prop · GX0320 · 2009-10-01 00:00:00 — På vägområdet har en stor del av verksamheten bedrivits i . bedrivs viss verksamhet i länsstyrelserna som är regionala körkortsmyndigheter som t.ex. prövar frågor om körkortstillstånd och körkortsingripanden. På yrkestrafikområdet är länsstyrelserna såväl prövnings- som tillsynsmyndighet för vissa frågor, se närmare avsnitt 5.1.1. omorganiserades till en självständig myndighet genom Järnvägsstyrelsens inrättande . inom ombildades till den självständiga myndigheten med funktioner som i stort motsvarade Järnvägsstyrelsens, dvs. normgivning samt tillstånds- och tillsynsverksamhet. ställning inom hade stora likheter med inspektionsfunktionerna inom och . Dock utgjorde alltjämt en del av modermyndigheten då Transportstyrelsen bildades . Vägsektorn skiljer sig från de tre övriga trafikslagen i det att Vägtrafikinspektionen inom har haft andra och begränsade uppgifter i jämförelse med inspektionsfunktionerna inom de övriga trafikslagen. Sålunda var stora delar av den verksamhet som fördes över från till Transportstyrelsen inte separerad från verksamhet i övrigt. 5 Överföring av vissa länsstyrelseuppgifter till Transportstyrelsen, m.m. Bakgrund och allmänna utgångspunkter 5.1.1 Nuvarande organisation är Transportstyrelsen central körkortsmyndighet . Transportstyrelsens huvudsakliga uppgifter på området är att utfärda körkort, pröva frågor med anknytning till utbildning i första hand rörande trafikskolor utöva tillsyn och meddela föreskrifter. ansvarar även fortsättningsvis för provverksamheten på körkortsområdet. Länsstyrelserna är regionala körkortsmyndigheter, som i huvudsak prövar frågor med anknytning till lämpligheten som körkorts havare, t.ex. frågor om körkortstillstånd och körkortsingripanden, godkännande som handledare för övningskörning och vissa dispenser. 2009/10:20 43 Inom yrkestrafikområdet är länsstyrelserna prövningsmyndigheter med ansvar för trafiktillstånd utom för länsöverskridande linjetrafik viss internationell trafik samt taxiförarlegitimationer. Länsstyrelserna prövar också frågor om tillstånd till biluthyrning och beslutar om påförande av överlastavgift. Den verksamhet inom yrkestrafikområdet, utom provverksamheten , som före hanterades av och är från och med nämnda datum Transportstyrelsens ansvar. Det gäller länsöverskridande linjetrafik, viss internationell trafik, utfärdande av taxiförarlegitimation, meddelande av föreskrifter samt tillsyn inom respektive ansvarsområde. 5.1.2 utredningar Frågan om länsstyrelsernas roll inom körkorts- och yrkestrafikområdet har varit föremål för utredning. I Länsstyrelse- och trafikutredningens slutbetänkande (SOU 1997:6) behandlades bland annat länsstyrelsernas roll inom områdena fordon, trafik och infrastruktur. Utredningen redovisade två huvudalternativ, antingen att den nuvarande organisationen skulle bestå eller att frågorna skulle föras över till centralt. Körkortsfrågorna delades upp mellan körkortstillstånd/lämplighetsprövning vid körkortsgivning och körkortsingripande. För en regional hantering av körkorts- och yrkestrafikfrågor talade enligt utredningens mening, förutom kompetensskäl, länsstyrelsernas samarbete med regionala myndigheter. En centraliserad hantering skulle, enligt uppfattning, kunna främja effektivitet och likformighet i bedömningarna. Utredningen föreslog att ärendena om överlastavgift skulle föras till skatteförvaltningen med centralisering till dåvarande i län. Man konstaterade att antalet ärenden var litet och för att få en enhetlig och likformig behandling var det en fördel om de hanterades inom en myndighet. Utredningen föranledde inte någon ändring av länsstyrelsernas roll på körkorts- och yrkestrafikområdet . I betänkande (SOU 2000:26) lämnades förslag till hur handläggningen av körkortsingripanden på grund av trafikbrott kunde flyttas över till det straffprocessrättliga förfarandet. För handläggningen av övriga körkortsingripanden föreslogs ingen ändring. Utredningen ansåg att en