prop · GX0356 · 2009-11-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:56 Sekretess i vissa anställningsärenden Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att sekretess införs i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Sekretessen ska gälla för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Regeringen ska kunna besluta om att vissa anställningsärenden inte ska omfattas av sekretess. Sekretessen ska gälla i högst . Regeringen föreslår även att uppgifter som hänför sig till urvalstester i anställningsärenden ska omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men. Denna sekretess ska gälla i högst . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ........................................................................................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Rekrytering av myndighetschefer..................................................... Granskning av anställningsprocessen............................... Möjlighet att överklaga anställningsbeslut....................... Tester som urvalsinstrument........................................................... Tester vid rekrytering....................................................... Flera olika sorters tester ................................................... Offentlighet och insyn .................................................................... Rätt till partsinsyn ............................................................ Insyn enligt diskrimineringslagen.................................... Information till fackliga organisationer............................ Sekretess vid anställning av myndighetschefer .............................. Behovet av sekretess ........................................................ Anställningsärenden som ska omfattas av Uppgifter som ska omfattas av sekretess ........ Sekretessens begränsning i tiden...................................... Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter................ Sekretess för urvalstester ................................................................ Urvalstester i anställningsärenden.................................... Sekretessens begränsning i tiden...................................... Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter................ Granskning och överprövning av regeringens Vikten av en offentlig och tydlig kravprofil..................... Överprövning av regeringens anställningsbeslut ............. Tillsyn och granskning av regeringens anställningar ....... Konsekvenser för jämställdheten ..................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4) .................. Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4) ......................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4) ......................................... Bilaga 4 Sammanfattning av nu relevanta delar av betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102)...................... Bilaga 5 relevant lagförslag i betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102)...................................... Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 10 kap. 11 § samt 39 kap. 2 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 39 kap. 5 a och 5 b §§, samt närmast före 39 kap. 5 a och 5 b §§ nya rubriker av följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2009:871 Sekretessen enligt 19 kap. 16, 9 Sekretessen enligt 19 kap. 16, 9 och 10 §§, 28 kap. 4, 11 och 13 och 10 §§, 28 kap. 4, 11 och 13 15 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 15 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 25, 12 och 1618 §§ samt 39 kap. 25, 12 och 1618 §§ samt 39 kap. 15 §§ hindrar inte att en 15 b §§ hindrar inte att en myndighet fullgör vad som i lag är myndighet fullgör vad som i lag är till skyddsombud eller studerande- till skyddsombud eller studerande- Sekretessen enligt första stycket hindrar inte heller att en myndighet lämnar 1.sådan information till en ledamot i skyddskommitté som behövs för hans eller hennes uppdrag, eller 2.sådan information till en deltagare i en särskilt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på ett arbetsställe som behövs för verksamheten. Sekretess gäller i övrig personaladministrativ verksamhet än som anges i 1 § för dels uppgift om en enskilds hälsotillstånd, dels sådan upp- gift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av en anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte i ärende Sekretessen gäller inte i ärende om anställning eller disciplin- om anställning, om inte annat ansvar och inte heller beslut i följer av 5 a eller 5 b §. annat ärende som avses i första tessen gäller vidare inte i ärende om disciplinansvar och inte heller beslut i annat ärende som avses i För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretess gäller i ärende om anställning för uppgift som hänför sig till urvalstester, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Anställning av vissa myndighets- chefer Sekretess gäller i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regering- en för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretessen gäller inte i sådana ärenden som avses i första stycket i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. Sekretess gäller inte heller be- slut i ärende