sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — De jämförelsevis låga resultatkrav som gäller för dessa avslutande studenter kanske inte automatiskt leder till att studietiden förlängs, men de bidrar i vilket fall som helst inte till motsatsen. De lägre kraven möjliggör och legitimerar en långsammare studietakt i slut- fasen av studierna. Som en jämförelse kan nämnas att inom det danska studie- medelssystemet betraktas examensarbeten som överskrider stipu- lerad studietid, i normalfallet , som en underkänd examination. Resultatet blir att utbetalningen av studiemedel upphör. Kommittén föreslår att den regel som säger att den student som klarat 75-procentskravet kan få studiemedel om denne bara uppnår senare i utbildningen, avskaffas. Ett allmänt 75-procentigt resultatkrav bör gälla från och med det andra läsåret med studiemedel. Det nuvarande låga kravet på bör bibehållas under det första studieåret, för att inte studieovana studenter ska förhindras att fullfölja sina studier. Förslaget redo- visas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem. Alternativ: Vidgade möjligheter till tilläggslån Studenternas arbetsbelastning varierar över terminen och året, och därmed även deras möjligheter att skaffa sig extra inkomster. Under vissa perioder är studierna mer tidskrävande än annars och extra arbete hinns inte med. Vid andra tillfällen har studenten extra utgifter som är svåra att hantera även med studiemedel och eventuellt extraarbete. Ökad genomströmning inom högskolan För att inte perioder av särskilt hög arbetsbelastning eller ansträngd ekonomi ska leda till att studenten får svårt att fullgöra sina studier i avsedd takt och omfattning, föreslår vi att möjlig- heterna till tilläggslån vidgas. Tilläggslån, som studenten kan ansöka om när extra ekonomisk förstärkning behövs, innebär att studiemedlen kan nyttjas mer flexibelt av den enskilde. innebär dock detta förslag, även om det bidrar till höjd genom- strömning, att studenternas totala skuldbörda kan komma att öka. Förslaget redovisas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studie- medelssystem.30 Alternativ: Höjda studiemedel Nivån på ersättningsnivåerna inom studiemedelssystemet får betydelse för i vilken utsträckning som studenterna kan ägna sig åt sina studier, utan att behöva arbeta vid sidan om för att klara sin försörjning. Kommitténs slutsats är att studiemedlen bör vara så generösa att de går att försörja sig på. Ett förslag till höjda studiemedel redo- visas mer utförligt i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem. konstaterar vi att en höjning av studiemedlen knappast kan motiveras enbart med genomströmningsargument. För de flesta studenter är det möjligt att förvärvsarbeta vid sidan av studierna, utan att deras prestationer påverkas negativt. Under vissa förutsättningar ser förvärvsarbetet tvärtom ut att ha en positiv inverkan på genomströmningen. I en undersökning som SCB genomförde bland högskolestuderande angav t.ex. en tredjedel av de förvärvsarbetande studenterna att arbetet påverkade deras studier negativt, medan en fjärdedel ansåg att arbetets påverkan i huvudsak var positiv.31 I gjordes 2005 en undersökning för Videnskabs- ministeriets räkning som visade att studenter som förvärvsarbetade hade färre avhopp och högre presta- tionsgrad än andra.32 Undersökningen visade också att avhoppen minskade om arbetet var studierelevant.33 Även en utvärdering 30I erbjuds studenterna ett s.k. slutlån, för att kunna avsluta sina studier om maximitiden för reguljärt studiemedel har överskridits. Slutlånet har samma villkor som det reguljära studielånet och lämnas under högst . 31SCB (2007a). 32Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. 