sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — 11.6.2Kontroll och sanktioner till följd av EG-rätten Vår bedömning: Det bör kontrolleras att de kommunala bostadsaktiebolagen inte erhåller mer stöd än vad som EG-rätts- ligt får anses följa av självkostnadsprincipens korrekta tillämp- ning eller som medgetts av kommissionen eller är förenligt med de minimis-reglerna eller ett gruppundantag. Det innebär att det inte får ställas för låga krav på de kommunala bostadsaktie- bolagen när det gäller bl.a. avkastning, borgensavgifter och lån. Ställs för låga krav, bör detta kunna leda till sanktioner. Frågan om kontroll och sanktioner ur ett EG-rättsligt per- spektiv vid tillämpningen av reglerna om tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse bör emellertid inte regleras separat för de kom- munala bostadsaktiebolagen utan övervägas i särskild ordning. Frågorna om kontroll och sanktioner till följd av EG-rätten be- handlas i kapitel 10 (avsnitt 10.13) för affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag. De överväganden som görs där aktualiseras även i ett system där självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag får ett uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse handlar det om att kontrollera att de kommunala bostadsaktiebolagen inte erhåller mer stöd än vad som EG-rättsligt får anses följa av själv- kostnadsprincipens korrekta tillämpning eller som medgetts av kommissionen eller är förenligt med de minimis-reglerna eller ett gruppundantag. Det innebär att det inte får ställas för låga krav på de kommunala bostadsaktiebolagen när det gäller bl.a. avkastning, borgensavgifter och lån. Ställs för låga krav, bör detta kunna leda till sanktioner. Av samma skäl som anges i kapitel 10 bör frågan om kontroll och sanktioner behandlas i ett sammanhang för alla politik- områden. Vi lägger därför inte fram några förslag om kontroll och sanktioner för att säkerställa att EG-rättens regler iakttas utan an- ser att frågan om kontroll av att reglerna om tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse iakttas när sådana tjänster utförs samt sanktioner för det fall att reglerna inte iakttas bör övervägas i särskild ordning. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 11.6.3Kontroll och sanktioner med utgångspunkt i en självkostnadsprincip Vårt förslag: ska utöva tillsyn över att självkostnads- principen inte överträds i de kommunala bostadsaktiebolagens bostadsuthyrning på så sätt att det ställs påtagligt högre ekono- miska krav på de kommunala bostadsaktiebolagen än vad som följer av en självkostnadsprincip. Uppställs det påtagligt högre ekonomiska krav på de kommu- nala bostadsaktiebolagens bostadsuthyrning än vad som följer av en självkostnadsprincip, ska vid vite ålägga bolaget att vidta rättelse. Kommunala bostadsaktiebolag kommer enligt vårt förslag att vara skyldiga att följa en självkostnadsprincip. Fråga är om efterföljden av denna skyldighet – på så sätt att det kommunala bostadsaktie- bolaget inte underkastas högre ekonomiska krav än vad som följer av självkostnadsprincipen – bör kontrolleras och underkastas sank- tioner och i så fall hur. Skälet för en kontroll och någon form av sanktioner är uppen- bart: en regel som man kan bryta mot utan påföljd kommer att följas endast av dem som är principiellt regeltrogna eller ser ett eget intresse av att följa regeln eller för vilka utfallet av regeln är ganska likgiltigt – inte av dem som skulle kunna göra betydande vinster av pekuniär eller annan art på att bryta mot regeln och saknar prin- cipiell regeltrohet. Förvisso behöver en påföljd inte vara lagreglerad för att få effekt. Även om konsekvensen av att bryta mot en regel blir t.ex. ogynnsam uppmärksamhet i media kan detta ha en av- hållande effekt. Vi betvivlar inte att flertalet kommuner och kommunala bostads- aktiebolag är principiellt regeltrogna men anser inte att det i lag- stiftningen är möjligt att utgå från att