sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Med utgångspunkt i den marknadsposition som tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten får förmodas ha är det väsentligt att denne gör det till priser som är kostnadsorienterade, icke- diskriminerande, öppna för insyn och främjar ett effektivt tillhanda- hållande av tjänsten. Detta tydliggörs i första stycket. Övervägandena redovisas i avsnitt 6.3.2. Av andra stycket första punkten framgår att den som utsetts att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten ska ha ett internt redovisningssystem med skilda konton för den verksamhet som ingår i den samhällsomfattande tjänsten och den verksamhet som ligger utanför. Syftet är att tillståndsmyndigheten ska ha möjlighet att övervaka att den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten gör det till priser som är kostnadsorienterade, icke- diskriminerande, öppna för insyn och främjar ett effektivt tillhanda- hållande av tjänsten. Det sker bland annat genom att tillstånds- myndigheten granskar att kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten har fördelats korrekt mellan tjänsterna och att kors- subventionering inte förekommer mellan samhällsomfattande tjänster och inte samhällsomfattande tjänster. Andra stycket andra punkten motsvarar 7 a § 2 i den nuvarande postlagen. Genom tredje punkten ställs specifika krav på den som utsetts att tillhandahålla den samhälls- omfattande posttjänsten när denne använder sig av särskilda priser och villkor. Bestämmelsen avses till sitt innehåll motsvara vad som anges i postdirektivet men har förenklats språkligt. Övervägandena beträffande denna punkt finns i avsnitt 6.3.3. 30 § Regeringen får föreskriva att priser för samhällsomfattande posttjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. Paragrafen motsvarar delvis 7 b i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1998:483). Bestämmelsen har begränsats till att endast avse den samhällsomfattande posttjänsten. 31 § Tillgång till samhällsomfattande tjänster ska tillförsäkras genom upphandling om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten. Bestämmelsen är ny och innebär en begränsning i hur betungande skyldigheten att tillhandhålla en samhällsomfattande posttjänst får vara. Upphandling ska ske om det är särskilt påkallat med hänsyn till företagets kostnader för tillhandahållandet. Ett företag kan således inte förpliktas att utan ersättning tillhandahålla en tjänst som innebär en oskälig börda för företaget. Vid denna bedömning får hänsyn tas till tjänsten som helhet. Att en tjänst är olönsam att tillhandahålla i viss glesbygd kan t.ex. kompenseras av att den är lönsam i tätare befolkade delar av landet. Först om villkoren för hela eller delar av tjänsten sammantaget leder till att det är oskäligt betungande att tvingas tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten bör ersättning kunna utgå. Mot bakgrund av den för Posten gällande bolagsordningen, som anger att syftet är att tillhandahålla rikstäckande postverksamhet i , bör det inte ens övergångsvis vara aktuellt med direkt statligt stöd för att säkerställa tjänsten i . Huvudalternativet i ett sådant fall är i stället upphandling av hela eller delar av tjänsten. Över- vägandena redovisas i avsnitt 6.2.3. 32 § Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, tillstånds- myndigheten ska fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att användarna har tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och att tjänsten motsvarar samhällets behov. Bestämmelsen är ny och ersätter 2 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 2001:1277) som ålagt regeringen eller den myndighet som regering bestämt att fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Av förarbetena prop. 1993/94:38 s. 151 till bestämmelsen framgår att det som avsetts i första hand är att de krav som ställs i 1 § i den nuvarande postlagen angående den samhällsomfattande posttjänst är uppfyllda. Men regeringen eller tillståndsmyndigheten ska även följa den snabba utvecklingen på kommunikationsområdet för att kunna ta initiativ till ny lagstiftning. Bestämmelsen har utformats i enligt med dessa syften. 33 § ska ha tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Paragrafen motsvarar 15 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1998:483). förarbeten finns i prop. 1993/94:38 s. 156 och prop. 1997/98:127 s. 49. 