prop · GX0332 · 2009-10-07 00:00:00 — Målsättningen med analysen var att identifiera förutsätt- ningar för och konsekvenser av en potentiell omreglering av fordons- besiktningssektorn och rekommendera en reglering. En överordnad mål- sättning för översynen av fordonsbesiktningssektorn är att en om- reglering ska göras under förutsättning att de förväntade samhälls- ekonomiska och sociala fördelarna överstiger eventuella nackdelar. En omreglering måste vidare kunna genomföras utan att riskera vare sig trafiksäkerhet, regional balans eller miljö. Följande sex huvudsakliga frågeställningar skulle belysas inom ramen för analysen: vilka är de viktigaste framgångsfaktorerna per intresse- grupp, och vad bör målsättningen vara per parameter? Vilka förutsätt- ningar lägger nuvarande och förväntad svensk och EG-lagstiftning på verksamheten? Vad vore konsekvenserna för ovanstående parametrar som en följd av olika former av omreglerade marknadslösningar och modeller? Vad inom bilprovningsverksamheten måste regleras även i framtiden för att säkra ett önskat utfall och vad blir statens roll som ägare Hur väl förberett är Aktiebolaget på en omreglering och hur kan staten hantera sitt ansvar som arbetsgivare? Hur borde en potentiell omreglering genomföras för att uppnå de positiva effekterna snabbast möjligt med minsta möjliga nega- tiva konsekvenser? Konsultrapporten av fordonsbesiktningsmarknaden i (dnr N2007/8048/TR) har bl.a. baserats på intervjuer med svenska och internationella myndigheter, företag och experter. I rapporten redovisas jämförelser med europeiska länders besiktningsverksamheter och ut- vecklingen av dessa samt en bedömning av konsekvenserna av möjliga omregleringsmodeller. Genom sammanlagt 43 intervjuer med företrädare för 28 organisationer som representerar åtta olika intressegrupper etable- rades åtta huvudsakliga förutsättningar för en omreglering: rätt pris till konsument, rätt tillgänglighet givet kundens behov och betalningsvilja, pålitlighet i kontroll oavsett station, trafikfarliga fordon upptäcks och repareras eller får körförbud, skador på miljön minimeras, värdet på Aktiebolaget upprätthålls, hög effektivitet i fordons- besiktningsbranschen och nya produkter och tjänster som skapar arbets- tillfällen samt preciserade och tydliga roller, t.ex. åtskillnad mellan kon- trollerande myndighet och utförare. Omvärldsanalysen visade att den svenska fordonsbesiktningsverksam- heten fungerar väl jämfört med andra europeiska länder vad gäller flera viktiga faktorer. Prisnivån till konsument tillhör genomsnittet i , pålitligheten är god och underkännandegraden är i linje med och och produktiviteten är hög jämfört med övriga . Dock är tillgängligheten i jämförelsevis låg såvitt avser stationstäthet, öppettider och möjlighet till drop-in. En analys av en omreglerings konsekvenser visade att det finns fyra huvudsakliga potentiella fördelar med en konkurrensutsatt marknad: ökad tillgänglighet och serviceutbud, positiva samhällsekonomiska effekter av ökad tillgänglighet, nya produkter och tjänster som ger ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt samt slutligen tydliggjorda roller. En konkurrensutsatt marknad innebär att tre huvudsakliga risker behöver hanteras: risk för försämrad kvalitet då tillkommande aktörer snabbt gör reglering och uppföljning mer komplex för tillsyns- myndigheten vilket i sin tur kan kräva flera anställda kontrollanter, risk för överetablering vilket kan leda till en olönsam bransch med konkurs- risk samt risk för minskad tillgänglighet i glesbygd om stationer som är olönsamma läggs ner. I konsultrapporten lämnas förslag till rekommenderad framtida regleringsmodell för en konkurrensutsatt fordonsbesiktningsmarknad. Riskerna för försämrad kvalitet och överetablering balanseras genom att kräva att besiktningsorganen ackrediteras enligt ISO 17020 inklusive krav på oberoende tredjepartsställning och genom att behålla dagens kriterier, krav och frekvens på själva besiktningen samt