prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Myndigheterna inom olika sakom- råden kan, när de följer upp användningen av bidrag och de redo- visningar som organisationer inom det civila samhället lämnat, förvänta sig viss insyn i de bidragsmottagande organisationernas verksamhet, utan att för den skulle försöka kontrollera eller efterforska uppgifter som inte har någon koppling till sådana bidrag. Det kan tilläggas att öppenhet är ett av flera krav som ställs enligt skattelagstiftningen för att ideella föreningar ska åtnjuta vissa skattefördelar, som består i att de under vissa förutsättningar inte är skyldiga att betala inkomstskatt eller redovisa mervärdeskatt (se vidare avsnitt 11.4). Med öppenhet i detta avseende menas att föreningen inte får vägra någon inträde eller utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Med andra ord gäller ett krav på öppenhet avseende medlemskap för ett stort antal ideella föreningar. Principen om öppenhet och insyn måste dock balanseras mot det civila samhällets behov av självständighet och integritet. inte åberopas för att myndigheterna ska kunna utöva obefogad kontroll över det civila samhället, utöver den insyn som redan sker till följd av t.ex. bidragsregler. I överenskommelsen med idéburna organisationer och SKL sägs att principen om öppenhet och insyn ska tillämpas så att den idéburna organisationens uppdrag kan fullföljas och så att den inte heller medför skada för brukare, frivilliga, anställda, tredje parter eller organi- sationernas inre demokrati. Det kan t.ex. vara känsligt för enskilda att behöva uppge att de är medlemmar i en organisation som är bildad på etnisk grund eller som engagerar sig i vissa politiska frågor. Förenings- friheten och det civila samhällets självständiga roll i demokratin innebär att sådana uppgifter inte ska behöva lämnas ut av en organisation inom det civila samhället annat än i särskilda fall, såsom vid misstanke om brott. När det gäller verksamhet som bedrivs med stöd från stat, landsting eller kommun, dvs. med stöd av skattemedel, är det visserligen rimligt och eftersträvansvärt att själva verksamheten och ekonomin beskrivs öppet av den bidragsmottagande organisationen, t.ex. i form av redo- visningar som granskats av revisorer. Såsom för kvinnojourer och tjejjourer i framfört kan det dock inom vissa verksamheter vara nödvändigt av skyddsskäl att garantera att vissa personuppgifter kan förbli konfidentiella, även om verksamheten finan- sieras av bidrag. En ömsesidig öppenhet mellan den offentliga sektorn och det civila samhället avseende verksamhet som bedrivs med offentliga medel bör kunna bidra till en relation som präglas av förtroende. Principen om mångfald, såsom den presenteras i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (SKL), är avsedd att betona att samhället välkomnar idéburna organisationer som utförare inom det sociala området. Det är viktigt att det finns aktörer som utför välfärds- tjänster utifrån olika värdemässiga och metodologiska utgångspunkter. Olikheten är att betrakta som en tillgång i sig, eftersom individen därmed får möjlighet att välja mellan flera alternativ. På så sätt skapas utrymme för innovation och mångfald i samspel med samhällsutvecklingen och människors behov. Såväl den offentliga som det civila samhället har ett ansvar för att underlätta framväxten av nya organisationer och utförare samt olika former för samverkan och avtal. Regeringen anser att principen om mångfald även bör genomsyra förhållandet mellan den offentliga och det civila samhället mer allmänt, dvs. även utanför det sociala området. Regelverk, bidragssystem m.m. bör med andra ord ge utrymme och förutsättningar för en rad organi- sationsformer inom det civila samhället, liksom för många former av relationer mellan den offentliga och det civila samhället. Det civila samhället med sin mångfald av aktörer spelar en betydelsefull roll på en rad områden, såsom i demokratiskt hänseende, för folkbildningen, utvecklingspolitiken, kulturlivet och andra områden, och det är generellt sett önskvärt att det civila samhället kan verka inom dessa olika områden genom en mångfald av aktörer. Variationsrikedomen innebär en frihet och flexibilitet som tillhör det civila samhällets viktigaste värden. Det bör därför finnas goda möjligheter och alternativa former för det civila samhällets organisationer att genomföra arbete på uppdrag från den offentliga sektorn. System för bidrag och ersättningar till ideella aktörer bör inte låsa in dem i en bestämd form som försvårar utveckling och expansion. Upphandlingsförfaranden m.m. bör genomföras så att även det civila samhällets organisationer har möjlighet att lämna anbud och träffa avtal om t.ex. välfärdstjänster. En