prop · GX0348 · 2009-11-10 00:00:00 — Det kan också nämnas att det från vissa arbetstagarorganisationers sida under utredningens arbete hävdats att en lagregel som bygger på den andra strecksatsen kan leda till problem med konkurrens mellan olika förbund och deras centrala avtal. Regeringen anser därför att lagregleringen bör bygga på den första strecksatsen. Vidare innehåller artikel 3.8 andra stycket i direktivet en uttrycklig likabehandlingsprincip. En förutsättning för att kunna utgå ifrån sådana kollektivavtal som anges i någon av strecksatserna är att utstationerande företag behandlas på samma sätt som nationella företag som befinner sig i en likartad situation. En likartad situation föreligger när de nationella företagen är underkastade samma skyldigheter som de utstationerande företagen på de områden som omfattas av direktivets hårda kärna och ska uppfylla skyldigheterna med samma verkningar. Som utredningen anför är det svårt att säga exakt vad som ligger i detta krav på likabehandling. Kravet kan synas stå i motsatsställning till grundtanken i andra stycket, som ju medger att inte alla nationella företag behöver omfattas av ett kollektivavtal som läggs till grund för en ut- sträckning. Likabehandlingsaspekten när det gäller täckningsgraden regleras redan i själva grundförutsättningarna för att en medlemsstat ska kunna använda sig av den modell som föreskrivs i artikel 3.8 andra stycket, och stycket förlorar sin poäng om bestämmelsen innebär att absolut likabehandling krävs när det gäller bundenhet av kollektiv- avtalets villkor. Endast med en allmängiltigförklaring av ett kollektiv- avtal med heltäckande tillämpning på nationell nivå uppnår man den graden av likabehandling. Kravet på likabehandling kan därför inte rimligen innebära att alla svenska företag inom den aktuella sektorn måste omfattas av ett kollektivavtal för att man ska få kräva av en ut- stationerande arbetsgivare att samma villkor ska tillämpas. Bestämmel- sen får i stället förstås så att de villkor som följer av ett sådant kollektiv- avtal som anges i någon av strecksatserna ska tillämpas på samma sätt för arbetsgivare som är etablerade i utlandet som för motsvarande svenska arbetsgivare. Kravet tar alltså sikte på hur kollektivavtalets vill- kor genomdrivs och tillämpas i förhållande till en arbetsgivare från ett annat land snarare än vilken täckningsgrad kollektivavtalet har när det gäller inhemska arbetsgivare. De nu anförda leder sammanfattningsvis till följande slutsatser. Ett svenskt rikstäckande branschavtal, dvs. ett avtal som på nationell nivå har slutits mellan de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisatio- nerna inom branschen, får anses gälla allmänt för alla likartade företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geografiska området på det sätt som anges i utstationeringsdirektivet. kan i direktivets mening besluta att utgå ifrån ett sådant avtal vid utsträckningen av svenska villkor genom att i lag föreskriva att en strids- åtgärd mot en utstationerande arbetsgivare är tillåten bara om de villkor en arbetstagarorganisation vill genomdriva motsvarar villkoren i ett sådant centralt kollektivavtal. Regeringen föreslår därför att det i utstationeringslagen anges som en förutsättning för rätten att vidta stridsåtgärder att de villkor som krävs motsvarar villkoren i ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. Villkor som får krävas Lavaldomen innebär att det, när utstationeringsdirektivet genomförts som i , inte får genomdrivas krav på högre nivå på villkoren inom direktivets hårda kärna än den miniminivå som följer av 5 § utstatione- ringslagen. Det kan då ifrågasättas om det finns något utrymme för att vid sidan av den lagstiftning som 5 § utstationeringslagen hänvisar till utsträcka tillämpningen av kollektivavtalsvillkor inom samma områden. universitet anser att Lavaldomen helt stängt dörren för att genom stridsåtgärder genomdriva villkor som är förmånligare för arbetstagarna än de