prop · GX031d10 · 2009-09-21 00:00:00 — Ett undantag är personlig assistans, vars betydelse för självbestämmande i det dagliga livet är tydlig i de studier som omfattat sådana frågor (se även avsnittet om Assistansersättning). anser ändå att det finns skäl att fortsätta reglera rättigheter till stöd och service för vissa personer med funktionsnedsättning i LSS. Ytterst handlar det enligt kommittén om att tillförsäkra personer med omfattande och varaktiga stödbehov insatser som kräver ett stabilt och långsiktigt ansvarstagande från samhällets sida. Kommittén pekar på att det annars finns uppenbara risker för att insatserna lokalt och kan komma att prioriteras ned till förmån för andra insatser från samhällets sida. Antal människor med omfattande och varaktiga funktionsnedsättningar som får LSS- insatser från kommunerna ökar stadigt. var ökningen särskilt påtaglig, då ytterligare cirka 2 000 personer fick insatser. Även antalet insatser ökar 2008 med 2 600 insatser. var 58 700 personer beviljade någon av de LSS- insatser som kommunerna ansvarar för. Av dessa var kvinnor och män, vilket är oförändrat jämfört (se tabell 6.2). 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Tabell 6.2 Kostnader för kommunala insatser enligt LSS, antal med LSS-insatser och andel kvinnor och män som har insatser samt antal kommunala LSS-insatser totalt och fördelade på kvinnor och män, 2000-2008 till kvinnor, % till män, % Källa: Kostnader kommer från som avser 2008. Antalet med insatser och antalet insatser kommer från officiella statistik som mätt förhållandena ett särskilt datum . Statistiken anger enbart beslut som fattas av kommunerna. Därför ingår inte uppgifter om råd och stöd eller uppgifter om assistansersättning. Avser även kommunernas kostnader för . ökade kostnaderna i fasta priser med . Den ökande kostnaden för LSS beror enligt främst på att antalet personer som beviljas insatser har ökat. Den största ökningen står enligt kommittén unga i personkrets 1 för, dvs. personer med utvecklingsstörning och autism eller autismliknande tillstånd. De svarar för nästan två tredjedelar av den totala ökningen i antalet personer med LSS-insatser . En viktig förklaring till ökningen bland unga är enligt kommittén att nya diagnosgrupper tillkommit. Tabell 6.3 Antal personer med insats enligt LSS fördelade efter ålder och personkrets Statistiken är hämtad från officiella statistik Socialtjänst Personer med funktionsnedsättning insatser enligt LSS, avrundat . Statistik uppdelad på personkrets saknas 20042006. Statistiken rymmer inte personer som endast har insatsen råd och stöd. Personkrets 1: Personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. Personkrets 2: Personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personkrets 3: Personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Av samtliga med insatser utgörs av Enskild verksamhet svarar för personer som ingår i personkrets 1 (se tabell (i storstadsregioner ). Männen dominerar i personkrets 1 och 2 nämnvärt mellan kommun och enskild verk- medan det i personkrets 3 är nästan lika många samhet när det gäller innehåll. män som kvinnor som får insatser. Övergångar från daglig verksamhet till löne- åldersgruppen 2007 i personkrets 1 var enligt arbete är i stort sett obefintliga. barn, ungdomar och yngre verksamheten riskerar därför att ge inlåsnings- vuxna i åldrarna . För att öppna upp krävs enligt satsen är daglig verksamhet (drygt 28 000 samverkan mellan daglig verk- personer) och bostad med särskild service för samhet och arbetsmarknadspolitiska aktörer. vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för konstaterar att utmaningen för vuxna (cirka 22 300 personer). den dagliga verksamheten ligger i kvaliteten och Pojkar och unga män får insatser i betydligt formerna för verksamheten. högre utsträckning än flickor och unga kvinnor. Även har föreslagit att Med högre ålder fördelar sig insatserna mer lika bör få i uppdrag att utarbeta