33Statens uddannelsesstøtte (2008b). Ökad genomströmning inom högskolan som genomfördes av den norska s.k. kvalitetsreformen visade att måttligt förvärvsarbete inte påverkar studierna negativt.34 Det peng-per-poäng-system som nämns i kommitténs direktiv innebär att studiemedlens bidragsdel och lånedel anpassas efter det antal högskolepoäng som studenten presterar: ju fler poäng desto högre bidragsandel.35 Kommittén konstaterar att detta alternativ har tydliga likheter med den norska s.k. konverteringsordningen, som innebär att studielånen i efterhand konverteras till bidrag, i proportion till studenternas poängprestationer. En uppföljning av konverterings- ordningen, som ingick i den utvärdering av den norska kvalitets- reformen som nämns ovan, visade emellertid inga säkra effekter på studenternas agerande eller studieresultat. Möjligheten att få delar av studielånen omvandlade till bidrag hade då bara lett till en marginellt ökad poängproduktion. Att effekten inte blivit större kan bero på att studenternas belöning kommer sent, efter att studierna avslutats.36 Det peng- per-poäng-system som exemplifieras i kommitténs direktiv, och som även detta innebär att de ekonomiska konsekvenserna märks i efterhand, riskerar med andra ord att visa sig mindre effektivt.37 Systemet kan också bidra till att öka den sociala snedrekryteringen till högskolan. Vi har tidigare beskrivit hur studerande från lägre socialgrupper är mindre benägna än andra att ta studielån. 34Kunnskapsdepartementet (2007). 35Den dåvarande borgerliga regeringen framförde ett liknande förslag, som byggde på principen om studiebidrag i förhållande till uppnådda poäng, redan i propositionen Vissa förändringar i studiestödssystemet (1993/94:156). Förslaget innebar att bidrag och lån skulle utbetalas under första terminen för , motsvarande 20 poäng. Under efterföljande terminer skulle ett lika stort totalbelopp betalas ut, men bidragsdelen skulle avpassas i för- hållande till de uppnådda poängen under föregående termin. Ju mer poäng desto högre bidragsdel. Lånedelen skulle då i sin tur ökas med samma belopp som bidragsdelen minskar för att totalbeloppet skulle förbli detsamma. fattade beslut i enlighet med regeringens förslag, men beslutet upphävdes av den socialdemokratiska regering som tillträdde . 36Denna förklaring gavs av en representant från den norska Lånekassen under det semi- narium om studiefinansiering i , , och som anordnade . 37Ett system med examenspremier i form av avskrivningar föreslogs i i departe- mentspromemorian Målrelaterade statsstipendier (Ds 1992:123). Detta förslag kritiserades senare i Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90). Kritiken gick ut på att avskrivningar i efterhand på ett oönskat sätt belönar ett större låneutnyttjande än den studerande egentligen har behov av för att klara sitt uppehälle . Man konstaterade också att det fanns starka skäl för att statens subvention i princip bör koncentreras till bidragsdelen. Ökad genomströmning inom högskolan att dessa grupper tvekar att börja studera, eftersom ett peng-per- poäng-system innebär att studenterna startar studierna med en relativt hög andel studielån. Ett system enligt den här modellen skulle dessutom göra det svårt för studerande att bara ta ut bidrags- delen av studiemedlen. 2.3.3Åtgärder för kortare studietid Kortare studietider innebär både lägre lån och att studenterna är yngre än när de börjar arbeta – inte på grund av att de är yngre när de börjar läsa utan för att de avslutar sina studier tidigare. Alternativ: Tidsanpassad låne- och bidragsandel Ett sätt att uppmuntra studenterna att själva begränsa sin studietid är att göra korta och effektiva studier mer ekonomiskt lönsamma. Detta skulle kunna ske genom att bidrags- och låneandelarna anpassas. De studiemedel som tas under den avslutande studie- medelsberättigande tiden skulle kunna innebära en större andel studielån och en mindre andel studiebidrag, jämfört med studie- medel som tas tidigare. Det sista läsårets eller den sista terminens studiemedel skulle på så sätt kosta studenten mer än de föregående och möjligen skulle det därför bli mindre intressant att så att säga läsa i onödan eller i långsam takt. Kommittén bedömer att de ekonomiska konsekvenserna av detta förslag troligen blir så marginella att de inte får någon större betydelse för studenten, i synnerhet eftersom de märks först efter att studierna avslutats och lånet ska betalas tillbaka. En större låneandel under vissa terminer spelar med all sannolikhet mindre roll för studenternas agerande . 