annan betydelse av principen om mångfald är att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen. Alla delar av befolkningen ska ha möjlighet att engagera sig ideellt och ta på sig uppdrag och uppgifter. finns påtagliga skillnader på detta område, såsom beskrivs i avsnitt 9.2, bl.a. avseende vilka som har förtroendeposter inom det civila samhället samt beträffande ideellt engagemang mer allmänt. Det är det civila samhället som självständigt behöver arbeta med dessa frågor, och många organisationer har också i sina remissvar framhållit behovet av att reflektera över och bearbeta frågor om mångfald, jämställdhet och icke- diskriminering, för att det civila samhället bättre ska avspegla och om- fatta befolkningens sammansättning och variation. kan den offentliga sektorn i viss mån bidra till att metoder för sådant arbete kan lyftas fram och spridas samt stimulera till att nya arbetsformer prövas. I sammanhanget av ett system för redovisning och uppföljning handlar principen om mångfald inte bara om de förutsättningar som finns för det civila samhällets varierande aktörer att verka inom olika samhällsområ- den, utan också om att belysa och värna de förutsättningar människor har att bilda och delta i olika typer av föreningar och sammanslutningar inom det civila samhället. Med andra ord är såväl de ideella aktörernas möjligheter som den enskilda människans förutsättningar relevanta. Människors förutsättningar att bilda och delta i föreningar och andra sammanslutningar påverkas t.ex. av hur svårt det är att bilda en organisation, hur stora administrativa bördor som förtroendeuppdrag och andra ledande roller innebär och hur tillgänglig information är om regelsystem, bidragsmöjligheter m.m. Människors förutsättningar att verka inom det civila samhället påverkas också av privata faktorer, såsom arbete, utbildning och ansvar för närstående. Dessa faktorer kan dock knappast följas upp inom ramen för politiken för det civila samhället. Vissa aspekter kan dock vara av intresse att följa, såsom om det civila samhället är tillgängligt i den meningen att det går att engagera sig och fylla en funktion där genom att använda Internet eller andra kanaler som ger en större frihet i förhållande till arbetstider m.m. än de mer traditionella formerna av föreningsarbete. Det kan också vara av intresse att se över människors möjligheter till utbildning och annan kunskap om det civila samhället och hur dess beslutsformer m.m. fungerar. En struktur för överblick, samordning och 6.3.1Behovet av överblick och samordning Såsom redan nämnts verkar det civila samhällets aktörer inom en rad sakområden och bedriver skiftande verksamhet i varierande former. Verksamheten finns inom alla departements ansvarsområden. som denna mångfald är av stort värde gör den det komplicerat att bilda sig en uppfattning om det civila samhällets villkor och förutsättningar mer generellt. Därför behöver information samlas ihop regelbundet från de olika sakområdena och sammanställas till en översiktlig bild. Dessa sakområden kan i sin tur ha nytta av att ta del av information om denna helhetsbild, liksom av forskning och statistik om det civila samhället, för att tolka de speciella förhållanden som råder inom deras respektive områden. Det civila samhället genomgår förändringar, både avseende dess sammansättning och former och vad gäller dess roll i förhållande till samhället i stort. Kunskap om dessa förändringar kan bidra till att skapa en bakgrundsbild som kan fördjupa förståelsen om utvecklingen när det gäller det civila samhällets verksamhet, utveckling och roll inom olika sakområden. Det är också angeläget att den sektorsbaserade politiken för det civila samhället så långt möjligt strävar åt samma håll som den generella politiken för dessa frågor. Detta kan underlättas om uppföljningen av politiken utgår från de sex principer som regeringen, idéburna organi- sationer och Kommuner och Landsting gemensamt kommit fram till som särskilt centrala för förhållandet mellan den ideella och den offentliga sektorn. För att arbetet utifrån dessa principer ska kunna beskriva utvecklingen i förhållande till det övergripande målet behöver uppföljningssystemet omfatta ett arbete i flera steg. För det första behövs en redovisning från de olika departementen om vilka villkor och förutsättningar som råder för det civila samhället inom olika verksamhetsområden. Denna redovisning behöver genomföras regelbundet och återkommande så att utvecklingen kan följas . För det andra behöver informationen systematiseras och analyseras i förhållande till de centrala principerna. För det tredje behöver viss samordning äga rum i form av ett utbyte av synpunkter om hur utvecklingen ska uppfattas och bedömas, dvs. om