prop · GX0371 · 2009-12-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:71 Patientnämnderna begränsning av sekretessbrytande Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändring i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) som innebär att den sekretessbrytande bestämmel- sen 25 kap. 11 § inte ska gälla för patientnämndsverksamhet. Ändringen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ........................................................................................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Begränsning av sekretessbrytande bestämmelse............................. Bilaga 1 Författningsförslag i promemorian Patientnämnderna begränsning av sekretessbrytande bestämmelse (Ds 2009:31)......................................................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över Patientnämnderna begränsning av sekretess- brytande bestämmelse (Ds 2009:31)..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 25 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. 1 eller 4 § hindrar inte att uppgift lämnas inte att uppgift lämnas bedriver verksamhet som avses i 1 bedriver verksamhet som avses i eller 4 § i en kommun till en annan 1 § i en kommun till en annan bedriver verksamhet som avses i 1 bedriver verksamhet som avses i eller 4 § i ett landsting till en 1 § i ett landsting till en annan annan sådan myndighet i samma sådan myndighet i samma lands- bedriver verksamhet som avses i 1 bedriver verksamhet som avses i 1 § eller till en enskild vårdgivare enligt vad som föreskrivs om patientdatalagen (2008:355), (2008:355), bedriver verksamhet som avses i 1 bedriver verksamhet som avses i eller 4 § inom en kommun eller ett landsting till annan sådan myndig- landsting till annan sådan myndig- het för forskning och framställning het för forskning eller fram- av statistik eller för administration ställning av statistik eller för på verksamhetsområdet, om det inte kan antas att den enskilde eller området, om det inte kan antas att någon närstående till den enskilde den enskilde eller någon när- lider men om uppgiften röjs, eller stående till den enskilde lider men om uppgiften röjs, eller 6. till en enskild enligt vad som föreskrivs i lagen (1988:1473) om undersökning beträffande vissa smittsamma sjukdomar i brottmål, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, smittskyddslagen (2004:168), 6 och 7 kap. lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m., lagen (2006:496) om blodsäkerhet, eller lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I samband med beredningen av propositionen Offentlighets- och sekretesslag (prop. 2008/09:150) uppmärksammades vissa brister i skyddet för uppgifter i patientnämndsverksamheten. En promemoria har upprättats inom , Patient- nämnderna begränsning av sekretessbrytande bestämmelse (Ds 2009:31). Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagför- slag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2009/5270/HS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Patientnämnderna eller som de först benämndes, förtroendenämnderna, inrättades . Lagen (1980:12) om förtroendenämnder inom hälso- och sjukvården tillkom mot bakgrund av de önskemål som framförts i olika sammanhang om insatser från samhällets sida för att förbättra möjligheterna till kontakt och information mellan patienterna å ena sidan samt vårdgivarna och de anställda inom hälso- och sjukvården å andra sidan. Genom att ta hand om ärenden som inte orsakats av fel eller försummelse hos personalen utan som hade sin grund i bristande kontakt eller information mellan patient och vårdgivare skulle nämnderna kunna avlasta (). När lagen antogs beslutade att verksamheten skulle pågå som försöks- verksamhet för att sedan utvärderas inför ett slutligt ställ- ningstagande (SoU 1979/80:16, rskr. En arbetsgrupp inom , som utvärderade försöks- verksamheten med förtroendenämnder, föreslog i en rapport (Ds 1984:16) bl.a. att verksamheten med förtroendenämnder skulle per- manentas och även i fortsättningen vara lagreglerad samt utvidgas något. Giltighetstiden för den lag som reglerar försöksverksamheten med för- troendenämnder förlängdes först med till utgången av och därefter ytterligare en gång till att gälla tills vidare. När kommunallagen (1991:900) trädde i kraft fick kommunerna och landstingen en ökad frihet att organisera sin nämnd- verksamhet. På det specialreglerade området innebar reformen att kraven på obligatoriska nämnder slopades. roll på hälso- och sjukvårdsområdet. Sammantaget fick detta