alla kommunala bostads- aktiebolag och alla kommuner alltid skulle vara det i en situation som den förevarande, där regelbrott i vissa fall kan leda till ekono- miska vinster för en kommun. För de kommunala bostadsaktiebolagens del blir därmed den första frågan om ett sådant bolag, som bryter mot självkostnadsprin- cipen, även utan lagreglerade kontroll- och sanktionsmekanismer Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 kan förväntas drabbas av negativa konsekvenser i form av t.ex. massmedial uppmärksamhet i sådan omfattning att bolaget avstår från lagbrottet. Så kan måhända vara fallet . Vi ställer oss emellertid tveksamma till att så skulle bli fallet mera regel- mässigt. Med den utgångspunkten finns det anledning att överväga ett system med lagreglerade kontroll- och sanktionsmekanismer om en kommun bryter mot självkostnadsprincipen genom att ställa uppenbart högre ekonomiska krav på sitt kommunala bostadsaktie- bolag än vad som följer av denna princip. Vi börjar med att gå igenom hur ett system för kontroll skulle kunna utformas. Därefter går vi igenom frågan om sanktioner och gör i det sammanhanget en samlad värdering av om ett system för kontroll och sanktioner är lämpligt. Kontroll av att verksamheten bedrivs enligt självkostnadsprincipen bör utövas av en myndighet. En sådan kontroll bör inte utövas inom ramen för hyresprocessen, eftersom denna ska vara snabb och smidig samt endast tar sikte på enskilda lägenheter, inte på ett helt företag. Enligt vår mening ligger det i stället nära till hands att lägga ansvaret på den myndighet som har bäst samlade kunskaper om de kommunala bostadsaktiebolagen, nämligen . Vi har över- vägt att i stället lägga ansvaret på länsstyrelserna men kommit fram till att intresset av en samlad kompetens tillgodoses bäst om en myndighet har ansvaret. Tillsyn kan äga rum löpande eller på förekommen anledning. En löpande tillsyn av att alla landets kommunala bostadsaktiebolag följer självkostnadsprincipen skulle kräva förhållandevis stora resur- ser. Det måste antas att framför allt hyresgästorganisationerna är uppmärksamma på avvikelser från självkostnadsprincipen till nack- del för hyresgästerna. Mot denna bakgrund finns det enligt vår be- dömning inte tillräckliga skäl för en löpande tillsyn, utan tillsynen bör äga rum när det förekommer anledning till det, vilket det gör om det finns skälig anledning att misstänka att självkostnadsprin- cipen överträtts. Kraven för att ska inleda ett tillsyns- ärende är således låga, men det måste i normalfallet krävas något mer från anmälarens sida än ett blankt påstående om att det kom- munala bostadsaktiebolaget överträtt självkostnadsprincipen. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 som en självkostnadsprincip leder till att reglerna anses överträdda, när de ekonomiska kraven ställts för högt, innebär reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse att en regel- överträdelse anses ha skett, när de ställts för lågt. Detta måste be- aktas vid övervägandet av om det bör följa några sanktioner på regelöverträdelser – och i så fall vilka. Det angivna förhållandet innebär att de kommunala bostadsaktiebolagen måste balansera mellan krav från två olika håll, där det EG-rättsliga kontroll- och sanktionssystemet och ett kontroll- och sanktionssystem avseende självkostnadsprincipen inte självklart kommer att handhas av samma organ; i stället är det sannolikt att det förra systemet kommer att handhas av , medan det senare – som vi anfört ovan – skulle handhas av . För att ett sanktionssystem ska framstå som legitimt måste det med rimliga ansträngningar vara möjligt att leva upp till de krav som från olika håll kan bli föremål för sanktioner utan att riskera att drabbas av sanktioner från någondera hållet. Enligt vår bedömning kan detta åstadkommas, om kommunerna och de kommunala bostadsaktiebolagen ges en relativt bred margi- nal för skilda bedömningar av vad som ska anses vara