prop · GX035 · 2009-09-21 00:00:00 — Systemet har vunnit bred politisk förankring och utgör numera en viktig del i den budgetpolitiska debatten. Systemet utgör vidare en symbol för att regeringen och avser att använda en budgetprocess som utgår från budgetpolitikens mål och restriktioner. Mot denna bakgrund gör regeringen, i likhet med de remissinstanser som yttrat sig i frågan, bedömningen att regeringens användning av utgiftstak bör göras obligatoriskt. Detta bör ske genom en ändring i 40 § budgetlagen. När det gäller ett system som utgiftstaket är det inte enbart ut- formningen av systemet i sig som är viktigt. Minst lika viktigt är hur det tillämpas och särskilt på vilken nivå som taket sätts för ett visst år. Ett utgiftstak som är avvägt så att det medverkar till att överskottsmålet kan nås stärker förtroendet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Hur taket ska vara avgränsat och utformat är ytterst beroende av politiska bedömningar, som kan variera . Takets närmare avgränsning och utformning bör därför inte heller i fortsättningen regleras i lag. användningen av utgiftstaket görs obligatorisk finns det emellertid skäl Prop. 2009/10:5 att ge viss vägledning till hur det bör tillämpas. I avsnitt 8 och 9 görs därför bedömningar av hur vissa frågor kring den s.k. budgeteringsmargi- nalen och tekniska justeringar av utgiftstaket bör hanteras för att stärka tilltron till systemet. 6 Utgiftstak för en treårsperiod Regeringens förslag: Regeringen ska i budgetpropositionen lämna ett förslag till tak för statens utgifter avseende det tredje tillkommande budgetåret. Ramar för utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåren ska beräknas och presenteras i budgetpropositionen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anför att förslaget är ett välkommet förtydligande av praxis. Enligt torde förslaget stärka det finanspolitiska ramverket och öka budgetpolitikens långsiktighet i linje med de ursprungliga intentionerna med den reformerade budgetprocessen. anför att en längre tidshorisont ökar förutsebarheten i finanspolitiken och bidrar till att stärka dess trovärdighet. En liknande uppfattning framförs även av framhåller att den korta tid som en ny regering har på sig att ta fram ett förslag till utgiftstak bör beaktas vid utformningen av lagförslaget. Enligt bör det vidare övervägas om det finns skäl att göra det obligatoriskt för regeringen att i den ekonomiska vårpropositionen lämna en bedömning av utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Skälen för regeringens förslag Redan när fattade principbeslutet om utgiftstaket var utgångspunkten att detta skulle vara flerårigt. Även i det utvecklings- arbete som därefter bedrevs i drogs slutsatsen att utgiftstaket skulle beslutas för en treårsperiod. Detta arbete resulterade i de förslag som lämnades till ekonomiska vårproposition och som avsåg tak för budgetåren 1997, 1998 och 1999. lämnade regeringen förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vårpropositionen. ska förslag till utgiftstak i stället lämnas i budget- propositionen. har regeringen av olika skäl avstått från att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för år tre. har i stället en teknisk beräkning eller en bedömning av utgiftstaket för år tre redovisats. propositionen lämnade regeringen en bedömning av utgiftstaket för år tre, dvs. har kritiserat regeringens val att inte föreslå något tak för det tredje året och framhållit vikten av att upprätthålla treårscykeln (bet. 2004/05:FiU1 s. 231 f.). I budgetpropositionerna har regeringen lämnat förslag till utgiftstak för år tre, dvs. Regeringen har vidare i 2008 och ekonomiska vårpropositioner gjort bedömningar av utgiftstaken respektive 2012. Utgiftstakets fleråriga karaktär syftar främst till att skapa en viss långsiktighet i budgetarbetet genom att klargöra att kravet på budgetdisciplin är beständigt. Kraven på prognosverksamheten