prop · GX0377 · 2009-12-21 00:00:00 — Direktivet innehåller både bestämmelser som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra (obligatoriska) och bestämmelser som medlemsstaterna kan välja att genomföra (fakultativa). Direktivet ska inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller bibehålla förmånligare bestämmelser. De obligatoriska bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet infördes i svensk rätt genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft (prop. 2005/06:72, bet. 2005/06:SfU8, rskr. 2005/06:190, SFS 2006:220). Dessa gäller familjeåterförening med make samt minderåriga barn till någon av dem. I familjeåterföreningsdirektivet artikel 7.1 ac finns fakultativa bestämmelser om försörjningskrav vid anhöriginvandring. Enligt direktivet får medlemsstaterna kräva bevis för att den person som bor i en medlemsstat har en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden. Vidare får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen har en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av och som omfattar anknyt- ningspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar. Slutligen får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja anknytningspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna ska bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet och får beakta nivån för minimilöner och pensioner samt antalet familje- medlemmar. Försörjningskrav får enligt direktivet inte ställas som villkor för att make, maka eller underåriga barn får återförenas med en flykting. Medlemsstaterna får dock enligt artikel 12.1 kräva att flyktingen 1 EUT L 251, 3.10.2003, s. 12 , Celex 32003L086. uppfyller villkoren om försörjningskrav i artikel 7.1 om ansökan om Prop. 2009/10:77 familjeåterförening inte lämnas in efter det att flyktingstatus har beviljats. Den europeiska sociala stadgan är en internationell överenskommelse utarbetad av (SÖ 1998:38). Den ratificerades av och trädde för svensk del i kraft . Stadgan innehåller bestämmelser om arbetsmarknadspolitik, arbets- villkor, arbetarskydd, förenings- och förhandlingsrätt, socialförsäkring och andra sociala trygghetsanordningar samt familjepolitik. Den innehåller också bestämmelser till skydd för migrerande arbetstagare. Stadgans syfte är att garantera sociala rättigheter samt höja levnads- standarden och öka den sociala välfärden. Enligt artikel 19.6 i stadgan åtar sig de avtalsslutande staterna att i möjligaste mån underlätta för en utländsk arbetstagare att återförenas med sin familj om denne själv har tillstånd att bosätta sig i det mottagande landet. antog direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet)1. Skyddsgrundsdirektivets flyktingdefinition bygger liksom 4 kap. 1 § UtlL på flyktingbegreppet i . Förutom flyktingar ger direktivet skydd åt vissa andra skyddsbehövande. Dessa benämns alternativt skyddsbehövande. En person anses vara alternativt skyddsbehövande om det finns grundad anledning att förmoda att han eller hon vid ett återsändande till sitt ursprungsland (eller det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort) skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada, utan att personen uppfyller kraven för att betecknas som flykting och förutsatt att han eller hon inte omfattas av vissa särskilt angivna undantag. Med allvarlig skada avses dödsstraff eller avrättning, tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller ett allvarligt eller personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Den som uppfyller kraven för att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande ska enligt direktivet beviljas flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande. 1 EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083, efter ompublicering EUT L 204, 5.8. 2005, s. 24, rättad Celex 32004L0083R[02]. Syftet med skyddsgrundsdirektivet är dels att garantera att EU-staterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelands- medborgare och statslösa som behöver internationellt skydd, dels att garantera att dessa personer har tillgång till en miniminivå av förmåner i samtliga medlemsstater. Exempel på förmåner som tillkommer flyktingar och alternativt skyddsbehövande enligt direktivet är uppehållstillstånd, resedokument, tillträde till arbetsmarknad och utbildning, sociala förmåner samt bostad. Propositionen Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asyl- procedurdirektivet (2009/10:31) av behandlar genomförandet av skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt. I propositionen föreslås att utlänningslagen anpassas till direktivets statusreglering. Vidare föreslås att förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande och för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd ska korrespondera. Det föreslås också att 4 kap. 2 § UtlL om skyddsbehövande i övrigt delas upp i två paragrafer. Den ena ska innehålla bestämmelser som motsvarar direktivets bestämmelser om alternativt skyddsbehövande och den andra ska innehålla bestämmelser om sådana skyddsbehövande som inte omfattas av direktivet. har antagit regeringens lagförslag, bet. 2009/10:SfU8, rskr 2009/10:133. 4.2.5FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter () antogs av . Genom Barn- konventionen samlades barnets rättigheter i ett internationellt bindande avtal. ratificerade (SÖ 1990:20). trädde för del i kraft . I stort sett alla länder i världen har anslutit sig till konventionen. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Det finns inte någon internationell domstol eller något domstolsliknande organ som har att pröva om en konventionsstat bryter mot konventionens bestämmelser. Däremot finns det en för barnets rättigheter som granskar de framsteg staterna gjort ifråga om förverkligandet av åtaganden enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén. Kommittén avger yttranden och anger de problemområden som en stat bör granska närmare. Kommittén utfärdar även rekommendationer om hur en stat bättre ska kunna leva upp till konventionen. Som ett led i det svenska uppfyllandet av inrättades en ny myndighet, . täcker alla typer av mänskliga rättigheter, såväl de ekonomiska, sociala och kulturella som de politiska och medborgerliga. bygger på fyra huvudprinciper som är vägledande för tolkningen av konventionen: barnets bästa, barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina rättigheter. Den bärande principen i konventionen är barnets bästa. Den återfinns i Prop. 2009/10:77 artikel 3 som har karaktären av portalbestämmelse. bästa innebär att samhället ska låta barnets intresse komma i första rummet vid beslut och avgöranden i frågor som handlar om barnet. Barnets intresse ska alltid tillmätas stor vikt. Det utesluter dock inte att andra legitima intressen kan väga över. ger tydliga anvisningar om i vilka frågor barnets bästa ska vara utslagsgivande, t.ex. beträffande vårdnad och adoption. I fall som i första hand rör föräldrar men som också påverkar barnet, ska principen om barnets bästa vara vägledande. Konventionen ger dock ingen anvisning om hur tungt barnets bästa ska vägas mot andra samhällsintressen. Konventions- staterna får därför själva göra denna avvägning. I bl.a. artikel 9 lyfts barnets behov av sina föräldrar fram. Endast i undantagsfall, och då för att trygga barnets bästa, ska myndigheter i en konventionsstat kunna skilja barn från sina föräldrar. Staterna ska enligt denna artikel säkerställa att barn inte mot sin vilja skiljs från sina föräldrar, om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut att skilja ett barn från dess föräldrar kan vara nödvändigt t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort. När det gäller barn som är flyktingar föreskriver artikel 22 att barnet har rätt till skydd och hjälp, oavsett om det är ensamt eller inte. Ensamma flyktingbarn ska få hjälp att spåra sin familj. I övrigt innehåller inte något krav på att konventionsstaterna ska bevilja uppehållstillstånd för barn. När ett barn väl ansökt om att få uppehållstillstånd föreskrivs emellertid i artikel 10 att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna. Artikel 10 avser dock endast familje- medlemmar som tidigare bott tillsammans. 5 Försörjningskrav i andra medlemsstater i EU Av Europeiska kommissionens rapport1 till rådet och av om tillämpningen av familjeåterförenings- direktivet framgår att alla medlemsstater i EU utom uppställer någon form av försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. Utformningen av försörjningskravet varierar mellan medlemsstaterna. Exempelvis hänvisar , , och till vissa minimilöner och till inkomstgränsen för socialbidrag. Den angivna genomsnittliga månadsinkomsten som krävs för att uppfylla försörjningskravet varierar mellan i och i . Vissa medlemsstater föreskriver trösklar som varierar i förhållande till det antal familjemedlemmar som ska återförenas med anknytningspersonen. I nästan fördubblas beloppet för varje 1 KOM (2008) 610 slutlig. extra familjemedlem och i ökar det med för varje För familjåterförening i (i fall där familjeförhållandet uppstod efter referenspersonens inresa) krävs av en 23-årig arbetstagares minimilön oavsett referenspersonens ålder. Utöver detta krävs ett anställningskontrakt eller minst tre Ett flertal medlemsstater uppställer krav på bostad som villkor för Bostadskravets utformning varierar. hänvisar till att bostaden ska anses normal, medan andra är mer detaljerade och anger t.ex. hur många kvadratmeter bostadsyta som krävs för varje person. 