sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Motsvarande gäller en person som är ställd under uppsikt. Så torde även vara fallet om verkställigheten tillfälligt inhiberats vid ett överklagande. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas finns det däremot inte grund för ett beslut om förvar eller uppsikt. Det finns även bestämmelser om tvångsåtgärder när en utlänning reser in i landet. En utlännings biljetter kan enligt 9 kap. 6 § UtlL omhändertas. Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till eller därefter får enligt 9 kap. 4 § UtlL även pass eller andra identifikationshandlingar tas om hand. Eftersom dessa tvångsåtgärder sker i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller utlänningen lämnar landet torde ett omhändertagande kunna pågå även utlänningen frivilligt kan lämna landet eller verkställigheten skjutits upp. Vi finner ingen anledning att föreslå bestämmelser som motsvarar artikel 7.3. Om det finns anledning att anta att det krävs någon form av tvångs- eller kontrollåtgärd för att en utlänning inte ska avvika bör han eller hon enligt vår mening inte beviljas någon tidsfrist för frivillig avresa. Inte heller finner vi anledning att föreslå regler om tvångs- eller kontrollåtgärder som ska gälla endast verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning skjutits upp. De regler om tvångs- eller kontrollåtgärder som gäller strider inte mot direktivet och bör behållas. 6 Risk för avvikande Utredningens förslag: I en ny bestämmelse föreskrivs att vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande så ska det tas hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska det särskilt tas hänsyn till om utlänningen 1.tidigare har hållit sig undan, 2.uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, 3.har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för det, 4.inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av asylansökan, 5.har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, till exempel genom att ge in falska handlingar, 6.tidigare har överträtt ett meddelat återreseförbud, 7.har dömts för brott som inte är bagatellartade, eller 8.har utvisats på grund av brott. Begreppet risk för avvikande är centralt i direktivet. Det definieras i artikel 3.7 som skäl i det enskilda fallet och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag att anta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika. Begreppet risk för avvikande har betydelse för såväl reglerna om frivillig avresa som avlägsnande, återreseförbud och förvar. Direktivet utgår således från att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning fastställer objektiva kriterier som ska beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande. staterna ges således möjlighet att själva bestämma dessa kriterier. När det gäller dessa kriterier anser utredningen att man kan hämta vägledning bland de omständigheter som kan leda till att en person får ett återreseförbud. Nuvarande praxis när det gäller återreseförbud har sin grund i ett par vägledande beslut av regeringen. Ett beslut (Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 92-01) var föranlett av att skulle delta i det operativa . Ett meddelat återreseförbud får av Schengenstaterna föras in på en spärrlista i SIS. Det innebär att ett i meddelat återreseförbud får långtgående konsekvenser för den enskilde som därmed även hindras inresa i samtliga Schengenstater. Regeringen förklarade med anledning härav att möjligheten att meddela återreseförbud endast skulle användas i ärenden där omständigheterna i det enskilda fallet särskilt motiverade det. De omständigheter som ensamma eller i förening med varandra borde kunna leda till att ett avlägsnandebeslut kombineras med ett återreseförbud ansåg regeringen vara följande. -Sökanden har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för detta. -Sökanden har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, t.ex. genom att ge in falska handlingar. -Sökanden har tidigare överträtt ett meddelat återreseförbud. -Sökanden har anmärkningar rörande sin vandel och det rör sig om annat än bagatellartade engångsföreteelser. Genom ett beslut tog regeringen åter ställning i ett ärende som rörde återreseförbud. I beslutet utvidgades möjligheten att meddela återreseförbud till att gälla också sådana fall där utlänningen inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom har försvårat prövningen av en asylansökan. Enligt utredningens mening är samtliga dessa omständigheter sådana att det framstår som rimligt att de ska beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse som motsvarar kravet i artikel 3.7 och där dessa omständigheter räknas upp. Bestämmelsen föreslås bli en ny paragraf, 1 kap 14 § UtlL. Vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande bör omständigheterna i det enskilda fallet vara avgörande, vilket bör framgå av bestämmelsen. Därutöver bör det i bestämmelsen anges vissa omständigheter som särskilt ska beaktas Uppräkningen bör inte vara uttömmande utan endast exemplifierande. De omständigheter som anges i de två regeringsbesluten bör finnas med (se punkterna 3–6 i förslaget). I ett av sina beslut har regeringen angett att vandelsanmärkningar ska kunna beaktas. Utredningen delar den uppfattningen. För den enskilde medborgaren kan dock ordet vandel ha en oklar innebörd. Utredningen föreslår därför i stället att det ska anges att det ska beaktas om en utlänning dömts för brott som inte är bagatellartade (se punkten 7 i förslaget). Risk för avvikande utgör även grund för förvar enligt artikel 15.1. Till förvarsbestämmelserna återkommer vi i avsnitt 14.1. Här finns dock anledning att anmärka att den nya bestämmelsen bör vara anpassad även till förvarsreglerna. Omständigheter i punkterna 3–7 i förslaget anser vi bör kunna utgöra grund även för förvar. Om en utlänning t.ex. inte medverkat till att klarlägga sin identitet eller har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga är det rimligt att dessa omständigheter ska kunna beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande och därvid indirekt vid prövningen av om personen ska tas i förvar. Utöver de omständigheter som angetts i regeringens båda beslut bör vissa andra omständigheter finnas med i uppräkningen. Att utlänningen har hållit sig undan bör kunna beaktas (se punkten 1 i förslaget). Även att en utlänning uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning bör vara en omständighet som ska beaktas (se MIG 2008:23 som även kommenteras i kapitlet om förvar). Slutligen bör den omständigheten att en utlänning utvisats på grund av brott finnas med. Utredningens bedömning: Artikel 8 föranleder inga författningsändringar utöver vad som föreslagits i avsnitten 5.4 och 5.5. I detta avsnitt behandlas artikel 8 som handlar om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Artikel 8.2 har behandlats i avsnitten 5.4 och 5.5 tillsammans med artikel 7. En medlemsstat ska enligt artikel 8.1 vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut om återvändande i de fall det inte har beviljats någon tidsfrist för frivillig avresa eller om en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte har lämnat landet inom tidsfristen. Någon uttrycklig bestämmelse som motsvarar artikel 8.1 finns inte i svensk rätt. för dock en aktiv återvändandepolitik. Det framgår bland annat av regeringens skrivelse 2008/09:33 där den svenska migrations- och asylpolitiken redovisas (s. 16–19). Enligt skrivelsen har regeringen prioriterat återvändandearbetet. har haft som mål att förkorta väntetiderna för dem som ska återvända och att åtgärder ska vidtas när ett beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft för att säkerställa att beslutet verkställs. Målet har även varit att andelen personer som återvänder inom lagstadgad tid ska öka. skrivelsen har även i fråga ingått flera nya bilaterala återtagandeavtal. Av regleringsbrevet för avseende framgår att arbetet med återvändande ska prioriteras. Som mål har bland annat angetts att tiden mellan lagakraftvunnet avvisnings- och utvisningsbeslut och utresa väsentligt ska minskas i förhållande till . Även i den senaste budgetpropositionen framhåller regeringen att ska verka för att de personer som fått avslag på sin asylansökan och som avvisats eller utvisats återvänder till det land som de kommit från eller har möjlighet att söka sig till. Om den avvisade eller utvisade personen vägrar att självmant lämna landet eller avviker ska ärendet överlämnas till polisen för verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet (prop. 2008/09:1 Utgiftsområde 8 s. 8) Vidare infördes en möjlighet för en utlänning att ansöka om återetableringsstöd enligt förordningen (2007:640) om återetableringsstöd för vissa utlänningar. Förordningen upphörde att gälla . Genom förordningen (2008:778) om återetableringsstöd för vissa utlänningar har regeringen förlängt möjligheten för utlänningar att få återetableringsstöd och höjt de belopp som kan erhållas. Den nuvarande förordningen gäller till och med . Syftet med reglerna om återetableringsstöd är att underlätta självmant återvändande. Det ligger i