prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — En person som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande ska så snart statusen har beviljats ges ett uppehållstillstånd som ska gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat (artikel 24.2). Artikel 25 innehåller bestämmelser om rätt till resedokument. I artikel 26 finns bestämmelser om flyktingars och alternativt skyddsbehövandes tillträde till arbetsmarknaden. I artikel 27 finns bestämmelser om tillträde till utbildning och om erkännande av utländska utbildningsbevis. Artiklarna 26.5 och 28 innehåller bestämmelser om rätt till social trygghet respektive sociala förmåner. Artikel 29 behandlar tillgång till hälso- och sjukvård för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Artikel 30 innehåller särskilda bestämmelser om behandlingen av underåriga utan medföljande vuxen. Artikel 31 behandlar tillgång till bostad och artikel 32 rätten att röra sig fritt inom medlemsstaten. I artikel 33 finns bestämmelser om tillgång till integrationsfrämjande åtgärder och i artikel 34 bestämmelser om bidrag för återinvandring. 5.9Administrativt samarbete (kapitel VIII) Medlemsstaterna ska enligt artikel 35 utse en nationell kontaktpunkt för samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna samt mellan medlemsstaterna sinsemellan. Samarbetet ska även omfatta utbyte av information. I artikel 36 finns bestämmelser om utbildning och tystnadsplikt för de personer som svarar för direktivets genomförande. Slutbestämmelser (kapitel IX) Slutbestämmelserna i artiklarna 3740 innehåller bl.a. bestämmelser om kommissionens rapporteringsskyldighet till och rådet, införlivande och ikraftträdande. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. Direktivet är enligt artikel 3.1 tillämpligt på alla asylansökningar som lämnas in på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen eller i deras transitzoner, samt på återkallande av flyktingstatus. Enligt artikel 3.2 är direktivet inte tillämpligt på ansökningar om diplomatisk eller territoriell asyl som lämnas in till medlemsstaternas beskickningar. När medlemsstaterna tillämpar eller inför ett förfarande där asylansökningar prövas både som ansökningar på grundval av och som ansökningar om andra typer av internationellt skydd som grundar sig på omständigheter som fastställs i artikel 15 i skyddsgrundsdirektivet ska direktivet enligt artikel 3.3 tillämpas under hela förfarandet. Medlemsstaterna får dessutom enligt artikel 3.4 besluta att tillämpa direktivet på förfaranden för att fatta beslut om ansökningar om alla typer av internationellt skydd. Av artikel 5 följer att medlemsstaten får införa eller behålla förmånligare normer än vad som följer av direktivet för förfarande för beviljande eller återkallande av flyktingstatus, förutsatt att de normerna är förenliga med direktivet. Artikel 2 i direktivet innehåller definitioner av olika begrepp i direktivet. Med ansökan eller asylansökan avses en ansökan som görs av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och som kan förstås som en begäran om internationellt skydd från en medlemsstat i enlighet med . En ansökan om internationellt skydd antas vara en asylansökan, om inte personen i fråga uttryckligen begär en annan typ av skydd som kan ansökas om separat. Med sökande eller asylsökande avses en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om asyl och vars ansökan ännu inte lett till ett slutligt beslut. Med slutligt beslut avses ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus i enlighet med skyddsgrundsdirektivet och som kan överklagas i enlighet med kapitel V i asylprocedurdirektivet, oberoende av om ett sådant överklagande innebär att sökandena får stanna kvar i medlemsstaten i avvaktan på resultat. Med beslutande myndighet avses en myndighet med domstolsliknande Prop. 2009/10:31 uppgifter eller en administrativ myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för att pröva asylansökningar och behörig att fatta beslut i första instans i sådana ärenden. Med flykting avses en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som uppfyller kraven enligt artikel 1 i så som den återges i skyddsgrundsdirektivet. Med flyktingstatus avses en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller statslös person som flykting. Med ensamkommande barn avses en person som är yngre än och som anländer till medlemsstaternas territorium utan att vara i sällskap av en vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för honom eller henne, så länge som han eller hon inte faktiskt tas om hand av en