prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Det civila samhällets aktörer agerar utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till medlemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten. Sammanslutningarnas och aktörernas huvudsakliga syfte är i stället allmännytta eller medlemsnytta, ofta både och. Syftet kan därmed beskrivas som huvudsakligen ideellt. Att en organisation har ett ideellt syfte utesluter naturligtvis inte att den har avlönad personal. Inom det civila samhället finns alla typer av ideella föreningar, som utgör den vanliga formen för de svenska folkrörelserna och intresse- organisationerna, liksom för många religiösa sammanslutningar. De registrerade trossamfunden räknas också som en del av det civila sam- hället. Vidare räknas samfällighetsföreningarna dit. Förutom ideella föreningar och registrerade trossamfund omfattar begreppet civilsamhälle också sådana stiftelser som inte är statliga och som inte kontrolleras av ett företag eller har som ändamål att främja en enskild familj eller släkt. Vidare omfattas den s.k. nykooperationen, medan andra former av kooperativ och ekonomiska föreningar som huvudregel inte ingår. Nykooperationen domineras av små, lokalt för- ankrade ekonomiska föreningar som har tydliga inslag av ideella insatser. Nykooperationen har sällan kommersialiserat sin verksamhet på det sätt som den stora och etablerade kooperationen har (se vidare nedan). När kooperationen beskrivs i propositionen som en del av det civila samhället avses endast kooperativ som inte delar ut vinst till medlemmarna utan som i stället sätter in vinsten i verksamheten. Med andra ord måste frågan om ett visst kooperativ tillhör det civila samhället avgöras från fall till fall, även om nykooperationen vanligen ingår. När inget annat sägs omfattas inte de politiska partierna i begreppet civilsamhälle såsom det används här, även om partierna och deras anslutna organisationer kan betraktas som folkrörelser och i regel har associationsformen ideell förening. Förståelsen av begreppet civil- samhälle bygger på att det är skilt från staten och den offentliga sektorn. Eftersom de politiska partierna kan inneha regerings- makten skulle förståelsen av begreppet civilsamhälle bli oklar om de politiska partierna inkluderades. Dessutom omfattas de politiska partierna av andra system för bl.a. statligt stöd än andra organisationer. Det bör dock observeras att statistik om det civila samhällets organisationer vanligen även omfattar de politiska partierna, eftersom dessa är organi- serade som ideella föreningar. Det civila samhällets avgränsning mot marknaden aktualiserar ytterligare en associationsform, nämligen aktiebolag med särskild vinst- utdelningsbegränsning. Denna aktiebolagsform infördes som en form som kan användas för aktiebolag som har ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. Denna typ av aktiebolag, av vilka det ännu endast finns ett fåtal, räknas här in i begreppet det civila samhället. Uttrycket ideell sektor, som användes i utkastet till proposition (se avsnitt 2), används ofta i en betydelse som motsvarar den beskrivning som gjorts ovan av begreppet civilsamhälle. Den uttryckliga betoningen på det ideella syftet gör dock att många sammanslutningar som bedriver ekonomisk verksamhet utan att för den skulle dela ut vinst, såsom nykooperationen, själva föredrar att inte använda detta begrepp. Detta gör att delar av det civila samhället uppfattar termerna ideell sektor och det därmed sammanhängande uttrycket ideella organisationer som exkluderande. anses också uttrycket ideell sektor tydligare än begreppet civilsamhälle betona de formaliserade organisationerna och samman- slutningarna. Det civila samhället omfattar, vid sidan av formaliserade organisationer, även verksamheter och andra fenomen, såsom nätverk, upprop och oorganiserat frivilligt arbete. I propositionen används också uttrycket social ekonomi. Begreppet behandlas närmare i avsnitt 8 om det civila samhällets entreprenörskap. Här kan i korthet sägas att med social ekonomi avses vanligen organiserad ekonomisk verksamhet som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Sådan verksamhet bedrivs i första hand i föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser och kooperativ. Verksamheterna har allmännytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft. Närmare om det civila samhällets aktörer De olika associationsformer som räknas in i det civila samhället har nämnts ovan, och deras närmare innebörd förklaras i avsnitt 3.2. Utöver dessa finns ett antal mer informella kategorier och begrepp som ofta används om olika sammanslutningar och aktörer inom det civila samhället. Bland dessa aktörer bör först folkrörelserna nämnas, eftersom