prop · GX0358 · 2009-12-01 00:00:00 — När ny information ska skrivas in söker bandroboten efter ledigt minnesutrymme. Sökandet sker utan hänsyn till det säkerhetskopierade materialets innehåll och sammanhang. Lagrad data kommer därför att delas upp på olika band, utan inbördes samband. Information från band- roboten kan emellertid återskapas med hjälp av sökningar i index. Detta sker utan att banden behöver plockas ut ur roboten. Det normala är att band fysiskt tas ut först när de är utslitna. Detta var den teknik som an- vändes vid för . En backup ger inte någon kontinuerlig bild av förändringarna i syste- met utan enbart en bild av förhållandena . För att kunna fastställa vilken information som funnits lagrad är det nödvändigt att spara alla de transaktionsdata som skapats under tidsintervallet mellan två backuptillfällen. blir det allt vanligare att säkerhetskopiering sker till nät av sammankopplade datalagringsenheter (benämns ofta storage area network). Dessa nät byggs bl.a. för att ta hand om de stora datavolymer som säkerhetskopiering genererar. Genom att låta denna datatrafik löpa i ett särskilt nät, som ofta inte sträcker sig längre än mellan servrar och backupsystem i myndighetens datahall, avlastas det vanliga datanätet. Denna utveckling förstärks av att många myndigheter samlar sin infor- mation i centrala datalager. En av fördelarna med dessa system är att informationen genom speciell teknik kan spridas ut på många hårddiskar på ett sådant sätt att ingen information försvinner även om enstaka hård- diskar går sönder. Informationen är således ständigt fragmenterad och lagras på flera platser i ett samlat lagringssystem som består av ett stort antal hårddiskar. Information kan också speglas, något som är vanligt i system som byggs för hög tillgänglighet. Här sker all lagring parallellt i två (ibland fler) separata datalager som sålunda är identiska kopior av varandra. Om ett fel uppstår hos det ena systemet kan det andra överta driften. Det hela har närmast karaktären av en kontinuerligt uppdaterad reservkopia. Det speglade systemet innehåller dock inte någon fryst bild av informationen utan uppdateras ständigt i takt med att originalsystemet förändras. Om ett dokument tas bort i det ena datalagret kommer det således också att tas bort ur det andra datalagret. Det speglade systemet utgör alltså inte någon säkerhetskopia för senare återställning av informa- tionen utan är ett reservsystem som används för att minimera risken för driftavbrott. I system som ständigt förändras, t.ex. stora databassystem, är det nöd- vändigt att arbeta med s.k. snapshotteknik, vilket innebär att det tas en kontrollerad ögonblicksbild av systemet. Om det sker tusentals föränd- ringar i en stor databas kan det ibland ha skett flera miljoner förändringar det tar att kopiera data från en hårddisk till en annan. Utöver de data som finns på systemets hårddiskar är det därför även nödvändigt att hålla ordning på alla de överskrivningar (transaktio- ner) som sker under själva kopieringen. Det är möjligt att välja mellan att kopiera all information i systemet (s.k. totalbackup) eller enbart de förändringar som skett i systemet sedan det senaste kopieringstillfället (s.k. inkrementell backup). Metoden att endast kopiera gjorda förändringar gör säkerhetskopieringen betydligt mer effektiv men förutsätter att det gjorts en totalbackup i ett tidigare skede som kan fungera som utgångspunkt för den följande säkerhetsko- pieringen av förändringar från till en annan. En effekt av att en- dast kopiera de senaste förändringarna i systemet är alltså att det kan krävas att man går ett antal steg tillbaka i systemet för att kunna återska- pa ett förlorat dokument. En annan form av driftstöd utgörs av de ofta otaliga loggar som skapas i IT-systemen. En logg i datasammanhang kan förenklat beskrivas som ett rutinmässigt uppsamlande av information om de operationer som utförs i ett system. Om ett fel uppstår i det datoriserade informationssy- stemet eller om ett obehörigt intrång i systemet sker är en logg viktig för att genomförda transaktioner ska kunna spåras och fastställas. Registre- ringen i en logg omfattar som regel tidpunkt, användaridentitet, berörda objekt (t.ex. registerposter) och utförda operationer. ibland vara så detaljerad att bearbetningen kan rekonstrueras i sin helhet Prop. 2009/10:58 men av utrymmesskäl är den ofta begränsad till att gälla huvuddragen. Liksom mycket annan information som förekommer i ett datasystem är det vanligt att de loggar som genereras också säkerhetskopieras för att möjliggöra senare granskning. Vid många myndigheter skickas loggdata till ett centralt system för logghantering, där de ibland lagras på lag- ringsmedia där det inte går