prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Det kan exempelvis röra sig om fall som aktualiseras när lagen ska tillämpas men som inte uppmärksammats under lagstiftningsskedet. Ett område där möjligheten till lagprövning framstår som särskilt angelägen rör vissa centrala delar av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. RF. Här är det av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rättstillämpningen. Ett närbesläktat exempel är prövning mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa grundlagar har karaktär främst av straff-, skadestånds- och processrättslig specialreglering och utesluter delvis att allmänna bestämmelser i vanlig lag i dessa ämnen tillämpas. Ett tredje exempel rör frågor som har samband med interna- åtaganden. Mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF får detta särskild betydelse för frågor rörande svensk rätts förenlighet med . Vad som anförts ovan ska ses som exempel på områden där det är sär- skilt viktigt att lagprövningen får genomslag. På andra områden, t.ex. statsorganens arbetssätt och funktionsuppdelning, framstår det däremot som motiverat med ett mer begränsat utnyttjande av möjligheten till lagprövning. Som framgår av avsnitt 11.1.4 innebär de förändringar som regeringen föreslår rörande den kommunala självstyrelsen, särskilt införandet av en proportionalitetsprincip, att utrymmet för lagprövning av sådana frågor inte utökas i rättstillämpningen. I förhållande till vad som anförts framstår uppenbarhetskravet i den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF som mindre adekvat. Till detta kommer det förhållandet att det efter inkorporeringen av Europa- konventionen och införandet av bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF kan vara svårt att förena de åtaganden som följer av konventionen med ett krav på uppenbarhet för att åsidosätta en lag eller förordning som kan bedömas stå i strid med konventionen. Frågor om svensk rätts förenlighet med konventionen får alltså anses besvärliga att hantera inom ramen för nu- varande 11 kap. 14 § RF. Det kan också framstå som en underlig konse- kvens av tillämpning att uppenbarhetskravet upprätthålls i fråga om sådan lagstiftning som inte omfattas av unionsrätten medan motsvarande krav inte gäller vid prövning av föreskrifter som omfattas av unionsrätten, med dess allmänna principer om skydd för grund- läggande fri- och rättigheter. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med Grundlagsutred- ningen, att uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § RF bör tas bort. till LO anser regeringen inte att detta förslag riskerar att leda till att dom- Prop. 2009/10:80 stolarna utvecklas till fora för politiskt beslutsfattande. För att tydliggöra att lagprövningen ska ske med beaktande av grund- satserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, föreslår att det i bestämmelsen ska föras in en erinran som knyter an till det ovan sagda och som anger att dessa grundsatser särskilt ska beaktas vid prövning av en föreskrift som har beslutats av . Kammarrätten i ifrågasätter be- hovet av en sådan erinran eftersom dessa grundsatser redan är väl förank- rade i vårt konstitutionella system. Liknande synpunkter framför även Regeringen anser emellertid att en erinran om de grundläggande principerna om folksuveränitet och lagbundenheten har ett värde i regeringsformens lagprövningsbe- stämmelse. En erinran av detta slag utgör en påminnelse om att är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare som den tydliggör att det politiska beslutsfattandet i en rättsstat är bundet av vissa begränsningar. Regeringen anser därför liksom utredningen att det i bestämmelsen om lagprövning bör införas en erinran som anger att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av en föreskrift som beslutats av . Avsikten med erinran är inte, som vid synes anta, att lagprövningen ska variera i grad och omfattning beroende på vilken slags grundlagsbestämmelse som en lag prövas mot. En annan sak är att det på vissa områden, t.ex. i fråga om rättighetsskyddet, framstår som särskilt viktigt att lagprövningen får genomslag för att skyddet ska få verklig effekt. Det finns inte skäl att, som föreslår, i lagpröv- ningsbestämmelsen ta in en erinran om att en domstol ska vara uppmärk- sam på om en lag eller annan föreskrift strider mot för bindande internationell rätt. Enligt etablerade lagtolkningsprinciper ska svensk rätt i möjligaste mån tolkas på ett sätt som är förenligt med för bin- dande internationella överenskommelser (fördragskonform tolkning). 