prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — förvärv av fastigheter för ombildning till kooperativ hyresrätt Kreditgarantier till kreditinstitut som lånar ut pengar till enskilda för förvärv av bostad (förvärvsgarantier) 1Regleras i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. 2Åtagandet för insättningsgarantin avser 2009. Maximalt ersättningsbeloppet per kund och bank. 3Regleras i lagen (1999:158) om investerarskydd. 4Regleras i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen har genom förordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. beslutat en garantiram på . 5Garantiramen för projektinvesteringslån uppgår till och garantiramen för miljöinvesteringslån uppgår till (prop. 2003/04:162, bet. 2004/05:FiU15, rskr. 2004/05:16). 6Åtagandet för pensionsgarantier avser 2009. Omfattar upparbetade avtalspensioner för de som var anställda när statliga myndigheter bolagiserats, t.ex. Posten, Akademiska hus och . 7Utgörs av garantiåtaganden gentemot Afrikanska , Asiatiska , utvecklingsbank, Europeiska , Europeiska investeringsbanken, Internationella återuppbyggnads- och , , Multilaterala investeringsgarantiorganet samt Nordiska investeringsbanken, I denna proposition, utg.omr. 7, föreslås garantiramen för Asiatiska öka från 111 970 000 SDR till 343 140 000 SDR. *För investerarskyddet saknas uppgifter om storleken på de skyddade tillgångarna. Källor: Utfallsbeloppen är hämtade från , , och . Statens utestående garantiåtaganden, exklusive garantikapital, har ökat med jämfört med årsredovisningen för staten 2008. Ökningen är hänförlig till insättnings- garantin som ökat med , bankgarantierna som ökat med och () exportkreditgarantier som ökat med . Den kraftiga ökningen av insättningsgarantin är hänförlig till höjningen av det maximala ersättningsbeloppet från 250 000 kronor per kund och institut till (eller det belopp i kronor som motsvarar om det är högre) samt till utvidgningen av insättningsgarantin till att omfatta alla konton för inlåning (prop. 2008/09:49, bet. 2008/09:FiU14, rskr. 2008/09:16 respektive prop. 2008/09:186, bet. 2008/09:FiU35, rskr. 2008/09:297). Vidare har det garanterade kapitalet i utvecklingsbankerna ökat med till följd av kapitalhöjningen i Europeiska investeringsbanken (prop. 2008/09:116, bet. 2008/09:FiU36, rskr. 2008/09:200). ställs krav på kost- nadstäckning i hanteringen av statliga garantier. Detta innebär att risken i varje garantiengage- mang eller grupp av engagemang ska beräknas. Utifrån detta bestäms en avgift för garantin som debiteras garantitagaren. kan emeller- tid besluta att en lägre eller ingen avgift ska de- biteras för ett visst åtagande. Till den del full kostnadstäckning inte erhålls från garantitagaren är det fråga om en statlig subvention som ska belasta ett anslag. Avgiftsinkomster och i före- kommande fall anslagsmedel motsvarande sub- ventionen förs till ett konto, en garantireserv, i . Till reserven förs också even- tuella återvinningar från tidigare infriade garan- tier. Reserven finansierar garantiverksamhetens administration och skadeutfall. Garantiverksam- heten ska vara långsiktigt självbärande. Tillgångarna i garantiverksamheten uppgick till avsåg EKN:s exportkrediter. ningar består av aktier i ( ), en återstående fordran från försälj- ningen av och samt ännu inte inbetalda garantiav- gifter. I tabell 11.6 presenteras en översikt avseende de anslag som finansierar avsätt- ningar till garantireserven eller infrianden av garantiåtaganden. Regeringens förslag återfinns under respektive utgiftsområde. Tabell 11.6 Anslag vars ändamål 2010 omfattar garanti- verksamhet 1:14 Vissa garanti- och A/O dom Shvetsii Garantier för u-krediter, systemet för finansiering av 1:4 Garantier för vissa utländska Utländska instituts filialer i 1För garantier utställda till offentliga motparter, uttas av garantibeloppet av garantitagaren. Resterande belopp subventioneras från anslaget 1:1 Biståndsverksamhet. Enligt 