sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Introduktionslagen föreslås gälla endast för vissa kategorier av nyanlända utlänningar som anges särskilt. Med nyanländ avses en utlänning som har varit bosatt i en kommun i högst och som omfattas av den föreslagna introduktionslagen (1 kap. 2 §). Det uppställda kravet innebär att lagen kommer att kunna tillämpas retroaktivt. Lagen föreslås således att gälla även för per- soner som har fått uppehållstillstånd före lagens ikraftträdande och som har varit bosatta i en kommun i mindre än . Författningsförslaget är utformat så att det ska kunna tillämpas i det nya introduktionssystem som föreslås oaktat vilken myndighet, eller Arbetsförmedlingen, som ska vara ansvarig myndighet för introduktionen av nyanlända. 2.1.1Lagens mål och syfte Förslaget till introduktionslag syftar till att skärpa kraven på den nyanlände, att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna och att göra servicen till de nyanlända mer likvärdig över hela landet. Fokus är riktat mot individen, den nyanlände, som får stöd av en personlig lots. Det är strategiskt att varje nyanländ får egen introduktionsersättning. Introduktionsersättningen ska ses som betalning för att vara aktiv . Därmed ska ersättningen inte vägas mot familjens inkomster. Det är synner- ligen viktigt i syfte att skapa ett system som främjar jämställdhet mellan män och kvinnor. Om kvinnan eller mannen i en familj avstår från lotshjälp eller introduktionsersättning så kommer familjens ekonomi att påverkas på ett avgörande sätt. På så sätt skapas incita- ment för både män och kvinnor att vara aktiva. Lotshjälp och introduktionsersättning ska erbjudas alla nyanlända oavsett fysisk eller psykisk kapacitet. Det innebär att även personer som på grund av funktionsnedsättning, medicinska eller andra skäl inte bedöms kunna komma i arbete och egen försörjning har rätt till en indivi- duell introduktion. Det markerar vår syn i på varje individs rätt till utveckling. Det främjar även integrationen av fler utlänningar och skapar bättre förutsättningar även för deras barn att kunna etablera sig här. Kvinnor och män ska följa en personlig, eller individuell, utvecklingsplan och det ska vara tydligt att alla som är bosatta här i landet också förväntas bidra till sin egen försörjning. Samma ekonomiska villkor och likartade krav ska gälla oberoende av var i landet den nyanlände väljer att bo. Kommunerna ska avlastas och kunna koncentrera sig på sina kärnuppgifter. Samhällets samlade insatser i ska ge nyanlända utlänningar förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär sysselsättning, kunskaper i svenska språket samt förutsättningar att bli delaktiga i samhällslivet. Målet med intro- duktionen är således att stärka nyanlända utlänningars möjligheter till delaktighet i yrkes- och samhällslivet och därmed ekonomisk självständighet (1 kap. 1 §). Dessa mål utgör inga nyheter utan är mål som ställdes upp redan i förarbetena till de nuvarande reglerna om introduktion.TPF1FPT Ord som egen försörjning, delaktighet och lång- siktigt hållbar integration utgjorde nyckelord i tidigare direktiv. Målen ligger i linje med mitt uppdrag att föreslå åtgärder som sammantaget påskyndar och ökar möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för nyanlända utlänningar. Det är också mål i enlighet med min utgångspunkt, nämligen att nyanlända utlänningar så långt som möjligt ska omfattas av den generella politiken. Nuvarande system för introduktion riktar sig endast mot vissa kategorier av nyanlända. Det gäller personer som har överförts till med stöd av ett särskilt regeringsbeslut (s.k. kvotflyktingar) och personer som har fått uppehållstillstånd på grund av att de är flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller på grund av att synnerligen ömmande omständigheter har ansetts föreligga. Även anhöriga till dessa kategorier av personer omfattas, under förutsättning att de ansökt om uppehållstillstånd efter det