prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — Kommuner och Landsting påpekar att utredningens principer behöver modifieras för tillsyn inom områden där både privata och offentliga aktörer är verksamma så att avgifterna blir konkurrensneutrala. Vissa instanser, bl.a. , och , anser att utredningens förslag till principer behöver förtydligas. Skälen för regeringens bedömning: Tillsyn kan finansieras genom skatter eller avgifter. Finansieringen bör utformas på ett sådant sätt att både objektsansvariga och tillsynsorgan ges incitament att agera kostnadsmedvetet samt att utveckla en betryggande intern kontroll och styrning. Vid avgiftsfinansiering med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål Skr. 2009/10:79 belastar kostnaderna för tillsyn till fullo de objektsansvariga. medför att kostnaderna för tillsynsinsatsen tydliggörs för tillsynsorganet och där medför incitament till en mer kostnadseffektiv granskning. Ett ytterligare motiv för en avgiftsfinansierad tillsyn är att skatteuttaget kan begränsas. Dessutom kan ett uttag av avgifter även medföra en möjlighet att påverka en viss marknad eller påverka beteendet hos vissa tillsynsobjekt. Sammanfattningsvis anser regeringen att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter. Inom vissa områden kan skattefinansiering av tillsynen vara utesluten till följd av att anger att avgiftsfinansiering ska tillämpas. För vissa verksamheter kan det dock vara mera lämpligt att låta tillsynen finansieras via skatter än genom avgifter. Det kan exempelvis vara fallet då objektsansvarigas eller tillsynsorganens kostnader för att administrera ett avgiftsuttag bedöms som höga i relation till avgiften i övrigt. Det är viktigt att avgifterna är konkurrensneutrala och inte uppfattas som orättvisa. Vidare kan det finnas fördelningspolitiska, effektivitetsmässiga och andra bärande motiv för att låta tillsynen finansieras med skattemedel, särskilt inom områden där tillsynen riktas mot statligt och kommunalt finansierad verksamhet. Regeringens bedömning: En tillsynsavgift bör motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Avgifterna bör vara lättbegripliga och förutsebara för de objekts- ansvariga och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorganen och de objektsansvariga. Avgifter bör inte vara konkurrenssned- vridande. Själva uttagandet av en avgift bör inte medföra höga administrativa kostnader för tillsynsorganet eller objektsansvariga. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Förslaget om att tillsynsavgifter ska sättas efter principen om full kostnadstäckning välkomnas av vissa instanser, medan andra pekar på att en sådan princip inte är realistisk. Ekonomistyrnings- verket anser att ett krav på full kostnadstäckning är alltför trubbigt och att utgångspunkten snarare bör vara att avgifterna ska täcka samtliga av de kostnader som utpekas av eller regeringen. anför att det inte är acceptabelt att annat än kostnader för den specifika tillsynen ingår i avgiftsunderlaget. Kommuner och Landsting och flera kommuner anser att kostnader för rådgivning och information som ansluter till tillsynsuppdragen ska kunna beaktas vid bestämmandet av en tillsynsavgift. i anför att det är angeläget att avgiftskonstruktionerna ses över och förenklas samt anser att det är en rättssäkerhetsfråga att tillsynsavgiftens storlek Kravet på att tillsynsavgifter ska motsvaras av en tydlig motprestation stöds helt av vissa instanser, medan andra pekar på att det medför vissa Föreningen kommunala miljöchefer anser att motprestationen Skr. 2009/10:79 måste ses i ett kollektivt perspektiv, och inte satt i relation till varje , , hotell- och restaurangföretagare, och Lantbrukarnas riks- förbund betonar alla vikten av att myndigheterna redovisar intäkter och kostnader för tillsynen. Organisationerna anser att transparenta system behövs för att avgifterna ska kunna utvärderas. Skälen för regeringens bedömning När