sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Problem i samband med myndigheters opinionsbildande verksamhet En parlamentarisk kommitté, , tillkallades med uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet (dir. 1997:101, 1998:100). Utredningen lämnade sitt betänkande En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000- talet (SOU 2000:1). I betänkandet pekar utredningen på de problem som är förknippade med att myndigheter i allt större utsträckning bedriver opinionsbildande verksamhet. Utredningen understryker att en myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera för verksamheten inom sitt område. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedöma om de krav som kommer in från organiserade intressen är befogade eller inte. Denna uppgift blir enligt utredningen omöjlig att sköta om myndigheten hjälper till att utforma ensidig propaganda för det egna områdets expansion eller för en viss politisk styrning. Den offentliga förvaltningen skall enligt utredningen inom de fastlagda ramarna vårda sina särdrag av autonomi, öppenhet, plura- lism och medborgarorientering. Det ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupa samhällets demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hävda sin egen integritet. Utredningen ser dock med oro hur myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare utifrån ett snävt verksamhetsintresse. Detta finner utredningen vara stötande och en misshushållning med skattemedel. Det röjer enligt utredningen en allvarlig missuppfattning om vari deras medborgaruppdrag består och urgröper tilltron till deras opartiskhet. Problem i samband med konkurrensutsatt statlig verksamhet och brister i tillsynen över avreglerade marknader fick i uppdrag att analysera behoven av att ytterligare förbättra marknadens funktionssätt beträffande kon- kurrens mellan offentliga och privata aktörer. En redovisning av uppdraget har lämnats i rapporten och marknader – tydligare gräns mellan offentligt och privat (rapportserie 2004:4). Enligt rapporten uppstår ofta problem när offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader. Problemen gäller framför allt gränsdragning mellan myndighetsuppgifter och näringsverksamhet, olika former av offentliga subventioner samt frågor förknippade med vidareutnyttjande av information och kompetens. konstaterar att existerande regelverk och frivilliga lösningar inte varit tillräckliga för att lösa dessa pro- blem. har också i en skrivelse till () pekat på problem som uppstår när statliga myndigheter uppträder på konkurrens- utsatta marknader och tillämpar den s.k. beställar – utförarmodellen (dnr Fi 2004/683). Under beredningen av skrivelsen har upprättats promemorian Stat och kommun som marknadsaktörer (dnr Fi 2006/611). har vidare inkommit med en skrivelse till () om konkurrens i offentlig sektor för ökad effektivitet och tillväxt (dnr N 2006/7405/NL). I både promemorian och skrivelsen föreslås åtgärder för att skapa bättre garantier för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer, minska kostnaderna för den offentliga sektorns köp av varor och tjänster samt effektivisera statsförvaltningen. En särskild utredare, , fick i uppdrag att utvärdera långsiktiga effekter för konsumenter, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin av regleringsformer inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden (dir. 2003:151). Utredningen lämnade betänkandet Libe- ralisering, regler och marknader (SOU 2005:4). Av betänkandet framgår bl.a. att de reglerande och kontrollerande institutionerna inte har utvecklats i samma takt som marknaderna har liberaliserats och att statens roll har minskat. Starka, självständiga och obero- ende regleringsmyndigheter är en förutsättning för en framgångs- rik liberalisering. Stora variationer förekommer mellan hur de olika Flera av tillsynsmyndigheterna är små och uppgifterna varierar avsevärt. Brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till EU- medlemskapets krav fick i uppdrag att inleda ett arbete med att utforma en nationell strategi för att utveckla den inre marknaden i . Som ett led i detta arbete har kollegiet undersökt svenska myndigheters, domstolars och företags uppfattning om EU:s inre marknad. Den bild som framträder är att det finns påtagliga kunskapsbrister hos bl.a. svenska förvaltningsmyndigheter och dom- stolar. Enligt kollegiet är attityden till den inre marknaden i grunden positiv, men de bristande kunskaperna är ett stort pro- blem som hindrar från att utnyttja de möjligheter som den inre marknaden och EU-medlemskapet ger. EG-rättens ställning behöver enligt kollegiet klargöras och