prop · GX0360 · 2009-11-26 00:00:00 — Att involvera ytterligare en aktör, en lots, skulle enligt regeringens uppfattning således fördröja snarare än påskynda etableringskedjan. Genom att Arbetsförmedlingen upprättar etableringsplaner skapas också den tydlighet i ansvarsförhållanden som flera remissinstanser efterfrågat. Lotsen bör kunna erbjuda t.ex. råd och stöd vid studie- och yrkesval, matchning, coachning, jobbsökaraktiviteter, hjälp med arbetsgivarkontakter, anskaffning av praktikplatser och fungera som socialt stöd. Lotsen bör också kunna ta upp bosättningen med den nyanlände och föreslå vidareflyttning till en annan kommun om förutsättningarna för arbete och utbildning bedöms vara bättre på annat håll än där den nyanlände har bosatt sig efter uppehållstillstånd. Lotsen bör vara stödjande och pådrivande i förhållande till den nyanlände. I detta syfte behöver lotsen beakta den nyanländes hela situation, dvs. familjesituation, behov av hälso- och sjukvård, bostadssituation m.m. Lotsen bör även se till att den nyanlände får information så att han eller hon kan fatta relevanta beslut för sin framtid. Den introduktion som kommunerna erbjuder har kritiserats för att skapa inlåsningseffekter, dvs. att många nyanlända blir kvar i introduktionsinsatser vilket fördröjer etableringen på arbetsmarknaden. Nyanlända hamnar ofta i utbildningsinsatser utan tydliga mål. Med en stödjande och pådrivande lots kan problemet med inlåsning motverkas. Ersättningen till lotsarna bör vara beroende av hur bra de lyckas bidra till att den nyanlände kommer i arbete och egen försörjning (se avsnitt 9.4 Ekonomisk ersättning till etableringslotsar). Lotsen kommer därmed att ha ett ekonomiskt intresse av att få den nyanlände att så snabbt som möjligt försörja sig själv. Därmed kan lotsen också bidra till att undanröja hinder för en snabb etablering. Det bör t.ex. sakna betydelse för lotsen var den nyanlände är bosatt, om inte bosättningsorten påverkar möjligheterna till arbete. En lots kan förväntas ha intresse av att bevaka möjligheterna för den nyanlände inom en hel region, kanske inom hela landet, vilket ökar möjligheterna till individualisering och effektivisering. De ekonomiska incitamenten för lotsen bör också kunna bidra till kontinuitet i insatserna, utan väntetider mellan dessa. Lotsen bör därmed bidra till en snabbare etablering i arbete genom att också upprätthålla tempot i etableringsinsatserna och vara pådrivande och stöttande. Det är viktigt att lotsarna tar till vara den nyanländes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet i genomförandet av etableringsplanen. Lotsen bör dessutom kunna föreslå aktiviteter som Arbetsförmedlingen beslutar om samt t.ex. deltagande i reguljär utbildning. Vidare bör lotsen även uppmärksamma eventuella behov av medicinska eller sociala rehabiliteringsinsatser. påbörja fel aktivitet eller av andra skäl ha svårt att tillgodogöra sig aktiviteten. I dessa situationer bör anordnande leverantör tillsammans med lotsen och den enskilde diskutera lämplig lösning och föreslå Arbetsförmedlingen att etableringsplanen revideras. Vid vidareutvecklingen av planen är det viktigt att lotsen har ett bra samarbete med Arbetsförmedlingen, kommunen och anordnare av svenskundervisning för invandrare och samhällsorientering. Även om det är lotsen som har den huvudsakliga kontakten med den nyanlände för etableringsplanens genomförande så är det Arbetsförmedlingen som har det samordnande ansvaret och som vid behov bör revidera etableringsplanen och kontrollera att den nyanlände deltar i de aktiviteter som etableringsplanen föreskriver. Vem blir etableringslots? Lotsen bör vara ett företag eller en organisation. Exempel på organisationer som skulle kunna bedriva lotsverksamhet är föreningar, idéburna organisationer och branschorganisationer. Även enskilda kan tänkas starta lotsföretag. Regeringens