prop · GX0368 · 2009-12-08 00:00:00 — Däremot bör examensbe- vis, slutbetyg eller motsvarande enbart kunna utfärdas av en kommun eller ett landsting som anordnar vuxenutbildning på grund- läggande och gymnasial nivå. Ett slutbetyg bygger på ett flertal dokument och betyg utfärdade och av flera olika kommuner och utförare. Detsamma kommer att gälla för ett exa- mensbevis. Dessutom är olika kursplaner och betygssystem ofta för- knippade med övergångsbestämmelser av olika slag vilka i sig kräver stor kunskap om både systemen och historiken. Utfärdande av slutbetyg och examensbevis samt kunskap om detta förutsätter också en hög grad av kontinuitet i verksamheten vilket inte alltid kan garanteras hos enskilda utbildningsanordnare. Detta gäller också de studiebevis som bör kunna utfärdas inom gymnasial vuxenutbildning för den som har fullföljt en utbildning utan att få examen. Den tillståndsgivande myndigheten bör ansvara för ett register över tillstånd som rör betygsrätt. Flera remissinstanser har påpekat värdet av att en betygsdatabas för slutbetyg i gymnasial vuxenutbildning upprättas. Regeringen bedömer att bristen på en samlad betygsdatabas kan medföra att flera slutbetyg utfär- das för en och samma person om han eller hon studerat i olika kommuner och avser att noga överväga frågan. 5Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola 5.1Rätt att delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar svenskundervisning för invandrare Regeringens förslag: Den som har rätt att delta i en kommuns svenskundervisning för invandrare (sfi) ska ha rätt att i stället delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar sfi. Rätten ska gälla om folkhögskolan enligt sådana föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 8 § skollagen har getts rätt att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg, s.k. betygsrätt, och folkhögskolan har förklarat sig ha för avsikt att ta emot den sökande till sin utbildning som motsvarar sfi. Bestämmelserna om vilka som är huvudmän för det offentliga skol- väsendet för vuxna ska kompletteras med en bestämmelse om att en folkhögskola enligt bestämmelserna i 13 kap. skollagen kan vara huvudman för utbildning som motsvarar sfi. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian förslås, i stället för att folkhögskolan ska ha för- klarat sig ha för avsikt att ta emot den sökande till sin utbildning som motsvarar sfi, som villkor att folkhögskolan antar den sökande till utbild- ningen. Vidare föreslås inte någon komplettering av bestämmelserna om vilka som är huvudmän för det offentliga skolväsendet för vuxna. Remissinstanserna: I princip alla remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är i sak positiva till det. Statskontoret delar uppfattningen att folkhögskolans pedagogik, metodik och studiemiljö kan vara viktiga förutsättningar för många individers lärande. Emellertid anser Statskon- toret att sfi är en komplex verksamhet som ska kunna kombineras med studier, arbete eller andra aktiviteter. Sfi-anordnares samverkan med andra aktörer behöver därför regleras inom ramen för upp- handling. Flertalet kommuner, däribland kommun och kommun, menar att villkoren för folkhögskolor ska vara desamma som för övriga utbildningsanordnare. , och invänder mot att folkhögskolorna får en särställning gentemot andra utbildningsanordnare. kommun anför vidare att förslaget innebär att en kommuns pla- nering av egen och entreprenadförlagd sfi försvåras. Kommunen behöver även fortsättningsvis ha möjlighet att kunna erbjuda en bredd när det gäller pedagogik, metodik och arbetssätt samt varierande studiemiljöer etc., genom att anlita andra anordnare eller anordna verksamheten i kommunens egen regi. kommun, kommun och menar att en ökad valfrihet för sfi-elever bara har betydelse för de kommuner som har ett stort elevantal. är positivt till att en reell valfrihet på detta sätt skapas för individen men anser att denna valfrihet ska omfatta också sådan sfi som anordnas av studieför- bunden. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag syftar till att öka den enskildes valfrihet. Om en person väljer att studera sfi på folkhög- skola bör kommunen därför tillmötesgå ett sådant önskemål under förut- sättning att folkhögskolan kan ta emot den sökande till sin utbildning som motsvarar sfi. Regeringen anser att folkhögskolans form och peda- gogik kan vara ett bra alternativ till den kommunala utbildningen. Det som ytterligare talar för att erbjuda sfi på folkhögskola är dess miljö som bör kunna främja språkinlärningen. I många fall kan dessutom internat- boende erbjudas vilket kan innebära en naturlig kontaktyta med svensk- talande även utanför undervisningen. högskolor inom den ordinarie verksamheten kurser med samma mål och syfte som sfi. Skillnaden är dock att verksamheten inte styrs av några skolförfattningar, t.ex. en kursplan. Det är i formellt avseende inte fråga om skolformen sfi, men den utbildning folkhögskolan bedriver ska leda till motsvarande kunskaper som sfi inom det offentliga skolväsendet. En annan skillnad är att en deltagare måste genomgå prövning anord- nad av en kommun för att få betyg efter avklarad sfi-kurs hos en folkhög- skola. Men eftersom folkhögskolan har möjlighet att utfärda intyg som kan visa att den studerande besitter kunskaper motsvarande nivån godkänt i gymnasieskolans kärnämnen för behörighet till högsko- leutbildning, bedömer regeringen att det hos lärare och rektorer finns sådan nödvändig kunskap om hur betygssystemet i det offentliga skol- systemet fungerar att folkhögskolan borde kunna få betygsrätt. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att det finns goda skäl för att ge folkhögskolor möjlighet att under vissa förutsättningar bedriva utbildning motsvarande sfi. Vuxna som har rätt att delta i en kommuns sfi bör därför ha rätt att i stället delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar sfi. En sådan rätt förutsätter emellertid att folkhögskolan enligt sådana föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 8 § skollagen (1985:1100) har fått betygsrätt och att folkhögskolan har förklarat sig ha för avsikt att ta emot den sökande till sin sfi. För en folkhögskola bör i många delar samma bestämmelser gälla som i de fall kommunen är huvudman enligt 13 kap. skollagen. Förslaget innebär bl.a. att folkhögskolan får samma ansvar som kommunen att i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleverna ges möjlighet att kombinera studier med praktik i syfte att öva det svenska språket i arbetslivet. Vidare blir kraven desamma när det gäller undervisningstid, avgiftsfrihet och att i samråd med arbetsmarknadens parter bestämma undervisningens förläggning för personer som har en anställning. Den utbildning som folkhögskolan anordnar ska motsvara sfi. Det medför att folkhögskolan förutom bestämmelser i skollagen så långt som möjligt bör tillämpa förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invand- rare. Folkhögskolan bör också tillämpa den kursplan som gäller för sfi. Vidare bör skollagens bestämmelser om vilka som är huvudmän för det offentliga skolväsendet för vuxna kompletteras med en bestämmelse om att en folkhögskola enligt 13 kap. skollagen kan vara huvudman för utbildning som motsvarar sfi. I promemorian föreslogs att folkhögskolan även skulle samarbeta med kommunen när det gäller integrationsarbetet i stort. Regeringen bedömer emellertid att en sådan skyldighet inte bör införas eftersom det skulle innebära ett bredare åtagande än vad bestämmelserna om huvud- mannaskapet för sfi medför. Dessutom bör den ersättning folkhögsko- lorna föreslås få beräknas på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen sfi. Om folkhögskolan skulle ges ett åtagande att samarbeta med kommunen kring integrationsarbete i stort skulle det medföra ytterligare kostnader. Remissinstanserna är i sak positiva