prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — benämnas Kungliga Majestäts regeringsrätt när den inrättades 1909 har huvudsakligen i syfte att minska regeringens arbetsbelastning och för att uppnå ökad rättssäkerhet för enskilda. arbetsbörda ökat som en följd av att regeringen var högsta administrativa myndighet inom förvaltningen. Regeringsrätten blev 1972 administrativt fristående från regeringen. Redan föreslog i sitt betänkande statsskick (SOU 1963:17 s. 279) att Regeringsrätten borde byta namn och Förslaget följdes dock inte upp av Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 192 f.). Benämningen Regeringsrätten för den högsta domstolen i förvaltningsmål är, som Regeringsrättens ledamöter framhåller, numera missvisande eller i vart fall inte alldeles lämplig. En bättre och mer adekvat benämning är . benämning markeras domstolens självständighet i förhållande till regeringen på ett tydligare sätt. Detta ligger väl i linje med den ambition som motiverat många av de övriga förslagen rörande domstolarna, nämligen att markera domstolarnas självständiga ställning i förhållande till den verkställande makten. Regeringen anser att ett sådant namnbyte Förslaget innebär att det finns behov av att göra en lång rad följdändringar i andra författningar. Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag till sådana lagändringar i ett annat sammanhang. Bestämmelse om grunddragen i domstolsorganisationen I regeringsformen finns inte någon reglering av domstolsorganisationens grundläggande struktur. Det är endast de båda högsta domstolarna som nämns särskilt. Detta skiljer sig från flera andra länders grundlagar där även andra domstolar än de högsta uttryckligen föreslår att regeringsformen uttryckligen ska nämna inte bara de högsta domstolarna utan även tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter. Regeringsrättens ledamöter ifrågasätter om detta verkligen behövs och framhåller att det kan vara oklokt att låsa terminologin i regeringsformen. Regeringen lämnade förslag till en reform av organisationen för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans, som bl.a. innebär att första instans i de allmänna förvaltningsdomstolarna i 2008/09:165, bet. 2008/09:JuU23). Regeringen bedömer dock att det inom överskådlig tid inte kommer att bli aktuellt med sådana förändringar i domstolsorganisationen som förutsätter namnbyte. Regeringen anser vidare att Regeringsrättens ledamöters förslag att endast ange att det ska finnas allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar i första och andra instans inte skulle ge samma tydliga upplysning om domstolsorganisationen som förslag. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag, med den ändringen att första instans i de allmänna förvaltningsdomstolarna benämns förvaltningsrätt, bör genomföras. Instansordningen i de allmänna domstolsslagen Av den nuvarande regleringen framgår uttryckligen att och Regeringsrätten är högsta instans inom sina respektive domstolsslag. Utredningen föreslår att det i den nya bestämmelsen om domstolarna i 11 kap. 1 § RF bör slås fast att och Regeringsrätten dömer i sista instans. Regeringsrättens ledamöter ifrågasätter behovet av en sådan bestämmelse, särskilt om domstolen kommer att benämnas på ett sådant sätt att det redan av namnet framgår att den är en av de högsta domstolarna. Ledamöterna pekar också på att det finns andra domstolar som dömer i sista instans, bl.a. Arbetsdomstolen och . Liknande synpunkter förs även fram av Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att en bestämmelse som enbart pekar ut de båda högsta domstolarna som sista instans skulle vara missvisande. Regeringsrättens ledamöter menar att det i stället kan anges att de båda domstolarna är högsta instans. En sådan bestämmelse framstår dock som överflödig eftersom Regeringsrätten föreslås benämnas . Instansordningen i de allmänna domstolsslagen framgår även av hur bestämmelsen har disponerats när det gäller uppräkningen av domstolarna. Mot denna bakgrund är det regeringens bedömning att utredningens förslag att i regeringsformen ange att de båda högsta domstolarna dömer i sista instans inte bör genomföras. I 11 kap. 1 § första stycket RF föreskrivs bl.a. att rätten att få ett mål prövat i och Regeringsrätten kan begränsas genom lag. Av förarbetena framgår att stadgandet avsett att öppna för en möjlighet för lagstiftaren att göra undantag från instansordningen med de högsta domstolarna som sista instans (SOU 1972:15 s. 