prop · GX031d31 · 2009-09-21 00:00:00 — Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet 2009/10:1 BILAGA 3 Förutsättningar, .................antaganden och framskrivningsmetoder efter 2012 Ekonomiska förutsättningar och antaganden Övergång från kortsiktig prognos till långsiktig kalkyl Framskrivning av offentlig konsumtion Framskrivning av offentliga inkomster Framskrivning av offentliga transfereringar FIMO en huvudmodell för långsiktsberäkningarna 2009/10:1 BILAGA 3 Skatte- och avgiftsbaser .......................................................................................... Makroekonomiska förutsättningar i basscenariot .............................................. Offentlig konsumtion i basscenariot................................................................... Skatter och avgifter i basscenariot ....................................................................... Offentliga transfereringar i basscenariot............................................................. Ålderspensionssystemet i basscenariot................................................................ Offentliga finanser i basscenariet......................................................................... Offentliga finanser, skillnader (basscenario) mellan denna proposition och ekonomiska vårproposition............................................................ I kapitel 10 görs en analys av den demografiska utvecklingens betydelse för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I denna bilaga görs vissa fördjupningar samt beskrivningar av hur beräkningarna genomförts. I avsnitt 1 redogörs för antaganden och framskrivningsmetoder i det s.k. basscenariot. I avsnitt 2 presenteras de beräkningsmodeller som används. I avsnitt 3 redogörs för olika hållbarhetsindikatorer. 1Förutsättningar, antaganden och framskrivningsmetoder efter 2012 Den viktigaste förutsättningen i de långsiktiga kalkylerna är befolkningsprognosen. Den har stor betydelse för såväl tillväxt som efterfrågan på offentliga tjänster och transfereringar. Utöver befolkningsprognosen görs ett antal makroekonomiska antaganden. Dessutom måste metoden preciseras för att knyta ihop den kortsiktiga makroekonomiska prognosen, för åren , med långsiktskalkylen. Val av antaganden och framskrivningsmetoder är beroende av vilken frågeställning som ska analyseras. Ett grundantagande som i flera fall görs är oförändrat beteende. Det görs inte utifrån att det ska vara det mest realistiska utan enbart för att skapa tydlighet och för att möjliggöra jämförelser med dagsläget. Den demografiska utvecklingen är hämtad från () befolkningsprognos , se tabell 2. De huvudsakliga skillnaderna i SCB:s nya huvudprognos gentemot den tidigare är att fruktsamheten är något lägre (1,82 barn per kvinna istället för 1,86), nettoimmigrationen är i genomsnitt högre (20 000 jämfört med 15 000) samt att medellivslängden för män på lång sikt är något högre. 2009/10:1 BILAGA 3 1.2Ekonomiska förutsättningar och antaganden Framskrivningen av sysselsättningen och antalet arbetade timmar sker i olika befolkningsgrupper uppdelat efter ålder, kön och födelseland. Graden av deltagande på arbetsmarknaden antas vara i respektive grupp. Detta kan tolkas som oförändrat arbetsmarknadsbeteende, då medelarbetstid, sysselsättningsgrad och arbetslöshet är konstanta. i långsiktskalkylen påverkas arbetsmarknadsutvecklingen, förutom av demografi och utbudsstimulerande politik, även av att ekonomin anpassas mot jämvikt. Sysselsättningen i offentlig sektor antas utvecklas i linje med den demografiskt betingade offentliga konsumtionen. Produktivitetsantagandet i näringslivet har sin utgångspunkt i en analys av den historiska utvecklingen. Den underliggande trendmässiga produktivitetsutvecklingen antas vara . Därefter minskar den successivt till 2030 och ligger sedan kvar på denna nivå. Korrigeringar görs från den underliggande utvecklingen på grund av att produktivitetsnivån i utgångsläget inte är i jämvikt. I ett internationellt perspektiv har den svenska produktivitetsutvecklingen varit stark . Det är rimligt att anta att den anpassas mot internationella tillväxttakter. Produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor antas vara noll från 2013.1 antas driva en penningpolitik så att inflationen ligger på . I samtliga kalkyler antas att lönekostnads- och bruttovinstandelen i näringslivet är . Detta uppnås genom att timlönerna anpassas. En högre produktivitet skapar utrymme för högre löner. 