kvarhålla höga utbildningskrav på aktörerna. För att minska risken för sämre tillgänglig- het i glesbygd kan regleraren välja att acceptera nedläggning av eller en viss prisökning på vissa stationer i glesbygd. bedöms 10 kontroll- besiktningsstationer av Aktiebolaget totalt 175 vara mindre lönsamma. Alternativt kan tillgängligheten säkras genom en eller flera subventionerande åtgärder som kan säkerställa en jämngod till- gänglighet i landet. Den rekommenderade regleringsmodellen för kontrollbesiktningar sammanfattas i fyra huvudpunkter rörande prissättning, etableringsrätt, oberoende och inspektionsreglering. Fri prissättning rekommenderas på lång sikt. Det föreligger dock risk för begränsad konkurrens på kortare sikt och det bör därför övervägas att initialt införa ett pristak för att undvika eventuella höga prisstigningar innan en fungerande marknad hunnit etableras. Ett pristak på kortare sikt bedöms inte hindra etablering givet att regleraren tydligt kommunicerar till marknaden att pristaket är tillfälligt. De flesta besiktningsstationer i är lönsamma vid dagens pris- nivå varför en prisökning i en väl fungerande marknad framförallt kan antas komma att drivas av besiktningskundernas önskan om en ökad servicenivå och tillgänglighet. När det gäller etableringsrätt har en av- vägning mellan kvalitet och tillgänglighet gjorts. Kraven på aktörerna och därmed kvaliteten ska inte försämras jämfört med . bör höga inträdesbarriärer för framförallt småföretagare undvikas efter- som det troligtvis är dessa som kommer att bidra till den största reella ökningen av tillgänglighet framförallt i glesbygd. SWEDAC förslås ackreditera kontrollorgan enligt ISO 17020 vilket säkerställer en god besiktningskvalitet utan att utgöra ett oöverkomligt etableringshinder för framförallt små aktörer. Utöver kraven i ISO 17020 rekommenderas att det för ackreditering krävs att de individer som utför besiktning är certifierade, har genomgått utbildning och tagit examen. Detta säkerställer god kompetens hos utförarna och möjliggör sanktioner mot både företag och individer. Dagens utbildningskrav bibehålls. Inne- håll och examinering som specificeras av Aktiebolaget flyttas till behörig myndighet. Inga krav ställs på att kontrollorganen måste kunna erbjuda besiktning av både tunga och lätta fordon. Ett sådant krav skulle utgöra ett stort etableringshinder för framförallt små aktörer eftersom det kräver högre kompetens och större investeringar för att besikta både tunga och lätta fordon. Dessutom blir troligen tillgängligheten till besiktning av tunga fordon fortsatt god på en konkurrensutsatt marknad. Dagens krav på kontroll över utrustning enligt ISO 17020 bibehålls och inget krav på ägarskap av utrustning införs. Inga krav föreslås ställas på geografisk täckning utan tillgängligheten i framförallt glesbygd kan säkras genom andra åtgärder med en målsätt- ning om jämförbar eller förbättrad tillgänglighet. Principen om oberoende föreslås kvarstå. Om besiktningsorganen även skulle få utföra fordonsreparationer finns risk för bristande objektivitet. Motivet för att inte kräva oberoende skulle vara att öka tillgängligheten ytterligare, exempelvis i glesbygdsområden. Detta skulle dock inte lösa problemet då de flesta orter som berörs inte har någon ackrediterad verkstad . Tillgängligheten i glesbygd bedöms kunna lösas på annat sätt och riskerna för försämrad pålitlighet kan då undvikas. gällande inspektionsreglering föreslås inte ändras vad gäller innehåll, frekvens och bedömningskriterier. Tillsyn och sanktioner föreslås skötas av SWEDAC och behörig myndighet. För registreringsbesiktning, lämplighetsbesiktning och mopedbesikt- Prop. 2009/10:32 ning rekommenderas en omreglering i ett senare skede när föreskrifter samt kompetens och kapacitet hos relevanta myndigheter kan säker- ställas. Omregleringen bör också inkludera annan monopoliserad verksamhet som utförs av och . Det förra bolagets verksamhet kommer då att omregleras i två steg, först kontrollbesiktningar och sedan övriga besiktningstyper. 