prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Utöver de former för dialog och samråd som diskuteras här genomförs sektorsbaserade samråd med det civila samhällets organisa- tioner, t.ex. inom ungdomspolitiken, jämställdhetspolitiken och politiken för de nationella minoriteterna. Inledningsvis behandlas de utgångspunkter som finns i internationella dokument som tar upp frågor om samråd med det civila samhällets organisationer. En översikt över tidigare diskussioner och erfarenheter på området, bl.a. inom demokratipolitiken och från Folkrörelseforum, ges också. Därefter, i avsnitt 7.2, behandlas regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området samt inom integrationsområdet. I avsnitt 7.3 diskuteras hur löpande samråd och dialog mellan regeringen och det civila samhällets organisationer ska kunna ske. I avsnitt 7.4 be- handlas slutligen frågan om möjligheter för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter vid beredning av ärenden. 7.1.2Internationella dokument om samråd med det civila samhällets organisationer Såsom beskrivits i avsnitt 3 finns en rad internationella konventioner och andra texter som behandlar frågor om det civila samhällets organisationer och slår fast mänskliga rättigheter med anknytning till dessa organisa- tioners och deras medlemmars verksamhet, bl.a. rörande föreningsfrihet och mötesfrihet. Många mellanstatliga organisationer på det inter- nationella planet, t.ex. FN och , har också särskilda former för sin egen samverkan med det civila samhällets organisationer. Utöver dessa förfaranden för att det civila samhällets organisationer ska kunna lämna synpunkter till internationella mellanstatliga organisa- tioner finns dokument om hur staterna bör ge organisationerna möjlighe- ter att lämna synpunkter i anknytning till det nationella beslutsfattandet. Här bör främst nämnas den rekommendation som antog om rättslig status för det civila samhällets organisationer i (Recommendation CM/REC (2007)14 of on the legal status of non-governmental organisations in Europe). Rekommendationen behandlar bl.a. frågor om deltagande för det civila samhällets organisationer i beslutsfattandet. I dokumentet sägs att Governmental and quasi-governmental mechanisms at all levels should ensure the effective participation of NGOs without discrimination in dialogue and consultation on public policy objectives and decisions. Such participation should ensure the free expression of the diversity of peoples opinions as to the functioning of society. This participation and co-operation should be facilitated by ensuring appropriate disclosure or access to official information. NGOs should be consulted during the drafting of primary and secondary legislation which affects their status, financing or spheres of operation. Rekommendationen klargör alltså att beslutsfattande organ på alla nivåer i samhället ska säkerställa effektivt deltagande av det civila samhällets organisationer i frågor som rör politiska mål och beslut. Formerna för deltagande ska vara sådana att organisationerna fritt kan uttrycka sina åsikter och ge organisationerna tillgång till information i de ärenden som behandlas. I frågor om lagstiftning eller annan rättslig reglering av det civila samhällets organisationer och deras ställning, finansiering eller verksamhet ska organisationerna konsulteras under beredningsprocessens gång. I en förklarande promemoria (Explanatory Memorandum) om rekom- mendationen sägs att det är av intresse både för myndigheter och det civila samhällets organisationer, liksom för samhället i stort, att det finns effektiva mekanismer för dialog och samråd, så att de kunskaper som finns inom det civila samhällets organisationer kan tas tillvara fullt ut. Även om varje enskild organisation inte kan bjudas in till dialog i alla frågor bör former utarbetas för att organisationerna ska kunna lämna sina synpunkter genom sina samordningsorgan. Vidare sägs att inga organisa- tioner får uteslutas från dialog på diskriminerande grunder samt att en variation av infallsvinklar bör eftersträvas. Mot bakgrund av rekommendationen riktade demokrati- konferens (Forum for the Future of Democracy), när den hölls i , en uppmaning till samverkansorgan för det civila samhällets organisationer (Conference of International Non-Govern- mental Organisations of , ) att utarbeta en kod för hur medlemsstaterna ska främja medborgerligt deltagande, bl.a. via dialog med det civila samhällets organisationer. antog koden och presenterade förslaget vid Europa- rådets demokratikonferens i senare samma månad. Vid sitt möte antog en deklaration där den stödjer koden och framhåller dess betydelse. Koden ger utförlig vägledning för olika typer av samråd