att radera några data utan enbart att skriva till data allt i syfte att kunna återskapa informationen i loggen om denna går förlorad. Den beskrivna tekniken har valts för att omöjliggöra mani- pulering av loggdata, vilket annars förekommer vid t.ex. ett dataintrång. Loggfunktionerna i moderna IT-system genererar i allmänhet mycket stora datamängder och brukar därför gallras så snart de inte längre be- hövs. 5.4Allmänt om informationssäkerhet inom statsförvalt- ningen Myndigheters säkerhetskopiering av information i den elektroniska mil- jön är en del i den statliga och kommunala förvaltningens strävan att uppnå god informationssäkerhet. I propositionen Ett informationssamhäl- le för alla uttalade regeringen att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT (prop. 1999/2000:86). I propositionen betonades vikten av en hög informationssäkerhet. I propositionen Samhällets säker- het och beredskap framhöll regeringen att den som ansvarar för ett in- formationsbehandlingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att det ska fungera tillfredsställande (prop. 2001/02:158). Uppgifterna på informationssäkerhetsområdet är på nationell nivå upp- delade på ett antal myndigheter t.ex. , , , och Rikspolissty- relsen. () var fram till utgången av central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar. KBM hade bl.a. det sammanhål- lande myndighetsansvaret för samhällets informationssäkerhet. flyttades KBM:s verksamhet, tillsammans med verksamhe- ten vid och Styrelsen för psykologiskt försvar, över till den nybildade Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Verva hade fram till utgången av regeringens uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773/OFA och Fi2006/967/OFA). Vervas verk- samhet har delvis tagits över av Kammarkollegiet, och det nyinrättade för utveckling i staten (). För att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda möjlig- heter för myndighetsövergripande samordning beslutade regeringen att inrätta en delegation för e-förvaltning, E-delegationen (dir. 2009:19). Informationssäkerhetsfrågor berörs i bl.a. arkivlagen (1990:782), sä- Prop. 2009/10:58 kerhetsskyddslagen (1996:627) och personuppgiftslagen (1998:204). Vidare finns regler om informationssäkerhet i bl.a. arkivförordningen (1991:446), förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhan- tering, säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) och förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Internationellt förekommer olika standarder med syfte att utifrån enhet- liga normer uppnå god informationssäkerhet i samhället. De internatio- nella organisationerna () och International Electrotechnical Commission (IEC) samarbetar nära i arbetet med internationell standardisering. Inom ramen för detta samarbete har olika standarder antagits. De viktigaste standarder som rör informationssäkerhet återfinns i standardserien SS-ISO/IEC 27000 (). Informationssäkerhet definieras enligt som förmågan att upprätthålla önskad sekretess (konfidentialitet), tillgänglighet, riktighet och spårbar- het avseende information och informationstillgångar. Standarderna riktar sig till ledningsnivåerna inom en organisation och utgör en anvisning för hur man åstadkommer ett ledningssystem för informationssäkerhet. 5.5Krisberedskapsmyndighetens rekommendationer om säkerhetskopiering KBM har utfärdat rekommendationer om säkerhetskopiering (Basnivå för informationssäkerhet, BITS 2006:1). Rekommendationerna bygger på de mål som formulerats i de LIS-standarder som nämns ovan. I första hand avser rekommendationerna den informationshantering inom sam- hällsviktig verksamhet som måste kunna fungera även under olika grader av störning i samhället. pågår arbete inom MSB med att se över rekommendationernas innehåll och hur de används i praktiken. kring säkerhetskopiering återspeglas i di- verse myndighetsspecifika föreskrifter. Som exempel kan nämnas Soci- alstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2008:14) om informationshantering och journalföring i hälso- och sjukvården. Enligt dessa föreskrifter ska vård- givaren ansvara för att det i ledningssystemet finns rutiner för säkerhets- kopiering av patientuppgifter (16 §). Av rutinerna ska framgå med vilken periodicitet säkerhetskopieringen ska göras, hur länge kopiorna ska spa- ras och hur ofta återläsningstester ska göras. Vidare föreskrivs att vård- givaren ska ansvara för att säkerhetskopiorna förvaras på ett betryggande sätt, väl åtskilda från originaluppgifterna (17 §). Ytterligare ett exempel på myndighetsföreskrifter som i vart fall delvis ansluter till är föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2004:11) om säkerhetsskydd. Av föreskrifter- na följer att