prop · GX0320 · 2009-10-01 00:00:00 — Om koncentrationen av länsstyrelsernas verksamhet leder till minskad regional närvaro, ansåg vi att detta kan vara en större nackdel för små företag än stora, men att möjligheterna att erbjuda en god tillgänglighet över landet ökar med stöd av modern teknik. Dessa bedömningar kvarstår. Brottslighet och brottsförebyggande arbete Vi bedömde att våra förslag i delbetänkandet hade betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. I den mån ett mer samlat ansvar innebär att myndighets- och tillsynsverksamheten kan stärkas inom t.ex. yrkestrafikområdet och kontrollen av fordon på väg, bedömdes detta ha betydelse för att minska brottsligheten och förebygga brott. Detta ansåg vi kunde gälla såväl lagöverträdelser i trafiken och 2009/10:20 Bilaga 3 100 transportverksamheterna som andra typer av brottslighet, som upptäcks i samband med trafikkontroller m.m. Bedömningarna från delbetänkandet kvarstår. Förslaget om hur utökade kontroller av kör- och vilotider ska organiseras och om uppbyggnaden av ett riskvärderingssystem som avser nyttotrafiken på väg innebär en ytterligare effektivisering av det brottsförebyggande arbetet. Rättsväsendet En konsekvens av våra förslag är hur domstolarnas ärendemängd påverkas av överklaganden av olika beslut som fattas av Transportinspektionen. Vi beräknar att det för länsrätternas del totalt tillkommer omkring 100 ärenden och att det i övrigt blir en omfördelning av cirka 70 ärenden från en länsrätt till övriga länsrätter. Detta påverkar dock knappast domstolarnas arbetssituation eller medför en sådan belastning att det motiverar ökade anslag. Förslagen i övrigt torde inte påverka domstolarnas arbetssituation. Jämställdhet och integration Vi bedömde i delbetänkandet att våra förslag inte skulle få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Denna bedömning ändras inte av de förslag som läggs fram. 2009/10:20 Bilaga 4 101 Sammanfattning av rapporten och avgiftssystem för Transportstyrelsens verksamhet Bakgrund Transportstyrelsen och dess verksamhet Transportstyrelsen inrättas . Verksamheten ska omfatta i huvudsak all normgivning, tillståndsgivning och tillsyn inom transportsektorn. Styrelsen ska också vara registerhållningsmyndighet samt svara för vissa stabsuppgifter under regeringen. Transportstyrelsen ska särskilt ansvara för frågor om krav på infrastruktur , fordon, fartyg och luftfartyg, om krav på infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer, trafikföretag och förare, om rätt att organisera och utföra trafik, om nyttjande av infrastruktur, anläggningar och service, om marknads- och konkurrensvillkor samt om villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster. kommer finansieringen av Transportstyrelsens verksamhet att ske enligt samma principer som tillämpas för de verksamheter som förs över från i första hand Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen, och till mindre del övriga delar av samt . Uppdraget Utredningen fick i tilläggsdirektiv (2008:45) i uppdrag att lämna förslag till ny finansieringsform m.m. som ska gälla . Uppdraget innebär att precisera och presentera vilka principer som ska styra valet av finansieringsform, vilka verksamheter som ska finansieras med avgifter fr. o m , tillhörande författningsändringar. Utgångspunkten ska enligt direktivet vara att Transportstyrelsen huvudsakligen finansieras med avgifter. Finansieringen av verksamheten inom dagens inspektionsverksamheter De finansieringsprinciper som tillämpas för finansieringen av verksamheten inom dagens inspektionsmyndigheter är präglade av den organisatoriska knytning som verksamheten har haft till i första hand statens infrastrukturförvaltning. verksamhet inom områdena tillstånd och tillsyn finansieras med avgifter om de avser prestationer som tydligt riktar sig mot enskilda 2009/10:20 Bilaga 4 102 individer eller företag eller andra väldefinierade avnämare. Även registerhållningen finansieras