prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Många organisationer inom det civila samhället, kanske de flesta, fyller flera av dessa funktioner , och gränserna mellan olika roller är inte alltid klara. Det är t.ex. ofta en organisations karaktär av röstbärare och forum för delaktighet och inflytande som ger den dess egenart och särskilda värde som leverantör av service och tjänster åt medlemmarna eller åt andra människor. På så sätt kan röstbärarrollen ses som den mest fundamentala och den karaktär som ger föreningslivet och det civila samhället dess särskilda värde i förhållande till andra aktörer och utförare. Denna roll hänger också nära samman med principen om självständighet och oberoende. En organisation som ger uttryck för medlemmarnas uppfattning måste också ha möjligheten och friheten att vara samhällskritisk. utgick från det civila samhällets olika roller för att diskutera vilken bidragsform som passar för olika typer av verk- samhet. Utredningen fann också stöd för sitt resonemang i Statskontorets rapport, liksom i en tidigare departementspromemoria, Resultatstyrning av föreningsbidrag (Ds 1997:36). Regeringen delar utredningens bedöm- ning att valet av bidragsform som huvudregel bör göras enligt följande. -Organisationsbidrag är en lämplig form för att stödja det civila samhällets organisationer i deras roll som röstbärare eller intresse- organisation. Organisationsbidragen kan förenklat sägas stödja det civila samhällets organisationer för vad de är, inte för vad de gör, eftersom de utgår från vissa baskriterier utan att ställa några tydliga krav på motprestationer. De är ett stöd för den roll som det civila samhällets organisationer har i demokratin, och utgår i princip endast till organisationer som själva är demokratiskt uppbyggda. Organisa- tionsbidraget går inte att resultatstyra i någon egentlig mening och är heller inte avsett för detta. Det bygger i stället på vissa grundläggande villkor som följs upp (se avsnitt 10.5). -Verksamhetsbidrag bör väljas när syftet är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl med- lemmar som allmänhet. Det är då fråga om att stödja organisationen . 2009/10:55 för vad den gör i form av en viss aktivitet eller verksamhet. staten kunna ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen ska bedömas utifrån organisationernas motprestation, vilket innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet. -Om syftet är att stödja en viss verksamhet som vid verksamhets- bidrag, men denna verksamhet är av mer tillfällig och begränsad karaktär, är projektbidrag en lämpligare form. Även för dessa bidrag bör det vara möjligt att formulera preciserade mål. Det innebär att man även här bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet -Uppdragsersättning bör användas när en organisation inom det civila samhället på grundval av ett uppdrag eller ett avtal ska få full ersättning för att producera en tjänst på samma villkor som andra aktörer. I det fallet handlar det inte om bidrag i egentlig mening, utan om två jämbördiga parter i ett avtals- eller uppdragsförhållande som styrs av de villkor parterna har kommit överens om. De samhälls- tjänster som organisationer inom det civila samhället utför mot uppdragsersättning gäller ofta vård, skola, omsorg, uppgifter inom försvaret, kultur och fritid eller introduktion av nyanlända invandrare. Regeringen delar vidare utredningens bedömning att det statliga stödet till det civila samhällets organisationer bör ge utrymme både för organi- sationsbidrag och för verksamhetsinriktade bidrag, såsom verksamhets-, projekt och anläggningsbidrag. Organisationsbidrag bidrar till den grund av långsiktigt inriktad kärnverksamhet som varje självständig organisa- tion vilar på och är på så sätt en förutsättning för att andra typer av bidrag ska fungera väl i organisationen. Organisationsbidragen utgår ifrån att det är själva organiseringen i sig som är det primära. Värdet ligger här framför allt i organiseringens demokratiska funktion, men även i andra positiva effekter, såsom att deltagande i det civila samhällets organisa- tioner tycks öka tilliten mellan människor, liksom till samhället i stort (jämför avsnitt 6.1 och 9.2.1). Statliga organisationsbidrag ska i första hand främja verksamheter som är rikstäckande eller som har ett riksintresse. Organisationsbidrag, bör inte styras lika hårt som bidrag för en utpekad verksamhet, dvs. verk- samhetsbidrag, projektbidrag och anläggningsbidrag, eftersom de moti- veras av organisationens uppgift som röstbärare och intresseorganisation. Balansen mellan olika bidrags- och ersättningsformer