eller uppgift om den som har fått anställningen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Den tystnadsplikt som följer av 1 § begränsar rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihets- grundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Detta gäller även vid tillämpning av 5 §. Den tystnadsplikt som följer av 1, 5 a och 5 b §§ begränsar rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra upp- gifter. Detta gäller även vid tillämpning av 5 §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 39 kap. 5 b § gäller inte i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen det statsråd som ansvarar för arbetstagare i offentliga anställningar att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda om det finns behov av regler om sekretess för uppgifter i ärenden om anställning av myndighetschef (dir. 2008:81). I uppdraget ingick att kartlägga i vilken omfattning som viljan att anmäla intresse för en anställning som myndighetschef påverkas av om uppgifterna om att den enskilde har anmält intresse för anställningen blir offentliga. Utredningen antog namnet Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef (2008:05). Utredningen redovisade sina överväganden och förslag i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4). En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Fi2009/981). Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare (dir. 2001:57). Utredningen antog namnet (). överlämnade utredningen sitt betänkande En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102). Utredningen föreslog bl.a. en ändring i sekretesslagen (1980:100) som skulle gälla generellt vid anställningar inom staten. En sammanfattning av förslag i den del som är relevant för denna lagrådsremiss finns i bilaga 4. Utredningens lagförslag i nu aktuell del finns i bilaga 5. En förteckning över såväl samtliga remissinstanser som de som särskilt har yttrat sig över det nu aktuella lagförslaget finns i bilaga 6. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Ju2003/9652/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 7.6 och 8.5. 4 Rekrytering av myndighetschefer Regeringens utnämningsmakt är uttryckt i 11 kap. 9 § första stycket regeringsformen (RF). Det föreskrivs där att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar om anställningar vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. En generell delegation finns i 23 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515), som ger respektive myndighet rätt att anställa annan personal än myndighetschefen. Vad gäller ordinarie domare finns dock i 4 kap. 2 § samt i 3, 10 och 15 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar en inskränkning i regeringens delegationsrätt. Beslut om anställning av ordinarie domare kan alltså inte delegeras. Regeringens tidigare förfarande vid anställning av myndighetschefer har varit föremål för kritik och det har ifrågasatts om inte andra skäl än sakliga grunder som förtjänst och skicklighet i vissa fall har legat till grund för utnämningarna (11 kap. 9 § andra stycket RF och 4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning, förkortad ). Vidare har kvalifikationskraven uppfattats som otydliga och möjligheten att bedöma grunderna för en anställning har varit små. Regeringen har därför i budgetpropositionerna (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2 s. 38 f.) och 2008 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 s. 52 f.) redovisat för hur den anser att rekryteringen av myndighetschefer ska genomföras. Förfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet och utnämningarna ska endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I realiteten har detta inneburit att kravprofiler har tagits fram för lediga anställningar och att flertalet av dessa har annonserats. Förfarandet med att annonsera lediga anställningar som myndighets- chefer har pågått . I regeringens skrivelse Utnämnings- politiken (skr. 2009/10:43 s. 1517) redovisas vilka rekryteringar som genomförts efter valet . Totalt har regeringen fram anställt 113 myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Av dessa har 66 chefer anställts efter det att annonsering genomförts, varav 19 personer har anmält intresse som angetts i annonsen. Sammanlagt 47 myndighetschefer har anställts utan föregående annonsering. har av de vakanta anställningarna annonserats. Totalt har drygt 1 300 intresseanmälningar lämnats in till med anledning av annonseringar efter myndighetschefer. I två tredjedelar av de anställningsärenden i vilka ett annonserings- förfarande använts har det funnits tillräckligt kvalificerade kandidater. I en tredjedel av anställningsärendena har det behövts andra åtgärder än annonsering för att få tillräckligt kvalificerade kandidater till anställningarna. Som en förklaring till att så få anmält intresse för dessa anställningar, och att inte alla anställda myndighetschefer har lämnat en intresse- anmälan före sista angivna ansökningsdag, har framförts att offentligheten medför att tänkbara kandidater avhåller sig från att anmäla Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som Prop. 2009/10:56 myndighetschef har låtit utföra en undersökning om viljan att ge in en intresseanmälan för en anställning som myndighetschef allmänt sett kan tänkas påverkas av att uppgifter