prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Utlänningar som är undantagna från att anses som flyktingar eller alternativt skyddsbehövande enligt artikel 12 respektive 17 kan inte beviljas flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande och har därför inte någon rätt till uppehållstillstånd enligt direktivet. Direktivets bestämmelser om undantag från rätten till uppehållstillstånd är därmed delvis annorlunda utformade än utlänningslagens. Artikel 21.3 i direktivet medger dock att medlems- staterna nekar en flykting uppehållstillstånd om det finns skälig anledning att anta att han eller hon utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig (artikel 21.2 a) eller om det finns skälig anledning att anta att han eller hon utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott (artikel 21.2 b). Några motsvarande bestämmelser som ger möjlighet att neka en alternativt skyddsbehövande uppehållstillstånd finns inte i direktivet eftersom undantagsbestämmelserna avseende alternativt skydds- behövande är vidare än undantagsbestämmelserna avseende flyktingar. En utlänning som utgör en samhällsfara (jfr artikel 21.2 a) eller som har förövat ett allvarligt brott (jfr artikel 21.2 b) är utesluten från att vara alternativt skyddsbehövande enligt artikel 17.1 (d respektive b) i direktivet och kan av den anledningen inte ges status som alternativt skyddsbehövande och saknar därmed rätt till uppehållstillstånd enligt direktivet. I avsnitt 7.2.2 och 7.3.2 föreslås att bestämmelser om uteslutandegrunder som motsvarar undantagsbestämmelserna i artiklarna 12 respektive 17 i direktivet ska införas i utlänningslagen. Detta innebär att en utlänning i vissa angivna situationer kommer att vara utesluten från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande. Vissa av bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra stycket UtlL om möjlighet att neka uppehållstillstånd kommer därmed att sakna betydelse. En utlänning som har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten eller gärningar som strider mot syften och grundsatser kommer enligt förslaget vara utesluten från att anses som flykting eller som annan skyddsbehövande. Vidare kommer en utlänning som har gjort sig skyldig till ett grovt icke-politiskt brott utanför innan han eller hon kom hit enligt förslaget att uteslutas från att anses som flykting. Därigenom förlorar bestämmelserna om att en flykting och en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 UtlL kan vägras uppehållstillstånd om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet (5 kap. 1 § andra stycket punkten 1 första ledet och punkten 2 andra ledet UtlL) sin betydelse. Dessutom kommer en utlänning som har gjort sig skyldig till ett grovt brott eller som utgör en fara för rikets säkerhet enligt förslaget att uteslutas från att vara annan skyddsbehövande än flykting. Därigenom förlorar bestämmelsen om att en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 UtlL kan vägras uppehållstillstånd om det finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av hans eller hennes brottslighet (5 kap. 1 § andra stycket punkten 2 första ledet UtlL) och bestämmelsen om att en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 UtlL kan vägras uppehållstillstånd med hänsyn till rikets säkerhet (5 kap. 1 § andra stycket punkten 2 sista ledet UtlL) sin betydelse. Dessa bestämmelser bör därför tas bort. Syftet med direktivets bestämmelser om undantag från rätten till uppehållstillstånd (artiklarna 21.2 och 21.3) är att skydda den medlemsstats intressen i vilken flyktingen vistas. Bestämmelserna motsvarar artikel 33.2 i som möjliggör undantag från principen om non-refoulement. Principen om non-refoulement som finns uttryckt i artikel 33.1 i innebär som nämns ovan att en fördragsslutande stat inte får utvisa eller avvisa en flykting till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Enligt artikel 33.2 i konventionen får undantag från principen om non-refoulement göras om det föreligger skälig anledning att betrakta flyktingen som en fara för det landets säkerhet i vilket han eller hon uppehåller sig eller om flyktingen utgör en samhällsfara därför att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för synnerligen grovt brott. I utlänningslagen finns bestämmelser som har sin utgångspunkt i artikel 33 i i 12 kap. 2 § UtlL som reglerar verkställighetshinder. Enligt 12 kap. 2 § första stycket UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse. Detta förbud mot verkställighet gäller enligt paragrafens andra stycke dock inte om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i och det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land. Undantaget gäller inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art. Enligt tredje stycket gäller förbudet mot verkställighet inte heller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land. I avsnitt 7.2.3 föreslås att det ska vara möjligt att neka en utlänning flyktingstatus i de situationer som medger undantag från förbudet mot verkställighet i 12 kap. 2 § UtlL, dvs. om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet. Författningsändringen har föreslagits