34 § har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. har också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs. har rätt att få verkställighet hos Krono- fogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena. Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning. Paragrafen motsvarar 16 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 2006:717) och tillgodoser kraven enligt artikel 22 a i post- direktivet. förarbeten finns i prop. 1993/94:38 s. 156 och prop. 2005/06:200 s. 166. För att kunna beräkna kostnaderna för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten måste det företag som tillstånds- myndigheten eventuellt avser att utpeka som tillhandhållare ge mynd- igheten den redovisning eller annan information som myndigheten måste ha för att för beräkna nettokostnaderna. Stöd för denna uppgiftsskyldighet finns i förevarande bestämmelse. 35 § ska vid tillsynen ägna särskild upp- märksamhet åt att det i förekommande fall mellan tillståndshavare träffas avtal som säkerställer att 1.de postförsändelser tillståndshavarna befordrar når andra till- ståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare, 2.eftersändning av postförsändelser som väger högst , som befordrats av en tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför tillståndshavarens utdelningsområde, 3.bestämmelsen i 29 § andra stycket 3 efterlevs. Uppkommer tvist om sådana avtal, ska tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part. Paragrafen motsvarar i huvudsak 16 a § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1999:571). Paragrafen är delvis utformad enligt Post- och kassaserviceutredningens förslag (SOU 2005:5 s. 373 f.). Ändringarna i första stycket innebär att även frågor som rör avtal mellan postoperatörer om eftersändning samt storkundsrabatter och andra särskilda villkor mellan operatörer ska ägnas särskild upp- märksamhet vid tillståndsmyndighetens tillsyn. Beträffande punkten 2 finns de materiella bestämmelserna i 6 § om skyldighet att ombesörja att eftersändning kan ske av en annan operatörs försändelser utanför dennes distributionsområde. bör behandla frågor som gäller ingående av sådana avtal inom ramen för sin tillsyns- verksamhet. Beträffande punkt 3 bör särskilt framhållas att den bara tar sikte på förhållandet mellan operatörer. Det är alltså endast när en post- operatör avser att uppnå ett avtal med den som utsetts att tillhanda- hålla en samhällsomfattande posttjänst på icke-diskriminerande villkor beträffande pris och andra särskilda villkor som myndigheten ska ägna frågan särskild uppmärksamhet. Bestämmelsen innefattar att myndigheten ska ägna särskild omsorg åt att avtal mellan operatörer om t.ex. vidareförmedling av post skall ske på villkor som är icke- diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet. Förutom priser kan detta även gälla frågor om sätt och tid för inlämning och utlämning av försändelserna. Bestämmelsen rör bara avtalsförhållanden om sådant som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Bestämmelserna i andra stycket gäller vid tvist om sådana avtal som avses i första stycket. Gör en postoperatör som t.ex. vill använda sig av den som tillhandahåller en samhällsomfattande post- tjänst för att vidarebefordra post till mottagare utanför det egna distributionsområdet eller för eftersändning gällande att det inte är möjligt att få till stånd en lösning på egen hand, ska myndigheten skyndsamt undersöka förhållandena. Om särskilda skäl inte talar emot det, ska myndigheten därvid medla mellan parterna. Finns skäl för det, kan myndigheten dock ingripa utan föregående medling, genom att utfärda ett föreläggande. förarbeten finns i prop. 1998/99:95 s. 33. 36 § får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av denna lag eller av föreskrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen. Paragrafen motsvarar 17 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1998:483). förarbeten finns i prop. 1993/94:38 s. 115 och s. 157 samt prop. 1997/98:127 s. 49. Med stöd av denna bestämm- else kan tillståndsmyndigheten bland annat utfärda ålägganden för tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster att följa bestämm- elserna om prissättning och om redovisning av kostnader. 