantins omfattning spekuleras i vilken mån medlen skulle komma att återföras till insti- tutet igen. Det är inte osannolikt att medlen skulle föras till andra institut. Med en regel där intervallinsättningarna omfattas kan spa- rarna förhoppningsvis känna sig lugnare, vilket i sig gynnar den finansiella stabiliteten. Det är vidare utredningens uppfattning att i de allra flesta fall kommer att förordna att de återkallelsebeslut som meddelas ska gälla och att sannolikheten för att rätten kommer att meddela inhibitionsbeslut avseende återkallelsen är ytterligt begränsad. I praktiken torde därför insättningar gjorda fram till meddelandet av återkallelsebeslut vara de insättningar som omfattas. Utredningens bedömning: Postväxlar omfattas inte av insätt- ningsdefinitionen i insättningsgarantilagen. Utredningen före- slår inte någon ändring. Utredningen har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att se över om postväxlar omfattas av insättningsdefinitionen. Under behandlingen av propositionen års ändringar i insättningsgarantilagen begärde både och klarläggande i frågan om postväxlar omfattades av insättningsgarantin. uttalade därvid att utskottet ansåg att postväxlar faller utanför insättningsdefinitionen och där- med inte omfattas av insättningsgarantin.9 11.3.2Begreppet insättning i insättningsgarantilagens mening Insättningar omfattas av insättningsgarantin. En insättning i insätt- ningsgarantilagens mening är ett tillgodohavande som avser inlå- ning på ett konto.10 Genom lagändringen utvidgades definitionen till att avse alla tillgodohavanden som 2008/09:FiU14. 102 § 3 insättningsgarantilagen. Särskilda frågor om garantins omfattning avser inlåning på konto, oavsett om medlen finns på ett transaktionskonto eller inte och oavsett om beloppen är nominellt bestämda eller inte11. I ursprungslydelsen av insättningsgarantilagen omfattades endast sådana insättningar på konto i bank som var nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Som skäl att 2008 utvidga definitionen angavs en önskan att närmare ansluta till vad som gäller i andra EES-länder.12 I insättningsgarantidirektivet definieras insättning på följande sätt: 1.insättning: ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett till- fälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut13 Från denna definition medges en möjlighet för medlemsstaterna att bestämma att vissa insättare eller insättningar ska vara undantagna från garanti eller ges en lägre garanti. Detta kan bl.a. gälla skulde- brev som samma kreditinstitut har ställt ut, och skulder enligt egna accepter eller egna växlar.14 De flesta medlemsstaterna har bestämt sådana undantag, dock inte alla, t.ex. , , , eller Sverige.15 Någon ändring av insättningsdefinitionen har inte skett genom det tillägg till direktivet som antagits den 11 mars 2009.16 Medel som tillfälligtvis inte finns på kontot på grund av att de är föremål för någon transaktion är också att se som insättning i lagens mening.17 2008/09:49 s. 12. 12I Reformerat system för insättningsgarantin (SOU 2005:16) föreslogs i stället att insätt- ningsdefinitionen borde inskränkas till att inte alls avse någon form av bundet sparande (s. 129 f.). 94/19/EG art. 1.1. 94/19/EG art. 7.2, bil. EFDIs First Report. 2009/14/EG. 1995/96:60 s. 117. Särskilda frågor om garantins omfattning 11.3.3Vad är en postväxel? En postväxel är inte att se som inlåning på ett konto. En postväxel ger i stället uttryck för en utfästelse av en bank att utge ett visst belopp. Begreppet används ofta om s.k. egna växlar, dvs. där ban- ken (trassaten) ger ut växeln till den som tar ut den (trassenten). I och med att postväxeln tas ut reserveras ett belopp på trassentens konto. Beloppet är sedan knutet till växeln i sig och inte tillgängligt för trassenten eller annan på annat sätt än att lösa in växeln i bank. Postväxlar används ofta som betalningsmedel när det är opraktiskt att bära med sig kontanter men mottagaren inte accepterar konto- kort, t.ex. vid bilaffärer mellan privatpersoner. Postväxlar torde ofta vara utställda på relativt stora belopp och kan lösas in i alla banker, där de är betalningsbara. En