193). Departementschefen ansåg att bestämmelsen var nödvändig för att kunna behålla en ordning enligt vilken överklagande till och Regeringsrätten inte alls fick ske i vissa mål och att prövningen av dessa domstolar i övriga mål i stor utsträckning kunde erhållas endast under förutsättning att prövningstillstånd meddelats (prop. 1973:90 s. 381). föreslår att bestämmelsen behålls utan att någon ändring i sak är avsedd. anser med hänsyn till att även övriga allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar räknas upp att det finns risk för att bestämmelsen kan tolkas motsatsvis så att den innebär ett hinder mot att i lag uppställa krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Regeringen delar uppfattning och Prop. 2009/10:80 anser att det i bestämmelsen bör föreskrivas att rätten att få ett mål prövat kan begränsas genom lag både när det gäller de högsta instanserna och när det gäller kammarrätt och hovrätt. Regeringens förslag: Det nya kapitlet om förvaltningen ges ett innehåll som motsvarar de bestämmelser om förvaltningen som finns i 11 kap. regeringsformen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgift förenklas. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslagen utan vid tillstyrker att endast Justitiekanslern () nämns särskilt av de myndigheter som lyder under regeringen. anser emellertid att detta understryker behovet av att i lagstiftningsform beskriva huvuddragen i den statliga förvaltningens organisation samt att grundläggande bestämmelser om förvaltningens förhållande till regeringen och principer för förvaltningens organisation borde finnas i regeringsformen. I vart fall borde regeringsformen enligt fakultetsnämnden föreskriva ett krav på lagform för viss reglering som rör förvaltningen. framför att bestämmelserna i regeringsformen inte ger någon bild av förvaltningens organisation eller faktiska betydelse i statslivet. Skälen för regeringens förslag: Regeringsformen drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen. Av 1 kap. 1 § första stycket RF följer att all offentlig makt i utgår från folket. I 1 kap. 4 § första stycket RF anges att är folkets främsta företrädare. stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. Av 1 kap. 6 § RF framgår att det är regeringen som styr riket och att regeringen är ansvarig inför och av 1 kap. 8 § RF att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen, om de inte är myndigheter under . De tidigare grundlagarna, ända års regeringsform och framåt, reglerade ingående de centrala statsmyndigheternas ställning och uppgifter. I förarbetena till den nu gällande regeringsformen berördes frågan om regleringens detaljeringsgrad. Departementschefen uttalade att det inte kunde komma i fråga att i grundlag ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen. Med den snabba utveckling som samhället befann sig i skulle det enligt departementschefen nämligen vara opraktiskt att närmare reglera förvaltningsorganisationen i grundlag (prop. 1973:90 s. 396). I linje härmed föreslår bl.a. ytterligare förenklingar av beskrivningen av den statliga förvaltningsorganisationen. Regeringen delar utredningens uppfattning att en alltför detaljerad Prop. 2009/10:80 reglering riskerar att bli inaktuell och lägga hinder i vägen för en Liksom utredningen anser regeringen därför att det inte finns anledning att i grundlag låsa fast hur de olika myndigheterna inom den statliga förvaltningen ska benämnas. När det däremot gäller JK talar de särskilda uppgifter som myndigheten har, bl.a. dess uppgifter på det grundlagsreglerade tryck- och yttrande- frihetsområdet, för att JK särskilt bör omnämnas i regeringsformen även om beskrivningen i grundlagen av förvaltningen i övrigt förenklas. Vid sidan av JK bör endast begreppet statlig förvaltningsmyndighet användas. vid menar att utredningens förslag till förenklingar i regeringsformen bl.a. leder till ett ökat behov av att i lagform slå fast huvuddragen i den statliga förvaltningens organisation och att det i regeringsformen borde fastställas ett krav på lagform för de viktigaste principiella frågorna om organisationen, myndigheternas ledning, vissa anställningsförhållanden och de allmänna standardkraven på god förvaltning. Regeringen anser emellertid att de ändringar som föreslås inte är så genomgripande att de skapar ett behov av att i lag närmare reglera de frågor som fakultetsnämnden berör. föreslår vidare att de nuvarande bestämmelserna i 11 kap. 6 § andra och tredje styckena RF om överlämnande av förvaltningsuppgift till kommuner och andra offentliga eller privata organ redaktionellt ska förenklas. Ändringen är dock inte avsedd att medföra någon ändring i sak. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning i denna del. Förutom bestämmelserna i 11 kap. 6 § RF om den statliga förvaltningsorganisationen och om överlämnande av förvaltningsuppgift bör ett nytt särskilt kapitel om förvaltningen även innehålla bestämmelser om den statliga förvaltningens lydnadsplikt och dess självständighet, som finns i 11 kap. 6 § första stycket och 7 §§ RF. Vidare hör den del av bestämmelsen i 11 kap. 8 § RF som rör förbud för att fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen också hemma i ett nytt kapitel om förvaltningen. Bestämmelserna i 11 kap. 9 och 10 §§ RF om tillsättning av statliga anställningar och krav på lagform i fråga om regleringen av grundläggande bestämmelser som rör statstjänstemännens rättsställning bör också finnas i det nya kapitlet om förvaltningen. Bestämmelsernas innehåll bör dock anpassas till förslagen som lämnas i avsnitt 11.4 i fråga om medborgarskapskrav vid vissa statliga anställningar och uppdrag. De nuvarande bestämmelserna i 11 kap. 12 och 13 §§ RF om regeringens dispensmakt och dess möjligheter att genom nåd efterge eller mildra brottspåföljd m.m. hör också hemma i ett nytt kapitel om förvaltningen. Detsamma gäller den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF om lagprövning i förvaltningens rättstillämpande verksamhet. 8.2Regleringen av domstolarnas oberoende I 1 kap. 8 § RF slås fast att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolarna har genom sina rättskipande uppgifter en viktig roll i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar dock betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Av regeringsformen följer vidare att domstolarna utövar normkontroll enligt principen om lagprövning. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. medlemskap i och de förpliktelser som följer av bl.a. har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som garanter för medborgarnas rättigheter. Kravet på oberoende och opartiska domstolar har ställts upp till skydd för den enskilde medborgaren. Ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle. Det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och att det inte finns någon risk för politisk påverkan. En grundlag bör innehålla sådana regler om domstolarna att deras oberoende och opartiskhet garanteras. Regeringsformen innehåller ett antal bestämmelser som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. Den i sammanhanget mest centrala bestämmelsen framgår av 11 kap. 2 § RF, som stadgar att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Bestämmelsen ger uttryck för den centrala principen om domstolarnas självständighet i dömandet. Principen innebär att domstolarna i sitt dömande bara har att rätta sig efter rättsregler och inte får ta emot direktiv om hur de ska döma i ett enskilt fall. I förarbetena till regeringsformen uttalas att den kanske viktigaste garantin för att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna ska fullgöra sina uppgifter på ett för den enskildes rättstrygghet tillfredsställande sätt ligger i att de i grundlag tillförsäkrats självständighet i sin rättstillämpande verksamhet (SOU 1972:15 s. 196). Ytterligare en princip av stor betydelse för domstolarnas självständighet i den dömande verksamheten utgör principen om maktutövningens lagbundenhet. Principen kommer till uttryck i 1 kap. 1 § tredje stycket RF, som stadgar att all offentlig makt utövas under lagarna. Lagbundenheten innebär att alla samhällsorgan, även domstolar, är underkastade rättsordningens regler. Lagbundenheten innebär också att domstolarna inte är bundna av allmänna föreskrifter som en myndighet meddelar till ledning för domstolarnas handlande, om myndigheten saknar rättsligt stöd för att meddela föreskrifterna (prop. 1973:90 s. 383). I de inledande paragraferna i 11 kap. RF finns även andra bestämmel- ser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. vissa bestämmelser om de båda högsta domstolarna samt krav på lagform Prop. 2009/10:80 för inrättande av andra domstolar. Det anges även att det vid en domstol normalt ska finnas ordinarie domare (11 kap. 1 § RF). En särskild rätts- säkerhetsgaranti anses vidare ligga i kravet på att domare när de väl utnämnts ska vara skyddade mot att skiljas från anställningen i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det (11 kap. 5 § RF). I 12 kap. 8 § RF finns vidare särskilda regler för åtal mot ledamöterna i de två högsta domstolarna för brott i utövningen av anställningen, liksom för skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersök- ning. Kravet på ett oberoende domstolsväsende kommer till uttryck också i för folkrättsligt bindande internationella överenskommelser. Enligt artikel 6 i , som gäller som svensk lag, har var och en rätt att få en fråga som rör enskilds civila rättigheter eller skyldigheter eller åtal för brott prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Med oavhängig menas i praxis en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Kravet på opartiskhet innebär enligt inte bara att domarna ska vara subjektivt opartiska. Det krävs även att det för en objektiv iakttagare inte finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida (se närmare avsnitt 9.3). Liknande bestämmelser som de i artikel 6 i finns även i artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och artikel 14 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter . Den senare är folkrättsligt bindande för . Bestämmelser om rättsväsendets och domarnas oberoende förekommer även i ett antal icke rättsligt bindande internationella dokument (jfr SOU 2008:125 s. 311 f.). De bestämmelser som finns i regeringsformen ger i allt väsentligt det skydd för domstolarnas oberoende som bör uppställas på grundlagsnivå. I några avseenden finns det dock skäl att göra vissa ändringar i regleringen. Det gäller t.ex. i fråga om förfarandet vid utnämning av ordinarie domare och behandlingen av frågor om avskedande och disciplinansvar. Regeringens förslag: En bestämmelse införs som innebär att ingen annan myndighet än domstol får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan domare. Vidare avskaffas rätten för ombudsmän och justitiekanslern att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. förslag: Utredningen föreslår att varje domstol själv ska bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget att införa en bestämmelse av innebörd att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del tillstyrks förslaget av bl.a. , Regeringsrättens ledamöter och . avstyrker att den föreslagna ordalydelsen läggs till grund för lagstiftning och anser att det bör övervägas på vilket sätt de enskilda domarnas självständighet kan garanteras. Förslaget att avskaffa rätten för justitiekanslern och justitieombudsmännen att närvara vid en domstols eller en förvaltningsmyndighets överläggningar i ett enskilt ärende lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del tillstyrks förslaget av bl.a. Högsta domstolens ledamöter, ledamöter, och Justitiekanslern (). ombudsmän () anser att det finns en risk att ändringen kan uppfattas som en försvagning av JO:s ställning. Eftersom den gällande ordningen enligt JO:s mening är diskutabel från principiella utgångspunkter motsätter sig emellertid inte JO förslaget. vid framhåller att den kontrollmöjlighet som JO:s rätt att närvara vid överläggningar innebär skulle kunna utgöra ett medel att stärka domstolarna. Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och Kammarrätten i , menar att det kan finnas anledning att ytterligare överväga omfattningen av och innehållet i den granskning som ska kunna utövas av JO och JK när det gäller enskilda mål och ärenden. Skälen för regeringens förslag Fördelningen av dömande uppgifter i det enskilda fallet Utredningen föreslår att det i regeringsformen införs en bestämmelse med innehåll att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Med förslaget vill utredningen föra upp en förordningsföreskrift på grundlagsnivå och ge den en generell utformning. Den aktuella föreskriften stadgar att inte får föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende ska tilldelas en viss domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Som påpekar har denna föreskrift upphört att gälla. anser att bestämmelsen ger domstolschefen bestämmanderätt över hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. anser därför att förslaget leder till en försvagning av de enskilda domarnas ställning och därmed i realiteten även en försvagning av domstolarnas självständighet. Regeringen konstaterar att utredningens förslag syftar till att på grund- lagsnivå lägga fast ett förbud för andra organ än domstolarna själva att bestämma hur dömande uppgifter i enskilda fall ska fördelas mellan domare. Som pekar på ger dock den föreslagna bestämmelsens utformning