sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — , som köper person- uppgifter från SPAR, gör i princip alltid en kreditprövning med ett kreditupplysningsföretag innan bolaget sluter ett avtal med en enskild person. Trots detta är det möjligt för personer som inte finns med i SPAR, men med en anknytning till , att teckna avtal om fast telefoni med . Det gäller exempelvis studerande som genom ett intyg från lärosätet kan visa att de har en anknytning till . Det gäller också personer som är anställda i och som kan visa upp ett motsvarande intyg från sin arbetsgivare. tecknar då avtalet på vanligt sätt utan någon deposition från den enskilde eller någon annan säkerhet. Det är också möjligt för dessa personer att få ett bredbands- abonnemang. Som ytterligare krav utöver dem som nämns ovan gäller emellertid att en eventuell anslutningsavgift måste betalas i förväg. Om anslutningsavgiften betalas erbjuds kunden tjänsten på kredit på vanligt sätt. Det är däremot inte möjligt att teckna ett avtal (abonnemang) om mobil telefoni utan att en kreditprövning har fallit ut positivt för den enskilde. Skälet att ställer högre krav för denna typ av avtal är att ett abonnemang om mobil telefoni också innehåller en telefon som kan ha ett förhållandevis högt värde, det vill säga utrustning som inte ingår när ett avtal om fast telefoni tecknas. Telefonen betalas härefter genom abonnemangs- avgiften. bedömer alltså att den kredit som lämnas genom att lämna ut en telefon innebär för stora risker för att den ska kunna lämnas utan en vanlig kreditprövning. Däremot är det möjligt att köpa kontantkort till en mobiltelefon, eftersom det inte innebär någon kreditrisk för . Det är inte heller möjligt för personer med samordnings- nummer att få mobilt bredband. arbetar emellertid med att ta fram en lösning som liknar den som gäller för mobil telefoni. Utöver dessa problem kan det vara svårt för personer som inte har personnummer att ingå hyres- eller låneavtal (såsom avtal om bostad, bil och hushållsapparater samt möjlighet att få lånekort på bibliotek), att ingå avtal i anslutning till boende (såsom avtal om försäkring, energi, vatten, avlopp och sophämtning), att ingå alla typer av abonnemang (såsom avtal om betal-TV och tidnings- prenumerationer) samt att handla på kredit och avbetalning. Någon författningsenlig rätt till de flesta av dessa tjänster finns inte. Däremot är diskriminering som har samband med bland annat etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning förbjuden vid yrkesmässigt tillhandahållande av varor, tjänster eller bostäder, 9 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. För att kunna köpa varor och tjänster på kredit krävs normalt att en vanlig kreditprövning kan göras. Denna försvåras då upp- gifter om personer med samordningsnummer som tidigare nämnts inte förrän får finnas i SPAR och då kredit- upplysningsföretagen inte har tillgång till uppgifter om dessa personer. Vid köp via Internet krävs att beställaren uppger sitt personnummer för att det ska vara möjligt att använda sig av tjänsten. För att bli kund hos exempelvis ett Internetföretag är det vanligtvis nödvändigt att registrera sig genom att lämna ett antal personuppgifter. Ofta ingår personnummer i de uppgifter som behöver lämnas. Personnumret samlas normalt in av företagen för att öka säkerheten och för att kunna kontrollera kreditvärdigheten. Om personnummer inte behöver anges redan vid registreringen måste beställaren i vart fall uppge detta när varorna ska betalas med faktura. skickas då till folkbokföringsadressen.36 Ett exempel som ofta nämns är att det till och med är svårt att hyra en film utan att ha ett personnummer. har lämnat följande uppgifter. En person som vill hyra en film läggs normalt in i filmuthyrarens kundregister med uppgift om person- nummer och adress. Någon kontroll av identiteten med hjälp av SPAR görs normalt inte, i vart fall inte av små näringsidkare. Skälet att personnummer efterfrågas är att det ska vara möjligt att härleda personen om han eller hon inte fullgör sina förpliktelser mot filmuthyraren. Det kan vara så att samordningsnumret är okänt och inte känns igen av näringsidkarna som därmed inte vågar lita på numret. Såvitt kan bedöma borde det vara möjligt att bli kund hos en filmuthyrare även för personer som har ett samordningsnummer, trots att någon adress inte registreras för dessa personer. Kreditrisken är relativt låg eftersom själva produkten, dvd:n eller liknande, inte har något större värde. 36 Uppgifterna har hämtats in från bland annat och . Skälet att personer med samordningsnummer inte kan hyra filmer kan också vara att det av tekniska skäl inte går att registrera en personbeteckning som har en dagsiffra som är högre än 31. Motsvarande förklaringar gäller sannolikt även i andra sammanhang där personnummer efterfrågas för att en vara eller tjänst ska kunna erbjudas. 