prop · GX031d35 · 2009-09-21 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2009:000) om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension..................................... Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.......................................... Ålderspensionssystemets förvaltning och utveckling ........................ Inkomstpensionssystemets finansiella ställning ................................. Pensionsålder och utträdesålder från arbetsmarknaden ..................... Kunskapen om pensionssystemet........................................................ Förslag till författningsändringar......................................................... 3.8.1Tillfällig förvaltning av avgiftsmedel inom 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Utgifter vid sidan av statsbudgeten ..................................................................... 3.3Pensionssystemets ställning jämfört med 3.4Pensionskapital och genomsnittligt månadsbelopp per pensionssparare som påbörjat uttag av premiepensionen per .......................... 3.5 Totalt antal fondbyten 20002008 ....................................................................... 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:000) om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (avsnitt 2.1 och 3.8). ska ansvara för förvaltningen av de avgiftsmedel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter och 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift ska föras till , till dess att medlen förs över enligt 2 § till annan förvaltning. ska sträva efter att med ett lågt risktagande och med hänsyn till kravet på betalningsberedskap uppnå så god avkastning på medlen som möjligt.Regeringen får meddela föreskrifter om i vilka tillgångsslag medlen under den tillfälliga förvaltningen ska placeras. 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:000) om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension i stället för dess lydelse enligt lagen (2009:000) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse. Lydelse enligt prop. ska ansvara för förvaltningen av de avgiftsmedel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter och 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift ska föras till , till dess att medlen förs över enligt 2 § till annan förvaltning. Medlen ska under den tillfälliga förvaltningen av vara placerade på räntebärande konto i eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. ska sträva efter att med ett lågt risktagande och med hänsyn till kravet på betalningsberedskap uppnå så god avkastning på medlen som möjligt. Avkastningen ska fördelas mellan pensionsspararna i förhållande till storleken av vars och ens fastställda pensionsrätt. 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 3 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten omfattar inkomstpensionssystemet (inkomstpension och tilläggspension) och premiepensionssystemet (premiepension). Pensionsutgifterna inom inkomstpensionssystemet, som är ett fördelningssystem, finansieras löpande av de pensionsavgifter som betalas in till systemet. Första till Fjärde samt Sjätte derna förvaltar de buffertfonder som ska utjämna svängningar mellan pensionsavgifter och pensionsutbetalningar. , , och kostnader för administrationen av inkomstpensionssystemet samt AP-fondernas interna kost- Tabell 3.1 Utgifter vid sidan av statsbudgeten nader belastar Första till Fjärde AP-fonderna och täcks genom att pensionsspararnas pensionsbehållning minskas. Inom premiepensionssystemet placeras de inbetalade pensionsavgifterna i fonder enligt pensionsspararnas önskemål. Pensionsutbetalningarna finansieras genom avyttring av fonderade medel och täcks genom att behållningen på pensionsspararnas premiepensionskonton minskar i motsvarande mån. Administrationskostnaderna för premiepensionssystemet inklusive ersättningar till och för deras administration av premiepensionssystemet täcks genom avgifter som dras av tillgodohavandena på pensionsspararnas premiepensionskonton och nettoredovisas därför. Tabell 3.2 Utgifter premiepensionssystemet 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 3.2Ålderspensionssystemets förvaltning och utveckling Pensionssystem är långsiktiga åtaganden där det måste finnas förtroende för en långsiktig stabilitet. Den 20-åring som går in i arbetslivet och därmed börjar betala pensionsavgifter till sin framtida pension måste känna sig övertygad om att det finns en pension och ett pensionssystem som fungerar på ett likartat sätt . Den pensionsöverenskommelse som pensionssystemet vilar på ger goda förutsättningar för en långsiktig stabilitet eftersom