med avgifter. Däremot anslagsfinansieras all normgivning, verksamhet som innebär prövning av beslut och s.k. kollektiva prestationer inom tillsynsverksamheten. Det gäller även den kontrollverksamhet som på vägsidan utförs av Polisen men inom de andra sektorerna av inspektionsmyndigheterna. Även stödjande verksamhet som omvärldsanalys m.m. anslagsfinansieras. Inom länsstyrelserna är all verksamhet inom tillsyn, körkortsingripanden och villkorsärenden anslagsfinansierad. Inom järnvägen kom all föreskriftsverksamhet, tillståndsgivning och tillsyn som bedrivits inom SJ att bli anslagsfinansierad när den överfördes till /och senare Järnvägsstyrelsen. När Luftfartsstyrelsen bildades kom reglerings- och tillsynsverksamheten att drivas vidare under samma finansiella förutsättningar som tidigare inom . Det är alltså endast tillstånds- och tillsynsverksamhet som är tydligt definierad i förhållande till individ eller företag som debiteras som direkta avgifter. Övrig verksamhet finansieras i huvudsak via en s.k. myndighetsavgift. Finansieringen av verksamhet sker på likartat sätt via direktdebiterade avgifter och den s.k. farledsavgiften. Den legala grunden för debiteringen av avgifterna regleras i regel i lag och särskilda förordningar per sakområde. I några fall kan dock grunden för debiteringen av avgifterna anses vara otillfredsställande. Det gäller inte minst de allmänfinansierande avgifterna inom luft- och sjöfartssektorn som täcker kostnader för allt från normgivning till kollektiva prestationer inom tillsynen. Legala utgångspunkter Det går inte att dra någon definitiv gräns mellan begreppen skatt och avgift. Redan i förarbetena till regeringsformen framhöll man att gränsen är flytande. I förarbetena sägs emellertid att skillnaden mellan skatt och avgift är att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan det med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även s.k. kollektiva motprestationer godtas inom ramen för avgiftsbegreppet. Den praktiska betydelsen av gränsdragningen mellan skatt och belastande avgift inskränker sig till de situationer då överväger att delegera beslutskompetensen till regeringen (eller kommun). får således inte delegera beslut om skatter. Valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen. Socialavgifter t.ex. är skatter trots benämningen. Tre alternativ Prop. 2009/10:20 Bilaga 4 103 Vi har formulerat tre alternativ för den framtida finansieringsmodellen. Förslagen grundas på de överväganden som gjorts med utgångspunkt från de legala förutsättningarna, från de förhållanden som vi anser bör råda inom transportsektorn med hänsyn till verksamhetens art och slutligen också med beaktande av de tidigare ställningstaganden som statsmakterna gjort i anslutning till finansiering av normerings-, tillstånds-, tillsyns- och registerverksamhet inom transportsektorn. Alternativ 1 I detta alternativ ska i princip all den verksamhet som Transportstyrelsen bedriver finansieras med avgifter. Alternativet rymmer bedömningen i medvetande om att tyngdpunkten och argumentationen i gränsdragningen mellan skatt och avgift kan variera att det således finns möjligheter från legala utgångspunkter att hitta former för nödvändiga avgifter. Alternativ 2 I detta alternativ avgiftsfinansieras all tillstånds- och tillsynsverksamhet samt registerhållning. Däremot anslagsfinansieras normgivning, prövning av beslut som fattats av annan myndighet, prövning av tvist i avtalsliknande situationer och andra särskilt angivna ändamål såsom utövande av sektorsansvar och andra stabsuppgifter under regeringen. Alternativ 3 I detta alternativ avgiftsfinansieras endast tillståndsverksamheten, tillsyn med tydligt definierade motprestationer som riktar sig mot ett företag eller en individ samt registerhållning. All annan tillsynsverksamhet samt myndighetsuppgifter som normgivning, utövande av stabsuppgifter m.m. anslagsfinansieras. Alternativ 1 motsvarar det som tillämpas inom