sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Förvaltningsprocesslagen har nämligen vid sidan av reglerna i 11 kap. 11 § regeringsformen endast mycket allmänt hållna regler om resning (37 b § FPL), medan ärendelagen hänvisar till mer fullständiga regler om resning i tvistemål, domvilloklagan och återställande av försutten tid med en tilläggsregel som ger en allmän möjlighet till resning vid synnerliga skäl (42 § ÄL). I praktiken torde dock skillnaderna sakligt sett vara ganska små. De fall som i allmän domstol enligt ärendelagen och behandlas som domvillofall behandlas i förvalt- ningsdomstol som resningsfall. I sista instans är det alltid som beslutar i ett extraordinärt fall, när en domstol som är inordnad i den allmänna domstolsorganisationen är högsta instans för det mål eller ärende som det gäller (11 kap. 11 § regeringsformen). Detta gäller alltså oavsett vilken processlag som tillämpats i det grundläggande målet eller ärendet. 9.1.3Den nuvarande processordningen i miljödomstolarna Bestämmelser om vilka processlagar som ska tillämpas i miljö- domstolarna finns i . Huvudregeln är att rättegångs- balkens tvistemålsbestämmelser tillämpas, om inte annat följer av eller annan lag (20 kap. 3 § första stycket MB). Vid handläggning av ärenden tillämpas ärendelagen liksom i tings- rätterna i övrigt. I 5 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter finns dock särskilda regler bl.a. om miljödomstolens sammansättning i ärenden om ersättning enligt förordningen. I de mål som kommer till en miljödomstol genom överklagande och vid Principer för processregler för samorganiserade prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet tillämpas förvaltningsprocesslagen (20 kap. 3 § andra stycket MB). I förarbetena till angavs att förvaltningsprocesslagen är ett något enklare och friare förfarande som är anpassat till överprövning av ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. Förvaltningsprocesslagen ansågs dessutom till skillnad från rätte- gångsbalken vara särskilt anpassad för ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. För överprövningen av sådana ärenden ansågs passa mindre väl (prop. 1997/98:45 del 1 s. 459). Det kan i sammanhanget nämnas att förslaget till föredrogs i lagrådet inför samma samman- sättning som fått lagrådsremissen till ärendelagen för sig föredragen. Lagrådet hade inga synpunkter på att förvalt- ningsprocesslagen och inte ärendelagen förordades som processlag för mål som inleddes genom överklagande till miljödomstolen. Det finns i 20–25 kap. ett stort antal processuella särbestämmelser för handläggningen i miljödomstol i första instans av mål enligt . Många av dessa bestämmelser behöver i fortsättningen, som framgår av avsnitt 7.2, gälla för handläggningen i de förvaltningsmyndigheter som enligt utredningens direktiv ska företa den primära prövningen av tillståndsfrågorna. Andra särbestämmelser behöver även i fortsättningen, ibland med viss justering, gälla för handläggningen i miljödomstolarna och detta oavsett vilken processlag som görs tillämplig för miljödomstolarna. 9.1.4Den nuvarande processordningen i fastighetsdomstolarna De tingsrätter som regeringen bestämmer ska enligt 1 § lagen om domstolar i fastighetsmål vara fastighetsdomstolar. En fastighets- domstol upptar mål och ärenden enligt vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Ett sådant mål eller ärende benämns med samlingsbeteckningen fastighetsmål (se NJA II 1974 s. 674). Enligt 2 § samma lag gäller om domstolarna i fastighetsmål och rätte- gången i sådant mål i tillämpliga delar det som är föreskrivet om allmän domstol i den mån inte annat följer av lag eller annan författning. I huvudsak är det som därmed blir tillämplig. Exempel på att ärendelagen ska tillämpas i fastighets- domstol ger 9 kap. 24 § jordabalken som handlar om utseende av synemän i samband med att ett arrendeställe avträds. Principer för processregler för samorganiserade lagen om domstolar i fastighetsmål (se NJA II 1969 s. 