med det civila samhällets organisationer, från information, via konsultation och dialog till partnerskap, och tydliggör på vilka stadier av en beredningsprocess Prop. 2009/10:55 som samråd kan ske. Att låta myndigheter, det civila samhällets organisationer och andra aktörer yttra sig i regeringsärenden är ett mycket betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen. Utgångspunkten för detta förfarande är det grundlagsfästa beredningskrav som uttrycks i 7 kapitlet 2 § regeringsformen: Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Det vanligaste sättet att inhämta yttranden är att skicka utredningsförslag på remiss. Syftet med remissförfarandet är att belysa vilka konsekvenser som förslag kan få om de genomförs. Syftet är också att främja ett brett medborgerligt deltagande i samhällsdebatten. Myndigheter som lyder under regeringen är skyldiga att svara på remisser, men avgör själva om de har några synpunkter att redovisa i sitt svar. För andra remissinstanser, t.ex. det civila samhällets organisationer, innebär remissen en inbjudan att lämna synpunkter. En organisation som inte fått en inbjudan att lämna synpunkter kan ändå välja att göra detta genom ett s.k. spontanyttrande. Som huvudregel ska ett remissförfarande vara skriftligt och remiss- instanserna ska få på sig att skicka synpunkter till ansvarigt departement. används dock andra former för att ersätta eller komplettera det skriftliga remissförfarandet, t.ex. remissmöten eller hearings. Som nämnts ovan är det oftast när en utredning presenterat ett betänkande som remissförfarandet genomförs. Regeringsformens be- stämmelse om att sammanslutningar ska lämnas tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs gäller dock alla typer av regeringsärenden. Vidare kan påpekas att det inte sägs uttryckligen i bestämmelsen i vilket skede av beredningsprocessen som upplysningar ska inhämtas, även om det blivit en etablerad form att göra detta genom att sända utrednings- betänkanden på remiss. behandlade medborgarsammanslutningarnas roll i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Med uttrycket medborgarsammanslutningar syftade utredningen på såväl folkrörelserna och det övriga föreningslivet som nätverk och globala rörelser. Utred- ningen menade att sammanslutningarna regelbundet bör bjudas in till dialog med det offentliga för att deras betydelsefulla engagemang långsiktigt och fullt ut ska tas tillvara. Det är av yttersta vikt att samhället välkomnar olika sammanslutningar till en dialog, menade utredningen, och framhöll att det handlar om att utveckla den starka demokratin där den representativa demokratin råder men där värdet av genomgripande diskussioner är grundläggande. Vidare framförde utredningen att demo- krati måste få ta tid och att särskilda regler behövs för att alla ska kunna komma till tals. Demokratins krav på upplyst förståelse kräver möjligheter och tid till ett kritiskt inhämtande av relevant beslutsunder- lag, eftertanke och samråd, menade utredningen. I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) fram- fördes att medborgarsammanslutningarnas förutsättningar och möjlig- heter att delta i den politiska processen behövde utvecklas. I propo- sitionen aviserades att återkommande s.k. folkrörelseforum skulle genomföras för dialog mellan regeringen och dess förvaltnings- myndigheter å den ena sidan och företrädare för folkrörelser, föreningar och andra medborgarsammanslutningar å den andra. Folkrörelseforum beskrivs nedan i avsnitt 7.1.5. Regeringen aviserade också i propositionen att en kartläggning över hur det svenska remissförfarandet används avseende frågor med EU- anknytning skulle genomföras. Vikten av att så många berörda som möjligt deltar i beredningsprocessen av EU-frågor framhölls, som det påpekades att EU-medlemskapet inneburit en snabbare takt och fler ärenden i den politiska processen. Vidare påpekades att remiss- förfarandet används på olika sätt för olika frågor och varierar mellan departementen inom . Mot den bakgrunden avsåg regeringen att initiera en kartläggning över hur remissförfarandet används avseende frågor med EU-anknytning. I regeringens skrivelse Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) upprepades att en kartläggning av hur det svenska remissförfarandet används av- seende frågor med EU-anknytning bör genomföras. Det sades också att kartläggningen skulle knytas till ett bredare arbete kring remiss- förfarandet. Resultatet av denna undersökning redovisas kortfattat i avsnitt 7.4. Folkrörelseforum inrättades för dialog mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter och företrädare för folkrörelser, föreningar och andra medborgarsammanslutningar. Avsikten var att Folkrörelse- forum