4.1.4EG-direktiv om godkännande av motorfordon överlämnades regeringens prop. 2008/09:53 God- kännande av motorfordon m.m. till . Propositionen innehåller de lagändringar som krävs för att genomföra och rådets direktiv /46/EG av om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är av- sedda för sådana fordon. Reglerna innebär en ökad harmonisering av de krav som ställs för att nya personbilar, lastbilar och bussar samt släpvagnar till sådana fordon ska få registreras, saluföras och tas i bruk inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Till skillnad från tidigare införs nu gemensamma regler om godkännande av enstaka fordon. I övrigt är regleringen gene- rellt sett utförligare och tydligare och innehåller moment som är helt nya jämfört med tidigare, t.ex. regler om medlemsstaternas och tillverkarnas allmänna skyldigheter, giltigheten av EG-typgodkännanden, skydds- klausuler och om tillhandahållande av teknisk information. I propositionen lämnades förslag till ändringar i fordonslagen (2002:574), lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, vägtrafik- skattelagen (2006:227), lagen (2004:629) om trängselskatt och lagen (1972:435) om överlastavgift. Lagändringarna trädde i kraft . Kontroll av fordons beskaffenhet och utrustning och dess lämplighet för avsedd användning sker genom periodisk kontrollbesiktning och genom registrerings-, moped- samt lämplighetsbesiktning av fordon. I enlighet med 4 kap. 1 och 2 §§ fordonslagen (2002:574) får endast tre företag utföra besiktningar av fordon i , nämligen Aktie- bolaget , och . Besiktningsorganen får ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för besiktningsverksamheten enligt vad regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer närmare föreskriver. Av 4 kap. 2 § fordonslagen framgår att endast Aktiebolaget provning får utföra besiktningar av motorfordon, lätta terrängvagnar, terrängskotrar, släpfordon och terrängsläp till dessa fordon samt traktorer som utgörs av ombyggda bilar. Bolaget har haft ensamrätt att göra dessa kontroll-, registrerings- och lämplighetsbesiktningar av motorfordon med undantag för vissa motorredskap. Fordons- byggares () utför, på uppdrag av Aktiebolaget , s.k. byggbesiktning av amatörbyggda fordon inför registreringsbesiktning. Svenska staten äger av aktiekapitalet i bolaget. Övriga del- ägare är bilförsäkringsföretag och motorbranschorganisationer, nämligen bilförsäkringsföretagen (), (), (), (), Kungliga Automobil Klubben (), (), () samt (). I bolagsordningen anges att bolaget ska utföra i vägtrafiklagstiftningen föreskriven teknisk fordonskontroll samt främja trafiksäkerhet och miljö i genom kontroll av fordonsstandarden. Bolaget ska bedriva besiktningsverksamhet som medger god tillgänglighet i hela landet. Det finns inga styrande dokument som preciserar tillgänglighetsuppdraget. Aktiebolaget tolkar själv uppdraget och uppgifter om utvecklingen av tillgängligheten återfinns i bolagets årsredovisningar. har bolaget 175 fasta och två mobila besiktningsstationer. 2 053 anställda, All grund- och vidareutbildning av besiktningstekniker och besiktningsingenjörer sker vid bolagets Utvecklingscenter i . För att säkerställa den tekniska kompetensen samt likformigheten och objektiviteten i besiktningen genomförs en omcertifiering av besiktnings- tekniker och besiktningsingenjörer . Aktiebolaget både utformar läroplan och genomför utbildning och examinering av besiktningstekniker och besiktningsingenjörer. I utbildningen till besiktningstekniker ingår en introduktion som omfattar datakunskap, företagskunskap samt etik och moral. Därefter följer ett individuellt program på mellan där teori och praktik med handledare ingår. Programmet avslutas med ett teori- och praktikprov samt ett enskilt samtal om etik och moral. För besiktning av MC och tunga fordon fordras en påbyggnadskurs respektive . För besiktningsingenjörer finns ett krav på grundläggande utbildning i hållfasthetslära och vissa teknologiämnen. För grundbehörighet som besiktningsingenjör för lätta fordon sker klass- rumsundervisning i grupp. För behörighet som besiktningsingenjör för tunga fordon utom buss krävs en påbyggnadskurs och för buss eller MC en påbyggnadskurs . genomförde Aktiebolaget drygt 5,5 miljoner besiktningar. Härav var ca 3,9 miljoner kontrollbesiktningar, 60 mopedbesiktningar och 7 600 lämplighetsbesiktningar. Enligt bolagets årsredovisning 2007 underkänns i genomsnitt , motsvarande 1,3 miljoner bilar, på grund av säkerhetsbrister. 