sou · GXB389 · 2009-11-06 00:00:00 — Det följer av det enkla faktum att utbildning handlar om att vidga kompetens och det är den kompetens en person har som avgör den aktuella försörjningsförmågan. Olika utbildningsvägar ger emellertid upphov till bredare eller smalare kompetens i relation till arbetsmarknadens krav. En mått- ligt lång utbildning till webbredaktör leder sannolikt till en betyd- ligt större arbetsmarknad än en mycket lång och specialiserad konstnärlig utbildning. Å andra sidan kan den konstnärliga utbild- ningen ha gett upphov till olika färdigheter som kan vara använd- bara på stora delar av arbetsmarknaden. I båda fallen gäller också att bedöma om de aktivitetsbegränsningar som sjukdomen innebär har urholkat användbarheten av just den kompetens som den enskildes utbildningsväg har lett till. För bedömning av potentiell försörjningsförmåga är framgångs- rik högre utbildning en stark indikation. Den som har visat sig ha stor förmåga att vidga sin kompetens genom utbildning bör också kunna tillägna sig ytterligare viktiga kunskaper och färdig- heter, allt under förutsättning att det inte är just förutsättningarna för utbildning som sjukdomens aktivitetsbegränsningar har på- verkat. Motsvarande resonemang som för utbildning kan föras om arbetslivserfarenhet. Den som faktiskt har kunnat utföra många olika arbetsuppgifter har därmed visat sig ha olika kompetenser och förmågor och därtill viss förmåga att ställa om till annat arbete och andra arbetsplatser. Ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet är lätt identifierbara för- hållanden som bör få tydlig inverkan på bedömningen av om försörjningsförmåga föreligger för den person som drabbats av betydande nedsättning av medicinska förutsättningar för arbete. Därmed kommer individens egen historia och egna personliga förutsättningar in i bilden på ett påtagligt och lätt bedömbart sätt. Man närmar sig den i försäkringssammanhang viktiga principen om befintligt skick; att vara försäkrad som den man faktiskt är och kan ta eget ansvar för. Redan intuitivt är det emellertid klart att dessa faktorer inte är uttömmande. Omställningsförmågan hos den enskilde kan vara både större och mindre än vad som framgår av beskrivningen av ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet. En första självklar faktor att ta hänsyn till är förmåga att lära nytt. Det kan handla om intellektuell kapacitet, men också om praktisk begåvning, minneskapacitet och allmänna kognitiva färdig- heter. Den som inte har längre utbildning kan mycket väl ha stor förmåga att lära nytt. Men det kan också finnas personer som, särskilt efter ett långt liv med en smal kompetensbas, skulle ha påtagliga svårigheter att klara att byta yrkesbana. Många människor utvecklar kompetenser utanför sitt yrkesliv. De kan av intresse och i sina privata liv ha utvecklat teoretisk och/eller praktisk kunskap och viss skicklighet på områden som kan vara möjliga att omsätta i försörjningsförmåga. Frågan är emellertid om det räcker med den arbetsuppgifts- specifika kompetensen. beskriver i sitt arbete om arbetsförmåga hur de flesta arbeten, liksom förmåga att lära sig att utföra arbete tillräckligt väl, kräver ett visst mått av t.ex. samarbets- förmåga, tålamod och uthållighet, stresstolerans, vilja, anpassnings- förmåga, förmåga att ta ansvar och kommunikationsförmåga.11 Dessa allmänna sociala kompetenser krävs visserligen på en miniminivå i de flesta arbeten, men det kan inte uteslutas att en person i sin personlighet har så specifika karaktärsdrag att tidigare arbetslivserfarenhet har varit beroende av att det funnits utrymme för individens kompetens trots brister som skulle ha spelat roll på de flesta arbetsplatser. Vi närmar oss här begreppet anställningsbarhet, vilket dock inte med hull och hår kan inneslutas i bedömningen av omställnings- förmåga. Bara de delar av personligheten som individen inte själv kan ta ett ansvar för kan tillåtas påverka om kompetens som en person med nedsatta medicinska förutsättningar