kunskaperna om EU och dess regelverk förbättras. Förvaltningsmyndigheterna måste också få tydligare direktiv av regeringen och de måste kunna delta i de europeiska nätverken för att , och i samspel med övriga EU- länder, kunna ta tillvara svenska intressen. För att säkerställa att regeringen når framgång i sitt förhandlingsarbete är stödet från myndigheterna av stor betydelse. Lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen innebär att regler, allmänna principer och praxis gäller i . För viktiga principer som fri rörlighet för varor och tjänster gäller således för- dragets regler även om inga ytterligare rättsakter uttrycker dem i detalj. Statskontoret fick i uppdrag att studera hur den statliga och kommunala förvaltningen tillämpar och efterlever EG-fördragets regelverk för fri rörlighet (Fi 2006/2686). Uppdraget har avrapporterats till regeringen. Myndighetsbegreppet och olika typer av myndigheter I 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) anges att det för rättsskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Även regeringen och dom- stolarna är myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen är förvaltningsmyndigheter. Någon definition av begreppen domstol respektive förvaltnings- myndighet finns inte i regeringsformen. Inte heller förvaltningslagen (1986:223) innehåller någon definition av begreppet förvaltnings- myndighet. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att begreppet förvaltningsmyndighet har samma betydelse i förvaltningslagen som i regeringsformen. Betydelsen är också densamma i tryckfrihets- förordningen och sekretesslagen (1980:100). Bestämmelser om rättsskipning och förvaltning finns i 11 kap. RF. Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och läns- styrelserna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, såvida den inte är en myndighet under . Befogenheten att styra över förvaltningsmyndigheterna har således regeringen. Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndig- heterna i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Men varken eller regeringen får bestämma hur en myndighet skall besluta i särskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller som rör tillämpning av lag. Myndighetsutövning brukar definieras som beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyldig- heter, förmåner eller annat jämförbart. En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten samt utser ledningen för myndigheten. En parlamentarisk kommitté, , tillkallades med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I uppdraget ingår bland mycket annat att överväga domstolarnas roll i det konstitutionella systemet och möjligheterna att öka öppenheten vid tillsättning av högre statliga tjänster. Kom- mittén har getts vida ramar för sitt arbete och är i princip oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de fråge- ställningar som kommittén har i uppdrag att se över. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Det förekommer en rad olika typer av benämningar på myndig- heter. Ofta används samlingsbegrepp såsom central förvaltnings- myndighet, centralt ämbetsverk, sektorsmyndighet, affärsverk och nämndmyndighet. I myndighetens namn förekommer bl.a. begrepp som verk, råd, styrelse, nämnd, institut eller inspektion. tydliga definitioner av de olika myndighetsbegreppen och vad som avses är ibland oklart. Benämningen av myndigheterna är inte alltid konsekvent. Ofta går det därför inte att enbart av namnet sluta sig till vilken typ av myndighet det handlar om. Något allmänt vedertaget klassifikationssystem som bygger på olika typer av myndighetsuppgifter eller -funktioner finns inte och är sannolikt inte möjligt att åstadkomma. Ett försök till indelning i funktioner skiljer på myndighetsutövning, kontroll och tillsyn, information och rådgivning, tjänste- och varuproduktion, kunskaps- produktion, planering, styrning och samordning samt policy- utformning (Premfors m.fl., 2003, Demokrati och byråkrati). Ofta är det emellertid svårt att entydigt hänföra en myndighet till endera av dessa funktioner och att åtskilja de olika funktionerna. Om man vill få en bättre bild av vilken typ av verksamhet olika myndigheter bedriver kan ett sätt vara att försöka bedöma och beskriva de olika myndigheternas huvudsakliga funktion eller funktioner. En särskild utredare fick i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (dir. 2001:117). I uppdraget ingick bl.a. att göra en bedömning av möjligheterna att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighets- begreppen samt att i så fall föreslå lämpliga åtgärder. Utredaren lämnade sitt betänkande Från