prop · GX035 · 2009-09-21 00:00:00 — Det har dock ibland gjorts gällande att regeringen kringgår utgiftstaket genom att göra vissa tekniska justeringar eller genom att underlåta att göra vissa justeringar. Syftet med sådana åtgärder eller underlåtelser skulle vara att i ett trängt budgetläge vidga utrymmet under taket för utgiftsreformer. De tekniska justeringar av utgiftstaket som regeringen ansett nödvändiga har alltid redovisats och motiverats i den ekonomiska vårpropositionen eller i budgetpropositionen. Dessa justeringar bereds av finansutskottet innan beslutar om en justering av ett tidigare beslutat utgiftstak. Det förekommer också att på initiativ av finansutskottet beslutar om en teknisk takjustering. De flesta av de tekniska justeringar som gjorts har avsett statens mellanhavanden med kommunerna. Som ett exempel kan nämnas det förfarande som tillämpas när statens bidrag till kommunerna höjs i samband med att de skattskyldigas avdragsmöjligheter ökas. Åtgärden minskar kommunernas skatteinkomster, som för detta kompenseras med högre statsbidrag. Utgiftstaket höjs då för att rymma det ökade statsbidraget. Ett motsvarande förfarande används när avdragsrätten minskas. Vidare har det förekommit takjusteringar till följd av förändringar i pensionssystemen för statsanställda. Tekniska justeringar av dessa slag har knappast ansetts vara kontroversiella. Det är nog snarare så att det är uteblivna tekniska takjusteringar som har föranlett kritik. Som ett sådant exempel kan nämnas de övergångar som gjordes från att budgetera inkomster från vissa offentligrättsliga avgifter på statsbudgetens inkomstsida till att i stället ta upp dem som inkomster under anslag eller använda inkomsterna för att finansiera utgifter som redovisas vid sidan av statsbudgeten. Det har också förekommit att olika subventionsprogram har införts, enligt vilka utgifterna har avräknats mot en viss inkomsttitel, utan att utgifts- taket justerats. Som exempel kan nämnas olika energi- och miljöpolitiska program som finansierats genom att t.ex. en fastighetsägares skattekonto krediterats med ett belopp som motsvarar subventionen. I fall som dessa har kritikerna menat att regeringen genom den valda finansierings- metoden dels avvikit från vad som är god praxis för bruttoredovisning, dels skapat utrymme under utgiftstaket eller undvikit att ta utrymme i anspråk. En teknisk justering har därför ansetts behöva vidtas. Till statsbudgeten gjordes en väsentlig omstrukturering av statsbudgetens utgifter och inkomster. Syftet var att statsbudgetens redovisning av skatteintäkter skulle motsvara den redovisning som finns i nationalräkenskaperna. Detta har inneburit att skatterna nu redovisas i periodiserade termer och med samma avgränsning som i national- räkenskaperna. Skattekontokrediteringar som är att likställa med utgifter redovisas numera på en särskild inkomsttitel och påverkar inte den Prop. 2009/10:5 offentliga sektorns intäkter, men däremot statsbudgetens totala Skattekontokrediteringar, vilka enligt nationalräkenskaperna är att likställa med nedsättningar av skatter, redovisas däremot bland skatter och minskar därmed de totala skatteintäkterna. Med nedsättningar avses i detta sammanhang sådana nedsättningar som även skulle kunna komma till stånd genom en ändring i skattelagstiftningen. Av administrativa skäl kan dock en skattekontokreditering väljas framför en ändring i skattelagstiftningen. I syfte att öka tydligheten, och för att upprätthålla principen om bruttobudgetering, har den nuvarande regeringen flyttat de flesta skattekontokrediteringar som är att likställa med utgifter till stats- budgetens utgiftssida. Detta har skett utan att en teknisk uppjustering av utgiftstaket gjorts. finns endast ett stöd som har formen av en skattekontokreditering, nämligen en införd jämställdhets- bonus. Denna redovisas under den ovan nämnda inkomsttiteln. När detta stöd infördes gjordes en motsvarande nedjustering av utgiftstaket. Taket för statens utgifter beräknas och fastställs på en sådan beloppsmässig nivå att det bidrar till att uppnå överskottsmålet för den offentliga sektorn. Varje beslut om utgiftstak bygger på att taket har ett visst innehåll som framgår av underlaget för beslutet. Eftersom taket beräknas och fastställs innan det ska användas är det ofrånkomligt att det vidtas ett antal budgetmässiga ändringar av vad som ska innefattas under taket. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella stramheten, och vara förenligt med de budgetmål som används, måste därför beslutade tak justeras. En justering av ett beslutat utgiftstak behöver således i sig inte vara ett tecken på en svag budgetdisciplin, eller en förändrad inriktning av budgetpolitiken. Det kan också konstateras att beslutade utgiftstak justeras med anledning av en rad tekniska ändringar. Som ovan anförts är det framför allt i vissa fall då någon teknisk justering av utgiftstaket inte föreslagits som det i den politiska debatten har riktats kritik mot detta. Underlåtenheten att göra tekniska justeringar har medverkat till att skapa utrymme för ytterligare utgifter. I syfte att stärka tilltron till utgiftstaket och den budgetdisciplin det främjar är det enligt regeringen angeläget att förslag om takjusteringar lämnas i samband med exempelvis ändringar i fråga om hur brutto- och nettoredovisning tillämpas för olika inkomster och utgifter, samt att sådana justeringar görs symmetriskt, dvs. oavsett om justeringarna höjer eller sänker taket. Utöver skattekontokrediteringar finns även ett stort antal skatteutgifter (tax expenditures) som är av stor betydelse för budgetpolitiken. Skatteutgifterna ska dock inte förväxlas med skattekontokrediteringar. Definitionen av en skatteutgift kräver ett normativt skattesystem och den årliga redovisningen av skatteutgifter är främst till för att vårda skattesystemet samt för att ska få en fullständig bild av stödet anslag, skattekontokrediteringar och skatteutgifter till olika Prop. 2009/10:5 verksamhetsområden. Därmed är dock inte sagt att alla ändringar av skattekontokrediteringar bör omfattas av utgiftstaket. Enligt regeringens bedömning är det lämpligt att tillämpa den regeln att sådana skattenedsättningar som enligt den klassificering som nationalräkenskaperna använder utgör utgifter också ska påverka utgiftstaket. Däremot bör sådana skattenedsättningar som ingår i eller har en direkt koppling till skatteregelsystemet betraktas som skatter samt budgeteras och redovisas på budgetens inkomstsida. Samma synsätt bör tillämpas om man av administrativa skäl skulle föredra en kreditering av skattekonto framför en ändring i skattelagstiftningen. Det kan konstateras att en ordning motsvarande dessa principer numera tillämpas för statsbudgeten. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att tekniska justeringar av det beslutade utgiftstaket är nödvändiga för att upprätthålla takets ursprungligen avsedda finansiella stramhet och för att bevara tilltron till systemet med utgiftstak. Regeringen bör därför föreslå tekniska justeringar av utgiftstaket, oavsett om dessa höjer eller sänker taket. Förslagen ska vara tydligt motiverade. I enlighet med etablerad praxis bör även i fortsättningen de tekniska justeringarna avrundas till hela miljarder kronor i och med att utgiftstaket fastställs på motsvarande sätt. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna bör träda i kraft . Det föreslås att ikraftträdandetidpunkten bestäms till . Regeringens bedömning: Förslagen kan hanteras inom befintliga anslagsramar. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna regleringen innebär inte någon förändring av den budgetprocess som, med vissa variationer, tillämpats och bedöms därför kunna hanteras inom befintliga anslagsramar. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten I paragrafens första stycke åläggs regeringen att i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter. I paragrafens andra stycke uppställs krav på att regeringens förslag enligt första stycket ska avse det tredje tillkommande budgetåret. Då det förutsätts att utgiftstak redan har beslutats för det första och andra tillkommande året finns därmed utgiftstak för en treårsperiod. Det är alltjämt regeringen som i övrigt bestämmer den närmare utformningen av förslaget till utgiftstak. Den föreslagna regleringen utgör självfallet inte något hinder för regeringen att i samband med budgetpropositionen eller annars lämna förslag till ändringar av redan beslutade utgiftstak. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5 och 6. I avsnitt 8 och 9 har vidare vissa bedömningar redovisats av hur budgeteringsmarginalen och tekniska justeringar kan hanteras för att stärka tilltron till utgiftstaket. I paragrafen föreskrivs att regeringen i budgetpropositionen ska redovisa sin beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden även för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Genom bestämmelsen säkerställs att det på nivån under utgiftstaket finns en samlad beräkning av statsutgifterna för den treårsperiod som utgiftstaket omfattar. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6. I paragrafen klargörs att utgiftskontrollen under genomförandet av statsbudgeten ska avse det beslutade utgiftstaket, och inte de ramar för utgiftsområdena som använde då besluten om anslagen fattades. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7. I promemorian görs en översyn av de delar av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) som innehåller bestämmelser om tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden. Arbetet utgör ett led i strävan att förbättra och förstärka det finanspolitiska ramverk som har tillämpats . Den mycket allvarliga statsfinansiella situationen ledde till att genomgripande institutionella förändringar gjordes av den budgetprocess som då tillämpades. Syftet med reformerna var att komma till rätta med krisen, men framför allt att försöka undvika att en liknande situation skulle inträffa . Med de olika förändringarna lades grunden för en ny process för beredning, beslut och genomförande av statsbudgeten. Den reformerade budgetprocessen innebar bl.a. att delade in statsbudgeten i utgiftsområden och införde den s.k. rambeslutsmodellen. Denna innebär att först tar ställning till ramar för de olika utgiftsområdena och därefter fattar beslut om anslagen inom utgiftsområdena. De två stegen markerade att i sin besluts- process infört ett uppifrån och ned-förfarande, dvs. först fattas beslut om helheten och sedan om detaljerna inom givna ramar. fick också en tydlig ledande och samordnande roll i budgetprocess. Även budgetprocessen i regeringen ändrades. Den nya processen tog sin utgångspunkt i tydliga budgetpolitiska mål. De mål som användes avsåg i början statsskulden, men uttrycktes i termer av den offentliga sektorns finansiella sparande. Utgiftstaket var ett viktigt instrument som användes för att göra det möjligt att uppnå de budgetpolitiska målen. Detta betyder att även regeringens budgetprocess fick uppifrån och ned-karaktär och utgick från tydliga mål och tillgängliga resurser. Av betydelse för budgetprocessens utveckling var också införandet av budgetlagen som beslutade om 1996. Budgetlagen reglerar närmare regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Den innehåller också bestämmelser om utgiftstaket. I efterhand kan konstateras att de offentliga finanserna, främst statens, förbättrades . Den reformerade budgetprocess, som använts , bygger på de ändrade budgetpolitiska värderingar som de politiskt ansvariga antagit. Processen och värderingarna stöder och stärker därmed varandra. Det kan därvid konstateras att den reformerade budgetprocessen medverkat till att hålla statsfinanserna i gott skick då det hållits flera val till och olika regeringskonstellationer innehaft regeringsmakten. Taket för statens utgifter är en viktig del i det reformerade budgetsystemet. Det är frivilligt för regeringen att använda ett utgiftstak vid beredningen av förslaget till statsbudget och genomförandet av den Regeringen har dock alltsedan 1997 tillämpat Besluten om utgiftstak är visserligen riktlinjebeslut som inte är rättsligt bindande; de utgör dock ekonomisk-politiska mål av särskild dignitet och innefattar viktiga budgetpolitiska åtaganden. Det kan konstateras att ett beslutat utgiftstak aldrig har överskridits. Regeringen har således tagit utgiftstaket på allvar och har vid några