för arbete borde kunna utnyttja ändå inte ska anses medföra försörjningsförmåga. Till personlighetsdrag som kan ges betydelse hör sådant som en extremt skygg personlighet eller extremt låg intelligens. Omställningsförmåga är svårare att beskriva och bedöma än faktorer som ålder och utbildning och erfarenheter. Vi har försökt att hitta en rimlig balans mellan det enkla och det rätta. Det faktum att det är svårt att beskriva människor så som de faktiskt är får inte leda till kriterier som visserligen är enkla men som ger en otillräcklig bild av deras verkliga förmåga. Sammanfattningsvis bör vid bedömning av en individs försörj- ningsförmåga vid sidan av de medicinska förutsättningarna för arbete ålder ges en särställning. Av den som är ung kan krävas omfattande omställning och av samhället bör för unga människor med nedsatta medicinska förutsättningar för arbete krävas stora stödjande insatser. 11 (2007). En persons utbildning och arbetslivserfarenhet bör beaktas vid bedömning av såväl aktuell som potentiell försörjningsförmåga, liksom förmåga att lära och kompetenser som förvärvats utanför tidigare yrkesliv. I sista hand och undantagsvis kan särskilt för äldre personer också speciella personliga omständigheter utanför individens egen kontroll innebära att det vore obilligt att kräva att en viss kompe- tens ska anses leda till försörjningsförmåga. 7.5Rätt till sjuk- och aktivitetsersättning Med försörjningsförmåga som ersättningsbegrepp vid prövning av förlängd sjukpenning blir det logiskt att det också är det begrepp som ska gälla vid prövning av en mer permanent ersättning från sjukförsäkringen. Vi föreslår därför att försörjningsförmåga också ska vara det ersättningsbegrepp som används vid prövningen av sjuk- eller aktivitetsersättning. Försörjningsförmågan kommer då inte att prövas i relation till den reguljära arbetsmarknaden utan ställas i relation till det bredare arbetsmarknadsbegrepp som gäller vid en sådan prövning. Det innebär att även anpassade och subventionerade arbete som t.ex. lönebidragsarbeten ingår. I de flesta fall har ett beslut om sjukersättning föregåtts av ett längre sjukfall men det förekommer även att personer som inte varit sjukskrivna tidigare ansöker om sjukersättning. Det handlar både om personer som saknar sjukpenninggrundade inkomst, och därför inte har rätt till sjukpenning, och om personer som trots sjukdom försöker hålla sig kvar i arbetslivet in i det sista. Eftersom det inte gjorts tidigare kommer en prövning av rätt till sjukersätt- ning för dessa personer att kräva ett särskilt ställningstagande till om de passerar gränsen enligt MFFA eller inte. 8 Vägar till arbete Vi föreslår: Att Arbetsförmedlingens och handlingsplan för stöd till återgång i arbete omvandlas till en permanent verksamhet, innebärande att sjukförsäkringen finan- sierar ett särskilt arbetsmarknadsprogram som garanterar tidiga insatser baserade på de bedömningar som görs inom sjukför- säkringen. Sjukförsäkringen är en försäkring mot den inkomstförlust som kan bli följden av att inte kunna arbeta på grund av sjukdom. För- säkringen erbjuder en inkomstersättning. har för- säkringen allt mer kommit att också handla om omställning. Sjukförsäkringen har hamnat mitt i en bred samhällelig diskussion om hur fler människor ska få chansen att arbeta. Grundtanken är att försäkringen förutom att erbjuda en inkomstersättning också ska erbjuda vägar tillbaka till arbete, oavsett om det är en återgång till ett befintligt arbete eller en övergång till ett nytt arbete. Försäkringen måste hanteras på ett sådant sätt att den både uttrycker en skyldighet att ta tillvara den egna försörjningsför- mågan och en rättighet att få stöd och hjälp att göra detta. Detta betänkande handlar både om att tydliggöra skyldigheten och om att förstärka rättigheten. Tydliga bedömningstillfällen där ersättningen kan avslutas kombineras med perioder där främst stöd och hjälp står i fokus. vägar tillbaka till arbete kräver också att den som inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen ändå möts av en välkomnande och stödjande miljö utanför för- säkringen. Sjukförsäkringen är bara en del av ett betydligt vidare system som formar förutsättningarna för arbete. De personer som uppbär ersättning från försäkringen är en begränsad del av den grupp där sjukdom och skada kan skapa problem i mötet med arbetsmark- naden. Många människor med försvagade medicinska förutsätt- ningar för arbete finns inte i sjukförsäkringen och mycket av det som avgör deras möjligheter på arbetsmarknaden sker inom helt andra system och områden. Kapitlet syftar till att diskutera villkoren för dem som trots sjukdom ändå vill och/eller förväntas arbeta. Diskussionen gäller gränslandet mellan sjukförsäkringen och arbetsmarknaden men också gränslandet mellan den enskilde sjuke och arbetsmarknaden. 8.1Sjukdom, ohälsa, arbete och försörjning En betydande andel av alla svenskar i arbetsför ålder upplever sig lida av någon form av sjukdom. I SCB:s undersökning av levnads- förhållanden svarade 2006 att de lider av en långvarig sjukdom och en fjärdedel av dem ansåg att de hade ned- satt arbetsförmåga på grund av sjukdomen. I absoluta tal blir det cirka 2,4 miljoner sjuka och cirka 580 000 med nedsatt arbetsför- måga (se figur 8.1). Figur 8.1 Andel av befolkningen i olika åldrar som uppger att de lider av långvarig sjukdom och nedsatt arbetsförmåga p.g.a. sjukdom 2006 I en bilaga till SCB:s arbetskraftsundersökning framkom att 900 000 av alla mellan 16-64 ansåg att de hade någon form av funk- tionsnedsättning. Av dessa ansåg eller knappt 560 000 att funktionsnedsättningen medfört en nedsatt arbetsför- måga. Huvuddelen av den grupp som svarar att de lider av en långvarig sjukdom arbetar. Ungefär hälften av gruppen funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga är sysselsatt. På arbetsmarknaden finns många som lyckas förena sjukdom och arbete. Det finns också många som trots nedsatt arbetsförmåga arbetar. I diagrammet nedan jämför vi den grupp som i undersökningen om levnadsför- hållanden svarat att de förvärvsarbetar minst med alla i åldrarna mellan 16-64. De olika besvär som finns regist- rerade är något vanligare i hela gruppen men de finns också i betydande grad hos dem som förvärvsarbetar. Figur 8.2 Förekomst av sjukdomsbesvär bland personer som arbetar minst 16timmar/vecka samt hos alla i åldern svåra besvär av ängslan, oro eller hög grad nedsatt arbf Att bland de förvärvsarbetande lider av svår värk men upplever att de i hög grad har en nedsatt arbetsförmåga tyder på att många har hittat en plats där de trots sina besvär ändå kan vara produktiva. Det sker också ett betydande arbete på svenska arbetsplatser med att anpassa arbets- uppgifter för att bereda plats för personer med medicinska problem. I gruppen funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som ändå är i sysselsättning svarar att det har krävts anpassning och/eller hjälpmedel för att de ska kunna arbeta. har också fått tillgång till detta. I absoluta tal rör det sig cirka 200 000 personer. Siffran ligger i närheten av de cirka 180 000 personer som i ULF1 förvärvsarbetar men har en i hög grad nedsatt arbetsförmåga. Mycket av det som sker på den reguljära arbetsmarknaden fångas inte upp i den offentliga statistik som mer formellt klassifi- cerar personer bland annat utifrån förekomst av funktionshinder. Att luta sig mot självrapporterad status är visserligen förenat med betydande osäkerhet men bidrar ändå till att skapa en mer hel- täckande bild av vad som sker i mötet mellan sjukdom/funktions- hinder och arbetsmarknaden. Det finns också en betydande offentlig verksamhet som syftar till att bereda plats på arbetsmarknaden för personer med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande flera olika typer av subventionerade anställningsformer där målgruppen i samtliga fall är funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga. Omfattningen var drygt 86 000 personer. Av dessa var cirka 50 000 lönebidragsanställningar