prop · GX0321 · 2009-10-14 00:00:00 — Ett förvärv är alltså ogiltigt om det inte anmäls på föreskrivet sätt, en ansökan om förvärvstillstånd inte görs enligt föreläggande eller om till- stånd vägras (se 5 och 10 b §§). Ogiltigheten kan leda till olägenheter av både praktisk och rättslig natur. Om ett förvärv av en fastighet är ogiltigt, ska förvärvaren lämna tillbaka fastigheten och överlåtaren återbetala köpeskillingen. Detta kan ge upphov till olägenheter även för hyres- gästerna. Efter köpets återgång får hyresgästerna tillbaka en hyresvärd som sannolikt inte har något intresse av att äga och förvalta fastigheten. Det har ibland förekommit att säljaren inte längre har kvar köpe- skillingen eller att fastigheten har sjunkit i värde och att säljaren därför blir omotiverat hårt drabbad av en återgång. Återgången av köpet innebär också administrativa svårigheter och merarbete, t.ex. ändringar i deklara- tioner och åtgärder för att få till stånd ändringar i fastighetsregistret. Det finns dessutom tydliga signaler på att risken att ett förvärv kan komma att vara ogiltigt inte är särskilt avskräckande (se betänkandet s. 95 f.). Speciellt när det gäller de indirekta förvärven finns det troligen ett stort antal ogiltiga förvärv som inte har upptäckts. Frågan är om det bör införas någon annan sanktion vid sidan om eller som komplement till ogiltighet. Alternativ som har övervägts är att kriminalisera förvärv som strider mot lagen eller att införa en kännbar ekonomisk sanktion vid sådana förvärv (se prop. 1997/98:46 s. 43). Det är dock tveksamt hur verkningsfulla sådana åtgärder skulle bli. Dessa sanktioner kan inte heller användas i de fall ett förvärv anmäls men för- värvstillstånd sedan vägras. För sådana situationer har i stället övervägts en skyldighet för förvärvaren att avyttra fastigheten eller, vid indirekta förvärv, aktierna eller andelarna i bolaget. Inte heller en sådan sanktion kan dock anses tillräckligt effektiv, främst mot bakgrund av att den endast träffar förvärvaren. Den bristande kontrollen av efterlevnaden av lagen förefaller vara ett Prop. 2009/10:21 särskilt stort problem när det gäller de indirekta förvärven. komma till rätta med detta diskuterar utredningen möjligheten att införa ett verkningsfullt kontrollsystem, t.ex. ett ägarregister för bolag som äger fastigheter (se betänkandet s. 97 f., jfr betänkandet Översyn av förvärvs- lagen och hyreslagen Borgen och pant SOU 1996:148 s. 73 f.). Förslag i syfte att skärpa lagen avseende de indirekta förvärven förs även fram av i . Regeringen delar emellertid utredningens bedömning att det skulle vara förenat med alltför stora administrativa svårigheter och kostnader att få till stånd och upprätthålla en verksam kontroll. Det skulle också innebära ökade administrativa bördor för fastighetsägande bolag och bedöms inte vara en lämplig lösning på problemen. Under de år förvärvslagen har varit i kraft har den säkert haft en viss pre- ventiv effekt. Enbart genom sin existens har den avhållit oseriösa aktörer från att försöka ta sig in på hyresmarknaden (se betänkandet s. 99 f.). har antalet ärenden om förvärvstillstånd i hyresnämnderna minskat kraftigt. De är enligt utredningen nu nere i cirka 15 (se betänkandet s. 99). Möjligheterna att kringgå lagen vid in- direkta förvärv, och den osäkerhet som ligger i att prövningen av förvär- varens lämplighet som ägare och förvaltare grundas på prognoser, inne- bär dock sannolikt att ett inte obetydligt antal mindre lämpliga förvärvare aldrig blir föremål för prövning i hyresnämnden. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att lagen inte har till- räcklig effektivitet och verkan i förhållande till dess huvudsakliga syfte, dvs. att förhindra att personer som är mindre lämpliga förvärvar hyres- fastigheter. Hyresgästernas intressen av en fullgod fastighetsförvaltning bör kunna tillgodoses bättre på annat sätt. Dessutom medför förvärvs- lagens regler betydande tidsförlust och kostnader för seriösa förvärvare av hyresfastigheter. Regeringen anser alltså att förvärvslagen bör upp- hävas. Ett upphävande av förvärvslagen kan i sämsta fall komma att leda till att fler olämpliga aktörer får tillgång till hyresmarknaden. Ett upp- hävande av lagen förutsätter därför att möjligheterna till ingripande enligt bostadsförvaltningslagen förbättras. Hur detta lämpligen bör ske över- vägs i följande avsnitt. Till följd av att förvärvslagen upphävs bör ett antal följdändringar göras i andra lagar, bl.a. i bulvanlagen. Tillämpningsområdet för bulvan- lagen begränsas därefter till förvärv enligt jordförvärvslagen (1979:230). Det kan mot den bakgrunden finnas anledning att i lämpligt sammanhang se över bulvanlagen och överväga om regleringen kan ges en mer ända- målsenlig utformning. Bostadsförvaltningslagens regler om särskild förvaltning, och då särskilt tvångsförvaltning, innebär inskränkningar i fastighetsägarens rätt att använda sin egendom. Både regeringsformen och bestämmelserna om äganderättsskydd i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande fri- heterna () ger också staten en möjlighet att under vissa förutsättningar införa sådana inskränkningar, bl.a. i syfte att skydda hyresgäster. Enligt regeringsformen kan ingen medborgare tvingas tåla att det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 18 § första stycket). föreslår i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att paragrafen om egendomsskyddet ska änd- ras i fråga om rätten till ersättning vid expropriation och vissa rådighets- inskränkningar. Någon ändring i 2 kap. 18 § första stycket föreslås inte. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till har varje person rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. En stat har dock rätt att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Kravet på laglighet innebär att inskränkningarna i nyttjanderätten ska ha stöd i regelverket i nationell lag och att lagen ska vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet förutsebart samt att lagens inne- håll tillgodoser rimliga rättssäkerhetskrav. Inskränkningarna ska vidare vara rimliga vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Regeringsformen och ger således under ovan an- givna förutsättningar visst utrymme att stärka hyresgästernas ställning genom möjligheter att få till stånd ingripanden mot fastighetsägare som inte sköter sina åligganden. När en förstärkning av möjligheter till sär- skild förvaltning av hyreshus övervägs, bör en utgångspunkt vara att hyresgästernas intresse av att bo i en godtagbart förvaltad fastighet ska vägas mot fastighetsägarens intresse av att inte i onödan drabbas av in- skränkningar i rätten att använda sin egendom. Regeringens förslag: Förutsättningarna för förvaltningsåläggande mildras. Förvaltningsåläggande får beslutas om bristerna i fastighets- ägarens förvaltning är av mindre allvarligt slag och det bedöms till- räckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se betänkandet s. 109 f.). Utredningen föreslår dock att be- greppet särskild förvaltning ska utmönstras ur bostadsförvaltningslagen och att endast tvångsförvaltning ska kunna beslutas om en fastighets- ägare underlåter att hyra ut tomma lägenheter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. i och föreslår att förvaltningsåläggande ska utmönstras ur lagen. i anser att förvaltningsåläggande inte bör kunna beslutas om förvaltningen är bristfällig men ändå framstår som godtagbar. menar att den föreslagna be- stämmelsen om förvaltningsåläggande är för oprecis och att den kan komma att innebära en omotiverad inskränkning i fastighetsägarens äganderätt. Föreningen Fastighetsförvaltare anser att de kriterier som ska tillämpas vid beslut om förvaltningsåläggande