sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — Utredningen, i fortsättningen benämnd utredning, hade i uppdrag att ge förslag till en effektivare jordbruksadministration genom koncentration till väsentligt färre länsstyrelser. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt konsekvenserna för miljö- och kulturmiljöarbetet. Utredningen noterade att andra studier funnit stora variationer i resursåtgång och betydande effektivitetsskillnader mellan länen. Utredningen uppmärksammade också brister i stödhanteringen som synes vara förknippade med en splittrad styrning och oklara ansvarsförhållanden. Detta gällde bland annat IT-investeringarna där fick bära kostnaderna medan besparingarna huvudsakligen föll ut inom länsstyrelserna. Utredningen lämnade i enlighet med direktiven ett förslag där stödhanteringen koncentreras till nio länsstyrelser. Fördelarna skulle bland annat bestå i att styrningen och möjligheten till likabehandling och jämnare kvalitet underlättas med färre enheter och att vissa besparingseffekter uppkommer. Nackdelar skulle uppstå för brukarna som i 12 län behöver ha kontakt med två länsstyrelser i stället för en i frågor om miljö och landsbygdsutveckling samt för de 12 länsstyrelser som förlorar stödadministrationen (bland annat sämre integration och samordning med t.ex. naturvård, miljö och regional utveckling). Detta skulle också innebära höga omställningskostnader och uppsägning av personal. Med hänsyn till dessa negativa konsekvenser förordade utredaren i stället ett alternativ där dels ett antal länsstyrelser utses till samordningsansvariga för verksamheter inom jordbruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan bildas av och länsstyrelserna för att utveckla planering och styrning. De samordningsansvariga länen skulle för sin respektive region vara kontaktyta mot i frågor rörande policy, benchmarking och erfarenhetsutbyte, föreskriftsarbete, utveckling/prioriteringar rörande IT-systemen, gemensamma projekt m.m. Inom respektive region skulle samordningen avse bl.a. benchmarking, personalsamarbete, information, kompetensutveckling, kontrollverksamhet, sanktionsskalor, rutiner, gemensam teknik m.m. Besparingsmöjligheten bedömdes till 9–. Fördelarna med detta alternativ skulle vara att den samordnade länsförvaltningen bibehålls, omställningskostnaderna blir små, närheten till brukarna bibehålls och att kontinuiteten i nuvarande system bibehålls inför kommande förändringar av EU:s jordbrukspolitik. Nackdelarna jämfört med ett koncentrationsalternativ var sämre möjligheter till styrning för och något mindre besparingar (9–i stället för ) genom stordriftsfördelar m.m. Regeringen beslutade om förändringar i administrationen som i stor utsträckning byggde på förslagen utredning. De sju samordningsregioner som skapades i och med regeringsbeslutet finns förtecknade i bilaga 4. För att utvärdera de reformer som genomfördes (samordningsregioner och samverkansråd) har utredningen genomfört en enkät till samtliga länsstyrelser och . Resultatet av enkäten samt mina bedömningar återfinns i avsnitt 5.2. Utredningen har vidare lagt ned ett relativt omfattande arbete på att sammanställa och analysera statistik rörande kostnader för administrationen vid de berörda myndigheterna. För ändamålet utsågs en särskild arbetsgrupp i vilken ingick bland annat expertis från och länsstyrelserna. Arbetsgruppen har bestått av, förutom utredningens sekreterare, handläggaren , , bitr. landsbygdsdirektören , i , lantbruksdirektö- ren , i och lantbruksdirektören , i . I arbetet har även medverkat chefsekonomen , och experten . Arbetsgruppen har huvudsakligen utnyttjat det statistiska underlag som regelbundet insamlas, bearbetas och publiceras av . Gruppen har också samlat in material genom särskilda enkäter samt genom besök på ett antal länsstyrelser. Gruppens arbete har resulterat i en rapport som bland annat utgör underlag för de konstateranden och bedömningar som görs i avsnitt 4.1. Rapporten återfinns som bilaga 3 till