prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Enligt 2 och 3 §§ lagen (2009:260) om upphävande av lagen om registrerat partnerskap ska dock den upphävda lagen fortfarande tillämpas i fråga om partnerskap som registrerats enligt den lagen, om inte partnerna gemensamt anmäler att de önskar att part- nerskapet ska gälla som ett äktenskap eller vigs enligt 4 kap. äktenskaps- balken. I förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap (NÄF) finns vissa bestämmelser om bl.a. äktenskap som gäller i förhållande till , , och . I samband med reformen av äktenskapslag- stiftningen infördes i 23 § NÄF en bestämmelse som innebär att förord- ningen inte gäller för äktenskap som ingås mellan två kvinnor eller två män. jämställs registrerade partner med makar när det gäller rätten att adoptera. Endast makar och registrerade partner får adoptera gemensamt (4 kap. 3 och 4 §§ och 3 kap. 1 § lagen [1994:1117] om registrerat partnerskap). Sambor har alltså inte rätt att adoptera gemensamt. Ensamstående har rätt att adoptera men får inte adoptera tillsammans med någon annan. I betänkandet Modernare adop- tionsregler (SOU 2009:61) föreslår adoptionsutredning att sambor, såväl heterosexuella som homosexuella, ska kunna prövas som adoptivföräldrar på samma sätt som gifta par och registrerade partner. När det gäller internationella adoptioner är även Haagkonven- tion om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner till- lämplig (lagen [1997:191] med anledning av tillträde till Haag- konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adop- tioner). Konventionen är emellertid avsedd att omfatta adoptioner där gifta par med olika kön eller ensamstående är adoptanter (2007:17 s.104 f.). gör bedömningen att det inte helt kan uteslutas att viss lagstiftning kan anses innebära ett missgynnande på grund av sexuell läggning. Mot den redovisade bakgrunden gör regeringen bedömningen att detta gäller även efter reformen av äktenskapslagstift- ningen. Det finns därför fortfarande anledning att överväga behovet av undantag från det föreslagna diskrimineringsförbudet. För att ett sådant undantag ska kunna godtas är det en förutsättning att det kan formuleras Prop. 2009/10:80 med sådan precision att det inte innebär någon urholkning av det före- Det är dock förenat med stora svårigheter att formulera ett sådant preciserat undantag. Vidare torde behovet av ett generellt undantag ha minskat genom de ändringar i äktenskapslagstiftningen som har genomförts. På grund av det anförda ansluter sig regeringen till Grundlagsutred- ningens bedömning att det är en lämpligare lösning att införa en över- gångsbestämmelse som föreskriver att det utvidgade diskriminerings- skyddet inte innebär hinder mot att äldre föreskrifter behåller sin giltighet tills vidare samt att sådana föreskrifter får ändras även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. En liknande övergångsbestämmelse togs in när förbudet mot könsdiskriminerande lagstiftning infördes i 2 kap. 16 § RF (prop. 1975/76:209 s. 169). Flera remissinstanser föreslår ytterligare ändringar av det grundlags- fästa diskrimineringsskyddet, bl.a. att det ska införas fler diskrimineringsgrunder i 2 kap. RF. Det finns emellertid inte underlag att behandla dessa förslag i detta lagstiftningsärende. Med anledning av de synpunkter som , och för fram rörande möjligheterna till positiv särbehandling bör framhållas att bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF är en minoritetsskyddsbestämmelse. Det som förbjuds enligt bestämmelsen är föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av att han eller hon tillhör en minoritet. Föreskrifter som gynnar en minoritet eller som missgynnar majoritetsbefolkningen omfattas däremot inte av bestämmelsen (SOU 2009:18 s. 69 f. och där gjorda hänvisningar). 9.3En rättvis rättegång inom skälig tid Regeringens förslag: Det tas in en bestämmelse i 2 kap. regeringsformen om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. remissinstanserna, bl.a. , Länsrätten i , , Justitiekanslern (), , Juridiska fakultets- nämnden vid , , och , är i huvudsak positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. ombudsmän () har ingen erinran mot förslaget under förutsättning att grundlagsregeln inte kommer att medföra en snävare tolkning av den enskildes rättigheter jämfört med den utvecklade tillämpningen av artikel 6 i Europakonven- tionen. Även Länsrätten i framhåller att tolkningen av den enskildes rättigheter enligt grundlagsregeln bör följa utvecklad praxis när det gäller tillämpningen av artikel 6. Hovrätten över och instämmer i bedömningen att en