sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — I avsnitt 10.2.4 behandlar vi frågan vid vilka förhållanden som kommunerna får skjuta till kapital till sina bostads- aktiebolag. Vad kommunerna måste iaktta vid driften av sina bostadsaktiebolag redovisas i avsnitt 10.2.5, och i avsnitt 10.2.6 be- handlas möjligheterna för ett affärsmässigt kommunalt bostads- aktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär. I avsnitt 10.2.7 be- handlar vi frågan hur kommunerna ska agera för att säkerställa att verksamheten i bostadsaktiebolagen drivs affärsmässigt. Det kan finnas anledning att kontrollera att de kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet drivs i enlighet med statsstöds- reglerna och föreskriva sanktioner för sådana fall där den inte gör det. Detta gör vi mot slutet av detta kapitel i avsnitt 10.13 Redan i avsnitt 10.2.8 bedömer vi – mot bakgrund just av att det kan finnas anledning att kontrollera affärsmässigheten – förutsättningarna att värdera om vinsten ligger på en rimlig nivå. Därefter bedömer vi i avsnitt 10.2.9 vilken betydelse det kan ha om fastighetsvärdena är högre för bostadsrätter än för hyresrätter. Förutom tillskott av eget kapital och driften av verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen är det främst kommunala borgensåtaganden och lån som är av betydelse för bedömningen av affärsmässigheten i relationen mellan kommunerna och deras bostads- aktiebolag. Kommunala borgensåtaganden diskuteras i avsnitt 10.3 och lån i avsnitt 10.4. Sedan vi behandlat innebörden av affärsmässigheten när det gäller kommunernas relation till sina bostadsaktiebolag, för vi i avsnitt 10.6 en diskussion om affärsmässiga kommunala bostads- aktiebolags engagemang i annan verksamhet än bostadsuthyrning. I avsnitt 10.7 diskuterar vi därefter om en utdelningsbegränsning bör gälla för affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag. I avsnitt 10.8–10.10 diskuterar vi hur affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag förhåller sig till en självkostnadsprincip, till andra kommunalrättsliga principer respektive till lagen om offentlig upp- handling. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 I avsnitt 10.11 redogör vi för vilka möjligheter som medges i EG-rätten för affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag att få stöd. Frågan vilken lagteknisk lösning som bör väljas avhandlas i avsnitt 10.12. 10.2Tillskott av eget kapital samt driften av kommunala bostadsaktiebolag I kapitel 6 (avsnitt 6.4.2.3) har vi redogjort för , förstainstansrättens och kommissionens syn på hur offentliga ägare ska agera för att inte medge sina företag ekonomiska fördelar. För att undvika att medge sådana fördelar måste de agera i enlighet med principen om den marknadsekonomiske investeraren. Denna prin- cip innebär att åtgärder som offentliga ägare vidtar i förhållande till sina företag innebär en ekonomisk fördel, om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor. När det gäller tillskott av eget kapital till kommunala bostads- aktiebolag aktualiseras frågan hur kommunerna ska agera såsom ägare till kommunala bostadsaktiebolag i två avseenden, nämligen dels vid vilka förutsättningar som tillskott av eget kapital får göras, dels hur kommunerna ska agera för att få avkastning på redan till- skjutet kapital i kommunala bostadsaktiebolag, dvs. hur de kom- munala bostadsaktiebolagen ska drivas. När vi behandlar dessa frågor kommer vi att resonera utifrån bl.a. avkastningskrav och värdeförändringar. Innan vi kommer in på hur kommunerna ska agera redogör vi därför för hur avkastningskrav och fastighets- värden bestäms. För att ta reda på vilka faktorer som påverkar marknadsvärden och avkastningskrav har vi anordnat en hearing i ämnet. Vid denna deltog som särskilt inbjudna experter professorn , , , professorn , KTH, , professorn , KTH, , fastighetsvärderaren , , , och fastighetsvärderaren , Newsec Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 