prop · GX031d3 · 2009-09-21 00:00:00 — Fram till hade åtta kreditinstitut, däribland och , tecknat avtal med . Den totala summa som garanterats vid senaste var . Bedömningen är att programmet har haft en stabiliserande effekt på de finansiella marknaderna och därmed kommit alla aktörer till godo, även om inte samtliga institut har valt att gå med. Ett tydligt exempel på detta är de ökade emissionsvolymerna på obligationsmarknaden . I takt med att det blev svårare för investerare att låna på den internationella kapitalmarknaden ökade trycket på svenska banker och finansieringsinstitut att öka sina utlåningsvolymer. krävde marknadsaktörer allt högre kapitaltäckning för att låna ut till banker, vilket gjorde att bankernas kapitalbehov ökade. I osäkra tider kan det vara svårt att ta in nytt ägarkapital och regeringen valde därför att införa ett kapitaltillskottsprogram genom förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Därmed kunde solventa banker och andra kreditinstitut som bedömdes vara viktiga för den finansiella stabiliteten få kapitaltillskott från staten. Syftet med programmet är att undvika en kreditåtstramning i ekonomin genom att öka bankernas förmåga att förse hushåll och företag med krediter till rimliga villkor. Tack vare kraftfulla åtgärder från regeringar och centralbanker runt om i världen började likviditetskrisen att ebba ut. I stället infann sig en växande oro för vilka orealiserade kreditförluster som fanns inom det globala banksystemet. började konjunkturutsikterna se allt sämre ut och i började bankernas investeringar i de baltiska staterna se allt mer problematiska ut. Det blev med andra ord allt tydligare att bankerna skulle behöva ta in ytterligare kapital. Mot bakgrund av detta valde regeringen därför att förlänga kapitaltillskottsprogrammet fram t.o.m. . Kapitaltillskottsprogrammet omfattar maximalt och har fram till bara utnyttjats i samband med att staten finansierade sin pro rata andel av Nordeas nyemission. Statens andel av emissionen motsvarade . En förklaring till att så få institut har utnyttjat möjligheten att få kapitaltillskott från staten, är att programmet utformats för att i första hand stimulera privata lösningar. Som exempel har både och vänt sig till den privata marknaden när de har behövt ta in nytt ägarkapital. är det regeringens bedömning att kapitaltillskottsprogrammet har haft en stabiliserande effekt, och varit en bidragande orsak till att bankernas finansieringsmöjligheter förbättrats . har som uppgift att granska att det stöd som har lämnats i form av kapitaltillskott inte används på ett otillbörligt sätt. Akut stöd till insolventa institut Stödlagen gör det också möjligt för staten att ingripa om ett finansiellt institut skulle få så djupa ekonomiska problem att det finns risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet. Det finns enligt stödlagen ett brett mandat att vidta de stödåtgärder som situationen kräver, även om institutet i fråga inte har ansökt om stöd. Det är i mycket svårt att i förväg närmare identifiera vilka åtgärder som skulle kunna bli aktuella. Oavsett formen av stöd bör villkoren utformas så att det i första hand är ägarna och de som bidragit med riskkapital som står för eventuella förluster. Staten kommer därför att lämna kapitaltillskott i första hand genom röststarka preferensaktier som tillförsäkrar staten inflytande och betydande avkastning i det fall institutet återhämtar sig. Stödlagen gör det också möjligt för staten att, som en sista utväg, ta över ägandet av ett kreditinstitut genom tvångsinlösen av aktier. Detta är viktigt för att undvika att hamna i en situation där ett institut som inte vill samarbeta kan ställa orimliga krav för att ta emot stöd. En viktig utgångspunkt för regeringen var att kostnaderna för de statliga stödåtgärderna så långt som möjligt ska bäras av den finansiella sektorn. För att finansiera de åtgärder som vidtagits i enlighet med stödlagen inrättades en stabilitetsfond. Regeringen har i en remiss till Lagrådet föreslagit