självkostna- der. Vi föreslår därför att en sanktion inträder, endast om det upp- ställs påtagligt högre ekonomiska krav på ett kommunalt bostads- aktiebolag än vad som följer av självkostnadsprincipen. Obetydligare avvikelser bör alltså inte resultera i någon sanktion. Som framgår ovan (avsnitt 11.5.2.5) ska självkostnadsprincipen tillämpas så att intäkterna från uthyrningsverksamheten motsvarar självkostnaderna . Sanktioner bör därför inte inträda till följd av endast ett eller resultat, så länge det står klart att bolaget har en plan för hur ett över- eller underskott ska utjämnas . När det gäller kommunala bostadsaktiebolag rör det sig vid tillämp- ningen av självkostnadsprincipen i slutändan om hyrornas storlek, och den frågan bestäms av andra organ än det kommunala bostads- aktiebolaget, såsom hyresnämnden eller ett partssammansatt tvist- Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Detta skiljer de kommunala bostadsaktiebolagen från vad som gäller inom t.ex. va-sektorn, där det är det organ som prövar avgiftens storlek också prövar om avgiften satts med be- aktande av självkostnadsprincipen (se betänk- ande Allmänna vattentjänster [SOU 2004:64] s. 309 ff). Vid brott mot den kommunala självkostnadsprincipen ogiltig- förklaras det kommunala beslutet om avgiftsuttag. När det gäller kommunala bostadsaktiebolag, är en första fråga om det i stället för sanktioner kan anses tillräckligt att en domstol kan ogiltigförklara ett beslut av det kommunala bostadsaktiebolaget, varigenom detta brutit mot självkostnadsprincipen. Med hänsyn till att motsvarig- heten till det kommunala avgiftsbeslutet för de kommunala bostadsaktiebolagens del är den av hyresnämnden beslutade dom eller den mellan parterna slutna överenskommelse där hyran be- stämts, bedömer vi emellertid inte detta som möjligt. Sanktionerna vid regelöverträdelser bör rikta sig mot den som bestämmer villkoren för det kommunala bostadsföretaget i form av bl.a. avkastningskrav, nämligen mot kommunen. Vi bedömer det som alltför långtgående att – såsom är fallet vid överträdelse av reglerna om utdelningsbegränsning enligt 32 kap. aktiebolagslagen – välja tvångslikvidation av det kommunala bostadsaktiebolaget som sanktion, inte minst med hänsyn till att det inte i alla situa- tioner kan antas bli helt lätt att förutse när självkostnadsprincipen kan anses kränkt. En lämplig sanktion är i stället enligt vår bedömning att den kommun som överväger att bryta mot regelverket – eller låta sitt bostadsaktiebolag bryta mot det – riskerar att drabbas av så ingrip- ande ekonomiska konsekvenser i form av vite att en regelöver- trädelse inte framstår som gynnsam vid en ekonomisk kalkyl. Vite bör inte dömas ut förrän möjlighet har getts att vidta rättelse. Rättelse kan avse t.ex. avskrivningstakt eller avkastning på eget kapital. Den åtgärd som i praktiken kommer i fråga för att vidta rättelse blir att det kommunala bostadsaktiebolaget sänker hyrorna. Det ankommer på kommunen att, för att undvika utdömande av vitet, i sin egenskap av ägare tillse att det kommunala bostadsaktiebolaget gör detta. Hur en sådan hyressänkning för- delas är inget som kan prövas av den domstol som dömer ut vitet, men av hyreslagstiftningen får anses följa att en sådan hyressänk- ning ska fördelas enligt bruksvärdesprincipen. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Ett system med vitessanktion kan lämpligen utformas med förebild i reglerna om konkurrensskadeavgift i 26–32 §§ konkur- renslagen. Detta innebär följande. Uppställs det på ett kommunalt bostadsaktiebolag påtagligt högre krav än vad som följer av självkostnadsprincipen, ska den kommun som äger bolaget av föreläggas att vidta rättelse. Kommunen ska i föreläggandet upplysas om att ett vite annars kan komma att dömas ut och om vitets storlek. Vitet ska fastställas till lägst och högst eller till ett högre belopp, dock inte överstigande av det kommunala bostadsaktiebolagets omsättning föregående