Det civila samhällets tre huvudsakliga roller som beskrivits ovan aktualiserar också frågan om förhållandet mellan olika bidragsnivåer. Kartläggningarna som genomförts av det statliga stödet 2003 respektive 2009 visar att organisationsbidragen minskat tydligt i omfattning i relation till mer styrda bidragsformer, såsom verksamhets- och projektbidrag samt även uppdragsersättningar. Detta ska ses i relation till att organisationsbidragen i regel är de minst styrda bidragen. Det bör även noteras att kartläggningar som genomförts av statsbidrag till det civila samhällets organisationer inte ger en helt rättvisande bild av uppdragsersättningarna, eftersom dessa oftast utbetalas av kommuner och landsting. Enligt Forskarna utgjorde de tjänster som producerades av det civila samhällets organisationer endast en liten del av den totala välfärdsproduktionen . och framåt har det dock skett en tydlig tyngdpunktsförskjutning från röst till service. Organisationer inom det civila samhället har t.ex. fått en allt större betydelse som organisatörer av barnomsorg, grund- och gymnasie- skola, äldreomsorg och som ansvariga för driften av fritidsanläggningar (Den ideella sektorn. Organisationerna i det civila samhället, 2002). Statskontorets fallstudie av fyra kommuner och två landsting visar också att kommunernas och landstingens inköp av verksamhet från föreningar och stiftelser hade ökat kraftigt jämfört innan (Bidrag till ideella organisationer, 2004). Utvecklingen gör sammantaget att det är angeläget att bevaka att det civila samhällets organisationer inte blir successivt alltmer styrda av kortsiktig finansiering och detaljerade bidragsvillkor, såsom av projekt- bidrag, på bekostnad av organisationsbidragen. Kartläggningen av bidrag visar att organisationsbidragen nu endast svarar för av det totala bidragsbeloppet, medan verksamhetsbidragen står för och projektbidragen . Visserligen bör det uppmärk- sammas att även stiftelser, som normalt sett inte kan motta organisa- tionsbidrag, ingår i kartläggningen, vilket innebär att nivån för organisationsbidrag för föreningarna i själva verket kan vara större. Regeringen anser dock att det trots detta finns tydliga tecken på en utveckling mot allt mer styrda och kortsiktiga former av stöd till det civila samhällets organisationer, bl.a. genom en allt större andel verk- samhets- och projektbidrag. Denna utveckling bör på ett generellt plan motverkas mot bakgrund av att det är av stor vikt att det civila samhällets organisationer kan verka fritt, självständigt och kritiskt i samhälls- debatten. Bidragsnivåerna bör därför följas upp regelbundet i syfte att eftersträva att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag totalt sett ökar i förhållande till mer detaljstyrda bidrag inom respektive bidragssystem. måste det finnas utrymme för flexibilitet med hänsyn till varje bidragssystems och områdes karaktär. Det måste t.ex. kunna vara möjligt att stödja projekt eller försöksverksamhet inom ett nytt område. När flera bidragstyper ryms inom ett och samma system är det dock viktigt att se till balansen mellan bidragsformerna. Den andel som utgörs av organisationsbidrag måste vara tillräckligt stor för att organisationerna ska kunna ha en grundnivå av stabil finansiering och därmed även kunna planera sin verksamhet långsiktigt. Det är därför angeläget att på ett generellt plan vända utvecklingen mot en allt mindre andel organisa- tionsbidrag och att dessa kan återgå till en högre andel än nuvarande . Bidragssystemens utformning bör kunna anpassas efter behov Ovan har de huvudsakliga kategorierna av statsbidrag till det civila samhällets organisationer beskrivits på ett förenklat sätt. det en stor variation av bidragsformer. Statskontoret tog i sin rapport upp Prop. 2009/10:55 ett antal utredningar som har föreslagit olika sätt att öka enhetligheten i den statliga bidragsgivningen. Myndigheten konstaterade att genomslaget för dessa utredningar varit begränsat, att det saknas generella riktlinjer för hanteringen av bidrag till det civila samhällets organisationer och framförde att det vore önskvärt med ett gemensamt system för prövning av bidragsform och styrning. framförde å sin sida att staten bör avstå från att försöka strömlinjeforma de olika bidrags- och stödsystemen. Det finns olika regler och tillämpningar hos olika myndigheter och bidrags- bestämmelserna är ofta skräddarsydda för varje område. Bidrags- systemen bör kunna se olika ut och anpassas efter olika områdens behov. Staten bör liksom reglera sin relation med organisationerna för varje område eller fråga för sig, ansåg utredningen. Regeringen