prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Årsredovisningen lämnas som en skrivelse till och ger regelmässigt upphov till motionsrätt. Ärendet bereds av finans- utskottet. Skrivelsen behandlas tillsammans med redogörelse för granskningen av årsredovisningen (se t.ex. bet. 2007/08:FiU25). skyldighet att granska årsredovis- ningen för staten regleras i 3 § första stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. beslutar om skatt till staten och bestämmer om använd- ningen av statens medel. ställer huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. granskar också rikets styrelse och förvaltning. Dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen ska ha en allmän redovisningsskyldighet inför (prop. 1995/96:220. s 68 f.). I årsredovisningen för staten lämnar regeringen en redogörelse till för hur statsbudgeten har genomförts. får som framgått genom sin egen myndighet ett underlag för sin bedömning av hur den beslutade statsbudgeten har fallit ut. ges därmed goda möjligheter att utöva en effektiv kontroll av regeringen. Årsredovisningen är också ett värdefullt underlag för en analys av statens ekonomi och för den politiska debatten. och möjlighet att kontrollera regeringens åtgärder på budgetområdet skulle försvåras om en årsredovisning för staten inte lämnades. Det kan nämnas att i flera andra europeiska länder, t.ex. och , finns en reglering på grundlagsnivå mot- svarande den i budgetlagen. Det är också lämpligt att på detta sätt befästa att årsredovisningen för staten är ett centralt element i budgetprocessen. Regeringen föreslår därför, i likhet med , att en bestämmelse om att regeringen ska lämna en sådan redovisning till riks- dagen ska föras in i regeringsformen. Den närmare utformningen av årsredovisningen bör dock även i fortsättningen regleras i budgetlagen. Krav på medborgarskap för vissa anställningar Regeringens förslag: Regeringsformens krav på svenskt medborgar- skap för att få vara statsråd tas bort. Vidare tas regeringsformens krav på svenskt medborgarskap bort när det gäller vissa statliga anställningar och andra uppdrag än ordinarie domare, justitiekanslern, ombudsmän och riksrevisorerna. I den utsträckning det finns skäl för sådana krav, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt förutsättningar som anges i lag. I riksdagsordningen tas en bestämmelse in som anger att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av . förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i fråga om behörighetskravet för statsråd, (), och liberalerna i län, är positiva till förslaget. När det gäller utredningens förslag i fråga om kravet på svenskt med- borgarskap för vissa statliga anställningar och uppdrag är de flesta remissinstanser positiva eller har inget att invända. Regeringsrättens ledamöter, i , , , , , vid och anser att det förhållandet att riksåklagaren är en enmansmyndighet inte är ett övertygande argument för att avskaffa kravet på svenskt medborgarskap eftersom riksåklagarens judiciella funktioner, som har föranlett medborgarskapskravet, inte har påverkats av den nya myndighetskonstruktionen. Svenska avdelningen av , och () ifrågasätter utredningens bedöm- ning när det gäller förslaget att behålla kravet på svenskt medborgarskap för domare mot bakgrund av att numera har underkastat sig ut- ländska domstolars jurisdiktion (och ) och att det är av vikt för förtroendet för domstolarna att de speglar sam- hället i stort. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att den nuvarande grundlagsregleringen i fråga om medborgarskapskrav framstår som i huvudsak väl avvägd och att utredningens förslag till ändringar är svagt motiverade. Skälen för regeringens förslag I regeringsformen finns krav på svenskt medborgarskap för flera olika anställningar och uppdrag. Svenskt medborgarskap krävs bl.a. för behörighet att vara riksdagsledamot (3 kap. 2 och 10 §§ RF), statschef (5 kap. 2 § RF) och statsråd (6 kap. 9 § RF). Vidare uppställs i olika författningar, med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 9 § tredje stycket RF och lagen (1994:260) om offentlig anställning, krav på svenskt Prop. 2009/10:80 medborgarskap för ett stort antal statliga anställningar. Kravet på svenskt medborgarskap har successivt tagits bort ur lagstift- ningen. Redogörelser för i vilka fall svenskt medborgarskap krävs för statliga anställningar och uppdrag m.m. har tidigare redovisats av (Ds C 1983:4), Diskriminerings- utredningen (Ds A 1984:6) och Kommittén om medborgarskapskrav (SOU 2000:106). Utvecklingen har alltså gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan de som är svenska medborgare och den övriga