prop · GX0358 · 2009-12-01 00:00:00 — Det är dock fortfarande informationsinnehållet som är det avgörande ur ett offentlighetsperspektiv, inte om informationen finns på en kopia eller ett original. Det är t.ex. inte ovanligt att en myndighet expedierar originalhandlingen och för egen del behåller en kopia som ingår i akten. Naturligtvis går det i en sådan situation att hävda att det är expedieringen som gör handlingen allmän och att kopian styrs av detta, dvs. att det inte finns någon självständig grund för insyn i innehållet i kopian. Ingen torde dock bestrida att kopian i detta fall ska betraktas som en allmän handling. Kopior utgör också i många andra fall allmänna handlingar, inte minst genom att de expedieras från och inkommer till myndigheter. det inom samma myndighet inte ovanligt att kopior av allmänna hand- lingar är allmänna i en annan del av verksamheten än den där originalet förekommer. Ett exempel är att innehållet i handlingen får betydelse för handläggningen av ett annat ärende och tas in i akten i det ärendet. Det framstår enligt regeringens mening som tveksamt att hävda att det i det sammanhanget inte finns någon självständig rätt till insyn i handlingen (jfr även 2 kap. 11 § första stycket 3 TF med 2 kap. 11 § första stycket 4 TF). Härutöver kan konstateras att det i många fall är näst intill omöjligt att avgöra om ett exemplar av en handling är ett original eller en kopia. Om resonemanget i stället tar sikte på upptagningar för automatiserad behandling blir det än tydligare att det är informationsinnehållet och inte den fysiska bäraren som är av avgörande betydelse ur offentlighetssyn- punkt. Informationen lagras ofta på flera olika platser i IT-systemet, ofta genom åtgärder som utförs automatiskt. menar att det föreligger en handling så snart det är fråga om en form för att lagra och bevara uppgifter och att det är innehållet och inte bäraren som är avgö- rande. anser emellertid att detta innebär att, om samma innehåll finns på två bärare, den ena bäraren bara utgör en kopia av den andre bäraren och att det då endast finns en allmän handling. Detta resonemang synes dock innebära att avgörande betydelse knyts till den fysiska bäraren på ett sätt som enligt regeringens uppfattning inte är förenligt med utgångspunkten att det är innehållet som styr. Slutligen är det i den elektroniska miljön förenat med betydande svårigheter att fast- ställa var informationen förekom , dvs. vad som är ori- ginalet. Mot den angivna bakgrunden kan regeringen i likhet med JO och Hovrätten över och konstatera att rättsläget angående säkerhetskopiors rättsliga status måste anses vara oklart. En reglering bör därför införas som säkerställer att allmänheten inte har rätt till insyn i säkerhetskopierad information. En sekretessreglering är inte lämplig Ett sätt att begränsa allmänhetens rätt till insyn i säkerhetskopierad in- formation är att låta den omfattas av sekretess. Kommittén har konstate- rat att det krävs relativt omfattande tillägg till den nuvarande sekretessre- gleringen för att ett adekvat sekretesskydd ska uppnås. Bland annat bör det införas sekretessregler till skydd för uppgifter i personliga meddelan- den och uppgifter som avser myndigheternas inre arbete. Det bör dessut- om införas ett sekretesskydd för de ökade möjligheter till sammanställ- ningar av information och kartläggning av arbetsmetoder som erbjuds i säkerhetskopiemiljön. Att införa sekretess till skydd för myndigheternas interna arbete vore en principiell nyhet som enligt regeringens uppfattning inte är önskvärd. Skyddet för sådant arbete tillgodoses genom den åtskill- nad mellan allmänna och icke allmänna handlingar som föreskrivs i 2 kap. TF. En utvidgning av sekretesskyddet till att avse myndighetsin- ternt arbete skulle förutsätta en utvidgning av katalogen i 2 kap. 2 § TF över tillåtna ändamål för att begränsa rätten att ta del av allmänna hand- lingar. Regeringen delar kommitténs uppfattning att en sådan utvidgning av ändamålen i tryckfrihetsförordningen inte är lämplig eftersom det skulle innebära vidgade möjligheter att begränsa allmänhetens och medi- ernas insyn. Kommittén, som har diskuterat olika sekretesslösningar, har funnit att nackdelarna med en sekretessreglering är betydande och har därför inte lagt fram något sådant förslag. Kommittén har bl.a. anfört att en konse- kvens av att sekretess införs för samtliga uppgifter på säkerhetskopior är att uppgifterna kommer att omfattas av tystnadsplikt. En orimlig följd av detta kan bli att en myndighet har att hantera en situation där en uppgift som normalt inte omfattas av tystnadsplikt ändå kommer att göra det eftersom uppgiften också finns på en säkerhetskopia. Mot bakgrund av det ovanstående ansluter sig regeringen, liksom , och , till kommitténs bedömning att en sekretessreglering inte är lämplig. Ett undantag i tryckfrihetsförordningen införs Kommittén har föreslagit att frågan om insynsrätt i information på säker- hetskopior ska få sin lösning genom att säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling i tryckfrihetsförordningen. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. JO anför dock att några ändringar av grundlagsre- gleringen inte bör ske innan det har utretts om det är tekniskt möjligt att hålla allmänna och icke allmänna handlingar åtskilda. JO pekar på möj- ligheten för den enskilde användaren att själv hålla utkast och arbetsma- terial av olika slag åtskilda från de allmänna handlingar som han eller hon hanterar i sin dator samt förklarar att användaren i IT- system, till vilket JO är ansluten, själv bestämmer om ett dokument ska sparas i backupsystemet eller enbart finnas i den egna datorn. Använda- ren får alltså på egen hand, t.ex. genom egen kopiering, sörja för att ar- betsmaterial inte försvinner om något tekniskt fel uppstår. Regeringen anser att säkerhetskopiering av myndighetens interna ar- betsmaterial, dvs. alla de handlingar som tjänstemännen arbetar med i den pågående verksamheten, måste anses utgöra en förutsättning för att verksamheten ska kunna säkerställas efter en systemkrasch eller dataför- lust. En ordning som utesluter säkerhetskopiering av material som måste anses vara nödvändigt för den fortsatta driften står i strid med de grund- läggande principer för informationssäkerhet som kommer till uttryck i de standarder och rekommendationer som redovisas ovan och är således inte en rimlig utgångspunkt. Utgångspunkten måste i stället vara att säker- hetskopiering ska ske av såväl allmänna som icke allmänna handlingar. Regeringen delar alltså inte JO:s uppfattning att en ändring av reglering- en bör anstå till dess att en teknisk utredning har gjorts. vid och uni- versitet menar att kommitténs förslag medför en alltför stor inskränkning i allmänhetens rätt till insyn. vid anser att det är tillräckligt med en bestämmelse i 2 kap. TF som slår fast att en handling som säkerhetskopieras inte ändrar status och föreslår att det i 2 kap. 7 § TF slås fast att säkerhetsko- pior inte kan utgöra register i tryckfrihetsförordningens mening. om ifrågasätter flera av remissinstanserna, däribland JO, Hovrätten över och , Kammarrätten i , Länsrätten i och Arbetsförmedlingen, om kommitténs förslag är förenligt med den s.k. likställighetsprincipen som innebär att allmänheten ska ha rätt att ta del av datalagrad information hos myndigheterna i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheterna själva. I likhet med kommittén och flertalet av remissinstanserna anser reger- ingen att säkerhetskopior bör undantas från begreppet allmän handling i tryckfrihetsförordningen. Härigenom görs på ett tydligt sätt klart att sä- kerhetskopior inte är föremål för allmänhetens insyn. Ett undantag inne- bär i viss utsträckning ett ingrepp i likställighetsprincipen. Regeringen anser dock att ett sådant ingrepp är motiverat av samma skäl som anförs ovan för att allmänheten inte ska ha någon rätt till insyn i säkerhetskopie- rad information. En del remissinstanser, bl.a. , , och , uttrycker farhågor för att det förhållandet att säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling leder till att handlingar avsiktligt och utan stöd i gällande reglering förs bort från området för handlingsoffentlighet. På detta sätt skulle det gå att styra över vilken information som görs tillgänglig för allmänheten och när detta sker. Enligt vid skulle en konsekvens av kommitténs förslag bli att medborgarna nekas tillgång till säkerhetskopior av allmänna handlingar som har avlägsnats från verksamhetsmiljön i strid med arkivlagens regler, t.ex. av en tjäns- teman som velat dölja ett missförhållande. Med hänsyn till hur säkerhetskopieringen bör vara organiserad, bl.a. att den enligt gällande föreskrifter ska ske fysiskt åtskild från den ordinarie verksamheten och att lagringen normalt sker , är det knappast möjligt för en enskild tjänsteman att tillämpa någon form av dold förvaring av känsliga handlingar bland säkerhetskopiorna för att handlingarna sedan fritt ska kunna hämtas tillbaka när det framstår som lämpligt. Dessutom måste utgångspunkten vara att tjänstemän fullgör sina åtaganden i enlighet med gällande reglering, vilket som påpekas av bl.a. vid bevakas av den egna myndigheten, arkivmyndigheterna samt JO och JK. Regeringen hyser därför för sin del inte några farhågor i detta hänseende. Kommittén har föreslagit att undantaget i tryckfrihetsförordningen ska placeras i ett nytt andra stycke i 2 kap. 10 § TF, vilken avser handlingar som förvaras hos en myndighet