prop · GX0343 · 2009-10-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:43 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen utvecklingen av utnämningspolitiken beträffande chefer för myndigheter som lyder under regeringen med utgångspunkt i s.k. verksledningsbeslut . Inledningsvis beskrivs anställningsvillkor, såsom lön, förmånsbil och ersättning vid dubbel bosättning samt avgångsförmåner, inbegripet pension. Vidare redovisas de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av alliansregeringen, bl.a. intresseannonsering, systematiskt upprättande av kravprofiler och anlitande av externt rekryteringsstöd. Av redovisningen framgår bl.a. att , då regeringen tog ställning till att som huvudregel intresseannonsera befattningar som myndighetschef, har 54 personer anställts efter sådan annonsering. Av dessa har varit kvinnor, vilket är en högre andel . Regeringen redovisar också en sammanfattande bedömning av sin roll som arbetsgivare för myndighetscheferna. Det gäller bl.a. målet att finna den bäst lämpade kandidaten samt att ge myndighetscheferna en bra introduktion och chefsutveckling. Vidare belyses rollen som myndighetschef och vilka krav som kan ställas på henne eller honom, t.ex. i fråga om ledarskapsförmåga. I skrivelsen aviseras även en översyn av anställningsvillkoren för myndighetscheferna och därmed förknippade frågor. Slutligen ges en historik över befattningen som överdirektör. En genomgång görs av dessas anställningsvillkor och avgångsförmåner. Regeringen redovisar också sin syn på behovet av överdirektörer. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen ............................... upphörande i vissa fall Lön och andra anställningsvillkor för Förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig Allmän ålderspension, avgiftsbestämd 2.7Översyn av anställningsvillkoren för 3 En utnämningspolitik som präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet ................................................................. Införandet av intresseannonsering.................................... Korttidsanställningar som myndighetschef ..... Hittillsvarande erfarenheter av intresseannonsering ........ Ansökan eller intresseanmälan? Tidpunkt för inlämnande av en Sekretess vid rekrytering av myndighetschefer................ 4 Rollen som myndighetschef ........................................................... Förvaltning i förändring ................................................... Krav på myndighetschefernas ledarskapsförmåga ........... Förmågan att leda verksamheten..................... Förmågan att företräda verksamheten ............. Regeringens sammanfattande bedömning av rollen som arbetsgivare för myndighetscheferna m.m. .................................... Lön och andra anställningsvillkor .................. Behovet av en överdirektör............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... I regeringsförklaringen angavs att utnämningspolitiken skulle reformeras med utgångspunkt i regeringsformens stadgande att vid statliga utnämningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Regeringen har i budgetpropositionerna , 2008 och 2009 redovisat hur reformeringen fortskridit samt angett politikens fortsatta inriktning (prop. 2006/07:1, prop. 2007/08:1 och prop. 2008/09:1). Syftet med denna skrivelse är att i ett sammanhang redovisa de förändringar och de resultat som reformeringen av utnämningspolitiken har inneburit. Skrivelsen innehåller vidare en rad bedömningar av hur regeringen ser på sin roll som arbetsgivare för de statliga myndighetscheferna. Till skillnad från andra jämförbara västeuropeiska länder har en närmast unik förvaltningsmodell med i förhållande till regeringen fristående myndigheter. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen utgör en viktig del av denna modell. Delegeringen har utvecklats successivt från det att de statsanställda fick förhandlingsrätt till den nuvarande ordningen , med en från regeringen i allt väsentligt fristående arbetsgivarorganisation, . Delegeringen innebär att myndighetschefen fullt ut ansvarar för arbetsgivarpolitiken på myndigheten och gemensamt med övriga myndighetschefer utvecklar arbetsgivarpolitiken i staten. Dessa grundläggande förutsättningar påverkar i hög grad uppdraget som myndighetschef i den svenska statsförvaltningen. Det är dock alltjämt regeringen som anställer cheferna för de myndigheter som lyder under den. Den svenska förvaltningsmodellen gör att möjligheterna att hämta inspiration från utformningen av den statliga chefsförsörjningen i andra länder är relativt begränsad. Regeringens utnämningsmakt omfattar totalt sett ett stort antal befattningshavare. Denna skrivelse behandlar dock enbart personer som anställs