befolkningen. I stället för medborgarskapet har bosättningen fått en ökad betydelse för lika rättigheter och skyldigheter. En inte obetydlig roll i denna utveckling torde det svenska medlem- skapet i EU ha spelat. I och med medlemskapet gäller enligt artikel 18 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt en likabehandlingsprin- cip, även kallad icke-diskrimineringsprincipen, som innebär ett förbud mot varje form av diskriminering, direkt eller indirekt, på grund av nationalitet inom fördragets tillämpningsområde. Detta grundläggande förbud kompletteras av mer precist utformade diskrimineringsförbud på olika områden. Undantag finns emellertid från förbudet, t.ex. i fråga om vissa anställningar i staten och andra offentliga organ. Enligt artikel 14 i ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad på grund av bl.a. nationellt ursprung. I sammanhanget bör också nämnas de icke-diskrimineringsregler som finns i den europeiska konventionen om medborgarskap (SÖ 2001:20). Reglerna innebär bl.a. att en konventionsstats medborgarskapsregler inte får innebära åtskillnad eller omfatta någon praxis liktydig med diskriminering på grund av kön, religion, ras, hudfärg eller nationell eller etnisk härkomst. Vidare ska varje stat vägledas av principen om icke- diskriminering mellan sina medborgare, oavsett om de är medborgare från födseln eller har förvärvat medborgarskapet . Det finns också en regel om att medborgare i en konventionsstat som även har ett annat medborgarskap ska ha samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den staten. Enligt regeringsform skulle statsråden vara svenska medborgare sedan födseln. I och med den nuvarande regeringsformen begränsades behörighetskraven för statsråd till ett krav på svenskt medborgarskap (6 kap. 9 § första stycket RF). Kravet motiverades främst med faran för påtryckningar i ett spänt läge (prop.1973:90 s. 283). Synen på medborgarskap har emellertid utvecklats, bl.a. genom den europeiska konventionen om medborgarskap. Som framgår ovan ska ett lands medborgarskapsregler enligt konventionen som huvudregel inte göra åtskillnad mellan landets medborgare. Med hänsyn främst till detta instämmer regeringen i bedömning att den sär- skilda kvalifikationstiden för statsråd nu bör tas bort. Anställningar och andra uppdrag med anknytning till regeringen I regeringsformen är huvudregeln att det inte görs någon åtskillnad mellan svenska medborgare och andra när det gäller behörighet för stat- liga anställningar. Detta har motiverats dels av intresset att få så kvalificerade innehavare som möjligt av offentliga anställningar, dels av önskemålet om en intensifiering av det mellanfolkliga samarbetet. Från denna huvudregel görs dock flera undantag. Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF uppställs således svenskt medborgarskap som behörighets- krav för flera statliga anställningar. Skälen till undantagen har bl.a. varit hänsynen till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s. 406). De anställningar och uppdrag som på nu angivna grunder enligt 11 kap. 9 § tredje stycket RF förbehålls svenska medborgare är anställ- ning som domare, ämbete som lyder under regeringen, anställning eller uppdrag som chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller som ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, anställning i närmast under statsråd, anställning som svenskt sändebud och anställning eller uppdrag som tillsätts genom val av . Avgränsningen i den nuvarande regleringen kan ifrågasättas. Det krav på svenskt medborgarskap som gäller för ett stort antal statliga anställningar eller andra uppdrag har i många fall har vållat olägenheter. Det framgår inte bara av den översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen som redovisats i betänkandet från Kommittén om medborgarskapskrav utan också av remissyttrandena över betänkandet. Regeringen anser, i likhet med , att den närmare gränsdragningen mellan vilka statliga anställningar eller andra uppdrag som bör förbehållas svenska medborgare inte bör göras i regeringsformen. Bestämmelser av den detaljeringsgrad som det i ett sådant fall skulle bli fråga om hör inte hemma i grundlag. Med hänsyn till formerna för ändring av grundlag skulle dessutom enskildheter i den statliga förvaltningsorganisationen låsas fast, vilket i sin tur skulle kunna få negativa konsekvenser när behov av framtida organisatoriska förändringar gör sig gällande. Detaljerna i gränsdragningen bör därför tas in i föreskrifter av lägre konstitutionell valör än grundlag. I regerings- formen bör endast sådana krav finnas som av särskilda skäl har sin plats där, närmare bestämt