eget intresse att bedriva ett effektivt verkställighetsarbete. Att en utlänning som inte bedömts vara flykting eller skyddsbehövande i övrigt stannar illegalt i kan inte anses vara bra vare sig för den enskilde eller för samhället. Om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte verkställs kan det inge den enskilde utlänningen falska förhoppningar om att han eller hon ska få stanna. När beslutet sedan tvångsvis verkställs innebär det ofta psykiska påfrestningar, särskilt när barn är inblandade. Vidare är de kostnader som är förknippade med att utlänningar stannar illegalt i mycket stora. Sammantaget anser utredningen att det inte finns något behov av att införa någon uttrycklig bestämmelse med den innebörd artikel 8.1 har eftersom för en aktiv återvändandepolitik. Något författningsförslag lämnas därför inte i denna del. En medlemsstat får enligt artikel 8.3 anta ett separat administrativt eller rättsligt beslut om avlägsnande. Angående definitionen av avlägsnande, se avsnitt 2.2. Vad som avses med ett beslut om avlägsnande definieras inte i direktivet. Hur artikeln tolkas har betydelse bland annat för reglerna om överklagande eftersom artiklarna 12.1 och 13.1 stadgar att ett beslut om avlägsnande ska kunna överklagas. Den svenska textversionen av artikeln skulle kunna tolkas vitt, på så sätt att både beslut om att tvångsvis verkställighet ska ske och andra beslut som har samband med en sådan verkställighet omfattas av bestämmelsen. Ett beslut om vilken utreseform som ska användas skulle t.ex. enligt en sådan tolkning kunna anses vara ett beslut om avlägsnande. Viss ledning kan dock hämtas i de engelska och franska textversionerna av artikeln. Enligt dessa får medlemsstaterna anta ett separat administrativt eller rättsligt beslut ordering the removal respektive ordonnant léloignement. Mot bakgrund av dessa textversioner bör artikel 8.3 enligt utredningens mening tolkas på så sätt att den endast avser självständiga beslut om att tvångsvis verkställighet ska ske. I avsnitt 5.4 har vi föreslagit att det införs en uttrycklig bestämmelse om att en verkställande myndighet ska kunna upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Sådana beslut förekommer i praktiken redan enligt nuvarande regler och innebär enligt vår mening att det meddelas ett självständigt beslut om att tvångsvis verkställighet ska ske. Vi har även föreslagit att de besluten ska kunna överklagas i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 12.1. och 13.1. Utöver dessa beslut torde inte några självständiga beslut om verkställighet i den mening som avses i artikel 8.3 förekomma i svensk rätt. Ett beslut om avvisning eller utvisning är, under förutsättning att vissa omständigheter är uppfyllda, verkställbart i sig. Det krävs inte att något ytterligare beslut meddelas för att verkställighet ska kunna ske. I de fall verkställigheten skjuts upp är det enligt svensk rätt beslutet om avvisning eller utvisning som inhiberas. Om ett verkställighetshinder inte längre föreligger och grund för inhibition således inte längre finns är det det ursprung- liga beslutet om avvisning eller utvisning som ska verkställas. Förutom de författningsförslag som lämnas om upphävande av tidsfrist för frivillig avresa finner utredningen ingen anledning att föreslå att det införs regler om att fristående beslut om verkställighet ska kunna meddelas. Några ytterligare författningsförslag med anledning av artikel 8.3 lämnas därför inte. Om en tredjelandsmedborgare motsätter sig att bli avlägsnad och en medlemsstat – som en sista utväg – använder tvångsmedel vid avlägsnandet ska dessa åtgärder enligt artikel 8.4 vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. De ska enligt samma artikel genomföras enligt nationell lagstiftning i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för den berörde tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet. Av 1 kap. 8 § UtlL framgår att UtlL ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. En utlänning som är tagen i förvar får enligt 11 kap. 6 § UtlL hindras från att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En utlännings rörelsefrihet får vidare enligt samma bestämmelse begränsas, om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Reglerna ger personal befogenhet att hindra en utlänning som är förvarstagen från att lämna lokalerna. Av förarbetena till reglerna framgår att utgångspunkten är att personalen så långt det är möjligt ska försöka undvika att använda tvångsmedel men måste det finnas stöd i lagen för att tvång ska få användas vid så allvarliga situationer att någon kan skadas (prop. 1996/97:147 s. 42). Därutöver har personal befogenhet att under vissa förutsättningar använda våld enligt bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § . Enligt den bestämmelsen får våld användas mot den som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten om personen rymmer eller sätter sig till motvärn med våld eller hot om våld eller på annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt personen står. Endast det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt för att rymningen ska hindras eller ordningen upprätthållas får användas. Det är således inte tillräckligt att våldet är erforderligt för att t.ex. hindra en rymning, utan det ska dessutom vara försvarligt. I den situationen att en förvarstagen utlänning fullföljer en rymning så långt att de tjänstemän som haft att bevaka honom eller henne förlorar kontakten upphör dock befogenheten för personal att bruka våld. Därefter är det polisens uppgift att söka efter och återföra den förvarstagne (se prop. 2003/04:35 s. 82–83). På begäran av den myndighet eller den domstol som har fattat ett beslut om förvar ska en polismyndighet enligt 10 kap. 19 § UtlL lämna den hjälp som behövs för att verkställa beslutet. Om begär det ska polismyndigheten även enligt samma bestämmelse lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar. Enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket UtlL får även lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polismyndighet. Det krävs då att den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller att det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. En polismans befogenhet att använda våld regleras i 10 § polislagen (1984:387). Av bestämmelsen framgår bland annat att en polisman får använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Polislagen ger uttryck för de grundläggande behovs- och proportionalitetsprinciperna. Våld får användas endast när det behövs, dvs. när andra medel är otillräckliga för att utföra den tjänsteuppgift det är fråga om och om våldsanvändningen kan väntas leda till det avsedda resultatet. Vidare får våld överhuvudtaget inte tillgripas, om den aktuella tjänsteuppgiften inte har en sådan betydelse att det framstår som rimligt att den genomförs med våld. I det fall då så är förhållandet måste under hela händelseförloppet beaktas att aldrig mera våld används än som är rimligt i förhållande till vad som kan uppnås på det sättet (Se m.fl., , En kommentar, kap. 13–24, s. 24:26). Det är relativt vanligt att en polismyndighet överlämnar transporter av utlänningar och andra frihetsberövade personer till Kriminalvården. Regeringen beslutade om direktiv för en utredning om transporter av frihetsberövade personer (Dir. 2009:14). Utredningen (Ju 2009:4) ska bland annat göra en översyn av Kriminalvårdens rätt att använda tvång och våld i samband med transporter. I 1 § i föreskrifter och allmänna råd (2005:3) om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan föreskrivs att en utlänning som ska avvisas eller utvisas ska behandlas med humanitet och värdighet. Enligt samma bestämmelse ska verkställighetsförfarandet präglas av hänsyn till utlänningens rättssäkerhet och grundläggande rättigheter. En utlännings frihet får enligt samma bestämmelse inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Av 2 § i nämnda förordning framgår att om det under flygresan uppkommer en situation där säkerheten ombord kräver att tvång måste tillgripas mot en utlänning, får, under de förutsättningar som anges i 5 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297), det våld användas som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt och i den form och utsträckning som behövs för att säkerheten ska kunna upprätthållas. Enligt 5 kap. 4 § luftfartslagen får befälhavaren, besättningsmän eller passagerare i vissa fall bruka våld för att avvärja en omedelbar fara för ett luftfartygs säkerhet. De får dock enligt samma bestämmelse inte använda strängare medel än vad förhållandena kräver. Enligt 19 § nämnda förordning gäller förordningen i tillämpliga delar även i de fall verkställighet sker med annat kommunikationsmedel än flyg. I svensk rätt finns flera bestämmelser som begränsar polisens och befogenhet att använda tvång och våld vid tvångsvis verkställighet. Det tvång eller våld som får användas ska vara proportionerligt och försvarligt. I portalbestämmelsen i 1 kap. 8 § UtlL betonas även vikten av att en utlänning inte tillfogas onödiga frihetsinskränkningar. På grund av det anförda anser utredningen