2.3.4Åtgärder för högre examensfrekvens I kommitténs direktiv anges examensbonus som en möjlig åtgärd för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen. Examensbonusen är tänkt att uppmuntra till höjd examens- frekvens. Regeringens Globaliseringsråd är inne på liknande tankar. Rådet förordar i rapporten tillväxt att studie- medelssystemet bör utformas så att det premierar tidigt avslutade Ökad genomströmning inom högskolan I rapporten föreslås att examensbonus som utdelas om studierna avslutas , eller generösare återbetal- ningsregler för yngre studenter, utreds.38 Kommitténs slutsats är att ökad examensfrekvens i praktiken inte behöver säga mer än att studenter som avslutat sina studier i större utsträckning än tidigare lämnar in en ansökan om examen. Den genomgång av olika genomströmningsmått som vi redovisar tidigare i detta kapitel visar att ökad examensfrekvens i praktiken varken behöver leda till att studenternas skuldsättning minskar eller till att deras inträde på arbetsmarknaden skyndas på. Många studenter fullföljer sina studier utan att ansöka om examen och i de flesta utbildningar innebär inte examensbeviset en förutsättning för att man ska få jobb. Inom de utbildningar där examensbeviset behövs för yrkesutövningen är också examensfrekvensen hög. Kommitténs bedömning är att en examensbonus inte skulle bli kostnadseffektiv. Den riskerar att bli en premie till studenter som skulle ha ansökt om examen i vilket fall som helst, dvs. en extra utgift inom studiemedelssystemet med mycket begränsad effekt på genomströmningen. En examensbonus skulle också bli en stor utgift. Även om en så blygsam bonus som t.ex. skulle delas ut för de cirka 58 000 examina som utfärdades /07, dvs. enbart för att premiera de studenter som tar ut examen och som gör så utan ekonomisk belöning, skulle totalkostnaden uppgå till . Därutöver till- kommer de ytterligare studenter som skulle ansöka om examen för att få ut sin bonus, som alltså inte skulle ha ansökt om inte bonusen funnits. 2.3.5Åtgärder för etablering på arbetsmarknaden har beslutat om åtgärder som stärker yngre studenters tillgång till högre utbildning. Nya tillträdesregler till den högre utbildningen införs successivt från och med antagningen till höst- terminen 2008, till och med antagningen till . Ökad genomströmning inom högskolan Dessa innebär bl.a. att den så kallade 25:4-regeln försvinner.39 Förändringarna medför också att det blir enklare att bli antagen till högskolan för den student som söker dit direkt med slutbetyg från gymnasieskolan, utan att gå omvägen via komvux för att kom- plettera sina betyg.40 I kommitténs uppdrag ingår att föreslå vägar att öka genom- strömningen för att möjliggöra ett tidigare inträde på arbets- marknaden. Vi har därför analyserat ett par alternativa åtgärder inom ramen för studiestödssystemet. Alternativ: Ämnesområdes- eller yrkesområdesanpassad låne- och bidragsandel Studenternas möjligheter att få arbete efter avslutade studier beror i stor utsträckning på utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Den som går en utbildning där efterfrågan på arbetsmarknaden är hög har lättare att få ett arbete när studierna är färdiga. För att öka genomströmningen i det här avseendet är det med andra ord viktigt att uppmuntra studenterna att välja rätt utbildning.41 Det skulle vara möjligt att påverka studenternas studieval via studiemedelssystemet, genom att t.ex. införa differentierade låne- villkor mellan olika utbildningar eller utbildningsområden, exempelvis i enlighet med den modell som skisserats i diskussionen av tidsanpassade låne- och bidragsandelar. Studiemedlen kan göras mer förmånliga för studier inom områden där arbetsmarknads- behoven förväntas vara stora . Med fler studieval