prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Artikel 39.3 c gäller endast sådana stater som genom nationell lagstiftning på förhand fastställer vissa länder som säkra tredjeländer. Denna ordning tillämpas inte i varför något behov av författningsändringar i denna del inte föreligger I artikel 39.4 anges att medlemsstaten får fastställa tidsfrister för den domstol som prövar ett överklagande. I 16 kap. 4 § UtlL anges att mål om avvisning eller utvisning ska handläggas skyndsamt. Något behov av att införa ytterligare bestämmelser bedöms inte föreligga. Artikel 39.5 i direktivet behandlar den situationen att sökanden har beviljats en status som ger samma rättigheter som flyktingstatus. I avsnitt 7.3.3 föreslås att en utlänning som uppfyller förutsättningarna för att anses som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § UtlL och som inte är utesluten från att anses som en sådan skyddsbehövande enligt 2 c § UtlL ska förklaras som alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring) och att en utlänning som uppfyller förutsättningarna för att anses som övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § UtlL och som inte är utesluten från att anses som en sådan skyddsbehövande enligt 2 c § UtlL ska förklaras som övrig skyddsbehövande (övrig skyddsstatusförklaring). Förfarandet för erhållande av sådan status kommer att vara detsamma som förfarandet för att erhålla flyktingstatus. Artikel 39.5 föranleder därför inte några författningsändringar. Slutligen anges i artikel 39.6 att medlemsstaterna får fastställa i vilka fall en sökande får anses ha återkallat eller avstått från sitt överklagande. En asylsökande kan enligt 15 kap. 1 § UtlL avstå från sin rätt att överklaga genom att avge en s.k. nöjdförklaring. Detta överensstämmer med direktivet och föranleder inga författningsändringar. 8.7.4Förfarandet när en asylsökande har utvisats på grund av brott Regeringens förslag: Om anser att en utlänning som har utvisats på grund av brott ska beviljas uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller beviljas statusförklaring, ska med eget yttrande lämna över ärendet till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut kunnat överklagas. Migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd ska inte krävas vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna upphäva allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. Åberopar en utlänning som har utvisats på grund av brott nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående verkställighetshinder som avses 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, bl.a. risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Om beslutar att inte bevilja ny prövning ska detta beslut kunna överklagas. Regeringens bedömning: Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen förordnar om inhibition av ett beslut om utvisning på grund av brott ska , och polismyndigheten underrättas om beslutet. Detta bör framgå av förordning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag ska och migrationsdomstolarna kunna bevilja uppehållstillstånd på vilken grund som helst för en utlänning som har utvisats på grund av brott och som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande. Utredningen har inte föreslagit något undantag från kravet på prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen. Remissinstanserna: Hovrätten över och , , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och tillstyrker utredningens förslag att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska ges behörighet att upphäva allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott om utlänningen söker uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Kammarrätten i framhåller att gällande lagstiftning varken ger migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen möjlighet att, till skillnad från , överlämna mål till regeringen. En sådan ordning finner kammarrätten av konstitutionella skäl heller inte Remissinstanserna har i övrigt inte haft några synpunkter på förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning En utlänning som har utvisats på grund av brott kan enligt 12 kap. 16 § UtlL inte beviljas uppehållstillstånd av . regeringen enligt bestämmelserna i 8 kap. 14 § UtlL upphäva en allmän domstols beslut om utvisning och i samband därmed bevilja uppehållstillstånd eller överlämna ärendet till för prövning av frågan om uppehållstillstånd. kan behöva pröva en asylansökan från en utlänning som är utvisad på grund av brott i två olika situationer. asylsökande utvisas på grund av brott innan han eller hon har fått