att den person de har anknytning till togs emot i en kommun, 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning och 3 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen).TP F3FPT Nyanlända som inte tillhör dessa kategorier har rätt till svensk- undervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100). får en kommun, om det finns särskilda skäl till det, bevilja introduktionsersättning även till andra utlänningar än de nyanlända som omfattas av dessa kategorier (2a § lagen om introduktions- ersättning). Kommunerna har dock inte någon skyldighet att erbjuda dessa personer deltagande i annan introduktionsverksamhet och de får sällan del av några särskilda introduktionsinsatser. 1TP PT Prop.1997/98:16 s. 77. 2TP PT SOU 2003:75 s. 28. 3TP PT Ersättningsförordningen redovisas vidare i avsnitt 2.6.7. Bestämmelsen infördes för att öka flexibiliteten för kommunerna så att introduktionsersättning kunde utgöra ett alternativ till social- bidrag. Introduktionsersättning kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram ansågs nämligen som ett lämpligare för- sörjningsstöd än socialbidrag.TPF4FPT Kommunerna har således möjlighet att, med kommunala medel, betala ut introduktionsersättning även till andra än flyktingar och skyddsbehövande m.fl. som följer ett introduktionsprogram. Mitt förslag är att målgruppen för introduktion ska bibehållas men begränsas avseende ålder. Tiden för anhöriga till nyanlända utlänningar att ansöka om uppehållstillstånd för att omfattas av introduktions- lagen föreslås däremot utökas. Av dem som är registrerade i Migra- tionsverkets centrala utlänningsdatabas är det som hade ansökt om uppehållstillstånd efter den lagstadgade tvåårstiden. Detta skulle möjligen kunna vara en indikator på att anhörig- invandringen kan komma att öka med med mitt förslag. Nyanlända är en grupp som, oavsett på vilken grund de fått uppehållstillstånd, sannolikt har behov av särskilda insatser i . Detta är också något som bekräftats av många kommuner. Jag har därför övervägt att utöka målgruppen för introduktion till att inkludera även andra nyanlända än de som omfattas av den personkrets som har rätt till introduktion. Kommuner och andra aktörer som är i kontakt med nyanlända har särskilt påtalat behovet av att också andra anhöriga än de som omfattas av ersättningsförordningen och lagen om introduktions- ersättning ska få särskilda insatser. De utlänningar som då avses är i första hand utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som inte omfattas av mål- gruppen för introduktion (jfr 5 kap. 3 § och 3a § utlänningslagen). Det skulle kunna vara tänkbart att alla som enligt den föreslagna introduktionslagen anses vara nyanlända också ska ha rätt till intro- duktion, dvs. utan att lagen begränsas till att endast gälla för vissa kategorier av nyanlända utlänningar. Det skulle i sådant fall inne- bära att alla utlänningar som har varit bosatta i en kommun i högst 4TP PT Prop.1997/98:16 s. skulle ha rätt till introduktion. Några hinder, andra än eko- nomiska och möjligtvis brist på politisk vilja, för att utöka målgruppen till att omfatta även dessa personer finns antagligen inte. En sådan utökning av målgruppen skulle kanske kunna medföra bättre förut- sättningar för fler nyanlända utlänningar att snabbare etablera sig på arbetsmarknaden och i det svenska samhället. Å andra sidan får de utlänningar som faller utanför målgruppen för dagens introduktion anses ha en stark anknytning till det svenska samhället genom den anknytningsperson de får sitt uppehållstillstånd grundat på. Intro- duktionsinsatser för dessa personer kan därför inte motiveras med samma tyngd som för utlänningar som helt saknar anknytning till en person som redan är etablerad i . Ett sådant alternativ skulle också medföra betydande kostnadsökningar för staten som skulle överta försörjningsansvaret från kom- munerna också för dessa personer. Det system för introduktion som jag föreslår innebär redan ett