sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till detta samt till att bakgrundsmaterialet beaktas vid hyressättningen och då det kan antas att en regeländring inte skulle få någon faktisk påverkan på denna, anser utredningen inte att det finns tillräckliga skäl för att ändra reglerna om jämförelseprövning. Regeringen, som konstaterade att ingen remissinstans ifrågasatt ut- redningens ståndpunkt, instämde i att det saknades skäl att föreslå att reglerna om bruksvärdesprövning skulle ändras (prop. 2005/06:80 s. 44). Trots sin nu redovisade ståndpunkt gjorde emellertid Hyressätt- ningsutredningen bedömningen att det hade varit bättre om det material parterna åberopat hade kunnat användas vid en jämför- elseprövning än som bakgrundsmaterial vid en allmän skälighets- bedömning (SOU 2004:91 s. 141). De skäl anförde mot en lagändring har alltjämt bärkraft. vägde i sin be- dömning emellertid inte in synpunkten att lagstiftningen bör ge en rättvisande bild av rättsläget, och inte heller i propositionen tas denna synpunkt upp. Vid en sammantagen bedömning anser vi att de skäl Hyressätt- ningsutredningen anförde mot en lagändring inte väger tyngre än intresset av att lagstiftningen ska ge en rättvisande bild av rättsläget. Möjligheten till jämförelseprövning bör därför utvidgas. En utvidgning av utrymmet för jämförelseprövning kan i lagtexten lämpligen uttryckas på så sätt att en jämförelse ska ske med andra liknande lägenheter. Genom en sådan lagändring bör hyresnämn- derna kunna använda det material som används som bak- grundsmaterial vid en allmän skälighetsbedömning som jämförelse- material vid en jämförelseprövning. Detta torde medföra att hyres- nämnderna i det stora flertalet av de fall där de gör en allmän skälighetsbedömning kan göra en jämförelseprövning. Innebörden av liknande behöver preciseras något. En utgångs- punkt kan därvid vara innebörden av uttrycket andra liknande lokaler i 57 c § hyreslagen. I förarbetena till den bestämmelsens ursprungliga lydelse (prop. 1987/88:146 s. 22 och 46) uttalas att lokalerna för att anses som liknande ska vara i grova drag jämför- bara med avseende på lokaltyp, läge, storlek och standard och att det förhållandet [a]tt en lokal är sämre än andra lokaler i något avseende [] i vissa fall [kan] uppvägas av att den är bättre i något annat avseende. Sedan en genomgång av rättspraxis gett vid han- den att kraven på likhet ställts alltför högt, ändrades lydelsen till den nuvarande. I förarbetena till den ändringen (prop. 2001/02:41 s. 54 och 76) uttalades följande: För att huvudregeln om jämförelseprövning skall kunna tillämpas bör kraven på jämförbarhet mellan prövningslokalen och jämförelse- lokalerna inte ställas alltför högt. [] Enligt vår mening bör kraven inte ställas högre än att det i allmänhet går att finna lokaler som kan ligga till grund för en jämförelseprövning. En jämförelseprövning bör kunna underlåtas enbart om det inte finns några andra lokaler på orten som ger information om marknadshyresnivån för den aktuella lokalen. [] Det är naturligt att man därvid tar hänsyn till sådana likheter och skillnader som har att göra med lokalernas storlek, utformning, läge etc. Av betydelse är givetvis även vilken standard de aktuella lokalerna har. För att lokaler skall anses liknande bör det röra sig om en liknande typ av lokaler. Exempel på lokaltyper är butiker, kontor, restauranger, hotell och industrilokaler. Vidare bör lokalernas läge, storlek, utform- ning och standard vara sådana att de kan ge ledning för vad som är marknadshyra för den aktuella lokalen. Att en lokal är sämre än andra lokaler i något avseende kan uppvägas av att den är bättre i något annat avseende. Givetvis underlättas prövningen om jämförelselokalerna kan anses helt likvärdiga med den aktuella lokalen. I uttrycket liknande ligger emellertid inte något krav på likvärdighet. Det räcker att jämför- elselokalerna har sådana likheter med prövningslokalen att de kan ligga till