sin asylansökan prövad, dels kan en utlänning som utvisats på grund av brott ansöka om asyl. Om finner att ansökan ska avslås föranleder bestämmelsen i 12 kap. 16 § UtlL inte något särskilt I de fallen kan avslå ansökan och beslutet kan överklagas till en migrationsdomstol. finner att utlänningen ska beviljas uppehållstillstånd kan dock inte domstolen bevilja ett sådant. För att direktivets krav på rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol ska vara uppfyllt krävs att en utlänning som är utvisad på grund av brott och som får avslag på en ansökan om asyl kan få avslagsbeslutet prövat av domstol. strider således mot direktivet. Om skulle finna att en utlänning som är utvisad på grund av brott ska beviljas uppehållstillstånd ska ärendet enligt 12 kap. 20 § UtlL överlämnas till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. bedömning utan avslår ansökan kommer avslagsbeslutet inte att kunna överklagas. Denna ordning är inte heller förenlig med direktivet. Utlänningslagen måste därför ändras för att den ska stå i överensstämmelse med direktivets bestämmelser om rätt till ett Enligt huvudregeln om ansvarig myndighet i artikel 4 i direktivet ska en myndighet i varje medlemsstat pröva asylansökningar i första instans. Direktivet ger dock utrymme för att i vissa fall göra undantag från huvudregeln om ansvarig myndighet (artikel 4.2). Av 5 kap. 20 § UtlL framgår att det är som normalt meddelar beslut om Att låta en förvaltningsmyndighet upphäva en allmän domstols beslut om utvisning är dock enligt regeringens mening inte bör därför inte ges möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en asylsökande som utvisats på grund av brott. Däremot anser regeringen, i likhet med utredningen och remissinstanserna, att migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen bör ges en sådan möjlighet. anser att en asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL trots att han eller hon är utvisad på grund av brott bör verket, utan att fatta beslut, med eget yttrande överlämna ärendet till en Bestämmelsen i 12 kap. 20 § UtlL om överlämnande Prop. 2009/10:31 till regeringen måste därmed ändras så att överlämnande till regeringen inte sker om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande. Det får ankomma på migrationsdomstolen att pröva frågorna om utvisning, statusförklaring och uppehållstillstånd. Skulle domstolen inte dela uppfattning utan avslå ansökan, kan utlänningen överklaga till Migrationsöverdomstolen. Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrations- överdomstolen krävs enligt 16 kap. 11 § UtlL prövningstillstånd. Prövningstillstånd meddelas enligt 16 kap. 12 § UtlL om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen eller om det annars finns synnerliga skäl. Med beaktande av att migrationsdomstolarna kommer att pröva en asylansökan rörande en utlänning som utvisats på grund av brott som första instans kan det inte anses förenligt med direktivet att uppställa krav på prövningstillstånd med den utformning som har valts i utlänningslagen. Regeringen föreslår därför att undantag från kravet på prövningstillstånd ska göras i dessa fall. Som anges i avsnitt 7.1 anser regeringen att förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande och för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd ska korrespondera med varandra och att prövningen av statusfrågan och uppehållstillståndsfrågan bör ske i ett sammanhang. bör därför inte heller kunna bevilja statusförklaring för en utlänning som är utvisad på grund av brott. Även denna fråga bör alltså överlämnas av till en migrationsdomstol. Om en utlänning lämnar in en efterföljande ansökan sedan en tidigare ansökan har återkallats eller ett beslut har fattats om den tidigare ansökan, får medlemsstaterna enligt artikel 32.2 i direktivet tillämpa ett särskilt förfarande. I ett sådant förfarande ska den efterföljande ansökan först bli föremål för en preliminär prövning av om nya fakta eller uppgifter vad avser sökandens rätt att erhålla flyktingstatus har framkommit eller lagts fram av sökanden (artikel 32.3). Bestämmelser som reglerar situationen när nya omständigheter åberopas eller kommer fram efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft finns i 12 kap. 1819 §§ UtlL. Dessa bestämmelser, som behandlas i avsnitt 8.4.5, är dock inte tillämpliga på utlänningar som har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning åberopar nya omständigheter som medför att utvisningsbeslutet inte kan verkställas ska enligt 12 kap. 20 § UtlL lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. För att uppnå överensstämmelse