sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Av detta följer att både negativa och posi- tiva rättigheter är beroende på omständigheterna. Alla individer – även om de i utgångspunkten inte befinner sig i situationen av att vara anklagad eller sjuk (eller arbetslös, fattig osv.) skulle kunna drabbas av samma olägenhet. Utifrån en sådan jämförelse är alltså den negativa rätten (t.ex. till en lagenlig rättegång) och den positiva rätten (till social trygghet) lika universella, då de handlar om hur en individ bör behandlas under omständigheter som varje individ skulle kunna befinna sig i.116 Därmed är det möjlig att se en parallell till de motiv för statliga åtaganden som gäller vid den typ av marknadsmisslyckanden som hänför till autonomibrist, där åtagandet ses som en försäkring mot en situation som alla individer hypotetiskt skulle kunna komma att hamna, se avsnitt 2.5. I sin tur ansluter ett sådan resonemang till ett av de mest uppmärksammade politisk-filosofiska bidragen , vilket också kommit att användas som motiv för statliga välfärdsåtaganden, såväl i liberal nordamerikansk politik som 115a.a., s. 116a.a., s. i västeuropeisk socialliberal och socialdemokratisk dito. Denna rättviseteori ansluter i viss mån till det tankeexperiment som även vissa av de klassiska politiska teoretikerna ägnade sig åt, nämligen att placera individerna i en ursprunglig hypotetiskt originaltillstånd (naturtillstånd). I detta originaltillstånd blir då frågan vilka de sam- hälleliga (statliga) åtaganden ska vara, givet att ingen av individerna på förhand vet vilken position denne ska ha i det samhälle som följer på originaltillståndet. I sin inflytelserika teoribildning har den amerikanske filosofen (1921–2002) härvid argumenterat för ett antal rättig- heter, såväl negativa som positiva, som bör betraktas som en grund- läggande nivå och som bör tillkomma alla individer. För det första bör individerna ha tillgång till den maximala mängden negativa rättigheter så länge de inte inkräktar på någon annans rättigheter. För det andra bör ojämlikheter i ekonomisk fördelning av resurser arrangeras så att de dels leder till att nyttan för de sämst ställda tillgodoses i högsta möjliga mån, dels tillser att alla individer har samma institutionella förutsättningar att uppnå positioner i samhället. I synnerhet det första förutsätter en progressiv inkomstbeskattning av individerna, vars progressivitet dock inte får vara så hög att negativa ekonomiska incitament skapas inom ramen för en fungerande marknadsekonomi. Som en följd har Rawls arbeten – om än centrala politisk teori – kritiserats både från libertarianskt och socialistiskt håll. Den libertarianska kritiken har bl.a. kretsat kring det orättfärdiga ingrepp i äganderätten som ett system med progressiv inkomstbeskattning innebär. Den socialistiska kritiken har bl.a. kritiserat Rawls antagande om att progressiv beskattning vid en viss punkt kommer att skapa negativa incitament för eko- nomins funktionssätt.117 I en avslutande kommentar till den för det statliga åtagandet centrala distinktionen mellan positiva och negativa rättigheter kan man diskutera om det finns någon påtaglig skillnad mellan möjlig- heterna att precisera negativa respektive positiva rättigheter och tillhörande skyldigheter. Möjligen skulle negativa rättigheter kunna vara enklare att kategoriskt precisera och därför – ur denna syn- vinkel – vara lämpligare och enklare att omsätta som statliga åtaganden. Å andra sidan behöver negativa rättigheter även positiva statliga åtaganden för att kunna efterlevas. Dessa positiva statliga åtaganden, t.ex. polis eller försvar, är heller inte entydigt definier- 117 (1994), s. bara om man ser till den grad av statligt skydd som kan behövas under olika inhemska och internationella förutsättningar. Den grad av skydd som kan behövas för att garantera de negativa rättig- heterna är därmed en politisk bedömningsfråga och skiljer sig inte principiellt från de politiska bedömningar som behöver göras om arten och omfattningen av de positiva välfärdsrättigheterna.118 118 Plant (1994), s. Departementalkommitterades betänkande III afgivet . Historisk öfversikt af den svenska centralförvaltningen. Byråkratin i backspegeln. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Hur riket styrdes – Förvaltning, politik och arkiv 1520–1920. Första försvar – Diplomati från ursprung till UD. Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, byggande och planering under . , J.M. 1988. Calmfors, L. Nationalekonomernas roll – vilka är lärdomarna? I (red). Ekonomerna i debatten – gör de någon nytta? De institutionalistiska idéernas spridning. Den sociala ingenjörskonstens rörelser – om , Hesselgren och händelser. Creveld, v. M. The and Decline of the State. Vår ekonomi – En introduktion till samhälls- ekonomin. Finer, S.E. The Man on Horseback – The Role of the Military in Politics. Finer, S.E. The History of Government vol III. Empires, Monarchies and the . Giddens, A. The Nation-State and Violence. The Nature and Development of the . I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). Political Theory and the . Häggroth, s. 2005. Staten och kommunerna. Knott, J.H. & Hammond, T.H. 2007. Formal Theory and . I , G.B. & , J. (eds). The Handbook of . Kymlicka, W. 1990. Contemporary Political Philosophy – An Introduction. Det gemensamma bästa – Om egenintresse och allmänintresse i västerländsk politik. Ideologi och strategi – svensk politik under . Den synliga handen – nation, stat och det industriella bygget. Vad är marknaden? I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). Den åttafaldiga vägen – Motiv för offentliga åtaganden. Svensk politisk historia – Strid och samverkan under . The Making of the Modern State – A Theoretical Evolution. North, D.C. Institutionerna, tillväxten och välståndet. North, D.C., , R.P. The of the Western World – A New Economic History. Ekonomporträttet: (1813–1852). Ekonomisk Debatt, årg. 25, nr 6:369–373. Parker, R. I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). Pierson, C. Plant, R. Modernt politiskt tänkande. Poggi, G. The Development of the Modern State – A Sociological Introduction. Premfors, R., , P., Haldén, E., , G. Demokrati och byråkrati. I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). RRV (1996). Det offentliga åtagandet – en antologi. Rugge, F. 2007. Administrativa Traditions in Western Europe. I , G.B. & , J. The Handbook of . , B., Trautwein, H-M., Wundrak, R. Det ekonomiska tänkandets historia. Statliga myndigheter 1986 – Verksamhet, organisation, ekonomi. Tarschys, D. Den offentliga revolutionen. Tarschys, D. I Att styra riket – 1840–1990. Coercion, Capital, and European States AD 990– 1992. Zvesper, J. (1994). I , , , J., Connoly, W., , A. (eds). Särskilda egenskaper hos den svenska förvaltningen ...... 3Huvudlinjer i utvecklingen av svensk Effektivitet och byråkratikritik............................................... Resursknapphet – ökat fokus på resultat................................ Helhetssyn, renodling och marknadslösningar...................... 4Huvudlinjer i utvecklingen av internationell Enhetlighet eller mångfald?..................................................... Tankegångar om hur statens ska uppfylla de åtaganden som den i klätt sig brukar ofta sammanfattas i termen förvaltningspolitik. Ett sätt att definiera förvaltningspolitik är generella idéer och åtgärder som syftar till att förbättra den offentliga förvaltningens styrning, organisation, personal och finansiering.1 Ett annat exempel är att förvaltningspolitik är en sammanfattande term för statsmakt- ernas generella riktlinjer och åtgärder med sikte på att organisera, styra och kontrollera förvaltningen.2 Ett tredje sätt är att i korthet säga att förvaltningspolitik handlar om hur den offentliga förvalt- ningen bäst ska organiseras3. Ett exempel från den internationella litteraturen avseende det till förvaltningspolitik anslutande begreppet public management