till sfi i folkhögskola. Däremot finns invändningar mot att folkhögskolan får en särställning gentemot andra utbildningsanordnare. Finansieringen av folkhögskolornas sfi-verksamhet bör enligt rege- ringens mening lösas genom att de kommunala resurserna kopplas till den enskilde individen i form av en ersättning som motsvarar kommu- Prop. 2009/10:68 nens egen kostnad. Kommunen bör alltså ge ett bidrag till folkhögskolan för enskilda elever som förklarats behöriga till folkhögskolans sfi och antagits till utbildningen. Med en sådan lösning, där bidraget till folkhög- skolan motsvarar kommunens kostnader för sfi, bedömer regeringen att folkhögskolan inte får en särställning gentemot andra utbildningsanord- nare. Förslaget om ersättning till folkhögskolan för sfi-verksamhet beskrivs närmare i avsnitt 5.3. En kommun kommer vidare naturligtvis fortfarande att ha möjlighet att med stöd av 13 kap. 9 § skollagen uppdra åt andra att anordna sfi. Några remissinstanser har påpekat att det finns kommuner som har få och i vissa fall enstaka studerande i sfi. Det är därför orealistiskt att kommunen ska kunna erbjuda fler utbildningsalternativ för dem. Rege- ringen bedömer dock inte att förslaget om rätt att delta i sfi i folkhög- skola kommer att försvåra kommunens planering trots få studerande. För kommuner med mycket få invandrare som har rätt till sfi kan folkhög- skolan i stället vara ett bra alternativ till att bedriva utbildningen i egen regi. Vidare delar inte regeringen uppfattning om att det finns anledning att göra det möjligt för studieförbunden att bli huvudmän för sfi. Folkhögskolan har till skillnad från studieförbunden möjlighet att utfärda intyg med studieomdöme för behörighet till hög- skoleutbildning när det gäller sådana kurser som motsvarar den offentliga gymnasiala utbildningen. Det betyder att folkhögskolan bör besitta sådan nödvändig lärarkompetens och kännedom om hur det offentliga skolvä- sendet fungerar som studieförbunden saknar. Regeringens förslag: Den som vill delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar svenskundervisning för invandrare (sfi) ska anmäla detta till sin hemkommun. Styrelsen för utbildningen ska i samband med ett beslut om mottagande förklara eleven behörig att delta i sfi i folkhögskola, om eleven har rätt att delta i sådan sfi och även har läm- nat en anmälan om att han eller hon vill delta i sådan utbildning. Sty- relsen för utbildningen ska inte kunna besluta om att sådan sfi ska upphöra och om att på nytt bereda en elev sådan sfi. En folkhögskola blir huvudman för sfi enligt bestämmelserna i 13 kap. skollagen och i förhållande till eleven när styrelsen har förklarat eleven behörig att delta i sfi i folkhögskolan. Det som anges i 13 kap. skollagen om sfi ska också gälla en folk- högskolas sfi som en person har förklarats behörig att delta i, om inte något annat framgår. Promemorians förslag: Den som vill delta i en folkhögskolas utbild- ning som motsvarar sfi ska anmäla detta till sin hemkommun. Om de villkor som ska gälla för rätt att delta i sådan sfi är uppfyllda, ska hem- kommunen förklara den sökande behörig att delta i utbildningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som är positiva till förslaget om rätt att delta i sfi i folkhögskola är också positiva till det föreslagna anmälningsförfarandet. och Skolväsen- dets överklagandenämnd anför att det är oklart hur bestämmelserna om undervisningens upphörande och möjlighet att på nytt beredas utbildning i 13 kap. 11 § skollagen (1985:1100) förhåller sig till förslaget. Nämnden anför vidare att enligt nu gällande bestämmelser ska behörighetspröv- ningen utmynna i ett beslut om mottagande enligt 13 kap. 12 § skollagen. Mot den bakgrunden bör det enligt nämnden klargöras hur den föreslagna behörighetsförklaringen förhåller sig till ett sådant mottagan- debeslut. Dåvarande Ombudmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) uppmärksammar