prop · GX0346 · 2009-11-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:46 Oberoendet i den kommunala revisionen Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag på ändring av kommunallagens (1991:900), förkortad KL, bestämmelser om valbarhet för revisorer. I syfte att stärka den kommunala revisionens oberoende föreslås att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det . Enligt nu gällande bestämmelser är den som är redovisningsskyldig till kommunen eller inte valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller andra närstående till den redovisningsskyldige. Den som är vald till revisor inom den kommunen eller det är inte heller valbar som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller ledamot eller ersättare i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL. Förutom förslaget om att ändra valbarhetsreglerna föreslås inte någon ytterligare förändring av de nuvarande reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet för revision. Det lämnas inte heller något förslag om att ändra huvudmannaskapet genom exempelvis statligt eller privat huvudmannaskap. Lagändringen förslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Den kommunala revisionen .............................................................. reformer för att stärka oberoendet ....................... Frågan om ett ändrat huvudmannaskap ............................................ En mer oberoende revision ........................................... Revisorer och uppdrag i fullmäktige................................ Andra möjliga ändringar för att stärka oberoendet........... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Oberoendet i den kommunala revisionen (Ds 2009:11).................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). 2Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 4 kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, av följande lydelse. Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar. Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verk- samhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden. Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är inte valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldig- heten. Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller det inte valbar som 1.ordförande eller vice ord- förande i fullmäktige, 2.ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigeberedning, eller 3.ledamot eller ersättare i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§. Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor inom den kommunen eller det . Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är inte valbar som revisor för 1Lagen omtryckt 2004:93. 2Senaste lydelse 2006:369. granskning av verksamhet som Prop. 2009/10:46 omfattas av redovisningsskyldig- Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller andra närstående till den redovisningsskyldige. Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller det inte valbar som 1.ledamot eller ersättare i en nämnd eller en fullmäktige- beredning, eller 2.ledamot eller ersättare i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för de revisorer och revisorsersättare som valts för granskning till och med . Ärendet och dess beredning Inom har promemorian Oberoendet i den kom- munala revisionen (Ds 2009:11) upprättats. I promemorian analyseras de åtgärder för att stärka oberoendet i den kommunala revisionen som Statskontoret har beskrivit i sin rapport mer oberoende revision analys av tänkbara åtgärder (2008:4). att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor i samma kommun eller landsting. I promemorian lämnas inte några förslag om att förändra huvudmannaskapet för revisionen eller att genomföra några andra förändringar i regelverket vid sidan av valbar- En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi2009/2679). Revisorernas uppdrag regleras i första hand i kommunallagen (1991:900) förkortad KL, där det bl.a. framgår att deras uppdrag är att granska den kommunala verksamheten och att därvid särskilt pröva hur de av full- mäktige utsedda förtroendevalda har utfört sitt uppdrag (9 kap. 9 § KL). mandatperiod ska fullmäktige utse minst fem revisorer (9 kap. 2 § KL). Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Berättelsen ska innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet för de för- troendevalda i styrelsen, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda (9 kap. 16 och 17 §§ KL). Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet (4 kap. 10 § KL). Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse (9 kap. 7 § KL). Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet undantaget myndighetsutövning mot enskild som bedrivs inom nämn- dernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (9 kap. 9 och 10 §§ KL). De ska pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt sätt och från ekonomisk synpunkt tillfreds- ställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kont- rollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed i verksamhet. 2009/10:46 sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som krävs för att fullgöra uppdraget (9 kap. 8 § KL). De sakkunnigas rapporter ska tillfogas revisionsberättelsen (9 kap. 16 § KL). 