för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Krav på svenskt medborgarskap för anställning i närmast under statsråd, som svenskt sändebud, som chef för myndigheter som lyder under eller regeringen eller som ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse bör mot denna bakgrund inte längre ställas upp i regeringsformen. Det ligger nära till hands att anlägga samma synsätt på ett ämbete som lyder under regeringen som på övriga myndighetschefer. Med dessa ämbeten åsyftas enligt förarbetena till regeringsformen sådana enmansmyndigheter som Justitiekanslern () och Riksåklagaren liksom överbefälhavaren och cheferna för de olika försvarsgrenarna. Riksåklagaren är inte benämningen på en myndighet utan på Prop. 2009/10:80 chefen för . Inte heller överbefälhavaren eller cheferna för de olika försvarsgrenarna är enmansmyndigheter. Enda kvarvarande enmansmyndighet är således JK. Enligt 12 kap. 8 § första stycket RF fungerar JK som åklagare när det gäller åtal av ledamöter av de högsta domstolarna för brott i utövningen av anställ- ningen. Enligt andra stycket samma paragraf är det också JK som ska väcka talan mot sådana ledamöter om skiljande från anställning, avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning. JK har således flera viktiga funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Ett absolut krav på svenskt medborgarskap bör därför, som utredningen föreslår, även i fortsättningen ställas upp i regeringsformen för JK. Några villkor i övrigt om svenskt medborgarskap bör inte ställas upp på grundlagsnivå för befattningar under regeringen. Behovet av krav på svenskt medborgarskap, t.ex. för anställning som riksåklagare, får således bedömas från område till område. I den utsträckning det finns skäl för sådana krav, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt förutsättningar som anges i lag. Domstolarnas och domarnas självständighet utgör en av hörnstenarna i det svenska statsskicket. I centrum för verksamheten står invånarnas rättssäkerhet och rättstrygghet. Den speciella betydelse som domstolarna och domarna har i det demokratiska rättssamhället har inneburit att de getts en särställning i regeringsformen. Som exempel kan nämnas de krav på domstolarnas sammansättning och självständighet som finns i 11 kap. 1 och 2 §§ RF och det anställningsskydd för ordinarie domare som finns i 11 kap. 5 § RF. Uppgiften att utöva domarmakt, att tolka och tillämpa de rättsregler som ytterst har sin grund i de beslut som har fattats av , är till sin karaktär sådan att den bör förbehållas svenska medborgare. Att det, som vissa remissinstanser framhåller, finns utländska domstolar som prövar frågor som är hänförliga till internationella samarbete, förändrar enligt regeringens uppfattning inte denna bedömning. Frågan är om det, när det gäller regleringen i regeringsformen, finns anledning att i detta avseende göra någon åtskillnad mellan olika slag av domare. Det nuvarande kravet på svenskt medborgarskap för domare i 11 kap. 9 § tredje stycket RF gör, med undantag för jurymän och nämndemän, inte någon sådan åtskillnad. Alla domare såväl ordinarie som icke ordinarie ska således vara svenska medborgare. Notarier vid tingsrätt och länsrätt faller också under regeringsformens krav på svenskt medborgarskap när de som icke ordinarie domare efter förordnande utövar dömande verksamhet (SOU 1963:17 s. 288). Att jurymän ska vara svenska medborgare följer av 12 kap. 5 § TF och 9 kap. 1 § andra stycket YGL. För nämndemän finns krav på svenskt medborgarskap i vanlig lag. Alla som permanent eller tillfälligt fullgör en uppgift som domare är, Prop. 2009/10:80 såväl formellt som reellt, likvärdiga. En ordinarie domares röst väger lika tungt som en icke ordinaries, en nämndemans, en sakkunnig ledamots etc. De båda sistnämnda kategorierna har för övrigt som enda uppgift att delta i domstolens dömande verksamhet. Detta gäller emellertid inte notarier i tingsrätt och länsrätt, som har i uppgift att både utföra vissa administrativa uppgifter och att fullgöra uppgifter som icke ordinarie domare. Det som anförs talar för att samma krav i fråga om svenskt medborgar- skap bör gälla alla som är domare, dvs. alla som utövar domarmakt i domstol. Med en sådan avgränsning skulle sådana personalkategorier i domstolarna som inte har några dömande uppgifter, bl.a. revisions- och regeringsrättssekreterare samt andra föredragande och administrativ personal falla inte omfattas av medborgarskapskravet. Med hänsyn till domstolarnas konstitutionella betydelse och då bestämmelser om ordinarie domares ställning finns i regeringsformen, bör medborgarskapskravet för ordinarie domare, som