1 var produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor per definition noll i nationalräkenskaperna. Dessa principer har reviderats så att produktivitetsnivån i vissa delar av offentlig sektor kan variera över tiden. De resultat som redovisats ger endast liten vägledning och antagandet om produktivitet behålls därför tills vidare i de långsiktiga beräkningarna. 2009/10:1 BILAGA 3 Lönerna i offentlig sektor växer i takt med lönerna i privat sektor. De ekonomiska beräkningsförutsättningarna framgår av tabell 3. Antaganden för avkastning på kapital På lång sikt antas de genomsnittliga inkomst- och utgiftsräntorna vara desamma i samtliga sektorer i ekonomin. Den antagna nominella räntesatsen är . Med en inflation på är realräntan därmed . av långsiktskalkylen sker en gradvis anpassning till det långsiktiga ränteantagandet. Förutom räntebärande tillgångar finns även icke räntebärande tillgångar. Avkastningen på dessa tillgångar består av aktieutdelningar och värdeförändring. kastningen till , vilket är densamma som för räntebärande tillgångar. Det är troligt att det även på lång sikt förekommer skillnader mellan inlånings- och utlåningsräntor och att det finns skillnader mellan sektorer. Det är även troligt att avkastningen på icke räntebärande tillgångar är högre än för räntebärande på lång sikt. Antagandet för avkastningen på finansiellt kapital är dock till för att förenkla och för att undvika att fokus i analysen flyttas från centrala frågor till frågor kring skulddynamiken. De reformer som regeringen har beslutat om i denna och tidigare propositioner antas ha fått fullt genomslag på arbetsmarknaden . Sysselsättning och BNP ökar betydligt mer 20122017 än den långsiktiga trenden. Det beror bl. a på att resursläget normaliseras från en låg nivå. Även återstående effekter av tidigare genomförda reformer bidrar till att förbättra utvecklingen. I makroprognosen för åren 20092012 bedöms det svaga konjunkturläget medföra att sysselsättningen är lägre än normalt 2012. bedöms resursutnyttjandet på arbetsmarknaden ha normaliserats då faktisk sysselsättning närmar sig potentiell sysselsättning den nivå på sysselsättningen som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans. Sysselsättningen 2017 är dock lägre än om krisen inte inträffat. Det beror bl.a. på att den höga arbetslösheten biter sig fast . En annan bidragande orsak är att äldre som riskerar arbetslöshet tenderar att lämna arbetsmarkanden permanent via avtalspension eller andra försäkringssystem. Sysselsättningen antas återgå till ett långsiktigt normalt läge . 1.4Framskrivning av offentlig konsumtion Beräkningen av offentlig konsumtion bygger på ålders- och könsfördelade kostnader för olika 1.3Övergång från kortsiktig prognos till ändamål såsom skola, vård och omsorg. Bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet grundar sig på en prognos och en långsiktig framskrivning. görs en makroprognos som inkluderar en bedömning av resursutnyttjandet och konjunkturläget. I de mer långsiktiga bedömningarna för åren 2017 och framåt ingår inga konjunkturcykler och på lång sikt antas resursutnyttjandet vara normalt. I makroprognosen bedöms resursutnyttjandet vara fortsatt lågt 2012 och även ha fortsatta konsekvenser för ekonomin framöver. För att sammanfoga den kortsiktiga prognosen med den långsiktiga framskrivningen antas därför att ekonomin anpassas från ett läge med lågt resursutnyttjande till ett läge med normalt resursutnyttjande . utgiftsområden skrivs fram i takt med den demografiska utvecklingen. Det innebär t.ex. att en 70-årig kvinna realt sett tilldelas lika mycket offentliga tjänster 2090 som 2012. Detta kan ses som ett uttryck för oförändrad standard i offentlig service. I en personalintensiv verksamhet som barnomsorg, skulle det kunna tolkas som oförändrad personaltäthet. Priset på offentlig konsumtion har en utveckling som inledningsvis är något svagare än lönerna, men starkare än konsumentprisindex (KPI) och utvecklingen av BNP. Orsaken är att konsumtionen till viss del består av varor. På skrivs priset fram med lönerna. I beräkningarna antas att produktivitetsutvecklingen i all offentlig verksamhet är noll. I tabell 4 presenteras den offentliga konsumtionen uppdelad på verksamheter. 