postväxel är att se som ett betalningsmedel.18 Till skillnad från beloppet på en utställd check, kan trassenten inte förfoga över det utskrivna beloppet innan det löses in, utan beloppet är ett låst tillgodohavande hos banken.19 Postväxelns värde är inte knutet till en viss namngiven innehava- re utan kan sägas vara knuten till växeln i sig. Om postväxeln inte destineras av trassenten, är det trassenten själv som är berättigad. Postväxeln kan dessutom överlåtas. Postväxelns summa i banken kommer därför alltid att vara destinerad till en viss mottagare. Det är däremot först när innehavaren löser in postväxeln som banken får veta vem som är den berättigade. Det finns inte heller något sär- skilt intresse för banken att ha denna information tidigare. Civilrättsligt sker betalning med postväxel först när den löses in. Men den utfärdande parten har redan tidigare, genom överlåtelse – som oftast sker – avhänt sig möjligheten att förfoga över beloppet. Sett ur utställarens perspektiv har betalning i praktiken skett redan genom att hon eller han överlåtit postväxeln. För det fall postväxlar ska omfattas av garantin kan det därför finnas skäl att se beloppet i förhållande till den berättigade vid avgörandet av beloppsbegräns- ningar. dragna växlar, när någon annan ska utge betalning, har däremot inslag av kreditmedel. 19Det utställda beloppet på en check förutsätts vara täckt på utställarens konto , och ingår på det viset i garantisystemet. Särskilda frågor om garantins omfattning Postväxlar ska accepteras i alla banker. Det är dock den utstäl- lande banken som ska stå för betalningen genom det tillgodoha- vande som finns där och som gjorts tillgängligt för betalningen i och med att växeln togs ut. För det fall postväxlar ska omfattas av insättningsgarantissystemet får det ses som att tillgodohavandet i garantisystemets mening finns på den banken, dvs. den bank som ställt ut postväxeln och där den person som använder postväxeln som betalningsmedel har det konto på vilket medel reserverats för postväxelns belopp. När postväxeln använts för att göra en betal- ning uppkommer en fordran för betalningsmottagaren, dvs. den berättigade, på betalarens bank. Det kan då slumpa sig så att den berättigade har styrt sina medel så att hon eller han har insättningar som täcks upp till gränsen av insättningsgarantin på just det utfärdande institutet. Den berättiga- de kan ju inte styra över vilken bank som utfärdat en växel som hon eller han själv inte ställt ut. Eftersom det är en tillgång beställaren inte kan styra över i garantihänseende skulle det kunna vara rimligt att hantera postväxeln som en egen typ av garanterad tillgång. Den borde i så fall inte konkurrera beloppsmässigt med eventuell annan inlåning hos institutet som vederbörande kan ha. 11.3.4Argument för att postväxlar ska omfattas av insättningsgarantin särskilt mot den definition som ges i insättningsgarantidirekti- vet och mot insättningsgarantisystemets syfte – konsumentskydd och finansiell stabilitet – kan postväxlar ses som ett tillgodohavan- de hos ett institut och ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som institutet måste betala ut, enligt svenska regler. Postväxeln representerar medel som lånats in till bank och som reserverats för att underlätta transaktioner. Den som ställt ut växeln kan inte disponera över medlen på annat sätt än genom att lösa in växeln. Detta talar för att postväxlar bör omfattas av insättningsgarantin. 11.3.5Argument mot att låta postväxlar omfattas av insättningsgarantin Även om postväxlar förekommit som betal- ningsmedel, i situationer där kontanter förefallit mindre lämpligt, Särskilda frågor om garantins omfattning kommer detta argument som skäl för att skydda postväxlarna genom insättningsgarantin sannolikt att väga mindre tungt, mot bakgrund av att t.ex. mobila internetlösningar blir allt vanligare och då betalning även utan kontanter kan ske simultant med överlämnandet av den köpta varan. Många affärer kan genomföras genom att en överföring från den ena partens konto till den andres sker via internetbank vid själva köptillfället. Det torde leda till att postväxlar