ambition är att utvecklingen av en marknad för etableringslotsar kommer att innebära en stor mångfald av lotsar där de olika lotsföretagens affärsidéer kommer att skilja sig åt. De nyanlända har också olika behov av stöd och hjälp. En ökad mångfald av aktörer kan bidra till ökad kreativitet och nya arbetssätt. Lotsen bör ha en bred kompetens vad gäller den service och det stöd som samhället kan erbjuda nyanlända och goda kunskaper och kontakter när det gäller arbetsmarknadens krav och möjligheter. En lots bör ha god kompetens att snabbt göra en bedömning av den nyanländes behov och förmåga att effektivisera insatserna för etableringsplanens genomförande. Det är en fördel om lotsen har flerspråkig personal. Lotsar behöver inte ha kompetens att ta emot alla grupper av nyanlända. Specialiserade lotsar inom olika branscher, för olika målgrupper och lotsar med geografisk begränsning kan vara en fördel för att individualisera verksamheten. finns ingen marknad för etableringslotsar. Hur verksamheten kommer i gång beror på en mängd faktorer, såsom t.ex. ersättningsvillkor och avtalens utformning i övrigt. Liknande verk- samheter finns dock delvis hos olika aktörer t.ex. i bemanningsföretagen och hos de kompletterande aktörer som Arbetsförmedlingen anlitar. Lotsverksamhet för nyanlända kan sannolikt utvecklas inom ramen för befintliga verksamheter. Arbetsförmedlingen har upphandlat kompletterande privata aktörer för nyanlända. De tjänster kompletterande aktörer erbjuder är en del i Arbetsförmedlingens tjänsteutbud med syfte att effektivisera det arbetsmarknadspolitiska arbetet med målgruppen. Dessa har upphandlats enligt dagens system med kommunerna som huvudansvariga för introduktionen. De har ett mer begränsat uppdrag än vad lotsarna föreslås ha och de kommer in betydligt senare efter det att uppehållstillstånd har beviljats. De företag som är kompletterande aktörer kan ha den kompetens som en lots behöver och kan ansöka om att få ingå i ett valfrihetssystem med etableringslotsar för nyanlända. Regelverket vid tilldelning av offentliga kontrakt Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) bygger på två direktiv, ett för klassisk sektor (och rådets direktiv /18/EG om offentlig upp- handling av byggentreprenader, varor och tjänster, klassiska upphand- lingsdirektivet) samt ett för försörjningssektorerna (och rådets direktiv /17/EG om upphandling av vatten, energi, transporter och posttjänster.4 reglerar offentlig upphandling som görs av upphandlande myndigheter såsom exempelvis statliga och kommunala myndigheter samt statliga och kommunala bolag. Definitionen av upphandlande myndigheter regleras i 1 kap. 19 § jämförd med 1 kap. 12 § . Endast upphandlingsdirektivet för den klassiska sektorn och är av intresse för det fortsatta resonemanget. De grundläggande gemenskapsrättsliga principerna I artikel 43 EG-fördraget anges principen om etableringsfrihet. Den inne- bär att inskränkningar, inom ramen för vissa särskilda bestämmelser, för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlems- stats territorium ska förbjudas. Etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. I artikel 49 EG-fördraget regleras principen om tjänsters fria rörlighet. Den innebär ett förbud mot inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen beträffande medborgare som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Med tjänster förstås prestationer som normalt utförs mot ersättning och inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Med tjänster avses särskilt verksamhet av industriell natur eller kommersiell natur, inom hantverk och fria yrken. I artikel 2 i det klassiska upphandlingsdirektivet bekräftas och utveck- las dessa principer. Upphandlingsdirektivet kräver nämligen att upp- handlande myndigheter ska behandla ekonomiska aktörer på ett likvär- digt och icke-diskriminerande sätt och förfara på ett