ökat ansvar för staten, såväl eko- nomiskt som för introduktionens genomförande. Mot bakgrund av detta anser jag att personkretsen i den föreslagna introduktionslagen endast ska utgöras av dem som staten har ett kostnadsansvar för. Den föreslagna introduktionslagen gäller inte för utlänningar som är medborgare i , , eller eller som är medborgare i ett land som är medlem i den Europeiska unionen, eller som omfattas av avtalen om det Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES), eller som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av () eller som har slutit avtal om samarbete enligt med konventionsstaterna. Skälet till att inte lagen föreslås omfatta även sådana utlänningar är att de inte kan anses vara i behov några särskilda introduktions- insatser i . Rätten till introduktion begränsas i ålder Gällande bestämmelser i lagen om introduktionsersättning och ersättningsförordningen ställer inte upp någon begränsning i ålder för deltagande i introduktionen. Mitt förslag är att begränsa rätten till introduktion och därigenom också rätten till introduktions- ersättning till personer . Det är rimligt menar jag att ungdomar som har fyllt och som har rätt att arbeta också har rätt till introduktion. Någon skolplikt föreligger i allmänhet inte för dessa ungdomar och det är angeläget att också de får del av introduktionens alla delar samt rätt till introduktionsersättning för sitt deltagande.TPF5FPT Huvuddelen av de nyanlända ungdomar som inte fyllt har troligen behov av fortsatt eller kompletterande utbildning, på grundskola och/eller gymnasium, innan det är dags för deras inträde i arbetslivet. För dessa ungdomar, liksom för andra ungdomar, har föräldrarna en försörjningsskyldighet. Ungdomarna har dessutom möjlighet att få studiestöd. En lägre åldersgräns för introduktions- ersättning kan stimulera de unga att göra ett tidigt inträde i arbets- livet i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig utbild- ning. Den nedre åldersgränsen för introduktionsersättning bör därför vara . Det är av vikt att alla, oavsett ålder, får bidra med sina erfaren- heter i arbetslivet. Även äldre män och kvinnor som börjar närma sig pensionsåldern bör därför få en möjlighet att fortsätta sin yrkeskarriär från hemlandet. En äldre nyanländ bör emellertid omfattas av den föreslagna introduktionslagen endast i den mån Arbetsförmedlingen anser det realistiskt att han eller hon kan få en anställning eller kan etablera sig som egen företagare innan pensions- åldern uppnås. Det finns fler skäl till att välja som slutgräns för rätten till introduktion och introduktionsersättning. Ett skäl är att jag anser det rimligt att ställa samma krav på nyanlända som på andra personer som är bosatta här i landet. har arbetstagare rätt att stanna på sin arbetsplats till . Arbetstagare förväntas också arbeta upp till minst . Att sätta gränsen för rätten till intro- duktion lägre än skulle därför kunna tolkas som att nyanlända självklart ska pensionera sig tidigare än andra i . Det bör vara naturligt att en sextioåring får lots och arbetspraktik och för- väntas fortsätta arbeta. Ett annat skäl är att det är socialt viktigt även för nyanlända med bristfällig förankring på arbetsmarknaden att de inte bara tar del av sfi och samhällsinformation utan att de också får en orientering i svenskt arbetsliv. De kan sannolikt utföra ett antal uppgifter som liknar tidigare arbetslivserfarenheter från hemlandet. Möjligheterna till integration blir annars begränsade för nyanlända i högre ålder. 