decentraliserad organisation borde vara till fördel för beslutsfattarens kontakter med körkortshavare och för arbetet med att inhämta erforderlig information från läkare och olika myndigheter. Den föreslagna reformen genomfördes inte. Frågan om förutsättningar för koncentration av körkorts- och yrkestrafikadministrationen var föremål för en utredning inom (N2001/2499/IRT). Uppdraget gällde dock inte koncentration inom länsstyrelseorganisationen, utan handlade om en eventuell centralisering till . förordade i det sammanhanget en centralisering av verksamheten till , men under förutsättning att körkortsingripandereformen enligt SOU 2000:26 genomfördes. Verket beräknade att en centralisering skulle kunna inne Prop. 2009/10:20 44 5.2 bära en besparing på 3375 årsarbetskrafter, som motsvarade i kostnader. Den föreslagna reformen genomfördes inte. I promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Ds 2007:28, föreslås som huvudregel att vissa länsstyrelseverksamheter koncentreras till 69 utpekade länsstyrelser. Förslaget i promemorian utgår från vissa närmare angivna kriterier för koncentration och aktuella verksamheter bedöms utifrån dessa kriterier. I promemorian görs bedömningen att verksamheterna körkort och yrkestrafik bör koncentreras. Utredningen har remitterats. Förslag till överföring av länsstyrelsernas verksamhet avseende körkort och yrkestrafik till Transportstyrelsen Regeringens förslag: Lagen (1972:435) om överlastavgift, körkortslagen (1998:488), lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse, yrkestrafiklagen (1998:490) och lagen (1998:492) om biluthyrning ändras så att länsstyrelsernas uppgifter gällande tillsyn samt prövning av tillstånd, godkännanden och frågor som gäller överlastavgift inom körkorts- och yrkestrafikområdet fr.o.m. förs över till Transportstyrelsen. I nämnda lagar ska det som sägs om länsstyrelser och prövningsmyndigheter i stället gälla Transportstyrelsen. I körkortslagen görs dessutom vissa redaktionella ändringar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , , i , län, , i län, i , , län, , , , och avstyrker i varierande ordalag förslaget att överföra deras verksamhet avseende körkort och yrkestrafik till Transportstyrelsen; begränsar sig dock till att ange sina farhågor med förslaget. Nästan samtliga nämnda länsstyrelser samt i och betonar vikten av en regional närvaro och möjlighet till personliga besök. Flertalet nämnda länsstyrelser ifrågasätter starkt de av utredningen förväntade effektiviseringsvinsterna. föreslår en samlokalisering med alternativt att länsstyrelserna även fortsättningsvis svarar för den regionala närvaron. anser inte att handläggningen av körkort och yrkesmässig trafik bör flyttas till Transportstyrelsen förrän samt betonar vikten av regional närvaro och samverkan mellan myndigheter. i anser att länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet bör ligga kvar på länsstyrelserna, i den mån dessa inte kan utföras helt maskinellt. 2009/10:20 45 har understrukit vikten av en lokal förankring i verksamheten, oavsett inom vilken myndighet den bedrivs. län anser vidare att måste erhålla ekonomisk kompensation för de stora omställningskostnader som myndigheten drabbas av vid en överföring av deras verksamhet avseende körkort och yrkestrafik. , , , län, i och har i varierande ordalag tillstyrkt att ansvaret för frågor om överlastavgift överförs till Transportstyrelsen. anser att konsekvenserna av att flytta körkorts- och yrkestrafikverksamheten till Transportstyrelsen behöver utredas ytterligare och betonar vikten av regional närvaro och möjlighet till personlig kontakt med myndigheten. Vägtrafikinspektionen och ställer sig bakom förslaget att samla all normgivning, tillsyn och prövning av tillstånd inom körkorts- och yrkestrafikområdet i en myndighet. Vägtrafikinspektionen motsätter sig dock en fullständig centralisering av verksamheten. stöder betänkandets slutsatser. anser att en överföring av länsstyrelsernas ansvar för körkortsfrågor till Transportstyrelsen måste motsvaras av en tydlig förbättring av servicen till medborgarna och att tillräckliga resurser måste avsättas för detta. ST inom i motsätter sig att körkorts- och yrkestrafikfrågorna förs över till Transportstyrelsen och ifrågasätter utredningens bedömning av möjligheterna att effektivisera körkortsverksamheten. Organisationen pekar på vikten av regional närvaro och anser vidare att länsstyrelserna måste få täckning för de omställningskostnader de drabbas av vid en överföring av verksamheterna till Transportstyrelsen. konstaterar, mot bakgrund av departementspromemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28), att samordningen mellan olika statliga utredningar verkar brista. och ställer sig bakom en överföring av länsstyrelsernas uppgifter på körkorts- och yrkestrafikområdet till Transportstyrelsen. betonar även vikten av att ta tillvara den kompetens som finns hos länsstyrelserna samt att upprätta regionala kontor. är positiva till att alla körkortsfrågor samlas i en myndighet. instämmer i länsstyrelsernas betänkligheter mot en flytt av körkorts- och yrkestrafikfrågorna till Transportstyrelsen och betonar vikten av en regional förankring. har inget att erinra mot förslaget. Region anser att utredningen har underskattat den komplexitet och det behov av närhet till medborgarna som kännetecknar körkortshanteringen och poängterar att den lokala statliga servicen inte får försämras. ställer sig positiv till att Transportstyrelsen ska utgöra central myndighet i fråga om överlastavgift. är tveksamt till att Transportstyrelsen ska hantera körkortsfrågor. Skälen för regeringens förslag Prop. 2009/10:20 46 Allmänt Nästan samtliga länsstyrelser och flera övriga remissinstanser har avstyrkt utredningens förslag att överföra länsstyrelsernas verksamhet inom områdena körkort och yrkestrafik till Transportstyrelsen. Transportstyrelsens s.k. kärnverksamhet består bl.a. av normgivning, tillståndsgivning och tillsyn inom samtliga fyra trafikslag och regeringens utgångspunkt är därför att all verksamhet som går att hänföra till denna kärnverksamhet ska föras över till Transportstyrelsen. De nu aktuella länsstyrelseuppgifterna faller inom Transportstyrelsens kärnverksamhet, men frågan har ytterligare dimensioner eftersom en överföring av nämnda verksamheter innebär att en central myndighet övertar ansvaret från 21 regionala myndigheter. Detta förhållande medför, enligt regeringens uppfattning, att förslaget även måste innefatta överväganden om möjlig effektivisering och behovet av fortsatt regional verksamhet. Möjlig effektivisering Flera remissinstanser har ifrågasatt den uppskattade effektivisering av körkortsverksamheten som , , och utredningen har redovisat och har hävdat att ärendenas komplexitet samt oundvikliga materiella och processuella moment har underskattats. Regeringen har förståelse för remissinstansernas farhågor härvidlag. De processuella krav som ställs på verksamheten, såsom kommunicering, beslutsmotivering, delgivning och behandling av överklaganden, liksom de svårigheter som kan finnas vid de medicinska prövningar som behöver göras får inte underskattas. Även om effektiviseringspotentialen således är något oklar i omfattning är det dock regeringens uppfattning att en samlad hantering av de aktuella frågorna skapar utrymme för en betydande effektivisering av verksamheten. En viss effektivisering skulle troligen kunna ske även inom nuvarande organisation, men den stora vinsten ligger enligt regeringens uppfattning i att samla ansvaret för körkorts- och yrkestrafikfrågorna i en myndighet. En samlad verksamhetsledning skapar bättre förutsättningar för en mer effektiv verksamhet. Vidare underlättas en enhetlig rättstillämpning av en sådan organisation. Sammantaget med möjligheterna att centralt utveckla och använda ny teknik för en ökad maskinell ärendehantering torde goda förutsättningar för en effektivisering av verksamheten föreligga. Även frågor av administrativ karaktär, såsom en gemensam personalpolitik och kompetensutveckling kan drivas effektivare om en myndighet ansvarar för verksamheten. Betydelsen för berörda medborgare att endast behöva vända sig till en myndighet när det gäller körkorts- och yrkestrafikfrågor ska inte heller underskattas. När det gäller yrkestrafikområdet saknas en analys av möjlig effektivisering. De effektiviseringsvinster som kan uppnås genom att samla verksamheten till en myndighet, som redogjorts för ovan, har dock bäring även på yrkestrafikverksamheten. Regional verksamhet Prop. 2009/10:20 47 Länsstyrelserna och flera andra remissinstanser har betonat vikten av att allmänheten ges möjlighet till personlig kontakt med myndighetens personal i, framför allt, körkortsärenden. Regeringen delar denna uppfattning och anser att en fullständig centralisering av körkortsverksamheten skulle vara negativ både från servicesynpunkt och ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Verksamheten på körkortsområdet innefattar myndighetsutövning mot enskild. Ärenden rörande körkortstillstånd och körkortsingripanden berör vidare ett stort antal människor och är normalt sett av stor betydelse för den enskilde. Det är av stor vikt att samtliga medborgare, även de som av olika anledningar har svårt att tillgodogöra sig de tekniska tjänster som finns tillgängliga, ges möjlighet att komma i kontakt med handläggande myndighet. De individuella bedömningar som behöver göras i körkortsärenden kan dessutom vara av komplicerad natur och kräva en personlig kommunikation mellan berörda medborgare och handläggare. Vidare har flertalet remissinstanser pekat på vikten av att verksamheten är regionalt förankrad, särskilt vad gäller kontakter med andra myndigheter på regional nivå i samband med körkortsmedicinska prövningar och när det gäller tillsyn av den yrkesmässiga trafiken. De aktuella körkortsfrågorna rör främst lämplighetsbedömningar av enskilda. Med hänsyn till arten av dessa frågor anser regeringen att en förutsättning för en verksamhetsöverföring är att samverkan ska ske med andra myndigheter, liksom att möjligheterna att använda nödvändig medicinsk sakkunskap inte försämras. Även när det gäller tillsynen av den yrkesmässiga trafiken är det av stor vikt att samverkan med lokala och regionala myndigheter inte försämras. Mot bakgrund av det nu sagda vill regeringen betona att en centralisering av de aktuella verksamheterna till Transportstyrelsen inte innebär att dessa måste lokaliseras till en ort. Transportstyrelsen har en regional förankring, vilket skapar möjligheter att sprida verksamheterna på flera orter och därmed inte försämra kontakten med regionala myndigheter. Utredningen har i betänkandet angett att avsikten är att verksamheterna , i den mån det är rimligt och möjligt, kommer att förskjutas från ett regionalt till ett centralt perspektiv. I den mån Transportstyrelsen verkställer sin avsikt härvidlag förutsätter regeringen att myndigheten beaktar vad som angetts ovan rörande behovet av möjlighet till personliga besök och regional förankring. Frågor om överlastavgift Transportstyrelsen tog över uppgifter i fråga om överlastavgift. Av förordningen (2008:1103) om överlastavgift framgår att Transportstyrelsen ansvarar för frågor om överlastavgift om inte annat föreskrivs samt att Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om inbetalning av överlastavgift. Länsstyrelserna handlägger frågor om påförande av överlastavgift samt överprövar polismans beslut om förskott för överlastavgift eller beslut om att ett visst fordon inte får fortsätta sin färd. Påförande av överlastavgift skiljer sig från övriga länsstyrelseuppgifter inom yrkestrafikområdet genom sin karaktär av påföljdsprövning vid överträdelse av trafikregler. Verksamheten har dock klara kopplingar till övrig verksamhet på yrkestrafikområdet. Såväl praktiska som ekonomiska skäl talar för att hantera denna i sammanhanget begränsade ärendegrupp på samma sätt som länsstyrelsernas övriga verksamhet på yrkestrafikområdet. Mot bakgrund härav samt till att Transportstyrelsen har tagit över uppgifter i fråga om överlastavgift framstår det som mest ändamålsenligt att ansvaret för frågor om överlastavgift samlas i en myndighet, Transportstyrelsen. På så sätt undviks att yrkestrafikhanteringen splittras på flera myndigheter. 