beslut om att införa avgiftsfinansiering av tillsyn övervägs är valet av avgiftskonstruktion en central fråga. Grundläggande är att inom de områden där avgiftsfinansiering i någon form ska användas ska i lag ges ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen beslutar att föreskriva om avgifter för tillsyn. Hur det bemyndigandet begränsas eller preciseras skapar de närmare förutsättningarna för avgiftskonstruktionen. Tillsynsavgifter bör ha full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Vilka kostnader som bör ingå i kostnadsunderlaget skiljer sig mellan olika tillsynsområden, men de bör ha uppkommit genom tillsynsverksamheten. Till detta hör de administrativa kostnader som kan hänföras till tillsyns- verksamheten. Gränsdragningen mellan vad som bör ingå i kostnads- underlaget vid beräkningen av nivån på tillsynsavgifterna och vad som rör annan verksamhet kan vara särskilt svår att göra i den tillsyn som kommunerna utför, där genomförandet av tillsynen är nära kopplat till annan verksamhet. I kostnadsunderlaget för tillsynsavgifterna bör inte ingå extraordinära insatser från tillsynsorganen, riktade mot objektsansvariga som inte har följt gällande regler. Övriga objektsansvariga ska inte behöva finansiera exempelvis återbesök hos misskötta verksamheter. Ett tillsynsorgan som även har andra uppgifter kan inte finansiera dessa med hjälp av tillsynsavgifter. Avgiftsfinansiering av sådana andra upp- gifter är däremot möjlig om det finns ett bemyndigande för detta. En offentligrättslig avgift måste motsvaras av en tydlig motprestation, annars är det inte en avgift utan en skatt. kan inte bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om skatt. Som påpekar i sitt remissyttrande hänger villkoret att avgiften ska motsvara de faktiska kostnaderna samman med kravet på motprestation. Motprestationen definieras av de kostnader som enligt lag eller förordning ska täckas av avgiften. Om ingen kostnad uppstår finns heller ingen grund för en avgift. Kravet på en tydlig motprestation innebär inte nödvändigtvis att Skr. 2009/10:79 tillsynsbesök på plats behöver ske. göra det möjligt att för vissa tillsynsobjekt eller under vissa år ersätta besök med andra tillsynsåtgärder. Inom vissa områden sker tillsyn t.ex. genom systemtillsyn, då de objektsansvariga redovisar sina program för egenkontroll. Detta bör fortfarande kunna betraktas som en tillsyns- åtgärd, då kontrollen medför en viss kostnad för tillsynsorganet. Den motprestation som blir tydlig för den objektsansvarige kan t.ex. vara ett svar att kraven på egenkontroll har uppfyllts. Kravet på motprestation torde inte heller hindra att den faktiska kostnaden för ett tillsynstillfälle debiteras tillsynsobjektet genom flera delbetalningar. Vid avgiftsfinansierad tillsyn är det av vikt att tillsynsobjektens förmåga eller villighet att betala avgifter till tillsynsorganen aldrig tillåts styra tillsynens inriktning och omfattning. Regeringen har för angivit att huvudprincipen är att statliga myndigheters intäkter ska redo- visas mot inkomsttitel och inte disponeras av myndigheten (prop. 1991/92:100, bilaga 1, s. 53). Även statliga myndigheters intäkter av tillsynsavgifter omfattas av denna huvudprincip, men det kan i dessa fall finnas skäl att göra undantag från principen. Den objektsansvarige bör lämna sitt biträde vid tillsyn utan att någon rätt till ersättning uppkommer för de kostnader som denne åsamkas. Det kan dock ibland förekomma situationer, exempelvis när det gäller den objektsansvariges skyldighet att lämna omfattande prover för undersökning, då den huvudregeln kan uppfattas som stötande. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om ersättning till den objektsansvarige om särskilda omständigheter motiverar detta. 4.3Särskilt om kommuners tillsynsavgifter Regeringens bedömning: Kommunala tillsynsavgifter bör fastställas av respektive kommun. De samordnande statliga myndigheterna bör vägleda kommunerna och följa upp deras avgifter för tillsyn. Till följd av detta bör skillnaderna mellan kommunernas tillsynsavgifter kunna minska. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att staten ska fastställa avgifterna även för den tillsyn som utförs av kommunerna. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av instanserna av- styrker utredningens förslag. Ett fåtal instanser ställer sig bakom förslaget, bl.a. , i , i län, i , , kommun och Livsmedelsföretagen. anser att ett genomförande av utredningens förslag skulle uppnå dels konkurrensneutralitet för företagen, dels extern insyn i avgiftssättningen, eftersom statliga myndigheter är skyldiga att samråda med Ekonomi- styrningsverket om offentligrättsliga avgifter. Flera instanser för fram invändningen att kommunernas kostnader skiljer sig åt på grund av olika förutsättningar i geografi, storlek, antal tillsynsobjekt m.m. Statskontoret anser att det är tillräckligt att staten tydligt fastställer avgiftsfinansieringen och full kostnadstäckning som principer, inte exakta avgiftsbelopp för kommunerna. anser att skillnaderna mellan kommunernas tillsynsavgifter beror på att behovet av att prioritera miljötillsyn över en viss typ av verksamhet i hög grad påverkas av exempelvis tidigare miljöbelastning eller omgivningens känslighet. Många instanser anför att det står i strid med det kommunala självstyret och självkostnadsprincipen i kommunallagen (1991:900) att staten ska fastställa avgifterna. anser att någon annan modell för finansiering av tillsynsverksamhet än att kommunerna själva beslutar om avgifterna är helt utesluten. Kommuner och Landsting anser att beslut om taxor och avgifter för den kommunala tillsynen bör fattas av kommunernas fullmäktige utifrån principen om full kostnadstäckning. Bl.a. , Konkurrens- verket och påpekar svårigheterna för centrala myndigheter att fastställa enhetliga avgifter för kommunerna. Skälen för regeringens bedömning: uppskattade i sitt delbetänkande att de kommunala myndigheternas totala tillsynsverksamheter till mellan finansieras genom avgifter. Det finns betydande skillnader mellan olika enskilda kommuner när det gäller tillsynens finansiering. Avgifterna för samma tillsyn och grunderna för uttag av avgifter kan variera. Detta minskar både förutsebarheten avseende tillsynsavgifternas storlek och avgifternas konkurrensneutralitet. Regeringen anser att en större enhetlighet beträffande de kommunala avgifternas konstruktion och storlek bör efterstävas. De i avsnitt 4.2 redovisade principerna för avgifternas utformning bör även gälla för finansiering av den tillsyn som utförs av kommunerna. Till skillnad mot huvudregeln för statliga myndigheter disponerar kommunerna de avgifter de tar ut. innehåller vanligen inte bemyndigandena i sektors- lagarna någon närmare reglering av kommunernas avgiftsuttag. Varje enskild kommun beslutar om de ekonomiska målen och utformningen av avgifterna för sin tillsyn. Enligt kommunallagens allmänna principer får dock inte avgiftsintäkterna vara högre än vad som svarar mot kommunens kostnader för den tjänst som tillhandahålls (självkostnaden). Vid utformningen av avgifterna måste kommunen även beakta den s.k. likställighetsprincipen, som innebär att en kommun ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. En ökad tydlighet och förutsägbarhet gentemot tillsynsobjekt om hur tillsynen ska finansieras kräver en viss ökad styrning av kommunala tillsynsavgifter. Det är rimligt att öka transparensen när det gäller kommunernas avgifter och att minska de största skillnaderna. Dock bör avgifterna fastställas av varje kommun, utifrån de lokala förhållandena och i enlighet med det kommunala självstyret. Den statliga styrningen av de kommunala tillsynsavgifterna bör följaktligen som huvudprincip inte Skr. 2009/10:79 gå så långt som att fastställa exakta taxor. kommunerna och det kan därför finnas sakliga skäl för att låta kostnadsläget variera inom