grund för en bedömning av marknadshyresnivån. När det gäller prövningen av bostadshyror, bör det likaså fram- hållas att liknande inte betyder likvärdig. För att två bostads- lägenheter ska kunna jämföras med varandra bör det räcka med att de har så många bruksvärdesmässiga likheter att den ena lägenheten kan ge vägledning för den andra lägenhetens hyresnivå. Två lägen- heter med lika många rum men stor skillnad i lägenhetsyta bör kunna jämföras med varandra, liksom två lägenheter med ungefär samma lägenhetsyta men olika många rum, förutsatt att lägen- heterna i övrigt har tillräckliga bruksvärdesmässiga likheter. Ju mer lika lägenheterna är i fråga om vissa faktorer, desto större avvikelser kan godtas när det gäller övriga faktorer. Den jämförelseprövning som hyresnämnden ska göra kommer att bygga på en sammanvägning av och i viss mån kvittning mellan plus- och minusfaktorer i olika avseenden och kommer i grunden att påminna mycket om den allmänna skälighetsbedömning som nämnden gör . Detta innebär att prövningslägenhetens hyra inte nödvändigtvis blir densamma som jämförelselägenheternas utan att den bestäms efter en bedömning av bruksvärdesmässigt rele- vanta skillnader och likheter mellan lägenheterna. Det är, som påpekade (SOU 2004:91 s. 144 ff), av stor vikt att hyresnämnderna motiverar sina beslut på ett sådant sätt att parterna fullt ut förstår hur nämnden resonerat. Nämnderna bör i sina beslut därför tydligt redovisa hur de vägt samman plus- och minusfaktorerna. En effekt av den föreslagna ändringen kan förväntas bli att hyresnämnderna kommer att kunna göra jämförelseprövningar med ett antal olika jämförelselägenheter. Vissa av dessa kan antas komma att tillhöra kommunala bostadsaktiebolag, medan andra kommer att tillhöra privata fastighetsägare. Sedan enstaka topp- hyror sorterats bort, kan hyresnämnden dra en slutsats om var den högsta stabila hyresnivån ligger. 18.3.3Faktorerna för bruksvärdesprövningen förtydligas Vårt förslag: Lagtexten preciseras så att det framgår att det av- görande vid bedömningen av bruksvärdet ska vara hyresgäst- ernas värderingar samt att hänsyn vid bruksvärderingen ska tas bl.a. till lägenhetens storlek, standard, planlösning och geo- grafiska läge. Påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott ska kunna leda till högre hyror. Påtagliga och varaktiga efterfråge- underskott ska kunna leda till lägre hyror. 18.3.3.1 Behovet av en lagändring En grundbult i bruksvärdessystemet är hänsynstagande till hyres- gästernas värderingar. Därvid menas med hyresgäster hyresgäster i allmänhet. i påpekat i det i avsnitt 5.2.4 redovisade fallet, måste hänsyn tas till att olika per- soner har olika preferenser. Betydelsen i bruksvärdessystemet av hyresgästernas värderingar framgår emellertid inte uttryckligen i den nu gällande lagtexten, vilket framstår som en brist. Som framgår i kapitel 5 (avsnitt 5.2.4) bestäms en lägenhets bruksvärde bl.a. av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sopnedkast, tvätt- stuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet. Dessutom kan beaktas om underhållet är särskilt eftersatt. En betydelsefull faktor i bruksvärdesprövningen är, som vi be- dömer saken, en lägenhets geografiska läge, den s.k. lägesfaktorn. Vissa geografiska lägen anses av hyresgäster i allmänhet vara mer attraktiva än andra. Detta återspeglas i en hög efterfrågan på lägenheter i dessa lägen. Vanligen är det bl.a. en stads centrala delar som anses attraktiva och har en hög efterfrågan. Även andra läges- faktorer, t.ex. närhet till vatten, kan anses attraktiva. Av en studie som gjorts av hur hushållen värderar olika faktorer, Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden av , och vid vid , framgår det att det visserligen finns många andra faktorer som också är av stor betydelse för hyresgästerna men att det geografiska läget är en mycket viktig faktor för hur lägenheterna värderas. Detta åter- speglas också i prissättningen av bostäder