sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Det kan noteras att utredningens förslag endast marginellt kommer att förkorta miljöprövningen i liknande ärenden . Ny instansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdom- En särskild utredare ska utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisa- tions- och författningsändringar för en samordning av miljödom- stolarna och fastighetsdomstolarna. Syftet med utredningen är att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål och mål och ärenden enligt och PBL. Utredningen syftar vidare till att höja kvali- teten i verksamheten och hitta en långsiktigt hållbar organisations- lösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Utredaren kommer att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt och PBL. Dessa frågor presenteras över- siktligt i detta direktiv, men preciseras närmare i kommande tilläggsdirektiv. Ett delbetänkande med förslag till organisations- och författ- ningsändringar i anledning av den nya instansordningen för ärenden och mål enligt PBL ska redovisas . Övriga instansordningsfrågor ska redovisas i ett delbetän- kande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Ärenden och mål enligt PBL Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Kommuner- nas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och för- handsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter prövning inte överprövas av regeringen, över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. fick 2002 i uppdrag att se över bland annat instansordningsfrågan för samtliga PBL-ärenden. I slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) har kommittén föreslagit att överprövningen av plan-ärenden enligt PBL, med undantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som är av betydelse för försvaret, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt PBL, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fort- sättningsvis överprövas i länsstyrelserna och – efter ett överklagan- de – vid de nuvarande miljödomstolarna. Detta förslag fick stort stöd av remissinstanserna. I propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen att skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden i enlighet med vad har föreslagit. antog förslaget (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter och vattenverk- samheter Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. prövas av kommuner, länsstyrelser, miljödom- stolar, och . I mål som rör Försvarsmakten, , eller ska domstol alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. De miljöfarliga verksamheterna klassas som A-, B- eller C-verksamheter. Första instans för miljöprövningen av en A-verksamhet är miljödom- stolen. Första instans för miljöprövningen av en B-verksamhet är en särskild miljöprövningsdelegation vid länsstyrelserna. Miljö- prövningsdelegationen består av en ordförande och en miljösak- kunnig. Ärendena bereds av anställda vid . Om verk- samheten är en C-verksamhet är kommunen första prövnings- instans. Mål om vattenverksamheter enligt 11 kap. prövas av en miljödomstol som första instans. Vilken instans som är sista instans är beroende av om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet eller domstol. Om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet är sista instans. I annat fall är sista instans. Det finns fem miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna är inordnade i den allmänna domstolsorga- nisationen. är Miljööverdomstol och tingsrätterna i , , , och är miljödom- stolar. Miljödomstolen i har verksamhet även i . fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slut- betänkandet ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas vid en förvaltnings- myndighet som första instans. konstaterade kommittén att det finns behov av fortsatt utredning. En prövningsorganisation som innebär att mål om miljöfarliga A-verksamheter och vatten- verksamheter prövas av länsstyrelse som första instans har fått stöd av en majoritet av remissinstanserna. I det tidigare delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) förordade att antalet myndigheter som prövar mål om A- verksamheter och vattenverksamheter bör begränsas till ett litet antal, företrädesvis 1–5 stycken. I samma delbetänkande belyste kommittén den tveksamhet som uttryckts i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständighet i förhållande till länsstyrelserna med anledning av att berednings- personalen vid miljöprövningsdelegationen också är handläggare vid länsstyrelserna. Fastighetsdomstolarna prövar bl.a. fastighetsbildnings- och expropriationsmål. Det finns 25 fastighetsdomstolar. Enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen har beslutat att tings- rätterna i residensstäderna samt och tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I vissa mål och ärenden är även och tingsrätter fastighetsdomstolar. Fastighetsdomstolarnas avgöranden kan överklagas