luftfarts- och sjöfartssektorn. Alternativ 3 överensstämmer i stort sett med det som tillämpas inom vägsektorn. Förslag I första hand föreslår vi finansiering enligt alternativ 1, dvs. att Transportsstyrelsen ska vara avgiftsfinansierad i fråga om all verksamhet. Vidare föreslås att verksamheten nettoredovisas, dvs. att intäkter och kostnader redovisas utanför statsbudgeten. Transportstyrelsen bör alltså ha rätt att disponera intäkterna i verksamheten och styrelsen bör också efter regeringens bemyndigande få bestämma om avgiftskonstruktion och besluta om avgiftsnivå. I andra hand föreslås en finansiering enligt alternativ 2. En finansiering enligt alternativ 3 bör inte tillämpas. Oavsett finansieringsform (anslag eller avgifter) ska det tydligt anges vad finansieringskällan får användas till. Skälen för förslaget Prop. 2009/10:20 Bilaga 4 104 Vår utgångspunkt är att ett och samma alternativ ska gälla för samtliga trafikslagsgrenar inom Transportstyrelsen. Vi anser inte att det finns hållbara skäl för tillämpning av skilda finansieringsprinciper för de olika trafikslagen. Att kretsen av berörda inom vägsektorn i tillstånds- och tillsynsverksamheten tangerar hela skattekollektivet i större utsträckning än för de andra trafikslagen brukar ibland lyftas fram som ett argument för skattefinansiering. Vi anser dock att detta snarare speglar en grad- än artskillnad och att det inte bör påverka finansieringsprincipen. Genomgången av de legala utgångspunkterna ger en viss tyngd åt uppfattningen att en finansiering enligt alternativ 1 kommer i konflikt med vad som normgivningsmässigt ryms i begreppet avgift. Mot detta måste dock ställas den nuvarande realiteten att luft- och sjöfartsverksamheten fullt ut finansieras via avgifter och att således, om än inte i de detaljerade former som föreslås, godkänt en sådan finansiering. Även i övrigt finns exempel på myndighetsfinansiering där avgiftsbegreppet givits en i sammanhanget vidsträckt innebörd. Vår uppfattning är att en finansieringsmodell i enlighet med vad som gäller inom luft- och sjöfartsområdet har faktiska fördelar framför de övriga alternativen. Av det skälet, och då vi inte vill utesluta möjligheten att utsträcka den tillämpade modellen även till de övriga verksamheter som kommer att ingå i Transportstyrelsen, föreslås således i första hand alternativ 1. Generella ställningstaganden i fråga om beslut om avgifter och i redovisningsfrågorna Det finns enligt vår uppfattning goda grunder för den praxis som utvecklats inom transportsektorn vad gäller nettoredovisning mot statsbudgeten . Transportnäringen måste kunna lita på att tillsyns- och annan verksamhet snabbt och smidigt kan anpassas till den efterfrågan som råder på marknaden. Krav på nya eller förnyade tillstånd eller svårigheter att få lagstadgad tillsyn utförd kan annars bli ett hinder för att bedriva näringsverksamheten. Vi anser därför att principen om nettoredovisning av avgifterna, dvs. att myndigheten får behålla avgifterna istället för att inleverera dem till inkomsttitel på statsbudgeten, ska bejakas. Årliga finansiella ramar i form av anslag på statsbudgeten för finansieringen av verksamheten riskerar att bli en hämsko vid en nödvändig anpassning av verksamhetsvolymen. Vi ställer oss alltså tveksamma till de försök till uppstramning och återgång till bruttoredovisningsprincip som bland annat gett uttryck för. Vårt ställningstagande ska inte ses som uttryck för att vi underskattar behovet av styrning från statsmakternas sida vad avser verksamhetens inriktning. Myndigheten ska alltså inte utan att underställa regeringen och detta för prövning ändra inriktning och ambitionsnivåer så att kostnaderna stiger för tillsynsobjekten. Rätten att disponera intäkterna direkt i verksamheten bör därför kombineras med utvecklade former för Prop. 2009/10:20 Bilaga 4 105 regeringens och styrning vid sidan av den finansiella anslagsstyrningen. I myndighetens mandat bör också ingå att besluta