räken- skapsår. Vid bestämmandet av vitets storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är, dvs. hur stor den uppenbara avvikelsen från tillämpningen av en självkostnadsprincip är i förhållande till det kommunala bostadsaktiebolagets egna kapital och årsomsättning. Viten i den högre delen av skalan bör komma till användning huvudsakligen för kommuner som i relationen till sitt bostadsaktie- bolag har brutit påtagligt mot självkostnadsprincipen. Den tid kommunen får på sig för att vidta rättelse bör sättas så lång att kommunen – genom sitt bostadsaktiebolag – har realistiska möjligheter att följa föreläggandet. En sådan tid kan i normalfallet – beroende på hur omfattande rättelse det är fråga om – vara mellan ett och . Denna tid följer alltså som ska förflyta innan alls utfärdar ett föreläggande om rättelse. Vidtas inte rättelse, ska hos länsrätten ansöka om att vitet döms ut. Bestämmelserna om utdömande av vite finns i lagen (1985:206) om viten. Länsrättens beslut får överklagas till kammar- rätt, vars beslut får överklagas till Regeringsrätten, men det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten eller Regeringsrätten ska pröva vitesfrågan. Vårt förslag: Både de kommunala bostadsaktiebolagens uppgift och självkostnadsprincipen uttrycks i lagtexten i allmänna termer. De kommunala bostadsaktiebolagens uppgift att erbjuda bostäder på lika villkor till alla människor och arbeta mot segregation och för integration, dvs. för social sammanhållning, bör i lagtexten Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 uttryckas i allmänna termer och vävas samman med den målsätt- ning som redan tidigare funnits i allbolagen att erbjuda hyresgäst- erna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Självkostnadsprincipen bör uttryckas i allmänna termer och för- närmare i författningskommentaren. Regeln om beräkningen av kostnaden för det egna kapitalet är emellertid av så stor bety- delse att den bör uttryckas särskilt. Detsamma gäller den möjlighet som bör införas för kommunala bostadsaktiebolag att avsätta medel till en fond för framtida nyinvesteringar. 12.1Varför har vi beskrivit just modellen med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag? I kapitel 11 har vi redogjort för en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag. Vi har där dragit slutsatsen att det är oklart om de tjänster som de kommunala bostadsaktiebolagen tillhandahåller i en sådan modell kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse när de tillhandahålls inte enbart till låginkomst- tagare och särskilt behövande. Vi har också konstaterat att det är osäkert om det ifrågavarande stödet, som består i att kommunerna inte ställer krav på marknadsmässig avkastning på sina kommunala bostadsaktiebolag, uppfyller proportionalitetskriteriet. Anledningen till att vi har valt att beskriva just denna modell och bedöma möjligheterna för undantag enligt artikel 86.2 för det stöd som en sådan modell bygger på är att vi enligt våra utrednings- direktiv i första hand ska lämna sådana förslag som bedöms nödvän- diga för att de kommunala bostadsaktiebolagen ska följa en långsiktig självkostnadsprincip. Vi har inte haft något uttryckligt uppdrag att utarbeta andra ordningar med icke affärsmässiga kommunala bostads- aktiebolag. Som kommer att framgå nedan har det på ett sent stadium av utredningsarbetet gjorts framställningar om att utredningen ska utarbeta andra ordningar. Fram till dess att dessa framställningar gjordes var vår bedömning att det saknades skäl att utarbeta andra ordningar med icke affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag, om inte utsikterna för att sådana andra ordningar skulle godtas vid en EG-rättslig prövning skulle kunna bedömas som bättre än den ordning med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag som vi beskrivit i kapitel 11. När det gäller ordningen med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag, har vi i kapitel 11 