prop · GW03199 · 2009-05-15 00:00:00 — Förslagen till förändringar i gymnasieskolan får konsekvenser både i form av ökade och minskade kostnader. Det förslag som medför ökade kostnader för kommunerna är utökat program på yrkesprogram för att uppnå grundläggande behörighet. För staten uppstår ökade kostnader vad gäller myndigheternas arbete. En förbättrad genomströmning och en uppstramning av möjligheten att anordna alternativ till de nationella programmen kommer enligt regeringens bedömning att ge positiva effekter på kostnaden för att bedriva gymnasieskola. Sammantaget bedöms förslagen inte medföra några kostnadsökningar för kommunsektorn. Den förbättrade genom- strömningen får också besparingseffekt vad gäller studiehjälpen. 19.1Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Utökat program för att uppnå grundläggande behörighet Elever på yrkesprogram ska inom ramen för sin gymnasieutbildning ha möjlighet att uppnå grundläggande behörighet för högskolestudier. I vissa fall kommer det att innebära att eleven gör det som utökat program. En elev som av detta skäl beviljats utökat program ska även erbjudas utökad undervisningstid. Elever med yrkesexamen som inte har utnyttjat möjligheten att uppnå grundläggande högskolebehörighet under sin gymnasietid ska kunna läsa in den grundläggande behörigheten inom den gymnasiala vuxenutbild- ningen. Elevgruppen som avses är därmed densamma som ovan. Regeringen avser att återkomma med förslag till hur lagregleringen ska utformas i denna del. De elever som önskar läsa in de ytterligare kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet, utöver dem som ingår i yrkes- programmet, ska kunna göra det som individuellt val eller som utökat program. Antalet elever som söker till högskoleutbildningar från yrkes- program är drygt 5 000 . Antalet bedöms vara relativt . Andelen elever som söker till högskoleutbildningar från yrkesprogram varierar mellan programmen. vissa program har fortsatta studier på eftergymnasial nivå varit nöd- vändiga innan en fast etablering på arbetsmarknaden kunnat ske. Tyd- ligare yrkesutgångar från gymnasieprogrammen och införandet av en yrkesexamen, som ökar tydligheten om vilka krav som ställs, bedöms leda till att antalet elever som får en anställning efter avslutad gymnasie- utbildning ökar. En tydligare programindelning kan även leda till att fler väljer ett högskoleförberedande program från början för att inte behöva komplettera för att uppnå grundläggande behörighet för studier på hög- skolenivå. Kostnaden för att bereda denna elevgrupp möjlighet att komplettera sina gymnasiestudier för att uppnå grundläggande behörig- het för högskolestudier beräknas till . Detta sker utifrån ett antagande om en genomsnittlig utökning med 150 gymnasiepoäng per elev. Det förväntade elevantalet motsvarar den andel elever som söker till högskoleutbildningar från yrkesprogram. blir det en halvårseffekt på . Förslagen i propositionen bedöms av regeringen leda till färre avhopp och programbyten och att fler elever därmed kommer att klara av sina gymnasiestudier . Det är flera delar, som beskrivs nedan, som sammantaget bedöms leda fram till en ökad genomströmning och därmed en effektivare användning av kommunernas resurser. I propositionen föreslås skärpta krav för behörighet till gymnasie- skolans högskoleförberedande program. Eleverna ska därmed vara bättre förberedda för studier i gymnasieskolan och ha bättre förutsättningar att fullfölja sina gymnasiestudier. krävs för behörighet till nationella och specialutformade program godkänt betyg i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik. Regeringen föreslår att det för be- hörighet till ett högskoleförberedande program ska krävas godkända betyg i svenska/svenska som andraspråk, engelska, matematik och i minst nio andra ämnen. Regeringen avser att återkomma med förslag till behörighetskrav för yrkesprogram. Regeringen har också redan tidigare initierat tidiga insatser i vilket kommer att leda