prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — visar en utvärdering av regeringens prognoser att det genomsnittliga absoluta felet i prognosen för det finansiella sparandet under nästkommande år uppgick till av BNP under åren 2000 till 2006.16 Detta gör bedömningen av reformutrymmet eller bespa- ringsbehovet osäker. Det bör därför betonas att det genomsnittliga sparandet för budgetåret mätt med 7-årsindikatorn är osäkert eftersom indikatorn innefattar tre prognosår. Detta gäller, om än i något mindre utsträckning, även beräk- ningar av det genomsnittliga sparandet som innefattar prognosår. Regeringen beräknar också det så kallade strukturella sparandet, vilket direkt justerar det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordi- nära nivåer på hushållens kapitalvinster. Det strukturella sparandet syftar till att visa hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett nor- malt konjunkturläge. Exempelvis visar ett posi- tivt strukturellt sparande att det finns ett under- liggande överskott i de offentliga finanserna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. Det finns flera olika metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att en uppskattning av resursutnytt- jandet (BNP-gapet) används för att justera det finansiella sparandet utifrån en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för för- ändringar i resursutnyttjandet. Regeringen an- vänder en elasticitet på -0,55, vil- ket ligger i linje med senaste beräk- ningar. Elasticiteten säger att om exempelvis det faktiska finansiella sparandet är -av BNP, och BNP-gapet bedöms vara -av potentiell BNP, uppgår det struk- 16 Se 2007:5 och specialstudie 19, 2009 för en utförligare diskussion om prognososäkerhet. turella sparandet till av BNP (-2 + -0,55*-5 = 0,75). Beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan av den osäkerhet som berör prognosen för det finansiella sparandet. För potentiell BNP redovi- sas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP- gapet såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunktur- läget utan också på revideringar av utfallsstati- stik.17 Även bedömningen av det offentliga sparan- dets konjunkturkänslighet är osäker. Bedöm- ningen bygger oftast på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande , medan varje enskild konjunkturför- ändring har egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. Sammantaget innebär detta att olika bedömares bild av det strukturella sparandet vid en och samma tid- punkt kan variera relativt mycket både för histo- riska och framtida år. Det finns således ett antal problem med de in- dikatorer som används för att följa upp över- skottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste en utvärdering med nödvändighet ändå ta hän- syn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en en- skild indikator för att fastställa storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov. I stället görs en samlad bedömning av alla tre indikatorer tillsammans med de övriga faktorer som beskri- vits ovan. Principer för avstämning mot utgiftstaket Utgiftstaket för staten för ett enskilt budgetår fastställs i förväg. Nivån på utgiftstaket sätter en övre gräns för de takbegränsade utgif- terna och hur stor del av ett eventuellt reformut- rymme som kan användas på budgetens utgifts- Skillnaden mellan utgiftstaket och progno- sen för de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna är i första hand avsedd att fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än prognostiserat på grund av konjunkturen eller strukturella förändringar (t.ex. ett ändrat sjuk- skrivningsmönster). Den riktlinje regeringen an- vänder är att budgeteringsmarginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna (2009), för år t+1 (2010) och för år t+2 (2011). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2012) bedöms till av de takbe- gränsade utgifterna.18 Det stegvis ökande säker- hetsmarginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . De takbegränsade utgifterna utgör närmare två tredjedelar av den offentliga sektorns sam- manlagda utgifter, och påverkar därmed i hög grad det offentliga sparandet. Av detta skäl måste utgiftstaket sättas så att det är förenligt med överskottsmålet, givet den bedömning av den offentliga sektorns inkomster och de icke- takbegränsade utgifterna som görs vid besluts- tillfället. Det genomsnittliga sparandet var av BNP 2008 (se tabell 4.1). var det genomsnittliga resursut- nyttjandet något starkare än normalt mätt med BNP-gapet. Om hänsyn tas till det genomsnitt- ligt starka konjunkturläget låg det finansiella spa- randet i genomsnitt av BNP över överskottsmålet under dessa år, värderat med denna indikator. Konjunkturjusteringen be- räknas som det genomsnittliga BNP-gapet multiplicerat med en elasticitet som be- skriver hur känsliga de offentliga 17 Se fördjupningsruta i avsnitt 6 för en mer utförlig redogörelse om osäkerheten i bedömningen av resursutnyttjandet. 