delar utredningens bedömning att bidragssystemen bör kunna anpassas efter olika områden och deras behov och därmed även se olika ut. Det bör dock eftersträvas att terminologin blir någorlunda enhetlig vad avser bidragsformer så att det blir tydligt för det civila samhällets organisationer vad som gäller inom olika områden och så att utvecklingen kan följas . Genom det uppföljningssystem som regeringen avser att införa för politiken för det civila samhället (se avsnitt 6.2), kan en sådan mer enhetlig terminologi främjas. Vidare bör det finnas vissa grundläggande och enhetliga principer för de statliga bidragssystemens utformning. Sådana principer diskuteras i det följande. Eftersom uppdragsersättningar inte är bidrag, utan ersät- tning för en utförd tjänst, avser de principer som nämns nedan dock uppdragsersättningar endast när detta uttryckligen anges. Förordningar bör normalt ligga till grund för de större och mer permanenta bidragen Som konstaterats ovan (avsnitt 10.2.4) saknar av bidragen författningsstöd. Detta är en minskning jämfört med , när av bidragen saknade författningsstöd. I sin rapport uttryckte Statskontoret uppfattningen att bidragsgivningen i större utsträckning bör grundas på riksdagsbeslut och regleras i lag. Myndigheten framförde även att förutsebarheten, långsiktigheten och tillgängligheten för mottagande organisationer skulle gynnas av att bidragen i större utsträckning regleras i förordningar. delade inte Statskontorets uppfattning om lagstiftning. Utredningen anförde att de av utredningen genomförda seminarierna där bidragsfrågor diskuterats med organisationer inom det civila samhället har visat på en stor enighet bland organisationerna om att lagstiftning är ett tungrott instrument som riskerar att låsa fast bidrags- givningen i en viss struktur som kan vara svår att förändra. Däremot fanns det en större öppenhet vid seminarierna för att bidragsgivningen regleras i förordningar. Utredningen ansåg, liksom Statskontoret, att förutsebarheten, långsiktigheten och tillgängligheten för de mottagande organisationerna skulle förbättras om fler bidrag grundades på för- Utredningen hänvisade också till att samma uppfattning framförts av konstitutionsutskott. Utskottet har i ett betän- kande pekat på att regleringsbreven i princip gäller för ett budgetår, medan en förordning gäller tills vidare samt att regleringsbrev normalt innehåller direktiv riktade endast till myndigheterna medan författningar även riktar sig till allmänheten. Med dessa utgångspunkter bör, enligt , sådana föreskrifter som har betydelse för allmän- heten ges författningsform, liksom i huvudsak också direktiv av mer permanent karaktär (1998/99 KU10, s 45). Det bör först och främst konstateras att det finns områden och frågor avseende statbidrag till föreningslivet och det civila samhället som är av sådan karaktär att de bör underställas för beslut. Ett självklart exempel på ett sådant område är det statliga partistödet. Ett annat exempel är stödet till trossamfunden. Med reservation för att det finns sådana områden där det är lämpligt med lagstöd, delar regeringen utredningens bedömning att lagstiftning som huvudregel är en alltför tungrodd och inte tillräckligt flexibel metod för att reglera de närmare bestämmelserna och villkoren för bidrag. Själva beslutet om att statliga medel ska avsättas för bidrag till det civila samhällets organisationer inom ett visst verksamhetsområde underställs normalt bedömning genom budgetpropositionen. Detaljerna för hur bidraget bör hanteras kan dock lämpligen lämnas åt regeringen att avgöra. Detta möjliggör viss flexibilitet och snabbare lösningar om oförutsedda problem uppstår. Regeringen delar även utredningens uppfattning att bidragen i ökad utsträckning bör kunna regleras genom förordningar. Större bidrag av mer permanent karaktär bör normalt sett regleras genom förordning. Skälen för detta är för det första att informationen om större statliga bidrag ska vara lättillgänglig så att potentiella bidragssökande har möj- lighet att få kunskap om bidragens existens och vilka villkor som gäller för dem. För det andra skapar förordningar större stabilitet, långsiktighet och förutsebarhet, vilket är av stor vikt för att det civila samhällets organisationer ska kunna planera sin verksamhet. Övergripande syfte ska anges för alla bidrag påpekade att det ska finnas ett övergripande motiv till varför staten delar ut pengar i form av statliga bidrag till det civila samhällets organisationer. eller regeringen ska for- mulera ett övergripande mål för vad man vill uppnå med bidraget. Regeringen delar denna uppfattning. Det är viktigt att det tydligt anges vad som är syftet med varje bidrag av framför allt två skäl. Ett uttryckligt angivet syfte är en förutsättning för tydlighet och tillgänglighet. Ett tydligt angivet syfte är också nödvändigt för att ett bidragssystem regel- bundet ska kunna utvärderas och omprövas med avseende på om det fungerar på ett sätt som långsiktigt främjar syftet. Mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom för organisationsbidrag De bidrag som avser att stödja en viss utpekad verksamhet bör kunna utvärderas med större tydlighet än organisationsbidraget, som mer har karaktären av grundstöd för en organisations existens och basfunktion. 