prop · GX0316 · 2009-09-29 00:00:00 — respektive investering i verksamheten är inte entydig. derna hänför sig huvudsakligen till personal, IT omställning och utred- Därutöver kan kostnader för stämpelskatt uppkomma i sam- band med överföringen av fastigheter till det nya bolaget. Avgifterna är neutrala för staten men belastar bolagets resultat. Finansieringen av omställningskostnader inklu- sive eventuell stämpelskatt kommer inte att belasta den anslagsmässiga redovisningen utan tas inom ramen för den befintliga verksamheten. Regeringen har för avsikt att tillkalla en särskild utredare för att förbe- reda genomförandet av bolagiseringen av flygplatsverksamheten. ren ska prioritera en noggrann genomgång av de ekonomiska och juri- Uppdraget kommer att omfatta bland annat att ta fram en uppdatering av den befintliga värderingen och kapitalstrukturen, förslag till överlåtelseavtal mellan staten och bolaget, förslag till ekono- Prop. 2009/10:16 miska mål för bolaget samt eventuella övergångslösningar i förhållande till att verksamhet överförs till aktiebolag. Vidare ska utredaren närmare definiera uppdraget till bolaget att säkerställa driften vid de flygplatser som ingår i det nationella basutbudet av flygplatser och som långsiktigt inte bedöms kunna drivas med affärsmässiga avkastningskrav. Utredaren ska föreslå en transparent metod för att beräkna nödvändig ersättning för den allmännyttiga flygplatsverksamhet som ska upprätthållas genom att medel överförs från lönsamma delar av verksamheten. Utredaren ska också närmare analysera ägandeförhållandena av den mark som LFV:s verksamhet bedrivs på och lämna förslag på hur eventuella fastighets- frågor ska hanteras i bolagiseringen. 4.2Det nya bolagets verksamhet och dess roll i transport- politiken Regeringens bedömning: Det nya aktiebolagets verksamhet ska vara att bedriva flygplatsverksamhet samt därmed förenlig verksamhet. Bolaget kommer, inom ramen för affärsmässighet, att aktivt medverka till en utveckling av transportsektorn och bidra till att de transporspolitiska målen uppnås. Om det är flera nybildade aktiebolag ska verksamhets- föremålen för bolagen gemensamt täcka dessa områden. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ett antal av de remissinstanser som är positiva till bolagiseringen poängterar vikten av en tydlig styrning av staten för att de ekonomiska målen inte ska få en allt för stark ställning i förhållande till de transportpolitiska målen. När det gäller ägandefrågan är mot en privatisering av flygplatser och flygtrafiktjänst i synnerhet om det privata kapitalet får majoritet. menar att om inte annat anges av ägaren är det övergripande målet att få en så hög avkast- ning som möjligt. har inget att invända mot bolagiseringsförslaget, men trycker på att det är viktigt att staten har kvar styrmöjligheter. Denna uppfattning delas av de remissinstanser som är kritiska till bolagiseringen i sin helhet. Statskontoret ställer sig tvekande till minoritetsägande. Statskontoret ser en konflikt mellan de transport- politiska målen och de bolagiseringskriterier som utredaren själv satt upp om att verksamheten i bolaget inte ska styras av politiska mål. Skälen för regeringens bedömning En överföring av flygplatsverksamhet till bolag ger möjligheter att ytterligare utveckla och effektivisera verksamheten men ger också upphov till viss osäkerhet i fråga om det transportpolitiska uppdrag som LFV har . I förordningen 2007:1156 med instruktion för anges det att på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt Prop. 2009/10:16 hållbar transportförsörjning ska bidra till att de transportpolitiska målen Denna uppgift behöver inte stå i konflikt med att flygplatserna bedrivs i bolagsform. Staten kan med stöd av luftfartslagstiftningen re- glera en rad frågor som rör både flygplatser och flygtrafiktjänst. Detta gäller bland annat anläggande och ombyggnad av flygplats, principer om avgiftssättning och föreskrifter om säkerhet. Regeringen anser vidare att en bolagisering av flygplatsverksamheten bidrar till att skapa ett effektivt och lönsamt företag som aktivt kan med- verka i utvecklingen av transportsektorn. En sådan aktiv medverkan kommer att säkerställas i flygplatsbolagets bolagsordning. Det innebär att bolaget inom ramen för affärsmässighet ska vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till flyg- platsverksamhet och därmed bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Ett nationellt basutbud av flygplatser Regeringen har i propositionen Framtidens resor och tranporter infra- struktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) gjort bedömningen att staten