sådan person. Begreppet omfattar också en underårig som lämnas utan sällskap av en vuxen efter att ha rest in på medlemsstaternas territorium. Med företrädare avses en person som agerar för en organisations räkning vilken företräder ett ensamkommande barn i egenskap av förmyndare, en person som agerar för en nationell organisations räkning vilken ansvarar för underårigas omvårdnad och välbefinnande eller någon annan lämplig företrädare som utsetts att värna om barnets bästa. Med återkallande av flyktingstatus avses ett beslut av en behörig myndighet om att återkalla, upphäva eller vägra att förnya en persons flyktingstatus i enlighet med skyddsgrundsdirektivet. Med stanna kvar i medlemsstaten avses att stanna kvar på den medlemsstats territorium där asylansökan har lämnats in eller håller på att prövas, inbegripet vid gränsen eller i denna medlemsstats transitzoner. Enligt artikel 4.1 i direktivet ska medlemsstaterna för alla förfaranden utse en beslutande myndighet som ska ansvara för en korrekt prövning av ansökningarna enligt direktivet. Enligt artikel 4.2 får medlemsstaterna i vissa angivna situationer besluta att en annan myndighet ska vara ansvarig. En annan myndighet får vara ansvarig för prövningen om t.ex. det är fråga om ett Dublinärende (a) eller om ärendet aktualiserar nationella säkerhetsbestämmelser (b). 6.4 Grundläggande principer och garantier (kapitel II) I artiklarna 622 i direktivet finns bestämmelser om grundläggande principer och garantier som ska tillämpas vid förfarandet. Artikel 6 behandlar rätten till prövning av ansökan. får medlemsstaterna kräva att en asylansökan lämnas in av den som ansökan gäller och/eller på en angiven plats. Artikel 6.2 innehåller en tvingande bestämmelse om att varje enskild myndig person med rättskapacitet ska ha rätt att lämna in en ansökan för egen räkning. Medlemsstaterna får enligt artikel 6.3 föreskriva att en asylsökande får lämna in ansökan för en person som är beroende av honom eller henne för sin försörjning. Artikel 6.4 innehåller bestämmelser om ansökningar Medlemsstaterna ska enligt artikel 6.5 se till att de myndigheter dit en asylsökande kan komma att vända sig är i stånd att informera personen i fråga om hur en ansökan lämnas in och/eller får kräva att dessa myndigheter ska vidarebefordra ansökan till den behöriga myndigheten. Artikel 7 innehåller bestämmelser om rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av en asylansökan i första instans. Artikel 8 behandlar de grundläggande principer som ska gälla för själva prövningen av en ansökan bl.a. att en asylansökan inte får avslås eller nekas prövning endast på den grunden att den inte lämnats in och att en asylansökan ska prövas individuellt, objektivt och opartiskt. Artikeln innehåller även bestämmelser om myndigheternas tillgång till landinformation, om personalens kompetens och om översättning av handlingar. Artikel 9 behandlar hur ett beslut om flyktingstatus ska utformas. Medlemsstaterna ska enligt artikel 9.1 se till att beslut meddelas skriftligen. Enligt artikel 9.2 ska avslagsbeslut innehålla skälen till avslaget och en överklagandehänvisning. Artikel 10 behandlar garantier för asylsökande som ska gälla i alla förfaranden i första instans. Artikeln innehåller bestämmelser om rätt till information, rätt till tolk, möjlighet att kontakta UNHCR och om beslutsunderrättelse. Artikel 11 behandlar myndigheters möjligheter att ålägga den enskilde skyldigheter. Bland annat får medlemsstaterna ålägga en asylsökande skyldighet att samarbeta med de behöriga myndigheterna i den utsträckning behandlingen av ansökan kräver. Artikel 11.2 innehåller en uppräkning av vissa tillåtna åtgärder som t.ex. att den asylsökande ska rapportera till eller infinna sig hos myndigheterna och att den asylsökande måste överlämna vissa handlingar till myndigheterna. Artiklarna innehåller bestämmelser om rätten för den enskilde att få höras muntligt om skälen för ansökan (personlig intervju). I artiklarna 15 och 16 behandlas rätten till rättsligt bistånd och biträde. Artikel 17 innehåller särskilda bestämmelser om ensamkommande barn. Enligt artikel 17.1 ska medlemsstaterna som huvudregel se till att det finns en företrädare för det ensamkommande barnet. 17.5får medlemsstaterna i samband med prövningen av asylansökan genomföra läkarundersökningar i syfte att fastställa åldern på ensamkommande barn. Om sådana läkarundersökningar förekommer ska medlemsstaterna uppfylla vissa rättssäkerhetsgarantier. 