säkerhetskopiering ska göras i IT-system av viss art och att myndigheten regelbundet ska kontrollera att informationen på säkerhets- kopian går att återskapa (4 kap. 24 §). Därutöver föreskrivs att en säker- hetskopia ska förvaras avskilt från den plats där det IT-system finns från vilken kopian gjorts (4 kap. 25 §). Med stöd av arkivförordningen (1991:446) har meddelat föreskrifter och allmänna råd om upptagningar för automatiserad behand- ling. Syftet med föreskrifterna är att möjliggöra ett långsiktigt bevarande av uppgifter på sådana upptagningar. För att säkerställa att de elektroniska handlingarna bevaras ska statliga myndigheter enligt föreskrifter skapa och upprätthålla ruti- ner samt vidta åtgärder för att skydda handlingarna från skada, manipula- tion, obehörig åtkomst och stöld (6 kap. 1 § RA-FS 2009:1). Den närmare regleringen om säkerhetskopiering finns i 6 kap. 5 och 6 §§ RA-FS 2009:1. En myndighet ska regelbundet framställa säkerhets- kopior av sina elektroniska handlingar. Säkerhetskopieringen ska omfatta samtliga handlingar som är allmänna. Den säkerhetskopiering som sker ska ske på ett sådant sätt och med sådan periodicitet att handlingarna kan återställas. De rutiner som myndigheter har för säkerhetskopiering och för återställning av elektroniska handlingar ska dokumenteras. Säker- hetskopior ska förvaras åtskilt från de kopierade elektroniska handlingar- na. Vidare ska myndigheten säkerställa tillgången till sådan utrustning och programvara som behövs för att kunna återställa de elektroniska handlingarna. Utrustning och programvara ska förvaras geografiskt åt- skilda från handlingarna. bevakar i sin tillsynsverksamhet att de statliga myndighe- terna följer gällande regelverk. 6 Säkerhetskopiors rättsliga status 6.1Utgångspunkter för en reform En självklar utgångspunkt är att IT-utvecklingen inom statsförvaltningen inte får leda till en försvagning av offentlighetsprincipen. Detta innebär dock inte att all information bör vara tillgänglig för allmänheten, trots att den i och för sig är tekniskt sett möjlig att tillgå. Intresset av insyn i en myndighets verksamhet måste vägas mot intresset av att myndigheternas grundläggande uppgifter utförs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Vidare måste bl.a. risken för otillbörliga intrång i enskildas integritet beaktas. Utformningen av reglerna bör dessutom i möjligaste mån vara teknikneu- tral så att de kan tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. Säkerhetskopior undantas från begreppet allmän Regeringens förslag: I 2 kap. 10 § andra stycket tryckfrihetsförordning- en klargörs att en säkerhetskopia inte anses som allmän handling. Med en säkerhetskopia avses handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Justitie- kanslern (), , , , Kam- marrätten i , Datainspektionen, Försvarsmakten och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Läns- rätten i anför att den inskränkning i offentlighetsprinci- pen som det innebär att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling inte är större än att den kan godtas. Även framhåller att förslaget innebär en rimlig avvägning mellan intresset av insyn i myndigheternas verksamhet och intresset av att myndigheternas grundläggande uppgifter utförs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Några remissinstanser, bl.a. vid och , menar att förslaget är oproportionerligt och alltför långtgående och förordar därför mindre ingripande ändringar i tryckfrihetsförordningen. Enligt ombudsmän () bör den föreslagna ändringen inte genomföras innan det utretts i vilken utsträck- ning det är tekniskt möjligt att hålla allmänna och icke allmänna hand- lingar åtskilda. Ett antal remissinstanser, t.ex. () och Pa- tent- och registreringsverket (PRV), framför vissa invändningar mot kommitténs överväganden utan att avstyrka dess förslag. avstyrker förslaget och anför att säkerhetskopiering inte påverkar en handlings status och att icke allmänna handlingar således inte blir allmänna av den anledningen att de är föremål för säkerhetsko- piering. framhåller att det förefaller väl långtgående att betrak- ta sådant som inte utgör allmänna handlingar i verksamhetsmiljön annor- lunda när det förekommer i en säkerhetskopia. Ett antal remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och , , , , (), Svenska journalistförbun- det, , Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS) samt Föreningen COPYSWEDE, avstyrker förslaget och menar att de eventuella problem som kan upp- komma så långt som möjligt får lösas genom ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. anser att förslaget strider mot såväl proportionalitetsprincipen, 2 kap. 12 § regeringsformen, som den s.k. likställighetsprincipen. Skälen