prop · GX031d34 · 2009-09-21 00:00:00 — Ekonomisk politik på lång sikt 2009/10:1 BILAGA 6 Ekonomisk politik på lång sikt 2.1.1Befolkningssammansättningen påverkar arbetsutbudet och 2.1.2Ändrade efterfrågemönster pressar välfärdssystemen och Internationaliseringen kräver god anpassningsförmåga ....................... Behov av en förändrad politik ................................................................ Stimulera ett längre arbetsliv.................................................................. Verka för anpassningsförmåga och konkurrens.................................... Utreda finansieringen av välfärdstjänsterna .......................................... Verka för en effektiv global klimatpolitik ............................................. Regeringens åtgärder för att möta långsiktiga utmaningar................................ 4.1Krisen understryker behovet av en långsiktigt inriktad Politik för jobb och företagande .......................................................... Remissinsatsernas synpunkter på ..................................... Övergripande ....................................................synpunkter om Utgångspunkter ..............................................................................för analysen Betydelsen ........................................av finansiell kris och djup lågkonjunktur Den ekonomiska ...................................................................utvecklingen på lång sikt Utgångspunkter ...........................................för den ekonomiska utvecklingen Oförändrat .....................................................beteende och oförändrad politik 2009/10:1 BILAGA 6 Hållbara offentliga finanser.................................................................................. Behovet av högre arbetsutbud.............................................................................. Potentialen för ökat arbetsutbud ......................................................................... Information inför val av studieinriktning............................................................ Genomströmning i utbildningssystemen ............................................................ Avgifter för högre utbildning............................................................................... Växande tjänstesektor påverkar produktivitetstillväxten ................................... Konkurrens bidrar till högre produktivitet ......................................................... Omställning till följd av ekonomins förändring ................................................. Rörlighet på arbetsmarknaden ger god anpassning ............................................ Klimatpolitikens inriktning nu och .................................................. Finansiering av välfärdstjänster ........................................................ Parlamentarisk utredning om finansieringsmöjligheter ..................................... Potentialen för ökad produktivitet i tjänstesektorn ........................................... Remissinstanser som har lämnat yttrande ..................................................................... syfte är att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken och att skapa debatt kring politikens utformning. En central uppgift är att analysera utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt och diskutera vad de betyder för den ekonomiska politiken. Utredningen har även till uppgift att ge en samlad, kvantifierad bild av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Denna bild presenteras i form av scenarier över ekonomin. huvudbetänkande utarbetas av tjänstemän vid och publiceras ungefär . Den senaste långtidsutredningen, , består av ett huvudbetänkande (SOU 2008:105) och åtta fristående bilagor. Denna bilaga till budgetpropositionen inleds med en kort sammanfattning av slutsatserna i huvudbetänkandet till . Därefter följer en sammanfattning av de synpunkter som remissinstanserna har lämnat. Slutligen presenteras