på andra delar av bostads- marknaden, nämligen marknaderna för bostadsrätter och egnahem, där just det geografiska läget framstår som den enskilt viktigaste faktorn. Som framgår i kapitel 5 (avsnitt 5.2.4) har lägesfaktorn också be- aktats vid bruksvärdering i rättspraxis, även om det där betonats att en viss försiktighet måste iakttas när det geografiska läget värderas. Däremot har lägesfaktorn inte överallt tillmätts tillräcklig betydelse i de kollektiva förhandlingarna. På så sätt har den inte heller slagit igenom överallt när hyresnämnderna jämfört lägen- heter med varandra. Av betänkande Reformerad hyres- sättning (SOU 2004:91) s. 93 ff framgår det visserligen att ett arbete med justering av hyresstrukturerna pågått på olika håll i landet inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet och att det arbetet i t.ex. resulterat i en ökad betydelse för läges- faktorn i de kollektiva förhandlingarna för de kommunala bostads- företagens lägenheter och därmed, till följd av de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll, för det privata hyresbeståndet. Även i har det – inom det s.k. kvalitetshyresprojektet, som vi tagit del av – bedrivits ett arbete med att åstadkomma en bättre återspegling i hyrorna av hyresgästernas värderingar. En ökad betydelse för lägesfaktorn har varit en del även av det arbetet. Som en följd av att lägesfaktorn, som ovan nämnts, inte överallt tillmätts tillräcklig betydelse i de kollektiva förhandlingarna finns det emellertid orter där hyresstrukturen inte återspeglar den betydelse lägesfaktorn enligt bruksvärdessystemet är avsedd att ha. Det finns därför ett behov av att i lagtexten tydligare uttrycka vilka faktorer som bör tillmätas betydelse vid bruksvärdesprövningen och att tydligare klargöra dessa faktorers – särskilt den s.k. läges- faktorns – närmare innebörd. I ett hyressättningssystem som på ett korrekt sätt tar hänsyn till hyresgästernas värderingar uppstår en situation, där efter- frågan på och utbud av hyresbostäder motsvarar varandra. I en sådan situation fungerar hyresmarknaden väl. Det kan däremot inte anses förenligt med en väl fungerande hyresmarknad om det på en ort finns påtagliga efterfrågeöverskott och det krävs mångårigt köande eller svarta pengar för att erhålla en hyresbostad. I vårt uppdrag ligger att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmark- nad. Det bör därför klarläggas att ett hänsynstagande till hyres- gästernas värderingar måste leda till en situation utan påtag- liga efterfrågeöverskott och att uppnåendet av en sådan situation kräver hyresanpassningar. Inte heller kan det anses förenligt med en hyressättning som speglar hyresgästernas värderingar om det på en ort finns påtagliga efterfrågeunderskott med stora vakanser och hyrorna trots det inte minskar. Även i en sådan situation måste en hyresanpassning kunna ske. Nedan redovisar vi i avsnitt 18.3.3.2 hur en bruksvärdering bör gå till i normalfallet, dvs. i en situation utan påtagligt efterfråge- överskott eller efterfrågeunderskott. Därefter redovisar vi först i avsnitt 18.3.3.3 hur en hyresanpassning i en situation med ett på- tagligt efterfrågeöverskott bör gå till för att sedan i avsnitt 18.3.3.4 redovisa hur en hyresanpassning bör gå till i en situation med ett påtagligt efterfrågeunderskott. 18.3.3.2Bruksvärdesprövningen i en situation utan påtagligt efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott Mot bakgrund av den hittillsvarande rättstillämpningen bör i lag- texten framför allt lägenhetens storlek, standard och planlösning nämnas som exempel på betydelsefulla bruksvärdesfaktorer. Både det geografiska lägets faktiska betydelse för hyresgästernas värder- ingar och behovet av ett klarläggande på den punkten medför att även det geografiska läget i lagtexten bör framhållas som ett exem- pel på en betydelsefull bruksvärdesfaktor. Uppräkningen i lagtexten bör således exemplifiera de viktigaste bruksvärdesfaktorerna men kan inte göras