prop · GX0346 · 2009-11-02 00:00:00 — kommun påpekar att det är av vikt att, för att en revisor på ett bra sätt ska kunna fullgöra sitt uppdrag, denne är väl förtrogen med de speciella villkor som kommunpolitikerna arbetar under. Den föreslagna regeln förhindrar dock inte fullmäktige att rekrytera exempelvis före detta ledamöter i fullmäktige, vilka kan bidra med kunskaper om fullmäktiges arbetsformer. Regeringen ser därför inte heller detta som ett så stort problem att det motiverar att behålla den nuvarande ordningen. Enligt regeringens mening är revisionens objektivitet och opartiskhet av största betydelse för tilltron till kontrollsystemet. Revisorernas oberoende ställning är även av stor betydelse för kommun- och landstingsmedlemmarnas tilltro till rättssäkerhet, demokrati och en effektiv användning av kommunernas resurser. Regeringen anser att det är viktigt att ytterligare markera detta oberoende. Begräsningar i valbar- heten ger tydliga signaler i detta avseende. Mot denna bakgrund anser regeringen att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det . En bestämmelse om detta bör därför föras in i kommunallagen. Regeringens bedömning: Samverkan och samarbete på lokal nivå är av stor betydelse för kunskapsutbytet mellan förtroendevalda revisorer. Motsvarande gäller också för de sakkunniga som arbetar med revision. För utveckling av den kommunala revisionen är det därför av betydelse att former för sådant samarbete skapas. Ansvaret för detta bör ligga på den kommunala nivån. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian uttalas att det är positivt att det pågår diskussioner om förstärkt samverkan mellan de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting och om vikten av revisorernas oberoende och självständighet i utvecklingen av god revisionssed. Vidare anges att ökade kontakter och tydligare strukturer för samverkan och inflytande kan bidra till att stärka den kommunala revisionen. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har synpunkter på promemorians uttalanden om normering av god revisionssed för den kommunala revisionen. Kommuner och Landsting (SKL) påpekar att organisationen arbetar med att skapa en tydlig och oberoende organisation för utveckling och normering av god revisionssed och för att aktivt stödja och stimulera revisorernas egna samverkansformer. Samverkan för en stark och oberoende revision (STAREV) är positiva till att promemorian uppmärksammat och stödjer en förstärkt samverkan för att stärka revisionens oberoende och självständighet i utvecklingen av god revisionssed. (SKYREV) anför att resultatet av STAREV:s initiativ synes bli att de förtroendevalda revisorerna får ett särskilt sådant forum i form av en delegation inom den politiska organisationen . Detta innebär enligt SKYREV att rollerna och ansvaret för att på nationell nivå utveckla och normera den kommunala revisionen blir tydligare. SKL utvecklar förtroendemannarevisionen inom kommuner och landsting medan SKYREV utvecklar och normerar god revisionssed för den kommunala yrkesrevisionen. Skälen för regeringens bedömning: Arbete med kommunala revisionsfrågor bedrivs av SKL. Målet med detta arbete är att stödja och bidra till utveckling av revisionen. Den främsta uppgiften är att driva utvecklingsarbetet kring vad som anses vara god revisionssed för den kommunala sektorn. SKL arbetar även med rådgivning, utbildning och stöd för erfarenhetsutbyte och nätverksbyggande. Vid sidan av SKL:s arbete pågår även diskussioner för att skapa ett s.k. nationellt forum för den kommunala revisionen. Drivande bakom det arbetet är organisa- tionen STAREV. Samverkan för en stark och oberoende revision, STAREV, har i en skrivelse till (dnr Fi2007/6463) beskrivit vad ett sådant forum borde ha för uppdrag. De vill att ett nationellt forum ska arbeta för att säkerställa en jämn och god kvalitet i den kommunala revisionen, att det skulle fungera som en kontaktyta samt företräda den kommunala revisionens intressen och att de ska arbeta för att öka kunskapen om den kommunala revisionen. I dessa uppgifter ingår enligt STAREV bl.a. att verka för att revisionen tillförsäkras de ekonomiska resurser som krävs för att genomföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning och god revisionssed. För STAREV är det viktigt att ett nationellt forum är oberoende från politisk påverkan. kommunala yrkesrevisorer, , har i en skrivelse till (dnr Fi2009/5627) beskrivit sitt arbete med att utveckla, normera och kvalitetssäkra de kommunala yrkesrevisorernas arbete. SKYREV anför att arbetet med att förvalta certifieringsinstitutet