att fonden ska finansieras genom årliga 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 avgifter från de institut som omfattas av stödlagen. Därigenom skapas ett långsiktigt hållbart finansieringssystem som ligger utanför statsbudgeten. Målet är att stabilitetsfonden ska uppgå till motsvarande av BNP. Beloppet ska motsvara ungefär vad statliga insatser i samband med finansiella kriser kostat historiskt. Situationen på finansmarknaderna har förbättrats avsevärt och riskbilden är mer balanserad . Exempelvis har skillnaden mellan interbankräntan och räntan på statsskuldväxlar den så kallade TED-spreaden minskat dramatiskt. Den ligger nu nära nivåer som kan anses normala i en lågkonjunktur. Andra riskindikatorer uppvisar en liknande utveckling. TED-spread i , FS, UK och euro 2,5P.e. De viktigaste faktorerna bakom stabiliseringen på de finansiella marknaderna är centralbankers räntesänkningar och likviditetstillförsel, regeringars åtgärder för att stötta finansiella institut samt en snabb reparation av bankernas balansräkningar. Man bör dock inte underskatta risken för bakslag framöver, t.ex. i spåren av den stigande arbetslöshet och tröga ekonomisk återhämtning som förväntas . De framtida behoven av stödåtgärder De krisåtgärder som regeringen har vidtagit står under kontinuerlig uppföljning och utvärdering. Det kan konstateras att stödprogrammen har haft god effekt. De har bidragit till att dämpa effekterna av finanskrisen för hushåll och företag, samt förbättrat möjligheterna för en snabbare ekonomisk återhämtning. står det klart att t.ex. garanti- och kapitaltillskottsprogrammen inte bör vara av permanent art och att en avveckling av stödåtgärderna är en förutsättning för att få till stånd en långsiktigt effektiv och fungerande finansmarknad. Det finns annars en risk för att konkurrens- och prissättningsproblem uppstår eller att oönskat riskbeteende uppmuntras. I takt med att konjunkturutsikterna ljusnar och kreditgivningen återgår till det normala, blir frågan allt mer aktuell om hur och när programmen ska avvecklas. Med tanke på krisens omfattning och art är det viktigt att denna diskussion sker i en bred krets av länder. Det är viktigt att de olika stödprogrammen som införts runt om i avvecklas på ett samordnat sätt för att undvika att nya problem uppstår som försvårar finanssektorns återhämtning eller snedvrider konkurrensen. En förutsättning för att programmen ska kunna avvecklas är att finansmarknaden har stabiliserats i en sådan omfattning att en återhämtning är möjlig utan statliga stödinsatser. Regeringen kommer löpande att pröva om nuvarande insatser ska förlängas eller villkoren förändras för att möjliggöra en ordnad avveckling av stödåtgärderna. Inom EU pågår ett omfattande arbete med att bl.a. förstärka och förtydliga reglerna för riskhantering, kapitaltäckning och finansiell tillsyn för att motverka att nya kriser uppstår . Det handlar t.ex. om att öka kraven på bankernas kapitaltäckning och att stärka regleringen av finansiella företag som till exempel hedgefonder. I syfte att minska de finansiella aktörernas incitament till överdrivet risktagande och ett kortsiktigt agerande pågår även ett arbete med att se över den roll som ersättnings- och bonussystem har spelat i den finansiella krisen. Dessa frågor kommer att ha hög prioritet under det svenska ordförandeskapet , se även avsnitt 2.6.1. Utgiftsområdets myndigheter hade drygt 4 000 anställda, en minskning med knappt 100 personer jämfört med . Medelåldern, andelen anställda i samt personalomsättningen har vidare ökat något jäm- 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 fört med 2007, men i övrigt är förändringarna små. Den kapitalintensiva verksamheten dominerar utgiftsområdet med hög andel övriga driftskostnader, men det finns ett flertal s.k. kontorsmyndigheter som har en hög personalkostnadsandel. I jämförelse med staten som helhet är utgiftsområdets personal bl.a. något äldre, något kvinnodominerad, i högre grad tillsvidareanställd samt mera geografiskt