att det i den nya diskrimine- ringslagen (2008:567) finns en bestämmelse om s.k. positiv särbehand- ling för utbildningar i folkhögskolans regi. HomO förutsätter att even- tuella olägenheter till följd av att folkhögskolor med stöd av undantags- regeln i diskrimineringslagen kan avvisa sökande till sfi på etnisk eller religiös grund blir föremål för noggrant övervägande. Både kommun och i samverkan är kritiska mot att en folkhögskola har möjlighet att välja om den vill anta en behörig sökande till sin utbildning eller inte. Detta möjliggör enligt remissinstan- serna att folkhögskolan, om den så önskar, kan välja bort vissa grupper av studerande till förmån för andra. De anför att till skillnad från folk- högskolorna måste kommunen ha en beredskap för att möta behovet av utbildning hos alla kommuninvånare med rätt till sfi. Skälen för regeringens förslag: Förslaget innebär att kommunen behåller sitt huvudmannaskap när det gäller mottagande av elever till sfi. I enlighet med promemorians förslag ska den som vill delta i en folkhög- skolas utbildning som motsvarar sfi anmäla detta till sin hemkommun. Regeringen anser emellertid i likhet med Skolväsendets överklagande- nämnd att det bör klargöras hur den i promemorian föreslagna behörig- hetsförklaringen förhåller sig till kommunens mottagandebeslut. Rege- ringen föreslår därför att styrelsen för utbildningen i samband med ett beslut om mottagande ska förklara eleven behörig att delta i sfi i folk- högskola, om eleven har rätt att delta i sådan sfi och även har lämnat en anmälan om att han eller hon vill delta i sådan utbildning. Kommunens huvudmannaskap bör förutom mottagande och förklaring om behörighet även gälla rekrytering, information och vägledning. I övrigt bör kraven på folkhögskolan vara desamma som de som ställs på en kommun som anordnar sfi. Därmed kommer folkhögskolans sfi enligt förslaget att omfattas av de bestämmelser som gäller för sfi enligt 13 kap. skollagen om inte något annat framgår av bestämmelserna och folkhög- skolan ska fatta de beslut i fråga om sfi som enligt kapitlet åligger huvudmannen. Det innebär bl.a. att styrelsen för utbildningen i kommu- nen inte kan besluta om att en folkhögskolas sfi ska upphöra och om att på nytt bereda en elev sådan sfi enligt 13 kap. 11 § skollagen. Det är i stället folkhögskolan som måste fatta sådana beslut när det gäller folk- högskolans egen sfi. Om folkhögskolan inte kan bereda den enskilde plats har dock kommunen skyldighet att se till att plats erbjuds i kommu- nens utbildning. Bl.a. kommun riktar kritik mot en sådan ordning. Regeringen bedömer emellertid att kommunens skyldighet enligt 13 kap. 3 § skollagen att se till att sfi erbjuds de personer som har rätt att delta i kommunens sfi bör kvarstå. Den föreslagna ändringen i skollagen medför Prop. 2009/10:68 endast att kommunen, förutom möjligheten att uppdra åt andra att anordna sfi, även kan fullgöra sin skyldighet med hjälp av folkhögskolan som självständig utbildningsanordnare. En folkhögskola blir huvudman för sfi enligt bestämmelserna i 13 kap. skollagen och i förhållande till eleven när styrelsen har förklarat eleven behörig att delta i sfi i folkhög- skolan. Enligt förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen ska statens stöd bl.a. ha till syfte att bidra till att göra det möjligt för männi- skor att påverka sin livssituation och utjämna utbildningsklyftor. Det går inte att bortse från folkbildningens speciella karaktär, som innebär att flertalet folkhögskolor har kurser som riktar sig till specifika grupper, t.ex. kvinnor eller invandrare. Med stöd av undantagsregeln om positiv särbehandling i diskrimineringslagen kan folkhögskolorna alltså tillåtas att vidta åtgärder som är ett led i strävanden att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning. Men regeln om positiv särbehandling är i första hand tillämplig i sådana situationer där folkhögskolan kan visa på ett planmässigt arbete för att främja likabehandling (se prop. 2007/08:95 s. 206 f.). Mot denna bakgrund finner regeringen inte något skäl att befara att folkhögskolan skulle avvisa en sökande till sin sfi på etnisk eller religiös grund. Om det skulle visa sig att folkhögskolorna utan välgrundad anledning nekar elever plats eller det kan antas att elever särbehandlas är det en fråga för . 