prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Remissinstanserna framhåller att enskilda enligt praxis (NJA 2005 s. 462, 2007 s. 295 och 2007 s. 584) i vissa fall kan ha rätt till ideellt skadestånd från staten om svensk lagstiftning inte uppfyller de krav som följer av men att motsvarande rätt till skadestånd inte kan göras gällande vid brott mot grundlagen. Som utredningen framhåller kan det inte hävdas att den nya bestämmelsen utvidgar möjligheterna att få skadestånd från det allmänna. Det saknas vidare underlag att i detta lagstiftningsärende överväga lagstiftningsåtgärder som påverkar statens skadeståndsansvar för olika former av rättighetskränkningar. Liksom utredningen anser regeringen att den nya bestämmelsen bör placeras i anslutning till bestämmelsen i 2 kap. 11 § RF som innefattar ett krav på att domstolsförhandlingar ska vara offentliga. Därmed samlas de bestämmelser i regeringsformen som har samband med artikel 6.1 i i en och samma paragraf. Hovrätten över och och JK menar att den stora betydelse bestäm- melsen har motiverar att den placeras i det inledande stycket i 2 kap. 11 § RF i stället för i paragrafens andra stycke. Enligt regeringens mening är emellertid det grundläggande förbudet mot tillfälliga specialdomstolar m.m. av så central betydelse att det i enlighet med utredningens förslag även bör återfinnas i det inledande stycket i 2 kap. 11 § RF. Bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket RF om att förhandling vid domstol ska vara offentlig kan begränsas på det sätt som anges i 2 kap. 12 § RF. Någon ändring i detta avseende bör inte göras. Rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid bör dock vara absolut i den mening att rättigheten inte bör kunna begränsas annat än genom grundlag. Den bör gälla både för svenska medborgare och andra som vistas här i riket. I 2 kap. 18 § RF regleras egendomsskyddet. Bestämmelsens första stycke ger skydd mot två huvudtyper av ingrepp i äganderätten. Den första typen omfattar fall där någon tvingas avstå egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande. Med uttrycket avses att en förmögenhetsrätt dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns i expropriationslagen (1972:719) men även i annan lagstiftning som exempelvis (1987:10). Utanför bestämmelsens till- lämpningsområde faller ingrepp som innebär att egendom förstörs t.ex. på grund av risk för smitta. Inte heller skatt, böter, viten och exekutiva åtgärder omfattas av bestämmelsen. Som exempel på förfoganden som är likställda med expropriation har nämnts nationalisering och socialisering av egendom. Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär att det all- männa inskränker användningen av mark och byggnader (rådighetsin- skränkningar). Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen om rådighetsinskränkningar exempelvis bygg- nadsförbud, användningsförbud och beslut om naturreservat (prop. 1993/94:117 s. 49). Även den som innehar nyttjanderätt till mark eller byggnad omfattas av skyddet. Egendomsskyddet i paragrafens första stycke innebär inte att den en- skildes egendom är ovillkorligt tryggad. Ingrepp av de slag som omfattas av bestämmelsen får ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som avses med angelägna allmänna intressen får avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättsäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljö- intressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekrea- tion (prop. 1993/94:117 s. 48). Enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF är den som blir föremål för sådana ingrepp som avses i första stycket tillförsäkrad ersättning för förlusten. När det gäller rådighetsinskränkningar är ersättningsrätten begränsad till fall där pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avse- värt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Av andra stycket framgår vidare att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. I paragrafens tredje stycke görs förbehåll för allemansrätten. För en markägare kan allemansrätten medföra en inskränkning i äganderätten eftersom markägaren utan rätt till ersättning måste tolerera att andra uppehåller sig på och i viss utsträckning nyttjar marken. Allemansrätten kan således sägas innebära en inskränkning i det skydd som i övrigt följer av 2 kap. 18 § RF. I betänkande finns en utförlig redogörelse för bl.a. tidigare utredningar avseende egendomsskyddet och den rättsveten- skapliga debatt som bestämmelsen föranlett (SOU 2008:125 s. 432 f.). En för folkrättsligt förpliktande bestämmelse om skydd för en- skildas egendom finns i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till . Av artikelns första stycke följer att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom samt att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket inskränker emellertid dessa bestämmelser inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det all- männas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Bestämmelsen gäller även som svensk lag eftersom konventionen har inkorporerats i svensk rätt (prop. 1993/94:117). Begreppet egendom i artikel 1 har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av närings- Prop. 2009/10:80 verksamhet omfattas av skyddet. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitetsprincip som innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den en- skilde lider av intrånget. Staten ges vid tillämpningen av denna princip en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. 9.4.2Bestämmelsen om egendomsskyddet ändras Regeringens förslag: Bestämmelsen i 2 kap. regeringsformen om egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Vidare införs ett tillägg i bestämmelsen som innebär att vad som följer av lag gäller i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Regeringens bedömning: En utredning bör ges i uppdrag att se över ersättningsrätten vid rådighetsinskränkningar som sker av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. förslag och bedömning överensstämmer Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig till- styrker eller har inte någon erinran mot förslaget att tydliggöra huvud- principen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfo- Bland dessa finns , , (), Ägarfrämjandet, Aktiespara- res (Aktiespararna), Fastighetsägarna och Medbor- LRF anser dock att det är viktigt att betona att den före- slagna ändringen är av reell innebörd och inte en ändring av enbart Enligt LRF innebär förslaget att den s.k. presumtions- regeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) måste tas bort och att den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen måste omarbetas i fråga om företagsskada. Även Ägarfrämjandet betonar att förslaget bör få anser att det är oklart om förslaget kommer att innebära att rätten till ersättning utökas och att detta måste tydliggöras i propositionen. motsätter sig förslaget och anför att det skulle kunna leda till högre ersättning vid expropriation och göra det dyrare att skapa vissa typer av områdesskydd. Ordet full ger enligt verket en antydan om att rätten till ersättning är mer omfattande än vad som faktiskt är fallet; vid expropriation och liknande tvångsåtgärder ersätts endast När det gäller förslag rörande rådighetsin- skränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl anser , Ägarfrämjandet och Aktiespararna att förslaget innebär en försvagning av ersättningsrätten. dock att det är angeläget att få frågan ur världen och avstyrker därför inte förslaget men betonar att undantaget måste tillämpas restriktivt. främjandet och Aktiespararna framhåller att det är ett enigt förslag grun- dat på politiska kompromisser och tillstyrker förslaget. den utredning som föreslår ska tillsättas under- Prop. 2009/10:80 stryker de att ingrepp i äganderätten endast får ske med stor restriktivitet och att huvudregeln ska vara full ersättning. ställer sig tveksamt till om man på ett tydligt sätt kan avgränsa eventuella fall där det är rimligt med rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Verket instämmer dock i utredningens bedömning att en reglering av ersättningsrätten i dessa fall inte passar i grundlag och att frågan bör utredas i särskild ordning, varvid man bör iaktta stor restriktivitet med att i vanlig lag införa rätt till ersättning i vart fall på miljöområdet. Enligt skulle förslag kunna leda till nya oklarheter och i värsta fall ett försämrat skydd. Samfundet anser därför att förslaget till grundlagsändring bör skjutas till dess att den föreslagna utredningen har utrett frågan. LRF motsätter sig förslaget och förordar i stället den lösning som föreslogs av de borgerliga leda- möterna författningsutredning. LRF tillstyrker dock förslaget att en utredning tillsätts med uppdrag att närmare överväga i vilka fall ersättning bör utgå trots att ett ingripande har skett av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. , Ägarfrämjandet och Aktiespararna föreslår vidare att den privata äganderätten bör föras in i 2 kap. 1 § RF. De föreslår också att uttrycket mark eller byggnad ska ersättas med egendom i 2 kap. 18 § första stycket RF, vilket skulle innebära att kravet på ange- lägna allmänna intressen vid rådighetsinskränkningar även skulle omfatta lös egendom. Ägarfrämjandet och Aktiespararna anser att egendoms- begreppet bör vidgas på motsvarande sätt i fråga om ersättning vid rådig- hetsinskränkningar. De anser vidare att den s.k. tröskelregeln i bestäm- melsens andra stycke bör ändras, eftersom uttryck som avsevärt försvå- ras och betydande enligt deras uppfattning innebär att den nuvarande tröskeln är för hög. Enligt Ägarfrämjandet och Aktiespararna bör dessa frågor tas upp i anslutning till det utredningsarbete som föreslås i betän- kandet. , Ägarfrämjandet och Aktiespararna föreslår att bestämmelsen i 2 kap. 12 § RF bör vara tillämplig även vid inskränk- ningar i egendomsskyddet. anser att bestämmelsen bör vara tillämplig vid inskränkningar i alla fri- och rättigheter. anser att det hade varit önskvärt om utredningen på ett mera tydligt sätt hade tagit ställning till innebörden av uttrycken avse- värt försvårande, berörd del och betydande i förhållande till värdet i 2 kap. 18 § andra stycket andra meningen RF. Skälen för regeringens förslag och bedömning Full ersättning vid expropriation Det kan hävdas att en huvudprincip om full ersättning redan enligt gällande ordning framgår av ordalydelsen i 2 kap. 18 § RF. Uttrycket ersättning för förlusten torde i normalt juridiskt språkbruk innebära att full ersättning ska utgå (jfr Lagrådets yttrande angående förslaget till lag om kärnkraftens avveckling, prop. 1996/97:176 s. 163). ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag gör dock att det framstår som tveksamt om grundlagsbestämmelsen verkligen garan- terar full ersättning (, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 86). Vidare talar uttalanden i förarbetena till bestämmelsen mot en tolk- ning som innebär att full ersättning ska utgå under alla förhållanden (Sterzel, Barsebäcksmålet, Juridisk 1999/00, s. 663). I den rättsvetenskapliga litteraturen har i viss mån olika ståndpunkter intagits när det gäller frågan om vilken ersättningsnivå som grundlags- regeln tillförsäkrar. Vissa har hävdat att gottgörelsen ska täcka hela för- lusten (och , grundlagar, 1980, s. 85). Det har även uttalats att man kan utgå från att ersättning för hela förlusten är huvudregeln och att ersättningen bara kan begränsas i vissa speciella situationer (, Ersättning vid offentliga ingrepp I, 1986, s. 151). Det bör framhållas att dessa uttalanden gjordes före , då grundlagsskyddet endast omfattade expropriation och annat sådant förfogande. I den rättsvetenskapliga litteraturen har bl.a. uttalats att när man i grundlag tillförsäkrade ersättning också vid rådighetsinskränk- ningar rörande fast egendom gav man sig in på ett område där full ersätt- ning inte alltid var regel ens i de situationer som grundlagen angav och att avsikten tydligen inte var att ändra gällande rätt (, 21 upp- satser, 2003, s. 195). Regeringen delar uppfattning att det finns anledning att skilja mellan expropriativa ingrepp och rådighetsinskränk- ningar när det gäller den ersättningsnivå som ska garanteras i grundlag. Vid expropriativa ingrepp finns som regeringen, i likhet med utred- ningen, bedömer rättsläget en klar huvudprincip att full ersättning ska betalas. En sådan huvudprincip framträder däremot inte med samma tydlighet i fråga om rådighetsinskränkningar. Det kan noteras att grund- lagarna i övriga nordiska länder anger att full ersättning ska betalas vid tvångsöverföring av egendom men att någon motsvarande rätt inte före- skrivs när det gäller rådighetsinskränkningar. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation tydliggörs genom att full läggs till i grund- lagsbestämmelsen om egendomsskyddet. Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag i denna del. Det har hävdats att det finns ersättningsregler i vanlig lag som innebär att full ersättning inte alltid utgår. Ett exempel som framhållits är den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen. Det kan noteras att Utredningen om expropriationsersättning har föreslagit att presumtions- regeln ska tas bort (SOU 2008:99 s. 211 f.). Betänkandet bereds för när- varande i . Regeringen vill betona att den föreslagna ändringen inte innebär att de närmare grunderna för hur ersättningen ska bestämmas låses i grundlag. Regler om hur ersättningen ska bestämmas ska även i fortsättningen ges i vanlig lag. Expropriativa ingrepp kan bli aktuella i vitt skilda samman- hang och ersättningsreglerna måste därför kunna anpassas till vad som är lämpligt i olika situationer. Även med en grundlagsfäst huvudprincip om full ersättning finns det utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Regeln att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag ger utrymme för sådana närmare slags principer för ersättningens bestämmande som exempelvis finns i expropriationslagen. Mot den redovisade bakgrunden anser regeringen inte att det, som efterfrågas av och , finns skäl att ytterligare förtydliga innebörden av förslaget. Utgångspunkten i förslaget är att ersättningsrätten enligt de lagar som reglerar expropriativa ingrepp kan förenas med den före- slagna huvudprincipen. Det kan dock inte uteslutas att förtydligandet av huvudprincipen om full ersättning kan ha viss betydelse vid tolkningen och tillämpningen av ersättningsbestämmelserna i vanlig lag. Ersättning vid ingrepp till skydd för miljön m.m. Förhållandet mellan lagtexten i 2 kap. 18 § andra stycket RF och förar- betena till bestämmelsen har lett till en osäkerhet om hur bestämmelsen ska tolkas. I fokus för den diskussion som uppstått har varit frågan om bestämmelsen innebär att ersättning ska utgå vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Det har hävdats att en bokstavstolkning av grundlagsbestämmelsen innebär att den grundlagsfästa ersättningsrätten omfattar även dessa typer av rådighetsinskränkningar. För det fall bestämmelsen tolkas i enlighet med förarbetena har det hävdats att sådana rådighetsinskränkningar inte omfattas av den grundlagsfästa ersättningsrätten. Det bör framhållas att även om bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF tolkas enligt ordalydelsen bör den förstås så att det finns vissa begränsningar i ersättningsrätten. Lagrådet konstaterade i lagstiftningsärendet om att ett förbehåll, med innebörden att ingrepp mot pågående markanvändning som var olovlig eller olaglig redan när den påbörjades inte omfattas av ersättningsrätten, bör kunna läsas in i bestämmelsen. Vidare kan det, som Lagrådet anförde, med fog hävdas att bestämmelsen inte är tillämplig när en verksamhetsutövare med ett tidsbegränsat tillstånd får avslag på en ny tillståndsansökan. Detta förhållande följer av att ett avslag på en tillståndsansökan inte bör anses innebära en inskränkning av pågående markanvändning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 514 f.). Bestämmelsens utgångspunkt är huvudregeln att ersättning utgår när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till