prop · GX0316 · 2009-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:16 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att flygplatsverksamheten vid överförs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktie- bolag. Bolaget eller bolagen ska ansvara för drift, utveckling och finan- siering av sina flygplatser, vilka utgörs av det av regeringen tidi- gare fastställda nationella basutbudet av flygplatser. Bolaget eller bolagen kommer, inom ramen för affärsmässighet, att aktivt medverka till en utveckling av transportsektorn och bidra till att de transportpoli- tiska målen uppnås. De flygplatser som inte ingår i det nationella basut- budet, bör kunna övertas av regionala och lokala intressen, t.ex. kommuner, landsting eller näringslivet. Bolagiseringen beräknas kunna genomföras tidigast . Flygtrafiktjänsten vid Luftfarts- verket kommer även fortsättningsvis att bedrivas i myndighetsform (affärsverk). Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Flygplatsverksamheten överförs till aktiebolag ................. 4.2Det nya bolagets verksamhet och dess roll i Överföring av tillgångar och skulder ............................... Det nationella basutbudet av flygplatser .......................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Framtidens flygplatser utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70) ..................................................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserma .................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att dels godkänner 1.att flygplatsverksamheten vid överförs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag (avsnitt 4.1), 2.riktlinjerna för överföringen av tillgångar och skulder från staten till det nya bolaget eller de nya bolagen (avsnitt 4.3), 3.att genomföra överföringen av flygplatsverksamheten vid Luftfarts- verket till aktiebolagsform i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar samt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förvärva aktie- bolag (avsnitt 4.1 och 4.3). Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet skulle tillkallas. Syftet med översynen var att med utgångspunkt i de transportpolitiska målen lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser (dir. 2006:60). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till ut- redningen (dir. 2006:104). Av dessa framgår att utredaren ytterligare skulle analysera och ge förslag i de delar som rör internationell tillgäng- lighet, stödsystemets utformning, flygfrakt, organisation och finansiering. Genom ytterligare tilläggsdirektiv ändrades tidpunkten för redovisning av uppdraget (dir. 2007:1). överlämnade utredningen betänkandet Framtidens flygplatser utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70). I betänkandet lämnas bland annat förslag om att verk- samhet ska bolagiseras. Utredningen föreslår att verksamheten ombildas till två fristående aktiebolag. I det ena bolaget ska förvaltningen och driften av de flygplatser som drivs av ligga. I det andra bolaget ska flygtrafiktjänsten ligga. En sammanfattning av be- tänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig på (dnr N2007/8184/IR). I budgetpropositionen (prop. 2007/08:1, utgiftsområde 22) aviserade regeringen att den hade för avsikt att återkomma till med en proposition med anledning av utredningens be- tänkande. I budgetproposition (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22) in- formerade regeringen om att utredningens förslag bereddes vidare i . På uppdrag av () genomförde I uppdraget ingick att belysa eventuella rollkonflikter i den dåvarande organisationen som även inne- fattade den verksamhet som hanteras av Transportstyrelsen. uppdraget ingick även att belysa om en delning av verket skulle lösa eventuella rollkonflikter, ge ökad kundnytta och bidra till förbättrad I redovisningen av uppdraget behandlades frågan om associationsform och det konstaterades att rollkonflikterna inte påverkades om verksamheten drevs som affärsverk eller som aktie- Däremot gjordes bedömningen att en bolagisering av produktions- verksamheten skulle leda till ökad internationell konkurrensförmåga, förbättrat finansiellt resultat samt ökad kundnytta och ökad kundtill- Prop. 2009/10:16 fredsställelse. Regeringen vidtog inga åtgärder med anledning av redo- () bildades som självständig myndighet genom beslut av 1945 och gavs ställning som affärsverk . Ett affärsverk kännetecknas av att verket utgör en självständig ekonomisk enhet i förhållande till statsbudgeten, som det förmögenhets- mässigt utgör en del av staten. Ett affärsverk är en myndighet över vilken regeringen har direktivrätt, vilket innebär att