2009/10:1 BILAGA 3 1.5Framskrivning av offentliga inkomster förutsätter därmed att vissa reformer genomförs itakt med att ekonomin växer. Vid beräkning av de offentliga inkomsterna är de implicita skattekvoterna konstanta framöver. Metoden har valts för att avspegla oförändrade skatteregler. Den aggregerade skattekvoten varierar om skattebaserna utvecklas på annat sätt än BNP. I tabell 5 redovisas den offentliga sektorns skatter och avgifter som andel av BNP och som andel av respektive skattebas (implicit skattesats) samt skattebasens andel av BNP. I tabell 1 anges skatternas och avgifternas respektive bas. En mindre del av kostnaderna för välfärdstjänsterna finansieras genom brukaravgifter som exempelvis barnomsorgsavgifter. I beräkningarna antas att dessa avgifter ökar i takt med KPI. Det innebär att inkomsterna från avgifterna ökar långsammare än kostnaderna. Tabell 1 Skatte- och avgiftsbaser Nyttjandegraden av vissa transfereringar påverkas av konjunkturläget och de anpassas i kalkylen till normalnivåer eftersom ingen konjunktur förekommer under långsiktsåren. Den offentliga sektorns transfereringsutgifter som andel av BNP framgår av tabell 6. Beräkningen av pensionsutgifterna bygger på den demografiska utvecklingen, de ekonomiska förutsättningarna samt gällande regelverk. Genomsnittlig pensionsålder antas i basscenariot vara och . I tabell 7 redovisas ålderspensionssystemets inkomster och utgifter samt dess finansiella ställning. 1Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2Inklusive löneberoende indirekta skatter. 1.6Framskrivning av offentliga transfereringar Transfereringarna skrivs fram med relevanta makrovariabler och befolkningsutvecklingen. För en stor del av de offentliga transfereringarna finns ett regelverk som automatiskt höjer utgifterna i takt med löneutvecklingen. Det gäller för pensioner som räknas upp med inkomstindex, och delvis även för transfereringar som ersätter inkomstbortfall, t.ex. ersättningar inom sjuk- och föräldraförsäkringen. Transfereringar som saknar en automatisk standardsäkring antas i långsiktskalkylen öka i takt med lönerna. En sådan standardsäkring motverkar den urholkning av transfereringarna som skulle ske om kalkylen enbart byggde på strikt oförändrade regler. Till de långsiktiga projektionerna används fyra olika modeller. I tre förmodeller, AMOD, CMOD och SESIM, görs beräkningar på mycket detaljerad nivå. Den demografiska utvecklingen har stor betydelse i dessa. Resultaten från förmodellerna används sedan i en huvudmodell, FIMO, där den slutgiltiga beräkningen görs. I den första förmodellen, AMOD, beräknas utvecklingen på arbetsmarknaden med hjälp av data från Arbetskraftsundersökningen (). Deltagandet på arbetsmarknaden varierar över livscykeln, mellan kön och mellan personer med olika födelseland. Modellen bygger på arbetsmarknadsstatistik för personer i åldrarna uppdelad på män och kvinnor med olika födelseland i ettårsklasser. Det finns fyra olika födelseområden: , utom , utom och utanför . Det gör att det finns totalt 480 (=60*2*4) olika grupper. För respektive grupp beräknas olika kvoter som t.ex. sysselsättningsgrad, arbetskrafts- 2009/10:1 BILAGA 3 deltagande och medelarbetstid. I basscenariot antas dessa kvoter vara konstanta från ett visst år. Det kan tolkas som att arbetsmarknadsbeteendet är oförändrat. Dessa kvoter och befolkningsprognosen används sedan för att skriva fram olika arbetsmarknadsvariabler. De olika kvoterna kan ändras för att t.ex. beskriva en förändring i beteendet och ligga till grund för olika arbetsmarknadsscenarier. I den andra förmodellen, CMOD, beräknas utvecklingen av