som följer av 5 § utstationeringslagen. Som utredningen funnit kan emellertid utstationeringsdirektivet inte anses hindra att olika metoder inom ramen för direktivet tillämpas sam- tidigt för att utsträcka nationella villkor. Enligt artikel 3.1 i direktivet ska medlemsstaterna se till att utstationerande företag på de områden som anges i den hårda kärnan garanterar de utstationerade arbetstagarna värdlandets arbets- och anställningsvillkor som är fastställda i lagar eller andra författningar och/eller i kollektivavtal eller skiljedomar som förklarats ha allmän giltighet. Med hänsyn till uttrycket och/eller bör det vara möjligt att föreskriva att lagreglerna inom de relevanta områdena generellt ska tillämpas för utstationerade arbetstagare och , för exempelvis en viss sektor eller bransch, föreskriva att villkoren i ett all- mängiltigt kollektivavtal i stället ska tillämpas av en utstationerande arbetsgivare inom den branschen. Så har också enligt utredningen direktivet genomförts i många medlemsstater, bl.a. i . Det bör således inte finnas något som hindrar att en utsträckning av villkor i kollektivavtal sker vid sidan av lagstiftningen, så länge detta sker enligt ett system som är anvisat i direktivet. Som tidigare framgått erbjuder artikel 3.8 andra stycket utstatione- ringsdirektivet ett alternativ för utsträckning av arbets- och anställnings- villkor i kollektivavtal för medlemsstater som inte har något system för allmängiltigförklaring. Det finns inget som talar emot att även en utsträckning av kollektivavtalsvillkor genom användandet av ett sådant alternativt system kan ske vid sidan av lag inom den hårda kärnan. Om ett system införs för utsträckning av villkor som bygger på artikel 3.8 andra stycket, bör alltså, utan hinder av Lavaldomen, kollektivavtals- villkor kunna krävas av en utstationerande arbetsgivare, även när vill- koren är förmånligare för arbetstagarna än vad som följer av lag- regleringen på området. När det rör sig om villkor som kan variera till nivå, som exempelvis lön och antal betalda semesterdagar, framgår det av utstationerings- direktivet och Lavaldomen att det enbart är minimivillkor inom den hårda kärnan som får genomdrivas. Detta måste anses gälla oavsett om villkoren regleras i lag eller kollektivavtal och oavsett vilket system som valts för fastställande av villkoren. I den mån villkor i ett kollektivavtal utsträcks gäller således att det är miniminivåerna i detta kollektivavtal som får genomdrivas med stridsåtgärder. En utstationerad arbetstagare är enligt 5 § utstationeringslagen garante- rad vissa arbets- och anställningsvillkor på alla områden inom utstatio- neringsdirektivets hårda kärna, bortsett från minimilön som inte är fast- ställd i lag. Av skäl som närmare utvecklas under följande rubrik är det enligt regeringens bedömning inte EG-rättsligt tillåtet att vidta strids- åtgärder för att driva igenom kollektivavtalsvillkor som en utstationerad arbetstagare redan på annat sätt är tillförsäkrad. villkor måste innebära en förbättring för arbetstagaren för att en stridsåtgärd ska vara försvarbar med hänsyn till det hinder för den fria rörligheten som åtgärden medför. Det förslag som lämnas av , LO och TCO att det ska räcka att de begärda villkoren minst motsvarar vad som följer av lagregleringen kan därför inte godtas. De villkor som facket går till strid för måste vara förmånligare än de villkor som följer av lagregleringen. För att avgöra om de begärda villkoren är förmånligare måste en jäm- förelse göras. Hur den jämförelsen ska göras återkommer regeringen till i författningskommentaren. När det gäller lagtextens utformning påpekar , LO och TCO att det inte alltid är adekvat att tala om minimivillkor på de områden som ligger inom den hårda kärnan. Organisationerna föreslår därför att minimi inte anges i lagen för andra villkor än lön. Uttrycket minimivillkor kan dock enligt regeringens uppfattning vara relevant på andra områden än lön, t.ex. när det gäller arbetstid och