2009/10:32 Transportstyrelsen reglerar, i samråd med , prissättningen per besiktningstyp vilket innebär att samma priser ska gälla oavsett station, bokningsmetod och tid. Aktiebolaget nettoomsättning var ca och vinsten var ca . Bolagets huvudsakliga verksamhet är obligatorisk, innefattar myndighetsutövning, bedrivs med ensamrätt och finansieras av offentligrättsliga avgifter. av bolagets nettoomsättning bestod av intäkter från icke obligatoriska och konkurrensutsatta produkter och omfattar såväl besiktningsnära test- och kvalitetskontrolltjänster som skräddarsydda kundanpassade tjänster. Av 4 kap. 2 § fordonslagen framgår att () får utföra besiktningar av traktorer, motorredskap, tunga terrängvagnar och släpfordon till dessa fordon med undantag av traktorer som utgörs av ombyggda bilar och kontrollbesiktning av sådana motorredskap klass I som är inrättade som mobilkranar. Enligt uppgift från genomförde SMP 3 709 besiktningar av sådana fordon , varav 1 321 var kontrollbesiktningar eller efterkontroller och 2 388 var registreringsbesiktningar. Svenska staten äger SMP genom SP . SMP genomför certifiering, provning och besiktning inom maskinsäkerhet. Omsättningen från den monopoliserade verksamheten är ca eller av SMP:s totala omsättning, varav ca kommer från kontrollbesiktningar och ca från registreringsbesiktningar. SMP är ackrediterat av SWEDAC för prov- ning, annan besiktning och certifiering. SMP har 45 anställda och omsätter ca . SMP har anläggningar i , och . Utöver detta finns ingenjörer som verkar för SMP:s räkning i olika delar av landet. Av 4 kap. 2 § fordonslagen framgår att (Inspecta) får utföra besiktningar av sådana motorredskap klass I som är inrättade som mobilkranar. Inspecta ägs av riskkapitalbolaget 3i genom . Omsätt- ningen från den monopoliserade verksamheten är ca vilket motsvarade ca en tiondels procent av Inspectas totala omsätt- ning . Inspecta är ackrediterat av SWEDAC för provning, annan besiktning och certifiering. Kontroll av fordons beskaffenhet och utrustning och dess lämplighet för avsedd användning sker genom periodisk kontrollbesiktning och genom registrerings-, moped- samt lämplighetsbesiktning av fordon. Flygande inspektion och vägkontroll av fordon som anträffas i trafik och Prop. 2009/10:32 som utförs av polisman eller bilinspektör varken belyses eller omfattas av propositionens förslag till omreglering av besiktningsverksamheten. Inte heller omfattas sådana provningar som nämns i 4 kap. 1 § fordons- lagen, t.ex. olika former av typgodkännanden och sådana enskilda godkännanden som föreslås i den ovan nämnda prop. 2008/09:53. Besikt- ningar utförs av Aktiebolaget , och enligt den fördelning som redovisas nedan. Kontrollbesiktningar görs för att avgöra om ett fordon är i det skick och har den utrustning som krävs ur trafiksäkerhets- och miljösynpunkt. Om fordonet inte besiktas får det automatiskt körförbud. Fordonet får då bara köras kortast lämpliga väg till en verkstad för reparation och till en besiktningsstation. Ett fordon kan också få körförbud om det vid en poliskontroll eller vid en kontrollbesiktning är i så dåligt skick att det är en fara för trafiksäkerheten. Fordonet måste då bärgas från platsen. Fordonet får därefter endast köras kortast lämpliga väg till en besikt- ningsstation. Om fordonet har sådana brister att det inte kan godkännas vid en kontrollbesiktning men bristerna inte heller är så pass allvarliga att det