och cirka 20 000 anställningar inom . Även om många med sjukdom och nedsatt arbetsförmåga på olika sätt befinner sig i arbete finns också ett betydande antal människor utanför arbete. Den helt dominerande gruppen ingår bland de drygt 500 000 personer som uppbär sjuk- och aktivitets- ersättning. Denna grupp överlappar förmodligen till stor del de drygt 200 000 funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som i AKU2 registrerats som stående utanför arbetsmarknaden. Till de 500 000 kan läggas de drygt 60 000 personer som befann sig i sjukfall som varat . De utgör den stora riskgruppen för övergång till sjukersättning. Hos Arbetsförmed- lingen finns cirka 20 000 arbetslösa som registrerats som funk- tionshindrade. Den gruppen är i samma storleksordning som de knappt 30 000 funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som registrerats som arbetslösa i . 1Undersökning av levnadsförhållanden, SCB. 2Arbetskraftsundersökning, SCB. 3Försäkringskassan, Månadsrapport , .. soner som saknar sjukpenninggrundande inkomst och därmed inte har rätt till sjukpenning men som är för sjuka för att arbeta. Uppskattningsvis rör det sig om ungefär 20 000 personer. Till viss del kan det vara samma personer som är registrerade som funktionshindrade arbetslösa hos arbetsförmedlingen. Huvuduppgiften för de reformer som betänkandet behandlar är att minska flödet från de mindre grupperna till den stora; att minska sannolikheten för att sjukdom, funktionshinder och ned- satta medicinska förutsättningar för arbete resulterar i förtida ut- träde från arbetsmarknaden genom sjuk- eller aktivitetsersättning. Till stor del kommer dock resultatet att formas av helt andra faktorer än de som ligger inom ramen för sjukförsäkring eller arbetsmarknadspolitik. Det är framför allt vad som händer på den reguljära arbetsmarknaden som avgör utfallet. Hur många män- niskor får chansen att arbeta kvar genom anpassningar och hjälp- medel? Hur kan arbetsorganisationen på landets arbetsplatser anpassas för att bättre bereda plats även för dem med dålig hälsa? Hur många lyckas hitta det arbete på den plats där just de har en god arbetsförmåga? Hur kan samhällsekonomin stärkas så att efterfrågan på arbete räcker även för dem som kanske inte står allra först i ledet? finns på många håll inom olika offentliga verk- samheter anledning att fundera över vad som sker eller inte sker för att bredda vägarna till arbete för människor med olika former av hälsoproblem. Både av volymskäl och andra skäl är sjukförsäk- ringen central i det arbetet. Det är främst i sjukförsäkringen som samhället gör en värdering av människors medicinska förutsätt- ningar för arbete. Däremot är det inte där kompetens och resurser finns för att hjälpa människor tillbaka. När det gäller praktisk verksamhet är det Arbetsförmedlingen som besitter kompetens och verktyg som kan vara till nytta. Arbetsförmedlingens insatser förutsätter i sin tur att det finns en arbetsmarknad som välkomnar personer som varit långtidssjukskrivna eller lider av sjukdomar. Särskilt i av hög arbetslöshet har personer med ohälsa svårt att konkurrera om de lediga platserna. En aktivitetsbegränsning som är orsakad av sjukdom behöver långt ifrån alltid vara förknippad med bristande arbetsförmåga. För de flesta finns någon kombination av arbetsuppgifter och arbetsmiljö som, med eller utan hjälpmedel eller anpassningsåtgärder, gör att individens arbetsförmåga kan tas tillvara. En förstärkning av färdigheter och kompetens kan krävas och både tur och tid för att hitta rätt kan behövas. Arbetsmarknadspolitik av olika slag kan vara ett viktigt stöd för att göra vägen rakare och bredare. Stöd och hjälp kan komma i olika former men kan grovt sett delas upp i: vägledning och utredning, resursförstärkning och sub- ventioner. Vägledning kan både handla om allmän yrkesrådgivning och om mer individualiserade tester och utredningar för att tydliggöra hur de individuella förutsättningarna ser ut och var det finns bäst möjligheter att hitta