prop · GW0393 · 2009-03-17 00:00:00 — 2008/09:93 för framtidens Mål resor och transporter Regeringens proposition 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter Prop. 2008/09:93 Regeringen överlämnar denna proposition till . 2008/09:93 2 Propositionens huvudsakliga innehåll Resor och transporter är nödvändiga för att samhället ska fungera och de transportpolitiska målen och målstrukturen uttrycker den politiska inriktningen och prioriteringarna för att nå detta. Regeringen redovisar i propositionen förslag till en ändrad och förenklad transportpolitisk målstruktur med en inriktning som är en del av regeringens politik för fler jobb och växande företag. En förenklad målstruktur syftar till att underlätta avvägningar i beslutsprocessen och styrningen liksom planeringen, genomförandet och uppföljningen av den statliga transportpolitiken. Det övergripande målet för transportpolitiken, att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet, föreslås vara oförändrat. För att underlätta avvägningar föreslås hittillsvarande sex delmål ersättas av två jämbördiga mål, ett funktionsmål Tillgänglighet samt ett hänsynsmål Säkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålet respektive hänsynsmålet konkretiseras, som regeringens bedömningar, i form av preciseringar inom ett antal prioriterade områden. I regeringens politik för att bryta utanförskapet och bidra till en hållbar tillväxt är väl fungerande resor och transporter prioriterade. Det är en nödvändighet för välstånd att effektivisera transportsystemet. I tillgänglighetsmålet lyfts fram att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Det betyder bl.a. en ökad fokusering på medborgarperspektivet, på stärkt internationell konkurrenskraft för näringslivet och på att underlätta en hållbar regionförstoring. är det angeläget att transportpolitiken och transportsystemet utformas så att rese- och transportbehovet kan tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar goda förutsättningar för klimatsmarta, energieffektiva och säkra lösningar. Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila drivmedel. bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Transportsektorn ska även bidra till att övriga miljökvalitetsmål nås och till minskad ohälsa. För säkerhetsarbetet gäller fortsatt att transportsystemet ska anpassas till att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor inom de olika trafikslagen ska fortsatt minska. Exempelvis bör inom vägtransportsystemet antalet omkomna halveras och antalet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel . Det motsvarar en minskning från cirka 440 omkomna till cirka 220 . Målen och preciseringarna ska tillsammans med de transportpolitiska principerna vara utgångspunkt för samtliga styrmedel i den statliga Prop. 2008/09:93 3 transportpolitiken. För regeringens styrning av myndigheter kommer målen att anpassas och konkretiseras allt efter myndigheternas olika uppgifter och efter utvecklingen . Regeringens ambition är att de transportpolitiska målen bör kunna vara en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland olika aktörer t.ex. i kommuner och regioner samt i näringslivet. 2008/09:93 4 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut .................................................................5 2 Ärendet och dess beredning..............................................................6 3 Transportpolitikens inriktning ..........................................................7 4 Transportpolitikens mål ..................................................................10 4.1 Historik ............................................................................10 4.2 Målstruktur.......................................................................11 4.3 Övergripande mål.............................................................14 5 Funktionsmål ..................................................................................16 5.1 Funktionsmål Tillgänglighet .........................................16 5.2 Preciseringar för funktionsmål Tillgänglighet ..............18 6 Hänsynsmål ....................................................................................30 6.1 Hänsynsmålet Säkerhet, miljö och hälsa.......................30 6.2 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom vägtransportområdet.........................................................31 6.3 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom järnvägstransportområdet.................................................41 6.4 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom sjötransportområdet..........................................................42 6.5 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom luftfartsområdet................................................................49 6.6 Preciseringar för hänsynsmålet miljö och hälsa ...............52 7 De transportpolitiska målens tillämpning .......................................59 7.1 Transportpolitiska mål och principer som utgångspunkt för regeringens åtgärder inom transportområdet....................59 7.2 Tillämpning i infrastrukturplaneringen ............................60 7.3 Synkronisering med och tillämpning i den fysiska planeringen.......................................................................62 7.4 Tillämpning i regelgivning och ekonomiska styrmedel ...65 7.5 Tillämpning i organisering och styrning av statliga myndigheter .....................................................................66 7.6 Målen som utgångspunkt och stöd för andra aktörers engagemang .....................................................................70 8 Konsekvenser..................................................................................72 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser avseende rapporter Förslag till ny transportpolitisk målstruktur: Del 1 Analys av förutsättningar och Del 2 Förslag till reviderade mål (: 2 och 3)....................................................................................74 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser avseende publikation Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya etappmål (VV 2008:31) 76 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .........78 1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 2008/09:93 5 Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om 1. transportpolitikens övergripande mål (avsnitt 4.3), 2. funktionsmålet om tillgänglighet (avsnitt 5.1), 3. hänsynsmålet om säkerhet, miljö och hälsa (avsnitt 6.1). 2008/09:93 6 2 Ärendet och dess beredning () fick regeringens uppdrag att se över och lämna förslag till revidering av de transportpolitiska målen (N2007/6048/TR). redovisade sitt svar på uppdraget till i rapporterna Förslag till ny transportpolitisk målstruktur: Del 1 Analys av förutsättningar och Del 2 Förslag till reviderade mål (: 2 och 3) samt underlagsrapporterna Regionala funktionsanalyser; regionala förutsättningar för ett system för hantering av de transportpolitiska målen (ÅF Infraplan Nord, ) och Testkörning av reviderade transportpolitiska mål, Rapport 2008:29. (Rapport 2008:29). rapporter benämns fortsättningsvis underlag. Regeringen gav i uppdrag att föreslå nya etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen och ta fram underlag för det fortsatta trafiksäkerhetsarbetet enligt nollvisionen (N2006/4594/TP). har redovisat sitt svar i publikationen Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya etappmål (VV 2008:31), vilken arbetats fram tillsammans med andra aktörer och som bl.a. innehåller förslag på mer åtgärdsnära och hos andra aktörer mer förankrade etappmål. Som komplement till redovisningen av regeringsuppdraget har i en separat promemoria Förslag Strategi för säker användning av vägtransportsystemet (VV TR 80A 2006:15413 daterad ), beskrivit strategier för att påverka trafikanten och synen på trafikantens ansvar. publikation benämns fortsättningsvis underlag. skickade ut och rapporter på remiss. Förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och 2. Denna proposition har därefter arbetats fram med utgångspunkt i regeringens politik för fler jobb, växande företag och hållbar tillväxt, livskvalitet och välfärd i hela landet, med grund i respektive förslag, remissvaren, och nuvarande transportpolitiska mål och med beaktande av uppdragen för den pågående (N 2008:06) respektive Utredningen om miljömålssystemet (M 2008:02). Processen har varit öppen med möjlighet att lämna synpunkter vid olika tillfällen även efter det att remisserna lämnats in. Bland annat har arbetet presenterats vid en välbesökt session , vid Transportforum, största årliga konferens för transportsektorn där forskare och transportsektorns många aktörer möts för kunskapsutbyte och kontaktskapande och då ett antal synpunkter lämnades in. har även haft separata möten med representanter från de nationella transportrelaterade myndigheterna, med näringslivsorganisationer, med Kommuner och Landsting (SKL) samt med Nätverket för Kvinnor i transportpolitiken. 