öppet sätt. Denna bestämmelse kodifierar praxis i mål om upphandling i vilka domstolen ofta åberopar krav på icke-diskriminering, likabehandling, transparens och öppenhet, proportionalitet samt ömsesidigt erkännande. Principen om icke-diskriminering innebär att även om den upphand- lande myndigheten inte förväntar sig några utländska anbud får den vid 4 EUT L 134, 30.04.2004, s. 1-113, Celex 32004L0017. utformandet av förfrågningsunderlaget inte införa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges så lika förutsättningar som möjligt. Alla måste t.ex. vid samma tillfälle få den information som är relevant för upphandlingen. Med transparens avses främst skyldigheten för den upphandlande myndigheten att lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångssättet vid denna samt rätten för leverantörer att få tillgång till denna information så att de i förväg känner till vad som gäller vid upphandlingen och i efterhand kan kontrollera kontraktstilldelningen (för att kunna få sina fördragsfästa rättigheter beaktade i en domstolspröv- ning). Proportionalitetsprincipen innebär att den upphandlande myndigheten i en upphandling inte får ställa större krav på leverantören eller leveran- sen än som behövs och som är ändamålsenligt för den aktuella upphandlingen. Kraven ska således ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det behov som ska täckas. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska godtas också i andra medlemsstater. De EG-rättsliga principernas och upphandlingsdirektivens tillämpning vid offentliga kontrakt om socialtjänster och övriga tjänster Bestämmelserna i fördraget om icke-diskriminering (art. 12), förbudet mot kvantitativa restriktioner (art. 28 och 29), etableringsrätt (art. 43) och fri rörlighet för tjänster (art. 49) ligger till grund för EG-direktiven om offentlig upphandling. Regelverket om offentlig upphandling är således uppbyggt med utgångspunkt i EG-fördraget även om det i fördraget inte finns någon bestämmelse som direkt hänvisar till offentlig upphandling. Enligt art 1.2 a i det s.k. klassiska direktivet är ett offentligt kontrakt ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som slutits mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster som avses i direktivet. Direktivet gör enligt definitionen i artikel 1.4 skillnad mellan upphandling av tjänstekontrakt och tjänstekontrakt som utgör tjänste- koncessioner. Det som utmärker tjänstekoncessioner är att ersättningen för tjänsternas utförande endast utgörs av rätten att utnyttja tjänsten eller dels en sådan rätt, dels betalning från den upphandlande myndigheten. Enligt artikel 17 är direktivet inte tillämpligt på tjänstekoncessioner. Dock ska de upphandlande myndigheterna behandla leverantörerna på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt och förfara på ett öppet sätt i enlighet med artikel 12 och domar i bl.a. mål C-272/91 Lottomatica (1994 I-1409), mål C-324/98 och mot , i närvaro av: (2000 I 10745), mål C-231/03 Coname (2005 I-7287), mål C-458/03 mot Gemeinde Brixen och (2005 I-00), mål C-260/04 Kommissionen mot och mål C-410/04 ANAV (2006 I- 3303). behandlade i dom C-300/07 av begreppet tjänstekoncession i relation till begreppet ramavtal. Domstolen anför (p. 71) att tjänstekoncession kännetecknas av en situation där den upphandlande myndigheten överför rätten att utnyttja viss tjänst till en koncessionsinnehavare, vilken inom ramen för det ingångna kontraktet har en viss ekonomisk frihet att bestämma villkoren för hur denna rätt utnyttjas och därmed också i huvudsak står riskerna med detta utnyttjande. Ett ramavtal kännetecknas däremot av en situation där den verksamhet som en ekonomisk aktör som är part i avtalet bedriver är reglerad på så vis att alla kontrakt som denna aktör ingår måste följa de villkor som anges i ramavtalet. I det aktuella målet anger att klassificeringen