koncentrerad. Verksamheten inom utgiftsområdet har i stora drag bedrivits planenligt, inom givna finansiella ramar och med uppställda kvalitetskrav samt med goda kundomdömen. Till avvikelserna hör framför allt de speciella förutsättningar som rått och icke planerade åtgärder som vidtagits till följd av den finansiella oron. Vidare har investeringar i fastigheter blivit betydligt lägre än planerat, avvecklingen av Verva visat sig bli dyrare än ursprungligen beräknat, vissa kvalitetsbrister, bl.a. i någon enstaka statistikprodukt samt mindre träffsäkerhet i vissa prognoser. Det sistnämnda bör ses mot bakgrund av det senaste årets turbulenta utveckling i ekonomin. har även redovisat vissa brister i myndigheternas interna styrning och kontroll samt vid införande av elektronisk fakturahantering. Även om regeringen bedömer att myndigheterna i hög grad bidragit till måluppfyllelsen genom att effektivisera statsförvaltningen samt stabilisera och kontrollera finansmarknaderna, finns det utrymme för förbättringar. Bedömningen av myndigheternas utvecklingsarbete är överlag positivt, men möjligheter till förbättringar finns genom att utveckla den interna styrningen och kontrollen, i effektiviseringar, kvalitetsförbättringar samt i en ökad samverkan mellan myndigheter. Andra förbättringsområden är att minska de administrativa kostnaderna av olika regelverk i linje med regeringens mål att minska företagens administrativa kostnaderna till 2010. Ytterligare förbättringsområden är att i ökad grad utnyttja konkurrens genom upphandling, att utveckla nya e-tjänster och att fortsätta automatisera ärendehandläggningen. Samtliga årsredovisningar för myndigheterna inom utgiftsområdet har av bedömts vara i allt väsentligt rättvisande. har dock för sex av utgiftsområdets myndigheter redovisat vissa, främst generella, synpunkter inom tre områden: intern styrning och kontroll, elektronisk fakturahantering samt värdering av tillgångar i samband med ombildning eller avveckling av myndigheter. och har, i likhet , erhållit revisorsrapport i enlighet med 7 § lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen). Utgiftsområdet berörs av ett antal aktuella effektivitetsrevisioner. Avveckling av myndigheter (RiR 2008:18) har granskat om regeringens avvecklingar av fem myndigheter har genomförts på ett effektivt sätt och om syftena med omstruktureringarna uppnåtts. har funnit ett antal mindre felaktigheter och brister som hämmat effektiviteten i avvecklingarna samt gör bedömningen att det finns utrymme att effektivisera genomförandet av framtida avvecklingar och organisationsförändringar i statsförvaltningen. I betänkandet Statlig förvaltning föreslog finansutskottet att redogörelsen Avveckling av myndigheter läggs till handlingarna (bet. 2008/09:FiU25). Utskottet konstaterade att inte funnit några brister som i sig är allvarliga. förutsätter att regeringen överväger de iakttagelser som framkommit i granskningen. Inriktningen bör enligt utskottet vara att avveckling av myndigheter görs på ett så effektivt och välordnat sätt som möjligt. har beslutat i enlighet med finansutskottets förslag (rskr. 2008/09:244) Vid finansutskottets behandling av årliga rapport (bet. 2008/09:FiU13) framhöll dock utskottet den årliga revisionens iakttagelser om bristande intern kontroll i samband med större organisations- och verksamhetsförändringar. regeringen framöver försäkrar sig om att den interna kontrollen inte åsidosätts eller på andra sätt blir bristfällig vid sådana förändringar. () har, tillsammans med , Kammarkollegiet, , , och inlett ett utvecklingsarbete för att förbättra stödet till myndigheter vid organisationsförändringar. Även deltar i arbetet och delar med sig av sina iakttagelser. Regeringen avser att återkomma till frågan i den planerade förvaltningspolitiska propositionen. Delpension för statligt anställda tillämpning och effekter (RiR 2008:27) Rapporten kommenteras i avsnitt 5.4. Effektivitetsrevisionen uppföljning av tidigare granskningsrapporter Samordnade inköp (RiR 2005:10) I rapporten rekommenderade en översyn av systemet med statlig inköpssamordning i sin helhet i syfte att effektivisera organisation, ramavtalsområden och ta till vara statens möjligheter till besparingar. Statskontoret har på regeringens uppdrag redovisat en översyn av den statliga inköpssamordningen (dnr Fi2008/4012). Krisberedskap i betalningssystemet (RiR 2007:28). och har fortsatt arbetet för att stärka motståndskraften och krisberedskapen i betalningssystemet. Frågorna om det övergripande ansvaret för krisberedskap i betalningssystemet, samt om hur de grundläggande kraven på uthållighet och säkerhet i systemet ska regleras, bereds vidare i . Det finanspolitiska ramverket m.m. I denna proposition Förslag till statsbudget, finansplan m.m., avsnitt 12, kommenteras följande tre rapporter: -Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning ekonomiska vårproposition (RiR 2008:15). -Regeringens hantering av tilläggsbudgeten (RiR 2008:17). 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 -Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2008:30). -granskar om sammanslagningar av olika regionala myndigheter till en nationell myndighet, s.k. enmyndighetsreformer, har lett till ökad enhetlighet, vilket har framhållits som ett viktigt syfte med reformerna. -granskar även om regeringen, och övriga berörda myndigheter har säkerställt att redovisningen av utfallet för den offentliga sektorns skatteintäkter är av hög kvalitet. -granskar också 2070 myndigheters IT-investeringar, dels i vilken utsträckning angelägna investeringar inte genomförs, dels i vilken utsträckning IT- investeringar fördyras. -har beslutat att inleda en granskning av statliga garantier i finanskrisen. Syftet med granskningen är att undersöka om regeringens underlag för åtgärderna i de statliga garantisystemen är tillfredställande. I ESV:s årliga mätning av ekonomiadministrativa värden (EA-värden) bedömes hur väl myndigheterna lever upp till kraven i det s.k. EA- regelverket. Värdena är i stort sett oförändrade jämfört med föregående år, både för samtliga myndigheter i staten och för utgiftsområdets myndigheter. Det är dock en något högre andel myndigheter i staten med högsta värdet (AA) jämfört med . Inom utgiftsområdet fick 2008 totalt 9 av 12 myndigheter det fullt tillfredsställande värdet AA, jämfört med 11 av totalt 13 myndigheter 2007. Bland frågor med låg relativ poäng finns bland annat rapportering av statlig pensionsrätt, riskanalys, intern styrning och kontroll samt hantering av avtalslicenser. Mål och politikens inriktning ligger i huvudsak fast tills vidare, såväl för utgiftsområdet som för 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Men olika förändringar planeras till en kommande förvaltningspolitisk proposition . Det pågår också ett flertal översyner som kan innebära uppgifts- och strukturförändringar samt ett omfattande förvaltningspolitiskt utrednings- och reformarbete, bl.a. om ny upphandlingslagstiftning, e-förvaltning, och värdegrundsarbete. Av bilagan framgår också de omfattande förändringar som pågår inom statsförvaltningen, bl.a. inrättande av lokala servicekontor, förändringar i och översyn av den regionala samhällsorganisationen samt av ett flertal andra myndigheter. I följande delavsnitt lämnas också en redogörelse för pågående och kommande insatser inom finansmarknadsområdet. 2.6.1Regeringens aktuella ambitioner inom finansmarknadsområdet Finansmarknaderna är integrerade såväl inom EU som globalt. En väl avvägd reglering är en förutsättning för att garantera såväl stabiliteten i systemet som konsumentskyddet. För att möta den internationella konkurrensen måste villkoren för finansiella verksamheter i också ständigt ses över och anpassas till omvärlden. Detta gällde före den finansiella krisen men har blivit ännu mer påtagligt. I det följande lämnas en redogörelse för planerade insatser och reformer. Det svenska ordförandeskapet inom EU avseende finansmarknadsområdet Under det svenska ordförandeskapet kommer regeringen