skärps också. Om beslut endast fattades om ett utgiftstak för det kommande budgetåret skulle detta helt domineras av de närliggande utgifts- önskemålen och i praktiken förlora sin karaktär av restriktion för budgetarbetet. Därmed skulle grunden för en budgetprocess som utgår från budgetrestriktionerna försvinna. Avsikten med det fleråriga taket är också att effekter av nya reformer och befintliga utgiftssystems dynamik samt konjunktureffekter ska fångas upp för en period för vilken rimligt säkra bedömningar kan göras. En förutsedd ogynnsam budgetutveckling ska också kunna åtgärdas . Det fleråriga utgiftstaket syftar även till att i någon mån begränsa det problem som ligger i att de omedelbara fördelarna med en reform ofta värderas högre än de framtida kostnaderna för att finansiera reformen. Det treåriga perspektivet är ett viktigt element i den reformerade budgetprocessen, som stärker det finanspolitiska ramverket och ger uttryck för budgetprocessens långsiktiga karaktär. Genom att beslutet om det tredje årets tak fattas innan budgetarbetet ska genomföras, upplevs vid beslutstillfället det framtida utgiftstrycket inte som så starkt. Därmed förbättras förutsättningarna för att beslutet kan grundas på de budgetpolitiska målen och de makroekonomiska förutsättningarna. En sådan tidshorisont motsvarar också det synsätt som tillämpas vid utformningen av det konvergensprogram som lämnar till Europeiska kommissionen. För att säkerställa att det treåriga tidsperspektivet upprätthålls bör regeringen åläggas att i budgetpropositionen lämna ett förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Detta kan ske genom en ändring av 40 § budgetlagen. Det förutsätts att utgiftstak för år ett och två redan har beslutats när ändringen träder i kraft. Därmed kommer alltid utgiftstak att finnas beslutade för en treårsperiod. När det gäller den tidsnöd som en nytillträdd regering kan hamna i som har tagit upp kan konstateras att denna fråga inte är begränsad till utgiftstaket, utan egentligen avser hela budget- behandlingen. har i sitt betänkande föreslagit att valdagen flyttas från tredje till andra söndagen och gjort bedömningen att denna förändring, i förening med ett framflyttande av tidpunkten för budgetpropositionens lämnande till , är tillräcklig för att en ny regering ska få erforderlig tid till budget- behandlingen (SOU 2008:125 s. 184 f.). Utredningens betänkande bereds Prop. 2009/10:5 i och det saknas skäl att i detta sammanhang överväga någon särskild reglering för lämnandet av förslag till utgiftstak under valår. Utgiftstaket utgör ett viktigt sammanfattande uttryck för inriktningen av regeringens ekonomiska politik. Det framstår därför som naturligt att det beräknade utgiftstaket för det tredje året anges i vårpropositionen, som innehåller förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på . Regeringen kan sedan återkomma med ett förslag i budgetpropositionen. I praktiken förlängs då tidsperspektivet till vad som gällde vid införandet av utgiftstaket. Även om denna ordning har fungerat väl saknas det skäl att, som föreslagit, införa en skyldighet för regeringen att redovisa sin bedömning. Om det görs obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till utgiftstak för det tredje året aktualiseras även frågan om vad som ska gälla för ramar för utgiftsområden. Regeringen anger i budgetpropositionen hur utgifterna ska fördelas på utgiftsområden för det närmast kommande budgetåret. Dessa ramar ingår i beslutsprocess för stats- budgeten. Om ett treårigt tidsperspektiv tillämpas för utgiftstaket är det lämpligt att motsvarande även gäller för ramarna för utgiftsområdena. Förutom att lämna förslag till ramar för det följande budgetåret bör därför regeringen i budgetpropositionen även redovisa sin beräkning av hur utgifterna kommer att fördelas på utgiftsområdena de därpå följande två åren. En bestämmelse av denna innebörd bör tas in i 41 § budget- lagen. I 43 § budgetlagen föreskrivs att om regeringen inte lämnar förslag om tak för statens utgifter, eller riktlinjer för utgiftsramar än ett budgetår, ska regeringen i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas. Denna bestämmelse bygger på förutsättningen att det är frivilligt för regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen och genomförandet av statsbudgeten. Om användningen av utgiftstak görs obligatorisk bör därför bestämmelsen utgå. Regeringens förslag: Regeringens kontroll av de statliga utgifterna ska inte ske i förhållande till ramarna för enskilda utgiftsområden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt 42 § budgetlagen ska regeringen, om det finns risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, vidta åtgärder för att undvika detta eller föreslå sådana åtgärder för . uppmärksammade finansutskottet att det var oklart hur utgiftskontrollen mot använda utgiftsramar skulle gå till. pekade bl.a. på den anslagskredit som finns för de flesta anslag. 2009/10:5 utskottets mening borde de praktiska erfarenheterna av det kommande uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån den gällande ordningen behövde ändras (yttr. 1995/96:FiU8y). Det har senare visat sig att den föreskrivna utgiftskontrollen i praktiken inte sker mot ramarna för utgiftsområdena utan endast mot utgiftstaket. Regleringen i budgetlagen bör ändras så att den överensstämmer med praxis som kommit att utvecklas. Detta bör ske genom att hänvisningen till utgiftsramar i 42 § budgetlagen tas bort. Regeringens bedömning: Under utgiftstaket för staten bör det finnas en budgeteringsmarginal som är tillräcklig för att i första hand hantera de osäkerheter som finns om den makroekonomiska utvecklingen och de ekonomiska konsekvenserna av fattade beslut i Budgeteringsmarginalen bör även kunna tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av den makroekonomiska utvecklingen, om utgiftsförändringarna är förenliga med övriga budgetpolitiska mål och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser instämmer i eller lämnar bedömningen utan erinran. efterfrågar dock en ökad tydlighet i frågan om under vilka omständigheter som budgeteringsmarginalen ska tas i anspråk. anser vidare att regeringen bör använda sig av två budgeteringsmarginaler, en för konjunkturberoende utgifter samt en för oförutsedda utgifter och reformer. Rådet är vidare av uppfattningen att det bör införas en särskild undantagsbestämmelse i budgetlagen som gör det möjligt att överstiga ett utgiftstak under uppdelning av budgeteringsmarginalen av det slag som Finanspolitiska rådet har föreslagit. framhåller i sitt yttrande vikten av att regeringen vid sin redovisning av budgeteringsmarginalen tydligt redovisar de konsekvenser som osäkerheterna i de makroekonomiska prognoser kan få. Enligt myndigheten bör regeringen vidare utfärda riktlinjer för när budgeteringsmarginalen ska få tas i anspråk. Skälen för regeringens bedömning När systemet med ett tak för statens utgifter infördes ansågs det lämpligt att fastställa taket med en viss marginal, den s.k. budgeteringsmarginalen, som utgör skillnaden mellan utgiftstaket och de Detta ansågs befogat då såväl den makro- ekonomiska utvecklingen som de ekonomiska konsekvenserna av redan fattade beslut kan bli annorlunda än vad som antagits när utgiftstaken beslutats. Avsikten med en sådan marginal var inte att skapa utrymme för ofinansierade utgiftsökningar eller minska respekten för saldorelaterade mål. Genom budgeteringsmarginalen skulle dock nödvändig flexibilitet skapas, vilket förväntades minska risken för revideringar av utgiftstaket (prop. 1995/96:150 s. 57 f.). Budgeteringsmarginalen räknas inte in bland statsbudgetens utgifter. I den mån marginalen tas i anspråk utan motverkande finansierings- åtgärder försämras därmed budgetsaldot (prop. 1995/96:150 s. 58). När systemet med utgiftstak infördes var nästan