reform lyder: Deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to perform better.4 I det följande används begreppet förvaltningspolitik i meningen frågor av generell och bestående karaktär och som rör styrning och kontroll, organisation, finansiering och budgetering samt personal- försörjning. En av de flesta omfattad utgångspunkt är att förvaltningen i ett västerländskt samhälle ska kunna tillgodose såväl demokrati-, rättssäkerhets- som effektivitetskriterier. Dessa kriterier är i hög grad beroende av och komplement till varandra. Under har den förda politiken i viktiga delar handlat om hur dessa kriterier – och därmed inneboende motsättningar – ska avvägas. Som en inledning till överväganden redovisas därför i avsnitt 2 några särskilda egenskaper för den svenska förvalt- ningen av betydelse i sammanhanget. I avsnitten 3 och 4 redogörs för några huvuddrag i svensk och internationell förvaltningspolitik. Där behandlas också begrepp som tenderar att återkomma med varierande styrka i förvaltningspolitiska sammanhang, t.ex. decentrali- sering, helhetssyn, renodling och medborgarperspektiv. 1 Premfors m.fl. (2003), s. 261. 2 SOU 1997:57, s. 9. 3 (2001), s. 8. 4 Pollitt & Bouckaert (2004), s. 16. 2Särskilda egenskaper hos den svenska förvaltningen I en internationell jämförelse brukar man ofta tala om att den svenska förvaltningen har ett antal typiska drag. Vilka drag som lyfts fram kan variera med sammanhanget. Till en kärna av utmärkande egen- skaper hör emellertid dualismen, öppenheten och korporatismen.5 Med dualismen menas att de statliga myndigheterna i förhållande till regeringen och är fristående organisatoriska enheter. Det i internationell jämförelse lilla roll är att vara ett stabsorgan till regeringen. Myndigheterna lyder under regeringen som kollektiv och enskilda statsråd kan (med ett fåtal och speciella undantag) således inte fatta beslut som styr förvaltningen, det s.k. förbudet mot ministerstyre. Dualismens uppkomst och befästande års regeringsform och fram till vår tid är i första hand att se som en produkt av brytningar mellan konkurrerande maktintressen.6 Inte desto mindre har denna särpräglade uppdelning i departement och myndigheter visat sig kunna verka under mycket olika styrelseskick, omvärldsförutsättningar och dithörande samhälls- omvandlingar under , inklusive det sena och dess höga ambitioner för det offentliga åtagandet. Med öppenhet brukar man i första hand mena den svenska tryckfrihets- och offentlighetsprincipen och dess tillämpning. I synnerhet har öppenheten som en konsekvens av offentlighets- principen varit vittgående i en internationell jämförelse, och har även varit en inspiratör till framväxten av liknande regler och tillämp- ning i andra länder. Men även står sig sannolikt den svenska offentlighetsprincipen och dess betydelse för förvaltningens öppenhet väl i en internationell jämförelse. I många länder är strävan efter öppenhet i förvaltningen till skillnad från i en reform som påbörjats under de senaste decennierna.7 Det hindrar inte att offentlig- hetsprincipens tillämpning har kritiserats för att leda till bristfällig dokumentation i samband med ärendehandläggning och framtagande av beslutsunderlag. Med korporatism menas i detta sammanhang inslaget av och inflytande för intresse- och andra organisationer samt lekmän i förvaltningen på olika nivåer och på olika sätt. Korporatismens rötter kan spåras tillbaka till den i internationellt perspektiv relativt 5 För nedanstående beskrivning, jfr. Premfors m.fl. (2003), s. 6 För dualismens framväxt, se (2003). 