om avgiftskonstruktion och avgiftsnivå för olika delar av verksamheten. Det bör kombineras med tillräckliga insyns- och kontrollåtgärder från regeringen och med stöd av deras kontrollorgan för verksamhets- och finansiell styrning som och (). Även internrevisionen bör ges en roll i dessa hänseenden. Nämnas bör också den kontroll som mellanstatliga organ inom transportbranschen har såväl i att diktera verksamhetsinriktning och finansieringsvillkor som i att utöva kontroll eller revision av verksamheten. Särskilt om alternativ 3 Alternativ 3 avstyrks. Skälet är det ökade inslaget av riskbaserad tillsyn som är under utveckling och som anses vara till gagn för effektiviteten i tillsynsverksamheten och därmed i slutänden berörda avnämare. Det är inte motiverat att dessa, förutom effektivitetsvinsterna, dessutom helt skulle avlastas kostnader för tillsynsverksamheten vid övergång från periodiskt reglerad till riskbaserad tillsyn. Författningsförslagen I författningsförslagen redovisas den reglering i lag som bedöms nödvändig för alternativ 1. Det är fråga dels om att i lag få heltäckande avgiftsbemyndiganden för myndighetens verksamhet inom områdena tillsyn, tillståndsgivning och registrering, dels om stöd i lag för avgiftsuttag rörande annan verksamhet. Det senare mynnar ut i ett förslag till lag om vissa avgifter inom Transportstyrelsens verksamhetsområde. Det förslaget har således betydelse enbart för alternativ 1. De övriga författningsförslagen som handlar om nya avgiftsbemyndiganden eller förstärkning av befintliga bemyndiganden ingår naturligtvis i alternativ 1 men är i grunden motiverade av alternativ 2. Även om alternativ 3 skulle väljas slutligt behöver ett flertal lagar ändras i linje med våra förslag. 2009/10:20 Bilaga 5 106 Sammanfattning av för sund konkurrenskraft och ökad trafiksäkerhet inom nyttotrafiken på väg Inledning har fått i uppdrag av regeringen att i samråd med utreda hur kör- och vilotidsreglerna för gods- och persontransporter på väg efterlevs. I uppdraget ingår också att lämna förslag till hur kontrollen av nyttotrafiken på väg kan förbättras och effektiviseras, vilka resurser som kommer att behövas och hur kontrollerna ska finansieras. Förslagens relation till EG-rätten ska också redovisas. Det har blivit allt tydligare att nuvarande kontrollsystem måste förändras. Systemet har byggts upp successivt i olika delar . Delarna fungerar i stort sett tillfredsställande var för sig, men helhetssyn saknas. startade , och tillsammans ett utvecklingsarbete med mål att se över hela kontrollsystemet för nyttotrafiken. Under arbetet anslöt också länsstyrelserna till projektet. Regeringsuppdraget har genomförts inom ramen för detta projekt, men fokus har legat på kontroll av kör- och vilotider. Kontrollsystemets övergripande syfte är att säkerställa att de för näringsliv så viktiga vägtransporterna genomförs trafiksäkert och enligt sunda konkurrensvillkor. Systemet ska också säkerställa att de som utför transporterna har en god arbetsmiljö. Det är mycket angeläget att systemet för kontroller av nyttotrafiken på väg byggs upp utifrån ett helhetsperspektiv, så att de resurser som finns används så effektivt som möjligt. är efterlevnaden av regler låg och risken att bli upptäckt är liten. Utredningen föreslår därför en rad förändringar som ska leda till rättvisa konkurrensvillkor och ökad trafiksäkerhet inom nyttotrafiken på väg. Nedan sammanfattas endast de förslag som har betydelse för föreslagna ändringar i lagen (2001:558) om vägtrafikregister. Ansvar för kontrollverksamheten Grundläggande i utredningens förslag är att Transportstyrelsen, som bildas , ska ha det övergripande ansvaret för kontrollverksamheten i landet. Transportstyrelsen ansvarar också för att en gemensam kontrollstrategi tas fram för berörda kontrollmyndigheter och att den uppdateras . I förslaget fördelas ansvaret för det praktiska kontrollarbetet enligt nedan. En utgångspunkt har varit att den årliga kontrollbesiktningen, som ansvarar för, blir konkurrensutsatt. Utredningen föreslår följande fördelning av ansvaret: ? Polisen ansvarar för kontrollverksamheten på väg. Transportstyrelsen svarar för tillståndsgivning och tillsyn av den yrkesmässiga trafiken. 