samtliga partier för ordningen med en budgeteringsmarginal. De få opponenterna menade att marginalen skulle leda till att utgiftstaket inte blev verkningsfullt. Över- skridanden inom ett utgiftsområde under pågående budgetår borde enligt dessa i första hand finansieras genom neddragningar inom samma utgiftsområde och i annat fall underställas för beslut (jfr bet. 1995/96:FiU10 s. 130 f.). Regeringen föreslog ekonomiska vårproposition att syftet med budgeteringsmarginalen skulle utvidgas så att den för år två och tre även borde omfatta utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida (prop. 1998/99:100 s. 138). konstaterade att erfarenheterna från de gångna årens användning av en budgeterings- marginal visade att marginalen i praktiken också hade kommit att omfatta framtida reformer. Denna ordning ansåg utskottet rimlig så länge som de nya utgifterna finansierades med inkomstökningar och nivån på budgeteringsmarginalen alltjämt var så stor att den kunde parera oförutsedda utgiftsökningar under efterföljande år. Utskottet betonade också att det i samband med att utgiftstaket fastställs självklart måste prövas om nivån på den ingående budgeteringsmarginalen är förenlig med erforderliga krav på stramhet i finanspolitiken (bet. 1998/99:FiU20 s. 73). De bedömare som kritiserat att budgeteringsmarginalen i viss utsträckning använts för reformer har gjort det med hänvisning till det ursprungligen avsedda ändamålet med marginalen, nämligen att kompensera för osäkerhetsfaktorer. Enligt dessa bedömare finns en risk för att den återstående marginalen blir för liten för att klara ofrånkomliga felbedömningar av utgifterna och för att kunna klara ökade utgifter för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska program i en konjunkturförsvagning. vidgår kritikerna att det även behövs en marginal för reformer, i och med att de förordar en särskild marginal för detta ändamål. Flera analyser som genomförts har tydligt visat att en väsentlig del av den ursprungliga budgeteringsmarginalen successivt har tagits i anspråk för reformer som innefattat bestående utgiftsökningar. Det utrymme som behövs för att absorbera ofrånkomlig osäkerhet i fråga om konjunkturutvecklingen och utgiftsberäkningen har därmed minskats. Det kan likväl konstateras att statens utgifter inte blivit större än det beslutade taket. och regeringen har dock behövt besluta om utgiftsminskande åtgärder. Det skulle därför kunna hävdas att den kvarvarande budgeteringsmarginalen i dessa fall inte har varit tillräckligt stor för att erbjuda den flexibilitet som Prop. 2009/10:5 ursprungligen eftersträvades. Mot denna bakgrund föreslogs att budgeteringsmarginalen skulle ersättas med en osäkerhetsmarginal och en planeringsmarginal. Den förstnämnda marginalen avsågs ge tillräcklig flexibilitet för att kunna hantera osäkerheten i prognosen för de statliga utgifterna, medan planeringsmarginalen utgjorde ett utrymme som kunde användas för utgiftsreformer eller skattesänkningar (SOU 2000:61). Ett annat förslag, som har presenterats av och som rådet framhållit i sitt remissvar, innebär att två budgeteringsmarginaler ska användas, en för konjunkturberoende utgifter (konjunkturmarginal) samt en för oförutsedda utgifter och reformer (reformmarginal). I samband med att utgiftstaket infördes diskuterades hur stor budgeteringsmarginalen borde vara. Det anfördes att dimensioneringen av budgeteringsmarginalen måste baseras på en avvägning mellan kraven på stramhet i finanspolitiken och risken för att utgiftstaket inte kan hållas, om inte ett visst utrymme finns för att hantera effekterna av en annan ekonomisk utveckling än den förväntade. Den rådande osäkerheten beträffande utgiftsutvecklingen ansågs tala för en marginal på som andel av utgiftstaket. Eftersom denna osäkerhet stiger över tiden borde budgeteringsmarginalen öka från till ett annat. Mot denna bakgrund beräknades budgeteringsmarginalen till , för . Regeringen använder sig av riktlinjer för hur stor budgeterings- marginalen bör vara. De budgeterade marginalerna och de faktiska utfallen redovisas i budgetpropositionen. Enligt de riktlinjer som regeringen tillämpar bör budgeteringsmarginalen vara av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året, för , för det därpå följande året och för det tredje året (jfr prop. 2008/09:100 s. 158). Det stegvis ökande buffertkravet motiveras av att osäkerheten om utgifts- utvecklingen är större på . I ett system med ett flerårigt tak för statens utgifter måste en viss marginal ingå för att regering och riksdag på ett smidigt sätt ska kunna hantera den osäkerhet som ofrånkomligen finns i de prognoser som beräkningen och besluten om statens utgifter bygger på. Osäkerheten beror bl.a. på svårigheterna att bedöma den samhällsekonomiska utvecklingen och att korrekt bedöma hur olika anslag kommer att utnyttjas. Beslutade anslag kommer alltid att över- eller underskridas. Anslagskrediter och anslagssparande kommer vidare att påverka den faktiska medelsåtgången under utgiftstaket. Det är inte möjligt att under löpande budgetår, utan förödande instabilitet i den statliga verksamheten, jämna ut över- och underskridanden inom ett utgiftsområde eller under ett utgiftstak som saknar en buffert. En budgeteringsmarginal under utgiftstaket är därför nödvändig för att ofrånkomliga osäkerheter ska kunna hanteras på ett godtagbart sätt. Det är också önskvärt att statsbudgetens s.k. automatiska stabilisatorer under normala omständigheter kan verka fritt på såväl budgetens utgifts- som inkomstsida. Utgiftsförändringar till följd av normala konjunktur- variationer i antalet arbetslösa eller i priser och löner bör därför rymmas under utgiftstaket, utan att aktiva besparingsåtgärder behöver vidtas. Det diskussionen framför allt har gällt är om delar av budgeterings- marginalen även ska få tas i anspråk för utgiftsreformer. Som ovan redovisats anförde finansutskottet i sitt betänkande ekonomiska vårproposition att budgeteringsmarginalen bör få användas för reformer om utrymme finns för detta. Sedan utgiftstaket togs i bruk 1997 har de takbegränsade utgifterna aldrig överskridit det beslutade utgiftstaket. Utgiftstaket har dessutom minskat som andel av BNP och överskottsmålet har kunnat uppfyllas. Det förhållandet att en del av budgeteringsmarginalen har använts för varaktiga reformer har således inte varit uppenbart utgiftsdrivande. Budgeteringsmarginalen har också i de allra flesta fall varit tillräckligt stor, trots att en del av marginalen tagits i anspråk för utgiftsreformer. har dock utgiftstaket kringgåtts för att bl.a. sysselsättningsfrämjande åtgärder utöver vad som följer av de automatiska stabilisatorerna på utgiftssidan skulle kunna vidtas. Sammantaget innebär detta att budgeteringsmarginalen huvud- sakligen har använts på ett ansvarsfullt sätt, och utan att den övergripande budgetdisciplinen har luckrats upp. Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör det enligt regeringens bedömning finnas en budgeteringsmarginal under utgiftstaket som är tillräcklig för att i första hand hantera den osäkerhet som utgiftsberäkningen är belastad med i olika tidsperspektiv och som ger utrymme för att de automatiska stabilisatorerna på budgetens utgiftssida ska kunna verka fullt ut. Om det finns utrymme därutöver bör budgeteringsmarginalen även kunna användas för reformer, och andra utgiftspåverkande beslut, om dessa är förenliga med de uppsatta budgetpolitiska målen. En uppdelning av budgeteringsmarginalen i två marginaler med olika användningsområden kan, som Ekonomi- styrningsverket framhållit, förväntas leda till klassificeringsproblem eftersom det knappast är självklart om en utgift uppkommer av det ena eller andra skälet. En uppdelning i två marginaler framstår därför inte som ändamålsenlig. När det gäller Finanspolitiska rådets förslag om att införa en särskild