landet. Detta kan leda till att en fullständig enhetlighet inte uppnås i de kommunala tillsynsavgifterna, i den meningen att taxorna inte blir identiska. De samordnande statliga myndigheterna bör inom respektive område ge stöd åt kommunerna och följa upp deras avgiftsuttag. Genom rekommendationer bör myndigheterna kunna vägleda kommunerna med exempelvis beräkningsgrunder för vilka kostnader som kan ingå i underlaget för avgifterna. I uppföljningen kan myndigheterna genom exempelvis sammanställningar av avgifter jämföra de variationer som finns mellan kommunerna. En sådan sammanställning ökar tydligheten och transparensen när det gäller kommunernas avgifter. Omfattningen av en sådan uppföljning bör anpassas efter behoven inom respektive tillsynsområde och bör genomföras under sådana former att den inte blir betungande för den samordnande myndigheten eller de enskilda kommunerna. Det är vidare väsentligt att de samordnande myndig- heternas vägledning inte utvecklas till en informell styrning. Principen om att kommunerna ska ha rätt att välja finansiering och bestämma avgifterna bör upprätthållas. En tydlig uppföljning bör ge ett bra underlag för en diskussion om tillsynsavgifterna mellan den samordnande myndigheten och de enskilda kommunerna. Genom en sådan uppföljning och en ökad vägledning bedömer regeringen att skillnaderna som finns mellan kommunerna kommer att minska och att kvarstående skillnader i större utsträckning än kommer att bero på lokala kostnadsvariationer och tydliga prioriteringar. Samordning för tillsynsobjektens skull Regeringens bedömning: Även om samordningen mellan olika tillsynsorgan är viktig bör den inte särregleras i sektorslagarna. reglering som finns i förvaltningslagen (1986:223) och myndighets- förordningen (2007:515) bedöms som tillräcklig. betydande delar av tillsynsverksamheten utförs av privaträttsliga organ bör det dock övervägas om samordningen med andra tillsynsorgan ska regleras i sektorslagarna. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens Utredningen har föreslagit en generell lagreglering av en skyldighet för tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden att samverka med varandra och med andra aktörer som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynen. Utredningen har även föreslagit att tillsyns- organen ska lämna varandra den hjälp som behövs för tillsynen och informera varandra om förhållanden som är av betydelse. Utredningen har vidare föreslagit en lagbestämmelse av innebörden att tillsyn ska utövas så att den inte vållar större kostnad eller olägenhet hos den objektsansvarige än vad som är nödvändigt, och att tillsynsorgan ska verka för att besök som avser samma tillsynsobjekt eller objektsansvarig sker . Remissinstanserna: Utredningens förslag kring samverkan och samordning mottas generellt positivt, men ett antal instanser för fram invändningar och möjliga risker. De flesta remissinstanser som kommenterar utredningens förslag att reglera samverkan mellan tillsynsmyndigheter i lag är negativa. Bland annat och anser att frågorna redan är tillräckligt reglerade i förvaltningslagen (1986:223) och verksförordningen (1995:1322). Andra instanser, bl.a. , i , i och , anser att dessa frågor inte lämpar sig för lagreglering. anser att samverkan redan sker på frivillig väg, när det anses effektivt. delar utredningens allmänna bedömning angående samverkan mellan tillsynsorgan. anser att det är viktigt att allmänheten informeras om vilken myndighet som har ansvar för vad samt om vart man kan vända sig med frågor och anmälningar. och hotell- och restaurangföretagare framhåller att viktiga sekretessfrågor kommer att uppkomma vid ett utökat samarbete. anser att utredningens förslag om att tillsynsorgan ska informera varandra ger sken av att det finns större möjligheter till informationsutbyte än vad som är möjligt enligt sekretessbestämmelserna. Den enda instans som helt tillstyrker förslaget om samordnade