mellan könen och och uppåt får riktlinjer för hur den dagliga verksamheten ska män och kvinnor i stort sett lika mycket insatser. utformas så att den grupp som står nära arbets- Nästan hälften av de cirka 1 400 barnen eller marknaden får ökade möjligheter till lönearbete. ungdomarna i familjehem eller bostad med Regeringen har därefter beslutat att ge Social- särskild service för barn eller ungdomar bodde i styrelsen i uppdrag att utarbeta en vägledning för en annan kommun än den som beslutat om hur den dagliga verksamheten och dess sam- av barnen eller ung- verkan med andra aktörer ska utformas (se domarna bodde i familjehem och de övriga i politikens inriktning). bostad med särskild service. När LSS infördes beslutade att Daglig verksamhet är, som framgått ovan, den kommuner och landsting skulle planera för en mest frekvent förekommande insatsen. avveckling av befintliga specialsjukhus och vård- styrelsen har genomfört en kartläggning av hem för personer med utvecklingsstörning. I rapporten verksamhet enligt Någon nyintagning fick inte ske. LSS, som publicerades , redovisas att (1997:724) om avveckling av specialsjukhus och utbudet av aktiviteter är stort. vårdhem fastställdes att avvecklingen av special- gått från gruppverksamhet i särskilda lokaler sjukhus och vårdhem skulle vara slutförd den mot mer flexibla former i samarbete med det lokala näringslivet, antingen som utflyttade grupper eller som individuella placeringar. har haft i uppdrag av de personer som deltar i daglig att tillsammans med berörda länsstyrelser verksamhet (cirka 28 000) gör det genom en påskynda avvecklingen av återstående vårdhem individuell placering på en ordinär arbetsplats. för personer med utvecklingsstörning. Variationen är dock stor mellan olika kommu- att det sista vårdhemmet nu är avvecklat. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Utöver insatser enligt LSS kan den enskilde med omfattande och varaktiga behov behöva kompletterande insatser enligt SoL. Personer med funktionsnedsättning som har behov av stöd och serviceinsatser för att klara sin livsföring, men som inte omfattas av personkretsen i LSS, behöver också insatser enligt SoL. Enligt hade sammanlagt cirka 88 000 personer insatser enligt SoL eller LSS. Cirka 7 000 av dessa personer hade insatser enligt båda lagarna. Den vanligaste LSS-insatsen i kombination med särskilt boende enligt SoL var ledsagarservice. Hälften av besluten gällde denna insats. Andra insatser som dessa personer hade enligt LSS var kontaktperson och daglig verksamhet. redovisar även att det i huvudsak är personer mellan som får insatser enligt SoL medan insatser till barn och unga i första hand ges utifrån LSS. Flertalet av alla beslut som fattas enligt SoL avser hemtjänst och boendestöd insatser som inte omfattas av LSS. Ett problem som pekar på i detta sammanhang är att det förekommer att personer beviljas en insats enligt LSS men att den faktiska insatsen är en insats enligt SoL t.ex. kan man beviljas en bostad med särskild service men i praktiken få boendestöd i den egna lägenheten. Det medför enligt att tillförlitligheten i statistiken påverkas. Tabell 6.4 Kostnader för kommunala insatser enligt SoL, antal med SoL-insatser och andel kvinnor och män som har insatser, 2004-2008 Källa: Kostnader kommer från kommunernas räkenskapssammandrag redovisat i som avser 2008. Antalet med insatser och antalet insatser kommer från officiella statistik som mätt förhållandena ett särskilt datum . avser en mätning och 2008 en mätning . Statistiken anger enbart beslut som fattas av kommunerna. Statistiken bygger på personnummerbaserad statistik . Det medför att jämförelser inte bör göras tillbaka i tiden. Antalet har avrundats till närmaste 100-tal. ingår även insatser till personer med psykisk funktionsnedsättning. Antalet personer som får insatser enligt socialtjänstlagen ökar. Cirka 43 800 personer hade insatser . Fler får hemtjänst, boendestöd och dagverksamhet medan