dels för att tydliggöra vad som redan gäller dvs. att en utlänning som uppfyller förutsättningarna för att anses som flykting i vissa fall kan avvisas eller utvisas, dels för att ytterligare anpassa utlänningslagen till direktivets (och ) ordning. Som redovisas i avsnitt 7.1 anser regeringen att utlänningslagen bör anpassas till direktivets statusreglering genom att förutsättningarna för att bevilja status för flyktingar och andra skyddsbehövande och för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd korresponderar med varandra. Regeringen anser därför att det även ska vara möjligt att neka en flykting uppehållstillstånd om flyktingen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om flyktingen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här i landet. Prövningen av såväl statusfrågan som om uppehållstillstånd ska beviljas bör ske i ett sammanhang. I själva konstruktionen ligger därmed att en flykting som beviljas flyktingstatus regelmässigt också ska beviljas uppehållstillstånd. På samma vis bör en flykting som vägras flyktingstatus inte ges uppehållstillstånd som flykting. Däremot kan uppehållstillstånd beviljas på annan grund. Ett uppehållstillstånd för en person som har flyktingstatus ska enligt artikel 24.1 i direktivet gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Ett uppehållstillstånd för en person som har status som alternativt skyddsbehövande ska enligt artikel 24.2 i direktivet gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. En utlänning som beviljas uppehållstillstånd på grund av att han eller hon är i behov av skydd anses i regel ha kommit till i avsikt att bosätta sig här och beviljas därmed permanent uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 86 ff.). Det finns dock inte någon uttrycklig rätt för flyktingar och andra skyddsbehövande att erhålla uppehållstillstånd av en viss längd. För att uppnå full överensstämmelse med direktivet bör därför rätten till uppehållstillstånd av viss varaktighet lagregleras. Enligt regeringens uppfattning ska permanent uppehållstillstånd alltjämt vara huvudregel. Detta förhållande bör uttryckligen framgå av lagtexten. Flyktingar och andra skyddsbehövande behandlas i regel på samma sätt i svensk rätt. Direktivet är ett minimidirektiv och regeringen anser i likhet med remissinstanserna att det saknas skäl att, som utredningen föreslagit, differentiera giltighetstiden för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör därför vara för både flyktingar och andra skyddsbehövande. Om en flykting har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer, som Kammarrätten i har påpekat, troligen personen fortfarande att bedömas vara flykting när uppehållstillståndet löper ut. Enligt vad som föreslås i avsnitt 7.2.3 kommer han eller hon dessutom att ha flyktingstatus. Det torde därför endast i undantagsfall vara aktuellt att neka en flykting en förlängning av uppehållstillståndet. Skyldigheten för medlemsstaterna att utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla viss minsta tid och vara förnybart gäller enligt direktivet inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Det finns således en möjlighet för medlemsstaterna att begränsa giltighetstiden av uppehållstillståndet eller att inte förnya uppehållstillståndet om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Det kan finnas situationer där det inte är möjligt att neka en utlänning uppehållstillstånd men det av hänsyn till rikets säkerhet är lämpligt att det uppehållstillstånd som meddelas ska vara giltigt än . Regeringen föreslår därför att en sådan möjlighet ska införas i utlänningslagen. För att en utlänning ska folkbokföras i , vilket i de flesta fall är avgörande för vilken social trygghet han eller hon har rätt till, krävs att uppehållstillståndet gäller (se närmare avsnitt 7.6.1). Regeringen föreslår därför att en flykting eller en annan skyddsbehövande alltid ska beviljas uppehållstillstånd . BO anser att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall ska vara tidsbegränsade. Regeringen delar denna uppfattning. Om ett barns föräldrar beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan det dock vara lämpligt att även barnet beviljas ett tidsbegränsat tillstånd. Något förslag om att barn endast i undantagsfall ska kunna erhålla tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför inte läggas fram. I svensk rätt kan ett uppehållstillstånd vars giltighetstid löpt ut alltid förnyas om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillståndet är uppfyllda. I de undantagsfall där en flykting eller en annan skyddsbehövande beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan han eller hon således lämna in en ny ansökan om uppehållstillstånd. Någon särskild bestämmelse om att uppehållstillståndet ska vara förnybart behövs därför inte. En utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting eller annan skyddsbehövande kan enligt vad som föreslås i avsnitt 7.2.3 och 7.3.3 ansöka om statusförklaring. Ett uppehållstillstånd för en person som har flyktingstatus enligt artikel 24.1 i direktivet ska gälla om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Motsvarande giltighetstid