respek- tive tvångsförvaltning bör utvecklas närmare. Fastighetsägarna anser inte att tvångsförvaltning ska kunna tillgripas när en fastighetsägare underlåter att hyra ut sina lägenheter. Skälen för regeringens förslag: Bostadsförvaltningslagen medger två former av ingripanden när en hyresvärd inte förvaltar en fastighet på ett godtagbart sätt, förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning. Grundrekvisiten för båda formerna av ingripande är desamma, men tvångsförvaltning kan endast beslutas om ett förvaltningsåläggande inte anses vara tillräckligt för att uppnå en tillfredställande förvaltning (2 § tredje stycket). Det är hyresnämnden som bestämmer vilken förvaltnings- form som är lämpligast, även om sökandens inställning naturligtvis är av vikt. Förvaltningsåläggande bör enligt lagens förarbeten främst användas vid mindre omfattande brister i förvaltningen (se prop. 1976/77:151 s. 57). Som praxis vid hyresnämnderna har utvecklats avser ett beslut om sär- skild förvaltning tvångsförvaltning. Beslut om förvaltnings- åläggande är ovanliga (se betänkandet s. 72 f.) men förekommer . Beslut om tvångsförvaltning förutsätter att förhållandevis allvarliga missförhållanden ska ha uppkommit. Ett beslut om särskild förvaltning innebär en inskränkning av fastig- hetsägarens rätt att disponera över sin egendom och således ett ingrepp i äganderätten till fastigheten. Utgångspunkten vid ett sådant beslut måste vara att åtgärden inte är mer ingripande än vad som krävs för att bristerna i förvaltningen ska kunna rättas till. Graden av tvång måste stå i propor- tion till graden av misskötsamhet. Som utredningen pekar på finns det ett behov av att komma till rätta med missförhållanden av mindre allvarligt slag (se betänkandet s. 109 f.). Vid sådana missförhållanden är det lämpligt att så långt som möjligt hitta lösningar som fastighetsägaren kan ställa sig bakom och som således bygger på frivillighet. Enligt regeringens bedömning bör därför förutsätt- ningarna för förvaltningsåläggande mildras. Detta åstadkoms lämpligen genom att det i lagtexten anges att förvaltningsåläggande ska kunna be- slutas om bristerna i förvaltningen är av mindre allvarligt slag och det be- döms tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning. De förutsätt- ningar som gäller för tvångsförvaltning bör däremot behållas oföränd- rade. Med en sådan reglering kommer graden av tvång i förhållande till fastighetsägaren att stå i bättre proportion till graden av misskötsamhet som hyresgästerna ges en tydligare möjlighet att utverka för- valtningsåläggande vid mindre allvarliga brister i förvaltningen. Detta minskar risken för att t.ex. hyresgästföreningen väntar med eller drar sig för att ansöka om särskild förvaltning eftersom missförhållandena inte är tillräckligt allvarliga för ett beslut om tvångsförvaltning. På så vis kan in- gripanden komma att ske tidigare än . Det synes för övrigt också vara i linje med de ursprungliga avsikterna med den nuvarande regle- ringen (se a. prop. s. 57 och betänkandet s. 111). Den mer bestämda gränsen mellan förvaltningsåläggande och tvångs- förvaltning är ytterst en fråga för rättstillämpningen. Som hållpunkt vid gränsdragningen kan sägas att missförhållandena i fastigheten ska vara mindre allvarliga än vad som krävs för ett beslut om tvångsförvaltning men mer utbredda bland hyresgästerna än vad som krävs för åtgärdsföre- läggande enligt hyreslagen. Ett åtgärdsföreläggande kan på ansökan av en enskild hyresgäst meddelas bl.a. om hyresvärden har brustit i sin skyl- dighet att löpande underhålla lägenheten (se 16 § hyreslagen). Även om ett åtgärdsföreläggande tar sikte på förhållandet mellan den enskilde hyresgästen och hyresvärden, liknar situationerna varandra på så vis att de brister i förvaltningen som kan påtalas i båda fallen är likartade. Ett grundläggande krav för ingripande