7 (2005). omfattande folkliga representationen i förvaltningen sedan 1800- talet. En annan förklaringsfaktor kan vara den strävan efter att söka samförståndslösningar som under långa perioder präglat det svenska samhället. I vissa avseenden kan man dock iaktta en utveckling som gjort att forskare under ibland talat om avkorporati- sering. Det gäller t.ex. representationen av intresseorganisationer i statliga myndighetsstyrelser. Listan av viktiga och i olika utsträckning typiska egenskaper för den svenska förvaltningen kan göras längre. Om man lägger samman den statliga och kommunala förvaltningen är det i hög grad rimligt att betona den svenska förvaltningens storlek. En rad omfattande offentliga uppgifter har lagts på landsting och kommuner sedan 1960- talet och framåt, i synnerhet på tjänsteområden som barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård samt äldreomsorg. Till stor del har denna tjänsteproduktion också bedrivits i egen regi, även om privata utförare inom ramen för offentliga åtaganden blivit vanligare . Så även om förvaltningen med avgräns- ningen till statliga myndigheter inte är särskilt omfattande, är den sammanlagda offentliga förvaltningen stor i ett internationellt perspektiv. Det gäller både förvaltningens ekonomiska omslutning och antalet anställda. En till framträdande egenskap för den svenska förvaltningen är dess i många avseenden lokala tyngdpunkt, trots att ibland beskrivs – inte minst i ett historiskt perspektiv – som en enhetsstat. Detta understryks av att den lokala förvaltningsnivån i omgärdats med en betydande självständighet, om än utifrån vad beslutat. En ytterligare egenskap hos den svenska förvaltningen kan anses vara dess domstolslika karaktär. En stark norm är således att den offentliga verksamheten bedrivs under lagarna, och att även förvalt- ningsmyndigheterna tillämpar en utpräglat formbunden handläggning. Detta har bl.a. berott på att de allmänna domstolarna i givits ett i internationell jämförelse avgränsat ansvar i förhållande till den offentliga förvaltningen. En konsekvens av detta har sannolikt varit att statsförvaltningen genom sina domstolslika uppgifter och sina juridiskt präglade processer också kunnat tillgodose rättssäker- hetskrav tämligen väl.8 8 Premfors m.fl. (2003), s. 69. 3Huvudlinjer i utvecklingen av svensk förvaltningspolitik Hur har då regeringen och i tillämpliga fall försökt reformera den svenska förvaltningen och med vilka syften? I det följande behandlas denna fråga i kortfattad form. Framställningen är tematiskt snarare än strikt kronologisk. Därtill har olika förvaltningspolitiska ambitioner tenderat att – med olika styrka – leva sida vid sida åtminstone sedan 1970-talet.9 Efter en kraftig utbyggnad under efterkrigsdecennierna uppstod en debatt om den offentliga sektorn. En del av kritiken handlade om att samhället byråkratiserats med fler myndigheter, många offentliganställda och krångligare regler, men med långa köer för de medborgare som skulle utnyttja den offentliga sektorns tjänster. Medborgarnas förväntningar på det allmänna steg. var inflationen och skatterna höga och produktiviteten i offentliga sektorn sjönk. Från att en utbyggnad av den offentliga sektorn setts som ett normaltillstånd, började behovet av hårdare prövning av nya åtaganden betonas under andra halvan av 1970-talet.10 Olika metoder för att begränsa kostnader och öka effektiviteten i offentliga verksamheter prövades av och regeringen. Den s.k. osthyvelmetoden med generella minskningar i administrations- anslagen började användas fr.o.m. /79.11 Med uppgift att bredda och fördjupa underlaget för framtida budgetpolitiska avgöranden m.m. inrättade regeringen expert- gruppen för offentlig ekonomi (). Den tillsatta fick i uppgift att utreda frågan om bättre metoder för planering och hushållning i statsförvalt- ningen. Utredningen konstaterade i sitt betänkande Förnyelse genom omprövning att den offentliga sektorns finansiering kunde komma att ställas inför stora svårigheter och att förnyelse måste 9 Framställningen bygger i huvudsak på Premfors m.fl. (2003) när inte annat anges. 10Riksdagens protokoll , citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. 267. 