en arbetsförmåga. Resursförstärk- ning handlar till största delen om utbildning av olika slag men kan också handla om social träning, motivationshöjande arbete och hjälp att hantera de medicinska problem som kan finnas. Även stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen ingår här. Subventioner kan bli aktuella när det finns en chans till anställning, men där det antingen finns en bekräftad nedsatt arbetsförmåga eller där personens konkurrenskraft minskat på grund av lång frånvaro från arbetslivet. Även om det arbetsmarknadspolitiska fältet rymmer en mångfald aktörer är det på den offentliga sidan främst som har resurser, kompetens och uttryckligt uppdrag att arbeta med arbetsmarknadsstöd till personer med bristande medicinska förutsättningar. I takt med att diskussionerna kring sjukförsäkringen allt mer har kommit att handla om behovet av omställning även för sjuka, har gränslandet mellan sjukförsäkringen och arbetsmarknadspoli- tiken blivit ett allt viktigare område för diskussioner och reformer. Det senaste exemplet är det särskilda introduktionsprogrammet hos Arbetsförmedlingen för personer vilkas dagar med sjukpenning tagit slut. Arbetsmarknadsminister uttryckte det som att bygger vi den bro mellan sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken som länge har saknats.4 Förslaget i det här kapitlet syftar till att bygga fler och tidigare broar. 4 , Fler vägar till arbete för långtidssjukskrivna (). En del av denna utrednings uppdrag är att beskriva olika aktörers arbete med arbetsförmågebedömningar. Beskrivningarna ska syfta till att begrepp, bedömningskriterier och metoder för att bedöma funktionstillstånd och arbetsförmåga inom socialförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken ska bli mer enhetliga.5 Arbetsförmågebedömningar av olika slag används i allt högre utsträckning för att pröva människors förmåga att försörja sig. De spelar dock olika roll och används inom ramen för olika typer av regelverk beroende på sammanhanget. Olika aktörers arbete kring begreppet arbetsförmåga fyller visserligen olika syften men de kretsar också kring två gemensamma kärnuppgifter; att för det första, bidra till att människors potentiella arbetsförmåga kan tas tillvara och, för det andra, att de offentliga försörjningssystemen ger rätt ersättning till rätt personer. En stor del av denna verksamhet kan skötas utan någon större friktion mellan aktörer och system, men det finns också tillfällen när det kan uppstå oklarheter och oönskade utfall. Vi konstaterade i kapitel 3 att det inte är önskvärt med någon enhetlighet i bemärkelsen att t.ex. och ska använda ett och samma arbetsförmågebegrepp. Myndigheternas uppgifter är olika och det behövs olika begrepp för att hantera olika uppgifter. Vad vi har gjort i det här betänkandet är att försöka skapa en ökad tydlighet kring hur de olika begreppen skiljer sig åt. Däremot finns det anledning att se över hur en bedömning hos en aktör kan ges en betydelse för övergångar till verksamheter hos en annan aktör. Att ha rätt till sjukpenning vid ett givet tillfälle betyder inte att vägen tillbaka till arbete är stängd. Det ska alltid finnas en skyldig- het, men också erbjudas möjligheter, att hitta tillbaka till arbete. Att inte ha rätt till sjukpenning betyder inte att vägen tillbaka till arbete är problemfri eller att det inte kan finnas hinder orsakade av sjukdom. Det kan i båda fallen behövas en varierande grad av stöd och hjälp för att hitta tillbaka. Dessa konstateranden präglar vår syn på hur sjukförsäkringen bör samspela med arbetsmarknads- politiken. Det offentliga bör ha respekt för att de gränser som dras inom olika system är ofullkomliga och inte nödvändigtvis speglar den individuella verkligheten. upplevs det ofta som något mycket 5 Dir. 2008:7. dramatiskt att mista sin sjukpenning och det kan även i realiteten få mycket stora ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för vil- ken form av stöd som erbjuds. För att vägarna ut ur sjukförsäk- ringen ska