enligt bostadsförvaltningslagen är dock , och bör även fortsättningsvis vara, att hyresgästerna mer all- mänt har haft känning av bristerna i förvaltningen. Förvaltningsåläggan- de bör kunna beslutas så snart utredningen visar att det förekommit brister i förvaltningen av fastigheten som mer allmänt har påverkat hyres- gästerna. De situationer där förvaltningsåläggande kan tänkas bli aktuellt behandlas närmare i författningskommentaren (se avsnitt 9.2). Begreppet särskild förvaltning bör behållas i bostadsförvaltningslagen. Med utredningens förslag skulle en sökande alltid vara tvungen att preci- sera vilken förvaltningsåtgärd som avses (se betänkandet s. 128). Den nuvarande ordningen, där hyresnämnden får utreda vilken förvaltnings- form som bör tillgripas, har goda skäl för sig (se a. prop. s. 56). Enligt 2 § andra stycket bostadsförvaltningslagen får beslut om särskild förvaltning meddelas om fastighetsägaren har tomma och outhyrda lägenheter och detta med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppenbart oförsvarligt. Denna regel är inte i första hand inriktad på de boendes in- tressen utan på den allmänna bostadsförsörjningen och tar främst sikte på fall där lägenheter av spekulativa skäl står tomma (se prop. 1989/90:37 s. 30 f.). Tillräckliga skäl att, som Fastighetsägarna föreslår, ta bort denna grund för särskild förvaltning har inte framkommit. Att, som utredningen föreslår, inskränka bestämmelsens tillämpningsområde till att enbart avse tvångsförvaltning framstår inte heller som lämpligt. Ut- gångspunkten bör alltid vara att den minst ingripande formen av särskild förvaltning i första hand ska tillgripas. Även om det i prak- tiken bara är aktuellt med tvångsförvaltning, bör inte möjligheten till för- valtningsåläggande uteslutas. Lägre krav för ingripande i vissa fall Regeringens förslag: Kraven för särskild förvaltning sänks , en slags prövotid, efter det att en hyresfastighet har bytt ägare. får meddela beslut om särskild förvaltning redan om det finns anledning att anta att fastigheten inte förvaltas på ett godtagbart sätt, om ansökan om sådan förvaltning har kommit in till nämnden efter det att fastighetsägaren har ansökt om lagfart. Tiden för ett sådant beslut om tvångsförvaltning får bestämmas till högst och får därefter förlängas med högst . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, dock att utredningen föreslår att prövotiden ska vara och att utredningen inte behandlar frågan om tiden för förvaltningen (se betänkandet s. 105 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. i , i , i , och avstyrker förslaget med hänvis- ning till dels att det är oklart, dels att indirekta förvärv inte omfattas. i , som tillstyrker förslaget, föreslår att prövo- tiden förlängs till , eftersom en ansökan om särskild förvaltning ofta föregås av en ansökan om åtgärdsföreläggande. i föreslår att det sänkta beviskravet alltid ska gälla när fastigheten ägs av en juridisk person, medan kommun förordar att det generella beviskravet för ingripande enligt lagen ska sänkas till den nivå som föreslås. ser ingen anledning till prövotid och påpekar att bestämmelsen inte omfattar indirekta förvärv. Juridiska fakultets- nämnden vid anser att förslaget är oklart och att det sänkta beviskravet i stället bör gälla förekomsten av olägenhet för hyres- gästerna. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler krävs att sökanden kan bevisa att det finns förhållandevis allvarliga missförhållan- den för att ett beslut om särskild förvaltning ska meddelas. Som utred- ningen framhåller är det angeläget med ett snabbt ingripande om det finns risk att en fastighetsägare inte förvaltar fastigheten på ett tillfredställande sätt. Behovet av ett sådant ingripande kan antas öka när det inte längre finns en möjlighet att innan en hyresfastighet förvärvas göra en bedömning av den tilltänkte förvärvarens lämplighet. En sådan möjlighet kan således också fungera som en ersättning för förvärvslagen och har, jämfört med förvärvsprövningen, den fördelen att åtgärderna riktas enbart mot oseriösa fastighetsägare och inte, som förvärvspröv- ningen, mot alla förvärvare. En lösning som skulle kunna tillgodose både hyresgästernas intresse av en god förvaltning och fastighetsägarens intresse av att oinskränkt få disponera sin egendom är att, som utredningen föreslår, efter att hyresfastigheten har överlåtits underlätta för hyresgäster- na att få till stånd ett beslut om särskild förvaltning, i praktiken en sorts prövotid under vilken fastighetsägaren lättare kan bli föremål för in- gripande enligt lagen. Ett sätt att åstadkomma detta är att sänka bevis- kravet för särskild förvaltning. krävs alltså att sökanden kan visa att fastighetsägaren har försummat fastighetsförvaltningen eller att det på annat sätt framgår att förvaltningen inte utförs på ett för de boende godtagbart sätt. Beviskravet är förhållandevis högt ställt. Detta är i och för sig rimligt med hänsyn till de inskränkningar i fastighetsägarens äganderätt som åtgärderna innebär. En generell sänkning av beviskravet på det sätt som förordats av bl.a. i och kommun bör inte komma i fråga. Regeringen delar däremot utredningens uppfattning att det under en kortare övergångsperiod kan finnas anled- ning att sänka beviskravet för att motverka att nya hyresvärdar eftersätter förvaltningen av fastigheten. I likhet med utredningen anser regeringen att sökanden bör kunna presentera påtagliga tecken på att förvaltningen av fastigheten inte utförs för ett på de boende godtagbart sätt utan att det ställs krav på att missför- hållandena ska bevisas fullt ut. Som utredningen förordar bör det finnas anledning att anta att fastighetsägaren inte uppfyller de krav som lagen ställer. En sådan reglering får anses innebära en rimlig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen (se ovan avsnitt 6.1). Vilka situationer som kan komma i fråga behandlas närmare i författningskommentaren (se avsnitt 9.2). En brist är att förvärv av aktier och andelar i bolag som äger hyres- fastigheter, s.k. indirekta förvärv, inte omfattas av utredningens förslag. Vid sådana förvärv byts vissa eller samtliga av ägarna av den juridiska personen som äger fastigheten i fråga ut, medan fastighetsägaren förblir densamma. För det fall överlåtelsen av aktier eller andelar också innebär att det bestämmande inflytandet över den juridiska personen övergår till någon annan eller några andra personer, medför detta att de personer som i praktiken har det yttersta ansvaret för förvaltningen av fastigheten också byts ut. Eftersom en stor del av fastighetsbeståndet ägs av juridiska per- soner, skulle det vara önskvärt att även dessa situationer omfattas av det sänkta beviskravet. Liksom utredningen gör regeringen dock bedöm- ningen att det är förenat med alltför stora problem att låta även de indirekta förvärven omfattas av regleringen. Den omständigheten att det t.ex. inte finns ett offentligt aktieägarregister gör det svårt att kontrollera om och när förvärv av aktier har skett. Något annat enkelt sätt att kontrollera sådana förvärv finns inte. Vidare uppkommer gränsdrag- ningsproblem när det gäller vilka och hur stora förvärv av aktier och andelar som bör omfattas. Det finns dock anledning att understryka att ingripande enligt huvudregeln om särskild förvaltning naturligtvis alltid är möjligt oavsett ägandeförhållandena hos fastighetsägaren (se 2 § första stycket bostadsförvaltningslagen). Den prövotid under vilken beviskravet sänks bör inte vara alltför lång, främst med hänsyn till att det rör sig om ett ingrepp i fastighetsägarens rätt att disponera sin fastighet. Eftersom det ofta dröjer innan miss- förhållanden (eller tecken därpå) som är till olägenhet för de boende uppstår