endast för teknisk bearbetning eller lag- ring för annans räkning. Enligt kommittén utgör säkerhetskopiering en form av teknisk lagring och den menar därför att det är mest ändamålsen- ligt att placera undantaget där. Kommittén framhåller dock att en placer- ing i 2 kap. 11 § TF, där det görs en uppräkning av vissa typer av hand- lingar som inte är allmänna, också är tänkbar. Den övervägande delen av remissinstanserna har inte någon erinran mot kommitténs förslag i denna del. Några remissinstanser förordar dock andra lösningar. Lantmäteriet förordar en reglering i 2 kap. 11 § TF och Juridiska fakultetsstyrelsen vid föreslår bl.a. ett tillägg i 2 kap. 3 § TF av innebörd att säkerhetskopior och handlingar som kan skapas av säkerhetskopior inte är allmänna handlingar. Regeringen delar kommitténs och flertalet av remissinstansernas upp- fattning att säkerhetskopiering kan ses som en form av teknisk lagring av information och att undantaget därför lämpligen bör placeras i 2 kap. 10 § TF. Avslutningsvis vill regeringen understryka att den föreslagna grund- lagsändringen inte begränsar någon av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 12 § regeringsformen och att förslaget således inte kan anses stå i strid med den bestämmelsen. Den närmare utformningen av bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen Kommittén har föreslagit att säkerhetskopior ska definieras som hand- lingar som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa in- formation. En del remissinstanser, bl.a. Hovrätten för och , Dom- stolsverket och Kriminalvården uttrycker farhågor för att gränsdrag- ningsproblem kan uppstå som medför att tillämpningsområdet blir vidare än vad som är motiverat. Kriminalvården föreslår att begreppet säker- hetskopia förtydligas genom att definieras som handlingar som en myn- dighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som oav- siktligt har gått förlorad eller liknande. Regeringen delar remissinstan- sernas uppfattning att den definition som kommittén har föreslagit är för vid och bör preciseras. Enligt regeringens uppfattning bör det i kommit- téns förslag klargöras att det som avses är återskapande av information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatise- rad behandling av information. Undantaget är enbart avsett att omfatta handlingar som förvaras i syfte att återskapa information som gått förlo- rad på grund av tekniska fel, sabotage, extraordinära händelser som brand eller översvämning etc. Det ska alltså vara fråga om en ofrivillig förlust av information. Den närmare avgränsningen av undantaget får lösas i rättstillämpningen. Hovrätten för och anför att det av den föreslagna lag- texten inte går att utläsa att den endast omfattar kopiering av information som vid en viss given tidpunkt finns i systemet i motsats till bl.a. sådana kontinuerligt uppdaterade reservsystem som sker i säkerhetssyfte inom ramen för myndighetens drift- och verksamhetsmiljö. Av kommitténs redogörelse för innebörden av ett sådant reservsystem framgår dock tydligt att denna ordning för att minimera risken för driftavbrott knappast till någon del syftar till att kunna återskapa information. Under alla för- hållanden är detta inte det enda syftet med ett sådant system. Reservsy- stemet kan således inte generera säkerhetskopior i den mening som be- greppet avses få i tryckfrihetsförordningen. Regeringen delar därför inte hovrättens uppfattning i detta avseende. Enligt Lantmäteriet bör kopior som på olika sätt framställs av enskilda tjänstemän inte omfattas av begreppet säkerhetskopia, även om kopiorna primärt har framställts endast i syfte att återskapa information. Lantmäte- riet menar i stället att endast kopior som en myndighet centralt framstäl- ler i enlighet med det grundläggande syftet och enligt väl definierade tekniska gränssnitt och metoder bör omfattas av begreppet. Regeringen konstaterar att detta är en fråga som rör hur myndigheten organi- serar sitt arbete. Säkerhetskopiering som sker i enlighet med de rutiner som gäller för verksamheten bör omfattas av undantaget oavsett vem som framställer kopiorna. Kommittén har konstaterat att det normala är att säkerhetskopior fram- ställs som ett led i ett löpande informationssäkerhetsarbete hos myndig- heten, vilket innebär att informationen kopieras och efter viss skrivs över med ny information. I vissa fall kan det dock förekomma att myndigheten väljer att långtidsspara säkerhetskopior. JO förordar att det tydligt regleras att begreppet säkerhetskopior är begränsat till informa- tion som lagras endast . Vidare har Västra anfört att en tidsgräns för hur länge en säkerhetskopia får beva- ras bör övervägas. Regeringen anser att det är riktigt att säkerhetskopior typiskt sett har en kort