prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — SST menar, mot bakgrund av utredningens förslag att krav ska ställas på att organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad samt ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokra- tiskt samhälle, att det är angeläget att frågor kring demokrati och grundläggande värderingar också fortsättningsvis kan bearbetas i relation till trossamfund och folkrörelser. Centrum Mot Rasism (CMR) finner det anmärkningsvärt att utredningen inte föreslagit att det från statligt håll ska ställas villkor på folkrörelser att aktivt arbeta mot diskriminering och för ökat deltagande, delaktighet och mångfald ur ett mångkulturellt perspektiv, precis som det ställs krav på ett könsperspektiv. Att staten ställer krav på icke-diskriminering med statliga medel bör vara en självklarhet i utformningen av den nya folkrörelsepolitiken, menar CMR. , bisexuellas och transpersoners rättigheter instämmer med utredningens förslag om villkor, men anser att det föreslagna villkoret om demokratiska värderingar bör tydliggöras och bl.a. uttryckligen nämna frihet från diskriminering och respekt för mänskliga rättigheter. Även understryker vikten av att de organisationer som kan komma att få ekonomiskt stöd inte bara ska ha en demokratisk uppbyggnad utan även ett syfte som ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, så att bl.a. rasism och diskriminering motverkas och verksamheten bedrivs på ett jämställt sätt. Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS) anser att krav på aktivt arbete mot diskriminering på alla grunder redan ingår i de grundläggande principerna för villkor för bidrag, t.ex. villkor om demokratisk uppbyggnad, demokratiska värderingar och att verksam- heten ska vara förenlig med demokratins idéer. Uppföljning och utvärdering av att organisationer följer dessa principer ska ingå i återrapporteringen av verksamheten, anser SIOS. En modell liknande den som används för uppföljning av jämställdhet kan tas fram och tillämpas, menar SIOS. ställer sig bakom utredarens förslag kring villkor för bidrag till det civila samhällets organisationer och välkomnar särskilt förslaget om att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var huvudsakligen densamma som den som görs . Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition: Organisationerna stödjer allmänt de strukturella villkor för organisations- bidrag som redovisats i utkastet. I övrigt framför organisationerna i korthet följande. Forum för frivilligt socialt arbete, liksom Kontaktnätet, anser att bidragsvillkoren inte ska fokusera för mycket på medlems- statistik, bl.a. eftersom nyare former av engagemang kan bygga på andra former än medlemskap. Även organisationer med riksintresse, och inte endast de som har lokal eller regional förankring, bör kunna få organisationsbidrag. (NTF) framför att även organisationer som inte har enskilda medlemmar, som folkrörelsebaserade organisationer, bör ha möjlighet till organisa- tions- och verksamhetsbidrag. () anser att organisationernas röstbärarroll är det fundamentala skälet för finansiering och att medlemsbegreppet bör vara fortsatt centralt för bidragsmottagande organisationer då detta ger uttryck för intentionen att det ska finnas en demokratisk organisation och form för inflytande. menar att det är självklart att en organisation ska kunna förklara hur den arbetar mot alla former av diskriminering för att få bidrag. Svenska Röda Korset anser att villkoren för bidrag bör kunna anpassas till att engagemangets former förändras. Kvinnolobby stödjer vad som framförts om statliga bidrag i utkastet till proposition och understryker särskilt att det bör vara ett villkor för bidrag att en organisation respek- terar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, som det måste vara möjligt för organisationer att vara enkönade. Skälen för regeringens bedömning Vilka strukturella villkor förekommer ? Statskontorets kartläggning av de statliga bidragen 2003 visade att det endast var ett mindre antal av de totalt 96 bidragen som har strukturella villkor. Med strukturella villkor avses t.ex. krav på uppbyggnad och spridning som den mottagande organisationer måste uppfylla för att kunna få bidrag. Strukturella villkor kan alltså beskrivas som en slags grundläggande förutsättningar för att en organisation över huvud taget ska kunna komma i fråga för bidrag. Statskontoret identifierade fyra sådana villkor som var gemensamma för flera bidragssystem, nämligen: -demokratisk uppbyggnad, -geografisk spridning, -minimiantal