prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Samarbetet spelar en viktig roll för det svenska samhället och påverkar regeringens, och förvalt- ningsmyndigheternas dagliga verksamhet och är därmed av stor vikt för medborgarna. Även kommuner och landsting berörs i betydande omfatt- ning. Att deltar i internationellt samarbete kommer indirekt till uttryck genom bestämmelserna i 10 kap. RF. Där regleras främst den statsrättsliga procedur som ska iakttas när riket ingår internationella överenskommelser, förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt och regeringens informations- och samrådsskyldighet i internationella frågor. Vårt medlemskap i är det internationella samarbete som har störst direkt påverkan på det svenska samhället, något som bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som har skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering. En stor andel av de bestämmel- ser som svenska medborgare har att följa har numera sin grund i regler meddelade på EU-nivå. Unionsrätten har på dessa områden företräde framför konkurrerande nationella bestämmelser. Den slutliga uttolk- ningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de domstolar som i regeringsformen utpekas som högsta dömande instanser, dvs. På de överlåtna områdena kan inte längre på egen hand ingå internationella överenskommelser med andra stater eller med internatio- nella organisationer. På områden där överlåtelse av beslutanderätt inte har skett inom utrikes- och säkerhetspolitiken har samarbetet formellt inte samma påtagliga inverkan på det svenska rättssystemet. I realiteten innebär dock även dessa samarbetsformer långtgående politiska och rättsliga bindningar för . EU-samarbetets långtgående effekter på det svenska samhället medför att detta samarbete inte kan jämställas med annat internationellt samarbete. En grundtanke vid införandet av regeringsformen var att denna borde spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. På EU-området kan regeringsformen knappast anses leva upp till denna målsättning. Hänvis- ningarna till EU sker i fyra spridda och mer funktionellt inriktade bestämmelser. Medlemskapet går bara att indirekt utläsa ur dessa. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att EU-medlemskapet tydligt bör framgå av regeringsformen. Att är medlem i EU bör därför anges redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder. Att medlemskap i lyfts fram i regeringsformens inledande kapitel medför inte någon faktisk ändring av rättsläget. är redan medlem i EU, vilket också framgår om än indirekt av nuvarande bestämmelser i regeringsformen. Regeringen kan därför inte instämma i de synpunkter som framförs i denna del av Sieps och Juridiska fakultets- styrelsen vid . Det kan visserligen hävdas att ett inskrivande av medlemskapet i grundlag skulle kunna begränsa konstitutionella handlingsfrihet om landet snabbt vill lämna EU. Att i en sådan situation återta den beslutanderätt som har överlämnats till EU skulle formellt kunna kräva att regeringsformen först ändras så att med- Prop. 2009/10:80 lemskapet inte längre grundlagsskyddas (jfr prop. 1964:140 s. 132). Regeringen gör dock, i likhet med utredningen, bedömningen att det är rimligt att låta den typen av överväganden styra utformningen av regeringsformen. Det realistiska är att ett svenskt eventuellt utträde ur EU skulle ske stegvis och efter grundliga överväganden som även inne- fattar nödvändiga ändringar av regeringsformen. Regeringsformen innehåller inte någon allmän bestämmelse som på ett mer sätt berör vårt övriga internationella samarbete med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Mot bakgrund av samarbetets betydelse för det svenska samhället fram- står detta som en brist. Regeringen ansluter sig till utredningens bedöm- ning att det uttryckligen bör framgå av regeringsformen att deltar i internationellt samarbete. Frågan är av sådan betydelse att en bestämmelse om detta bör införas redan i 1 kap. RF om statskickets grunder. Det finns anledning att i bestämmelsen särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och . Vissa remissinstanser, däribland , ifrågasätter att endast medlemskapet i EU omnämns i den föreslagna bestämmelsen. Regeringen anser dock att EU-medlemskapet till följd av sin stora bety- delse bör lyftas fram särskilt. Detta innebär naturligtvis inte motsatsvis att inte skulle vara medlem även i FN och . Att FN och lyfts fram i lagtexten utesluter inte heller att värdefullt samarbete också sker i andra former, exempelvis i andra internationella organisationer eller genom bilateralt samarbete. 