prop · GX031d3 · 2009-09-21 00:00:00 — Regeringen anser att fyller en viktig roll inom den finansiella sektorn. Den finansiella tillsynen är central för såväl stabiliteten i systemet som konsumentskyddet. har verksamhet kännetecknats av stora förändringar genom vidgade uppdrag vad gäller tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning. Inte minst de senaste två årens finanskris har understrukit den turbulenta miljö som myndigheten verkar i. Regeringen vill betona vikten av att den tillsyn som bedriver prioriteras utifrån dess betydelse för systemstabiliteten och konsumentskyddet. En viktig del i detta är att strategi för tillsynsarbetet är väl dokumenterad och kommunicerad. En annan viktig del är att i sin förebyggande tillsyn tillser att bankerna och kreditinstituten har en god kapitalberedskap och förebygger potentiellt skadliga risker i sin verksamhet. Proaktivitet förutsätter nära kontakt med relevanta aktörer inom den finansiella sektorn. Ett led i denna strävan bör vara att öka den operativa tillsynen som genomförs på plats. Regeringen vill även betona betydelsen av nyinrättade samordningsansvar och tillsynsansvar för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom det internationella samarbetet, främst inom ramen för EU, har en viktig uppgift som framöver kommer att utvecklas ytterligare. nya och utökade krav avseende samordning av tillsyn för gränsöverskridande banker och försäkringsbolag ska fullföljas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Regeringen vill även understryka vikten av att slutsatser av tillsynen ska vara underbyggda med kvalificerade analyser vilket, bl.a. förutsätter att analyserna sätts in i ett större finansiellt och samhällsekonomiskt perspektiv. På så sätt bör uppbyggnad och ansamling av risker kunna upptäckas tidigare. Utan tillräcklig analys och strategisk inriktning riskerar tillsynen att bli alltför reaktiv. bör också göra en översyn av prioriteringarna inom myndigheten mot bakgrund av erfarenheterna från den finansiella krisen. Inom konsumentområdet spelar en viktig roll genom sitt ansvar för tillsyn och reglering. uppdrag att genom information och privatekonomisk utbildning stärka konsumentskyddet har genomförts väl och bör kunna bedrivas även kommande år. En betydande del av resurser används för tillståndsprövning. Denna bör vara snabb och förutsägbar, särskilt då prövningen ofta berör nya företag eller företag i utveckling. Handläggningstiderna är oförändrade i förhållande innan och färre ärenden har behandlats inom utsatt tid. Regeringen bedömer att inom detta område bör förbättringar kunna genomföras. Uppgifterna inom ställer sammantaget stora krav på myndighetens kompetens och anpassningsförmåga och det är myndigheten som ansvarar för att nödvändig kompetens rekryteras, utvecklas och vidmakthålls. Dessutom ska tillse att verksamheten inom myndigheten kan bedrivas effektivt. I detta ligger bl.a. att myndighetens ledning utformar effektiva styrprocesser som medger flexibilitet och underlättar prioriteringar. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 medför att befintliga resurser kan utnyttjas mer effektivt. Regeringen ser positivt på de ambitioner och initiativ till förändringar som myndigheten nu vidtar. Statskontorets rapport utgör här ett underlag för den fortsatta utvecklingen av verksamhet. Det bör även betonas att tillförts ökade resurser, vilka främst motiverats av utvidgade uppgifter. Nya resurser måste dock alltid prövas mot befintlig verksamhet för att klargöra möjligheter till ökad samordning och ökad effektivitet inom myndigheten. Regeringen avser att i samband med styrningen av följa upp myndighetens insatser för att utveckla effektiviteten. Regeringens bedömning är att i stort har levt upp till ställda krav inom de givna ramarna. Därmed har bidragit till gällande mål för området (målen anges i avsnitt 9.2). Det senaste årets utveckling på de finansiella marknaderna har visat moderna ekonomiers beroende av stabila finansiella