473) anfördes att det med hänsyn till förekommande måls varierande beskaffenhet skulle komma att bli nödvändigt att i såväl lagen om domstolar i fastighetsmål som i olika speciallagar ta upp kompletterande bestämmelser om förfarandet. Det framhölls att detta särskilt skulle komma att bli fallet i fråga om fastighets- bildningsmålen. I många fall inleds ett mål vid en fastighetsdomstol genom att en part väcker talan genom en stämningsansökan. Detta gäller t.ex. målen enligt expropriationslagen. De särskilda bestämmelserna i 5 kap. expropriationslagen om rättegången i expropriationsmål, vilka genom hänvisningar i många andra lagar som tillämpas av fastighetsdomstol har stor betydelse för fastighetsmålen, aktualise- ras därför i huvudsak i de mål där fastighetsdomstol dömer som första instans. Enligt fastighetsbildningslagen sker den primära prövningen hos en lantmäterimyndighet vars beslut enligt 15 kap. fastighetsbildningslagen i allmänhet kan överklagas till en fastighetsdomstol. Omfattande bestämmelser om förfarandet i överklagade mål vid fastighetsdomstolen finns i 16 kap. samma lag. För processen i hovrätt och finns bestämmelser i 17 och 18 kap. Bestämmelserna bygger på att ska tillämpas trots att målet vid den första domstolsinstansen inleds genom ett överklagande, vilket är naturligt med tanke på att fastighetsbildningslagen tillkom innan det ännu fanns någon annan grundläggande processlag som var praktiskt tillämpbar. Bestäm- melserna utgör särbestämmelser i förhållande till bestämmelser och gäller enligt principen om lex specialis. Lagstiftningen synes ha utformats utifrån att fastighetsdomstolen vid ett överklagande dit närmast skulle vara att i processuellt hänseende likställa med en hovrätt och detta trots att fastighetsdomstolen utgörs av en tingsrätt (se t.ex. NJA II 1970 s. 465). Bestämmelserna i 16 kap. fastighetsbildningslagen ger en relativt fullständig reglering av prövningen av ett överklagande. Av reglerna i 16 kap. fastighetsbildningslagen ska här nämnas 4 och 5 §§ som innebär att målet normalt ska avgöras efter en huvudförhandling till vilken sakägarna kallats. Enligt 16 kap. 8 § får domstolen dock avgöra målet utan huvudförhandling, om en sådan kan antas sakna betydelse för prövningen samt sakägare eller företrädare för all- mänt intresse inte begärt en sådan förhandling. Vid överklagande av vissa slags beslut av lantmäterimyndigheten, främst vissa pro- Principer för processregler för samorganiserade cessuella sådana, eller om domstolen finner uppenbart att talan är ogrundad, får målet alltid avgöras på handlingarna. Reglerna ger därmed inte parterna helt och hållet samma rätt till muntlighet som reglerna i t.ex. ärendelagen och förvaltningsprocesslagen. Enligt 16 kap. 10 § fastighetsbildningslagen sker domstolens avgörande av saken genom utslag och inte som enligt och vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen genom dom. Enligt 16 kap. 10 § gäller att utslaget ska grundas på vad som förekommit vid syn eller annan förhandling och vad handlingarna innehåller i övrigt. Därmed är den förhandling som ska hållas endast till sin beteckning en huvudförhandling i processrättslig mening. Sakligt sett har förhandlingen samma karaktär som en förhandling enligt ärendelagen eller förvaltningsprocesslagen. I 16 kap. 14 och 14 a §§ fastighetsbildningslagen finns regler om ansvar för processkostna- derna. Huvudregeln är att fastighetsdomstolen, efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna, får besluta att en sakägare som förlorar målet ska ersätta en annan sakägare dennes kostnader. Detta liknar den ordning som i tvistemål tillämpades enligt gamla . Det allmänna kan inte tillerkännas ersättning för sina kostnader, men en sakägare kan vid synnerliga skäl få ersättning av det allmänna för sina kostnader. 