37 § ska förelägga den som utan tillstånd bedriver postverksamhet enligt denna lag att upphöra med verk- samheten. får besluta hur avvecklingen av verksamheten ska ske. Är det osäkert om viss verksamhet utgör postverksamhet enligt denna lag, får tillståndsmyndigheten förelägga den som bedriver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet. Bestämmelserna i 34 § andra och tredje styckena ska tillämpas även i fråga om beslut om åtgärder enligt denna paragraf. Paragrafen motsvarar 17 a § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1996:1132). förarbeten finns i prop. 1995/96:218 s. 65. 38 § Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite enligt lagen (1985:206) om viten. Paragrafen motsvarar 17 b § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1996:1132). förarbeten finns i prop. 1995/96:218 s. 65. 39 § Har någon ålagts att betala konkurrensskadeavgift enligt 3 kap. 5 § konkurrenslagen (2008:579) eller dömts till att betala vite enligt 6 kap. 2 § samma lag, får vite enligt 38 § denna lag inte dömas ut för samma förfarande. Paragrafen motsvarar 17 c § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 2008:597). förarbeten finns i prop. 1998/99:95 s. 33. 40 § får återkalla ett tillstånd att bedriva postverksamhet, om 1.tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen, 2.tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet , 3.tillståndshavaren begär det, eller 4.tillståndshavaren har försatts i konkurs. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i ett fall som avses i första stycket 1 meddela varning i stället för att återkalla tillståndet. Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur verksamheten ska avvecklas. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 a § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1998:483). Bestämmelsen har dock, dels formulerats om så att återkallelsegrunderna i nuvarande första och andra stycket samlats i en uppräkning i första stycket, punkterna ett och tre, dels har två nya återkallelsegrunder införts. Omformuler- ingarna av återkallelsegrunderna i första stycket, punkterna 1 och 3 är inte avsedda att innebära någon ändring i sak. Genom andra punkten ges tillståndsmyndigheten möjlighet att återkalla ett tillstånd om tillståndshavaren inte bedriver någon verk- samhet. Det krävs dock att tillståndshavaren har varit overksam . Bestämmelsen har, enligt utredningens direktiv, utformats enligt Post- och kassaserviceutredningens förslag (SOU 2005:5 s. 365) som inte möte några invändningar från remiss- instanserna. Genom fjärde punkten ges tillståndsmyndigheten möjlighet att återkalla ett tillstånd om tillståndshavaren har försatts i konkurs. 41 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillstånds- myndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet eller ansöker om tillstånd att bedriva sådan verk- samhet eller ansöker om förhandsbesked enligt 5 § att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag. Paragrafen som ändrats redaktionellt motsvarar 18 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1998:483). förarbeten finns i prop. 1995/96:38 s. 115 f. och s. 158. 42 § godkännande enligt 13 § får inte överklagas. beslut i övrigt enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. får bestämma att beslut enligt denna lag ska gälla . Paragrafen som ändrats redaktionellt motsvarar 25 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1999:571). förarbeten finns i prop. 1993/94:38 s. 160, prop. 1995/96:218 s. 66 och prop. 1998/99:95 s. 19 och s. 33. Till följd av bestämmelsens utformning kommer exempelvis tillståndsmyndighetens beslut om ändring av post- nummersystemet enligt 14 § att kunna överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Postverksamhet i krig m.m. 43 § Är i krig eller krigsfara eller råder det sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om postverksamhet som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillstånds- myndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket. Paragrafen motsvarar 26 § i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1996:1132). förarbeten finns i prop. 1995/96:38 s. 160. 1.Denna lag träder i kraft då postlagen (1993:1684) upphör att gälla. Lagen träder ikraft och kommer gälla även beträffande tillståndsbeslut som meddelats enligt den äldre lagen. Övervägandena bakom tidpunkten för ikraftträdande redovisas i avsnitt 9.3. 11.2Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Förslaget innebär att hänvisningarna i 3 kap. § och 5 kap. 5 § till den nuvarande postlagen ändras till att avse motsvarande paragraf i den nya lagen. 