18 Dessa riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek ligger i linje med bedömningar som gjordes i betänkandet Utvärdering och vidare- utveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Stabiliseringspolitik i valutaunionen, (SOU 2002:16). Tabell 4.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,3 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten -0,55. Källor: och egna beräkningar. finanserna är för konjunkturvariationer.19 Underskotten i de offentliga finanserna under 2009 och de därpå följande åren får till följd att det genomsnittliga sparandet sjunker snabbt. Det genomsnittliga sparandet väntas uppgå till av BNP 2012, vilket dock är något högre än bedömningen ekonomiska vårproposition. Att prognosen för det offentliga sparandet revideras upp beror både på att de offentliga inkomsterna förväntas bli högre som utgifterna blir lägre, justerat för de åtgärder som presenteras i denna proposi- tion (se vidare avsnitt 9). Försämringen av det offentliga sparandet och och den gradvisa förbättring som förväntas 2011 och 2012 beror till stor del på konjunkturutvecklingen. Detta blir tydligt om hänsyn tas till bedömningen av BNP-gapen un- der den aktuella perioden. ekonomiska vårproposition uppskattades BNP-gapet i ge- nomsnitt till -2,av potentiell BNP un- der 20002012, medan det nu uppskattas till i genomsnitt -1,(se tabell 4.1). Om det faktum att det genomsnitt- liga BNP-gapet är nega- tivt beaktas i bedömningen av det genomsnittliga sparandet försvagas det underliggande genom- snittliga sparandet i mindre utsträckning under prognosåren. Detta framgår av raden konjunk- turjusterat sparande i tabell 4.1. Justerat på detta sätt ligger det genomsnittliga sparandet från 19 Det konjunkturjusterade sparandet ska inte förväxlas med det strukturella sparandet som även justeras för engångseffekter och extraordinära kapitalvinster. 2000 något över eller i linje med överskottsmålet. Som nämnts ovan måste dock hänsyn tas till att de negativa BNP-gap som uppkommer med stor sannolikhet inte kom- mer att motsvaras av lika stora positiva gap när konjunkturen förbättras efter 2012. Detta talar för att det genomsnittliga sparandet inte med automatik kommer att nå upp till mål- satt nivå när konjunkturläget normaliseras. Det är således sannolikt att en stramare finanspolitik kommer att krävas för att överskottsmålet ska nås enligt denna indikator när konjunkturen vänder upp. Tabell 4.1 visar även hur det finansiella sparandet och BNP-gapet utvecklas mätta som sjuåriga centrerade glidande medelvärden. , 2004 och 2005 visar tabellen att det finansiella sparan- det för perioderna 20002006, 20012007 re- spektive 20022008, ligger av BNP. Eftersom motsvarande sjuåriga medel- värden för BNP-gapet ligger över noll är slutsatsen att sparandet är något lägre än mål- satt under dessa perioder, värderat med denna indikator. 7-årsindikatorn ligger i linje med överskotts- målet 2006, då sjuårssnittet för resursut- nyttjandet bedöms vara endast marginellt star- kare än normalt, men minskar sedan snabbt. , då indikatorn beräknas på sparandet under 20062012, motsvarar indikatorn -0,av BNP. Detta kan tolkas som att finanspolitiken kommer att ge upphov till ett för lågt sparande i förhållande till målet. Om resursutnyttjandet beaktas pekar indi- katorn emellertid på ett sparande som ligger över målet. är nämligen det sju- åriga glidande medelvärdet för BNP-gapet kraf- tigt negativt. Även vid denna bedömning måste dock hän- syn tas till att de negativa BNP-gapen med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap efter prognosperi- oden. Slutsatsen blir då att sparandet förefaller vara något svagare än vad överskottsmålet moti- verar enligt denna indikator. I genomsnitt uppgick det strukturella sparandet till av BNP . beslutade reformer och de åtgärder som föreslås i denna proposition bidrar till att det strukturella sparandet försämras med 2,1 pro- cent av BNP . Detta kan jämföras med försämringen av det faktiska spa- randet som motsvarar av BNP. Om förändringen av det strukturella sparandet tolkas som ett mått på finanspoliti- kens inriktning (se vidare avsnitt 4.4) pekar detta på att närmare två tredjedelar av sparandeför- sämringen beror på konjunkturutvecklingen och att de automatiska stabilisatorerna tillåts verka fritt. Nedgången i det strukturella sparandet i kombination med de automatiska stabilisato- rerna bidrar till att efterfrågan hålls uppe under den mycket djupa lågkonjunkturen. Det strukturella sparandet sjunker till som lägst av BNP 2010 för att sedan åter stärkas (se tabell 4.1). Detta är en svagare ut- veckling än den som förutsågs ekono- miska vårproposition. Denna indikator visar därmed på ett sparande som framför allt ligger klart av BNP, men som ökar något därefter. Avvikelsen från målsatt nivå beror på de åtgärder som vidtas för att stabilisera resursutnyttjandet och syssel- sättningen. Även denna indikator pekar således på att en stramare finanspolitik kommer att bli nödvändig när konjunkturläget förbättras. 4.3Uppföljning av utgiftstaket för staten Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes . De fleråriga utgiftstaken för sta- ten är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande för och regeringen. Det främjar trovärdig- heten i den ekonomiska politiken. Det har dock inte varit obligatoriskt för regeringen att föreslå och använda sig av ett utgiftstak. Regeringen av- ser nu att föreslå en ändring på detta område. Som en del i regeringens översyn av det finans- politiska ramverket lämnar regeringen i anslut- ning till denna proposition, propositionen Obli- gatoriskt utgiftstak (prop. 2009/10:5), se även fördjupningsruta i detta avsnitt Statsbudgetens utgifter redovisas på 27 ut- giftsområden. De utgifter som omfattas av ut- giftstaket är utgiftsområde 125 och utgiftsom- råde 27, samt utgifterna för ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten. Utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna, eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De tak- begränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbru- kade anslagsmedel. Detta innebär att även myn- digheternas utnyttjande av ingående anslags- sparande och anslagskredit ingår. Skillnaden mellan det fastställda utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av den s.k. budgeteringsmarginalen. Om budgeterings- marginalen tas i anspråk innebär det i regel att de offentliga finanserna försämras. I tabell 4.2 redovisas ursprungligt fastställda utgiftstak, slutligt fastställda tak, samt utfall och prognos för budgeteringsmarginalen för perio- den 20002012. Utfallet för budgeteringsmarginalen visar be- tydande variation. Om det finns risk för att ut- giftstaket kommer att överskridas är regeringen enligt budgetlagen skyldig att vidta åtgärder. Under 20092012 bedöms budgeteringsmarginalen vara tillräckligt stor givet den osäkerhetsmarginal som bedöms nöd- vändig . Innevarande år uppgår budgeteringsmarginalen enligt nuvarande pro- gnos till eller av de takbegränsade utgifterna. ökar budgeteringsmarginalen till 17,3 re- spektive . Regeringens be- dömning är att budgeteringsmarginalen under Tabell 4.2 Ursprungliga och faktiska utgiftstak 20002012 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år när ett utgiftstak för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade utgiftstaken (rad 2) eftersom fastställda utgiftstak regelbundet justeras tekniskt. Exempelvis så var utgiftstaket tekniskt justerat till när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning med . 22000 sänktes utgiftstaket med på grund av fastighetsskattereform. 2007 sänktes utgiftstaket med . Dessa justeringar är inte tekniska justeringar, utan faktiska sänkningar av utgiftstaket. Dessa belopp ingår dock i tabellen, rad Tekniska justeringar. 3Regeringens förslag till utgiftstak i denna proposition 4Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta . De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringar . Anm.: För 19971999 se ekonomiska vårproposition. redan fastlagda utgiftstak för perioden 2011 ligger på en nivå som är tillräcklig med avseende på osäkerheten i utgiftsutvecklingen (se avsnitt 4.1 för en mer utförlig beskrivning av behovet av budgeteringsmarginal). Som framgår av tabell 4.2 har den nominella ökningen av det ursprungligt fastlagda utgifts- taken varierat. har den årliga ök- ningen av det ursprungliga utgiftstaket uppgått till . Utgiftstaket har vid ett flertal tillfällen blivit föremål för tekniska justeringar (se avsnitt 4.6 för en beskrivning av tekniska justeringar av ut- giftstaket). För att få en jämförbarhet över tiden krävs därför att det faktiska utgiftstaket justeras för dessa tekniska förändringar. Diagram 4.1 visar utgiftstaket för staten juste- rat för tekniska förändringar av den ursprungligt fastställda nivån.20 Det tekniskt justerade utgiftstaket låg på en rela- tivt stabil nivå av BNP. 20 Den tekniska justeringen i diagram 4.1 är gjord i aktuell utgiftsstruktur. Utgångspunkten är den föreslagna nivån för utgiftstaket . De tekniskt justerade utgiftstaken för åren räknas ut genom att ge utgiftstaken samma årliga ökning som utgiftstaken ursprungligen hade när de först fastställdes. Tekniskt justerade takbegränsade utgifter beräknas genom att från de uträknade tekniskt justerade utgiftstaken dra bort den faktiska eller prognostiserade budgeteringsmarginalen. Diagram 4.1 Utgiftstak för staten och takbegränsade utgif- ter justerade för tekniska förändringar 19972012 Tekniskt justerade takbegränsade utgifter Källa: Egna beräkningar. Därefter, , föll det tekniskt justerade utgiftstaket med sammanlagt 0,6 pro- cent av BNP. Den relativt kraftiga ökningen på av BNP 2009 kan framför allt förklaras av en svag BNP-utveckling. Mot slutet av prognosperioden väntas åter det tekniskt ju- sterade utgiftstaket falla till av BNP 2012. Att de takbegränsade utgifterna som andel av BNP varierar år visar att utgifterna bi- drar till att stabilisera efterfrågan i ekonomin som en del av de automatiska stabilisatorerna. En proposition om obligatoriskt utgiftstak och en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten Proposition om obligatoriskt utgiftstak När systemet med ett utgiftstak för staten inför- des rådde det fortfarande en viss oklarhet om hur utgiftstaket skulle konstrueras och tillämpas. ansåg att ordningen med utgiftstak och ramar borde ha använts innan tog ställning till om det ska vara obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftsramar och utgiftstak för statsbudgeten (bet. 1996/97:KU3). Regeringen och har i mer än valt att använda ett system med tak för statens utgifter. De budgetmässiga resultaten är goda och praktiska erfarenheter finns nu av hur sy- stemet tekniskt ska hanteras. Systemet har vidare vunnit en bred politisk acceptans och utgör nu- mera ett viktigt element i den budgetpolitiska diskussionen. Dessutom utgör systemet en symbol för att regeringen och avser att använda en budgetprocess som utgår från bud- getpolitikens mål och restriktioner. Dessa om- ständigheter talar starkt för att göra använd- ningen av systemet med ett utgiftstak för staten obligatoriskt. I regeringens proposition Obliga- toriskt utgiftstak (prop. 2009/10:5) som lämnas i anslutning till budgetpropositionen fö- reslår regeringen att användningen av systemet med utgiftstak för staten görs obligatoriskt. I propositionen föreslår regeringen att det i lagen (1996:1059) om statsbudgeten tas in en be- stämmelse om att regeringen i budgetproposi- tionen ska lämna ett förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. Det treåriga perspektivet är ett viktigt element i den reforme- rade budgetprocessen eftersom det säkerställer budgetprocessens långsiktiga karaktär. I propo- sitionen redovisar regeringen även vissa bedöm- ningar av hur stor den s.k. budgeteringsmargi- nalen bör vara, när marginalen bör kunna användas, och i vilka fall det kan vara befogat att föreslå en teknisk justering av ett beslutat ut- giftstak. Översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten Regeringen har tillsatt en utredning om översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (dir. 2009:55). Översynen görs bl.a. mot bakgrund av det pågående arbetet med en reformerad reger- ingsform. Utredaren ska vidare se över tillämp- ningen av de grundläggande principerna om full- ständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten, pröva om det finns skäl att kodi- fiera den praxis som utvecklats vid tillämpningen av lagen samt pröva behovet av reglering av an- nan praxis som utvecklats på finansmaktens om- råde. Utredningen inledde sitt arbete och uppdraget ska redovisas senast . Utgiftstakets förhållande till överskottsmålet Den prognos för det offentliga sparandet som sammanfattas i tabell 4.1 bygger på den utveck- ling av de takbegränsade utgifterna som presen- teras i tabell 4.2. Av den senare tabellen framgår att budgeteringsmarginalerna ligger över de minimikrav som normalt gäller. Budgeteringsmarginalens främsta syfte är att ut- göra en buffert för den osäkerhet om utgiftsut- vecklingen som beror på den makroekonomiska utvecklingen eller konsekvenserna av fattade be- slut. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk av utgiftsökningar till följd av makroekonomiska risker är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att de ut- giftsökningar som följer av en konjunkturell uppgång av arbetslösheten och andra automa- tiska stabilisatorer normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande. Därigenom ges de automatiska stabilisatorerna fritt spelrum. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneut- vecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av ovän- tat höga priser och löner kan normalt tillåtas ab- sorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, då den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett , ten- derar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå tenderar dock att påverka indikatorerna för överskottsmålet. Eftersom dessa indikatorer pekar på att det finansiella sparandet ligger något under målsatt nivå, saknas i princip enligt nuvarande bedöm- ning ett utrymme för ofinansierade strukturella ökningar av de takbegränsade utgifterna sett till överskottsmålet. Regeringen avser därför föra en stram utgiftspolitik så att underskotten i de offentliga finanserna blir till- fälliga och hanterbara. Även utgiftsminskningar kan bli aktuella. reringar, som biståndet och EU-avgiften, påver- kar däremot efterfrågan i den svenska ekonomin mycket lite eller inte alls. Av avgörande bety- delse för att finanspolitiken ska få önskad effekt är att den uppfattas som långsiktigt trovärdig. I annat fall riskerar en försvagning av det offent- liga sparandet att mötas av en förstärkning av det privata sparandet. Förändringen i det faktiska finansiella sparan- det är ett mått på den offentliga sektorns totala impuls på efterfrågan.21 Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. 4.4Finanspolitikens inriktning med Vid en konjunkturnedgång sjunker skattein- ekonomiska vårproposition gjordes en avvägning av behovet av ytterligare stimulerande finanspolitiska åtgärder mot risken för ett sämre offentligfinansiellt utfall till följd av en fortsatt konjunkturförsvagning och oro på de finansiella marknaderna. Mot bakgrund av bland annat ris- ken för att de garantiutfästelser som gjorts för att stabilisera den finansiella sektorn skulle be- höva utnyttjas bedömde regeringen att utrym- met för ytterligare stabiliseringspolitiska åtgär- der, utöver de som föreslogs i vårpropositionen, var mycket begränsat. Jämfört med bedömningen i vårpropositionen finns det nu allt fler tecken på att såväl den glo- bala som den svenska konjunkturen håller på att stabiliseras. Risken för ytterligare nedrevide- ringar av prognosen för skatteinkomsterna be- döms ha minskat påtagligt och läget på de finan- siella marknaderna har förbättrats snabbt. Denna utveckling, i kombination med att sysselsätt- ningen och arbetslösheten förväntas utvecklas sämre än vad som bedömdes i vår- propositionen, gör att regeringen i denna proposition föreslår ytterligare finanspolitiska insatser för att möta krisen. Effekterna på efterfrågan i ekonomin av för- ändringar i de offentliga finanserna är svårbe- dömda av flera skäl. Skatteförändringar som riktar sig till hushåll har sannolikt en annan ef- fekt än skatteförändringar som riktar sig till fö- retag. På samma sätt kan hushåll med olika kon- sumtionsbenägenhet reagera olika på finans- politiska åtgärder. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar har direkta effekter på efterfrågan. Förändringar i det finansiella spa- randet till följd av förändringar i utlandstransfe- komsterna medan utgifterna för exempelvis ar- betslöshetsunderstöd ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. Anpass- ningarna sker utan att några särskilda beslut be- höver fattas. Det innebär att finanspolitiken via de s.k. automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningarna. Med diskretionär finanspolitik menas den di- rekta effekt nya förslag har på det finansiella spa- randet. Det fjärde steget i jobbskatteavdraget är ett exempel på ett förslag som direkt påverkar det finansiella sparandet. Effekten på det finansi- ella sparandet redovisas det år åtgärden träder i kraft. De offentliga finanserna påverkas av en rad andra faktorer utöver de automatiska stabilisato- rerna och den diskretionära finanspolitiken.