9 Vissa fri- och rättigheter 9.1.1Rättighetsreglernas koppling till medborgarskap Regeringens förslag: Bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen formuleras om så att det framgår att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Vissa remissinstanser, bl.a. tings- rätt, vid och Svenska , ifrågasätter om skillnaderna i fri- och rättighetsskyddet mellan svenska medborgare och utländska medborgare som lagligen vistas i är förenliga med internationella åtaganden. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för fri- och rättig- hetsskyddet i 2 kap. RF är att det gäller för svenska medborgare. tillerkänns även andra personer här i riket ett betydande skydd. Till sin omfattning är detta skydd med några få undantag närmast identiskt med det skydd som svenska medborgare har. Skillnaden är att grundlagsskyddet är svagare än för svenska medborgare genom att flera av fri- och rättigheterna kan begränsas genom särskilda föreskrifter i lag (2 kap. 22 § andra stycket RF). Vid sådana inskränkningar tillämpas inte merparten av de bestämmelser som uppställer särskilda krav för att en begränsning ska kunna godtas (främst 12 § andra stycket första och andra meningen samt 13 och 14 §§). Regeringen ansluter sig till bedömning att de likheter som finns i fri- och rättighetsskyddet för svenska medborgare och andra som vistas här bör komma till tydligare uttryck i lagtexten. Utgångspunkten bör således vara att det av respektive bestämmelse i 2 kap. RF uttryckligen framgår att skyddet gäller för båda dessa grupper. I några avseenden får det dock anges att bestämmelserna endast omfattar svenska medborgare. Detta gäller, liksom enligt nuvarande reglering, skyddet mot åsiktsregistrering, landsförvisning eller annat hinder för att resa in i landet samt skyddet för medborgarskapet och friheten att för- flytta sig inom riket och att lämna detta. De särskilda möjligheter som finns att genom särskilda föreskrifter i lag begränsa vissa fri- och rättigheter för andra än svenska medborgare bör bestå och komma till uttryck i en särskild bestämmelse. Vissa remissinstanser ifrågasätter skillnaderna i skyddet mellan svenska medborgare och utlänningar som lagligen vistas i . Utredningen har dock inte haft i uppdrag att se över dessa skillnader eller lämna förslag om förändringar av de regler som innebär att åtskillnad görs mellan svenska medborgare och andra som vistas i riket. Det finns därför inte något underlag för att ta ställning till om några sakliga ändringar bör göras i denna del. Regeringens förslag: Den möjlighet som finns att beröva en svensk medborgare sitt medborgarskap, om det sker som den enskilde blir medborgare i annat land, tas bort. Detsamma gäller i fråga om möjligheten att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, föreskriva att den som är medborgare även i den staten och varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap eller . förslag: Utredningen föreslår inte att möjlig- heten att föreskriva att en svensk medborgare, som är varaktigt bosatt i en annan stat och medborgare även där, ska kunna fråntas sitt svenska medborgarskap i enlighet med en överenskommelse med den staten. I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens. Remissinstanserna har inte någon erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Syftet med bestämmelserna i 2 kap. 7 § andra stycket första meningen sista ledet och tredje meningen RF är att det ska vara möjligt att ha ett regelverk som innebär att dubbelt med- Detta var också utgångspunkten i den tidigare I den nu gällande lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap accepteras emellertid dubbelt medborgarskap fullt ut. föreslår att sista ledet i andra stycket första meningen, som ger utrymme att beröva svenska medborgare sitt medborgarskap om det sker som den enskilde efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst blir medborgare i annat land, tas bort. Regeringen ansluter sig till utredning- Eftersom dubbelt medborgarskap numera accepteras utan begränsning finns det inte längre något behov av den möjlighet till in- skränkning av rätten till svenskt medborgarskap som bestämmelsen ger Som en konsekvens av den ändring föreslår an- ser regeringen att det även kan ifrågasättas om bestämmelsen i andra stycket tredje meningen bör tas bort. Av bestämmelsen följer att det får föreskrivas att en svensk medborgare, som sedan födelsen är medborgare även i en annan stat och varaktigt bosatt där, får fråntas sitt svenska medborgarskap om det följer av en överenskommelse med den andra staten. Som nämns ovan syftar regleringen till att möjlig- göra lagstiftning som har som målsättning att undvika dubbelt medbor- Eftersom dubbelt medborgarskap numera godtas utan begräns- ningar finns, liksom i fråga om berövande av medborgarskap vid sam- tycke m.m., inte längre något behov av att möjliggöra denna inskränk- ning i medborgarskapslagstiftningen. 