stor bety- delse vid bedömningen av förtroendenämndernas fortsatta verksamhet. Genom ikraftträdandet av lag (1992:563) om förtroendenämndsverk- samhet inom hälso- och sjukvården m.m. permanentades försöksverk- samheten (prop. 1991/92:148, 1991/92:SoU20, rskr. 1991/92:310). Landstingen och kommunerna blev därmed skyldiga att ha en eller flera nämnder med uppgift att främja kontakterna mellan patienterna och hälso- och sjukvårdspersonalen samt att förmedla den hjälp till patient- erna som förhållandena krävde. För nämnden skulle gälla vad som var föreskrivet om nämnder i kommunallagen. Förtroendenämndsverksam- heten utvidgades till att omfatta, utöver vård enligt hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763; HSL) och uppgiften att utse stödpersoner enligt lagstift- ningen om psykiatrisk tvångsvård, även den vård som landstingen och de landstingsfria kommunerna svarar för enligt tandvårdslagen (1985:125). Bestämmelserna om förtroendenämndsverksamheten gavs i en ny fri- stående lag. Det markerade tydligare att verksamheten inte utgjorde en integrerad del av den allmänna hälso- och sjukvården. Oaktat att lands- tingen och kommunerna i princip hade full frihet att bestämma nämnd- organisationen, ansågs det angeläget att betona att verksamheten borde handhas så att den av patienterna kunde upplevas som fristående i sin uppgift. Förhållandet att nämnderna genom lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård fått i uppgift att utse stödpersoner åt personer i sådan vård talade också för att bestämmelserna skulle hållas skilda från HSL (prop. 1991/92:148 s. 21 f.). lag om patientnämndsverksamhet m.m. Lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m. ersatte lagen om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården m.m. (prop. 1998/99:4, bet. 1998/99:SoU3, rskr. 1998/99:54). Nämndernas arbetsområde utvidgades till att omfatta all offentligt finansierad hälso- och sjukvård samt vissa socialtjänstinsatser inom äldreomsorgen. Nämndernas arbetsuppgifter kom att preciseras i lagen. Flera omständigheter ansågs tala för att nämndernas utvidgade kom- petensområde skulle omfatta även den privat drivna hälso- och sjuk- vården med offentlig finansiering. En omständighet var att landstingen och kommunerna, enligt HSL, hade ett totalansvar för planering och utveckling av hälso- och sjukvården inom sitt område. En annan om- ständighet var att landstingen och kommunerna dessutom hade kvar sitt ansvar för att hälso- och sjukvården bedrevs så att den uppfyllde kraven på en god vård även om t.ex. driften av en viss verksamhet lagts ut på en privat eller enskild vårdgivare genom entreprenad (prop. 1998/99:4 s. 37). Nämndernas arbetsuppgifter specificerades i lagen för att markera att nämnderna fyllde en viktig funktion i sitt arbete med att stärka patientens ställning och för att få ett likartat arbetssätt över landet. I varje landsting och kommun ska det finnas en eller flera nämnder med uppgift att stödja och hjälpa patienter inom den hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen som bedrivs av landsting eller enligt av- tal med landsting, den hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårds- lagen som bedrivs av kommuner eller enligt avtal med kommuner och den allmänna omvårdnad enligt socialtjänstlagen som ges i samband med sådan hälso- och sjukvård, samt den tandvård enligt tandvårdslagen som bedrivs av landsting (1 §). I nämnda paragraf regleras skyldigheten för landsting och kommuner att ålägga en eller flera nämnder att fullgöra de uppgifter som anges. Det är en uppgift för huvudmännen att i enlighet med kommunallagens regler inrätta och organisera nämnderna på det sätt de finner mest lämpligt. Nämnderna ska utifrån synpunkter och klagomål stödja och hjälpa en- skilda patienter och bidra till kvalitetsutvecklingen i hälso- och sjuk- vården genom att 1.hjälpa patienter att få den information de behöver för att kunna ta till vara sina intressen i hälso- och sjukvården, 2.främja kontakterna mellan patienter och vårdpersonal, 3.hjälpa patienter att vända sig till rätt myndighet, samt 4.rapportera iakttagelser och avvikelser av betydelse för patienterna till vårdgivare och vårdenheter (2 §). I 2 § görs en uppräkning av nämndernas huvudsakliga arbetsuppgifter. Vissa uppgifter är direkt kopplade till patienterna i den aktuella vård- situationen medan andra uppgifter berör patienterna indirekt genom att återföringen av erfarenheter kan komma att påverka den framtida vården. Nämndernas arbete ska utgöra ett komplement till de insatser andra myndigheter och organisationer utför i syfte att värna patientens ställning ihälso- och sjukvården. Uppgiften enligt 2 § första punkten är att hjälpa patienter att få den in- formation de behöver för att kunna ta tillvara sina intressen i hälso- och sjukvården. Visar det sig att den patient som vänt sig till nämnden inte fått tillräcklig information ska nämnden bistå patienten i det avseendet. Det kan innebära att patienten ges upplysningar om vad han eller hon kan kräva av vården eller att nämndens tjänstemän tar informella kontakter med berörd personal. Som en grundprincip gäller att nämndernas tjänste- män ska arbeta så nära den vårdande verksamheten som möjligt. I 2 § andra punkten anges den övergripande uppgiften att främja kon- takterna mellan patienter och vårdpersonal. Med vårdpersonal avses både hälso- och sjukvårdspersonal och personal inom som med- verkar i allmän omvårdnad. För det fall att nämnden finner att patientens egentliga ärende är att göra en anmälan eller kontakta någon annan myndighet såsom Social- styrelsen, eller ska nämnden enligt tredje punkten hjälpa patienten om denne så önskar att vända sig till rätt myndighet. Nämnderna kan också själva uppmärk- samma t.ex. på ett visst förhållande om patienten önskar det men själv inte vill eller förmår ta en sådan kontakt. Serviceskyldig- heten innebär självfallet inte att nämnderna ska föra patientens talan i ärenden vid dessa instanser. De erfarenheter nämnderna gör utifrån patienternas synpunkter ska enligt 2 § fjärde punkten återföras som ett stöd i kvalitetsutvecklings- arbetet genom rapportering till vårdgivare eller vårdenheter av iakttagel- ser och avvikelser av betydelse för patienterna. Vårdgivarna görs därmed uppmärksamma på eventuella missförhållanden som kan kräva att de vid- tar skyndsamma åtgärder. Vidare ges vårdgivaren en möjlighet att be- döma om dessa händelser bör tillföras den lokala avvikelsehanteringen Prop. 2009/10:71 eller föranleda en anmälan till tillsynsmyndigheten. ernas skyldighet att hålla styrelse och fullmäktige informerade om sin löpande verksamhet hänvisas till kommunallagens bestämmelser. Nämnderna ska till lämna en redogörelse över patientnämndsverksamheten under föregående år (4 §). Den årliga rapporteringen till , i första hand dess regionala tillsynsenheter, ska på en övergripande nivå förmedla de er- farenheter nämnderna gjort under föregående år. Rapporteringen kan t.ex. avspegla inom vilka verksamheter patienter framfört klagomål, vilka typer av ärenden som handlagts, de åtgärder nämnderna och vårdgivarna vidtagit samt om nämnderna identifierat områden där utvecklingen fram- står som oroande från patientsäkerhetssynpunkt. fanns det 35 patientnämnder i landet. var antalet patientnämnder 46 respektive 41. Flertalet av landets kommuner har överlåtit uppgifterna enligt överenskommelse till . Således var det endast 12 kommuner som själva svarade för patient- nämndsverksamheten. Det fanns bland dessa både stora kommuner och små glesbygdskommuner (SOU 2008:117 s. 388). i var fram till halvårs- skiftet 2007 kommunens patientnämnd. Enligt träffad överenskommelse med i bedrivs numera verksamheten vid en gemen- sam patientnämnd. Bland landets övriga patientnämnder är det endast patientnämnden i som också är gemensam (a. SOU s. 389). Patientnämnderna i landet hade sammanlagt cirka 25 000 regi- strerade ärenden. Patientnämnderna uppvisar sinsemellan stora skillnader i antal registrerade ärenden ifrågavarande år. Omfattningen på patient- nämndernas verksamhet varierar dels beroende på hur stora områden nämnderna ansvarar för, dels beroende på vilka kansliresurser som finns (a. SOU s. 389). Patientnämndernas reglementen överensstämmer med några undantag med lagen om patientnämndsverksamhet m.m. I två fall som avser kommuner som själv svarar för verksamheten är uppgifterna inte särskilt angivna och det saknas en hänvisning till lagen. I ett tredje fall som också avser en patientnämnd finns en hänvisning till tidigare gällande lag. Ifrågavarande kommun har dock uppgett att reglementet är föremål för översyn. Kommuner som själva bedriver patientnämndsverksamhet har också i hög utsträckning valt att inte in- rätta särskilda nämnder för verksamheten. I kommun bedrivs patientnämndsverksamheten av kommunstyrelsen. I och Norr- kommun är socialnämnden också patientnämnd. I kommun bedrivs patientnämndsverksamheten av . Ett par patientnämnder i landstingsregi har utökade uppgifter. För- troendenämnderna i landstingen och är således också Etiska nämnder (a. SOU s. 389). I förarbetena till lagen om patientnämndsverksamhet m.m. har betonats Prop. 2009/10:71 vikten av patientnämndernas oberoende ställning. och samt i läns lands- ting har när verksamhetsredogörelse och reglemente inhämtats ingett organisationsplaner som visar att nämnderna organisatoriskt placerats direkt under region- respektive (a. SOU s. 390). Olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening Sekretesslagen (1980:100) ersattes av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den nya lagen utgör en omarbetning av den tidigare lagen i syfte att göra sekretessregleringen mer lättförståelig och användarvänlig. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (dåvarande 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen) får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt nämnda lag inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i nämnda lag eller i lag eller förordning till vilken offentlighets- och sekretesslagen hänvisar. Enligt 8 kap. 2 § offentlig- hets- och sekretesslagen (dåvarande 1 kap. 3 § andra stycket sekretess- lagen) gäller vad som föreskrivs i bl.a. 1 § också mellan olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. I propositionen Förslag till sekretesslag m.m. (prop. 1979/80:2) före- slogs en lydelse av 1 kap. 3 § andra stycket som var likalydande med den nu gällande lydelsen, med det undantaget att det inte hade uppställts något krav på att de olika verksamhetsgrenarna skulle förhålla sig själv- ständiga till varandra. Lagrådet hade beträffande förslaget uttalat att med verksamhetsgren i första hand avsågs en organisatoriskt avgränsad enhet inom en myndighet, men att organisationskriteriet inte torde vara avgör- ande. Med verksamhetsgren synes vara att likställa varje verksamhet inom en myndighet, från vilken en sekretessbelagd uppgift enligt en tillämplig sekretessregel inte får lämnas utan prövning enligt sekretess- lagen. En sådan prövning ska alltså företas när fråga uppkommer om att lämna en sekretessbelagd uppgift till en enhet inom samma myndighet, som inte kan anses delta i den verksamhet där sekretessen gäller. Skulle en uppgift som är sekretessbelagd i en verksamhetsgren lämnas till en annan verksamhetsgren inom samma myndighet, blir sekretessen utanför den utlämnande verksamhetsgrenen beroende av om någon regel om pri- mär eller sekundär sekretess är tillämplig i den mottagande verksamhets- grenen (nämnd prop. Del A s. 463 f.). Departementschefen anslöt sig till Lagrådets uttalanden i denna del (a. prop. Del A s. 494). () ansåg dock att det nämnda förslaget skulle kunna ge upphov till tolkningsproblem. KU föreslog därför att sekretess bara skulle gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (KU 1979/80:37 s. 12 f.). Förebilden till detta s.k. självständighetskriterium hade KU hämtat från 2 kap. 8 TF. Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anses som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 8 § ska en handling som ett organ, som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation, har överlämnat till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller en handling som framställts för ett sådant överlämnande, inte anses som därigenom in- kommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som själv- ständiga i förhållande till varandra. I lagstiftningsärendet avseende sekre- tesslagen uttalade KU att frågan om när två olika verksamhetsgrenar inom en myndighet är att anse som självständiga i förhållande till varandra får bedömas med ledning av förarbetsuttalandena till 2 kap. 8 § TF. beslutade i enlighet med KU:s förslag. Som nämnts tidigare ersattes den tidigare ord- ningen med vissa obligatoriska kommunala nämnder av den fria kom- munala nämndorganisationen. Det anfördes i det aktuella lagstiftnings- ärendet att sekretessregleringen inte hindrade en friare nämndorganisa- tion, men att en översyn av sekretesslagstiftningen var påkallad (prop. 1990/91:117 s. 43 och bet. 1990/91:KU 38 s. 36). () har i ett ärende som rörde frågan om sekretess mellan olika verksamheter uttalat att sekretess mellan olika verksamhetsgrenar som organisatoriskt handhas av en och samma nämnd blir väsentligen illusorisk. Enligt JO går de uttalanden som gjordes av KU vid införandet av sekretesslagen i den riktningen att en verksam- hetsgren för att vara självständig i normalfallet måste ha en bestäm- manderätt som egentligen inte är förenlig med att olika verksamheter handhas av samma nämnd. JO anser att det i vart fall kan ifrågasättas om de krav på självständighet som lagen uppställer verkligen kan uppfyllas när den yttersta