sou · GWB3113 · 2009-01-01 00:00:00 — 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrel- sen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse eller 3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av kommunen. Den paragraf i sekretesslagen som annars ligger närmast till hands att jämföra med är regeln i 7 kap. 25 § första stycket om att sekre- tess gäller i ärende om bostadsförmedling och paragra- fens andra stycke om att sekretess gäller i bostads- uthyrningsverksamhet för uppgift om enskilds personliga förhål- landen om det kan antas att denne eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretesslagens regler blir tillämpliga om någon begär att få ta del av registrerade uppgifter om de sökandes person- liga förhållanden. Ansvarig tjänsteman måste då göra en bedömning av om uppgifterna kan lämnas ut eller inte. Sekretess gäller även inom och inom annan verk- samhet som enligt lag handhas av om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgif- ten kan röjas utan att den enskilde eller dennes närstående lider men. Förmedlingen av kommunens trygghetsbostäder behöver inte hanteras av , varför sekretesslagens regler angående inte bör bli tillämpliga. 15.2Trygghetsbostäder och seniorbostäder – likheter och skillnader Trygghetsbostäder och seniorbostäder regleras i olika lagstift- ningar. Medan trygghetsbostäder regleras i en särskild lag ingår seniorbostäder i ett breddat utbud av bostäder och tjänster inom den ordinarie bostadsmarknaden och omfattas av bestämmelserna i lagen (2001:1383) om kommunernas ansvar för bostadsförsörj- ningen. Bostäderna upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller koope- rativ hyresrätt. Utbudet och utformningen av seniorbostäder styrs i huvudsak av byggansvarigas bedömningar av efterfrågan och betal- ningsförmåga hos den äldre befolkningen men också genom enskilda personers och gruppers initiativ. Det finns inga andra krav på seniorbostäder jämfört med övriga ordinära bostäder när det gäller tillgänglighet, gemensamhetsloka- ler och tillgång till personal som gemensam resurs för de boende även om ambitionsnivån i många fall är högre. Kommunen avses heller inte styra inflyttningen till seniorbostäder. För att betecknas som en trygghetsbostad ska den som bor där ha tillgång till trygghetslarm utan biståndsbedömning och till gemensamhetslokal för social samvaro, aktiviteter och gemen- samma måltider. För att stimulera och stödja verksamheten i gemensamhetslokalen ska det också finnas en personal som resurs för alla boende. Vid nybyggnation är det önskvärt att bostaden utformas med hög tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning och att den upplåts med hyresrätt och med begränsningar i överlåtelse. Kommunerna kan ange kriterier för vilka som får söka sig till de trygghetsbostäder kommunen erbjuder, för att säkra att dessa bostäder förbehålls den tilltänkta målgruppen. Seniorbostäder erbjuds ofta dem i åldrarna och däröver, men andra åldersgränser kan förekomma, t.ex. och däröver. Det finns också exempel på att en övre åldersgräns anges för att få flytta in. Ett sådant krav kan emellertid uppfattas som åldersdiskrimine- ring. DO prövar ett sådant fall. Personer som söker sig till en seniorbostad befinner sig oftast i den s.k. tredje åldern, när familjeförhållandena förändrats och de önskar bo bekvämare och med möjligheter till gemenskap med likasinnade. Trygghetsbostäder vänder sig till dem som med tilltagande ålder och skröplighet inte längre känner sig trygga i sin bostad. De har kanske haft för avsikt att bo kvar i den bostad och den omgivning där de trivts och känt sig hemma. Men förhållandena kan förändras av många skilda orsaker. Bostaden är inte längre den trygga plats som man tidigare upplevt utan känns obekväm och bidrar till att man känner sig orolig och kanske isolerad. Vissa av dessa personer har sökt men inte fått plats i särskilt boende. SOU 2008:113 Bostäder för framtiden Skillnaderna