medlemmar samt -fortvarig verksamhet. Enligt Statskontorets kartläggning 2003 svarade de statliga bidrag som hade sådana typer av villkor beloppsmässigt för av samtliga bidrag och antalsmässigt för av bidragen i kartlägg- ningen. Det bör noteras att de stora bidragen som ges till folkbildningen, idrotten och biståndet inte ingick bland dem eftersom de inte har denna typ av villkor. Dessa tre bidrag svarar beloppsmässigt för av bidragen till det civila samhällets organisationer. Demokratisk uppbyggnad och geografisk spridning var de mest före- kommande villkoren. De strukturella villkoren förekommer i huvudsak i förordningar . Inte heller de andra strukturella villkor som föreslagit återfinns i någon högre utsträckning i de organisationsbidrag som regleras via förordningar. De bidrag som grundar sig på regleringsbrev saknar strukturella villkor. Bidragssystemen inom olika verksamhetsområden uppvisar stor varia- tion. Det har konstaterats ovan att det är önskvärt att bidragssystemen kan anpassas efter behoven inom olika områden. När det gäller verksamhetsbidrag och projektbidrag är det inte ovanligt att det ställs mer specifika krav som rör viss verksamhet i förhållande till specifika mål. Systemen för organisationsbidrag uppvisar större likheter med varandra eftersom de avser att stödja en organisations själva existens eller bas- funktion, oberoende av verksamhetsområde. Det är knappast ändamåls- enligt eller ens möjligt att jämföra alla mer detaljerade villkor som anges för verksamhetsbidrag, såsom Svenskt Friluftsliv har föreslagit, även om organisationsbidragen står för en mindre del av det samlade bidrags- beloppet. Diskussionen nedan begränsar sig därför till sådana strukturella villkor som utgör grundförutsättningarna för att det civila samhällets organisationer över huvud taget ska kunna komma i fråga för statsbidrag. Utredningens förslag om bidragsvillkor Enligt sina tilläggsdirektiv skulle undersöka om det är möjligt att öka andelen villkorslösa statbidrag, minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs. Denna del av uppdraget syftade främst på strukturella villkor, såsom krav på demo- kratisk uppbyggnad eller geografisk spridning, som den mottagande organisationen måste uppfylla för att kunna få bidrag. Utredningen fann dock att uttrycket villkorslösa statsbidrag var något missvisande då de villkor som finns knappast kan anses omfattande. Statskontorets genom- gång visade att de flesta bidrag har någon form av villkor, och enligt utredningen hade tio förordningsstyrda statsbidrag strukturella villkor. Utredningen hänvisade också till att utvärderingar som tidigare genom- förts av två statsbidrag med strukturella villkor hade visat att det fanns stor acceptans för dessa villkor bland de berörda organisationerna. Utredningen konstaterade vidare att en tolkning av uttrycket villkors- lösa bidrag kan vara att det syftar på organisationsbidrag som är ett generellt bidrag till en organisation för dess existens, till skillnad mot t.ex. verksamhets- och projektbidrag som ges för särskilt utpekade verksamheter. Med andra ord kan en strävan efter villkorslösa bidrag tolkas som att det är eftersträvansvärt att en större andel av bidragen blir organisationsbidrag i förhållande till mer styrda bidrag. 2009/10:55 bedömde att det från organisationernas sida dock inte fanns något större intresse av ett renodlat organisationsbidrag. I flera sammanhang har det i stället förts fram att det är en fördel om det finns möjlighet att söka både organisations- och verksamhetsbidrag. Mot denna bakgrund såg utredningen inget skäl att minska antalet strukturella villkor för att få bidrag. Däremot föreslog utredningen en viss modifiering av principerna för dessa villkor. Utredningen föreslog att följande principer ska gälla för statsbidrag till det civila samhällets organisationer: -De syften och mål som gäller för statsbidraget ska i någon form utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag. -Organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. -Föreningens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och verksamheten får inte strida mot demokratins idéer. -Krav på ett visst minsta antal medlemmar bör kunna ställas när det gäller organisationsbidrag. -Organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse. -Kravet på att en organisation ska ha funnits kan modifieras genom möjligheten att ge ett etableringsstöd . Utredningen ansåg också att regeringen bör ta initiativ till att se över de förordningar som reglerar bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer. Vidare