prop · GX0358 · 2009-12-01 00:00:00 — Kommittén anser vidare att övervägande skäl talar för att uppgifterna på banden inte kan anses vara upprättade och att de därför inte omfattas av någon rätt till insyn. Enligt kommittén torde uppgifterna på banden under alla förhållanden omfattas av det föreslagna undantaget i tryckfrihetsförordningen. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att den nu gällande bestämmelsen om sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ska upphöra att gälla . Som framgår ovan gjordes i lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsu- namibanden bedömningen att uppgifterna på banden inte borde bli före- mål för insyn. I propositionen framhålls att de sök- och sammanställ- ningsmöjligheter som finns i det samlade materialet kan medföra att en kartläggning av regeringens och funktionssätt som annars vore omöjlig att genomföra nu kan genomföras på ett sätt som kan innebära säkerhetsrisker (a. prop. s. 22-24). Sådan information skulle kunna användas vid planering av allvarlig brottslighet som t.ex. terrorist- brott, sabotage eller annat angrepp mot person eller egendom. Regering- en fann därför att det var påkallat med sekretess enligt både första och fjärde punkterna i 2 kap. 2 § TF, dvs. intressena att värna rikets säkerhet och att förebygga brott. Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att nu göra någon annan bedömning utan det måste fortsatt anses nödvändigt av säkerhetsskäl att uppgifterna på banden inte blir Prop. 2009/10:58 föremål för offentlighetsinsyn. Kommitténs bedömning att uppgifterna på banden inte utgör allmänna handlingar skiljer sig från den bedömning som gjordes i lagstiftnings- ärendet gällande de s.k. tsunamibanden. téns bedömning på olika grunder av flera remissinstanser. har också framhållit att man mycket väl kan betrakta frågan på andra sätt och har i det sammanhanget som exempel nämnt den syn på bandens rättsliga status som det tidigare lagstiftningsärendet grundade sig på. osäkerhet som finns gör enligt regeringen att det inte kan uteslutas att det finns allmänna handlingar på banden. En förutsättning för att uppgifterna ska omfattas av det föreslagna un- dantaget i 2 kap. TF är att det kan hävdas att de fortfarande förvaras endast i syfte att information som har gått förlorad i det ordinarie syste- met för automatiserad behandling av information ska kunna återskapas. Det uttag som gjordes av de aktuella banden föranleddes av en önskan att säkra uppgifterna i fråga så att det skulle finnas möjlighet att i efterhand kontrollera att systemet i hade fungerat klanderfritt under hanteringen av tsunamikatastrofen samt att skapa möjlig- het att kontrollera någon uppgift vid eventuella oklarheter. sparade informationen skulle med andra ord kunna användas för att bely- sa olika förhållanden i samband med flodvågskatastrofen och det efter- Ett ytterligare syfte var att undvika att Regeringskans- liet missade någon rapport som avsåg en saknad person (SOU 2007:44 s. 18 och 124). Skälen till att banden sparades var således andra än att kun- na återskapa information i IT-systemet. Regeringen anser alltså att in- formationen på banden inte kan sägas uppfylla de kriterier som ställs upp i det föreslagna undantaget. Uppgifterna på banden kan därmed inte undandras från offentlighetsinsyn med stöd av den föreslagna ändringen i 2 kap. TF. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen, i likhet med bl.a. och vid , att uppgifterna på banden bör skyddas av sekretess. Den närmare utformningen av sekretessbestämmelsen En naturlig utgångspunkt är att den gällande sekretessbestämmelsen ska fortsätta att gälla. Bestämmelsen, som återfinns i 18 kap. 14 § OSL, har Sekretess gäller för uppgift i säkerhetskopior som har genererats i Reger- ingskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastro- fen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. Föreskrifterna i 10 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna para- Sekretessen hindrar dock inte att uppgift lämnas till . I bestämmelsen talas det om uppgift i säkerhetskopior. de s.k. tsunamibanden utgör inte säkerhetskopior i den mening som be- greppet kommer att få i 2 kap. TF. I förtydligande syfte bör därför ordet säkerhetskopior i lagtexten tas bort för att det inte ska råda några oklarheter om hur uppgifterna på de s.k. tsunamibanden förhåller sig till det föreslagna undantaget i 2 kap. TF. Sekretessen ska i stället avse uppgift i kopior som i säkerhetssyfte har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i . Regeringen