denna del av fastigheten. Som exempel på fall där ersätt- ningsrätt enligt denna huvudregel föreligger kan nämnas inskränkningar till följd av beslut enligt om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Ersättningsrätt föreligger dock inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositions- inskränkningar. Ersättning lämnas således exempelvis inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller vid vägrad strandskyddsdispens (prop. 1993/94:117 s. 17). Trots den angivna utgångspunkten gäller enligt svensk rätt principen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte medför rätt till ersättning (se t.ex. , En problematisk grundlagsändring, 1994, s. 920 f., Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 90 f. och 144 f. samt SOU 2001:19 s. 107). Denna princip ligger till grund för bestäm- melserna i bl.a. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, som inarbetats i . Detta förhållande kommer emellertid för när- varande inte till uttryck i lagtexten. I detta sammanhang bör även nämnas den såväl nationellt som interna- tionellt accepterade principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan orsaka skada eller annan olägenhet ska betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Principen har kommit till uttryck i internationella bestämmelser som har åtagit sig att följa, t.ex. artikel 191 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (jfr SOU 1996:103 del 1 s. 624 f.). Det kan emellertid framhållas att det finns situationer där det inte fram- står som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situationer skulle en avväg- ning mellan de allmänna och de enskilda intressena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning. För att närmare ringa in de typer av situationer då rätt till ersättning bör finnas krävs en noggrann genomgång av underliggande lagstiftning. Utredningen gör bedömningen att en sådan genomgång inte lämpligen bör genomföras inom ramen för en grundlagsutredning. Vidare skulle, enligt utredningen, en avgränsning direkt i regeringsformen av det område där rätt till ersättning framstår som motiverad riskera att leda till en detaljreglering som inte lämpar sig för grundlag. Enligt utredningen bör avgränsningen därför ske i vanlig lag. LRF förordar en grundlagsbestämmelse som innebär att ersättning inte ska betalas för inskränkningar som syftar till att skydda människors liv eller hälsa eller skydda den omgivande miljön mot väsentlig skada, såvida inte särskilt angelägna enskilda intressen talar för detta. Förslaget innebär att avgränsningen av det område där rätt till ersättning bör finnas görs direkt i grundlag. Regeringen delar emellertid Grundlagsutred- ningens uppfattning att denna avgränsning inte bör göras i grundlag utan i vanlig lag. Enligt regeringens uppfattning finns det inte heller skäl att, som föreslår, avvakta en översyn av ersättnings- rätten vid rådighetsinskränkningar innan den föreslagna grundlagsänd- ringen genomförs. Som framgår nedan är syftet med en sådan översyn inte att skapa ett underlag för grundlagsändringar utan att gå igenom den underliggande lagstiftningen och överväga behovet av ersättnings- bestämmelser där. Regeringen ställer sig mot denna bakgrund bakom utredningens förslag att införa ett nytt tredje stycke i 2 kap. 18 § RF som innebär att vad som följer av lag ska gälla i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsin- skränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Förslaget innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför övervägas om en rätt till ersättning ska införas. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av förslaget. Rätt till ersättning föreligger som nämns ovan således exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljö- balken som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen. Det bör framhållas att begreppen hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhets- skäl även får anses omfatta djurskyddshänsyn (jfr SOU 2003:86 s. 123). Liksom anser regeringen att det är nödvändigt att se över den underliggande lagstiftningen för att ringa in de fall där ersättning bör lämnas trots att ett ingripande skett av hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl. En utredning bör därför ges i uppdrag att närmare överväga frågan. Eftersom avsikten med uppdraget inte är att ge underlag för en ny grundlagsändring, bör de förslag till ändringar av 2 kap. 18 § andra stycket RF som Ägarfrämjandet och Aktiespararna för fram inte omfattas av utredningsuppdraget. Att identifiera de situationer där ersättning bör lämnas låter sig, som påpekar, inte göras på ett enkelt sätt. Till ledning för den kommande utredningens arbete kan dock vissa principiella kriterier ställas upp för att avgränsa det område där ersättning bör lämnas. En grundläggande förutsättning bör vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet sker. Ersättning bör således inte vara aktuell om in- skränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor. En ytterligare förutsättning bör vara att det vid avvägningen mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Den kommande utredningen bör med denna utgångspunkt gå igenom den lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränkningar rörande fast egendom av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.