beslutanderätten tillkommer en för verksamheterna gemensam nämnd (JO 1995/96 s. 431). beslutade regeringen att en parlamentarisk kommitté skulle få i uppdrag att bl.a. se över sekretesslagen. En av de frågor kommittén skulle utreda var om myndigheter och verksamhets- grenar är de enda tänkbara utgångspunkter för de gränser som bör gälla när det gäller uppgiftslämnande dem emellan eller om finns andra enhe- ter inom vilka uppgifter bör få lämnas trots sekretess. Utredningen skulle särskilt uppmärksamma de problem den fria kommunala nämndorganisa- tionen ger upphov till i detta sammanhang (dir. 1998:32). Kommittén, som tog sig namnet Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK), har i huvudbetänkandet En ny sekretesslag (SOU 2003:99) föreslagit att det ska införas nya sekretessgränser inom och mellan kommuner och lands- ting. En av beståndsdelarna i förslaget är att det s.k. självständighetsrek- visitet ska avskaffas när det är fråga om sekretessgränser inom och mellan kommuner och landsting. Förslaget, som förutsätter att sekretess- regleringen har en sådan struktur som regleringen har fått genom offent- lighets- och sekretesslagen, bereds inom . Frågan om det föreligger en sekretessgräns mellan olika verksamheter inom en myndighet har behandlats i ett antal olika propositioner , bl.a. Anpassningar med anledning av en ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration (prop. 2003/04:152), Kriminal- vården en myndighet (prop. 2004/05:176), En kronofogdemyndighet i tiden (prop. 2005/06:200), Utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108) och m.m. 2007/08:126). I dessa propositioner har, mot bakgrund av uttalan- dena i förarbetena till sekretesslagen, slagits fast att om olika delar av en myndighets verksamhet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Först om olika delar av en myndighet utgör olika verksamhetsgrenar i sekre- tesslagens mening finns det skäl att även ta ställning till om de också är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Ytterligare uttalanden avseende frågan om när det kan anses föreligga en sekretessgräns inom en myndighet har gjorts vid införandet av offent- lighets- och sekretesslagen, se mer om detta nedan. Sekretess inom hälso- och sjukvårdsmyndighet OSEK har i sitt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) berört frågor om uppgiftsutbytet inom hälso- och sjukvården och mellan hälso- och sjukvården och andra verksamheter. Som nämnts tidigare gäller en- ligt 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (dåvarande 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen) sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhåll- ande till varandra. OSEK gjorde bedömningen att all hälso- och sjuk- vårdsverksamhet inom en myndighet utgör en och samma slags verksam- het. OSEK ansåg vidare att övervägande skäl talar för att även övrig medicinsk verksamhet som anges i 25 kap. 1 § offentlighets- och sekre- tesslagen (dåvarande 7 kap. 1 c § första stycket sekretesslagen) bör ut- göra samma sorts verksamhet. OSEK gjorde därför bedömningen att det inte uppkommer några sekretessgränser beträffande hälso- och sjukvård som bedrivs inom samma myndighet, dvs. sådan hälso- och sjukvård som lyder under samma nämnd inom ett landsting eller en kommun (jfr a.a. s. 273). Det innebär att någon prövning enligt offentlighets- och sekretess- lagen inte behöver göras när uppgifter överförs mellan olika vårdinrätt- ningar, t.ex. från ett sjukhus till en vårdcentral, så länge som dessa sorterar under samma nämnd. Detsamma gäller om det handlar om över- föring av uppgifter från en psykiatrisk klinik till en somatiskt inriktad vårdenhet inom samma myndighet. anslöt sig till OSEK:s bedömning i detta avse- ende (SOU 2006:82 s. 330 och s. 394). ansåg att det inte borde införas någon bestämmelse i den dåvarande sekretesslagen som klargör att det inte finns någon sekretessgräns mellan hälso- och sjukvårdsverksamheter som bedrivs inom samma myndighet. Patient- datautredningen menade att det redan följer av gällande rätt att så är fallet och att en sådan uttrycklig bestämmelse skulle strida mot sekretesslagens systematik. Regeringen delade såväl OSEK:s som bedöm- ningar (prop. 2007/08:126 s. 163). Detta innebär inte att det är fritt fram för hälso- och sjukvårdspersonal som arbetar inom samma myndighet att utbyta sekretessbelagda uppgifter. Som anges i flera av de tidigare nämnda lagstiftningsärendena har JO uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater. Å andra sidan är det tydligt att offentlighets- och