6.7.1Samordningsnumren är inte kända Vi har tagit flera underhandskontakter för att få en klarhet i vad problemen med anknytning till samordningsnumren egentligen består i. Vid flera av dessa kontakter har vi först varit tvungna att förklara vad ett samordningsnummer är för något. Uppgifterna från bekräftar vår egen bild av att samord- ningsnumren är förhållandevis okända i samhället. Enligt kan en förklaring till att samordningsnumren inte fungerar i samhället vara att numret inte är känt och således inte uppfattas som en officiell personbeteckning. Även regeringen betonar att samordningsnumren har fått ett dåligt genomslag i samhället och att detta förhållande ligger bakom flera av de problem som påtalats av personer som har ett sådant nummer.37 Samordningsnumren infördes och har således funnits endast . Numren infördes framför allt för att tillgodose vissa myndigheters behov av en enhetlig person- beteckning för personer som inte är folkbokförda. Det är en begränsad personkrets som kan få ett samordningsnummer och flera av dessa har ingen anknytning till annat än att de förekommer i vissa myndigheters register, i första hand inom beskattningsverksamhet och inom rättsväsendet. Samordningsnumret bedömdes inte få någon betydelse för andra än de myndigheter som fick begära numret. En fördel med det särskilda numret ansågs vara att det markerade att personen inte hade någon stark anknytning till landet. Det är därför sannolikt att samordningsnumret är förhållandevis okänt även om numret används allt mer, exempelvis jämställs samordningsnummer med personnummer när ansök- ningsblanketter ska fyllas i inom olika verksamheter. 37 Se prop. 2007/08:58 Samordningsnummer och anmälan av dödfödd m.m. s. 13 f. De kontakter vi har haft ger vid handen att det inom flera områden finns bra rutiner för att personer med samordnings- nummer ska kunna få tillgång till olika tjänster. Trots det upplever dessa personer problem. En möjlig förklaring till dessa olika versioner av hur det fungerar i praktiken kan vara att de interna rutinerna inom olika organisationer inte har fått ett fullständigt genomslag hos samtliga anställda. 6.7.2Det finns tekniska problem I vissa myndigheters och andra organisationers datorsystem är det inte möjligt att registrera samordningsnummer, exempelvis på grund av att det endast är möjligt att registrera en dagsiffra som inte är högre än 31. Det innebär att samordningsnummer av tekniska skäl inte kan användas i organisationen. Det krävs då att det finns särskilda rutiner för att kunna erbjuda tjänster till per- soner med samordningsnummer, vilket kan försvåra personernas kontakter med dessa organisationer. 6.7.3Identitetskontrollen är inte tillräckligt bra Kontrollen av identiteten hos personer som får samordnings- nummer kan vara en anledning till de problem som finns. För att numret ska vara trovärdigt hos myndigheter och andra organisa- tioner som är beroende av grundläggande personuppgifter krävs att kraven på identitetskontrollen är hög. 6.7.4Kreditprövningen kan vara svårare Många näringsidkare gör en kreditprövning innan ett avtal sluts med en enskild. Det gäller oavsett om avtalsparten är en folkbok- förd person eller en annan person med anknytning till det svenska samhället. För att en vanlig kreditprövning ska kunna göras måste ett antal förutsättningar normalt vara uppfyllda. Det måste vara möjligt att kontrollera vissa grundläggande upp- gifter om en person i ett offentligt register, exempelvis i SPAR. Personen måste ha en viss inkomst i . För att kreditupplysningsföretagen ska ha tillgång till uppgift om inkomsten måste personen vara skattskyldig i . Personen får inte ha några betalningsanmärkningar. Personer som har ett samordningsnummer är inte folkbokförda och några uppgifter om dem har fram till inte fått ingå i SPAR. Många av de personer som har samordningsnummer har inkomster som ska beskattas i . Uppgifterna om dessa personers inkomster finns då i beskattningsdatabasen och kan på motsvarande sätt som gäller för folkbokförda personer lämnas ut till ett kreditupplysningsföretag som önskar få del av uppgifterna, 1 kap. 4 och 5 §§ och 2 kap. 2 § lagen (2001:181) samt 11 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet. Av de personer med samordningsnummer som vistas mer stadigvarande i landet utmärker sig personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier på så sätt att många av dem är befriade från inkomstskatt i , antingen helt eller såvitt avser den lön som de får i den tjänst som ger dem immunitet och privilegier. Motsvarande gäller även för personer som är folk- bokförda, men som inte är skattskyldiga för sin inkomst här i landet. Andra grupper, exempelvis familjemedlemmar till personal vid ECDC, ska betala inkomstskatt i . Även andra omständigheter vägs in i kreditprövningen, exempelvis möjligheterna att vidta exekutiva åtgärder om avtalet inte fullföljs av den enskilde. Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier utmärker sig också på denna punkt på det sättet att flera av dem inte kan bli föremål för exekutiva åtgärder i full utsträckning. För vissa grupper är exekutiva åtgärder inte möjliga utom när det gäller privat fast egendom som finns i . Andra grupper har ingen immunitet alls för privata förhållanden vilket gör det möjligt att vidta exekutiva åtgärder. Dessa personer kan inte heller, i den utsträckning de inte kan bli föremål för exekutiva åtgärder, få en betalningsanmärkning. Det innebär att en kreditgivare inte med hjälp av upplysningar om betalningsanmärkningar kan bedöma om det finns en eventuellt bristande betalningsförmåga eller betalningsvilja. 6.7.5Det finns inte alltid en rätt till tjänsterna När det gäller hälso- och sjukvård finns det för vissa personer som inte är folkbokförda och som inte omfattas av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 endast en rätt till omedelbar hälso- och sjukvård, det vill säga akutvård, medan övriga grupper har rätt till ytterligare hälso- och sjukvård. De som endast har rätt till akutvård får också betala högre avgifter för att få annan hälso- och sjukvård. Rätten till hälso- och sjukvård är dock inte beroende av om en person har samordningsnummer eller personnummer. Det finns för övriga områden bestämmelser som under vissa förutsättningar ger enskilda en författningsenlig rätt till några av de tjänster som vi har belyst ovan. För andra tjänster finns det inte någon sådan rätt. Rättigheterna är i princip desamma både för personer med samordningsnummer och för andra personer. har föreslagit att alla som är folkbokförda i landet ska ha rätt att få en ny typ av svenskt id-kort, men menar att det inte är lämpligt att personer med samordningsnummer får rätt till detta nya id-kort. Vi bedömer att den främsta anledningen till problemen sannolikt är att samordningsnumren inte är kända. Som vi tidigare nämnt har lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret ändrats på så sätt att SPAR även får innehålla uppgifter om personer med samordningsnummer. Folkbokföringsförordningen har vidare änd- rats på så sätt att en begäran om samordningsnummer ska innehålla även tillgänglig uppgift om adress i . Av förarbetena till ändringen i lagen om det statliga person- adressregistret38 framgår att det främst är de problem som är förknippade med att ha ett samordningsnummer som ligger till grund för förslaget. I propositionen anförs också följande. Det torde stå klart att samordningsnumrens omvittnat dåliga genomslag i samhället ligger bakom flertalet av de problem som påtalats av de personer som har fått ett samordningsnummer. Ett av skälen till samordningsnumrens bristfälliga genomslag är förmodligen att uppgifter om en person med ett sådant nummer inte finns med i 38 Se prop. 2007/08:58 Samordningsnummer och anmälan av dödfödd m.m. s. 11 ff. Frånvaron av uppgifter i SPAR innebär att företag och andra privata organisationer inte genom en enkel registerkontroll kan verifiera de uppgifter som en person med samordningsnummer lämnar om sin identitet och adress. SPAR bör därför enligt regeringen utvidgas till att omfatta även uppgifter om personer som får samordningsnummer. En sådan utvidgning kommer att leda till en ökad spridning av numren i samhället vilket kan förväntas innebära något färre problem för de berörda. Den behandling av personuppgifter som får ske i SPAR avser bland annat kontroll av personuppgifter. Det bör därför enligt regeringen inte komma i fråga att till SPAR föra över uppgifter om en person som inte med säkerhet har kunnat identifieras. Enligt vår bedömning kommer med denna ändring av SPAR många av de problem som förknippas med samordningsnummer att lösas . Vi lämnar vissa förslag som syftar till att öka förtroendet för numret. 