prop · GX0359 · 2009-12-01 00:00:00 — Skälen för regeringens ställningstaganden: Remissutfallet visar ett starkt stöd för utredningens förslag om att inrätta ett nytt trafikslags- övergripande trafikverk och en ny utvärderingsfunktion. Som vissa remissinstanser framhållit finns det flera tänkbara vägar att gå när det gäller att tillse att ett trafikslagsövergripande perspektiv får genomslag i trafikmyndigheternas arbete. Regeringen anser emellertid att utredningens förslag om ett samlat trafikverk, med en sammanhållen planerings- och förvaltningsverksamhet, är den lösning som bäst svarar mot den nya planeringsansats som utredningen föreslagit och som skapar de bästa förutsättningarna för tillämpningen av fyrstegsprincipen, funktionaliteten i hela transportsystemet, en önskvärd effektivisering av de statliga upphandlings- och beställningsfunktionerna och en lämplig och enhetlig regional representation. Utredningens förslag om vilka verksamheter/verksamhetsdelar som bör sammanföras hos finner regeringen i huvudsak väl avvägt. Regeringen har därför med några undantag följt förslaget i denna del (se härom avsnitt 4.4.2). Däremot anser regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att utredningens förslag om att ge i uppdrag att tillhandahålla administrativt stöd och IT-stöd till samtliga myndigheter inom transport- området inte bör genomföras. Regeringen är medveten om att storlek kan komma att medföra inte bara fördelar (bl.a. i beställarrollen) utan även vissa nackdelar. Riskerna för en mer svårstyrd myndighet är emellertid till stor del en fråga om intern organisation och överväger enligt regeringens mening inte de vinster som beskrivits. Regeringen instämmer i de synpunkter som har framförts om betydelsen av att upprätthåller en hög regional närvaro och kompetens. Därför har regeringen i sina direktiv (dir. 2009:75) om inrättande av lämnat särskilda instruktioner om bl.a. regional organisation, samordning och tillgänglighet för att tillgodose dessa hänsyn. Flera remissinstanser har påpekat behovet av att balanseras av ökad styrning. Regeringen bedömer att den nya myndigheten , som ska vara regeringens stöd för utvärderingar och analyser inom transportområdet, kommer att kunna tillföra regeringens arbete den ytterligare kvalitetsförstärkning och sakkunskap som behövs för en effektiv uppföljning och styrning av verksamhet. Utredningens förslag om en utvärderingsfunktion har mött allmänt bifall medan förslaget att knyta den till VTI har väckt lika utbredd kritik. Regeringen anser att den särskilda utvärderings- och analysmyndighet under regeringen som ska bildas är en ändamålsenlig lösning som tillgodoser regeringens behov av en stödfunktion och kraven på självständighet från de verksamheter som avses bli föremål för granskning och utvärdering. Denna lösning är dessutom i linje med vad flera remissinstanser föreslagit. Utredningen angav i sitt slutbetänkande att den inte inom uppdragets tidsram hunnit med att företa en analys av risker med och kostnader för att bilda ett Trafikverk samt rekommenderade regeringen att genomföra en sådan analys. Regeringen uppdrog åt en konsultfirma att genomföra analysen. Konsultfirman inkom med en rapport som identifierar risker och möjligheter med att sammanföra och till ett verk samt lämnar rekommendationer för att hantera riskerna. Rapporten har ingått i underlaget för regeringens Prop. 2009/10:59 beslut att inrätta . 5.2Allmänt om samtliga lagförslag Från övertar verksamhetsområden från ett antal myndigheter. För att verksamheterna rent formellt ska kunna bedrivas måste en ändring av myndighetsnamnet ske i de författningar där verksamheterna regleras och nuvarande myndigheter omnämns. Emellertid är det endast i ett fåtal fall som berörda myndigheters namn förekommer i lagtext. Dessutom är det bara två av de berörda myndig- heterna, och , som omnämns. Regeringens förslag härvidlag innebär att ett antal lagar ändras endast på så sätt att den nuvarande myndighetens namn byts ut mot . Såsom angetts i föregående avsnitt har dock dessa ändringar givetvis sin grund i beslutet att faktiskt flytta över verksamheterna till den nya myndigheten. De förslag som innehåller enbart namnändringar redovisas i avsnitt 5.3. Det ska anmärkas att i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152) namn- ändringen även har materiell betydelse, varför den kommenteras särskilt. Beträffande väglagen (1971:948) och lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning föreslås förutom namnändring en redaktionell ändring. Lagförslagen behandlas för sig i avsnitt 5.4 resp. 5.5. I det förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg som remitterades till Lagrådet ingick en övergångsbestämmelse som angav att vid tillämpningen av 7 a § förvaltnings- processlagen (1971:291) övertar funktion som den enskildes motpart i överklagade ärenden. Lagrådet har anmärkt att det i övergångsbestämmelsen inte tas uttrycklig ställning till om också kan överta klagorätt när länsrättens dom gått emot. Lagrådet anför att situationen kan uppkomma när domen meddelats före och har upphört att existera men klago- tiden alltjämt löper. Enligt Lagrådet är det inte självklart att skulle ha klagorätt utan uttryckligt lagstöd, om inte varit den enskildes motpart i processen hos länsrätten. Enligt regeringens mening gäller utan särskild reglering att en myndig- het som övertar en annan myndighets verksamhet i motsvarande mån övertar denna andra myndighets partsställning i pågående och framtida processer. Den övergångsbestämmelse som föreslogs syftade endast till att förtydliga vad som ändå gäller. Som Lagrådets påpekande visar kan emellertid övergångsbestämmelsen ge upphov till tvekan om vad som gäller i de fall som bestämmelsen inte uttryckligen omfattar. Regeringen har därför övervägt att komplettera bestämmelsen men funnit att en sådan komplettering riskerar att bli ofullständig eller på annat sätt missvisande. Eftersom ett förtydligande av övergångsbestämmelsen således riskerar att motverka sitt syfte finner regeringen att den i stället helt bör utgå. Lagförslag där endast myndighetens namn ändras Regeringens förslag: Myndighetsnamnen och Väg- verket ändras till i de lagar där dessa namn före- kommer. De lagar som berörs och där endast myndighetens namn ändras är lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., fastighets- taxeringslagen (1979:1152), lagen (1995:1649) om byggande av järn- väg, yrkestrafiklagen (1998:490), lagen (2001:558) om vägtrafik- register och fordonslagen (2002:574). Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att fastighets- taxeringslagen (1979:1152) ändras på så sätt att myndighetsnamnet utgår ur definitionen av kommunikationsbyggnader i 2 kap. 2 §. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med rege- ringens. Remissinstanserna: har motsatt sig promemorians förslag om ändring i fastighetstaxeringslagen och i stället föreslagit att myndig- hetsnamnet byts ut mot . har förklarat sig inte ha något att erinra mot promemorians förslag. I övrigt har inga remissinstanser haft några synpunkter på förslagen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.1 har redovisats de principiella överväganden som ligger bakom beslutet att inrätta Trafik- verket och vilken verksamhet myndigheten ska bedriva. Såsom där anförts kommer beslutet till uttryck genom de nu föreslagna lagänd- ringarna. Ytterligare motivering till förslagen är därför inte nödvändig. Beträffande förslaget till ändring i fastighetstaxeringslagen vill rege- ringen dock anföra följande. Enligt 3 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen är kommunikations- byggnader och andra specialbyggnader samt mark som hör till dessa byggnader och markanläggningar som hör till sådana fastigheter undan- tagna från skatte- och avgiftsplikt. Begreppet kommunikationsbyggnad definieras i 2 kap. 2 § samma lag. Av första stycket av definitionen fram- går att garage, hangar, lokstall, terminal, stationsbyggnad, expeditions- byggnad, vänthall, godsmagasin, reparationsverkstad och liknande utgör kommunikationsbyggnad, om byggnaden används för allmänna kommunikationsändamål. Till denna grupp av byggnader torde, förutom de särskilt omnämnda byggnaderna, i princip hänföras övriga byggnader som används för allmänna kommunikationsändamål, såsom trafik- ledningscentraler och flygledartorn. Härutöver anges i andra stycket av definitionen att byggnader som används i ett antal bolags och statliga myndigheters, däribland , verksamheter utgör kommunikationsbyggnader. Även om det inte kommit till uttryck i lagtexten får det anses att det också för den sistnämnda gruppen kommunikationsbyggnader har förutsatts en användning som motsvarar allmänna kommunikationsändamål. Så har bestämmelsen också tillämpats i praxis (se rättsfallet RÅ 1987 ref. 142). I den remitterade promemorian har dragits den slutsatsen att för bl.a. del kommunikationsbyggnader enligt andra stycket därmed redan omfattas av definitionens första stycke. Vid sådant förhållande skulle andra stycket inte fylla någon praktisk funktion för del. har invänt mot denna slutsats och anfört att verket är ägare till ett stort antal byggnader som inte kan hänföras till dem som räknas upp i första stycket, t.ex. teknikhus och driftledningscentraler, vilka