begreppet folkrörelse har dominerat utvecklingen och politiken på området, såsom beskrivits i avsnitt 5.1 (se även avsnitt 5.3 nedan om folkrörelsepolitiken). I betänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66) påpekas att det pågått en diskussion om folkrörelsebegreppet och vad som kännetecknar det och att det inte finns någon vedertagen definition. En tidigare utredning, (SOU 2000:1), ringade dock in vad som kan ses som den vanliga förståelsen. menade att de organisationer som vanligen avses är de stora och väletablerade organisationer som finns på olika nivåer i samhället, såväl på riksplanet som lokalt och regionalt. Enligt är folkrörelserna vidare hierarkiskt uppbyggda och konstruerade enligt den representativa demokratins princip om en medlem, en röst. Dessutom är de i regel varaktiga och har en samhällsförändrande ambition. Utöver dessa karaktärsdrag kan tilläggas att folkrörelserna oftast har den juridiska formen av en ideell förening. Efter att ha gjort denna beskrivning av förklaring kommer fram till att det är omöjligt att en gång för alla slå fast vad som är en folkrörelse. Utredningen föreslår därför ett folkrörelsebegrepp som innefattar både de klassiska folk- rörelserna, såsom frikyrko-, nykterhets-, idrotts- och folkbildnings- rörelserna, och de nya rörelserna, t.ex. sociala rörelser, som ofta har en lösare formell struktur än de traditionella folkrörelserna. I denna proposition avses dock med begreppet folkrörelse främst de klassiska folkrörelserna. Ett annat centralt begrepp är det civila samhällets organisationer eller organisationer inom det civila samhället. Detta begrepp används i propositionen som ett samlingsnamn på associationerna inom det civila samhället. Med det civila samhällets organisationer avses här alla organi- sationer som är organiserade utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Civilsamhällets organisationer har också inslag av idealitet, dvs. bidrag i form av gåvor eller ideellt arbete från privatpersoner. Detta utesluter inte att de har anställda. Att organisationerna inte är vinstdrivande innebär att deras syfte inte är att skapa vinst och att de använder eventuellt överskott i verksamheten i stället för att dela ut den till medlemmar eller ägare. Det civila samhällets organisationer är också självstyrande i den meningen att de kan kontrollera den egna verksamheten och att de t.ex. inte har en styrelse med representanter för den offentliga sektorn som agerar inom ramen för sin tjänsteutövning. Organisationerna inom det civila samhället är oftast ideella föreningar (som t.ex. de klassiska folkrörelserna), registrerade trossamfund, stiftelser, nykooperativ eller aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Organisationerna och aktörerna inom det civila samhället har varierande former och intressen. Att en aktör verkar inom det civila samhället säger i sig väldigt lite om vilket syfte den har. Idéburna organisationer är ett begrepp som blivit vanligt . Begreppet har bl.a. använts i samband med regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrations- området (avsnitt 7.2). Med idéburen organisation menas organisationer inom det civila samhället samt även den kooperativa rörelsen. De idé- burna organisationerna har någon form av oegennyttigt uppdrag utan att vara statliga eller kommunala. Begreppet är något bredare än Prop. 2009/10:55 civilsamhällets organisationer, såsom den sistnämnda termen används i De idéburna organisationerna kan vara vinstdrivande, men vinsten är inte det enda eller dominerande syftet. De idéburna organisationerna är självstyrande, har ofta inslag av idealitet och bedrivs i regel med en ideologisk medvetenhet. Vidare används termer som anknyter till olika juridiska associations- former. Associationsformernas karaktär och regelverket om dem har beskrivits i avsnitt 3.2. Med sociala rörelser förstås rörelser som skapas för att protestera för eller emot en viss samhällsutveckling. De kan vara organiserade på olika sätt, men saknar ofta en juridisk associationsform för att i stället vara mer informellt sammansatta, t.ex. i form av ett nätverk eller ett upprop. I den sociala ekonomin ingår också den verksamhet som bedrivs av de sociala företagen. Med sociala företag avses i propositionen sådana före- tag som bedriver näringsverksamhet i syfte att integrera människor som har svårt att komma in i samhälle och arbetsliv, som skapar delaktighet för medarbetarna, som har ingen eller begränsad vinstutdelning och som är fristående från den offentliga sektorn. I har de sociala företagen huvudsakligen vuxit fram som sociala arbetskooperativ. De ägs oftast av en organisation inom det civila samhället. De sociala företagen behandlas också i avsnitt 8. 