som leder till arbete, eller åtminstone med positiva förväntningar på framtida jobb, är det också möjligt att fler studenter skulle begränsa sin studietid. Ett inte ovanligt skäl till att studierna drar ut är att student- erna inte får arbete när de är klara. De läser därför vidare för att slippa gå utan arbete eller för att förbättra sina möjligheter att få jobb . I en enkätundersökning som SCB genomförde bland högskolestuderande angav att 3925:4-regeln innebär att en student uppfyller kraven på grundläggande behörighet om hon eller han är det kalenderår som utbildningen börjar och har arbetat på minst halvtid. 40Även studenter med slutbetyg från komvux, om minst två tredjedelar av gymnasiepoängen avser komvux, kommer att ha lättare att bli antagna. 41Senare i detta kapitel, i avsnittet Universitetens och högskolornas ansvar för genom- strömningen, analyseras betydelsen av högskolornas arbete med studie- och karriärväg- ledning. Ökad genomströmning inom högskolan de studerade i stället för att bli arbetslösa, och att de läste för att öka sina chanser på arbetsmarknaden.42 Kommittén bedömer att svårigheterna att prognostisera de framtida arbetsmarknadsbehoven är stora, framför allt på individ- nivå. Med detta alternativ skulle dessutom studenterna få bära de ekonomiska konsekvenserna av eventuella felbedömningar. Kommittén konstaterar vidare att ett ämnesområdesanpassat eller yrkesområdesanpassat studiemedelssystem skulle innebära utbildningspolitiska överväganden som skulle betyda att studie- medelssystemet tillskrevs andra syften än dagens. Systemet skulle göras till ett prognos- och dimensioneringsinstrument inom den högre utbildningen. Vi bedömer att en förändring i den här rikt- ningen skulle bli svåradministrerad och ge begränsad effekt på studenternas agerande. Alternativ: Åldersanpassad låne- och bidragsandel Ett sätt att verka för att studenterna kommer ut på arbetsmark- naden tidigt är att se till att de är unga när de börjar studera, dvs. att öka övergångsfrekvensen från gymnasieskolan eller på annat sätt belöna unga studenter. Av nybörjarstudenter hade ungefär hälften, dvs. drygt 40 000, gått ut gymnasieskolan antingen eller ett till . De flesta kom från naturvetenskapliga, samhällsvetenskapliga eller tekniska gymnasie- program. Studiemedelssystemet skulle kunna utformas så att det premie- rar unga studenter, t.ex. genom att det var förmånligare att ta studiemedel vid unga år. Detta skulle kunna åstadkommas enligt samma principer som beskrivits tidigare, dvs. med anpassade låne- och bidragsandelar. De studiemedel som tas av unga studenter skulle kunna innehålla en större andel studiebidrag, jämfört med lån som tas av äldre. Kommittén bedömer att det finns en uppenbar risk att pre- mieringen av de yngre studenterna skulle ske på bekostnad av de äldre. Om mer resurser skulle ges till ungdomar i form av mer studiebidrag eller förmånligare lån, och om förändringarna genom- fördes utan att de totala ekonomiska resurserna ut- ökades, blev det nödvändigt att strama åt villkoren för andra grupper. Detta innebär i så fall att förutsättningarna skulle kunna 42 SCB (2007a). Ökad genomströmning inom högskolan försämras för de något äldre studenterna, något som i sin tur skulle skapa sämre möjligheter för livslångt lärande. 2.3.6Studiestöd för ökad genomströmning i , och Även i , och har de senaste årens för- ändringar inom studiestödssystemen i första hand syftat till stärkt studerandeekonomi och till att öka genomströmningen. I samtliga nordiska länder innehåller studiestödssystemen inslag som i någon mån begränsar studietiden eller syftar till att belöna höjd prestationsgrad. Inte i något av länderna ger studie- stödssystemet särskilda incitament för tidig studiestart, färre studieavbrott eller höjd examensfrekvens. satsar på att förkorta studietiden I det danska studiestödssystemet finns regler som förhindrar att normalstudietiden överskrids alltför mycket, eftersom studerande som blir mer än försenade i sina studier, jämfört med