intryck av att fördelningen av mål och ären- den uteslutande ska avgöras av domstolschefen i administrativ ordning. Därigenom skapas ett utrymme för domstolschefen att besluta om fördel- ningen av mål och ärenden utifrån kriterier som kan ifrågasättas från ett Vidare innebär utredningens förslag ett hinder mot att i lag eller andra föreskrifter införa generella regler om fördelning Prop. 2009/10:80 av mål och ärenden i domstol. En sådan konsekvens har emellertid inte åsyftats (jfr SOU 2008:125 s. 315). Mot denna bakgrund föreslår reger- ingen att bestämmelsen ges en något annan utformning. I enlighet med utredningens uttalade syfte med bestämmelsen bör den ges en lydelse som innebär att vare sig regeringen eller någon förvaltningsmyndighet får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Detta innebär att domstolarna vid fördelningen av mål och ären- den bara har att rätta sig efter rättsregler i lag och inte får ta emot direktiv om hur fördelningen ska ske i ett särskilt fall. JK:s och JO:s tillsyn över domstolarna Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Kontrollen utförs av JO och JK. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i döman- det. Frågan om kontrollens förhållande till domstolarnas självständighet har varit föremål för tidigare överväganden, bl.a. av domarut- redning (SOU 1994:99). och anser att det finns anledning att ytter- ligare överväga omfattningen av och innehållet i den granskning som ska kunna utövas av JO och JK när det gäller enskilda mål och ärenden. Några remissinstanser ifrågasätter särskilt den tillsynsroll som JK har i förhållande till domstolarna. Regeringsrättens ledamöter framhåller att det från principiell synpunkt, med hänsyn till JK:s starka koppling till den verkställande makten, kan ifrågasättas att JK har i uppgift att utöva tillsyn över domstolarna. Liknande synpunkter framför även Kammar- rätten i . Regeringen har förståelse för uppfattningen att gällande ordning för tillsynen över domstolarna i viss mån kan ifråga- sättas från principiella utgångspunkter. Denna ordning har emellertid fungerat väl och enligt regeringens mening saknas det skäl att överväga några mer övergripande förändringar av JO:s och JK:s tillsynsroll i förhållande till domstolarna. I likhet med Grundlagsutred- ningen anser regeringen dock att en mindre men principiellt viktig, för- ändring av JO:s och JK:s tillsyn bör göras. Bestämmelserna om JO:s och JK:s rätt att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar är på principiella grunder dis- kutabla. De torde inte heller ha tillämpats . Liksom utred- ningen anser regeringen därför att JO:s och JK:s rätt att närvara vid överläggningar bör tas bort. Förslaget medför ändringar i 12 kap. 6 § RF och lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. 8.2.3Behörighetsreglerna i de högsta domstolarna ändras Regeringens förslag: Behörighetsreglerna för domare i de högsta domstolarna ändras så den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i båda de högsta domstolarna. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget lämnas utan erinran av de flesta Av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del tillstyrks förslaget av bl.a. Högsta domstolens ledamöter, tingsrätt, Regeringsrättens ledamöter, och Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 1 § första stycket RF får endast den som är eller har varit ordinarie domare i eller Regeringsrätten tjänstgöra i respektive domstol. Det är hänsynen till domstolarnas självständiga ställning som har motiverat denna begräns- Det finns ingen anledning att ifrågasätta kravet att endast ordinarie domare ska kunna tjänstgöra i de högsta domstolarna. situationer i vilka en samverkan mellan de båda högsta domstolarna genom växelvis tjänstgöring skulle kunna vara av stort värde. vara fallet exempelvis vid handläggningen i den ena domstolen av vissa typer av mål som fordrar särskilda kunskaper inom ett visst ämnesom- råde som någon ledamot i den andra domstolen har. mer i utredningens bedömning att det under alla förhållanden inte fram- står som motiverat att i grundlag uppställa hinder mot en sådan samver- Regleringen bör i stället möjliggöra en något mer flexibel ordning. Behörighetskravet för tjänstgöring i de högsta domstolarna bör som utredningen föreslår formuleras så att endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i Förslagen i denna del torde föranleda behov av följdänd- ringar i lag. Regeringen avser att överväga detta i annat sammanhang.