5.3.1Folkrörelsepolitikens inrättande och mål Genom denna proposition formuleras den generella folkrörelsepolitiken i ett sammanhang och ges den nya beteckningen politiken för det civila samhället. Avsikten är att ta ett helhetsgrepp på området samt att ange mål och inriktning för den framtida politiken för det civila samhället. En politik för folkrörelser har funnits inom olika verksamhetsområden, såsom idrott, kultur, frivillig försvarsverksamhet och jämställdhetspolitik, men folkrörelsepolitiken som ett eget politikområde i statsbudgeten inrättades först genom budget- propositionen 2001 (prop. 2000/01:1). Då fastställdes också folkrörelse- politikens mål, att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Folkrörelse- politiken inrättades i syfte att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida vad gäller relationer till folkrörelser och föreningsliv av olika slag samt villkor och förutsättningar för deras verksamhet. Bakgrunden var att regeringen konstaterade att folkrörelsefrågor ingick som en del av ett stort antal andra politikområden, t.ex. miljöpolitiken, folkhälso- politiken och kulturpolitiken, där bl.a. stöd lämnades för organisationer inom respektive område. Regeringen angav att den genom en aktiv folk- rörelsepolitik ville bidra till att stärka den sociala ekonomin i samhället och till att utveckla, fördjupa och bredda demokratin. består folkrörelsepolitiken av två delar. För det första ingår den generella folkrörelsepolitiken, som omfattar frågor som är gemen- samma för alla typer av folkrörelser och organisationer inom det civila Den generella folkrörelsepolitiken innefattar regeringens och dess förvaltningsmyndigheters dialog och samverkan med föreningslivet samt frågor om statistik, forskning och övrig kunskapsbildning om folkrörelser och föreningslivet i övrigt. Den generella folkrörelse- politiken omfattar vidare anslagen för stöd till allmänna samlingslokaler, kvinnoorganisationer och friluftsorganisationer. Vidare utgör idrotts- politiken ett specifikt område inom folkrörelsepolitiken. Idrottspolitiken inrymmer verksamheter som främjar idrott och motion och som bidrar till en förbättrad folkhälsa. För det andra bedrivs en sektorsorienterad folkrörelsepolitik inom t.ex. handikappolitiken, ungdomspolitiken, kulturpolitiken och miljöpolitiken. Inom dessa områden hanteras frågor som mer specifikt rör de orga- nisationer som verkar inom respektive område, t.ex. bidrag för de organi- sationer som verkar där. I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) utvecklades regeringens syn på folkrörelsernas roll och betydelse för demokratin mot bakgrund av folkrörelsepolitikens inrättande 2001. Regeringen framhöll att medborgarsammanslutningar i högre grad skulle involveras i den politiska processen. Vikten av ett medborgerligt del- tagande mellan valen, bl.a. inom ramen för föreningslivet, betonades. Regeringen framhöll att medborgarsammanslutningar, såsom folkrörelser och föreningar, har en viktig roll när det gäller att utveckla, fördjupa och bredda demokratin i bl.a. följande avseenden: -Medborgarsammanslutningar kan vara en mobiliserande kraft i samhället. -Sammanslutningar som kanaliserar särskilda intressen kan fungera som en motvikt till offentlig maktutövning. -Genom medborgarsammanslutningarna har medborgarna ytterligare möjlighet att göra sin röst hörd. -Om sammanslutningarna ges bättre möjligheter att delta i den politiska processen kan de också ge makt åt underrepresenterade grupper i samhället, vilket kan bidra till att bekämpa utanförskap. Enligt demokratipropositionen besitter medborgarsammanslutningarna erfarenheter och kompetens som är ovärderliga för den representativa demokratin. En bred dialog och samverkan med sådana sammanslut- ningar är därför av stor betydelse. Det betonades att små, nya och okonventionella, ibland löst organiserade, sammanslutningar också måste beredas tillfälle att delta. Sådana sammanslutningar kan ge komplette- rande information om nya behov i samhället och hur dessa kan tillgodoses. Användande av deras kompetens kan stimulera fler människor till deltagande. I denna proposition behandlas den generella folkrörelsepolitiken, alltså gemensamma och sektorsövergripande frågor som rör alla typer av folkrörelser, ideella föreningar och andra organisationer inom det civila samhället. 