prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Bestämmelserna om efterföljande ansökan i direktivet motsvaras närmast av bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. 19 § UtlL. ovan blir bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL tillämpliga när det finns ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning oavsett på vilken grund avvisnings- eller utvisningsbeslutet har Det innebär att en utlänning som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd där t.ex. familjeanknytning åberopats som grund inte har rätt att få skyddsskäl som åberopas efter det att beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft prövade om inte villkoren i 12 kap. 18 eller 19 § UtlL är uppfyllda. Direktivet medger enbart att det särskilda förfarandet med en preliminär prövning av en efterföljande ansökan tillämpas om en tidigare ansökan om flyktingstatus har avslagits eller När en medlemsstat prövar en utlännings skäl för asyl ska ansökan enligt huvudregeln handläggas som en asylansökan i ett förstainstansförfarande. bestämmelserna innebär att det inte finns någon rätt att få en asylansökan prövad om den lämnas in efter det att ett beslut om uppehållstillstånd på någon annan grund har vunnit laga kraft, strider de mot direktivet. uppnå förenlighet med direktivet bör därför 12 kap. 19 § UtlL ändras på så sätt att bestämmelsen i de fall utlänningen söker asyl endast tillämpas om en sådan ansökan redan har prövats. Enligt artikel 34.1 i direktivet ska ansökningar som blir föremål för en preliminär prövning i enlighet med det särskilda förfarandet i artikel 32 omfattas av de garantier som anges i artikel 10.1. Garantierna i artikel 10.1 i direktivet behandlas i avsnitt 8.3.6. I det avsnittet görs bedömningen att sökanden, på ett språk som han eller hon rimligen kan förväntas förstå, ska upplysas om det förfarande som ska följa och om sina rättigheter och skyldigheter under detta förfarande. För att uppfylla direktivets krav avseende den preliminära prövningen bör denna informationsskyldighet även gälla inför en prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Enligt 20 § FL ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I vissa undantagsfall får skälen utelämnas, t.ex. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart onödigt. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand. Om beslutet går parten emot och kan överklagas ska parten enligt 21 § FL underrättas om hur beslutet kan överklagas. beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL kan överklagas. Bestämmelserna i 20 och 21 §§ FL innebär således att en asylsökande som inte beviljas en ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL ska få ett motiverat beslut och underrättas om hur han eller hon kan överklaga beslutet. De svenska bestämmelserna uppfyller därmed kraven på förfarandet för den preliminära prövningen enligt artikel 34 i direktivet. Om en utlänning vars asylansökan redan har prövats åberopar nya omständigheter och inte kan bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL krävs att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare eller att han eller hon visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, för att ska bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Detta är förenligt med direktivet eftersom medlemsstaterna enligt artikel 32.6 i direktivet som villkor för att den efterföljande ansökan ska prövas får kräva att sökanden haft laga förfall för att först senare åberopa de nya omständigheterna. I de fall där den preliminära prövningen resulterat i att en ny prövning ska göras kräver direktivet i artikel 32.4 att den nya prövningen ska göras i enlighet med rättssäkerhetsgarantierna i kapitel II. De förändringar som föreslås i detta lagstiftningsärende innebär att de svenska bestämmelserna om handläggning av asylansökningar genomgående kommer att uppfylla kraven i kapitel II i direktivet. När beslutar att frågan om uppehållstillstånd ska tas upp till ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL kommer den nya prövningen också att ske enligt de föreslagna bestämmelserna. Prövningen kommer därigenom att vara i överensstämmelse med direktivet. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Kravet i artikel 34.4 b i direktivet på att den efterföljande ansökan ska prövas om ansökan enligt den preliminära Prop. 2009/10:31 prövningen ska prövas vidare är således uppfyllt. I svensk rätt tillämpas inte något särskilt förfarande i den situationen att en utlänning lämnar in en ny ansökan efter det att han eller hon har återkallat en asylansökan. Direktivet innebär inget krav på att det särskilda förfarandet med en preliminär prövning ska tillämpas i dessa situationer och regeringen finner inte skäl att införa något särskilt förfarande för de sällsynta fall när en asylansökan lämnas in efter en tidigare återkallelse. Artikel 32.7 gäller endast medlemsstater för vilka artikel 6.3 (om möjligheten att ansöka om asyl för närstående) är tillämplig och är inte aktuell i . Artikeln föranleder därför inte några författningsändringar. Artikel 33 i direktivet som tillåter särskilda bestämmelser för sökande som lämnat in en efterföljande ansökan och som avsiktligt eller av grov försummelse inte infinner sig på en mottagningsenhet eller hos en behörig myndighet vid en fastställd tid är fakultativ och enligt regeringens bedömning saknas anledning att överväga att införa några sådana bestämmelser. Artikel 33 i direktivet föranleder således inte några författningsändringar har inte några särskilda gräns- eller transitförfaranden och regeringen anser, i likhet med utredningen, att det inte föreligger något skäl att införa några sådana. Artiklarna 24.1 b och 35 i direktivet föranleder därför inte några författningsändringar. Några författningsändringar i anledning av bestämmelserna om Europeiska säkra tredjeländer i artiklarna 24.2 och 36 är, med hänsyn till dom om att artikel 36.3 är ogiltig, inte aktuella. 8.5Ansökningar som nekas prövning Huvudregeln är som nämns ovan att asylförfarandet i första instans ska uppfylla alla de rättsäkerhetsgarantier som anges i direktivets kapitel II (se närmare i avsnitt 8.3) och att en asylansökan ska prövas i sak. Artikel 25 anger de undantagsfall där medlemsstaterna inte behöver pröva en asylansökan i sak. Även i dessa fall gäller att rättssäkerhetsgarantierna i kapitel II i direktivet ska tillämpas. Enligt artikel 25.2 får medlemsstaterna neka att pröva en asylansökan om något av de sju undantagsfall som anges i artikeln föreligger. I avsnitt 8.5.2 behandlas bestämmelserna om första asylland och säkert tredjeland och i avsnitt 8.5.3 behandlas resterande undantag. Utöver dessa undantag utgör ärenden där Dublinförordningen tillämpas ett undantag från kravet på att en asylansökan ska prövas i sak. Dublinärenden behandlas i avsnitt 8.5.4. Rätten till en informationshandling enligt artikel 27.3 behandlas i avsnitt 8.5.5. 8.5.2När ansökan kan nekas prövning på grund av bestämmelserna om första asylland och säkert tredjeland Regeringens förslag: En asylansökan får avvisas om sökanden 1.har beviljats flyktingstatus i en annan EU-stat, 2.har beviljats flyktingstatus i ett land som inte är en EU-stat eller har motsvarande skydd i ett sådant land under förutsättning att sökanden kommer att släppas in i det landet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon riskerar förföljelse, eller 3.kan skickas till ett land där han eller hon inte riskerar att utsättas för förföljelse, inte riskerar att utsättas för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon inte har motsvarande skydd, har möjlighet att ansöka om skydd som flykting och har en sådan anknytning som gör att det skulle vara rimligt för honom eller henne att resa dit. Vad som sägs i tredje punkten ska dock inte gälla om sökanden har en make, ett barn eller en förälder som är bosatt i och inte har en lika nära familjeanknytning till det land dit verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan ske eller om sökanden på grund av tidigare långvarig vistelse i med uppehållstillstånd eller uppehållsrätt har fått särskild anknytning hit och saknar sådan anknytning eller anknytning genom anhöriga till det land dit verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan ske. Särregleringen i utlänningslagen om asylsökande som rest in från , , eller och bemyndigandet i 5 kap. 26 § UtlL ska tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen har dock valt en annan lagteknisk lösning för att anpassa utlänningslagens bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland till direktivets bestämmelser. Remissinstanserna: anför att bestämmelsen i utlänningslagen att uppehållstillstånd kan nekas en asylsökande som har uppehållit sig i ett annat land än sitt hemland före ankomsten till är en blandning av direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland och ifrågasätter därför om de hänvisningar mellan befintliga bestämmelser i gällande lagstiftning som föreslås av utredningen innebär att direktivets krav blir uppfyllda. Skälen för regeringens förslag Direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland Enligt artikel 25.1 i direktivet behöver medlemsstaterna inte pröva om sökanden kan betraktas som flykting enligt skyddsgrundsdirektivet om ansökan nekas prövning enligt artikel 25.2. Enligt artikel 25.2 a får medlemsstaterna neka att pröva en asylansökan Prop. 2009/10:31 om en annan medlemsstat har beviljat flyktingstatus. Enligt artikel 25.2 b får medlemsstaterna neka att pröva en asylansökan om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som första asylland för sökanden. Ett land kan enligt artikel 26 betraktas som första asylland för en asylsökande om han eller hon har erkänts som flykting i landet och fortfarande kan erhålla detta skydd (a) eller om han eller hon åtnjuter annat tillräckligt skydd i landet inbegripet skydd enligt principen om non-refoulement (b). Detta gäller under förutsättning att han eller hon åter kommer att släppas in i det landet. Enligt artikel 25.2 c får medlemsstaterna neka att pröva en asylansökan om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredjeland för sökanden. Ett land får betraktas som säkert tredjeland om villkoren i artikel 27.1 är uppfyllda, dvs. a)den asylsökandes liv och frihet inte är hotade på grund av ras, religion, medborgarskap, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk övertygelse, b)principen om non-refoulement iakttas i enlighet med , c)tredjelandet iakttar förbudet mot varje återsändande som innebär åsidosättande av förbudet mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling i enlighet med folkrätten, och d)den asylsökande har möjlighet att ansöka om flyktingstatus och, om han eller hon befinns vara flykting, erhålla skydd i enlighet med . Begreppet säkert tredjeland ska enligt artikel 27.2 tillämpas i enlighet med bestämmelser i den nationella lagstiftningen. Den nationella lagstiftningen ska enligt artikel 27.2 a innehålla bestämmelser som innebär att den asylsökande måste ha en anknytning till det berörda tredjelandet som gör att det skulle vara rimligt för denne att resa till det landet och, enligt artikel 27.2 b, bestämmelser om vilka metoder de behöriga myndigheterna ska använda för att säkerställa att begreppet säkert tredjeland kan tillämpas på ett enskilt land eller en enskild sökande samt, enligt artikel 27.2 c, bestämmelser som gör det möjligt för en asylsökande att överklaga tillämpningen av begreppet säkert tredjeland. Enligt artikel 27.4 ska medlemsstaterna se till att asylansökan prövas i enlighet med de grundläggande rättssäkerhetsgarantierna som beskrivs i kapitel II om sökanden inte tillåts resa in i tredjelandet. 27.5ska medlemsstaterna slutligen regelbundet underrätta kommissionen vilka tredjeländer begreppet säkert tredjeland tillämpas på. Denna artikel tar sikte på medlemsländer som på förhand fastställer vissa länder som säkra tredjeländer. Några bestämmelser om att en asylansökan i vissa fall inte behöver prövas finns inte i svensk rätt. Däremot finns bestämmelser som delvis motsvarar direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland i 5 kap. 1 § andra stycket 35 UtlL. Enligt punkten 3 får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som har rest in från , , eller och kan sändas tillbaka till något av dessa Prop. 2009/10:31 länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, om det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Enligt punkten 4 får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Enligt punkten 5 får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i punkt 4. Innebörden av bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra stycket 3 5 UtlL är att någon materiell prövning av utlänningens skyddsskäl inte behöver göras om någon av de aktuella situationerna föreligger. Vid en jämförelse mellan direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland och de svenska bestämmelserna finner man, som har påpekat, att de senare utgör en blandning av direktivets begrepp. Ett första asylland enligt direktivets definition är ett land där en asylsökande redan har erkänts som flykting medan den svenska bestämmelsen om första asylland i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL omfattar både de fall där en sökande redan erkänts som flykting i ett annat land och de fall där den asylsökande endast har uppehållit sig i ett annat land före ankomsten till . Den sistnämnda situationen motsvarar direktivets begrepp säkert tredjeland. Även de situationer där 5 kap. 1 § andra stycket 5 UtlL är tillämplig omfattas av direktivets bestämmelser om säkert tredjeland. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL som är tillämplig när en utlänning kommer till direkt från , , eller är dessutom i praktiken ett särfall av punkten 4. Det kan därmed konstateras att begreppen första asylland och säkert tredjeland inte används på samma sätt i svensk rätt som i direktivet. Det har ett värde att svensk terminologi överensstämmer med den i andra länder. Dessutom är de svenska bestämmelserna om när uppehållstillstånd får vägras en asylsökande inte lika detaljerade som direktivets vad gäller det skydd utlänningen ska vara tillförsäkrad för att bestämmelserna ska vara tillämpliga. De svenska bestämmelserna bör därför ändras på så sätt att begreppen första asylland och säkert tredjeland används på samma sätt som i direktivet. För det första krävs att det i utlänningslagen förs in en fristående bestämmelse som motsvarar direktivets bestämmelse om första asylland. Enligt den ska det vara möjligt att inte ta upp en asylansökan till prövning om sökanden redan har beviljats flyktingstatus i ett tredjeland och han eller hon fortfarande kan erhålla detta skydd eller om sökanden åtnjuter annat tillräckligt skydd i det landet. Eftersom ett annat EU-land inte kan vara ett första asylland enligt direktivet behövs för det andra en bestämmelse som motsvarar direktivets artikel 25.2 a, dvs. att det ska vara möjligt att inte ta upp en asylansökan till prövning om en annan medlemsstat har beviljat För det tredje fordras att direktivets bestämmelser om säkert tredjeland genomförs i en särskild bestämmelse. För att ett land ska anses vara ett säkert tredjeland i direktivets mening krävs inte att den asylsökande har uppehållit sig där utan endast att hon eller han har en sådan anknytning dit att det är rimligt för honom eller henne att resa till det landet. Bestämmelsen omfattar således både situationer när en utlänning har uppehållit sig i ett land före ankomsten till och därigenom fått en särskild anknytning till det landet och situationer där utlänningen har någon annan typ av anknytning till ett annat land. motsvarande nuvarande uppdelning i punkterna 4 och 5 i 5 kap. 1 § andra stycket UtlL behöver därför inte göras. Att det säkra tredjelandet är ett land som inte är en medlemsstat följer i praktiken av att Dublinförordningen tillämpas gentemot medlemsstaterna och de andra stater som genom avtal är anslutna till Dublinförordningen. Bestämmelsen ska göra det möjligt att inte ta upp en asylansökan till prövning om det finns ett säkert tredjeland för sökanden. Vid införandet av bestämmelserna om undantag från rätten till uppehållstillstånd 1989 bemyndigades regeringen att meddela undantag från bestämmelsen om första asylland om en utlännings anknytning till är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här. att regeringen införde de två undantag som finns i 4 kap. 3 § UtlF och som innebär att principen om första asylland inte ska tillämpas om utlänningens make, barn eller förälder är bosatt i och han eller hon inte har en lika nära familjeanknytning till det andra landet eller om utlänningen har fått en särskild anknytning till genom en tidigare långvarig vistelse med uppehållstillstånd här och saknar familjeanknytning eller annan särskild anknytning till det andra Att regeringen förbehölls rätten att reglera detta motiverades i förarbetena med att en lagreglering skulle kunna äventyra möjligheten att snabbt anpassa tillämpningen till nya situationer och mönster beträffande asylsökande (prop. 1988/89:86 s. 78). emellertid inte ändrats . Bestämmelserna i förordningen har således utgjort en modifiering av lagens bestämmelser . Direktivet hindrar inte att behåller dessa mer förmånliga bestämmelser och enligt regeringens bedömning saknas skäl att ta bort Med hänsyn till att anpassningen till direktivet bör vara klar och tydlig och till att undantagsbestämmelserna numera får anses ha permanent karaktär, bör undantagen föras in i utlänningslagen. Bemyndigandet kan därmed upphävas. Den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL om att en asylsökande kan vägras uppehållstillstånd om han eller hon kan avvisas till ett nordiskt land enligt en särskild överenskommelse har genom Dublinförordningen förlorat sin betydelse. Som framgår ovan är bestämmelserna om första asylland och säkert tredjeland i svensk rätt utformade på ett annat sätt än i direktivet. svensk rätt innebär bestämmelserna att en utlänning får vägras uppehållstillstånd medan motsvarande bestämmelser i direktivet innebär att asylansökan får nekas prövning. Som framgår ovan innebär dock de Prop. 2009/10:31 svenska bestämmelserna att någon materiell prövning av skyddsbehovet Bestämmelserna om rätt till uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande i 5 kap. UtlL bör reserveras för de fall man faktiskt gör en materiell prövning av grunderna för tillstånd. De ovan föreslagna bestämmelserna bör därför placeras i en egen paragraf. Ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen innebär att asylansökan inte prövas materiellt i . Ett sådant beslut ska enligt praxis förenas med en avvisning av asylansökan (MIG 2006:4). Bestämmelsen om första asylland och säkert tredjeland bör därför utformas på så sätt att en asylansökan får avvisas om någon av de uppräknade situationerna föreligger. Lagrådet har anfört att asylansökan i de angivna fallen ska avvisas. Direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland är dock fakultativa, dvs. det finns en inte något som hindrar att en medlemsstat prövar en asylansökan trots att det finns ett första asylland eller ett säkert tredjeland för sökanden. Utlänningslagens nuvarande bestämmelser om att vägra uppehållstillstånd är också utformade på så sätt att en utlänning i vissa fall får vägras uppehållstillstånd. Avsikten med de föreslagna bestämmelserna är att det även i fortsättningen ska finnas ett utrymme för att pröva en asylansökan i även om det finns ett första asylland eller ett säkert tredjeland. Motsvarande gäller enligt Dublinförordningen. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Artiklarna 27.2 b och 27.2 c om säkra tredjeländer och artikel 27.5 om meddelande till kommissionen saknar relevans för svensk rätt. Det finns således inte någon anledning att överväga författningsändringar till följd av dessa artiklar. 8.5.3När ansökan kan nekas prövning i andra fall Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om ansökningar som får nekas prövning i artiklarna 25.2 d g bör inte föranleda några författningsändringar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna får neka att pröva en asylansökan om sökanden har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten av andra skäl än att han eller hon har beviljats flyktingstatus, vilka har lett till att han eller hon beviljats en status med motsvarande rättigheter och förmåner som flyktingstatus enligt skyddsgrundsdirektivet (artikel 25.2 d). Detsamma gäller om sökanden har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten av andra skäl som skyddar honom eller henne från att avvisas i väntan på resultatet av förfarandet för att fastställa en status enligt 25.2 d (artikel 25.2 e). också möjligt för medlemsstaterna att neka att pröva en asylansökan om sökanden har lämnat in en identisk ansökan efter ett slutligt beslut (artikel 25.2 f). Medlemsstaterna får slutligen neka att pröva en asylansökan om en ny ansökan lämnas in efter det att artikel 6.3, enligt vilken sökanden får lämna in ansökan även för personer som är beroende av honom eller henne för sin försörjning, tillämpats i ärendet (artikel ). Några bestämmelser som föreskriver att en asylansökan får nekas prövning finns som framgår ovan inte i svensk rätt. Däremot finns, som ovan nämns, bestämmelser som delvis motsvarar direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland i 5 kap. 1 § andra stycket 35 UtlL. Enligt punkten 3 får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som har rest in från , , eller och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, om det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Enligt punkten 4 får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Enligt punkten 5 får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i punkt 4. Dessa bestämmelser innebär att någon materiell prövning av utlänningens skyddsskäl inte behöver göras om någon av de aktuella situationerna föreligger. Bestämmelserna i artikel 25.2 d och e om att en ansökan får nekas prövning om sökanden har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten av andra skäl saknar betydelse för svenskt vidkommande eftersom samtliga åberopade grunder för uppehållstillstånd prövas i ett förfarande. Dessa artiklar föranleder således inte några författningsförslag. Som framgår av avsnitt 8.4.5 gäller ett avvisnings- eller utvisningsbeslut från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet är förenat med ett återreseförbud med längre giltighetstid, upphör beslutet att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. En asylansökan som lämnas in som ett tidigare fattat avvisnings- eller utvisningsbeslut gäller prövas enligt svensk rätt endast om den innehåller nya omständigheter.