prop · GX0332 · 2009-10-07 00:00:00 — Den som vill bedriva yrkesmässig trafik måste enligt 2 kap. 1 § yrkestrafik- lagen ha trafiktillstånd. Inom ramen för tillståndsgivningen prövas bl.a. krav som i många avseenden liknar dem som regeringen föreslagit för besiktningsverksamhet och som berörts i föregående avsnitt. I yrkes- trafiklagen ställs krav på yrkeskunnande och gott anseende men också på ekonomiska förhållanden. Dessa krav har delvis EG-rättslig bakgrund genom rådets direktiv /26/EG om rätt att yrkesmässigt bedriva person- och godstransporter på väg och om ömsesidigt erkännande av utbild- nings-, examens- och andra behörighetsbevis för att främja ett effektivt utnyttjande av dessa transportörers etableringsrätt på området för natio- nella och internationella transporter. De lämplighetskrav som beskrivits i föregående avsnitt har alltså ut- formats med viss ledning av liknande krav i yrkestrafiklagen för att er- hålla trafiktillstånd. I de fall en enskild näringsidkare för egen räkning ansöker om att ackrediteras som besiktningsorgan ska lämplighets- prövningen naturligtvis helt inriktas på den enskilde näringsidkaren personligen. Om sökanden i stället är en juridisk person, t.ex. ett aktie- bolag, blir lämplighetsprövningen mera komplicerad eftersom man be- höver identifiera någon eller några av den juridiska personens funk- tionärer för att lämplighetsprövas. I det avseende som beskrivits finns alltså likartade behov av reglering i yrkestrafiklagen och i detta förslag. I yrkestrafiklagen har frågan lösts genom att en juridisk person som vill få ett trafiktillstånd enligt lagen ska ha en eller flera trafikansvariga. En trafikansvarig har ett särskilt ansvar för att verksamheten utövas i enlighet med gällande regler och god branschsed samt på ett trafiksäkert sätt. I en särskild regel i yrkestrafiklagen, 2 kap. 4 §, anges för en rad olika slags juridiska personer vilka funktioner som medför att man är trafik- ansvarig, t.ex. den verkställande direktören i ett aktiebolag. Prövnings- myndigheten kan också om det finns särskilda skäl medge att någon annan än de angivna ska vara trafikansvarig, se 2 kap. 4 § andra stycket yrkestrafiklagen. Denna möjlighet har införts för att möjliggöra en mera flexibel tillämpning i fall där den yrkesmässiga trafiken endast utgör en mindre del av verksamheten. Av yrkestrafiklagens 2 kap. 6 § följer att det är den eller de trafikansvariga som ska lämplighetsprövas. Av be- stämmelsens andra stycke följer dock att därutöver ska vissa särskilt angivna personer lämplighetsprövas, dock inte såvitt gäller kravet på yrkeskunnande. Regeringen vill inte att omregleringen ska medföra några begräns- ningar av vilka verksamhetsformer som ska kunna ackrediteras som besiktningsorgan. Även om det kan antas att besiktningsorgan i allmän- het kommer att drivas som aktiebolag så behövs därför en reglering som för olika slags juridiska personer identifierar de fysiska personer som ska undergå en lämplighetsprövning. Liksom i yrkestrafiklagen bör denna krets bestå av personer som har en företagsledande ställning och ekono- miskt ansvar för verksamheten. Den katalog över olika fysiska personer som ska lämplighetsprövas såvitt avser besiktningsorgan kan därför utformas med viss ledning av yrkestrafiklagen. I yrkestrafiklagen finns en indelning mellan de som är trafikansvariga och vissa andra personer som alltid ska lämplighetsprövas utan att de behöver vara trafikansvariga, jfr 2 kap. 4 och 6 §§. En sådan indelning skulle inte fylla någon egentlig funktion för detta förslags vidkommande, t.ex. föreslås inget krav på yrkeskunnande i detta sammanhang eftersom detta ändå motsvaras av själva ackrediteringen. I stället föreslås att det i en och samma paragraf anges vilka som ska lämplighetsprövas utan att de betecknas som besiktningsansvariga eller med något annat liknande begrepp. I förhållande till promemorians förslag föreslår regeringen ett antal