föreslog utredningen att anslaget för ett stats- bidrag ska anpassas i motsvarande grad om en förordning förändras så att antingen fler eller färre organisationer blir berättigade till bidrag. En successiv förändring för införande av mer enhetliga villkor i bidragsförordningar och andra styrdokument De översyner som genomförts av bland andra och Statskontoret över strukturella villkor för statsbidrag till det civila sam- hällets organisationer har givit en bra bild av läget. Såsom utredningen har visat är det tio bidragsförordningar som har sådana villkor. Vid den bidragskartläggning som genomförts inom gicks även villkoren för de regleringsbrevsstyrda bidragen igenom. Vid kartläggningen framkom att det endast är ett fåtal av de totalt 103 bidrag som identifierades som har reglerade villkor i den grad som föreslagit. Det vanligast förekommande villkoret är att en organisation ska ha en demokratisk uppbyggnad. Detta villkor finns i av bidragen. Ett nästan lika vanligt villkor är att organisationen ska ha en geografisk spridning och en fortvarig verk- samhet, vilket förekom i av bidragen. Några bidrag hade även villkor om ett visst antal medlemmar och att organisationen ska bedriva en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. Det är flest organisationsbidrag som omfattar denna typ av villkor, men ändå totalt sett få bidrag. Det är önskvärt att villkor av denna typ som kan betraktas som en slags grundläggande förutsättningar för att det civila samhällets organisa- tioner ska kunna få bidrag är enhetliga, stabila och allmänt kända. 2009/10:55 föreligger skillnader mellan de olika bidragsförordningarna i detta avseende, men framför allt är skillnaden stor mellan de förordningsstyrda och de regleringsbrevsbaserade statsbidragen. Såsom har klargjorts ovan (avsnitt 10.4) är det önskvärt att fler bidrag baseras på förordningar i stället för på regleringsbrev. Detta gäller särskilt större bidrag av mer permanent karaktär. kan inte alla bidrag behandlas i ett enda sammanhang eftersom det finns ett stort antal olika bidragssystem med skilda förutsättningar och anpassade efter olika behov. Med andra ord kan knappast förordningar beslutas för alla statsbidrag som grundas på regleringsbrev. Det är lämpligare att successivt anpassa de olika bidragssystemen så att allt fler grundas på förordningar och så att större enhetlighet kan uppnås vad gäller de strukturella villkoren. När ett bidragssystem ska förändras bör alltså dels behovet av en mer enhetlig form av reglering, dvs. i första hand förord- ningar, dels behovet av mer enhetliga strukturella villkor beaktas. De villkor som föreslås här nedan bör således ses som den utformning som systemen för statsbidrag till det civila samhällets organisationer, framför allt de som omfattar organisationsbidrag, bör ges . Att det är önskvärt att samtliga system för statsbidrag till det civila samhällets organisationer innehåller samma strukturella villkor betyder också att bidragssystemen inte bör innehålla fler strukturella villkor än de som beskrivs här. Däremot är det naturligt att fler villkor kan behövas för verksamhets-, projekt- och anläggningsbidrag för att tydliggöra vilken typ av verksamhet som kan stödjas, osv. Organisation som saknar vinstsyfte Utredningen har inte lämnat något förslag om att det bör finnas ett villkor om att en organisation ska bedriva sin verksamhet utan vinstsyfte. Även om ett sådant villkor i praktiken ställs för de flesta, eller kanske för alla, statsbidrag, finns ett sådant villkor uttryckligen endast för sju bidrag . Därutöver ställs villkor om att organisationen i fråga måste vara en ideell förening i elva bidragssystem, vilket per definition betyder att de bedrivs utan vinstsyfte. I sammanhanget kan även nämnas att de organisationer inom det civila samhället som bidragen riktar sig till namnges på ett stort antal olika sätt i styrdokumenten, t.ex. som ideella organisationer, frivilligorganisatio- ner, ungdomsorganisationer, enskilda organisationer, frivilligförsvars- organisationer, friluftsorganisationer, kvinnoorganisationer, organisa- tioner bildade på etnisk grund osv. Det kan inte anses lämpligt att statsbidrag lämnas till organisationer som bedrivs med vinstsyfte, dvs. som delar ut eventuella överskott till medlemmar, ägare eller andra personer. Statsbidrag bör endast kunna ges till det civila samhällets organisationer, såsom detta begrepp har förklarats i avsnitt 5.2. För att en bättre tydlighet ska kunna uppnås i detta avseende bör ett sådant uttryckligt villkor finnas. Organisationens