betänkandet. Som ett led i utredningens arbete med att analysera alternativa organisationsmodeller och för att få uppslag till effektiviseringar och förenklingar genomfördes ett seminarium . Vid seminariet deltog utredningens experter samt särskilt inbjuden expertis. Utredningen ska enligt direktivet göra jämförelser med närliggande EU-länder. Kontakt har därför tagits med representanter för jordbruksadministrationen i och . I avsnitt 6, samt i bilaga 6 redovisar jag resultatet av dessa jämförelser och mina bedömningar i sammanhanget. I enlighet med regeringens beslut (Dir. 2008:65) bortföll den del av uppdraget som gällde att avge delbetänkande. Jag har dock i skrivelse till regeringen lämnat en beskrivning av bakgrunden till den situation jordbruksadministrationen befinner sig i och pekat på ett antal åtgärder som bör övervägas på kort sikt. Skrivelsen sammanfattas nedan under avsnitt 1.5 samt bifogas betänkandet som bilaga 2. Regeringen har beslutat (Dir. 2008:122 samt 2008:150) om förlängd tid för slutredovisning av uppdraget till . 1.5Skrivelsen Vissa frågor rörande jordbruksadministrationen I skrivelsen redogörs för bakgrunden, så som jag uppfattar den, till den oroväckande situation som jordbruksadministrationen befinner sig i. Skrivelsen utmynnar i ett antal förslag till åtgärder som bör övervägas på kort sikt. I skrivelsen pekas på de återkommande problemen med finansiering av länsstyrelsernas hantering av jordbruksstöden som till största delen tycks hänga samman med över tiden varierande och kraftigt stigande kontrollkostnader. noteras EU-organens allt allvarligare invändningar mot delar av den svenska stödhanteringen, som tagit sig uttryck i revisionsanmärkningar och hot om stora s.k. finansiella korrigeringar (sanktioner). Myndigheternas sammanlagda kostnader för hantering av jordbruksstöden har ökat , och särskilt (i samband med införandet av det nya landsbygdsprogrammet). Kostnaderna för den del av hanteringen som avser kontrollverksamheten har ökat kraftigt framför allt (jfr avsnitt 4.1 samt bilaga 3). Detta är en direkt följd av ändringar i jordbrukspolitiken och en ökad kontrollvolym till följd av stigande kontrollfrekvenser och ökat antal stödansökningar i samband med att gårdsstödet infördes. I skrivelsen pekar jag också på de trögheter som finns i administrationssystemet och som jag anser vara av både teknisk och psykologisk natur. De tekniska trögheterna hänger samman med att det är svårt att snabbt anpassa kontrollresurserna när kontrollfrekvenserna varierar mellan åren och till och med kan ändras under löpande budgetår. De psykologiska är mer relaterade till styrningen och har att göra med att det är olika organisationer med från varandra fristående budgetar som är inblandade. Det är också min uppfattning att de komplicerade stödsystemen, särskilt när det gäller miljöersättningar, bidrar till att kostnaderna, särskilt för kontroller, har ökat och till att brister i systemet uppdagats med sanktionshot som följd. Bristerna i styrningsmöjligheter är också en av huvudorsakerna till att säkerheten i hantering av EU- stöden ifrågasätts av . Till bristerna i styrningen bidrar den komplexa myndighetsstrukturen och den därtill hörande splittrade finansieringsbilden. Även om myndigheterna tagit tag i problemen bland annat genom snabb igångsättning av ett omfattande projekt för att revidera blockdatabasen är det stor risk för att kommer att drabbas av sanktioner. Jag betonar i skrivelsen att det behövs en mer genomgripande förändring av organisationen, sannolikt med inslag av centralisering på vissa områden. I avvaktan på mina förslag härom redovisar jag i skrivelsen ett antal åtgärder, nämligen: –tydligare ansvar åt samordningslänen i de sju samordningsregionerna –bättre möjligheter att flytta ärenden mellan länsstyrelserna i syfte att utnyttja de samlade resurserna på ett bättre sätt –tydligare ansvarsfördelning mellan och länsstyrelserna vad gäller IT-stöd –uppdrag åt och länsstyrelserna om effektivisering av kontrollprocessen –ökad anslagskredit för och länsstyrelserna –svenskt agerande för större möjligheter att höja minimigränsen för stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken beslutade om ett antal förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Förändringarna är resultatet av den översyn, den s.k. hälsokontrollen, av reform av GJP som förberetts . Beslutet innebär bland annat att den frikoppling av stöden som påbörjades i och med reform fortsätter, att moduleringen, dvs. överföringen av medel från gårdsstödet till åtgärder för landsbygdsutveckling, ökar och att vissa åtgärder i förenklingssyfte vidtas. Nedan redogörs kortfattat för de beslut som bedöms kunna få störst betydelse för administrationen av jordbruksstöden i . Den viktigaste åtgärden sett i förhållande till jordbruksadministrationen torde vara beslutet att höja den lägsta gränsen för stödutbetalningar inom gårdsstödet och möjliggöra för medlemsländerna att sätta en högre lägsta gräns, inom ramen för vissa nationella takvärden. För del kan gränsen sättas vid maximalt eller . gäller generellt eller . Ur administrativ synvinkel öppnar detta vissa möjligheter till besparingar i och med att omkring 13 000 ansökningar därmed kan falla bort. Eftersom såväl gårdsstödet som miljöersättningarna söks på SAM-blanketten skulle dock även miljöersättningarna behöva ändras på samma sätt för att så många ansökningar skulle bortfalla. Inom landsbygdspolitiken finns ingen minimigräns fastställd på EU-nivå utan detta regleras inom ramen för landsbygdsprogrammet för respektive medlemsstat. Enligt vad jag erfarit analyseras inom myndigheterna tänkbara konsekvenser för del vid olika alternativ för en lägsta stödnivå. Beslutet om ökning av den s.k. moduleringen innebär att av stödbeloppen inom gårdsstödet genom successiva årliga ökningar överförs till landsbygdsprogrammet. En nationell medfinansiering om krävs därutöver. Eftersom hanteringen av stöden inom landsbygdsprogrammet, och särskilt företags- och projektstöden, är betydligt mer resurskrävande än hanteringen av gårdsstödet riskerar varje sådan förskjutning att innebära ett ökat tryck på administrationen och en ökning av kostnaderna. Hälsokontrollen innebär också att det öppnas en möjlighet att föra över medel från gårdsstödet till s.k. särskilt stöd för vissa specificerade ändamål (bland annat av miljöskäl eller för att åtgärda problem inom vissa sektorer eller områden eller för vid skördeförsäkring m.m.). Detta kan ses som en fortsättning och utvidgning av det s.k. nationella kuvertet som tillämpas . Förändringar i förenklande syfte genomförs också i tvärvillkoren bland annat genom borttagande av vissa verksamhetskrav. Det är för ögonblicket inte helt klart hur dessa och andra förändringar i tvärvillkoren totalt sett kommer att påverka administrationen i . I anslutning till överenskommelsen om hälsokontrollen har kommissionen också gjort vissa förtydliganden angående betesmarksbegreppet i syfte att tillmötesgå önskemål om större flexibilitet. Det återstår att se vilken betydelse detta kommer att få för den administrativa bördan för myndigheter och företagare. Det kan emellertid inte uteslutas att det kommer att medföra fortsatta betydande komplikationer för såväl myndigheter som företagare. Några avgörande beslut tycks ännu inte ha tagits med anledning av de två utredningar som särskilt berör länsstyrelserna och som är av stor vikt för denna utredning, nämligen och . Länsstyrelserna har beskrivit sin ekonomiska situation som alltmer ansträngd till följd av bland annat ökande kontrollkostnader, blockdataprojektet med efterarbete och ökat inslag av hanteringsmässigt komplicerade företags- och projektstöd i landsbygdsprogrammet. Man hänvisar till att TA-medlen minskar och har därför hemställt om ytterligare medel för att finansiera administrationen. Regeringen har med anledning härav i länsstyrelsernas regleringsbrev för anvisat en ökning av TA-medlen till (föregående år ). har också länsstyrelsernas förvaltningsanslag ökats med för