10.1.2En enhetlig omröstningsregel vid överlåtelse av beslutanderätt Regeringens förslag: I 10 kap. regeringsformen införs ett kvorumkrav vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. ska kunna besluta om överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om det. En motsvarande omröstnings- regel ska gälla även vid överlåtelse av beslutanderätt i andra fall. Även i fortsättningen ska överlåtelse kunna ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse som endast förutsätter enkel majoritet i påverkas inte av den nya regeln. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. De remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del, däribland vid , tillstyrker att ett kvorumkrav införs. När det gäller utform- ningen av bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt till EU anför att det kan diskuteras om det av utredningen föreslagna kvorumkravet är tillräckligt eller om kravet enligt 10 kap. 5 § första stycket RF i stället bör återställas till sin ursprungliga lydelse och harmoniseras med bestämmelsen i paragrafens andra stycke. Skälen för regeringens förslag: kan enligt 10 kap. 5 § första stycket RF besluta om överlåtelse av beslutanderätt inom EU- samarbetet om tre fjärdedelar av de röstande förenas om det. Något krav på att denna majoritet även ska utgöra en viss andel av ledamöterna ställs inte upp. Det finns således inget kvorumkrav. De överlåtelsebeslut som är aktuella på EU-området kan ha långt- gående konstitutionella konsekvenser för . har bl.a. möjlighet att besluta om omfattande överlåtelse av den normgivningskompetens som följer av regeringsformen. Beslut av det slaget bör inte kunna meddelas utan att det säkerställs att en betryggande majoritet av ledamöter stöder beslutet. En beslutsregel som ställer krav på att en viss andel av ledamöterna deltar torde även ha en symbolisk betydelse för att markera frågans vikt. Regeringen menar därför, liksom , att ett kvorumkrav bör införas i regeringsformen vid beslut om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. Det bör således finnas ett krav på att den majoritet som röstar för överlåtelse även motsvarar minst en viss andel av ledamöter. Regeringen anser i likhet med utredningen att det framstår som rimligt att utforma kvorumkravet så att beslutsmajoriteten motsvarar mer än hälften av ledamöterna. Som jämförelse kan nämnas bestämmelsen i 8 kap. 16 § RF som rör ändringar av huvudbestämmelser i riksdagsord- ningen. Med en sådan ordning skulle beslutsregeln i 10 kap. 5 § första stycket RF innebära att kan besluta om överlåtelse av beslutanderätt om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om det. I 10 kap. 5 § RF uppställs skilda omröstningsregler vid överlåtelse av beslutanderätt till olika internationella organ. Den skiftande regleringen är inte resultatet av något samlat övervägande utan har snarare historiska förklaringar. Nya överlåtelsebestämmelser har, i takt med utvecklingen av deltagande i internationellt samarbete, införts utan någon närmare anpassning av tidigare bestämmelser. Det kan ifrågasättas om den varierade regleringen på området bör behållas. De olika formkraven i 10 kap. 5 § RF kan bidra till att systemet för överlåtelse upplevs som komplicerat. Det framstår dessutom som tvek- samt om skillnaderna i omröstningsreglerna är sakligt motiverade. Här kan som exempel nämnas att överlåtelse enligt 10 kap. 5 § andra stycket RF, dvs. överlåtelse utanför EU-området i vissa fall, styrs av betydligt strängare formkrav än vad som gäller enligt första stycket vid överlåtelse inom ramen för EU-samarbetet. Dessa skillnader gäller trots att över- låtelse av beslutanderätt med anledning av EU-samarbetet normalt sett har mer långtgående verkningar än sådan överlåtelse som avses i andra stycket. framhåller kan det mot den bak- grunden möjligen hävdas att majoritets- och kvorumkraven i fråga om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet borde vara mer långtgående än motsvarande krav i fråga om annan överlåtelse. Regeringen anser dock att fördelarna med en enhetlig reglering väger över. I likhet med menar regeringen därför att det bör införas en ny reglering av omröstningsreglerna vid överlåtelse av beslutanderätt som ligger i linje med förslaget när det gäller överlåtelse på EU-området. ska således i samtliga fall ha möjlighet att besluta om överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer Prop. 2009/10:80 än hälften av ledamöter enas om det. kunna ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Den föreslagna kvorumregeln ska gälla när det krävs kvalificerad majoritet i vid överlåtelse av beslutanderätt. Förslaget påverkar således inte överlåtelse som endast förutsätter enkel majoritet i . 