5TP PT Enligt 3 kap. 10 § skollagen upphör skolplikten vid utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller . Ytterligare ett skäl är att fullfölja linjen att staten har huvud- ansvaret oberoende av om man tror att den nyanlände har möjligheter att komma i arbete eller inte. Nyanlända kan få sin försörjning tryggad på annat sätt än genom introduktionsersättning. Om /Arbetsförmedlingen i samråd med lotsen och den nyanlände kommer fram till att den nyanlände inte kan delta i praktik eller liknande så bör rätten till svensk under- visning för invandrare (sfi) och samhällskunskap och även rätten till introduktionsersättning kvarstå. Tvåårstiden för anhöriga utökas Tiden för anhöriga att kunna ansöka om uppehållstillstånd och därigenom omfattas av den föreslagna introduktionslagen ska utökas. Den nuvarande begränsningen i lagen om introduktionsersättning och ersättningsförordningen om rätten till introduktion för anhöriga till flyktingar m.fl. som ansöker om uppehållstillstånd från det att den nyanlände anknytningspersonen först togs emot i en kommun, är ingen tidsgräns som beskriver skillnader i behovet av introduktion. Det finns anhöriga till flyktingar m.fl. som har ansökt om uppehållstillstånd senare än och som har lika stora problem med att etablera sig på arbetsmarknaden. Eftersom kost- naderna för samhället är stora om dessa personer inte framgångs- rikt lyckas etablera sig på arbetsmarknaden talar mycket för att samhället borde ge en större krets nyanlända tillgång till introduk- tion. Jag tror att det skulle vara betydelsefullt att utöka tvåårstiden för anhöriga, särskilt för många kvinnor som annars av olika skäl riskerar att bli utan t.ex. stöd från lotsen. Det stora flertalet anhöriga ansöker om uppehållstillstånd inom tvåårsperioden. Endast ett fåtal söker . Som exempel kan nämnas att av de totalt 42 130 anhöriga till flyktingar m.fl. som är registrerade i centrala utlänningsdatabas () hade endast 4 490 ansökt om uppehållstillstånd efter den lagstadgade tvåårstiden.TPF6FPT Ett annat skäl till att utöka tiden för anhöriga är att regeringen har tillsatt en utredning om försörjningskrav vid anhörig- invandring (Ju 2008:05). Enligt direktivet har utredaren fått i upp- drag att lämna förslag på författningsändringar som innebär att ett 6TP PT Uppgifter inhämtade från 080318. försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring för utländska medborgare och statslösa personer ska införas i svensk rätt (dir. 2008:12). En anknytningsperson som är svensk medborgare eller som har haft permanent uppehållstillstånd i ska enligt direktivet undantas från försörjningskravet. Sökande som är anhöriga till flyktingar och vissa kategorier skyddsbehövande i övrigt samt barn ska inte heller omfattas av förslaget. Utredaren ska också pröva från vilken tidpunkt fyraårsperioden ska räknas vid olika former av uppehållstillstånd. Rätten till introduktion enligt den föreslagna introduktions- lagen för de personer som eventuellt kan komma att omfattas av anhörigutredarens förslag skulle med den nuvarande uppställda två- årsregeln för anhöriga i praktiken bli näst intill obefintlig. Mot bakgrund av ovanstående är mitt förslag därför att anhöriga till nyanlända som ansökt om uppehållstillstånd från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun också ska omfattas av den föreslagna introduk- tionslagen. 2.2Förändrad ansvarsfördelning för introduktionen Förslag: För att åstadkomma en förbättrad introduktionsverk- samhet med högre måluppfyllelse där alla aktörer har tydliga befogenheter, resurser och ansvar ska en ny organisation för introduktionsverksamhet för nyanlända införas. Regeringen bör ge VERVA (Verket för förvaltningsutveckling) i uppdrag att utreda hur en sammanhållen och samordnad styr- strategi kan etableras och vidmakthållas. Figur 2.1 Förslag till en ny organisation för introduktionen av nyanlända För att skapa förbättrade förutsättningar för en lyckad introduktion för nyanlända föreslår jag att introduktionsverksamheten organiseras med tydligare styrning och ansvarsfördelning i introduktions- processen. En upprepad kritik mot introduktionsinsatserna har varit brist på samordning, en-sak-i-taget-mentalitet och oklar ansvarsfördelning m.m. med följd att vissa insatser har fallit mellan stolarna. Genom den föreslagna introduktionslagen och en ny ansvarsfördelning för introduktionen kommer staten att få ett övergripande