förenklande justeringar. Till att börja med är regeringen av uppfattningen att det är överflödigt att kommanditdelägare i kommanditbolag ska un- dergå prövning utan att det är tillräckligt att komplementärer undergår prövning. Kommanditdelägare ska därför undantas från prövningen. I handelsbolag ska dock alla bolagsmän prövas. I promemorians förslag har för vissa fall föreslagits att en fysisk person som utsetts av den juridiska personen ska undergå prövning. Detta mot- svarar delvis lagstiftningstekniken i 2 kap. 4 § yrkestrafiklagen. Där är emellertid regleringen knuten till att utse av en trafikansvarig. Reger- ingen är av uppfattningen att det för detta förslags vidkommande är lämpligare att uttryckligen knyta prövningen till förhållandet att den som bör prövas är någon som genom ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Lagtexten bör också konstrueras på detta sätt, jfr 2 kap. 6 § andra stycket första punkten yrkestrafiklagen. När det särskilt gäller kommanditbolag och andra handelsbolag mot- svarar de bolagsmän som ska prövas just beskrivningen av någon som genom ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande in- flytande över verksamheten. En öppning för att pröva andra för det fall det i realiteten är någon annan som har en ledande ställning eller ett be- stämmande inflytande över verksamheten, t.ex. genom fullmakt, bör dock lämnas i lagtexten. Den nu beskrivna justeringen innebär enligt regeringens uppfattning att 4 kap. 2 e § andra stycket 1 i promemorians förslag kan utgå. När det sedan gäller de verksamhetsformer som anges i 4 kap. 2 e § första stycket 3 i promemorians förslag, dvs. ideella föreningar och stif- telser, är det sannolikt dessa endast i mycket liten utsträckning kommer att utnyttjas för att bedriva besiktningsverksamhet. Behovet av att reglera Prop. 2009/10:32 dem i en särskild punkt får därför anses vara litet och för att inte tynga lagtexten bör denna punkt i promemorians förslag inte genomföras. Fallen kan behandlas tillsammans med övriga privaträttsliga juridiska personer enligt den fjärde punkten i promemorians förslag som mot- svaras av den tredje punkten i regeringens förslag. Regeringen bedömer det som överflödigt att kraven på prövning ska omfatta sådana närstående som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket yrkes- trafiklagen. Lämplighetsprövning av en juridisk person Som framgår av den föreslagna lagtexten (4 kap. 2 e §) innefattar lämp- lighetsprövningen inte bara fysiska personer som verkar i den juridiska personen utan också den juridiska personen i sig. Så är fallet även enligt regleringen i yrkestrafiklagen. En juridisk person kan förstås inte ha dömts för brott eller ha ålagts näringsförbud. Däremot kan en juridisk person försättas i konkurs. En juridisk person kan också ha skatteskulder eller vara belastad med annan relevant problematik. Det kan t.ex. vara frågan om olika former av likvidationsförfaranden, t.ex. sådana likvida- tionsgrunder som avses i 25 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551) och som kan leda till beslut om tvångslikvidation eller sådan likvidationsgrund som avses i 2 kap. 25 § lagen (1980:1102) om han- delsbolag och enkla bolag. Den närmare betydelsen av sådana omständigheter för ackrediteringen får avgöras från fall till fall. Sådana faktorer som är relevanta för den juridiska personen torde bara mera sällan bli aktuella att bedöma i samband med ansökan om ackre- ditering men de kan oftare bli aktuella att bedöma under den löpande tillsyn som SWEDAC ska utföra. Återkallelse av ackrediteringen kan ju enligt 15 § andra stycket lagen (1992:1119) om teknisk kontroll bli aktuell när det ackrediterade organet inte längre uppfyller fordringarna för ackreditering. I sammanhanget kan framhållas att en reglering motsvarande den som finns i 2 kap. 4 § andra stycket yrkestrafiklagen inte bedöms vara nöd- vändig för ett besiktningsorgan, dvs. att