17.6ska barnets bästa komma i första hand när medlemsstaterna genomför bestämmelserna i den aktuella artikeln. Artikel 18 innehåller bestämmelser om förvar. Enligt artikel 18.1 får medlemsstaterna inte hålla en asylsökande i förvar endast av det skälet att han eller hon är asylsökande. Enligt artikel 18.2 ska medlemsstaterna säkerställa att det finns en möjlighet till påskyndad rättslig prövning om en asylsökande hålls i förvar. Artiklarna 19 och 20 innehåller bestämmelser om förfaranden vid återkallelse av en asylansökan. Artikel 21 innehåller bestämmelser om UNHCR:s roll i asylärenden. Artikel 22 innehåller regler om sekretess. Förfaranden i första instans (kapitel III) Artiklarna i direktivet behandlar förfarandet i första instans. Artikel 23 behandlar förfarandet enligt huvudregeln. ska de grundläggande principer och garantier som framgår av kapitel II i direktivet följas vid förfaranden i första instans. Enligt artikel 23.2 ska medlemsstaterna se till att förfarandet avslutas utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning. Om beslut inte kan fattas ska medlemsstaterna antingen informera sökanden om förseningen eller på begäran ge denne information om den tid inom vilken beslut är att vänta. Artiklarna 23.3 och 23.4 anger i vilka fall ärenden får prioriteras eller påskyndas. Artikel 24 behandlar särskilda förfaranden, dvs. de fall när undantag från förfarandet enligt huvudregeln tillåts. Medlemsstaterna får enligt artikel 24.1 föreskriva särskilda förfaranden som avviker från de grundläggande principerna och garantierna som framgår av kapitel II för en preliminär prövning i syfte att handlägga ärenden i enlighet med bestämmelserna i avsnitt IV (efterföljande ansökan) (a) och för förfaranden i syfte att handlägga ärenden i enlighet med bestämmelserna i avsnitt V (gränsförfaranden) (b). Enligt artikel 24.2 får medlemsstaterna också föreskriva ett undantag från avsnitt VI (bestämmelserna om Europeiska säkra länder). Artikel 25 behandlar ansökningar som kan nekas prövning. Enligt artikel 25.1 behöver medlemsstaterna inte pröva om sökanden kan betraktas som flykting om ansökan i stället kan nekas prövning enligt artikel 25.2. Medlemsstaterna får neka att pröva en asylansökan enligt artikel 25.2 om en annan medlemsstat har beviljat flyktingstatus (a), om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som första asylland för sökanden enligt artikel 26 (b), om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som säkert tredjeland för sökanden enligt artikel 27 (c), om sökanden har rätt att stanna kvar i medlemsstaten av andra skäl (d och e), om sökanden har lämnat in en identisk ansökan efter ett slutligt beslut (f) eller om sökandens ansökan prövas som del av en annan ansökan (g). Artikel 26 reglerar begreppet första asylland och artikel 27 begreppet säkert tredjeland. Artikel 28 behandlar ogrundade ansökningar. Artiklarna behandlar säkra ursprungsländer. I artiklarna 3234 regleras förfarandet för s.k. efterföljande ansökningar, dvs. när en asylsökande åberopar nya omständigheter eller ger in en ny ansökan efter det att den beslutande myndigheten redan har prövat en ansökan. Handläggningen av sådana ansökningar får avvika från rättssäkerhetsgarantierna i kapitel II, om förfarandereglerna i artiklarna 32.332.7 och 34 i stället beaktas. Artikel 35 ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva särskilda förfaranden vid gränsen och i transitzoner. Artikel 36 ger en möjlighet att ha särskilda förfaranden som avviker från rättsäkerhetsgarantierna i kapitel II om sökanden rest in illegalt från ett land som fastställts som ett säkert europeiskt tredjeland av rådet. Förfaranden för återkallande av flyktingstatus (kapitel Prop. Enligt artikel 37 i direktivet ska medlemsstaterna se till att en utredning får inledas om att återkalla en persons flyktingstatus så snart det framkommer nya fakta eller uppgifter som tyder på att det finns skäl att ompröva giltigheten av hans eller hennes flyktingstatus. Artikel 38 anger vissa förfaranderegler som ska gälla för det förfarande som tillämpas i ärenden om återkallande av flyktingstatus. Artikel 38.4 medger att medlemsstaterna avviker från de aktuella förfarandereglerna i fall där flyktingstatusen återkallas på grund av att den enskilde frivilligt agerat på ett visst sätt som leder till att hon eller han är i behov av skydd. 