3 Transportpolitikens inriktning Prop. 2008/09:93 7 Resor och transporter är nödvändiga för att samhället ska fungera och de transportpolitiska målen och målstrukturen uttrycker den politiska inriktningen och prioriteringarna för att nå detta. Regeringen redovisar i propositionen förslag till en ändrad och förenklad målstruktur med en inriktning som är en del av regeringens politik för fler jobb och växande företag. De föreslagna målen och målpreciseringarna ligger även i linje med de budskap som lyftes fram i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. Där betonades bl.a. ett trafikslagsövergripande synsätt med medborgare och näringsliv i centrum, där planeringen för ett hållbart transportsystem innefattar väl fungerande res- och transportkedjor och underlättar hållbar regionförstoring och klimatsmarta val. Regeringen betonade även betydelsen av ökad effektivisering i anläggningsbranschen för att få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för satsade skattemedel. En central utgångspunkt för regeringen är att målstrukturen ska vara överblickbar och lättförståelig. De transportpolitiska målen ska vara mer styrande och uppföljningsbara och underlätta avvägningen mellan olika mål, i praktisk tillämpning. Målen och preciseringarna ska tillsammans med de transportpolitiska principerna vara utgångspunkt för samtliga styrmedel i den statliga transportpolitiken. Målen ska vara användbara vid och underlätta statens styrning av myndigheternas verksamhet, ekonomi och planering. Grunden för all målstyrning är mätbara mål, mätning och analys av mätresultatet. Regeringens bedömning är att den hittillsvarande målstrukturen inte tillräckligt väl uppfyllt dessa villkor, varför förutsättningarna för målstyrning behöver förbättras. Målen måste också bli enklare att kommunicera så att de tillämpas i praktiken. Funktion och hänsyn vägledande Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Regeringen föreslår att det nuvarande övergripande målet för transportpolitiken ska vara oförändrat, men eftersträvar att förenkla och förbättra styrningen och uppföljningen, genom att ersätta sex nuvarande delmål med ett funktionsmål "Tillgänglighet" och ett jämbördigt hänsynsmål "Säkerhet, miljö och hälsa". Detta bör ses som ett sätt att ytterligare tydliggöra de övergripande ambitionerna med transportpolitiken. Funktionsmålet respektive hänsynsmålet konkretiseras, som regeringens bedömningar, i form av preciseringar inom ett antal prioriterade områden. Funktion I regeringens politik för att bryta utanförskapet och bidra till en hållbar tillväxt är väl fungerande resor och transporter prioriterade. Det är en nödvändighet för välstånd att effektivisera transportsystemet. I tillgänglighetsmålet lyfts fram att transportsystemets utformning, Prop. 2008/09:93 8 funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Transportsystemet ska också utformas så att det är användbart för personer med funktionshinder och så att barns säkerhet och rörelsefrihet ökar. Det betyder bl.a. en ökad fokusering på medborgarperspektivet, på stärkt internationell konkurrenskraft för näringslivet och på att underlätta en hållbar regionförstoring. Resor och transporter bidrar till en önskad samhällsutveckling som innebär en ökad frihet att bo och leva där man vill och ha tillgång till en god arbetsmarknad. Det är därför inget mål i sig att minska resandet. är det angeläget att transportpolitiken och transportsystemet utformas så att rese- och transportbehovet kan tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar goda förutsättningar för klimatsmartare, energieffektivare och säkrare lösningar. Regeringen kommer att presentera förslag på de åtgärder och styrmedel som behövs för att energi- och klimatåtagandena säkerställs. Hänsyn Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila drivmedel. bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Transportsektorn ska även bidra till att övriga miljökvalitetsmål nås och till minskad ohälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska delmål där transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att nå uppsatta mål. För säkerhetsarbetet gäller fortsatt att transportsystemet ska anpassas till att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor inom de olika trafikslagen ska fortsatt minska. Exempelvis bör inom vägtransportsystemet antalet omkomna halveras och antalet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel . En strävan är också att ny teknik och informationsteknik (IT) i högre utsträckning än ska användas som medel för att nå målen. IT har en stor potential att bidra till samtliga mål om tillgänglighet, säkerhet samt miljö och hälsa, främst genom lösningar för effektivisering, förarstöd och övervakning. Transportpolitisiska mål och principer Regeringen har i samband med propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) gjort bedömningen att de nuvarande transportpolitiska principerna även fortsättningsvis bör vara vägledande när styrmedel ska väljas och ekonomiska medel prioriteras och anslås: kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras, beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former, samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas, Prop. 2008/09:93 9 konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas, trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. Tillämpning Mot bakgrund av förslag (SOU 2007:75) redovisade regeringen i budgetpropositionen sin avsikt att utveckla myndighetsstyrningen till att bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. För regeringens styrning av myndigheter kommer målen att anpassas och konkretiseras allt efter myndigheternas olika uppgifter och efter utvecklingen . Regeringens intention är även att åstadkomma en effektivare planprocess och ett bättre samspel med den fysiska planeringsprocessen. Avsikten är också att målen kommer att kunna vara en utgångspunkt och kunna användas som verktyg för regionala och kommunala aktörer. Regeringens ambition är att de transportpolitiska målen bör kunna vara en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland olika aktörer t.ex. i kommuner och regioner samt i näringslivet. För att ska kunna bryta utanförskapet och bidra till hållbar tillväxt och utvecklingskraft i hela landet behövs att alla goda krafter ger sitt bidrag. 2008/09:93 10 4 Transportpolitikens mål 4.1 Historik De nuvarande målen för transportpolitiken har utvecklats i olika transportpolitiska beslut. Enligt transportpolitiska beslut (Angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m.m., prop. 1963:191, S3 LU 1963:1, rskr. 424) var det generella målet för transportpolitiken att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former som medger företagsekonomisk effektivitet och transportmedlens sunda utveckling. transportpolitiska beslut (Om en ny trafikpolitik, prop. 1978/79:99, , rskr. 419) var det generella målet för transportpolitiken att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. transportpolitiska beslut (Om trafikpolitiken inför 1990talet, prop. 1987/88:50, TU22, rskr. 249) uttrycktes att Det övergripande målet för samhällets trafikpolitik ska vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Detta mål vidareutvecklas i delmålen Tillgänglighet, Effektivitet, Säkerhet, God miljö och Regional balans. Även transportpolitiska beslut (Transportpolitik för en hållbar utveckling, prop. 1997/98:56, TU10, rskr. formulerades det övergripande målet snarlikt mål: Det övergripande målet för transportpolitiken ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Delmålen justerades till Ett tillgängligt transportsystem, En hög transportkvalitet, En säker trafik, En god miljö och En positiv regional utveckling. beslutade, på regeringens förslag i propositionen 2001 (Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126), att införa ett sjätte transportpolitiskt delmål, Ett jämställt transportsystem. Det övergripande målet, liksom delmålen, kvarstod oförändrat transportpolitiska beslut (Moderna transporter, prop. 2005/06:160, TU5, rskr. Målen för miljö och regional utveckling knöts till delmålen för miljö- respektive den regionala utvecklingspolitiken. Regeringen aviserade i budgetpropositionen avsikten att se över de transportpolitiska delmålen och gav uppdraget att påbörja processen med att ta fram utgångspunkterna för en ny framåtsträvande transportpolitik. 