med direktivet bör om utlänningen anför nya omständigheter som hänför sig till ett behov av skydd kunna besluta om det ska göras en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. En bestämmelse med den innebörden bör därför införas i utlänningslagen. Om utlänningen åberopar andra nya omständigheter som grund för att ett utvisningsbeslut inte ska kunna verkställas bör det även i fortsättningen ankomma på regeringen att ta ställning till om Prop. 2009/10:31 utvisningsbeslutet ska upphävas helt eller delvis. Om en utlänning som är föremål för en brottmålsprocess under processen anför sådana omständigheter som kan utgöra skäl för att erhålla uppe- hållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande inhämtar dom- stolen i brottmålet i regel ett yttrande från avseende frågan om verkställighetshinder. Eftersom bestämmelserna om verk- ställighetshinder i 12 kap. 13 §§ UtlL korresponderar med bestäm- melserna om flyktingar och andra skyddsbehövande i 4 kap. UtlL har ofta eventuella skäl av skyddskaraktär bedömts redan inom ramen för brottmålsprocessen. Dessutom kan utlänningen vända sig till regeringen som enligt 8 kap. 14 § UtlL får upphäva, helt eller delvis, en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott om regeringen finner att beslutet inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Regeringen får också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd. Den föreslagna ordningen att migrations- domstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna upphäva allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kan således i vissa fall få till följd att samma omständigheter kan bli föremål för prövning i tre förfaranden. Det ligger nära till hands att föreslå att prövningen enligt 8 kap. 14 § UtlL helt lyfts bort från regeringen och läggs över på migrationsdomstolarna. En sådan ordning skulle ligga i linje med den allmänna strävan att regeringens förvaltningsärenden så långt det är möjlighet bör föras över till myndigheterna. En så långtgående lösning kräver dock fortsatta överväganden och kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Möjligheten att upphäva en allmän domstols utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § UtlL bör därför tills vidare vara kvar. Omfattningen av den prövning som kan företas av regeringen skiljer sig från den som föreslås för och, vid över- lämnande eller överklagande, migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen. Det de sistnämnda instanserna ska pröva är huruvida utlänningen har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och statusförklaring. Regeringen har visserligen möj- lighet att bevilja uppehållstillstånd enligt 8 kap. 14 § UtlL men saknar möjlighet att bevilja uppehållstillstånd som flykting eller annan skydds- behövande. Regeringen kan inte heller bevilja statusförklaring. Skydds- relaterade ärenden kommer därför i princip att hanteras av Migrations- verket och migrationsdomstolarna. Som en konsekvens av detta finns det enligt regeringens uppfattning anledning att anta att antalet ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL hos regeringen kommer att minska. I avsnitt 8.3.3 föreslås att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska kunna verkställas när en asylansökan har prövats i en Skälet är att regeringen inte anser det rimligt att verkställigheten av ett beslut om utvisning på grund av brott alltid ska behöva avvakta en prövning i två eller tre instanser. utlännings behov av skydd uppkommer först efter det att han eller hon utvisats av allmän domstol, t.ex. på grund av politiska Det kan därför finnas skäl att avvakta med verkställighet till dess ansökan har prövats i mer än en instans. Regeringen kan enligt 12 kap. 11 § UtlL besluta om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott när regeringen prövar om en sådan dom eller ett sådant beslut ska upphävas. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen bör ha en motsvarande möjlighet att inhibera allmän domstols beslut om utvisning. En bestämmelse med den innebörden bör därför tas in i utlänningslagen. Det är polismyndigheten som verkställer allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. I dessa ärenden är polismyndigheten handläggande myndighet från det att myndigheten tar emot ett sådant ärende för verkställighet till dess att verkställighet har skett, dock inte då beslutet inte får verkställas på grund av inhibition. Detta gäller även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 20 §(10 kap. 13 § andra punkten UtlL). Om beslut om inhibition meddelas i ett regeringsärende är regeringen