syfte ska överensstämma med syftet för bidraget Utredningen har föreslagit att de syften eller mål som gäller för stats- bidraget också i någon form ska utgöra villkor för rätten att uppbära Regeringen delar uppfattningen att en organisations syfte generellt eller i fråga om den verksamhet den söker bidrag för ska överensstämma med syftet för bidraget, såsom det uttrycks i den lag eller förordning eller det regleringsbrev som bidraget grundar sig på. exempel på en bidragsförordning som har ett sådant villkor kan nämnas förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, enligt vilken stöd får lämnas till organisationer som har ett syfte som överensstämmer med det syfte som i förordningen angivits för statsbidraget. Motsvarande gäller t.ex. för organisations- bidrag till organisationer på konsumentområdet. Ett viktigt skäl för detta är att syftet för ett bidrag får bättre genomslag om det också ställs som ett villkor för bidraget. I det sammanhanget bör nämnas att i samband med en granskning av de statliga bidragen till ungdomsorganisationer påpekat att rätten till statsbidrag avgjordes av variabler som i stort sett saknade koppling till syftet med Därför var det också omöjligt att avgöra om syftet med bidraget uppnåddes, menade . således att regeringen skulle överväga att låta syftet med statsbidraget för ungdomsorganisationer utgöra villkor för statsbidraget (Statsbidrag till ungdomsorganisationer hur kontrolleras de?, RiR 2005:16). ningen om vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisationer har, såsom beskrivits ovan (se avsnitt 10.3.3) föreslagit att målstyrningen för bidragen till ungdomsorganisationer ska öka. Organisationsbidrag bör således endast kunna ges till organisationer vars syfte överensstämmer med syftet för statsbidraget. motiverat eftersom organisationsbidragen är avsedda att stödja organisa- tioner av viss typ, t.ex. ungdomsorganisationer, kvinnoorganisationer eller organisationer som har till syfte att motverka rasism. bidrag och projektbidrag behöver inte kopplas till den bidragssökande organisationens syfte på samma sätt, eftersom de avser att stödja viss verksamhet snarare än organisationen i sig. Organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar föreslog att det för statsbidrag till det civila samhällets organisationer ska ställas villkor om att organisationen ska ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demo- Som nämndes ovan ansåg utredningen också att organisationens syfte ska överensstämma med syftet för statsbidraget. Remissinstanserna har varit överlag positiva till utredningens förslag om strukturella villkor och flera remissinstanser har särskilt påpekat att det är viktigt att ställa krav på att en bidragsmottagande organisation ska ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt Detta gäller alla bidragsformer, dvs. Det bör inledningsvis konstateras att frågor om respekt för grund- läggande demokratiska värderingar kan avse tre olika aspekter, organisa- tionens syfte, dess uppbyggnad eller struktur eller dess verksamhet. Dessa tre aspekter bör hållas isär och diskuteras separat. Det är tänkbart att en organisation har ett syfte som är förenligt med demokratiska värderingar som det har en icke-demokratisk struktur. Det kan också tänkas att en organisation fattar sina beslut i demokratisk ordning men har ett icke-demokratiskt syfte eller att den bedriver en verksamhet som strider mot grundläggande demokratiska värderingar. Här kommer först frågan om syfte att diskuteras. Sedan följer diskussion om demokratisk struktur respektive verksamhet. Även om det är svårt att föreställa sig en situation där en organisation kan ha ett syfte som överensstämmer med syftet för statsbidraget men som strider mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, är det angeläget att uttryckligen utesluta organisationer med icke-demokratiskt syfte från möjligheten till statsbidrag. Om det, såsom ovan har sagts, anses tillräckligt att endast en avgränsad del av verksam- heten bedrivs med ett syfte som överensstämmer med syftet för stats- bidraget är det också tänkbart att själva organisationen har ett icke- demokratiskt syfte. Av det skälet är det nödvändigt att ställa ett villkor som uttryckligen utesluter sådana organisationer från möjligheten till statsbidrag. Regeringen bedömer således att ett sådant villkor uttryck- ligen bör ställas för alla former av statsbidrag till det civila samhällets organisationer. Vad gäller frågan om hur ett sådant villkor ska formuleras och tolkas kan en parallell dras till ett av de villkor