kan sammanfattas på följande sätt: Lagen (2000:1383) om kommunernas ansvar Lag (2009:) om befogenhet att tillhandahålla trygghetsbostäder till äldre. Målgrupp: personer i vissa åldrar, oftast 55+ Målgrupp: oroliga, sköra och/eller socialt isole- Ingen övre åldersgräns. Kommunen avses inte styra vilka personer Kommunen kan styra utbudet mot målgruppen som tilldelas/köper dessa bostäder. genom förmedlingstjänst och kriterier för inflytt- Hög ålder kan beaktas. Samma krav på tillgänglighet som på annan Hög tillgänglighetsnivå vid nyproduktion. hetslarm för alla boende utan behovsbedömning. beroende på ambitionsnivå. Inga krav på gemensamhetslokaler, men det Krav på gemensamhetslokal. är vanligt att sådana finns. het till gemensamma måltider. Inga krav på personalinsats gemensam för Krav på personalinsats gemensam för alla alla boende, men det kan förekomma. på hyran/avgiften. Stimulansbidrag från staten i Det kan finnas fördelar med att samlokalisera seniorbostäder och trygghetsbostäder och på så sätt utnyttja möjligheterna till att de boende kan mötas i samma gemensamhetslokaler, samma kafeteria, restaurang m.m. Det ger också ökade möjligheter till såväl kontak- ter med andra människor som till utbudet av service och aktiviteter i närområdet. Kommunerna bör t.ex. kunna ingå avtal om och eko- nomiskt stödja att gemensamhetslokaler i en bostadsrättsförening samutnyttjas, om bostadsrättsföreningen i fråga anser detta önsk- värt. En kommun kan också köpa eller blockförhyra ett antal lägenheter i en bostadsrättsförening för att hyra ut dem som trygg- hetsbostäder. Vad som är möjligt och önskvärt beror på de lokala behoven och förutsättningarna. Många olika lösningar kan därför förväntas när det gäller att erbjuda äldre personer ett bra och anpassat boende. Det är också viktigt att kommunerna har ett handlingsutrymme när det gäller att utforma trygghetsbostäder och verksamhetsinnehåll så att det passar de boende, deras omgivning och även ger förutsättningar för utveckling. I såväl senior- som trygghetsbostäder tillgodoses de boendes behov av vård och omsorg av behovsprövad hemtjänst och/eller hemsjukvård på motsvarande sätt som i ordinärt boende. S.k. trygghetsbostäder har utvecklats i kommun . De introducerades som en boendeform 1997. Avsik- ten var att skapa ett alternativ till det traditionella och mer institu- tionspräglade särskilda boendet. fanns ett inte oväsentligt antal äldre personer i särskilt boende utan omfattande behov av fysisk omvårdnad (ca 80 personer 1998). För en stor andel av dessa var oro och otrygghet skäl för att man beviljats sär- skilt boende. Men det särskilda boendet ansågs vara dåligt anpassat för deras behov, som det fanns en stor grupp utskriv- ningsklara patienter med stora omvårdnadsbehov. Fler boendefor- mer skulle leda till att fler fick tillgång till insatser anpassade efter sina behov. Bakom denna tanke låg också förhoppningar om en mer resurssnål äldreomsorg. I samband med att en del äldre institu- tioner, såsom ålderdomshemmen, skulle avvecklas förvandlades vissa av dem också till trygghetsbostäder. Trygghetsbostäderna har stegvis kommit att omfatta en relativt stor andel av det totala antalet platser utanför det ordinära boendet. Efterfrågan på trygghetsbostäder har ökat starkt i takt med att boendeformen blivit allt mer känd bland äldre. Nedan visas, över- siktligt, resultatet av omvandlingen av det särskilda boendet . Trygghetsbostäderna har ökat sin andel av det totala antalet särskilda bostäder (jämfört med 10 pro- cent 2000). Antalet platser ökade framför allt . bor ca 230 personer i trygghetsbostäder och nästan 400 i särskilt boende. Det totala antalet personer som permanent bodde i särskilt boende har dock inte förändrats nämnvärt , utan har legat på drygt 600 platser. Det kan jämföras med utveck- lingen på nationell nivå där antalet har minskat drastiskt. I dia- grammet kan också avläsas att korttidsvården har ökat . Det är platser som främst används till personer som behöver utredas eller rehabiliteras efter sjukhusvistelse. Men knappt platser i korttidsvården används också för växelvård. Figur 15.1 Antal platser (årsgenomsnitt) i särskilda boendeformer 2000– 2008. 