och lönesätts av regeringen. Det finns ytterligare arbetstagare i staten som anställs genom regeringsbeslut, men för vilka anställningsmyndigheten utgör arbets- givare och exempelvis bestämmer lön och andra anställningsvillkor. Exempel på sådana befattningar är anställningar som ordinarie domare respektive som chefstjänsteman i . Andra exempel är länspolismästare samt chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Must. Inte heller cheferna i utrikes- representation behandlas i denna skrivelse. Myndighetschefens titel aktualiseras huvudsakligen ; dels om en ny myndighet inrättas, dels om en myndighet får en ny organisation, med ett förändrat ansvarsområde. De vanligast före- kommande titlarna är följande. Generaldirektör är den vanligast förekommande titeln på statliga myndighetschefer. Generaldirektören ska besitta de kvaliteter som krävs för att kunna leda verksamheten i enlighet med statsmakternas intentioner, men ha sådana goda ledaregenskaper att denne i princip kan leda även andra myndigheter. Det är dock otvivelaktigt så att de specifika kompetenskraven blivit allt högre med tiden, varför möjligheterna till chefsrotation i praktiken är begränsad. leds 102 myndigheter av en generaldirektör. Landshövding benämns den som är chef för en länsstyrelse. För att kunna utöva denna uppgift krävs att landshövdingen besitter goda ledaregenskaper. Därtill kommer förmågan att dels kunna företräda staten i länet, dels löpande samla synpunkter från olika statliga och kommunala företrädare samt näringslivsföreträdare i länet och i lämplig form hålla regeringen orienterad om utvecklingen i länet. Detta kräver särskild kompetens. Det finns flera exempel på generaldirektörer som blivit landshövdingar och vice versa. Det finns 21 länsstyrelser. Rektor tituleras den som är chef för ett av de 36 statliga universiteten eller högskolorna, i den fortsatta framställningen även benämnt lärosäten. Rektorerna anställs av regeringen efter förslag av lärosätets styrelse. Rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt och innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet getts möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Det är relativt ovanligt att personer lämnar en anställning som chef för en myndighet utanför universitets- och högskolesektorn till förmån för ett uppdrag som rektor eller vice versa, men det finns ett fåtal exempel också på detta. Ordförande tituleras cheferna för vissa domstolar och andra organ med domstolsliknande uppgifter. Förutom Regeringsrätten, Högsta dom- stolen, Arbetsdomstolen, och Patentbesvärsrätten tituleras även cheferna för , och ordförande. I samtliga fall finns det formella krav på att ordföranden ska vara eller ha varit lagfaren domare; ibland sträcker sig formkraven längre än så. Direktör tituleras cheferna för vissa myndigheter som är relativt små sett till antalet anställda. Exempel på myndigheter vars chef benämns direktör är , , för europapolitiska studier och för utveckling i staten. Kanslichef benämns chefen för myndigheter med anställd personal, men där de avgörande verksamhetsbesluten fattas av en nämnd med en extern ordförande. , samt är exempel på sådana myndigheter. Överintendent är den gemensamma benämningen på cheferna för de tio statliga museerna. har en del av dessa benämnts museichefer. Det finns slutligen 14 myndigheter som leds av en chef med en unik titel. Titlarna har i dessa fall ofta en lång historisk bakgrund och alternativet skulle i de flesta fall vara att benämna chefen generaldirektör. Rikspolischef, överbefälhavare, riksantikvarie, riksgäldsdirektör och universitetskansler är exempel på unika titlar i den svenska statsförvaltningen. I instruktionen för respektive myndighet bestämmer regeringen vilken titel som myndighetschefen ska ha. lyder 203 förvaltningsmyndigheter och affärsverk under regeringen. Vidare tillsätter och lönesätter regeringen cheferna för fem domstolar. Nedan redovisas antalet chefstitlar så som de anges i respektive Det finns således totalt 23 olika titlar för myndighetschefer. Det är dock viktigt att understryka att det inte föreligger någon formell skillnad dem emellan. Titeln kan dock medföra materiella skillnader i anställningsvillkoren. I avsnitt 2.4 respektive 2.5 redovisas skillnaderna vad gäller anställningsvillkor respektive avgångsförmåner för olika myndighetschefer. Gemensamt för samtliga myndighetschefer i enrådighetsmyndigheter är att det är de som bestämmer hur arbetet på myndigheten ska organiseras. Regeringen har formellt möjligheten att reglera hur verksamheten ska bedrivas, men har i och med beslutet om den delegerade arbetsgivarpolitiken i staten överlämnat frågor om bl.a. organisationen av verksamheten till myndighetscheferna. Detta