4.2Tidigare reformer för att stärka oberoendet Enligt nuvarande regler är den som är redovisningsskyldig till kommunen eller inte valbar till revisor för verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller om någon närstående är redovisningsskyldig i verksamheten. En revisor kan inte heller bli vald till ledamot eller ersättare i en nämnd, styrelse eller beredning och inte heller till ordförande eller vice ordförande i fullmäktige (4 kap. 6 § KL). har lagregleringen av den kommunala revisionen varit föremål för översyn , bl.a. i syfte att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Den första översynen föreslogs av i betänkandet Den kommunala revisionen ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). senare fram till att regeringen beslutade propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66) vars förslag antogs av 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210). De ändringar som då infördes innebar bl.a. att kommunallagens jävsregler för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorerna (9 kap. 4 och 6 §§ KL), att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva omfattning som de själva (9 kap. 8 § KL), att de sakkunnigas rapporter ska bifogas de för- (9 kap. 16 § KL) och att varje revisor fick rätt att löpande i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen (4 kap. 17 och 17 a §§ samt 5 kap. 23 § KL). tillsattes en särskild utredare med uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55), vars för- slag antogs av (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227). Den ändring som då infördes för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet var att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i nämnd eller fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag (4 kap. 6 § KL). Vidare gjordes betydande ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning och skyldigheten att anlita I samband med riksdagsbehandlingen av den propositionen till- kännagav för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att 2005/06:KU27, 2005/06:227). tillkännagivande gav regeringen Statskontoret i uppdrag Prop. 2009/10:46 att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom nuvarande system med förtroendevalda revisorer. I uppdraget ingick även att analysera andra huvudmannaskapsformer än den nuvarande, t.ex. att revisionen bedrivs av privata yrkesrevisorer, i statlig regi eller i annan offentligrättslig form. I rapporten mer oberoende revision analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret sina överväganden. 5 Frågan om ett ändrat huvudmannaskap Regeringens bedömning: Huvudmannaskapet för den kommunala revisionen bör inte ändras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte särskilt yttrat sig angående frågan om ändrat huvudmannaskap. Ett antal remissinstanser instämmer uttryckligen i promemorians bedömning att huvudmannaskapet för revisionen inte bör ändras. Av dessa påpekar bl.a. att frågan är komplex och har konstitutionella implikationer och stor betydelse för det lokala självstyret. Kommuner och Landsting menar att en ändring inte bidrar till en bättre revision av den kommunala verksamheten än nuvarande. Länsrätten i län anför att ändrat huvudmannaskap i och för sig skulle medföra att oberoendet och opartiskheten skulle förstärkas, men att det med tanke på de kommunaldemokratiska nackdelar och med beaktande av den kommunala självstyrelsen inte bör genomföras någon ändring. framför att frågan om den kommunala revisionen är ett frågekomplex som bör utredas och belysas från ett vidare perspektiv där de grundläggande frågorna om hur kvaliteten i den kommunala redovisningen och verksamhetsuppföljningen ska upprätt- hållas, säkras och kontrolleras ställs i centrum. påpekar att frågan om den kommunala revisionen inte kan avföras från dagordningen. Vidare anförs att analysen i promemorian är synnerligen begränsad och att behovet av en bredare analys kvarstår. Frågan om den principiella konstruktionen av den kommunala revisionen har en komplexitet som gör den nödvändig att belysa i en mer djuplodande utredning än vad som skett i det utredningsmaterial som föreligger. Skälen för regeringens bedömning Det finns tre tänkbara modeller för ett ändrat huvudmannaskap för den kommunala revisionen. En första modell med revision i privat regi, en andra modell med revision i statlig regi och en tredje modell med revision i kommunalförbund. Revision i statlig regi Den första modellen är att staten, förslagsvis genom , skulle ansvara för all revision av kommuner och landsting. får anses vara starkt i en sådan modell. Ansvaret skulle också hamna i en organisation med stor kunskap och erfarenhet av offentlig revision. I sitt remissvar framhåller att det är en brist i den nuvarande ordningen för offentlig revision att väsentliga delar av verkställighetskedjan inte kan granskas på ett sammanhängande sätt och menar att det är betydelsefullt att det skapas rättsliga förutsättningar för att genomförandet av den statliga politiken ska kunna granskas av en oberoende revision. anför också att frågan om den kommunala revisionen inte kan avföras från dagordningen. framför att frågan om den kommunala revisionen är ett frågekomplex som bör utredas och belysas från ett vidare Vad gäller ett behov av en bredare utredning och de synpunkter som och framför om detta kan konstateras att två stora översyner av den kommunala revisionen (Kommunala revisionsutredningen och