sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Uttrycken radioprogram, databas och teknisk upptagning an- vänds i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen. De bestämmelser i denna lag som gäller tekniska upptagningar ska tillämpas även på sådana elektroniska upptagningar som avses i 1 kap. 1 § femte stycket yttrandefrihetsgrundlagen. 5 kap. 4 § Den som här i landet ska utse utgivare för en teknisk upptagning är skyldig att bevara ett exemplar från det att upp- tagningen blev offentlig. Denna skyldighet gäller också sådana tekniska och elektroniska upptagningar som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. I detta kapitel behandlas tre frågor rörande efterforsknings- och repressalieförbuden i TF och YGL. Den första frågan är om över- trädelse av efterforskningsförbudet ska vara straffbar även vid oakt- samhet och inte som enbart vid uppsåt. Den andra frågan är om och i så fall hur repressalieförbudet ska straffsanktioneras när det är fråga om disciplinåtgärder mot en kommunanställd. I sådana fall grundar sig åtgärderna på avtal och utgör därför inte myndighets- utövning, varför ansvar för tjänstefel är uteslutet. Den tredje frågan är om och i så fall hur efterforsknings- och repressalieförbuden ska straffsanktioneras när det är fråga om meddelarfrihet enligt 1 kap. 9 a § sekretesslagen för anställda och uppdragstagare i kommunala bolag m.m. Den första frågan väcktes i en skrivelse till justitieministern av från . Förbundet an- förde bl.a. att det bör utredas om efterforskningsförbudet ska vara ett oaktsamhetsbrott. Regeringen överlämnade framställningen till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen utan att ge några direktiv i frågan. Den andra frågan belystes i en dom från av och Justitiekanslerns beslut2 att inte överklaga domen. JK anförde att det måhända fanns anledning att låta Tryck- och yttrandefrihetsberedningen ta upp frågan om en lagändring. I propositionen 2005/06:162 Förstärkt meddelarskydd för anställda i kommunala företag m.m. anför regeringen att den avser att se till att regleringen ses över (a. prop. s. 17). Frågan nämns också i bered- ningens tilläggsdirektiv (dir 2007:76 s. 4 f.). 1Mål B 930-05. 2Beslut , dnr 3841-04-35. Angående den tredje frågan, om huruvida och i så fall hur efter- forsknings- och repressalieförbuden ska straffsanktioneras när det är fråga om meddelarfrihet enligt 1 kap. 9 a § sekretesslagen för an- ställda och uppdragstagare i kommunala bolag m.m., anför reger- ingen i den nämnda propositionen att den lämpligen övervägs i samband med att sanktionsbestämmelserna för överträdelser av efterforsknings- och repressalieförbuden i TF och YGL ses över. I beredningens ovan nämnda tilläggsdirektiv anges att det finns an- ledning för beredningen att överväga denna fråga inom ramen för arbetet med frågor om straffsanktionering av repressalieförbudet. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har som framgått om- bildats till , se Uppdraget och dess genom- förande ovan. I de direktiv som utfärdades i anslutning till ombild- ningen (dir. 2008:42) behandlas inte de angivna frågorna. Det anges dock (a. dir. s. 20) att beredningens arbete ska fortsätta i enlighet med tidigare givna direktiv. Efterforsknings- och repressalieförbuden utgör en del av det s.k. meddelarskyddet. De andra komponenterna i meddelarskyddet är meddelar- och anskaffarfriheten och rätten till anonymitet. Med- delarfriheten innebär bl.a. att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del i den reglering som förverkligar offentlighetsprincipen. De grundläggande reglerna om meddelarfrihet (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL) innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst till författare, ut- givare, redaktioner m.fl. som kan offentliggöra uppgiften i ett så- dant massmedium som anges i TF eller YGL. Varje medborgare har också rätt att anskaffa uppgifter för sådant offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som anges i TF eller YGL. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det är fråga om vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling och tillhandahållande av en sådan handling i strid med myndighets förbehåll samt uppsåtligt åsido- sättande av sådana s.k. meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens ano- nymitet. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforsknings- förbud är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare och andra upphovsmän, den som lämnar uppgifter eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodiska skrifter och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonyma.3 De som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande sådana personers identitet.4 Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren eller upphovsmannen eller vem som har utgett eller avsett att utge en framställning i en tryckt skrift, vem som har lämnat en uppgift för publicering eller vem som har tillhandahållit framställningen för publicering i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat in- gripande mot honom som är tillåtet enligt TF eller YGL.5 För uppsåtlig överträdelse av efterforskningsförbudet döms till böter eller fängelse i högst ett år.6 Ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller för medverkan till det i annat fall eller i annan ordning än grundlagarna medger. Denna s.k. exklusivitetsprincip framgår av 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL. Av bestämmelserna anses följa att meddelaren (eller annan medverkande) inte heller på annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. i form av disciplinpåföljd. Denna princip kallas här repressalieförbudet. Det finns inte någon bestämmelse i TF eller YGL om straffansvar för den som åsido- sätter repressalieförbudet. Sådana överträdelser kan dock vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB om överträdelsen har skett vid myndighetsutövning. 33 kap. 1 och 2 §§ TF respektive 2 kap. 1 och 2 §§ YGL. 43 kap. 3 § TF, 2 kap. 3 § YGL. 53 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL. 63 kap. 5 § andra stycket TF, 2 kap. 5 § andra stycket YGL. 7.3Ska överträdelse av efterforskningsförbudet vara straffbar även vid oaktsamhet? bedömning: Det finns inte skäl att göra oaktsam överträdelse av efterforskningsförbudet straffbar. Som har angetts i avsnitt 7.1 väcktes denna fråga av i en skrivelse som har överlämnats till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (numera ). Brottet är ett uppsåtsbrott. Det innebär att det i många fall räcker med att en myndighetsperson hävdar att han/hon aldrig haft för avsikt att efterforska källan. Däremot är brottet att avslöja en källa ett oakt- samhetsbrott. Det vore bättre om både förbudet mot efterforskning och förbudet att avslöja källa är oaktsamhetsbrott. Då jämställs den som granskar med den som granskas. S-fallet (Mål B 619-01) visar dess- utom att personen i fråga kan välja i vilken egenskap han/hon efter- forskar källan för att undgå att begå brott. Det kan knappast ha varit syftet med lagstiftningen. Den nuvarande lagtekniska lösningen är enligt inte tillfyllest. Med tanke på att de domar som avkunnats i vissa fall inte ger det skydd som är tänkt från början föreslår därför förbundet att frågan utreds med utgångspunkt att skyddet bör förstärkas. Det mål som journalistförbundet hänvisar till är NJA 2001 s. 673. Målet gällde åtal mot LS för att han i ett telefonsamtal hade frågat MH vem som hade lämnat uppgifter till tidningen kraten om ett tidigare telefonsamtal mellan dem. Det tidigare sam- talet rörde bakgrunden till en uppvaktning av ett kommunalråd i som det hade rapporterats om i . LS handlande innebar enligt åtalet en uppsåtlig efterforskning i strid med förbudet i 3 kap. 4 § TF, varvid han hade agerat som myndighetsföreträdare i egenskap av ledamot i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Tingsrätten fann att LS fick anses ha efterforskat den som hade lämnat meddelande på ett sätt som fick anses innefattas i stämnings- ansökan men att han inte kunde anses ha handlat på en myndighets vägnar. Åtalet ogillades därför. Även hovrätten ansåg att LS uppsåtligen hade försökt utröna vem som hade lämnat uppgifterna för publicering men fann att utredningen inte visade att LS som fullmäktigeledamot hade haft en sådan roll att efterforskningsförbudet skulle anses tillämpligt. Åtalet kunde därför inte bifallas i den delen. I fråga om sin egenskap av kommunstyrelseledamot gjorde LS gällande att han inte skulle fällas till ansvar eftersom han inte hade agerat som kommunstyrelse- ledamot utan som kristdemokratisk politiker. Hovrätten godtog detta och menade sålunda att LS fick anses ha vidtagit åtgärderna i egenskap av kristdemokratisk politiker, varför åtalet inte heller kunde vinna bifall i den delen. Hovrätten fastställde tingsrättens domslut. JK yrkade i HD att LS skulle dömas för brott mot efterforsk- ningsförbudet och justerade därvid gärningsbeskrivningen så att det gjordes gällande att LS hade agerat som myndighetsföreträdare enbart i egenskap av ledamot i kommunstyrelsen och alltså inte som ledamot av kommunfullmäktige. HD fann att det inte var ställt utom rimligt tvivel att LS hade frågat MH om det var hon som hade