11Mundebo (2008), s. baseras på omprioritering av befintliga resurser. Utredningen lyfte fram olika typer av hinder för en sådan omprövning. Ett sådant var de politiska beslutens konstruktion vilka i många fall innebar förvänt- ningar om framtida statliga insatser. Mer än hälften av statsbudgeten utgjordes av utgifter vilka inte direkt kunde påverkas i budgetarbetet, givet att man inte var beredd att förändra ambitionsnivån för verksam- heten i fråga. För att möjliggöra omprövning diskuterade utredningen bl.a. olika former av tidsgränser för räckvidden av politiska beslut. Ett annat hinder för omprövning var brister i regeringens och beslutsunderlag. Utredningen konstaterade att ett sakligt underlag som belyser möjligheterna till minskad resurstilldelning, står som nämnts mycket sällan till förfogande. Ett antal åtgärder av organisatorisk karaktär föreslogs för att råda bot på detta, bl.a. att inrätta beredningsgrupper för översynsarbete vid fackdepartementen och att och Statskontoret skulle få särskilda uppgifter. Ett tredje hinder bestod av att reella resurser – investeringar i anläggningar och kompets hos anställda – bundits upp genom tidigare beslut. Detta förhindrade en överflyttning av resurser mellan olika verksamhetsområden.12 Även service till medborgarna lyftes fram som ett centralt förvaltningspolitiskt mål, något som bl.a. behandlades av byråkratiutredningen. I en efterföljande proposition med titeln mot krångel och onödig byråkrati m.m. redovisade regeringen förslag till s.k. avbyråkratiseringsåtgärder. Sammanlagt innehöll propositionen 172 förslag om bättre information, ökad tillgänglighet, enklare språk osv. Parallellt reformerades myndig- heternas regelgivning i syfte att förenkla för medborgare och företag. Ett viktigt utflöde av 1970-talets och det tidiga 1980-talets utred- ningsarbete gällde vidare en ny förvaltningslag. Förvaltningsrätts- utredningens arbete syftade bl.a. till att betona effektivitet och service till medborgarna samt att förskjuta tyngdpunkten i förvalt- ningsförfarandet till första instans. Poängen var att medborgarna skulle kunna förlita sig på att ett beslut blev rätt från början, snarare än att få rätt vid ett överklagande i högre insats. I betänkandet Ny förvaltningslag (SOU 1983:73) presenterades förvaltningsrätts- 12 SOU 1979:61, s. utredningens förslag, vilket efter fortsatt beredning och ändringar resulterade i beslut om nuvarande förvaltningslag (1986:223).13 Frågan om förvaltningens förmåga att ge service till medborgarna utvecklades till en diskussion om kvaliteten i den offentliga verksamheten och om behovet av valfrihet för med- borgarna. Beträffande valfrihet går det att se två huvudlinjer. En som såg valfriheten som en företeelse endast inom den offentliga sektorns hägn. En annan som ansåg att valfriheten även skulle inbegripa att verksamheter som enbart varit i offentlig regi nu också skulle kunna bedrivas av privata utförare. Influenser till diskussionen kom bl.a. från att vissa slag av offentliga verksamheter i andra länder hade börjat läggas ut på privata utförare. var kostnadseffektivitet det främsta argumentet för sådana åtgärder. Flera av de s.k. avbyråkratiseringsåtgärderna gällde decentralisering av verksamheter från staten till kommunerna. Arbetet innebar bl.a. att minska statens specialdestinerade bidrag till landstingen och primärkommunerna och att minska statens tillsyns- och kontroll- uppgifter.14 Decentraliseringsarbetet skulle även främjas av en inrättad särskild delegation. Målen för delegationens verksamhet var att stärka den kommunala självständigheten och förbättra demokratin genom att lägga besluten närmare människorna. skulle den minskade statliga detaljregleringen förbättra den kommunala verksamheternas effektivitet. Ökningen av uppgifter för landsting och primärkommuner medförde emellertid också en kraftig utbyggnad av de kommunala förvaltningarna. hade 50 000 nya arbetstillfällen skapats på den kommunala nivån.15 Allt fler uppgifter överfördes från fritidspolitiker till heltidsanställda tjänstemän, vilket i sin tur ledde till kritik utifrån ett demokrati- perspektiv. Tillsammans med 1970-talets kommunsammanslagningar ansågs denna utveckling leda till att demokratifrågor prioriterades ned till förmån för skapande av en effektiv organisation för att administrera de välfärdspolitiska åtagandena. Strävan efter decentralisering födde tankar om s.k. brukarinflytande. Med detta avsågs att medborgarna skulle få 13Sterzel (2006), s. 232 f. 1978/79:53 citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. 