11.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning Förslaget innebär att hänvisningen i 11 § till den nuvarande postlagen ändras till att avse den nya lagen. 11.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Förslaget innebär att hänvisningen i 44 kap. 4 § till den nuvarande postlagen ändras till att avse motsvarande paragraf i den nya lagen. Minskade brevvolymer, långsiktig självfinansiering av den samhällsomfattande tjänsten och behovet av fastighetsboxar Som en del av analysen rörande finansieringen av den samhälls- omfattande tjänsten anser undertecknad att utredningen också borde behandla frågan om behovet av en snabbare övergång till utdelning till fastighetsboxar i flerfamiljshus. Det aktuella avsnittet i betänkande bör därför kompletteras med följande text. 1 Volymutveckling och substitutionseffekt fortsatte den sedan knappa pågående trenden med allt lägre totalt antal adresserade försändelser i landet, vilket innebar en minskning jämfört med . I jämförelse med , har volymen nu minskat . Traditionellt har brevvolymernas utveckling ansetts följa den ekonomiska utveckl- ingen i stort (exempelvis i termer av BNP), men detta samband har den senaste tioårsperioden sålunda inte varit applicerbart. Den främsta förklaringen till detta är den tekniska utveckling som resulterat i framväxandet av alternativa distributionssätt av meddelanden via elektroniska media. Den sammantagna effekten av de elektroniska distributionsvägarnas utträngning av fysiska brev brukar benämnas substitutionseffekten. I och med att de elektroniska substituten i ökande utsträckning förfinas och anpassas till kundernas behov som mottagarna blir alltmer vana vid att få även viktig kommunikation via elektron- iska media finns det inget som talar för att substitutionen Det är sålunda troligt att antalet fysiska brev sakta kommer att fortsätta minska. Postoperatörerna har för att möta den allt hårdare konkurrensen från de elektroniska substituten fokuserat på de fysiska brevens unika egenskaper och en ökad marknadsmässighet. I allt högre grad har operatörerna börjat arbeta i närmare relation till kunderna vad gäller t.ex. att utveckla innehåll och att utarbeta verktyg för att optimera utskick till rätt mottagarkategorier. Trenden blir därför att breven tenderar att innehålla mer än tidigare, både vikt och värdemässigt, som antalet brev minskar. Trots den ökade marknadsanpassningen är det ofrånkomligt att de minskande volymerna påverkar operatörernas intjäningsförmåga. 2 Självfinansiering av den samhällsomfattande tjänsten och behovet av rationaliseringar Leverantören av den samhällsomfattande tjänsten, Posten, och PTS har haft en samsyn beträffande att denna tjänst ska finansiera sig själv, d.v.s. att Posten inte behöver få någon ekonomisk kompensation för tillhandahållandet av tjänsten ifråga. I och med de minskande volymerna, och den därmed minskande intjänings- förmågan, blir det uppenbart att det på finns en gräns för när volymerna blir så låga att målet med en självfinansierande samhällsomfattande tjänst inte kan uppfyllas. Ju längre, och effektivare, substitutionen kan motverkas genom att Posten och övriga postoperatörer kan hålla konkurrenskraftiga priser gentemot de elektroniska tjänsterna, desto längre kan den samhällsomfattande tjänsten självfinansieras. Så här långt har Posten kunnat möta de minskande volymerna genom effektiviseringar av verksamheten och Posten har också kunnat visa en god lönsamhet . Effektiviseringarna har framförallt gjorts i de tidigare leden i den postala distributionskedjan, exempelvis genom effektivare sorteringslösningar och färre terminaler. pågår en översyn av brevlådenätet och tömningstider för att även effektivisera i insamlingsledet. Det sista ledet i distributionskedjan, utdelningen, vilket står för en förhållandevis stor del av den totala distributions- kostnaden, har dock inte kunnat effektiviseras på motsvarande sätt. 3 Införandet av fastighetsboxar för att effektivisera utdelningen av post För att ge postoperatörerna möjlighet att kunna effektivisera även i utdelningsledet, som brevbärarnas arbetsskador skulle kunna minskas vilket också bidrar till lägre kostnader, infördes efter förslag från Post- och kassaserviceutredningen (SOU 2005:5) en skrivning i PTS allmänna råd om postutdelning (PTSFS 2008:6), att utdelning i flerfamiljshus efter 2010 skulle utföras till