den stöds av en mycket stor majoritet i . Pensionsöverenskommelsens fundament ligger fast men förändringar i omvärlden gör att pensionssystemet behöver underhållas. För detta finns Pensionsgruppen där partierna bakom reformen är representerade. Pensionsgruppens uppgift är att utifrån pensionsöverenskommelsens principer vårda ålderspensionssystemet. Ett av inslagen i pensionssystemet är kopplingen till samhällsekonomin, vilket är en av delarna som gör pensionssystemet finansiellt stabilt. Pensionssystemet finansieras till största delen av pensionsavgifter och till en mindre del av AP-fonderna. När ekonomin är god flyter det in mer avgifter och det finns förutsättningar för att pensionerna följer med uppåt. Under ett antal goda år har också inkomst- och tilläggspensionerna räknats upp mer än prisutvecklingen. Pensionerna höjdes , vilket för en genomsnittlig pension på innebar en höjning med . Pensionerna är därmed 2009 högre än om pensionerna hade räknats om med prisutvecklingen. Den finansiella krisen har kraftigt påverkat hela samhällsekonomin och därmed påverkas även pensionssystemet. Finanskrisen påverkade direkt AP-fonderna och på något påverkas sysselsättningen och därmed hur mycket avgifter som betalas in till systemet. Sammantaget försvagas pensionssystemet påtagligt, vilket leder till att den automatiska balanseringen aktiveras och att inkomst- och tilläggspensionerna sänks , givet att antar det förslag till utjämnat fondförmögenhet som tagits fram av Pensionsgruppen, se propositionen Utjämnat värde för buffertfonden vid beräkning av balanstalet (prop. 2008/09:219). sionsuppräkningen är dock fortfarande positiv och nivåerna är brutto högre än om prisindexering hade tillämpats . av minskningen beror på balanseringen och på en svag utveckling av inkomstindex. Eftersom balanseringen är så konstruerad att en kraftig nedgång leder till en motsvarande återgång till tidigare nivå så kommer denna del av minskningen att återtas så snart balanstalet överstiger 1,0. De kraftiga svängningar på börsen vi nu sett medför således en motsvarande ryckighet i pensionsnivåerna. En sådan ryckighet är inte önskvärd och Pensionsgruppen har därför inlett ett arbete för att analysera metoder för att minska variationerna av pensionerna till följd av den automatiska balanseringen. En del i detta är det förslag om ett treårigt utjämnat värde för värderingen av AP-fon- derna som lämnades till . Pensionsgruppen kommer som en del i sitt underhållsansvar även fortsättningsvis att följa utvecklingen och vid behov analysera ytterligare åtgärder. Därutöver har Pensionsgruppen inlett ett arbete för att utreda åtgärder för att långsiktigt stärka systemet finansiellt för att därmed kunna stå bättre rustat för framtida påfrestningar. I detta ingår att mot bakgrund av en stigande medellivslängd analysera de nuvarande åldersgränserna i ålderspensionssystemet samt en översyn av AP-fondernas regelverk i syfte att minska administrationskostnaderna. I detta arbete är pensionssystemets grundläggande principer en utgångspunkt. Eventuella justeringar kommer därför att ske med stor försiktighet så att pensionssystemets långsiktiga förtroende inte rubbas. Inkomstpensionssystemets finansiella resultat sammanställs . presenterar en balans- och resultaträkning i en årsredovisning kallad . Rapporten och redovisningen är viktig för att tydligt visa utvecklingen av pensionssystemet finansiellt och vad utvecklingen beror på. Genom detta skapas en större kunskap och förståelse för hur systemet är uppbyggt och vad det är som påverkar systemet, dess tillgångar och dess skulder. 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Inkomstpensionens finansiella ställning mäts med det så kallade balanstalet, vilket är förhållandet mellan tillgångar och skulder i systemet. Balanstalet är enkelt den kvot man får genom att dividera systemets tillgångar med dess skulder. Pensionssystemets tillgångar består av värdet av alla framtida pensionsavgifter (avgiften är av pensionsgrundande inkomster) och buffertfonden. Buffertfonden är det kapital som förvaltas av FörstaFjärde samt Sjätte fonden. Skulderna består av pensionsåtagandet dvs. dagens pensionärers inkomst- och tilläggspension samt den framtida pension som de som tjänar in pension har rätt till. Buffertfonden gör det möjligt att finansiera pensionsutgifterna med en fast avgift även när inkomsterna är lägre än utgifterna. Genomsnittsinkomstens utveckling i det svenska samhället mäts genom det s.k. inkomstindexet. Om genomsnittinkomsten ökar snabbare än avgiftsunderlaget tenderar det till att ge negativa resultat och omvänt. Resultatet är även beroende av AP-fonderna och deras avkastning. Är balanstalet större än 1,0000 är tillgångarna större än skulderna och systemet är då i balans och klarar långsiktigt sina åtaganden. Om balanstalet är under 1,0000 är skulderna större än tillgångarna och balanseringen aktiveras. När balanseringen aktiveras ökar inte pensionerna lika snabbt som annars och de kan i vissa lägen sjunka i värde. Pensionsbehållningar och pensioner indexeras vid en balansering med förändringen i ett balansindex i stället för med förändringen i inkomstindex. Balansindexet förändras som en följd av förändringen i inkomstindex och balanstalets storlek. När systemet är i balans igen ökar pensionerna mer än den genomsnittliga löneutvecklingen. Och när pensionerna återfått det värde de skulle haft om inte balanseringen behövts återgår de till att räknas om med hänsyn till löneutvecklingen. Balanseringen innebär således att pensionerna anpassas till de finansiella förutsättningar som finns och säkerställer att det inte betalas ut mer pension än vad som långsiktigt kan finansieras. Därmed riskerar inte kostnaderna för dagens pensioner att övervältras på kommande generationer. har balanstalet legat över 1,0000 vilket inneburit att pensionärerna har fått en relativt högre pension än vad den tidigare ATP- pensionen hade givit. var dock tillgångarna i systemet lägre än skulderna. fonderade och placerade i FörstaFjärde samt medan resterande 6 477 miljarder var den samlade avgiftstillgången. Resultatet var minus och systemets underskott uppgick därmed till . Tabell 3.3 Pensionssystemets ställning jämfört med Pensionssystemets resultat bestäms framför allt av om genomsnittsinkomstens procentuella ökning är större eller mindre än avgiftsunderlagets procentuella ökning. Den huvudsakliga förklaringen till 2008, liksom 2007, års negativa resultat är just att genomsnittsinkomsten ökade mer än avgiftsinkomsterna. Ökningen i genomsnittsinkomsten bestämmer pensionsskuldens förräntning, medan avgiftstillgångens förändring bestäms av ökningen i avgiftsinkomster och av omsättningstiden. Inkomstpensionssystemets tillgångar ökade med totalt eller . Ökningen av pensionsavgifter tillförde avgiftstillgången . minskade dock avgiftstillgången med till följd av kortare omsättningstid. Omsättningstiden, som är det antal år en krona i genomsnitt finns kvar i systemet, har minskat . Omsättningstiden minskade med cirka . Detta beror huvudsakligen på att inträdet i förvärvslivet skett allt . Om omsättningstiden fortsätter att minska så minskar pensionsavgifternas förmåga att finansiera pensionerna, eftersom varje krona måste betalas ut tidigare. Därför är det bl.a. viktigt att unga får arbete så att inträdes- 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Mer om inträdesålderns betydelse finns i avsnittet Genomsnittlig pensionsålder. Resultatet för AP-fonderna bidrog ytterligare steg pensionsutbetalningarna, vilket efter avdrag för administrationskostnader svarade för ett tillskott till fondminskningen med . Pensionsskulden ökade med jämfört med . ökade medellivslängden, vilket medförde att skulden ökade med . Resterande del av skuldökningen, , förklaras främst av att de nyintjänade pensionsrätterna översteg årets utbetalningar. Utifrån den finansiella ställningen har beräknat balanstalet till 0,9672. Det är första gången som balanstalet understiger 1,0000 och detta innebär att vid omräkningen av utgående pensioner och pensionsbehållningar kommer ett balansindex att användas i stället för, som , ett inkomstindex. Den ekonomiska utvecklingen påverkar pensionssystemets finansiella stabilitet på flera sätt. En viktig faktor är sysselsättningen men även utvecklingen på kapitalmarknaden spelar roll. Balanseringen 2010 orsakas huvudsakligen av att AP-fondens tillgångar sjönk till följd av de kraftiga kursfallen på världens aktiebörser. Sammantaget minskade buffertfonderna med . Allt fler människor påbörjar sitt arbetsliv allt . Lågkonjunkturen som pågår försämrar pensionssystemets finansiella stabilitet. För åren 2011och 2012 har sysselsättningens utveckling stor betydelse för balanseringen. Sammantaget fungerar pensionssystemet i enlighet med intentionerna. Ett längre arbetsliv skulle stärka pensionssystemet och minska risken för balansering. Ett längre arbetsliv kan åstadkommas både genom att verka för att ungdomar får arbete och därmed inkomster och genom att motverka att många lämnar arbetsmarknaden i för tidig ålder, t.ex. genom avtalspensioneringar. För att motverka den kraftiga påverkan finanskrisen har på buffertfondens värde och balanstalet 2010 har regeringen efter beslut i Pen- sionsgruppen överlämnat propositionen Utjämnat värde för buffertfonden vid beräkning av