Vad som framkom vid hearingen överensstämmer väl med innehållet i en av för- fattad rapport med titeln och direktavkastnings- krav för fastigheter. En analys av begrepp, mätproblem, påverkande faktorer och användbarhet. Redovisningen nedan bygger i allt väsent- ligt på vad som framkom vid hearingen och vad som framgår av den nämnda rapporten. En fastighets värde beror på den avkastning som den förväntas ge. Den avkastning som är relevant när en fastighets värde ska bestämmas är driftnetto. Med driftnetto avses hyresintäkter med avdrag för drifts- och underhållskostnader, alltså överskottet från den löpande verksamheten utan hänsyn till kostnader för kapital. Med direktavkastning avses driftnetto i förhållande till fastighetens marknadsvärde. Utifrån det direktavkastningskrav som investerare på fastighetsmarknaden har går det alltså att räkna ut en fastighets marknadsvärde när driftnettot är känt. Det finns två synsätt när det gäller direktavkastningskrav: 1.Direktavkastningskrav = riskfri real ränta + riskpremie + justering för reala förändringar av driftnetto 2.Direktavkastningskrav = riskfri real ränta + riskpremie + justering för realvärdeförändringar Med riskfri real ränta menas räntan på en riskfri placering, t.ex. en real statsobligation. Riskpremien syftar till att kompensera investeraren för den risk som en investering är förenad med. Ju större risk en investering innebär, desto större avkastning kräver investeraren för att ge sig in på den. Risken med att äga hyresfastigheter är i regel större i landsbygdskommuner, där det ofta finns ett utbudsöverskott och därmed risk för vakanser, än i storstadsregioner, med efterfråge- överskott och följaktligen mindre risk för vakanser. Av samma anledning är risken också lägre i centrala än i perifera lägen. Vad som skiljer de två modellerna åt är att det i den första tas hänsyn till förväntade förändringar i driftnettot medan det i den andra i stället är förväntade värdeförändringar som beaktas. Anled- ningen till att man kompenserar för förändringar i framtida drift- netton är att om driftnettot förväntas stiga eller sjunka så är det inte enbart det aktuella driftnettot som är av relevans utan det genomsnittliga driftnetto som kan förväntas. Om ett företag skulle nöja sig med ett lägre driftnetto än det bästa möjliga är det inte det Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 faktiska driftnettot som är relevant utan det bästa möjliga. I den andra modellen beaktas i stället värdeförändringar. Om värdet på en fastighet förväntas sjunka, kräver en investerare ett högre drift- netto, medan investeraren vid förväntade värdeökningar nöjer sig med ett lägre driftnetto. för i den nämnda rapporten följande resonemang i frågan om man bör beakta driftnettoförändringar eller värdeföränd- ringar: I de formler som finns i litteraturen rörande driftnetto är det ibland så att den direktavkastning som den rationelle investeraren kräver beror av den framtida utvecklingen av driftnetto, medan den i andra formler beror av den framtida utvecklingen av fastighetens värde. Under vissa antaganden kommer dessa båda varianter att ge samma resultat. Om driftnettot stiger med ett visst procenttal kommer också fastighetens värde att stiga med samma tal. En kassaflödeskalkyl ger ju a % högre värde om alla framtida driftnetton då är a % högre. För den mer spekulative investeraren som räknar med att inneha en fastighet är det mer logiskt att tänka i termer av värdestegring eftersom stämningen på marknaden i ett kort perspek- tiv kan vara viktigare för värdeutvecklingen än den mest sannolika utvecklingen av driftnetto. Omvänt bör rimligen den långsiktige in- vesteraren – och den som vill använda nivån på direktavkastningen som indikator på hur rationell marknaden är – tänka mer i termer av sannolik framtida driftnettoutveckling (och nödvändiga investeringar). Utifrån den ovan angivna definitionen av direktavkastning (drift- netto i förhållande till marknadsvärde) kan man räkna