2008 (okt) I takt med att efterfrågan på trygghetsbostäder ökade kraftigt upp- stod problem till följd av att beslut om att plats beviljats inte kunde verkställas. Denna köbildning tvingade kommunen att bli mer restriktiv när det gäller kriterierna för behovsbedömningen än vad som var fallet. Det har i sin tur lett till att vård och omsorg om de mest funktionsnedsatta har prioriterats. Enligt socialtjänstlagen har kommunerna möjlighet att erbjuda trygghetsbostäder efter behovsbedömning (biståndsprövning) inom ramen för de särskilda boendeformerna. Därmed finns också en utkrävbar rättighet för den som beviljats bistånd men som inte har blivit tilldelad en plats. Denna verkställighetstid löper . Om biståndet inte verkställts kan det leda till kännbara sanktionsavgifter för kommunen. Som konsekvens har trygghetsfaktorerna som kriterium för till- delning av platser tonats ned. Trygghetsbostäder är ett mindre tydligt alternativ till det ordinära boendet och ett mer utpräglat vårdboende än vad det var . Vårdtyngden har ökat, och boendet är inte längre den form av förstärkta hemtjänst kommunen eftersträvade och som det inledningsvis också handlade Den nuvarande lagstiftningen har alltså varit ett hinder för framväxten av trygghetsbostäder med dess ursprungliga syften, som bl.a. var -att fånga upp och tillgodose en efterfrågan på bostäder med ett större socialt innehåll för dem som känner oro och otrygghet i sina nuvarande bostäder, -att avlasta den del av det särskilda boendet som är anpassat för vård och omsorg av funktionellt mycket nedsatta individer (t.ex. demens- och multisjuka) och -att förmedla bostäder efter individens upplevda behov snarare än att tilldela bostäder efter fastställda behovskriterier. Dagens trygghetsbostäder i kommun är fördelade på åtta bostadsområden. Antalet platser varierar mellan 18 och 49 per boende. Ett av de största, som beskrivs närmare nedan, inrymmer hyresgäster med starkt skiftande omvårdnadsbehov. varierade det från en handfull personer som endast behövde ett par timmars insatser (hjälp med instrumentella akti- viteter, såsom städning och tvätt), till ett antal vars resurstimmar låg på drygt . Ett par individer hade behov av fler timmar än så. Dessa timmar kan ses som extremvärden för den här typen av boende, åtmin- stone mot bakgrund av vilken typ av behov som trygghetsbostä- derna först var tänkta att tillgodose. De signalerar delvis om det förändrade innehåll som har tvingats fram i takt med att efterfrågan på trygghetsbostäder har ökat. Men det är också en del i en naturlig utveckling, eftersom det i trygghetsbostäder är tänkt att bedrivas vård och omsorg livet ut för dem vars behov ökar . Bortsett från dem med de mest avvikande värdena när det gäller resurstimmar, låg medelvärdet per individ och månad. De korresponderande kostnaderna var på ca per individ och månad. Fördelningen av boende efter antalet resurstimmar för personliga och instrumentella aktiviteter somma- ren 2008 framgår av figur 15.2. Kostnader per brukare var en av de lägsta i kommunen, räknade per bostadsområde (trygghetsbostä- der). Uppgifterna avser främst visa på det vida spektra av insatser som görs, snarare än att ge en helt representativ bild av vård- och omsorgsinsatserna per brukare. För detta krävs uppgifter som sträcker sig över en längre tidsperiod. Figur 15.2 Boende fördelade efter resurstimmar (omvårdnad och hem- service). Varje stapel representerar en person. Exempel hämtat från ett trygghetsboende i kommun, augusti månad 2008. Äldreboendedelegationen konstaterar att behovet av bostäder anpassade för äldre kommer att bli mycket stort framöver. Tillgången till sådana bostäder kan inte lösas genom en enda begränsad insats. Det