om att den enskilde anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet (se SOU 2009:4 s. 4144). Utredningen redovisar även en kartläggning över om det finns någon skillnad mellan hur kvinnor och män förhåller sig till att deras intresse- anmälningar blir offentliga. Av undersökningen framgår att det i samtliga undersökta grupper finns flera personer som skulle kunna tänka sig att anmäla sitt intresse om det inte blev offentligt. Granskningen av regeringens anställningar sker huvudsakligen på två sätt, dels ett formellt, dels ett informellt. Den formella granskningen utförs av konstitutionsutskott. Utskottet har bl.a. till uppgift att granska regeringens och statsrådens arbete och att meddela resultatet av sin granskning. Den informella granskningen sker genom allmänhetens möjlighet att enligt offentlighetsprincipen ta del av de offentliga allmänna handlingar som hör till anställningsärendet. Varken denna informella granskning eller granskning kan dock direkt leda till att anställningsbeslutet ändras eller upphävs. Den diskussion som kan uppkomma i t.ex. media kan dock uppmärksamma handläggningen av de aktuella ärendena och indirekt leda till en granskning av konstitutions- utskottet eller till att regeringen finner anledning att se över ärende- hanteringen. 4.3Möjlighet att överklaga anställningsbeslut Fram till och med var det möjligt att överklaga en myndighets beslut i ett anställningsärende till regeringen (35 § verks- förordningen [1995:1322]). Genom en ändring i verksförordningen flyttades överprövningen av beslut i dessa ärenden från regeringen till . ersattes denna nämnd av . Som framgår av 1 och 21 §§ anställningsförordningen (1994:373) är det endast beslut av myndigheter under regeringen som kan överklagas till . Beslut om anställning vid universitet och högskolor överklagas dock till (12 kap. 2 § högskoleförordningen [1993:100]). Beslut om anställningar som fattas av myndigheter och riksdagsförvaltningen kan i vissa fall överklagas till (2 och 3 §§ lagen [1989:186] om överklagande av administrativa beslut av riksdags- förvaltningen och myndigheter). Anställningsbeslut som fattas av regeringen omfattas inte av 21 § anställningsförordningen och kan således inte överklagas till Statens Detta är i linje med principen om att regeringens beslut inte kan överklagas, som gäller i . I takt med att arbetet med personalfrågor inom staten utvecklats har användningen av tester vid urval av kandidater för en anställning ökat. Framför allt när det gäller chefsbefattningar, men även för andra anställningar, kan det finnas behov av att komplettera övrigt underlag i ett anställningsärende med tester av de främsta kandidaterna. Offentlighetsprincipen innebär att uppgifter som härrör från sådana tester som utförs i ett anställningsförfarande i den offentliga sektorn kan lämnas ut om någon begär det (se vidare avsnitt 6). 5.2Flera olika sorters tester Det finns svårigheter med att avgränsa och definiera ett begrepp för sådana tester som används i anställningsärenden. hade i uppdrag att utreda frågan om förutsättningarna och formerna för psykologiska undersökningar inom statsförvaltningen. Utredningen noterade att det i dess direktiv hade använts olika uttryck såsom psykologiska undersökningar, psykologiska testmetoder, psykologiska mät- och bedömningsmetoder och psykologiska urvals- metoder. Utredningen anförde att begreppet psykologisk undersökning i den offentliga debatten fått en tämligen snäv innebörd. Mot bakgrund av den utveckling som skett av arbetsmetoderna på den tillämpade psykologins område ansåg utredningen att en sådan begreppsbestämning inte var tillfredsställande. ansåg utredningen att det mötte stora svårigheter att utforma en mera exakt definition (SOU 1971:47 s. 20 och 21). arbetade med flera alternativ för att lösa begrepps- frågan. Den term som utredningen valde att använda och definiera i betänkandet var psykologisk undersökning i urvalssammanhang. Med begreppet avsågs ett förfarande där man med användande av systematiserade och utprovade metoder försöker att göra så tillförlitliga förutsägelser som möjligt om en persons beteende i en given arbets- eller utbildningssituation. Denna definition ansågs innefatta bl.a. personlighets-, begåvnings- och anlagstest. lämnade Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet sitt betänkande Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44). ansåg att sekretess borde gälla i den personaladministrativa verksamheten för uppgifter som hänför sig till personlighetstest eller liknande test. Utredningen lämnade inte något eget förslag i den aktuella delen med hänvisning till att ett förslag om sekretess enligt vilket ett sådant skydd skulle uppnås bereddes inom . noterade att förslag hade mottagits övervägande positivt av remissinstanserna, framhöll att den för egen del ansåg det nödvändigt att införa den föreslagna sekretessen för personlighetstest. Utredningen utgick vidare från att sekretessen inte enbart skulle omfatta personlighetstest i begreppets snävare bemärkelse utan även andra liknande psykologiska test. 6 Offentlighet och insyn Offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet ska bedrivas under allmän insyn och kontroll. Det traditionella syftet med offentlighetsprincipen är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Allmänheten ska garanteras insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärendehantering som deras verksamhet i stort (SOU 1988:64 s. 57). Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck i samhällslivet, bl.a. som yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand principen om allmänna handlingars offentlighet. För att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning gäller att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF). Utländska med- borgare har rätt att ta del av allmänna handlingar på samma villkor som svenska medborgare, såvitt inte annat är föreskrivet i lag (14 kap. 5 § andra stycket TF). Om en handling är allmän, och det saknas hinder mot utlämnande, har den enskilde rätt att få ta del av handlingen oavsett vilket syfte han eller hon har med sin begäran. En handling är allmän när den förvaras hos och har inkommit till eller upprättats av myndigheten (2 kap. 3 § TF). En handling anses inkommen till myndigheten när den har anlänt till myndigheten, kommit behörig befattningshavare till handa eller, i fråga om s.k. upptagningar, när någon annan gjort den tillgänglig för myndigheten i sådan form att den med tekniskt hjälpmedel kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § TF). En handling anses upprättad om den har expedierats (2 kap. 7 § TF). Många av de handlingar som en myndighet producerar är inte avsedda att expedieras. En sådan handling anses upprättad när ärendet den hör till har slutbehandlats eller, om handlingen inte tillhör ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I tryckfrihetsförordningen finns ett undantag för minnesanteckningar (2 kap. 9 § första stycket TF). Med minnesanteckningar avses t.ex. föredragningspromemorior som inte innehåller något nytt i saken. Dessa blir inte allmänna handlingar om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering. Om anteckningar tillför ärendet sakuppgifter är det dock inte fråga om minnesanteckningar. Minnesanteckningar i tryckfrihets- förordningens mening ska inte förväxlas med sådana anteckningar som en myndighet är skyldig att föra enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL. Dessa senare anteckningar gäller uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild. Sådana anteckningar kan gälla t.ex. iakttagelser vid en anställningsintervju eller resultat av olika urvalstester. Dessa anteckningar blir allmänna handlingar när det ärende som de hör till har slutbehandlats hos myndigheten, om de inte har expedierats (2 kap. 7 § första stycket TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är Prop. 2009/10:56 påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna syften, t.ex. skyddet för enskilds personliga förhållanden. Begränsningarna ska anges i en särskild lag, eller annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 2 § TF). Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Denna lag trädde i kraft , då sekretesslagen (1980:100) upphörde att gälla. Den nya lagen utgör en omarbetning av sekretesslagen i syfte att göra regleringen mer lättförståelig och lättillämpad. Någon materiell förändring är inte avsedd. Det finns också möjlighet för regeringen att i förordning meddela närmare föreskrifter om en viss bestämmelses tillämplighet, efter bemyndigande i OSL. De föreskrifter som regeringen meddelat återfinns i huvudsak i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Om en allmän handling innehåller uppgifter som omfattas av sekretess innebär det ett förbud att röja uppgiften, vare sig det sker muntligen, genom att allmän handling lämnas ut eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess till skydd för enskild i personaladministrativ verksamhet regleras i 39 kap. OSL. Med personaladministrativ verksamhet avses bl.a. anställningsärenden (prop. 1979/80:2, del A, s. 200). Sekretess gäller enligt 39 kap. 1 § OSL i vissa fall i personalsocial Detta begrepp, som avser personalvårdande åtgärder i en mer avgränsad bemärkelse och ingår i det vidare begreppet personal- administrativ verksamhet, omfattar dock inte anställningsärenden. Sekretess gäller i myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om en enskilds hälsotillstånd och för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ett ärende om omplacering eller pensionering av anställd (39 kap. 2 § första stycket OSL). sekretess gäller dock inte i ärende om anställning (39 kap. 2 § andra Regeringsrätten har också funnit att sekretess inte gäller för uppgifter i ett testformulär när uppgifterna hörde till ett anställningsärende (RÅ 2006 ref. 87, jfr JO 1990/91 s. 391 och JO 1989/90 s. 415) För uppgifter inom personaladministrativ verksamhet i andra fall än som avses i 39 kap. 1 och 2 §§ OSL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs (39 kap. 3 § OSL). Något uttryckligt undantag för anställningsärenden finns inte i denna paragraf. Med hänsyn till den gängse definitionen av personaladministrativ verksamhet torde således denna sekretess även omfatta anställningsärenden (prop. 1986/87:3 s. 8). Sekretessen enligt 39 kap. 13 §§ avser enskilds personliga Någon definition av detta begrepp återfinns varken i OSL eller i förarbeten till sekretesslagen. Tvärtom anges i förarbetena att någon definition inte är nödvändig utan att ledning får hämtas från vanligt språkbruk (prop. 1979/80:2 Del A s. 84).