prop · GX0366 · 2009-12-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:66 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål. Skrivelsen omfattar dock inte användningen av dessa tvångsmedel i förundersökningar som handläggs av Säkerhetspolisen. Ärendet och dess beredning.............................................................. Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning........................................................ Allmänt om hemlig tvångsmedelsanvändning ................... Särskilda rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga 3.2Underrättelse till enskilda som har varit utsatta för hemliga tvångsmedel och tillsyn över myndigheternas användning av sådana tvångsmedel......... 4.2Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig 4.3Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig behandling av tidigare års skrivelser ........................... Vilken betydelse har användningen av hemliga tvångsmedel haft i brottsutredningar?.................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur reglerna om hemlig teleavlyssning i har tillämpats (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades angavs i lagstiftningsärendet att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning borde lämnas (prop. 1988/89:124 s. 55). Likaså angavs i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning som gällde till utgången av att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen borde lämnas till (prop. 1995/96:85 s. 37). När reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning permanentades och med oförändrat innehåll fördes över till 27 kap. , utgick vid sin behandling av lagförslagen från att regeringen även i fortsättningen till skulle redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av reglerna om hemlig kameraövervakning (bet. 2008/09:JuU3, s. 14). Regeringen beslutade skrivelsen Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2008/09:79). Skrivelsen behandlades i (bet. 2008/09:JuU15, rskr. 2008/09:195). Regeringen lämnar nu en redogörelse för . Redogörelsen byg- ger på uppgifter som och gemensamt lämnade i en skrivelse till regeringen (dnr Ju2009/7905/Å). 2Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning 2.1Allmänt om hemlig tvångsmedelsanvändning Bestämmelser om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i 27 kap. . Särskilda bestämmelser om användning av sådana tvångsmedel finns i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I 2 kap. regeringsformen finns föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter. Föreskrifterna innebär bland annat att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden (6 §). Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (12 §). Enligt artikel 8:1 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privat- och familjeliv omfattar bl.a. skydd mot övervakning i olika former och mot teleavlyssning. Tvångsmedel som innefattar ingrepp i den privata sfär som artikel 8 är avsedd att skydda, kan enligt konventionen endast godtas om det har stöd i lag och omfattas av de undantag som anges i artikel 8:2. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har inkorporerats i svensk rätt. I 2 kap. 23 § regeringsformen finns en föreskrift om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Lagreglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning utgör för brottsbekämpningen nödvändiga undantag från det skydd mot intrång i enskildas privat- och familjeliv som annars gäller enligt såväl grundlag som . För all användning av tvångsmedel gäller tre allmänna principer. Dessa principer, som knyter an till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsfor- men, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitets- principen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel ska vara bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och Skr. 2009/10:66 en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. som är lagfäst i bland annat 27 kap. 1 § tredje stycket innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Frågor om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning prövas av domstol på ansökan av åklagare. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden, som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). Med telemeddelande avses ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare (6 kap. 19 § lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation). Bestämmelsen omfattar telefon- och telefaxtrafik, e-posttrafik, överföring av datafiler med hjälp av FTP (File Transfer Protocol) liksom överföring från webbsidor, nyhetsgrupper och chatkanaler. Avlyssning kan, med vissa begränsningar, ske även utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är straffbelagd. Hemlig teleavlyssning får också användas vid förundersökning i fråga om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse (27 kap. 18 § andra stycket ). En förutsättning för hemlig teleavlyssning är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § första stycket ). Hemlig teleavlyssning får endast avse en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller i övrigt kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram (27 kap. 19 § första stycket ). Hemlig teleövervakning kan ge en fullständig bild av vilka kommunikationer som har förekommit mellan När det gäller mobiltelefonsamtal är det också möjligt att få uppgift om var en mobiltelefon som används befinner sig. 2009/10:66 Uppgifter kan även hämtas in om till exempel e-postadresser för meddelanden som sänds eller har sänts till eller från den misstänktes e- postadress. Tvångsmedlet ger däremot inte tillgång till innehållet i utväxlade telemeddelanden. Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse och barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, dataintrång, narkotikabrott och narkotikasmuggling. Det gäller också försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om en sådan gärning är straffbelagd (27 kap. 19 § andra stycket ). I övrigt gäller motsvarande förutsättningar som för hemlig teleavlyssning. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförlig utrustning används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas (27 kap. 20 a § första stycket ). Ljudinspelning är inte tillåten vid sådan kameraövervakning. Förutsättningarna för hemlig kameraövervakning är i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Övervakningen får även omfatta den plats där ett brott har begåtts eller en nära omgivning till denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet (27 kap. 20 c § ). fanns reglerna om hemlig kameraövervakning i den tidsbegränsade lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. När de reglerna upphörde att gälla vid utgången av fördes de med oförändrat innehåll till 27 kap. . Ändringen i trädde i kraft (prop. 2007/08:163, bet. 2008/09:JuU3, rskr. 2008/09:6). 3Särskilda rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel infördes ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Syftet var bl.a. att skapa ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid tillståndsprövningen (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU12, rskr. 2003/04:14). Det offentliga ombudet är motpart till åklagaren vid sammanträden inför domstol och har till uppgift att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet. Han eller hon ska lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje mans integritet. Det offentliga ombudet ska också bevaka att de grundläggande principerna för tvångsmedelsanvändning följs, dvs. ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Det offentliga ombudet ska ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning. Han eller hon har möjlighet att yttra sig i ärendet och rätt att överklaga domstolens beslut. 3.2Underrättelse till enskilda som har varit utsatta för hemliga tvångsmedel och tillsyn över myndigheternas användning av sådana tvångsmedel infördes ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel (prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Den som är eller har varit misstänkt för brott och innehavare av teleadress ska underrättas om det hemliga tvångsmedel som han eller hon har utsatts för. Om hemlig kameraövervakning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas. underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutats. underrättelse ska dock skjutas upp om sekretess enligt bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för uppgiften. på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom från det att förundersökningen avslutades får underrättelsen Underrättelseskyldigheten omfattar inte utredningar om sådan brottslighet som hör till Säkerhetspolisens verksamhetsområde, dvs. mot rikets säkerhet, sabotagebrott och terroristbrott (27 kap. 33 § tredje Vidare inrättades en ny myndighet , Säkerhets- och Nämnden utövar tillsyn bl.a. över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel tvångsmedel beträffande vilken underrättelseskyldighet till den Skr. 2009/10:66 misstänkte inte gäller eller kan underlåtas. Nämnden ska även på begäran av enskild bl.a. kontrollera om den enskilde har utsatts för hemliga tvångsmedel och om detta har skett i enlighet med lag eller annan författning. och har i skrivelse till regeringen redovisat hur reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning tillämpats . Myndigheterna har redovisat effekten av tvångsmedelsanvändningen med utgångspunkt från åtgärdens betydelse för förundersökningen. Den närmare innebörden av uttrycket är att tvångsmedlet ska ha lett vidare till användande av annat tvångsmedel mot den misstänkte. I myndigheternas redovisningar användes ett annat mått, nämligen att åtgärden lett till polisingripande (t.ex. att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats) eller att åtgärden på annat sätt fört förundersökningen framåt, dvs. utgjort en viktig del i utredningen. Detta medför att försiktighet bör iakttas vid jämförelser mellan åren före och efter 2005. 