att svensk rätt uppfyller direktivets krav i denna del. Artikel 8.4 föranleder därför inte några författningsförslag. När ett avlägsnande genomförs med flyg ska en medlemsstat enligt artikel 8.5 ta hänsyn till vissa gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma återsändanden med flyg. Dessa riktlinjer finns fogade till rådets beslut /573/EG av om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om återsändande. I riktlinjerna anges bland annat hur tvångsåtgärder får användas vid gemensamma flygningar. I artikel 7 i nämnda beslut anges att en medlemsstat vid genomförandet av de gemensamma flygningarna för återvändande ska ta hänsyn till de riktlinjer för säkerhetsbestämmelser som fastställts i bilagan till beslutet. Av punkten 10 i ingressen till beslutet anges att de icke-bindande allmänna riktlinjerna för säkerhetsbestämmelser vid gemensamma flygningar för återsändande bör ge användbar ledning vid genomförandet av beslutet. Rådets beslut /573/EG riktar sig till medlemsstaterna och är bindande för dem. Riktlinjerna som fogats till beslutet är däremot inte bindande, utan en medlemsstat är endast skyldig att ta hänsyn till dem. Mot denna bakgrund får artikel 8.5 mest ses som en upplysning till medlemsstaterna om redan befintliga regler. Vi finner därför ingen anledning att föreslå någon uttrycklig bestämmelse motsvarande artikel 8.5. Något författningsförslag lämnas således inte i denna del. 7.5Effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden En medlemsstat ska enligt artikel 8.6 sörja för ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden. I finns det flera olika instanser som övervakar att utlänningars rättigheter upprätthålls. Rättsväsendet, () och Justitiekanslern () är exempel på aktörer som en utlänning själv kan vända sig till. JO och JK har tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. JO kan inte ompröva beslut som andra myndigheter har fattat men kan bland annat göra uttalanden som är kritiska eller vägledande. JK kan inte heller ompröva beslut som andra myndigheter har fattat och har en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. Även står för en del av den generella tillsynen. En enskild kan vända sig till en sökandeombudsman hos om han eller hon anser sig ha blivit illa behandlad av någon anställd på . ska utreda klagomål på bemötande och förhållningssätt. För en närmare beskrivning av sökandeombudsmannen verksamhet, se betänkandet Ökat förtroende för domstolarna (SOU 2008:106) s. 142–144. Vid finns även ett etiskt råd som är tillsatt av regeringen. Rådets funktion är rådgivande och ska på myndighetens begäran avge yttranden i frågor som rör utformningen av myndighetens verksamhet och som kan kräva etiska överväganden. utövar tillsyn av polismyndigheterna, bland annat när det gäller handläggningen av utlänningsärenden, genom inspektioner. Enligt 5 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) ska vidare en polismyndighet lämna över ett ärende till åklagare för prövning om förundersökning ska inledas om det har påståtts att en anställd inom polisen har begått ett brott som har samband med arbetet eller på annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. Övervakning av utlänningars rättigheter sker även av frivilligorganisationer som regelbundet besöker förvarsenheter. Vad som avses med ett effektivt övervakningssystem preciseras inte i direktivet. Vilka krav som ställs på i detta avseende är därför ganska oklart. I svensk rätt finns flera instanser, såsom JO och JK, som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om avvisning eller utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Mot den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt får anses uppfylla kravet i artikel 8.6. Några författningsförslag lämnas därför inte i denna del. 8 Att skjuta upp verkställigheten Utredningens bedömning: Artikel 9.1–2 föranleder inga författningsändringar. I detta avsnitt ska artikel 9 behandlas. Av den framgår att verkställigheten av ett avlägsnande i vissa fall ska skjutas upp. Artikel 9.3 har behandlats i avsnitt 5.6 tillsammans med artikel 7.3. 8.1Direktivets bestämmelser om att skjuta upp verkställigheten Medlemsstaterna ska enligt artikel 9.1 skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnande om det strider mot principen om non-refoule- ment eller så länge som verkställigheten av ett avlägsnande skjuts upp enligt artikel 13.2. Vid ett överklagande ska en myndighet eller domstol enligt artikel 13.2 ha befogenhet att tillfälligt skjuta upp verkställigheten av ett beslut om återvändande.