uttömmande. Även de andra bruksvärdesfaktorer som haft betydelse vid bruks- värderingen bör fortsätta att ha sådan betydelse. Detta kan i lag- texten markeras genom att det klargörs att även andra faktorer än de utpekade ska beaktas vid bruksvärdesprövningen, om de har betydelse för hyresgästernas värderingar. Det gäller t.ex. förekoms- ten av god eller dålig service till hyresgästerna; det får regelmässigt anses ha en inte försumbar betydelse för hyresgästernas värderingar av en lägenhet om denna ägs av en hyresvärd som har en väl funger- ande service till hyresgästerna eller om hyresvärden är svårtill- gänglig för hyresgästerna och först efter påpekande vidtar olika serviceåtgärder. Av de faktorer som räknas upp i lagtexten är lägenhetens storlek, standard och planlösning inte avsedda att ha någon annan innebörd än vad de har enligt den hittillsvarande rättstillämpningen (se om denna, jämte hänvisningar till förarbetena: s. 544 ff). Däremot finns det anledning att uppehålla sig vid inne- börden av lägenhetens geografiska läge. Skillnaden mellan hyrorna för två i övrigt liknande lägenheter, som ligger i två olika geografiska lägen på en ort, bör motsvara skill- naden mellan hur hyresgästerna värderar att bo i dessa geografiska lägen. Hyresgästernas värdering av ett geografiskt läge avspeglar sig i deras efterfrågan på lägenheter i detta läge. Det finns olika indikationer på hur hög efterfrågan på lägen- heter i ett visst läge är i förhållande till utbudet. En sådan indika- tion kan vara kötider hos bostadsförmedlingen eller, om en sådan inte finns, ett kommunalt bostadsföretag. En annan kan vara skill- nader mellan priserna på bostadsrätter i olika lägen, även om denna indikation måste användas med viss försiktighet. 18.3.3.3Betydelsen av ett påtagligt och varaktigt efterfrågeöverskott Påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott bör kunna leda till högre hyror Bruksvärderingen avser faktorer som har betydelse för hyresgäst- ernas värderingar, och detta bör slås fast i lagtexten. Hyresgästernas värderingar av de faktorer som präglar en viss lägenhet kommer i sin tur att avspeglas i deras efterfrågan på lägen- heten. I en situation där hyran motsvarar hyresgästernas värder- ingar kommer utbud och efterfrågan att stämma överens, och några långa väntetider för att erhålla en hyresbostad kommer inte att finnas. Inte heller kommer det i en sådan situation att finnas under- lag för en svart marknad för hyreslägenheter. I en situation som den nu beskrivna fungerar hyresmarknaden väl. Annorlunda förhåller det sig i en situation där efterfrågan på hyreslägenheter påtagligt överstiger utbudet av sådana lägenheter. I en sådan situation kommer det att uppstå köer för att erhålla en hyresbostad, och det kommer även att uppstå en svart marknad, där det i strid med 65 § hyreslagen kan komma att krävas ersättning för upplåtelse och överlåtelse av bostadslägenheter. Om en situation av detta slag inte är betingad av tillfälliga omständig- heter utan kan antas bestå oberoende av konjunkturläge, innebär detta att hyrorna är lägre än vad som motsvaras av hyres- gästernas värderingar. Det behöver därför göras möjligt att i en sådan situation kunna höja hyrorna – dock inte snabbare än i sådan takt som medges av den skyddsregel som vi föreslår i avsnitt 18.4.4 – tills efterfrågan och utbud nått en rimlig balans. Detta stämmer också väl överens med bruksvärdessystemets syfte att efterlikna ett marknadssystem. Mot att en förändring av nu redovisat slag är förenlig med bruksvärdessystemets syfte skulle visserligen kunna anföras att, när detta system infördes, s.k. bristorter var undantagna från strävan efter marknadsmässighet. Just på de orter där en strävan efter marknadsmässighet skulle kunna antas leda till kraftiga hyreshöj- ningar kunde sådana inte komma till stånd. Visserligen avskaffades bristortsregeln , men då hade de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll införts. Genom att de kommunala