till någon av de sex hovrätterna och vidare till . fick i regleringsbrevet i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Dom- stolsverket föreslog att antalet fastighetsdomstolar skulle minskas från 25 till 7 och att dessa huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar (2006:2). En majoritet av de remissinstanser som hade remitterat rapporten till var positiva till en ändrad orga- nisation. Flera domstolar pekade dock på att denna fråga borde samordnas med förändringar i organisationen för miljödom- stolarna. Även i flera av remissvaren till slut- betänkande framfördes att fastighetsdomstolarna borde införlivas i den nya organisationen vid miljödomstolarna. Ändrad instansordning för vissa PBL- och miljöbalksärenden I enlighet med propositionen Ny instansordning för PBL- ärenden (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr 2006/07:191) bör prövningsorganisationen för PBL-ärenden ändras på det sätt som har föreslagit. har lämnat ett antal författningsförslag för genomförande av de organisa- tionsförändringar som behövs för att åstadkomma en sådan ny instansordning. Ytterligare utredning med förslag på organisations- SOU 2009:10 Bilaga 1 och författningsändringar är dock nödvändig för att kunna genomföra den nya instansordningen. förordade en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter och regeringen delar denna uppfattning. Regeringen gör bedömningen att en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter som innebär att de prövas av en länsstyrelse som första instans renodlar miljödomstolarnas tvistlösande roll och effektiviserar handläggningen. Förslag på organisations- och författningsändringar för genomförandet av en sådan ny instans- ordning behöver dock tas fram. I sammanhanget bör det utredas hur man i en ändrad instansordning bäst tillgodoser behovet av att bygga upp och behålla en hög kompetens i prövningen. Möjlig- heten att t.ex. koncentrera dessa ärendegrupper till ett färre antal länsstyrelser bör övervägas. Här kan det framtida antalet miljö- domstolar vara vägledande. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar att åstadkomma en effektiv och rättssäker verksamhet. Instansordningen för ärenden och mål som berör Försvars- makten, , eller Försva- rets radioanstalt omfattas inte av utredningsbehovet och ingår därför inte i uppdraget. ska vara ändamålsenligt utformad och bl.a. ge möjlighet till kompetensutveckling och specialisering. Av framgår att många av de lagfarna ledamöter som handlägger fastighetsmål inte i särskilt hög grad är specialiserade inom det aktuella rättsområdet. Specialiseringen i fastighetsdomstolarna består , med några undantag, främst i att fastighetsråden är knutna till dessa domstolar. I rapporten görs bedömningen att en koncentration av fastighets- domstolarna till färre tingsrätter skulle leda till en höjd kompetens hos framför allt de lagfarna ledamöterna, att alla fastighets- domstolar skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje domstol och att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd skulle förbättras. Flertalet remiss- instanser ställde sig bakom denna bedömning. anser regeringen att det finns anledning att överväga antalet fastighetsdomstolar. Fastighetsmålen har många likheter med miljömålen och likheterna med PBL-målen är än mer framträdande. Med anledning av de förändringar som genomförs av miljödomstolarnas organisation aktualiseras frågan om en samordning av organisa- tionen för fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna. Vid en samordnad domstolsprövning i dessa mål skulle såväl resurser som den speciella kompetens dessa mål förutsätter kunna användas mer effektivt. En samordning skulle även öka förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor vilket skulle kunna bidra till en ökad kvalitet i dömandet. I fastighetsdomstolarna sker handläggningen enligt rätte- gångsbalken eller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Av 20 kap. framgår att vid prövning av mål vid en miljödomstol som har överklagats dit från en förvaltningsmyndig- het tillämpas förvaltningsprocesslagen om annat inte är särskilt föreskrivet. Förvaltningsprocesslagen är en processlag egentligen avsedd att användas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. När instansordningen ändras för mål om vattenverksamheter och A- verksamheter kommer antalet mål i miljödomstol som prövas enligt förvaltningsprocesslagen att öka ytterligare. Med hänsyn bl.a. till frågan om prejudikatbildning kan det ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning. Frågor i kommande tilläggsdirektiv Utöver det nu redovisade utredningsbehovet anser regeringen att det är viktigt att det nuvarande regelverket utreds och att författningsändringar vid behov föreslås för bl.a. utpekande av områden som är av riksintresse enligt 3 kap. , samordning av bestämmelser om miljökonsekvensbedömningar i 6 kap. och andra författningar, anpassning av bestämmelser om vattenverksamheter enligt 11 kap. till övriga bestämmelser i balken, och bestämmelser som påverkar förutsättningarna för produktion av förnybar energi. Regeringen avser att återkomma med tilläggsdirektiv i dessa frågor . Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att överprövningen av ärenden enligt PBL i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid de nu- varande miljödomstolarna. Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen för PBL-ärendena. Utredaren ska lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgodoses. Utredaren ska bl.a. belysa olika lämpliga sätt att utforma beredningsorganisationen. Andra delbetänkandet – organisatoriska frågor föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter, analysera för- och nackdelarna med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt, föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt, föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade, överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska ut- formas, föreslå hur domkretsindelning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas, och överväga införandet av nya namn på miljödomstolarna och . Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att tillståndsprövningen av mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter ska inledas vid länsstyrelserna samt dels att miljö- domstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas. Utredaren ska föreslå de organisations- och författnings- ändringar som behövs för den ändrade instansordningen för ärenden om A-verksamheter och vattenverksamheter. I syfte att säkra tillräcklig kompetens och kontinuitet för tillståndsärendenas beredning, ska utredaren lämna förslag till möjliga lösningar, t.ex. att organisatoriskt ge ett färre antal länsstyrelser detta ansvar. Utredaren ska lämna förslag om lämpligt antal och vilka länsstyrelser som kan komma att pröva målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. En utgångspunkt kan vara det framtida antalet miljödomstolar. Utredaren bör överväga om en nedflyttning av prövningen av målen om A-verksamheter och vattenverksamheter till länsstyrelse som första instans innebär att det finns behov av att se över miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller i förhållande till varandra. Vid denna översyn bör konsekvenserna av eventuella förändrade förutsättningar för respektive verksamhet belysas. Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av prövningen av mål om vattenverksamheter till kan innebära att prövar alla frågor som kan uppkomma i ärenden eller att frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillstånds- frågan och på samma sätt som prövas av miljödomstolen. Utredaren ska överväga om dessa frågor skulle kunna hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande. Utredaren ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorga- nisationen ska vara utformad och på vilket sätt en samordning kan ske med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation. När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna som miljödomstolarna ska samordnas med fastighets- domstolarna finns det anledning att överväga antalet miljödom- stolar och fastighetsdomstolar. Det bör också övervägas om domstolarna är ändamålsenligt lokaliserade, bl.a. med beaktande av de nya mål- och ärendetyper som förs till miljödomstolarna. Ut- redaren ska därför föreslå antalet miljödomstolar och fastighets- domstolar och var dessa ska vara lokaliserade. En utgångspunkt ska vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering kompetensutveckling och en effektiv berednings- organisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal. Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instans- ordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt. Vid en samordnad prövning av ärenden enligt och PBL samt när målen om vattenverksamheter ska prövas av läns- styrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Utredaren ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas. Som regeringen konstaterade i propositionen Ny instans- ordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) förutsätter en samordnad instanskedja ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk sam- ordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker ytterligare behovet av nya namn på domstolarna. Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det utredaren fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget. Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna nega- tivt. Andra delbetänkandet – processuella frågor överväga hur sammansättningsreglerna bör vara utformade i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna och vid behov föreslå ändrade regler, överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva, och föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning. Som framgår av föregående avsnitt är den organisatoriska samord- ningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna av en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen ses över. Utredaren ska vid behov lämna förslag till harmoniserade regler för rättens sammansättning vid handläggning och avgörande av mål och ärenden i miljödomstolarna och fastig- hetsdomstolarna, bl.a. bör nämndemännens medverkan i fastighets- och PBL-mål utredas. Reglerna ska vara enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet. Som framgått prövas flertalet mål i miljödomstolarna enligt förvaltningsprocesslagen. Utredaren ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet. kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om vattenverksamheter och miljöfarliga A-verksamheter enligt kan överklagas till . När bygglovsärendena nu ska prövas i samma ordning som överklagade miljöbalksärenden som målen om vattenverksamheter och A-verksamheter kommer att inledas i länsstyrelse blir sista instans i dessa fall. Utredaren ska därför överväga och lämna förslag till hur pre- judikatbildningen ska kunna tillgodoses. Utöver de nu berörda frågorna står det utredaren fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget. Kostnader och andra konsekvenser I samband med bedömningen av frågan om hur resurs- och kompetensbehovet ska tillgodoses vid länsstyrelserna och dom- stolarna ska även frågan om finansiering beaktas. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter. Om utredarens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Utredaren ska genomgående beakta konsekvenserna för små och medelstora företag samt redovisa hur förslagen kan förenkla miljöprövningen för dessa företag, minska tiderna för att få nöd- vändiga tillstånd och minska företagens administrativa kostnader. I denna del ska samråd ske med . Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonse- kvenser för staten, kommuner eller landsting, ska även förslag till finansiering lämnas. När det gäller förslag till organisatoriska lösningar ska samråd ske med utredningen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren ska också beakta de slutsatser som ska rapporteras till i det särskilda uppdraget att analysera och lämna förslag på koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet (Fi2007/604). (M 2007:04) Utredaren har tidigare fått i uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål- och ärenden enligt och (PBL) samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Det uppdraget ändras och utökas med dessa direktiv. Tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare uppdraget ändras. Utredaren får i uppdrag att också utreda behovet av författningsändringar i fråga om riksintressen enligt 3 kap. , samordning och samråd i prövningsförfarandet. Vid behov ska utredaren föreslå nödvändiga författningsändringar i , (1987:10) och andra berörda författningar. Utredaren får därutöver ta upp och föreslå de ändringar som har nära samband med uppdraget. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instans- ordning för vissa mål och ärenden enligt och PBL, dels utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna (dir. 2007:94). Utredningen har tagit namnet (M 2007:04). Enligt de tidigare beslutade direktiven ska utredaren i ett första delbetänkande föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL-ärenden. I ett andra delbetänkande ska utredaren föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter (dvs. mål som enligt det nuvarande regelverket tillståndsprövas av miljödomstol som första instans). I det andra delbetänkandet ska utredaren också analysera fördelar och nackdelar med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter. Vidare ska utredaren i det andra delbetänkandet föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt, föreslå antalet miljödomstolar och fastighets- domstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade samt överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva. I de tidigare beslutade direktiven angavs att utredaren i tilläggsdirektiv skulle få i uppdrag att utreda fler frågor som hör samman med prövningar enligt . Det är frågor om riksintressen, miljökonsekvensbedömningar, vattenverksamheter och produktion av förnybar energi. Utredarens uppdrag i de frågorna framgår av dessa tilläggsdirektiv. En del av de frågor som avses i dessa tilläggsdirektiv behöver behandlas i ett sammanhang med frågor som enligt de tidigare direktiven skulle redovisas i det andra delbetänkandet. Detta gäller t.ex. prövningen av vattenverksamheter och de instansordnings- och ersättningsfrågor som hör samman med vattenverksamheterna. behöver vissa av de processuella frågor som, enligt de tidigare beslutade direktiven, skulle redovisas i det andra delbetänkandet behandlas i ett sammanhang med frågor som redovisas i det första delbetänkandet. Detta gäller den nya instansordningen för PBL-ärenden och t.ex. frågorna om miljödomstolarnas lokalisering och vilka handläggningsregler som ska gälla.