semesterförmåner. För att det ska stå klart att endast minimivillkor kan krävas föredrar regeringen därför ut- Detta innebär naturligtvis inte att alla kategorier som de krävda villkoren avser måste kunna innefatta olika nivåer. I Lavaldomen ansågs vara svårgenomträngligt och oförutsebart när det gäller vilken lön som ska betalas. Avtalets konstruktion innebar bl.a. att det förutsatte förhandlingar innan den nivå som skulle gälla i fråga om lön kunde fastställas. Ett system som tillåter stridsåtgärder för att få till stånd ett kollektivavtal med denna typ av lönesystem ansågs strida mot friheten att utöva tjänster. Utredningen föreslår därför att det i lagtexten anges att minimilönen ska vara tydligt definierad och att övriga villkor ska vara tydligt angivna. Arbetsdom- stolen avstyrker detta förslag med motiveringen att det bör vara tillräck- ligt att klargöra att de villkor som krävs inte avser annat än en angiven minimilön och angivna minimivillkor. Regeringen delar domstolens uppfattning. Det framgår ändå av lagtexten att villkoren måste vara bestämda i avtalet och att de inte ska fastställas först efter förhandlingar på det sätt som var fallet i Lavalmålet. Regeringen följer därför dom- stolens synpunkt på lagtextens utformning i detta avseende. , LO och TCO tar upp frågan om stridsåtgärder för att genomdriva krav på avtalsförsäkringar. Organisationerna föreslår att det i utstatio- neringslagen anges att även krav på tecknande av sådana avtalsförsäk- ringar kan genomdrivas med stöd av stridsåtgärder. De hävdar att utstationeringsdirektivet ger grund för att med stridsåtgärder genomdriva krav på att den utstationerande arbetsgivaren tecknar försäkringar såsom TFA (Trygghetsförsäkring vid arbetsskada) och TGL (Tjänstegruppliv- försäkring). Direktivets hårda kärna omfattar nämligen enligt artikel 3.1 e arbets- och anställningsvillkor på områdena för säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen. Denna uppfattning är emellertid enligt regeringen inte förenlig med uttalanden i Lavaldomen, se p. 20 och 83. kan därför inte med stöd av direkti- vets uttryck säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen åläggas en sådan skyldighet. En annan fråga är om försäkringar kan innefattas i begreppet minimilön. , LO och TCO hävdar att så är fallet. Regeringen återkommer till den frågan i författningskommentaren till 5 a §. Regeringen föreslår som en ytterligare förutsättning för rätten att vidta stridsåtgärder att de kollektivavtalsvillkor som krävs bara avser minimi- lön eller andra minimivillkor på de områden som avses i 5 § utstatione- ringslagen. Vidare föreslås att de villkor som krävs måste vara förmån- ligare för arbetstagarna än det som följer av 5 §. Utländska kollektivavtal och befintliga villkor underkändes i Lavaldomen eftersom lagen i nu aktuell del befanns vara direkt diskriminerande mot företag från andra medlems- stater. ställningstagande i denna del motiverades med att lex inte tar hänsyn till om ett företag från en annan medlems- stat redan är bundet av ett avtal i hemlandet, oavsett innehållet i detta avtal. Av detta kan man dra slutsatsen att rätten att vidta stridsåtgärder i syfte att få till stånd ett kollektivavtal på något sätt måste vara beroende av det utländska kollektivavtalets innehåll. Vidare är en inskränkning i friheten att utöva tjänster enligt fast praxis från tillåten endast under förutsättning att den har ett legitimt ändamål som är förenligt med fördraget och om den är motive- rad av tvingande hänsyn till allmänintresset. I Lavaldomen sägs att rätten att vidta fackliga stridsåtgärder för att skydda arbetstagarna kan utgöra ett sådant tvingande hänsyn till allmänintresset. En förutsättning för att en nationell reglering ska kunna accepteras på denna grund är dock bl.a. att den inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det aktuella syftet samt att den tar hänsyn till huruvida intresset redan tillgodoses genom nationella regler i det land där