12 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten får regeringen, för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, er- sättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det statsbudgeten av- ser. Under de olika utgiftsområdena motiverar re- geringen behovet av och föreslår att ska lämna nödvändiga bemyndiganden. I anslagsavsnitten för de olika utgiftsområdena redovisas tabeller med information om bl.a. nya och infriade förpliktelser under 20082010. I tabell 11.7 görs en sammanfattning av be- gärda bemyndiganden . I kolumnen Ingående förpliktelser redovisas de åtaganden som staten vid ingången av 2010 beräknas ha i form av beställningar av varor och tjänster, beslut om bidrag m.m. I nästa kolumn anges de nya förpliktelser av denna typ som staten för- väntas ikläda sig . Kolumnen Infriade förpliktelser visar förpliktelser som förväntas bli betalda och som regeringen ingått . Kolumnen Utestående förpliktelser utgör summan av ingående och nya förpliktelser minus infriade förpliktelser. Tabell 11.7 Sammanfattande redovisning av beställningsbemyndiganden avseende 2010 Försvar och samhällets krisberedskap Hälsovård, sjukvård och social omsorg Ekonomisk trygghet vid sjukdom och Kultur, medier, trossamfund och fritid Samhällsplanering, bostadsförsörjning, Allmän miljö- och naturvård Areella näringar, landsbygd och livsmedel Anm: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. kolumnen, Begärda bemyndiganden, redovisas omfattningen av de bemyndiganden som regeringen under de olika utgiftsområdena begär i denna proposition. Bemyndigandena innebär att medger att regeringen får ikläda staten förpliktelser, som innebär utgifter , för vilka anslag ännu inte har anvisats. Förpliktelserna innebär i många fall utgifter både 2011 och därefter. Av tabell 11.7 framgår att regeringen begär bemyndiganden om totalt 276,1 miljarder kro- nor. Jämfört med de beställningsbemyndiganden som lämnat i enlighet med förslagen i budgetpropositionen , innebär förslagen en ökning med , eller , men i förändringen ingår både stora ökningar och minskningar. Merparten av ökningen kan hänföras till utgiftsområde 7 In- ternationellt bistånd och utgiftsområde 22 Kommunikationer. Det senare beror främst på att kommer att ta över åtagandena för . Det särskilda be- myndigandet på som reger- ingen tidigare begärt för är därför inte längre aktuellt. Härutöver begär regeringen bemyndigande att ikläda staten högst det utgiftsåtagande som följer av fastställd EU-budget (se utgiftsom- råde 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen, avsnitt 3). För anslaget 1:9 Prestationsbunden vårdgaranti under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg begärs inget bemyndigande eftersom nya förpliktelser inte kommer att ingås. Vid utgången av 2010 kommer det dock fortfarande att finnas utestående förpliktelser som beräknas uppgå till ca . 11.4Bemyndigande för ramanslag inväntas bör regeringen bemyndigas att besluta Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att besluta att ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om 1.ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggs- budget inte hinner inväntas, och 2.överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Enligt 6 § andra stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten får regeringen med bemyndigande besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. För de flesta ramanslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten på som föreskrivs i 6 § första stycket lagen om statsbudgeten. I fråga om ramanslag för förvaltningsändamål är det nästan aldrig aktuellt att överskrida anslaget mer än vad som ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Något särskilt bemyndigande som ger reger- ingen befogenhet att besluta om överskridande av ramanslag som anvisats för förvaltningsända- mål behöver därför inte inhämtas. Vid behov kommer ytterligare medel att begäras på tilläggs- budget. När det däremot gäller ramanslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverk- bara EU-relaterade utgifter, infriande av garan- tier samt oförutsedda utgifter kan så stora för- ändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen avser i sådana fall att i första hand återkomma till med förslag om anslag på tilläggs- budget. Förändringarna kan dock inträffa snabbt och betalningarna kan behöva göras utan dröjs- mål. Om anslag på tilläggsbudget inte hinner om överskridande när de förutsättningar som anges i 6 § andra stycket lagen om statsbudgeten är uppfyllda, dvs. om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. Överskridandet får inte vara större än att det ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Bemyndigandet begärs för ett budgetår i taget. Regeringens avsikt är att även fortsättningsvis på tilläggsbudget föreslå förändringar av berörda anslag som ersätter de medgivna överskridandena. I årsredovisningen för staten 2008 (skr. 2008/09:101, avsnitt 5.3.4) lämnades en redovisning av vilka anslag som regeringen medgivit överskridanden för . Under innevarande år har regeringen medgivit följande överskridanden: -utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning anslaget 1:3 Avveckling av Verket för förvaltningsutveckling m.m.: -utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv anslaget 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning: . -utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner anslaget 1:2 Statligt utjämning- sbidrag för LSS-kostnader: 548 miljoner Regeringen föreslår i propositionen Höst- tilläggsbudget att anslagen tillförs medel som täcker de medgivna överskridandena (prop. 2009/10:2). Ett eventuellt utnyttjande av bemyndigandet senare kommer att redovisas i årsredovisningen för staten 2009. I anslutning till utgiftsområde 26 Statsskulds- räntor m.m. återkommer regeringen med förslag om bemyndiganden rörande överskridanden av vissa anslag. Granskning, kontroll och ekonomisk styrning 12 Granskning, kontroll och ekonomisk styrning Regeringen tillsatte 2007 ett finanspolitiskt råd med uppgift att följa upp och utvärdera finans- politiken och den ekonomiska politiken. Rådet har till uppgift att utvärdera målupp- fyllelse och inriktning på finanspolitiken samt bedöma om finanspolitiken bidrar till en uthållig hög tillväxt och sysselsättning. Rådet ska också granska om grunderna för den ekonomiska politiken är tydligt presenterade i vår- och bud- getpropositioner. Dessutom ska rådet bedöma kvaliteten i regeringens prognoser, underlag och beräkningsmodeller samt verka för en ökad samhällsdebatt om den ekonomiska politiken. lämnade sin andra rapport till regeringen. I rapporten fokuserar rådet på två huvudfrågor. Den ena frågan är hur väl regeringen har lyckats anpassa politiken till den dramatiska konjunktur- försämringen. Den andra frågan är hur de ekonomisk-politiska ramverken bör vidare- utvecklas. I följande avsnitt redovisas rådets syn- punkter i korthet tillsammans med regeringens kommentarer. 12.1.1Mål och inriktning för finanspolitiken Vad gäller utvärderingen av mål och inriktning är huvudfrågan i rådets rapport hur väl regeringen lyckats anpassa finanspolitiken till den förändrade konjunktursituationen. Granskning- en gäller dels regeringens åtgärder med anled- ning av den akuta finanskrisen, dels åtgärderna för att mildra effekterna av lågkonjunkturen. Rådet tar även upp vissa systemförändringar som enligt rådet har aktualiserats av det dramatiskt försämrade konjunkturläget. Finanspolitiska rådets bedömning är att regeringens åtgärder för att hantera den rena finanskrisen i huvudsak har varit adekvata. Rådet riktar däremot kritik mot såväl den tidigare som den nuvarande regeringen för att det vid krisens inledning inte fanns någon tillfredsställande lagstiftning för att hantera finansiella institu- tioner i kris. Regeringen delar rådets uppfattning att en lag- stiftning för att