verket har en lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Ett affärsverk finansierar sin verksamhet med avgiftsintäkter från de tjänster och produkter det tillhandahåller. Det finns flera generella begränsningar i affärsverksformen och ett om- fattande regelverk styr verksamheten. Utgångspunkten för detta är regeringsformens bestämmelser om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt varefter statens medel står till regeringens förfogande. Som följd av detta ska bland annat investeringar och strukturförändringar avseende effektiviseringar och utveckling av verksamheten underställas . LFV har genomgått ett antal förändringar. Den drivande kraften bakom både organisatoriska och infrastrukturella förändringar har varit den starka trafiktillväxten inom flygsektorn. skapades en integrerad civil/militär flygtrafiktjänst genom att LFV övertog ansvaret för den militära flygtrafiktjänsten. övergick myndighetsuppgifterna som LFV ansvarade för till den nybil- dade förvaltningsmyndigheten . Syftet var att stärka den politiska styrningen i arbetet för att uppnå de transportpolitiska målen, skilja mellan myndighetsroll och produktionsroll för att eliminera målkonflikter samt att anpassa den svenska strukturen till organisationen i övriga EU-länder. har verksamheten vid Luftfartsstyrelsen upphört och ingår numera i den nybildade myndig- heten Transportstyrelsen. LFV är organiserat enligt följande: LFV äger bolaget med dotter- och intressebolag. består primärt av tre divisioner: , Flygplats- gruppen och Flygtrafiktjänsten (ANS) samt av koncern- och support- funktioner. Division består av flygplatserna och StockholmBromma. Division Flygplatsgruppen består av flygplatserna , , , , , , , , , , , Åre , och . På flygplatserna i och svarar LFV för den civila trafiken genom ett avtal med Försvarsmakten. Division Flygtrafiktjänsten (ANS) ansvarar för drift och utveckling av flygtrafiktjänst för militär och civil luftfart. Be- greppet flygtrafiktjänst omfattar dels flygtrafikledningstjänster en route (trafikledning av flygning utanför flygplatsområden), dels flygtrafik- tjänster på och i närheten av flygplatser. Dessa tjänster bedrivs vid två områdeskontrollcentraler samt vid 39 flygplatser. I begreppet flygtrafik- tjänst ingår även flygvädertjänster, där () på LFV:s uppdrag svarar för en stor del av produktionen, flygbriefingtjänster (insamling och distribution av infor- mationer som piloter behöver före och under flygning) samt navige rings-, övervaknings- och kommunikationstjänster. De interna serviceenheterna består av LFV Support, och Upphandling. är moderbolag för bolagsgruppen inom LFV som innefattar de hel- och delägda bolagen (Swedavia), (), Flygplatsfastigheter i , (), Cityflygplatsen i , () och KB samt flygtrafikledningsskolan . LFV är en styrelsemyndighet. Styrelsen är kollektivt ansvarig inför regeringen. Styrelsen ansvarar också för att statens intressen som ägare tas till vara i affärsverkskoncernens företag och i andra företag där verket förvaltar statens aktier eller andelar. Styrelsens sammansättning repre- senterar erfarenhet från såväl näringsliv som statlig sektor. LFV ska på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. LFV:s huvuduppgifter är att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart och flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Regeringens ekonomiska mål för LFV är följande: Det långsiktiga målet för räntabiliteten är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till av eget kapital. Det långsiktiga målet för soliditeten är att denna lägst ska uppgå till . Verket har ca 3 900 anställda och omsatte ca . Intäkterna utgörs till största delen av avgifter relaterade till flygtrafiken på LFV:s flygplatser samt till den trafik som flyger igenom . Av de totala intäkterna 2008 var hänför- liga till luftfarten. Även Försvarsmakten bidrar till LFV:s flygtrafik- intäkter genom att betala för de flygtrafiktjänster som LFV tillhanda- håller. Den resterande delen av intäkterna, , klassificeras som kommersiella intäkter och genereras från bland annat bilparkering och hyror från flygplatsernas butiker, restauranger, hotell och konferens- anläggningar. Resultatet efter finansiella poster uppgick till . Exklusive engångseffekter till följd av nedskrivning av anläggningstillgångar på sex flygplatser som inte tillhör basutbudet upp- gick resultatet till . Flygplatsverksamheten omfattar de flygplatser som drivs av LFV, samt den civila verksamheten på de två militära flygplatserna, och . Detta innebär att flygplatsverksamheten omfattar 16 flygplatser. Verksamheten omsatte 2008 ca och antalet anställda i flygplatsverksamheten uppgick till ca 2 600 