behövs många olika åtgärder från alla berörda aktörer. Staten och kommunerna bör bidra med att undan- röja hinder som kan motverka en utveckling och ta tillvara de möj- ligheter som finns för att stödja utvecklingen mot väl anpassade bostäder och boendemiljöer. Det finns ca 1,6 miljoner människor i åldrarna och däröver i . Av dessa bor 1,5 miljoner i det ordinära bostads- beståndet, vilket inkluderar de drygt 0,03 miljoner som bor i seni- orbostäder av olika slag. Färre än 0,1 miljoner bor i särskilt boende.2 I åldrarna 65–bor av männen och 51 pro- 2 För närmare uppgifter om äldre personers bostadsförhållanden hänvisas till SOU 2007:103, kapitel 4 sid. 61–72. cent av kvinnorna i småhus. bor fortfarande hälften av männen och en dryg tredjedel av kvinnorna i småhus. bor fortfarande två tredjedelar av befolkningen i flerbostadshus. Framkomligheten och tillgängligheten i befintliga flerbostads- hus kan komma att bli en ödesfråga i samhällets strävanden att till- godose behovet av anpassade bostäder för äldre personer. De nya bostäder som byggs och planeras såväl inom ramen för det ordi- nära bostadsbeståndet som särskilda boendeformer kommer inte att räcka till för att möta de behov av stödjande bostadsmiljöer som man kan förutse . kommer antalet invånare i åldrarna och däröver att växa kraftigt, från drygt 240 000 (2008) till knappt 430 000 (2040). Hur behovet av vård och omsorg kommer utvecklas är dock okänt. Flera faktorer såsom förändringar av hälso- och sjukvårdspanoramat, äldre människors förväntningar och krav på samhälleliga insatser, den medicin-tekniska och den tekniska utvecklingen påverkar behoven. När man tar del av de bedömningar Äldreboendedelegationen gör om framtida behov av bostäder är det därför viktigt att ha i minnet de begränsningar som finns i prognoser av behoven. Analysen av behoven av bostäder anpassade för äldre tar sin utgångspunkt i den demografiska utvecklingen . En enkel framskrivning av behoven bygger på att framtidens vård och omsorg bedrivs på samma sätt och till samma kostnad per capita som . Den tar enbart hänsyn till förändringar i befolkningens storlek per kön och åldersgrupp. Den bortser alltså från alla andra faktorer som kan påverka utvecklingen. En sådan framskrivning ger ett antal vård- och omsorgsplatser och kostnader för dem som ter sig orealistiska. Den har ett begränsat värde som underlag för planering och beslut. Istället bör en analys av vård- och omsorgs- behoven också inkludera antaganden om den framtida hälso- utvecklingen bland äldre personer, vilket görs nedan.3 I en till detta betänkande bifogad rapport (bilaga 4) beräknas det framtida behovet av platser i särskilt boende öka med 50–70 pro- 3 Se även Batljan/(2000, s 68–71) för en analys av framtida behov och insatser för äldreomsorg, som tar hänsyn till hälsoutvecklingen. cent –2040. Den nedre gränsen i detta intervall gäller under förutsättningen att den starkt förbättrade hälso- utvecklingen, som har noterats för perioden –2006, håller i sig , varefter den stabiliseras. Det handlar då om en ökning från ca 100 000 till 150 000 platser i särskilt boende. Skulle istället hälsoutvecklingen följa den utveckling som noterats , vilken innebar en mindre positiv hälso- utveckling än –1996, uppgår ökningen till . Den övre gränsen av det prognosticerade intervallet, dvs. , nås om hälsoutvecklingen antas vara oförändrad. Sammanfattningsvis och beroende på scenario förväntas behovet av platser i särskilda boendeformer 2040 ha ökat med mellan 50 000 och 70 000 platser jämfört med . Behovet av platser växer som starkast , när till- växten av antalet personer är särskilt kraftig. Osäkerheten i beräkningar av detta slag är dock fortfarande stor. Dödligheten bland äldre spelar en stor roll, och denna har histo- riskt sett överskattats i befolkningsprognoserna. Dödligheten mellan könen förändras också starkt, där männens medellivslängd närmar sig kvinnornas. Till detta ska läggas de samband