6 Försörjningskrav vid anhöriginvandring Regeringens förslag: För att uppehållstillstånd på grund av anknytning till person ska beviljas en utlänning enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL ska det krävas dels att anknytningspersonen kan försörja sig, dels att han eller hon har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om vad som avses med försörjningsförmåga och bostad av tillräcklig storlek och standard. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland , (), Diskriminerings- ombudsmannen (DO), och har avstyrkt eller ställt sig tveksamma till förslaget att införa ett försörjningskrav. Flera remissinstanser, däribland Ambassaden i , och Kommuner och Landsting, har emellertid tillstyrkt förslaget och anfört att ett försörjningskrav skulle främja integrationen. Ett antal remissinstanser, bl.a. DO, , och Svenska Röda Korset har dock ifrågasatt om ett försörjningskrav skulle åstadkomma en ökad integration och pekat på betydelsen för integrationen av att hålla familjen samman. Några remissinstanser, bl.a. , och Länsrätten i län, har haft vissa synpunkter på den närmare utformningen av försörjningskravet. Skälen för regeringens förslag: Till regeringens mest prioriterade uppgifter hör att minska utanförskapet och stärka arbetslinjen. Migrations- och integrationspolitiken bör ses i ett sådant bredare sammanhang. En väl fungerande arbetsmarknad med en effektiv matchning mellan utbud och efterfrågan är den viktigaste förutsättningen för att även nyanlända invandrare snabbt ska kunna få ett arbete. Ett stort problem är att många nyanlända invandrare aldrig kommer in på arbetsmarknaden. Långa introduktionsperioder är destruktiva och passiviserande och riskerar att leda till ett utdraget bidragsberoende. En bättre och effektivare introduktion för nyanlända invandrare är därför en viktig del i kampen för att minska utanförskapet. Regeringen har beslutat propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd (2009/10:60). Propositionen innehåller förslag till förbättringar för nyanländas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Många asylsökande som väljer eget boende de väntar på beslut bor hos släkt eller vänner, inte sällan med trångboddhet som följd. Många av dem som beviljas uppehållstillstånd blir sedan kvar på samma ort eller i samma boende, trots att boendesituationen sällan är långsiktigt hållbar. Regeringen har infört en försöksverksamhet med etablerings- samtal hos Arbetsförmedlingen för att direkt efter det att uppehållstillstånd beviljats diskutera med den nyanlände hur vägen till egenförsörjning och bostad ser ut. I budgetpropositionen för anför regeringen att försöksverksamheten bör utökas och gälla hela landet. Regeringen har även fattat beslut som har till syfte att underlätta organiserad vidareflytt mellan kommuner för att öka rörligheten och möjlighet att flytta dit där det finns goda möjligheter till arbete och bostad. Det är inte samhällsekonomiskt försvarbart att personer väljer att bo kvar i områden där möjligheterna att få arbete är begränsade som arbetsmöjligheter finns på andra orter. Drivkrafterna för arbete måste stärkas generellt i samhället. Det är regeringens uppfattning att avgörande faktorer för en god integration är arbete, språkkunskaper och bostad för den egna familjen. Om anknytningspersonen redan har integrerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad främjas även de nyanlända familjemedlemmarnas integration. Ingen remissinstans har heller ifrågasatt att det skulle vara positivt ur integrationssynpunkt att anknytningspersonen har arbete och bostad när de anhöriga anländer. Utredningen har gjort bedömningen att integrationen främjas av införandet av ett försörjningskrav och föreslagit ett försörjningskrav som är kopplat till anknytningspersonen. I likhet med Ambassaden i , och anser också regeringen att införandet av ett försörjningskrav kan främja integrationen och att ett sådant krav bör införas. Vidare bygger en långsiktigt hållbar asyl- och migrationspolitik på ett fördjupat europeiskt samarbete. En harmonisering av reglerna inom EU är därför viktig. Detta gäller även i fråga om försörjningskrav. Flera remissinstanser, bl.a. DO, , och Svenska Röda Korset har anfört att vikten av att hålla familjen samlad väger tyngre och är viktigare för integrationen än införandet av ett försörjningskrav. Dessa remissinstanser har även ifrågasatt om inte integrationen missgynnas av att familjen inte hålls samlad. Regeringen instämmer i betydelsen av familjeåterförening och anser att försörjningskravet måste utformas på ett sådant sätt att det inte leder till orimliga konsekvenser för berörda barn och familjer. Särskilda bestämmelser om undantag från försörjningskravet bör därför införas. När det gäller den närmare utformningen av dessa bestämmelser återkommer regeringen i avsnitten 6.2.1 samt 6.2.56.2.7. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att ett försörjningskrav bör införas. Enligt utredningen ska försörjningskravet bestå av två delar. Dels ska anknytningspersonen klara sin försörjning, dels ska han eller hon förfoga över en lämplig bostad för sig själv och utlänningen. Enligt utredningens förslag ska kravet på att kunna försörja sig vara uppfyllt om det finns regelbundna inkomster, t.ex. lön från heltidsarbete, som tillgodoser anknytningspersonens eget livsuppehälle inklusive kostnad för egen bostad. För att försörjningskravet ska fungera som incitament för anknytningspersonen att ordna en egen bostad, bör bostadskravet enligt utredningen utformas på sådant sätt att det säkerställs att de som anhöriginvandrar till har ett ordnat boende direkt vid ankomsten till . Med anledning av vad som anförts av och vill regeringen påpeka att de regelbundna inkomsterna inte behöver härröra från en fast anställning. Utgångspunkten är dock att inkomsterna ska vara arbetsrelaterade. Kammarrätten i har anfört att försörjningskravet bör knytas till en viss taxerad inkomst eller åren närmast före ansökan. Syftet med försörjningskravet är att anknytningspersonen ska arbeta och kunna försörja sig vid familje- medlemmens ankomst till . Bedömningen av försörjnings- förmågan ska därför vara framåtsyftande. Ett försörjningskrav baserat på taxerad inkomst skulle inte uppfylla det kravet och skulle kunna leda till onödigt lång väntan eftersom taxerad inkomst endast fastställs en gång . Länsrätten i län har framfört att skäl kan anföras för att god ekonomisk förmåga hos den utlänning som ansöker om uppehållstillstånd mycket väl kan bidra till förbättrad integration för en familj. Regeringen anser att försörjningskravet enbart bör vara kopplat till anknytnings- personen som befinner sig i . Tanken med försörjningskravet är att anknytningspersonen ska skapa en plattform för övriga anhöriga innan dessa beviljas uppehållstillstånd. Regeringen anser därför att hänsyn inte ska tas till utlänningens ekonomiska förmåga vid prövningen av försörjningsförmågan. En majoritet av remissinstanserna har, för det fall ett försörjningskrav införs, inte haft några invändningar mot att försörjningskravet ska omfatta att anknytningspersonen dels ska kunna försörja sig, dels ha en bostad ordnad för sig och familjen. har dock påpekat att det inte skulle vara rimligt om anknytningspersonen måste skaffa en bostad i förväg utan att veta om utlänningen får uppehållstillstånd. Bostadskravet bör således enligt regeringens mening utformas på så sätt att anknytningspersonen inte måste förfoga över en bostad vid prövningstillfället. Det ska, såsom utredningen föreslagit, vara tillräckligt att anknytningspersonen har en bostad åt sig och utlänningen när utlänningen anländer till . Att så är fallet bör kunna visas t.ex. genom ett hyresavtal eller ett intyg från fastighetsägare, bostads- Prop. 2009/10:77 förmedling eller hyresvärd. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att i lag införa en detaljerad reglering av innebörden av kravet på försörjningsförmåga och vad som avses med att en bostad ska anses ha en tillräcklig storlek och standard. Den närmare regleringen rörande vilka inkomster som ska kunna tillgodoräknas, inkomsternas nivå och bostadsstandard är av detaljkaraktär och bör i stället finnas i förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas därför att meddela föreskrifter om vad som avses med försörjningsförmåga och bostad av tillräcklig storlek och standard. Regeringens förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknyt- ningspersonen är ett barn. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har haft någon invändning mot förslaget. Kammarrätten i har ifrågasatt om försörjningskravet kommer att medföra några ändringar för när barn kan vara anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Skälen för regeringens förslag: Barn kan inte jämställas med vuxna när det gäller krav på egen försörjning. Det skulle därför inte vara rimligt att låta barn omfattas av försörjningskravet när det gäller anhörig- invandring. Utlänningar som är anhöriga till anknytningspersoner som är barn ska därför kunna beviljas uppehållstillstånd utan att barnet uppfyller detta krav. Förslaget medför inte några ändringar av när barn kan vara anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. 6.2.2Medborgare i , annan EES-stat eller Regeringens förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknytningspersonen är medborgare i , annan EES-stat eller . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte haft någon invändning mot förslaget. , , och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att förslaget missgynnar tredjelandsmedborgare. Ambassaden i har ansett att ett undantag för svenska medborgare står i viss motsättning till målsättningen att försörjningskravet ska gälla för en så vid krets som möjligt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det är rimligt att den som är svensk medborgare ska kunna ta hit anhöriga utan att ett Anhöriga till svenska medborgare ska således kunna beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL utan ytterligare villkor. För anhöriga till medborgare i en EES-stat och gäller särskilda regler om försörjningskrav för att ha uppehållsrätt respektive beviljas uppehållstillstånd (3 a kap. 3 och 4 §§ UtlL samt 4 kap. 9 § UtlF). Dessutom skulle det strida mot likabehandlingsprincipen inom EG-rätten att införa det nu aktuella försörjningskravet för anhöriga till medborgare i andra medlemsstater i EU om svenska medborgare ska undantas från det kravet. Sammantaget anser regeringen att försörjningskravet inte ska gälla om anknytningspersonen är medborgare i , någon av de övriga EES- staterna eller . Regeringens förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om anknyt- ningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting. Det ska inte heller gälla om anknytnings- personen har tagits emot inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidare- bosättning). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har haft någon invändning mot förslaget. Länsrätten i län har dock ansett att det kan vara motiverat att ställa upp ett försörjningskrav om en anknytnings- person som är flykting eller kvotflykting först efter en längre tids bosättning här i landet önskar knyta an till familjemedlem i utlandet. Skälen för regeringens förslag: Enligt art 12.1 i familjeåterförenings- direktivet får medlemsstaterna inte uppställa ett försörjningskrav som villkor för att make eller underåriga barn ska få återförenas med en flykting, förutsatt att ansökan om familjeåterförening lämnas in efter det att flyktingstatus har beviljats. Även skyddsgrunds- direktivet medför en skyldighet för medlemsstaterna att se till att en flyktings familj kan hållas samlad. Regeringen anser därför att anknytningspersoner som är flyktingar eller som har förklarats vara flyktingar genom en s.k. flyktingstatusförklaring ska undantas från försörjningskravet. Regeringen finner det inte lämpligt att göra någon åtskillnad mellan olika kategorier av anhöriga. Undantaget ska därför gälla vid samtliga fall av familjeåterförening och inte enbart vid familjeåterförening med make och underårigt barn. Undantaget från försörjningskravet kommer därmed att omfatta en större krets än vad som föreskrivs i familjeåterföreningsdirektivet. Någon tidsgräns för när ansökan om familjeåterförening ska lämnas in bör inte införas. Till skillnad från vad Länsrätten i län har anfört anser regeringen inte att flyktingar som efter en längre tids bosättning här i landet önskar knyta an till en familjemedlem ska särbehandlas. Enligt 5 kap. 2 § UtlL ska uppehållstillstånd beviljas en utlänning som tagits emot i inom ramen för den flyktingkvot som regeringen Resan till organiseras och betalas av staten genom Prop. 2009/10:77 . En kvotflykting som har meddelats uppehållstillstånd i reser direkt till den kommun där han eller hon ska bosätta sig. Det finns inte anledning att behandla kvotflyktingar annorlunda än andra flyktingar.