definierat de kostnader som in- går i ett kommunalt bostadsaktiebolags självkostnader. Detta är nödvändigt dels för att säkerställa att en långsiktig självkostnads- princip följs, dels för att det ska stå klart vilket stöd som avses med en eventuell ansökan om undantag enligt artikel 86.2 för en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag. Anledningen till att vi valt att beskriva en modell av detta slag är alltså inte att det är just en sådan modell som nödvändigtvis har störst utsikter till undantag enligt artikel 86.2 från kravet på affärs- mässighet för de kommunala bostadsaktiebolagen eller att det är den modell enligt vilken vi anser det vara mest lämpligt att driva de kommunala bostadsaktiebolagen. Kommuner och Landsting (SKL) och har i var sin skrivelse till oss att begärt att vi utreder en tredje mo- dell och lämnat var sitt översiktligt förslag på vad en sådan modell skulle kunna innebära. Skrivelserna har lämnats till oss sent i utred- ningsarbetet, och det har inte varit möjligt att inom den föreskrivna utredningstiden utveckla en tredje modell mer utförligt. Vi har emellertid analyserat de förslag som lämnats till oss. De analyserna, som redovisas nedan, har inte gjort att vi har bedömt möjligheterna för att en tredje modell skulle kunna godtas annorlunda än vad vi gjort tidigare under utredningsarbetet. Vi har därför inte sett anled- ning att anhålla om förlängd utredningstid för att kunna utveckla en tredje modell mer utförligt. 12.2.2Sveriges Kommuners och Landsting förslag till modell SKL har anfört att en tredje modell bör utgå från att de kommunala bostadsaktiebolagen drivs så affärsmässigt som möjligt men att syftet inte är vinstmaximering. SKL har pekat på att kommunerna har ett ansvar enligt lag för bostadsförsörjningen generellt och ett särskilt ansvar för särskilda grupper. Enligt SKL:s uppfattning bör de kommu- nala bostadsaktiebolagen kunna utgöra redskap för kommunerna att utföra dessa lagstadgade uppgifter, och de uppdrag som kommunerna väljer att ge bolagen bör kunna ses som tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. Uppdragen skulle kunna bestå i bl.a. att bidra till bostadsförsörjningen, att bidra till integration och social samman- hållning genom ett blandat boende med olika upplåtelseformer i olika kommun- och stadsdelar, att tillgodose bostadsbehov för de särskilda grupper som kommunerna har ett särskilt utpekat ansvar för och att bidra till rörlighet på arbetsmarknaden, vilket kräver en flexibel bostadsmarknad. Enligt SKL:s uppfattning kan avkall på maximal avkastning vara ett godtagbart avsteg i den mån som minsk- ningen av avkastningskravet behövs för att uppfylla syftena med stödet. En modell av detta slag skulle enligt SKL:s uppfattning kunna få acceptans hos parterna på hyresbostadsmarknaden som den enligt SKL:s uppfattning har bättre förutsättningar att klara en EG-rättslig prövning än modellen med självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolag. 12.2.3Hyresgästföreningens förslag till modell har anfört att syftet med de kommunala bo- stadsaktiebolagens verksamhet bör vara att dessa ska tillhandahålla goda bostäder åt medborgarna till rimliga kostnader och med bru- karmedverkan och därvid medverka till integration och social sam- manhållning. I en tredje modell skulle kommunerna ha rätt att uppdra åt sina bostadsaktiebolag att bidra till bostadsförsörjningen, till integration och social sammanhållning genom att erbjuda hyres- bostäder i olika delar av kommunen, till att de särskilda behov som olika utsatta grupper har tillgodoses samt till rörlighet på arbets- marknaden. En utgångspunkt bör enligt vara att regelverket är utformat så att det säkerställs att företagen inom ett transparent system lever på egna meriter utan behov av stöd från ägaren. I den mån som det kommunala bostadsaktiebolaget erhåller stöd från ägaren bör regelverket enligt föreningens förslag utformas så att ägaren erhåller en