det förbrukade studiestödet, förklaras studieinaktiva. Detta leder i sin tur till att studiestödet stoppas. Utbetalningarna återupptas när förseningen har hämtats in. På det här sättet tillåter studiestöds- systemet endast en studietid som överskrider den normala för utbildningen med . Åtgärder som diskuterats men inte genomförts är t.ex. att studenter som påbörjar högre utbildning efter sin gymnasieutbildning ska få lägre studiestöd, eller att studenter som startar tidigare på motsvarande sätt ska få högre stöd. Andra för- slag har varit att stoppa studiestödet om normalstudietiden över- skrids, att bara betala ut ett mindre belopp innan studenten genomgått en första delexamen eller att belöna en snabbt genom- förd bachelor-examen med en premie (icke förbrukat studiestöd).43 43 Statens uddannelsesstøtte (2008a). Ökad genomströmning inom högskolan I höjs lånebeloppet och generösare återbetalningsregler införs får finska studenter inom yrkesutbildningar ett skatteavdrag på av studielånet för lånebelopp som över- stiger , om studietiden inte överskrider normaltid plus . Motsvarande avdrag ges till universitetsstuderande vars studietid inte överskrider normaltid plus . höjdes också statsgarantibeloppet för studielån i samband med högskole- studier . Syftet med både skatteavdraget och det höjda statsgaranti- beloppet är att uppmuntra studenterna att ta mer studielån, för att på så sätt skapa förutsättningar för systematiska studier på heltid. hade åtgärderna emellertid inte lett till att studenterna tagit mer lån.44 I ställs prestationsgraden i centrum Ett nytt norskt studiestödssystem infördes från och med /2003, som en del av den s.k. kvalitetsreformen.45 Det nya systemet innehöll två större förändringar jämfört med det tidigare: dels höjdes totalbeloppet för att göra det möjligt för studenterna att studera på heltid utan att behöva arbeta parallellt, dels infördes den s.k. konverteringsordningen. Konverteringsordningen innebär att delar av studielånen omvandlas till bidrag i efterhand, ju fler poäng studenterna tar desto större andel av lånen omvandlas. Studielån kan omvandlas till bidrag upp till efter att det beviljats. Båda förändringarna syftade till att öka genomström- ningen, i första hand genom att öka studenternas individuella prestationsgrad. En utvärdering av kvalitetsreformen, som det norska Kunn- skapsdepartementet redovisade 2007, tyder på att reformen inte påverkat den tid som studenterna lägger ner på sina studier, respek- 44Folkpensionsanstalten (2008). 45Målsättningen med den norska kvalitetsreformen är att ska vara en ledande kunskapsnation. Reformen ska bidra till bättre kvalitet inom högre utbildning och forskning. Reformen trädde i sina huvuddelar i kraft . Ett nytt examenssystem introducerades under /04. I regeringens proposition delades Kvalitetsreformen in i en studiereform och en styrningsreform. Studiereformen hade den överordnade mål- sättningen att studenten ska lyckas och presenterade en uppläggning som syftar till en enhetlig studiemiljö inom en reviderad examensstruktur. Den andra huvuddelen av propo- sitionen – styrningsreformen – omfattar högskolornas frihet och former för nationell sam- ordning inom högre utbildning. (2006b). Ökad genomströmning inom högskolan tive ägnar åt arbete vid sidan av studierna. De förvärvsarbetar lika mycket som eller mer. Å andra sidan visar utvärderingen inte heller någon skillnad i prestation mellan studenter som arbetar och de som inte arbetar alls. De båda grupperna lägger ner lika mycket tid, klarar av sina studier ungefär lika bra, och de tar ungefär lika på sig för att bli färdiga. Få studenter anger dålig ekonomi som skäl till varför de blir försenade eller avbryter sina studier. De preliminära uppgifter som redovisas i utvärderingen tyder på att det genomsnittliga antalet poäng som studenterna klarar av har ökat något som konverteringsordningen har varit i bruk. Bland heltidsstudenterna får av studenterna s.k. full konvertering. Dessa klarar så många poäng som