10.1.3En anpassning till Romstadgan, m.m. Regeringens förslag: I 10 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som markerar att regeringsformens regler om förbud mot landsförvisning samt om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i de högsta domstolarna inte utgör hinder mot att uppfylla åtaganden med anledning av Romstadgan för . Motsvarande gäller enligt bestämmelsen också åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. En anpassning görs av regleringen i 10 kap. regeringsformen som innebär att ges möjlighet att i begränsad omfattning överlåta även rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän () tillstyrker förslaget om införande av en ny grundlagsbestämmelse men anser att bestämmelsen bör utformas så att det framgår att endast 2 kap. 7 § första stycket RF berörs. tillstyrker förslagen som betydelsefulla förstärkningar av folkrättsliga förbindelser. Svenska sektionen av (Amnesty) välkomnar den nya bestämmelsen i 10 kap. RF men anser att denna ändring inte är tillräcklig för att skyldigheter enligt Romstadgan ska vara uppfyllda. Huvudansvaret för att åtala personer som gjort sig skyldiga till folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser vilar enligt Amnesty på de stater som är parter till Romstadgan och inte på . Detta ställer i sin tur krav på staterna att införa adekvat lagstiftning. Amnesty är av uppfattningen att en stats tillträde till Romstadgan innebär en folkrättslig förpliktelse för staten att dels kriminalisera de s.k. huvudbrotten, dels på andra sätt möjliggöra lagföring på nationell nivå genom att t.ex. hinder mot lagföring, såsom immunitetsregler, avskaffas. Amnesty anser därför att regeringsformen bör ändras så att immunitetsskyddet för statschefen, riksdagsledamöterna och statsråden avskaffas i fråga om grova internationella brott och att ingen politisk inblandning tillåts ske vid lagföring av dessa brott. Skälen för regeringens förslag Genom Romstadgan för (Romstad- gan), som antogs , inrättades en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av enskilda individer för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Internationella brottmåls- domstolen (International Criminal Court, ICC) ska fungera som en per- manent och lagföring av de allvarligaste brotten mot den internationella humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna. ICC ska utgöra en mekanism för att motverka bristande åtgärder på nationell nivå och en möjlighet att komma till rätta med en utbredd straffrihet för dessa typer av brott (prop. 2000/01:122 s. 5 f.). Till skillnad från bl.a. brottmålstribunalerna för f.d. och är ICC inte ett FN-organ. Ett mål kan anhängiggöras hos ICC efter hänskjutande från en ansluten stat eller . Det kan också ske på initiativ av ICC:s åklagare efter tillstånd av dess dömande kammare. Ett utmärkande drag för Romstadgan är att ICC:s jurisdiktion rörande de aktuella brotten löper jämsides med de nationella rättssystemens behörighet. Enligt Romstadgan ska den nationella lagföringen i princip ha företräde. ICC är tänkt att vara ett komplement till de nationella rätts- ordningarna och endast ta vid när dessa inte fullgör sin uppgift. Principen har kallats för komplementaritetsprincipen. Det kan nämnas att stadgorna för Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen bygger på det motsatta synsättet, dvs. att den internationella rättsliga processen har företräde framför nationella förfaranden. En annan grundprincip i Romstadgan är att de anslutna staterna är skyldiga att fullt ut samarbeta med ICC vid förundersökning och lag- föring av brott som omfattas av ICC:s jurisdiktion. För att möjliggöra detta ska staterna säkerställa att det finns nationella förfaranden för alla former av samarbete som anges i stadgan. De frihetsberövande påföljder som kan utdömas av ICC är tidsbegrän- sade fängelsestraff i högst eller livstidsstraff. Verkställighet av ett av ICC utdömt fängelsestraff äger rum i de stater som har åtagit sig att ta emot dömda personer. I artikel 27 i Romstadgan finns en bestämmelse som innebär att en persons officiella ställning saknar betydelse för stadgans tillämpning. I bestämmelsen sägs bl.a. att immunitet eller särskilda förfaranderegler, som kan vara förenade med en persons officiella ställning enligt nationell lag eller enligt folkrätten, inte ska hindra ICC från att utöva jurisdiktion över personen. Även stadgorna för Jugoslavientribunalen och Rwanda- tribunalen innehåller bestämmelser som på motsvarande sätt utesluter att hänsyn tas till den åtalades officiella ställning. ratificerade Romstadgan (prop. 2000/01:122) och har därefter i huvudsak genomfört de åtaganden som följer av stad- gan genom olika lagstiftningsåtgärder (prop. 2001/02:88 och prop. 2008/09:226). Romstadgan har dock inte