livslängd. Om information undantagsvis kan och behöver sparas i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad på grund av t.ex. ett systemhaveri finns det dock inte några skäl för att informationen ska falla utanför det föreslagna un- dantaget. Ett antal remissinstanser ifrågasätter om en myndighet verkligen bör kunna använda informationen i en säkerhetskopia för vilket ändamål som helst. JO ifrågasätter om det i en sådan situation är fråga om säkerhetskopior i egentlig mening. Om förslaget genomförs anser JO att det därför bör klargöras att det i begreppet säkerhetskopia ska innefattas ett krav på att det är fråga om information till vilken en myndighet inte har villkorslös tillgång. Det bör enligt JO regleras under vilka förutsätt- ningar myndigheten får använda informationen. Enligt kommittén bör en myndighet få använda säkerhetskopierad in- formation också för andra syften än det som är det primära vid säker- hetskopiering t.ex. i samband med disciplinärenden mot anställda eller för att biträda polisen i samband med brottsutredningar utan att detta utesluter att det föreslagna undantaget i tryckfrihetsförordningen tilläm- pas på den kvarvarande informationen i säkerhetskopian. Ett sådant syn- sätt är dock svårt att förena med kommitténs förslag att säkerhetskopior ska definieras som handlingar som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information. I likhet med JO anser regeringen att den föreslagna definitionen av en säkerhetskopia innebär att det inte bör vara möjligt för en myndighet att lagra och använda information från en säkerhetskopia för andra ändamål än för att återskapa information som gått förlorad på grund av t.ex. ett systemhaveri. Om det finns en avsikt att informationen ska kunna använ- das även för andra ändamål kommer säkerhetskopian inte att omfattas av det föreslagna undantaget. Det bör dock i vissa fall vara möjligt för en myndighet att använda in- formation från en säkerhetskopia utan att det hindrar att säkerhetskopian omfattas av det föreslagna undantaget i tryckfrihetsförordningen. Om information t.ex. av misstag har raderats i den ordinarie verksamheten men finns kvar i en säkerhetskopia som förvaras uteslutande i syfte att säkra IT-driften måste det anses vara rimligt att informationen kan häm- tas tillbaka utan att det får till följd att all den lagrade informationen faller utanför undantaget. Det förhållandet att en myndighet använder information i en sådan situation kan inte anses innebära att syftet med förvaringen av säkerhetskopian ändras. Som kommittén har framhållit får den information som tas in och används i ett ärende hos myndigheten bedömas enligt övriga regler i 2 kap. TF och den kan på så sätt bli före- mål för allmänhetens insyn. I sammanhanget bör uppmärksammas, som Datainspektionen har påpekat, att det följer av den s.k. finalitetsprincipen i 9 § d personuppgiftslagen (1998:204) att uppgifter som lagrats som säkerhetskopior och som innehåller personuppgifter inte får användas för ändamål som är oförenliga med det ursprungliga ändamålet, om inget annat framgår av annan lag eller förordning. Västra anför att det i lagstiftningsärendet bör belysas om bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL om en myndighets skyldighet att på begäran lämna uppgifter som den förfogar över till en annan myn- dighet påverkas av om ett undantag införs i tryckfrihetsförordningen. Uppgiftsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL gäller inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. Detta innebär att det föreslagna undantaget inte påverkar uppgiftsskyldigheten i sig. Skyldigheten begränsas emellertid av sekretess eller av om ett utlämnande skulle hindra arbetets behöriga gång. Det torde vara ovanligt att information som är relevant för en myn- dighet endast finns i en säkerhetskopia. Det skulle i praktiken endast kunna inträffa om den förvarande myndigheten gallrat en handling eller en uppgift som är av betydelse för den andra myndigheten. Om det i något sällsynt undantagsfall skulle bli aktuellt att lämna ut en uppgift från en säkerhetskopia kan det inte få till följd att all den lagrade infor- mationen i övrigt faller utanför undantaget eftersom den förvarande myndighetens syfte med förvaringen inte påverkas av utlämnandet. Några remissinstanser, bl.a. , Kammarkollegiet och Lant- mäteriet, väcker frågan om myndigheternas ansvar för att återskapa in- formation när förutsättningarna för detta är uppfyllda. Kammarkollegiet föreslår att det för att garantera allmänheten insyn i myndigheternas arbete ska införas en skyldighet för myndigheter att använda säkerhets- kopior för att återskapa handlingar i verksamhetsmiljön om de förstörts genom ett tekniskt missöde. och Lantmäteriet