lämplighetsprövningen kan avse annan än den som är trafikansvarig. Detta bl.a. eftersom kravet på obero- ende, se avsnitt 5.3.4, kommer att medföra vissa betydelsefulla begräns- ningar av utrymmet för besiktningsorganet att bedriva annan verksamhet. Däremot bör en reglering motsvarande den som finns i 2 kap. 7 § yrkes- trafiklagen också finnas, dvs. att om en av den juridiska personens funk- tionärer byts ut ska den som ersätter honom eller henne också lämplig- hetsprövas. En regel om anmälningsskyldighet av tillkommande personer kan införas i fordonsförordningen (2009:211), jfr 2 kap. 9 § yrkestrafik- förordningen (1998:779). Under alla förhållanden kan tillkommande eller utbytta funktionärer i den juridiska personen komma att prövas inom ramen för den löpande tillsyn av ackrediteringen som SWEDAC svarar för. Prövning av lämplighetskraven i praktiken Vad gäller den praktiska prövningen av lämplighetskraven kan det till att börja med konstateras att SWEDAC vid ansökningstillfället kommer att behöva ha tillgång till uppgifterna i kriminalregistret. I och för sig har en enskild rätt att skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur kriminal- registret om sig själv. Den som ska prövas kan därmed helt enkelt avkrävas ett sådant utdrag. Vid den fortlöpande tillsynen kan det dock vara opraktiskt för SWEDAC att gå denna väg eftersom den förutsätter frivillig medverkan från den aktuella personen. Enligt 6 § lagen (1998:620) om belastningsregister gäller dock att personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det bl.a. begärs av myndighet i den utsträckning regeringen föreskrivit det för vissa slag av ärenden. Denna för SWEDAC nödvändiga åtkomstmöjlighet kan således regleras i för- ordning, jfr 2 § första stycket 4 samma lag. När det gäller andra relevanta förhållanden konstaterar regeringen att det är möjligt för en enskild att själv begära ett konkursfrihetsintyg. SWEDAC kan också på egen hand få tillgång till uppgifterna i det regis- ter över konkurser för fysiska personer som förs av enligt 15 kap. 5 § konkurslagen (1987:672). I bestämmelsens andra stycke anges vidare var det finns bestämmelser om juridiska personers kon- kurser. För t.ex. aktiebolagens del gäller enligt 25 kap. 48 § aktiebolags- lagen att bl.a. beslut om konkurs ska registreras i aktiebolagsregistret. Förhållandet att någon är försatt i konkurs är alltid en offentlig uppgift. Innehållet i näringsförbudsregistret är offentligt enligt 11 § förordning (1986:441) om underrättelser angående näringsförbud m.m. Uppgifter om skatteskulder finns tillgängliga i beskattningsdatabasen som förs av enligt 2 kap. 1 och 3 §§ lag (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Av lagens 1 kap. 5 § framgår att uppgifterna i beskattningsdatabasen får behandlas bl.a. för tillhandahållande av information som behövs i författ- ningsreglerad verksamhet hos någon annan än för tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning. Av 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer visserligen att sekretess gäller uppgift om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Av 27 kap. 6 § samma lag framgår dock att sekretess inte, med vissa i detta sammanhang irrelevanta undantag, gäller beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Det finns således inga hin- der för SWEDAC att ta del av uppgifter om skatteskulder för den som lämplighetsprövningen ska avse. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att inga lagändringar behövs för att möjliggöra en praktisk och enkel hantering av prövningen av tilläggskraven beträffande ekonomiska förhållanden och gott anseende. När det gäller den av Länsrätten i berörda frågan om prövning av utländska medborgare konstaterar regeringen att den avser en pro- blemställning som är aktuell även vad gäller yrkestrafiklagen. I den mån en utländsk medborgare förekommer i svenska register kan detta förstås beaktas på samma sätt som för en svensk medborgare. I många fall torde det i första hand vara sådant som den utländske medborgaren gjort sig skyldig till i som är av intresse. I övriga situationer är det ofrån- komligen så att prövningen av utländska medborgare reser en del prak- tiska svårigheter. Till exempel blir det svårare att införskaffa underlag av det slag som berörts i det föregående. Svårigheterna ska dock inte över- drivas, t.ex. är det möjligt att i ansökningsskedet begära in av den enskilde själv inhämtade utdrag från t.ex. andra staters kriminalregister. En vägran av den enskilde att efterkomma en sådan begäran kan beaktas vid prövningen av ansökningen. Om SWEDAC under pågående verk- samhet uppmärksammas på något visst förhållande kan myndigheten göra rimliga efterforskningar för att utröna om förhållandet är relevant för ackrediteringen, t.ex. begära in ett utländskt utdrag av den enskilde. Om en sådan begäran inte efterkoms bör det också, beroende på omstän- digheterna i det enskilda fallet, kunna tillmätas betydelse. I övrigt bedö- mer inte regeringen att de praktiska svårigheter som onekligen finns i detta avseende riskerar att anta några ohanterliga proportioner. SWEDAC har efterlyst tydliga riktlinjer för prövningen. Liksom vid alla prövningar av denna karaktär är det lagens förarbeten och dom- stolarnas praxis som i första hand är av intresse. Eftersom kraven i stor utsträckning utformats med ledning av yrkestrafiklagen kan därför förar- beten till denna lag tjäna till ledning. När det gäller praxis finns det sådan från yrkestrafiklagens område som kan tjäna till ledning, se M. m.fl. i Trafikkommentarer 4:e uppl. under kommentaren till 2 kap. 5 § yrkestrafiklagen. När det gäller SWEDAC:s övriga påpekanden konstaterar regeringen att förslaget inte, i motsats till yrkestrafiklagen, innefattar några krav på specifika ekonomiska resurser utan bara allmänna krav på ekonomisk skötsamhet. Införandet av en regel som motsvarar 2 kap. 10 § yrkes- trafiklagen skulle därför inte fylla något egentligt syfte. En reglering om karenstid kan ge den enskilde en fingervisning om när han eller hon efter ett avslag kan ansöka på nytt och på så sätt hålla antalet okynnes- ansökningar nere. Regeringen bedömer dock detta som överflödigt. Regeringens förslag: För att kunna meddelas ackreditering som besiktningsorgan får organen inte bedriva eller stå i kommersiellt, ekonomiskt eller något annat beroendeförhållande till någon som be- driver 1.handel med, tillverkning, import eller marknadsföring av besiktningspliktiga fordon eller delar eller tillbehör till sådana fordon, 2.reparation eller service av besiktningspliktiga fordon, 3.yrkesmässig trafik som kräver trafiktillstånd enligt yrkestrafik- lagen (1998:490), eller 4.uthyrningsrörelse som kräver tillstånd enligt lagen (1998:492) om biluthyrning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de ytterligare krav i fråga om oberoende som ska ställas på ett besiktningsorgan. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Regeringen föreslår i motsats till promemorian att det införs ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de ytterligare krav i fråga om oberoende som ska ställas på ett besiktningsorgan. Remissinstanserna: Länsrätten i har ifrågasatt om av- fattningen 4 kap. 2 h § i förslaget korresponderar mot den motivering som framgår av promemorian eftersom inget hinder synes resas mot att bedriva aktuell verksamhet i egen regi. SWEDAC har förordat att upp- räkningen i paragrafen görs exemplifierande och att det skapas en möj- lighet att ytterligare föreskriva om oberoendekrav i förordning eller myndighetsföreskrift. Detta eftersom kravet på oberoende visserligen i stort sett motsvarar ett s.k. typ A organ enligt standarden ISO 17020 men där bedömningen av ett typ A organ kan vara mer omfattande än lagför- slaget. Det är nödvändigt att i författningstext formulera krav som inne- bär att ett besiktningsorgan