skulle behandla frågor om det civila samhällets villkor och förut- sättningar och dess möjligheter att utgöra en samlad samhällsröst för demokratin. Folkrörelseforum har använts som ett samlings- namn för den kontinuerliga kontakten mellan regeringen och förenings- livet och har omfattat flera olika möten och mötesformer, såväl större konferenser som mindre möten. Bakgrunden till Folkrörelseforum var bl.a. att det vid folkrörelse- politiken inrättande hade angivits, såsom nämndes ovan, att den generella folkrörelsepolitiken skulle omfatta frågan om att utveckla och stärka formerna för samverkan och samråd med föreningar och folkrörelser. Därefter aviserade regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet att ett återkommande folkrörelseforum skulle genomföras för att stärka den demokratiska infrastrukturen genom dialog om medborgar- sammanslutningarnas förutsättningar och möjligheter att utgöra en samlad samhällsröst i för demokratin väsentliga frågor. I dialogen skulle särskilt sammanslutningar på etnisk grund och ungas organisationer uppmärksammas. Vidare ansågs det väsentligt att små, nya och okonven- , ibland informellt organiserade, sammanslutningar skulle beredas tillfälle att delta. Folkrörelseforum kunde enligt propositionen t.ex. handla om folkrörelsernas och föreningarnas rättsliga och finansiella villkor samt om hur man på bästa sätt ska ta tillvara föreningslivets samlade kunskaper och resurser. har i sitt betänkande beskrivit bakgrunden till och genomförandet av Folkrörelseforum. Utredningen hämtade också in synpunkter om denna dialogform och sammanfattade sina intryck med att de olika aktiviteterna som anordnats inom ramen för Folkrörelseforum har mottagits positivt. Mötena har varit välbesökta och välplanerade och haft ett gediget innehåll. Dialogerna har berört viktiga teman och fungerat som inspirerande mötesplatser, menade utredningen. framhöll att syftet med dialogen kommit att bli alltmer otydligt. Utredningen genomförde en under- sökning med hjälp av en webbenkät som skickades till de cirka 600 personer som deltagit i någon av Folkrörelseforums aktiviteter. Det var 150 personer som besvarade enkäten. Många av dem som inte svarade hade endast deltagit i en stor konferens . Av de svarande var och tjänstemän i organisationer eller myndigheter. var verksamma på den nationella nivån. Utredningens bedömning var att denna bild sannolikt präglade även sam- mansättningen på deltagarna i Folkrörelseforum. I enkäten frågade utredningen bl.a. om Folkrörelseforum hade bidragit till att stärka dialogen mellan regeringen och föreningslivet. Omdömet blev 3,4 på en sexgradig skala. På frågan vad man ansåg om att dialogen administrerats av regeringen blev omdömet 3,5. En svarande menade att det hade varit bättre om en organisation inom föreningslivet hade fått i uppdrag att administrera dialogen. En annan ansåg att en kontinuerlig dialog borde föras utifrån ett ömsesidigt partnerskap och ansvar mellan staten och det civila samhället. På frågan om i vilken form dialogen bör ske framöver ansåg något mer än hälften av de svarande att dialogen borde ske i arbetsgrupper eller fokusgrupper för olika frågor. Knappt hälften ansåg också att dialogen bör ske genom en av staten oberoende arena men med statlig finansiering. Bland föreningslivets företrädare i utredningens referensgrupp fanns det också en kritisk inställning till och oklarheter om formerna för arbetet med Folkrörelseforum. Ett större Folkrörelseforum arrangerades senast på temat Samhällsförändring i praktiken. Konferensen anordnades i samar- bete med och ett 20-tal organisationer inom det civila samhället, vilka ansvarade för seminarier och olika utställningar under teman som integration och utanförskap, internationella frågor och social ekonomi. I konferensen deltog representanter från cirka 150 föreningar. ansåg att dialogen mellan regeringen och föreningslivet bör gå in i ett nytt skede där plattformen för dialog är mer jämbördig. Utredningens förslag var att detta ska ske genom att en folkrörelsedelegation inrättas för regelbundet och återkommande samråd mellan staten och det civila samhället. Detta förslag diskuteras vidare Prop. 2009/10:55 nedan i avsnitt 7.3. 