trenden var att antal med bostad med särskild service sjönk. Bland dem som var beviljade hemtjänst i ordinärt boende hade cirka en tredjedel . Kostnaderna för insatser enligt SoL (8 miljarder ) är låga i förhållande till insatser enligt LSS (30,8 miljarder ) om man ser till antalet individer som får insatser. redovisar i sitt slutbetänkande (SOU 2008:77) följande: LSS är avsedd att vara en s.k. pluslag till SoL. Skillnaderna mellan SoL och LSS har enligt kommittén på vissa punkter kommit att bli större än vad lagstiftaren förutsåg när handikappreformen genomfördes. En väl fungerande socialtjänst, som bidrar till att de handikappolitiska målen uppnås, är nödvändig för att stöd och service enligt LSS ska fungera väl. Risken är annars att de insatser som anges i LSS blir isolerade pelare som ensamma får bära upp alltför stora delar av de handikappolitiska ambitionerna. Det finns också en risk att SoL av en del kan komma att uppfattas som en minuslag till LSS. Nationell psykiatrisamordnings utredning Ambition och ansvar (SOU 2006:100) har studerat insatsen boendestöd närmare. Boendestöd har successivt utvecklats och på många håll etablerats som en särskild socialtjänstinsats ur både professionell och organisatorisk synpunkt (se tabell 6.4). De som arbetar med uppgiften betonar enligt Nationell psykiatrisamordning allt mer det unika i arbetet. Det upplevs som mer kvalificerat och mångfacetterat. Merparten av kommuner har någon form av boendestödjarteam, som ger stöd i den egna bostaden. I officiella socialtjänststatistik definieras boendestöd som ett praktiskt och ett socialt stöd för att stärka en persons förmåga att klara vardagen i bostaden och ute i samhället. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Regeringen har satsat på att stödja kommunernas arbete med att utveckla varaktiga stödformer för personer som vårdar och stödjer närstående. Länsstyrelserna fördelar medlen och har haft i uppdrag att följa upp utvecklingen av kommunernas anhörigstöd. Av , Kommunernas anhörigstöd, framgår att arbetet med att utveckla stödet till anhöriga främst har varit inriktat mot anhöriga till äldre och att landets kommuner är väl rustade för att kunna stödja denna anhöriggrupp. Det är betydligt ovanligare med stöd till anhöriga till yngre personer med funktionsnedsättning. Därför kommer det att krävas ett fortsatt utvecklingsarbete när det gäller personer med funktionsnedsättning. I den mån kommuner börjat rikta stöd till nya målgrupper är det främst anhöriga till personer med psykisk funktionsnedsättning som man vänt sig till. Ett annat exempel är syskon eller andra anhöriga till barn och ungdomar med funktionsnedsättning. Arbetet med att stödja anhöriga måste enligt integreras inom och mellan olika verksamheter. Utvecklingen bör gå mot en bättre helhetssyn i arbetet med anhörigstöd. Enligt en beslutad ändring i socialtjänstlagen gäller att kommuner ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre, eller de personer som stödjer en närstående som har en funktionsnedsättning. har fått i uppdrag att informera om och utarbeta vägledning till stöd för tillämpningen av bestämmelsen. Därutöver ska man följa upp och utvärdera konsekvenserna av bestämmelsen. Ej verkställda domar och beslut Det är av central betydelse att människor som beviljats en insats enligt SoL eller LSS också får del av insatsen. Så är inte alltid fallet. För domar enligt SoL och LSS som inte verkställts kan domstolar döma ut en särskild avgift (en sanktionsavgift). 