bli bredare krävs antagligen att något av denna dramatik försvinner. Det krävs både för att försäkringens administratörer ska känna en trygghet i att tillämpa gällande regelverk och för att de försäkrade ska uppleva att det finns positiva möjligheter även utanför sjukförsäkringen. I samspelet mellan den sjukskrivne och handläggaren formas utvecklingen och det är också i det samspelet som det avgörs i vilken grad lagstiftarens ambitioner blir verklighet. Ett regelverk som saknar legitimitet hos de praktiskt inblandade kommer inte att tillämpas, något som varit fallet i sjukförsäkringen. När sjukförsäkringen vänder blicken från den sjukskrivnes befintliga arbete mot möjligheterna att utföra något annat arbete någon annanstans blir frågan om omställning central. I normalfallet ska detta ske efter 180 dagars sjukskrivning vid prövning mot den reguljära arbetsmarknaden, en prövning som vi föreslår ska ske utifrån begreppet medicinska förutsättningar för arbete. Efter en sådan prövning kommer det att finnas personer som fortfarande har rätt till sjukpenning respektive som får sin sjukpenning indra- gen. över lite har dock båda dessa grupper det gemensamt att för många av de inblandade kommer vägen tillbaka till arbete att behöva gå via omställning till ett nytt arbete. Vi menar att för båda grupperna finns behov av arbetsmark- nadspolitiska insatser för att pröva och/eller underlätta omställ- ningen till ett nytt arbete. Grundtanken är att de stöd vi föreslår ska ses som integrerade delar av sjukförsäkringens ersättningssystem. Att inte ha rätt till sjukpenning innebär inte nödvändigtvis att det inte finns något för försäkringen att ersätta. Att till exempel tvingas byta arbete på grund av sjukdom bör vara en händelse som i någon form kan ge kompensation från sjukförsäkringen även om det inte sker i form av sjukpenning. Avsikten är att skapa en modell där det är möjligt att bedömas ha rätt till arbetsmarknadspolitiskt stöd utifrån bedömningar som görs inom ramen för sjukförsäkringen. En möjlig utbyggnad av den modellen är att vissa av dessa stödformer också öppnas för per- soner som trots sjukdom inte uppbär sjukpenning. Figur 8.3 Behov av arbetsmarknadspolitiskt stöd Ej rätt till sjukpennig: Rätt till förstärkt vägledning hos Af Ej rätt till sjukpenning Rätt till sjukpenning: Rätt till stöd och vägledning hos Af Framför allt vid kommer ett betydande antal personer att förlora sin rätt till sjukpenning. Det rör sig om personer som visserligen inte klarar sitt befintliga arbete men som bedöms ha tillräckliga medicinska förutsättningar för arbete eller en tillräcklig försörjningsförmåga för att avkrävas försök att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Det förstärkta arbetsmarknadsstödet bör vara ett erbjudande till alla anställda som vid en bedömning mot den reguljära arbetsmark- naden blir av med sin sjukpenning oavsett om detta sker vid eller , men de största volymerna kommer sannolikt att genereras vid . Någon rätt till stöd bör dock inte finnas för arbetslösa eftersom de ska bedömas mot den reguljära arbetsmarknaden och en nekad eller indragen sjukpenning kan vara följden av att det inte finns någon eller i varje fall mycket marginell nedsättning av de medicinska förutsättningarna för arbete. I deras fall har det ofta inte uppstått någon skada i meningen att sjukdom omöjliggör återgång till ett tidigare arbete. Stödet bör vara tidsbegränsat och för den som redan deltagit i den verksamhet som är tänkt för personer med sjukpenning mellan dag 180 och dag 365 ska tid i den verksamheten räknas in. En betydande andel av dem som blir av med sin sjukpenning kommer förmodligen att försöka återgå till sitt befintliga arbete, men det kommer också att finnas många som inte klarar detta. För dem innebär indragningen att de lämnar sjukförsäkringen för arbetslöshet och en försörjning via arbetslöshetsersättning eller något annat. Att inte längre ha rätt till sjukpenning innebär inte att det saknas en skada i försäkringsteknisk mening.