271. 15Premfors m.fl. (2003), s. 272. ett större direkt inflytande över den offentliga, främst kommunala, tjänsteproduktionen. Den tillsatta demokratiberedningen fick i uppgift att utreda hur medborgarnas möjligheter till påverkan skulle öka. I den efterföljande propositionen Aktivt folkstyre i kommuner och landsting anvisades två huvudvägar för att fördjupa demokratin i kommunerna. Dels att öka deltagandet av medborgare i kommunala styrelser och råd, dels att ytterligare decentralisera den kommunala organisationen inom områden som barnomsorg, skola och vård. Nytt departement för förvaltningsfrågor En särskild politisk markering var att regeringen bildade ett nytt departement med ansvar för förvaltnings- och inrikespolitiska ärenden. Det nya fick ett övergripande ansvar för arbetet med att förnya den offentliga sektorn. I en skrivelse till redovisade regeringen ett program för den offentliga sektorns omvandling och utveckling, vilket sågs som ett uttryck för den ökade vikt som lades vid förvaltningsfrågorna. I samband med programmet redovisade även regeringen en strategi för den framtida inriktningen av statens agerande som arbetsgivare. tillsattes även flera utredningar med förvalt- ningspolitiska uppgifter t.ex. verksledningskommittén. Efter flera omorganisationer upphörde då frågorna fördelades på andra delar av , bl.a. ett nytt inrikes- departement vilket dock lades ned . 3.2Resursknapphet – ökat fokus på resultat infördes ett system för styrningen av förvalt- ningen som kom att benämnas mål- och resultatstyrning eller bara resultatstyrning.16 I och för sig hade s.k. rationalistiska modeller för organisationsstyrning börjat tillämpas , men då kallat programbudgetering. Det som var nytt var emellertid den bakgrund av ekonomiska restriktioner för den statliga verksam- heten som blivit allt mer påtaglig. Målen för resultatstyrningen var främst att stärka den politiska ledningen över förvaltningen och att förbättra förvaltningens effektivitet och 16 Framställningen nedan bygger i huvudsak på Mundebo (2008), s. Resultatstyrningen sågs därtill som ett viktigt instrument för att åstadkomma en omprövning av myndigheternas verksamhet mot bakgrund av den knapphet på resurser som kom att känne- teckna offentlig verksamhet. En viktig aspekt för den framväxande resultatstyrningen var att försöka markera gränsen mellan politik och förvaltning och skapa en klarare rolluppdelning. och regeringen skulle i mindre utsträckning (detalj) reglera myndigheternas verksamhet. Likaså var tanken att de politiska beslutsfattarna uppmärksamhet skulle förskjutas från inflödet av resurser, till att i stället ange övergripande mål och verksamheternas huvudsakliga inriktning. Utifrån dessa mål skulle myndigheternas resultat återrapporteras. Myndigheterna skulle därtill ha stor handlingsfrihet att använda tilldelade resurser på för verksamheten bästa sätt. Resultatstyrningens för- och nackdelar har varit omdiskuterade, i viss mån i den parlamentariska debatten men främst i forsknings- anknuten litteratur. Resultatstyrningen har således välkomnats av de flesta riksdagspartierna som ett rationellt och effektivt sätt att bedriva den offentliga verksamheten. har partierna betonat att delegering av beslutskompetens måste vara villkorad med att myndigheternas prestationer ska kunna mätas och presenteras för de politiska beslutsfattarna. Delegeringen får alltså inte innebära en maktförskjutning som innebär att den politiska överhögheten riskeras.17 Kritiken från forskningshåll har främst fokuserat på resultat- styrningens problem och brister i ett antal avseenden, och behandlas vidare i bilaga 4.