ansluter sig i övrigt till de överväganden som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet i fråga om skaderekvisitets utformning (a. prop. s. 24-26). Det ska alltså även fortsättningsvis gälla sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Då bestämmelsen ska fortsätta att gälla är det nödvändigt att reglera sekretesstiden för de uppgifter som förekommer i allmänna handlingar på banden. Normalt varierar den tid som sekretess högst kan gälla för en uppgift mellan två och (jfr t.ex. 31 kap. 16 § andra stycket och 17 § andra stycket OSL samt 4 § offentlighets- och sekretess- förordningen [2009:641]). Vad gäller sekretessbestämmelser som moti- veras av säkerhetsskäl förekommer olika sekretesstider. Försvarssekre- tessen enligt 15 kap. 2 § OSL gäller som huvudregel i högst . I of- fentlighets- och sekretessförordningen har dock för vissa uppgifter som omfattas av försvarssekretess förordnats om längre sekretesstid, bl.a. vad gäller uppgifter som angår underrättelseverksamheten inom underrättel- se- och säkerhetstjänsten. Där gäller en sekretesstid om högst . I Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott gäller vidare en- ligt 18 kap. 2 § OSL en sekretesstid om högst . I den bestämmelse i 18 kap. 13 § OSL som reglerar risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför eller hantering av sådana situationer har sekretessen inte begränsats . Mot denna bakgrund och vid en avvägning av sekretess- och insynsintresset vad gäller innehållet på banden finner regeringen att en sekretesstid om högst bör gälla för uppgifterna på banden. Sedan sekretessen enligt den här aktuella bestämmelsen har upphört kan andra sekretessbestämmelser som stadgar sekretess fortfarande vara tillämpliga på vissa av uppgifterna på banden. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anför att paragrafens andra stycke, om det ska stå kvar, bör göras tillämpligt enbart på . I lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsunamibanden mot- satte sig vid ett fortsatt generellt undantag från bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen (motsvarar hu- vudsakligen nuvarande 10 kap. OSL). Regeringen konstaterade dock att det saknades skäl att låta de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen bli tillämpliga på den sekretess som föreslogs gälla för uppgifter på banden (a prop. s. 27 f.). Däremot instämde regeringen i vad fakulteten anfört om vikten av att garanteras insyn. Regeringen ansåg därför att den befintliga bestämmelsen borde ändras så att sekretes- sen inte gällde i förhållande till . Det finns inte skäl att nu ändra den bedömning som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet, dvs. det generella undantaget från regleringen i 10 kap. OSL i paragrafens andra stycke bör inte ändras eller upphävas. Vidare bör även fortsätt- ningsvis garanteras insyn. Bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen skulle enligt lagen (2007:1354) om ändring i sekretesslagen upphöra att gälla vid utgången av . Som Lagrådet har konstaterat infördes av förbiseende inte någon motsvarande tidsbegränsning av 18 kap. 14 § OSL. Genom reger- Prop. 2009/10:58 ingens förslag att bestämmelsen ska fortsätta att gälla krävs inte någon särskild åtgärd med anledning härav. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som nämns i avsnitt 4.2 innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt (3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefri- hetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel företräde framför tystnads- plikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretes- sen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgif- ten, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och of- fentliggöra uppgifter lämna den allmänna handling varav den sekretess- belagda uppgiften framgår till t.ex. en journalist eller att t.ex. själv publi- cera denna handling. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgif- ter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgif- ter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en sär- skild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretessla- gen (13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelning- ar samt lagens sjunde avdelning). I förarbetena till den numera upphävda sekretesslagen angavs att det inte är möjligt att dra upp några fasta regler för när en begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras. Varje gång en sådan fråga uppkommer måste ett flertal faktorer beaktas. Exempelvis kan den enskilda sekretessbestämmelsens utformning ge viss ledning. I fråga om sekretessbestämmelser utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i någon mån sekretessbestäm- melser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f). Det motsatta förhållandet gäller således om sekretessbestämmelsen är försedd med ett rakt skaderekvisit. Av 18 kap. 19 § OSL kan motsatsvis utläsas att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har företräde framför den tystnadsplikt som följer av 18 kap. 14 § OSL till skydd för uppgifter på de s.k. tsunamibanden. Regeringen ansluter sig till de överväganden som gjordes i denna del i det tidigare lagstiftningsärendet (a prop. s. 28 f.), dvs. det finns inte skäl att låta den tystnadsplikt som följer av den befintliga sekretessbestäm- melsen ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgif- ter. Om tystnadsplikten i någon annan tillämplig sekretessbestämmelse inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter gäller dock den inskränkningen för de uppgifter på banden som omfattas av bestämmel- sen. Prövningen i av frågor om Prop. utlämnande av allmänna handlingar 8.1.1Prövning av frågor om utlämnande av allmän handling En begäran om att få del av en allmän handling ska göras hos den myn- dighet som förvarar handlingen. Enligt huvudregeln är det också denna myndighet som prövar om handlingen ska lämnas ut (2 kap. 14 § TF). Enligt 6 kap. 3 § första stycket OSL ska en anställd vid myndigheten som enligt arbetsordning eller särskilt beslut har ansvar för vården av en handling, i första hand pröva om handlingen ska lämnas ut. Den anställde kan i tveksamma fall låta myndigheten göra prövningen. Om handlägga- ren inte lämnar ut handlingen, eller endast lämnar ut den med förbehåll, ska myndigheten enligt 6 kap. 3 § andra stycket OSL pröva frågan om utlämnande, om sökanden begär det. En sökande ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skrift- ligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (6 kap. 3 § tredje stycket OSL). Om en myndighet inte lämnar ut en handling kan talan mot beslutet normalt föras hos domstol. Rätten att överklaga beslut i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar regleras i 2 kap. 15 § TF. Om annan än eller regeringen avslår en begäran eller beslutar att lämna ut handlingen med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får enligt första stycket första meningen sökanden föra talan mot beslutet. I styckets andra mening föreskrivs att talan mot beslut av statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet ska föras hos domstol. I det aktuella grundlagsstadgandets andra stycke föreskrivs att det i den särskilda lag där enligt 2 kap. 2 § TF begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges (dvs. offentlighets- och sekretesslagen) närmare ska anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras och att sådan talan alltid ska prövas skyndsamt. I stadgandets tredje stycke sägs att det när det gäller rätten att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under finns särskilda föreskrifter. I 6 kap. 7 § första stycket 1 och 2 OSL återges huvudregeln enligt tryckfrihetsförordningen, att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av allmän handling eller lämnat ut sådan handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Överklagande ska normalt göras hos kammar- rätt (6 kap. 8 § första stycket OSL). I 6 kap. 7 § tredje stycket OSL före- skrivs att beslut av , regeringen, och Reger- ingsrätten inte får överklagas. I 6 kap. 8 § femte stycket erinras om re- geln i tryckfrihetsförordningen om att beslut av statsråd ska överklagas hos regeringen. 8.1.2 Närmare om prövningen i Som framgår av föregående avsnitt har från huvudregeln att sökanden har rätt att få sin sak prövad av domstol gjorts undantag bl.a. för statsråds och regeringens beslut i utlämnandeärenden. Statsråds beslut överklagas hos regeringen och mot regeringens beslut kan talan inte föras. Orsaken till denna ordning har ytterst sin grund i det förhållandet att kungen i äldre tid var både högsta förvaltningsmyndighet och högste domare. Fram till grundlagsreformen utfärdade såväl regeringen som Regeringsrätten och sina avgöranden i kungens namn. Kungens rätt att överpröva domstolars avgöranden överläts till och uppgiften att som högsta instans överpröva vissa beslut av förvaltningsmyndigheter överläts till Regeringsrätten . Huvudregeln var därefter länge att statliga myndigheters beslut, om inte annat föreskrevs, överklagades hos närmast högre myndighet och slutli- gen hos regeringen. För