arbetet med kontroller av jordbruksstöden. Som framgår av min skrivelse finns behov av och pågår också en rad samverkansaktiviteter inom myndigheterna i syfte att förbättra och effektivisera stödhanteringen. Enligt en sammanställning som gjorts inom fanns ett 25-tal sådana permanenta eller tidsbegränsade aktiviteter. Länsstyrelserna har på uppdrag av regeringen lagt ned mycket arbete på att utveckla gemensamma funktioner och former för styrning och ledning av gemensamma stödverksamheter. Här ingår även utvecklingen inom området e-förvaltning. Inom IT-området har det inbördes samarbetet lett till utvecklandet av bland annat lst-net och uppbyggandet av en gemensam . Den nya förvaltningen trädde i kraft . Vi har fått uppleva en marknadssituation för jordbruksprodukter som har präglats av stor osäkerhet om framtiden och snabba förändringar i prisbilden. Faktorer som har bidragit till detta är som vanligt årsmånsvariationer i produktionen, men också en ökad efterfrågan i folkrika delar av världen, höjda oljepriser, sjukdomar, en ökad efterfrågan på jordbruksprodukter för energiändamål m.m. Till bilden av osäkerhet hör också frågan om långsiktiga klimatförändringar. Även om bedömare av marknaden förutspår en stabilisering av prisnivån på en något högre nivå än vi har varit vana vid är jag övertygad om att vi fortsättningsvis måste vänja oss vid snabbare förändringar av marknaderna i alla led av livsmedelskedjan. Om kedjans olika led kommer i otakt ökar osäkerheten om framtiden, inte minst i primärledet och det finns därför ingen anledning att anta att strukturförändringarna inom jordbruket kommer att avvika från de som vi har upplevt . De traditionella jordbruksföretagen har blivit färre och större. I kommer vi också sannolikt att få se större regionala skillnader i denna utveckling. har förordat en avreglering av bl.a. jordbrukspolitiken och en öppnare världshandel. Om samhället genom politiska beslut sätter upp mycket ambitiösa mål för utvecklingen inom olika politikområden som miljöpolitiken, regionalpolitiken och energipolitiken så kräver detta normalt någon form av regleringar för att nå dessa mål. Det är lätt att inse att denna situation kan ge upphov till målkonflikter. Denna situation kan också sägas återspeglas i EU:s gemensamma jordbrukspolitik där ekonomiska resurser i allt större utsträckning förs över från mer generella och marknadsreglerande åtgärder till mer riktade stöd med större bäring på regionalpolitik och miljöpolitik. Som jag har påpekat leder detta till en jordbrukspolitik med differentierade och komplexa stödsystem. finns det vissa inslag i den s.k. hälsokontrollen av den gemensamma jordbrukspolitiken som kan möjliggöra en viss minskning av administrationen. Beslutet att tillåta en höjning av den minsta nivån för att vara berättigad till gårdsstöd kan till exempel medföra att antalet företag som söker stöd på SAM-blanketten minskar, även om man tar hänsyn till miljöersättningarna. Särskilt torde detta gälla i norra med en struktur som innebär en stor andel företag i intervallet 0–4 ha. Det är troligt att minskningen av företag inte medför motsvarande minskning av total areal. Inom EU pågår arbetet med det finansiella perspektivet från tiden . Några avgörande förändringar på den av EU inslagna vägen är knappast att vänta vad gäller jordbrukspolitiken. Av större betydelse för olika framtida markanvändningar kan vara förändringar vad gäller EU:s energi- och klimatpolitik. Livsmedelspolitikens krav på säkerhet och kvalitet i produktionen har också en stor betydelse för utvecklingen i jordbrukets primärled. En tendens inom den gemensamma jordbrukspolitiken som är tydligt märkbar är att landsbygdsföretagande vid sidan av det traditionella jordbruksföretagandet givits ett allt större utrymme inom stödsystemen. Även om de belopp som avdelas till sådana företag har en begränsad omfattning får detta naturligtvis konsekvenser för administrationen. De traditionella företagen blir färre men brukar i stort sett samma totalareal. Nya