2009/10:20 Bilaga 5 107 ? Transportstyrelsen ges ett övergripande och normgivande ansvar för fordonskontrollerna i hall på en avreglerad marknad. Genomförandet sker av ackrediterade kontrollorgan. ? Transportstyrelsen svarar för kontrollen av kör- och vilotider hos företag. ? Transportstyrelsen tar ansvar för samverkan mellan flera kontrollerade myndigheter från olika samhällssektorer, där samordning av kontroller hos transportföretag krävs. Verksamheten inom Transportstyrelsens ansvarsområde, och framförallt kontrollen av kör- och vilotider hos företagen, föreslås bli finansierad genom avgifter, medan kontrollverksamhet hos övriga myndigheter även fortsättningsvis kommer att anslagsfinansieras. Riskvärdering av företag för kontrollverksamheten är begränsade. Därför är det viktigt att använda dem där de gör bäst nytta. Genom att prioritera kontroll av företag som har låg regelefterlevnad ökar möjligheterna att förbättra trafiksäkerhet och konkurrensvillkor. Utredningen föreslår därför att ett utökat riskvärderingssystem införs som bygger på information om företagen från olika register. Transportstyrelsen ansvarar för detta system. Bland annat bör funktioner införas i vägtrafikregistret som gör det möjligt att identifiera och koppla samman företag och deras fordon i nyttotrafik. Anmälningsplikt föreslås för företagens tunga lastbilar, släp och bussar som brukas i nyttotrafik. De årliga kostnaderna för riskvärderingssystem och registerföring beräknas bli . De företag som har höga poäng i riskvärderingssystemet kommer att kontrolleras ofta, medan företag som följer lagar och regler kontrolleras i begränsad omfattning. Riskvärderingssystem finns i flera länder i EU och det finns krav på att det ska införas i alla medlemsstater. Riskvärderingssystemet är ett exempel på samarbete mellan olika myndigheter som leder till en effektivare kontrollverksamhet. Ett annat exempel är de samordnade myndighetskontroller som föreslås bli genomförda över hela landet. Kontrollerna baseras på information från bland annat riskvärderingssystemet och de ska göras på företag inom nyttotrafiken . I kontrollerna granskas exempelvis om företagen har betalat skatter och avgifter och om de följer kör- och vilotidsreglerna. Vid utarbetandet av förslagen har avstämning gjorts med utredaren för Transportstyrelsen och hänsyn har tagits till utredningen om konkurrensutsättning. En utgångspunkt för förslagen har varit att en ny myndighet, Transportstyrelsen, bildas inom transportsektorn i landet . Transportstyrelsen får ansvar för normgivning och tillsyn inom bland annat yrkestrafikområdet. En annan utgångspunkt för förslagen har varit att marknaden för periodisk kontrollbesiktning av fordon i hall öppnas för fler aktörer än . Om dessa förändringar inte kommer till stånd kvarstår 2009/10:20 Bilaga 5 108 verksamhetsbehovet och kostnaderna. De beräknade resurserna måste då tillföras dagens ansvariga myndigheter. 2009/10:20 Bilaga 6 109 Huvudbetänkandets lagförslag (de nu aktuella) Förslag till lag om ändring i lagen (1972:435) om överlastavgift Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:435) om överlastavgift1 dels att i 8 d § ordet i olika böjningsformer ska bytas ut mot Transportinspektionen i motsvarande form, dels att 8 och 11 §§ ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 §2 I fråga om ett motordrivet fordon, som är registrerat här i landet, eller en släpvagn, som dras av ett sådant fordon, påförs överlastavgift genom beslut av i det län där den i vägtrafikregistret antecknade ägaren av det motordrivna fordonet har sin adress enligt registret. I fråga om andra fordon påförs avgiften av i . Överlastavgift påförs av Transportinspektionen. Överlastavgift får nedsättas eller efterges om särskilda omständligheter föreligger. Detta får ske såväl i samband med prövning av ärendet om påföring av överlastavgift som efter särskild ansökan hos . Överlastavgift får nedsättas Överlastavgift får nedsättas eller efterges om särskilda omständigheter föreligger. Detta får ske såväl i samband med prövning av ärendet om påföring av överlastavgift som efter särskild ansökan hos Transportinspektionen. 