för alternativt skyddsbehövande är . Om en utlänning som beviljas en statusförklaring efter ansökan har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en kort giltighetstid kan det därför krävas att giltighetstiden för tillståndet förlängs för att direktivets krav ska vara uppfyllda. När en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en statusförklaring bör därför uppehållstillståndet omprövas och giltighetstiden anpassas till det förhållande att utlänningen är flykting eller annan skyddsbehövande. Detta bör tydliggöras genom att en särskild bestämmelse med detta innehåll tas in i utlänningslagen. Av artikel 21.3 i direktivet framgår att medlemsstaterna får återkalla eller upphäva ett uppehållstillstånd för en flykting om det finns skälig anledning att anta att flyktingen utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. En utlänning som är undantagen från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt artikel 12 respektive 17 kan, som framgår ovan, inte beviljas flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande och har därför inte någon rätt till uppehållstillstånd enligt direktivet. Eftersom undantagsbestämmelserna avseende alternativt skyddsbehövande är vidare än undantags- bestämmelserna avseende flyktingar och en utlänning som utgör en samhällsfara eller som har förövat ett allvarligt brott är utesluten från att vara alternativt skyddsbehövande enligt artikel 17 i direktivet och av den anledningen inte kan ges status som alternativt skyddsbehövande, innehåller direktivet inte några bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande. tolkas på så sätt att det ger möjlighet för medlemsstaterna att återkalla en utlännings uppehållstillstånd om utlänningens flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har återkallats. Återkallelse av flyktingstatus regleras i artikel 14 och återkallelse av status som alternativt skyddsbehövande regleras i artikel 19. I de situationer det är möjligt att återkalla uppehållstillstånd för en flykting enligt artikel 21.3 är det möjligt att återkalla status som alternativt skyddsbehövande enligt artikel 19.3. Bestämmelserna om återkallelse av status som flykting behandlas i avsnitt 7.2.5 och bestämmelserna om återkallelse av status som alternativt skyddsbehövande behandlas i avsnitt 7.3.5. Återkallelse av uppehållstillstånd regleras i 7 kap. UtlL. Ett uppehållstillstånd får enligt 7 kap. 1 § första stycket UtlL återkallas om utlänningen medvetet lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Om en utlänning har vistats i med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken krävs enligt paragrafens andra stycke att synnerliga skäl föreligger för att återkallelse ska få ske. Denna bestämmelse motsvarar artiklarna 14.3 b och 19.3 b i direktivet enligt vilka medlemsstaterna ska återkalla en tredjelandsmedborgares eller statslös persons flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande om vederbörande har förvrängt eller utelämnat fakta, inklusive användning av falska handlingar, och detta varit avgörande för beviljandet av statusen. 7 kap. UtlL innehåller även några bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd i situationer som rör rikets säkerhet. Ett uppehållstillstånd får återkallas om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land (7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL), om utlänningen har registrerats på den spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och det finns tillräckliga skäl för en återkallelse (7 kap. 5 § UtlL) och om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats i en stat tillhörande Europeiska unionen eller i , eller och beslutet är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott (7 kap. 6 § UtlL). Bestämmelserna om återkallelse av hänsyn till den nationella säkerheten finns i artiklarna 14.4 (återkallelse av flyktingstatus), 19.3 jämförda med 17.1 d (återkallelse av status som alternativt skyddsbehövande) och 21.3 (återkallelse av uppehållstillstånd) i direktivet. Enligt regeringens bedömning är de svenska bestämmelserna förenliga med direktivets. Ett permanent uppehållstillstånd ska enligt 7 kap. 7 § UtlL återkallas för en utlänning som är bosatt i . Enligt andra stycket i samma paragraf får uppehållstillstånd dock återkallas tidigast när har förflutit efter det att bosättningen i upphörde för en utlänning som har vistats här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, om utlänningen har återvänt till ett land där han eller hon har varit Prop. 2009/10:31 bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats. bestämmelse är enligt regeringens bedömning förenlig med direktivet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen därmed att utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd är förenliga med direktivet. Några författningsändringar är därför inte påkallade i denna del. Bemyndiganden i fråga om uppehållstillstånd I 5 kap. 25 § UtlL har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i övrigt som behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof eller som på grund av andra svåra motsättningar känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp. Eftersom direktivet ger personer som faller in under begreppet alternativt skyddsbehövande en rätt till uppehållstillstånd om inte något av undantagen i direktivet är för handen bör bemyndigandet inte omfatta de skyddsbehövande som omfattas av begreppet alternativt skyddsbehövande. Regeringen föreslår därför att bemyndigandet ska ändras på så sätt att det enbart omfattar de utlänningar som med regeringens förslag i avsnitt 7.3.2 kommer att utgöra övriga skyddsbehövande. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag utgår dock års utlänningslag. Remissinstanserna: Länsrätten i anför att rätten till uppehållstillstånd för make eller sambo och ogifta barn liksom för flyktingar och andra skyddsbehövande bör gälla utan hinder av huvudregeln att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan. Bestämmelsen i 5 kap. 18 § UtlL bör enligt länsrätten kompletteras i detta hänseende. () anser att ett föräldralöst barn eller ett barn vars föräldrar är försvunna ska kunna få uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning om barnet har ett syskon som har uppehållstillstånd i som flykting, skyddsbehövande i övrigt eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Svenska Röda Korset och anser att bestämmelsen om uppehållstillstånd för make, sambo och barn även bör omfatta föräldrar och syskon till barn som är flyktingar eller alternativt skyddsbehövande. Röda Korset anser dessutom att det av bestämmelsen ska framgå att familjemedlemmarna, i enlighet med principen om familjens enhet, normalt ska beviljas samma status som den familjemedlem som är flykting eller alternativt Skälen för regeringens bedömning Artikel 23 i direktivet innehåller bestämmelser om sammanhållning av Enligt artikel 23.1 ska medlemsstaterna se till att familjen hålls Medlemsstaterna ska vidare, enligt artikel 23.2, se till att familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, och som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådan status, får ansöka om de förmåner som regleras i artiklarna i den mån detta överensstämmer med familjemedlemmens personliga rättsliga status. Enligt artikel 23.3 ska artiklarna 23.1 och 23.2 inte vara tillämpliga om familjemedlemmen omfattas av undantagen i artiklarna 12 och 17, dvs. familjemedlemmen är utesluten från att vara flykting respektive För familjemedlemmar till personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna fastställa tillämpliga villkor för förmånerna. Av artikel 23.4 följer att uppehållstillstånd får vägras med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Begreppet familjemedlemmar definieras i artikel 2 h i direktivet. make till den som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande eller en ogift partner i en stadigvarande relation till en sådan utlänning om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess Som familjemedlem räknas också underåriga ogifta barn till en person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande och till hans eller hennes make eller sambo eller till en person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, under förutsättning att de är beroende av den som innehar flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande för sin försörjning. Direktivets bestämmelser om familjesammanhållning gäller endast om familjemedlemmarna befinner sig i samma medlemsstat och om familjen existerade redan i ursprungslandet. En make, registrerad partner, sambo eller ett barn till en flykting får i regel uppehållstillstånd som flykting i även om han eller hon inte själv har sådana skäl i enlighet med principen om familjens enhet. beträffande familjemedlemmar till skyddsbehövande i övrigt strävar man i möjligaste mån efter att hålla familjen samlad. Röda Korset har anfört att organisationen anser att det ska framgå att familjemedlemmarna, i enlighet med principen om familjens enhet, normalt ska beviljas samma status som den familjemedlem som är flykting eller skyddsbehövande i Någon rätt för en familjemedlem till en flykting eller en annan skyddsbehövande att beviljas motsvarande status kan dock inte härledas ur eller direktivet. Regeringen anser att de svenska bestämmelserna bör överensstämma med konventionen och direktivet och är därför av uppfattningen att inte någon sådan rätt som Röda Korset förordar bör införas i utlänningslagen. Bestämmelser om uppehållstillstånd för make, sambo och barn finns i 5 kap. 3 § UtlL. Enligt första stycket 1 har make och sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i rätt till uppehållstillstånd. En sådan rätt tillkommer också, enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 UtlL, ogifta barn till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i eller till dennes make eller sambo. Med make avses även registrerad partner enligt 3 kap. 1 § andra stycket lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap vilken enligt 2 § lagen (2009:260) om upphävande av lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap i vissa fall fortfarande tillämpas i fråga om ett enligt den lagen registrerat partnerskap. Enligt 1 kap. 2 § UtlL avses med barn en person som är . Adopterade barn likställs med biologiska barn.