fram vilket driftnetto som krävs på en investering för att direktavkastningen ska bli på en viss nivå. Om en investerare med hänsyn till nivån på den reala räntan och till den riskpremie som han kräver på grund av den risk som investeringen är förenad med vill ha fem procents avkastning på en investering bestående i ett förvärv av en fastighet som kostar , krävs att fastigheten kan ge ett driftnetto om (0,05 x 5 000 000) för att investeraren ska köpa fastigheten. Formeln för att beräkna direktavkastning används framför allt i värderingssammanhang. Man vänder då på den så att marknads- värdet på en fastighet bestäms till möjligt driftnetto dividerat med avkastningskravet. En investerare som kräver fem procents avkast- ning på en investering i en fastighet som beräknas ge ett driftnetto om är beredd att betala (300 000/0,05) för fastigheten. Detta innebär att på ett befintligt bestånd avkastningen per definition alltid är marknadsmässig. På en väl fungerande marknad Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 sker nämligen alltid en anpassning så att marknadsvärdet ligger i linje med avkastningen. Om exempelvis driftnettot i exemplet ovan ökar till 400 000 till följd av en ny hyreslagstiftning, ökar mark- nadsvärdet till (400 000/0,05). Om den risk som det innebär att äga fastigheten i exemplet minskar på grund av lägre risk för vakanser i det område där den ligger till följd av förbättrade möjligheter till arbete, ökar fastighetens marknadsvärde. Om en investerare till följd av den minskade risken kräver en avkastning om stiger marknadsvärdet till (400 000/0,04). Redogörelsen har rört värdet av en fastighet och samman- lagd avkastning på denna. Denna avkastning ska täcka kostnader för såväl främmande (lånat) som eget kapital. Om en investerare i stället är intresserad av avkastningen på det kapital som han eller hon själv satsar i en fastighet eller ett fastighetsbolag, utgörs den relevanta avkastningen av betalningsnettot. Med detta avses vad som återstår av driftnettot sedan räntor på lånat kapital betalts. Be- träffande avkastning på det egna kapital som satsas i en fastighet eller avkastning på ett bolags egna kapital tillkommer en aspekt när det gäller riskpremien, nämligen andelen eget kapital i förhållande till främmande. Risken att det inte blir något betalningsnetto kvar när låneräntor är betalda ökar ju mindre andel eget kapital bolaget har. På mindre andelar eget kapital är riskpremien därför högre än på större andelar eget kapital. Hela risken med verksamheten för- delas ju då över ett mindre eget kapital. Enligt vad som framkom vid hearingen ligger marknadsmässig avkastning på eget kapital i bostadsaktiebolag på betalningsnetto om 4–. Ett fastighetsbolags marknadsvärde bestäms utifrån det för- väntade framtida betalningsnettot från dess verksamhet (eventuellt med beaktande av förväntade värdeförändringar) och marknadens avkastningskrav. En annan term för ett bolags marknadsvärde är justerat eget kapital. Detta begrepp definieras som eget kapital plus obeskattade reserver minus uppskjuten skatt på dessa plus bedömt övervärde på fastigheter minus uppskjuten skatt på detta övervärde. Efter denna beskrivning övergår vi till att bedöma hur kommu- nerna och de kommunala bostadsaktiebolagen ska agera för att inte bryta mot principen om den marknadsekonomiske investeraren. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 10.2.3Vem är den marknadsekonomiske investeraren? Vår bedömning: Den marknadsmässige investeraren är en privat investerare som till storleken kan jämföras med kommunen och som har samma långsiktighet i sina placeringar och samma in- ställning till risk. Vid tillämpningen av principen om den mark- nadsekonomiske investeraren kommer det ofta i praktiken att bli fråga om jämförelse med en hypotetisk privat investerare. Som vi har framhållit ovan ska kommunernas agerande såsom ägare till kommunala bostadsaktiebolag jämföras med den marknads- ekonomiska investerarens