regeringens åtgärder för att möta långsiktiga utmaningar. I en underbilaga finns en längre sammanställning av remissinstansernas synpunkter och en förteckning över de remissinstanser som har lämnat yttrande om . spänner över ett brett fält av frågor. I utredningens huvudbetänkande lyfts tre trender fram som förväntas prägla samhällsutvecklingen i : förändrad befolkningssammansättning med en allt äldre men också bättre utbildad befolkning, förändrade efterfrågemönster och fortsatt internationalisering. Utredningen identifierar också ett antal områden som den menar är centrala att inrikta politiken mot för att ska stå bättre rustat att möta de framtida utmaningarna. Dessa områden är att: -stimulera ett längre arbetsliv, -verka för god anpassningsförmåga och konkurrens i ekonomin, 2009/10:1 BILAGA 6 -utreda formerna för en ökad privat finansiering av välfärdstjänsterna samt -verka för en global klimatpolitik baserad på effektiva styrmedel. scenarier sträcker sig huvudsakligen . Den ekonomiska tillväxten beräknas bli förhållandevis god enligt basscenariot, men inte lika hög som . Det finns faktorer som kan dämpa tillväxten i ekonomin ytterligare. En kraftigare ökning av efterfrågan och produktionen av tjänster, en svagare utveckling av arbetsutbudet liksom en mindre effektiv utformning av klimatpolitiken, är exempel på sådana faktorer som utredningen behandlar. Vid bedömningen av de offentliga finansernas utveckling är tidsperspektivet 2050. 2.1.1Befolkningssammansättningen påverkar arbetsutbudet och efterfrågan Ett växande antal äldre i befolkningen och en närmast stagnerande befolkning i arbetsför ålder kommer att få negativa effekter på antalet arbetade timmar i ekonomin och därigenom på tillväxten. Dessutom kommer den ändrade befolkningssammansättningen att öka efterfrågan på välfärdstjänster och försvåra finansieringen av dessa. Arbetsutbudet ökar endast svagt bedömer att antalet personer i arbetsför ålder ökar svagt samt att ökningen i huvudsak sker i de äldre åldersgrupperna av invandring. Med oförändrat sysselsättningsmönster innebär detta att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar svagt på lång sikt. Arbetsutbudets bidrag till tillväxten blir därför mycket begränsat. Befolkningen blir i genomsnitt alltmer välutbildad, vilket bidrar till att fler får en starkare anknytning till arbetsmarknaden . Denna utveckling bidrar i sin tur till ett högre arbetsutbud. Andelen unga med enbart förgymnasial utbildning, dvs. som ej fullföljt gymnasieutbildningen, har dock varit hög . Eftersom denna grupp har problem att etablera sig på arbetsmarknaden påverkar detta arbetsutbudet negativt. 2009/10:1 BILAGA 6 Åldrande befolkning ökar efterfrågan på vård och omsorg När antalet äldre i befolkningen ökar kommer också efterfrågan på välfärdstjänster, främst sjukvård och äldreomsorg, att öka. Enligt basscenariot i är det möjligt att möta den ökade efterfrågan inom ramen för dagens offentligt finansierade välfärdstjänster. Förutsättningen är dock att dagens kvalitet och kvantitet per person inom sjukvård, omsorg och utbildning uppfattas som tillräcklig även . Enligt utredningen kan det uppstå problem med att rekrytera personal, i den omfattning som kommer att krävas, utan höjda relativlöner. Detta skulle kunna leda till ökade kostnader för den offentliga sektorn och försvåra finansieringsproblemen. Risken för rekryteringsproblem kommer troligen att variera mellan olika delar av landet. 