prop · GX0344 · 2009-10-21 00:00:00 — Antalet alternativ bör dock vara minst tre för att ge tillräcklig valfrihet, men antalet bör inte överstiga tio eftersom fler valalternativ riskerar att försvåra valet. I t.ex. de frivilliga tjänstepensionslösningarna 401(k) som erbjuds förvärvsarbetare i , kan de som är anslutna till systemet välja mellan sex olika placeringsalternativ. anser att antalet alternativ bör begränsas till mellan tre och fem. Det saknas skäl att ifrågasätta bedömning. Regeringen vill dock inte redan nu lägga fast ett intervall som senare kan komma att visa sig vara alltför smalt. Mot bakgrund av det som anförts av bl.a. Statskontoret vill vi under- stryka att vare sig Sjunde AP-fonden eller ska ägna sig åt någon form av direkt eller indirekt rådgivning till pensionsspararna om valet mellan statliga respektive privata alternativ. Inte heller ska det förekomma någon individualiserad rådgivning kring valet mellan de olika statliga alternativen, eller valet av risknivå. Här hänvisas även till det som har anförts beträffande information och marknadsföring i avsnitt 6.3. När det gäller den närmare uppgiftsfördelningen mellan Pensions- myndigheten och Sjunde AP-fonden kan följande konstateras. Som framgått ankommer det på Sjunde AP-fonden att närmare utforma förvalsalternativet och möjligheten att själv välja riskprofil. Pensions- myndighetens uppgift består i att inom ramen för administrationen av premiepensionssystemet överföra medel till fonderna baserat på pensionsspararens val. I det fall pensionsspararen inte har gjort något aktivt val ska medlen placeras i förvalsalternativet. Hur denna fördelning närmare ska gå till är beroende av vilken modell för förvalsalternativet som Sjunde AP-fonden bestämmer sig för (jfr avsnitt 6.1). gjorde ca två tredjedelar av pensionsspararna ett aktivt val. Den höga andelen pensionssparare kan sannolikt förklaras av att en omfattande informationskampanj genomfördes i syfte att så många som möjligt skulle välja en egen portfölj. var det massmediala intresset för valet stort. Dessutom bestod det pensionskapital som skulle placeras av ackumulerade pensionsrätter för åren 19951998 (avsätt- ningar till premiepensionssystemet påbörjades då systemet infördes). Sammantaget påverkade detta troligen en stor del av pensions- spararna att göra ett aktivt val och välja en egen portfölj. Som framgår av avsnitt 5.2 har andelen som väljer en egen portfölj vid inträdet minskat . Det är en markant mindre andel aktiva första- gångsväljare . En förklaring till den markant minskade aktiviteten hos förstagångsväljarna kan vara att PPM, såsom nämnts tidigare, har ändrat kommunikationsstrategi gentemot denna grupp av I stället för att få material hemskickat får nyspararna information Prop. 2009/10:44 om att de kan beställa valblankett och fondkatalog från PPM via kundservice eller på PPM:s hemsida. Mot bakgrund av dessa erfarenheter, och i likhet med , gör vi bedömningen att en större informa- tionsinsats bör genomföras för att nå ut till samtliga pensionssparare om möjligheterna att välja förvalsalternativet och färdiga placeringsalternativ med olika riskprofil som alternativ till fondtorget. Här hänvisas även till avsnitt 9.1. Vi delar emellertid också bedömning att det är viktigt hur informationen presenteras på myndighetens websida. Regeringens förslag: Premievalsfonden ska läggas ned. Pensions- medlen i Premievalsfonden ska föras över till fondtorget enligt den ordning som tillämpas när en fond avregistreras i premiepensions- systemet. förslag: Utredningens förslag överens- stämmer med regeringens förslag såtillvida att Premievalsfonden bör läggas ned. Utredningens förslag avviker från regeringens på så sätt att utredningen föreslår att medlen i den nedlagda Premievalsfonden bör föras över till de fonder som Sjunde AP-fonden beslutar. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna motsätter sig utredningens förslag om att Premievalsfonden läggs ned. Däremot motsätter sig Sjunde AP-fonden utredningens förslag om att medlen i den nedlagda Premievalsfonden ska föras över till de fonder som Sjunde AP- fonden beslutar. De anser att de sparare som har valt Premievalsfonden ska erbjudas möjligheten att göra ett nytt aktivt val. De som då avstår från att göra ett aktivt val får sina premiepensionsmedel placerade i basalternativet. Bakgrund: När en fond läggs ned eller av något annat skäl avregi- streras från premiepensionssystemet underrättas pensionsspararen om att fonden kommer att utgå ur systemets fondutbud och uppmanas att göra ett nytt val. Om inte spararen gör detta val placerar PPM spararens medel i Premiesparfonden, under förutsättning att den tidigare förvaltaren inte kan erbjuda en likvärdig fond som den nedlagda fonden. Skälen för regeringens förslag: Premievalsfonden infördes för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som av en eller annan anledning vill ha staten som förvaltare. Premievalsfonden väljs via fondtorget i konkurrens med de privata fonderna. Behovet av Premievalsfonden bortfaller då det nu blir möjligt att välja till och från såväl de statliga som de privata alternativen. diskuterar en alternativ lösning till att Premievalsfonden läggs ned. Den innebär att Premievalsfonden slås samman med systemets förvalsalternativ. Utredningen kommer dock fram till att problem skulle uppstå, eftersom Premievalsfonden är klassad som en globalfond i PPM:s fondutbud. Många sparare kan ha valt fonden som en del av en fondportfölj där fonder med andra tillgångsslag ingår. 2009/10:44 Att för dessa individer ersätta en globalfondsexponering med en generationsfondsprofil är inte någon bra lösning, eftersom de skulle kunna få en annan exponering än som var avsikten i det ursprungliga valet. Utredningen föreslår i stället att PPM överför medlen i Premievalsfonden till de fonder som Sjunde AP-fonden anser lämpliga och efter en fördelning som Sjunde AP-fonden bestämt. Som Sjunde AP- fonden fört fram finns inte skäl att frångå den ordning som normalt tillämpas när en valbar fond i premiepensionssystemet avregistreras. Denna ordning bör därför tillämpas när Premievalsfonden läggs ned. Tidpunkten för nedläggningen av Premievalsfonden bör sammanfalla med att de nya valbara statliga alternativen i premiepensionssystemet öppnas för aktiva val. 7Fondbytesavgift och utbudsbegränsande verktyg Regeringens förslag: ska få ta ut särskilda avgifter från pensionssparare som genomför fondbyte. Avgifterna ska disponeras av myndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om uttaget av avgifter. bedömning: Utredningen anser att PPM redan med stöd av gällande regler kan begära att regeringen med- delar föreskrifter om fondbytesavgift. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: , , () till vilken hänvisar, , , Tredje AP-fonden, Sjunde AP-fonden, Ekonomi- styrningsverket, i (LO), , akademikers centralorganisation (), , och tillstyrker förslaget eller har inga invändningar. till vilken ansluter sig, tillstyrker att får en möjlighet att införa fondbytesavgifter med syfte att beivra korttidshandel. Tillstyrkandet betyder dock inte att föreningen tar ställning för att fondbytesavgifter ska införas, eftersom det finns både för- och nackdelar med sådana avgifter som måste analyseras noggrant. () anser att en avgift kan vara motiverad av det skälet att hela pensionsspararkollektivet annars får stå för kostnader orsakade av ett mindre antal sparares frekventa fondbyten. , , , Första AP-fonden och har inga synpunkter. har inga principiella invändningar mot en fondbytes- avgift men anser att regeringen ska besluta om de grunder och principer som en avgift ska baseras på samt besluta om antalet fria byten. är inte principiellt emot att någon form av avgift införs, men menar att de bärande tankarna med pensionsreformen var att den enskilde spararen skulle ta ett aktivt intresse för sin pension, vilket innebär att man över tiden kan behöva göra förändringar av sina placeringar. Att införa