6.7Överklagande (kapitel V) Artikel 39 behandlar rätten till ett effektivt rättsmedel. En asylsökande har enligt artikel 39.1 rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattats om en asylansökan, inbegripet beslut att inte ta upp ansökan till prövning och beslut som med stöd av artikel 35.1 har fattats vid en medlemsstats gräns eller i en transitzon (a). Rätten till domstolsprövning omfattar vidare beslut att inte ta upp prövningen på nytt efter det att sökanden har återkallat eller avstår från sin asylansökan (b) samt beslut om att inte gå vidare med en preliminär prövning av s.k. efterföljande ansökan enligt artikel 32 (c). Rätten gäller också ett beslut att vägra inresa enligt artikel 35.2 (d) och ett beslut att återkalla flyktingstatus (e). Enligt artikel 39.2 ska medlemsstaterna fastställa tidsfrister och andra nödvändiga bestämmelser så att sökanden kan utöva sin rätt till effektivt rättsmedel. Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 39.3, vid behov, fastställa föreskrifter i enlighet med sina internationella åtaganden när det gäller t.ex. frågan om suspensiv effekt. 6.8Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (kapitel VI) De avslutande bestämmelserna i artiklarna 4046 innehåller bl.a. bestämmelser om tystnadsplikt, kommissionens rapporteringsskyldighet till och rådet och införlivande, övergångs- bestämmelser och ikraftträdande. Det finns ett behov av att kunna särskilja skyddsbehövande som omfattas av skyddsgrundsdirektivet från andra skyddsbehövande. Andra skyddsbehövande bör därför utgöra en egen nationell kategori av skyddsbehövande. Utlänningslagen bör anpassas till direktivets statusreglering. Detta bör ske genom att en sådan reglering införs i utlänningslagen och genom att förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande korresponderar med förutsättningarna för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd. Prövningen av status och uppehållstillstånd bör normalt ske i ett sammanhang. Utredningens bedömning: Enligt utredningen måste det faktum att direktivet är ett minimidirektiv innebära att det är tillåtet för medlemsstaterna att ha en mer generös bestämning av kretsen flyktingar och alternativt skyddsbehövande än den som följer av direktivet förutom att personer som uppfyller kriterierna i artiklarna 12 och 17 inte får inkluderas. Frågan om anpassning till direktivets statusreglering har inte särskilt berörts av utredningen. Utredningen föreslår dock att flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska ges flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan om vilka som får omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande och inte heller frågan om anpassning till direktivets statusreglering. Skälen för regeringens förslag: Skyddsgrundsdirektivet är ett minimidirektiv och medlemsstaterna får således ha förmånligare bestämmelser än direktivets. Detta gäller dock endast om de förmånligare bestämmelserna är förenliga med direktivet (artikel 3). I skäl 6 i ingressen anges att huvudsyftet med direktivet är att garantera dels att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Med internationellt skydd avses enligt artikel 2 a flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande enligt definitionerna i artiklarna 2 d och 2 f. Uttrycket personer som beviljats internationellt skydd (eng. beneficiaries of international protection) används i EG-rättsliga sammanhang för att beteckna just tredjelandsmedborgare och statslösa personer som har beviljats flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande enligt skyddsgrundsdirektivet. pågår förhandlingar om att utöka räckvidden av rådets förordning 2003/343/EG av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) och rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (mottagandedirektivet) till att omfatta personer som har lämnat in en ansökan om internationellt skydd enligt definitionen i skyddsgrundsdirektivet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande måste vara desamma i samtliga medlemsstater. Enligt undantagsbestämmelser i direktivet (artiklarna 12 och 17) är en utlänning utesluten från att anses som flykting respektive som alternativt skyddsbehövande under vissa förutsättningar. Dessa bestämmelser måste innebära att medlemsstaterna inte får ge internationellt skydd till dem som omfattas av undantagen. Eftersom skyddsgrundsdirektivet är ett minimidirektiv hindrar det däremot inte medlemsstaterna att ge utlänningar som inte kan få internationellt skydd uppehållstillstånd på annan grund. En tredjelandsmedborgare eller en statslös person som enligt direktivet betraktas som flykting ska enligt artikel 13 beviljas flyktingstatus. På motsvarande sätt ska en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande enligt artikel 18 beviljas status som alternativt skyddsbehövande. Den som har beviljats flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har