lämnat uppgifterna till pressen. Frågan blev då om det som LS i övrigt hade sagt under samtalet – främst frågan om MH inte hade sagt eller läckt något i kaffe- rummet – kunde anses utgöra uppsåtlig efterforskning. HD angav att som allmän utgångspunkt gäller att uttrycket efterforska ska förstås i vid mening och att alla former av förfrågningar eller åt- gärder som syftar till att nå kunskap om vem som har lämnat ut en uppgift eller hur ett sådant uppgiftslämnande har gått till princi- piellt sett är otillåtna. En fråga till en anställd huruvida det är han eller hon som på arbetsplatsen eller i annat sammanhang har lämnat ut en uppgift som senare har återgetts i en tryckt skrift är som regel att anse som ett typfall av otillåten efterforskning. HD menade att samtalet mellan LS och MH måste ses mot bakgrund av att de uppgifter som hade kommit ut avsåg ett enskilt samtal mellan dem, att det därför måste ha stått klart för dem båda att uppgifterna hade blivit kända genom att MH hade återberättat innehållet i samtalet och att LS fråga därför inte rimligen kunde vara inriktad på att få reda på om det var hon som hade berättat om telefonsamtalet; att detta var fallet visste han redan. HD anförde att syftet med LS fråga kunde tänkas ha varit att få upplysning om till vilka MH hade lämnat en sådan berättelse för att sedan vidare undersöka vem som hade lämnat uppgifterna till tidningen. LS hävdade dock att det för honom saknade betydelse vem som hade vidarebefordrat uppgifterna och att hans fråga endast syftade till att ge uttryck åt hans besvik- else över att hon hade återberättat samtalet. HD ansåg att denna uppgift inte kunde lämnas utan avseende. Med hänsyn till detta fann HD att det inte kunde anses utrett att LS uppsåtligen hade åsido- satt efterforskningsförbudet och lämnade överklagandet utan bifall. Som har framgått ovan finns efterforskningsförbudet och straffsank- tioneringen därav i 3 kap. 4 § och 5 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § och 5 § andra stycket YGL. Reglerna om efterforsknings- förbud infördes i TF den 1 januari 1978.7 Fram till dess hade det gällt ett förbud enbart enligt rättspraxis. Förbudet följde av ensam- ansvaret för tryckfrihetsbrott och den därmed förenade meddelar- friheten. Vid införandet av reglerna om efterforskningsförbud an- gavs inte något subjektivt rekvisit i straffbestämmelsen i 3 kap. 5 § andra stycket TF, utan det angavs endast att det för efterforskning i strid med 4 § första punkten skulle dömas till böter eller fängelse i högst . I specialmotiveringen till bestämmelsen om efterforsk- ningsförbud8 anförde departementschefen att vad som förbjöds var att med anledning av publicering i tryckt skrift eller erhållen känne- dom om ett publiceringsmeddelande söka utröna vem som står bakom såsom författare eller meddelare när denne inte uppträder öppet. I specialmotiveringen till straffbestämmelsen angavs9 att det följde av sakens natur att endast uppsåtliga överträdelser avsågs. Axberger anger10 att uppsåtsbegreppet här torde få förstås på samma sätt som enligt , dvs. så att alla uppsåtsformer kan användas. Införandet av bestämmelsen om straff för den som överträder efterforskningsförbudet föranleddes av ämbetsansvarsreformen 1975. Reformen innebar en betydande avkriminalisering genom att det tidigare ämbetsansvaret, enligt vilket varje fel eller försummelse i tjänsten kunde föranleda straffansvar, avskaffades . Den byggde på en privaträttslig grundsyn på det offentliga anställ- ningsavtalet enligt vilken sanktioner som varning, skadestånd eller vite normalt är tillräckliga för förseelser i tjänsten och innebar praktiskt sett en försvagning av meddelarskyddet. 7SFS 1976:955, prop. 1975/76:204, KU 1975/76:54, rskr. 1975/76:394, KU1976/77:1, rskr. 1976/77:2. 1975/76:204 s. 145 f. 1975/76:204 s. 146. 10Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 346. för tjänstefel endast den som vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften om gärningen inte är ringa. I samband med införandet av YGL gjordes vissa förtydliganden i TF:s föreskrifter om anonymitetsskydd.11 Därvid angavs också uttryckligen i straffsanktioneringen av efter- forskningsförbudet i 3 kap. 5 § andra stycket TF att det ska dömas för efterforskning i strid med 4 § om efterforskningen har skett uppsåtligen. Det angavs i specialmotiveringen att det inte var fråga om någon ändring i sak.12 Efterforskningsförbudet i YGL utformades efter förebild av TF. Som har framgått ovan är efterforskningsförbudet och det därtill knutna straffansvaret en del av meddelarskyddet och det syftar till att skydda meddelare och andra