prop · GX0335 · 2009-12-15 00:00:00 — I fråga om förslaget till lag om ändring i lagen om motorfordons avgas- rening och motorbränslen har Lagrådet bl.a. framfört att även återkall- andeförfaranden bör omfattas av den föreslagna straffbestämmelsen för att fullt ut uppfylla EU-förordningarnas krav på införande av sanktioner. Regeringen har följt Lagrådets förslag i denna del. Vissa redaktionella ändringar har också gjorts. Lagrådet har vidare föreslagit att 2 §, som in- nehåller en mängd definitioner av termer och uttryck som används i lagen, bör delas upp på så sätt att beteckningarna för de aktuella EU-för- ordningarna och termen ramdirektiv tas upp i en egen paragraf för att markera skillnaden mellan termer och begrepp. Det kan ha flera fördelar att dela upp definitionsparagrafen i en paragraf som förklarar vissa av de termer och uttryck som förekommer i lagen och en annan paragraf som Det pågår dock en översyn av avgaslagstiftningen som i ett kommande lagstiftningsärende sannolikt kommer att leda till ett för- Prop. 2009/10:35 slag till en ny lag som ersätter den nuvarande lagen om avgasrening och Regeringen ser därför inget behov av att redan nu dela upp definitionerna i olika paragrafer. trädde Lissabonfördraget om ändring i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i kraft (prop. 2007/08:168, bet. 2008/09:UU8, rskr 2008/ 09:64, SFS 2008:1095 och 2009:1110). Genom Lissabonfördraget har Europeiska unionen uttryckligen tilldelats status som juridisk person och ersatt och efterträtt Europeiska gemenskapen i denna egenskap. I svenska lagar bör därför uttrycket Europeiska gemenskapen ersättas med Euro- peiska unionen. Lagförslagen har justerats i enlighet med detta. 4 Bakgrund och gällande rätt En ny EU-förordning om avfallstransporter, dvs. och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall, har ersatt och upphävt rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, , s. 1, Celex 31993R0259). Enligt artikel 50.1 i den nya EU-förordningen ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för att förordningen ska följas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I 29 kap. 8 § första stycket 13 finns en straffbestämmelse om brott mot förordning (EEG) nr 259/93. Straffbestämmelsen är utfor- mad som en generell kriminalisering av överträdelser mot en rad uppräk- nade artiklar i den numera upphävda EU-förordningen. Försöksbrott är inte kriminaliserat. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . En straffbestämmelse kopplad till nationella krav på tillstånd för yrkes- mässig transport av avfall finns i 29 kap. 4 § första stycket 1 n. Även i denna straffbestämmelse är straffskalan böter eller fängelse i högst . Den nuvarande svenska avgaslagstiftningen bygger nästan uteslutande på olika EU-direktiv. Systemet är i korthet uppbyggt så, att ett motorfordon eller en komponent till ett motorfordon ska erhålla ett s.k. typgodkän- nande från en ansvarig myndighet för att fordonet eller komponenten ska få släppas ut på marknaden och tas i bruk. Genom typgodkännandeför- farandet intygar tillverkaren att fordonet eller komponenten uppfyller gällande krav när det gäller utsläpp m.m. I likhet med hur det ser ut på fordonsområdet är lagharmoniseringen på avgasområdet mycket långtgående. I grunden finns två s.k. ramdirektiv, rådets direktiv /156/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT L 42, 23.2.1970, s. 1, Celex 31970L0156) och och rådets direktiv /24/EG av om typgodkännande av två- och trehjuliga motorfordon och om upphävande av rådets direktiv /61/EEG (EGT L 124, , s. 1, Celex 32002L0024). Direktiv /156/EEG har ersatts av ett nytt ram- direktiv, och rådets direktiv /46/EG av om fastställande av en ram för godkännande av motor- fordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (EUT L 263, 9.10.2007, s. 1, Celex 32007L0046). Till ramdirektiven finns ett stort antal s.k. särdirektiv och ändringsdirektiv som successivt har skärpt de krav som ställs på fordon och komponenter. Ett av de tidiga särdirek- tiven, direktiv /220/EEG, innehåller avgaskrav för lätta bilar. Även till det direktivet finns ett antal ändringsdirektiv i vilka avgaskraven succes- sivt har skärpts. Direktivet upphävs av och rådets förordning (EG) nr 715/2007. EU-lagstiftningsarbetet på avgasområdet genomgår således nu en för- ändring på så sätt att förfarandet med att anta detaljerade direktiv som medlemsstaterna har att genomföra i sin nationella lagstiftning ersätts med antagande av EU-förordningar som är direkt tillämpliga i medlems- staterna. I de två EU-förordningar som behandlas i denna proposition krävs att medlemsstaterna inför sanktioner för vissa närmare angivna