personer. Flygplatsernas intäkter delas in i flygoperativa och kommersiella intäkter. De flygoperativa avgifterna är prisreglerade och omfattar start-, avgas-, buller- och passageraravgifter samt i förekommande fall terminalavgifter (för in och utflygning i kontrollerat luftrum). Kostnaderna för säkerhetskontroll av passagerare och bagage finansieras genom en särskild avgift per passagerare som administreras av Transportstyrelsen. De kommersiella intäkterna kommer från bl.a. bilparkering, uthyrning av lokaler och fastigheter för butiker, hotell, konferensanläggningar och restauranger samt reklam och servicetjänster. De flygoperativa intäkterna står för av de totala intäk- terna och de kommersiella intäkterna för . blev resultatet ca . Resultatmässigt ger de avgiftsfinansie- rade flygplatsoperativa produkterna ett underskott. var under- skottet ca . För de kommersiella produkterna genere- ras överskott. var överskottet ca . Flygtrafiktjänsten tillhandahåller flygtrafiktjänster i svenskt kontrollerat luftrum för civil och militär luftfart. Verksamheten omsatte 2008 ca 1,9 miljarder kronor och antalet anställda i flygtrafiktjänsten uppgick till ca 1 300 personer. Flygtrafiktjänsten ansvarar för att leda luftfartygen på och vid in- och utflygning från samtliga svenska flygplatser och i övrigt En route-verksamheten, dvs. flygplatsområden, bedrivs liksom i andra länder med ensamrätt i . Flygtrafikledningen en route, inklusive den infrastruktur som erfordras för verksamhetens utövande, bedrivs från kontrollcentralerna i Denna verksamhet, inklusive fastställande och fakture- ring av undervägsavgifter, är reglerad på EU-nivå genom förordningarna om ett gemensamt europeiskt luftrum1 och administreras för svensk del genom Transportstyrelsen och är delvis samordnad på europeisk basis Flygledare utbildas på den gemensamma skandinaviska flygledar- skolan med bas på Airport. Resultatmässigt genererade flygtrafiktjänsten 2008 ett överskott på ca exklusive engångseffekten av pensionsskulden. förhållande till omsättningen, låga överskottet förklaras till stor del av det kostnadsbaserade avgiftssystem som, enligt EU förordningar, gäller för 4Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamhet 4.1Flygplatsverksamheten överförs till aktiebolag Regeringens förslag: Flygplatsverksamheten vid överförs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktie- bolag. Regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder som är nödvän- diga för att förvärva aktiebolag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har kom- menterat bolagiseringen av LFV tillstyrker utredningens förslag. Sam- tidigt är ett antal remissinstanser kritiska till en ändrad verksamhetsform. understryker vikten av att regeringen noga analyserar önskvärd nivå på den framtida styrningen av flygplatsbolaget. Detta gäller enligt bl.a. hur bolaget ska bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen och vilka avkastningskrav som ska ställas på bolaget. och Luftfartsstyrelsen lyfter också fram vikten av att separera infrastruktur och produktion vid flygtrafiktjänsten för att möjliggöra en framtida konkurrensutsättning avseende den lokala flygtra- fiktjänsten. () anser inte att utredningsunderlaget 1 och rådets förordningar (EG) nr 549-552/2004 samt ändringar i dessa. motiverar en bolagisering och menar att den effektivisering som förvän- Prop. 2009/10:16 tas tycks bygga mer på antaganden än analys. Facket för service och kommunikation () menar att det inte finns någon tilltro till de effektiviseringsvinster som kan uppnås i bolagsform enligt utredningen. Enligt minskar en ändrad verksamhetsform statsmakternas möj- lighet till styrning och kontroll inom sektorn vilket anser är nega- tivt. motsätter sig en bolagisering och menar att affärsverksformen fungerar väl och att staten även fortsättningsvis måste ha ett samlat ansvar för att driva utvecklingen inom en sådan vik- tig samhällsfunktion som infrastrukturen utgör. Statskontoret framhåller bl.a. att de analyser som utredningen gjort inte är tillräckliga för att fun- gera som underlag för bedömningen att bolagiseringskriterierna är upp- fyllda. Ett av de av fastställda kriterierna för bolagisering, att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål, står enligt Statskontoret i direkt strid med utredningens förslag om bl.a. ett utpekat nät av flygplatser. Vidare menar att den internatio- nella kartläggningen saknar fördjupad analys. Skälen för regeringens förslag Flyget har en viktig roll när det gäller att tillgodose behovet av det lång- väga resandet, såväl inrikes som utrikes. Möjligheten att och med en rimlig restid nå andra delar av landet eller andra länder är ofta beroende av tillgången till flyg. Flyget har också betydelse för att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Staten har ett ansvar att genom tillhandahållandet av flygplatser säkerställa en grundläggande interregio- nal tillgänglighet i hela landet. För att förbättra flygplatsverksamhetens förutsättningar att aktivt med- verka till en utveckling av flyget och transportsystemet i stort, bedömer regeringen att det finns skäl att överföra verksamheten till aktiebolags- form. I ett västeuropeiskt perspektiv drivs allt fler flygplatser i bolagsform och helt avskilt från flygtrafiktjänsten. De flesta flygplatser har bolagise- rats. Flera av flygplatserna är statligt ägda men det finns även andra ägandeformer. Att flygplatsverksamhet drivs i affärsverksform är mindre vanligt. För flygtrafiktjänster är bolagsformen ungefär lika vanlig som myn- dighetsformen. Få länder har en affärsverksstruktur som påminner om den i där både flygplats- och flygtrafiktjänstverksamheten ingår. LFV utgör som affärsverk en självständig ekonomisk enhet i för- hållande till statsbudgeten. LFV:s tidigare myndighetsuppgifter hanteras numera av Transportstyrelsen. Flygplatsverksamheten är i väsentliga avseenden kommersiellt inriktad med ett affärsmässigt betingat vinst- krav. En övergång till bolagsform innebär därför ingen ny verksamhets- inriktning. I bolagsform reduceras däremot antalet beslutsinstanser för vissa frågor i förhållande till vad som gäller om verksamheten drivs i myndighetsform. Aktiebolagsformen skapar därmed större tydlighet i ansvars- och rollfördelningen mellan ägare, styrelse och ledning. sättningarna för en snabbare beslutsprocess underlättar samverkan med Prop. 2009/10:16 andra parter. Flygplatsverksamheten vid LFV uppfyller i huvudsak de generella krite- rier för bolagisering som tidigare fastställt I syfte att renodla verksamhetsformerna inom statsförvaltningen har regering och riksdag tidigare slagit fast följande generella kriterier för när en affärsverksamhet inom en myndighet kan bedömas aktuell för om- bildning till aktiebolagsform (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93:FiU10 och bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189): -verksamheten är av betydande omfattning, -verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål, -verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, -verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel, och -verksamheten innebär ingen myndighetsutövning. Regeringen bedömer att flygplatsverksamheten vid LFV i huvudsak uppfyller dessa kriterier, trots att LFV även har ett transportpolitiskt uppdrag fastställt av regering och riksdag. Detta uppdrag är att ansvara för drift, utveckling och finansiering av statliga flygplatser, ett uppdrag som med förändrade formella styrinstrument kommer att överföras till det nya bolaget. Verksamheten är av betydande omfattning och i stora avseenden kommersiellt inriktad. Vidare råder det en betydande konkur- rens mellan de största flygplatserna i om framför allt den inter- kontinentala trafiken. Det finns också en viss konkurrens mellan Stockholmsflygplatserna om passagerartrafiken inom . Detsamma gäller för . För inrikestrafiken är konkurrensen begränsad. Däremot råder i många reserelationer en klar konkurrenssituation mellan flyget och andra transportslag, främst väg och järnväg. Bolagiseringen bidrar till större fokus och utvecklingsförutsättningar för respektive verksamhet En bolagisering av flygplatsverksamheten är en vidareutveckling av verksamheten som ligger i linje med hur LFV är organiserat. En uppdelning i två fristående verksamheter bolagsform för flygplatsdrift och myndighetsform (affärsverk) för flygtrafiktjänster är motiverad av de skilda marknads- och verksamhetsförutsättningar som gäller för flyg- platserna respektive flygtrafiktjänsten. En delning skapar dessutom bättre förutsättningar för respektive verksamhet att utvecklas med ett större fokus på vad som gynnar den egna verksamheten. Flygplatsverksam- hetens ekonomiska resultat påverkas allt mer av de kommersiella pro- dukterna och förutsättningarna för att vidareutveckla denna del bedömer regeringen kan förstärkas i bolagsform. Bolagets verksamhet kommer att styras av marknadsmässiga avkastnings- och soliditetskrav. Sådana krav behöver inte stå i konflikt med konkurrenskraftiga och därmed låga flyg- platsavgifter eftersom mer flyg och fler passagerare bidrar till att för- bättra resultatet på de kommersiella produkterna. En separation av flygplatsverksamheten från flygtrafiktjänsten ger tydligare roller vid konkurrensutsättning av flygtrafiktjänster vid flyg- platser genom att beställare och