hantera problem i kreditinstitut och systemrisker borde ha funnits på plats innan finanskrisen. Erfarenheterna från den förra finanskrisen och arbetet med Banklagskom- mitténs betänkande gjorde dock att i en internationell jämförelse ändå var väl förberett och snabbt kunde få ett fungerande regelverk på plats. Åtgärder för att mildra lågkonjunkturen konstaterar till att börja med att finanspolitiken i budgetpropositionen var väl avvägd givet den information om konjunkturläget som då fanns tillgänglig. Fram- ställningen i rådets rapport fokuserar sedan på frågan om de stimulansåtgärder som regeringen föreslagit i och i samband med propositionerna Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) och ekonomiska vårpropo- sition (prop. 2008/09:99, prop. 2008/09:100) varit tillräckliga givet den starka konjunktur- nedgången. Ytterligare finanspolitiska stimulanser hade varit och är önskvärda Enligt är det uppenbart att konjunkturförsvagningen är så stark att den eko- nomiska politikens möjligheter att motverka den är begränsade. Rådet delar regeringens bedöm- ning att det inte går att förhindra att konjunk- turnedgången får ett stort genomslag på produktion och sysselsättning. Rådet tar upp argument för och emot en mer expansiv finans- politik än den regeringen bedrivit och kommer till slutsatsen att ytterligare finanspolitiska stimulanser hade varit och är önskvärda.129 Detta motiveras enligt rådet bl.a. av den stora nedrevideringen av konjunkturprognoserna sedan budgetpropositionen . Rådet anser dock att det är en fråga om avvägningar på marginalen hur mycket större finanspolitiska stimulanser som bör sättas in och hur stora underskott i de offentliga finanserna som bör accepteras. Jämfört med regeringens föreslagna åtgärder i och i samband med propositionerna Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) och ekonomiska vårpropo- sition (prop. 2008/09:99, prop. 2008/09:100) förordar rådet ytterligare finanspolitiska stimu- lanser på av BNP 2009 (ca ) och av BNP 2010 (ca ). Regeringen delar rådets uppfattning att det inte är någon avsevärd skillnad i synen på huvudinriktningen av finanspolitiken, utan att det främst är en fråga om skillnader i avvägningar på marginalen. Regeringen konstaterar att den och gjorde en annan bedömning än rådet kring risker förknippade med krisen och behovet av starka offentliga finanser. Prognosen för de offentliga skattein- täkterna reviderades successivt ned allteftersom de ekonomiska utsikterna försämrades. ekonomiska vårproposition uppgick den samlade revideringen av prognosen till 225 mil- jarder kronor jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition. Osäker- heten kring de offentliga finansernas fortsatta 129 En av de sju ledamöterna i rådet anför en avvikande mening mot denna slutsats. utveckling var mycket stor. Regeringens bedömning var att det måste finnas utrymme och beredskap för ytterligare försämringar för att inte öka risken för att den långsiktiga uthål- ligheten i de offentliga finanserna skulle ifråga- sättas. Sedan bedömningen ekonomiska vårproposition har allt fler tecken kommit som indikerar att BNP är på väg att stabiliseras. Osä- kerheten avseende de offentliga finanserna har minskat betydligt . pekar det låga resursutnyttjandet och det kraftiga och fortsatta sysselsättningsfallet på ett fortsatt be- hov av åtgärder. Regeringen anser att den jäm- fört med minskade osäkerheten i de of- fentliga finanserna har förbättrat förutsättning- arna för att genomföra ytterligare krisåtgärder. Förutsättningarna är goda också genom att Sve- rige i ett internationellt perspektiv har en relativt gynnsam position när det gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. är det viktigt att underskotten inte blir för stora och ohanterliga. Ytterligare stimulanser bör riktas till kommuner och landsting och till låginkomstgrupper anser att det är viktigt att ytterligare finanspolitiska åtgärder är kostnads- effektiva, dvs. ger