Utredningen om den kommunala revisionen) har gjorts relativt . Regeringen ser mot denna bakgrund att det är svårt att motivera behovet av ytterligare en övergripande översyn av den Vad gäller frågan om ett system med revision i statlig regi anser regeringen att med en sådan ordning skulle det lokala självstyret försvagas i och med att fullmäktige inte kan påverka valet av revisorer eller vilka medel som ska avsättas för revision. för revisionen övertas av staten riskerar den snarare att bli en del av den statliga tillsynen av kommunerna. Revisionen tappar också värdefull lokalkännedom och erfarenhet av den kommunala organisationen och Det är också främmande för den gällande ansvarsfördelningen mellan de bägge folkstyrelsenivåerna att den ena nivån reviderar den Sammanfattningsvis gör därför regeringen bedömningen att det inte bör införas en sådan modell. Revision i privat regi Den andra modellen för revisionen är att kommuner och landsting efter upphandling skulle anlita yrkesrevisorer för att utföra den kommunala Med en sådan modell skulle, enligt regeringens mening, oberoendet gentemot nämnderna och de förtroendevalda bli mycket Emellertid finns ett flertal invändningar mot ett sådant system. Den huvudsakliga invändningen, som regeringen ser, är de kommunal- demokratiska nackdelar som det skulle innebära. revisionen har en central funktion i kontrollen av den kommunala förvaltningen och i det politiska ansvarsutkrävandet. Precis som för de förtroendevalda i nämnderna är det ytterst fullmäktige som har ansvaret för att de förtroendevalda revisorerna lever upp till de krav som Fullmäktige väljer de förtroendevalda revisorerna och beslutar om resurstilldelningen till revisionen. Det innebär att fullmäktige måste ta ansvar för om de har valt personer som inte har haft de rätta förutsättningarna för att klara uppdraget eller om revisionen inte har haft Prop. 2009/10:46 tillräckliga resurser att förfoga över. Det vore från demokratisk synpunkt problematiskt om fullmäktige i en sådan situation i stället skulle kunna hävda att problemet beror på att den kommunala revision som bedrivits inte gett behövligt underlag för fullmäktiges ansvarprövning och att detta är en konsekvens av att staten bestämt att den kommunala revisionen ska vara en uppgift för en yrkesrevisor. Om den folkvalda församlingen i kommuner och landsting inte skulle få välja de revisorer som ska ge underlag till dem riskerar ansvarsprövningen att bli lidande. Det skulle finnas en risk för att fullmäktige inte skulle känna samma helhetsansvar som med nuvarande ordning. En annan nackdel är att upphandlade revisorer sannolikt skulle ha sämre lokalkännedom än vad de förtroendevalda revisorerna har . De förtroendevalda revisorerna har ofta en bakgrund som förtroende- valda politiker i samma kommun eller landsting som de nu är revisorer i. Om de skulle ersättas med externa revisorer skulle sannolikt mycket kunskap om kommunen eller organisation och verksamheter i många fall gå förlorad. Dessutom skulle ett system med revisorer som upphandlas på marknaden med all sannolikhet innebära att det ansvariga företaget byts ut mot ett nytt. Detta minskar möjligheten för revisionen att bygga upp viktig kunskap och viktiga erfarenheter om Regeringen finner sammantaget att den kommunala revision inte bör ske i privat regi. I en tredje modell skulle revisionen kunna bedrivas i kommunal- Oberoendet i en sådan modell får, enligt regeringens mening, anses vara starkt eftersom ansvaret skulle komma att ligga på en annan huvudman än kommunen eller . Regeringen menar dock att det finns kommunaldemokratiska nackdelar och att den kommunala självstyrelsen försvagas med ett sådant system. Kommunen kan varken välja revisor eller påverka revisionskostnaderna och måste också genom lagstiftning tvingas ingå i den här aktuella typen När fullmäktige utövar sitt kontrolluppdrag är det en fördel om de själva har haft i uppgift att även utse revisorerna. Sammantaget anser regeringen att en modell med revision i kommunal- förbundsform inte bör införas. Den kommunala revisionen med av fullmäktige utsedda revisorer har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar, bl.a. till hur relationen mellan staten och den kommunala nivån ser ut. en långtgående självstyrelse och det kommunala beslutsfattandet utgår ifrån den folkvalda fullmäktigeförsamlingen. är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kon- trollinstrument och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret Prop. 2009/10:46 åligger förtroendevalda. Regeringen anser i likhet med många av remissinstanserna att nuvarande system för den kommunala revisionen har stora fördelar, även om vissa justeringar kan behöva göras för att skapa ett större oberoende. Huvudmannaskapet för den kommunala revisionen bör därför inte ändras. 6 En mer oberoende revision 6.1Revisorer och uppdrag i fullmäktige Regeringens förslag: Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige ska inte vara valbar som revisor inom den kommunen eller det . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot promemorians förslag. Av de remissinstanser som tillstyrker förslaget anför bl.a. revisorer i , , och Kommuner och Landsting (SKL) att de är positiva till en utveckling att genom lagstiftning ytterligare förstärka och undanröja tvivel kring revisorernas oberoende. Även instämmer i detta, men anser att konsekvenserna av förslaget inte har belysts på ett tillfredställande sätt, bl.a. har promemorian inte tydligt nog utrett små kommuners problem att rekrytera revisorer. , som också tillstyrker förslaget, gör bedömningen att det är möjligt att rekrytera kommunala revisorer även om ledamöter i fullmäktige inte är valbara. anför att ändringen av valbarhetsreglerna förefaller välgrundad eftersom rollkonflikter undviks. framhåller att rollerna som revisor och ledamot eller ersättare i fullmäktige kan vara svårförenliga. och instämmer i promemorians förslag men efterfrågar en bredare översyn av revisionen i verksamhet. Ett antal kommuner och landsting avstyrker förslaget. Av dessa anför bl.a. kommun att det är av vikt, för att en revisor på ett bra sätt ska kunna fullgöra sitt uppdrag, att denne är väl förtrogen med de speciella villkor som kommunpolitikerna arbetar under. kommun anför att promemorian överbetonar risken för att revisorerna skulle ta partipolitisk hänsyn och undervärderar nyttan av att revisorerna är insatta i hur kommunfullmäktige ser på den verksamhet som granskas. Kommunen påpekar också att förslaget inte heller i grunden löser frågan om revisorernas oberoende. Förslaget hindrar till exempel inte att tidigare aktiva förtroendevalda i styrelser eller nämnder kan väljas till revisorer. påpekar att en revisor utmärkt väl kan delta i det interna partiarbetet oavsett om han eller hon är fullmäktigeledamot eller inte. Kommunen anför också att det kan vara svårt att rekrytera revisorer, något som skulle kunna bli ännu svårare med de föreslagna förändringarna. påpekar att en inskränkning av valbarheten ofrånkomligt kommer att reducera antalet kandidater med förankring och erfarenhet. Västra och menar att de tidigare genomförda förändringarna i lagstiftningen är tillräckliga. kommun anför att gällande lagstiftning är förenlig med god revisionssed i verksamhet. anför att det inte finns ett motsatsförhållande i att vara ledamot/ersättare i en folkvald församling och vara dess revisor. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler är den som är redovisningsskyldig till kommunen eller inte valbar som revisor för verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller om någon närstående är redovisningsskyldig i verksamheten. En revisor kan inte heller bli vald till ledamot eller ersättare i en nämnd, styrelse eller beredning och inte heller till ordförande eller vice ordförande i fullmäktige (4 kap. 6 § kommunal- lagen [1991:900] KL). Nuvarande regler förhindrar således inte att revisorer har förtroendeuppdrag även som ledamot eller ersättare i fullmäktige i den egna kommunen eller . I propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55) gjorde regeringen bedömningen att det inte var lämpligt att revisorerna satt i fullmäktige. Flera tidigare utredningar har också ansett att det är olämpligt att revisorerna sitter i fullmäktige. Anledningen till att någon tvingande regel som förhindrar att revisorer väljs ur full- mäktiges led inte har införts har bl.a. berott på en oro för att revisorsuppdragen inte kan besättas om man utesluter fullmäktige- ledamöter (prop. 2005/06:55 s. 33). Ett fåtal remissinstanser har också framfört liknande invändningar mot promemorians förslag. Den stora majoriteten av remissinstanserna ser dock inte några sådana problem. Vidare har ett antal remissinstanser tillhörande gruppen mindre kommuner, bl.a. , anfört att den bedömer att rekrytering med den föreslagna valbarhetsregeln kommer att vara möjlig. Statskontoret har i rapporten mer oberoende revision analys av tänkbara åtgärder (Statskontoret 2008:4 s. 47) bedömt att effekten av en regeländring kan bli att ca 360 förtroendevalda revisorer som hämtats från fullmäktige måste ersättas av lika många förtroendevalda som hämtas från partiorganisationerna i övrigt. Vidare visar statistik från Statskontoret att det inte bara är små kommuner som rekryterar revisorer från fullmäktige. Även stora kommuner till och med storstadskommuner gör det. Inom landstingsområdet är det snarare regel än undantag att någon av revisorerna hämtas från fullmäktige. Detta visar, enligt regeringens mening, att det inte endast är en fråga om tillgång av valbara och lämpliga revisorer som avgör om rekrytering av revisorer sker från fullmäktige. Regeringen anser, mot bakgrund av Statskontorets statistik och med hänsyn till att endast ett fåtal remissinstanser anfört att förslaget skulle kunna medföra svårigheter med att rekrytera revisorer, att behovet av att i det här avseendet stärka oberoendet i den kommunala revisionen väger tyngre än eventuella rekryteringsproblem. Val av personer utanför fullmäktige till uppdrag som revisorer kan också innebära att fler personer kan få kommunala Prop. 2009/10:46 förtroendeuppdrag, vilket kan ge positiva effekter för lokaldemokratin. Ett annat skäl mot att inte förändra nuvarande regler, som påpekas såväl i promemorian som av ett antal remissinstanser, är att det kan finnas en fördel med att ha fullmäktigeledamöter som revisorer eftersom det då finns en tydlig koppling mellan huvudmannen och revisorerna. Genom denna koppling har revisorerna en värdefull kunskap om arbetet i fullmäktige. kommun har uttryckt att promemorian under- värderar de fördelar som finns med att revisorerna är partipolitiskt aktiva genom att delta som ledamöter i fullmäktige.