handläggande myndighet (10 kap. 15 § UtlL). Lämpligen bör en motsvarande särreglering införas för de fall en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen meddelar beslut om inhibition. En bestämmelse med den innebörden bör därför föras in i utlänningslagen. är central utlänningsmyndighet och bör därför informeras när en domstol inhiberar en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Även polismyndigheten och bör underrättas om domstolens inhibitionsbeslut. Bestämmelser om detta bör tas in i förordning. Regeringens förslag: Flertalet säkerhetsärenden ska kunna prövas av domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden. Dessa säkerhetsärenden ska handläggas enligt utlänningslagen. Särskilt kvalificerade säkerhetsärenden ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Detta ska gälla även om ärendet inne- fattar frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring eller rese- dokument. Ansöker en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument ska ansökan handläggas enligt den lagen. beslut i dessa ärenden ska kunna överklagas till regeringen. Regeringens utvisningsbeslut avseende EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska kunna prövas av Regeringsrätten enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Fristen för begäran om rättsprövning ska i dessa fall vara . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med Utredningen har föreslagit att säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen ska kunna (Migrationsöverdomstolen). säkerhetsärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska enligt utredningen alltjämt överklagas till Utredningen har inte föreslagit någon utökning av tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll till att avse vissa ärenden om uppehållstillstånd m.m. Remissinstanserna avseende utredningens förslag: Nästan alla remissinstanser har ställt sig positiva till att säkerhetsärenden enligt utlänningslagen ska kunna prövas av domstol. , Kammarrätten i , Länsrätten i , europapolitiska studier (Sieps) anser att även sådana säkerhetsärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll i enlighet med utredningens förslag bör kunna prövas av Migrationsöverdomstolen. Hovrätten över och påpekar att utredningens förslag att EES-medborgare m.fl. ska kunna begära rättsprövning av regeringens beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll medför att instans- ordningen inte blir enhetlig. Kammarrätten anser att det i och för sig är godtagbart med rättsprövning i dessa ärenden för att uppfylla rörlighetsdirektivets krav men påpekar att detta förslag medför att det införs ytterligare en instans vilket gör att handläggningstiden för dessa ärenden blir längre. ifrågasätter om det inte är mer ändamålsenligt med en instansordning för alla ärenden. det skulle vara olämpligt om regeringen hade en roll som överprövningsinstans eller hade möjlighet att påverka enskilda ärenden i det nya system som byggts upp på EU-nivå. Sieps stödjer av hänsyn till säkerhetsärendenas brådskande natur utredningens förslag att beslut ska överklagas direkt till Migrations- Regeringsrätten anför att det lämpliga i att, med utgångspunkt från medborgarskapet i en i övrigt enhetlig reglering, ge vissa personer en möjlighet till domstolsprövning men inte andra starkt Regeringsrätten anför vidare att det från principiella utgångspunkter framstår som en mindre god ordning att lägga prövningen av en så liten ärendegrupp som det här är fråga om på Regeringsrätten som i övrigt, frånsett förvarsbesluten, inte har någon befattning med utlänningsärenden. Vidare anser Regeringsrätten att ärenden med så stort inslag av diskretionär prövning som ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte lämpar sig för rättsprövning och att det bör undvikas att rättsprövningsinstitutet används för att tillgodose krav på domstolsprövning i olika grupper av ärenden där en sådan krävs enligt internationella åtaganden. Om det ställs krav på domstolsprövning i en viss typ av ärenden bör denna, enligt Regeringsrätten, ske inom ramen för den ordinära förvaltningsprocessen. Justitiekanslern anser att förhållandet mellan prövningen av säkerhets- ärenden enligt utlänningslagen och enligt lagen om särskild utlännings- kontroll bör bli föremål för ytterligare överväganden. Säkerhetspolisen konstaterar att de föreslagna ändringarna kan komma säkerhetsärenden och anför bl.a. följande. Säkerhetspolisen ser flera fördelar med utredningens förslag men förslaget skapar också problem för myndighetens verksamhet avseende den nationella säkerheten. Uppgifter som Säkerhetspolisen