framöver kommer att användas i allt mindre utsträckning. Denna utveckling kan sannolikt påskyndas av att nya tekniska lösningar för betalningar utvecklas och etableras, t.ex. betalningar över mobilnätet. Ett annat argument för att hålla postväxlarna utanför insätt- ningsgarantin är den uppenbara risken för att insättningsgarantins skydd kan missbrukas. Genom att flytta över delar av sina tillgodo- havanden till postväxlar som därefter överlåts – för skens skull – till exempelvis en närstående, skulle en insättare kunna utverka att garantin för henne eller honom täcker långt större belopp än vad systemet varit avsett att medge. Sådana transaktioner skulle kunna göras även när institutet råkat i bekymmer att hålla insättningarna disponibla. Så länge som det finns täckning på kontot kan postväx- lar ställas ut, eftersom själva utställandet inte medför något ianspråk- tagande av institutets likviditet. Insättningsgarantisystemet skulle därmed riskera att kräva mycket större summor för avgifter etc. för att tillmötesgå denna svårkontrollerbara resurs. Ett annat problem med att låta postväxlar omfattas av insätt- ningsgarantin är att det skulle innebära ett prioriteringsproblem för garantimyndigheten. Hur ska en persons tillgångar avräknas mot beloppet för garantin? Ska inlåning på konto, IPS (om sådana till- gångar ska anses omfattas) eller tillgodohavande på en postväxel prioriteras högst, och hur ska de därefter rangordnas? Frågan kan i och för sig lösas genom en reglering, men svåra gränsdragnings- problem kan befaras. Det skulle dessutom medföra en viss mer- administration för garantimyndigheten vid en utbetalning. Sett mot bakgrund av de svårkontrollerbara problem som ett miss- bruk av postväxlar i en krissituation skulle kunna innebära, samt de prioriteringsfrågor som skulle uppkomma vid en utbetalning finns Särskilda frågor om garantins omfattning skäl att allvarligt överväga att inte låta postväxlarna omfattas av insättningsgarantin. Skälet som talar för att låta dem omfattas – att garantera och underlätta kontantlösa transaktioner mellan privatpersoner – får i sammanhanget anses väga mindre tungt. Att postväxlar inte heller i fortsättningen omfattas av insättningsgarantin ändrar inte förut- sättningarna för användandet av postväxlar jämfört med . Där- emot finns det andra, elektroniska och säkra lösningar som i många fall lika gärna kan användas. Fördelen med dessa är då också att avtalsparternas medel kan vara skyddade, genom att de då alltid kan finnas på ett garanterat konto. Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner utredningen att, trots att det kan finnas goda skäl att låta postväxlar omfattas av insättningsgarantin, tyngre skäl väger över för att lämna post- växlarna utanför. 11.4Individuellt pensionssparande (IPS) Utredningens förslag: Inlånade medel inom det individuella pensionssparandet bör skyddas. Skyddet bör skapas genom att fordran på inlånade medel omfattas av allmän förmånsrätt i konkurs. I propositionen Utvidgning av insättningsgarantin20 konstaterade regeringen att insättningsgarantibegreppet inte omfattar inlåning inom ramen för individuellt pensionssparande. Det angavs i propositionen att det i samband med kommande ändringar i insättningsgarantidirektivet kunde bli aktuellt att se över vilken typ av insättningar som insättningsgarantin ska omfatta. Utredningen har därför fått i uppdrag att analysera om det kan motiveras att medel som placerats som inlåning inom det individuella pensionssparandet (IPS) ska omfattas av insättningsgarantin. Därvid ska särskilt beaktas att gränsdragningen mot annat pen- sionssparande eller försäkringssparande ska kunna upprätthållas. En förutsättning för inlåning på konto inom IPS ska kunna omfat- tas av insättningsgarantin är att de särskilda villkoren för det bund- na pensionssparandet kan upprätthållas. För det fall utredningen 2008/09:49. Särskilda frågor om garantins omfattning finner att sparformen ska omfattas ska även redovisas hur så kan ske. 11.4.1Kort om IPS och pensionssystemet Pensionen kan delas i tre delar: Den del staten svarar för, bl.a. allmän pension och premiepension, den del arbetsgivaren svarar för, s.k. avtalspension eller tjänstepension och den del individen själv svarar för genom eget pensionssparande. Alla omfattas av den statliga pensionen i en eller annan form, och de allra flesta som har en anställning får också via sin arbetsgivare en tjänste- eller avtalspension. Många väljer därutöver att spara på egen hand till pensionen. Det finns ett antal särskilda sparformer att välja mellan: traditionell pensionsförsäkring, fondförsäkring och IPS (individuellt pensions- sparande). Dessa typer av sparande ingår inte i insättningsgarantin som den ser ut , och inte heller av investerarskyddet.21 Kortfat-tat innebär de olika sparformerna följande. Sparandet förvaltas kollektivt av ett försäkringsbolag och individen kan inte själv påverka placeringarna. Spararen har en garanterad avkastning och grunddelen placeras i bl.a. obligationer. Ofta får försäkrings- bolagen en högre avkastning som då går tillbaka till spararen som återbäring. Livförsäkring med fondanknytning (unit linked). Till skillnad från den traditionella pensionsförsäkringen kan spararen här själv välja hur pengarna ska placeras. Placeringarna kan ske i räntefonder och aktiefonder. Här ges inte någon garanterad avkastning. Man kan byta mellan fonderna. Individuellt pensionssparande (IPS). Sparandet sker i ett pensionssparinstitut, dvs. ett företag som har tillstånd att bedriva pensionssparrörelse. IPS kan ske i alla typer av spar- 21 Definitionen av insättning i 2 § anges i förarbetena inte omfatta tillgångar inom IPS. I lagen (1999:158) om investerarskydd anges undantaget direkt i lagtexten, 12 § andra stycket. Särskilda frågor om garantins omfattning produkter – fonder, aktier eller bankkonto – och har inte något försäkringsinslag. Gemensamma nämnare för de olika formerna för bundet pensions- sparandet är att beskattningen för sparandet skjuts upp, att medlen inom sparandet blir tillgängligt för spararen förrän från en viss ålder (), att utbetalningarna då beskattas som inkomst av tjänst och att utbetalningarna inte får ske i form av en engångs- summa utan måste utbetalas periodiskt. Möjligheten att spara i en skattegynnad långsiktig sparform utan försäkringsinslag infördes i form av det individuella pensions- sparandet, IPS.22 Det var möjligt att spara i pensions- försäkring under sådana gynnsamma skatteregler. I förarbetena nämns just att sådant långsiktigt pensionssparande bör kunna ske på en bredare marknad och att man därför inför en renodlad sparform, IPS. Det andra huvudsyftet med införandet var att öka konkurrensen om sparandet för pensionen och på så sätt skapa förutsättningar för en mer kostnadseffektiv förvaltning.23 Lagrådet riktade under lagstiftningsarbetet viss kritik mot kon- struktionen av IPS såsom alltför komplicerad och svårtillgänglig för spararen. Konstruktionen förklarades – och försvarades – i proposi- tionen genom hänvisningar till att konkurrensneutralitet i förhål- lande till sparande i pensionsförsäkring var en av grundpelarna i förslaget.24 Sparande i IPS kan ske inom alla typer av sparprodukter; inlå- ning, andelar i investeringsfonder och andra fondpapper.25 Till grund för sparandet läggs ett avtal mellan insättaren och pensions- sparinstitutet.26 Att bedriva pensionssparrörelse är en tillståndsplik-tig verksamhet som efter tillstånd får bedrivas av värdepappersinstitut.27 För att tillstånd ska 22SFS 1993:931, prop. 1992/93: 187, bet. 1992/93:SkU31, rskr. 1992/93:359. Grundarbetet gjordes i en departementspromemoria, Ds 1992:45. 1992/93:187 s 1. 1992/93:187 s. 93 f. 252 kap. 1 § lagen om individuellt pensionssparande. 261 kap. 1 § lagen om individuellt pensionssparande. 