begränsningar, eller vad som kan upplevas som begränsningar, måste enligt göras med stor försiktighet och efter noggrant övervägande. anser att det i grunden är positivt att premie- pensionsspararna viktar om sin fondportfölj för att behålla en jämn riskprofil. Om en avgift på omplaceringar skulle införas finns det enligt en risk för att ännu färre än underhåller sin riskprofil, vilket talar emot att en avgift införs för omplaceringar. Att en liten del av spararkollektivet står för en mycket stor del av omplacer- ingarna talar däremot för ett införande av en avgift på omplaceringar. avstyrker förslaget om fondbytesavgift med hänsyn till att det är pensionsspararna som bär den finansiella risken för placeringarna. De pensionssparare som vill ändra sammansättningen i sin fondportfölj ska därför kunna göra detta utan att drabbas av en avgift. Om en fondbytesavgift införs anser att avgiften inte bör vara konstruerad så att den motverkar pensionsspararens berättigade intresse av att regelbundet se över sitt sparande. () anser att utgångspunkten bör vara att fondbyten ska vara avgiftsfria. Om det är nödvändigt att påföra spararna avgifter för att beivra korttidshandel bör ett antal fria byten kunna göras. har invändningar mot att införa avgifter för fondbyten då det leder till en potentiell inlåsning i dåligt presterande fonder. anser att möjligheten att införa en fondbytesavgift är en rimlig avvägning mellan intresset att varje enskild pensionssparare ska kunna byta fonder utan besvär utifrån motiverade val och att varje enskild premiepensionssparare ska stå för sina egna kostnader. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig har synpunkter kring den närmare konstruktionen av en fondbytesavgift. Bland instanserna finns olika uppfattning när gäller bl.a. hur många fondbyten som bör vara avgiftsfria och vilka frågor som bör vara reglerade i lag. En synpunkt som framkommer i flera remissyttranden är att premiepensionens konstruktion är sådan att fondbyten i viss omfattning bör vara avgiftsfria. anser flera remissinstanser att mer frekventa byten inte bör bäras av kollektivet. Bakgrund: I den utredning som låg till grund för införandet av premiepensionssystemet fanns förslag om att fondbyte skulle bekostas av den försäkrade genom att kostnaden för bytet skulle dras av från tillgodo- havandet på hans premiepensionskonto (SOU 1997:131). Någon bestämmelse om fondbytesavgift infördes emellertid inte i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Regeringen anförde i propositionen att det bör övervägas om den som vill byta fond själv ska betala de kostnader som är förknippade med bytet, men att en sådan ordning kunde hämma konkurrensen mellan förvaltarna och tynga det datatekniska systemet. Vidare anfördes att det bl.a. fanns skäl att undersöka möjligheterna till en större flexibilitet i uttaget. Regeringen ansåg att frågan om avgift vid byte bör undersökas närmare för att senare regleras i regeringsförordning. Som ett led i kompletteringen och utvecklingen av betänkande fick PPM i uppdrag av regeringen att redovisa förslag till ändringar i premie- pensionssystemet som bl.a. avsåg att uppskatta kostnader som uppkommer hos myndigheten vid byte av fond. I den skrivelse som PPM lämnade till regeringen redogör myndigheten för att kostnaden för byte av fond beräknas uppgå till ca per byte (), varav tre fjärdedelar är att hänföra till fasta kostnader och en fjärdedel till rörliga kostnader. Eftersom PPM råder pensionsspararna att se över sin pensionsportfölj vill PPM inte införa en generell fondbytesavgift utan förordar att en avgift vid korttidshandel införs. PPM föreslår att en avgiften tas ut på byten som utförs från det senast lagda bytet. Detta skulle innebära att pensionsspararna har fyra fria byten . PPM förordar en fast avgift framför en avgift i procent, eftersom en sådan avgift skulle vara mer lättförståelig för pensionsspararna samt att en fast avgift är att föredra ur administra- tionssynpunkt. PPM