bostadsföretagen skulle bestämma hyrorna med ledning av sin självkostnad fanns i den normerande rollen för dessa företags hyror inbyggt motsvarande spärr som tidigare följt av bristortsregeln mot marknadsmässiga hyror på orter präglade av påtagliga efterfråge- överskott. I det här sammanhanget måste det emellertid beaktas att det gått bruksvärdessystemet infördes och att hyresmark- naden förändrats . På orter med påtagliga efterfråge- överskott sker det en snabb ombildning av hyres- rätter till bostadsrätter, vilken håller på att leda till att hyresrätten som boendeform marginaliseras i attraktiva geografiska lägen. En sådan utveckling framstår inte som väl förenlig med intresset av en väl fungerande hyresmarknad. Den beskrivna utvecklingen är enligt vår bedömning i hög grad en följd av att hyrorna i vissa attraktiva lägen inte tillräckligt väl avspeglar hyresgästernas värderingar. Bruksvärdesregeln bör därför – genom en formulering som ut- tryckligen klargör att hänsyn ska tas till hyresgästernas värderingar – få den innebörden att hyrorna vid ett påtagligt efterfråge- överskott, som gäller ett bostadsområde generellt och kan antas komma att bestå oberoende av konjunkturläge, ska tillåtas att stiga till dess att det kan anses finnas ett sådant, påtagligt efterfrågeöverskott. I den mån det finns skillnader i förhållandet mellan efterfrågan och utbud mellan olika lägenhetstyper – t.ex. att ett påtagligt efterfrågeöverskott gäller endast mindre lägenheter i bostadsområdet – måste detta beaktas. Endast för lägenhetstyper där efterfrågan påtagligt och varaktigt överstiger utbudet ska hyrorna tillåtas att stiga på nu beskrivet sätt. Gränsen för den högsta årliga hyreshöjningen kommer för be- rörda lägenheter att sättas av de skyddsregler för hyresgästerna som vi föreslår i avsnitt 18.4. Utgångspunkten, om det råder ett på- tagligt efterfrågeöverskott i ett bostadsområde, är mot den bak- grunden att bostadshyrorna i området ska kunna öka med – under förutsättning att inflationen ligger på ungefär nuvarande nivå – tills det inte längre finns ett påtagligt efter- frågeöverskott i området. Om det finns ett påtagligt efterfrågeöver- skott, spelar det ingen roll om det påtagliga efterfrågeöverskottet är olika stort i olika geografiska lägen. En annan sak är att påtagliga efterfrågeöverskott i det stora flertalet geografiska lägen måste an- tas upphöra efter ett litet antal år. Det nu sagda utgör emellertid endast utgångspunkten. Även om ett påtagligt efterfrågeöverskott motiverar en högre hyresnivå i ett bostadsområde, innebär nämligen inte detta att alla hyror i bostads- området automatiskt ska höjas lika mycket. Som nämns ovan måste det beaktas om just den aktuella lägenhetstypen är föremål för ett efterfrågeöverskott. Vidare måste olika lägenheters bruksvärdes- mässiga förhållande till varandra beaktas: om en hyreslägenhet har så mycket lägre bruksvärde än en genomsnittlig lägenhet i området att det inte framstår som sannolikt att det finns något påtagligt efterfrågeöverskott för lägenheter av det slaget i området, kan hyreshöjningen för den lägenhet som har det låga bruksvärdet bli lägre än hyreshöjningen i övrigt i området. En hyresanpassning med hänsyn till ett påtagligt efterfråge- överskott ska upphöra när det inte längre finns något påtagligt efterfrågeöverskott. Därefter bestäms hyran enligt en vanlig bruks- värdesprövning såsom vi redovisat ovan i avsnitt 18.3.3.2. Det på- tagliga efterfrågeöverskottet kan upphöra dels genom att det finns ett antal hyresgäster som är intresserade av att bo i om- rådet, när hyrorna höjs, dels genom att det produceras nya bo- städer; högre hyror torde kunna öka intresset för nyproduktion. Påvisande av efterfrågeöverskott genom långa kötider Det bör ankomma på den som gör gällande att efterfrågan påtagligt överstiger utbudet att visa att så är fallet. Detta kan göras genom påvisande av mera betydande köer för att erhålla bostadslägenheter i ett