271 kap. 4–5 §§ lagen om individuellt pensionssparande. Särskilda frågor om garantins omfattning lämnas ställs i huvud-sak och i tillämpliga delar motsvarande krav som gäller för bank- och finansieringsrörelse.28 Vid sparande i inlåning gäller att pensionsmedlen ska placeras för spararens räkning i ett svenskt eller utländskt bankföretag.29 Vid sparande i en investeringsfond ska medlen placeras för spara- rens räkning i en investeringsfond eller i ett utländskt fondföretag för vilket gäller väsentligen samma reglering som för investerings- fonder här i landet.30 Vid sparande i andra fondpapper än andelar i en investeringsfond ska medlen placeras för spararens räkning i fondpapper som kan handlas på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES-området.31 ska placera insättarens tillgångar, inom de tillåtna sparformerna, på ett pensionssparkonto på det sätt som spararen från tid till annan bestämmer.32 För varje pensionssparav- tal ska ett pensionssparkonto föras, på vilket institutet fortlöpande ska anteckna in- och utbetalningar, köp och försäljningar av fondandelar och andra fondpapper, räntor och utdelningar, samt skatter och avgifter som dras från kontot. Tillgångar inom IPS ska som huvudregel hållas avskilda från insti- tutets tillgångar. Detta innebär att medlen omfattas av separations- rätt i konkurs. Det enda undantaget som medges från detta är medel som placeras som inlåning direkt i en bank som också är pensionssparinstitut i förhållande till spararen.33 Eftersom sparande inom IPS är en sparform där spararen kan vara aktiv i sina place- ringar placeras medlen i förhållandevis stor utsträckning i fonder eller värdepapper, och inte i så stor utsträckning i kontosparande. Sedan införandet av möjligheten att spara i ett IPS har allt fler 1 560 000 IPS-konton, och sparandet fördelade sig för 28Se 1 kap 5 § jämfört med 3 kap. LBF. 292 kap. 2 § lagen om individuellt pensionssparande. 30Se 2 kap. 3 § lagen om individuellt pensionssparande. 31Se 2 kap. 4 § lagen om individuellt pensionssparande. 323 kap. 3 § lagen om individuellt pensionssparande. 1992/93:187 s. 112. Särskilda frågor om garantins omfattning inlånade medel, för fondandelar och för andra värdepapper.34 För sparandet inom IPS gäller liksom för pensionskapitalet i liv- försäkringsbolagen och pensionsstiftelserna att beskattningen sker på en schablonmässigt beräknad avkastning. Den framräknade av- kastningen beskattas med en skattesats på . Som skäl för beskattningsmetoden angavs i förarbetena till IPS att den föreslag- na metoden skulle medföra förenklingar, ökad likformighet i beskattningen av pensioneringssätt och ett stabilare system på . Alla skattemässigt betingade inlåsningseffekter bort- faller. Omplaceringar av kapitaltillgångar blir helt skattefria, vilket bör leda till en allmänt sett effektivare kapitalförvaltning.35 För IPS – liksom för pensionsförsäkringar – gäller att insätt- ningar är avdragsgilla.36 Sparandet upp till denna nivå sker således med oskattade pengar. I förarbetena understryks att individen får frihet att välja mellan olika sparformer men att en restriktion åläggs spararen, nämligen den att sparmedlen inte kan tas ut innan de särskilda utbetalnings- reglerna medger detta. Samma sak gäller för pensionsförsäkringar.37 11.4.3Utbetalning av medel från IPS Uttag från IPS-konto kan i huvudsak ske i form av ålderspension, tidigast från det att spararen är , eller genom efterlevandepen- sion eller för betalning av skatter, avgifter och kostnader för trans- aktioner på kontot.38 Avkastningen beskattas enligt schablonmässi- ga regler, vilket beskrivits ovan. Förtida uttag kan ske efter särskilt tillstånd från vilket kan ges under vissa förutsättningar. När medlen tas ut beskattas de som inkomst av tjänst.39 Skatte- reglerna är utformade för att vara neutrala med de skatteregler som gäller för utbetalning från pensionsförsäkring i syfte att inte sned- vrida konkurrensen mellan sparformerna. 1992/93:187 s. 3. 36Begränsningen gäller inkomst av tjänst, se 59 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). 1992/93:187 s. 92 f. 38Se 58 kap. 23 § inkomstskattelagen. 39Se 59 kap. inkomstskattelagen. Särskilda frågor om garantins omfattning Om ett institut förlorar sitt tillstånd att bedriva pensionssparrörel- se, eller om det trätt i likvidation eller försatts i konkurs ska det avvecklas. För avveckling i annat fall krävs tillstånd från Finans- inspektionen, i syfte att skydda konsumenterna från godtyckliga avvecklingsbeslut. Vid avvecklingen får spararna utnyttja sin flytträtt för pensions- sparavtalet på sätt som gäller för IPS i allmänhet.