anför att den- na fråga kan behöva belysas ytterligare. Det får dock förutsättas att en myndighet, när det finns skäl för det, återskapar information som har gått förlorad. Regeringen kan inte nu se att det finns något behov av att regle- ra detta särskilt. Sammantaget anser regeringen att kommitténs förslag till definition bör justeras så att det med en säkerhetskopia avses handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information. Som Lagrådet har påpekat är det viktigt att undantaget utformas så att det inte kan uppfattas som om det utesluter att en myndighet kan framställa och förvara säkerhetskopior för en annan myndighets räkning. Bestämmelsen bör även i övrigt utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunami- Prop. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden regleras i 18 kap. 14 § OSL. Sekretess för uppgifter på banden gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Endast om det står klart att ett utlämnande inte innebär någon skada för Regerings- kansliets verksamhet, kan uppgifter på banden lämnas ut. En förutsätt- ning för utlämnande är naturligtvis också att den uppgift som efterfrågas inte omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse, t.ex. den s.k. totalförsvarssekretessen i 15 kap. 2 § OSL eller sekretessen i 18 kap. 8 § andra stycket 3 OSL till skydd för säkerhets- och bevakningsåtgärder med avseende på en myndighets telekommunikation eller system för automatiserad behandling av information. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ska fortsätta att gälla Regeringens förslag: Bestämmelsen i 18 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen ska fortsätta att gälla. Sekretessen för uppgifter i allmän handling ska gälla i högst . Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen (nuvarande 18 kap. 14 § OSL) ska upphöra att gälla som den av kommittén föreslagna grundlagsändringen träder i Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har avstått från att yttra sig i denna del. Flertalet av dem som har yttrat sig tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran, bl.a. , Kammarrät- ten i , JK, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, uttrycker dock tveksamhet över kommitténs bedömning att banden inte är allmänna handlingar. Flera remissinstanser, däribland JO, Hovrätten över och Ble- kinge, Försvarsmakten, vid univer- sitet, Juridiska fakultetsstyrelsen vid , AB, , och Svenska , avstyrker förslaget. JO, Hovrätten över och , Försvarsmakten och vid ifrågasätter kommitténs bedömning av bandens rätts- liga status mot bakgrund av hur banden har hanterats sedan de hittades. Enligt JO fyller sekretessbestämmelsen fortfarande en funktion och den bör därför inte upphävas. Försvarsmakten föreslår att frågan om tsuna- mibandens rättsliga status utreds vidare. menar att det med tanke på den särskilda situation som uppstått finns anledning att överväga om tsunamibanden bör bli all- männa efter ett visst antal år och fram till dess omfattas av den nuvarande Juridiska fakultetsstyrelsen vid . 2009/10:58 föreslår att sekretessbestämmelsen ska göras tillämplig på samtliga sä- Styrelsen anför dessutom att den i det tidigare lagstift- ningsärendet avstyrkte införandet av andra stycket i bestämmelsen och att stycket, om det ska stå kvar, bör göras tillämpligt enbart på . och har med hänsyn till behovet av insyn i informationen på banden föreslagit att frågan om sekretess utreds vidare. Enligt Svenska Tidningsutgivareföre- ningen är den av kommittén uttalade osäkerheten i fråga om bandens rättsliga status så anmärkningsvärd att den inte kan läggas till grund för lagstiftning. Skälen för regeringens förslag Behovet av sekretess kvarstår oförändrat Regeringen fann i lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsunamibanden att den stora upptagningen i sig, dvs. samtliga uppgifter på magnetbanden, inte är en allmän handling den är varken upprättad enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF och att den rättsliga statusen på de ingående enskilda handlingar- na måste bedömas för sig, dvs. de kan antingen vara allmänna eller icke allmänna handlingar (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5). Regeringen konstaterade också att bandinnehållet inte var arkiverat och att det inte hade tagits ställning till frågan om handlingarna sedermera ska gallras eller arkiveras. Något sådant ställningstagande har fortfarande inte gjorts. Kommittén har funnit att det skapades en ny handling då informationen separerades från det ursprungliga säkerhetskopieringssystemet. Den rättsliga statusen på denna handling ska bedömas enligt reglerna i 2 kap. TF utan hänsyn till att bandinnehållet ursprungligen kan ha varit en del av ett eller flera register.