att driva utvecklingen framåt avseende ett antal centrala kärnfrågor inom finansmarknadsområdet. Till dessa hör bl.a. frågor om krishantering, lagstiftningsförslagen om en ny tillsynsstruktur, direktiven om ändringar i kapitaltäckningsdirektiven och direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM). Arbetet med att hantera den nuvarande krisen fortsätter. En viktig fråga är företagens och hushållens kreditförsörjning. I takt med att de finansiella marknaderna stabiliseras kommer frågan om hur de olika stödåtgärderna ska avvecklas på bästa sätt bli alltmer aktuell. Genom finanskrisen har frågan om finansiell stabilitet och krishantering varit i fokus och för att säkerställa en framtida effektiv krishantering krävs fler gemensamt utvecklade organisatoriska och legala ordningar inom EU samt nationellt. Även i internationella fora, som exempelvis G20, finns förslag till ett starkare internationellt ramverk och förstärkt internationell samverkan för att förebygga uppkomsten av nya kriser. Bland de frågor som aktualiserats inom EU återfinns att arbeta för att genomföra en översyn av EU:s gemensamma arrangemang för krishantering, en gemensam legal ordning för ett tidigt ingripande för att förhindra eventuella kriser, samt frågan om ett bättre fungerande insättningsgarantisystem för gränsöverskridande banker. Med bättre beredskap och mer gemensamma regler bör kriser kunna hanteras mer effektivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Frågor om hur tillsynen över finansiella marknader och finansiella institut inom EU bör utformas har varit föremål för diskussion i olika forum . Den pågående finanskrisen har lett till en intensifiering av denna debatt. Europeiska kommissionen har därför presenterat ett meddelande med ledning av en rapport som lades fram , den så kallade de . På makronivå föreslås inrättandet av ett oberoende råd för systemrisk, () med syfte att följa och säkra den övergripande systemstabiliteten inom alla finansiella sektorer. På mikronivå föreslås en tillsynsstruktur benämnd for Financial Supervisors (ESFS) som ska bilda ett nätverk för samverkan mellan nationella tillsynsmyndigheter och inrättande av tre tillsynsmyndigheter på EU- nivå. stödjer denna ansats. Kommissionen kommer att presentera lagstiftningsförslag . Det svenska ordförandeskapets målsättning är att nå en överenskommelse om en ny framtida tillsynsstruktur inom EU. En översyn av kapitaltäckningsreglerna för kreditinstitut och värdepappersbolag görs nu inom EU. I ljuset av den finansiella krisen, har det upptäckts en del luckor och brister i befintliga kapitaltäckningsregler. Kapitaltäckningsreglerna för ompaketering av tillgångar, dvs. olika former av värdepapperisering, behöver skärpas. Kapitaltäckningsreglerna behöver också ses över för att bättre kunna ta hänsyn till makroekonomiska aspekter, bl.a. genom att motverka procykliska effekter i det finansiella systemet. I det avseendet är det nödvändigt att ta fram nya metoder för att begränsa osund expansion av kreditinstituts och värdepappersbolags balansräkningar under goda tider och främja motståndskraft genom högre kapitaltäckning. Den finansiella krisen har också visat att utformningen av ersättningar till ledande befattningshavare och nyckelpersoner kan ha betydelse för risktagandet i finansiella institut. Inom ramen för översynen av kapitaltäckningsreglerna har kommissionen i syfte att åstadkomma sunda och långsiktigt hållbara ersättningsprinciper utfärdat tillägg till befintliga rekommendationer för medlemsstaterna när det gäller ersättningar till ledande befattningshavare i börsföretag samt helt nya rekommendationer för ersättningar i finanstjänstesektorn. Rekommendationerna har kompletterats med förslag till nya regler när det gäller ersättningar till såväl högre befattningshavare som andra anställda vars aktiviteter kan väsentligt påverka institutens riskprofil för att minska kortsiktiga risktaganden i dessa institut. Det svenska ordförandeskapets ambition är att nå en överenskommelse