2.1.2Ändrade efterfrågemönster pressar välfärdssystemen och dämpar tillväxten Efterfrågan på varor och tjänster förändras över tiden, vilket bland annat beror på stigande inkomster, ändrade preferenser och nya produkter. Det är inte bara efterfrågan på varor och tjänster som ökar, utan också efterfrågan på fritid. Ökad efterfrågan på välfärdstjänster Utöver den ökande efterfrågan på välfärdstjänster, som följer av att befolkningen åldras, kommer efterfrågan på välfärdstjänster sannolikt att öka till följd av stigande inkomster. Den historiska utvecklingen visar att efterfrågan på välfärdstjänster, i form av vård, omsorg och utbildning, har ökat i betydligt snabbare takt än vad som kan motiveras av den demografiska utvecklingen. Enligt basscenariot i kommer det gå att upprätthålla dagens nivå på välfärdstjänster trots att antalet äldre ökar. Utredningen menar dock att det inte är troligt att invånarna nöjer sig med en i stort sett oförändrad standard på välfärdstjänsterna när konsumtionen av andra tjänster och varor växer i kvalitet och omfattning. Dessutom har utvecklingen gått mot en ökad önskan om valmöjligheter. Det kräver ett brett utbud av välfärdstjänster, men det kan även kräva en viss överkapacitet. Inom ramen för nuvarande offentliga välfärdssystem kommer det att bli svårt att möta en ökad efterfrågan på välfärdstjänster, menar . kan det uppstå en situation där efterfrågan på tjänster blir svår att tillgodose inom ramen för dagens finansieringsform. Utredningen bedömer därför att en anpassning av systemen kommer att bli nödvändig. Ökad efterfrågan på andra tjänster Hushållens ökande efterfrågan på tjänster riktar sig även mot andra tjänster än välfärdstjänster. Tjänster ökar i betydelse som insats i annan produktion. Beroende på hur efterfrågan på tjänster utvecklas, kan produktivitetstillväxten i ekonomin som helhet komma att utvecklas olika starkt, menar . Sysselsättningen har det vuxit i tjänstebranscher med relativt låg produktivitetstillväxt och denna utveckling kan förväntas fortsätta framöver. De växande företagstjänsterna, som ofta används som insats i annan produktion, innebär en ökad specialisering som torde medföra en ökad effektivitet i produktionen av dessa tjänster. Därigenom kan produktiviteten öka även i de sektorer som använder företagstjänster som insatsvara. Produktivitetstillväxten i ekonomin som helhet kan till följd av detta bli högre än om omvandlingen mot ett ökat tjänsteinnehåll inte sker. Om den slutliga efterfrågan från t.ex. hushållen riktar sig direkt mot tjänster där produktiviteten eller produktivitetstillväxten är låg, t.ex. personliga tjänster, blir däremot produktivitetstillväxten i ekonomin svagare än vad som annars hade varit fallet. Ökad efterfrågan på fritid Den genomsnittliga tid som en person arbetar över sin livstid har sjunkit, vilket kan tolkas som att en del av det ökade välståndet har tagits ut i form av fritid. För individen hänger avvägningen mellan arbetstid och privat konsumtion samman: mer arbete och därigenom mindre fritid ger i normalfallet möjlighet till en ökad privat konsumtion. Skatter och transfereringar gör dock sambandet mindre tydligt. För individen är sambandet mellan den egna arbetsinsatsen och tillgången till offentligt finansierade välfärdstjänster betydligt svagare. Även om en individ bestämmer sig för att förvärvsarbeta mindre och öka sin fritid, påverkas inte individens tillgång till välfärdstjänster i de offentliga välfärdssystemen i samma utsträckning. För samhället som helhet finns det däremot ett mycket nära samband mellan det totala antalet arbetade timmar och möjligheterna att tillhandahålla välfärdstjänster. Ju fler arbetade timmar i ekonomin, desto fler eller bättre välfärdstjänster kan det offentliga tillhandahålla vid givna skattesatser. 2009/10:1 BILAGA 6 minskningar kommer till stånd där de kostar minst. Utredningens beräkningar visar att det skulle medföra relativt måttliga kostnader för , för att uppnå ambitiösa klimatmål baserade på en effektiv internationell klimatpolitik. Om utsläppsminskningen i stället skulle ske genom åtgärder enbart i skulle kostnaderna, enligt , däremot bli betydligt större. 