som finns t.ex. mellan socioekonomisk bakgrund och dödlighet, och som befolkningsprognoser i regel inte baseras på. Den köns- och ålders- specifika hälsoutvecklingen är dessutom inte helt lätt att bedöma med utgångspunkt i historiska data. Till detta är kopplat ett antal metodologiska problem som påverkar resultatens tillförlitlighet. En trolig effekt av det är att antalet platser i särskilt boende under- skattas något i ovanstående exempel. I förlängningen krävs dock (oavsett vilken beräkningsmetod som väljs som utgångspunkt) ett ökat – och mer varierat – utbud av bostäder och boendeformer för äldre. 15.4.2Effekter av fler boendeformer har man på flera håll kommit långt i omvandlingen av ordinära och särskilda boenden som bättre anpassas för de olika behov som finns bland äldre. Så har t.ex. antalet seniorbostäder växt kraftigt . Det finns också boendeformer som i mycket liknar de här föreslagna trygghetsbostäderna. I ett par fall kan det dokumenteras att möjligheterna att bo kvar i dessa bostä- der är större än i det ordinära boendet. En flytt till särskilt boende blir således inte nödvändig eller kan skjutas upp. Fler platser i trygghetsbostäder kan förväntas leda till att behovet av platser i sär- skilt boende blir mindre än vad som annars skulle varit fallet och mindre än det som beräknas i ovanstående framskrivning. I en studie (2007) bifogad till Äldreboendedelegatio- nens delbetänkande konstateras att sannolikheten för flytt från ordinärt boende (med hemtjänst eller hemsjukvård) till särskilt boende är nästan större än från s.k. serviceboende. Studien baseras på äldre vårdtagare i stadsdel i . Resultatet gäller med hänsyn tagen till faktorer som påverkar en flytt (ålder, kön, kognitiv nedsättning, ADL-behov, etc.) och som varierar mellan boendeformerna. Möjligheterna att kunna bo kvar (relativt flytt till särskilt boende) är klart större i serviceboendet än i ordinärt boende. Boendeformen har med andra ord en självständig (och signifikant) effekt på sannolikheten för att flytta. Endast variabeln kognitiv nedsättning har en större effekt i detta avseende än boendeformen.4 Det betyder att hur äldre perso- ner på bor, i ordinärt boende eller s.k. service- boende, kan få stora konsekvenser för behovet av platser i särskilt boende. I en ytterligare studie, baserad på samma data, konstateras också att särskilt boende för med sig en snabbare försämring av funk- tionsförmågan och en ökad dödlighet än vad det ordinära boendet gör. Resultatet gäller efter det att hänsyn har tagits till att graden av funktionsnedsättning naturligtvis skiljer sig starkt åt mellan de olika boendeformerna (2008). I vilken mån resultaten från är generaliserbara för hela rikets vård och omsorg om äldre och om servi- ceboenden är representativa för den typ av bostäder som diskute- rats i betänkandet är i detta sammanhang av stort intresse. Vad gäller generaliserbarheten utifrån statiska beräkningar – när det gäller insatser i förhållande till behov – kan resultaten emellertid jämföras med den s.k. fältundersökningen i vilka åtta kommuner ingår (2008). Resultaten är i stort överensstämmande mellan de båda undersökningarna. T.ex. var den genomsnittliga graden av funktionsnedsättning i särskilt boende närmast identisk i 4 Den uppsättning variabler som i studien använts för att skatta sannolikheten för flytt, i vilken boendeform och kognitiv nedsättning ingår, förklarar dock endast en tiondel av den totala flyttbenägenheten. Andra faktorer som inte finns med i modellen förklarar samman- taget en större del av flyttningarna. T.ex. kan akuta händelser, eller trauman av olika slag, utlösa en flytt och dessa fångar inte modellen upp. datamaterialet från och de åtta referenskommun- erna. Ekonomiska konsekvenser för kommuner vid inrättande av trygghetsbostäder De konsekvensberäkningar som här kort sammanfattas redovisas i sin helhet i bilaga 5 till detta slutbetänkande. Beräkningarna bygger på en tänkt omfördelning