ingår i utbildningens normalstudietid. Eftersom den norska Lånekassen inte har jämförbara tal för perioden innan konverteringsordningen, går det inte att säga om denna inneburit att de norska studenterna numera klarar av fler poäng än de gjorde innan det nya systemet infördes.46 2.4Universitetens och högskolornas ansvar Kommitténs förslag: ska få i uppdrag att inom ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna utvärdera högskolornas och universitetens insatser för att främja genom- strömningen. I detta sammanhang bör i synnerhet lärosätenas arbete med studerandestöd uppmärksammas, dvs. studievägled- ning, karriärvägledning, studenthälsovård samt annat studie- socialt och studietekniskt stöd. Även lärosätenas uppföljning av de studerandes studieaktivitet bör granskas. Kommitténs bedömning: Möjligheten att skapa kostnads- effektiva drivkrafter för genomströmning inom ramen för studiemedelssystemet är begränsad. Genomströmningen på- verkas i högre grad av andra faktorer. Många av dessa beror på lärosätenas sätt att organisera utbildning och undervisning, samt på kvaliteten i väglednings- och informationsinsatser och annat studerandestöd. Även uppföljningen av studenternas studie- aktivitet har betydelse. 46 Kunnskapsdepartementet (2007). Ökad genomströmning inom högskolan De förändringar som ägt rum inom högskolan under , med kraftigt ökat studerandeantal och mer heterogena studerandegrupper, har lett till att studiernas orga- nisation och studerandestödet har fått ökande betydelse för genomströmningen. Kommittén bedömer därför att högskolor- nas insatser inom dessa områden bör stärkas. 2.4.1Dödviktsförlust och fördröjda konsekvenser Många av de förändringar i studiemedelssystemet för att öka genomströmningen som kommittén prövat, visar sig vid en närmare granskning inte vara kostnadseffektiva. Två principiella problem är de dödviktsförluster som uppstår, samt att flera åtgärder endast får fördröjda konsekvenser för de studerande. Med så kallade dödvikstförluster avses subventionering av verksamheter som hade kommit till stånd även utan stöd. Sådana förluster uppstår vid samtliga åtgärder som kommittén analyserat ovan, som innebär att ett visst beteende belönas ekonomiskt, dvs. peng-per-poäng-system, examensbonus, tidsanpassad låne- och bidragsandel, åldersanpassad låne- och bidragsandel, samt ämnes- områdes- eller yrkesområdesanpassad låne- och bidragsandel. Samtliga dessa alternativ innebär att studenter som agerar på ett visst sätt kommer att belönas ekonomiskt via studiemedels- systemet. Dödviktsförlusten uppstår i och med att även de stu- denter som uppför sig i enlighet med förslagen, som t.ex. ansöker om examen, presterar många poäng per termin, är unga eller väljer rätt ämnesinriktning på studierna, ges viss ekonomisk bonus. Det innebär att åtgärden innebär en kostnad inom studiemedelssystemet redan innan den eventuellt lett till beteendeförändring. Problemet med åtgärder som får fördröjda ekonomiska kon- sekvenser för de studerande är att sådana i allmänhet innebär svaga incitament för beteendeförändring under studiernas gång. Detta är erfarenheter som redovisas från andra nordiska länder och som även visats i forskning.47 Den här begränsningen finns inbyggd i samtliga alternativ ovan som innebär att återbetalningsvillkoren för lånen ändras, dvs. de olika varianterna av anpassade låne- och 47 Forskning visar t.ex. att en omedelbar ekonomisk återbäring oftast har större betydelse för rekryteringen till studier än en ekonomisk fördel . Vossensteyn, H. (2005). Ökad genomströmning inom högskolan Studenterna upplever inte de ekonomiska kon- sekvenserna de studerar, utan först efteråt. 2.4.2Annat än studiemedlen spelar stor roll Förändringar inom studiemedelssystemet som syftar till att öka genomströmningen kan dessutom bara få effekter på de av studenterna som verkligen utnyttjar studiemedlen. Övriga berörs inte. Detta innebär både att åtgärdernas effektivitet begränsas och att den sociala träffbilden riskerar att bli sned.