marknader med väl fungerande regler och tillsyn. Den internationella finanskrisen har också tydligt visat att staten har en central roll att spela för att minska olika störningar inom det finansiella systemet när dessa uppstår. Finanskrisen har ställt och det framväxande internationella tillsynssamarbetet inför nya utmaningar. Insatserna från regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter innebär att statens roll, och förväntningarna härpå, har förändrats. Krisen har också gett viktiga erfarenheter som gör att arbetet med reglering och tillsyn nu diskuteras, utvärderas och nyorienteras på olika nivåer. Som en konsekvens av den finansiella krisen har en rad insatser beslutats och genomförts, vilka redogörs för närmare i avsnitt 2.4.1. En redogörelse för regeringens ambitioner inom finansmarknadsområdet lämnas i avsnitt 2.6.1. har därutöver flera nya reformer genomförts eller föreslagits inom det finansiella området. Uppgiften att genomföra dessa ligger till stor del på . 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Nya och utvidgade regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har införts i enlighet med proposition Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet (prop. 2008/09:70, bet. 2008/09:JuU13, rskr. 2008/09:163). De nya bestämmelserna innebär att fler aktörer omfattas, att kraven på aktörerna höjs och att tillsynen skärps. Bestämmelserna omfattar även åtgärder mot finansiering av terrorism genom att samma åtgärder som används för att bekämpa penningtvätt även ska nyttjas för att förhindra finansiering av terrorism. har ett samordningsansvar för tillsynen som utförs vid flera myndigheter och organ. Genom förslagen i regeringens proposition Säljstödjande finansiering (prop. 2008/09:148) kan bl.a. ett företag i en icke finansiell koncern tillhandahålla finansiering i samband med avsättning av varor och tjänster som framställs eller säljs av ett annat företag i samma koncern utan krav på tillståndsplikt enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (bet. 2008/09:FiU31, rskr. 2008/09:262). Bestämmelserna om ägarprövning i finansiella företag har blivit tydligare och mer förutsägbara i samband med genomförandet av förslagen i proposition Förvärv av kvalificerade innehav i finansiella företag, m.m. (prop. 2008/209:155, bet. 2008/08:FiU32, rskr. 2008/09:225). Genom denna reform har EG:s s.k. förvärvsdirektiv (2007/44/EG) genomförts i svensk rätt. Förvärvsdirektivet harmoniserar den ägarprövning som ska göras vid vissa större förvärv av aktier eller andelar i kreditinstitut, värdepappersföretag och försäkringsföretag. Ändringarna innebär bl.a. att det tydligare anges vad ska väga in vid sin bedömning och hur myndighetens handläggning ska gå till. Regler som förbjuder börser att uppställa oskäligt betungande krav på börsens emittenter och deltagare har beslutats och genomförts genom regeringens proposition Oskäliga krav i börsens regelverk (prop. 2008/09:164, bet 2008/09:FiU30, rskr. 2008/09:261). EG:s direktiv om gränsöverskridande fusioner har genomförts för bankaktiebolag, kreditmarknadsföretag, fondbolag, värdepappersbolag, börser, clearingorganisationer och försäkringsaktiebolag genom förslagen i proposition Gränsöverskridande fusioner för finansiella företag m.m. (prop. 2008/09:180 bet. 2008/09:FiU38, rskr. 2008/09:298). 9.4.2Planerade reformer och insatser Några reformer planeras inom området, vilka också innebär utvidgningar av uppdrag. Ett arbete pågår med att utarbeta en ny försäkringsrörelselag. Den kommande reformen bygger på förslagen från . Utredningens förslag återfinns i betänkandet Ny associationsrätt för försäkringsföretag (SOU 2006:55). Betänkandet har remissbehandlats (Fi2006/2981). Den nya lagen innebär en språklig och redaktionell modernisering av rörelsereglerna för försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. De rörelseregler som gäller för försäkringsbolag avses i huvudsak gälla även för försäkringsföreningarna. I förslaget avses även ingå en