överträdelser av förordningarnas bestämmelser. och rådets förordning (EG) nr 715/2007 och rådets förordning (EG) nr 715/2007 innehåller detaljerade tekniska krav för typgodkännande av lätta bilar och nyttofor- don och ersätter ett stort antal direktiv på området. En tillverkare ska kunna visa att alla av denne tillverkade nya fordon som säljs, registreras eller tas i bruk inom Europeiska unionen är typgod- kända. Detsamma gäller alla nya ersättande utsläppsbegränsande anord- ningar för vilka typgodkännande krävs. I tillverkarens skyldigheter ingår enligt artikel 4 i förordningen att gällande gränsvärden för utsläpp res- pekteras. I detta ligger också ett s.k. hållbarhetskrav med innebörden att ett fordons avgasrenande utrustning ska fungera under fordonets hela normala livslängd och vid normal användning. Enligt artikel 5 i förordningen ska det vara förbjudet att använda mani- pulationsanordningar som försämrar effekten hos system för kontroll av utsläpp, under förutsättning att anordningen inte är nödvändig för att skydda motorn mot skador eller olyckor, för att kunna starta motorn eller anordningen i huvudsak omfattas av provningsförfarande för kontroll av utsläpp. Enligt artikel 6 i förordningen är en tillverkare skyldig att utan dröjs- mål ge oberoende aktörer obegränsad tillgång till information om repara- tion och underhåll av fordon. Sådan information ska finnas i standardise- rat format och vara lättillgänglig på Internet. servicehandböcker, tekniska manualer, kopplingsscheman, utbildnings- material m.m. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa en effektiv konkurrens på marknaden för tjänster som avser information och under- håll av fordon. Tillverkaren får enligt artikel 7 ta ut en rimlig avgift för att tillhandahålla information. Artiklarna 8 och 9 riktar sig inte till medlemsstaterna eller aktörerna utan till kommissionen, medan artiklarna 10 och 11 anger vilka krav som ställs för typgodkännanden. Enligt artikel 12 får medlemsstaterna besluta om ekonomiska drivkrafter för att främja miljövänlig teknik. Enligt artikel 13 i förordningen ska medlemsstaterna fastställa sanktio- ner för tillverkarna vid överträdelse av vissa av förordningens bestäm- melser. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräck- ande. Överträdelser som ska medföra sanktioner är lämnande av oriktiga uppgifter i samband med godkännandeförfarande eller förfarande inför återtagande från marknaden , förfalskning av testresultat, undanhållande av uppgifter som skulle kunna leda till återtagande från marknaden eller återkallande av ett typgodkännande, användning av manipulationsan- ordningar samt vägran att bereda tillgång till information om reparation och underhåll av fordon. och rådets förordning (EG) nr 595/2009 och rådets förordning (EG) nr 595/2009 innehåller motsvarande krav för typgodkännande avseende tunga fordon. Även en- ligt denna förordning ska medlemsstaterna fastställa sanktioner för över- trädelser av förordningens bestämmelser. Förutom sanktioner för samma typ av överträdelser som gäller enligt förordning (EG) nr 715/2007 anges i artikel 11 att även manipulering av system för begränsning av kväve- dioxidutsläpp ska föranleda en sanktion liksom att använda ett fordon utan förbrukningsbart reagens. Det senare innebär att ett ämne (exempel- vis urea) tillsätts i avgasreningsprocessen i syfte att begränsa utsläpp av kvävedioxid. Fordon ska vara konstruerade på så sätt att motorn tappar kraft om fordonet körs utan nödvändigt reagens, men dessa kontrollsys- tem går att manipulera. Straff för otillåten avfallstransport Regeringens förslag: För otillåten avfallstransport döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § om krav på tillstånd för yrkesmässig transport av avfall liksom den som bryter mot och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall genom att transportera, exportera, importera eller blanda avfall under transport i strid med de krav som ställs i förordningen. Paragrafen innehåller 15 punkter. Den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 4 § om straff för brott mot föreskrifter som re- geringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § om krav på tillstånd för yrkesmässig transport av avfall placeras i den nya straffbestäm- melsen om otillåten avfallstransport (punkt 1). överträdelser av bestämmelser i och rådets förord- ning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall. ser av krav på förhandsanmälan och godkännande för avfallstrans- porter inom EU (punkt 2), överträdelser av förbud mot export av av- fall för bortskaffande (punkt 3), överträdelser av krav på godkännande av export av avfall för bortskaffande (punkt 