om de nya reglerna mellan medlemsstaterna och att inleda förhandlingar med . Arbete med att reformera reglerna för förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM) drivs inom ramen för det svenska ordförandeskapet. Förslaget innebär att krav ska kunna ställas på sådana förvaltare avseende bl.a. uppförande, information, hantering av intressekonflikter, riskhanteringssystem, likviditetshantering, värdering av tillgångar och förvaring av tillgångarna i förvaringsinstitut. Förslaget innehåller också krav som rör fonder och förvaltare som hör hemma i tredje land. Regelförslaget har hög prioritet under det svenska ordförandeskapet och strävan är att verka för en lösning som tillgodoser alla medlemsstaters intressen. Övriga reformer inom finansmarknadsområdet En programenlig översyn av prospektdirektivet (2003/71/EG) pågår som kommer att innebära förbättrad rättssäkerhet genom ökad tydlighet, översyn av oproportionerliga krav och åtgärdande av bristande harmonisering. Som ett led i reformarbetet i samband med finanskrisen bedrivs inom EU ett särskilt arbete för att förbättra säkerheten och genomlysningen av handeln med s.k. OTC-derivat och andra komplexa finansiella instrument. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 derar derivatkontrakt och andra finansiella instrument som handlas utanför de reglerade marknaderna, i första hand derivatkontrakt för överföring av kreditrisk. Arbetet runt clearing och avveckling avser att riva ännu kvarstående hinder för en fullt integrerad marknad för handel med finansiella instrument inom EU. Arbetet inkluderar även de avslutande momenten efter avslut, dvs. hantering av betalning och överföring av ägande av värdepapper samt värdepappersförvaring med relaterade tjänster. Kommissionen har överlämnat ett meddelande om s.k. till rådet och . Meddelandet syftar till att se över enhetligheten i EU:s lagstiftning för olika investeringsprodukter till privatkunder. Behovet av enhetlig reglering har ytterligare tydliggjorts under den finansiella krisen. Förhandlingarna om ett nytt direktiv för försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) har avslutats. Direktivet planeras att antas i sin slutliga lydelse . Redan nu pågår ett omfattande arbete med genomförandebestämmelser - ett arbete som ställer stora krav på . Genom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut inrättades en stabilitetsfond för att finansiera stödåtgärder. I samma proposition, som låg till grund för stödlagstiftningen, aviserade regeringen att man skulle återkomma med förslag om införande av en s.k. stabilitetsavgift att betalas av de kreditinstitut och andra företag som omfattas av stödsystemet för att tillföra stabilitetsfonden de medel som behövs. Regeringen avser att besluta om en proposition med förslag om införande av stabilitetsavgift. Några ytterligare reformeringar kommer att föreslås under pågående , vilka beskrivs i avsnittet om 9.4.2. Den finansiella kris som håller på att avta skiljer sig i flera avseenden från krisen . Den har tydligt visat på behovet av ett effektivt krishanteringssystem som är flexibelt nog för att kunna tillämpas vid olika typer av kriser. Regeringen överväger därför att initiera en utvärdering för att ta fram ett underlag för långsiktiga effektiva insatser som kan motverka nya framtida störningar. 2009/10:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 del bör den reglering för omhändertagande av banker och vissa andra kreditinstitut i kris som infördes analyseras för att få underlag till ett beslut om i vilken mån regelverket ytterligare behöver kompletteras för att få ett så effektivt krishanteringssystem som möjligt. Det är angeläget att skattereglerna för olika sparformer är utformade så att likartade ekonomiska aktiviteter behandlas på ett skattemässigt neutralt sätt. Reglerna bör vara enkla och effektiva samt även beakta den pågående integrationen av de finansiella marknaderna i . Regeringen har därför påbörjat ett arbete med att se över beskattningen av sparande.