tillsynsbesök är , som anser att detta skulle bidra till att sänka företagens administrativa börda. Övriga instanser som uttalat sig om förslaget är tveksamma eller kritiska. Flera instanser anser att samordnade tillsynsbesök inte är kostnadseffektiva vare sig för tillsynsorganen eller de objektsansvariga. , Statens folk- hälsoinstitut, Statskontoret, och kommun påpekar att risken finns att oanmälda inspektioner och sådan tillsyn som utövas med kort varsel blir svår att genomföra. påpekar att inspektioner med flera myndighets- personer närvarande riskerar att medföra att den objektsansvarige redan från början upplever att den befinner sig i ett underläge. Livsmedels- företagen anser att det för ett företag inte är praktiskt genomförbart att tillsyn inom alla områden sker . Skälen för regeringens bedömning Samordning minskar störningar och motstridigheter Samordning mellan tillsynsorgan är viktig, framför allt för att tillsynen ska vara effektiv, men även för att den tillsynspliktiga verksamheten inte ska störas mer än nödvändigt. Kontakter med och besök av tillsynsorgan är en del av de administrativa krav som åläggs många verksamheter. är detta för små och mindre näringsidkare. Inom många tillsynsområden verkar tillsynsorgan på central, regional och lokal nivå med en uppgifts- fördelning som för en enskild objektansvarig kan framstå som komplicerad. Den objektsansvariges kontakter med tillsynsorgan kan bli än mer svåröverskådlig av att verksamheten som bedrivs är tillsynspliktig enligt flera olika regelverk. För att underlätta för tillsynsobjekten bör tillsynsorganen därför sam- verka, utan att för den skull sänka ambitionsnivån för tillsynen. ska tillsynsverksamheten bedrivas effektivt och samverkan ska inte vara kostnadsdrivande. Snarare kan en god samordning mellan tillsynsorgan öka effektiviteten. En god samordning mellan tillsynsorgan förebygger situationer då en objektsansvarig blir föremål för tillsyn från flera håll med så korta tidsintervall att det uppfattas som störande för verksamheten. Behovet att lämna uppgifter kan minskas genom att samma uppgifter inte behöver lämnas till flera tillsynsorgan. får inte förtroendet rubbas för att uppgifter som lämnas till den offentliga förvaltningen används korrekt. En generell reglering av informationsutbyte mellan tillsynsorgan skulle riskera att minska förtroendet, då detta skulle öka risken för att även uppgifter som inte är direkt nödvändiga för tillsynen utbyttes. Regeringen bedömer därför att någon sådan generell reglering inte bör införas. Ett utökat informationsutbyte mellan tillsynsorgan bör dock främjas med beaktande av föreskrifter om sekretess och behandling av personuppgifter. Om det anses nödvändigt att införa en uppgifts- skyldighet bör denna utformas så precist som möjligt. Genom samordning mellan tillsynsorganen kan eventuella mot- stridigheter i krav mot en objektsansvarig redas ut. Samordning innebär dock inte att tillsynsorgan ska gå utanför sina befogenheter eller utöva tillsyn inom andra områden än det egna. Det är viktigt för förtroendet för tillsynen att det står klart för de objektsansvariga och allmänheten vilken myndighet som ansvarar för en viss tillsyn. Samordning regleras i nationell rätt och EU-rätt Enligt 6 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna andra myndig- heter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Krav på samarbete mellan statliga myndigheter finns även i myndig- hetsförordningen (2007:515). I 6 § anges att förvaltningsmyndigheter under regeringen ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Dessa regler kring samordning gäller även i fråga om tillsyn. Till förvaltningsmyndigheter, som omfattas av förvaltningslagen, räknas inte enbart statliga myndigheter utan även kommunala nämnder när de fullgör uppgifter inom den specialreglerade förvaltningen. De generella kraven på samordning gäller således de allra flesta tillsynssituationer. Det är