4.2Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning Av redovisningen framgår att domstolarna meddelade 990 tillstånd till hemlig teleavlyssning. Antalet tillstånd kan överstiga det antal personer som besluten har riktats mot, eftersom flera tillstånd till avlyssning kan avse samma person. Avlyssningen avsåg i de flesta fall teleadresser som innehades av den misstänkte. En knapp tredjedel av tillstånden avsåg teleadresser som innehades av annan än den misstänkte, exempelvis gemensamma telefoner i hemmet och teleadresser där en arbetsgivare innehade teleadressen. Det meddelades 600 tillstånd till hemlig teleavlyssning i förundersökningar som rört grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling eller båda, vilket motsvarar av samtliga tillstånd. Resterande 390 tillstånd till avlyssning som meddelades rörde annan grov brottslighet. Dessa gällde främst mord, dråp, grovt rån, rån, människosmuggling och grov ekonomisk brottslighet. Tillstånd till hemlig teleavlyssning med anledning av en begäran om internationell rättslig hjälp meddelades i 28 fall. avslogs åtta ansökningar, vilket utgör mindre än en procent av det totala antalet ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning. Som en jämförelse redovisas i följande diagram den Skr. 2009/10:66 senaste tioårsperioden dels det totala antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning, dels de tillstånd där misstanken rört narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling eller båda. Det initiala beslutet om avlyssning avsåg i de flesta fall en avlyssningstid om en månad. Förlängning medgavs i mindre än hälften av fallen och i genomsnitt verkställdes tvångsmedlet . I nedanstående diagram anges den genomsnittliga för samtliga brottstyper . Siffrorna är avrundade till antalet . Genomsnittlig avlyssningstid (dagar) Av redovisningen framgår att hemlig teleavlyssning ansågs ha haft betydelse för förundersökningen i 534 fall (). Åtgärden ledde till ingripande mot någon annan än den misstänkte i 75 fall (). Den hemliga teleavlyssningen har i en tredjedel av förundersökningarna inte haft betydelse för utredningen. Däribland ingår 54 fall i vilka avlyssningen inte verkställts på grund av resursbrist, tekniska problem eller att den misstänkte inte använt den teleadress som tillståndet omfattar eller att han eller hon lämnat landet. Förundersökningen har i 51 fall () lagts ned. I följande diagram redovisas i vilken omfattning avlyssningen har haft betydelse för förundersökningen. Siffrorna är avrundade till heltal. Andelen (i procent) där åtgärden har haft betydelse för 4.3Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning Av myndigheternas redovisning framgår att det meddelades 1 455 tillstånd till hemlig teleövervakning. I likhet med hemlig teleavlyssning kan antalet meddelade tillstånd överstiga det antal personer som besluten riktats mot. Samtliga tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelades tillsammans med tillstånd till hemlig teleövervakning. Enligt de brottsutredande myndigheterna är det nödvändigt att få tillgång till övervakningsuppgifter vid verkställande av beslut om hemlig teleavlyssning för att tvångsmedelsanvändningen ska vara ändamålsenlig. Av tillstånden omfattade 465 enbart hemlig teleövervakning. Av dessa avsåg 59 tillstånd () misstanke om grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling eller båda. Resterande tillstånd avsåg annan grov brottslighet, främst narkotikabrott, mordbrand, rån, grov misshandel, grov stöld och grovt häleri. Som en jämförelse redovisas i följande diagram den senaste tioårsperioden dels det totala antalet tillstånd till hemlig teleövervakning, dels antalet tillstånd där misstanken rört grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling eller båda. Hemlig teleövervakning (inklusive hemlig teleavlyssning) Den genomsnittliga övervakningstiden var . I nedanstående diagram anges den genomsnittliga övervakningstiden för samtliga brottstyper . Siffrorna är avrundade till antalet . De 465 tillstånd som enbart avsåg hemlig teleövervakning har i 188 fall () haft betydelse för förundersökningen. I nedanstående diagram redovisas i vilken omfattning övervakningen har haft betydelse för förundersökningen. Siffrorna är avrundade till heltal. Andelen (i procent) där åtgärden har haft betydelse för 4.4Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig kameraövervakning Av myndigheternas redovisning framgår att det meddelades tillstånd till hemlig kameraövervakning i 77 fall, varav 50 rörde misstanke om grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling eller båda. Övriga tillstånd avsåg misstankar om mord, förberedelse eller försök till mord, mordbrand, grovt rån, förberedelse till grovt rån, grovt vapenbrott, grov allmänfarlig ödeläggelse, grov människosmuggling, grov stöld, grovt bedrägeri samt grovt skattebrott. Antalet tillstånd ökade med jämfört med föregående år. I nedanstående diagram redovisas den senaste tioårsperioden dels det totala antalet tillstånd till hemlig kameraövervakning, dels de tillstånd där misstanken rört grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling eller båda. Den genomsnittliga övervakningstiden var . Av de 77 tillstånd till hemlig kameraövervakning som meddelades har åtgärden i 21 fall () haft betydelse för förundersökningen. I nedanstående diagram redovisas i vilken omfattning övervakningen har haft betydelse för förundersökningen. Siffrorna är avrundade till heltal. Andelen (i procent) där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen behandling av tidigare års Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål tillkännagav dels att en tydlig och snar förändring av redovisningens innehåll var nödvändig för att ska kunna utföra sin granskningsuppgift, dels att regeringen skyndsamt borde återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en stärkt parlamentarisk kontroll (skr. 2005/06:53, bet. 2005/06:JuU12, rskr. 2005/06:161). Beträffande redovisningens innehåll angav att upplysningar om i hur många fall berörda förundersökningar leder till fällande dom och i vilken mån brottsrubricering vid tillståndsgivning och dom överensstämmer måste framgå av regeringens redovisning, att vad som avses med antalet fall där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen måste preciseras och att en analys bör presenteras av den låga andelen avslag på ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. För att efterkomma tillkännagivande om förändringar av skrivelsens innehåll har regeringen ändrat den årliga skrivelsens utformning. Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål konstaterade att regeringens arbete med rapporteringen på detta område medfört en fylligare och tydligare redovisning beträffande jämfört med tidigare och förutsatte att regeringen fortsätter med detta arbete (skr. 2006/07:28, bet. 2006/07:JuU4, rskr. 2006/07:96). Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål uttalade att man ser positivt på att regeringen har utvecklat redovisningen i skrivelsen så att den på ett mer noggrant sätt redogör för användningen av de hemliga tvångsmedlen och att man utgår från att regeringen fortsätter sina överväganden om hur skrivelsen ytterligare kan förbättras (skr. 2007/08:34, bet. 2007/08:JuU7, rskr. 2007/08:133). Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål uttalade att redovisningens innehåll har utvecklats och förbättrats (skr. 2008/09:79, bet. 2008/09:JuU15, rskr. 2008/09:195). Av redovisningen för framgår att den totala användningen av hemliga tvångsmedel ökat något jämfört med föregående år. som inhämtats ger inte stöd för någon närmare analys av orsakerna till Skr. 2009/10:66 ökningen. Det kan dock noteras att användningen av hemliga tvångsmedel följt de tio senaste årens successiva ökning. En av flera möjliga orsaker till den marginella ökningen av antalet tillstånd kan vara att flera omfattande förundersökningar om grova brott avslutades under . Möjligheterna att verkställa ett beslut om hemliga tvångsmedel påverkas av den tekniska utvecklingen. Det ökade antalet tillgängliga kommunikationsvägar kan försvåra inhämtning av övervakningsuppgifter och avlyssning av samtal. Svårigheterna att verkställa tvångsmedelsbeslut beror också på den telefonkultur som har utvecklats i vissa kriminella kretsar. Personer som misstänks för grov brottslighet byter ofta telefoner, teleadresser och kontantkort och varierar sin användning av telefoner beroende på situationen. Det är därför inte ovanligt att ett tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning måste omfatta flera teleadresser. Vid en jämförelse med förra årets redovisning framgår att de ärenden där hemlig teleavlyssning varit av betydelse för utredningen ökat något jämfört . har antalet ärenden där avlyssningen lett till ingripande mot annan än den misstänkte minskat. Hemliga tvångsmedel används i förhållandevis få utredningar och det kan därför inte uteslutas att en eller några mer omfattande utredningar kan påverka resultatet. Uppgifterna ger emellertid inte heller här ett tillräckligt underlag för en säker analys av de bakomliggande faktorerna. 7Vilken betydelse har användningen av hemliga tvångsmedel haft i brottsutredningar? Det är av grundläggande betydelse att rätten till skydd för privat- och familjeliv respekteras i en rättsstat. För en effektiv brottsbekämpning är det dock nödvändigt att det finns tillräckliga befogenheter för de brottsbekämpande myndigheterna att i vissa väl avgränsade fall kunna använda hemliga tvångsmedel. Vid avvägningen mellan enskildas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv och samhällets intresse av en effektiv brottsbekämpning är det av intresse att med tillräckligt god precision kunna bedöma vilka resultat som användningen av hemliga tvångsmedel har haft i berörda brottsutredningar. () bedriver därför tillsammans med och ett arbete som syftar till att förbättra myndigheternas uppföljning och statistiska underlag när det gäller användningen av hemliga tvångsmedel. Inom ramen för det arbetet avser regeringen att precisera sitt uppdrag till och när det gäller deras årliga redovisning till regeringen.