och normeringen för kommunala yrkesrevisorer är en samhälls- angelägenhet, som också kommit till uttryck i utredningar om den kommunala revisionen. Förtroendet för den kommunala revisionen bygger i hög grad på att granskningen av kommunernas och landstingens verksamhet och redovisning görs med hjälp av en synlig och professionell yrkesrevision. Av denna anledning bör den revisionen ges motsvarande förutsättningar som revisionen inom övriga samhällssektorer. SKYREV vill därför ta upp frågan om ett direkt statligt stöd till SKYREV:s arbete. Regeringen ser positivt på de diskussioner som pågår kring en mer formell samverkan mellan de förtroendevalda revisorerna respektive de sakkunniga i kommuner och landsting. Ökade kontakter och tydligare strukturer för samverkan kan bidra till att stärka den kommunala Inte minst viktigt är det att genom exempelvis jämförelser Prop. 2009/10:46 kunna arbeta för att samtliga kommuner och landsting avsätter tillräckliga resurser för revisionen. Mot bakgrund av den debatt om revisionens oberoende som förts är, enligt regeringens mening, formerna för det vidare utvecklingsarbetet en fråga för den kommunala nivån att själv ta ställning till. I det arbetet bör givetvis beaktas behovet av ändamålsenliga och rikstäckande lösningar. 6.3Andra möjliga ändringar för att stärka oberoendet Regeringens bedömning: Det bör inte införas några andra föränd- ringar i lagstiftningen för att stärka oberoendet i den kommunala revision. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte yttrat sig över övriga tänkbara förslag till lagstiftningsåtgärder som redovisas i promemorian. Kommunala Yrkesrevisorer () anför att det inte skulle tillföra något ytterligare att införa ett granskningsintyg. De rapporter som yrkesrevisorerna självständigt upprättar och som förmedlas till fullmäktige är fullt tillräckligt. Två av remissinstanserna lämnade synpunkter på åtgärden att införa en bestämmelse innebärande att revisionens budget inte ska beredas av något organ som är föremål för revisionens granskning. Nätverket för förtroendevalda revisorer i (ÖSTREV) anser att det bör övervägas om revisionens budget ska beredas av ett organ vars medlemmar inte får ingå i sådant organ som kan bli föremål för revisionens granskning. Nätverket påpekar också att oberoendet kan stärkas genom att tydliggöra processen för hur budgetmedel för revisionen bereds. kommunrevision påpekar att det vore mer ändamålsenligt att främja en mer oberoende budgetberedning av revisorernas anslag genom att förtydliga god redovisningssed. Beträffande särskilda jävsbestämmelser påpekade att det är angeläget att utveckla ett särskilt regelverk för att hantera jävssituationer för den kommunala revisionen. SKYREV påpekade även att det skulle vara värdefullt, även om inte särskilda jävsregler infördes, med ytterligare belysning av vilka konkreta typer av beroendeförhållande och relationer som för förtroendevalda revisorer kan anses oacceptabla eller inverka menligt på beroendet och förtroendet. Skälen för regeringens bedömning I promemorian redovisas ytterligare fyra tänkbara åtgärder utöver att begränsa valbarheten av revisorer som kan stärka oberoendet i den kommunala revisionen inom det nuvarande systemet. Den första åtgärden är att de sakkunniga ska vara skyldiga att lämna ett granskningsintyg till fullmäktige. Ett sådant intyg skulle innehålla de sakkunnigas uppfattning om huruvida räkenskaperna är rättvisande och uppställda i enlighet med Den andra åtgärden är att revisorernas gransknings- mandat kan utökas till att även inkludera myndighetsutövning mot Den tredje åtgärden är att i kommunallagen slå fast att revisionens budget inte ska beredas av något organ som är föremål för Bakgrunden till förslaget är att revisionens till- gång till resurser är avgörande för dess oberoende och att det skulle vara viktigt att inte något organ som står under revisionens granskning ska kunna påverka budgetens storlek. Den fjärde åtgärden innebär att särskilda jävsregler för revisorer skulle införs i kommunallagen. Ett krav på granskningsintyg kan leda till att det uppfattas som att de förtroendevalda revisorernas ansvar urholkas. Det finns redan en bestämmelse i kommunallagen om att de sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen vilket får anses vara tillräckligt för att fullmäktige ska få information om de sakkunnigas granskning. system med dels en revisionsberättelse från revisorerna, dels ett granskningsintyg från de sakkunniga som bägge är ställda till fullmäktige kan skapa otydlighet kring vem som egentligen har ansvaret. Sammantaget anser