bör ansvara för att tillhandhålla ett nationellt basutbud av flygplat- ser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet och förslagit att vissa flygplatser ska ingå i basutbudet. Regeringen fastställde genom beslut ett nationellt bastutbud av flygplatser som staten bör ansvara för att tillhanda- hålla (N2009/2391/TR). Basutbudet av flygplatser ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet, se vidare avsnitt 4.4. När det gäller de flygplatser som inte ingår i det nationella basutbudet, bör dessa kunna övertas helt eller delvis av regionala och lokala intressen, t.ex. kommuner, landsting eller näringsliv. I vilken takt och i vilka former ett eventuellt övertagande av en statlig flygplats kan genom- föras bör ske i en nära dialog mellan bolaget samt regionala och lokala företrädare samt näringslivet med syftet att skapa så goda förutsättningar som möjligt för flygplatsens långsiktiga utveckling. Om det skulle visa sig att det saknas intresse från regionala eller lokala företrädare eller från näringslivet att överta en statlig flygplats, bör det ytterst ligga i flygplats- bolagets mandat att överväga och besluta om nedläggning av flygplatsen. I flygplatsbolaget kommer det även att ingå vissa flygplatser som uppvisar negativa ekonomiska resultat. Dessa underskott kommer att täckas av medel genererade i bolagets verksamhet, se vidare avsnitt 4.4. Utifrån dessa förutsättningar bedömer regeringen att bolagets huvudin- riktning för verksamheten bör vara följande: - Bolaget ansvarar för drift, utveckling och finansiering av sina flyg- platser. - Bolaget ges möjlighet att avyttra sitt ägande i de flygplatser som inte ingår i det nationella basutbudet. - Bolaget tillhandahåller flygplatsoperativa- och kommersiella tjänster Enligt regeringens bedömning kommer flygplatsbolaget omsätta ca 5 Prop. 2009/med en rörelsemarginal på . talet anställda i flygplatsbolaget beräknar regeringen kommer att uppgå till ca 2 600 personer. Förändrade förutsättningar för styrning och kontroll Formerna för styrning och kontroll av samt insyn i verksamheten ändras väsentligt genom övergången till aktiebolagsform. Ombildningen av en del av affärsverket till aktiebolag förändrar förutsättningarna att styra flygplatsverksamheten. Som ovan nämnts kommer även fort- sättningsvis att fastställa de transportpolitiska målen medan regeringens formella styrinstrument ändras från instruktion och regleringsbrev till ägarinflytande inom aktiebolagslagens ramar. Enligt förordning (2007:1156) med instruktionen för ska affärsverket på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Bolaget kommer fram- över, inom ramen för affärsmässighet, på ett motsvarande sätt bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Beslutsfattandet avseende in- vesteringsvolymer och strukturförändringar av verksamheten överförs från riksdag och regering till bolaget med beaktande av det ägarinfly- tande som regeringen förfogar över. Sådant inflytande sker i första hand genom utövande av ägarinflytande på bolagsstämma. 4.3 Överföring av tillgångar och skulder Regeringens förslag: De till flygplatsverksamheten vid hörande tillgångarna och skulderna överförs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag. Tillgångarna överförs till mark- nadsvärde. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag Regeringen avser att genomföra bolagiseringen på följande sätt. De till flygplatsverksamheten hörande tillgångarna överlåts till marknadsvärde till bolaget, som också övertar de till verksamheten hänförliga skulderna. Överlåtelsen kan ske genom en apportemission och/eller mot revers. Syftet är att skapa ett betydande fritt eget kapital för att säkerställa att bolaget får en tillfredsställande finansiell stabilitet. Om det, trots allt, senare skulle visa sig att detta sätt att genomföra bo- lagiseringen är behäftat med några nackdelar kommer dock regeringen att inom ramen för bemyndigande välja det sätt att genomföra Prop. 2009/10:16 bolagiseringen som regeringen då bedömer som det mest lämpliga. På grund av den tid som förflyter mellan gjorda analyser och genom- förande av bolagsbildningarna samt förändringar som kan ske inom denna tidsram kommer värderingen av verksamheten att förändras. Det går därför inte att fastställa det slutliga aktiekapitalets storlek och kapitalstruktur. Det bör vara en uppgift för regeringen att i samband med att tillgångarna överlåts fastställa aktiekapitalets storlek och kapital- struktur. Vid den slutliga utformningen av kapitalstrukturen, som kom- mer att ske med iakttagande av EG-fördragets regler om statsstöd, avser regeringen att ha följande