beteende. Jämförelsen ska göras med en privat investerare som 1.till storleken kan jämföras med de kommunala ägarna och som har 2.samma långsiktighet i sina placeringar och 3.samma inställning till risk. När det ska bedömas om en viss åtgärd är förenlig med den nämn- da principen kan det visa sig omöjligt att hitta någon privat ägare som till sin storlek kan jämföras med en ägare, som har samma långsiktighet som denne och som har samma riskprofil i sitt agerande. Det kan därför bli fråga om att jämföra med en hypo- tetisk, jämförbar privat ägare. Hur en sådan agerar får man sluta sig till genom att se på agerandet hos privata ägare som är så jämför- bara som möjligt. Sedan får man göra justeringar för att kompen- sera för skillnaderna mellan ägarna. 10.2.4Vid vilka förhållanden får kommunerna skjuta till kapital till kommunala bostadsaktiebolag? Vår bedömning: Statsstödsreglerna innebär att en kommun får skjuta till kapital till sitt bostadsaktiebolag i den mån kapital- tillskottet för tillskjutandet kan förväntas ge en marknadsmässig avkastning, motsvarande en real riskfri ränta – exempelvis räntan på en real statsobligation – med tillägg av en riskpremie. Kommunerna är fria att välja vilka risker de ska ta men måste ta ut riskpremier som motsvarar risken. Den mark- nadsmässiga avkastningen kan bestå av såväl driftnetto som värdeökningar. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 I kapitel 6 (avsnitt 6.4.2.3) har vi kommit fram till att en offentlig investerare som skjuter till eget kapital måste förvänta sig samma avkastning på detta kapital som en jämförbar privat investerare skulle ha förväntat sig i en motsvarande situation. Om sådan av- kastning inte kan förväntas och den offentliga investeraren ändå gör kapitaltillskottet, innebär åtgärden en ekonomisk fördel för det mottagande bolaget. För att kommunerna inte ska medge sina bostadsaktiebolag några sådana fördelar krävs alltså att de skjuter till kapital endast om de kan förvänta sig en marknadsmässig av- kastning på dessa medel. En marknadsmässig avkastning motsvarar en real riskfri ränta – exempelvis räntan på en real statsobligation – med tillägg för en riskpremie för att kompensera för den risk som investeringen är förenad med. Den förväntade marknadsmässiga avkastningen kan bestå av såväl driftnetto som värdeökningar. Om bolaget kan förväntas sjunka i värde, krävs en högre förväntad vinst som kompensation för de förväntade värdeminskningarna. Kommunerna är fria att välja vilka risker som de vill ta. Om de väljer att göra kapitaltillskott som är förenade med låg risk, blir den avkastning som de kan förvänta sig låg. Avkastningen är emellertid ändå marknadsmässig, även om den är lägre än den som en jämför- bar investerare förväntar sig av en annan investering som är förenad med en högre risk. I domen i målet Westdeutsche Girozentrale, som redovisas i kapitel 6 (avsnitt 6.2.4.3), uttalade sig förstainstansrätten om det utrymme för skönsmässig bedömning som en offentlig investerare förfogar över. Den påpekade därvid att det finns en skillnad mellan beräkningen av en investerings sannolika avkast- ning, vid vilken den offentliga investeraren förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, och investerarens avvägning för att fastställa huruvida denna avkastning är tillräckligt hög för att den aktuella investeringen ska genomföras. Vid denna avvägning är utrymmet för skönsmässig bedömning mindre, eftersom den aktuella transaktionen kan jämföras med andra möjligheter att placera kapitalet. När en kommun överväger att göra ett kapital- tillskott och den väl har bedömt vilken risk som investeringen är förenad med, finns det även enligt vår uppfattning inget utrymme att gå under det avkastningskrav som denna risk medför. Däremot förfogar kommunen över ett visst utrymme att fritt bedöma om investeringen verkligen kan förväntas ge en sådan avkastning. Som förstainstansrätten slog fast i den nämnda domen ska man vid bedömningen av om en åtgärd innebär stöd se på vilket förhåll- Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 ningssätt som en privat investerare skulle ha intagit vid den aktuella transaktionen med hänsyn till tillgänglig information och den förutsebara utvecklingen . Om investeringen grundades på realistiska förväntningar på marknadsmässig avkast- ning, saknar det betydelse att det senare visade sig att avkastningen blev lägre. I och med att investeringar är förenade med risk är det självklart att den faktiska avkastningen i de flesta fall kommer att avvika från den förväntade, antingen uppåt eller nedåt. 