2.1.3Internationaliseringen kräver god anpassningsförmåga Rörligheten över gränserna har ökat i olika avseenden, bl.a. i fråga om handel med varor och tjänster, investeringar och migration. Genom handel med varor och tjänster kan en internationell specialisering av produktionen ske, vilket bidrar till ett högre välstånd för de länder som deltar i handeln. bidrar internationaliseringen till ett behov av en kontinuerlig omvandling av ekonomin för att möta ökad konkurrens och ändrad efterfrågan. bedömer att fler branscher och arbetsställen än kan komma att beröras, inte minst för att den tekniska utvecklingen och regelförändringar gör att allt fler tjänsteområden utsätts för internationell konkurrens. Omvandlingen ställer i sin tur krav på ekonomins anpassningsförmåga. Goda förutsättningar för anpassning för företag och individer främjar en smidig omställning till ändrade förutsättningar. Klimatförändringarna kräver globala lösningar Bidraget till den pågående klimatförändringen, med allt större utsläpp av växthusgaser, är detsamma oavsett var utsläppen sker. Klimatförändringen är därför enligt ett globalt problem som måste hanteras på ett globalt plan. Att minska utsläppen av växthusgaser kommer att vara kostsamt och medföra restriktioner på användningen av viss energi och vissa råvaror. Detta kommer i sin tur att påverka den ekonomiska utvecklingen negativt. Studier har dock visat att det är möjligt att nå relativt stora utsläppsminskningar till en relativt låg kostnad, särskilt jämfört med kostnaderna för de skador som förväntas uppstå om inga åtgärder vidtas. basscenario utgår från antagandet att nödvändiga klimatåtgärder kommer att hanteras med breda internationella avtal där flexibilitet prioriteras så att utsläpps- 2.2Behov av en förändrad politik Förändrade förutsättningar när det gäller efterfrågan, produktion och sysselsättning skapar enligt ett behov av en kontinuerlig anpassning av regelverk för att på bästa sätt ta till vara de möjligheter som ges och möta de utmaningar som uppkommer. lyfter fram ett antal områden som den anser är särskilt angelägna: -stimulera ett längre arbetsliv, -verka för god anpassningsförmåga och konkurrens i ekonomin, -utreda formerna för en ökad privat finansiering av välfärdstjänsterna samt -verka för en global klimatpolitik baserad på effektiva styrmedel. 2.2.1Stimulera ett längre arbetsliv Grunden för finansieringen av de offentliga välfärdssystemen är det totala antalet arbetade timmar i ekonomin, dvs. det sammanlagda arbetsutbudet. Åtgärder som främjar arbetsutbudet är därför angelägna. analyserar främst möjligheterna till att öka arbetsutbudet i början och i slutet av arbetslivet. Ungas etablering på arbetsmarknaden Unga tenderar att etablera sig allt senare på arbetsmarknaden. I stor utsträckning är detta en följd av att fler skaffar sig högre utbildning, vilket i grunden är positivt. Men denna omständighet speglar även ineffektiviteter i utbildningssystemen, där studierna i många fall tar betydligt än vad de skulle behöva göra. Det är enligt relevant att överväga möjligheten att införa ekonomiska incitament för att korta studietiden fram till examen. 2009/10:1 BILAGA 6 Det finns en stor grupp ungdomar som inte fullföljer gymnasiet. Dessa ungdomar har visat sig ha svårare med sina studier än andra elever redan tidigt under skolgången. Tidiga insatser riktade till elever med sämre förutsättningar har visat sig vara effektiva för att motverka skolmisslyckanden. Äldres utträde från arbetsmarknaden Befolkningens medellivslängd har kontinuerligt ökat utan att utträdesåldern ur arbetslivet har höjts i någon nämnvärd omfattning. Det innebär att tiden som pensionär har förlängts. Genom det nya pensionssystemet har de ekonomiska drivkrafterna för att stanna i arbetslivet förstärkts. finns det dock enligt ekonomiska incitament och, inte minst, normer som verkar i motsatt riktning. Enligt bör det övervägas hur de åldersgränser som finns i ålderspensionssystemet bättre kan anpassas till förändringen i medellivslängd. Det skulle i sin tur kunna bidra till att förändra normerna rörande arbetslivets längd både från arbetstagares och arbetsgivares sida. Att åstadkomma ett senare utträde ur arbetslivet skulle, enligt utredningen, kräva en begränsning av möjligheterna att via olika utträdesvägar lämna arbetslivet. Inkomstfördelningsaspekter är dock viktiga att beakta vid sådana förändringar. 