till att samt- liga elever är bättre förberedda då de kommer till gymnasieskolan, bl.a. har nationella mål införts i årskurs 3 och ett statsbidrag beslutats med syfte att stärka basfärdigheterna läsa, skriva och räkna. Se vidare avsnitt 9. Regeringen bedömer att den nuvarande begränsningen att eleven bara ska få reducera kurser omfattande 250 poäng bör tas bort. Dessutom föreslås att en individuell anpassning av ett nationellt program ska vara möjlig. Detta, i kombination med en bättre efterlevnad av de skyldigheter som finns för skolans huvudmän att aktivt arbeta med särskilt stöd i gymnasieskolan, kommer enligt regeringens bedömning samman- taget att leda till färre studieavbrott och programbyten. En utvecklad samverkan mellan gymnasieskolan och arbetslivet kom- mer att ske bl.a. genom inrättandet av nationella programråd för yrkes- programmen och genom tydligare krav på arbetsplatsförlagt lärande. Detta kommer enligt regeringens bedömning att leda till att ungdomarna får bättre information om vad utbildningen innehåller och vart den leder, vilket kan leda till färre avhopp och att eleverna blir mer motiverade. Ytterligare effekter för ungdomarnas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden bör också följa av att arbetslivet involveras mer i gymnasieutbildningen. I propositionen föreslås att elever i , specialskolan och gymnasieskolan ska ha tillgång till sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Förslaget innebär ett förtydligande av det som redan gäller enligt läroplanerna (Lpo 94 och Lpf 94). Regeringen anser att en väl fungerande studie- och yrkesvägledning kan bidra till en förbättrad genomströmning i gymnasieskolan. Därför finns skäl att förtydliga de bestämmelser som rör tillgång till studie- och yrkesvägledning genom att föreskriva detta i skollagen (1985:1100). Förslaget innebär inte ett utökat åtagande för kommunerna och medför därför inte ökade kostnader. Det är flera förslag som sammantaget leder fram till en ökad genom- strömning och det är svårt att mer precist beräkna hur vart och ett av förslagen kommer att påverka genomströmningen. Målet är att alla elever ska gå igenom gymnasieskolan . Förslagen förutsätts leda till en halvering av de av en årskull som går i gymnasieskolan. Om 4 000 färre elever går ett fjärde år eller mer och varje elev kostar , innebär detta en kostnadsminsk- ning med , halvårseffekt 2014 med . Utöver detta bedöms förslagen leda till en halvering av de av eleverna i en årskull som går direkt till den gymnasiala vuxenutbildningen. Utifrån en kostnad per elev på och ett minskat elevantal på cirka 7 500 innebär detta en kost- nadsminskning med , med halvårs- effekt 2014 med . Kostnadsminskningen uppgår därmed sammantaget till , med en halvårseffekt 2014 på . Genom reformen blir gymnasieskolan tydligare och mer likvärdig. Där- med underlättas såväl elevernas utbildningsval som avnämarnas förstå- else av utbildningens mål och värde. Propositionen innehåller förslag som innebär att specialutformade program tas bort. Den flexibilitet som är nödvändig för att bygga in förnyelse i systemet och ge utrymme för lokal och regional anpassning ska rymmas inom de nationella pro- grammens ram. Utrymmet för det individuella valet minskar från 300 poäng till 200 poäng för att förstärka möjligheten till programfördjup- ning. Vilka kurser som ska erbjudas som programfördjupning och indivi- duellt val ska inom av föreskrivna ramar beslutas lokalt. Därigenom förbättras förutsättningarna när det gäller skolornas planering och schemaläggning. Gymnasieskolorna kommer att kunna fylla under- visningsgrupperna bättre, vilket i sin tur skapar förutsättningar för en effektivare resursanvändning. Gymnasieutredaren diskuterade dessa frågor med de kommuner som ingick i utredningens grupp av s.k. fokuskommuner. Flera kommuner lyfte fram att förutsättningarna att fylla en undervisningsgrupp har stor betydelse för kostnadernas storlek. En acceptabel minsta gruppstorlek sett ur ett kostnadsperspektiv är 2223 personer. Om man har färre personer innebär det kraftigt ökade kostnader jämfört med en helklass om cirka 30 elever. Den struktur som finns i dagens system med många valbara kurser och individuella val leder i många fall till att gruppstor- lekarna blir små. Ett annat problem när många valmöjligheter ska till- godoses är att det schematekniskt kan innebära håltimmar och ineffektivt använd tid. Även om de effektiviseringar som beskrivs ovan är uppenbara är de svåra att beräkna exakt. En viss fördröjning kan också förutses innan effekterna syns fullt ut på grund av behov av omställning. Gymnasieut- redningen beräknade, utifrån diskussioner med sina fokuskommuner, kostnadsminskningarna till av de totala kostnaderna i gymna- sieskolan, vilket innebär 1,7 miljarder . Propositionens förslag överensstämmer inte fullt ut med utredarens förslag vilket innebär att effektiviseringarna inte kan förutses bli så stora som utredaren antog. Regeringen gör därför bedömningen att kostnadsminskningarna kan uppgå till av de totala kostnaderna, vilket innebär . Full effekt kan antas nås först . Det finns förslag i denna proposition som tilldelar kommunerna nya uppgifter för gymnasieskolan. aktiverar andra förslag en potential för effektiviseringar av driften av gymnasieskolan som vid full verkan vida överstiger kostnaderna för de nya uppgifterna. Det kan där- för finnas skäl att beakta förslagens samlade kostnadsverkan vid framtida fastställanden av nivån på de generella statsbidragen till kommunsektorn. Regeringen kommer noga att följa kostnadsutvecklingen för skolhuvud- männen. 19.2 Ekonomiska konsekvenser för staten Förslagen i propositionen bedöms, som framgår av tidigare avsnitt, leda till färre avhopp och programbyten och att fler elever därmed kommer att klara av sina studier . Förslagen innebär utöver en möjlig effektivisering för kommunsektorn även en statlig besparing i form av minskat utflöde av studiehjälp. Besparingen för det minskade utflödet av studiehjälp beräknas till 40 , med en halvårseffekt 2014 på 20 Beräkningen är gjord utifrån studiebidragets nuvarande månadsbelopp, , och att bidraget lämnas samt ett antagande om ett elevantal motsvarande en halvering av den andel elever som går längre än i gymnasieskolan. kommer att ges i uppdrag att arbeta med att ta fram examensmål och ämnesplaner m.m. samt genomföra vissa implemen- Kostnaden beräknas till 2009 och 20 För arbetet med de nationella programråden beräknas en kostnad på . Frågor om riksrekrytering inklusive spetsutbildningar samt beslut om särskilda varianter kommer att innebära förändrade uppgifter och större volymer för . Det finns därför behov av en tillfällig resursför- stärkning 2010 med . kommer att behöva gå igenom befintliga bidragsrätter för fristående skolor och göra en ny klassificering ur bidragshänseende. Detta innebär en tillfällig extra arbetsinsats 2010 och ett behov en tillfällig resursförstärkning med . Skolinspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom prövningen i dessa fall ska vara förenklad finns inte anledning att anta att övergången till en ny gymnasieskola kommer att få annat än marginell påverkan på domstolarnas arbete och kostnader. Finansiering av ovanstående förslag sker inom utgiftsområde 16, och ryms inom de ekonomiska ramar som redovisades i budgetpropositionen för detta utgiftsområde. Fortbildningsinsatser för lärare kommer att behövas både med generellt innehåll och med program- och ämnesspecifikt innehåll. Möjlighet bör även finnas att läsa andra ämnen och därmed bredda sin kompetens. Kostnaderna för detta bedöms rymmas inom pågående fortbildningssatsningar inom utgiftsområde 16. 20 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen (1985:1100) ska träda i kraft . Bestämmelserna ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter . För utbildning som påbörjats tidigare ska äldre bestämmelser alltjämt tillämpas om inte annat följer av tredje stycket. Ändringen av ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen som rör när tidigare fattade beslut om riksrekrytering ska upphöra att gälla ska dock träda i kraft . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att elever som påbörjat sin utbildning före och som fullföljer denna senare än från det att den påbörjades, ska fullfölja utbildningen enligt de bestämmelser som gäller för utbildning som påbörjats efter . Ändringarna i högskolelagen (1992:1434) och i lagen (2009:128) om ska träda i kraft . Äldre bestämmel- ser ska dock fortfarande gälla för utbildning som har påbörjats före ikraftträdandet. Utredarens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredaren föreslår att ändringarna i skollagen (1985:1100) ska träda i kraft och tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Remissinstanserna: bifaller utredarens förslag. I övrigt är samtliga remissinstanser som yttrat sig om frågan negativa eller tveksamma till tidplanen, däribland Länsrätten i län, kommuner och Landsting, flera universitet och högskolor, , , samt ett antal kommuner. Länsrätten i anser att tidplanen är alltför optimistisk och att mer tid behövs för att kunna genomföra reformen på ett rätts- säkert sätt. ifrågasätter starkt den föreslagna tidplanen. Gymnasiereformen är viktig och behöver genomföras med omsorg. påpekar att förslag om en förändrad gymnasiestruktur, förändrade behörighetsregler m.m. innebär att det inte enbart är gymnasieskolan som kommer att omfattas av förändringarna. Därför är det ytterst olyckligt att forcera reformen. Innan den sjösätts bör mål, förutsättningar och inriktningar vara väl kända. Även och kommuner pekar som krävs för förankring, förberedelser och information. Skälen för regeringens förslag: Den förhållandevis långa tiden mellan ikraftträdandet och att bestämmelserna ska börja tillämpas på utbildning är nödvändig av flera skäl. Som m.fl. påpekar måste mål, förutsättningar och inriktningar vara väl kända för att ett antal förberedande beslut hos myndigheter, kommuner och andra huvudmän ska kunna fattas före . Det rör sig t.ex. om vilka utbildningar som ska erbjudas. Vidare bör huvudmännen kunna ansöka om riksrekryterande utbildningar respektive särskilda varianter. Det kan ske först när de bestämmelser som reglerar dessa ut- bildningar finns i förordning och är kända. Bland annat gäller detta de nationella programmens innehåll. Först därefter kan huvudmännen ansöka och beslut om riksrekrytering och särskilda varianter fattas. De blivande eleverna bör också få information inför sitt val av gymna- sieutbildning före ansökan. Huvudmännen liksom Statens skol- verk måste också få rimlig tid att tillsammans med högskolan och före- trädare för arbetslivet kunna genomföra reformen. Allt detta samman- taget innebär att reformen inte kan börja tillämpas förrän . Ändringen av ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen som rör när tidigare fattade beslut om riksrekrytering ska upphöra att gälla, ska träda i kraft . Det innebär att befintliga riks- rekryterande utbildningar kommer att kunna fortsätta utan uppehåll till dess att de nya bestämmelserna om gymnasieskolan börjar tillämpas (se även avsnitt 8.3.2). Ändringarna i högskolelagen (1992:1434) och i lagen (2009:128) om är en direkt följd av att de specialutformade programmen tas bort ur gymnasieskolan och ska därför träda i kraft som den övriga reformen. Äldre bestämmelser ska dock fortfarande gälla för ut- bildning som har påbörjats före ikraftträdandet. Det innebär att en utbildning som redan har påbörjats och som bygger på ett visst specialutformat program kan fortsätta. De särskilda ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som gäller för fristående skolor presenteras i avsnitt 15.5. 21.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Ändringen i andra stycket är föranledd av att specialutformade program tas bort ur gymnasieskolan. Bemyndigandet i tredje stycket utgår och ändras till en upplysning, eftersom möjligheten att meddela föreskrifter i frågan faller inom regeringens s.k. restkompetens. Ändringarna i övrigt är redaktionella. Av paragrafen, som är ny, framgår att elever i , gymnasie- skolan och specialskolan ska ha tillgång till studie- och yrkesvägledning. Även den som står i begrepp att påbörja en utbildning, utan att för den skull vara formellt antagen som elev, ska ges en möjlighet att få sådan vägledning. Detta syftar främst på elever i som behöver vägledning inför valet till gymnasieskolan. Skyldigheten att till- handahålla vägledning gäller inte bara offentliga huvudmän för de skol- former som nämns i paragrafen, utan även enskilda huvudmän som an- ordnar motsvarande utbildning. Ordvalet tillgång till innebär inte att studie- och yrkesvägledningskompetensen nödvändigtvis behöver finnas just inom den egna skolan. Många fristående skolor köper t.ex. in vägledningstjänster. Ett krav på att studie- och yrkesväglednings- kompetens ska finnas innebär dock en tydlig markering av huvudmannens ansvar för att eleverna får tillgång till studie- och yrkes- vägledning, som organisationen även fortsättningsvis är en lokal fråga. Kompetens för studie- och yrkesvägledning finns främst hos personer som är anställda för denna verksamhet. Även rektor och lärare har dock ett visst ansvar att förmedla sådan vägledning. Frågor om studie- och yrkesvägledning behandlas främst i läroplanerna. I 2 kap. 6 § finns en särskild reglering om anställningsform för personal som anställs för studie- och yrkesvägledning. Paragrafen behandlas i avsnitt 14.3. Ändringen innebär att begreppet studie- och yrkesorientering byts ut mot studie- och yrkesvägledning i syfte att få en terminologi som överens- stämmer med bl.a. högskoleförordningen (1993:100). Den aktuella yrkesexamen på området heter enligt bilaga 2 till högskoleförordningen studie- och yrkesvägledarexamen. Paragrafen behandlas i avsnitt 14.3. Med anledning av att det föreslås så omfattande ändringar i 5 kap. ska det nuvarande 5 kap. upphöra att gälla och det i stället införas ett nytt 5 kap. Förändringarna är både materiella, redaktionella och språkliga. De främsta redaktionella förändringarna är att kapitlet helt har omdispone- rats och nya rubriker har införts. Bestämmelser om individuella program förs i huvudsak oförändrade över från det nuvarande 5 kap. till det nya 5 kap. I dessa bestämmelser har bara ändringar av redaktionell karaktär gjorts. Bland annat har dessa bestämmelser justerats med anledning av att specialutformade program har tagits bort (se vidare avsnitt 13). Även bestämmelserna om Rh- anpassad utbildning förs i stort sett oförändrade över till det nya 5 kap. Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 1 §. Den har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitt 5.1. Paragrafen är delvis ny. Den behandlas i avsnitt 5. Med motsvarande utbildning i andra stycket avses främst specialskolan och fristående skolor som motsvarar . Tredje stycket i paragrafen motsvarar nuvarande 2 §. Paragrafen, som redovisar vilka typer av program som utbildningen i gymnasieskolan omfattar, motsvarar delar av nuvarande 3 § första stycket. Utbildningen ska främst bestå av nationella program. Närmare före- skrifter om dessa finns i 818 §§. Ett nationellt program kan vara ett yrkesprogram eller ett högskoleförberedande program. För dessa båda typer av nationella program gäller delvis olika regler, t.ex. i fråga om behörighet och examen. Utbildningen i gymnasieskolan kan också anordnas genom individuella program. Bestämmelser om dessa finns i 1921 §§. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 6.1 och 13. Paragrafen, som är ny, anger i de två första styckena vad utbildningen på de båda typerna av nationella program är avsedda att leda fram till. Yrkesprogrammen är konstruerade så att de normalt inte ger eleven betyg i alla de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet. Eftersom alla elever på ett nationellt program ska ha möjlighet att skaffa sig grundläggande behörighet till högskoleutbildning som börjar på grundnivå, finns i tredje stycket en föreskrift om att huvudmannen måste utforma sin utbildning så att alla elever ges möjlighet att inom ramen för sin gymnasieutbildning läsa dessa kurser. Hur detta ska ordnas måste avgöras från fall till fall. Att denna komplettering ska ske inom ramen för gymnasieutbildningen, innebär bl.a. att eleven inte kan hänvisas till någon annan huvudmans gymnasieutbildning eller till utbildning inom komvux för de kurser som saknas. De båda typerna av nationella program behandlas i avsnitt 6.1 och möjligheten att läsa in grundläggande behörighet i avsnitt 14.4. Paragrafen är ny. Det arbetsplatsförlagda lärandet behandlas i avsnitt 6.4. I första stycket anges huvudregeln att utbildningen i gymnasieskolan i huvudsak ska vara skolförlagd men att ett yrkesprogram alltid ska inne- hålla arbetsplatsförlagt lärande. Bemyndigandet i andra stycket ger möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om minsta omfattning av det arbetsplatsförlagda lärandet. Det öppnar också en möj- lighet att föreskriva om undantag i särskilda situationer från kravet på att en del av utbildningen på ett yrkesprogram ska vara arbetsplatsförlagd. Paragrafen motsvarar nuvarande 7 §. Vissa språkliga förändringar har gjorts. Första stycket motsvarar nuvarande 4 § andra stycket. Andra stycket motsvarar en del av nuvarande 3 § första stycket. Tredje stycket mot- svarar nuvarande 3 § andra stycket, dock har regleringen för specialut- formade program utgått. Lagrådet har ifrågasatt det föreslagna uttryckssättet och har i stället föreslagit att uttrycket "regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer..." används. Det finns i olika författningar skiftande uttryckssätt för att upplysa om att en viss fråga är reglerad på annat håll. Uttrycket regeringen bestämmer kan tolkas som att regeringen kan bestämma både genom normgivning och förvaltningsbeslut. har regeringen därför i sina lagförslag valt att upplysa inte bara om att frågan är reglerad på annat ställe utan också om att reglerna finns i föreskrifter på lägre nivå eller i förvaltningsbeslut. Det är av betydande värde för en tillämpare att veta var man kan finna sådana uppgifter. Även om detta synsätt inte är konsekvent genomfört i t.ex. skollagen, finns det enligt regeringens uppfattning skäl att behålla den skrivning som föreslogs i lagrådsremissen, eftersom det ger tillämparen bättre information. Däremot finns det anledning att ändra uttrycket "förvaltningsmyndighet" till "myndighet" eftersom det är uppenbart att regeringen i detta fall inte avses med det senare uttrycket. 9 och 10 §§ Paragraferna motsvarar delvis nuvarande 3 § tredje stycket. I para- graferna anges de formella utbildningsvägar som studier på nationella program indelas i. Dessa vägar är av avgörande betydelse vid tillämp- ningen av andra bestämmelser om nationella program, t.ex. mottagande- reglerna och föreskrifterna om interkommunal ersättning. Utbildningen på ett nationellt program kan, men behöver inte, utformas som en nationell inriktning, särskild variant eller, om det rör sig om ett yrkes- program, som gymnasial lärlingsutbildning. Utformningarna kan starta redan första läsåret eller andra eller tredje läsåret. Utbildningsvägarna på ett nationellt program kan således i princip vara konstruerade på följande tre sätt: -Ett program utan nationell inriktning, särskild variant eller gymnasial lärlingsutbildning. -En nationell inriktning, en särskild variant eller, för yrkesprogram, gymnasial lärlingsutbildning som börjar redan första läsåret. -Ett program som först andra eller tredje läsåret utformas som en nationell inriktning, en särskild variant eller, för yrkesprogram, som gymnasial lärlingsutbildning. I 9 § första stycket anges att det kan finnas olika inriktningar på de nationella programmen och att det även kan finnas särskilda varianter. Detta gäller såväl yrkesprogram som högskoleförberedande program.