långtgående anpassning för de nämnda företagen till det allmänna associationsrättsliga regelverket. Den nya försäkringsrörelselagen avses träda i kraft . Betaltjänstdirektivet (Directive, PSD) är antaget inom EU och ska införlivas med svensk rätt. Bestämmelserna innehåller regler för tillhandahållande av betaltjänster och syftar till att i stor utsträckning harmonisera regelverket för dessa tjänster inom EU. Dessutom innehåller direktivet regler om hur verksamheten i en ny form av institut, betalningsinstitut, ska bedrivas. ska enligt direktivet vara föremål för tillsyn på nationell nivå. Beredning av förslag till införlivande av betaltjänstdirektivet med svensk rätt pågår. Faktorer som nya europeiska regelverk, ökat internationellt tillsynssamarbete, ökad internationalisering av svenska finansiella företag och ökade krav avseende konsumentfrågorna, präglar verksamheten vid . ska läggas effekterna för myndigheten av den finansiella krisen. är mot denna bakgrund i behov av ökade resurser. proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99) ökades anslaget för . Därutöver föreslås ytterligare ett resurstillskott , vilket framgår av förslagen i avsnitt 9.5.1. Tabell 9.4 Anslagsutveckling för 1:11 1Inklusive tilläggsbudget till statsbudgeten 2009 (prop. 2008/09:99, bet. 2008/09:FiU21). 2Motsvarar 263 609 tkr prisnivå. Anslaget används för förvaltningskostnader avseende tillsyn och regelgivning inom det finansiella området. Inspektionens tillståndsprövning finansieras helt med avgifter från de ansökande företagen. Budget för avgiftsbelagd verksamhet Tabell 9.5 Offentligrättslig verksamhet Avgifterna regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos och genom förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Avgifterna bestäms i syfte att uppnå full kostnadstäckning. tar ut avgifter för den verksamhet som är anslagsfinansierad, bortsett från verksamheten som avser samordning av tillsyn för penningtvätt. Detta innebär att en 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 höjning av anslaget är saldoneutralt då motsvarande belopp tas in på inkomstsidan. I beloppen för intäkter till inkomsttitel ingår även bötesmedel och andra sanktionsavgifter som företagen under tillsyn betalar vid överträdelser, vilket förklarar överskottet . Tabell 9.6 Härledning av anslagsnivån 20102012, för 1:11 Förändring till följd av: Pris- och löneomräkning 2 Överföring till/från andra Förslag/beräknat anslag 1Statsbudget enligt beslut (bet. 2008/09:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på tilläggsbudget under innevarande år. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel statsbudget. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. har fått utökade uppgifter avseende såväl tillsyn som reglering avseende exempelvis arbetet med samlade kapitalbedömningar och det kommande Solvens 2-regelverket. Därutöver har myndighetens uppgifter utvidgats i samband med den finansiella krisen och de åtgärder som vidtagits genom regeringens stabilitetsplan. står vidare inför nya och utvecklade krav på samordning av tillsyn för gränsöverskridande tillsynsarrangemang vilka finns inom bankområdet, försäkringsområdet och för finansiella konglomerat. Mot bakgrund av ovanstående utökas anslaget med . Av anslaget beräknas avsättas för satsningar inom konsumentområdet för genomförande av bl.a. privatekonomisk utbildning och för den nya samordningsfunktionen inom för åtgärder mot penningtvätt och terrorism. Regeringen föreslår att anslaget för uppgår till . beräknas anslaget till och till . 