av ett kontrakt beror på de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet. För att en tjänstekoncession ska anses föreligga måste leverantören stå den övervägande risken vid driften av verksamheten i fråga. Vid offentlig upphandling är direktivet endast i begränsad omfattning tillämpligt på s.k. B-tjänster, vilket bl.a. inbegriper tjänster som avser socialtjänster och övriga tjänster. Det innebär dock inte att medlemsstaterna har full frihet vid upphandling av dessa tjänster. Gemenskapslagstiftaren får anses ha utgått ifrån att kontrakt avseende sådana tjänster, med hänsyn till deras speciella natur, normalt inte har ett sådant gränsöverskridande intresse som kan motivera att de tilldelas efter en anbudsinfordran genom vilken företag från andra medlemsstater kan få kännedom om en annons om upphandling och lämna anbud. Av detta skäl krävs det t.ex. i direktivet endast publicering i efterhand för denna kategori av tjänster. Men även om en B-tjänst i allmänhet inte har ett gränsöverskridande intresse kan en upphandling av en sådan tjänst anses ha ett bestämt gränsöverskridande intresse i ett särskilt fall, dvs. det kan finnas ekonomiska aktörer i ett annat medlemsland som är intresserade av att utföra den aktuella tjänsten. Oavsett vilken tjänst det är fråga om omfattas därmed all tilldelning av offentliga kontrakt, vare sig det sker som en koncession eller som ett tjänstekontrakt, av de grundläggande gemenskapsrättsliga reglerna, särskilt principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster. Detta innebär således att om ett kontrakt om en s.k. B-tjänst är av gränsöverskridande intresse ska tilldelningen av kontraktet följa de grundläggande EG-rättsliga principer som framgår av fördraget (se bl.a. mål C-507/03, Europeiska kommissionen mot , 2007 1-9777). Offentlig upphandling av tjänster Upphandlande myndigheter ska följa vid i stort sett all anskaffning i form av köp, hyra, leasing m.m. av varor och tjänster, inklusive drift- entreprenader samt byggentreprenader. Lagen är tvingande när en upp- handlande myndighet står i begrepp att göra en anskaffning från en extern leverantör. Däremot gäller inte när den upphandlande myn- digheten väljer att utföra uppgifterna inom den egna förvaltningen. Vilka bestämmelser i lagen som ska tillämpas beror på om upphandlingen överstiger respektive understiger vissa tröskelvärden och vilken typ av Prop. 2009/10:60 varor eller tjänster som upphandlingen avser. tillkännagett tröskelvärdena vid offentlig upphandling i tillkännagivande (2008:32) av tröskelvärden vid offentlig upphandling. Upphandlande myndigheters anskaffning av bl.a. s.k. A-tjänster över tröskelvärdena omfattas av det klassiska upphandlingsdirektivet som genomförts i 114 kap. , medan upphandling av s.k. B-tjänster, däribland tjänster som avser socialtjänster och övriga tjänster, omfattas endast i mycket begränsad omfattning av det klassiska direktivet men är närmare reglerad i 15 kap. . Vilka tjänster som är A- respektive B- tjänster framgår av bilagorna 2 och 3 till . Bland B-tjänster finns bl.a. rekrytering av arbetskraft och personalförmedling, utbildning, socialtjänster och övriga tjänster. Europeiska kommissionen har tagit fram en särskild nomenklatur för varor, tjänster och byggentreprenader, s.k. CPV-nomenklatur (kommissionens förordning 213/2008/EC). CPV- nomenklaturen ska användas vid annonsering i EUT/(EUT Europeiska unionens officiella tidning, ). I en särskild konverteringstabell kan man utläsa huruvida en tjänst är en A- eller B-tjänst. I nomenklaturen har varje vara, tjänst etc. en sifferkod. CPV-nomenklaturen och konverteringstabellen kan nås på webbplatsen . Om en tjänst inte återfinns bland CPV-numren är den en B-tjänst av typen övriga tjänster. Om upphandlingen avser en kombination av varor och tjänster ska den upphandlande myndigheten följa de regler som gäller för den typ som dominerar värdemässigt, även kallad överviktsprincipen. Detsamma gäller om det är fråga om en blandning av A- och B-tjänster. har, vid genomförandet av upphandlingsdirektiven, valt att i 15 kap. närmare reglera upphandlingar av B-tjänster. 