5.3Ersättning för svenskundervisning för invandrare i folkhögskola Regeringens förslag: En folkhögskola som till sin svenskundervis- ning för invandrare (sfi) har antagit en elev som av kommunens sty- relse för sfi har förklarats behörig att delta i folkhögskolans utbildning ska ha rätt till ersättning för kostnaden för elevens utbildning från elevens hemkommun. Ersättningen ska bestämmas med hänsyn till folkhögskolans åta- gande och elevens behov och på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till egen sfi. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om ersättningens storlek och som ersättning får lämnas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret anser att den föreslagna ersätt- ningsmodellen är otydlig och ofullständig. avstyr- ker förslaget att folkhögskolan ska ha rätt att kräva ersättning från delta- garens hemkommun när en deltagare genomför sfi vid folkhögskola. Det är enligt kommunen viktigt att kommunen har det fulla ansvaret för pedagogiska former och inriktningar samt val av entreprenör så länge verksamheten finansieras med kommunala medel. och Landsting är tveksamt till om den föreslagna modellen med ersätt- Prop. 2009/10:68 ning från deltagarens hemkommun kommer att fungera. att sfi inte anordnas i alla kommuner och att verksamheten har väsentligt olika utformning beroende på kommunens förutsättningar och den enskilde deltagarens förutsättningar och behov. bildning i samverkan (ViS) menar att hänsyn måste tas till att olika stude- randegrupper är olika resurskrävande. ViS framhåller vidare att eftersom kommunen, enligt förslaget, även fortsättningsvis ska ansvara för rekry- tering, information, vägledning och mottagande samt arkivering av betyg kan kostnader för dessa verksamheter inte medräknas då ersättningsnivån fastställs. Skälen för regeringens förslag: Förslaget bygger på att finansieringen av sfi-verksamheten vid en folkhögskola löses genom att de kommunala resurserna kopplas till den enskilde individen. Kommunerna står som ViS framhåller som ansvariga för rekrytering, information, vägledning och mottagande. Det formella mottagandebeslutet i förening med en förkla- ring att eleven är behörig att delta i sfi i folkhögskola innebär att kommunen förbinder sig att ersätta den folkhögskola som den enskilde söker sig till och som antar eleven till sin sfi. Den ersättning som kommunen lämnar ska täcka kostnaderna för själva utbildningen vid folkhögskolan. Modellen innebär att samtliga resurser för sfi fortsatt ligger på ett och samma ställe, dvs. hos kommunen, vilket i sin tur innebär en effektivare resursanvändning. Ingen ny finansiering eller nya modeller för finansie- ring på nationell nivå behövs således. Den inskränkning av det kommu- nala självstyret som det innebär för kommunen att inte själv kunna välja anordnare bör ställas mot värdet av att den enskilde ges ökad valfrihet. Kommunerna behåller huvudmannaskapet när det gäller mottagande och inskränkningen får därför anses vara godtagbar. Ansvaret för mottagande bör medföra att kommunerna får bättre förutsättningar att planera resur- serna för sfi. Bidraget till folkhögskolan lämnas av hemkommunen och bestäms med hänsyn till folkhögskolans åtagande och elevens behov och på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen sfi. Därigenom är förslaget kostnadsneutralt för kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyn- digas att meddela föreskrifter om ersättningens storlek och om hur länge kommunen ska vara ersättningsskyldig. Föreskrifter rörande som ersättning