av ett antal personer med vård- och omsorgsbehov mellan olika boendeformer. Den innebär att äldre personer med hemtjänst i ordinärt boende flyttar till hemtjänst i serviceboende, med en sammansättning avseende kön, ålder och grad av vårdberoende, som avspeglar den som redan finns i service- boendet. Omfördelningen antas i sin tur påverka såväl antalet platser i särskilt boende som de totala kostnaderna för äldre- omsorgen. Behovet av platser i särskilt boende och de ekonomiska konsekvenserna därav kan på så sätt studeras som ett resultat av tillväxten av trygghetsbostäder (serviceboende). Data kommer från SNAC5 och omfattar stadsdel i . Resultaten indikerar minskade kostnader för äldreomsorgen totalt. Av beräkningarna framgår att om ett antal vård- och omsorgstagare i det ordinära boendet minskar, och flyttar till servi- ceboende så minskar i förlängningen behovet av antalet platser i särskilt boende (givet att utflödet i det särskilda boendet föränd- ras i proportion till antalet boende). Resultatet är en följd av att sannolikheten för flytt till särskilt boende är mycket större i det ordinära boendet än i serviceboendet (se föregående avsnitt). Kost- naderna per vårdtagare är något högre i serviceboendet än i det ordinära boendet, medan en plats i särskilt boende vida överstiger kostnaderna för de övriga boendeformerna. En minskning av anta- let platser i särskilt boende medför därför sänkta totalkostnader, även om det också sker en fördyrande platsförskjutning från ordinärt boende till serviceboende. Ytterligare kostnadsminsk- ningar kan komma till stånd vid det rimliga antagandet att vid en eventuell flytt från trygghetsbostäder till särskilt boende så för- kortas boendetiden i särskilt boende (flytten sker senare i livet för dem som bor i en mellanboendeform än för personer i ordinärt boende). 5 Study on Aging and Care. Utöver dessa (direkta) ekonomiska konsekvenser är vinsten än större vad gäller de boendes livskvalitet. Rätt utformade trygghets- bostäder gör att fler kan bo kvar i ett eget, tryggt boende. Indivi- ders integritet och självbestämmande behöver inte offras. Indirekt bör sådana förbättringar leda till ytterligare besparingar i kronor räknat. 16Behov av forsknings- och utvecklingsarbete Drygt efter ädelreformen är det svårt att undvika frågan huruvida särskilt boende i första hand är ett hem där människor lever sina liv med en fullgod vardag och social tillhörighet och med tillgång till all den service, omsorg och vård som deras tillstånd kräver eller om de särskilda boendena främst bör betraktas som en arbetsplats för vård och omsorg dygnet runt. I sistnämnda fall måste personalens behov av en god arbetsmiljö som förebygger belastningsskador och ger utrymme för avskildhet och vila också beaktas vid utformningen av det särskilda boendet. Frågor om hur de äldre bemöts och vilken hänsyn personal tar – och kan ta – till deras individuella önskemål blir emellertid allt viktigare. 16.1Bostadens betydelse för service, vård och omsorg Kunskapen om särskilda boenden är begränsad. Den forskning som bedrivs om vård och omsorg, och som är omfattande både i och internationellt, handlar oftast om och omsorgen om äldre i det egna hemmet. Huruvida ett fungerande kvarboende med hemtjänstinsatser dämpar ett senare behov av flyttning till särskilt boende är dock en fråga som inte belysts i till- räckligt hög grad. Den fysiska utformningen som stöd för aktivitet och livskvalitet Samspelet mellan människa och miljö är komplicerat och inte sär- skilt utforskat. Merparten av studierna fokuserar på äldre med fysiska funktionsnedsättningar (förmåga till aktiviteter i det dagliga Behov av forsknings- och utvecklingsarbete livet), medan ytterst få rör personer med kognitiv nedsättning. Vad gäller de förra är resultaten från studier som är specifikt inriktade på samspelet mellan den åldrande människan och boendemiljön spretiga, delvis motsägelsefulla och ofta relativt gamla (2008).