9.1.5Utredningens överväganden i delbetänkandet SOU 2008:31 Med de förslag som utredningen enligt direktiven ska lägga fram tillförs miljödomstolarna ytterligare stora målgrupper. Det gäller framför allt målen enligt PBL där kommuner och förvaltnings- myndigheter har att företa den primära prövningen och myndig- hetsbesluten ska kunna överklagas till en miljödomstol. De stora förändringar som utredningen har att överväga när det gäller målsammansättningen i miljödomstolarna och sättet för inledande av ett mål påkallar således en genomgripande översyn av hand- läggningsreglerna. Om det blir en fullständig integrering mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna, kommer de nya domstolarna att få handlägga de mål som ankommer på dem enligt , mål enligt PBL, vilket utredningen föreslagit i det första delbetänkandet, samt de fastighetsmål enligt ett trettiotal lagar som handläggs vid fastighets- domstolarna. För handläggningen av dessa mål kommer det att Principer för processregler för samorganiserade krävas en rad särskilda regler med undantag från de allmänna processlagarna. Processregler för tillämpningen av så många lagar bör inte ingå i . Som jämförelse kan nämnas att en särskild processlag ansågs erforderlig när fastighetsdomstolarna inrättades, trots att man då endast förutsåg att tre måltyper skulle handläggas av dessa domstolar, nämligen fastighetsbildningsmål, expropriationsmål och miljöskademål (se NJA II 1969 s. 467). Målet för utredningens fortsatta arbete bör därför vara att de särskilda bestämmelser som behövs för domstolarnas handläggning av miljömålen, PBL-målen och fastighetsmålen införs i en ny lag. För tingsrätterna gäller primärt som tillämplig processlag, medan ärendelagen fungerar som ett komplement. innehåller visserligen inga regler som är anpassade till att prövningen i en domstol i första instans inleds genom ett överklagande. Ändå är det naturligt att först överväga om kan vara den grundläggande processlagen för miljödomstolarna i överklagade ärenden såsom fallet är vid fastighetsdomstolarnas handläggning av överklagade fastighetsbild- ningsärenden. En tillämpning av och dess huvud- förhandlingsprincip är särskilt ändamålsenlig i dispositiva tvistemål och brottmål som innehåller bevisfrågor. Det handlar i sådana mål regelmässigt om bevisning rörande något som har hänt i förfluten tid. Sådan bevisning är ofta svår att bedöma, särskilt om den är av muntligt slag, t.ex. om det är fråga om iakttagelser av flera personer av ett visst händelseförlopp om vilket ofta uppgift står mot uppgift. Den koncentrerade huvudförhandling som normalt ska hållas enligt ger garantier för att domstolen får förutsättningar för att väga samman förekommande bevis. Till detta kommer att i dispositiva tvistemål den allmänna civilrättens komplexitet medför att grunderna för ett anspråk eller ett bestridande ofta kan konstrueras på många alternativa sätt. Ett slutligt klarläggande av parternas ståndpunkter i sådana mål kräver en muntlig förhandling. Genom att domstolen i ett dispositivt tvistemål inte har rätt att döma på grunder som inte har åberopats vid huvud- förhandlingen är en part skyddad mot att för målets utgång avgörande grunder ligger dolda i till domstolen ingivna skrivelser. Särskilt för brottmålens del kan tilläggas att huvudförhand- Principer för processregler för samorganiserade lingsprincipen i vissa fall kan ge de bästa förutsättningarna för en offentlig kontroll av dömandet. är visserligen lämplig som grundläggande processlag vid handläggningen av ersättningsanspråk när prövningen sker fristående från hand- läggningen av en tillståndsfråga, eftersom det i sådana fall är fråga om rättegångar som ligger nära de dispositiva tvistemålen. När det gäller tillståndsfrågor har skälen för att tillämpa aldrig varit lika starka. Signifikativt är att det i har gjorts så många djupa ingrepp i grundläggande principer att förfarandet knappast företer några egentliga skillnader i förhållande till en process enligt förvaltnings- processlagen eller ärendelagen. Givetvis är ändå ett muntligt förfarande ofta till nytta även i mål där bevisupptagning av angivet slag inte äger rum. Det gäller särskilt i stora och komplicerade