verksförordning till myndig- hetsförordning (SOU 2004:23). Utredaren ansåg det inte menings- fullt att eftersträva enhetlighet i fråga om beteckningen på förvalt- ningsorganen. När nya sådana bildas är det dock enligt utredaren naturligt att undvika beteckningar som inte längre har sin mot- svarighet i de organisationsformer som tillämpas. Missvisande beteckningar borde också undvikas; exempelvis bör en myndighet som leds av en styrelse inte betecknas nämnd. Det enda förslag som utredaren presenterade när det gäller myn- dighetsbegreppen var att regeringen i varje myndighets instruktion skulle ange om myndigheten var en central förvaltningsmyndighet eller ej. Andra myndighetsbegrepp borde enligt utredarens förslag inte förekomma i myndigheternas instruktioner. Behovet av en översyn Organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styr- instrument för regeringen. Dagens mångfald av myndigheter av mycket varierande storlek och med många olika typer av uppgifter påverkar förutsättningarna för en effektiv styrning. förvaltningspolitiska principer och riktlinjer för organi- sering och styrning av förvaltningen har haft dåligt genomslag; i stället har olika lösningar tillämpats inom olika politikområden utan tydliga motiv för vald lösning. Omfattningen av det statliga åtagandet har inte prövats tillräckligt grundligt. Myndigheter har i allt för hög grad fått verka i kon- kurrens med den privata marknaden. Myndigheter har också i allt- för stor utsträckning tillåtits bedriva opinionsbildande verksamhet, eller bildats för detta ändamål. Det behövs tydligare gränser för vad som bör vara myndighets- uppgifter och vad som bör vara förbehållet den politiska opinions- bildningen eller marknadsekonomin. Den enskilda konsumenten såväl som den som driver företag måste kunna lita på att det finns starka institutioner som bevakar marknader som öppnats för konkurrens och marknader kring vik- tig infrastruktur. Det finns ingen övergripande policy för tillsyns- myndigheterna om hur en löpande marknadsbevakning skall utföras och om vad som krävs för att bedöma om en marknad fungerar väl. Det är därför av vikt att ansvaret mellan och tillsynsmyndigheterna klarläggs för att undvika onödiga regleringar på marknader där det finns en effektiv och väl fungerande konkurrens. medlemskap i innebär att nya och förändrade krav ställs på den statliga förvaltningen. är en del av en rättsgemenskap där gemensamma regler och principer har företräde framför nationell rätt. Medlemskapet innebär också att inte längre ensamt kan styra i vilken takt och på vilket sätt olika föränd- ringar skall genomföras. Vidare är det i stor utsträckning så att de frågor som skall hanteras inte definieras av enskilt, utan av EU:s institutioner och samtliga medlemsstater gemensamt. Det gränsöverskridande administrativa samarbetet är därmed ett viktigt inslag. medlemskap i har ännu inte fått tillräckligt genomslag i de svenska myndigheternas verksamhet och arbets- former. Den statliga förvaltningen har blivit svåröverskådlig, både för enskilda medborgare och företagare och för dem som är verksamma inom stat, kommun och landsting. Detta försvårar också den sam- verkan mellan myndigheter som behövs för att tjäna medborgare och företag på ett bra sätt. Dagens förvaltningsstruktur med ett stort antal myndigheter, varav många är små, är ineffektiv och sårbar samt medför onödigt höga administrativa kostnader. Universitet och högskolor utgör tillsammans den enskilt största delen av den statliga sektorn. Den omfattar ett fyrtiotal myndigheter och en fjärdedel av all statligt anställd personal. Universiteten och högskolorna har i grunden helt andra uppgifter än övriga statliga myndigheter och deras uppdrag är betydligt vidare än övriga statliga förvaltningsmyndigheter. Anslagen till högskolans verksamhet avser utbildning och forskning. Däremot ingår inte specifika förvaltnings- medel. Mot bakgrund av att universiteten och högskolorna har en annan roll och andra uppgifter än övriga förvaltningsmyndigheter avser regeringen att i särskild ordning se över styrningen och organisa- tionen av universiteten och högskolorna. Även myndighetsstrukturen inom skolväsendet kommer att ses över i särskild ordning. Kommittén skall göra en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som skall omfatta alla stat- liga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndig- hetsuppgifter, särskilt när det gäller opinionsbildande och kon- kurrensutsatt verksamhet, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvalt- ningsstruktur som förenklar kontakterna och insynen för med- borgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och , samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. Kommittén skall granska och ompröva omfattningen och inriktningen av myndigheternas opinionsbil- dande verksamhet och omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrens- utsatta verksamhet. Kommittén skall vidare analysera problem förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter, problem förknippade med särskilda beslutsorgan vid sidan av ledningsfunktionen inom vissa myndigheter, om det finns myndigheter vars uppgifter kan innebära särskilda rollkonflikter som skapar oklarheter och där det finns behov av en renodling, om det finns överlappningar eller oklarheter i uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter, samt om det finns områden där nuvarande myndighetsstruktur kan försvåra regeringens styrning. Mot bakgrund av denna granskning och analys skall kommittén utveckla och lämna förslag om vilka övergripande principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen, särskilt när det gäller hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan och andra myndigheter i frågor som bl.a. rör EU- samarbetet och olika former av utvärderings- och analysarbete, vad som bör vara myndighetsuppgifter, dvs. hur gränsdragningen skall göras mellan förvaltning, politik och marknad när det gäller bl.a. opinionsbildande och konkurrensutsatta verksamheter, vilka funktioner som bör hållas åtskilda i olika myndigheter för att undvika rollkonflikter, under vilka förutsättningar nämndmyndigheter bör kunna inrättas, under vilka förutsättningar särskilda beslutsorgan inom myndig- heter bör kunna inrättas, vilka krav som bör gälla vid inrättandet av små myndigheter avseende bl.a. administrativt stöd för att minska de administrativa kostnaderna, samt vilka principer som bör gälla vid benämningen av olika typer av myndigheter. Kommittén skall vidare med utgångspunkt i de övergripande prin- ciperna överväga vilka förändringar som bör göras i den nuvarande myndighetsstrukturen. vilka myndigheter, eller delar av myndigheters verksamhet, som bör avvecklas eller vars roll bör förtydligas och avgränsas, särskilt när det gäller opinionsbildande eller konkurrensutsatt verksamhet, om det finns skäl att överväga förändringar i huvudmannaskapet för vissa uppgifter som ligger på förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilka myndigheter, eller delar av myndigheters verksamhet, som bör slås samman eftersom verksamheterna är närliggande, vilka myndigheter som har en oklar uppgiftsfördelning och vars uppdrag bör förtydligas, hur ett gemensamt administrativt stöd till små myndigheter bör utformas, samt om innebörden i olika myndighetsbegrepp kan förtydligas genom författningsreglering eller på annat sätt. Kommittén skall redovisa vilka besparingar av myndigheternas samlade förvaltningskostnader som förslagen leder till. Kommittén skall vidare redovisa vilka åtgärder som skulle behöva vidtas för att uppnå en besparing om av myndigheternas samlade förvaltningskostnader, som uppgick till ca . Besparingar till följd av de myndighetsavveck- lingar som aviserats i budgetpropositionen skall inte med- räknas. Även de verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av förslagen skall redovisas. Kommittén skall också föreslå former för en återkommande uppföljning av de förvaltningspolitiska prin- cipernas genomslag i syfte att främja en öppen debatt i förvaltnings- politiska frågor. Utredningsarbetet skall bedrivas i kontakt med , och . Till kommittén skall en referensgrupp knytas med representanter från samtliga departement. gjorda utredningar och resultatet av arbete skall beaktas. Kommittén skall inledningsvis inrikta sin analys på den centrala statsförvaltningen och avvakta Ansvars- kommitténs överväganden om den statliga verksamheten på regional nivå. Om kommittén finner att förslag som den avser att lämna nöd- vändiggör ändringar i grundlag eller annan författning som rör konstitutionella ämnen, skall den anmäla detta till regeringen. Kommittén skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Uppdraget skall genomföras i två etapper. I en första etapp skall kommittén utifrån en inledande kartläggning koncentrera sitt arbete på frågan om myndigheters opinionsbildande verksamhet och problemen förknippade med små myndigheter. En redovisning med förslag till åtgärder som kan genomföras på kort sikt skall lämnas . I en andra etapp skall kom- mittén genomföra övriga delar av uppdraget och lämna sina sam- lade överväganden och förslag i en slutredovisning . 1.Barlastvattenkonventionen – om anslutning. 2.Immunitet för stater och deras egendom. 3.Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. 