2009/10:20 48 Länsstyrelsernas omställningskostnader Några remissinstanser har väckt frågan om ekonomisk kompensation till länsstyrelserna för omställningskostnader i samband med en verksamhetsövergång . Beträffande denna fråga hänvisas till avsnitt 10.1 om konsekvenser. Författningsförslagen Lagen (1972:435) om överlastavgift, körkortslagen (1998:488), lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse, yrkestrafiklagen (1998:490) och lagen (1998:492) om biluthyrning aktualiseras, förutom i detta avsnitt, beträffande frågor rörande överklagande och forumregler i denna proposition. För tydlighets skull behandlas dock de förslag som lämnas på de olika områdena separat från varandra, se nedan avsnitt 6 när det gäller överklagande och forumregler. För en helhetsbild hänvisas till författningskommentarerna i avsnitt 11.1, 11.4, 11.6, 11.8 och 11.10. De principiella överväganden som ligger bakom beslutet att föra över länsstyrelsernas verksamhet på körkorts- och yrkestrafikområdet till Transportstyrelsen har redovisats ovan. För att rent formellt genomföra verksamhetsöverföringen krävs att lagen (1972:435) om överlastavgift, körkortslagen (1998:488), lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse, yrkestrafiklagen (1998:490) och lagen (1998:492) om biluthyrning ändras på så sätt att vad som sägs om länsstyrelser och prövningsmyndigheter i nämnda lagar i stället ska gälla Transportstyrelsen. När det gäller körkortslagen föreslås förutom ovanstående ändringar även vissa redaktionella ändringar samt att 7 kap. 3 § och 10 kap. 4 § ska upphöra att gälla. För en närmare redovisning härvidlag hänvisas till författningskommentaren i avsnitt 11.4. 2009/10:20 49 5.3 Bemyndigande avseende avgifter inom yrkestrafikområdet Regeringens förslag: Nuvarande bemyndigande i yrkestrafiklagen (1998:490) avseende möjligheten att meddela föreskrifter om avgifter för den kontroll som behövs förtydligas. Dessutom införs ett uttryckligt bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för den ärendehandläggning som sker inom yrkestrafikområdet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens i sak. Remissinstanserna: Kammarrätten i har ansett att den skrivning som utredningen föreslog i bl.a. förslaget till lag om ändring i yrkestrafiklagen är svårbegriplig. Skälen för regeringens förslag Allmänt Enligt förslagen i detta avsnitt kommer Transportstyrelsen att ha hand om större delen av den myndighetsutövning som rör yrkestrafikområdet. Redan från och med myndighetens inrättande har den emellertid haft hand om de yrkestrafikanknutna verksamheter som tidigare hörde till respektive , jfr avsnitt 5.1.1. Bemyndigande avseende avgifter för kontroll/tillsyn I 8 kap. 2 § yrkestrafiklagen finns ett bemyndigande att ta ut avgifter för den kontroll som behövs. Bemyndigandet har överförts mer eller mindre oförändrat från tidigare yrkestrafikförfattningar (se bl.a. SFS 1988:263 och SFS 1979:559). Av prop 1978/79:111 s. 9 framgår att det uttryckligen anges att regeringen får föreskriva avgifter för den kontroll av den yrkesmässiga trafiken som behövs. Detta bemyndigande har emellertid inte utnyttjats. I 5 kap. 17 och 18 §§ yrkestrafiklagen finns bestämmelser om tillsyn m.m. Där anges bl.a. att prövningsmyndigheten utövar tillsyn över att tillståndshavare bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser och över att innehavare av taxiförarlegitimation uppfyller de krav som gäller för legitimationen. Regeringens förslag härvidlag innebär för det första att begreppet kontroll byts ut mot tillsyn. Det sistnämnda är det som används i övrigt i yrkestrafiklagen liksom i många andra författningar