medverkande till publicering från ingripanden på grund av deras medverkan. Skyddet gäller mot efterforskning som bedrivs av myndigheter eller andra allmänna organ. Som anges i det ovan refererade rättsfallet NJA 2001 s. 673 gäller som en allmän utgångspunkt att uttrycket efterforska ska förstås i vid mening och att alla former av förfrågningar eller åtgärder som syftar till att nå kunskap om vem som har lämnat ut en uppgift, eller hur ett sådant uppgiftslämnande har gått till, prin- cipiellt sett är otillåtna. Som redan har nämnts angavs det vid införandet av bestäm- melserna om efterforskningsförbud att det låg i sakens natur att endast uppsåtliga överträdelser avsågs. Vad som straffbelades var att försöka utröna vem som står bakom en publicering som för- fattare eller meddelare. Syftet med frågorna eller åtgärderna ska alltså vara att få fram sådana uppgifter, dvs. det fordras någon form av uppsåt att få fram dem. Även om straffregeln ytterst syftar till att hindra efterföljande ingripanden mot meddelaren eller den på annat sätt medverkande krävs inte för straffbarhet att det finns en avsikt hos den frågande att ingripa mot meddelaren eller en annan medverkande. Efterforskning är förbjudet även om syftet endast är att få reda på om det går att få kontakt med personen.13 11SFS 1991:1470, prop. 1990/91:64, 1990/91:KU21, rskr. 1990/91:254, 1991/92:KU1, rskr. 1991/92:2. 1990/91:64 s. 141. 13Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 345. Inte bara ett uppsåtligt utan också ett oaktsamt orsakande av ett avslöjande av en meddelares eller annan medverkandes identitet kan naturligtvis innebära en risk för att denne utsätts för repressalier. En fråga utan onda avsikter kan ju medföra att meddelaren avslöjas, kanske för någon som vill straffa denne. Detta kan sägas tala för att oaktsam överträdelse av efterforskningsförbudet görs straffbar. Och det kan förekomma oaktsamhetssituationer där straff ter sig ganska rimligt. Så kan det t.ex. vara om en chef klargör på arbetsplatsen att han eller hon bra gärna skulle vilja veta vem som har läckt. Om någon då kommer och berättar för sin chef, kanske chefen inte borde kunna värja sig med att det var bara som han/hon uttryckte sig, i själva verket var han/hon noga med att inte efterforska och han/hon hade ju sagt att det naturligtvis var viktigt att följa lagen om källors anonymitet. Även om det sålunda kan finnas situationer där oaktsam efter- forskning kanske kan te sig straffvärd, skulle det enligt Yttrande- frihetskommitténs mening inte vara rimligt att införa en regel om straff för den som av oaktsamhet, dvs. utan att ha syfte att få fram uppgifterna, föranleder ett avslöjande av en meddelare. Det måste vara tillåtet att tala med andra om en publicering och det är knappast möjligt att i en konversation med en eller flera personer förutse riskerna för att källan blir avslöjad. Särskilt i ett fall där den oakt- samme efterforskaren är solidarisk med källan och vill denne väl, men råkar medverka till ett avslöjande, blir effekten av ett straff- ansvar orimlig. Däremot är det fullt rimligt att lägga ett ansvar för oaktsamt avslöjande av uppgifter på den som lämnar uppgifterna. Så har skett genom att oaktsamt åsidosättande av tystnadsplikt är straffbart enligt 3 kap. 5 § första stycket TF respektive 2 kap. 5 § första stycket YGL. När man sitter inne med hemliga uppgifter har man särskild anledning att iaktta försiktighet, och man kan på ett helt annat sätt än efterforskaren förstå riskerna med t.ex. ett samtal i ämnet. Kommittén har inte heller i praxis funnit belägg för att det finns behov av att straffsanktionera oaktsam efterforskning. synes i sin skrivelse mena att gällande ord- ning innebär att det i många fall är tillräckligt med en invändning om avsaknad av avsikt att efterforska för att åtal för brott mot efterforskningsförbudet ska ogillas. delar inte denna uppfattning. En sådan invändning måste naturligtvis alltid bedömas mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. Om det är utrett att en uttrycklig fråga har ställts om vem som är meddelare eller annan medverkande, torde en invändning om av- saknad av avsikt att ta reda på vem som är uppgiftslämnare normalt inte förtjäna avseende. ansåg visserligen i det ovan refererade rättsfallet, NJA 2001 s. 673, att den tilltalades in- vändning att det för honom saknade varje betydelse vem som hade lämnat uppgifterna till tidningen och att hans fråga – om MH inte hade sagt eller läckt något i kafferummet – endast var ett uttryck för besvikelse, inte kunde lämnas utan avseende med hänsyn till omständigheterna. Det kunde därför