domstolsprövning av förvaltningsbeslut krävdes särskilda regler om detta. Utvecklingen har gått mot att en allt större del av förvaltningsmyndigheternas beslut kan överprövas av domstol men det finns fortfarande ärendegrupper där regeringen är slut- instans. Vissa av reglerna i 2 kap. TF ändrades som en första etapp i det lagstiftningsarbete som ledde fram till införandet av den tidigare gällande sekretesslagen. föreskrevs att beslut som medde- lats av en departementschef inte fick överklagas. Utan uttryckligt stadgande ansågs vidare detsamma gälla i fråga om beslut av , regeringen, och Regeringsrätten. Det ansågs ligga i sakens natur att beslut av de högsta instanserna inte kunde överklagas. De ändringar som gjordes kom bl.a. att innebära att detta såvitt avser riksdag och regering kom till uttryck direkt i lagtexten. I motiven framhålls att principiella skäl talar för att beslut av inte ska kunna underkastas ordinär domstolsprövning och att detsamma även borde gälla beslut av regeringen. Regeringens förslag till grundlagsänd- ring innebar att förbudet mot att föra talan mot departementschefs beslut skulle utvidgas till att avse samtliga statsråd. Att göra skillnad mellan beslut av enskilt statsråd och statsrådskollektivet skulle enligt motiven ge uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena. Vidare framhålls att beslut av regeringens ledamöter an- gående utlämnande av allmänna handlingar granskas av konstitutions- utskottet och kan föranleda ansvar (prop. 1975/76:160 s. 205). uttalade följande i samband med riksdagsbe- handlingen (KU 1975/76:48 s. 13). I överensstämmelse med den praxis som rått bör enligt utskottet rätten att pröva frågan om utbekommande av handling kunna tillkomma enskilt stats- råd inom hans verksamhetsområde. En sådan prövningsrätt är närmast av ad- ministrativ karaktär och kan enligt utskottets uppfattning inte anses stå i strid mot regeringsformens förbud mot s.k. ministerstyre. Utskottet ställer sig där- emot mera tveksam till frågan om det inte bör finnas möjlighet att överpröva enskilt statsråds beslut i dessa frågor. Som framgår av det föregående har flera remissinstanser förordat en sådan besvärsrätt. Tillgången till handlingar från är självfallet av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprinci- pen. Prövningen av frågan om utgivande av en allmän handling skall självklart göras utifrån de grunder som uppställs härför i grundlag och annan lag. För att denna prövning skall få största möjliga allsidighet är det dock enligt utskottets mening motiverat med någon form av besvärsrätt också mot enskilt statsråds beslut i sådana frågor. I vårt konstitutionella system är det enligt utskottets Prop. 2009/10:58 uppfattning mest följdriktigt att frågan i sista hand avgörs av regeringen. ställningstagande föranledde en ändring av för- slaget som ledde till den nuvarande lydelsen av 2 kap. 15 § första stycket TF. Enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för ska frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i prövas inom det departement som förvarar handlingen, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om sökanden begär det, ska frågan prövas av ett statsråd i det berörda depar- tementet. När det gäller handlingar hos förvaltnings- avdelning ska en fråga om att lämna ut allmänna handlingar prövas av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till reger- ingens prövning. Sådana ärenden som avgörs av och som inte är re- geringsärenden och som inte enligt förordningen ska avgöras av en de- partementschef (t.ex. indelningen av departement i sakområden) avgörs av chef (statsministern). Ärenden som inte behöver avgöras av chef kan delegeras till departementschef, annat statsråd eller till tjänsteman genom arbetsordning eller särskilt beslut. Sådana ärenden som avgörs av där departe- mentschef enligt förordningen har beslutanderätten kan på motsvarande vis delegeras till annat statsråd eller tjänsteman genom arbetsordning eller särskilt beslut (30 och 31 §§). Enligt 33 § får chefen för ett depar- tement föreskriva eller för särskilda fall besluta om avvikelser från för- ordningens bestämmelser om arbetsfördelningen i ett departement. 8.2Delegation till en tjänsteman att i ett statsråds ställe pröva fråga om utlämnande av allmän handling Regeringens bedömning: Någon grundlagsändring för att förtydliga vad som gäller i fråga om överklagande av ett beslut som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe behövs inte. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Kom- mittén anser att frågan bör utredas i ett vidare sammanhang. Remissinstanserna: vid universi- tet instämmer i kommitténs bedömning men anför att ett förtydligande i instruktionen för om att delegation inte är tillåten i dessa ärenden vore önskvärt. JO förordar, mot bakgrund av sina erfarenheter från olika gransknings- ärenden, en översyn av reglerna om utlämnande av allmänna handlingar från inklusive frågan om förfarandet kan organiseras så att ett tjänstemannabeslut kan överklagas i domstol. Skälen för regeringens bedömning: Kommittén har framhållit att statsråds rätt att fatta beslut i en fråga om utlämnande av allmän handling är reglerad i grundlag och att det därför kan hävdas att beslutanderätten inte kan delegeras utan stöd i grundlag. Kommittén har konstaterat att det inte finns något sådant stöd. Enligt kommittén kan det därmed ifrågasät- Prop. 2009/10:58 tas om det finns utrymme att enbart med stöd av reglering i förordnings- form, i detta fall förordningen med instruktion för , tillskapa en ordning som inte motsvarar den som förväntas gälla enligt grundlagens ordalydelse. Vidare har kommittén anfört att det, även om det formellt sett vore möjligt att delegera statsråds beslutanderätt på detta område, finns en rad principiella skäl mot att så sker. Kommittén har dessutom ifrågasatt om det finns några situationer där sådan delegation från rent praktiska utgångspunkter vore angelägen. Mot denna bakgrund har kommittén funnit att det inte finns skäl att föreslå några grundlags- ändringar för att förtydliga vad som ska gälla i fråga om ett överklagande av ett beslut som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe. Regeringen delar kommitténs uppfattning att statsråds rätt att fatta be- slut i en fråga om utlämnande av allmän handling inte bör kunna delege- ras utan stöd i grundlag. Enligt regeringens mening innebär redan avsak- naden av sådant stöd att det inte finns något utrymme för delegation av denna rätt till en tjänsteman. Härtill kommer att beslut av regeringens ledamöter kan granskas av och föranleda ansvar. Detta är ett av skälen till att någon möjlighet till domstolsprövning av regeringens beslut angående utlämnande av allmänna handlingar inte ansetts vara nödvändig. Mot den bakgrunden är det rimligt att det även på statsrådsnivån ställs som krav att den som svarar för beslutsfattandet är underkastad ett politiskt ansvar. Sammantaget anser regeringen att det därför inte finns något behov att föreslå några grundlagsändringar för att förtydliga vad som ska gälla i fråga om överklagande av beslut som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe. vid menar att det finns skäl att i förordningen med instruktion för förtydliga att rätten till delegation inte gäller beträffande utlämnandeärenden. Vida- re förordar JO en översyn av reglerna om utlämnande av allmänna hand- lingar från . Någon allmän översyn av regleringen är emellertid inte aktuell. Regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna bedöms inte föranleda några kostnadsökningar. Kommitténs bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Genom att uttryckligen föreskri- va att säkerhetskopior inte anses som allmänna handlingar enligt 2 kap. TF kan det förväntas att myndigheternas handläggning av framställningar om att få ta del av uppgifter i säkerhetskopior förenklas. En myndighet som får en sådan framställan behöver normalt inte pröva om uppgifterna utgör del av en allmän handling eller inte. Den föreslagna förändringen kan alltså förväntas få positiva effekter för handläggningen hos myndig- heterna genom att regelverket förtydligas. Vidare innebär förslaget att sekretessen för uppgifter på de s.k. tsuna- Prop. 2009/10:58 mibanden ska fortsätta att gälla inte någon förändring i förhållande till Sammantaget förväntas inte några kostnadsökningar uppkomma i an- ledning av de föreslagna ändringarna. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser behövs. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Grundlagsändringen bör träda i kraft . Den bör därför träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då grundlagsförslaget tidigast kan bli slutligt antaget av . Regeringens förslag innebär att sekretessbestämmelsen i 18 kap. 14 § OSL ändras och att bestämmelsen ska fortsätta att gälla. Ändringen bör lämpligen träda i kraft som den föreslagna grundlagsändringen. Vid prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar ska den gällande regleringen tillämpas. Några övergångsbe- stämmelser behövs därför inte. 11.1Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordning- en