4), överträdelser av för- bud mot export av avfall för återvinning (punkt 5), överträdelser av förbud, krav på skriftlig förhandsanmälan eller annat kontrollförfar- ande vid export av avfall för återvinning (punkt 6), överträdelser av krav på godkännande för export av avfall för återvinning (punkt 7), överträdelser av krav på att export av avfall ska vara avsett för bort- skaffande eller återvinning i en anläggning där omhändertagandet sker enligt de bestämmelser som gäller i mottagarlandet (punkt 8), överträ- delser av förbud mot export av avfall för bortskaffande i ett utomeuro- peiskt land eller territorium (punkt 9), överträdelser av förbud mot im- port av avfall för bortskaffande (punkt 10), överträdelser av krav på godkännande för import av avfall för bortskaffande (punkt 11), över- trädelser av förbud mot import av avfall för återvinning (punkt 12), överträdelser av krav på godkännande för import av avfall för åter- (punkt 13), överträdelser av krav på förhandsanmälan och godkännande vid import av avfall från ett utomeuropeiskt land eller territorium (punkt 14) samt överträdelser av förbud mot att blanda av- fall under transport (punkt 15). För försök till brott döms till ansvar enligt 23 kap. , om försöket avser brott mot bestämmelserna om exportförbud eller be- stämmelserna om krav på förprövning vid avfallstransporter från EU (punkterna 39). förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot den föreslagna avgränsningen av det straffbara området för överträdelser av den nya EU- förordningen om avfallstransporter. , , och Kom- Prop. 2009/10:35 muner och Landsting har tillstyrkt förslag att krimi- nalisera även försök till brott mot EU-förordningen. har avstyrkt förslaget i den delen. Skälen för regeringens förslag och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall har ersatt den tidigare EU-förord- ningen om avfallstransporter (rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Brott mot vissa uppräknade artik- lar i den tidigare EU-förordningen straffsanktioneras ge- nom en bestämmelse i 29 kap. 8 § 13 . Den nya förordningen innehåller detaljerade bestämmelser om hur av- fallstransporter inom, till och från Europeiska unionen ska gå till. Enligt artikel 50.1 i den nya förordningen ska medlemsstaterna fastställa be- stämmelser om sanktioner för att säkerställa att förordningen följs. Sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. EU är part i den s.k. , dvs. konventionen om kont- roll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av farligt avfall av . Såväl den tidigare som den nya EU-förordningen genomför bestämmelser i unionen. Det grundläggande syftet bakom regelverket är att transporter av farligt avfall ska begränsas till ett minimum och ske på ett sätt som säkerställer en hög skyddsnivå för miljön och för människors hälsa. Det är också vik- tigt att avfallstransporter noga övervakas och kontrolleras så att avfallet inte dumpas i länder där avfallslagstiftningen eller kontrollen över avfal- let är bristfällig. Illegala avfallstransporter till utvecklingsländer är ett stort problem och det är därför angeläget att regelverken följs. Enligt gällande rätt är alla gärningar som innebär att någon transpor- terar avfall i strid med den tidigare EU-förordningen kriminaliserade. Även vissa mindre allvarliga överträdelser straffsanktioneras. I likhet med anser regeringen att endast överträdelser av mer allvarlig karaktär bör vara kriminaliserade. Mindre allvarliga överträdel- ser kan i stället ofta beivras med miljösanktionsavgift. Detta ligger väl i linje med EU-förordningens krav att sanktionerna ska vara effektiva och proportionella. Överträdelser av EU-förordningens krav på anmälan till och godkännande från samtliga berörda behöriga myndigheter Som huvudregel i EU-förordningen om avfallstransporter gäller att den som avser att genomföra eller låta genomföra en avfallstransport ska an- mäla detta till den behöriga myndigheten och i vissa fall invänta myndig- hetens godkännande innan transporten genomförs. För avfallstransporter inom EU och Efta framgår detta av artiklarna 4 och 9.6. Motivet är att den behöriga myndigheten i varje land som omfattas av transporten på förhand genom granskning och godkännande av en anmä- lan ska kunna ta ställning till om det är miljömässigt godtagbart att avfal- let exporteras, importeras eller transiteras. kravet på godkännande av avfallstransporter är centrala delar i regelver- Prop. 2009/10:35 ket och syftar till att styra och kontrollera flödet av avfall. mäla en avfallstransport och invänta godkännande förfelar det syftet. Därför bör överträdelser av dessa bestämmelser i om- fattas av svenska