inte anses utrett att han upp- såtligen hade åsidosatt efterforskningsförbudet. Det måste emeller- tid noteras att omständigheterna i fallet var särpräglade på det sättet att de uppgifter som hade kommit ut i pressen rörde ett tele- fonsamtal mellan LS och MH, varför LS redan när han ställde sin fråga hade all anledning att utgå från att det var MH som i något sammanhang hade berättat om samtalet. Kommittén anser därför att detta fall inte visar på något behov av att straffbelägga oaktsam efterforskning. Över huvud taget ställer sig kommittén skeptisk till att utvidga kriminaliseringen på grund av bevissvårigheter. Sammanfattningsvis anser att det inte finns skäl att göra oaktsam överträdelse av efterforsknings- förbudet straffbar. 7.4Kommunanställdas skydd mot repressalier i form av disciplinåtgärder bedömning: Det förhållandet att frågan om disciplinansvar för kommunanställda numera regleras i kollektivavtal, och inte i lag som för statsanställda, innebär att disciplinåtgärder mot kommunanställda inte utgör myndighets- utövning. Effekten av detta blir att straffansvar för överträdelse av repressalieförbudet genom disciplinåtgärder mot anställda kan inträda när det är fråga om statligt anställda men inte när det är fråga om kommunalt anställda. Utgångspunkten måste vara att skyddet för repressalier på grund av medverkan till ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium ska vara detsamma för alla offentligt anställda. förslag: Repressalieförbudet formu- leras uttryckligen i en ny regel i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL och en straffbestäm- melse som hänvisar till den nya regeln införs i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL. Reglerna blir gällande för alla offentligt anställda. Som har angetts i avsnitt 7.2 framgår den s.k. exklusivitetsprincipen av 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL. Principen innebär att ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller för medverkan till det i annat fall eller i annan ordning än grundlagarna medger. Av bestämmelserna anses följa att meddelaren eller annan medverk- ande inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. i form av disciplinpåföljd.14 Denna prin- cip kallas här repressalieförbudet. Genom rättspraxis har repressalie- förbudet utvidgats ytterligare så att varje åtgärd som medför nega- tiva konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan till publicering i ett grundlagsskyddat medium i princip har ansetts otillåten.15 Det finns inte någon bestämmelse i TF eller YGL om straffansvar för den som åsidosätter repressalieförbudet. Ansvaret för sådana överträdelser kan dock vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB. För straffansvar enligt den be- stämmelsen krävs att någon vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. När åtgärden inte kan anses utgöra myndighetsutövning kan en över- trädelse av repressalieförbudet alltså inte beivras. Problemet illu- streras av tingsrätts dom i mål B 930-05 och JK:s beslut att inte överklaga domen.16 Målet gällde åtal mot en förvaltningschef för tjänste- fel bestående i att han hade tilldelat en kommunanställd en varning, som senare ersatts av en erinran, för att hon hade deltagit i ett TV- inslag om nedläggning av ett kommunalt äldreboende. Besluten om varning och erinran utgjorde enligt JK otillåtna sanktioner eller repressalier i den mening som avses i 1 kap. 4 § YGL. Förvaltnings- chefen bestred ansvar för tjänstefel. Han förnekade att han hade åsidosatt vad som gällt för honom som förvaltningschef i kommunen 14Petrén, Ragnemalm, grundlagar 1980, s. 381 f. 15Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 317, JO 1975/76 s. 314 f. och 1987/88 s. 193 samt SOU 1990:12 s. 63. 16Beslut , Dnr 3841-04-35. då han beslutade om disciplinåtgärderna. För det fall tingsrätten skulle finna att ett åsidosättande hade skett gjorde han gällande att gärningen var att anse som ringa, varför den inte skulle medföra straffansvar. Tingsrätten anförde i sina domskäl att en grundläggande förut- sättning för straffbarhet som tjänstefel är att gärningen sker vid myndighetsutövning, dvs. utövning av offentlig myndighet, och att den innebär att gärningsmannen, uppsåtligen eller av oaktsamhet, åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Tingsrätten prövade först om gärningen hade skett vid myndighetsutövning och angav: Vid reform av 20 kap uttalades att ett utmärk- ande drag för de förvaltningsakter, som betecknas som utövning av offentlig myndighet, är att det rör sig om beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (NJA II 1975 s 649 f).