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 är kommunerna skyldiga att rapportera ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen. Rapportering ska ske en gång per kvartal till , de kommunala revisorerna och fullmäktige. Vidare gäller från samma datum att en sanktionsavgift kan dömas ut som ett yttersta påtryckningsmedel för att gynnande beslut enligt SoL ska verkställas inom skälig tid. Avgiften fastställs till lägst och högst . gäller motsvarande bestämmelser om rapporteringsskyldighet och sanktionsavgift även för beslut enligt LSS. Det är länsstyrelserna som hos domstol ansöker om en sanktionsavgift. Antal ej verkställda domar och beslut har följts upp av länsstyrelserna. Uppföljningen visar följande: -Antalet ej verkställda domar enligt LSS minskar och har mer än halverats jämfört med från 2004 till 2008. I 10 län är alla domar verkställda och i övrigt handlar det i regel om enstaka domar per län. De flesta domarna avser personlig assistans och särskild boendeform. Antalet ansökningar om sanktionsavgift är få (10 enligt LSS) vilket enligt länsstyrelserna tyder på att domar verkställs och att bestämmelserna har haft effekt. -Antalet ej verkställda beslut enligt LSS har endast mätts under två kvartal 2008. Antalet ej verkställda beslut var cirka 2 180 kvartal 3 och cirka 2 100 kvartal 4. Hälften av besluten som rapporterades in fjärde kvartalet var äldre än . -När det gäller ej verkställda domar enligt SoL är antalet i stort sett oförändrat för insatser till personer med funktionsnedsättning. Det finns endast en ansökan om sanktionsavgift. -När det gäller antalet ej verkställda beslut, enligt rapporteringsskyldigheten i SoL så har dessa ökat mellan fjärde kvartalet 2007 och fjärde kvartalet 2008. Det är dock stora skillnader mellan länen. Jämförelser tillbaka i tiden är svåra att göra eftersom mätuppgifterna skiljer sig åt. -Antalet ansökningar om sanktionsavgift har sammantaget varit stort för ej verkställda beslut enligt SoL (611 fall ). Ett mindre antal ansökningar avser personer med funktionsnedsättning. Utvärdering av rapporteringsskyldighet och sanktionsavgift enligt SoL har utvärderat de nya bestämmelserna i . Utvärderingen, som bygger på ett begränsat underlag, visar att bestämmelserna lett till att det har blivit bättre överblick, ordning och kontroll av besluten i kommunerna. Det har även bidragit till bättre kunskap om behoven och därmed möjlighet att förbättra situationen för dem som väntar på att få sina beslut verkställda. Det finns även tecken på att dokumentationen förbättrats. Kommunen måste t.ex. ha tillgång till dokumenterade faktauppgifter om det blir en ansökan i länsrätten. Men det är också en effekt av att kommunerna uppmärksammat behovet av en rättssäker handläggning. Kommunerna är överlag positiva till skyldigheten att regelbundet rapportera ej verkställda beslut. Man är däremot negativ till sanktionsavgiften. Kommunerna gör en hel del för att komma tillrätta med väntetiderna. Man tillskapar t.ex. fler platser i särskilda boendeformer, satsar på rekrytering av kontaktpersoner och kontaktfamiljer, förbättrar handläggningen av ärenden, söker nya lösningar etc. Det är dock inte givet att kommunernas åtgärder för att komma tillrätta med resursbristerna alltid leder till förbättringar för den enskilde. Om det blir viktigare för kommunerna att verkställa insatserna än att tillgodose behoven på ett optimalt sätt kan enskilda i stället missgynnas. En del åtgärder har enligt haft som huvudsakligt syfte att kommunen ska slippa att åläggas en sanktionsavgift. Här riskerar därför brukares och klienters rättssäkerhet att bli sämre. I vissa fall kan det leda till att man inte biståndsbedömer alla insatser eller att man genomfört som allmän praxis att avsluta ärenden om den enskilde tackar nej till ett erbjudande. Ytterligare konsekvenser är att man gör tuffare och noggrannare behovsbedömningar och man inför tidsbegränsade beslut utan att se till konsekvenserna för individen. Det är dock enligt svårt att uttala sig om dessa bieffekter enbart beror på anmälningsskyldigheten och sanktionsavgiften. Ytterligare en bieffekt enligt är att det utvecklas en acceptans för generella väntetider till vissa insatser. En 3-månadersgräns för rapporteringsskyldighet och domstolarnas resonemang kring tidsgränser för särskild avgift, som t.ex. väntetider på upp till särskilt boende för äldre, kan bidra till detta. Assistansersättning