s.k. fastighetsboxar. Efter ett regeringsbeslut upphävdes dock denna skrivning, och det finns därför inga egentliga incitament för fastighetsägarna att installera fastighetsboxar i större utsträckning än vad som redan skett. Rapporter från FFF, Forum för Fastighetsboxar, visar också att denna verksamhet i princip har avstannat. Postoperatörerna har därmed inga väsentliga möjligheter att vidta effektiviseringar i utdelningsledet, ett led som står för en stor del av operatörernas kostnader. I och med att den ytterligare effektiveringspotentialen i de tidigare leden till stor del redan utnyttjas, riskerar därmed postoperatörna att stå utan något ytterligare utrymme för effektiveringar för att kunna möta det fortsatta kon- kurrenstrycket från elektroniska substitut. innebär det att den totala kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten inte heller kan reduceras. Detta innebär i förlängningen att den tidpunkt när självfinansieringen av denna tjänst kan ifrågasättas, tidigare- läggs. Vid ett sådant läge är de möjliga angreppssätten antingen att diskutera införande av extern finansiering av den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. genom att staten upphandlar denna, eller att reducera omfattningen av densamma. För att i möjligaste mån skjuta denna tidpunkt så långt in som möjligt är en lösning att påskyndandet av införande av fastighetsboxar i flerfamiljshus åter- upptas. För att förmå fastighetsägarna att i större utsträckning installera fastighetsboxar torde det krävas någon form av offentlig reglering. Regeringen bör därför ta initiativ till att frågan om hur en sådan reglering lämpligen bör utformas, utreds i särskild ordning. Översyn av postlagen m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska analysera och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006). Utredaren ska analysera de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges postdirektiv och lämna förslag till hur dessa bestämmelser bör genomföras i postlagen (1993:1684). Utredaren ska också analysera om bestämmelserna postdirektiv (ändrat genom direktiv /39/EG) om redovisning och om avgifter, enligt vilka bl.a. priserna ska vara rimliga och grunda sig på kostnaderna, genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt och om ändringen av bestämmelserna genom direktiv bör föranleda några ändringar. Inom ramen för denna analys ska utredaren även utreda principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor. I uppdraget ingår också att överväga om systemet för konsument- klagomål i uppfyller postdirektivets bestämmelser om tvist- lösning och möjlighet för postanvändare att framföra klagomål. Utredaren ska även göra en allmän översyn av postlagen. I översynen ingår bl.a. att analysera definitioner, bemyndiganden och den sammanhållna strukturen i postlagen. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en översyn Målet för politikområdet IT, elektronisk kommunikation och post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande samhälls- tjänster. Enligt det postpolitiska målet ska det finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser, och när det gäller enstaka försänd- elser, enhetliga priser. Försändelserna ska kunna försäkras och det ska vara möjligt att få kvitto från mottagaren på att försändelsen har tagits emot. Det övergripande målet som anger den tjänst som staten ska garantera och servicemålet som anger posttjänstens kvalitet och pris, utgör tillsammans den samhällsomfattande post- tjänst, s.k. service, som alla i samhället ska ha tillgång till. Utgångspunkten för det postpolitiska målet är medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst i hela landet. Staten har ansvaret för att säkerställa till- gången till en sådan. Därför innehåller regelverket bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten, tillförlitligheten i all post- verksamhet, tillgången till den postala infrastrukturen samt om tillstånds- och tillsynsförfaranden. Direktiv /6/EG Syftet med gemenskapens politik inom postsektorn är att gradvis liberalisera och konkurrensutsätta marknaden under kontrollerade former. Någon stegvis liberalisering har inte varit aktuell för del eftersom monopolet på den svenska postmarknaden avskaffades . Det ursprungliga postdirektivet, och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (ändrat genom direktiv /39/EG), tillät medlemsstaterna att använda lagstadgade