om förslaget genomförs kommer att bli skattepliktiga. har uppgett sig ha 3 000 fastigheter som har typkod 829 (specialenhet, kommunikationsbyggnad), för vilka skatteplikt inte råder. Vidare har anfört att ett byte av till inte kommer att leda till någon utvidgning av det skatte- och avgiftsfria området eftersom det för tillämpningen av andra stycket krävs att byggnaden används för ett allmänt kommunikationsändamål. I motsats till bedömer regeringen att både driftlednings- centraler och teknikhus är byggnader som kan jämställas med de byggnadstyper som räknas upp i första stycket av definitionen. Enligt regeringens bedömning torde de byggnader som används av för allmänna kommunikationsändamål utan att kunna hänföras till uppräkningen i första stycket vara utomordentligt få, om ens några. Regeringens utgångspunkt är att den nu aktuella lagändringen ska vara skattemässigt neutral. Med ett fastighetsbestånd om 3 000 skatte- och avgiftsfria enheter finns det trots vad som anförts en risk att gräns- dragningsproblem uppstår i en omfattning som inte är försumbar. Det skulle i sin tur kunna komma att medföra en ökad skattebelastning för . Nackdelen med alternativa förslag, å andra sidan, är en motsvarande risk för en utvidgning av det skatte- och avgiftsfria området, eftersom, vid en namnändring till , såväl byggnader som används i , , och verksamheter som i verksamhet kommer att kunna omfattas av andra stycket av definitionen. Enligt regeringens uppgifter kommer endast ett mindre antal bebyggda fastigheter i ägo att föras över till . Det rör sig bl.a. om två vägstationer, ett vägmuseum och ett antal färjevaktstugor. Vägstationerna och färje- vaktstugorna är undantagna från skatt och avgift och vägmuséet är taxerat till ett värde . hyr därutöver ett antal byggnader för sin verksamhet, huvudsakligen kontorslokaler. Det är regeringens bedömning att de nu nämnda ägda eller hyrda byggnaderna inte kommer att undantas från skatte- och avgiftsplikt i vidare mån än om förslag genomförs. Den verksamhetsöverföring som kommer att ske från , och kommer inte att medföra någon över- flyttning av fastigheter. Det som kvarstår är risken att byggnader som är skatte- och avgiftspliktiga tas i anspråk av Trafik- verket på sådant sätt att de ska klassificeras som kommunikations- byggnader. Denna dynamik föreligger emellertid och utgör på så sätt en inneboende risk i skattesystemet. Sammantaget gör regeringen bedömningen att skälen för att utvidga tillämpningsområdet för andra stycket i definitionen av kommunika- tionsbyggnader till hela verksamhet väger tyngre än de finansiella konsekvenser som kan väntas. En alternativ lösning skulle kunna vara att begränsa tillämpnings- Prop. 2009/10:59 området till den del av det framtida verksamhet som motsvarar det nuvarande verksamhet. En sådan avgränsning är dock lagtekniskt svår att åstadkomma, särskilt som det inte kan uteslutas att kommer att utnyttja möjligheter till gemensamt resursutnyttjande för att uppnå de effektiviseringsvinster som är ett av syftena med omorganiseringen av trafikmyndigheterna. Bestämmelsen riskerar i så fall att bli svår att tillämpa eller ge icke avsedda resultat. Mot bakgrund av det ovan anförda ansluter sig regeringen till uppfattning att namnet bör bytas ut mot i uppräkningen av verksamheter i andra stycket av definitionen av kommunikationsbyggnader i 2 kap. 2 § fastighets- taxeringslagen. 5.4Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) Regeringens förslag: I väglagen (1971:948) ändras myndighets- namnet till . Dessutom förtydligas befogenheten enligt 26 § tredje stycket att besluta om inskränkning i skyldigheten att vidta åtgärder för drift av väg. Promemorians förslag: I promemorian föreslogs inget förtydligande av befogenhet enligt 26 § tredje stycket väglagen. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon synpunkt på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 26 § tredje stycket väglagen kan , om särskilda skäl föreligger, besluta om inskränkning i skyldigheten att vidta åtgärder för drift av väg. Därvid meddelar de föreskrifter som behövs. Innebörden härav är, enligt regeringens bedömning, att i enskilda fall får besluta om inskränkning i skyldigheten och därvid uppställa de villkor som behövs. Utformningen av bestämmelsen är i detta avseende föråldrad. I samband med att befogenheten nu förs över till bör bestämmelsen förtydligas. Bestämmelsen har formulerats i enlighet med Lagrådets förslag. Lagrådet har vid sin behandling av remissen vidare uppmärksammat att namn förekommer också i punkten 4 i övergångsbe- stämmelserna till väglagen. Bestämmelsen innehåller en regel om att regeringen får delegera rätten att meddela föreskrifter i ett visst ämne till [statens vägverk], numera . Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen ska ändras så att regeringen har frihet att själv avgöra till vilken myndighet denna rätt ska delegeras, eftersom detta överens- stämmer bäst med regeringsformens principer. Bestämmelsen har ändrats i enlighet med Lagrådets förslag. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:150) om Regeringens förslag: I 7 § 2 och 3 lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning ändras myndighetsnamnet till . I 7 § 2 ändras dessutom ordet trafikövervakning till vägtrafikövervakning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att i promemorian inte föreslogs någon ändring av punkten 3. Remissinstanserna: , och har påpekat att i konsekvens med ändringen i punkten 2 bör myndighets- namnet ändras till i punkten 3. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 § 2 lagen om allmän kameraövervakning krävs inte tillstånd för allmän kameraövervakning som utförs av vid bl.a. trafikövervakning. Den trafiköver- vakning som utförs av har beskrivits i förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning (se prop. 1997/98:64 s. 33). Som framgått tidigare i denna proposition föreslås och verksamheter helt övertas av det nya . Eftersom Trafik- verkets ansvarsområde förutom vägtrafik kommer att omfatta järnväg, utöver vissa funktioner som avser luftfart och sjöfart, kommer emellertid, om så sker, undantaget från tillståndsplikten för trafikövervakning att bli mer vidsträckt än . För att undvika detta behöver lagtexten anpassas. Det kan lämpligen göras genom att ordet trafikövervakning byts ut mot vägtrafikövervakning. Avsikten med denna ändring är att tillämpningsområdet för undantaget ska förbli detsamma som . Undantaget ska således även fortsättningsvis omfatta sådan övervakning som utförs av utan krav på tillstånd och som primärt sker i vägtrafikens intresse. Utanför tillämpningsområdet faller därmed över- vakning som huvudsakligen sker för andra syften, även om över- vakningen i och för sig även skulle involvera trafik på väg. Ett hypo- tetiskt exempel är kameraövervakning vid järnvägsövergångar. Som bl.a. påpekat bör även i 7 § 3 samma lag myndighets- namnet ändras till . Såsom betonats i tidigare avsnitt är regeringens förslag i denna proposition i huvudsak begränsade till utbyte av myndighetsnamn i ett antal författningar. Förslaget till ändring i fastighetstaxeringslagen innebär dock att förutsättningarna för prövning av skatte- och avgiftsfrihet ändras eftersom begreppet kommunikationsbyggnad får en något vidare definition. Ändringen förutses inte få några nämnvärda konsekvenser för arbete. Eftersom begreppet kommunika- tionsbyggnad och därmed utrymmet för skatte- och avgiftsfrihet utvidgas kan förslaget åtminstone i teorin få konsekvenser för statens inkomster. Dessa konsekvenser bedöms bli högst marginella. Inrättandet av kommer att få vissa praktiska konsekvenser för företag och medborgare. Den samlade verksamheten förväntas bli mer enhetlig och mer effektiv. För allmänhetens del innebär det förhållandet att många verksamheter samlas i en och samma myndighet t.ex. att kontakter i olika ärenden i fortsättningen underlättas. 7.1Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) Ändringen innebär, förutom att namnet ersätts med namnet , ett förtydligande av att i ett beslut enligt 26 § tredje stycket de villkor som behövs får anges. Ändringen innebär således ingenting nytt i sak. Lydelsen av styckets sista mening har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.4. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna p. Ändringen har kommenterats i avsnitt 5.4. 7.2Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) Ändringen innebär att namnet ersätts med namnet Trafik- verket i andra stycket av definitionen av kommunikationsbyggnader. Ändringen innebär en marginell utvidgning av tillämpningsområdet för definitionens andra stycke eftersom alla byggnader som används, eller kommer att användas, för allmänna kommunikationsändamål i de verksamheter som sammanförs i kommer att omfattas. I princip samtliga dessa byggnader bedöms dock utgöra kommunikationsbyggnader enligt definitionens första stycke. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.3. 7.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning I punkten 2 ändras förutom myndighetsnamnet ordet trafiköver- vakning, till vägtrafikövervakning. Genom sistnämnda ändring avgränsas bestämmelsens tillämpningsområde till sådan övervakning av trafiken på väg som är undantagen från tillståndsplikt. Någon materiell ändring av bestämmelsen är således inte avsedd. Ändringen av myndighetsnamnet i punkten 3 är en konsekvens av ändringen i punkten 2. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.5. Sammanfattning av slutbetänkande SOU 2009:31 uppdrag är att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , Luftfarts- verkets, Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Utifrån analysen är utredningens uppgift att föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringslivet sätts i centrum, att det trafikslagsöver- gripande synsättet stärks i planeringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter inom transportsektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Utredningen har lämnat delbetänkandet Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) samt delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). I slutbetänkandet behandlas det statliga åtagandet, det regionala inflytandet, planeringssystemet och den framtida organiseringen av de statliga verksamheterna inom transport- området. Utredningens överväganden och förslag Utredaren ska enligt direktiven: -analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör bedrivas, -föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett statligt åtagande ska organiseras och finansieras, -se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transport- infrastrukturen på lång och medellång sikt, -analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering, -vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheterna, -föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn, -kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och kundperspektiv kräver regional närvaro. Utgångspunkter och nya förutsättningar Det statliga åtagandet inom transportområdet har varit omfattande. har statens åtagande reducerats genom att de infrastrukturproducerande och trafikerande uppgifterna successivt har avskiljts från staten. har bolagiserats, producerande verksam- heter har konkurrensutsatts och slutligen bolagiserats och överväganden pågår om fortsatta marknadslösningar när det gäller produktion och trafikering. Statens roll har således förändrats. Statens roll och ansvar är huvudsakligen att skapa och besluta om policy, att förvalta transport- systemen och att beställa och upphandla ny infrastruktur. har lämnat två delbetänkanden. Det första Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar tar sikte på statens policyskapande roll. Vi föreslår i betänkandet att det otydliga uppdraget sektorsansvar ersätts med tydliga uppdrag som regeringen formulerar. Styrningen bör vara ett resultat av de mål och riktlinjer som lagt fast för transportpolitiken och de utmaningar som måste hanteras. Den policyskapande rollen blir särskilt väsentlig som en följd av de förslag som vi lämnar avseende de två övriga rollerna som staten har; rollen som systemförvaltare och rollen som beställare. Dessa två upp- gifter har statmakterna delegerat till myndigheterna inom transport- sektorn. Det andra delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden tar sikte på statens roll som beställare av entreprenader och konsulttjänster inom infrastrukturområdet. och genomför tillsammans upphandlingar till ett värde av cirka 30 mdr . Det utgör av den totala anläggningsmarknaden och verken har därmed stora möjligheter att påverka branschen. Den totala årliga marknaden för tekniska konsulter verksamma i är cirka 20 mdr kronor. Uppdrag inom området vägar och infrastruktur är cirka 5 mdr kronor. Trafikverken upphandlar alla de olika tjänster som krävs för att bygga och förvalta infrastruktur som exempelvis förstudier, utredningar, arbetsplaner, järnvägsplaner samt entreprenader för drift, underhåll och byggande. Framtagande av upphandlings- och förfrågningsunderlag, beställningar, upphandlingar och till projekten direkt kopplade projektledningsuppgifter såsom planering, genomförande och uppföljning är också exempel på funktioner som är gemensamma för trafikverken. Inom anläggningsbranschen finns det enligt utredningens uppfattning stora möjligheter till förbättringar. har denna bransch inte uppvisat någon ökning av produktiviteten. Snarare har utvecklingen varit negativ. Även en måttlig produktivitetsökning på några procent skulle ge ett betydande tillskott för nyinvesteringar av transport- infrastruktur. För att uppnå detta krävs enligt uppfattning ett samordnat genomförande av det program för att utveckla beställarfunktionerna och upphandlingarna som utredningen har före- slagit. Ett sådant samordnat genomförande blir effektivare i en gemen- sam organisation.