för regeringens förslag Säkerhetskopior bör inte vara föremål för insyn från allmänheten Som anförs ovan måste intresset av insyn i en myndighets verksamhet vägas mot intresset av att myndigheternas grundläggande uppgifter utförs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Ett exempel på en sådan avvägning är bestämmelserna i 2 kap. 9 § TF. Av dessa framgår att handlingar som endast är ett hjälpmedel vid en föredragning av ett ärende eller ett osjälv- ständigt mellanled på vägen mot en slutprodukt, som huvudregel inte blir allmänna. Dessa handlingar anses i stor utsträckning sakna intresse från de synpunkter som bär upp offentlighetsprincipen (prop. Även i diskussionen kring hanteringen av information som en myndig- het har tillgång till via Internet har det anförts att den insyn som hand- lingsoffentligheten ska tillgodose måste få en rimlig proportion. I propo- sitionen Offentlighetsprincipen och informationstekniken (prop. 2001/02:70) konstaterades att en tillämpning av biblioteksregeln i de flesta fall torde leda till att information som är tillgänglig för en myndig- het via Internet inte är att anse som allmänna handlingar samt att frågan om den närmare avgränsningen av biblioteksregelns tillämpning på In- ternet även i fortsättningen får ankomma på rättstillämpningen (s. 24 f. och s. 43). Information som en myndighet har tillgång till via Internet är således i stor utsträckning undantagen från offentlighetsinsyn genom undantaget i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF. Kravet på offentlighetsinsyn innebär alltså inte att all information som finns hos en myndighet ska kunna vara föremål för insyn från allmänhe- ten. Enligt regeringens uppfattning behöver säkerhetskopierad informa- tion inte vara föremål för sådan insyn. Säkerhetskopierad information hanteras utanför myndighetens egentliga verksamhet i enda syfte att kunna användas då det finns behov av att återskapa informationen, t.ex. efter ett systemhaveri. När det gäller säkerhetskopierade handlingar som i den ordinarie verksamheten är allmänna måste insynsintresset anses tillgodosett genom att handlingarna hålls tillgängliga på den plats där de förvaras i den ordinarie verksamheten. I de fall en allmän handling i sin ursprungliga form har gallrats i enlighet med tillämpliga föreskrifter kan det inte anses kvarstå något allmänt intresse av insyn i fråga om innehål- let i den gallrade handlingen. Endast om material från en säkerhetskopia återförs och blir en del av myndighetens ordinarie verksamhet finns det ett allmänt intresse av att kunna ta del av informationen. Som nämns tidigare är det normalt mycket stora informationsmängder som lagras i en säkerhetskopia. I detta omfattande material finns det sök- och sammanställningsmöjligheter som inte finns i den ordinarie verk- samheten. Här finns det därför utrymme att tala om ett reellt insynsin- tresse. Sådana sammanställningar, s.k. potentiella handlingar, skulle dock kunna bidra till att kartlägga en myndighets verksamhet på ett sätt som skulle kunna ha negativa effekter för säkerheten (jfr prop. 2007/08:38 s. 22 f.). Även denna omständighet talar enligt regeringens uppfattning för att säkerhetskopior inte bör vara föremål för insyn från allmänheten. Härtill kommer att det normalt inte är möjligt att särskilja uppgifter som härrör från allmänna respektive icke allmänna handlingar. Vidare är det enligt regeringens uppfattning inte rimligt att låta hand- lingar som lagstiftaren avsett inte ska bli allmänna omfattas av allmänhe- tens rätt till insyn, vilket skulle bli följden av kommitténs uppfattning att säkerhetskopiering som sker löpande i myndighetens säkerhetskopiemil- jö ofta bör kunna ses som förandet av en fortlöpande förteckning eller ett register i den mening som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Det har inte varit avsikten att exempelvis privata meddelanden och myndighets- internt arbetsmaterial ska vara föremål för sådan insyn. Sammantaget delar regeringen kommitténs uppfattning att allmänheten inte bör ha någon rätt till insyn i säkerhetskopierad information. Kommittén har dragit slutsatsen att en säkerhetskopia kan utgöra en handling i tryckfrihetsförordningens mening samt att övervägande skäl talar för att säkerhetskopiering som sker löpande i myndighetens säker- hetskopiemiljö ofta bör kunna ses som förandet av en fortlöpande för- teckning eller ett register i den mening som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Detta skulle innebära att en säkerhetskopia är upprättad och därmed allmän handling redan då databäraren är klar för att påbörja regi- streringen av uppgifter. Flera av remissinstanserna, bl.a. Hovrätten över och , Länsrätten i , JK och har uttryckt stöd