mål där ett muntligt förfarande är ägnat att snabbt och enkelt undanröja risken för att en parts talan inte uppfattas på rätt sätt. , men inte övriga processlagar, innehåller en detaljerad reglering av processrättsliga frågor vilka i vissa fall aldrig blir aktuella i ett mål angående en tillståndsfråga i en miljödomstol eller i en fastighetsdomstol eller vilka kanske till och med behöver för åtminstone vissa situationer regleras på ett delvis annat sätt än enligt . Det gäller i första hand åtskilliga regler i 42–44 kap. om förberedelse, huvudförhandling och följderna av utevaro från ett sammanträde. Det gäller också åtskilliga processrättsliga institut, t.ex. rätten till taleändring (13 kap. 3 § RB), partssuccession (13 kap. 7 § RB), förening av mål, (14 kap. 1–6 §§ RB) intervention (14 kap. 9–11 §§ RB), säkerhets- åtgärder (15 kap. RB), processmaterialet (17 kap. 2 § RB), rättens bundenhet vid yrkande (17 kap. 3 § RB) och rättegångskostnader (18 kap. RB). Övervägande skäl får mot den nu angivna bakgrunden anses tala emot att man för handläggningen i miljödomstolarna låter vara den grundläggande processlagen för sådana fall där ett myndighetsbeslut har överklagats till domstolen. Miljödomstolen kommer dock även i fortsättningen att som första instans pröva bl.a. åtskilliga med tillståndsfrågorna sammanhängande frågor om enskildas rätt till ersättning av andra enskilda. Även åtskilliga fastighetsmål ska prövas av de framtida miljödomstolarna som första instans. Den typen av ersättningsfrågor har i våra domstolar av hävd nästan undantagslöst behandlats enligt regler och detta Principer för processregler för samorganiserade Det finns ingen anledning att nu ändra på det förhållandet. bör alltså fortfarande vara tillämplig i de mål där miljödomstolen är första instans. Det bör enligt utredningens direktiv krävas relativt starka skäl för att låta en processordning som inte är avsedd för tingsrätterna gälla för vissa mål i miljödomstolarna. Bestämmelserna i ärendelagen ger i flera avseenden lika lämpliga lösningar som en tillämpning av förvaltningsprocesslagen. Ärendelagen är dessutom en processlag, som i motsats till förvaltningsprocesslagen systematiskt och terminologiskt är anpassad till vad som i allmänhet gäller inom den allmänna domstolsorganisationen. I de fall där en myndighets avgörande överklagas till en miljödomstol bör således utgångs- punkten vara att de handläggningsregler som gäller för de allmänna domstolarna ska vara tillämpliga i den mån det inte i ges särbestämmelser. Miljödomstolarna och är inordnade i den allmänna domstolsorganisationen och kommer även i fortsättningen att vara det. Det ligger därför nära till hands att mål och ärenden i en domstol som är inordnad på det sättet handläggs enligt processlagar som är anpassade för de allmänna domstolarna. Den ärendelag som gäller är mer lämpad vid prövning av överklagade beslut än ärendelag. Även om man för miljödomstolarnas del skulle välja ärendelagen som tillämplig processlag i stället för förvaltningsprocesslagen måste dock särskilda bestämmelser införas om miljödomstolarnas hand- läggning av mål och ärenden. Valet av processordning kan också ha betydelse för att skapa förutsättningar för en god prejudikat- bildning. Detta är viktigt för PBL-målen, eftersom behovet av vägledande avgöranden har visat sig vara särskilt stort på det området. I utredningens första delbetänkande har inte föreslagits någon ändring av den föreskrift i 23 kap. 8 § enligt vilken talan inte får föras mot ett avgörande av i ett mål som har överklagats till en miljödomstol. Utredningen har i stället föreslagit att i principiellt viktiga mål ska kunna ha en förstärkt sammansättning men återkommer till frågan i det kommande arbetet. Med hänsyn till de aktuella målens offentligrättsliga karaktär och då det inte har framkommit att det varit förenat med några praktiska svårigheter för miljödomstolarna Principer för processregler för samorganiserade att tillämpa förvaltningsprocesslagen är det