utgångspunkter: -Bolaget ska ges en tillfredsställande finansiell stabilitet. -Bolagets finansiella mål ska fastställas utifrån marknadsmässiga bedömningar med beaktande av verksamhetens förutsättningar. Det nya bolaget ges möjlighet att stegvis omvandla sina bundna lån i till lån på den öppna marknaden. Den stegvisa övergången motiveras av att det inte bedöms lämpligt att bolaget ska vara tvunget att omsätta hela sin låne- stock under en alltför , samt av, att förtida inlösen av bundna lån medför en extraordinär belastning för bolaget i form av av- gifter. De finansiella analyser som genomförts inom ramen för flygplatsut- redningen, och som genomförts samt med hjälp av konsulter som anlitat, visar att det nya bolaget kan ges en bärkraftig finansiell ställning. Genom att genomföra bolagise- ringen på det sätt som beskrivs ovan bedömer regeringen att det nya bolaget får en god soliditet och rimliga finansiella förutsättningar för att möta risker i form av efterfrågeförändringar på marknaden. LFV driver och utvecklar 16 flygplatser för civil luftfart. Tio av dessa flygplatser, nämligen , , , Åre- , , , , , och , är belägna på fastigheter som ägs av staten och för- valtas av LFV. Dessa fastigheter kommer att överlåtas till bolaget. är belägen på mark som ägs av staten och förvaltas av som en militär flygplats. I samband med bolagise- ringen bör bolaget tillförsäkras nyttjanderätten till den mark som LFV nyttjar. Det kan ske genom att bolaget träffar ett avtal med staten genom . På Airport är bansystemet beläget på mark som ägs av kommun medan den omkringliggande marken med terminaler, bilpar- keringar, fraktområden etc. ägs av staten och förvaltas av LFV. Den mark som ägs av kommun upplåts av kommunen till LFV utan ersätt- ning. Bolaget bör i samband med bolagiseringen genom avtal med kommun tillförsäkras nyttjanderätten till den mark som kommu- nen äger. är belägen på mark som ägs av kom- Prop. 2009/10:16 mun, som har upplåtit fastigheten med nyttjanderätt till staten genom är belägen på mark som ägs av kom- mun. Kommunen har upplåtit marken med arrenderätt till staten till och med . För detta betalar LFV viss ersättning till kommunen. I samband med bolagiseringen bör arrenderätten genom avtal med kom- munen överföras till bolaget. /Kallax flygplats är belägen på mark som ägs av staten och för- valtas av som en militär flygplats. En mindre del av flygplatsen ägs av kommun, som har upplåtit nyttjanderätt till marken åt staten genom LFV avseende den civila delen. Nyttjanderätten kommer att överföras till bolaget vad gäller denna del. är till största delen belägen på mark som ägs av (LFV förvaltar två mindre fastigheter för statens räk- ning på flygplatsområdet). Marken upplåts av till LFV med nyttjanderätt. Nyttjanderätten kommer att överföras till bolaget. Vid finns det markområden där det fort- farande i domstol pågår två expropriationsärenden med anledning av regeringens beslut att medge rätt att genom expropriation förvärva ett antal fastigheter eller delar av fastigheter. Den särskilde utredaren bör i sitt arbete överväga hur dessa ärenden ska hanteras fram- över. Härutöver förvaltar LFV för statens räkning den fastighet på vilken Airport finns belägen. Denna fastighet kommer att över- låtas till bolaget. Överlåtelsen av statens fasta egendom till aktiebolaget kommer att ske affärsmässigt och till egendomens marknadsvärde. I samband med överlåtelsen av fastigheter från staten till aktiebolag behöver kostnadsansvaret för föroreningar som verksamheten gett upp- hov till både före och efter bolagiseringstidpunkten regleras. Inriktningen bör därför vara att på lämpligt sätt värdera eller uppskatta den miljöskuld som verksamheten är behäftad med för att på så sätt ge en rättvis bild av det totala exponeringen i det blivande bolaget. Det innebär att en mark- nadsmässig värdering av tillgångarna justeras med hänsyn till hur miljö- skulden kommer att regleras mellan staten och bolaget. Till skillnad från de flesta andra myndigheter tryggar LFV åtagandena för tjänstepensioner genom skuldföring, se vidare avsnitt 4.5. De rikt- linjer för reglering av pensionsåtaganden i samband med överföring av statlig verksamhet till annan associationsform som beslutades med an- ledning av kompletteringsproposition (prop. 1991/1992:150 bilaga I:1, bet. 1991/92:FiU30, rskr. 1991/92:350) bör tillämpas vid bolagiseringen av LFV. Det innebär att den pensionsskuld som har upp- arbetats i den tidigare verksamheten ska tryggas i bolaget. Regeringen bedömer att pensionsskulden för förmåner enligt övergångsbestämmel- ser, så kallade ÖB-förmåner, ska motsvara skulden för anställda som har kvar till pensionsålderns enligt övergångsbestämmelserna vid Prop. 2009/10:16 överföring av verksamheten till bolaget. Överföring av verksamhet till annan huvudman förutsätter förhand- lingar och överenskommelser med berörd huvudman. Även i detta fall ska reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd beaktas. Om de kommer att tillämpas beror på om verksamheten efter övergången har bevarat sin identitet, se vidare avsnitt 4.5. 