prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — noterar att arbetsmark- nadspolitiken, som ett resultat av krisen, fått skifta fokus från att minska den arbetslöshet som dröjer sig kvar i en högkonjunktur, till att hantera ett mycket stort inflöde till arbetslöshet och förhindra en bestående ökning av långtids- arbetslösheten på lång sikt. Enligt rådets bedöm- ning är regeringens ökade insatser för korttids- arbetslösa och ökade subventioner i nystarts- jobben högst rimliga i nuvarande konjunktur- läge. Rådet ifrågasätter däremot möjligheterna att fylla jobb- och utvecklingsgarantin med meningsfulla jobbsökaraktiviteter för majori- teten av de arbetslösa när de kommer att bli så många. Rådet anser att regeringen tycks ha en övertro på att förändringarna av arbetsmarknads- politiken ska göra den mycket mer effektiv . Vad gäller arbetsmarknadsutbildningen anser rådet att det är klokt av regeringen att hålla volymerna på betydligt lägre nivåer än , men är av uppfattningen att det finns utrymme för en ökning. Den satsning på yrkes- utbildning i reguljära utbildningssystemet (yrkesvux) som regeringen gör finns det enligt rådet goda skäl för, men arbetsmarknads- utbildning och yrkesvux bör ses som komple- ment till varandra, inte som substitut. Regeringen konstaterar att det råder en relativt stor samsyn om arbetsmarknadspoli- tiken. Som rådet påpekar har problembilden ändrats i och med den djupa lågkonjunkturen. Regeringens åtgärder inriktas nu på att dämpa fallet i sysselsättningen och förhindra att arbets- lösheten fastnar på en hög nivå för att på så vis underlätta konjunkturuppgången och främja en stark och varaktig sysselsättningsökning (se avsnitt 1.3). Som en del i detta föreslår regeringen bl.a. att resurserna ska fokuseras på att de arbetslösa upprätthåller en sökaktivitet på rimlig nivå. Som rådet konstaterar i sin rapport saknas det studier av hur effektiva olika arbets- marknadspolitiska program är i olika konjunk- turlägen. En erfarenhet från krisåren på 1990- talet är dock att för lite resurser satsades på att stödja de arbetslösas sökarbete, vilket sannolikt förlängde arbetslöshetstiderna.130 Även i djupa lågkonjunkturer finns det jobb att söka (se avsnitt 5.2.3). Vad gäller utbildning föreslår regeringen temporära satsningar både på yrkesvux/komvux och arbetsmarknadsutbildning. Regeringens huvudprincip för de ytterligare utbildnings- satsningarna är att de som väljer utbildning också finansierar den med studiebidrag och studielån. Ett sådant incitament ger individerna tydligare incitament att ta vara på utbildningen. Det är därmed mer sannolikt att utbildningen leder till högre produktivitet och anställnings- barhet. Skattepolitiken bedöms välmotiverad överlag men sänkningen av socialavgifterna ifrågasätts konstaterar att ett av regeringens viktigaste mål har varit att varaktigt öka sysselsättningen. För att uppnå detta har ett stort antal reformer genomförts inom det skattepolitiska området. Rådet förhåller sig överlag positivt till steg 3 i jobbskatteavdraget, höjningen av inkomstgränsen för statlig skatt, sänkningen av bolagsskatten och till viss del ROT-avdraget. Däremot är rådet kritiskt till den permanenta sänkningen av socialavgiften, då det hävdar att sänkningen i bästa fall ger en marginell ökning av den långsiktiga sysselsättningen, till följd av att lönenivån kan antas öka. Även motivet att sänka avgiften av konjunkturskäl ifrågasätts av rådet. 