offentlig konsumtion uppdelat på staten, primärkommunerna och landstingen. Ålders- och könsfördelade kostnader samt nyttjandegrader hämtas års Inkomstfördelningsundersökning (HEK) för ett antal olika verksamhetsområden som barnomsorg, utbildning, vård, äldreomsorg och handikapp. I modellen skrivs den offentliga konsumtionen fram med den demografiska utvecklingen samt med kostnader och nyttjandegrader. Detta görs för samtliga verksamhetsområden, uppdelat per ålder och kön. Konsumtionen av tjänster som inte är åldersspecifik skrivs fram med den totala befolkningen. Den sista förmodellen, SESIM, används för att beräkna pensionsutgifterna. Som grund till denna modell behövs ett antal ekonomiska förutsättningar som t.ex. BNP, sysselsättning, inkomstindex och KPI. Dessa förutsättningar genereras i FIMO, vilket innebär att modellerna måste köras parallellt. Se för en detaljerad beskrivning. 2.4FIMO en huvudmodell för långsiktsberäkningarna I huvudmodellen, FIMO, görs den slutliga beräkningen. FIMO är en beräkningsmodell som bygger på nationalräkenskapsdata och består av sju sektorer: stat, primärkommun, landsting, pensionssystem, hushåll, företag och utlandssektorn. I modellen finns offentliga utgifter och inkomster relativt detaljerat fördelat på staten, primärkommuner, landsting och ålderspensionssystemet. Modellen innehåller även ekonomiska variabler såsom BNP uppdelat på dess komponenter i försörjningsbalansen, sysselsättning, arbetslöshet, arbetade timmar, löner, priser, räntor osv. Modellen är ett slutet system i den meningen att en inkomst i en sektor alltid motsvaras av en utgift i en annan. Därigenom garanteras exempelvis att sparandet i staten, kommunsektorn och pensionssystemet summerar till den offentliga sektorns sparande, och att sparandet i de inhemska sektorerna summerar till sparandet gentemot utlandet, dvs. Ekvationerna i FIMO utgörs av förenklade beskrivningar av regler för skatter och transfereringar. Varje inkomst eller utgift sätts i relation till en ekonomisk bas såsom t.ex. KPI, BNP, lönesumma, arbetslöshet eller ränta. Det vanligaste är att den relation som råder ligger fast framöver, vilket kan tolkas som oförändrade regler. Om reglerna ska ändras måste dessa relationer eller kvoter förändras. Vissa av dessa relationer är inte i jämvikt 2012 och anpassas därför successivt till normalnivåer. Därefter är de oförändrade. Vid bedömningen av den finanspolitiska hållbarheten kan flera olika hållbarhetsmått användas. De olika indikatorerna har olika fördelar och kompletterar varandra. I avsnittet nedan beskrivs S2-indikatorn, NPS-indikatorn och skuldkvoten. Ett sätt att mäta de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet är genom att beräkna hur mycket medel som måste skjutas till budgeten för att finanserna ska balansera på lång sikt. S2 mäter skillnaden mellan å ena sidan den offentliga sektorns nettoskuld plus alla framtida diskonterade utgifter och å andra sidan den offentliga sektorns alla framtida diskonterade intäkter. S2 mäts som andel av BNP. Ett negativt värde på hållbarhetsindikatorn S2 anger att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara och att det dessutom finns utrymme för budgetförsvagningar. Ett positivt värde på S2 innebär det omvända, dvs. att en permanent budgetförstärkning motsvarande indikatorns värde måste genomföras för att de offentliga finanserna ska bli hållbara. Hållbarhetsindikatorn S2 definieras på följande sätt: (1+ r)t b -t0 permanent budgetförstärkning som andel av nettoskuld som andel av BNP primärt finansiellt sparande som andel förändring av justerat primärt finansiellt sparande relativt startåret, dvs. rdiskonteringsfaktorn, dvs. skillnaden mellan nominell ränta och nominell BNP-tillväxt Den första komponenten beskriver skuldsituationen och den budgetmässiga situationen i utgångsläget. Den andra och tredje komponenten relaterar till den framtida utvecklingen av kostnader och intäkter, som tar sig uttryck i ett förändrat justerat primärt finansiellt sparande.2 I FIMO görs beräkningar fram . Den andra komponenten avser perioden och den tredje komponenten tiden efter. NPS-indikatorn (nödvändigt primärt sparande) beräknas med hjälp av S2-indikatorn. NPS- indikatorn anger det primära sparandet som i genomsnitt krävs , för att 2009/10:1 BILAGA 3 vara konsistent med en långsiktigt hållbar finanspolitik. NPS-indikatorn anger nivån på det primära sparandet som krävs , medan S2-indikatorn anger förändringen i det primära sparandet som behövs samtliga år för att uppnå hållbarhet. Exempelvis uppgår det primära sparandet i basscenariot till av BNP i genomsnitt . En långsiktigt hållbar finanspolitik kräver dock en budgetförstärkning motsvarande av BNP enligt S2-indikatorn. NPS- indikatorn kan således beräknas till av BNP (dvs. 0,6 plus 0,7). Som EU-medlem har förbundit sig att följa Stabilitets- och tillväxtpaktens regler för de offentliga finanserna. En av de mest centrala reglerna i pakten är att den s.k. Maastrichtskulden inte får överstiga av BNP. Även om de offentliga finanserna bedöms vara långsiktigt hållbara är den nivå som skulden stabiliseras på således ett viktig mått i sig. Maastrichtskulden beräknas utifrån bruttoskulden. I denna proposition används nettoskulden. Orsaken till detta är att den offentliga sektorn i , till skillnad från situationen i många andra länder, har betydande tillgångar. 2 I det justerade primära finansiella sparandet har poster, som påverkar skuldstocken men inte det finansiell sparandet, dragits av från det primära finansiella sparandet. Som exempel kan nämnas inleverans. 2009/10:1 BILAGA 3 Tabell 2 Demografiska antaganden Tabell 3 Makroekonomiska förutsättningar i basscenariot Befolkning, 16-64 år1 -0,1 Arbetskraftsdeltagande, 16-64 år5 -2,0 -0,1 Sysselsatta, 16-64 år -3,4 -0,1 -1,5 -0,0 BNP, fasta priser -0,0 Sysselsättningsgrad, 16-64 år Öppen arbetslöshet, 16-64 år5 ILO-arbetslöshet, 16-64 år 2Näringslivet inklusive hushållens ideella organisationer. 3Utbetald timlön bland anställda. 5Gammal definition, dvs. de heltidsstuderande som sökt arbete ingår inte. Källor: och egna beräkningar. Tabell 4 Offentlig konsumtion i basscenariot Siffrorna för de olika användningsområdena är en demografisk framskrivning. Övrig verksamhet är beräknad som en residual av total och de olika användningsområdena. Källor: och egna beräkningar. 2009/10:1 BILAGA 3 Tabell 5 Skatter och avgifter i basscenariot Hushållens direkta skatter och avgifter Implicit skattesats för direkta skatter Skattebasen för direkta skatter som andel av BNP Implicit skattesats för avgifter Skattebasen för avgifter som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP 1 Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2 Inklusive löneberoende indirekta skatter. Källor: och egna beräkningar. Tabell 6 Offentliga transfereringar i basscenariot Anm,: Ålderdom = ålderspension, efterlevandepension, statliga och kommunala avtalspensioner samt bostadstillägg till pensionärer, = sjuk- och arbetsskadeförsäkring, sjuk- och aktivitetsersättning samt assistansersättning, Barn/studier = barnbidrag, föräldraförsäkring, underhållsstöd och studiebidrag, Arbetsmarknad = ersättning vid arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning samt lönegaranti. Källor: och egna beräkningar. 2009/10:1 BILAGA 3 Tabell 7 Ålderspensionssystemet i basscenariot Räntor, utdelningar m,m, -0,4 Finansiella tillgångar, netto Källor: och egna beräkningar Tabell 8 Offentliga finanser i basscenariet -4,2 -0,1 -0,9 -1,1 -3,4 -7,8 -19,3 -25,0 -27,5 -11,3 -17,3 -21,0 -11,9 -15,1 -26,7 -33,6 -44,6 -51,4 -65,0 1 Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper. Källor: och egna beräkningar. 2009/10:1 BILAGA 3 Tabell 9 Offentliga finanser, skillnader (basscenario) mellan denna proposition och ekonomiska vårproposition -0,1 -0,5 -0,1 -0,3 -0,4 -0,4 -0,1 -0,3 -0,2 -0,3 -0,4 -0,4 -0,0 -0,1 -0,1 -0,8 -0,5 -0,7 -0,7 -0,5 -0,2 -0,6 -0,1 -0,4 -0,5 -0,5 -0,5 -0,3 -0,2 -0,1 -0,2 -0,2 -0,0 -0,1 -0,0 -0,0 -0,0 -0,0 -0,0 -0,0 -0,0 -0,2 -0,0 -0,9 -2,3 -8,2 -13,4 -18,0 -21,3 -25,3 -0,8 -2,8 -8,9 -14,1 -18,8 -22,2 -26,1 -0,0 -3,9 -6,7 -14,1 -21,6 -28,6 -33,7 -39,0 1 Konsoliderad bruttoskuld minus pensionssystemets tillgångar av statspapper. Källor: och egna beräkningar.