10.2.5Hur ska kommunerna driva sina bostadsaktiebolag för att inte bryta mot artikel 87.1? Vår bedömning: För att inte bryta mot artikel 87.1 måste kommunerna agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare av ett jämförbart privat bostadsföretag. Vid jämförelsen måste sådana skillnader i förutsättningar som finns i form av bl.a. före- tagens storlek och fastighetsbeståndets sammansättning beaktas. Kommunerna måste beakta följande vid driften av sina bostads- aktiebolag. De kommunala bostadsaktiebolagen kan agera långsiktigt och är fria att välja hur stora risker som ska tas. Kommunerna behöver alltså inte eftersträva lika hög omedelbar avkastning som en kortsiktig investerare skulle ha krävt. Avkastningen måste dock vara marknadsmässig utifrån den valda risknivån, i vart fall på lång sikt. De kommunala bostadsaktiebolagen måste sträva efter att i vart fall på lång sikt – med utgångspunkt i de risker som man väljer att ta – maximera sina vinster. Investeringar måste grundas på företagsekonomiskt korrekta investeringskalkyler. De får göras endast om de kan förväntas ge en marknadsmässig avkastning på det kapital som satsas. Denna avkastning utgörs som utgångspunkt av driftnetto och ska täcka en riskfri real ränta och en riskpremie. Förväntade långsiktiga värdeförändringar ska beaktas, liksom om en investering leder till positiva företagsekonomiska effekter för företaget som helhet. När det gäller verksamheten med det befintliga beståndet ska vinstmaximering eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hänsyn till de risker som tas. De kommunala bostadsaktiebolagen måste som ett led i detta sträva efter kostnadseffektivitet och får inte ta på sig kostnader som inte kan förväntas bidra till en minst lika bra lönsamhet. En kommun får således inte i högre Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 utsträckning än vad som är affärsmässigt motiverat ur det kom- munala bostadsaktiebolagets perspektiv använda bolaget som instrument för olika åtgärder som är till nytta för samhället eller kommunen som helhet. I hyresförhandlingarna måste de kommunala bostadsaktie- bolagen inom ramen för de hyror som hyreslagstiftningen med- ger sträva efter de hyror som kan antas leda till störst vinst, i vart fall . Den i praktiken mest betydelsefulla frågan är inte vilka tillskott av kapital till kommunala bostadsaktiebolag som kan godtas – efter- som de tillskott som görs i regel är små i förhållande till det kapital som redan finns i bolagen – utan hur kommunerna ska agera för att få avkastning på sitt befintliga kapital i de kommunala bostads- aktiebolagen, dvs. hur kommunerna ska driva sina bostadsaktie- bolag. Även här gäller att de ska agera på samma sätt som en jäm- förbar privat ägare, dvs. söka uppnå en maximering av vinsten i för- hållande till omständigheterna och till sina intressen på kort, medel- lång eller lång sikt. När det gäller verksamheten i de kommunala bostadsaktie- bolagen skiljer sig synsättet något när det gäller å ena sidan verk- samheten med det befintliga fastighetsbeståndet och å andra sidan investeringar. Beträffande det befintliga beståndet saknar det betydelse vilket eget kapital som har satsats i detta. Om det visar sig att en investering varit mindre lyckosam och det inte är möjligt att få en marknadsmässig avkastning på den, kan man inte begära det omöjliga utan får nöja sig med den