straffbestämmelser. Överträdelser av EU-förordningens bestämmelser om förbud mot viss export och import samt förfaranderegler för export och import av avfall I den nya EU-förordningen finns detaljerade bestämmelser dels om för- bud mot export och import av avfall, dels bestämmelser som anger under vilka förutsättningar export och import av avfall får ske. Syftet med bestämmelserna är framför allt att undvika att farligt avfall exporteras till utvecklingsländer där kontrollen av avfallet i princip är obefintlig och avfallet riskerar att medföra allvarliga miljö- och hälso- problem. Enligt närhetsprincipen bör EU-länderna själva ta hand om det avfall som uppkommer här. Exportförbuden avser de avfallsströmmar där medlemsstaterna inte har några godtagbara garantier för att avfallet kan omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt i mottagarländerna. Gär- ningar som strider mot rena import- och exportförbud och krav på till- stånd för vissa sorters import och export bör därför vara kriminaliserade. Överträdelser av EU-förordningens bestämmelser om att avfallstransporter ska ske till kontrollerade återvinnings- och bortskaffningsanläggningar För viss avfallsexport ställs det i EU-förordningen krav på att avfallet ska vara avsett för bortskaffande eller återvinning i en anläggning där bort- skaffande- eller återvinningsverksamheten bedrivs i enlighet med de reg- ler som gäller i mottagarlandet eller har tillstånd att bedriva verksamhe- ten i det landet. Detta gäller vid avfallsexport till för bort- skaffande, vid export av s.k. grönt avfall (avfall som inte klassas som far- ligt avfall) och vid export avfall som inte omfattas av det s.k. OECD- beslutet. OECD-beslutet är ett beslut av och utveckling, , om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall som är avsett för återvinning. Beslutet fattas av som är högsta beslutande organ. Innebörden av bestämmelserna är att den som skickar avfallet har en skyldighet att försäkra sig om att den anläggning som tar emot avfallet verkligen har de tillstånd som krävs enligt nationell lagstiftning för att bearbeta avfallet. Som exempel kan nämnas export av elektronikskrot till länder i och där vissa stater har stora svårigheter att kont- rollera att återvinningsanläggningarna följer nationella bestämmelser. Det är angeläget att också överträdelser av dessa bestämmelser i förordningen kriminaliseras. Brott mot EU-förordningens förbud mot blandning av avfall efter påbörjad transport Enligt den nya EU-förordningen får inte avfall som specificerats i en an- mälan blandas med annat avfall från det att transporten påbörjats fram till dess avfallet har tagits emot i en anläggning för återvinning eller bort- Prop. 2009/10:35 skaffande. Anmälningsförfarandet bygger på att en mycket noggrann specificering görs av det avfall som transporteras. För att myndigheterna ska kunna ha kontroll över avfallstransporterna är det viktigt att det avfall som trans- porteras verkligen är det avfall som omfattas av anmälan. Blandning av avfall under transport utan att det kommer till mottagningsanläggningens kännedom kan också innebära miljö- och hälsomässiga risker vid återvin- ning eller bortskaffande beroende på förändringar av avfallets egenska- per. Därför bör även brott mot förbudet mot blandning av avfall efter påbörjad transport vara kriminaliserat. Andra överträdelser av EU-förordningen Det finns flera andra förfaranden i EU-förordningen som en avfallstrans- portör kan bryta mot, exempelvis informationsplikt och hantering av an- mälningsdokument och intyg. Överträdelser av sådana administrativa be- stämmelser bör kunna beivras med andra sanktioner än straff, t.ex. med miljösanktionsavgifter eller med hjälp av tillsynsåtgärder. Försök till brott mot vissa av EU-förordningens bestämmelser har föreslagit att även försök till otillåten avfallstrans- port ska vara straffbart. Som skäl för en kriminalisering har anförts bl.a. de operativa problem för svenska polis- och tullmyndigheter som hör samman med att brottet fullbordas först när den aktuella transporten läm- nat svenskt territorium. En olaglig transport från landet kan visserligen stoppas på svenskt territorium, men då har inget brott hunnit begås. Ett brott anses fullbordat när samtliga rekvisit i en straffbestämmelse är uppfyllda. I fråga om de gärningar där en kriminalisering av försök till otillåten avfallstransport är aktuell är en förutsättning för att fullbordat brott ska anses föreligga som huvudregel att landgränsen har passerats på avfallstransportens väg till en destination utanför EU eller till något av de länder som närmare anges i den artikel i som är tillämplig i den aktuella situationen. Här