så stora effekter på efterfrågan och sysselsättningen som möjligt i förhållande till kostnaderna. Ytterligare tillfälliga statsbidrag till kommuner och landsting är en sådan åtgärd och rådets bedömning är att ytterligare medel borde tillskjutas och att tillskotten 2010 borde vara större än vad som föreslogs ekonomiska vårproposition. Enligt rådet bör ytterligare stimulanser i första hand riktas mot låginkomstgrupper som kan antas använda en relativt stor andel av inkomstökningar till ökad konsumtion. Rådet föreslår ett antal temporära och permanenta åtgärder som rör arbetslösa, studenter, pensionärer, kommuner och landsting samt låginkomsttagare i allmänhet. Regeringen delar rådets uppfattning att åtgär- der som genomförs ska vara kostnadseffektiva. Som rådet konstaterar har det också varit ett viktigt kriterium i utformningen av regeringens olika stimulanspaket. Beräkningar gjorda av regeringen indikerar att vissa av de åtgärder som rådet föreslår kan ifrågasättas på denna punkt. Generellt har åtgärder för att stimulera efterfrågan en relativt hög kostnad per jobb och ur det perspektivet är åtgärder som är direkt riktade mot att påverka sysselsättningen att regelverk där statsbidragen automatiskt kon- Det finns också en risk att vissa av de föreslagna temporära åtgärderna kan bli perma- Regeringen håller med om att den nenta, vilket skulle leda till en permanent ekonomiska krisen har tydliggjort att det finns försvagning av de offentliga finanserna. ett behov av att skapa stabilare ekonomiska Ytterligare tillfälliga statsbidrag till kommuner förutsättningar för kommuner och landsting och landsting är, som rådet konstaterar, en kost- Frågan om hur kommun- nadseffektiv åtgärd som bidrar till att motverka sektorns inkomster kan få en ökad stabilitet över neddragningar av de grundläggande välfärds- konjunkturcykeln kommer mot denna bakgrund tjänster denna sektor tillhandahåller. att utredas (se avsnitt 1.3.1). dämpa fallet i offentlig sysselsättning föreslår därför regeringen i denna proposition tillfälligt ökade statsbidrag till kommuner och landsting samt satsningar på bl.a. hälso- och sjukvård, äld- reomsorg, rättsväsende och utbildning. detta föreslår regeringen också andra åtgärder för att motverka krisens effekter (se avsnitt 1.3). individernas incitament att söka arbete, vilket i Systemförändringar som aktualiserats av låg- argumenterar för att den önskvärda balansen mellan försäkring och Förutom synpunkterna på regeringens åtgärder tar också upp brister i olika Rådet förespråkar därför att arbetslöshets- regelsystem som rådet anser har tydliggjorts i försäkringen, som en del av en bred politisk samband med den djupa konjunkturnedgången. uppgörelse över blockgränserna, görs konjunk- Tillåt tillfälligt undantag från utgiftstaket turberoende med en mer generös ersättning i lågkonjunkturer än i högkonjunkturer. anser att utgiftstaket inte första steg föreslår rådet att regeringen genom- ska försvaras till varje pris i en djup lågkonjunk- för en tidsbegränsad förlängning av perioden Utgiftstaken har enligt rådet inget egenvärde med högsta ersättningsprocent. utan är ett hjälpmedel för att uppnå en effektiv också sin oro över den medlemsminskning i a- Taket bör därför inte begränsa de kassorna som skett till följd av de höjda med- offentliga utgifterna om det finns starka kon- lemsavgifterna och föreslår att arbetslöshets- junkturskäl för att låta utgifterna öka. försäkringen görs till en obligatorisk, statlig efterlyser en blocköverskridande överenskom- socialförsäkring som omfattar alla arbetstagare. melse som fastslår att utgiftstaken inte behöver När det gäller rådets förslag om en obliga- följas under en exceptionell lågkonjunktur. Regeringen delar inte rådets uppfattning. uppfattning att det finns skäl att eftersträva att Utgiftstaket är ett mycket viktigt budgetpoli- alla som arbetar och uppfyller villkoren för tiskt åtagande för att värna de offentliga