har i sitt remissyttrande över förslaget i den lagrådsremiss som ligger till grund för propositionen pekat på att den analys som har gjorts av PPM grundas på förhållanden . har förutsättningarna förändrats i flera avseenden, t.ex. vad avser ökningen av antalet fondbyten, förvaltningsföretagens tillväxt samt kostnadernas storlek och fördelning mellan fasta och rörliga kostnader. Enligt PPM är det därför nödvändigt att göra en förnyad analys. Skälen för regeringens förslag: I likhet med flertalet remissinstanser anser vi att det finns skäl att möjliggöra ett uttag av avgift för i vart fall vissa fondbyten. slås kostnaderna för fondbyte ut på hela pensionsspararkollektivet genom den årliga avgiften som belastar premiepensionskontona. Genom en fondbytesavgift skulle en rättvisare fördelning kunna ske av de kostnader som uppkommer vid fondbyten. De pensionssparare som utför frekventa fondbyten skulle till större del få stå för de kostnader som är förknippade med deras fondbyten. Det innebär i princip att den årliga avgiften som betalas av alla sparare kan vara något lägre. Uttag av avgifter medför dock administrativa kostnader som måste vägas mot de intäkter som erhålls. Därför bör PPM få bestämma om avgift från de pensionssparare som genomför byten ska tas ut. I likhet med flera remissinstanser anser vi att en avgift inte bör vara konstruerad så att den motverkar pensionsspararnas berättigade intresse av att regelbundet se över sitt sparande. En väl avvägd avgifts- konstruktion bör vara till gagn för hela pensionsspararkollektivet och ligga i linje med marknaden i övrigt. Den närmare avgiftskonstruktionen bör inte regleras i lag, utan i föreskrifter på lägre nivå. I likhet med vad som gäller för övriga avgifter som tas ut för PPM:s kostnader för skötsel av premiepensionssystemet ska avgifterna disponeras av myndigheten. Det går inte att objektivt fastställa hur många fondbyten som är Prop. 2009/10:44 berättigade för att möjliggöra en effektiv förvaltning av premie- pensionssparandet. Behovet av att genomföra fondbyten torde också Det kan vidare finnas skäl att skilja mellan fondbyten som har sin grund i s.k. rebalansering och andra fondbyten. Vad som sagts innebär enligt vår mening att det inte är lämpligt att nu i lag slå fast ett visst antal avgiftsfria fondbyten. Den närmare avgifts- konstruktionen bör dock regleras i föreskrifter på lägre nivå. Vi delar PPM:s uppfattning att det bör göras en förnyad analys av hur den närmare avgiftskonstruktionen bör vara utformad. En sådan analys bör göras i samband med att föreskrifterna på lägre nivå tas fram. Avgiften måste vara konstruerad på ett sätt som beaktar pensions- spararnas berättigade intresse av att regelbundet se över sitt sparande, som den också beaktar kollektivets intresse av en skälig fördelning av kostnaderna för fondbyten. Hänsyn måste naturligtvis tas till administrativa kostnader för uppbyggnad och hantering av avgiftsuttaget, liksom eventuella kostnader för fördelning av inkomna medel på kollektivet. 7.2Verktyg för att påverka fondutbudet Regeringens bedömning: Nya verktyg för PPM som enbart syftar till att minska fondutbudet bör inte införas. förslag: Utredningen föreslår att PPM får nya verktyg för att reducera fondutbudet på . De verk- tyg som föreslås är följande. PPM bör får ta ut en årsavgift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten samt bestämma en tidsgräns inom vilken en fond ska ha uppnått en viss marknadsandel. Fonder som inte klarar tidsgränsen bör utgå ur sortimentet. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som inkommit med svar avstår sju instanser från att lämna yttrande medan sexton instanser inte tar upp denna fråga eller inte har några synpunkter. , , , akademikers centralorganisation () och tillstyrker utredningens förslag. (), , Förhandlings- och samverkansrådet PTK, och menar att utredningens förslag inte är tillräckligt långtgående. Tjänstemännens Central- organisation (TCO) och Sjunde AP-fonden delar utredningens uppfattning att ett minskat fondutbud sannolikt får en positiv effekt på pensionsspararnas möjlighet till att överblicka utbudet. TCO ifrågasätter dock de av utredningen föreslagna verktygen. Sjunde AP-fonden anser att problemet med fondutbudet bör utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Statskontoret efterlyser ett bättre analysunderlag för att ha någon uppfattning huruvida ett reducerat fondutbud kommer att ha de positiva effekter som utredningen framhåller. , och anser att det kan finnas skäl att vidta åtgärder i syfte att minska antalet fonder på fondtorget. framhåller de att det är viktigt att konkurrensen inte påverkas negativt och ifrågasätter de utbudsbegränsande verktyg som utredningen förslår. ifrågasätter starkt utredningens förslag om att införa kvantitativa och kvalitativa krav för fonder som ska delta i systemet. menar att en reducering av antalet fonder från 700 till 100 200 inte gör det påtagligt lättare att välja fond och därför inte minskar risken för systematiskt dåliga utfall. Det finns risk för att kvantitativa krav, t.ex. marknadsandelskrav, medför att fonder som är bättre än andra fonder tas bort medan sämre fonder blir kvar i fondutbudet. anser att det är viktigt, om premiepensionssystemet även i fortsättningen ska vara ett öppet system, att systemet är transparent och spelreglerna är kända för alla. Om andra krav ska införas är det viktigt med att noga studera effekterna av dem. Annars finns det stor risk för att systemet inte blir konkurrensneutralt. menar att de åtgärder som vidtas för att reducera fondutbudet i stället bör inriktas på att eliminera de subventionsinslag som finns i premiepensionssystemet. , , , Spiltan & Pelaro Fonder, , , och anser att det inte finns ett behov av att begränsa fondutbudet. menar att det inte nödvändigtvis är det stora antalet fonder som utgör ett problem utan snarare att pensionsspararna kan behöva ett mer utvecklat beslutsstöd när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen. Visserligen har pensionsspararnas utnyttjande av valmöjligheten minskat men verket finner det inte troligt och inte heller visat att det är det stora antalet fonder som orsakat detta. Enligt redovisar inte utredningen övertygande argument för en sådan drastisk minskning av antalet fonder till 100200. avstyrker krav på att en viss marknadsandel tillämpas i systemet, dels för att ett sådant krav inte är förenligt med ett öppet system, dels för att ett sådant krav riskerar att ge negativa effekter på kvaliteten och sammansättningen av fondutbudet. Däremot anser att en årsavgift kan tas ut om den tas ut på objektiva grunder och inte hämmar konkurrensen. Vid hearingen (se avsnitt 3) var den dominerande åsikten att det är för stort fokus på antalet fonder i premiepensionssystemet. Problemet är snarare bristande kunskaper och engagemang hos pensionsspararna än antalet fonder. Därför ansågs att ansträngningar primärt bör inriktas mot utökad information och utbildning av pensionsspararna. Bakgrund: inom premiepensionssystemet omfattar i dags- läget närmare 800 fonder. Utbudet är brett och utgörs av ränte-, aktie-, bland- och generationsfonder. Fördelen med det stora utbudet av fond- alternativ är att det ger möjlighet för pensionsspararen att själv sätta sam- man en portfölj utifrån dennes preferenser avseende t. ex. portföljrisk. Nackdelen med det stora antalet fonder är att det blir svårt att överblicka utbudet, vilket i sin tur kan försvåra för pensionsspararen att själv välja fonder. En följd kan bli att riskspridningen i spararens premiepensions- portfölj blir otillräcklig vilket kan ge onödigt låg premiepension. I syfte att underlätta valsituationen för spararna föreslår därför utredningen att PPM får nya verktyg avsedda för att minska fondutbudet på . Utredningen bedömer att en reducering av antalet fonder till ca 100200 är tillräcklig för att utbudet ska bli överblickbart och på så sätt underlätta valsituationen för spararna. Utredningen