t.ex. inte hyr lokaler av existerande verk- städer. Däremot bör det inte gälla något krav på att äga sin utrustning utan att det ska vara tillräckligt att utrustningen hyrs eller leasas stadig- varande. och Statskontoret har ställt sig bakom pro- memorians förslag om krav på oberoende. Statens väg och transport- forskningsinstitut har framhållit riskerna med att tillåta den som utför besiktningar att också utföra reparationer. Aktiebolaget ning anser att promemorians oberoendekrav är relevanta och heltäckande men att de behöver förtydligas. MotorCyklister har tillstyrkt förslaget om krav på oberoende men framhållit vikten av att det sker en enhetlig bedömning oavsett var man besiktar mot bakgrund av att flera aktörer ska kunna utföra besiktningar. har framfört liknande synpunkter. tillstyrker kra- vet på oberoende. Motormännen har uttalat stöd för promemorians för- slag att besiktningsorgan ska stå oberoende från t.ex. reparationsföretag men har efterfrågat större tydlighet om vad ett ackrediterat besiktningsorgan ska kunna göra. och Vetenskap och Erfarenhet i TrafiksäkerhetsArbetet har tillstyrkt kravet på oberoende men efterlyst klargöranden i syfte att det ska gälla ett förbud för besikt- ningsorgan att genomföra besiktningar i lokaler som hyrs eller lånas av reparationsverkstäder etc. Vissa remissinstanser är kritiska till kravet på oberoende. Till exempel menar att en möjlighet bör införas för företag i gles- bygd som erbjuder service, verkstad eller påbyggnad att kunna bli ackre- diterade för besiktning. har ställt sig frågande till oberoendekravet med hänvisning till att det inte finns i många andra EU-länder. anser att sådana verk- städer som ackrediterats för att släcka tvåor ska kunna hyra ut sina lokaler och sin utrustning till ackrediterade besiktningsorgan. har ställt sig kritiskt till kravet på oberoende då det kan leda till alltför höga inträdesbarriärer. De risker som kravet är avsett att motverka bör i stället motverkas genom en omsorgsfull lämp- lighetsprövning och aktiv tillsynsverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 4 § fordonslagen (2002:574) ska besiktningsorganen ha en sådan ställning och besikt- ningsverksamheten en sådan inriktning att organens oberoende inte kan ifrågasättas. Denna regel har sitt ursprung i 3 § lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet. Den lagen antogs för att er- sätta lagen (1992:1119) om teknisk kontroll som grund för den nationella besiktningsverksamhet som skulle finnas på fordonsområdet (se prop. 1994/95:69). Denna 3 § hade i sin tur delvis sitt ursprung i den numera upphävda 7 § lagen om teknisk kontroll. I förarbetena till den numera upphävda 7 § (prop. 1988/89:60 s. 44 f.) uttalas att riksprovplatserna skulle vara fristående från kommersiella och andra intressen på ett sådant sätt att deras objektivitet i förhållande till sitt kontrollområde inte kunde ifrågasättas. Detta ansågs viktigt med hänsyn till det förtroende som riksprovplatsen borde åtnjuta. Det ansågs att olika former av offentligt bestämmande inflytande, t.ex. ägarinflytande, var tillräckligt för att prov- platsens oberoende ställning inte skulle kunna ifrågasättas. Förslaget i denna proposition innebär att staten inte längre nödvän- digtvis kommer att ha ett bestämmande inflytande över besiktnings- organen, t.ex. genom ägande. Emellertid finns även i fortsättningen ett behov av att säkerställa besiktningsorganens oberoende ställning i av- seenden som ska behandlas i detta avsnitt. Bestämmelsen i 4 kap. 4 § fordonslagen har mot den bakgrunden inte en ändamålsenlig utformning. I rådets direktiv /96/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lag- stiftning om provning av motorfordons och tillhörande släpfordons trafiksäkerhet har vissa frågor om trafiksäkerhetsprovningars periodicitet och vilka komponenter som måste provas harmoniserats. I direktivets artikel 2 anges att trafiksäkerhetsprovningar ska utföras