tillfällen behövt vidta tämligen drastiska utgiftsminskande åtgärder för att undvika ett överskridande av taket. Sådana åtgärder har kritiserats av oppositionspartierna och har prövats av I den politiska debatten har således stort intresse riktats mot hur olika åtgärder och förslag förhåller sig till utgiftstaket och I sina motioner föreslår oppositionspartierna också regelmässigt nivåer på utgiftstaket som är baserade på den alternativa budgetpolitik som respektive parti önskar föra. kommit att bli ett väsentligt inslag i den budgetpolitiska debatten. Praktiska erfarenheter av att tillämpa ett utgiftstak har vunnits under de som systemet använts. Systemet utgör vidare en symbol för att regeringen och avser att använda en budgetprocess som utgår från budgetpolitikens mål och restriktioner. Vid införandet av utgiftstaket övervägdes att göra användningen Såväl finans- som ansåg dock att ordningen med utgiftstak borde ha använts innan tog ställning i denna fråga. har gynnsamma budgetmässiga resultat uppnåtts och goda praktiska erfarenheter vunnits av ordningen med ett Systemet har vidare vunnit bred politisk förankring. promemorian föreslås därför att användningen av tak för statens utgifter ska göras obligatorisk. Utgiftstak för det tredje året När utgiftstaket först beslutades avsåg det i enlighet med det tidigare principbeslutet en treårsperiod. Denna ordning tillämpades och sattes således ett tak för ett nytt tredje år. avstod dock regeringen från att föreslå ett utgiftstak för Därmed förkortades tidsperspektivet för budgetprocessen. Utgiftstakets fleråriga karaktär syftar främst till att skapa en viss långsiktighet i budgetarbetet genom att klargöra att kravet på budget- disciplin är varaktigt. Kraven på prognosverksamheten skärps också. Genom att beslutet om det tredje årets tak fattas innan budgetarbetet ska genomföras, upplevs vid beslutstillfället det framtida utgiftstrycket inte som så starkt. förutsättningarna för att beslutet kan grundas på de budgetpolitiska målen och de makroekonomiska förutsättningarna. Det förhållandet att tidshorisonten för utgiftstaket förkortades från tre till innebar en principiell försvagning av den har av detta skäl kritiserat regeringens val att inte föreslå något tak för det tredje året och framhållit vikten av att upprätthålla treårscykeln. Enligt promemorians mening är det treåriga perspektivet ett viktigt element i den reformerade budgetprocessen eftersom det stärker det finanspolitiska ramverket och ger uttryck för budgetprocessens En sådan tidshorisont motsvarar också vad som gäller vid utformningen av det konvergensprogram som I promemorian föreslås därför att det ska vara en skyldighet för regeringen att lämna ett förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Hur ett tak för statens utgifter ska vara avgränsat eller utformat bör inte heller i fortsättningen regleras i lag. När användningen av ett treårigt utgiftstak görs obligatorisk är det dock motiverat att ge viss ökad stadga I promemorian görs därför bedömningar av hur frågor kring budgeteringsmarginalen och tekniska justeringar av utgiftstaket kan hanteras för att stärka tilltron till utgiftstaket. I promemorian lämnas också vissa förslag om ramar för utgifts- Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten dels att 43 § ska upphöra att gälla, dels att 4042 §§ ska ha följande lydelse. Regeringen ska i budget- tak för statens utgifter som ska av den budgeterade verksamheten, förslaget till statsbudget och i skall förslag till beslut om ett Förslaget ska avse det tredje Förslag om tak för statens Om enligt 3 kap. 2 § utgiftsramar får avse än fördelas på utgiftsområden för det Finns det risk för att ett beslutat Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller tak för statens utgifter kommer att använda utgiftsramar kommer att överskridas, ska regeringen för att att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet åtgärder som den har befogenhet 1 Senaste lydelse 2001:580. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , Husmark , , , , , , , , , , , Adelsohn , , Regeringen beslutar proposition 2009/10:5 Obligatoriskt utgiftstak.