7.2 Regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrationsområdet Dialog inom det sociala området Regeringen beslutade att bjuda in ideella aktörer verksamma inom det sociala området till en dialog som grund för en eventuell överenskommelse om hur relationerna mellan staten och den ideella sektorn kan utvecklas (IJ2007/2539/D). att en eventuell överenskommelse skulle tydliggöra de ideella aktörernas roll inom det sociala området och möjliggöra för dem att konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer inom området. också att arbetet med att utveckla relationerna mellan den offentliga och den ideella sektorn först bör avgränsas till det sociala området, för att därefter behandla andra områden. Ett viktigt syfte var att stödja framväxten av en betydligt större mångfald av utförare och leverantörer inom t.ex. hälso- och sjukvården Dialogen skulle omfatta relationerna mellan staten och den ideella sektorn inom det sociala området samt utgå från bådas ömse- sidiga beroende och del i samhällsutvecklingen. skulle belysas var bl.a. hur ideella aktörer kan utvecklas som producenter och leverantörer av olika former av service och tjänster till allmänheten. Andra viktiga frågeställningar var vilka hinder som finns för att sektorns hela potential inom området ska kunna utvecklas samt i vilken utsträckning och på vilket sätt staten kan bidra till att dessa hinder Ytterligare en central fråga var hur organisationerna, parallellt med att vara producenter och aktörer på en marknad, också fortsatt skulle kunna fungera som röstbärare och opinionsbildare, inte minst för människor som befinner sig i utanförskap. Dialogen inom det sociala området genomfördes november Under dialogen har möten och konferenser ägt rum med sammanlagt ett 90-tal organisationer. också Kommuner och Landsting (SKL). Som ett resultat av dialogen presenterades ett förslag till överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL. I förslaget används begreppet idéburna organisationer för att omfatta en något vidare krets av aktörer än uttrycket den ideella sektorn, vilket användes i regeringsbeslutet, t.ex. kooperativ (se avsnitt 5.2 om aktörer inom det civila samhället). slaget utarbetades av en arbetsgrupp med företrädare för såväl regeringen som idéburna organisationer och SKL. Förslaget skickades till idéburna organisationer för synpunkter och publicerades även på regeringens Därefter fortsatte dialogen och förslaget till överenskommelse reviderades med hänsyn till de synpunkter som kom in. beslutade regeringen att bemyndiga de tre ansvariga statsråden att för regeringens räkning underteckna överens- kommelsen (IJ2008/2110/UF). SKL och närmare 50 idéburna organisa- tioner har därefter beslutat att ansluta sig till överenskommelsen inom det sociala området. I överenskommelsen framhåller de tre parterna gemensamt att de idéburna organisationerna utgör både en förutsättning och ett uttryck för varje öppet, demokratiskt och framgångsrikt samhälle. De är en omistlig del av den svenska demokratin och bidrar också ofta genom internationellt arbete till att påverka villkoren för människor bortom vårt lands gränser. Möjligheten att bilda och driva dessa verk- samheter utgår från de grundläggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen, bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfrihe- ten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Parterna framhåller en önskan att ta tillvara den kraft som finns inom de idéburna organisationerna. Förutsättningar för många olika aktörer bör skapas och de idéburna organisationernas roll som röstbärare och opinionsbildare bör uppmuntras. Möjligheterna att driva idéburen verk- samhet inom vård och omsorg bör utvecklas. I överenskommelsen enades de tre parterna också om ett antal principer som ska ligga till grund för relationerna och tydliggöra rollerna parterna emellan. De sex principerna handlar om självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. Den närmare innebörden av principerna beskrivs i avsnitt 6.2. Regeringen har överlämnat en skrivelse till om dialogen och överenskommelsen inom det sociala området (Överens- kommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting, skr. 2008/09:207). Principen om dialog är av störst relevans i detta sammanhang. Parterna har i anslutning till denna princip gemensamt uttalat i överenskommelsen att det är viktigt att de som berörs av beslut själva eller genom sina intresseorganisationer kan hävda sina rättigheter och intressen. Det sägs också att de idéburna organisationerna bidrar till att öka det demokratiska deltagandet och det folkliga inflytandet genom att bredda och fördjupa beslutsunderlag och genom att skapa förståelse och förtroende mellan dialogens parter. Formerna för dialog bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt. Vidare framhålls att dialogen som form och relationen mellan parterna behöver anpassas till de lokala och regionala förutsättningar som råder. Principerna i den nationella överenskommelsen är en viktig utgångspunkt för relationerna på samtliga nivåer i samhället. Överenskommelsen innehåller också ett antal åtaganden och åtgärder som varje part ska följa och genomföra. Regeringen