får körförbud, föreläggs om ny kontrollbesiktning. Bristerna måste då åtgärdas inom och fordonet sedan inställas på efterkontroll på en besiktningsstation eller på en ackrediterad (godkänd) verkstad. Verk- staden åtgärdar bristerna och skickar in ett intyg till behörig myndighet. Om intyget inte kommer in eller om intyget inte godkänns, får fordonet körförbud. Ett underkänt fordon får inte användas utan att felen först har åtgärdats. När det gäller personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar med en total- vikt av högst görs den första kontrollbesiktningen tidigast 34 månader efter det att fordonet första gången togs i bruk. Andra besikt- ningen sker och därefter måste fordonet besiktas . Slutsiffran i registreringsnumret styr när fordonet ska besiktas, dvs. Den består av en inställelsemånad och de två kalendermånaderna närmast före och efter inställelsemånaden. Tunga fordon (personbilar, lastbilar, bussar och tillhörande släpvagnar med en totalvikt över ) ska besiktas första gången månader efter att fordonet första gången togs i bruk. Därefter besiktas fordonet månader efter närmast föregående fullständiga kontrollbesiktning. Motorcyklar och bildragna släpvagnar med en totalvikt av högst ska kontrollbesiktas första gången senast efter den månad då fordonet första gången togs i bruk. Därefter besiktas fordonet senast efter föregående kontrollbesiktning. Transportstyrelsen eller Aktiebolaget skickar meddelande till fordonsägare när det är dags att besikta fordonet. Fordonsägaren ansvarar dock själv för att se till att fordonet besiktas. En del fordon omfattas av speciella besiktningsregler och ska besiktas Prop. 2009/10:32 på annat sätt än normalt. Utryckningsfordon, fordon som används i taxi- verksamhet och annan personbefordran, fordon som används i uthyr- ningsrörelse (hyrbilar), fordon som används för skolskjuts, fordon som används för övningskörning av trafikskolor och bussar med en totalvikt av högst ska besiktas . Slutsiffran i registreringsnumret avgör när fordonet ska besiktas. Fordon av årsmodell eller äldre behöver normalt inte besiktas. De kan dock föreläggas om besiktning vid poliskontroll. Besiktnings- befrielsen omfattar dock inte sådana fordon om de skulle användas i taxiverksamhet och annan personbefordran, som hyrbil, för skolskjuts eller vid övningskörning av trafikskolor. Personbilar, motorcyklar och lastbilar med en av en årsmodell som är eller äldre ska besiktas senast 24 månader efter att föregående fullständiga Traktorer kontrollbesiktas inte. Motorredskap klass 1, alltså motorredskap som går i /h eller fortare, ska besiktas. Första besiktningen ska göras senast 36 månader efter att fordonet första gången togs i bruk. månader efter föregående fullständiga kontrollbesiktning. fordon som dras av ett motorredskap klass 1 omfattas av samma regler. Motorredskap som tillhör klass 2 behöver inte besiktas. En registreringsbesiktning har till syfte att fastställa ett fordons tekniska identitet, att fastställa de uppgifter som ska införas i vägtrafikregistret och att kontrollera att fordonet uppfyller föreskrivna krav i fråga om beskaffenhet och utrustning. Fordonet får körförbud om inte registre- Om man vid en kontrollbesiktning eller poliskontroll upptäcker att ett fordon byggts om eller på något annat sätt har ändrats, kan krav ställas på att fordonet ska inställas till ny regi- streringsbesiktning inom en månad. Denna besiktningsform består av en kontroll avseende återställande av en ej registreringspliktig moped klass II som vid kontroll av ordningsmakten fått ett föreläggande där det konstaterats att mopeden ändrats på sådant sätt att den inte länge uppfyller gällande krav. används även för tekniskt godkännande av ny ej registreringspliktig moped klass II. Förrättningen går till så att besiktningsorganet kontrollerar att fordonet uppfyller föreskrivna krav i fråga om beskaffen- het och utrustning samt fattar beslut om godkännande eller under- Lämplighetsbesiktning användas för att avgöra om ett fordon är lämpligt för den avsedda användningen. och fattar beslut om godkännande eller underkännande. 