9.3Arbetsförmedlingen ska tillämpa lagen (2008:962) om valfrihetssystem Regeringens förslag: tillhandahåller valfrihetssystem ska myndigheten tillämpa lagen (2008:962) om valfrihetssystem för tjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 22, 25 och 27 (CPV-kod 79998000-6 coachning) i bilaga 3 till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Arbetsförmedlingen ska vara upphandlande myndighet enligt lagen om valfrihetssystem. tillämpar lagen om valfrihetssystem ska bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223) tillämpas. Arbetsförmedlingen behöver inte tillämpa samma valfrihetssystem för alla nyanlända. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att en ändring i lagen om valfrihetssystem ska införas så att den gäller även för alla statliga Utredningen har även föreslagit att eller Arbetsförmedlingen vid tillämpning av lagen om valfrihetssystem ska Prop. 2009/10:60 tillhandahålla intresserade introduktionslotsar ett underlag (förfrågnings- underlag) för ansökan om att delta i ett valfrihetssystem samt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om innehållet i förfrågningsunderlaget. Utredningen har föreslagit att ska ha tillsyn över introduktionslotsarnas verksamhet enligt introduktionslagen och se till att introduktionslotsarna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen har också föreslagit att ska ha rätt att inspektera introduktionslotsens verksamhet och få inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen, samt att introduktionslotsen ska vara skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Vidare har utredningen föreslagit att ska underrätta /Arbetsförmedlingen om missförhållanden i enskild lotsverksamhet. Remissinstanserna: Få instanser har specifikt kommenterat upprättandet av ett valfrihetssystem av introduktionslotsar. ställer sig bakom förslaget. Verket för näringslivsutveckling menar att introduktionsverksamheten passar väl för etablering av utförare inom lagen om valfrihetssystem och stöder förslaget att utvidga lagen till att gälla även för statliga myndigheter. Ett stort antal remissinstanser påtalar svårigheterna för nyanlända att välja introduktionslots och ställer sig frågande till hur den enskilde ska kunna göra ett välinformerat val. Ett alternativ till att göra valfriheten mer reell är, menar och , att senarelägga individens val av lots. Akademikers förespråkar att den ansvariga myndigheten anvisar individerna till de lotsföretag som har en inriktning som bäst överensstämmer med individernas behov. Ett antal remissinstanser, däribland Länsstyrelserna i och , anser att utredarens förslag om introduktionslotsar bör prövas och utvärderas som en försöksverksamhet i några län, innan beslut fattas att genomföra detta i full skala. förordar ett kommunalt lotssystem. Några, däribland och Arbetsförmedlingen, har framhållit att lotsar inte bör kunna avvisa en nyanländ utan särskilda skäl. Några remissinstanser, däribland , menar att staten bör garantera kvaliteten på introduktionslotsens verksamhet genom att reglera de krav som varje introduktionslots ska uppfylla. i anser att verksamhet med lotsar ska förenas med tillståndsprövning, inklusive vandelsprövning av ansvariga. Av de remissinstanser som yttrat sig över utredarens förslag om tillsyn är flertalet positiva till utredningens förslag och understryker vikten av tillsyn. Några länsstyrelser framhåller att de föreslagna resurserna inte är tillräckliga, att det krävs tillståndsprövning och att ansvarsområdet bör tydliggöras. Bemanningsföretagen anser att det inte finns någon anledning för utomstående att bestämma i vilken