bostadsområde. Efterfrågeöverskott för enskilda lägenheter eller fastigheter bör inte kunna motivera en allmänt högre hyres- nivå i ett bostadsområde, utan vad som kan motivera högre hyres- nivåer är mera betydande köer allmänt sett för att erhålla bostads- lägenheter i det aktuella bostadsområdet. Finns ingen bostadsförmedling, vars kötider kan tjäna till ledning, kan vad som gäller för bostadstilldelning av det kommunala bostadsaktiebolagets lägenheter vara relevant. Även förhållandena för – särskilt större – privata hyresvärdar kan vara av betydelse. Vad som är relevant vid bedömningen av om en bostadskö moti- verar höjda hyror är normalt sett inte antalet personer i kön utan hur länge en person typiskt sett måste stå i kö för att erhålla en lägenhet av aktuellt slag i området. Fullständig avsaknad av köer är inget mål för en välfungerande hyresbostadsmarknad, utan kortare köer kan underlätta att lägenheter blir uthyrda. I vart fall en situa- tion där en bostadssökande typiskt sett måste stå i kö för att erhålla en lägenhet i ett område motiverar emellertid enligt vår bedömning generellt sett höjda hyror i området eller, om det råder skillnader mellan lägenheter av t.ex. olika storlek, för lägenheter av det aktuella slaget i området. Det nu sagda förutsätter emellertid att köerna kan antas bestå även . I en högkonjunktur måste det således kunna antas att det kommer att finnas fleråriga köer även när det blir lågkonjunk- tur för att kön ska kunna föranleda slutsatsen att det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott. Det finns kösystem där en åtskillnad görs mellan aktiva och passiva bostadssökande. Den som står i passiv kö erbjuds inte lediga lägenheter utan måste, när han eller hon vill erhålla en bostad, aktivera sin plats i kön. Personer i den aktiva kön erbjuds bostäder, men det kan finnas en regel om att personen förlorar sin köplats, om han eller hon tackar nej till mer än ett visst antal erbjudanden. I ett system av detta slag måste det vid bedömningen av om det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott vägas in att en person, innan han eller hon aktiverar sin köplats, kan ha stått i passiv kö än vad som egentligen hade behövts för att erhålla en lägenhet. Tillgång till bevisning om kötider i en process i hyresnämnd kan inte erhållas genom s.k. edition (beslut av hyresnämnd att skriftliga bevis ska lämnas ut av part eller annan), eftersom reglerna om edition i 38 kap. inte gäller för hyresnämnderna och det inte finns någon särskild bestämmelse i det hyresrättsliga regelverket som medger edition avseende kötider. Bevisning torde i stället, i den mån uppgifter om kötider inte frivilligt ställs till för- fogande av framför allt kommunala bostadsaktiebolag, få föras genom vittnesförhör med anställda vid bostadsföretagen.1 1 regler om edition gäller i , dit hyresnämndernas avgöranden får överklagas. Det kan således vara möjligt för en part att genom edition i hovrätten få fram skriftlig bevisning, som parten inte kunnat få tillgång till i hyresnämnden. Har den skriftliga bevisningen betydelse för utgången i målet, kan hovrätten komma att visa målet åter till bevisningen inte ska bli bedömd i hovrätten som första instans. En sådan ordning framstår som mindre lämplig, och vi anser att det finns skäl att överväga hur frågor om edition ska hanteras i hyresprocessen. Det ligger emellertid inte i vårt uppdrag att överväga denna fråga, utan den bör enligt vår mening bli föremål för övervägande i särskild ordning. Påvisande av efterfrågeöverskott på andra sätt än genom långa kötider Det finns bostadsföretag – både kommunala och privata – som inte tilldelar bostäder efter kötid utan med hänsynstagande till andra faktorer. På orter där så är fallet kan det vara svårare att förebringa bevisning om efterfrågeöverskott. bör visserligen ha möjlighet att vid bedömningen av om det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott väga in sin allmänna kännedom om hyresläget på orten.