2009/10:32 organet fattar även beslut om återkallelse av medgivet godkännande. Lämplighetsbesiktning sker för de fordon som närmare anges i fordonsförordningen (2009:211). Det är i första hand fråga om fordon som används för yrkesmässig trafik för personbefordran, personbil som används i trafikskola och utryckningsfordon. Andra kontroller som också ska utföras, i enlighet med internationella överenskommelser, är kontroll inför transport av farligt gods, lättför- gängliga livsmedel och tullförseglat gods. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (tidigare ) föreskriver hur kontroll inför transport av farligt gods (ADR) ska utföras i . För vissa delar av inspektionen har föreskrivit att de ska utföras av det kontrollorgan som specificeras i 4 kap. 2 § fordons- lagen. föreskriver hur besiktning inför transport av lättförgängliga livsmedel (ATP) ska utföras i . före- skriver hur kontroll inför transport av tullförseglat gods (TIR) ska utföras i . Aktiebolaget utför alla dessa tre kontroll- typer. Av 4 kap. 4 § fordonslagen (2002:574) framgår att besiktningsorganen ska ha en sådan ställning och besiktningsverksamheten en sådan inrikt- ning att organens oberoende inte kan ifrågasättas. Av 5 kap. 3 a § samma lag framgår att SWEDAC utövar tillsyn över besiktningsverksamheten. Tillsynen ska omfatta den tekniska kompetensen och utrustningsnivån i verksamheten samt kvalitetssäkringen av denna. Periodisk fordonskontroll finns i alla länder i den europeiska unionen Organisationen av den periodiska fordonskon- trollen varierar i berörda länder. Den bedrivs i såväl myndighetsform som av statliga och privata organ. Inom EU regleras den periodiska fordonskontrollen av direktivet 96/96/EG om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om provning av motorfordons och tillhörande släp- I fråga om organisationen av trafiksäkerhetsprov- ningarna anges i direktivet att de ska utföras av staten eller av ett offent- ligt organ som utsetts av staten för detta uppdrag eller av organ eller institutioner, även privata, som utsetts av och som direkt övervakas av Om de institutioner som handhar trafiksäkerhetsprovning sam- tidigt utsetts att reparera fordon, ska medlemsstaterna särskilt kontrollera att objektivitet och en hög kvalitet på provningen upprätthålls. besiktningsverksamhet av fordon än periodisk fordonskontroll regleras är ett av sex länder i som har monopol på fordons- De andra fem länderna är , , , Dessutom har några länder kvar monopolet på besiktning av tunga fordon, exempelvis och . ligare några länder, t.ex. , och , har upphandlat verksamheten genom så kallat koncessionsförfarande. De flesta länder har krav på oberoende inspektörer, medan tio av EU 27 länderna (, , , , , , , , och ) samt inte har ett sådant krav. Bland andra europeiska länder förekommer en rad olika mark- nadsmodeller. , och har fri prissättning och fri etableringsrätt medan har ett system där varje region ger licens till ett inspektionsföretag som i sin tur ger licenser till konkurrenter. Prisnivån i tillhör genomsnittet i . Pris och krav på oberoende kontrollbesiktningsverksamhet fördelar sig enligt nedan- stående i : Den finska fordonsbesiktningsmarknaden öppnades för konkurrens i två steg under 19941999 och det statliga fordonsbesiktningsbolaget såldes . Inledningsvis sattes geografiska restriktioner som innebar att inga nya stationer fick lokaliseras inom från den statliga aktören. Detta krav avskaffades . Marknaden karaktäriseras av höga inträdesbarriärer, få aktörer, begränsad priskonkurrens, medelhög till- gänglighet och god lönsamhet för aktörerna. Den finska marknaden har två huvudaktörer, A-Katsastus som ägs av riskkapitalbolaget och K1-Katsastajat som ägs av . De båda har tillsammans av marknaden. Den finska markna- den har fri prissättning och fri etableringsrätt, men inträdesbarriärerna är relativt höga.