2.2.2Verka för anpassningsförmåga och konkurrens Omvandlingen i ekonomin är en naturlig följd av att omvärlden förändras och att nya förutsättningar uppstår. En slutsats som drar är att politiken bör inriktas mot att skapa förutsättningar för nya arbetstillfällen, snarare än att förhindra att arbetstillfällen försvinner. Det är viktigt att underlätta för företag, investeringar, innovationer och entreprenörer, liksom för arbetskraftens rörlighet. Det är enligt utredningen inte möjligt att på förhand identifiera vilka branscher som kommer att vara framgångsrika . Att särskilt rikta politiken mot vissa branscher är därför inte lämpligt. I stället bör generella åtgärder eftersträvas. Enligt bör konkurrensen främjas, eftersom ökad konkurrens bidrar till lägre priser och ökad produktivitet. sen, inte minst den internationella konkurrensen, i tjänstesektorn begränsas i betydande omfattning av de rådande regelverken i och andra länder. Det är därför extra angeläget att vidta åtgärder som främjar konkurrensen i tjänstesektorn. Matchningen mellan efterfrågan på och utbudet av arbetskraft kan på kort sikt förbättras genom ökad yrkesmässig och geografisk rörlighet. En långsiktig strategi för att uppnå god matchning på arbetsmarknaden är enligt utredningen att förmå individer att välja rätt utbildning. Det är också viktigt att förbättra informationen till personer som ska välja utbildning, t.ex. om genomsnittlig inkomst och arbetslöshetsrisk efter olika utbildningar. 2.2.3Utreda finansieringen av välfärdstjänsterna bedömer att efterfrågan på välfärdstjänster, både vad gäller kvantitet och kvalitet, kommer att öka mer än vad som är möjligt att tillgodose inom ramen för dagens utformning av de offentliga välfärds- och skattesystemen. En central slutsats som drar är att det är nödvändigt att öka inslaget av privat finansiering för att möta en ökande efterfrågan på välfärdstjänster. En förändring av välfärdstjänsternas finansiering är en omfattande reform som sannolikt tar att genomföra. föreslår därför att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag att ta fram förslag på formerna för en ökad privat finansiering av välfärdstjänsterna. En sådan utredning bör ske i ljuset av bland annat stigande inkomster i samhället, ökad efterfrågan på valfrihet även inom välfärdstjänsternas område och ökad internationalisering av både tjänsteproduktion och -konsumtion. 2.2.4Verka för en effektiv global klimatpolitik Om inte en internationell harmonisering av kostnaderna för att minska utsläppen av växthusgaser kommer till stånd, riskerar kostnaderna för och omvärlden att bli stora. Inte minst mot bakgrund av de utmaningar som väntar på andra områden framöver, t.ex. den åldrande befolkningen, bör åtgärderna för att nå de internationellt uppsatta klimatmålen utformas på ett kostnadseffektivt sätt. Genom att använda s.k. flexibla mekanismer och därigenom direkt eller indirekt engagera sig i utsläppsreducerande verksamheter globalt, kan enligt ta på sig ambitiösa nationella åtaganden och ge ett större bidrag till det globala arbetet med att bromsa den pågående klimatpåverkan. Ett internationellt pris på koldioxidutsläpp är enligt utredningen ett effektivt sätt att stimulera teknisk utveckling. Huvudbetänkandet till (SOU 2008:105) har remissbehandlats. skickade huvudbetänkandet på remiss till 96 myndigheter och organisationer. I detta avsnitt presenteras remissinstansernas synpunkter i korthet. En sammanfattning av remissvaren samt en förteckning över de 68 remissinstanser som har lämnat yttrande finns i underbilagan. Remissinstanserna anser att har en särställning genom att den tar ett helhetsgrepp om ekonomins utveckling på lång sikt och bidrar med viktigt underlag för såväl den ekonomiska politiken som den offentliga debatten. De långsiktiga scenarierna håller hög kvalitet och värdesätts av flertalet instanser. Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt anser att scenarier är väl genomarbetade och har en viktig roll som utgångspunkt för andra utredningar och för myndigheters långsiktiga agerande. Flera remissinstanser efterlyser ytterligare alternativscenarier, bl.a. för att illustrera effekter av olika politiska reformer och för att åskådliggöra olika möjliga utvecklingsvägar till följd av den ekonomiska krisen. Vissa remissinstanser, exempelvis och (), ifrågasätter några av utredningens antaganden rörande klimatpolitiken. Flera remissinstanser välkomnar att tar upp produktivitetsutvecklingens betydelse för god ekonomisk tillväxt, däribland Akademikers (), 2009/10:1 BILAGA 6 (TCO) och i (LO). Remissinstanserna delar till stor del uppfattning att generella insatser för att öka effektiviteten och stärka konkurrensen och därigenom säkra produktivitetsutvecklingen, är att föredra. Stimulera ett längre arbetsliv Majoriteten av remissinstanserna delar utredningens uppfattning att ett högt arbetsutbud är viktigt för den ekonomiska tillväxten och möjligheten att finansiera de offentliga välfärdssystemen. Några instanser, däribland Verket för näringslivsutveckling (), instämmer i utredningens bedömning att utvecklingen mot högre levnadsstandard innebär en ökad efterfrågan på fritid och att arbetsutbudet därmed minskar. Många remissinstanser menar, i linje med utredningen, att en förbättrad genomströmning i utbildningssystemen är viktig för att möjliggöra snabbare etablering på arbetsmarknaden. Däremot anser majoriteten att avgifter för högre studier inte är ett bra sätt att öka genomströmningen. Betydelsen av särskilda insatser för att öka arbetsutbudet bland grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden nämns särskilt av Arbetsförmedlingen, och . Flera remissinstanser instämmer i syn att det finns många skäl, däribland förbättrad hälsa, till varför den faktiska pensionsåldern bör höjas, men det finns olika uppfattningar om förutsättningarna för och hur detta ska kunna uppnås. Verka för en god anpassningsförmåga Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens uppfattning att det är viktigt att ge goda förutsättningar för att skapa nya arbetstillfällen och stödja individens möjligheter till anpassning. Flera instanser, såsom LO, TCO och , lyfter fram betydelsen av olika institutioner och socialförsäkringarnas utformning för att underlätta individens omställning. konstaterar att det på krävs en förändring av välfärdssystemen för att kunna hantera att efterfrågan på välfärdtjänster stiger. Denna uppfattning delas av majoriteten av remissinstanserna. Utredningen föreslår att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att utreda hur en ökad privat finansiering kan utformas. 2009/10:1 BILAGA 6 instanserna delar utredningens uppfattning att frågan om hur den framtida finansieringen av välfärdstjänster ska utformas är mycket viktig och behöver utredas grundligt. Liksom utredningen anser flertalet remissinstanser att en parlamentarisk utredning bör tillsättas, då eventuella förändringar av systemen kan ta att genomföra. Remissinstanserna har dock olika uppfattningar om vilket uppdrag en sådan utredning bör få. Vissa instanser, däribland Kommuner och Landsting (SKL), betonar att en utredning först måste analysera problembilden, så att en gemensam utgångspunkt uppnås. Flera remissinstanser vill också att en parlamentarisk utredning ges ett bredare uppdrag än vad förordar. LO vill exempelvis att frågan om hur välfärdstjänster kan öka och utvecklas med offentlig skattefinansiering utreds, medan vill att frågan om socialförsäkringarnas framtida utformning också utreds i detta sammanhang. Global klimatpolitik och effektiva styrmedel slutsats att en internationell klimatpolitik baserad på kostnadseffektiva styrmedel innebär betydande samhällsekonomiska vinster, stöds av majoriteten av remissinstanserna. Flera remissinstanser, däribland och , delar också utredningens uppfattning att en minskning av koldioxidutsläppen är den effektivaste vägen för att minska klimatpåverkan. Betydelsen av energieffektivisering lyfts fram av 4Regeringens åtgärder för att möta långsiktiga utmaningar