som ställs för statsbidrag till trossamfunden enligt lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. För statsbidrag till ett trossamfund ställs som villkor att samfundet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på. Regeringen anförde i propositionen Staten och trossam- funden stöd, medverkan inom totalförsvaret, m.m. (prop. 1998/99:124) att det i detta villkor ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer. Trossamfundet bör också motverka alla former av rasism och andra typer av diskrimi- nering samt våld och brutalitet. Det bör även verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare bör samfundet verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar, framfördes det i propositionen. I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ställs som villkor att organisationen ska stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin. Regeringen anförde i propositionen Lära, växa, förändra (prop. 2005/06:192) att statens stöd till folkbildningen ska bidra till att grundläggande demokratiska värden, som alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen, genomsyrar verksamhetens inne- håll, former och organisation. Mot denna bakgrund anser regeringen att villkoret om att organi- sationens syfte inte får strida mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle bör förstås så att syftet ska vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänsk- liga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd har också föreslagit ett villkor om att organi- sationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. De bidragsförordningar som har strukturella villkor innehåller redan sådana krav. Regeringen anser att det är lämpligt att ett sådant villkor också införs när nya förordningar eller andra styrdokument för organisationsbidrag beslutas . Att en organisation är demokratiskt uppbyggd innebär bl.a. att den är medlemsbaserad, dvs. att den har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är demokratiskt uppbyggda. Organisationsbidragens grundläggande syfte är just att stödja människors demokratiska organisering, vilket innebär att en sådan uppbyggnad också bör utgöra villkor för bidrag. För att förklara vad som närmare avses med demokratisk uppbyggnad hänvisar utredningen till den formulering som används i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer på det sociala området. Där sägs att organisationen ska ha antagit stadgar och vara demokratiskt organiserad. Föreningen ska vara organiserad enligt tradi- tionell föreningsmodell med öppet medlemskap och demokratiskt uppbyggd så att alla medlemmar kan påverka verksamheten. Hänvisningen till traditionell föreningsmodell kan anses syfta på associationsformen ideell förening. Det saknas svensk lagstiftning om ideella föreningar (se avsnitt 3.2). Vissa regler har dock formats genom rättspraxis. Enligt rättspraxis ska en ideell förening ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter föreningens angelägenheter för medlemmarnas räkning. beskrev även hur en ideell förening brukar fungera. Medlemmarna väljer sina förenings- och distriktsstyrelser. På årsmötet väljs förbundets styrelse som får ansvar för ekonomin och verksamheten till nästa årsmöte. Vid årsmötet beslutas också frågan om ansvarsfrihet för den avgående styrelsen samt frågor om budget och grundläggande policydokument. Utredningen bedömde att det finns få organisationer som använder sig av andra strukturer för demokrati än den representativa. De flesta organisationer har byggt upp traditionella föreningsstrukturer. är den vanligaste associationsformen inom det civila samhället. Det bör dock påpekas att det finns fler associationsformer som kan komma i fråga. Villkoret demokratisk uppbyggnad ska som huvud- regel gälla även för dessa andra associationsformer för att de ska kunna komma i fråga för organisationsbidrag. om- fattas av särskilda regler enligt lag och förordning som innehåller vissa grundläggande krav avseende organisationens struktur, bl.a. stadgar och För ekonomiska föreningar, dvs. den form som nykooperationen Prop. 2009/10:55 brukar använda sig av, finns också lagstiftning som omfattar krav på en För stiftelser är frågan mer komplicerad. Stiftelser har inte en demokratisk form i den meningen som utredningen har föreslagit som villkor. Detta bör enligt regeringens bedömning inte utesluta dem från möjligheten att tilldelas verksamhets- eller projektbidrag. Vad gäller organisationsbidragen bör dock kravet på demokratisk struktur, i den mening som utredningen föreslagit, upprätthållas.