undantagsbestämmelse som möjliggör för regeringen att överskrida ett utgiftstak under exceptionella omständigheter bör framhållas att besluten om utgiftstak utgör riktlinjebeslut, som inte är rättsligt bindande för regeringen. Enligt 42 § budgetlagen ska dock regeringen, om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas, vidta åtgärder eller föreslå att vidta åtgärder för att undvika detta. För det fall regeringen gör bedömningen att ändrade förhållanden bör föranleda en höjning av ett beslutat utgiftstak har den möjlighet att lämna ett sådant förslag till . I de situationer som åsyftar torde det dessutom med stor sannolikt finnas behov av ändrade eller nya anslag, som under alla förhållanden måste besluta om. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens bedömning svårt att se behovet av en undantagsbestämmelse av det slag som rådet har efterfrågat. I enlighet med vad som i kapitel 5 anförts om lämpligheten av att Prop. 2009/10:5 reglera utgiftstakets närmare avgränsning och utformning framstår det inte som ändamålsenligt att införa någon reglering av eller göra några ytterligare uttalanden om när budgeteringsmarginalen bör kunna tas i anspråk. Däremot har regeringen för avsikt att förbättra redovisningen av hur den ursprungligen beräknade och fastställda budgeteringsmarginalen för det tredje året har använts, när utfallet finns tillgängligt. Förändringarna kan delas in i t.ex. avvikelse i förhållande till de makroekonomiska antagandena, volymeffekter samt utgiftsökande respektive utgiftsminskande beslut. Redovisningar av detta slag kan tas in i budgetpropositionen, den ekonomiska vårpropositionen eller årsredovisningen för staten. 9 Tekniska justeringar av utgiftstaket Regeringens bedömning: Tekniska justeringar av ett beslutat utgiftstak för staten bör göras så att taket behåller den ursprungligen avsedda finansiella stramheten. Justeringar av utgiftstaket bör göras oavsett om de höjer eller sänker taket. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser instämmer i eller lämnar bedömningen utan erinran. framhåller att tekniska justeringar av utgiftstaket ska tillämpas symmetriskt, dvs. oavsett om sådana justeringar höjer eller sänker taket. Skälen för regeringens bedömning I samband med att utgiftstaket infördes anförde regeringen att det statliga utgiftstaket kunde komma att justeras av flera skäl (prop. 1995/96:150 s. 71). Sedan utgiftstaket infördes har det ändrats praktiskt taget . De ändringar som vidtagits har dock i de allra flesta fall karaktäriserats som tekniska justeringar av ett tidigare beslutat utgiftstak och har inneburit såväl höjningar som sänkningar. Ändringarna har i regel varit motiverade av budgettekniska omläggningar. Det har bl.a. varit fråga om att utgifter flyttats från budgetens utgiftssida till dess inkomstsida eller tvärtom, att skattereglerna ändrats och att kommunerna kompenserats för detta eller att en uppgift förts över från staten till kommunerna. Den tekniska justeringen har då syftat till att de samlade offentliga utgifterna inte ska påverkas av omläggningarna och att utgiftstaket ska behålla sin avsedda stramhet. Beslutade utgiftstak har emellertid också i några fall ändrats till följd av förändringar i inriktningen av budgetpolitiken. Detta skedde t.ex. efter regeringsskiftet då det tidigare beslutade utgiftstaket för 2007 sänktes med . framhållit att är oförhindrad att ompröva ett tidigare fastställt tak (bet. 1995/96:FiU10 s. 69). Utan en sådan ordning skulle en ny regerings möjligheter att vidta förändringar i budgetpolitiken kraftigt begränsas. Vidare skulle inte heller budgetpolitiken kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar. Det är även enligt konstitutions- utskottets uppfattning givet att utgiftstaket under sådana ändrade förhållanden måste kunna revideras såväl uppåt som nedåt (bet. 1996/97:KU3 s. 41). Budgetlagens regler innebär heller inga hinder mot detta.