inte bara på transportområdet när det gäller den verksamhet som innebär att en myndighet bevakar att aktuella bestämmelser efterlevs. En sådan definition är överensstämmande med förslag i sitt betänkande (SOU 2004:100). Genom ändringen i yrkestrafiklagen blir det tydligare vad bemyndigandet avser. För det andra placeras avgiftsbemyndigandet i en egen punkt i paragrafen. Detta medför en bättre åskådlighet liksom undanröjer eventuella oklarheter beträffande Pr bemyndigandets omfattning. op. 2009/10:20 50 Lagrådet framförde i sitt yttrande att det enligt dess mening är tillåtet att delegera rätten att meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn, om avgifterna tas ut för konkreta tillsynsåtgärder, eller, för det fall en t.ex. årlig tillsynsavgift tas ut av ett kollektiv, någon tillsynsåtgärd vidtas beträffande var och en i kollektivet under det år som avgiften avser. Dessutom anförde Lagrådet att avgifterna sammantaget inte får överstiga de sammanlagda kostnaderna för den tillsyn som utövas. Lagrådet avslutade sitt yttrande i detta sammanhang med att förutsätta att de föreslagna bemyndigandena används i enlighet med regeringsformens bestämmelser. Såsom Lagrådet utformat sitt yttrande föranleder det ingen justering av det föreslagna bemyndigandet som sådant. Däremot innebär yttrandet att en specificering av bemyndigandets utnyttjande är nödvändigt på lägre författningsnivå, bl.a. när det gäller årliga eller på annat sätt periodiska avgiftssystem. Regeringen, som på förordningsnivå kommer att föreskriva de närmare förutsättningarna för avgiftsuttaget, har inte för avsikt att gå utöver vad Lagrådet förutsatt. Bemyndigande avseende avgifter för ärendehandläggning har i två generella bemyndiganden överlåtit åt regeringen att meddela föreskrifter om ansöknings- och expeditionsavgifter, dels för domstolar och inskrivningsmyndigheter, dels för statliga förvaltningsmyndigheter. För de statliga förvaltningsmyndigheterna beslutade ett bemyndigande med riktlinjer i anslutning till att expeditionskungörelsen 1992 ersattes av avgiftsförordningen (1992:191). Regeringen har således med stöd av detta riksdagsbeslut möjlighet att bestämma ansökningsavgifter inom ramen för riktlinjerna. gjordes vissa undantag i fråga om myndigheter med reglerad verksamhet enligt s.k. uppdragsmodell . har pekat på oklarheter kring räckvidden av detta riksdagsbemyndigande och frågat sig om det avser enbart sådana avgifter som reglerades i expeditionskungörelsen eller om det avser samtliga ansöknings- och expeditionsavgifter (RiR 2004:7, s. 23 f). Det är vidare oklart om bemyndigandet ska tolkas så att regeringen har rätt att införa nya ansöknings- eller expeditionsavgifter. har i betänkandet Avgifter (SOU 2007:96), rekommenderat att alla avgiftsbemyndiganden beslutas genom lag, bland annat på grund av de oklarheter som kan uppstå vid beslut i annan form. För de allra flesta prövningar av olika slag inom yrkestrafikområdet, t.ex. avseende ansökningar om tillstånd och dispenser, tar prövningsmyndigheten ut en avgift. Avgifterna tas ut med stöd av förordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet. Något uttryckligt bemyndigande i lag finns emellertid inte. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att ett uttryckligt bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för ärendehandläggning enligt lagen och enligt före Prop. 2009/10:20 51 6.1 skrifter som har meddelats med stöd av lagen eller tillämplig förordning införs. Kammarrätten i har i sitt remissvar framfört synpunkten att den av utredningen föreslagna formuleringen är svårbegriplig. Regeringen har med sin föreslagna formulering beaktat synpunkten. Innehållet i sak är dock detsamma som utredningens. 6 Överklagande- och forumfrågor i körkorts och yrkestrafikärenden Instansordningen Regeringens förslag: Transportstyrelsens beslut enligt körkortslagen (1998:488) som gäller godkännande som handledare får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.