av staten eller av ett offentligt organ som utsetts av staten för detta uppdrag. Emellertid är det också tillåtet att låta trafiksäkerhetsprovningar utföras av privata organ eller institutioner som utsetts av och som direkt övervakas av staten. Slutligen framhålls i artikeln att om de institutioner som handhar trafiksäkerhetsprövningen utsetts att reparera fordon, ska med- lemsstaterna särskilt kontrollera att objektivitet och en hög kvalitet på provningen upprätthålls. Genom ackrediteringskravet och den tillsyn av SWEDAC som hör till det kravet kommer besiktningsorganen att stå under statlig övervakning. Företag som utses till besiktningsorgan kommer att få ett bestämmande inflytande över verksamhet som kan föranleda behov av reparationer av fordon. Om ett besiktningsföretag dessutom bedriver, äger eller ägs av sådan reparationsverksamhet kan det uppstå en risk för intressekonflikter. Risk för intressekonflikter gäller på motsvarande sätt också för fordons- tillverkare och andra som bedriver handel med fordon eller delar av fordon. När det gäller sådana företag som bedriver yrkesmässig trafik som kräver trafiktillstånd och tillståndspliktig biluthyrningsrörelse får det anses vara olämpligt att sådana företag ska kunna besikta sina egna fordon. Besiktningsföretagen bör därför ha en fristående ställning i för- hållande till sådana företag. Den internationella standarden ISO 17020 avseende ackreditering av besiktningsorgan innehåller allmänna regler om kompetensen hos opar- tiska organisationer som utför besiktningar eller liknande kontroller. Genom kravet på att besiktningsorgan ska vara ackrediterade kommer denna standard att bli en del av kravbilden för ett besiktningsorgan. Standarden specificerar också kriterier för opartiskhet. Standarden omfattar tre olika nivåer av oberoende, typerna A, B och C, där typ A representerar den högsta graden av oberoende. Oberoendet säkerställs genom bl.a. organisatoriska krav och krav om att sådana eko- nomiska drivkrafter som kan innebära att oberoende och integritet kan ifrågasättas inte får förekomma. I den mån besiktning ska utföras inom ett område där staten vill ha insyn kan en myndighet utses som får ut- färda närmare föreskrifter om besiktningsverksamheten, t.ex. om vilken typ av oberoende ställning som krävs för det företag som utför besikt- ningen. Ett besiktningsorgan av typ A är helt fristående från uppdrags- givaren och får inte vara verksamt i de enheter som besiktigas eller kon- trolleras. Inte heller får besiktningsorganet eller dess personal anlitas i någon aktivitet som kan stå i konflikt med kraven på oberoende och integritet i besiktningsverksamheten. SWEDAC har framhållit att pro- memorians förslag till krav på oberoende i stort sett motsvarar det som gäller för ett typ A organ men att en bedömning av oberoende hos ett typ A organ kan vara mer omfattande än lagförslaget. Enligt SWEDAC bör lagförslaget lämna utrymme för detta. De flesta remissinstanser som uttalat sig om kravet på oberoende är positiva men några har efterlyst förtydliganden av vad oberoende när- mare innebär. Särskilt uppmärksammad är frågan om ett besiktnings- organ ska kunna hyra utrustning och lokaler av reparationsverkstäder. anser t.ex. att verkstäder som ackrediterats för att släcka tvåor ska kunna hyra ut lokaler och utrustning till besiktnings- organ. SWEDAC har i sitt remissyttrande angående sådana konstruk- tioner framhållit att det är nödvändigt att i författningstext formulera krav som hindrar besiktningsorganet att försätta sig i en sådan beroende- ställning. har SWEDAC uttryckt att det inte kan anses nödvän- digt att besiktningsorganet äger sin egen utrustning utan att det måste anses tillräckligt att utrustning och lokaler hyrs eller leaseas stadig- varande. När det gäller det av skissade upplägget menar regeringen att ett hyresförhållande inte måste innebära att ett besiktnings- organ ska anses beroende av en verkstad.