därför inte nödvändigt att införa ytterligare krav på samordning av tillsyn i sektorslagar. Kraven i förvaltningslagen och myndighetsförordningen omfattar dock inte privaträttsliga rättssubjekt, såsom aktiebolag eller fristående uppdragstagare, även om de ålagts offentliga förvaltningsuppgifter som Skr. 2009/10:79 inrymmer myndighetsutövning. Inom tillsynsområden där betydande delar av tillsynsverksamheten utförs av privaträttsliga organ bör det därför särskilt övervägas om en reglering av samordningen med andra tillsynsorgan bör införas i sektorslagstiftningen. Vid ett sådant ställningstagande bör inte enbart konsekvenser inom det egna området beaktas, utan även hur närliggande tillsynsområden påverkas. Det är värt att notera att det inom förekommer uttryckliga krav på myndighetssamverkan, både mellan myndigheter inom och med andra EU-länders myndigheter, t.ex. i förordningen om krav för ackreditering och marknadskontroll (och rådets förordning 765/2008/EG av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning [EEG] nr 339/93). Tillsynen bör så långt som möjligt genomföras så att den inte stör den objektsansvariges verksamhet i större utsträckning än vad som är nödvändigt. Någon särskild lagreglering av detta bedömer dock regeringen inte vara nödvändig. I sammanhanget bör framhållas att det i 19 § myndighetsförordningen anges att en myndighet ska se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn. Regeringens bedömning: För varje tillsynsområde där tillsynen utförs av mer än ett organ bör regeringen bemyndigas att utse en statlig myndighet att ansvara för samordningen av tillsynen. En sådan samordnande myndighet bör även bemyndigas att utfärda föreskrifter kring tillsynen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har bl.a. föreslagit ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur tillsyn ska bedrivas inom ett tillsynsområde, kompetenskrav för den som utför tillsyn och att tillsynsorgan ska lämna sådana uppgifter som behövs för samordning av tillsyn. Utredningen har även föreslagit ett lagreglerat krav på tillsynsplaner. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som uttalar sig kring förslagen om tillsynsvägledning är positiva. Länsstyrelserna i , och är positiva till samordning, men anser att en ökad styrning från centrala, tillsynsvägledande myndigheter riskerar att begränsa de lokala och regionala tillsyns- myndigheternas möjligheter att prioritera sina tillsynsinsatser utifrån föreliggande behov. Statskontoret tillstyrker att det för varje tillsynsområde ska finnas en central myndighet som ska få ett tydligare ansvar för att styra, stödja och samordna tillsynen, men saknar en bedömning av de praktiska Skr. 2009/10:79 konsekvenserna av en sådan reform. De flesta instanser är positiva till utredningens förslag om tillsyns- planer, bl.a. , , , samt länsstyrelserna i och Datainspektionen framhåller dock att det måste finnas möjligheter att vid behov sekretessbelägga tillsynsplaner i de delar de skulle peka ut tillsynsobjekt. och påpekar vidare att arbetet med att upprätta tillsynsplaner inte får bli för resurskrävande. anser att staten har en viktig roll som vägledare genom att ta fram ändamålsenliga underlag för tillsynsplaneringen. Skälen för regeringens bedömning Komplex organisation av tillsyn behöver samordnas En generell kritik som har riktats mot tillsynsverksamhet är att den är dåligt samordnad och att ansvaret för tillsyn inom vissa områden är oklart, på grund av komplexa organisationer. Bristande samordning kan leda till att tillsynen varierar mer än vad som är motiverat. I förlängningen riskerar detta att leda till bristande rättssäkerhet. I regelverken bör finnas en tydlig uppgiftsfördelning mellan de inblandade organen inom ett tillsynsområde, dvs. de som utövar tillsyn enligt samma eller närliggande regelverk. En tydlig organisation bör dock kompletteras med att något organ ansvarar för samordningen av tillsynen.