vinst som är möjlig; kravet blir då att bolaget gör det bästa möjliga av situationen. Detta kan kräva anpassningar av den gjorda investeringen i syfte att tillgodose krav på långsiktig lönsamhet. Om en investering varit riktigt lycko- sam, kan man inte nöja sig med en avkastning på det satsade kapi- talet motsvarande den riskfria reala räntan med tillägg för en risk- premie, om det är möjligt att nå en högre avkastning än så. Kom- munala bostadsaktiebolag ska ju agera precis som andra företag, dvs. sträva efter i vart fall långsiktig vinstmaximering. När det gäller investeringar, blir perspektivet detsamma som vid kommu- nernas kapitaltillkott: investeringar får göras endast om de kan för- väntas ge en marknadsmässig avkastning på det kapital som satsas. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 10.2.5.2 Verksamheten med det befintliga beståndet Som vi nämnt ovan står det kommunerna fritt att välja vilka risker som ska tas i verksamheten. Om de väljer att ta låga risker, kan de också förvänta sig lägre avkastning. Det står också kommunerna fritt att välja på vilken sikt som de vill maximera sina vinster, under förutsättning att sikten inte är så lång att ingen privat investerare skulle välja den. Vi utgår emellertid från att kommunerna väljer att agera långsiktigt. Det är således möjligt att resultatet av deras strategier visar sig först långt . För att vinsterna i de kommunala bostadsaktiebolagen ska bli de bästa möjliga – i vart fall på lång sikt och med hänsyn till de risker som tas – krävs att de kommunala bostadsaktiebolagen agerar rationellt och ligger på företagsekonomiskt motiverade nivåer när det gäller intäkter, dvs. hyror, och utgifter. De måste därför för- söka nå den hyresnivå som ger bästa möjliga vinst, i vart fall på lång sikt. De kommunala bostadsaktiebolagen kan därför inte ingå över- enskommelser om hyror som ligger under den nivå på vilken vins- ten långsiktigt maximeras, med de begränsningar som hyreslagstift- ningen ställer upp. Det sista är viktigt: en strävan efter affärsmäs- sighet säger nämligen inget om vilka hyror de kommunala bostads- aktiebolagen kommer att kunna ta ut av hyresgästerna. Den frågan besvaras i stället av hyreslagstiftningen, som sätter de ramar inom vilka både privata och kommunala bostadsföretag kan agera. Förutom att de kommunala bostadsaktiebolagen ska sträva efter den hyresnivå som ger bästa lönsamhet ska de vara kostnadseffek- tiva och inte ta på sig kostnader som inte är företagsekonomiskt motiverade. De kan således inte ha underhåll på en omotiverat hög nivå och inte heller ådra sig kostnader för standardförbättringar eller verksamhet av social karaktär, om dessa inte bidrar till en minst lika bra lönsamhet. Kommunerna ska alltså agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare av ett jämförbart privat bostadsföretag. Även här är det ett bekymmer att det kan vara svårt att hitta jämförbara ägare till jämförbara bostadsföretag. Många kommunala bostadsföretag är avsevärt större än sin konkurrenter på orten och har ett fastighets- bestånd som skiljer sig från konkurrenternas. Det är möjligt att så- dana skillnader kan motivera olika strategier när det gäller exem- pelvis hyresnivåer. Det skulle exempelvis kunna finnas rationella skäl för kommunala bostadsföretag att ha en annan hyresstruktur än konkurrenterna. Vidare kan det vara möjligt för ett stort företag Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 att dra nytta av stordriftsfördelar. Detta kan medföra att företaget agerar på ett annat sätt än ett mindre företag. Skillnader i fastighetsbeståndet mellan olika företag kan också medföra att företagen agerar på olika sätt. Exempelvis har vissa kommunala bostadsaktiebolag större andelar fastigheter i miljon- programsområden än sina privata konkurrenter. Det relevanta kri- teriet är hur en jämförbar privat ägare skulle styra företaget med dess bestånd för att maximera vinsten på den sikt och med den risknivå som kommunen valt.