får lämnas kan avse bl.a. frågan om kommunens ersättningsskyldighet ska upphöra i de situationer då en elev avbryter sina studier under . Föreskrifter rörande ersätt- ningens storlek kan avse Statens skolverks framräknade kostnader. I de fall kommunerna inte anordnar sfi kan dessa tjäna som vägledning. Regeringen avser att noga följa hur den föreslagna ersättningsmodellen fungerar i praktiken. Regeringens bedömning: En folkhögskola som bedriver utbildning som motsvarar svenskundervisning för invandrare (sfi) bör, om folk- högskolan har getts rätt att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt de bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet, s.k. betygsrätt, överlämna betygshandlingar och intyg till den kommun där skolan är belägen. bör få meddela närmare föreskrifter om vilka handlingar som ska anses ingå i begreppet betygshandlingar och handlingarna ska insändas. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att en folkhögskola med betygsrätt som anordnar sfi ska överlämna betygshandlingar och intyg till elevernas hemkommuner samt att ska få meddela närmare föreskrifter om vilka handlingar som ska anses ingå i begreppet betygs- handlingar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. anför att betyg är av stor vikt för den enskilde studerande och anser att det är viktigt att betygen bevaras på ett säkert sätt. ser därför positivt på att betygshandlingarna och intygen enligt förslaget ska överlämnas till de studerandes hemkommuner. Såväl som Skolinspektionen anser emellertid att föreskrifterna om betygshandlingar, för att säkerställa enhetlighet i regelverket, bör utfärdas av . i tillstyrker förslaget men vill ändå fram- föra kravet att enskilda utbildningsanordnare både ska omfattas av offentlighetsprincipen och skyldighet att arkivera betygshandlingar. Studentråd understryker vikten av att alla enskilda anordnare av gymna- sieutbildning och vuxenutbildning bör åläggas att arkivera sina utfärdade slutbetyg och samlade betygsdokument hos kommunen. Skälen för regeringens bedömning: Allmänna handlingar är sådana handlingar som förvaras hos myndighet och är att anse som inkomna till eller upprättade hos myndighet. I tryckfrihetsförordningen finns regler om när en handling ska anses upprättad. Allmänna handlingar kan vara offentliga eller sekretessbelagda enligt bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna utnyttjas är att handlingar bevaras hos myndigheterna. Det finns således krav på att allmänna handlingar i princip ska förvaras och ordnas så att det går att hitta bland dem och att de ska vårdas så att de inte skingras eller förstörs. I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om myndigheternas arkiv m.m. En myndighets arkiv bildas av de all- männa handlingarna från myndighetens verksamhet. Det innebär att allmänna handlingar i princip ska arkiveras. Sådana betygsdokument som expedierats av en skola med offentlig huvudman är allmänna handlingar och kan därmed begäras ut från skolan. De flesta enskilda utbildningsanordnare omfattas varken av offentlig- hetsprincipen eller av skyldigheten att arkivera handlingar enligt arkivla- gen. En person som fått sin utbildning hos en enskild utbildningsanord- nare och sedan förlorat ett betygsdokument kan normalt inte, med stöd av nu gällande lagstiftning, räkna med att det går att få en kopia av hand- lingen genom att vända sig till den utbildningsanordnare som utfärdade den. Regeringen har uppmärksammats på att det behövs ytterligare reglering på detta område. Ett förslag om bevarande av betygshandlingar från en fristående skola ingår i Skollagsberedningens förslag till en ny Prop. 2009/10:68 skollag (Ds 2009:25). I syfte att tillförsäkra sfi-studerande vid folkhögskolor möjlighet att efter avslutad utbildning kunna begära ut kopior av betygsdokument bör folkhögskolor vara skyldiga att sända in betygshandlingar och intyg till de kommuner där skolorna är belägna.