erhåller från andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster lämnas vanligtvis med förbehållet att mottagande underrättelsetjänst inte får lämna uppgiften vidare till nationella myndigheter, vilket innebär att uppgiften inte heller kan lämnas till domstol. Det internationella underrättelsearbetet har mycket stor betydelse för Säkerhetspolisens arbete med utlänningsärenden. Det kan till och med vara så att ett säkerhetsärende helt och hållet bygger på sådan information. Den föreslagna ordningen kan medföra att vissa säkerhetsärenden inte kommer att bli föremål för en helhetsbedömning eller att ett säkerhetsärende överhuvudtaget aldrig anmäls. Säkerhetspolisen understryker i det sammanhanget att Säkerhetspolisens avsikt redan nu är att presentera så mycket information som möjligt vid handläggningen av säkerhetsärenden i såväl som Migrationsöverdomstolen. Det är rimligt att regeringen är den instans som har det yttersta ansvaret för vem som permanent får vistas i när den nationella säkerheten kan vara i fara. Säkerhetspolisen anför vidare att utredningen inte har tagit ställning till vilken betydelse artikel 64 i EG-fördraget har eller kan få för hanteringen av säkerhetsfrågor. När det gäller EES-medborgare ifrågasätter Säkerhetspolisen om ytterligare en instans ska blandas in i handläggningen av dessa ärenden eftersom detta innebär dels att fler personer deltar i handläggningen, dels att ärendena kommer att ta . i anser att det i säkerhetsärenden kan behöva göras sådana känsliga bedömningar att regeringen även i fortsättningen bör överpröva dessa ärenden. Ambassaden anser att den lämpligaste ordningen är att beslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen vars avgörande kan överklagas till regeringen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna avseende utkastet till lagrådsremiss: Många av remissinstanserna, Justitiekanslern, , Sieps, , Länsrätten i , Länsrätten i och har inte haft några avgörande invändningar mot det remitterade förslaget. De synpunkter som har lämnats rör främst förslagen avseende de kvalificerade säkerhetsärendena. Några remissinstanser, Kammarrätten i , Länsrätten i län, , , och har anfört att artikel 64 i EG-fördraget inte kan tolkas på så sätt att det går att göra undantag från rätten till domstolsprövning i asylprocedurdirektivet. Justitiekanslern instämmer i regeringens bedömning i fråga om förslagets förenlighet med gemenskapsrätten och anför att artikel 64 i EG-fördraget rimligen måste medge ett begränsat undantag från asylprocedurdirektivets krav, bl.a. när det gäller rätten till domstolsprövning. och Säkerhetspolisen har anfört att det kan ifrågasättas om EU överhuvudtaget, inom ramen för befintliga fördrag, har befogenhet att i direktivform reglera frågor som avser medlemsstaternas inre säkerhet. Regeringsrättens ledamöter, i och Länsrätten i län ifrågasätter lämpligheten av att använda rättsprövning i ärenden med så stort inslag av diskretionär prövning som säkerhetsärenden. Flera remissinstanser, Regeringsrättens ledamöter, i och har anfört att rättsprövning av utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör regleras i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen). Regeringsrättens ledamöter anför vidare att vad regeringen har anfört i remissen inte ger ledamöterna skäl att frångå sin inställning att det inte är lämpligt att endast låta EES- medborgare och deras familjemedlemmar ha rätt till domstolsprövning. Länsrätten i län anför att det finns skäl att ställa sig frågan om det lämpliga i att göra rätten till överprövning i domstol beroende av om den enskilde är EES-medborgare eller inte. Det kan också ifrågasättas om det är ändamålsenligt att införa ytterligare en instans av det skälet att ett ärende rör en EES-medborgare. Länsrätten i anser att EES- medborgares möjlighet att begära rättsprövning av regeringen beslut får anses i tillräcklig grad uppfylla kravet på domstolsprövning. Kammarrätten i tillstyrker förslaget att säkerhetsärenden ska prövas i samma ordning som gäller för andra utlänningsärenden enligt utlänningslagen men avstyrker förslaget om att särskilt kvalificerade säkerhetsärenden ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och att lagen utvidgas på ett sådant sätt att detta ska gälla även ärenden som innefattar prövning om uppehållstillstånd m.m. Kammarrätten föreslår att asylfrågan i dessa fall ska prövas separat i domstol enligt utlänningslagens regler. Kammarrätten anser att det finns en påtaglig risk för att flertalet säkerhetsärenden kommer att handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll.