prop · GX0335 · 2009-12-15 00:00:00 — Om kriminalisering av försök till brott mot krav på förprövning av gränsöverskridande avfallstransporter inte införs finns det risk för att för- prövningskraven nonchaleras av oseriösa aktörer och att syftet med för- ordningens bestämmelser därmed går förlorat i stor utsträckning. Om det brister i möjligheterna att förhindra dessa brott på ett effektivt sätt skapas också möjligheter till snedvriden konkurrens eftersom den som vill göra rätt för sig måste ta sig igenom en omfattande förprövningsprocess som kräver både tid och arbete som den oseriösa aktören utan risk för sanktioner kan transportera avfall utan att en sådan process. Regeringen anser att det är viktigt att effektivt och avskräckande sank- tionera brott mot den nya EU-förordningens bestämmelser. Detta är också ett uttryckligt krav som ställs på medlemsstaterna enligt artikel 50 i för- ordningen. Förordningen innehåller visserligen inget krav på att försök till brott ska straffsanktioneras, men det finns enligt regeringens mening starka skäl för att kriminalisera även försök till brott. En kriminalisering av försöksbrott måste anses utgöra en förutsättning för att det ska finnas en effektiv sanktion för överträdelser av flera av bestämmelserna om av- fallstransport och för att kriminaliseringen av överträdelser mot EU-för- ordningen inte ska framstå som ett tomt hot. I andra medlemsstater, exempelvis och , har försöksbrott också krimina- liserats. har invänt mot förslaget att kriminalisera även för- sök till brott mot EU-förordningens bestämmelser och har bl.a. pekat på att motiven för och konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt väl un- derbyggda eller belysta. Enligt samfundet riskerar gränserna för det straffbara området bli oklara eftersom den avfallshantering som skulle kunna antas vara en förberedelse eller ett försök till brott också kan vara en legitim avfallshantering inom landets gränser. Enligt regeringens me- ning motiverar dessa farhågor inte att kriminalisering av försöksbrott bör avstås. För transporter av farligt avfall inom landets gränser finns krav på medföljande transportdokument. Av dokumentet ska framgå var avfallet kommer ifrån, vad det består av och vart det ska. Om ett sådant trans- portdokument saknas kan miljösanktionsavgift dömas ut. I sådana fall kommer en tillämpning av åtalsprövningsregeln i 29 kap. 11 § fjärde stycket att aktualiseras. Åtal får då endast väckas om det är påkallat från allmän synpunkt och kommer normalt inte i fråga annat än om det är fråga om systematisk brottslighet eller om den gärning som är förenad med miljösanktionsavgift enbart utgör ett litet delmoment i den gärning som konstituerar brott. I andra fall kommer åtal för försök till otillåten avfallstransport över huvudtaget inte att bli aktuellt. Om transportdokument saknas vid andra avfallstransporter får en pröv- ning göras av om ett sådant dokument krävs enligt EU-förordningen om avfallstransporter. Regeringen avser att behandla frågan om förordning- ens krav på dokumentation inom ramen för miljösanktionsavgiftssyste- met. Detta leder till att överväganden i förhållande till den ovan nämnda åtalsprövningsregeln kommer att bli aktuella. Att det enbart på den grund att transportdokument saknas skulle vara möjligt att dra slutsatsen att det föreligger misstanke om försök till brott är knappast möjligt. Det får även betraktas som uteslutet att åtal skulle väckas enbart på grund av den om- Att ett försök till otillåten avfallstransport skulle anses vara för handen bara för att transportdokument inte finns motsägs också av den praxis avseende försökspunkten som behandlas nedan. Regeringen kan därför inte se att gränserna för det straffbara området riskerar att bli oklara. När transportdokument finns utgör uppgifter om mottagaren en viktig del av dokumentationen. Om mottagaren finns inom landet uppstår inga problem med gränsdragningar gentemot bestämmelserna om gränsöver- skridande avfallstransporter och därmed aktualiseras över huvud taget inte frågan om försöksbrott kopplade till de bestämmelserna. Det är svårt att bestämt precisera när ett brott mot bestämmelserna om gränsöverskridande avfallstransporter har uppnått den s.k. försökspunk- ten (dvs. det stadium av gärningen som typiskt sett innebär att utförandet av brottet har påbörjats och att planeringsstadiet är över). I praxis har dock framhållit att man vid bedömningen av om ett försök till brott ägt rum inte ska förlägga försökspunkten för ett brott alltför långt från tidpunkten för brottets fullbordan (se NJA 1991 s. 332). När en transport påträffas i på väg mot någon av landets gränser kan i fall där ett medföljande transportdokument visar att avfallet är på väg utomlands slutsatsen dras att en gränsöverskridande avfallstransport är i görningen. Detta innebär inte nödvändigtvis att försökspunkten är uppnådd eftersom det är tänkbart att färdplanerna ändras och transporten avbryts. I tid räknat bör brottets fullbordan inte ligga alltför långt ifrån den handling som utgör det tänkta försöket. Vid bedömningen bör det finnas anledning att beakta vilken typ av överträdelse det är fråga om. Försökspunkten kan exempelvis skilja sig åt i fråga om brott mot för- prövningskrav jämfört med brott mot exportförbud. Frågan om när för- sökspunkten är uppnådd måste avgöras av domstol utifrån omständig- heterna i varje enskilt fall och i förhållande till vilket förfarande som utgör den brottsliga gärningen. Sammanfattningsvis menar regeringen att om den svenska lagstift- ningen ska motverka olagliga transporter och om lagstiftningen ska kun- na anses uppfylla kravet i förordningens artikel 50 på effektiva och av- skräckande sanktioner är det nödvändigt att införa straffsanktioner för vissa försöksbrott. nuvarande bestämmelser om straff för otillåtna avfallstransporter Enligt 29 kap. 4 § döms för otillåten miljöverksamhet till bö- ter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, enligt vad som krävs i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § om tillstånd för yrkesmässig transport av avfall. Den straffbestämmelsen bör placeras tillsammans med de nya straffbestämmelser om otillåtna avfallstransporter som före- slås i detta ärende. Straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 13 om brott mot den tidigare EU-förordningen om avfallstrans- porter bör utgå. De straffbestämmelser om sådana överträdelser av regler om avfallstrans- porter som bör sanktioneras med böter eller fängelse i högst bör samlas i en ny paragraf. Brotten bör rubriceras otillåten avfallstrans- Lagändringar med anledning av nya EU-förordningar om utsläpp från fordon Regeringens förslag: Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet i samband med ett typgodkännande- eller återkallande- förfarande eller ett genomförande av en åtgärdsplan undanhåller en uppgift, lämnar en oriktig uppgift, förfalskar ett testresultat, använder en manipulationsanordning eller manipulerar ett system för begränsn- ing av kvävedioxidutsläpp och därigenom bryter mot tillverkarens skyldigheter i antingen och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon eller och rådets förordning (EG) nr 595/2009 av om typgodkännande av motorfordon och motorer vad gäller utsläpp från tunga fordon (Euro 6) och om tillgång till in- formation om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av förordning (EG) nr 715/2007 och direktiv /46/EG och om upphäv- ande av direktiven /1269/EEG, 2005/55/EG och 2005/78/EG. Till böter döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte enligt det som krävs i någon av de båda EU-förordningarna ger till- gång till den information om reparation och underhåll som har be- tydelse för ett fordons avgasrening, eller i strid med förordning (EG) nr 595/2009 manipulerar ett system för förbrukningsbart reagens eller använder ett fordon utan nödvändigt reagens när sådant fordras. får förelägga en tillverkare att tillhan- dahålla sådan information om reparation och underhåll som avses i Föreläggandet får vid behov förenas med vite. Straff får inte utdömas för en gärning som omfattas av ett vitesföre- Det förtydligas att lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen dels genomför EU-direktiv om motorfordons av- gasrening och motorbränslen, dels kompletterar EU-förordningar om Definitioner av EU-förordningarna införs. till EU-rättsakter uppdateras. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens men har delvis en annan lagteknisk utformning och till skillnad från promemo- rians förslag har det har förtydligats att den föreslagna straffbestäm- melsen omfattar skyldighet att lämna information som har betydelse för ett fordons avgasrening. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Den nya EU-förordningarna upphäver och ersätter ett stort antal direktiv Detta innebär ett avsteg från hur EU:s avgaslagstift- ning traditionellt har sett ut. Eftersom en EU-förordning gäller direkt i medlemsstaterna behöver dess bestämmelser normalt inte genomföras med nationella bestämmelser på samma sätt som ett motsvarande direk- Den nationella lagstiftningen kan dock behöva anpassas till innehål- let i en EU-förordning för att undvika dubbelreglering. Förordning (EG) nr 715/2007 innehåller kravnivåerna Euro 5 och Euro 6 för lätta bilar och nyttofordon. Motsvarande krav för tunga bilar har antagits genom förordning (EG) nr 595/2009. Skyldighet för tillverkare att tillhandahålla information om reparation och underhåll av fordon En tillverkare är enligt EU-förordningarna skyldig att ge oberoende aktö- rer information om reparation och underhåll av fordon. serna till förordning (EG) nr 715/2007 framgår bl.a. att skälet för detta är att förbättra den inre marknadens funktion. detaljerade krav på vilken sorts information som ska finnas tillgänglig och på vilket sätt den ska tillhandahållas. Någon form av påtrycknings- medel är nödvändigt för att kunna säkerställa att dessa skyldigheter följs. Därför bör det införas en bestämmelse som gör det möjligt att för den svenska typgodkännandemyndigheten att förelägga en tillverkare att följa EU-förordningarnas informationskrav och förena ett sådant föreläggande Straffbestämmelsen bör i lagen om motorfordons avgasre- ning avgränsas till att avse sådan information som har betydelse för Skyldighet för medlemsstaterna att införa sanktioner för överträdelser av Medlemsstaterna ska införa sanktioner för vissa typer av överträdelser av Detta framgår av artikel 13 i förord- ning (EG) nr 715/2007 och artikel 11 i förordning (EG) nr 595/2009. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande men det sägs ingenting om vilken form de ska ha, dvs. om de ska vara av straffrättslig eller administrativ karaktär. EU-lagstiftaren har alltså ansett att någon form av sanktioner behövs för att säkerställa regleringens effektivitet. arna utan möjlighet att sanktionera överträdelser av dem är inte ett alter- Det som återstår för den svenska lagstiftaren är att bedöma vilken typ av sanktion som är mest effektiv, proportionerlig och avskräckande" och som är mest lämplig för svenska förhållanden. Överträdelser som enligt de nämnda artiklarna ska medföra sanktioner är lämnande av oriktiga uppgifter eller undanhållande av uppgifter eller tekniska specifikationer i samband med ett godkännandeförfarande eller i samband med ett återtagande från marknaden, förfalskning av testresultat samt användande av manipulationsanordningar som döljer att avgasren- ingen inte fungerar. Sanktioner ska även finnas för användning av ett tungt fordon utan nödvändigt reagens när sådant fordras. Vägran att bereda tillgång till information ska också kunna föranleda en sanktion. Ett typgodkännandeförfarande syftar till att säkerställa att ett motorfor- don, som har visats uppfylla gällande krav i fråga om avgasrening, får cirkulera fritt på den inre marknaden. Av EU-förordningarnas beaktande- satser framgår också att lagstiftningen syftar till att säkerställa en hög miljöskyddsnivå genom hårda krav på motorers utsläpp av farliga ämnen. Det är mycket viktigt för skyddet av människors hälsa och miljön att motorfordon som typgodkänns och släpps ut på marknaden uppfyller de krav som ställs. En gärning, t.ex. en förfalskning av ett testresultat, som får till följd att ett motorfordon får ett typgodkännande som det rätteligen inte skulle ha haft, kan därför sägas vara så allvarlig att straff eller någon annan sanktion för överträdelsen är motiverad. När det gäller tunga for- don krävs det enligt förordning (EG) nr 595/2009 även att användning av ett fordon utan ett förbrukningsbart reagensämne ska föranleda en sank- tion. Reagensämnen (t.ex. urea) används för att begränsa fordonets ut- släpp av kvävedioxid. Att använda ett tungt fordon utan att systemet för rening av kvävedioxid fungerar innebär risk för allvarliga föroreningar i avgaserna och motiverar en sanktion. På område har regeringen möjlighet att besluta att en mil- jösanktionsavgift ska betalas för vissa typer av överträdelser. Miljösank- tionsavgifter beslutas av tillsynsmyndigheten och ska betalas av den som åsidosätter föreskrifter som har meddelats med stöd av , på- börjar en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts eller inte följer ett tillstånd el- ler särskilda villkor. De överträdelser som kan medföra miljösanktions- avgift framgår av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösank- tionsavgifter. Systemet bygger på ett strikt ansvar för att undvika bevis- svårigheter och tanken är att det ska vara enkelt, tydligt, snabbt och schabloniserat. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar och avväg- ningar för den tillämpande myndigheten är mycket litet (prop. 2005/ 06:182 s. 34 ff). Ett exempel på en överträdelse som ska medföra miljö- sanktionsavgift är underlåtenhet att lämna in en miljörapport. Regelverket om motorfordons avgasrening ligger utanför område men har många likheter med miljörätten i övrigt. En ordning lik- nande miljösanktionsavgift skulle kunna övervägas för överträdelser av EU-förordningarnas bestämmelser. Det underlag som typgodkännande- myndigheten behöver ta ställning till inom ramen för ett godkännande- förfarande kan vara mycket omfattande och tekniskt komplicerat. En administrativ sanktion enligt samma modell som miljösanktionsavgift är därför inte lämplig, bl.a. eftersom de fall som det här kan komma att bli fråga om sannolikt kan befaras kräva en omfattande teknisk utredning. En konstruktion med vitesföreläggande kan fungera väl när det handlar om att förmå någon att vidta en åtgärd, t.ex. att lämna ut information. En sådan sanktion fungerar sämre för överträdelser som handlar om att nå- gon lämnar oriktiga uppgifter eller förfalskar ett testresultat, som för öv- rigt är överträdelser som kanske inte upptäcks förrän långt efter att de korrekta uppgifterna eller testresultaten skulle ha funnits på plats. sådana överträdelser bör det i lagen (2001:1080) om motorfordons avgas- Prop. 2009/10:35 rening och motorbränslen tas in straffbestämmelser för brott mot vissa närmare angivna handlingsregler i EU-förordningarna. De överträdelser som det kan komma att bli fråga om är dock inte av så allvarlig karaktär att fängelse bör finnas i straffskalan. Bötesstraff bör räcka. När det gäller den subjektiva sidan av ett brott, dvs. frågan om överträ- delsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, är det normala inom miljöstraffrätten att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en straffbestämmelse kan dömas till ansvar. I exempelvis 29 kap. 9 § anges att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vissa EU-förordningar kan dömas till böter. Den straffbestämmelse gäll- ande brott mot förbud att saluföra motorbensin eller dieselbränsle som finns i lagen om motorfordons avgasrening och motorbränslen avser också överträdelser som görs med uppsåt eller av oaktsamhet. En straffrättslig oaktsamhet förutsätter ett beteende som avviker från ett aktsamt beteende och är klandervärt. En nödvändig aktsamhet ska ha kunnat krävas av gärningsmannen och det ska vara klandervärt att inte ha varit så aktsam. Det är inte så vanligt att brott mot miljön begås med uppsåt. Att skada miljön eller utsätta den för fara är nämligen sällan motivet för att inte följa en handlingsregel på miljöområdet. Tänkbara motiv eller förklar- ingar är däremot ofta ekonomisk eller helt enkelt slarv. Även om ekonomisk kan läggas till grund för antagandet att ett miljöbrott är uppsåtligt, rör man sig ofta i gränsområdet mellan uppsåt och oakt- samhet eller helt klart inom området för oaktsamhet. När det gäller den typ av överträdelser av EU-förordningarna som kan bli aktuella går det givetvis att tänka sig att en tillverkare skulle kunna drivas till att uppsåtligen t.ex. förfalska ett testresultat i syfte att få ett typgodkännande. Även inom ramen för s.k. återkallandeförfaranden, dvs. när den ansvariga myndigheten kräver att en viss typ av fordon ska dras tillbaka från marknaden för att det visat sig inte uppfylla gällande krav, går det att föreställa sig att den ansvarige tillverkaren medvetet lämnar oriktiga uppgifter för att begränsa den ekonomiska förlust som återkall- andet innebär. Det går inte att utesluta att det i de beskrivna situationerna också skulle kunna förekomma att oriktiga uppgifter lämnas av oaktsamhet. Oaktsam- het kan antingen vara medveten eller omedveten. Medveten oaktsamhet innebär att gärningsmannen förstår att gärningen kan resultera i en viss effekt, men till skillnad för vad som gäller vid uppsåt kan det inte anses säkert att gärningsmannen skulle ha gjort på samma sätt om denne känt till följderna. Vid omedveten oaktsamhet är det inte visat att gärnings- mannen förstått att gärningen kan resultera i en viss effekt, men omstän- digheterna är ändå sådana att han eller hon borde ha förstått detta. Omed- veten oaktsamhet anses i allmänhet vara den lindrigaste och minst straff- värda formen av skuld. Det kan dock finnas allvarliga inslag även i brott som begås genom omedveten oaktsamhet. Den omständigheten att gär- ningsmannen inte tänkt på möjligheten av att det brottsliga resultatet skulle kunna bli följden av hans eller hennes handlande kan ses som ett Prop. 2009/10:35 uttryck för likgiltighet för andras intressen. Det är inte osannolikt att överträdelser av EU-förordningarnas bestäm- melser, t.ex. genom lämnande av oriktiga uppgifter i ett typgodkännande- förfarande, också kan ske genom såväl medveten som omedveten oakt- samhet. Den negativa miljömässiga konsekvensen skulle bli densamma som om gärningen skett uppsåtligen. För att straffsanktionerna ska vara tillräckligt effektiva och avskräckande bör därför straffbestämmelserna innefatta såväl uppsåt som oaktsamhet av normalgraden. Om en överträdelse begås inom ramen för en näringsverksamhet, kan bestämmelser om företagsbot också bli tillämpliga. Förhållandet mellan vitesföreläggande och straff För att undvika dubbelbestraffning bör den som har överträtt ett vites- föreläggande inte dömas till ansvar för en gärning som omfattas av före- läggandet. Den nya EU-förordningen ersätter den tidigare EU-förordningen från 1993 som är straffsanktionerad enligt de nuvarande straffbestämmelserna i 29 kap. . fanns straffbestämmelserna i lagen (1985:426) om kemiska produkter. De berörda myndigheterna har alltså uppgiften att åtalsanmäla de upptäckter av illegala transpor- ter som kommer till deras kännedom. Kraven på att åtalsanmäla illegala transporter av anmälningspliktigt avfall förändras med andra ord inte av de föreslagna straffsanktionerna. Även polis-, åklagar- och domstolsväs- endet har redan i uppgift att hantera ärenden som rör överträdelser av bestämmelserna om gränsöverskridande avfallstransporter. De föreslagna nya straffbestämmelserna innebär en viss avkriminali- sering på så sätt att vissa slags överträdelser som har omfattats av straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § inte längre omfattas av den nu föreslagna paragrafen om otillåten avfallstransport. Det rör sig om vissa typer av anmälningsskyldighet, regler om transportdokument och andra bestämmelser som innehåller krav av mer administrativ karaktär. Avsikten är att mindre allvarliga överträdelser ska sanktioneras med mil- Detta innebär att en minskad belastning på polis och åklagare eftersom dessa överträdelser i stället kommer att hanteras av till- För tillsynsmyndigheternas del innebär förslaget att den tid och resurser som läggs på anmälan om brottsmisstanke, medverkan i förundersökning och rättegång m.m. i dessa delar kommer Tillsynsmyndigheternas hantering av miljösanktionsavgifts- ärenden som blir resultatet av kommande ändringar i reglerna om miljö- sanktionsavgifter kommer dock att öka. Hanteringen av dessa ärenden bör dock vara mindre resurskrävande bl.a. eftersom de kräver mindre samarbete med andra myndigheter. Ändringarna i reglerna om miljösank- tionsavgift omfattas inte av detta lagstiftningsärende. avkriminaliseringen inte görs och därmed straffsanktionering även i fort- sättningen sker på ett sätt som medför att så gott som alla överträdelser av EU-förordningen om avfallstransporter är förenade med straffsanktion skulle detta innebära en mer komplicerad och tidskrävande administra- tion för såväl tillsynsmyndigheterna som polis och åklagare. Det är svårt att förutse vilka effekter som den föreslagna kriminaliser- ingen av vissa gärningar på försöksstadiet kommer att få. har överträdelser av den tidigare EU-förordningen om avfallstransporter för- anlett ytterst få åtal. Mot den bakgrunden och med beaktande av den av- kriminalisering som görs är bedömningen att förslaget inte kommer att leda till någon betydande kostnadsökning. Kostnaderna för genomföran- det av förslagen kommer att rymmas inom befintliga anslagsramar. När det gäller konsekvenser för företagen kan först konstateras att an- talet företag som berörs av EU-förordningens regler enligt Naturvårds- verkets beräkning är ungefär 150. Det är det antal företag som följer förordningens anmälningsbestämmelser. Därutöver finns ett mörkertal avseende aktörer som omfattas av förordningen men som inte följer dess regler. De föreslagna straffbestämmelserna motverkar risken för snedvri- den konkurrens genom införandet av effektiva och tydliga sanktioner mot brott mot EU-förordningen om avfallstransporter. Utan sådana sanktioner måste den som vill göra rätt för sig ta sig igenom en omfattande förpröv- ningsprocess medan en oseriös aktör riskfritt kan transportera avfall utan att gå igenom en sådan process. Att det straffbara området görs tyd- ligare och bättre avgränsat underlättar för såväl verksamhetsutövare som myndigheter. För den enskilde aktör som följer EU-förordningens be- stämmelser innebär förslagen i denna proposition naturligtvis inga konse- kvenser alls. Lagstiftning med anledning av de nya EU-förordningarna om utsläpp från fordon EU-förordningarna kräver att medlemsstaterna inför sanktioner för över- trädelser av förordningarnas bestämmelser när det gäller förfarandet vid typgodkännanden samt skyldigheten för tillverkare att tillhandhålla infor- mation om reparation och underhåll. Enligt förslagen i denna proposition ska överträdelser av EU-förordningarna kunna straffas med böter så vitt avser information som har samband med ett fordons avgasreningssystem. Vidare föreslås att typgodkännandemyndigheten ska kunna rikta ett före- läggande mot en tillverkare som vägrar att tillhandahålla sådan informa- tion.