angeläget att i allt väsentligt i praktiken behålla det förfarande som förekommer i miljödomstolarna. Särskilt viktigt är det att en ny processordning inte ger domstolarna anledning att tveka om sin officialprövningsskyldighet i förhållande till viktiga regler i miljö- balken angående miljöhänsyn. Behovet av undantagsregler vid en övergång från förvaltningsprocesslagen till ärendelagen är påtagligt. Enligt utredningens direktiv talar starka skäl för att miljödom- stolarna ska tillämpa ärendelagen i överklagade mål. Utredningen har lämnat en redogörelse för likheter och skillnader mellan ärendelagen och förvaltningsprocesslagen. Några av de skillnader som utredningen konstaterat har sådan betydelse för miljö- domstolarnas verksamhet att en övergång från förvaltningsprocess- lagen till ärendelagen under alla förhållanden måste förenas med undantagsregler i förhållande till vad som föreskrivs i ärendelagen. Här följer en preliminär bedömning av vilka undantagsregler som skulle behövas. Det bör vara tydligt att miljödomstolarna har en generell officialprövningsskyldighet. Därför skulle det behöva föreskrivas att rätten ska tillse att utredningen blir så omfattande som målets beskaffenhet kräver. Rätten skulle också behöva ges en uttrycklig befogenhet att anvisa hur utredningen bör kompletteras och avvisa onödig utredning samt att inhämta yttrande från förvaltnings- myndighet som tidigare beslutat i saken (jfr 8 och 13 §§ FPL). Ärendelagens och förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling och syn uppvisar sådana skillnader att det även i denna del skulle behövas en särreglering. Det skulle således behövas en särskild regel om att muntlig förhandling eller syn ska hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen eller synen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (jfr 9 § tredje stycket och 23 § FPL). De regler om ersättning till vittnen och sakkunniga som finns i förvaltningsprocesslagen skulle också såsom undantagsregler från ärendelagen behöva överföras till . Som 34 § ärendelagen är utformad skulle den ge möjlighet för miljödomstolen att i ett mål om utdömande av vite eller uttag av tilläggsavgift ompröva sitt beslut eftersom sådana mål enligt förslagen i utredningens första betänkande ska handläggas enligt samma regler som till miljödomstolen överklagade mål. Även i detta avseende vore en undantagsregel påkallad. På samma sätt som vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen bör ett avgörande av saken betecknas som dom, medan avgörandena i sådana ärenden Principer för processregler för samorganiserade som miljödomstolarna nu handlägger enligt ärendelagen bör betecknas beslut. De undantagsregler som utredningen ovan har redovisat att det finns ett behov av, kan vid en närmare granskning sannolikt visa sig otillräckliga med hänsyn till de omfattande förändringar av miljödomstolarnas uppgifter som utredningen enligt direktiven ska överväga i det fortsatta arbetet. Den nya instansordningen för mål och ärenden enligt samt samordningen mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna kräver i betydande utsträckning överväganden och förslag om nya processuella regler. Naturligtvis är det bäst att utarbeta sådana förslag i ett samman- hang. Redan utredningens hittillsvarande arbete med att jämföra handläggningsreglerna i förvaltningsprocesslagen med dem i ärendelagen i ljuset av behovet av sådana regler i miljödomstolarnas verksamhet har gett den erfarenheten att nya frågeställningar dyker upp efter hand. Risken är uppenbar för att utredningen innan den har kommit in på frågor som rör den nya instansordningen för vissa ärenden enligt och samordningen mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förbiser väsentliga problemställningar. I ett sådant läge skulle utredningen inte kunna undgå kritik för bristande omsorg i lagstiftningsarbetet. Givetvis innebär det dessutom ett visst dubbelarbete att utreda miljödom- stolarnas handläggningsregler i två steg. Med hänsyn till de snäva