kan det dock finnas anledning göra jämförelser med smuggling där fullbordanspunktens placering visat sig vara svår att precisera på ett generellt heltäckande sätt. Beroende på hur brottet utförts har det kommit till fullbordan . Exempelvis har man vid smuggling via fartyg ansett att det för fullbordat brott räcker att en vara kommit ut i fri rörelse för att smugglingsbrott ska anses begånget. En kriminalisering av försök till brott kan få en avskräckande effekt på den som planerar att genomföra en olaglig avfallstransport. Exempelvis kan en miljöinspektör som upptäcker en oanmäld avfallstransport direkt anmäla verksamhetsutövaren eller en transport stoppas innan den lämnar landet. Syftet med EU-förordningens bestämmelser kan jämföras med syftet med förbud mot dumpning där förbudet straffsanktio- neras redan på försöksstadiet. Det är också relevant att jämföra förhållan- dena kring otillåtna gränsöverskridande avfallstransporter med lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Enligt den är försök till smuggling Straffvärdet för otillåten avfallstransport är högt. Betydelsen av att uppkomsten av farligt avfall minskar, att avfall tas om hand och behand- las nära den plats där avfallet uppkommit och av att de gränsöverskrid- ande transporterna av avfall minskas till ett minimum är mycket stor. De miljö- och hälsomässiga riskerna med att avfall hanteras utanför samhäl- lets kontroll och på ett sätt som inte är godtagbart från miljösynpunkt är också stora. Det är av grundläggande betydelse för samhället att skapa ett system som innebär effektiv kontroll över transporter med avfall. Illegal avfallsexport utgör ett stort problem, inte minst genom att avfall dumpas i länder utan fungerande avfallsreglering. Förordningen om transport av avfall skapar förutsättningar för miljöanpassade avfallstrans- porter men för att få genomslag måste sanktionerna för överträdelser vara effektiva och anpassade till överträdelsernas allvar. En kriminalisering av gränsöverskridande avfallstransporter i strid mot EU-förordningens bestämmelser syftar till att motverka förfaranden som kan orsaka påtaglig skada eller fara för sådan skada på människors hälsa och miljön. Samma syfte gör sig gällande i förhållande till kriminaliser- ing av försök till brott mot exportförbud och mot bestämmelser om för- prövning av avfallsexport. Eftersom det i många fall är omöjligt att in- gripa mot fullbordat brott måste försök till sådan otillåten avfallstransport tas på stort allvar. Dessa gärningar utgör allvarlig brottslighet som sam- hället inte på ett effektivt sätt kan möta på något annat sätt än genom straffsanktioner. Av brottslighet i (Rapport 2005:2b, s. 27 f.) framgår bl.a. att det finns ett antal grupperingar som har som sin huvudaktivitet att exportera begagnade bilar till och . Förutom att bilarna i sig kan ut- göra farligt avfall förekommer det också att de kan vara fyllda med annat som också utgör farligt avfall, exempelvis kasserade däck, elektronik och kylskåp. Det finns också information om annan utförsel av farligt avfall i form av kasserade kylmöbler och elektroniskt avfall. Kylmöbler innehål- ler ämnen som, om de hanteras på ett oriktigt sätt, medför negativ påver- kan på ozonskiktet och kasserad elektronik innehåller en rad farliga äm- nen som är skadliga för miljö och hälsa. Rapporten visar att brottslig aktivitet relaterad till gränsöverskridande avfallstransporter är ett aktuellt, allvarligt och angeläget samhälls- och miljöproblem. Genom underhandsuppgifter från polis- och åklagarmyndigheter står det klart att det finns stora problem med brottsbekämpningen avseende otillåten avfallsexport. Eftersom lagföring kräver fullbor- dat brott kan en transport inte stoppas exempelvis när en misstänkt con- tainer är på väg att lyftas ombord på en båt som ska lämna . I stäl- let får svenska myndigheter förlita sig på att andra länder kan sätta stopp för den brottsliga hanteringen. När en tillsynsmyndighet upptäcker av- fallstransporter som uppenbarligen är på väg att lämna landet får den kontakta det land dit transporten ska gå och försöka få det landets myn- digheter att ingripa. Från svenska myndigheters sida kan man sedan en- bart ägna sig åt ärenden om återtagande av avfallet. Detta är naturligtvis en otillfredsställande ordning. Utan en kriminalisering av försöksgärn- ingar försvåras samhällets möjligheter att ingripa mot allvarlig brottslig- het som i många fall till sin karaktär är omfattande och organiserad. Frå- gan bör också ses i ljuset av att man från polisiärt håll menar att en ten- dens för framtiden är att miljöbrottsligheten blir grövre, gränsöverskrid- ande och i allt högre grad organiserad.