den kan anses ge uttryck för en utveckling i riktning mot det övergripande målet, eller en annan riktning. Slutligen behöver en uppföljning äga rum så att informa- tion som redovisats från olika sakområden och departement och som bedömts vara av relevans för utvecklingen kan inhämtas återkommande och lämpliga åtgärder kan övervägas. bör regelbundet få information om utvecklingen utifrån systemet för redovisning och uppföljning, t.ex. genom budget- propositionen. En arbetsgrupp för det civila samhället Regeringens bedömning: En arbetsgrupp bör inrättas i med uppgift att regelbundet följa upp och redovisa utvecklingen i förhållande till målet för politiken för det civila samhället, såsom detta specificeras genom de sex centrala principerna. Utredningens bedömning: Utredningen har föreslagit att den interdepartementala arbetsgruppen för folkrörelsefrågor och social ekonomi som tidigare funnits i bör finnas kvar och ges en mer beredande karaktär. , Försvarsmakten, Kriminalvården, Länsstyrelserna i och , för statsbidrag till trossamfund, Sida, , , Forum för frivilligt socialt arbete, Handikappförbundens Samarbets- organ, Hela Människan, Hela ska leva, , , för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna), Samarbetsorgan för etniska organisationer i , Svenskt Friluftsliv, , Kommuner och Landsting, konsumenter, och Våra Gårdar stödjer förslaget. Två instanser, Statskontoret och frivilliga samhälls- arbetare (), avstyrker förslaget. Statskontoret framför att frågan om hur utformar sina beredningsformer bör vara en fråga för regeringen och att överväga på egen hand. menar att formen med en interdepartemental arbetsgrupp redan prövats och då inte fungerade (se vidare avsnitt 7.1.5 och 7.3). Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs . Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition: Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) uttrycker stöd för förslaget om att en arbetsgrupp ska inrättas för uppföljningen av politiken, liksom för den dialog med det civila samhällets organisationer som denna arbetsgrupp föreslås föra i samband med uppföljningen. anser också att medel bör avsättas för att det civila samhällets organisationer ska kunna göra egna uppföljningar. socialt arbete betonar att det är viktigt att civilsamhällets organisationer är med och utformar systemet för uppföljning och redovisning samt att de bör komma in på ett tidigt stadium av olika samordnings- och Skälen för regeringens bedömning: Det uppföljningssystem för politiken för det civila samhället som beskrivits ovan förutsätter att alla berörda departement samverkar i ett gemensamt organ, t.ex. en den interdepartementala arbetsgrupp som tidigare funnits med ansvar för folkrörelsepolitik och social ekonomi bör finnas kvar och ges en mer beredande karaktär jämfört med tidigare, när den framför allt fungerade som en kanal för informationsutbyte mellan departementen. har invänt att frågan om hur utformar sina berednings- former bör vara en fråga för regeringen och att överväga på egen hand. Regeringen bedömer dock att det är viktigt att redovisa vilka överväganden som har gjorts i frågan om hur folk- rörelsepolitiken med dess tvärsektoriella karaktär bör hanteras inom . Det är också viktigt att uttryckligen ta ställning till förslag på detta område, inte minst för att vara tydlig i förhållande till det civila samhället, som ytterst är föremålet för politiken. Regeringen delar utredningens bedömning att det behövs en arbets- grupp där de berörda departementen är representerade och att arbets- gruppen bör ges ett tydligare uppdrag än vad som varit fallet inom folkrörelsepolitiken. Detta blir möjligt genom att arbetsgruppen ges uppdraget att systematisera, bedöma och följa upp den information som samlas in genom det föreslagna uppföljningssystemet. Därutöver bör arbetsgruppen även fungera som en referensgrupp för beredningen av generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Arbetsgruppens tydliga uppdrag i förhållande till politiken för det civila samhället gör att den kommer att ha en annan funktion än den interdepartementala arbets- grupp som funnits tidigare och som frivilliga samhälls- arbetare nämnt. Det är viktigt att arbetsgruppen har en koppling till det civila samhället genom en samrådsgrupp eller på annat sätt och att organisationerna inom det civila samhället kan delta i utformningen av systemet, t.ex. när det gäller hur de sex principerna ska konkretiseras i indikatorer eller motsvarande. I avsnitt 7.3. presenteras också ett förslag om att inrätta ett partsgemensamt forum för dialog mellan det civila samhället och regeringen. Den interdepartementala arbetsgruppen bör ha regelbundna kontakter med detta forum så att det civila