9.2Vissa frågor om diskrimineringsskyddet 9.2.1Begreppet ras tas bort ur regeringsformen Regeringens förslag: Begreppet ras tas bort i regeringsformen. I stället anges tillämpningsområdet för diskrimineringsskyddet som etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. En mot- svarande ändring görs i den bestämmelse som reglerar möjligheten att inskränka skyddet för föreningsfriheten. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av dem som yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot att begreppet ras tas bort i regeringsformen. dessa finns ombudsmän (), Kammarrätten i , , och Svenska sektionen av (Amnesty). Säkerhetspolisen har inget att erinra mot den föreslagna ändringen under förutsättning att den inte begränsar möjligheten att på lagnivå inskränka föreningsfriheten för rasistiska JO anser att det kan finnas skäl att ytterligare över- väga den språkliga utformningen av det begrepp som ska ersätta ras. vid anser att det är vanskligt att avgöra om den föreslagna utformningen fyller avsett ända- mål men konstaterar att det i vart fall inte finns skäl att anta att någon försämring åstadkoms. Kammarrätten i anför att betänkandet inte ger tillräcklig vägledning i vad annat liknande förhållande kan innebära. Amnesty betonar vikten av tydliga skrivningar i propositionen för att säkerställa att ett försvagat skydd inte kan tolkas in i den föränd- rade bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Begreppet ras förekommer i några av regeringsformens nuvarande bestämmelser. Enligt 2 kap. 15 § RF får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. I 2 kap. 22 § första stycket 7 RF föreskrivs att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot miss- gynnande på grund av bl.a. ras. Av bestämmelsen i 2 kap. 14 § andra stycket RF följer vidare att föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. I förarbetena till 2 kap. 15 § RF hänvisas i fråga om definitionen av ras till förarbetena till bestämmelsen om straff för hets mot folkgrupp (SOU 1975:75 s. 206). Enligt dessa förarbeten åsyftas med ras de grupper av människosläktet som brukar upptas i antropologiska rasindelningar vilka grundar sig på skillnader i vissa ärftliga fysiska egenskaper, bl.a. pigmentering och ansiktsform (prop. 1970:87 s. 37). Vid behandlingen av en motion rörande frågan om utmönstring av begreppet ras ur all lagstiftning uttalade att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biolo- gisk synpunkt följaktligen heller ingen grund för att använda ordet ras om människor. gjorde även bedömningen att användandet av ordet ras i författningstext riskerar att underblåsa fördomar. menade vidare att regeringen borde göra en analys av i vilken utsträck- ning ordet ras förekom i olika författningar, som inte grundades på inter- nationella texter, och där det var möjligt föreslå en annan definition (bet. 1997/98:KU29 s. 7). I propositionen till den nya diskrimineringslagen (2008:567) bedömde regeringen att det tillgängliga utredningsunderlaget inte gav tillräckligt stöd för att ta bort begreppet ras ur alla författningar (prop. 2007/08:95 s. 120). Regeringen ansåg emellertid att bruket av begreppet i lagtexten skulle kunna ge legitimitet åt rasistiska föreställningar och kunna befästa ras som en existerande kategori. Det var därför inte önskvärt att använda begreppet i diskrimineringslagen. Det finns mot denna bakgrund skäl att överväga om begreppet ras kan tas bort i regeringsformen. Det kan inledningsvis konstateras att enligt regeringens förslag ska bestämmelserna i 2 kap. RF formuleras om, så att utgångspunkten för rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket (se närmare avsnitt 9.1.1). Som en följd av detta kommer en bestämmelse motsvarande 2 kap. 22 § första stycket RF inte att tas in i regeringsformen. Någon ändring av begreppet ras i den bestämmelsen blir således inte aktuell. En förutsättning för att begreppet ras ska kunna tas bort ur 2 kap. 15 § RF är, som anför, att det inte medför ett svagare skydd för utsatta grupper. Lagtexten bör således ges en utformning som även i fortsättningen förbjuder lagstiftning som innebär diskriminering på grund av föreställningar om ras. I den nya diskrimineringslagen anges etnisk tillhörighet som en av diskrimineringsgrunderna. Enligt 1 kap. 5 § i den lagen avses med detta begrepp nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Som anför