7Samordningsnumren ska finnas kvar Bedömning: Systemet med samordningsnummer ska finnas kvar. Personnumret och samordningsnumret är personbeteckningar vars syften huvudsakligen är att undvika personförväxling och att underlätta informationsutbyten om personer. De personer som med dagens bestämmelser kan få ett personnummer är en homogen grupp. Det är personer som anses bosatta i och som således har en mycket stark anknytning till landet. De personer som med dagens bestämmelser kan få ett samord- ningsnummer är en betydligt mer heterogen grupp. De som kan få ett sådant nummer kan å ena sidan vara personer som aldrig har vistats i landet och således har en mycket svag anknytning hit. Det kan å andra sidan vara personer som vistas stadigvarande i landet och som således har en stark anknytning till , men som trots det inte ska folkbokföras. Det finns såvitt känt inga bestämmelser i svensk rätt som innebär att den som har ett personnummer får rättigheter eller skyldigheter. Att ha en personbeteckning innebär alltså inte i sig några rättsverkningar. För att olika bestämmelser ska vara tillämpliga kan det däremot krävas att personen har en viss anknytning till landet. Ofta kräver lagstiftaren därför att personen ska vara folkbokförd, det vill säga bosatt i landet i folkbok- föringslagens mening, eller bosatt i landet enligt någon annan definition av bosättning. Det gäller exempelvis för flera social- Samordningsnumren ska finnas kvar Den som är folkbokförd betraktas normalt som bosatt i landet enligt de definitioner av bosättning som finns och behöver därför inte styrka sin bosättning på något annat sätt. Alla som är eller har varit folkbokförda har ett personnummer. sätter man därför likhetstecken mellan att ha ett personnummer och att vara folkbokförd eller bosatt i landet enligt någon annan definition. Det kan få till följd att den som inte har ett personnummer upplever att det ställs ett krav att ha ett personnummer för att få en viss förmån, när kravet i själva verket gäller att vara folkbokförd eller bosatt i landet för att få förmånen. Den omständigheten att det finns två personbeteck- ningar ger i sig sken av att de olika numren har olika rättsverk- ningar. I och med att samordningsnumren infördes och ges till personer som inte ska folkbokföras har alltså uppfattningen att personnumret kan jämställas med folkbokföring sannolikt stärkts. En person behöver emellertid varken ha ett personnummer eller vara folkbokförd för att kunna uppfylla ett krav på bosättning. Det gäller främst personer som har rättigheter med stöd av EG-rättsliga bestämmelser. Motsatsvis gäller att den som har varit folkbokförd, men utvandrat från landet, varken är folkbokförd eller normalt är att betrakta som bosatt i landet, trots att han eller hon har ett personnummer. Att en person har ett personnummer behöver således inte betyda att personen är folkbokförd eller bosatt i landet enligt någon annan definition av bosättning. I folkbokföringsdatabasen registreras ett stort antal uppgifter om personer som folkbokförs och därmed också får ett person- nummer. Det finns också en skyldighet för enskilda och myndig- heter att lämna uppgifter om nya eller ändrade förhållanden. Uppgifterna ska normalt vara styrkta för att ska registrera dem. Det är således möjligt för andra aktörer att kontrollera olika uppgifter om personer som är registrerade i databasen. Även personer som är folkbokförda i landet anmäler i stor utsträckning ändrade uppgifter till , exempelvis om barn som föds i utlandet och om ändrat civilstånd. Det är däremot få uppgifter som registreras om personer med samordningsnummer, är uppgifterna inte heller styrkta. Möjligheterna att kontrollera uppgifter om dessa personer är därför mycket mindre. I och med att en stor del av de personer som får ett samordningsnummer har en mycket svag anknytning till har de typiskt sett inte heller något intresse av att Samordningsnumren ska finnas kvar anmäla ändringar i de registrerade uppgifterna. I SPAR fick, som tidigare nämnts, inte förrän finnas uppgifter om personer med samordningsnummer. Som framgår av kapitel 6 kan det underlätta det dagliga livet för enskilda personer att finnas med i olika register. Personnumret används inom i stort sett alla samhällssektorer. Samordningsnumret är, som vi tidigare nämnt, mer okänt och inte lika vedertaget som personbeteckning. Det finns också i vissa orga- nisationer tekniska hinder som innebär att samordningsnummer inte kan användas. Samordningsnumren behövs till vissa grupper Om utgångspunkten vid bedömningen av om det finns ett behov av en eller flera personbeteckningar ska vara beteckningarnas rätts- verkningar finns det inte något skäl att ha två personbeteckningar. Samordningsnumren infördes emellertid framför allt för att underlätta för myndigheter som behövde en enhetlig beteckning för att utbyta information om personer som inte var folkbokförda. Detta behov är fortfarande stort. Skälet att samordningsnumren var att föredra framför att ge dessa personer ett personnummer var bland annat att vissa personer inte skulle få den inträdesbiljett till samhället som personnumret innebär. Någon närmare utredning om på vilket sätt personer med ett personnummer ansågs få en inträdesbiljett till samhället eller vilka negativa följder det kunde få framgår inte av förarbetena till bestämmelserna om samord- ningsnumren. Uttrycket att en person får en inträdesbiljett till samhället har