bestämmelse om att rättegången ska genomföras rättvist och inom skälig tid bör tas in i regeringsformen men ifrågasätter om bestämmelsen inte bör utformas helt i enlighet med mot- svarande bestämmelse i . Under alla omständigheter bör domstolsbegreppet enligt hovrätten vara detsamma i regeringsformen som i . Det bör enligt hovrätten även belysas hur bestämmelsen förhåller sig till å ena sidan och å andra sidan bestämmelsen i 29 kap. 5 § första stycket 7 angående beaktande av tidsutdräkten vid straffmätning i brottmål. Regeringsrättens ledamöter anser att en grundlagsbestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid inte bör vara direkt knuten till artikel 6 och praxis utan i stället utformas så att den utvecklar innebörden av den nationella rätten i för- hållande till konventionen och därigenom får en självständig betydelse. I det sammanhanget bör enligt ledamöterna även beaktas att, särskilt inom förvaltningsförfarandet, ett stort antal mål och ärenden prövas som inte har samband med någon enskild persons civila rättigheter och skyldig- heter. Högsta domstolens ledamöter är tveksamma till förslaget på delvis liknande grunder som Regeringsrättens ledamöter. Högsta domstolens ledamöter framhåller att betänkandets utgångspunkt, att artikel 6 i i dess helhet och den praxis som utbildats angående dess tillämpning ska vara vägledande för tillämpningen av den föreslagna grundlagsbestämmelsen, innebär att svenska domstolar i praktiken hän- visas till att göra en prövning av om det föreligger ett brott mot artikel 6 i när det gäller att i ett givet fall bedöma om den nya grundlagsbestämmelsen har åsidosatts. Domstolens ledamöter menar vidare att sådan praxis från , som tillkommer efter det att den nya grundlagsbestämmelsen har antagits och som inte kunnat förutses av de svenska statsmakterna i samband med grundlagsändringen, inte gärna kan tolkas in i bestämmelsen. Ett genomförande av förslaget vållar enligt domstolens ledamöter en komplikation i tillämpningen utan att i praktiken medföra något ökat skydd för enskilda, eftersom domstolar och andra myndigheter under alla omständigheter är skyldiga att följa . vid efterlyser ett för- tydligande av skälen till att rätten till en rättvis rättegång bör gälla även för rättegångar som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6 och skälen till att vissa nämnder som inte betrak- tas som domstolar ur ett konstitutionellt perspektiv inte heller i fortsätt- ningen bör betraktas som domstolar. Några remissinstanser, bl.a. JK och , anser att en grund- lagsreglering borde övervägas även av den övergripande principen om rätten till domstolsprövning. JK framhåller att det visserligen kan vara förenat med svårigheter att på det nationella planet avgränsa tillämp- ningsområdet för en sådan rätt men att det är svårt att finna övertygande skäl för att i regeringsformen enbart införa vissa delar av det grund- läggande skydd som följer av artikel 6. JK pekar vidare på det förhållan- det att överträdelser av kan vara skadestånds- grundande men inte överträdelser av den föreslagna grundlagsbestäm- melsen. Enligt JK är det angeläget att de skadeståndsrättsliga aspekterna, framför allt i fråga om möjligheterna till ersättning för ideell skada, analyseras närmare. Kammarrätten i avstyrker förslaget och menar att skyddet för enskildas rättssäkerhet är tillräckligt tillgodosett genom att genom lag inkorporerats i svensk rätt. 2009/10:80 Säkerhetspolisen anser att effekten av den föreslagna rätten till en rättvis rättegång för de s.k. säkerhetsärendena enligt utlänningslagen (2005:716) bör utvecklas närmare. Ett par remissinstanser framför synpunkten att bestämmelsen om att rättegången ska vara rättvis och ske inom skälig tid är så central att den borde föras in i 2 kap. 11 § första stycket RF. Skälen för regeringens förslag En av de centrala artiklarna i behandlar rätten till domstolsprövning och till en rättvis rättegång i mål om civila rättigheter och skyldigheter och vid anklagelse mot någon för brott. I artikel 6 upp- ställs vissa allmänna krav när det gäller rätten till en rättvis rättegång samt speciella minimigarantier som ska gälla för den som är anklagad för brott. Bestämmelsen framstår som grundläggande för en rättsstat. Artikel 6.1 i ställer bl.a. krav på att var och en, när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot någon för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Konventionsbestämmelsens tillämp- ningsområde begränsas således till situationer då en prövning avser den enskildes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser för brott. Begreppen är konventionsautonoma