samhällets organisationer i samband med uppföljningen av politiken kan ges tillfälle att lämna information och synpunkter om utvecklingen, samt även informeras om åtgärder som regeringen planerar och som berör det civila samhället på ett mer generellt plan. Regeringen anser också att det förslag som flera organisationer framfört, att det civila samhällets organisationer bör kunna göra sina egna uppföljningar, är intressant. På så sätt kan mer kritiskt granskande rapporter utifrån organisationernas självständiga roll och uppfattning presenteras parallellt med uppföljning. De olika bilderna bör tillsammans kunna ge en bra och dynamisk bild av utvecklingen. Regeringen bedömer därför att en sådan uppföljnings- rapport bör utarbetas av , vid sidan av Regerings- kansliets uppföljning (se även avsnitt 7.3). 6.3.3Underlag för redovisning och uppföljning Den redovisning som görs från de olika departementens ansvarsområden för uppföljning gentemot målet behöver baseras på konkreta och aktuella uppgifter. Det är därför nödvändigt att bryta ned varje princip i sak- förhållanden eller indikatorer. Nedan nämns exempel på sådana sakför- hållanden som är av relevans för respektive princip. Dessa ska dock ses just som exempel, eftersom det efterhand kan uppstå behov av att belysa nya förhållanden, problem eller möjligheter, som andra frågor kan förlora i aktualitet. Det är dock en målsättning att så långt som Prop. 2009/10:55 möjligt behålla samma faktorer så att utveck- lingen kan följas . De olika sakförhållandena eller indikatorerna kan utarbetas av den interdepartementala arbetsgrupp som planeras ges uppdraget att hantera redovisningen och uppföljningen gentemot målet i dialog med det civila samhällets organisationer. När informationen samlas in av arbetsgruppen bör arbetet syfta till att kartlägga situationen i förhållande till målet och de sex centrala principerna. Vid efterkommande uppföljningar bör arbetet övergå till att fokusera på förändringar i förhållande till den första kartläggningen. Principen om självständighet och oberoende För att bedöma hur principen om självständighet och oberoende beaktas, behövs information om i vilken mån -de statliga myndigheterna, mer än vad som kan anses befogat, styr eller kontrollerar verksamheten inom det civila samhället, t.ex. avseende vilka krav som ställs för att en organisation ska kunna bildas, på dess bokföring och deklaration, samt vilka möjligheter som finns för organisationerna att behandla medlemsuppgifter konfidentiellt, -det finns organisationsbidrag och annat generellt stöd som gör det möjligt för det civila samhällets organisationer att upprätthålla basfunktioner utan något större inslag av offentlig styrning, samt om dessa bidrag håller en rimlig nivå i förhållande till mer styrande bidrag, -det finns goda möjligheter för det civila samhällets organisationer att upprätthålla en hög grad av egenfinansiering t.ex. genom ekonomisk verksamhet, -övriga villkor som gäller för statsbidrag till det civila samhällets organisationer överensstämmer med de principer som föreslås i denna proposition, -representanter för den offentliga sektorn ingår i styrelser och ledning för det civila samhällets organisationer. För att det ska kunna bedömas om principen om dialog beaktas behövs information om i vilken mån -det civila samhällets organisationer inkluderas i det ordinarie remissförfarandet i , -det civila samhällets organisationer ges tillfälle att framföra information och synpunkter utöver det ordinarie remissförfarandet i samband med beredning av regeringens ärenden, -andra statliga myndigheter för dialog med det civila samhällets organisationer, samt -öppna möten eller samråd hålls med det civila samhällets Prop. 2009/10:55 organisationer för att gemensamt diskutera generella frågor om det civila samhällets förutsättningar och villkor. Principen om kvalitet och dess genomslag kan studeras bl.a. utifrån information om i vilken mån -den särskilda kvalitet som det civila samhällets organisationer har beaktas vid utformningen av uppdrag och upphandlingar, -statliga myndigheter för dialog och utbyter erfarenheter med det civila samhällets organisationer om metoder som kan användas vid utförandet av välfärdstjänster, -insatser som genomförs av det civila samhället på uppdrag av offentlig sektor följs upp och utvärderas, -kvalitetsindikatorer utvecklas och används för utvärdering av sådana insatser, -staten främjar forskning, statistik och annan kunskapsutveckling om det civila samhället, samt -kunskap om det civila samhället sprids inom den offentliga förvaltningen. Bland de faktorer som bör studeras för att bedöma i vilken mån principen om långsiktighet beaktas behövs information om i vilken mån -det civila samhällets