2009/10:55 För organisationsbidrag kan därför knappast mätbara mål formuleras, även om vissa grundläggande villkor ställs och följs upp (se avsnitt 10.5). Regeringen anser, i likhet med vad har framfört, att mätbara mål bör formuleras för verksamhets- och projektbidrag. Detsamma bör gälla anläggningsbidragen. Beroende på verksamhets- områdets karaktär får avgöras om de mätbara målen ska anges i förordning, myndighets föreskrift eller på annat sätt tydliggöras i samband med ansökningsförfarandet. Dessa mål kan gärna utformas i dialog med de organisationer inom det civila samhället som är verk- samma inom och har erfarenhet från området. Målen bör kunna omprövas om utvärderingar av bidragen visar att det är svåra att följa upp eller omöjliga att nå. De mätbara målen ska endast avse den bidrags- finansierade verksamheten. Bedömning av resultat och effekter ska göras för alla bidragsformer utom organisationsbidrag har föreslagit att det ska göras en bedömning av resultat och effekter för alla bidragsformer samt att denna bedömning ska göras av beslutande myndighet. De mottagande organisationerna inom civilsamhället kan ge underlag för myndighetens bedömningar, menar utredningen. Utredningen anser att det beträffande organisationsbidrag kan räcka med att föra en diskussion om måluppfyllelse medan det för övriga bidragsformer ska göras en uppföljning mot de uppställda detaljerade målen för bidraget. Regeringen delar inte utredningens uppfattning fullt ut. Såsom har påpekat vore det inte konsekvent att ange mätbara mål för alla bidrag utom organisationsbidrag, men bedöma resultat och effekter för alla bidragsformer, inklusive organisations- bidragen. Det bör, såsom har sagts ovan, vara tillräckligt att ett över- gripande syfte anges för organisationsbidragen, för vilka även grund- läggande bidragsvillkor ställs upp. På grund av organisationsbidragens funktion att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet samt människors demokratiska organisering skulle det innebära svårig- heter att bedöma resultat och effekter mer konkret. Sådana bedömningar bör i stället kopplas till de mätbara mål som anges för mer verksamhetsinriktade bidrag, såsom verksamhets-, projekt- och anlägg- ningsbidrag. För dessa bidrag bör å andra sidan regelbundna bedöm- ningar av resultat och effekter vara av stort värde. Resultat- och effekt- bedömningar för verksamhetsinriktade bidrag bör kunna genomföras på grundval av såväl material från organisationerna själva som annat material som beskriver situationen och utvecklingen. Såsom Kriminal- vården anfört bör detaljnivån i utvärderingar och effektstudier anpassas till bidragsbeloppens storlek. För organisationsbidragen bör det vara tillräckligt med de mer övergripande utvärderingar som med längre intervall genomförs för alla bidragssystem i förhållande till deras syften (se vidare nedan). föreslår att utförliga krav kan ställas på kvanti- tativa och kvalitativa resultatmått beträffande verksamhetsbidrag och projektbidrag samt för uppdragsersättningar. Detsamma bör också gälla anläggningsbidrag. Av skäl som förklarats ovan bör detaljerade krav på resultatmått däremot inte ställas för organisationsbidragen. Regeringen delar också utred- ningens uppfattning att återrapporteringskraven ska gälla såväl de bidragsmottagande organisationernas rapportering till de beslutande myndigheterna som de beslutande myndigheternas rapportering till Krav ska alltid ställas på god ekonomisk redovisning Såsom utredningen har framfört bör de bidragsmottagande organisa- tionerna ha en god ekonomisk redovisning. Det är också viktigt att de beslutande myndigheterna i sina årsredovisningar redovisar hur varje statsbidrag har fördelats och använts. Krav på god ekonomisk redovisning ska ställas vid alla bidragsformer. som avser en viss tjänst är redovisningsfrågan en angelägenhet som bör regleras parterna emellan i uppdraget eller avtalet. Oberoende utvärderingar ska genomföras för alla