tidsramar som gäller för utredningens uppdrag är dubbelarbete något som bör undvikas. Nya handläggningsregler får vad gäller en övergång till tillämpning av ärendelagen i huvudsak anses ha en principiell snarare än en sakligt motiverad bakgrund eftersom tillämpningen av förvaltningsprocesslagen inte har medfört några särskilda svårigheter i miljödomstolarnas arbete. De regler om handläggningen som slutligt kommer att föreslås medför inte större sakliga förändringar i förhållande till gällande ordning än att de nya handläggningsreglerna kan tillämpas även i de mål som redan finns i miljödomstolarna när de nya reglerna träder i kraft. Det finns därför inga praktiska skäl som talar emot att förvaltningsprocesslagen tillämpas på överklagade mål till dess att slutresultatet av utredningens arbete med processuella frågor föreligger. Sakligt sett framstår det som mest lämpligt att utredningen i det betänkande där förslag kommer att lämnas om en ny instans- ordning för A-verksamheter och vattenverksamheter samt om samordning av fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna åter- Principer för processregler för samorganiserade kommer med förslag om de regler som behövs för miljödom- stolarnas prövning av överklagade mål. De stora förändringar som utredningen har att överväga när det gäller målsammansättningen i miljödomstolarna och sättet för inledande av ett mål påkallar således en genomgripande översyn av handläggningsreglerna. Ett slutligt ställningstagande med förslag till de handläggningsregler som ska gälla för de framtida miljödomstolarna bör enligt utredningens bedömning därför anstå till utredningen av de övriga processuella frågor som ingår i uppdraget. Flertalet av de sakkunniga och experter som deltar i utredningens arbete och som yttrat sig i frågan instämmer i denna uppfattning. I utredningens tilläggsdirektiv ställs kravet att belysa frågan om vilken processordning som ska tillämpas av miljödomstolarna. Däremot kan direktiven inte uppfattas som ett åläggande för utredningen att redan nu föreslå en övergång till ärendelagen om utredningens överväganden leder till ett annat resultat. Utredningens ställnings- tagande blir därför att inte lägga fram några förslag i detta betänkande till en ändrad processordning för miljödomstolarna i dit överklagade mål. Som framgår av vad som tidigare anförts har utredningen inte tagit ställning när det gäller de processuella reglerna för överklagade mål. Utredningens ställningstagande att skjuta på avgörandet till detta betänkande har fått stöd av remissinstanserna. Ska man döma av yttrandena över utredningens två första delbetänkanden finns det inte stöd för att gå över till en tillämpning av ärendelagen i de nu aktuella målen. Följande synpunkter har lämnats. Kammarrätten i instämmer i utredarens bedömning att det framstår som lämpligt att avvakta med ny processlag till dess utredningsarbetet är avslutat samt att det tills vidare är ändamålsenligt att i mål enligt PBL tillämpa förvaltningsprocess- lagen. PBL-målen uppvisar drag av civilrätt i de fall då enskilda är såväl klagande som motpart men en mer förvaltningsrättslig prägel i de fall då partsställningen utgörs av enskilda med byggnadsnämnd som motpart. Den förvaltningsrättsliga prägeln är särskilt uttalad i planärenden och i de fall då bedömningar enligt 2 kap. PBL är aktuella. Principer för processregler för samorganiserade Miljödomstolen och fastighetsdomstolen vid framhåller att miljödomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagen i de mål som överklagats dit. Det rör sig om mycket varierande måltyper från kommuner, länsstyrelser och andra förvaltnings- myndigheter. Vad som prövas är beslut av dessa myndigheter och beträffande dessa mål fungerar miljödomstolarna i praktiken som de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsprocesslagen är inte, som , en genomgripande processreglering. Förvaltningsprocesslagen är till stor del kodifierad praxis som vuxit fram vid överprövning av myndighetsbeslut.