balanstalet (prop. 2008/09:219) till . ska tillgångarna motsvara summan av avgiftstillgången och medelvärdet av buffertfondens värde vid utgången av 2006, 2007 och 2008. Balanstalet blir med en sådan beräkning 0,9826. var antalet pensionssparare i premiepensionssystemet ca 5,9 miljoner. () har t.o.m. betalat ut premiepension till 555 187 personer. Av dessa tog 70 867 ut pension i form av traditionell försäkring. Året innan var motsvarande siffror 448 691 respektive 56 446 personer. Tabell 3.4 Pensionskapital och genomsnittligt månadsbelopp per pensionssparare som påbörjat uttag av premiepensionen per Källa: PPM:s årsredovisning, 2008 Den genomsnittliga nivån på de premiepensioner som betalas ut ökar stadigt och kommer uppgå till en betydligt större andel av den samlade utbetalade pensionen. Totalt har pensioner om betalats ut . Motsvarande siffror var . förväntas antalet pensionssparare som väljer att påbörja uttag av premiepension öka med mellan 110 000 och 120 000 personer . Vid utgången av 2008 fanns 773 fonder, fördelade på 83 förvaltare, registrerade i systemet. Avkastningen i fondrörelsen uppgick till -34,. Avkastningen i den traditionella försäkringsrörelsen uppgick till -2,0. Den genomsnittliga årliga avkastningen i premiepensionssystemet har sedan de första inbetalningarna till systemet ägde rum t.o.m. 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN utgången av 2008 varit -0,, efter avdrag för fondförvaltningsavgifter. Den negativa utvecklingen på aktiemarknaderna har påverkat premiepensionsspararnas kontobehållningar. har det samlade premiepensionskapitalet däremot haft en värdeökning på sammanlagt . Den genomsnittliga avkastningen var . uppgick det genomsnittliga fondinnehavet till ca per pensionssparare, vilket var samma belopp som året innan. Fördelningen av fondkapitalet mellan män och kvinnor har varit oförändrad . Kvinnorna äger och männen av det totala kapitalet. Totalt genomfördes 3,2 miljoner fondbyten . Fram har antalet fondbyten ökat markant vilket framgår av tabell 3.5. ökade antalet och . var dock den procentuella ökningen väsentligt lägre och uppgick till . En stor del av ökningen kan tillskrivas de förvaltningsföretag som regelbundet genomför fondbyten åt sina kunder. Tabell 3.5 Totalt antal fondbyten 20002008 Källa: PPM:s årsredovisning, 2008 har män varit något mer aktiva med att byta fonder än kvinnor. Dels är det totalt fler män än kvinnor som genomfört ett fondbyte, dels har männen genomfört fondbyten något oftare än kvinnorna. är det personer i åldersintervallet som har varit mest aktiva. betalade varje pensionssparare i genomsnitt av pensionsbehållningen i avgift eller totalt ca , varav avgiften till fondförvaltarna utgjorde i genomsnitt () och avgiften för administrationen utgjorde (). Information till pensionsspararna har i huvudsak förmedlats via det årliga värdebeskedet (det kuvertet), genom riktad information till nytillkommande pensionssparare och ett särskilt värdebesked för pensionärer. Även pensionssparare som sedan start inte gjort några omplaceringar av sina fonder fick del av riktade insatser. genomförde PPM flera åtgärder för att öka tillgängligheten till personligt konto på myndighetens webbplats. Ett led i detta är dygnet-runt-öppen inloggning och utbyggd information om funktionerna på kontot. PPM utvidgade också samarbetet med webbplatsen , där pensionsspararna kan få en heltäckande bild av sin totala framtida pension. Genom så kallad sömlös inloggning kan den som är inloggad på ppm.nu i dag gå direkt till sitt konto på utan ytterligare inloggning. Den inkomstrelaterade ålderspensionen är ett autonomt system som bär sina egna kostnader. Det innebär också att administrationskostnaderna finansieras av pensionssystemets tillgångar. För pensionärer och pensionssparare är det därför angeläget att pensionssystemet administreras effektivt. Administrationen är delad mellan och . En sådan ordning var motiverad vid genomförandet av pensionsreformen men är för framtiden mindre rationell. Regeringen har därför tidigare beslutat om att inrätta en särskild myndighet med ansvar för hela den allmänna ålderspensionen . För att pensionärer inte ska behöva ha kontakt med två utbetalande myndigheter får den nybildade även ansvar för efterlevandepension, bostadstillägg till pensionärer (för dem med ålderspension eller efterlevandepension) samt för äldreförsörjningsstöd och den frivilliga pensionsförsäkringen. Med en samlad hantering av pensionerna finns förutsättningar för en mer rationell pensionshantering och därmed lägre administra- 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Ett ytterligare viktigt motiv för att inrätta den nya myndigheten