tjänsteutövaren är etablerad. En proportionalitetsprincip och en princip som brukar benämnas principen om ömsesidigt erkännande gäller enligt EG-rätten. I dessa principer ligger att de utstationerade arbetstagarna ska ges en verklig fördel för att en stridsåtgärd ska kunna motiveras med hänvisning till skyddet för arbetstagarna. Detta synes innebära att en spärr måste finnas mot att stridsåtgärder tillåts för att driva igenom villkor som det utstationerande företaget redan tillämpar för att systemet ska kunna försvaras EG-rättsligt. Ett system med stridsåtgärder för att genomdriva kollektivavtalsvillkor bör på mot- svarande sätt som gäller för andra system enligt utstationeringsdirektivet kunna sätta för vilka villkor som ska tillämpas i värdstaten, men inte hindra tjänsteutövningen om tjänsteutövaren redan tillämpar mot- svarande eller bättre villkor på någon annan grund. Det kan därför knappast vara godtagbart att ha ett system som möjlig- gör att stridsåtgärder alltid ska kunna vidtas i syfte att genom kollektiv- avtal reglera villkoren för de utstationerade arbetstagarna. Om arbets- tagarna redan har villkor i nivå med det kollektivavtal som arbetstagar- organisationen vill teckna med arbetsgivaren, föreligger inte proportio- nalitet i förhållandet mellan stridsåtgärden och syftet med den. Principen om ömsesidigt erkännande respekteras inte, och från den utstationerade arbetstagarens utgångspunkter syftar inte stridsåtgärden till att förbättra arbets- och anställningsvillkoren jämfört med de villkor som redan gäller. Mot detta hävdar LO och TCO att ett kollektivavtal utgör en förutsätt- ning för att det ska kunna kontrolleras att arbetsgivaren verkligen tillämpar vissa villkor för sina utstationerade arbetstagare. De anser med stöd av att det åtminstone bör vara EG-rättsligt tillåtet att kräva att en arbetsgivare som påstår sig tillämpa lika bra eller bättre villkor än de som den fackliga organisationen kräver, bekräftar dessa villkor genom att teckna ett svenskt kollektivavtal. I vart fall anser orga- nisationerna att stridsåtgärder bör vara otillåtet endast om villkoren tillämpas enligt ett utländskt kollektivavtal. Regeringen delar dock utredningens uppfattning att intresset av kontroll och övervakning av att vissa villkor verkligen tillämpas inte utifrån EG-rätten i sig alltid kan motivera att ett kollektivavtal drivs igenom med stridsåtgärder. Det går inte att komma runt det faktum att underkände det svenska systemet där ett utländskt kollektivavtal kan trängas undan, trots att det innehåller lika bra eller bättre villkor än det kollektivavtal den fackliga organisationen kräver. Begränsas inte rätten att vidta stridsåtgärder på ett sätt som medför att hänsyn tas åtminstone till sådana villkor som arbetsgivaren redan tilläm- par enligt kollektivavtal, synes effekten bli en diskriminering av det slag som fann i Lavalmålet. Även en reglering som tar hänsyn till villkor som tjänsteutövaren tillämpar för de utstationerade arbets- tagarna, men som ändå alltid medger att stridsåtgärder vidtas för att genom ett kollektivavtal i bekräfta dessa villkor är därför enligt regeringens mening oförenlig med EG-rätten. Inte heller när det gäller villkor som den utländska arbetsgivaren tillämpar på annan grund än kollektivavtal kan, som utredningen funnit, övervakning och kontroll som ensam faktor innebära att stridsåtgärder alltid ska kunna vidtas för att åstadkomma ett kollektivavtal i . Inte minst gäller detta mot bakgrund av att det enligt svensk rätt inte finns några egentliga begränsningar i fråga om hur långtgående en strids- åtgärd kan vara. I praktiken kan ett krav på att teckna ett kollektivavtal med det enda syftet att åstadkomma viss kontroll av tillämpningen av vissa villkor genomdrivas med full kraft, med vidtagande av sympati- åtgärder från andra fackförbund osv., även om det i och för sig skulle vara klarlagt att arbetsgivaren tillämpar tillräckligt bra villkor på sina arbetstagare. Enligt regeringens bedömning