5.3.2Tidigare översyner av folkrörelsepolitiken Att folkrörelsepolitiken inrättades som politikområde 2001 betyder inte att det inte fanns folkrörelsepolitik . rörelserna , , arbetarrörelsen och Prop. 2009/10:55 något senare kvinnorörelsen hade en central betydelse för framväxten och utformningen av den svenska demokratin, såsom beskrivits ovan (avsnitt 5.1). Politiken har följaktligen länge förhållit sig till folkrörelserna och till föreningslivet i stort. Flera översyner har genom- förts, vilka redovisas översiktligt nedan. Därefter följer en beskrivning av den senast genomförda översynen, vilken utförde och redovisade i betänkandet Rörelser i tiden (SOU 2007:66). Regeringen beslutade att ge en utredning i uppdrag att lägga fram förslag som skulle underlätta och undanröja hinder för ett ökat ansvarstagande för föreningar avseende verksamhet som helt eller delvis sköttes av kommuner och landsting, t.ex. barnomsorg, äldreomsorg och rehabilitering och fritidsgårdar (dir. 1985:5). Utredningen, som tog namnet , fick genom tilläggsdirektiv (1987:14) även i uppdrag att göra en översyn av statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna. lämnade be- tänkandet Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33) samt även Mål och resultat (SOU 1988:39), där förslag om förändrade regler för bidrag till barn- och ungdomsorganisationer lades fram. I huvudbetänkandet Ju mer vi är tillsammans konstaterades inlednings- vis att har så många varit med i olika föreningar!. Utredningen framförde också att det svenska föreningslivet förändrats , då intresseorganisationerna utvecklats både avseende antalet medlemmar och aktiviteter, medan de idéburna rörelserna tycktes uppvisa ett minskande medlemsantal och en lägre aktivitetsgrad. De organisationer som bildades för att tillgodose behov för sina medlemmar, t.ex. omsorg om barn och äldre och social verk- samhet, uppgavs ha vuxit kraftigt . Utredningen konstaterade att kunskaperna om föreningslivets roll i välfärdssamhället var förvånansvärt dåliga. Utredningen framförde att det var oklart vad som menades med folkrörelse och vilka typer av organisationer som skulle räknas dit. Den fann att det var olämpligt för en statlig utredning att fastställa kriterier för begreppet folkrörelse, liksom att dela upp organisationer i folkrörelser och övrigt föreningsliv. I stället använde utredningen beteckningarna förening och organisation. Utredningen lämnade bl.a. förslag om att underlätta och undanröja hinder för att föreningar tog ett ökat ansvar avseende välfärdstjänster, t.ex. rätt till ledighet för föreningsarbete och för föräldrar för arbete inom föreningsdrivna barnstugor. Den lämnade också förslag om ändringar i lagen om ekonomiska föreningar för att möjliggöra för sådana föreningar att verka med ett socialt syfte. Vidare lämnade utredningen förslag om ett särskilt forskningsprogram om föreningslivets roll i välfärdssamhället samt inrättandet av ett centrum för föreningsforskning. Utredningen om bidrag till ideella organisationer Utredningen om bidrag till ideella organisationer tillsattes 1992 med uppdrag att se över och lämna förslag till enhetliga principer för statens bidrag till ideella organisationer (dir. 1992:81). Bakgrunden var bl.a. en kartläggning som Statskontoret genomfört av det statliga stödet till I kartläggningen framfördes att det fanns stora brister i statens uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen samt att det budgetproposition konstaterades också att många föreningar hade utvecklat ett alltför stort bidragsberoende. sades i direktiven att det samhällsekonomiska läget innebar att det i allt större utsträckning skulle komma att ställas stora krav på hushållning med den offentliga sektorns resurser. Vid utformningen av principerna för statsbidragen gavs utredaren därför i uppdrag att beakta möjligheten att stimulera de frivilliga organisationernas ansvarstagande inom olika Utredningen fann i sitt slutbetänkande Organisationernas bidrag (1993:71) bl.a. att ideella organisationer i ökad utsträckning borde engageras i diskussionen om övertagande av arbetsuppgifter som alternativ till privatisering av offentliga verksamheter. Beredningen för främjande av den ideella sektorn Frågan om hur det civila samhällets organisationer kan ta på sig uppgifter som ett alternativ till privatisering av offentliga verksamheter aktualiser- ades också i samband med Beredningen för främjande av den ideella Denna tillsattes 1993 med uppdrag att analysera och utarbeta förslag om hur den ideella sektorn skulle kunna ges ett större ansvar för att komplettera verksamheter bedrivna i offentlig regi. arbete avslutades i samband med regeringsskiftet , och någon slutrapport kom aldrig att läggas fram. Frågor om folkrörelser har även behandlats av ett flertal utredningar med fokus på demokratin, bl.a. , som tillsattes med uppdrag att belysa det svenska folkstyrets nya förutsättningar, problem och möjligheter inför 2000-talet (dir. 1997:101). det offentliga borde bejaka den pluralism av fria och från staten oberoende medborgarsammanslutningar som finns i samhället (SOU 2000:1, En uthållig demokrati!). Stat och kommun borde främja engagemanget i folkrörelser, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser, kooperativ och nyare sociala rörelser. Utredningen ansåg också att den tilltagande pluralismen i det svenska samhället kräver att stat och kommun ger olika grupper möjlighet till autonomi genom självför- valtning av för dem centrala verksamheter. En annan synpunkt som framförde var att med- borgarsammanslutningar regelbundet bör bjudas in till dialog med det offentliga för att deras betydelsefulla engagemang långsiktigt och fullt ut ska tas tillvara. Utredningen diskuterade också begreppet folkrörelse. 