troligen avsett att en person som har ett personnummer kan uppfattas som en person som är folkbokförd och som således har en stark anknytning till landet. Det innebär i sin tur att det kan uppfattas som att det finns ett stort antal uppgifter registrerade om personen som vid behov kan kontrolleras. Personnumret i sig kan därigenom anses innebära en viss säkerhet, exempelvis i en avtalssituation för den enskildes avtalspart, för att ett avtal kommer att fullföljas av den enskilde. Däremot har begreppet troligen inte avsett en möjlighet att få sådana förmåner som enligt författning bara kan ges till personer som är folkbokförda eller uppfyller ett krav på bosättning enligt någon annan definition. Samordningsnumren ska finnas kvar Man måste kunna förutsätta att myndigheter kontrollerar folkbokföringen i den utsträckning det behövs för den myndig- hetens verksamhet. Olika myndigheter har olika rutiner för att kontrollera om en person är folkbokförd. Om systemet med samordningsnummer tas bort och det blir möjligt att få ett personnummer utan att vara folkbokförd kan det därför – beroende på myndigheternas kontrollrutiner – innebära en större risk att dessa personer exempelvis får förmåner som de inte har rätt till. Det kan i sin tur innebära en risk för ett ökat utflöde av allmänna medel och för kostnader för att ändra rutiner hos myndigheterna. SPAR innehåller uppgifter som även företag och andra privata organisationer kan få del av, bland annat uppgift om folkbokföring. Även företag och andra privata organisationer kan därför, om de så önskar, kontrollera om en person har den anknytning till landet som folkbokföringen innebär. Alla företag och andra privata organisationer köper emellertid inte personuppgifter via SPAR. Själva personnumret tolkas i stället som att personen har en stark anknytning till landet. Om personnummer kan ges till personer som inte har denna anknytning innebär det att de företag och andra privata organisationer som inte köper personuppgifter via SPAR antingen måste göra en mer avancerad kontroll av sin avtalspart innan de sluter avtal med en enskild eller ta en större risk än de behöver ta . Om företag och andra privata organisationer måste kontrollera folkbokföringen riskerar det exempelvis att försvåra kreditprövningen. Det är svårare att ställa samma krav på kontroll av folkbokföringen hos företag och andra privata organisationer som hos myndigheter. Samordningsnummer ges huvudsakligen till personer som är skattskyldiga här i landet eller för registrering i rättsväsendets register. får dessa grupper av de samord- ningsnummer som tilldelas , se avsnitt 5.2.5. Identiteten är, särskilt för dem som registreras i rättsväsendets register, mycket osäker. Samordningsnumren ska finnas kvar Det finns en rad EG-rättsliga bestämmelser som innebär en rätt till fri rörlighet och ett krav på likabehandling. Bestämmelserna riktar sig till såväl arbetstagare och andra unionsmedborgare som deras familjemedlemmar.1 Syftet med fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för personer är att underlätta för gemenskapsmedborgarna att utöva all slags yrkesverksamhet inom hela gemenskapen och att hindra åtgärder som kan missgynna dessa medborgare när de önskar utöva ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat.2 Bestämmelser som hindrar eller avskräcker gemenskapsmedborgare från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet är ett hinder mot denna frihet, även om bestämmelserna tillämpas oberoende av arbetstagarnas nationalitet.3 Inom gemenskapsrätten gäller en allmän princip om likabehand- ling. Likabehandlingsprincipen innebär bland annat att unionsmed- borgare ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på samma villkor som när medlemsstatens medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Ett uttryck för denna princip är bland annat förbudet mot diskriminering i artikel 12 i fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen. Principen behandlas även i andra rättsakter och har behandlats av i ett stort antal mål. Personbeteckningarna har i sig inga rättsliga verkningar. Vi bedömer därför att det inte kan vara fråga om diskriminering att ha två olika personbeteckningar. Däremot är det sannolikt så att de bestämmelser som gäller för personbeteckningarna kan utformas på ett sätt som strider mot EG-rätten. 1Se exempelvis artikel 39 i fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen, artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen samt artikel 24 i och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. 2Se exempelvis mål C-370/90 The Queen mot Immigration Appeal Tribunal och Surinder , ex parte Secretary of State for Home Department. 3Se exempelvis mål C-385/00 F.W.L. Samordningsnumren ska finnas kvar