ansvar för introduktionsarbetets utformning, sam- tidigt som den nyanländes ansvar skärps betydligt. Jag föreslår också att Arbetsförmedlingens och resurser för nyanlända bör regleras tydligare i regleringsbreven, t.ex. genom att särskilda resurser anslås för nyanlända. Detta för att öka tillgången till insatser för nyanlända så att deras möjligheter att snabbare kunna etablera sig på arbetsmarknaden, bli självförsörjande och därmed bidra till samhället ökar. I mitt förslag kommer kommu- nerna även i fortsättningen ha en viktig roll i introduktionen. Kommunerna bör tillföras resurser och föreslås därför få ett special- destinerat statsbidrag för vissa kostnader som de har och kan tänkas ha till följd av mottagandet av nyanlända. De olika aktörernas ansvar i introduktionen redogörs i egna underkapitel i det följande. Det är i de svårplanerade uppdragen som en aktörs organisation, mandat och samverkan med medaktörer prövas. I många samman- hang kan det vara tillräckligt med ett handslag för att verksamheter ska fungera. Bosättning och etablering för nyanlända är ett svår- planerat uppdrag och jag har uppfattat att det inom området i första hand förekommer överenskommelser, samråd och samtal. Det är naturligtvis viktiga arbetsmetoder, men till intet förpliktigande när det kommer till ett skarpt läge. Utöver en organisation med aktörer som har tydliga befogenheter, resurser och ansvar behövs det enligt min mening en sammanhållen och samordnad styrstrategi på central nivå. Forum för strategisk samverkan tecknades en överenskommelse mellan Arbets- marknadsstyrelsen, , , , och om strategisk sam- verkan. Parterna bildade ett Forum för strategisk servicesamverkan. Syftet med forumet är att förenkla och förbättra samhällsservicen till enskilda och företag samt att öka effektiviteten inom förvalt- ningen. Forumet är en gemensam plattform för samordning av gemensamma utvecklingsprojekt, dvs. en plats för informations- utbyte myndigheter emellan för att skapa möjligheter att samla in och identifiera gemensamma problemställningar avseende myndig- hetssamverkan. Sammantaget ska forumet medverka till att det blir enklare för enskilda och för företag att göra rätt i Myndighets- . kommer forumet, med stöd av VERVA, att utveckla samverkansaktiviteter avseende bland annat personliga möten på distans, anpassad service till nya invandrare, tolk- och översättningstjänster samt lokal servicesamverkan. Forum för strategisk servicesamverkan började sitt arbete med att förbättra processen för nyanlända från ankomst till etablering inom ramen för regeringsuppdraget VISAM, som slutrapporterades . Lämnat förslag till en försöksverksamhet inom att utveckla den horisontella styrningen. Förslagen handlar om hur styrningen av myndigheterna kan utvecklas för att öka deras möjligheter till samverkan. Inlett ett försök med snabbare matchning av nyanländ arbets- kraft mot ett antal större arbetsgivare, där Arbetsförmedlingen är samordnande. När försöksverksamheten är genomförd, är avsikten att den process som identifierats ska beskrivas och att förslag ska tas fram om hur myndigheternas insatser kan utvecklas. Genomfört några gemensamma seminarier i syfte att identifiera en effektivare process för nyanlända. I ett första seminarium genomfördes en processkartläggning av NU-läget och i ett andra seminarium beskrevs ett NY-läge, dvs. en ny effektivare process. I ett tredje avslutande seminarium värderades skillnaderna mellan NU- och NY-läge och kvantifierades i ekonomiska termer. Det s.k. NY-läget bygger på förutsättningen att en s.k. coach- funktion inrättas. De slutsatser som Forum för strategisk samverkan drar av de senaste årens arbete stämmer väl med min uppfattning om behovet av en samordnad och sammanhållen styrstrategi för myndigheters arbete med nyanländas arbetsmarknadsetablering. forumet genomfört bör få en fortsättning. Jag föreslår därför att regeringen ger VERVA i uppdrag att utreda och ta fram ett förslag till en styrstrategi