skulle ett system som utan begränsningar tillåter sådana stridsåtgärder vara svårt att förena med EG- rätten. Till detta kommer att principerna om proportionalitet och ömse- sidigt erkännande inte är kopplade till det förhållandet att det föreligger ett utländskt kollektivavtal. Principerna måste anses medföra att även andra grunder för de tillämpade villkoren måste begränsa rätten att vidta stridsåtgärder i syfte att få till stånd ett svenskt kollektivavtal. De fack- liga organisationernas uppfattning att stridsåtgärder bör vara otillåtna endast om villkoren tillämpas enligt ett utländskt kollektivavtal kan där- för inte godtas. Regeringens slutsats är att en reglering av rätten att vidta stridsåtgärder måste innehålla en spärr mot att sådana åtgärder vidtas när arbetsgivaren redan tillämpar minst lika bra villkor som de som den fackliga organisa- tionen vill genomdriva, oavsett om villkoren tillämpas på grund av kollektivavtal, enskilda anställningsavtal eller utländsk lag. är det naturligtvis viktigt att systemet innefattar en möjlighet till övervakning och kontroll av att arbetsgivaren verkligen tillämpar sådana villkor som får krävas enligt utstationeringsdirektivet. Frågan är om systemet kan utformas så att de fackliga organisationerna får en möj- lighet till övervakning och kontroll som liknar den som följer av ett kollektivavtalsförhållande, som EG-rättsliga principer respek- teras. Detta bör enligt regeringens uppfattning kunna åstadkommas med en regel som innebär att den utstationerande arbetsgivaren för att vara fredad från stridsåtgärder måste visa att den utstationerade personalen har villkor som ligger minst i nivå med vad som kan krävas. För att freds- plikt ska råda åligger det därmed arbetsgivaren att lägga fram dokumen- tation eller annat underlag som visar att vissa villkor, enligt kollektiv- avtal, enskilt avtal eller på annan grund, verkligen tillämpas på de ut- stationerade arbetstagarna. Kan arbetsgivaren visa att villkoren håller tillräckligt hög nivå får ingen stridsåtgärd vidtas i syfte att få till stånd ett kollektivavtal. En sådan ordning innebär att hänsyn tas till de villkor som en tjänste- utövare från ett annat land redan tillämpar på de utstationerade arbets- tagarna på ett sätt som synes göra att EG-rättsliga principer respekteras. Regeln framstår också som en godtagbar lösning på det diskriminerings- problem som uppmärksammade i Lavaldomen, eftersom hänsyn tas till innehållet i ett eventuellt utländskt kollektivavtal. Sam- tidigt ges de fackliga organisationerna ett verktyg för att övervaka och kontrollera att godtagbara villkor verkligen tillämpas. Regeln, som är hämtad från utredningens förslag, har emellertid ifråga- satts från några håll under remissbehandlingen. LO och TCO uppger att det är vanligt att utstationerande arbetsgivare upprättar dubbla avtal inför en utstationering, där ett av avtalen är ett skenavtal att visa upp i värd- landet, och att det därför kan bli svårt för en arbetstagarorganisation att motbevisa arbetsgivarens påståenden. I vilken utsträckning detta verk- ligen förekommer i praktiken är inte känt. Även om det kan tänkas före- komma är det inget som enligt regeringens uppfattning bör få någon avgörande betydelse vid utformningen av regelsystemet. Problemet bör kunna lösas genom att ett relativt högt krav ställs på tillförlitligheten hos den utredning som arbetsgivaren måste lägga fram. I detta sammanhang vill regeringen också kommentera Lunds univer- sitets uppfattning att fackliga stridsåtgärder mot ett utstationerande i syfte att träffa kollektivavtal alltid strider mot EG-rätten, oavsett innehållet i det kollektivavtal som arbetstagarorganisationen vill få till stånd, med hänsyn till kollektivavtalets olika rättsverkningar enligt svensk rätt, t.ex. enligt medbestämmandelagen, anställningsskyddslagen och förtroendemannalagen. Med rättsverkningar avses här inte den av- talsrättsliga skyldigheten att följa avtalet och tillämpa dess villkor utan