till personlig assistans Antalet personer och antal timmar med assistans ökar Personlig assistans ska vara ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer för att uppnå valfrihet, 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 flexibilitet och kontinuitet i stödet till den enskilde. Det är en behovsprövad insats som liksom andra individuella stödinsatser ska vara viktiga komplement till strukturinriktade och allmänt inriktade insatser för personer med funktionsnedsättning. Assistansersättning beviljas av och utgår till personer som har rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt . Såväl antalet personer som är berättigade till assistansersättning som antalet beviljade timmar per person har ökat markant sedan ersättningen infördes . Antalet har ökat med cirka 6 000 personer och antalet timmar med i genomsnitt cirka och person. Som en följd av detta har också kostnaderna ökat kraftigt. Samhällets totala kostnader för assistansersättning uppgick till . Kommunerna stod för och staten för . Tabell 6.5 Kostnader för assistansersättning, antal personer som har assistans och andel kvinnor och män som har assistans samt beviljade timmar i genomsnitt 20002008 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Antalet personer ökar i alla åldersgrupper men är mest framträdande i åldersgruppen . Även antalet personer med assistansersättning har ökat. Ökningen i den åldersgruppen kan i stor utsträckning förklaras av att fler ansöker om assistansersättning när de närmar sig . När bestämmelsen infördes om att äldre kunde behålla assistansersättningen efter att de fyllt , så gjordes även en beräkning att antalet personer med assistans och därmed kostnaderna antogs stiga ända . Därefter ska utvecklingen stabiliseras. Det är stora skillnader mellan länen vad gäller antalet beviljade timmar. , , och har ett genomsnitt mellan medan , , och har ett genomsnitt mellan . Regeringen har i regleringsbrevet gett och metoder i socialt arbete i uppdrag att i samarbete med utarbeta ett vetenskapligt instrument som kan användas när behovet av personlig assistans ska bedömas. Uppdraget ska redovisas . Genom att använda sig av ett standardiserat instrument kan risken för lokala variationer i bedömningen minska. Av dem som får assistansersättning är kvinnor och män. Så har fördelningen sett ut . För dem som är eller äldre är det fler kvinnor än män som får assistans. Kvinnor beviljas i genomsnitt färre timmar än män, mot . Skillnaden i antalet beviljade timmar mellan kvinnor och män har varit relativt och legat i genomsnitt mer för män. När det gäller personlig assistans med assistansersättning anlitar av de assistansberättigade enskilda assistansanordnare. Antalet assistansanordnare har ökat snabbt och uppgick till omkring 450 stycken enligt (SOU 2008:77). En viktig stödinsats för jämlika levnadsvillkor I årsredovisningen redovisar att personlig assistans är en insats med ett tydligt brukarperspektiv. I rapporten assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv redovisar vidare att personlig assistans i hög grad bidrar till att personer med omfattande funktionsnedsättning kan leva ett aktivt liv utifrån egna önskemål. Enligt rapporten skulle det dock, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, gå att få ut mer av resurserna. För detta krävs enligt en helhetssyn på samhällets insatser, bättre samordning och samverkan. Det behöver också finnas en balans mellan individuellt utformade insatser och generella åtgärder. har i samarbete med forskare vid i tagit fram en serie systematiska forskningsöversikter om personlig assistans. Det finns få studier men de som finns visar att personlig assistans är en trygg insats. De som har personlig assistans är generellt mer nöjda med insatsen än de som får andra insatsformer. De översikter som gäller vuxna och äldre visar generellt att de som har personlig assistans får fler behov tillgodosedda än de som t.ex. har hemtjänst. Det