och innebörden av dem utvecklas löpande i praxis. Detsamma gäller i fråga om kon- ventionens domstolsbegrepp, som enligt vad som följer av domstolens praxis omfattar fler organ än traditionella domstolar (se SOU 2008:125 s. 420 f.). gäller som svensk lag. Av 2 kap. 23 § RF följer vidare att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av avgöranden. Konventionen får med denna reglering praktiskt genomslag i den svenska rättsordningen både i sam- band med normgivning och i rättstillämpningen, dvs. vid tolkning och utfyllnad av rent nationella rättsregler. Domstolsprövning och rättvis rättegång enligt svensk lag och praxis Den svenska rättsordningen innehåller en rad bestämmelser vars huvud- sakliga ändamål är att säkerställa en rättssäker domstolsprocess. Bestämmelser finns både på grundlagsnivå och i vanlig lag. Ett generellt grundlagsfäst saklighetskrav följer av bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF. Enligt denna har domstolarna en allmän skyldighet att beakta allas likhet inför lagen och att iaktta saklighet och opartiskhet. Regeringsformen innehåller också andra bestämmelser som syftar till att säkerställa att domstolarna är oavhängiga och opartiska, bl.a. förbudet i 11 kap. 2 § RF för andra myndigheter att bestämma hur en domstol ska döma i ett enskilt fall och de begränsningar som följer av 11 kap. 5 § RF i fråga om möjligheterna att skilja ordinarie domare från sin anställning. Mer konkreta krav på förfarandet uppställs genom kravet på offentlig- het vid domstolsförhandlingar enligt 2 kap. 11 § andra stycket RF och innehållet i de olika regelverk i vanlig lag som styr domstolsförfarandet, bl.a. och förvaltningsprocesslagen (1971:291). När det gäller rätten till domstolsprövning finns centrala bestämmelser i förvalt- ningslagen (1986:223) och i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området finns särskilda processuella bestämmelser i tryckfrihetsförordningen, yttrande- frihetsgrundlagen och i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfri- hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Av 3 § andra stycket förvaltningslagen följer att bestämmelserna om överklagande i den lagen ska tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt även om det i annan författning finns föreskrifter om överklagandeförbud. Enligt 1 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättig- heter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa- konventionen. Den svenska regleringen innehåller inte någon generell regel på kon- stitutionell nivå om rätten till domstolsprövning och ett rättvist rätte- gångsförfarande. Den överordnade bestämmelsen på området är i stället artikel 6 i . Denna bestämmelse har haft stor bety- delse för rättegångsförfarandet vid våra domstolar (jfr SOU 2008:125 s. 422 f. med där gjorda praxishänvisningar). I särskilt hög grad torde detta gälla i fråga om rätten till muntlighet och kravet på att mål och ärenden ska avgöras inom skälig tid. gör bedömningen att regeringsformen, utöver vad som anges i 1 kap. 9 § RF, bör innehålla en bestämmelse om de grund- läggande krav som kan ställas på domstolsförfarandet samt att innehållet i artikel 6 i och den uttolkning som den bestämmel- sen har fått bör vara vägledande vid utformningen av grundlagsbestäm- melsen. De grundläggande rättssäkerhetskrav som ställs upp i artikel 6 i fråga om rätten till en rättvis rättegång grundar sig på fundamentala rättsstats- principer som redan utgör del av svensk rätt. De kommer till uttryck bl.a. genom den ingående regleringen av processordningen samt av avgöran- den från de högsta domstolarna. Mot denna bakgrund kan det övervägas om inte fler av dessa principer borde komma till direkt uttryck i grund- lag. Hovrätten över och anser t.ex. att det kan ifrågasättas om inte rätten till en rättvis rättegång borde utformas helt i enlighet med motsvarande bestämmelse i . Även JK menar att fler av de principer som framgår av artikel 6.1 borde ges uttryckligt grund- lagsskydd. Enligt regeringens mening finns det emellertid skäl som talar mot en sådan mer genomgripande reglering. Vid utformningen av en ny bestämmelse i 2 kap. RF är det nödvändigt att utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighetsskyddet för när- varande har i regeringsformen. Flertalet bestämmelser är utformade som ett skydd för enskilda mot ingrepp från det allmännas sida. Skyddets räckvidd bestäms ytterst av de förutsättningar som gäller för när och hur inskränkningar i fri- och rättigheterna får göras. Från konstitutionell synpunkt framstår det som mindre lämpligt att i hög grad knyta såväl ordalydelsen som tillämpningen av en ny grund- lagsbestämmelse till en specifik bestämmelse i och den praxis som fortlöpande utvecklas av . Europadom- stolen meddelar åtskilliga domar av betydelse för tolkningen av bestämmelserna i artikel 6. Som Regeringsrättens och Högsta domstolens ledamöter påpekar är avgörandena inte alltid lätta att tolka. Det händer även att ändrar sin tidigare praxis. Om praxis rörande artikel 6 i sin helhet anses utgöra grundläggande tolkningsdata vid tillämpningen av den nya grundlags- bestämmelsen skulle utvecklingen av praxis, som ledamöterna i de högsta domstolarna framhåller, kunna leda till att grundlagsbestämmelsen får en helt annan innebörd än vad som kunnat förutses och vad som varit avsett vid dess tillkomst. Även om Europa- domstolens domar påverkar innehållet i konventionen och därmed även får betydelse både för folkrättsliga förpliktelser och indirekt för innehållet i vanlig lag bör domstolens framtida praxis inte utan vidare påverka innehållet i svensk grundlag. Regeringen delar således Regeringsrättens ledamöters uppfattning att en ny grundlagsbestämmelse bör ges en självständig betydelse i förhållande till konventionen. Regeringen instämmer vidare i Högsta domstolens ledamöters uppfatt- ning att praxis från , som tillkommer efter det att den nya grundlagsbestämmelsen har antagits och som inte kunnat förutses av lagstiftaren i samband med grundlagsändringen, inte bör tolkas in i bestämmelsen. De skilda rättssäkerhetsgarantier som traditionellt anses knutna till ett rättvist domstolsförfarande i såväl civilmål och brottmål som förvalt- ningsmål sammanfattas enligt regeringens mening bäst med just det uttryck som utredningen föreslår: en rättvis rättegång. Som utredningen framhåller innefattar principerna för en sådan rättegång bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Av grundläggande betydelse är vidare att förfarandet är kontradiktoriskt och att parterna är likställda i processen. Vidare måste det finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande principer innefattar enligt praxis även bl.a. en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utred- ningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få till- gång till tolkning och översättning och en rätt att delges stämning och kallelse till förhandling i domstol. Även andra moment kan ingå i för- farandet för att det ska framstå som rättvist. Alla rättigheter är emellertid inte undantagslösa. Till exempel kan rätten att förhöra ett vittne i viss utsträckning begränsas. Rätten till muntlighet kan också i viss utsträck- ning begränsas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det av utred- ningen föreslagna uttrycket väl fångar de grundläggande principer som är av sådan betydelse att de bör bli föremål för ett grundlagsskydd. Regeringen delar inte Kammarrättens i uppfattning att skyddet för enskildas rättssäkerhet är tillräckligt tillgodosett genom att inkorporerats i svensk rätt. Ett grundlagsfäst krav som innebär att en rättegång ska vara rättvis förstärker enligt regeringens mening på ett önskvärt sätt det skydd för enskildas rättssäkerhet som är naturligt i en rättsstat som vår. Eftersom grundlagsbestämmelsen föreslås gälla alla rättegångar i domstol får bestämmelsen också ett vidare tillämpningsområde än motsvarande bestämmelse i . I motsats till kammarrätten anser regeringen att en bestämmelse med den innebörd som utredningen föreslår kan tas in i regeringsformen utan hinder av att den praxis som har utbildats på området av Europa- domstolen inte i detalj har analyserats. Som framgår ovan är det reger- ingens uppfattning att de principer som är grundläggande för en rättvis rättegång redan utgör del av den svenska rättsordningen. De avgöranden som meddelar inte bara mot utan även mot andra stater analyseras fortlöpande av regeringen i syfte att bedöma om uppfyller de åtaganden som följer av konventionen. Regeringen bedömer att rättegångsförfarande uppfyller dessa krav. anser att det bör övervägas att också grundlagsreglera rätten till domstolsprövning. Något underlag för att göra några sådana överväganden finns emellertid inte i detta lagstiftningsärende. En rättegång inom skälig tid föreslår att det i den nya grundlagsbestämmelsen även bör anges att förfarandet ska genomföras inom skälig tid. Regeringen ansluter sig till detta förslag. Den närmare innebörden av kravet på rättegång inom skälig tid framgår av praxis både från svenska domstolar och från . Inte heller i detta hänseende avses bestämmelsen innebära någon ändring av det gällande rättsläget. Det handlar således om att grundlagsfästa en princip som redan