form en viss verksamhet ska bedrivas. Några, däribland Länsstyrelserna i och , föreslår att länsstyrelserna ges sanktionsmöjligheter. i anser att tillsynsansvaret är möjligt, men att det är oklart på vilket sätt tillsynsansvaret kommer att skilja sig från avtalsuppföljningsansvaret. betonar vikten av att både länsstyrelsernas tillsyn av lotsarnas verksamhet och huvudansvarig myndighets uppföljning och utvärdering av introduktionen, prioriteras om ett lotssystem tas i bruk. Målgruppens ofta utsatta situation, språkligt, kulturellt och ekonomiskt, och förmodade svårigheter att kunna tillvarata sina rättigheter gör tillsynen över lotsarnas verksamhet speciellt betydelsefull. i vill att oberoende uppföljning, utvärdering liksom tillsyn och inspektion av all verksamhet som rör nyanländas introduktion genomförs. i län tillstyrker förslaget att utöva tillsyn över lotsarnas verksamhet. Tydliga kriterier för tillsynen bör skrivas in i introduktionslagen. När det gäller omfattningen av tillsynen anser att det inte går att upprätthålla rimlig kvalitet med föreslagen resurs. I förslaget ska uppföljningsansvaret återfinnas hos den myndighet som har huvudmannaskap dvs. Det är i flera hänseenden problematiskt att utvärdera sin egen verksamhet, så som utredningen föreslår. En extern uppföljningsfunktion saknas som t.ex. länsstyrelserna skulle kunna utgöra med adekvat resursförstärkning. Bakgrund om lagen om valfrihetssystem: Lagen om valfrihetssystem (LOV, prop. 2008/09:29, bet. 2008/09:SoU5, rskr. 2008/09:61) trädde i kraft och reglerar hur en upphandlande myndighet ska förfara vid anskaffning av stöd-, vård- och omsorgstjänster i ett valfrihetssystem. Det är fråga om tjänster inom hälsovård och socialtjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till . Med upphandlande myndighet avses enligt LOV kommunala myndigheter och beslutande församlingar i kommuner och landsting. Statliga myndigheter omfattas inte av lagen. Grundprincipen i ett valfrihetssystem är att den enskilde väljer vilken leverantör som ska utföra tjänsten. Leverantören ska ha godkänts och kontrakterats av den upphandlande myndigheten. Den upphandlande myndighet som tillämpar lagen måste annonsera löpande i en nationell databas för valfrihetssystem. Såväl privata företag som ideella organisationer kan ansöka om att bli godkända som leverantörer. Alla leverantörer som ansökt om att få vara med i ett valfrihetssystem och som uppfyller fastställda krav godkänns, varefter kontrakt tecknas. Lagen bygger på att det inte råder någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Den enskilde ges i stället möjlighet att välja den leverantör som han eller hon uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten. Den upphandlande myndigheten ansvarar för att brukarna får fullständig information om samtliga leverantörer som man kan välja mellan. För personer som inte väljer ska det finnas ett ickevalsalternativ. En leverantör, som gör gällande att en upphandlande myndighet brutit mot en bestämmelse i lagen om valfrihetssystem, får möjlighet att ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol. är tillsynsmyndighet över LOV. Valfrihetssystemet innebär att den upphandlande myndigheten och Prop. 2009/10:60 leverantörerna sluter skriftliga kontrakt med ekonomiska villkor om tillhandahållande av en tjänst (a. prop. s. 56). Den upphandlande myndigheten kan välja att införa ett valfrihetssystem enligt kriterierna i LOV, eller upphandla tjänsterna enligt . Regeringen anför i propositionen att kontrakt om valfrihetssystem enligt LOV får anses utgöra en tjänstekoncession (a. prop. s. 55 f.). Tjänstekoncessioner omfattas inte av bestämmelserna i upphandlingsdirektiv EG 2004/18, men av EG-fördragets grundläggande principer. Detta medför bl.a. en skyldighet för upphandlande myndighet att annonsera och tillhandahålla rättsmedel till förmån för en leverantör.