överensstämmer inte defi- nitionen av etnisk tillhörighet i diskrimineringslagen med diskrimine- ringsgrunderna i 2 kap. 15 § RF. Enligt grundlagsbestämmelsen förbjuds, till skillnad från i diskrimineringslagen, inte missgynnande på grund av nationellt ursprung. Uttrycket etnisk tillhörighet kan därför inte användas i grundlagen i samma betydelse som i den nya diskrimineringslagen utan att grundlagsbestämmelsens innebörd förändras. Ett alternativ skulle kunna vara att använda detta uttryck i en annan betydelse än i diskrimine- ringslagen och då låta nationellt ursprung utgå ur definitionen. Det skulle dock inte vara lämpligt att använda etnisk tillhörighet i en annan betydelse i grundlag än i diskrimineringslagstiftningen. Utredningen föreslår att frågan i stället bör lösas genom att bestämmel- sen ändras så att uttrycket ras ersätts med annat liknande förhållande. Förslaget innebär således att diskrimineringsgrunderna i bestämmelsen anges som etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. JO anser att det kan finnas skäl att ytterligare överväga den språkliga utformningen av det nya begreppet. Regeringen vill dock framhålla att det föreslagna begreppet annat liknande förhållande används i den nya diskrimineringslagens definition av etnisk tillhörighet. Med detta be- grepp avses bl.a. ogrundade föreställningar om ras (prop. 2007/08:95 s. 118 f.). förslag ansluter således till den lösning som valdes i den nya diskrimineringslagen för att begreppet ras skulle kunna undvikas. Mot bakgrund härav ställer sig regeringen bakom utred- ningens förslag när det gäller bestämmelsens språkliga utformning. Med anledning av att Kammarrätten i efterlyser en mer ut- förlig diskussion om vad det föreslagna nya begreppet kan innebära, vill regeringen framhålla att förslaget inte är avsett att medföra någon föränd- ring av bestämmelsens tillämpningsområde. Med annat liknande för- hållande avses, som anför, framför allt sådana föreställningar om ras som omfattas av uttrycket ras enligt den nuvarande lydelsen. Regeringen bedömer, i likhet med bl.a. och vid , att förslaget inte innebär någon försvagning av skyddet för utsatta grupper. Enligt 2 kap. 14 § andra stycket RF får föreningsfriheten begränsas bl.a. såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. Bestämmelsen har sin grund i FN:s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering som kräver att konventionsstaterna förbjuder rasistiska organisationer. Det bör framhållas att bestämmelsen i 2 kap. 14 § andra stycket RF inte i sig medför att uppfyller konven- tionens krav på förbud mot rasistiska organisationer. Bestämmelsen ser endast till att inskränkningar av föreningsfriheten för sådana organisa- tioner inte blir grundlagsstridiga om de sker enligt föreskrifter som Prop. 2009/10:80 meddelas i lag. En förutsättning för att begreppet ras ska kunna tas bort ur bestämmel- sen är, som Säkerhetspolisen framhåller, att den ges en lydelse som inte minskar möjligheten att på lagnivå inskränka föreningsfriheten för rasis- tiska sammanslutningar. Regeringen delar upp- fattning att detta kan åstadkommas genom en lagteknisk lösning mot- svarande den som föreslagits i fråga om bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF. Utgångspunkten för förslaget är således att det ska vara möjligt att in- skränka föreningsfriheten för sammanslutningar vilkas verksamhet inne- bär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Ändringen är inte avsedd att påverka utrymmet för att på lagnivå begränsa föreningsfriheten. 9.2.2Diskriminering på grund av sexuell läggning Regeringens förslag: Diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen utvidgas till att även avse sexuell läggning. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig är alla posi- tiva till eller har inget att erinra mot att diskrimineringsskyddet i 2 kap. RF utvidgas till att avse även sexuell läggning. ombudsmän (), Kammarrätten i , tings- rätt, vid , advokatsamfund, (), Riksför- bundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL), Svenska avdelningen av (), , Svenska sektionen av (Amnesty), och Medborgar- Kammarrätten i efterlyser dock en mer utförlig diskussion om vad det föreslagna nya begreppet innebär. och , föreslår att samtliga diskrimineringsgrunder som anges i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF bör omfattas av diskrimineringsskyddet i 2 kap. RF. Amnesty välkomnar en utredning kring denna fråga, där även en analys av diskriminering på grund av könsöverskridande identitet och uttryck Amnesty förordar vidare en övergångsbestämmelse framför ett undantag från diskrimineringsskyddet men anser