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 är statens finansförvaltning. Uppdraget är att finansiera det som regering och riksdag har beslutat. I uppdraget ingår att vara statens internbank, förvalta och finansiera statsskulden samt att ge statliga garantier och lån. ansvarar för insättningsgarantin och investerarskyddet och är även stödmyndighet enligt lagen om statligt stöd till kreditinstitut. Verksamhetsgrenarna hänger naturligt ihop. Statens internbank tillhandahåller system för statens in- och utbetalningar. Skillnaden mellan in- och utbetalningarna till och från staten styr hur mycket behöver låna, vilket i sin tur påverkar statsskuldens storlek. Garantier är en latent skuld. Detta innebär att om staten måste infria en garanti eller ge finansiellt stöd utbetalas pengar, vilket gör att statsskulden ökar. Insättningsgarantin, investerarskyddet och stödet till kreditinstitut har starka beröringspunkter med övrig garantiverksamhet. Det lagfästa målet för statsskuldsförvaltningen är att låna till så låg kostnad som möjligt utan att ta för stora risker. Regeringen styr statsskuldsförvaltningen genom årliga riktlinjer till . har genomfört sina uppgifter inom befintliga ramar. Utfallet på förvaltningskostnadsanslaget blev , vilket motsvarar det anvisade anslaget. Statens internbank inom tillhandahåller system och tjänster till statliga myndigheter, affärsverk och vissa statliga bolag. Myndigheternas låneramar beslutas av och räntan på lån och placeringar bestäms utifrån kostnad för upplåningen. Statens internbank har, förutom att låna ut och ta emot inlåning, även i uppgift att hantera de månadsvisa överföringarna från anslag för förvaltningsändamål till statliga myndigheters räntekonton hos . För att myndigheterna ska kunna utföra betalningar för exempelvis transfereringar, skatter, löner och hyra upphandlar ramavtal för betaltjänster. De statliga myndigheterna är enligt betalningsförordningen skyldiga att avropa dessa avtal om inte särskilda skäl föreligger. De banker som har tecknat ramavtal med avseende betalningsförmedling är Nordea, och . förlängdes ramavtalen, vilket innebär att nuvarande avtal löper . tecknades nya ramavtal för betalkort, resekonto och inköpskort. Den statliga betalningsmodellen, av vilken ramavtalen utgör en viktig del, ska tillgodose behovet av säkerhet, information och valfrihet. Betalningarna ska förmedlas kostnadseffektivt och staten ska ha en konkurrensneutral relation till bankerna. fortsatte de statliga betalningarna att öka medan kostnaderna för att förmedla betalningarna minskade. En förklaring är att 2008 var första året då de nya ramavtalen fick fullt genomslag på årsbasis. uppgick betalningsflödet till , 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 vilket var en ökning på . Ramavtalsbankerna förmedlade 132 miljoner betalningar, för vilka myndigheterna betalade . I förhållande till 2007 betalade myndigheterna mindre 2008 för att få sina betalningar genomförda. var genomsnittspriset per betalning vilket kan jämföras 2007. Tabell 10.1 Antalet betalningar samt kostnader för betalningar i statens betalsystem Antal betalningar (miljoner) Total kostnad (miljoner kr) Kostnad/betalning (kr/st.) Den samlade utlåningen från statens internbank till myndigheter, affärsverk och vissa bolag uppgick till vid slut. Detta var lägre än . Förklaringen är främst att och löst in merparten av sina lån eftersom infrastrukturinvesteringar fortsättningsvis ska finansieras direkt från anslag. Den enskilt största låntagaren är . Myndighetens upplåning ökade med och uppgick till . Affärsverken och de statliga bolagen ökade tillsammans sin upplåning med till . Den största låntagaren bland dessa är som står för . Den samlade inlåningen till statens internbank från myndigheter, affärsverk och vissa bolag uppgick till vid slut. Detta är en ökning med jämfört med . Ökningen beror främst på den inrättade stabilitetsfonden, som innebar att fördes från statsbudgeten till ett konto hos statens internbank. Den årliga kundenkät som myndigheterna svarade på visar fortsatt god nöjdhet över internbankens service och tjänster. Nöjdkundindex var 85 av maximalt 100 , vilket var något högre än föregående år. Statsskuldspolitiken styrs av det övergripande målet att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras sam- tidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Den statsskuldspolitiska styrningen avser inte statsskuldens storlek, då