4.Omreglering av apoteksmarknaden. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. 6.Fastighetsmäklaren och konsumenten. Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. 8.Bidrag på lika villkor. En myndighet för all trafik. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försäkringen. 11.Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. 12.Finansiella sektorn bär frukt. Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. 13.Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion. + : issues for electricity production based on renewable energy sources in , , , and . 14.Timmar, kapital och teknologi – vad betyder mest? En analys av produktivitetsutvecklingen med hjälp av tillväxtbokföring. 15.LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. 16.Förtursförklaring i domstol. 17.Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen. 18.Evidensbaserad praktik inom social tjänsten– till nytta för brukaren. 19.Att slutförvara långlivat farligt avfall i undermarksdeponi i berg. 20.Patentskydd för biotekniska upp- finningar. Globalisering, strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. 22.Ett stabsstöd i tiden. 25.Ett energieffektivare +Bilaga. 26.Värna språken – förslag till språklag. 27.Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola + Bilagedel. För yrkeskunnande i förändring. 30.Forskningsfinansiering – kvalitet och relevans. –lokalisering – handläggningsregler. 32.Avskaffande av revisionsplikten för små företag. 33.Detaljhandel med vissa receptfria läkemedel. –förslag om förändringar i samtjänst- lagen. + Engelsk översättning. 36.Svenska Spels nätpoker. 38.EU, allmännyttan och hyrorna. 40.Bredband till hela landet. –ett förstärkt straffrättsligt skydd 2008_SOU register S-format.indd 2 43.Tre rapporter till . Ansvarslag för vägtrafiken m.m. N. 45.Rapporter från en mr-verkstad. 46.Handel med läkemedel för djur. 47.Frågor om hyra och bostadsrätt. 48.En utvecklad havsmiljöförvaltning. 49.Aktiekapital i privata aktiebolag. 50.Skyddet för samhällsviktig verksamhet. 51.Värdigt liv i äldreomsorgen. 52.Legitimation och skärpta behörighets- regler. Förslag om organisation.N. 55.Kustbevakningens rättsliga befogen- heter. 56.Mångfald som möjlighet. Åtgärder för ökad integration på landsbygden. 57.Skattelättnader för hushållstjänster. 58.Egenansvar – med professionellt stöd. 59.Föreningsfostran och tävlingsfostran. En utvärdering av statens stöd till idrotten. 60.Personnummer och samordningsnummer. 61.Krisberedskapen i grundlagen. Översyn och internationell utblick. – en granskning av . 63.Förstärkt skydd för företagshemligheter. 64.Kontinuitet och förändring. + Lättläst + . 65.Sekretess och offentliga biträden i ut- länningsärenden. En översikt av bedömningsmetoder i och andra länder. 68.Bygg – helt enkelt! 69.Välja fritt och välja rätt. Drivkrafter för rationella utbildningsval. 70.Slutförvaring av kärnavfall. Kärnavfalls- rådets yttrande över SKB:s Fud-program 2007. 71.Uppföljning av kriminalvårdens effektiviseringsarbete. –organisation och finansiering. 74.Rätt och riktigt. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 75.Ägande och förvaltning av hyreshus. 76.F-skatt åt flera. 77.Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service för vissa personer med funktionsnedsättning. + Lättläst + . 78.Eftersök av trafikskadat vilt. En kostnad för trafikförsäkringen? 80.Beskattningstidpunkten för närings- verksamhet. 81.Stalkning – ett allvarligt brott. 82.Vägen tillbaka för överskuldsatta. 83.Avgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. 84.Alkolås för rattfyllerister och körkorts- prov i privat regi. 85.Straff i proportion till brottets allvar. 86.Prövning av vindkraft. Integritet – Effektivitet. 88.Elektroniskt kungörande av författningar. 89.Trygghetssystemen för företagare. 90.Svensk export och internationalisering. Utveckling, utmaningar, företagsklimat och främjande. 91.En svensk veteranpolitik, del 2. Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. 92.Konkurrens på spåret. 93.Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. Ju. 94.Tillval i hyresrätt. –nya sändningsmöjligheter. –för bättre service till medborgarna. 99.Nya ersättningsbestämmelser i expropria- tionslagen, m.m. Ju. 2008_SOU register S-format.indd 3 101.Ny inriktning av frivillig beredskaps- verksamhet. – en översyn av aktivitetsersättningen. + Lättläst + . 103.Hur ska skogspolitiken genomföras på . 106.Ökat förtroende för domstolarna. Strategier och förslag. + Bilagedel A – Enkätundersökningar. + Bilagedel B – Språkrapporter m.m. Ju. 107.Etiken, miljön och pensionerna. Scenarier på lång sikt.