utredningen före- slår, även i fortsättningen regleras i regeringsformen. Någon motsvarande reglering av de icke ordinarie domarnas ställning finns inte i regerings- formen. Det bör därför inte heller finnas några krav på medborgarskap för sådana domare i grundlag. I de fall särskilda ledamöterna har utsetts av regeringen med fullmakt är de ordinarie domare. Medborgarskapskravet för dessa kommer då i likhet med övriga ordinarie domare att följa av regeringsformen. För de särskilda ledamöter som inte utses med fullmakt får medborgarskaps- kravet i likhet med övriga icke ordinarie domare regleras i vanlig lag. Anställningar och andra uppdrag med anknytning till I 11 kap. 9 § tredje stycket RF uppställs som nämns ovan krav på svenskt medborgarskap för personer som väljs av samt för vissa funk- tionärer hos myndigheter som lyder under . I vissa fall ska inom sig utse befattningshavare. Detta gäller, vid sidan av utskotten och , talman och vice talmän, ledamöter i , ledamöter i krigsdelegation, ledamöter och ersättare i riksdagsstyrelsen samt ledamöter i . I andra fall tillsätts uppdragen genom val av . Det gäller bl.a. i fråga om val av riksföreståndare, vice riksföreståndare och tillfällig riksföreståndare, ombudsmän och riksrevisorer. En utförlig redovisning av vilka uppdrag som tillsätts efter val i finns i betänkandet (SOU 2008:125 s. 590 f.). Det rör sig således om funktioner av mycket varierande art. Samtliga dessa är inte av sådan karaktär att kravet på svenskt medborgarskap måste finnas i grundlag. När det gäller riksföreståndare, vice riksföreståndare och tillfällig riksföreståndare följer det dock av 5 kap. 2 § RF att han eller hon måste vara svensk medborgare. Någon ändring i det avseendet är inte aktuell. Även om betydelsen av ett uttryckligt krav på svenskt medborgarskap för samtliga uppdrag som tillsätts genom val av inte ska över- skattas, finns det inte skäl att ta bort detta krav för någon av de aktuella Prop. 2009/10:80 befattningarna. Frågan blir i stället var detta krav bör komma till uttryck. Enligt regeringens mening bör kravet på svenskt medborgarskap för uppdrag som tillsätts genom val av lämpligen framgå av riksdagsordningen, som i konstitutionellt hänseende har ställning mellan grundlag och vanlig lag. I 7 kap. 11 § RO finns bestämmelser om skyldighet att åta sig uppdrag som tillsätts genom val av . Medborgarskapskravet bör tas in i ett nytt första stycke i den bestämmel- sen. Det föranleder en omformulering av rubriken närmast före paragrafen. För två uppdrag bör dock medborgarskapskravet framgå av regeringsformen. Det gäller ombudsmän och riksrevisorerna som har centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen När det gäller funktionärer hos myndigheter som lyder under bör eventuella krav på svenskt medborgarskap i linje med vad som föreslås gälla för myndigheter under regeringen tas in i lag. Regeringens förslag: En bestämmelse om att kammarens sammanträden är offentliga förs in i 4 kap. regeringsformen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Sammanträden med kammaren är enligt 2 kap. 4 § RO offentliga. får dock besluta att ett ärende ska hållas inom stängda dörrar om det krävs med hänsyn till rikets säker- het eller i övrigt till förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. På samma grunder får även regeringen besluta om stängda dörrar vid ett sammanträde i kammaren där regeringen muntligen genom ett statsråd ska lämna information till . Ett förordnande om stängda dörrar kan avse endast en del av ett sammanträde. I förarbetena till nämnda bestämmelse uttalade Grundlagberedningen att principen att kammarens förhandlingar ska vara offentliga är funda- mental i ett demokratiskt statsskick (SOU 1972:15 s. 254). Grundlags- utredningen, som delar denna uppfattning, gör bedömningen att principen är av sådan vikt att den bör tas in i regeringsformen. Regeringen instämmer i denna bedömning. Som utredningen föreslår bör det av grundlagsbestämmelsen framgå att ett sammanträde får hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelser i riksdagsordningen. Någon ändring av och regeringens möjligheter att besluta om stängda dörrar är inte avsedd. Regeringens förslag: Samtliga lagändringar träder i kraft . förslag överensstämmer med regeringens. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot det föreslagna ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Förslagen till ändringar i regeringsformen bör träda i kraft efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . Det innebär att de bör träda i kraft . Ändringarna i övriga lagar bör träda i kraft som ändringarna i regeringsformen. Regeringens förslag: Till ändringarna i regeringsformen föreslås över- gångsbestämmelser som innebär att för tiden längst fram till och med behåller äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten sin giltighet utan hinder av den nya bestämmelsen om ett utvidgat integritetsskydd. Sådana föreskrifter ska under den tiden också kunna ändras även om ändringen innebär att intrånget består. Vidare föreslås övergångsbestämmelser som innebär att äldre föreskrifter som innebär särbehandling på grund av sexuell läggning tills vidare ska fortsätta att gälla och kunna ändras utan hinder av den nya bestämmelsen om skydd mot missgynnande med hänsyn till sexuell läggning. Det föreslås också en övergångsbestämmelse som innebär att föreskrifter i förordning om fördelning av dömande uppgifter i domstol fortsätter att gälla tills vidare utan hinder av att det uppställs lagkrav för sådana föreskrifter. Vidare föreslås att äldre föreskrifter och bemyndiganden ska fortsätta att gälla utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som anges i regeringsformen i dess nya lydelse. Det föreslås även en övergångsbestämmelse som innebär att en bestämmelse i regeringsformen ska tillämpas i dess nya lydelse om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i regeringsformen i dess nya lydelse. förslag: Utredningen föreslår inte någon övergångsbestämmelse till regleringen om fördelningen av dömande uppgifter i domstol. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med : Kommittén föreslår inte någon över- gångsbestämmelse till den nya bestämmelsen i 2 kap. RF om skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten. Remissinstanserna har ingen erinran mot förslag. framhåller att det bör övervägas om det finns behov av övergångsbestämmelser till förslag till ändring i 2 kap. 6 § RF. Även Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden berör denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte något behov av över- gångsregler för de ändringar som föreslås i regeringsformens olika procedurregler, t.ex. bestämmelsen om obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i efter ett val, det ändrade kvorumkravet vid folkomröstning om vilande grundlagsändringar och det nya kvorumkravet vid beslut om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. Enligt allmänna principer bör sådana processuella bestämmelser tillämpas i sin nya lydelse efter ikraftträdandet även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden (jfr RÅ 2004 ref. 82). föreslår inte någon övergångsbestämmelse till ändringen i 2 kap. 6 § RF (se närmare avsnitt 9.5.1). Bestämmelsen innebär att åtgärder som får sådana effekter som anges i paragrafen betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och som innebär kartläggning eller övervakning av enskildas personliga förhållanden får vidtas bara om det finns föreskrifter i lag som medger det. När nya föreskrifter som innebär begränsningar i rätten till skydd mot betydande integritetsintrång övervägs, krävs att begränsningarna genomförs genom lag och att det sker med tillämpning av det kvalificerade förfarandet i 2 kap. 12 § RF. Detsamma gäller när redan gällande föreskrifter ska ändras. framhåller att det bör övervägas om det finns behov av en övergångsbestämmelse till ändringen i regeringsformen. framhåller att förslaget antagligen kommer att leda till ett rätt omfattande behov av lagstiftning och menar att kommittén inte har analyserat konsekvenserna av förslaget i tillräckligt grad. Om en övergångsreglering inte införs kommer delar av sådan informationshantering hos det allmänna som sker med stöd av föreskrifter i förordning, eller som endast delvis regleras i lag och i övrigt sker enligt bestämmelser på lägre normhierarkisk nivå, med stor sannolikhet att stå i strid med regeringsformen. Någon grundlig analys av behovet av lagstiftning på sådana områden har emellertid inte gjorts av kommittén. Det finns ett stort antal föreskrifter om uppgiftsskyldighet i förordning som behöver ses över. Det finns också behov av att se över ett stort antal andra registerförfattningar för att bedöma i vilken mån det krävs reglering i lag i stället för i förordning. Det torde t.ex. finnas behov av att i lag reglera domstolarnas personuppgiftsbehandling, som regleras i förordning. Enligt regeringens mening är det nödvändigt att behovet av kompletterande lagstiftning noga analyseras innan bestämmelsen blir tillämplig på sådan informationshantering som kommer att omfattas av bestämmelsen och som inte redan enligt gällande ordning regleras i lag. Som framhåller finns det därför skäl att överväga Prop. 2009/10:80 behovet av en övergångsbestämmelse.