grupper av företag och nya stödformer tillkommer vilket uppväger den förenkling som annars skulle följa av storleksrationaliseringen i de traditionella jordbruksföretagen. Utvecklingen av den statliga administrationen har varit och är föremål för flera utredningar. Ett stort antal förslag som berör den framtida statliga regionala organisationen är föremål för beredning inom . En förnyelse av den statliga sektorns struktur och funktion har i olika sammanhang sagts vara en målsättning. Inte minst gäller detta länsstyrelsernas roll och organisation. Inom område är också de centrala myndigheternas framtida organisation och verksamhet föremål för överväganden. EU ställer krav på medlemsstaternas tillämpning av den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa krav kan gälla såväl funktion som ansvarsförhållanden och får därmed åtminstone indirekt betydelse för organiserandet av stödhanteringen. Det finns ingenting som tyder på att dessa förutsättningar kommer att ändras . Administrationen av jordbruksstöden innefattar komplicerade stödordningar och ett regelverk som är föremål för såväl täta som genomgripande ändringar och ofta återkommande tolkningsdiskussioner. Myndigheterna får sägas , åtminstone efter EU-inträdet, ha genomfört politiken på ett bra sätt. Måluppfyllelsen torde kunna beskrivas som tillfredsställande och inga större invändningar mot implementeringen från vare sig politiska beslutsfattare, EU-kommissio- nen (i form av sanktioner) eller näringen har kunnat noteras. Som framgått ovan finns det dock en rad problem som börjat torna upp sig och som i grunden har att göra med utvecklingen av jordbrukspolitiken, kostnadsutvecklingen, sanktionshoten och de planeringssvårigheter som hänger samman med styrningsmodellen och den splittrade finansieringen. Jämfört med läget för min skrivelse har situationen knappast förbättrats. Länsstyrelserna beskriver själva sin ekonomiska situation som ytterst ansträngd och har fört en kontinuerlig dialog med och regeringen om finansieringen. Det är heller inte förvånande om detta i kombination med de överhängande sanktionshoten även innebär en ansträngning i relationerna mellan de inblandade myndigheterna. Det har också uppstått en osäker situation för länsstyrelserna där förändringar aviserats eller föreslagits som rör grunderna för länsstyrelseorganisationen. Som framgått ovan finns behov av och pågår också en rad projekt inom myndigheterna i syfte att förbättra och effektivisera stödhanteringen. Myndigheterna har ett starkt gemensamt intresse av detta och det faller sig därför naturligt att så mycket som möjligt av denna verksamhet sker i nära samarbete mellan dem. går det inte att bortse ifrån att myndigheterna befinner sig i en något olika situation. Det kan därmed bli en utmaning att kombinera verkets behov av tydlig och snabb styrning inom jordbruks- stödsprocessen med länsstyrelsernas roll som länssamordnare av en rad politikområden. Inte minst inom IT-området har dessa olika behov tydliggjorts. Förändringar och ibland snabba kast i politiken leder till krav på mer resurser och kan medföra påfrestningar i samarbetet mellan myndigheterna. är ett tydligt exempel på detta. Även andra projekt, ofta kopplade till systemutveckling, har givit upphov till långvariga diskussioner om inriktning, ansvar och finansiering. Myndigheterna har dock gjort stora ansträngningar för att komma förbi svårigheterna och kunna utveckla samarbetet. 