2009/10:55 att det inte finns någon vedertagen definition, men med folkrörelser avsåg utredningen framför allt de stora och välorganiserade organisationer som finns på olika nivåer i samhället, både lokalt, regionalt och på riksplanet. Dessa organisationer är hierarkiska och bygger på den representativa demokratins princip om en medlem eller medlemsförening, en röst. Dessutom bör folkrörelserna vara varaktiga och ha en samhällsförändrande ambition, ansåg . Utredningen menade att denna definition innefattar en stor mängd organisationer, både de traditionella folkrörelserna med sin mer än hundraåriga historia och nya organisationer. Förutom sitt slutbetänkande lade fram ett stort antal skrifter, bl.a. forskarvolymerna Civilsamhället (SOU 1999:84) och Avkorporativisering och lobbyism (SOU 1999:121) samt debattskriften Civilsamhället som demokratins arena (SOU 1999:112). I skrivelsen Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) lämnade den förra regeringen en redovisning och analys av den svenska demokratins utveckling i förhållande till målen för demokratipolitiken samt en presentation av demokratipolitikens fortsatta inriktning. I skrivelsen konstaterades att det saknades samlad kunskap om föreningslivets villkor och förutsättningar. Regeringen fann att det mot denna bakgrund fanns anledning att låta en särskild utredare göra en översyn av den statliga folkrörelsepolitiken. beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas med uppdrag att lämna förslag om den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning (dir. 2005:117). Utredningen tog namnet . beslutade den nuvarande regeringen att genom tilläggsdirektiv ge utredningen i uppdrag att också utreda effekterna av villkorade statsbidrag inom folkrörelsepolitiken och undersöka möjlig- heten att öka andelen villkorslösa statsbidrag, minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs (dir. 2007:7). överlämnade sitt slut- betänkande Rörelser i tiden (SOU2007:66). I betänkandet redogör utred- ningen för den tidigare förda folkrörelsepolitiken och lämnar en rad förslag om den fortsatta inriktningen. Dessa förslag, samt regeringens ställningstaganden till förslagen, beskrivs nedan i avsnitt 614. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Som en utgångspunkt för den fortsatta diskussionen kan dock redan här nämnas att bedömer att det finns ett mycket speciellt förhållande mellan statliga aktörer och det civila samhället i om man jämför med andra länder. Detta förhållande vilar, enligt utredningen, på starka traditioner med arenor för möten mellan folk- rörelser och den statliga makten och karaktäriseras av en utbredd strävan efter samförstånd och fredliga lösningar i en anda av konsensus. Utredningen beskriver folkrörelserna som en grundbult i det svenska samhället. Regeringens dialoger med idéburna organisationer och bjöd regeringen in ideella aktörer verksamma inom det sociala området till en dialog som grund för en överenskommelse om hur relationerna mellan staten och den ideella sektorn kan utvecklas. beslutade regeringen att för sin del underteckna en överens- kommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (IJ2007/2539/D). Kommuner och Landsting (SKL) och närmare 50 idéburna organisationer har anslutit sig till överenskommelsen. Överens- kommelsen, som är en ömsesidig avsiktsförklaring, växte fram i dialog och samspel mellan ett 90-tal idéburna organisationer inom det sociala området, regeringen och SKL. beslutade regeringen att bjuda in idéburna organisationer som verkar inom integrationsområdet till en dialog om hur relationerna mellan regeringen och de idéburna organisationerna kan utvecklas vidare inom detta område (IJ2009/60/UF). Fokus för denna dialog ligger på frågor om nyanlända invandrares etablering. Dialogen kan ligga till grund för en eventuell överenskommelse, som ska stödja framväxten av en större mångfald av utförare inom integrationsområdet. Inom ramen för dialogarbetet har stora mängder synpunkter och information samlats in från det civila samhället. Detta material har tillsammans med betänkande, samt remissvaren på detta, utgjort det viktigaste underlaget för denna proposition.