130 I en av underlagsrapporterna till betonas också effektiviteten i program för att stödja de arbetslösas sökarbete. Se A. och M. , An Evaluation of Selected Reforms to Education and Labor Market Policy in , Rapport till 2009/4. Rådets analys av kort- och långsiktiga effekter på sysselsättningen överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Regeringen anser dock att det är kombinationen av olika skattesänk- ningar och andra åtgärder som bör beaktas. I det perspektivet var kombinationen av åtgärder, inklusive sänkningen av socialavgifterna, väl avvägd. Studiemedelssystemet bör utformas så att drivkrafterna att skjuta upp studier motverkas påpekar att en del av regeringens reformer, t.ex. jobbskatteavdraget och sänkta socialavgifter för ungdomar, har skapat incitament för högskolestudenter att skjuta upp sina studier. Rådet anser att åtgärder för att öka drivkrafterna för arbete är välmoti- verade ur ett sysselsättningsperspektiv, även om de har en sådan bieffekt. Det är dock önskvärt att studiemedelssystemet i möjligaste mån utfor- mas för att motverka detta och rådet föreslår ett antal reformer med denna inriktning. Regeringens uppfattning är att de genomförda reformerna för att öka drivkrafterna för arbete är välmotiverade. Regeringen anser att de syssel- sättningsmässiga fördelarna vida överstiger eventuella mindre önskvärda effekter på studie- tiderna. 12.1.3Tydlighet i grunder för den ekonomiska politiken Redovisningen av de ökade statsbidragen till kommuner och landsting 2010 kringgick regelverket I samband med ekonomiska vårproposi- tion lämnade regeringen förslag om höjda statsbidrag till kommuner och landsting 2010. Dessa redovisades som en utgift . hävdar att regeringen på detta sätt börjat kringgå regelverket kring utgiftstaket. Regeringen har tidigare poängterat att grund- principen är att utgifter ska hänföras till rätt år för att inte jämförbarheten över tiden ska för- svåras. Om avsteg från denna princip görs ska detta motiveras och redovisas tydligt, vilket också gjordes i samband med eko- nomiska vårproposition. Det finns vissa brister i redovisningen av den offentliga sektorns ställning Finanspolitiska rådets uppfattning är att de ekonomiska propositionerna saknar en analys av de offentliga investeringarnas utveckling, nivå och fördelning, vilket gör att inte har ett tillfredsställande underlag för att bedöma om nivån är lämplig. Rådet anser också att redo- visningen av den offentliga sektorns kapitalstock och totala nettoförmögenhet är otillfredsställande. Uppgifterna redovisas men förefaller enligt rådet inte spela någon roll för de finanspolitiska övervägandena. Att bedöma den offentliga kapitalstockens nivå är mycket svårt. Enligt regeringens mening bör dessutom investeringsbeslut för offentliga investeringar hellre baseras på samhällseko- nomiska kalkyler än på ett mått på optimal aggregerad kapitalstock. Regeringen vill också framhålla att inte haft några invänd- ningar när det gäller redovisningen av de offent- liga investeringarna i de senaste ekonomiska propositionerna, t.ex. ekonomiska vår- proposition. Det hävdar att det råder en fundamental oklarhet om vad överskottsmålet egentligen innebär eftersom måluppfyllelsen utvärderas med fem olika indikatorer som mäter helt olika saker och kan uppvisa helt olika värden. Rådet hävdar att det därmed inte heller är klart när det sker avvikelser från målet och att det därför finns ett stort behov av att regeringen klargör vad överskottsmålet egentligen innebär. Regeringen anser att det är motiverat att använda flera olika indikatorer. Överskottsmålet är definierat som att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till i genomsnitt över en konjunkturcykel. Eftersom konjunkturläget inte kan mätas entydigt använder regeringen flera olika indikatorer som kompletterar varandra, och gör en samlad bedömning av måluppfyllelsen utifrån dessa. Hur överskottsmålet bäst bör följas upp är en fråga som behandlas inom ramen för den pågå- ende översynen av det finanspolitiska ramverket (se fördjupningsrutan Arbetet med översynen av det finanspolitiska ramverket i avsnitt 4). De finanspolitiska och sysselsättningspolitiska ramverken bör integreras och kvantitativa mål för sysselsättningen formuleras framhåller att det är ett grundproblem att ramverken för finanspolitiken och sysselsättningspolitiken inte integrerats till- räckligt med varandra, och rådets rapport inne- håller en tankeskiss för hur detta skulle kunna ske. Den nu gällande strategin för att ta hänsyn till den press på de offentliga finanserna som den demografiska utvecklingen kommer att innebära är att använda ett förtida sparande. Rådet hävdar att det finns ett ömsesidigt beroende mellan kravet på förtida sparande och den framtida utvecklingen av livsarbetstiden, vilket gör det ologiskt att ha mål för sparandet men inte för hur mycket befolkningen ska arbeta . Regeringen har tidigare tagit avstånd från kvantitativa mål för sysselsättningen, vilket rådet hävdar är ogenomtänkt. Rådet anser att det tvärtom finns anledning att formulera ett sådant mål tydligt, lämpligast som ett mål för utveck- lingen av antalet arbetade timmar per person i hela befolkningen. För att möta de framtida demografiska påfrestningarna, och få till stånd en gradvis höjning av livsarbetstiden, föreslår rådet också att pensionsåldern automatiskt bör anpassas till medellivslängden. Regeringens övergripande mål för sysselsätt- ningspolitiken är att öka den nivå på syssel- sättningen som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt. Det ska framför allt ske genom ett minskat utanförskap. Regeringens bedömning är att det målet inte bör kompletteras med explicita siffersatta mål för enskilda indikatorer, som t.ex. sysselsättnings- graden eller arbetslösheten (se appendix till avsnitt 5). är regeringen medveten om att utvecklingen på arbetsmarknaden har betydelse för de offentliga finansernas lång- siktiga hållbarhet, vilket påpekats i ett antal propositioner. Regeringen ser dock inget behov av att införa kvantitativa mål inom det syssel- sättningspolitiska området för att explicit koppla ihop det sysselsättningspolitiska och finans- politiska ramverken. Däremot följer regeringen självklart utvecklingen på arbetsmarknaden och bedömer vad den har för konsekvenser för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Regeringen anser vidare att det inte finns något behov av att indexera pensions- åldern och koppla den till medellivslängden. I det nya pensionssystemet finns en inbyggd incitamentsstruktur som bör leda till att den effektiva pensionsåldern automatiskt ökar över tiden. 12.1.4 Kvalitet i underlag och prognoser Kvaliteten på den interna analysen i var hög framhåller att de interna promemoriorna i håller hög kvalitet, trots att de uppenbarligen skrevs i all hast och under stor osäkerhet. Rådet berömmer Finansdeparte- mentet för att även under stark tidspress ha försökt basera politiken på gedigen ekonomisk analys. Möjligen, anser rådet, kan kritik riktas mot att man i alltför hög grad velat förlita sig på forskningsresultat, även när sådana knappt existerat. Inte bara aviserad finanspolitik bör ligga till grund för prognoser noterar att Finansdeparte- mentets prognoser, till skillnad från en del andra bedömares prognoser, endast tar hänsyn till den finanspolitik som aviserats. Det anser rådet är olyckligt eftersom prognoserna då kan bli syste- matiskt missvisande. Rådet föreslår att prog- noserna skulle kunna baseras på finanspolitiska antaganden gjorda av externa bedömare eller på regeringens egen prognos för det framtida finansiella sparandet. Regeringen gör bedömningen att rådets förslag skulle vara mycket svårt att genomföra i praktiken. Politiken inför varje nytt budgetår bestäms i normalfallet i samband med förhand- lingarna inför budgetpropositionen. Att basera prognoserna enbart på beslutad och aviserad politik är nödvändigt för att bl.a. kunna upp- skatta reformutrymmet inför dessa förhand- lingar. Att basera prognoserna på externa bedömares antaganden om den framtida finans- politiken, eller på regeringens gissning om hur den framtida politiken kommer att bedrivas, vore att föregå budgetprocessen. Regeringen ska enligt 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten för redovisa vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Den årliga revisionens revisionsberättelser med invändning har anmälts samlat i årsredovis- ningen för staten 2008 (skr. 2008/09:101). I detta avsnitt ges en samlad bild av de iaktta- gelser som revisionen redovisat sedan föregående års budgetproposition samt frågor med nära koppling till revision och kontroll. Redogörelsen inriktas på iakttagelser och åtgärder av större vikt som till exempel rör budget-, effektivitets- eller kontrollaspekter. Eventuella iakttagelser av- seende årsredovisningen för staten kommente- ras. Därtill lämnas en sammanställning över de granskningsrapporter som är slutbehandlade (av- skrivna). Dessutom lämnas en samlad förteck- ning över, och korta referat av, samtliga gransk- ningsrapporter som lämnats sedan föregående års budgetproposition. Under respektive utgiftsområde redovisas och kommenteras, under , rapporter från effekti- vitetsrevision och revisionsberättelser med in- vändning från den årliga revisionen. har inom ramen för den årliga revisionen granskat 257 myndigheter, andra organisationer och nordiska institutioner med säte i . Därutöver har genomfört årlig revision av 21 bolag och 5 stiftelser i vilka staten har ett bestämmande inflytande. Beträffande de granskade myndigheterna har i 5 fall revisionsberättelsen lämnats med invänd- ning, vilket innebär att revisionen har konstate- rat ett eller flera väsentliga fel i årsredovisning eller förvaltning. En förteckning över vilka myn- digheter som fått revisionsberättelse med in- vändning, och orsaken till respektive invändning, lämnades i årsredovisningen för staten 2008. myndigheter har erhållit revisionsberättelser med upplysning. För lämnades 10 revisionsberättelser med invändning. Antalet revisionsberättelser med invändning har därmed halverats mellan åren. I avsnitt 12.3 lämnas en kortfattad redogörelse för regeringens fortsatta arbete med att stärka den interna styrningen och kontrollen i staten samt den statliga intern- revisionen. Regeringens bedömning avseende de åtgärder som föranleds av revisionsberättelser med invändning redovisas under respektive utgiftsområde. Granskning av årsredovisningen för staten har lämnat revisionsberättelse utan invändning för årsredovisningen för staten 2008 (dnr Fi2009/4088). konstaterar i sitt betänkande om årliga rapport att utskottet haft synpunkter på utförlig- heten och tydligheten i regeringens redovisning i budgetpropositionen vad gäller granskningsrapporter (bet. 2008/09:FiU13). Bland annat har utskottet framfört önskemål om att regeringen ska ange när ett gransknings- ärende bedöms vara färdigbehandlat. Utskottet konstaterar att i sin uppföljnings- rapport kommenterar regeringens redo- visning av slutbehandlade granskningsrapporter i budgetpropositionen . anger i uppföljningsrapporten att regeringen tydligare bör ange på vilka grunder en gransk- ningsrapport är slutbehandlad. konstaterar utifrån regeringens redovisning av slutbehandlade granskningsrapporter i budgetpropositionen att den otydlighet pekat på i hög grad kvarstår. Det finns enligt utskottet exempel på att regeringen lagt ett gransknings- ärende till handlingarna innan det formellt behandlats av . Utskottets uppfattning är att en rimlig ordning borde vara att regeringen avvaktar behandling av Riksrevi- sionens styrelses framställning eller redogörelse innan läggs till hand- lingarna. Utskottet anser även, i likhet med , att regeringen tydligare bör ange på vilka grunder en granskningsrapport är slut- behandlad. Regeringen anser att redovisningen av Riks- revisionens granskningsrapporter kan utvecklas och förtydligas. Mot bakgrund av Riks- revisionens och finansutskottets uttalande i frågan har interna riktlinjer för redovisning av revisionens gransknings- rapporter förtydligats. I det följande lämnas en redovisning av de av granskningsrapporter som slut- behandlats sedan motsvarande redovisning lämnades föregående år. Med slutbehandlad avses att det ärende som respektive gransknings- rapport gett upphov till är avskrivet. Att en rapport slutbehandlats hindrar dock inte att sakfrågan i sig ägnas ytterligare upp- märksamhet i regeringens fortsatta arbete med att utveckla och effektivisera den statliga verk- samheten. Vidare lämnas på sedvanligt sätt en redo- visning av slutbehandlade rapporter under respektive utgiftsområde. När det gäller pågå- ende eller kommande arbeten är strävan därtill att i möjligaste mån ange en tidsram. har 12 granskningsrapporter slutbehand- lats. I föregående års budgetproposition redo- visades 20 granskningsrapporter som slutbe- handlade. Detta innebär att 99 av totalt 163 granskningsrapporter har slutbehandlats. Tabell 12.1 Slutbehandlade granskningsrapporter Statsbidrag till ungdomsorganisationer hur kontrolleras de? Genetiskt modifierade organismer det möjliga och det rimliga Den största affären i livet tillsyn över fastighetsmäklare och konsumenternas möjlighet Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag och tillgängligheten Granskning av ett samhällsuppdrag Utanförskap på arbetsmarknaden Funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga Budgetstöd genom bistånd regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform Statens insatser för att bevara de kyrkliga kulturminnena Regeringens redovisning av arbetsmarknadspolitikens förväntade effekter Regler och rutiner för indirekt sponsring inom SVT tillräckligt för att säkerställa SVT:s Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i 2008 års Statens insatser för ett hållbart fiske I det följande redovisas korta referat av samtliga granskningsrapporter som lämnat sedan föregående års budgetproposition. Regeringens överväganden med anledning av dessa rapporter redovisas under respektive utgiftsområde. RiR 2008:16 Sänkta socialavgifter för vem och till vilket pris? har granskat nedsättningar av socialavgifter. samlade bedömning är att den regionala nedsättningen inte har gett några sysselsättningseffekter och inte lett till någon förändring av servicenivån. Nedsättningen har, enligt , inte heller påverkat företagandet i nämnvärd omfattning. Enligt uppfattning är den regionala nedsättningen inte en kostnadseffektiv åtgärd för att påverka vare sig småföretagande, service eller sysselsättning. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, avsnitt 3.5, utgiftsområde 19 Regional tillväxt, avsnitt 2.6, och utgiftsområde 24 Näringsliv, avsnitt 3.6. RiR 2008:17 Regeringens hantering av tilläggsbudgeten har granskat regeringens hant- ering av tilläggsbudgeten. anser att det finns en uppenbar risk att utgifter inte ställs mot varandra i tilläggsbudgetprocessen då den vanligaste finansieringen återfinns inom respektive utgifts- område, som beredningen sker mellan respektive fackhandläggare och Budgetavdel- ningen. Vidare framhåller att motiveringarna till förslagen i tilläggsbudgeten i allmänhet är bristfälliga och att det mycket sällan förekommer information om vilken utgiftseffekt som uppkommer vid neddragningar av anslag. Vidare anser att regeringen i stort sett inte redovisar verksamhetseffekter av förslag till anslagsminskningar. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under avsnitt 12.2.4. RiR 2008:18 Avveckling av myndigheter har granskat avvecklingen av . har inte funnit några brister som är allvarliga i sig. Däremot visar på ett antal mindre felaktigheter och brister som hämmat effektiviteten i avveck- lingarna. bedömer att det finns möjligheter att förbättra och effektivisera fram- tida avvecklingsprocesser. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, avsnitt 2,5, och utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, avsnitt 4.7. RiR 2008:19 Hög kvalitet i högre utbildning? har granskat regeringens insatser för att säkerställa kunskap om kvaliteten i grund- läggande högre utbildning. granskningen har genomfört en undersökning av kvaliteten i ett antal högskole- utbildningar på grundnivå. anser att systemet för åter- rapportering av kvalitet i grundläggande högre utbildning inte har utformats för att säkra tillgången på kunskap om kvalitetsutvecklingen . anser vidare att den bild av kvaliteten som regeringen redovisat i budget- propositioner inte har varit heltäckande. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, avsnitt 3.6. RiR 2008:20 Granskning av Årsredovisning för staten 2007 har genomfört en komplette- rande granskning av årsredovisningen för staten 2007. konstaterar att årsredovisningen utvecklats och förbättrats i flera avseenden jämfört med föregående årsredovisningar. framhåller att det kvarstår områden där en fortsatt utveckling är angelägen för att årsredovisningen ska motsvara lagen (1996:1059) om statsbudgetens (budgetlagen) intentioner. pekar därvidlag på redovisningen av exempelvis utfallet för finansiellt sparande i offentlig sektor, uppföljningen av överskottsmålet respektive utgiftstaket och ålderspensionssystemets ekonomi. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under avsnitt 12.2.4. RiR 2008:21 Statens styrning av kvalitet i privat äldreomsorg har granskat om staten har skapat förutsättningar för god kvalitet och insyn i privat bedriven äldreomsorg. anser att varken regeringen, eller länsstyrelserna fullt ut har tagit sitt ansvar för att inom sina respektive ansvarsområden skapa förutsättningar för god kvalitet och insyn i privat bedriven äldreomsorg. Vidare anser att regeringen inte har skaffat sig tillräcklig kunskap om hur äldre- omsorgsmarknaden fungerar. Därtill kommer enligt att inte har tagit sitt ansvar för att följa utvecklingen och vaka över kvaliteten i äldreomsorgen. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, avsnitt 7.7. RiR 2008:22 Rekrytering av internationella studenter till svenska lärosäten har granskat rekryteringen av internationella studenter till svenska universitet och högskolor. bedömning är att den ökade rekryteringen av internationella studenter med- fört omfattande arbetsinsatser i processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier. Den ökade belastningen av processerna riskerar enligt att få konsekvenser för bland annat handläggningstider och möjligheten att på ett korrekt sätt bedöma ansökningshandlingarna. konstaterar att en allt större andel av resurserna för högre utbildning används för internationella studenter, såväl inom ramen för antagningsprocesserna som inom själva utbildningen. anser mot bak- grund av detta att regeringen bör bereda riks- dagen möjlighet att ta ställning till på vilket sätt statliga medel ska användas inom området. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, avsnitt 3.6. RiR 2008:23 Statens insatser för ett hållbart fiske har granskat statens insatser inom fiskeriområdet. Enligt har inte regeringen på ett tydligt sätt prioriterat mellan olika mot- stridiga mål, vilket har bidragit till att statens insatser inte har varit effektiva. konstaterar att viktig analys och återrapportering för uppföljning av målen saknas, vilket försvårar prioriteringar av kostnadseffektiva styrmedel. framhåller även att på flera områden har fått kritik av Europeiska kommissionen för att inte uppfylla kraven inom den gemensamma fiskeripolitiken. Huvudsak- ligen avser kritiken att kontrollsystemet i flera viktiga avseenden inte når upp till . Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, avsnitt 2.5. RiR 2008:24 Stöd till start av näringsverksamhet Ett framgångsrikt program har granskat effekterna av stöd till start av näringsverksamhet. konstaterar att stöd till start av näringsverksamhet är ett effektivt program för individen. anser att stöd- företagen även kan tänkas anställa andra personer, vilket skulle innebära att stödets sysselsättningseffekter förstärks. är stödet enligt även behäftat med negativa effekter.