föranlett någon ändring av eller tillägg till regeringsformens bestämmelser. Inför godkännandet av Romstadgan gjorde regeringen den över- Prop. 2009/10:80 gripande bedömningen att kunde tillträda stadgan utan grund- För att fullt ut skulle kunna uppfylla samtliga de förpliktelser som stadgan medförde borde det enligt regeringen ändå övervägas om regeringsformen skulle ändras (prop. 2000/01:122 s. 86 f.). Regeringen anförde att det fanns situationer där det var tveksamt om regeringsformen medgav att en begäran från ICC efterlevdes, vilket främst hängde samman med regeringsformens regler om statschefens immunitet (5 kap. 7 § RF), lagföring av riksdagsledamöter (4 kap. 8 § RF) och statsråd (12 kap. 3 § RF) samt det generella förbudet mot lands- förvisning (2 kap. 7 § RF). När det gäller behovet av grundlagsändring ansåg regeringen sammanfattningsvis att de risker som förelåg för en konflikt mellan Romstadgans bestämmelser och regeringsformen var relativt teoretiska. De utgjorde därmed inte ett hinder mot att tillträdde stadgan innan regeringsformen hade ändrats. Regeringsformen bör anpassas till åtagandena enligt Romstadgan Romstadgan har varit bindande för . Regerings- formen har dock inte ändrats så att den svarar mot alla våra förpliktelser enligt stadgan. Det finns inga sakliga skäl till varför svensk lagstiftning inte i enlighet med tidigare fastlagda principer ska anpassas till landets folkrättsliga förpliktelser på området. Det förhållandet att det är högst osannolikt att det skulle uppstå en konflikt mellan regeringsformen och Romstadgan är inte ett tillräckligt skäl för att avvika från detta grund- läggande synsätt. Regeringsformen bör mot denna bakgrund nu anpassas till de krav som följer av åtaganden enligt Romstadgan. mas så att de även täcker in de förpliktelser som kan följa av inrättandet av andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. Det kan här vara fråga om bindande beslut som fattas inom ramen för FN-systemet, exempelvis resolutioner av om inrättande av tribunaler för lag- föring av personer ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller vilket var fallet med ICC att tillträder en fristående konvention genom vilken en viss mellanfolklig brottmålsdom- Skyldigheten att samarbeta med ICC Som nämns ovan bygger Romstadgan bl.a. på en omfattande samarbets- skyldighet för staterna i förhållande till ICC och på att en persons officiella ställning saknar betydelse för stadgans tillämpning. talar för att bestämmelserna i regeringsformen om åtal och rättslig immunitet för riksdagsledamöter, statschefen och statsråd inte fullt ut är förenliga med samarbetsskyldighet mot ICC, t.ex. vid en begäran från ICC om frihetsberövande och överlämnande dit. gäller enligt regeringens uppfattning vid begäran om liknande åtgärder som riktas mot de högsta domarna. Amnesty är av uppfattningen att tillträde till Romstadgan in- nebär en folkrättslig förpliktelse att möjliggöra lagföring av brotten på nationell nivå genom att t.ex. hinder mot lagföring, såsom immunitets- regler, avskaffas. Amnesty anser därför att regeringsformen bör ändras så att immunitetsskyddet för statschefen, riksdagsledamöterna och stats- råden avskaffas i fråga om grova internationella brott och att ingen politisk inblandning tillåts ske vid lagföring av dessa brott. Denna fråga väcktes även i samband med tillträde till Romstadgan (prop. 2000/01:122 s. 90). Regeringen gjorde då bedömningen att artikel 27 i stadgan reglerar domstolens eget arbete och inte i sig innebär några för- pliktelser för de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra personer som nationellt åtnjuter straffrättslig immunitet. Särskilda förfaranden som kan finnas enligt nationell rätt vid lagföring av vissa officiella funk- tionärer, t.ex. statschefen eller regerings- eller parlamentsledamöter, får också förekomma. Bestämmelserna ställer alltså inte något uttryckligt krav på ändringar av nationella föreskrifter som kan finnas i grundlag eller på annan nivå och som kan utgöra hinder mot nationell lagföring. Regeringen anser att det inte finns skäl att nu göra någon annan bedöm- ning i denna del. Behovet av anpassning av regeringsformen med anledning av Rom- stadgan är tydligt när det gäller riksdagsledamöter och statschefen (4 kap. 8 § och 5 kap. 7 § RF). Det ter sig vidare tveksamt hur reglerna för åtal av statsråd och de högsta domarna skulle tillämpas vid en framställning från ICC om t.ex. utlämning (12 kap. 3 och 8 §§ RF). Frågan är på mot- svarande sätt aktuell när det gäller Jugoslavientribunalen och Rwanda- tribunalen. Ett sätt att lösa problemet är att föra in undantag i de enskilda paragrafer i regeringsformen som berörs. Det skulle då i respektive bestämmelse anges att denna inte utgör hinder mot att skyldig- heter med anledning av inrättandet av ICC och andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar uppfylls. Sådana undantagsbestämmelser, som sannolikt aldrig skulle komma att behöva tillämpas, skulle dock få en omotiverat framträdande plats i de berörda paragraferna. Regeringen anser, i likhet med , att saken i stället bör behand- las i en gemensam paragraf i vilken det anges att de berörda bestämmel- serna inte utgör hinder mot att uppfyller sina åtaganden i nu aktuellt avseende. Den nya bestämmelsen bör placeras i 10 kap. RF. I samband med tillträdet till Romstadgan väcktes frågan om bestämmel- sen i 2 kap. 7 § första stycket RF om ett absolut förbud mot landsförvis- ning kan komma i konflikt med stadgan och därför behöver ändras. Den nämnda bestämmelsen anses i och för sig inte hindra att svenska medborgare utlämnas för att lagföras för brott. Det har däremot inte ansetts möjligt att utlämna eller överlämna en medborgare på grund av brott om det finns anledning att anta att den aktuella personen skulle bli berövad friheten att han eller hon knappast någonsin skulle kunna återvända till (KU 1975/76:36 s. 32). Det skulle därför, med hänsyn till de långa fängelsestraff som kan dömas ut enligt stadgan, kunna uppstå situationer då förbudet lägger hinder i vägen för utlämning till ICC. Det kan i och för sig antas att samarbete med ICC i praktiken Prop. 2009/10:80 kan ske utan att det uppstår konflikter med 2 kap. 7 § RF, bl.a. genom att regeringen vidtar åtgärder så att straffverkställighet kan ske i . Regeringen gör dock samma bedömning som , dvs. att regeringsformen även i det här avseendet bör anpassas till de formella krav som följer av Romstadgan. Det bör i den nya bestämmelsen således anges att inte heller förbudet mot landsförvisning i 2 kap. 7 § RF utgör hinder mot att uppfyller sina åtaganden i förhållande till ICC och andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. En annan konstitutionell fråga som uppmärksammades i samband med anslutning till Romstadgan är att bestämmelsen i 10 kap. 5 § andra stycket RF inte tillåter överlåtelse av rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det finns ett behov av att kunna över- låta rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen och att regleringen bör anpassas till detta. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § andra stycket RF avser internationellt samarbete utanför EU-området och möjliggör överlåtelse av normgiv- nings-, finans- och traktatmakt. Det nu aktuella problemet bör lösas genom att även rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen läggs till i bestämmelsen. Inskränkningen, att överlåtelse endast får ske i begränsad omfattning, blir tillämplig även i fråga om rättskipnings- eller förvaltningsuppgifterna. Den föreslagna ordningen möjliggör överlåtelse av bl.a. konstitutions- utskottets uppgift vid prövning av frågan om åtal mot nuvarande eller förutvarande statsråd för brott i tjänsten samt Högsta domstolens pröv- ning av ett sådant åtal, se 12 kap. 3 § RF. På motsvarande sätt blir det möjligt att överlåta JO:s och JK:s uppgift enligt 12 kap. 8 § RF att väcka talan vid brott i utövningen av anställningen av de högsta domarna. Även uppgift enligt 4 kap. 8 § RF att pröva medgivande till talan mot riksdagsledamot skulle kunna överlåtas. Att dessa och andra upp- gifter endast kan överlåtas i begränsad omfattning innebär att de inte kan överlåtas i sin helhet till internationella organ. ges givetvis inte möjlighet att helt frånhända sig t.ex. uppgiften att pröva åtalsfrågan mot statsråd. Mer avgränsade överlåtelser, t.ex. enligt vad som förutsätts i Romstadgan, tillåts dock. Det finns även andra uppgifter som utgör rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter och som anses grunda sig direkt på regeringsformen. Sådana uppgifter blir därmed överlåtbara enligt förslaget (se SOU 1984:14 s. 73 ff.). Regeringen ansluter sig dock till utredningens bedömning att möjligheten att överlåta sådana uppgifter inte blir av någon större betydelse. Den nya överlåtelsemöjligheten kommer t.ex. inte att medge överlåtelse som påverkar de båda högsta domstolarnas principiella befogenheter som slutinstanser och resningsinstanser. En överlåtelse av den innebörden skulle nämligen inte anses vara av begränsad omfattning. En modernisering av reglerna om krig och krigsfara Regeringens förslag: Det införs en uttrycklig hänvisning till internationell rätt i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Det anges uttryckligen att ett beslut att ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen ska fattas så snart förhållandena medger det.