för kommitténs uppfattning i fråga om säkerhetskopiors rättsliga status. Kommitténs resonemang har kritiserats av bl.a. JO, Försvarsmakten, PTS, och . Försvarsmakten och PTS har t.ex. ifrå- gasatt om den enorma mängd information som samlas vid säkerhetsko- piering verkligen kan ses som en enda stor handling. Försvarsmakten menar att allmänna handlingar överhuvudtaget inte genereras i säkerhets- kopiemiljön. Säkerhetskopior kan således enligt Försvarsmakten inte vara allmänna handlingar. Om en myndighet däremot har underlåtit att rensa bort en säkerhetskopia av en allmän handling som har gallrats, blir säkerhetskopian enligt Försvarsmakten allmän eftersom den då inte läng- re har samband med en originalhandling. Enligt JO är det inte självklart att en samling som består av kopior av en myndighets handlingar faller in under "diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande". Kommitténs slut- sats följer inte direkt av ordalydelsen i tryckfrihetsförordningen utan förutsätter enligt JO att man tillämpar regeln om diarier m.m. analogt. Vid övervägandet av om en sådan analogi är motiverad bör enligt JO syftet med offentlighetslagstiftningen i tryckfrihetsförordningen och den aktuella regelns funktion beaktas. JO anför vidare att det inte finns något behov av ett sådant analogislut när det gäller renodlade säkerhetskopior, som har till enda ändamål att återskapa information men att däremot det förhållandet att informationsmängden kan användas för andra ändamål ger kopiorna karaktären av register i den mening som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Enligt regeringens uppfattning finns det starka skäl som talar för kom- mitténs bedömning att den samlade informationsmängden på en säker- hetskopia normalt kan anses utgöra en handling. framhållit bör handlingsbegreppet inte ges en alltför snäv innebörd. Vi- dare talar det förhållandet att materialet är samlat i ett visst säkerhetsko- pieringssystem för att det är sakligt sammanhängande på ett sådant sätt att det är att betrakta som en handling. Detta utesluter dock inte, vilket kommittén också har funnit, att denna handling i sin tur kan innehålla en mängd mindre upptagningar av varierande storlek. Vad gäller frågan om en säkerhetskopia kan jämställas med ett register eller med en annan förteckning som förs fortlöpande delar regeringen den tveksamhet som flera av remissinstanserna har gett uttryck för. Att jäm- ställa en säkerhetskopia med ett register eller en förteckning kan inte anses följa av ordalydelsen utan förutsätter, som JO framhåller, närmast en analog tillämpning av 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Regeringen är dock tveksam till JO:s uppfattning att det förhållandet att säkerhetskopie- rad information får användas för andra ändamål än för att återskapa för- lorad information i sig skulle ge säkerhetskopiorna karaktären av register i den mening som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Om informatio- nen däremot bevarades genom upprättandet av en förteckning, i syfte att kronologiskt och fortlöpande följa myndighetens verksamhet, ligger det nära till hands att tillämpa bestämmelsen. Kommitténs slutsats leder vidare till att tryckfrihetsförordningens nog- granna åtskillnad mellan allmänna och icke allmänna handlingar sätts ur spel. I lagstiftningsärendet avseende de s.k. tsunamibanden framhöll regeringen att risken för att gränsen mellan allmänna och icke allmänna handlingar skulle upphävas föranlett Regeringsrätten att i två rättsfall, RÅ 1992 ref. 63 och RÅ 1996 ref. 19, göra en ändamålstolkning av be- greppen inkommen och expedierad i 2 kap. 6 och 7 §§ TF (prop. 2007/08:38 s. 17). Enligt regeringens uppfattning ger de båda rättsfallen stöd för en ändamålstolkning av tryckfrihetsförordningen som innebär att den samlade informationsmängden på en säkerhetskopia inte är en upp- rättad och därmed allmän handling. Ett sådant synsätt innebär att åtskill- naden mellan allmänna och icke allmänna handlingar kan upprätthållas. Regeringen noterar vidare att kommittén i betänkandet ger uttryck för uppfattningen att det inte finns någon självständig insynsrätt till kopior av allmänna handlingar. Denna uppfattning har haft betydelse för kom- mitténs bedömning att de mindre upptagningarna i en säkerhetskopia inte kan utgöra allmänna handlingar. Ett antal remissinstanser har resonerat på liknande sätt. Regeringen är tveksam till kommitténs bedömning, som framstår som väl långtgående och väl generell. När det gäller konventio- nella handlingar kan det ofta ligga nära till hands att tala om kopior och originalhandlingar eftersom informationsinnehållet då tydligt samman- hänger med den fysiska bäraren, dvs. det papper som informationen finns på.