4.4Det nationella basutbudet av flygplatser Regeringens bedömning: De flygplatser som regeringen beslutar ska ingå i det nationella basutbudet ska, med avseende på den civila verk- samheten, förvaltas av bolaget på det sätt som beskrivs i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Utredningens bedömning: Utredningen har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) redogjort för sin bedömning att staten bör ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet. Mot bakgrund av redogörelsen i propositionen fastställde regeringen i ett beslut ett nationellt basutbud av flygplatser som staten bör ansvara för att tillhandahålla. I beslutet anges att följande flygplatser ska ingå i basutbudet: /, , , , , /, /, , , Åre/. Innebörden av att en flygplats ingår i det nationella basutbudet är att flygplatsen inte utan regeringens godkän- nande får läggas ner även om den går med förlust. Detta innebär en in- skränkning av LFV:s beslutanderätt vad gäller dessa flygplatser. Det bolag som regeringen föreslår ska bildas (nedan flygplatsbolaget) bör ansvara för att basutbudet av flygplatser vidmakthålls och utvecklas på ett ekonomiskt effektivt sätt. För att säkerställa detta kommer regeringen att föreskriva att bolaget inte får lägga ner eller överlåta någon av de flygplatser som ingår i bas- utbudet utan regeringens godkännande. Samma inskränkningar som gäller för LFV vid driften av flygplatserna kommer alltså att gälla för bolaget. För de militära flygplatserna (och ) gäller att bolaget inte får lägga ner eller överlåta den civila verksamheten vid flyg- platserna. Eftersom det är staten som uppdrar åt bolaget att säkerställa driften vid de flygplatser som ingår i basutbudet är det staten som ska kompensera bolaget för de merkostnader som kan följa av att bolaget ska säkerställa flygplatsverksamheten även vid de flygplatser som inte långsiktigt kan förväntas generera en marknadsmässig avkastning på investerat kapital. Finansieringen bedöms kunna hanteras genom att medel överförs från lönsamma delar av verksamheten. Därigenom kan Prop. 2009/10:16 komma att beröras. Tillhandahållandet av basutbudet innefattar enligt regeringens bedöm- ning en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i EG-fördragets mening. Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget är företag som tillhandahåller sådana tjänster underkastade reglerna i EG-fördraget i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgif- ter som tilldelats dem fullgörs. Det kan alltså vara tillåtet att göra undan- tag från EG-fördragets regler vad gäller dessa företag om det är nödvän- digt för att företagen ska kunna fortsätta att tillhandahålla dessa tjänster. Dock gäller att ett uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekono- miskt intresse måste vara tydligt definierat och att den ersättning som utgår inte får utgöra en överkompensation. I redovisningen av sin verk- samhet måste bolaget beakta lagen (2005:59) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Kommissionens riktlinjer för finansiering av flygplat- ser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (2005/C 312/01) bör iakttas. Regeringens bedömning: De riktlinjer för reglering av pensionsåtagan- den i samband med överföring av statlig verksamhet till annan associa- tionsform som lades fram kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) bör tillämpas vid bolagiseringen av . Pen- sionsskulden för s.k. ÖB-förmåner ska motsvara skulden för anställda som har kvar till pensionsålderns inträde enligt övergångs- bestämmelserna vid överföring av verksamheten till bolaget. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: pekar på att vissa arbetstagare genom övergångsbestämmelser (ÖB) till nu gällande pensionsavtal PA 03 har rätt till pension samt att flygledare enligt avtalet har en pensionsålder . framhåller särskilt att om det nya bolaget övertar de antastbara pensionerna och tillförs pen- sionsskulden som föreslås är det viktigt att det nya bolaget träffar kollek- tivavtal som står i överensstämmelse med pensionsskulden och det där- med sammanhängande pensionsåtagandet. () framhåller att LFV skuldför åtagandet för tjänstepensioner vilket kan göra att lösningen skiljer sig från bolagiseringar där affärsver- ket/myndigheten betalat till den statliga försäkringsrörelsen. SPV redogör vidare för vad som gäller enligt nya av SPV antagna rikt- linjer vid redovisning av pensionsskulden. SPV pekar i övrigt på frågor som bör regleras och lämnar i vissa fall förslag på lösningar. Skälen för regeringens bedömning Enligt de riktlinjer som beslutades med anledning av komplette- ringsproposition (prop. 1991/92:150, bilaga I:1, bet. 1991/92:FiU30, rskr. 1991/92:350) ska i samband med överlåtelse av statlig verksamhet avtal träffas mellan staten och motparten om att överföra betalningsskyldig- heten för de upparbetade pensionsåtagandena till motparten. I komplette- ringspropositionens avsnitt 4.2.24.2.5 redogör regeringen för vad som gäller avtal om överföring av upparbetade pensionsåtaganden, reglering av den särskilda löneskatten, om skyldigheten att trygga övertagna pen- sionsåtaganden och utfärdande av statlig borgen för överlåtna pen- sionsåtaganden. Sedan riktlinjerna lades fram har det skett förändringar såväl i fråga om sättet för finansieringen av statliga tjänstepensioner som i fråga om hur pensionsförmånerna bestäms. Till skillnad från de flesta andra myndig- heter skuldför LFV åtagandena för tjänstepensioner. Regeringen gör utifrån det bedömningen att riktlinjerna kompletteringspropo- sition är tillämpliga på LFV. Regeringen delar därmed utred- ningens bedömning att den pensionsskuld som har upparbetats i den tidigare verksamheten ska överföras till det nya bolaget och att den ska tryggas. Det nya bolaget förväntas ingå kollektivavtal som svarar mot det övertagna pensionsåtagandet. Ålderspension och antastbara pensioner LFV har en omfattande pensionsskuld. Skälen till det är att flygledare enligt pensionsavtalet för anställda i staten m.fl. (PA 03) har pensions- ålder och att vissa arbetstagare genom övergångsbestämmelser till PA 03 har rätt till pension , s.k. antastbara pensioner. Att en pensionsförmån är antastbar innebär att pensionsrätten är vill- korad och bortfaller om anställningen upphör före avgång med pension. Inom staten finns två typer av antastbara förmåner, dels ålderspension före (ÅPF) som innebär en lägre pensionsålder än enligt aktu- ellt pensionsavtal, dels rätt att avgå före enligt övergångsbestäm- melser (ÖB) till upphävandet av det allmänna pensionsavtalet för statliga och vissa tjänstemän (PA74). Enligt bestämmelserna är rätten till pen- sion före villkorad av att individen har kvar den anställning som gav upphov till rätten att avgå med ålderspension före . För medarbetare i myndigheter som omfattas av den statliga försäk- ringsmodellen har regeringen medgivit personlig pensionsrätt då statlig verksamhet privatiserats. Medgivandet har omfattat de anställda som har kvar till pensionsålderns inträde enligt övergångsbestämmelserna när den statliga anknytningen upphör. Skälet till en sådan begränsning är regeringens strävan att upprätthålla arbetslinjen. Oaktat att LFV skuldför sitt pensionsåtagande har resonemangen om arbetslinjen samma bärighet på anställda i LFV som på andra statliga myndigheter. Pensionsskulden för antastbara förmåner hos LFV omfattar i huvudsak ÅPF-förmåner. ÖB-förmånerna är en mycket liten del av pensions- LFV har därför inte utnyttjat möjligheten för en skuldförande arbetsgivare att reducera avsättningarna med hänsyn till hur stor del av Prop. 2009/10:16 de anställda som antas nyttja möjligheten att avgå med ÖB-förmån. delen anställda som utnyttjar möjligheten att gå med ÖB-rätt är enligt uppgift från LFV mycket låg. Mot bakgrund av regeringens arbete med arbetslinjen och nyttjandegraden bedömer regeringen att pensionsskulden för ÖB-förmåner ska motsvara skulden för anställda som har kvar till pensionsålderns inträde enligt övergångsbestämmelserna vid över- föring av verksamheten till bolaget. De övriga frågor som tar upp i sitt remissyttrande kan regleras genom överlåtelseavtal mellan staten och bolaget. Regeringens bedömning: Vid överföring av verksamhet till det be- rörda bolaget beaktas reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställnings- skydd. Utredningens bedömning: Utredningen har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten för den per- sonalmässiga konsekvensen av en bolagisering är att den aktuella flyg- platsverksamheten vid betraktas som övergång av verk- samhet. En annan ordning skulle medföra stora negativa konsekvenser för verksamheterna och medföra betydande statsfinansiella kostnader. Överföring av verksamhet till annan huvudman förutsätter förhandlingar och överenskommelser med berörd huvudman.