andra, särskilda rättsföljder som genom olika arbetsrättsliga lagar knyts till den omständigheten att ett kollektivavtal har ingåtts. Som exempel kan nämnas regeln om arbetsgivarens primära förhandlingsskyldighet enligt 11 § medbestämmandelagen och informationsskyldigheten enligt 19 § samma lag. anser att dessa rättsverkningar inte kan på- tvingas en utstationerande arbetsgivare med stöd av utstationeringsdirek- tivet och att de innebär ett hinder för den fria rörligheten som inte kan rättfärdigas. Även ger uttryck för denna uppfattning. I vilken utsträckning rättsverkningarna av ett kollektivavtal ska be- dömas enligt svensk rätt beror, som konstaterar, på internationellt privaträttsliga regler. När arbetet utförs i och ena parten i kollektivavtalet är en svensk arbetstagarorganisation ligger det närmast till hands att utgå ifrån att svensk rätt är tillämplig på avtalet. Detta medför, som påpekar, att de olika rättsverkningar som enligt svensk rätt är förknippade med ett kollektivavtalsförhållande inträder i förhållandet mellan det utstationerande företaget och den svenska fackliga organisationen när kollektivavtalet ingås. Detta förhållande kan synas medföra ett otillåtet hinder för den fria rörligheten enligt artikel 49 i fördraget. Regeringen anser dock att så inte blir fallet med de nya fredspliktsregler som föreslås, i synnerhet med hänsyn till den särskilda regel som diskuteras här. Det kommer nämligen enligt förslaget alltid att vara möjligt för en utstationerande arbetsgivare att freda sig mot stridsåtgärder utan att teckna ett svenskt kollektivavtal med alla dess rättsverkningar genom att visa att de befintliga villkoren ligger på en svensk minimistandard inom utstationeringsdirektivets hårda kärna. Arbetsgivaren kan alltså inte med fackliga stridsåtgärder påtvingas ett svenskt kollektivavtal. De nya reglerna skapar bara en möjlighet för de fackliga organisationerna att sätta press på arbetsgivaren att upprätt- hålla en svensk minimistandard på villkoren inom direktivets områden. Detta är i enlighet med utstationeringsdirektivets syfte. Naturligtvis kan det tänkas att arbetsgivaren ändå väljer att teckna ett svenskt kollektiv- avtal, men att den valmöjligheten finns kan enligt regeringens uppfatt- ning inte innebära att systemet ställer upp ett otillåtet hinder för den fria rörligheten. Vidare framhåller , och att den föreslagna regeln medför att svenska och ut- ländska arbetsgivare inte behandlas helt lika. De ifrågasätter om inte lösningen alltjämt innebär en otillåten diskriminering. En svensk arbets- givare har ju möjlighet att freda sig mot stridsåtgärder genom att hänvisa till bundenhet av ett kollektivavtal oavsett innehållet i detta. En arbets- givare från ett annat land kan enligt den föreslagna regeln inte freda sig enbart genom att vara bunden av ett kollektivavtal i hemlandet, utan bara genom att visa att villkoren som tillämpas på de utstationerade arbets- tagarna håller minst miniminivå i branschen i . Därmed blir det ibland tillåtet att tränga undan ett utländskt kollektivavtal till förmån för ett svenskt i situationer där detta inte hade varit möjligt om arbetsgivaren varit svensk. Regeringen delar trots detta utredningens bedömning att den föreslagna lösningen är godtagbar. Som utredningen anför är det ett grundläggande syfte med utstationeringsdirektivet att ursprungslandets villkor enligt lag eller avtal ska trängas undan till förmån för värdlandets på vissa om- råden. De nu föreslagna fredspliktsreglerna bygger på direktivets artikel 3.8 andra stycket, som medger att tillämpningen av vissa villkor kan genomdrivas, även om inte alla arbetsgivare i värdstaten omfattas av dessa. Vidare bör observeras att lex underkändes såsom direkt diskriminerande eftersom lagen tillåter undanträngning av ett utländskt kollektivavtal till förmån för ett svenskt utan att hänsyn tas till innehållet i avtalet. Med den lösning regeringen föreslår tas dock hänsyn till inne- hållet i det utländska avtalet.