är att åstadkomma en mer samlad pensionsinformation. Kunskapen om hur pensionssystemet fungerar, vad som påverkar pensionen och hur stor pensionen blir är fortfarande låg hos många. För både individen och samhället är det av vikt med en utbredd kunskap om sambandet mellan arbete och pension. En central uppgift för blir därför att föra ut grundläggande information om dessa samband och hur pensionen påverkas. Genom en ökad kunskap om storleken på sin framtida pension ökar också förutsättningarna för underbyggda ställningstagande om behovet av kompletterande eget pensionssparande. För inrättandet av gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att förbereda starten av den nya myndigheten. I uppdraget låg också att göra kompletterande analys beträffande gränssnittet mellan den nya myndigheten och samt att närmare utreda hur möjligheten till lokala kundmöten ska kunna säkerställas. Den särskilde utredaren har lämnat två delrapporter (dnr 2009/1191/SF), med bl.a. redovisning av den kompletterande analysen och förslag till författningsändringar till följd av inrättandet av myndigheten. ska slutredovisa sitt uppdrag . Regeringen har i propositionen och dess verksamhet (prop. 2008/09:202) föreslagit nödvändiga författningsändringar samt redovisat ansvarsområde. Ett huvudmotiv för inrättandet av en särskild pensionsmyndighet är att förbättra möjligheterna för en samlad och förbättrad pensionsinformation. För att stärka möjligheterna för ett särskilt fokus på förbättrad pensionsinformation inför myndighetsstarten gav regeringen landshövdingen i uppdrag att verka som särskild samordnare av pensionsinformation fram till att bildas . I uppdraget ligger bl.a. att verka för ett utökat samarbete mellan olika pensionsaktörer. För inrättas ett anslag under utgiftsområde 11. Finansieringen delas dock mellan statsbudgeten, AP-fonderna och premiepensionssystemet. Kostnader som avser inkomst- och tilläggspensionen finansieras genom AP-fonderna, kostnader som avser pre- miepensionssystemet finansieras ur premiepensionssystemet medan kostnader för övriga förmåner finansieras av statsbudgeten. Regeringen kommer besluta om avgiftsuttaget från AP-fonderna respektive premiepensionssystemet. Administrationen inom beräknas kosta . av kostnaden rör den inkomstgrundade pensionen och är alltså kostnader som finansieras genom ålderspensionssystemet och därför påverkar pensionssystemets möjligheter att betala ut pensioner. Till detta kommer kostnader för pensionssystemet och AP-fondernas kostnader. Sammantaget kostar administrationen av den inkomstgrundade ålderspensionen som finansieras av pensionssparare och pensionärer. Det finns därför skäl att fokusera på åtgärder som kan minska kostnaderna, till nytta för pensionärer och pensionssparare. finns förutsättningar för att den nya myndigheten ska leda till minskade administrationskostnader. När det gäller AP-fondens egna förvaltningskostnader har Pensionsgruppen inlett ett arbete för att överväga behovet av förändringar i syfte att minska kostnaderna. 3.6Pensionsålder och utträdesålder från arbetsmarknaden I det svenska allmänna ålderspensionssystemet är pensionsåldern flexibel. De inkomstrelaterade delarna dvs. tilläggspension, inkomstpension och premiepension kan betalas ut medan grundskyddet, garantipensionen, kan lyftas från och med 65-årsmånaden. Den fasta pensionsåldern på som fanns i det gamla pensionssystemet togs bort 2003 då det reformerade pensionssystemet trädde i full kraft. De flesta tar dock fortfarande ut sin ålderspension när de fyller även om det har blivit vanligare med både tidigare och senare uttag. Enligt Pensionssystemets årsredovisning 2008 uppbar de flesta 65-åringar, , ålderspension 2008 och vid hade de allra flesta tagit ut sin ålderspension. För dem som 2005 var mellan 60 var arbetsinkomst den största försörjningskällan, . Ålderspension utgjorde av försörjningen me- 2009/10:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN dan avtalspension stod för och sjukersättning för . De vanligaste utträdesvägarna från arbetsmarknaden är sjukersättning och avtalspension. Genomsnittsåldern för när man lämnar arbetslivet är . Den ökade men har därefter legat stilla. Uppgången antas delvis bero på att personer födda på 1940- talet har högre utbildning och en annan yrkesstruktur jämfört med tidigare generationer. Att ökningen inte fortsatt efter 2004 kan bero på att denna effekt har ebbat ut. (Pensionssystemets årsredovisning 2008). I rapporten i nr 34:2008 som har tagits fram av Nordisk Socialstatistisk Kommitté (NOSOSKO), som är en permanent kommitté under , jämförs pensionsåldrar och utträdesåldrar i de olika nordiska länderna.