bidrag Utredningen påpekar att alla bidrag, oavsett form, behöver omprövas med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidragen kan Fristående utvärderingar eller granskningar av annan karaktär ska därför initieras av bidragsmyndigheterna eller regeringen. och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan se olika ut beroende av bidragens karaktär och omfattning. vad utredningen föreslagit om utvärderingar. Medan effekt- och resultat- bedömningar bör genomföras för de mer verksamhetsfokuserade bidragsformerna i förhållande till de mätbara mål som preciserats för dessa, bör mer övergripande utvärderingar genomföras regelbundet för alla bidragssystem i förhållande till deras angivna syften. även när verksamhet regelmässigt och läggs ut på en organisation inom det civila samhället genom avtal eller uppdrag. 10.5Strukturella villkor för statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället Regeringens bedömning: Följande strukturella villkor bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär. Bidrag kan lämnas till en organisation som -har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, -är demokratiskt uppbyggd, -i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling, -har en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt förank- rad verksamhet eller har ett riksintresse, -har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar, -har bedrivit verksamhet under , och -inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller är i likvidation eller försatt i konkurs. Dessa villkor bör successivt införas för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället i samband med att bidragssystem ses över och förändras. Utredningens bedömning: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. I utredningen föreslogs dock inget uttryckligt krav på att organisationen inte ska ha vinstsyfte och inte heller att organi- sationen inte får ha skulder, vara i likvidation eller försatt i konkurs. Utredningen föreslog att anslagsnivån bör anpassas om villkoren ändras så att fler eller färre organisationer blir bidragsberättigade. Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanser instämmer i utredningens bedömning avseende principer för villkor för statsbidrag. Statskontoret instämmer i utredningens bedömning. Myndig- heten anser vidare att det är generellt viktigt att klargöra motivet för bidragsgivningen i det enskilda fallet och att det tydligt kopplas till vilken form av bidrag som ges. Statskontoret vill understryka vikten av utvärdering av statens bidragsgivning och att det finns väl avvägda och fungerande former för uppföljning. Statskontoret instämmer i utred- ningens bedömning att formerna för detta måste variera beroende på syftet med och förutsättningarna för bidragsgivningen. Statskontoret avstyrker dock utredningens förslag om att anslagsnivån bör anpassas om villkoren ändras så att färre eller fler organisationer blir bidrags- berättigade. Statskontoret anser att om villkoren för föreningslivet förändras radikalt eller omprioriteringar sker i statsbudgeten, bör också staten överväga hur stort bidrag som ska avsättas. Huvudregeln bör dock vara att omprövningar och omfördelningar inom ett bidrag måste kunna ske inom befintliga ramar, menar . Handikappförbundens Samarbetsorgan stöder utredningens bedöm- ning men understryker vikten av att anslaget anpassas i motsvarande grad när fler eller färre organisationer omfattas av möjligheten att få bidrag och hänvisar till det förslag som organisationen lämnade till regeringen om hur statsbidraget till handikapporganisationerna kan utvecklas. Även konsumenter menar att det är viktigt att ytterligare medel tillförs när antalet bidragsberättigade organisationer ökar. Svenskt Friluftsliv konstaterar att utredningen begränsat sin analys om villkor till de bidrag som pekats ut som strukturella bidrag. I och med denna begränsning utesluts den största andelen av bidragsbeloppen, liksom den stora majoriteten av antalet bidrag. Svenskt Friluftsliv anser att utredaren inte har genomfört sitt uppdrag i detta avseende. Sociala Missionen pekar på att medlemsbegreppet och villkor om ett visst antal medlemmar leder till oklarheter i förhållande till trossamfund, som kan bestå av flera församlingar, vilka i sin tur även vänder sig till t.ex. barn. Medlemsbegreppet är även problematiskt i förhållande till mer extern och socialt inriktad verksamhet, menar . stöd till trossamfund (SST) vill uppmärksamma att det för trossamfundens del finns ett villkor om att trossamfundet ska bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värde- ringar.