utförare organisatoriskt skiljs åt. Risken för korssubventionering mellan flygplatsverksamheten och flygtrafik- tjänsten elimineras dessutom helt genom separationen. Det som möjligtvis skulle kunna uppfattas som en nackdel med att dela upp verksamheterna kan vara förlusten av vissa samordningsmöjligheter inom bland annat gemensam administration. Potentialen att minimera sådana kostnader bedöms dock som goda genom fortsatt nyttjande av existerande gemensamma IT-system och andra administrativa processer i exempelvis ett samägt bolag för administrativa stödfunktioner. Ett annat område kan vara samordningen av verksamheterna vid trafikintensiva flygplatser inte minst från miljösynpunkt. En bolagisering av flygplatsverksamheten innebär dock inte att sådan samordning upphör utan att formerna för den behöver ändras och utvecklas. Regeringens bedömning är därför att fördelarna med en bolagisering överväger even- tuella nackdelar från samordningssynpunkt. Regeringen anser också att en koncentration på statens kärnuppgifter är angelägen för att skapa en tydligare gränsdragning mellan förvaltning, politik och marknad. Med en koncentration till kärnuppgifterna ökar också förutsättningarna för effektivare statliga myndigheter. Att driva flygplatsverksamhet tillhör inte statens kärnverksamhet och sådan bör därför inte bedrivas i myndighetsform. Konkurrensutsatt verksamhet bör i normalfallet bedrivas i bolagsform Verksamhet som bedrivs av myndigheter i konkurrens med den privata marknaden kan resultera i en snedvriden konkurrenssituation. Den offentliga aktören har fördelar, eller uppfattas av marknaden att ha sådana fördelar, som kan resultera i bristande konkurrensneutralitet. Det kan handla om underprissättning eller korssubventionering där den kon- kurrensutsatta verksamheten får medel eller förmåner från den verksam- het som inte är konkurrensutsatt. Bristande konkurrensneutralitet kan också uppstå när en myndighets egen utförarenhet deltar i myndighetens anbudsupphandling. Regeringen tillsatte därför i början av mandatperio- den (dir. 2006:123), för att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation samt att särskilt granska och ompröva bland annat konkurrensutsatta verksamheter. Kommitténs förslag i betänkandet Styra och ställa förslag till en effektivare statsför- valtning (SOU 2008:118) om bland annat förbud för statliga myndigheter att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad bereds inom . Parallellt med detta arbete har sär- skilda genomlysningar genomförts av några myndigheter på transportom- rådet, bl.a. , och , för att skapa en effektivare organisation och bättre uppfylla de krav som medborgare och företag ställer. Regeringen anser att en förutsättning för att utveckla och effektivisera konkurrensutsatt verksamhet är att den bedrivs i aktiebolagsform. Den formen är mer lämpad för att driva en verksamhet på en konkurrensutsatt marknad. Det är svårare att skapa motsvarande incitament för kostnads- effektiv verksamhet liksom konkurrensneutralitet om verksamheten bedrivs i en myndighet. I det följande avses ett eller flera bolag/aktiebolag då endast bo- lag/aktiebolag nämns. Enligt budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 24) gör regeringen en genomgång av alla statligt ägda företag för att pröva skälen för fortsatt statligt ägande. Även det här föreslagna bolaget kommer att omfattas av regeringens genomgång och löpande översyn av De ekonomiska förutsättningarna stödjer en bolagisering Regeringen bedömer att det finns ekonomiska förutsättningar för en bolagisering av flygplatsverksamheten. gjorda av konsulter på uppdrag av , stödjer denna be- Analyserna av de ekonomiska förutsättningarna innehåller antaganden om bl.a. framtida volymer och risker. och finansiella risker är dock i huvudsak inte relaterade till en bolagise- ring som sådan, då de ekonomiska förutsättningarna i allt väsentligt är oförändrade efter en bolagisering. Regeringen bedömer dock att aktie- bolag är den associationsform som ger flygplatsverksamheten bäst förut- sättningar att utvecklas och hantera dessa risker. anser regeringen att övervägande skäl talar för att den flygplatsverksam- het som bedriver bör överföras till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag. Ett sådant överlåtande kan komma att innefatta bl.a. förvärv av ett eller flera s.k. lagerbolag. seringen beräknas kunna genomföras tidigast . Omställningskostnaderna för att genomföra en delning av LFV samt en bolagisering av flygplatsverksamheten uppskattas till ca 45 miljoner kronor, se vidare avsnitt 6. Beräkningen av kostnaderna är behäftad med osäkerhet och gränsdragningen mellan vad som är omställningskostnad