för arbete med styrning av de myndigheter som är inblandade i integrationsarbetet med nyan- lända. Det arbete som pågår inom med syftet att utveckla styrningen av vissa myndigheter för att främja företagande (Fi2007/9781) kan bilda ett bra underlag för VERVA:s uppdrag. Ett viktigt inslag i uppdraget är att styrstrategin utvecklas i nära samverkan med alla i berörda huvudmän och med ett tydligt politiskt mandat. Projektet kan därför exempelvis ha en statssekreterargrupp som styrgrupp. En försöksverksamhet bör genomföras i ett län/region med en process där berörda myndigheter arbetar som ett team med fokus på varje enskilt fall. Myndigheterna ska tillsammans genomföra parallella åtgärder. Försöket bör, enlig min mening, innebära operativ samverkan dvs. myndigheterna flyttar ihop och hanterar ärenden tillsammans. I det sammanhanget bör övervägas vilken myndighet som ska ansvara för samordningen och vilka övriga som bör med- verka. Överenskommelser på central, regional och lokal nivå –2003 anslog regeringen för åtgärder för att öka sysselsättningen bland invandrare. Medlen avsåg bland annat stöd till insatser för att förbättra introduktionen för nyanlända invandrare. Inom ramen för denna satsning och som ett led i arbetet med att utveckla introduktionen valde Integrations- verket att samla ett antal aktörer i avsikt att åstadkomma en överens- kommelse om ett gemensamt utvecklingsarbete. träffades en central överenskommelse mellan , Arbets- marknadsstyrelsen, och (numera Kommuner och Landsting) om utveckling av introduktionen. och Myndigheten för Skolut- veckling anslöt vid en revidering . gjorde bedömningen att ett angeläget inslag i överenskommelsen var att arbetet genomfördes på alla nivåer på ett sådant sätt att nivåerna stärker varandra och överenskommelser har därför tecknats på såväl central, regional och lokal nivå. Min upp- fattning är att överenskommelserna haft betydelse för utvecklingen av bland annat samverkan mellan berörda aktörer. Jag utgår från att de överenskommelser det kan finnas behov av även kommer att tecknas framledes och väljer därför att enbart ge en lägesbeskrivning av de olika överenskommelserna. Den centrala överenskommelsen (CÖK) har reviderats vid två till- fällen. Den senaste versionen om utveckling av introduktion för flyktingar och andra invandrare undertecknades av , , samt Kommuner och Landsting. och Myndigheten för Skolutveckling anslöt sig till överenskommelsen i samband med en revidering . Därefter har CÖK reviderats . Den senaste versionen publicerades och fick en annor- lunda utformning än de tidigare versionerna. Från att ha varit detal- jerad så är den numera ett tvåsidigt övergripande ramdokument. Av överenskommelsen framgår de insatser som undertecknande centrala myndigheter och organisationer ska göra för att vägleda regionala och lokala aktörer och ge stöd i deras arbete med nyanlända. CÖK fordrar därmed en konkretisering i regionala och lokala överens- kommelser.TPF7FPT Den centrala överenskommelsen har bildat mönster för lokala överenskommelser (LÖK) och, efterhand, också för regionala överenskommelser (RÖK). De senare har ökat i betydelse genom länsstyrelsernas nya uppdrag i integrationsarbetet. Genom att teckna överenskommelser har parterna gjort ömse- sidiga utfästelser om tjänster, service och ansvar i introduktionen. Genomslaget för den centrala överenskommelsen har varit stort, om än inte fullständigt. Den har blivit en hävstång med vilket de aktiva parterna har kunnat driva ett förändringsarbete och uppnå överenskommelser. Överenskommelsestrategin har också medfört att samarbetet över myndighets- och organisationsgränser utvecklats samt att initiativen för vidare utveckling av introduktionen succes- sivt förflyttats från den centrala beredningsgruppen till lokala och regionala aktörer. I samband med att lades ner togs arbetet med den centrala överenskommelsen över av en arbets- grupp på central nivå där Arbetsförmedlingen är sammankallande.