innebär att dessa oftast har en mycket stor frihet att själv förfoga över utformningen av sin organisation. I de 69 styrelsemyndigheterna (33 myndigheter och 36 lärosäten) sker detta under styrelsen. Såvitt avser styrelsemyndigheter regleras ansvars- fördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen i myndighets- Skr. 2009/10:43 förordningen (2007:515). I högskolelagen (1992:1434) och högskole- förordningen (1993:100) finns särskilda bestämmelser som reglerar rektors ansvar och befogenheter, dessutom finns i dessa författningar vissa organisatoriska bestämmelser. Samtliga chefer för myndigheter som lyder under regeringen är automatiskt medlemmar av högsta beslutande organ, arbetsgivarkollegiet. Medlemskapet i arbetsgivarkollegiet är personligt och kan inte delegeras vidare, exempelvis till myndighetschefens ställföreträdare. Vid votering får chefen för en myndighet med ett stort antal anställda ett högre röstetal än en chef för en mindre myndighet. Det är också myndighetschefen som ansvarar för att lokala kollektiv- avtal träffas vid myndigheten efter det att och de centrala arbetstagarorganisationerna träffat sina respektive centrala avtal i vilka de lokala parterna ges behörighet att träffa lokala avtal. På myndigheten ansvarar chefen vidare för rekrytering, utveckling och avveckling av sin personal. Till stöd för detta arbete tillhandahåller service i form av bl.a. rådgivning och arbetsrättslig expertis. I betänkandet Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32) lämnas en fördjupad redovisning av delegeringens konsekvenser. I budgetpropositionen har regeringen angett att den i allt väsentligt ställer sig bakom delegeringsmodellen även för framtiden (prop. 2003/04:1, utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, avsnitt 6 Statlig arbetsgivarpolitik). Vissa grundläggande principer för myndighetschefernas anställningsförhållanden lades fast 1987 i s.k. verks- ledningsbeslut (prop. 1986/87:99, i det följande benämnd verkslednings- propositionen, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). Frågan om anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jäm- förlig ställning har därefter behandlats av i samband med att den antog lagen (1994:260) om offentlig anställning, (prop. 1993/94:65, bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257). Vidare har frågan om chefsförsörjningen, särskilt vad gäller myndighetschefer, behandlats i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Som inledningsvis redovisats anställer regeringen cheferna för de 203 myndigheter som lyder under regeringen samt ytterligare fem domstolschefer. har med sin roll som arbetsgivar- företrädare för den statliga sektorn en unik konstruktion som innebär att det är styrelsen som anställer sin generaldirektör. Detta är det enda Skr. 2009/10:43 undantaget från regeln om att det endast är regeringen som anställer generaldirektörer. Därutöver finns exempel på statliga verksamheter där styrelsen anställer chefen för myndigheten. I sådana fall tituleras dock aldrig chefen generaldirektör. Ett sådant exempel är Verket för hög- skoleservice. Vidare finns ett antal myndigheter som leds av en nämnd och där nämnden anställer en kanslichef. Gemensamt för de nu angivna anställningarna är att eftersom det inte är regeringen som anställer personerna i fråga bestämmer inte heller regeringen deras anställ- ningsvillkor. Det är i stället respektive styrelse eller nämnd som ansvarar för vilka anställningsvillkor som ska gälla. Flertalet av de nu aktuella myndighetscheferna anställs för en bestämd tid. De innehar verksledande eller därmed jämförlig ställning och har inte något anställningsskydd enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Det innebär att de inte kan sägas upp innan anställningstiden har löpt ut. De omfattas inte heller av bestämmelserna i rörande övergång av verksamhet. I vissa fall föreligger dock förflyttnings- skyldighet till annan statlig anställning (se vidare avsnitt 2.4.2). I den utredning som låg till grund för föreslogs att anställningsskyddet för myndighetscheferna skulle vara utformat på samma sätt som för motsvarande chefer på den övriga arbetsmarknaden. I propositionen En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. gjorde dock regeringen bedömningen att det sammantaget inte skulle bli någon bättre lösning att ta bort gällande bestämmelser och ersätta dem med mer individuellt utformade anställningsavtal (prop. 1993/94:65 s. 4749). I verksledningspropositionen redovisade regeringen riktlinjer för bestämmande av anställningstidens längd samt för åstadkommande av en ökad rörlighet för myndighetscheferna (prop. 1986/87:99 s. 6567). Enligt propositionen visade erfarenheten att rörlighet och cirkulation på chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verk- samheten som individen. Den framtida inriktningen sammanfattades av föredragande statsråd på följande sätt. Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör regeringen regelmässigt pröva att tillämpa en kortare förordnandeperiod, i normalfallet . Även vid omförordnande till en annan tjänst bör kunna komma i fråga. Jag vill betona att avsikten med den nu föreslagna ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs förordnanden sammantaget i normalfallet bör uppgå till . hade den första anställningsperioden normalt omfattat . Före verksledningsbeslutet skedde även en förlängning, normalt med . Anledningen till att man normalt tillämpade var kopplingen till reglerna om avgångsförmåner (se avsnitt 2.5). I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst angav regeringen inte någon ändrad inriktning av principerna för rekrytering av myndighetschefer. Återigen betonades att rörlighet på chefsposter främjar såväl myndigheternas effektivitet som chefernas egen utveckling (prop. 1997/98:136 s. 5153). Förflyttningsskyldighet och anställnings upphörande i Som ovan nämnts kan myndighetschefer som är anställda för bestämd tid inte sägas upp innan anställningstiden har löpt ut. Det kan dock av organisatoriska skäl eller annars av hänsyn till myndighetens bästa vara nödvändigt att de lämnar sitt chefskap . De kan då förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt (33 § andra stycket ). Denna bestämmelse infördes i genom verksledningsbeslutet. En annan hårdare regel gäller för de kvarvarande affärsverkscheferna1. Dessa kan nämligen skiljas från sin anställning med omedelbar verkan före utgången av anställningstiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa (33 § första stycket ). Som exempel på när detta kan bli aktuellt nämns i verksledningspropositionen situationer då affärsverkschefen misskött förvaltningen av koncernen eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med myndighetens styrelse (prop. 1986/87:99 s. 120) 2. Det är regeringen som beslutar om de nu nämnda åtgärderna. Ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grundas på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens krav på likabehandling, saklighet och opartiskhet. Som exempel på grund för för- flyttning nämns i verksledningspropositionen omstrukturering eller ett mindre väl fungerande chefskap. Att utförligt precisera vad ett mindre väl fungerande chefskap innebär är en i det närmaste omöjlig uppgift. Regeringen måste i stället löpande utvärdera och pröva respektive myndighetschefs förmåga att hantera och lösa de frågeställningar som följer av anställningen. När en förflyttningssituation uppstår bör möjligheten att åstadkomma en samförståndslösning prövas i första hand och så har också skett i praktiken. De myndighetschefer som har förflyttats har i regel anställts i , oftast med placering i det departement som ansvarar för det verksamhetsområde som den berörda myndigheten tillhör, för återstoden av den ursprungliga anställningstiden. Ett beslut om att skilja en affärsverkschef från sin anställning gäller (36 § första stycket ). Ett beslut om förflyttning får däremot inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (36 § andra stycket ). Mål om talan mot sådana beslut ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (LRA). Det innebär att en affärsverkschef eller myndig- hetschef som skiljs från anställningen eller förflyttas mot sin vilja kan få beslutet prövat, i sista hand av Arbetsdomstolen. Vidare gäller att en myndighetschef kan avskedas enligt be- stämmelserna i LAS (32 § andra stycket ). För detta krävs att denne grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (18 § LAS). Ett sådant ärende prövas av (34 § ). Även ett beslut om avskedande kan prövas enligt LRA. 1Affärsverken är , och . 2Även chefen för kan skiljas från sin anställning med stöd av denna bestämmelse. I det fallet är det dock inte regeringen utan som kan fatta ett sådant beslut. Det har aldrig förekommit att en arbetsrättslig tvist mellan Skr. 2009/10:43 regeringen och en myndighetschef avgjorts efter en rättslig prövning. Det finns chefer som är anställda tills vidare, dock längst till och med ett visst datum. Denna konstruktion innebär att en sådan chef har en lägre grad av anställningsskydd än den som är anställd för bestämd tid, eftersom regeringen kan besluta om att chefen ska sluta tidigare än vad som ursprungligen har beslutats. Det är inte ovanligt att en person som har en chefsanställning med ett sådant anställningsvillkor erhåller tjänstledigt från sin befintliga anställning för den aktuella perioden. 2.4.3Lön och andra anställningsvillkor för myndighetscheferna Grundläggande bestämmelser om anställningsvillkoren för den aktuella kretsen av myndighetschefer återfinns i avtalet om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl., som slöts (ändrat och ), det Avtalet tillämpas även på överdirektörer som anställts av regeringen, länsöverdirektörer och länsråd samt på chefstjänste- Denna grupp av anställda brukar kallas Enligt 1 § i frikretsavtalet får regeringen besluta om tillämpningen av eller avsteg från gällande kollektivavtal om avlöningsförmåner m.m. för de i avtalet angivna anställningarna utan att iaktta bestämmelserna i ett antal paragrafer i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Avtalsregleringen innebär att regeringen har mycket stor frihet att bestämma anställningsvillkoren för myndighetscheferna. kommer att regeringen inte är skyldig att informera eller förhandla med de fackliga organisationerna om villkoren. Lönen för myndighetscheferna är med undantag för lands- hövdingarna individuell och bestäms utifrån bl.a. de krav som ställs på innehavaren samt dennes kvalifikationer och erfarenhet. Regeringen har som nämnts stor frihet att bestämma anställ- ningsvillkoren för myndighetscheferna. I praktiken rör det sig dock inte om några stora avvikelser från vad som gäller för övriga statstjänstemän. Vad beträffar de allmänna anställningsvillkoren löneavdrag vid ledighet av olika slag, sjukvårdsförmåner, kostnadsersättning och semester gäller bestämmelserna i löne- och förmånsavtal (ALFA) eller (). I fråga om arbetstid, bisysslor och uppsägningstid gäller dock särskilda villkor i frikretsavtalet. I några andra avseenden har regeringen fastställt särskilda villkor för Detta gäller bl.a. rätten till undantag för landshövdingarna kan de myndighetschefer som så önskar få disponera en förmånsbil för användning i tjänsten och privat bruk. denna betalar de en årlig avgift som utgör av bilens inköpspris, inklusive extrautrustning. De ska också betala Vid användning av bilen i tjänsten får de ersättning enligt Självfallet gäller också de allmänna reglerna Ett annat särskilt villkor gäller för myndighetschefer som har valt att inte flytta till arbetsorten utan behåller bostaden bostadsorten, s.k. dubbel bosättning. Dessa kan få ersättning från Skr. 2009/10:43 myndigheten för dels fyra resor med valfritt färdmedel i reguljär trafik från bostadsorten till arbetsorten och åter, dels ersättning för styrkta logikostnader på arbetsorten, dock högst motsvarande kostnaden för en tvårumslägenhet. Dessa ersättningar räknas som skattepliktiga lönetillägg. Myndighetschefen kan yrka avdrag för dessa kostnader i enlighet med gällande skatteregler. Ett fåtal myndighetschefer har i stället valt att resa mellan bostadsorten och arbetsorten. Om avståndet är långt kan de då få ersättning från myndigheten för resor med valfritt färdmedel i reguljär trafik. Även en sådan ersättning räknas som ett skattepliktigt lönetillägg. Det är alltid regeringen som beslutar om förmånsbil respektive ersättning för resor och boende. Den praktiska hanteringen av sådana beslut sker dock på den berörda myndigheten. Som framgår av redovisningen ovan kan det inträffa att en myndighetschef avslutar sin anställning i staten innan han eller hon uppnått pensionsåldern (). Eftersom de inte omfattas av de trygghetsregler som gäller för andra arbetstagare i staten, t.ex. , finns det bestämmelser om särskilda avgångsförmåner för flertalet av dem. Nedan redovisas dels huvuddragen i det statliga pensionsavtalet, dels de särskilda av- gångsförmåner som tillkommer vissa högre befattningshavare i staten. Myndighetschefer omfattas, i likhet med övriga statsanställda, av det statliga pensionsavtalet (Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl., PA 03) som trädde i kraft . Avtalet gäller för arbetstagare födda och . För personer födda gäller alltjämt det tidigare pensionsavtalet PA-91. Pensionen utgör en s.k. nettopension som utges som ett tillägg till den allmänna, lagstadgade pensionen. Den består både av avgiftsbestämda och förmånsbestämda delar. För avgiftsbestämda pensioner avsätts avgifter, vanligen i procent av lönen, . Pensionens storlek blir beroende av de avgifter som har satts av och vilken avkastning avsättningarna har haft. De avgiftsbestämda delarna består av kompletterande ålderspension, den s.k. Kåpan, och individuell ålderspension. Till Kåpan betalar arbetsgivaren en avgift om av lönen och till den individuella ålderspensionen en avgift om . För förmånsbestämda pensioner beräknas pensionens storlek som en viss andel av lönen i slutet av arbetslivet och i förhållande till pensionsgrundande tjänstetid. För hel förmånsbestämd pension krävs 30 tjänsteår. Förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare .