prop · GX0356 · 2009-11-12 00:00:00 — Om företrädaren för arbets- tagarorganisationen inte är knuten till myndigheten på ovan angivet sätt, kan myndigheten vid utlämnandet av uppgiften förse densamma med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften (10 kap. 13 § OSL). Den information som ska lämnas till fackliga organisationer avser som ovan framgått alltså endast uppgift om namnet på den som avses anställas. Mot denna bakgrund, samt med särskilt beaktande av att det är ett fåtal personer som får informationen och att det är möjligt att uppställa förbehåll enligt 10 kap. 13 § OSL, gör regeringen i likhet med ut- redningen bedömningen att syftet med sekretessbestämmelsen inte riskeras av den fackliga samverkan. 8 Sekretess för urvalstester Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i anställningsärenden för uppgifter som hänför sig till urvalstester. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att sekretess ska gälla för uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern och Datainspektionen, tillstyrker förslaget. Riksåklagaren ser positivt på förslaget. framhåller att offentliga testresultat påverkar viljan att söka anställningar inom offentlig förvaltning negativt. har inget att erinra mot förslaget med tanke på att resultatet av personlighetstester kan innehålla uppgifter som för den enskilde personen kan vara mycket integritets- känsliga. I remissvaren över betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer har flera remissinstanser hänvisat till förslaget från och framhållit att det bör leda till lagstiftning. anser att det är viktigt att det införs ett sekretesskydd för personlighetstester i samband med rekrytering. Ekonomistyrnings- verket betonar vikten av att uppgifter om kandidater från tester skyddas från offentlig insyn med hänsyn till kandidaternas personliga integritet. Verket har upplevt förfrågningar om uppgifter från personlighetstest som problematiska. vill särskilt understryka vikten av att sekretess införs för uppgifter som hänför sig till psykologiska test. Skälen för regeringens förslag: Det delegerade arbetsgivaransvaret innebär att det inte finns några centrala regler för hur urvalet i anställningsärendena ska genomföras och vilka verktyg som ska användas. Styrande för urvalet är bestämmelserna om bedömnings- grunderna förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra stycket RF, 4 § och 4 § anställningsförordningen [1994:373]). Behovet av tester varierar mellan olika myndigheter beroende på verksamhet, och mellan olika befattningar inom en och samma myndighet. Vanligtvis är det framför allt vid anställning av chefer som olika tester blir aktuella, men tester förekommer även i andra anställningsärenden. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga på det personal- administrativa området gäller, som redovisats i avsnitt 6.2, endast i begränsad omfattning för uppgifter som finns i anställningsärenden. Om tester används för att göra urval i ett anställningsärende kommer uppgifterna i testresultaten i princip inte att omfattas av sekretess. Eftersom uppgifter från tester blir offentliga har utredningen funnit att flera myndigheter valt att inte använda tester för att göra urval i anställningsärenden. En allmän spridning av uppgifter som hänför sig till tester kan innebära en allvarlig kränkning av den personliga integriteten. För att inte riskera att uppgifter lämnas ut kan presumtiva intresserade personer avstå från att söka anställningar där tester förväntas användas, vilket medför färre sökanden. Om en myndighet inte använder tester när det skulle vara lämpligt eller om myndigheten använder tester med risk Prop. 2009/10:56 för färre sökande, innebär det att kvalitén i urvalsprocessen riskerar bli sämre än den annars skulle kunna vara. har påpekat att det hos myndigheterna finns ett starkt behov av ett förstärkt integritetsskydd för uppgifter som hänför sig till personlighetstester i samband med rekrytering. Vid remissbehandlingen av såväl förslag som betänkandet från Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer, har också flera remissinstanser understrukit vikten av att det införs en sekretessregel för tester. Det är viktigt att myndigheterna kan använda sig av samtliga tillgängliga verktyg för att finna den bäst lämpade av de sökande. Av integritetsskäl är det, som påpekats av flera remissinstanser, av stor betydelse för dem som söker anställning hos en myndighet att veta att uppgifter som lämnas i ett test och resultatet av detta inte kan lämnas ut till andra. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att uppgifter från tester i anställningsärenden är av sådan karaktär att ett undantag från offentlighetsprincipen är starkt befogat. Vid en intresseavvägning mellan insynsintresset och de sökandes intresse av skydd gör regeringen bedömningen att det senare intresset väger tyngre. Det bör därför införas en bestämmelse i OSL som innebär att sekretess ska gälla i anställnings- ärenden för uppgifter som hänför sig till tester. Det bör understrykas att övriga handlingar i anställningsärendena även fortsättningsvis kommer att vara offentliga. Införandet av sekretess för uppgifter i urvalstester ska inte uppfattas som en generell uppmaning att genomföra tester i anställningsärenden. För vilken verksamhet och för vilka befattningar det är lämpligt att använda tester vid urval får prövas utifrån kraven på att myndigheterna ska agera objektivt och sakligt. Regeringsformens krav på att myndig- heter ska vara sakliga vid sin ärendehantering innebär t.ex. att testerna inte får diskriminera någon grupp av sökande. Regeringen förutsätter att myndigheterna i sitt rekryteringsarbete löpande prövar lämpligheten av att använda tester och regelbundet utvärderar sina val av testverktyg. Tester som ska omfattas av sekretess Det finns inte något enhetligt begrepp för tester som används vid urval i anställningsärenden. De olika former av tester som kan användas, och den variation av verksamhet som bedrivs av myndigheterna, gör att det är viktigt att avgränsningen av vilka tester som ska omfattas av sekretess inte blir för snäv. Syftet bör vara att ge ett reellt skydd för de som söker anställning så att de kan känna sig trygga i rekryteringsförfarandet och inte avstå från att söka sådana anställningar för vilka tester används. använde både begreppet psykologisk undersökning och begreppet personlighetstest. Det första begreppet används i bestämmelsen om sekretess inom det personalsociala området (39 kap. 1 § första stycket OSL). Begreppet är inte närmare definierat i lag utan vägledning får erhållas av hur begreppet används språkligt. Begreppet undersökning används ofta för ett mer omfattande arbete än begreppet test. En rättspsykiatrisk undersökning innebär t.ex. en mycket omfattande undersökning av om personen i fråga lider av allvarlig psykisk störning, och undersökningen pågår . Begreppet test används inom psykologin i första hand för prov konstruerade för att mäta prestationer (t.ex. begåvningstest) och även mer allmänt för instrument som syftar till att mäta psykiska funktioner, processer och egenskaper (t.ex. personlighetstester). Tester används inom en rad olika områden, exempelvis vid studie- och yrkesvägledning samt vid urval till utbildningar och yrken. Med personlighetstest avses vanligtvis en metod för att beskriva eller mäta en persons karaktärsdrag och reaktionsmönster. Målet är oftast att få fram det för en individ typiska mönstret av egenskaper och reaktionssätt. Begreppet urvalstest används ofta för sådana tester som tillämpas för att rangordna personer vid urval till utbildningar och yrken. Vanligen används olika former av prestationsprov men även personlighetstester förekommer. Urvalstest är således ett vidare begrepp än personlighets- test. Det finns en rad olika tester som används i anställningssammanhang som innehåller olika grader av integritetskänsliga uppgifter. Det betyder att en prövning av om sekretess föreligger för hela eller vissa delar av ett visst test kan resultera i att uppgifterna kan lämnas ut på grund av att det inte föreligger någon risk för men. Till exempel kan vissa uppgifter i ett prestationsprov typiskt sett anses harmlösa jämfört med uppgifter i t.ex. ett personlighetstest eller en psykologisk undersökning. Detta gäller dock inte generellt, varför även uppgifter ur andra tester än personlighetstester och psykologiska undersökningar bör kunna omfattas av sekretess. Regeringen anser att sekretessen bör gälla i alla anställningsärenden där tester används som urvalsinstrument. Det kan t.ex. gälla psykologiska undersökningar, personlighetstest, begåvningstest, prestationsprov och liknande tester som används vid urval i anställningsärenden. Urvalstest är ett lämpligt begrepp för att fånga in alla dessa tester. Regeringen föreslår därför att detta begrepp används i stället för det av föreslagna begreppet psykologisk undersökning. Personer som har tystnadsplikt En viktig fråga vid bedömningen av behovet av sekretess för uppgifter som lämnas eller framkommer vid urvalstester är i vilken utsträckning uppgifterna kan komma att få en allmän spridning. Detta är en fråga som får bedömas med utgångspunkt i om de som utför testerna har tystnadsplikt och om offentlighetsprincipen i praktiken kan bli tillämplig på uppgifterna. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket OSL gäller den tystnadsplikt som följer med sekretess inte bara för en myndighets anställda utan också för dem som på uppdragsbasis för det allmännas räkning deltar i eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid får kännedom om en sekretess- belagd uppgift. Bestämmelsen är dock inte tillämplig på juridiska personer. När en fristående konsult eller någon från ett konsultföretag anlitas av en offentlig arbetsgivare, och de bedöms vara så knutna till Prop. 2009/10:56 myndigheten att de kan sägas delta i myndighetens egentliga verksamhet, är de enligt den nämnda bestämmelsen skyldiga att iaktta tillämplig sekretess. I den mån en fristående konsult eller någon från ett konsultföretag som anlitats för genomförande av urvalstester anses delta i myndighetens verksamhet på ett sådant sätt att personen i fråga omfattas av regleringen i OSL bör de handlingar som personen producerar anses utgöra myndighetens handlingar som, om de inte expedieras, anses upprättade när ärendet har slutbehandlats. Om ett konsultföretag genomför testet utan att konsulten kan sägas delta i myndighetens egentliga verksamhet, och om företaget endast muntligen redovisar resultatet till myndigheten, har det hävdats att handlingen som innehåller testresultatet inte är en allmän handling, eftersom den upprättats och förvaras hos någon utomstående. Om myndigheten har varit involverad eller haft rätt till insyn i företagets arbete, kan dock en tillämpning av de principer som kommit till uttryck i flera avgöranden av Regeringsrätten leda till att konsultföretaget anses ha upprättat testhandlingen och förvarat den för myndighetens räkning och att testet därmed blir en allmän handling (bl.a. RÅ84 2:49 och RÅ 1996 ref. 25, jfr RÅ 1987 ref. 1). Regeringen vill framhålla att det ankommer på myndigheten att enligt 4 § pröva sökandenas inbördes förtjänst och skicklighet och att det inte går att överlåta denna uppgift på någon annan (jfr JO 2005/06 s. 376). Det är således nödvändigt att myndigheten har tillgång till ett fullgott underlag för att kunna ta ställning till samtliga sökande. För det fall redovisningen av testresultatet enbart sker muntligen är myndigheten enligt FL skyldig att anteckna de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet (15 § FL). Som ovan nämns blir sådana anteckningar allmänna handlingar när de expedieras eller när det ärende de hör till har slutbehandlats hos myndigheten. En sekretessregel bör utformas så att den omfattar både myndigheter som fattar beslut i anställningsärenden och myndigheter som, i likhet med t.ex. , bereder sådana ärenden. Om sekretessen knyts till anställningsärenden hos en myndighet uppnås detta syfte. Regeringens förslag: Sekretessen ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt kommenterat frågan är samtliga positiva till utredningens förslag i denna del. Justitiekanslern tillstyrker att det uppställs ett omvänt skaderekvisit. framhåller att det är väsentligt att sekretessbestämmelsen ges ett omvänt skaderekvisit. vid Kammarrätten i anser att sekretessregler med omvänt skaderekvisit bör införas när det gäller anlags- och personlighetstester. Skälen för regeringens förslag: För ett rakt skaderekvisit talar att Prop. 2009/10:56 sekretessen inte bör vara mer långtgående än vad som är nödvändigt. Mot detta står att det kan vara svårt att avgöra vilka uppgifter som är så integritetskänsliga att ett röjande av dem skulle inne- bära men för den enskilde. Det kan också vara så att det är den samlade personlighetsbilden som framkommer genom testet som kan vara till men för den enskilde, och inte enstaka uppgifter. Regeringen gör, i likhet med utredaren och de remissinstanser som har yttrat sig i frågan, bedömningen att det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. En sådan reglering överensstämmer också med vad som gäller vid psykologiska undersökningar i en myndighets personalsociala verksamhet (39 kap. 1 § OSL). I likhet med vad som föreslås gälla för sekretessen vid anställning av myndighetschefer bör den olägenhet som riskerar att drabba den enskilde beskrivas som men (se avsnitt 7.3). 8.3Sekretessens begränsning i tiden Regeringens förslag: I fråga om uppgifter i allmänna handlingar ska sekretessen gälla i högst . förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har lämnat några synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för i avsnitt 7.4 är i sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden sekretesstider om 50 och vanligt förekommande. De personer som kan vara aktuella för urvalstester i anställningsärenden är som regel åtminstone omkring när ett test genomförs. Detta talar för att en sekretesstid borde vara tillräcklig. Regeringen anser därför att utredarens bedömning är riktig, dvs. att högst är en lämplig längd. Den föreslagna bestämmelsen i OSL bör därför innehålla en sådan reglering. 8.4Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Regeringens förslag: Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. bedömning: Utredningens bedömning överens- stämmer inte med regeringens förslag. Utredningen fann inte anledning att föreslå att den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen skulle inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Remissinstanserna: har i sitt remissvar ifrågasatt om införandet av en sekretessbestämmelse kommer att leda till fler ansökningar om inte sekretessen ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Ingen av de övriga remissinstanserna har Prop. 2009/10:56 yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen i avsnitt 7.5 är det flera faktorer som måste beaktas när ställning ska tas till om den tystnadsplikt som följer av en bestämmelse om sekretess ska ha företräde framför meddelarfriheten. Den föreslagna bestämmelsen om sekretess för urvalstester gäller ärenden om anställning. Sådana ärenden innefattar myndighetsutövning, vilket talar för att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför tystnadsplikten. Upp- gifter i urvalstester har dock ansetts vara så integritetskänsliga att sekre- tessbestämmelsen föreslås få ett omvänt skaderekvisit, vilket är en om- ständighet som talar för att tystnadsplikten bör inskränka rätten att med- dela och offentliggöra uppgifter. Det ska vidare beaktas att det gäller sekretess för uppgifter som i viss mån är jämförbara med nu aktuella uppgifter. I en myndighets personalsociala verksamhet gäller nämligen sekretess för uppgifter som hänför sig till psykologisk under- sökning med ett omvänt skaderekvisit (39 kap. 1 § första stycket OSL). Den tystnadsplikt som följer av den sekretessbestämmelsen inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (39 kap. 5 § OSL). All- mänheten kommer vidare, förutom i ärenden om anställning av chefer för förvaltningsmyndigheter under regeringen, fortfarande att ha tillgång till övriga handlingar i anställningsärendet, såsom ansöknings- handlingar, meritföreteckningar och betyg. Allmänhetens intresse av insyn får därför anses väl tillgodosett, även om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen får företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Sammantaget finner regeringen att den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Regeringens förslag: Offentlighets- och sekretesslagen ska ändras, så att den föreslagna sekretessen inte utgör något hinder mot att myndigheterna fullgör sin informationsskyldighet i förhållande till arbetstagarorganisationer. Regeringens bedömning: Reglerna om rätt till partsinsyn och om insyn enligt diskrimineringslagen bör inte ändras. har inte gjort någon bedömning i dessa frågor. Remissinstanserna: anser att sekretessen inte ska gälla gentemot sökande som har ett berättigat intresse av att ta del av testernas innehåll. Övriga remissinstanser har inte särskilt kommenterat de aktuella frågorna. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt 16 § FL gäller att sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av uppgifter som har tillförts ärendet, om det avser myndighets- utövning mot någon enskild. Till skillnad från vad som gäller för handläggningen av regeringens anställningsbeslut är bestämmelsen direkt tillämplig i förvaltningsmyndigheters anställningsärenden (se avsnitt 6.3 och 7.6). När det gäller förhållandet mellan rätten till partsinsyn och sekretess gör regeringen följande bedömning. Huvudregeln är att sekretess inte inskränker en parts rätt till insyn (10 kap. 3 § OSL). Insynen kan dock begränsas om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning som behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Det krävs således tungt vägande intressen för att myndigheten ska vägra en part insyn i sekretessbelagt material. Som exempel på fall då partsinsynen kan begränsas brukar nämnas situationer då det föreligger fara för rikets säkerhet. I de fall en myndighet lämnar ut en uppgift som omfattas av sekretess får myndigheten göra förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Detta förbehåll får dock inte innebära ett förbud mot att utnyttja uppgiften i ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde (10 kap. 4 § OSL). De uppgifter som föreslås omfattas av sekretess torde ytterst sällan vara av sådan beskaffenhet att undantaget från partsinsynen skulle kunna aktualiseras. Den föreslagna sekretessen hindrar därför i praktiken inte att en part får ut uppgifter om en annan sökandes personlighetstester. Utlämnande bör då kunna ske med förbehåll som innebär att uppgifterna inte får lämnas vidare. Till skillnad från regeringens anställningsärenden, i vilka besluten inte kan överklagas, är partsinsyn i de nu aktuella ärendena av stor betydelse för parts möjlighet att ta tillvara sin rätt, t.ex. genom att överklaga anställningsbeslutet till . Några begränsningar av rätten till partsinsyn bör mot denna bakgrund inte göras. Som redovisats för i tidigare avsnitt har en sökande möjlighet att få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som togs ut till anställningsintervju eller som fick arbetet (se avsnitt 6.4 och 7.6). Sammanfattningsvis innebär regleringen att arbetsgivaren enligt diskrimineringslagen (2008:567) är skyldig att till medsökande lämna ut uppgifter om den som togs ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet. Denna skyldighet gäller dock endast grundläggande uppgifter och det är därmed i de flesta fall möjligt att avidentifiera dessa vid ett utlämnande. Av tidigare förarbeten framgår att uppgiftsskyldigheten avser sådana Prop. 2009/10:56 förhållanden som normalt blir avgörande för arbetsgivarens beslut (prop. 1984/85:60 s. 7). Frågan om uppgifter som härrör från urvalstester ska lämnas ut har ännu inte prövats. Det kan dock inte uteslutas att uppgifter om testresultat kan komma att lämnas ut enligt bestämmelser i diskrimineringslagen. Detta utgör dock enligt regeringen inte skäl för att ändra regleringen i lagen. Som ovan framgått (avsnitt 6.5) kan en facklig organisation ha rätt till information i samband med anställningsförfaranden. När det gäller hur denna informationsskyldighet förhåller sig till den föreslagna sekretess- bestämmelsen gör regeringen följande överväganden. I OSL finns en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att sekretess enligt bl.a. 39 kap. 15 §§ inte hindrar att informationsskyldighet som följer av lag, t.ex. MBL, uppfylls (10 kap. 11 § OSL). Enligt regeringens bedömning talar övervägande skäl för att den föreslagna sekretessen inte bör hindra att den angivna informationsskyldigheten fullgörs. Eftersom den nu aktuella sekretessbestämmelsen föreslås placeras i en ny paragraf (39 kap. 5 a § OSL) måste, som Lagrådet har framhållit, den sekretessbrytan- de bestämmelsen i 10 kap. 11 § OSL ändras, så att den även bryter sekretessen enligt den nya bestämmelsen. Regeringen föreslår därför att en sådan ändring görs. Om företrädaren för arbetstagarorganisationen är knuten till myndig- heten på grund av anställning, uppdrag, tjänsteplikt eller annan grund gäller för den personen samma förbud att lämna eller utnyttja uppgiften som gäller hos myndigheten (2 kap. 1 § OSL). Företrädaren är därvid förhindrad att lämna uppgiften vidare till annan än ledamot i organisationens styrelse (10 kap. 12 § andra stycket OSL). Även den senare är bunden av sekretessbestämmelsen. Om företrädaren för arbets- tagarorganisationen inte är knuten till myndigheten på ovan angivet sätt kan myndigheten vid utlämnandet av uppgiften förse densamma med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften (10 kap. 13 § OSL). Mot denna bakgrund, och med särskilt beaktande av att det är ett begränsat antal personer som får informationen och att det är möjligt att uppställa förbehåll enligt 10 kap. 13 § OSL, gör regeringen bedömningen att syftet med sekretessbestämmelsen inte förfelas med den nuvarande hanteringen av den fackliga samverkan. Någon förändring av regelverket avseende information till fackliga huvudorganisationer behöver därför inte göras. Granskning och överprövning av regeringens Prop. 9.1Vikten av en offentlig och tydlig kravprofil Regeringen har i de budgetpropositioner som lämnats och i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 20) framhållit vikten av kravprofiler som den givna utgångspunkten för varje rekrytering av myndighetschefer. Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer har också gjort bedömningen att det är viktigt att det i varje anställningsärende upprättas en detaljerad och tydlig kravprofil. Några remissinstanser har lämnat synpunkter i denna del och samtliga av dem har framhållit att kravprofilerna är viktiga.