att det bör tydliggöras att målsättningen är att ta bort eller ändra befintlig lagstiftning som inne- bär ett missgynnande på grund av sexuell läggning. RFSL anser att könsidentitet och könsuttryck bör föras in i såväl mål- sättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF som i det rättsligt bindande diskrimi- neringsskyddet i 2 kap. RF. RFSL anser, mot bakgrund av att en köns- neutral äktenskapslagstiftning nu har införts, att det inte finns något behov av en sådan övergångsbestämmelse som Om det fortfarande finns diskriminerande lagstiftning bör denna, enligt RFSL, ändras. anser att det bör övervägas om det rättsligt bindande diskrimineringsskyddet i regeringsformen motsvarar det heltäckande diskrimineringsskydd som artikel 26 i FN:s internationella konvention Prop. 2009/10:80 om medborgerliga och politiska rättigheter ger samt om fler diskrimine- ringsgrunder ska tas in i 2 kap. RF. Tingsrätten anser inte att det finns skäl att skriva ihop skyddet för minoriteter och skyddet mot diskrimine- ring i en bestämmelse, utan menar att dessa rättigheter bör garanteras i två skilda paragrafer. anser att diskriminerings- skyddet bör regleras i en sammanhållen paragraf som förbjuder all diskriminering. Liknande synpunkter framförs av och . Vissa remissinstanser, t.ex. , Svenska FN-förbun- det och , anser att positiv särbehandling bör vara tillåten inte bara enligt bestämmelsen om könsdiskriminering i 2 kap. 16 § RF utan även enligt 2 kap. 15 § RF. Skälen för regeringens förslag Enligt målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket tredje meningen RF ska det allmänna motverka diskriminering av människor bl.a. på grund av sexuell läggning. Det rättsligt bindande diskrimineringsskyddet i 2 kap. RF ger dock inte något skydd mot sådan diskriminering. Regeringen delar uppfattning att regeringsfor- men bör ge ett starkare skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att införa sexuell läggning som diskrimineringsgrund i 2 kap. 15 § RF. Kammarrätten i efterlyser en mer utförlig diskussion om vad begreppet sexuell läggning innebär. Detta begrepp förekommer som nämns ovan redan i 1 kap. 2 § fjärde stycket tredje meningen RF. I förar- betena till den bestämmelsen uttalas att begreppet överensstämmer med den definition som återfinns i 2 § i den numera upphävda lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexu- ell läggning, dvs. homo-, bi- och heterosexuell läggning (prop. 2001/02:72 s. 50). Motsvarande definition finns även i gällande diskri- mineringslag (1 kap. 5 § 5 diskrimineringslagen [2008:567]). Begreppet bör i regeringsformen ha samma innebörd som i den underliggande lag- stiftningen, dvs. homo-, bi- och heterosexualitet. Förslaget att föra in sexuell läggning som diskrimineringsgrund i bestämmelsen om diskrimineringsskydd i 2 kap. RF innebär ett förbud mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till sin sexuella läggning tillhör en minoritet. Förbudet i bestämmelsen utgör ett minoritetsskydd, vilket innebär att endast den som på grund av sin sexuella läggning tillhör en minoritet skyddas enligt förslaget. Som påpekar omfattar det föreslagna skyddet därför i praktiken inte diskriminering av heterosexuella. Det finns lagar som innebär särbehandling på grund av sexuell läggning. Att en lag innebär särbehandling av homosexuella eller bisexuella räcker dock inte för att den ska komma i konflikt med det föreslagna diskrimineringsförbudet. För att en sådan konflikt ska upp- komma krävs att lagen innebär ett missgynnande. Det kan ofta vara svårt att avgöra om en särbehandling innebär ett missgynnande. Utredningen konstaterar att de lagar som innebär särbehandling på grund av sexuell läggning framför allt rör äktenskap och föräldraskap. Utredningen pekar bl.a. på att faderskapspresumtionen i 1 kap. 1 § för- äldrabalken, som innebär att en gift man anses vara far till ett barn som hans maka har fött under äktenskapet, inte är tillämplig i fråga om registrerade partner. Bestämmelsen är inte heller tillämplig när ett barn föds under ett äktenskap mellan två kvinnor (bet. 2008/09:CU19 s. 30). I betänkandet Föräldraskap vid assisterad befruktning (SOU 2007:3) föreslås att det ska införas en bestämmelse om föräldraskap för moderns partner föräldraskapspresumtion som motsvarar den nuvarande faderskapspresumtionen (a. bet. s. 75). Frågan bereds i . Sedan överlämnade sitt betänkande har riks- dagen beslutat om ändringar i som innebär att två personer av samma kön kan ingå äktenskap (prop. 2008/09:80, bet. 2008/09:CU19). Lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap har som en konsekvens av detta upphävts.