denna i huvudsak påverkas av faktorer som finanspolitik och konjunkturutveckling. Regeringen styr statsskuldsförvaltningen genom treåriga riktlinjebeslut som fattas . lämnar förslag till riktlinjebeslut och remitterar förslaget till för yttrande. När regeringen har fattat riktlinjebeslut ansvarar för att strategiska beslut fattas inom ramen för regeringens riktlinjer och att dessa omsätts i den operativa förvaltningen av skulden. Centralt i riktlinjerna är besluten om skuldens sammansättning och löptid, eftersom dessa båda parametrar är avgörande för avvägningen mellan kostnad och risk. har regeringen lämnat en utvärderingsskrivelse avseende statens upplåning och skuldförvaltning till , men lämnas skrivelsen , vilket innebär att nästa utvärderingsskrivelse lämnas till . Vid behandlingen av skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2003 2007 (skr. 2007/08:104), gjorde finansutskottet bedömningen att regeringens beslut om riktlinjer för perioden fattats i enlighet med målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen (bet. 2007/08:FiU22, rskr. 2007/08:104). I betänkandet framgår även att utskottets helhetsintryck av verksamhet är mycket gott. Nedan redovisas i korthet uppnådda resultat samt regeringens preliminära syn på den genomförda statsskuldsförvaltningen 2008. En mer utförlig utvärdering av åren 20052009 kommer att lämnas till . Statsskuldens storlek och förväntade utveckling är en utgångspunkt för hur statsskuldspolitiken ska avvägas. har statsfinanserna varit starka, vilket har inneburit att statsskulden minskat. minskade statsskulden med , för att uppgå till vid slut (mätt som okonsoliderad statsskuld). I förhållande till BNP har skuldens andel minskat från . Statsskuld i procent av BNP (höger axel) har räntekostnaderna för statsskulden halverats, från runt till runt . Detta är både en följd av att statsskulden minskat och att räntenivåerna gått ner. I förhållande till BNP har de kostnadsmässiga räntorna minskat från till . Diagram 10.2 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor Räntekostnader i miljarder kronor (vänster axel) Räntekostnader som procent av BNP (höger axel) För styrningen av statsskulden används ett särskilt statsskuldsmått, kallat SSK- måttet, skuldens summerade kassaflöden. Syftet med SSK-måttet är att det ska spegla statsskuldens riskexponering på bästa sätt, varför kupongbetalningar och inflationskompensation inkluderas förutom den nominella skulden. Regeringen styr statsskuldens sammansättning genom att ange målandelar för valutaskulden och den reala kronskulden. Därtill består statsskulden av nominell kronskuld, vars andel blir en direkt konsekvens av målandelarna för de båda övriga skuldandelarna. Regeringen har strävat efter att minska andelen valutaskuld och öka andelen realskuld. I riktlinjebeslutet fastställdes att valutaskulden skulle minska till av statsskulden. I syfte att nå 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 önskad målandel för valutaskulden, beslutade regeringen om ett riktvärde för valutaskuldens amortering på . Vidare gavs möjlighet att avvika med ±15 miljarder kronor från den beslutade amorteringstakten. uppnåddes målet om valutaskuld, varför regeringen beslutade att upphäva amorteringsriktvärdet. I stället fastställdes att valutaskulden ska styras mot andelen med ett styrintervall på . Vid slut uppgick andelen valutaskuld till . I riktlinjebeslutet angav regeringen att den reala kronskulden skulle utgöra av statsskulden. fick i uppdrag att själv lägga fast ett avvikelseintervall kring andelen real kronskuld. Vid slut uppgick den reala kronskulden till . Detta var utanför det avvikelseintervall på som hade fastställt. I riktlinjerna skrev regeringen att man inte ser något hinder mot att avvikelseintervallet justeras om anser att det finns skäl för det. Motiveringen var att kostsamma återköp och tvära kast i upplåningspolitiken bör undvikas. Realskuldens storlek är svår att påverka då emissionerna är små och endast små volymer löper