menar att detta antal fonder inte ska ses som ett absolut mål utan snarare ett intervall som baseras på i vilken utsträckning pensionsspararna väljer att utnyttja fondutbudet. Det sammanlagda kapitalet i de 100 eller 200 som attraherat mest premiepensionskapital (exklusive Premiesparfonden) utgjorde respektive av det totala kapitalet på fondtorget. Uppgifterna kommer från PPM och avser förhållandena . Mot bakgrund av utredningens förslag har PPM på uppdrag av rege- ringen analyserat olika verktyg som syftar till att reducera antalet fonder på . PPM stannar vid att föreslå fyra åtgärder som införs i två steg. De åtgärderna som föreslås är, årsavgift, kvalifikationskrav utifrån fondens avkastning, begränsning av antal fonder per fondbolag samt krav på minsta antal sparare i fonden. Dessa åtgärder samt effekterna av dem sammanfattas i tabell 7.1 och presenteras i den ordning som PPM föreslår att de ska införas. Notera att de redovisade bruttoeffekterna för antalet fonder tar hänsyn till att vissa åtgärder påverkar samma fond. Notera även att effekterna i form av nettoantal fonder, ranking, sharpekvot, risk samt netto TER (total expense ratio, dvs. de sammanlagda kostnaderna för fonden i förhållande till de totala tillgångarna i fonden) är summan av de dittills införda åtgärderna. I ett första steg föreslås en årsavgift tas ut på per fond. Effekten av denna enskilda åtgärd är att utbudet reduceras med 306 fonder. Detta avgiftsuttag kombineras sedan med en regel som innebär att fonder som tillhör de sämsta fonderna inom respektive kategori utesluts . Den enskilda effekten av denna sistnämnda åtgärd medför att utbudet minskar med 58 fonder. Den sammanlagda effekten på utbudet blir dock av ovan nämnda skäl att utbudet minskar med 348 fonder och inte med 364 fonder. I ett andra steg begränsas fondutbudet till tio fonder per fondbolag, eller femton fonder per fondbolag för de bolag som ingår i en och samma förvaltargrupp. I detta steg införs även en kvantitativ begränsning för fonder som inte har attraherat fler än 10 000 (alternativt 1 000) sparare. När PPM:s rapport skrevs gällde att varje fondförvaltare eller kapitalförvaltare fick ha högst 25 fonder registrerade. När flera förvaltare ingick i samma koncern, eller liknande företagsgrupp, fick högst 50 fonder registreras per förvaltare i gruppen. gäller nya regler, se avsnitt 5.1. PPM konstaterar att en årsavgift på överstiger de årliga ca i löpande kostnader som PPM har kopplade till fonden. Tabell 7.1: PPM:s förslag på åtgärder för att reducera fondutbudet och Prop. 2009/10:44 effekter av dessa åtgärder. Anm.: Beräkningarna i tabellen har gjorts med den rabattmodell PPM införde . effekterna i form av nettoantal fonder, ranking, sharpekvot, risk samt netto TER (total expense ratio, de sammanlagda kostnaderna för fonden i förhållande till de totala tillgångarna i fonden) ska läsas som den totala effekten av de dittills införda åtgärderna. Som framgår av PPM:s analys leder åtgärderna till att antalet fonder minskar från ca 750 till drygt 200, se tabell 7.1 ovan. enligt PPM har störst inverkan på fondutbudet är årsavgiften. också att årsavgiften skulle kunna vara ett väl fungerande styrmedel för att minska antalet fonder i systemet. Avgiften är tänkt att vara lika stor i kronor för samtliga fonder, vilket motiveras med att alla fonder får tillgång till premiepensionssystemet. Den kommer främst att påverka fonder som inte efterfrågas av pensionsspararna, dvs. kapital, vilket medför att systemet som helhet blir mer kostnadseffektivt. PPM anser att det finns anledning att tro att fondbolag anmäler små fonder till systemet främst i marknadsföringssyfte. motverka detta beteende. skulle avgiften begränsa nystartade fondbolag som vill ta sig in i systemet med sina fonder. På hearingen framkom att förslaget till årsavgift kunde accepteras om avgiften fick dras av från reduktionen av förvaltningsavgiften. anser att en sådan lösning ger snedvridande effekter eftersom det innebär