till följd av en bristfällig förvaltning, bör tiden dock vara så lång att hyresgästerna hinner uppmärksamma bristerna och uppmana hyres- värden att åtgärda dem, t.ex. genom ett åtgärdsföreläggande enligt hyres- lagen, innan ansökan om förvaltningsåläggande eller tvångsförvaltning ges in. Regeringen gör bedömningen att den av utredningen förordade tiden framstår som något kort och föreslår att prövotiden be- Prop. 2009/10:21 stäms till . En särskild fråga är från vilken tidpunkt prövotiden bör räknas. Det bör väljas en tidpunkt som är enkel att fastställa och som inte ger upphov till tillämpningsproblem. Ett sätt skulle kunna vara att knyta prövotidens början till tidpunkten för förvärvet av fastigheten. Eftersom tidpunkten för överlåtelse av en fastighet inte måste anges i köpeavtalet (se 4 kap. 1 § jordabalken), kan det dock inte uteslutas att det skulle kunna uppstå osäkerhet om när hyresfastigheten har överlåtits och därmed även om från vilken tidpunkt prövotiden ska beräknas. Ett bättre alternativ, som också utredningen föreslår, är att prövotiden räknas från det att den nya fastighetsägaren ansöker om lagfart på fastigheten. Denna tidpunkt in- faller normalt i samband med att fastighetsägaren börjar att utöva för- valtningen av fastigheten och är enkel att fastställa. Regleringen bör ut- formas så att ansökan om särskild förvaltning måste ges in inom prövo- tiden. En sådan regel kan tyckas något trubbig men fördelarna med att den är tydlig och enkel att tillämpa får anses väga över denna nackdel. Enligt nuvarande regler ska förvaltningsavtal slutas för om , om inte hyresnämnden medger att det avser (4 § första stycket bostadsförvaltningslagen). En sådan reglering passar även för ett förvaltningsåläggande som beslutas på grund av det lägre beviskravet. får enligt nuvarande regler pågå i högst från det att beslutet om förvaltning trädde i kraft. ska från det att beslutet trädde i kraft fastställa den tid under vilken förvaltningen ska pågå. Om det vid utgången av den bestämda tiden finns skäl att låta förvaltningen fortsätta, får tiden förlängas i sänder. Finns det inte längre skäl för tvångsförvaltning före- skrivs att hyresnämnden kan besluta att förvaltningen ska upphöra innan den bestämda tiden har gått ut (18 §). Eftersom den reglering som föreslås innebär att ett ingripande sker med lägre krav på bevisningen, bör ett sådant beslut om tvångsförvaltning inte gälla så länge som . Tiden bör begränsas till . Tiden bör kunna förlängas med , t.ex. om detta behövs för att kunna slutföra renoverings- arbeten som förvaltaren har påbörjat. Regeringens bedömning: Förvaltningsförbud bör inte införas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 104). Remissinstanserna: Remissinstanserna invänder inte mot utred- ningens bedömning. påpekar att ett näringsför- bud inte hindrar en person från att förvärva ett hyreshus eller aktier eller andelar i bolag som äger hyreshus. Skälen för regeringens bedömning: föreslog Utredningen om förvärv och förvaltning av hyreshus att det skulle införas ett nytt institut i bostadsförvaltningslagen, förvaltningsförbud (se Förvalta bo- städer SOU 1994:23 s. 96 f.). Bestämmelserna var utformade med regle- ringen i lagen (1986:436) om näringsförbud som förebild. 2009/10:21 förbud skulle kunna meddelas om en fastighetsägare grovt åsidosätter sina åligganden som hyresvärd. Den förbudsbelagdes fastigheter skulle ställas under tvångsförvaltning. Överträdelse av förbudet skulle krimina- liseras. Majoriteten av remissinstanserna var kritiska till förslaget och framhöll bl.a. att bestämmelserna om näringsförbud skulle vara tillämp- liga i många fall, vilket resulterade i en dubbelreglering. Detta ansågs inte vara lämpligt. Vidare ifrågasattes om ett förvaltningsförbud verk- ligen skulle bli effektivt. Förslaget kom inte att genomföras (se prop. 1997/98:46 s. 51 f.).