4Specifika frågeställningar i direktivet 4.1Redovisa och analysera kostnader Utredningen har låtit en särskild arbetsgrupp analysera data om kostnader för administrationen. Gruppens redovisning återfinns som bilaga 3. Nedan återges gruppens sammanfattning samt mina egna slutsatser av denna. Gruppen har med utgångspunkt i det underlag som tagits fram genom och länsstyrelsernas årliga rapportering gjort en fördjupad analys av kostnadsutvecklingen för jordbruksadministrationen och skillnaderna mellan länen, särskilt vad gäller kontrollkostnader. Som framgår av 2008:4 har och länsstyrelsernas kostnader för hantering av jordbruksstöden ökat från till . För länsstyrelsernas del har kostnaderna ökat från till , vilket innebär en ökning . Här ingår även stöden till landsbygdsutveckling inom landsbygdsprogrammet, vilka medförde en betydande kostnadsökning i samband med att ett nytt program introducerades . Beträffande länsstyrelsernas kostnader för enbart jordbrukarstöden har dessa ökat från 2003 till 2007. Bland orsakerna till ökningarna kan nämnas utvecklingen av stödsystemen och det nya landsbygdsprogrammet som medfört att helt nya stödformer introducerats, det ökade antalet ansökningar efter introduktion av gårdsstödet samt ökade kontrollbeting. Skillnaderna mellan länen har undersökts dels med hjälp av statistisk analys av kostnads- och strukturdata, dels med hjälp av intervjuer på plats vid vissa länsstyrelser. På basis av dessa data har gruppen sökt belysa i vilken mån det finns stordriftsfördelar i hanteringen. Materialet visar att län med större antal ärenden tenderar Specifika frågeställningar i direktivet att ha lägre genomsnittliga kostnader per ärende. Att det föreligger vissa fasta kostnader i samband med administrationen (kopplade till lokaler, utrustning, grundbemanning och grundkompetens, internadministrativa funktioner etc.) är naturligt, vilket också har konstaterats i tidigare analyser. Den statistiska analysen antyder en fast kostnad i storleksordningen närmare per länsstyrelse1. Sambandet mellan kostnader och antal ärenden är dock inte strikt proportionellt och det är uppenbart att även andra faktorer spelar in. Kostnaderna styrs av ett stort antal såväl påverkbara (organisation m.m.) som icke påverkbara (strukturella och naturgivna) faktorer. I direktiven till utredningen har särskilt pekats på de stora skillnaderna mellan länen i styckkostnader för kontrollverksamheten. Gruppen har utifrån antaganden om tänkbara kostnadsdrivande faktorer studerat de statistiska sambanden mellan olika strukturella faktorer och de redovisade kostnaderna, framför allt när det gäller kontrollverksamheten. Analyserna visar för ett antal av länen att de faktiska kostnaderna för fältkontroller avviker påtagligt från de kostnader som (statistiskt) skulle ha förväntats med hänsyn till antalet genomförda kontroller. Inom analysgruppen råder samstämmighet om att antalet miljöersättningskontroller (inte minst avseende kulturmiljöersättningarna), användning av fjärranalys, arealen betesmarker, blockstorleken samt avstånd till kontrollföretagen har mycket stor betydelse för tidsåtgången för kontrollverksamheten. Ett försök att studera hur väl dessa strukturvariabler samvarierar med kostnaderna har gjorts. Med hänsyn till att dataunderlaget endast avser , måste resultatet av beräkningarna bedömas med viss försiktighet. Resultatet av de genomförda beräkningarna indikerar att de nämnda strukturvariablerna förklarar den större delen av variationerna i kostnader för fältkontrollverksamheten mellan länen. Någon hundraprocentig förklaringsgrad uppnås naturligtvis inte och det är uppenbart att kostnaderna och kostnadsskillnaderna mellan länen också påverkas av andra faktorer. Det är troligt att dessa faktorer dels hänger samman med organisation, styrning och planering samt kompetenssituationen på respektive länsstyrelse 1 En enkel regressionsmodell med kostnaden som beroende variabel och antalet företag alternativt utbetalningsärenden som oberoende variabel antyder en fast kostnad på i genomsnitt 2,8 mnkr per länsstyrelse under de analyserade åren. Specifika frågeställningar i direktivet (påverkbara faktorer), dels har att göra med omfattningen av verksamheten. Arbetets organisation skiljer sig dock inte avsevärt mellan länen och är tämligen styrd genom föreskrifter. Däremot kan skillnader beträffande kompetens och kompetensförsörjning föreligga. Beträffande variationerna i kontrollkostnaderna kan t.ex. en förklaring vara behovet i vissa län att genomföra kontrollerna med en stor andel oerfaren och tillfällig personal.