motprestation för detta stöd. På motsva- rande sätt skulle regelverket tillförsäkra kommunala bostadsaktiebolag marknadsmässig ersättning för de tjänster som de åläggs att utföra åt kommunen. har vidare anfört att verksamheten ska drivas utan vinstsyfte och att avkastningskrav ska vara anpassade utifrån verksamhetens behov samt att de resurser som skapas i före- tagen huvudsakligen ska stanna i företagen. enligt föreningen ha en rätt till ersättning baserad på det kapital som kommunerna direkt har bidragit med. 12.2.4Kan det stöd som de föreslagna modellerna bygger på undantas enligt artikel 86.2? Vår bedömning: Det är väsentligen lika osäkert om de modeller som SKL och har föreslagit är förenliga med EG-rätten som om en självkostnadsmodell är det. För det första är det osäkert om de tjänster som tillhandahålls i en sådan modell kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, såvida de kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet inte begränsas så att de tillhandahåller hyreslägenheter till enbart låginkomsttagare eller särskilt behövande eller tillhandahåller hyreslägenheter till dessa och andra grupper på olika villkor. För det andra finns det stora svårigheter att utforma en generell reglering av en sådan ordning så att det är möjligt för kommissionen att bedöma bl.a. om det stöd som kan komma att lämnas uppfyller proportiona- litetskriteriet. Som vi redan har framhållit i flera sammanhang krävs för undantag enligt artikel 86.2 för stöd till kommunala bostadsaktiebolag att vissa villkor är uppfyllda. För det första ska de tjänster som bolagen tillhandahåller vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra ska bolagen anförtros att tillhandahålla tjänsterna. För det tredje ska stödet uppfylla proportionalitetskriteriet, vilket innebär bl.a. att det ska vara nödvändigt för att de anförtrodda uppgifterna ska kunna utföras. Slutligen får utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapsintresset. De två vill- kor som i första hand kan utgöra hinder för en ordning med kom- munala bostadsaktiebolag som inte drivs på affärsmässig grund på det sätt som vi har beskrivit i kapitel 10 är dels kriteriet att det måste vara fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dels propor- tionalitetskriteriet. 12.2.4.2 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses tjänster av eko- nomisk art som tillhandahålls i något visst, allmänt intresse. I kapitel 11 har vi kommit fram till att det är oklart om hyres- bostadstjänster kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, om de tillhandahålls utan begränsningar beträffande målgruppen, t.ex. låginkomsttagare eller särskilt behövande grupper. Denna slutsats gäller både om det allmänna intresse i vilket tjänsterna tillhanda- hålls är att alla ska beredas möjlighet till boende och om intresset är något annat, t.ex. integration och social sammanhållning. Såväl SKL som har föreslagit att det allmänna intresset för de kommunala bostadsaktiebolagens tjänster skulle kunna vara att bidra till bostadsförsörjningen, att bidra till integra- tion och social sammanhållning, att tillgodose bostadsbehov för de särskilda grupper som kommunerna har ett särskilt utpekat ansvar för och att bidra till rörlighet på arbetsmarknaden. Endast om de kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet skulle syfta till att tillgodose bostadsbehov för särskilda grupper skulle det enligt vår uppfattning finnas bättre utsikter att tjänsterna skulle kunna godtas av kommissionen som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse än de utsikter som gäller för den i kapitel 11 utvecklade självkostnadsmodellen. Då måste emellertid de kommunala bostads- aktiebolagens verksamhet vara inriktad på just dessa målgrupper. Som vi har betonat i kapitel 11 ska vi enligt våra direktiv inte lägga fram några förslag som innebär att de kommunala bostadsaktiebo- lagen främst eller enbart tillhandahåller bostäder åt vissa grupper.