rätt till de förmåner som anges i artiklarna i direktivet. Det är således statusen som är det centrala begreppet i direktivet och till statusen kopplas sedan de förmåner som anges i direktivet, t.ex. rätten till uppehållstillstånd. Den svenska ordningen är annorlunda uppbyggd. Bestämmelser om flyktingar och andra skyddsbehövande finns i utlänningslagen (2005:716, UtlL). I utlänningslagen är det centrala begreppet uppehållstillstånd. En utlänning som är i behov av skydd beviljas enligt utlänningslagen uppehållstillstånd utan att det först separat tagits ställning till om han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Av beslutet om uppehållstillstånd framgår på vilken grund uppehållstillståndet beviljats, t.ex. på grund av att utlänningen är flykting, men någon särskild status beviljas inte utlänningen. Ett EG-direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås men överlåter åt staterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 249 i EG-fördraget). Det innebär att staterna inte är bundna av sådant som ett direktivs terminologi och systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås med en annan terminologi och systematik. De svenska bestämmelserna om vem som har rätt till skydd och vilka rättigheter han eller hon har rätt till motsvarar i allt väsentligt direktivets bestämmelser. Som framgår har dock direktivet en annan struktur med statusen som grund för erhållandet av uppehållstillstånd och andra rättigheter. För att inte den svenska regleringens struktur i allt för hög grad ska skilja sig från direktivets med de problem som det kan innebära tveksamheter kring direktivets genomförande och rättsförluster för enskilda som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i bör utlänningslagen anpassas till direktivets statusreglering. Det ligger nära till hands att välja en ordning där de rättigheter som tillerkänns utlänningen kopplas till statusen på samma sätt som i direktivet. Utredningen har dock inte närmare berört frågan om införandet av en sådan ordning. Remissinstanserna har inte heller uttalat sig om direktivets statusordning. Att övergå till en ordning där rättigheter kopplas till statusen kan inte komma ifråga utan att frågan först analyseras mer ingående. Det är inte möjligt inom ramen för detta Prop. 2009/10:31 lagstiftningsarbete. Utlänningslagen bör därför anpassas till direktivets statusreglering genom att begreppet status som utredningen föreslagit införs i lagen och genom att förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande korresponderar med förutsättningarna för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd. Prövningen av såväl status som uppehållstillstånd bör ske i ett sammanhang. Direktivet ger skydd åt två kategorier av skyddsbehövande, flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Definitionen av begreppet flykting i direktivet är hämtad från . I detta avsnitt behandlas direktivets bestämmelser som rör definitionen av begreppet flykting (artiklarna 2 c, 9, 10 och 12), beviljande av flyktingstatus (artiklarna 13 och 14.5), upphörande av flyktingskap (artikel 11) samt återkallelse av, upphävande av och vägran att förnya flyktingstatus (artiklarna 14.114.4 och 14.6). Regeringens förslag: Det ska av utlänningslagens flyktingdefinition framgå att den riskbedömning som ska göras avseende förföljelse ska vara framåtsyftande. En utlänning ska inte anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, ett grovt icke-politiskt brott utanför innan han eller hon kom hit, eller gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i stadga. Detta ska gälla även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av dessa brott eller gärningar. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska även uteslutandegrunderna i artiklarna 12.1 a och 12.1 b i direktivet, dvs. artiklarna 1 D och 1 E i , knytas till flyktingdefinitionen i utlänningslagen. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar tillstyrker förslaget att det av lagtextens ordalydelse ska framgå att den riskbedömning som görs i asylprövningen ska vara framåtsyftande. Kammarrätten i föreslår att lagtexten ska utformas så att det framgår att både vad utlänningen riskerar vid ett återvändande och förhållandena vid flykttillfället ska beaktas. Kammarrätten föreslår därför följande ordalydelse utlänningen utsatts för eller riskerar att utsättas för. (UNHCR) välkomnar utredningens uttalande att den svenska författningsregleringen ska återge så nära som möjligt och anser i likhet med utredningen att en alltför långtgående