prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — kritiska och föreslår i stället en lösning som innebär att regeringsråd förordnas att döma i i mål som rör de aktuella anser att det bör övervägas om inte ett särskilt organ i linje med den tidigare riksrätten bör inrättas för prövning av frå- gor om åtal mot justitieråd. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i 11 kap. 5 § första stycket RF om förutsättningarna för skiljande av ordinarie domare från anställningen är tillämplig även på domarna i de båda högsta dom- stolarna. Det straffrättsliga ansvaret för brott i utövningen av anställ- ningen liksom de arbetsrättsliga bestämmelserna i fullmaktslagen är också desamma för alla ordinarie domare. I motsats till andra ordinarie domare är justitieråd och regeringsråd emellertid inte underkastade det disciplinansvar som regleras i lagen om offentlig anställning. Dessutom följer av bestämmelserna i 12 kap. 8 § första stycket RF att åtal mot domare i de högsta domstolarna för brott som begåtts vid utövningen av anställningen uteslutande prövas av , inte av eller Arbetsdomstolen. Beslut om att väcka talan i dessa mål fattas av en justitieombudsman eller av justitiekanslern. Om en domare i någon av de högsta domstolarna i stället misstänks för ett brott begånget utom anställningen väcks talan i vanlig ordning i tingsrätten. Lagföring kan i sådana fall, på vanligt sätt, även ske utan domstolspröv- ning genom godkännande av ett strafföreläggande eller ett ordningsbots- föreläggande. Den domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret har ingen möjlighet att avgöra om domaren ska skiljas från anställningen. Den frågan prövas i stället av under förutsättning att justitiekanslern eller en justitieombudsman har väckt talan om det. Det främsta syftet med specialregleringen i 12 kap. 8 § RF är att ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av frågor om ansvar för de högsta domarna när det gäller deras sätt att fullgöra domargärningen eller som angår deras ställning i domstolen (prop. 1973:90 s. 440). Ett ytterligare syfte är att se till att också dessa domare i sin yrkesutövning är underkastade en rättslig kontroll. De skäl som motiverade att specialregleringen infördes är alltjämt bär- kraftiga. Regeringsformen bör således ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av de aktuella frågorna. är det av vikt att den ordning som ska tillämpas utformas på ett sätt som innebär att all- mänhetens förtroende för domstolarnas opartiskhet och för rättsväsendet i stort inte påverkas. Mot denna bakgrund kan den nuvarande ordningen inte anses helt invändningsfri. Som utredningen framhåller finns det en betydande risk för att systemet leder till att det uppstår misstankar om jäv om ledamöter av ska pröva frågor om åtal mot eller avskedande av en ledamot av samma domstol. Regeringen ansluter där- för sig till utredningens bedömning att det finns behov av en annan ordning för prövningen av dessa frågor. I likhet med anser regeringen att det inte finns skäl att överväga en ordning med en ny specialdomstol, liknande den tidigare riksrätten, som förordas av . Ett antal remissinstanser, bl.a. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter, ifrågasätter en ordning som innebär att åtal mot justitieråd för brott i utövningen av anställningen ska prövas av en allmän förvaltningsdomstol. För att undvika jävsproblematiken förordar dessa remissinstanser att bestämmelserna i stället tillämpas så att regeringsråd i dessa fall förordnas att tjänstgöra i . menar att det med hänsyn till de rättsäkerhetskrav som måste uppställas kan ifrågasättas om straffrättsliga frågor ska under- ställas en domstol som inte är uppbyggd och rekryterad för att hantera ansvarsfrågor i brottmål. Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att anta något annat än att åtal av justitiekanslern eller en justitieombudsman mot en ledamot av för brott i utövningen av anställningen kommer att bli utomordentligt ovanliga. Som Högsta domstolens leda- möter framhåller förekommer det dock i åtskilliga fall att enskilda parter väcker åtal på grund av brott i anställningen mot de leda- möter i som har deltagit i ett avgörande som rört parterna. Sådana åtal ska avvisas (20 kap. 10 § ). Det förekommer också att enskilda åtal kombineras med yrkanden om skadestånd på grund av påstått brott samt att även andra yrkanden, som kan pröva i sak, kompletterar åtalet, exempelvis yrkanden om resning eller åtal mot den tjänstgörande revisionssekre- teraren eller mot ledamöterna i de lägre domstolarna. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter framhåller att yrkandena i mål av detta slag, vid ett genomförande av utredningens förslag, ofta skulle behöva delas upp mellan de båda högsta domstolarna. Dessa remiss- instanser påpekar också att det skulle krävas en särskild reglering avse- ende prövningen av yrkanden som kan vara accessoriska till ett åtal, t.ex. enskilda anspråk. Det förhållandet att de måltyper som enligt utredningens förslag bör överföras från till inte har någon motsvarighet i de måltyper som den domstolen vanligtvis handlägger, utgör enligt regeringens mening inte något avgörande skäl mot att genomföra den föreslagna förändringen. De båda högsta dom- stolarna består av synnerligen kvalificerade jurister. Det torde finnas betydande kompetens bland regeringsråden även på straffrättens område. När det gäller frågor om skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning inrymmer prövningen vidare inslag som är av förvaltningsrättslig karaktär. Emellertid talar starka princi- skäl mot en överföring av prövningen av straffrättsliga frågor till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen delar vidare ledamöternas i de båda högsta domstolarna uppfattning att den jävsproblematik som kan uppkomma i de aktuella fallen torde kunna få en tillfredsställande lös- ning om prövningen i i dessa fall kan ske av ledamöter i som, i enlighet med den nyordning som regeringen föreslår i avsnitt 8.2.3, särskilt förordnats att handlägga målet i . De skäl som gör sig gällande mot en överföring av prövningen av brottmål till gör sig inte gällande med samma styrka i fråga om mål om skiljande av en ledamot av från anställningen eller mål som rör skyldighet för honom eller henne att genomgå läkarundersökning. Det kan även antas att denna typ av mål kan aktualiseras i något större utsträckning än mål om åtal för brott i anställningen. Mot den bakgrunden, och med beaktande av intresset att i möjligaste mån motverka risken för bristande förtroende för domstolarnas opartiskhet, delar regeringen utredningens bedömning att dessa typer av mål bör prövas korsvis av respektive i fråga om ledamöter i de båda dom- Prop. 2009/10:80 stolarna. Detta torde föranleda behov av följdändringar i lag. avser att överväga detta i annat sammanhang. Vilka processregler som bör gälla vid Högsta förvaltningsdomstolens handläggning av mål om skiljande från anställningen m.m. kan behöva övervägas på nytt i ett senare sammanhang. Regeringens bedömning: Normkontrollsystemet bör även i fortsätt- ningen innehålla både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttran- den och efterhandsprövningen bör ske genom konkret normprövning av både domstolar och andra offentliga organ i samband med rättstillämp- ning i enskilda fall. Remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i utredningens bedöm- ning eller lämnar den utan erinran. Från några instanser, bl.a. advokatsamfund, framförs dock önskemål om en normkontroll som ut- övas av en författningsdomstol. Skälen för regeringens bedömning: Normprövning bygger på syn- sättet att föreskrifter ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer: grundlag, vanlig lag, förordning samt myndighetsföreskrifter och Prövningen går ut på att pröva en föreskrift på lägre normhierarkisk nivå mot en föreskrift på högre nivå. flikt mellan föreskrifterna föreligger har föreskriften på den högre nivån företräde framför föreskriften på den lägre. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövning. benämns vanligen lagprövning eftersom den tar sikte på just lagars för- enlighet med en överordnad norm. emellertid ofta även vid normprövning som av sker av föreskrifter på andra nivåer i normhierarkin. I en mera vidsträckt betydelse kan även kontroll av svenska före- skrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av Det praktiskt sett viktigaste exemplet är normers förenlighet med , som har fått en särskild grundlagsförankring genom 2 kap. 23 § RF. Stor betydelse har också EU- rätten som anses ha principiellt företräde framför nationell rätt också på grundlagsnivå även om den i formell mening inte ingår i den svenska anses nämligen vara en egen rättsordning som hämtar sin rättsverkan ur det förhållandet att har överlåtit viss normgivningsmakt till Europeiska unionen (prop. 1993/94:114 s. 27 och 2007/08:168 s. 74). Ett system med normkontroll måste stöpas så att det passar inom ramen för de grundläggande principerna för statsskicket, bl.a. principen om folksuveränitet och principen om den offentliga maktutövningens lag- Prop. 2009/10:80 bundenhet. Enligt principen om folksuveränitet utgår all offentlig makt Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och par- lamentariskt statsstick och genom självstyrelse. Den rättsstat- liga principen om den offentliga maktutövningens lagbundenhet innebär bl.a. att lagen binder alla statliga organ, även och regeringen, på samma sätt som den binder medborgarna i allmänhet. Den gäller i lika hög grad på det kommunala området. En konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med före- skrifter högre upp i normhierarkin. För del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Det nuvarande svenska normkontrollsystemet innefattar, när det gäller lagar, inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen utövas av Lagrådet genom dess granskning av lag- förslag (8 kap. 18 § RF). Efterhandsprövningen sker vid rättstillämp- ningen genom domstolars och förvaltningsmyndigheters lagprövning (11 kap. 14 § RF). När det gäller andra bindande föreskrifter än lagar sker normkontrollen endast genom efterhandsprövning. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att normkontroll- systemet även bör ha inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör även i fortsättningen ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Vissa förändringar av regleringen av lagråds- granskningen bör dock övervägas för att stärka normkontrollen i fram- tiden. Regeringen återkommer i avsnitt 8.5.2 till på vilket sätt detta bör ske. Även när det gäller efterhandsprövningen finns det skäl att överväga vissa förändringar av utformningen av den nuvarande regleringen. Enligt regeringens mening är emellertid den nuvarande ordningen, med lag- prövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ, väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagpröv- ningen åsyftar. Det finns därför inte skäl att, som bl.a. efterlyser, inrätta en författningsdomstol och koncen- trera normprövningen i efterhand till en sådan. Regeringen återkommer i avsnitt 8.5.3 till frågan på vilket sätt bestämmelserna om lagprövning bör förändras. Regeringens förslag: I syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning anges att yttrande från Lagrådet ska inhämtas rörande lagförslag inom Lagrådets granskningsområde. Den nuvarande begränsningen, att Lagrådet behöver höras endast om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, tas bort. Regeringens bedömning: Lagrådets organisation bör förstärkas för att ytterligare förbättra förutsättningarna för dess granskning. Detta bör övervägas i särskild ordning. förslag och bedömning överensstämmer Remissinstanserna är i allt väsentligt positiva till de föreslagna för- stärkningarna av Lagrådets ställning. Förslaget tillstyrks av ett stort antal remissinstanser, däribland , vid , och Akademi- kers . Högsta domstolens ledamöter och vid är positiva till förslagen men anser att Lagrådets granskningsområde borde utvidgas ytterligare. Skälen för regeringens förslag och bedömning En huvudregel om obligatorisk lagrådsgranskning Den nuvarande ordningen för lagrådsgranskning av lagförslag innebär att det inte är obligatoriskt för regeringen eller ett riksdagsutskott att in- hämta Lagrådets yttrande över lagstiftning som rör de ämnen som omfattas av Lagrådets s.k. granskningsområde. Enligt huvudregeln bör Lagrådet höras över lagförslag inom granskningsområdet. Gransknings- området anges i 8 kap. 18 § andra stycket RF genom en konkret uppräk- ning av de typer av lagar som omfattas. Utredningen föreslår att det bör införas ett krav på att Lagrådet som regel ska höras över förslag till lag- stiftning som faller inom granskningsområdet. Som utredningen fram- håller torde den fakultativa regeln redan nu i praktiken tillämpas som en obligatorisk regel. Det kan därför inte förväntas att antalet gransknings- ärenden i Lagrådet kommer att öka nämnvärt om den nuvarande regeln, att yttrande av Lagrådet bör inhämtas, ändras så att det blir obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom granskningsom- rådet. En ändring av bestämmelsen på föreslaget sätt skulle dock att innebära en principiell och enligt regeringen önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning. Genom en sådan ändring betonas betydelsen av förhandsgranskningen bl.a. med avseende på lagförslagens grundlags- enlighet. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det bör föreskrivas att Lagrådets yttrande ska inhämtas i fråga om lagar som faller inom Lagrådets granskningsområde. Det s.k. viktighetskriteriet tas bort Av 8 kap. 18 § andra stycket RF följer att Lagrådets yttrande behöver inhämtas endast om en lag som faller inom granskningsområdet är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, det s.k. viktighetskriteriet. Av bestämmelsen framgår också att Lagrådets hörande inte är nödvändigt om det skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om avsevärt men skulle uppkomma genom att lagstiftningsfrågan fördröjs. föreslår att det nämnda viktighetskriteriet ska tas bort. En sådan ändring torde med hänsyn till hur bestämmelsen i 8 kap. 18 § RF tillämpas knappast innebära någon långtgående förändring av omfattningen av de lagförslag som remitteras till Lagrådet för yttrande. Den föreslagna ändringen innebär dock att vikten av Lag- rådets granskning markeras ytterligare. Enligt regeringens bedömning torde de undantagsmöjligheter som återstår främst att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet vara tillräckliga för att säkerställa att Lagrådet inte hörs i onödan. Mot denna Prop. 2009/10:80 bakgrund delar regeringen uppfattning att viktig- hetskriteriet bör tas bort. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte finns anled- ning att ändra de grundläggande och väl inarbetade strukturerna för Lag- rådets granskning av lagförslag. Det innebär bl.a. att området för gransk- ningen liksom bör bestämmas av en konkret uppräkning av de typer av lagar som omfattas. Som framgår av avsnitt 11.1.4 föreslås dock att Lagrådets granskning ska utvidgas så att den även omfattar lagar som innebär åligganden för kommunerna. Ett par remissinstanser anser att Lagrådets granskningsområde borde sträckas ut till att omfatta också andra frågor än vad som följer av den nuvarande ordningen och utredningens förslag. den vid menar t.ex. att utredningen närmare borde ha övervägt att utsträcka granskningsområdet till att omfatta ändringar i framhåller bl.a. att kraven på kvali- ficerade juridiska bedömningar har ökat på grund av den allt mer komplexa rättsliga kontext som grundlagarna ska fungera i. Högsta domstolens ledamöter föreslår att granskningsområdet ska ut- sträckas så att det omfattar förslag till vissa ändringar i regeringsformen, nämligen ändringar i 2, 8 och 11 kap. RF. Regeringen anser emellertid att de skäl bl.a. att det måste finnas utrymme för politiska bedömningar i frågor av grundläggande betydelse för statsskicket som motiverade att begränsningar infördes med avseende på förhandskontrollen av lagför- slag om ändringar i regeringsformen alltjämt är bärkraftiga (jfr SOU 1978:34 s. 287). Enligt regeringens mening har det inte framkommit tillräckligt tungt vägande skäl för att förändra Lagrådets gransknings- område på det sätt som remissinstanserna föreslår. Utredningen gör bedömningen att Lagrådets organisation ska förstärkas. Ett sätt att åstadkomma detta är att förstärka med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit. Det skulle bl.a. kunna förbättra Lagrådets egna möjligheter att initiera kartläggningar och rättsutredningar. En sådan förstärkning av organisa- tionen kan också bidra till att kvaliteten på granskningen kan hållas fort- satt hög, särskilt mot bakgrund av att lagstiftningen bl.a. på grund av EU-rättsliga krav på snabbt genomförande sker i allt snabbare takt. ett principiellt plan får inrättandet av en egen juridisk kanslifunktion även anses ytterligare markera Lagrådets självständighet i förhållande till regering och riksdag. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning att det finns skäl att stärka Lagrådets organisation för att ytterligare förbättra förutsätt- ningarna för dess granskande funktion. På vilket sätt denna förstärkning lämpligen bör åstadkommas bör dock bli föremål för ytterligare över- Uppenbarhetskravet vid lagprövning tas bort Regeringens förslag: Det s.k. uppenbarhetskravet i nuvarande 11 kap. 14 § regeringsformen tas bort. Det införs en erinran om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av . förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Förslaget tillstyrks av bl.a. ombudsmän, domstolens ledamöter, fakul- tetsstyrelsen vid , och Svenska Förslaget avstyrks av i (LO). Enligt LO kan förändringen leda till att domstolarna blir fora för politiska beslut och även underminera formerna för folkstyret. rätten i , vid , Transportstyrelsen och ifrågasätter på olika grunder den föreslagna erinran om att grundsatserna för folksuveränitet och lag- bundenhet särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter som är universitet anser att en bättre ordning hade varit att behålla uppenbar- hetskravet när det gäller lagar men inte förordningar. förbundet föreslår att det i lagprövningsbestämmelsen görs ett tillägg av innebörd att domstol ska vara uppmärksam på om lag eller föreskrift strider mot för bindande internationell rätt. Skälen för regeringens förslag Innebörden av lagprövningsrätten kom i huvudsak till uttryck genom domstolsavgöranden men även genom uttalanden i förarbetena till den nuvarande regeringsformen. I dessa förarbeten förutsattes att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter antagandet av den nya regeringsformen. praxis kunde sägas innebära att en myndighet hade rätt och skyldighet att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som stred mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. För att sätta åt sidan en bestämmelse i lag krävdes dock att den ifråga- satta lagen stod i uppenbar strid med en klar bestämmelse i grundlag 1973:90 s. 200 f.). Genom en ändring i regeringsformen infördes efter förslag av lagprövningsbestämmelsen i 11 kap. 14 § RF (SOU 1978:34). Förslaget avsågs inte innebära någon förändring av det gällande rättsläget. I förarbetena framhöll departementschefen bl.a. att förslaget innebar att lagprövningsrätten tillkom samtliga organ som tillämpade rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig för- valtning, dvs. i vissa fall även enskilda som utförde sådana uppgifter 1978/79:195 s. 66). Under riksdagsbehandlingen underströks att lagprövningsinstitutet inte var avsett att utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen och att dittillsvarande försiktiga praxis skulle vara vägledande (KU 1978/79:39 s. 13). Ett utmärkande drag för den s.k. konkreta normprövningen enligt 11 kap. 14 § RF är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en över- ordnad norm uppkommer först vid tillämpningen av föreskrifter i ett enskilt mål eller ärende. Det är endast parterna i målet som formellt om- fattas av beslutet. En annan sak är att ett sådant beslut av någon av de högsta domstolarna i praktiken kan innebära att lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse som ett resultat av avgörandets prejudikatvärde. Det är dock inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grund- lagsstridig (abstrakt normprövning). En konkret normkontroll begränsar således inte uppgift som lagstiftare. I samband med inkorporeringen av 1995 utvid- gades området för normprövning. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF föreligger nämligen ett förbud mot att meddela föreskrifter som strider mot åtaganden enligt . En effekt av denna bestämmelse är att en domstol eller ett annat offentligt organ enligt 11 kap. 14 § RF kan åsidosätta föreskrifter i lag och förordning som står i uppenbar strid med åtaganden enligt konventionen. I förar- betena uttalas dock att lagprövningen i förhållande till 2 kap. 23 § RF aktualiseras endast om en tillämpning av sedvanliga tolknings- och rättstillämpningsmetoder, bl.a. en fördragskonform tolkning, leder till att konventionsbestämmelserna inte ska tillämpas (prop. 1993/94:117 s. 36 1993/94:KU24 s. 17 f.). anslutning till EU och den med anslutningen sammanhäng- ande bundenheten av har inneburit att en stor del av de bestämmelser som faller inom detta rättsområde inte omfattas av regleringen i 11 kap. 14 § RF och därmed inte heller av det s.k. uppen- barhetskravet. Detta följer av principen om företräde framför den nationella rätten (prop. 1993/94:114 s. 27 och prop. 2007/08:168 s. 74). I sammanhanget kan även noteras att praxis på fri- och rättighetsområdet har medfört att bestämmel- ser, tillsammans med medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, betraktas som allmänna principer inom . Sedan Lissabonfördraget trätt i kraft har dessutom EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna blivit rättsligt bindande för medlemsstaterna. I de fall stadgan eller fri- och rättigheter är tillämpliga inom ska svenska myndigheter ge dessa bestämmelser före- träde framför svenska nationella föreskrifter även om motstridigheten inte är uppenbar. En förhandskontroll som syftar till att trygga lagars grundlagsenlighet och kvalitet i övrigt utgör ett centralt inslag i normkontrollsystemet. Detta tydliggörs av de ändringsförslag som regeringen lämnar i fråga om lagrådsgranskningen (se närmare avsnitt 8.5.2). Föreslagna åtgärder för att förstärka förhandskontrollen ger uttryck för en strävan att värna grundlagarnas stadganden och så långt som det är möjligt på förhand identifiera och försöka undanröja motstridigheter mellan en föreslagen lag och grundlagen. Ett sådant förfarande är ägnat att öka förutsättning- arna för att den lagstiftning som antas av är grundlagsenlig och av hög kvalitet. Lagprövningen sker mot bakgrund av de principer som kommer till ut- tryck i 1 kap. 1 § RF, nämligen principerna om folkstyrelsen och om att den offentliga makten utövas under lagarna. är den högsta beslutande makten. Om en konflikt uppstår mellan olika riksdagsbeslut ska grundlag gå före lag. Lagprövningen utgör en betydelsefull beståndsdel i ett normkontroll- system då det av olika anledningar, trots förhandskontroll, kan upp- komma frågor om förenligheten mellan en lag och grundlag.