finan- försäkringen bör omfattas av en obligatorisk Regeringen anser att rådet underskattar arbetslöshetsförsäkring med rätt till inkomst- den kostnad som är förknippad med att skapa relaterad ersättning i händelse av arbetslöshet. osäkerhet kring utgiftstakets nivå. Formerna för hur detta skulle kunna Statsbidragen till kommuner och landsting bör åstadkommas kommer att prövas vidare inom ramen för den kommande parlamentariska utredningen om hållbara socialförsäkringar. påpekar att det kommunala gäller en konjunkturberoende försäkring är det balanskravet medför en risk för att kommuner- regeringens uppfattning att det är bättre att, som nas politik förstärker konjunkturvariationer, , det konjunkturberoende inslaget kopplas t.ex. att lågkonjunkturer blir ännu djupare. till de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna än till att detta inte ska ske krävs, enligt rådet, att stats- Det går att variera de bidragen till kommuner och landsting anpassas aktiva insatserna med konjunkturen och det är Rådet förordar därför en mer effektivt än att variera ersättningen i regeländring där dagens system ersätts med ett också att en temporär förlängning av ersättningsnivån riskerar att leda till att den genomsnittliga ersättningsnivån höjs eftersom en sänkning då konjunkturläget är bättre är betydligt svårare att genomföra. En separat myndighet bör skapas för att sköta hanteringen av finansiella institut i kris anser att det av principiella skäl är tveksamt om är rätt myndighet att hantera finansiella företag i kris. Denna uppgift är en form av myndighets- utövning medan traditionella uppgifter innebär mer affärsmässiga relationer med banker och finansinstitut. Detta skapar, enligt rådet, en risk för intressekonflikter. Den myndighetsutövande delen inom Riksgälds- kontoret bör därför brytas ut och bilda en egen, självständig myndighet. Regeringen delar inte rådets uppfattning. Av organisations- och effektivitetsskäl var det lämp- ligt att lägga hanteringen av bankstödet på en befintlig myndighet. har expertis på garantiområdet och kännedom om det finansiella systemet. Olika verksamheter inom samma myndighet kan alltid leda till intressekonflikter. Regeringens bedömning är att verksamheterna i det här fallet är av sådan art att denna risk är hanterbar. Regeringen har fullt förtroende för hantering av bankstödet. Utformningen av stabilitetsavgiften bör utredas ytterligare instämmer i regeringens bedömning att det finns ett behov av någon form av obligatorisk stabilitetsavgift som finans- ierar framtida stödinsatser till bankerna. Hur en sådan avgift bäst ska utformas är en komplicerad fråga. Eftersom en sådan avgift inte är en del av den akuta krishanteringen anser rådet att den exakta utformningen bör utredas ytterligare innan avgiften implementeras. Regeringen instämmer i bedömningen att den exakta utformningen av ett långsiktigt avgifts- system, som även omfattar insättningsgarantin, är en komplicerad fråga och avser därför att återkomma med ett mer omfattande förslag . Det bör emellertid tas ut avgifter , eftersom det är viktigt att en fond börjar byggas upp. Det är också viktigt att det redan nu står klart att det inte är skattebetalarna utan instituten själva som ska finansiera stöd till bankväsendet. Till att börja med bör dock endast en halv avgift tas ut för att inte belasta under pågående kris. Regeringen avser att besluta om en proposition med förslag om införande av en stabilitetsavgift. 12.1.2Långsiktigt hållbar tillväxt och långsiktigt hög sysselsättning konstaterar att den djupa lågkonjunkturen ändrat förutsättningarna för både finanspolitiken och den övriga ekonomiska politiken. Men rådet påpekar att det är centralt också för den kortsiktiga finans- politikens trovärdighet och effektivitet att behålla ett långsiktigt perspektiv, så att bl.a. målet om varaktigt hög sysselsättning kan uppnås. Vissa inslag i regeringens arbetsmarknadspolitiska strategi kritiseras