gäller i svensk rätt till följd av inkorporeringen av . Som utredningen framhåller är praxis på detta område omfattande. I brottmål börjar den relevanta tidsperioden när en person kan sägas vara anklagad för brott. I tvistemål räknas tiden normalt från det att talan väcks vid domstol. I förvaltningsmål anses tiden börja löpa först när det föreligger en tvist mellan den enskilde och förvaltningsmyndigheten, t.ex. när en myndighet har meddelat avslag på en ansökan. Tidsperioden avslutas i samtliga fall när det föreligger en slutlig dom. Frågan om kravet på rättegång inom skälig tid har kränkts får prövas efter en hel- hetsbedömning där det bl.a. beaktas hur komplicerat målet har varit, hur parterna har agerat under förfarandet samt hur domstolar och myndig- heter har handlagt målet (se t.ex. NJA 2003 s. 414). Liksom i fråga om bestämmelsen om en rättvis rättegång avses rekvisitet skälig tid ha en självständig innebörd i den svenska rättsordningen. Det innebär som anförs ovan bl.a. att framtida praxis inte utan vidare kan läggas till grund för tolkningen av grundlagsbestämmelsen. Med anledning av att Hovrätten över och efterlyst en närmare belysning av hur den nya grundlagsbestämmelsen förhåller sig till och bestämmelsen i 29 kap. 5 § första stycket vill regeringen framhålla att avsikten med den nya bestäm- Prop. 2009/10:80 melsen är att den till sin innebörd ska knyta an till motsvarande Bestämmelsens tillämpningsområde, m.m. föreslår att bestämmelsens tillämpningsområde ska omfatta varje rättegång i domstol, dvs. utan begränsning till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. Regeringen ställer sig bakom det förslaget. Det innebär att bestämmelsen i regeringsformen blir tillämplig på fler typer av mål och ärenden än artikel 6.1 i . Detta torde främst beröra migrations- mål samt mål om beskattning som rör andra frågor än skattetillägg, som redan enligt anses falla inom ramen för konventionsbestämmelsens tillämpningsområde. Säkerhetspolisen anser att det bör utvecklas vilken effekt rätten till en rättvis rättegång har för de s.k. säkerhetsärendena enligt utlänningslagen. Enligt gällande ordning överklagas beslut i säkerhets- ärenden enligt utlänningslagen till regeringen. Regeringen har dock före- slagit att bestämmelserna om handläggningen av utlänningsärenden med säkerhetsaspekter ska ändras (prop. 2009/10:31). Enligt förslaget ska flertalet sådana ärenden prövas av domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden. Bestämmelsen om rätten till en rättvis rättegång kommer att vara tillämplig i dessa ärenden. Rätten till partsinsyn utgör en del av vad som kännetecknar en rättvis rättegång. Vad insynsrätten i ett konkret fall innebär måste dock anpassas till ärendets art. Det kan således finnas fall när en rättegång måste anses rättvis även om den enskilde inte får tillgång till allt tillgängligt material, under förutsättning att den enskilde i stället på annat sätt får möjlighet att bemöta sakomständigheterna i ett mål eller ärende inför domstolen. De nuvarande möjligheter Säkerhetspolisen har att begränsa tillgången till underrättelseinformation t.ex. med anledning av en överenskommelse med en utländsk säkerhets- och underrättelsetjänst torde inte påverkas av den nya bestämmelsen. I den mån Säkerhetspolisen kan lämna ut informationen och även åberopar uppgifterna i ett ärende inför domstolen bör utgångspunkten emellertid vara att motparten har rätt till partsinsyn. Utredningens förslag innebär vidare att det relativt vida domstols- begrepp som används av inte förs över till 2 kap. RF eller till regeringsformen i övrigt. Hovrätten över och ifrågasätter denna begränsning och menar att den nya bestämmelsen borde omfatta alla organ som betraktas som domstolar i Europakonven- tionens mening. Regeringen vill emellertid understryka att den reglering i regeringsformen som rör kraven på offentlighet vid förhandling m.m. tar sikte enbart på sådana organ som enligt den svenska rättsordningen utgör domstolar. Ur systematisk synvinkel framstår det som lämpligt att mot- svarande avgränsning också ska gälla de ytterligare rättssäkerhetskrav som genom den nya bestämmelsen slås fast i grundlag. Regeringen delar därför uppfattning att regleringen inte bör omfatta alla de organ som kan anses utgöra domstolar enligt Europakon- ventionen, t.ex. och Resegaranti- Prop. 2009/10:80 nämnden. JK och Kammarrätten i påpekar att en effekt av den före- slagna regleringen torde vara att den grundlagsreglerade rätten till en rättvis rättegång får ett från skadeståndsrättslig synpunkt förhållandevis svagare skydd än motsvarande rättighet enligt .