11 §3 beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat sägs i fjärde stycket. Skrivelsen med överklagandet skall ha kommit in till från den dag då klaganden fick del av beslutet. Transportinspektionens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat sägs i femte stycket. Skrivelsen med överklagandet ska ha kommit in till Transportinspektionen från den dag då klaganden fick del av beslutet. 1 Senaste lydelse av 8 d § 2004:1083. 2 Senaste lydelse 2001:560. 3 Senaste lydelse 2004:1083. 2009/10:20 Bilaga 6 110 Om någon har överklagat ett beslut, får även någon annan som haft rätt att överklaga beslutet ge in ett överklagande, trots att den för honom gällande tiden för överklagande gått ut. Ett sådant överklagande skall ges in från utgången av den tid inom vilken det första överklagandet skulle ha gjorts. Återkallas eller förfaller det första överklagandet av någon annan anledning, förfaller också det . Om någon har överklagat ett beslut, får även någon annan som haft rätt att överklaga beslutet ge in ett överklagande, trots att den för honom gällande tiden för överklagande gått ut. Ett sådant överklagande ska ges in från utgången av den tid inom vilken det första överklagandet skulle ha gjorts. Återkallas eller förfaller det första överklagandet av någon annan anledning, förfaller också det . Ett beslut som rör ett motordrivet fordon som är registrerat här i landet, eller en släpvagn som dras av ett sådant fordon, överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ägaren till det motordrivna fordonet har sin adress enligt vägtrafikregistret. I fråga om andra fordon överklagas beslutet till den länsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. beslut enligt 8 d § får inte överklagas. Transportinspektionens beslut enligt 8 d § får inte överklagas. En polismans beslut enligt 8 a och 8 b §§ får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . Vid tillämpning av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska Transportinspektionen vara den enskildes motpart. 2009/10:20 Bilaga 6 111 Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1998:488) Härigenom föreskrivs i fråga om körkortslagen (1998:488)1 dels att 10 kap. 4 § ska upphöra att gälla, dels att i 4 kap. 8 §, 5 kap. 15 §, 7 kap. 5, 6, 8 och 9 §§, 9 kap. 3 § samt 10 kap. 1 och 2 §§ ordet i olika böjningsformer ska bytas ut mot Transportinspektionen i motsvarande form, dels att 7 kap. 2 och 8 kap. 3 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 2 §2 prövar ärenden om medgivande enligt 2 kap. 11 § andra stycket, om förlängd giltighet enligt 3 kap. 12 § samt ärenden enligt 3 kap. 3 §, 13 § första stycket 5 och andra stycket. prövar även frågor som avses i 3 kap. 16 § 1. prövar också ärenden om godkännande av handledare, förhandsbesked, villkor för innehav av körkortstillstånd och körkort utom i sådana fall som anges i 3 § andra stycket, körkortstillstånd, körkortsingripande och giltighet eller utbyte av ett utländskt körkort. Transportinspektionen prövar ärenden om 1. medgivande enligt 2 kap. 11 § andra stycket, 2. förlängd giltighet enligt 3 kap. 12 §, 3. godkännande av handledare, 4. förhandsbesked, 5. villkor för innehav av körkortstillstånd och körkort, 6. körkortstillstånd, 7. körkortsingripande, 8. giltighet eller utbyte av utländskt körkort. Transportinspektionen prövar också ärenden enligt 1. 3 kap. 3 §, 2. 3 kap. 13 § första stycket 1 och 5 samt andra stycket, 3. 3 kap. 16 § 1. Transportinspektionen beslutar om utfärdande av körkort.