regeringen att det inte bör införas ett system med självständiga granskningsintyg från de sakkunniga. Revisorerna har endast begränsade möjligheter att granska myndighets- utövning mot enskild. Skälet till att revisionen inte omfattar myndighets- utövning mot enskilda är att sådan utövning granskas av bl.a. Justitie- kanslern, och domstolarna. Det finns i dessa fall bl.a. en ordning för prövning av beslut som grundar sig på den enskildes rätt att få sin sak bedömd genom en överprövning av en annan instans. Med en utsträckt revisionsgranskning av myndighetsutövning i enskilda fall skulle risken för dubbelgranskning öka. enskild är det ofta att föredra en rättslig prövning framför en prövning av revisorer som naturligen blir mer inriktad på lämplighetsfrågor. denna bakgrund anser regeringen att revisorernas granskningsansvar inte Bakgrunden till förslaget om en ändrad budgethandläggning är att revisionens tillgång till resurser är avgörande för dess oberoende och att det skulle vara viktigt att inte något organ som står under revisionens granskning ska kunna påverka budgetens storlek. Regeringen anser att det är viktigt att beslut om revisorernas budget bereds på ett sätt som inte medför att revisionens oberoende kan ifråga- Att inrätta särskilda budgetberedningar kan enligt regeringens mening vara ett sätt att försäkra sig om att revisorernas budget bereds av ett oberoende organ. Regeringen menar dock att det bör vara en uppgift för den kommunala sektorn att ta ställning till hur beredningen av bud- geten ska ske så att den inte riskerar att ifrågasättas. Det är därför inte Prop. 2009/10:46 lämpligt att i lag reglera exakt vilken metod som ska användas. Av 9 kap. 4 § KL följer att i fråga om jäv för en revisor ska bestämmelserna i 6 kap. 25 § samma lag tillämpas. Vidare följer att en revisor som är jävig i ett ärende inte får delta eller närvara vid behand- lingen av ärendet. Bestämmelsen i 6 kap. 25 § KL reglerar jäv för för- troendevalda eller en anställd hos kommunen eller . Nuvaran- de jävsregler är således generella. har anfört att det är angeläget att utveckla ett särskilt regelverk för att hantera jävssituationer för den kommunala revisionen. Regeringen anser att underlaget för att nu ta ställning till ändrade jävsregler saknas. En eventuell översyn av jävsregler bör också enligt regeringens mening ske samlat och inte enbart för de kommunala revisorerna. Regeringens förslag: Den föreslagna ändringen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska gälla för de revisorer och revisorsersättare som valts för granskning till och med . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Promemorian har inte behandlat frågan om övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framfört några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet ska nyvalda fullmäktige välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Detta innebär att nya revisorer ska väljas 2010. Ändringen förslås träda i kraft . Det innebär att de nya förutsättningarna kommer att gälla inför att kommuner och landsting ska välja revisorer för en ny mandatperiod. Eftersom revisorernas granskning avser , fullgör revisorerna sitt uppdrag först under det femte året efter valet, sedan granskningen av det fjärde årets verksamhet har avlutats. Revisorer valda för att granska , kommer således inte att ha fullgjort sitt uppdrag förrän . Mot denna bakgrund föreslås en övergångs- bestämmelse som innebär att äldre bestämmelser ska gälla för de revisorer och revisorsersättare som valts för granskning till och med . Förslaget att ändra reglerna för valbarhet till revisor föranleder inte några ekonomiska konsekvenser. Eftersom det finns ungefär 360 full- mäktigeledamöter som är valda till revisorer måste dock kommuner och landsting rekrytera lika många nya förtroendevalda. Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för mindre företag, jämställdheten eller miljön. Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär att bestämmelserna om valbarhet för revisorer i nuvarande tredje och fjärde styckena överförs till 4 kap. 6 a §. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om revisorers valbarhet. Den nya bestämmelsen i det första stycket innebär att fullmäktige inte kan välja någon ledamot eller ersättare i den egna församlingen till revisor i respektive kommunen. Bestämmelsen hindrar emellertid inte att en ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige blir revisor i eller att en ledamot eller ersättare i landstings- fullmäktige blir revisor i en kommun inom . En fullmäktige- ledamot kan också väljas som revisor i exempelvis ett kommunalförbund där kommunen ingår. De andra och tredje styckena motsvarar tredje och fjärde styckena i tidigare 4 kap. 6 §, med den skillnaden att första punkten i det fjärde stycket har slopats, eftersom ordförande eller viceordförande redan i egenskap av ledamot eller ersättare i fullmäktige inte kommer att vara valbar. Dessutom har några ändringar av redaktionell karaktär gjorts. Sammanfattning av promemorian Oberoendet i den kommunala revisionen (Ds 2009:11) Enligt nuvarande regler är den som är redovisningsskyldig till kommunen eller inte valbar till revisor för verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller om någon när- stående är redovisningsskyldig i verksamheten. En revisor kan inte heller bli vald till ledamot eller ersättare i en nämnd, styrelse eller beredning och inte heller till ordförande eller vice ordförande i fullmäktige (4 kap. 6 § kommunallagen [1991:900] KL). I promemorian föreslås, i syfte att stärka den kommunala revisionens oberoende, att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor i samma kommun eller landsting. Vidare redogör promemorian för de tänkbara åtgärder för att stärka oberoendet i den kommunala revisionen som Statskontoret har beskrivit i sin rapport mer oberoende revision analys av tänkbara åtgärder (Statskontoret 2008:4). I rapporten presenteras dels ett antal åtgärder inom ramen för den kommunala revisionen, dels ett antal förslag på ändrat huvud- mannaansvar för revisionen. De åtgärder som presenteras är särskilda granskningsintyg, utökat granskningsmandat, ändrad budgethantering och särskilda jävsregler. De andra modeller för huvudmannaansvar som förevisas är revision i privat eller statlig regi eller en modell med huvud- mannaansvar i kommunalförbund. I promemorian läggs inte några förslag på att förändra huvud- mannaskapet för revisionen eller att genomföra några andra förändringar i regelverket vid sidan av valbarhetsreglerna. Motivet till att inte ändra huvudmannaskapet är att bevara den starka kopplingen mellan revisionen och fullmäktige, den enda folkvalda församlingen i kommunerna och landstingen. Genom att revisionen även fortsatt är ett kommunalt ansvar säkerställs en stark politisk och medborgerlig förankring som säkrar revisionens ställning. Förutom förslaget om att ändra valbarhetsreglerna föreslås inte någon ytterligare förändring av de nuvarande reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1990:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 4 kap 6 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf 6 a § av följande lydelse. Den som är anställd hos en kommun eller landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar. Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden. Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är inte valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldig- heten. Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller det inte valbar som 1.ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigeberedning, eller 2.ledamot eller ersättare i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§. Den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor i samma kommun eller landsting. Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är inte valbar som revisor för syskon eller annan närstående till Den som är vald till revisor är 1. ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigeberedning, eller 2. ledamot eller ersättare i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§. Denna lag träder i kraft . Efter remiss har yttranden över promemorian Oberoendet i den kommunala revisionen (Ds 2009:11) kommit in från , Kammarrätten i , Länsrätten i län, Justitiekanslern (), , , (), (), kommun, kommun, Bjuvs kommun, , , , kommun, , kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, , , kommun, , , , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , läns landsting, , , Västra , , Kommuner och Landsting (SKL), för revisorer och rådgivare (), Samverkan för en stark och oberoende revision (STAREV), Kommunala Yrkesrevisorer (), Nätverket för förtroendevalda revisorer i (ÖSTREV), Föreningen i (FFR) och . Därutöver har yttranden, utöver remisslistan, kommit in från läns landstings kommunrevision och kommuns kommunrevision. ombudsmän () och har uppgett att de avstår från att yttra sig. kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , , KPMG och Deloitte har inte hörts av. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , , Husmark , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 2009/10:46 Oberoendet i den kommunala revisionen