åtar sig i överens- kommelsen att verka för att det utvecklas former för ett mer systematisk utbyte av erfarenheter mellan regeringen och idéburna organisationer. Regeringen ska också delge och informera idéburna organisationer om relevanta processer inom och andra statliga myndig- heter inom det sociala området. Bland de åtgärder som regeringen ska genomföra enligt överenskommelsen bör framför allt följande nämnas i detta sammanhang. -Undersöka möjligheterna att använda redan existerande delegationer och liknande organ för systematiskt utbyte av erfarenheter och eventuellt utvidgande av det civila samhällets deltagande. - Undersöka vilka processer inom och andra statliga Prop. 2009/10:55 myndigheter inom det sociala området som det civila samhället bör -Uppmärksamma vikten av att höra det civila samhället synpunkter under bl.a. utredningsarbete samt i relevanta utredningsdirektiv ange att utredningen ska inhämta synpunkter från det civila samhället. -Främja nationella mötesplatser med idéburna organisationer för att gemensamt diskutera organisationernas förutsättningar och villkor. -Utveckla informationsutbytet och dialogen med de idéburna organisationerna för att skapa bättre förankrade beslutsunderlag. -Ge länsstyrelserna i uppdrag att i sin tillsynsverksamhet uppmärk- samma hur kommunerna efterlever socialtjänstlagens bestämmelser om samverkan med organisationer och föreningar. För att följa upp de åtaganden och åtgärder som görs i överens- kommelsen har en partsgemensam arbetsgrupp bildats. Under arbets- gruppen har ett kansli upprättats. Uppföljningsarbetet består bl.a. av årliga konferenser, uppföljningsrapporter och tematiska studier. Kansliet arbetar också aktivt med att informera om överenskommelsen och att på olika sätt driva och följa upp utvecklingen av den. I regeringsbeslutet om att inleda dialogprocessen på det sociala området framgår att arbetet med att utveckla relationerna mellan det offentliga och den ideella sektorn först borde avgränsas till det sociala området för att därefter behandla andra områden. beslutade regeringen att bjuda in idéburna organisationer som verkar inom integrationsområdet till en dialog om hur relationerna mellan regeringen och de idéburna organisationerna kan utvecklas vidare (IJ2009/60/UF). Fokus för denna dialog ligger på frågor om nyanlända invandrares etablering. Ett åttiotal organisationer som arbetar med nyanlända invandrare eller gör andra insatser för att skapa bättre förutsättningar för en eventuell framtida etablering i har bjudits in till dialogen. En närmare beskrivning av denna dialog finns i avsnitt 9.4.2. förslag om en dialog inom kulturområdet , som tillsattes 2007, hade uppdraget att se över kulturpolitiken, dess inriktning och arbetsformer samt att lämna förslag om förändringar till följd av kommitténs överväganden (dir. 2007:99). Utredningen presenterade sitt slutbetänkande (SOU 2009:16). I betänkandet föreslår utredningen att regeringen tar initiativ till en dialog mellan staten och det civila samhällets organisationer på kulturområdet samt Kommuner och Syftet med denna dialog föreslås vara att öka samverkan mellan statliga myndigheter och institutioner och det civila samhället. Utredningen anser att det är angeläget att finna former för ett bra samspel mellan de kulturpolitiska insatserna och folkbildningen samt för kulturorienterade insatser inom det civila samhället i övrigt. Enligt utredningens förslag ska dialogen inkludera amatör- och Prop. 2009/10:55 arrangörsorganisationer, organisationer bildade på etnisk grund, kultur- inriktade ungdomsorganisationer, lokalhållande organisationer, studie- förbund, hembygdrörelsen, folkrörelsearkiv och de nationella minoritet- ernas organisationer, med flera. lade regeringen fram sin kulturpolitiska proposition Tid för kultur (prop. 2009/10:3). I propositionen gör rege- ringen bedömningen att dialogen mellan företrädare för staten, kom- munerna och landstingen samt ideella och idéburna organisationer och nätverk behöver utvecklas inom kulturområdet. Regeringen avser att bjuda in till en dialog kring gemensamma framtidsfrågor. Regeringen kommer även att tydligare framhålla betydelsen av sam- arbetet med civilsamhället i styrningen av myndigheterna inom kulturområdet. 7.3Ett partsgemensamt forum för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer Regeringens bedömning: Regeringens kontinuerliga dialog med det civila samhällets organisationer bör ske inom ramen för ett parts- gemensamt forum. Dialogen bör behandla generella frågor om det civila samhällets villkor, möjligheter och utveckling samt dess roll i demokratin och för delaktigheten i demokratin. bör detta forum sammankallas och administreras av .