finns dock enligt ett stort behov av kontrollerade studier. En viss dämpning av kostnadsökningen för assistansersättning Statens kostnader för assistansersättning har ökat i rad med en variation mellan . Rätten att få behålla personlig assistans är enligt (SOU:2008:77) förmodligen det beslut som höjt kostnaderna mest . bedömde i delbetänkandet, Kostnader för personlig assistans (SOU 2007:73) att de flesta verksamheter med personlig assistans fungerade väl. Men det förekom att ersättningen utnyttjades genom att hela assistansersättningen inte användes för kostnader för personlig assistans eller att avsiktliga fel angavs i tidredovisningen. För att öka kontrollen och därmed motverka missbruk av assistansersättningen beslutade om ändringar i lagen (1993:389) om assistansersättning. Dessa trädde i kraft . har statens kostnader ökat vilket innebär en viss dämpning i jämförelse med föregående år. Det är svårt att bedöma orsaken till detta. En förklaring kan vara att omfattningen av assistans kommit till en nivå som innebär att behovet av personlig assistans är tillgodosett för personer som har omfattande och varaktiga funktionsnedsättningar. En annan förklaring kan vara att handläggningsrutinerna för bedömning av personlig assistans har blivit mer enhetliga genom att blivit en myndighet. handlar det emellertid om betydande kostnadsökningar och i krontal har assistansersättningen ökat med nästan . bedömer att den fulla effekten av lagändringarna kan komma att avspegla sig i statistiken . I assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv redovisas att en stor del av kostnadsökningen beror på att kostnader har omfördelats från andra insatser och verksamheter. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv har personlig assistans, enligt rapporten, inte bara ett stort värde för den enskilde utan dessutom är assistansen en kostnadseffektiv stödform. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Åtgärder för ökad kvalitet i insatser till personer med psykisk funktionsnedsättning har regeringen fördelat sammanlagt till särskilda satsningar inom psykiatriområdet. Kommunerna har bl.a. fått för att utveckla sociala insatser till personer med psykisk funktionsnedsättning i samband med att en ny reform om öppen psykiatrisk tvångsvård (prop. 2007/08:70) började gälla från . Prioriterade utvecklingsområden är bl.a. boendeformer, sysselsättning, särskilda resurspersoner, arbetsmetoder och kompetens. Dessutom har den statliga tillsynen fått extra pengar för att granska vård- och stödinsatser till personer med psykisk sjukdom och psykisk funktionsnedsättning. Samordnad tillsyn mellan och hälso- och sjukvården kan t.ex. genom både sin granskande och framåtsyftande roll bidra till att vård- och behandlingskedjor fungerar. I lägesrapporten redovisar att det har skett en stark utveckling av kommunernas insatser till personer med psykisk funktionsnedsättning. En stor majoritet av kommunerna har t.ex. genomfört inventeringar av målgruppens behov och de flesta har tagit fram någon form av styrdokument. Det finns ett utbud av boende och sysselsättning, även om det är svårt att bedöma i vilken mån det motsvarar det faktiska behovet. Skillnaderna mellan kommunerna är däremot stora. I ett antal kommuner finns till exempel inga särskilda boenden för målgruppen. Siffrorna visar också att mindre kommuner inte gör inventeringar i samma utsträckning som de medelstora och stora kommunerna, och att de inte heller har styrdokument eller ett lika varierat utbud av insatser. Enligt behöver därför mindre kommuner prioriteras i det fortsatta arbetet. håller också på med att utarbeta riktlinjer för psykosociala insatser. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 I lägesrapporten vårdform redovisar fortsatt positiva resultat. Kommunsatsningen används för fortsatt utbyggnad och förstärkning av sociala insatser. I kommuner pågår ett utvecklingsarbete med att etablera evidensbaserade arbetsmetoder.