till förfall . Vid slut uppgick andelen nominell kronskuld till . Statsskuldens löptid styrdes genom att regeringen lade fast ett riktvärde för den samlade löptiden i statsskulden. Vid slutet av året uppgick den genomsnittliga löptiden till . Löptiden i de tre skuldslagen skiljer sig åt. var riktvärdet för den nominella skulden , för valutaskulden och för realskulden . lägger regeringen fast separata målvärden för vart och ett av de tre skuldslagen, i stället för som tidigare samlat för hela skulden. beslutades oförändrade löptidsriktvärden, förutom för realskulden som av tekniska skäl sänktes till . beslutade regeringen att temporärt upphäva riktvärdet för löptiden avseende den nominella kronskulden för att ge möjlighet att emittera en ny lång obligation i syfte att kunna tillgodogöra sig kostnadsfördelarna i en miljö med låga långa räntor. Ytterligare ett motiv var att minska refinansieringsrisken och sprida upplåningen på fler löptider i en situation när utsikterna för statsfinanserna försämrades och osäkerheten till- 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Totalt lånades i en 30- årig nominell obligation till räntan . har möjlighet att ta ränte- och valutapositioner för att, med beaktande av risk, sänka kostnaderna för statsskulden. Positionerna ska tas med derivatinstrument, men får inte tas på den svenska räntemarknaden. Positionerna begränsas genom att regeringen anger en samlad högsta risknivå. fattar beslut om de strategiska positionerna, medan den aktiva förvaltningen är delegerad inom myndigheten. beslutade att ta en strategisk position (motsvarande ) för en starkare krona genom att köpa kronor och låna i euro. Då kronan låg kvar på en svag nivå beslutade regeringen , efter förslag från , att höja utrymmet för strategiska positioner i kronor gentemot andra valutor . Skälet var att ge ytterligare flexibilitet i syfte att möjliggöra lägre kostnader för statsskulden. Bakgrunden var att kronan bedömdes vara betydligt svagare än vad som kunde motiveras av fundamentala förhållanden och att kronan rimligen borde stärkas när den finansiella oron ebbat ut och konjunkturen börjat återhämta sig. Genom att öka valutaexponeringen när kronan är svag och reducera den när kronan har stärkts kan kostnaden för statsskulden sänkas. realiserade en strategisk position avseende dollarförstärkning gentemot euron. Positionen resulterade i en vinst på . genererade den aktiva förvaltningen en vinst på . Den aktiva förvaltningens sammanlagda vinst för perioden 20042008 uppgick till . En vinst från en strategisk position eller från den aktiva förvaltningen minskar statens räntekostnader med samma belopp. Tabell 10.2 Resultat av aktiv förvaltning, var inflationstakten högre än den genomsnittliga break even-nivån i realskulden, vilket innebar att det kalkylmässiga resultatet för realskulden visade underskott . förföll en realobligation som introducerades . Den gav ett realiserat överskott på . Diagram 10.3 Kalkylmässigt resultat för realskulden fördubblades i det närmaste Riksgäldsspar till följd av insättningar från privatpersoner i samband med höstens finansoro. Upplåningen på privatmarknaden minskade kostnaderna för statsskulden med och med . Tabell 10.3 Kostnadsbesparing privatmarknadsupplåning marknads- och skuldvård har bedrivits enligt samma principer som tidigare (transparens, förutsägbarhet och långsiktighet). fick och den svenska statspappersmarknaden ett gott betyg i den årliga undersökningen gjord av marknadsundersökningsföretaget . utsattes systemet med marknadsvårdande repor för en så allvarlig påfrestning att faciliteten i statsskuldväxlar fick stängas. I stället beslutade att öka utbudet statsskuldväxlar genom extra utestående emissioner på . beslutade , med retroaktiv verkan, om en ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Därtill beslutade regeringen om ett tillägg i riktlinjebeslutet för statsskuldens förvaltning 2008, där den maximala utestående volymen av extraemitterade växlar begränsades till .