förutsättningar att verka förändras, t.ex. avseende bidrags- och regelsystem, -information om eventuella sådana förändringar sprids samt -det civila samhällets organisationer ges tillfälle att lämna synpunkter på förändringar som planeras eller genomförs. Principen om öppenhet och insyn För att det ska kunna bedömas om principen om öppenhet och insyn har genomslag behövs information om i vilken mån -statliga myndigheter informerar det civila samhället i frågor som rör denna sektor, -det civila samhällets organisationer ges tillfälle att framföra sina synpunkter i sådana frågor, samt -bidragssystem och andra villkor inom området uppmuntrar det civila samhällets organisationer att öppet redovisa sin organisation, sin verksamhet och sin ekonomi. Principen om mångfald och dess genomslag kan studeras utifrån information om i vilken mån - entreprenörskap inom det civila samhället stimuleras och underlättas - det civila samhällets organisationer har möjligheter att lämna anbud Prop. 2009/10:55 inom ramen för offentliga upphandlingar -statliga myndigheter, kommuner och landsting informeras om möjligheterna att upphandla eller på annat sätt lämna uppdrag till det civila samhällets organisationer -kunskap och goda exempel om det civila samhällets organisationer sprids till statliga myndigheter, kommuner och landsting -aktuell information sprids om vad som krävs i administrativa och andra avseenden för att bilda och verka inom det civila samhället, -information om rättsregler och bidragssystem som rör det civila samhället är lättillgänglig och lättfattlig, -bidragssystem och andra villkor inom området stimulerar det civila samhällets organisationer att främja delaktighet, jämställdhet och icke-diskriminering i den egna verksamheten, samt -aktuell statistik finns avseende vilka delar av befolkningen som engagerar sig och har uppdrag inom det civila samhället. 7Dialog och samråd med det civila samhällets organisationer 7.1Utgångspunkter och tidigare erfarenheter När folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politikområde 2001 angavs att den generella folkrörelsepolitiken bl.a. skulle omfatta frågan om att utveckla och stärka formerna för samverkan och samråd med föreningar och folkrörelser. Det skulle ske i deras roll som företrädare för medborgargrupper och som aktörer med verksamhet som svarar mot Diskussionerna om regeringens och dialog och samråd med det civila samhällets organisationer har kommit att omfatta För det första har diskussionen gällt formerna för den mer kontinuerliga dialogen mellan, å ena sidan, företrädare för regeringen och dess förvaltningsmyndigheter och, å andra sidan, företrädare för föreningslivet och andra aktörer inom det civila samhället. Denna dialog har genomförts under namnet Folkrörelse- Folkrörelseforum har betraktats som ett viktigt verktyg för regeringen att föra dialog med det civila samhällets organisationer om bl.a. föreningslivets villkor mer generellt. För det andra har frågan om själva formerna för samverkan mellan företrädare för regeringen och det civila samhället, dvs. kallas för spelregler, blivit allt mer aktuella i samband med regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området samt inom Här behandlas frågor om hur relationerna mellan staten och det civila samhället kan utvecklas, bl.a. med avseende på vilka möjligheter som finns för det civila samhällets organisationer att vara utförare och leverantörer av tjänster och service och vara röstbärare för sina medlemmar. En tredje fråga som diskuterats är möjligheterna för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter i samband med rege- ringens beredning av ärenden, främst i samband med det remiss- förfarande som ingår som ett led i beredningen av utredningsbetänkanden och lagförslag. I anslutning till denna fråga har diskuterats om, och så fall hur, det ordinarie remissförfarandet skulle kunna kompletteras med fler möjligheter och tillfällen för det civila samhällets organisationer att lämna synpunkter. Det kan påpekas att arbetet med denna proposition kan ses som ett sådant utvidgat samrådsförfarande. Ett utkast till propo- sitionen har offentliggjorts och organisationer inom det civila samhället har därefter lämnats tillfälle att av lämna synpunkter på utkastet. Dessa synpunkter beskrivs i sammandrag i anslutning till de avsnitt som kommenterats i yttrandena. Bland de organisationer som inkommit med yttranden har ett flertal uttryckt stort stöd för den öppna processen och möjligheten att lämna synpunkter. Här nedan behandlas alla de tre nämnda aspekterna på dialog och samråd med det civila samhällets organisationer. Gemensamt för dessa tre aspekter är att de rör dialog om det civila samhällets villkor mer generellt.