4.2 Målstruktur Prop. 2008/09:93 11 Regeringens bedömning: Målstrukturen bör förenklas och förtydligas i syfte att öka kommunicerbarheten och styreffekten. Det övergripande transportpolitiska målet bör behållas oförändrat. Nuvarande sex delmål bör ersättas med ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa). Prioriterade områden under funktionsmålet och hänsynsmålet bör uttryckas genom preciseringar. Endast de preciseringar som är tidsatta bör fortsättningsvis benämnas etappmål. För att öka styreffekten bör antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal etappmål. Förslagen i underlag: Förslagen innefattar följande: Att det nuvarande övergripande transportpolitiska målet ändras från Transportpolitikens mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet till Transportsektorns övergripande mål är att bidra till denna utveckling med en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv tillgänglighet för medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet i hela landet. Att de sex nuvarande delmålen Ett tillgängligt transportsystem, Hög transportkvalitet, Säker trafik, God miljö, Regional utveckling och Ett jämställt transportsystem förändras och att strukturen förenklas genom att antalet delmål reduceras till fyra. Det första delmålet omfattar transportsystemets funktion, dvs. att tillgodose behoven av tillgänglighet. I detta delmål inordnas även aspekterna om transportkvalitet och regional utveckling. De tre övriga delmålen uttrycks som de villkor som måste beaktas för att tillgängligheten ska utvecklas i en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv riktning. De tre villkoren är Säkerhet och trygghet, Jämställdhet och fördelning samt Miljö. Att det övergripande målet för transportsektorn endast kan uppnås genom att dess funktion tillgänglighet utvecklas inom de uppställda villkorens ramar. Utvecklingen av tillgängligheten måste alltid rymmas inom dessa ramar, uttryckta genom de gränser etappmålen sätter på den nationella och regionala nivån. Exempelvis ska i en strukturerad planeringsprocess detta tillämpas, genom att alla alternativs förväntade effekter på tillgänglighet och villkor bedöms. De alternativ som ger bästa effekt på samtliga etappmål ska då väljas. Nya alternativ ska dock sökas om etappmålen påverkas negativt. Att särskilt betydelsefulla och nationellt prioriterade delar av delmålen uttrycks i ett begränsat antal etappmål, som uttrycker transportpolitikens prioriteringar på kortare sikt. Att tillståndet och utvecklingen av delmålen kvantifieras genom ett trettiotal indikatorer, vilka baseras på ett större antal kvantitativa mått. Sammanlagt är 188 mått föreslagna fördelade på tillgänglighet (61), säkerhet och trygghet (46), jämställdhet och fördelning (17), miljö (38), planering (4) och bakgrund (22). För drygt hälften av måtten finns data tillgängliga , medan det för övriga mått finns ett utvecklingsbehov. 2008/09:93 12 Remissinstanserna: Det stora flertalet instanser, bl.a. , , Rikstrafiken, AB , , Verket för Näringslivsutveckling (), (), , , (JämO), i , i , i , , , Region , Region , , Region , Region , län, , Kommuner och Landsting (SKL), , , , Gröna Bilister, och () stödjer förslag att lyfta upp funktionen, dvs. tillgänglighetsaspekten i centrum och att förenkla målstrukturen. , , Verket för Näringslivsutveckling (), i , , Näringslivets Transportråd, , Hamnar, , , Svenskt flyg AB, Tågoperatörerna och framför att tillgänglighet bör vara överordnat de övriga delmålen, medan och i uttrycker att delmålen bör vara jämbördiga. , Verket för Näringslivsutveckling (), Statskontoret, i , i , , , Näringslivets Transportråd, , Hamnar, , , Svenskt flyg AB, Tågoperatörerna och ställer sig tveksamma till att vissa av delmålen uttrycks som villkor. Dels framförs att det innebär pedagogiska svårigheter, att systemet blir mer svårförståeligt, dels att man kan göra tolkningen att villkoren är absoluta och att detta i praktiken kan innebära ett stopp för infrastrukturinvesteringar. Vägtrafikinspektionen, Verket för innovationssystem (), , , i , och ställer sig tveksamma till den nya strukturen och framför bl.a. att man anser att den är otydlig, komplicerad, att den innebär att fokus flyttas utanför transportsystemets kärnområde, där myndigheterna inom transportområdet har begränsad rådighet eller att den inte löser problemet med att målen haft bristande styreffekt. (N 2007:05), Vägtrafikinspektionen, , i , i , i , , , , Region , Region , och säger sig uttryckligen stödja att det övergripande målet utformas enligt förslag, där begreppet tillgänglighet införs och ersätter termen transportförsörjning. , (N 2007:05), , och Region ger uttryckligt stöd åt den trafikslagsövergripande ansatsen.