prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — Regeringen vill nu undersöka möjligheten att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa tjänster. En utredare kommer därför att få i uppdrag att utreda om en reducerad mervärdes- skattesats kan införas i vissa delar av tjänste- sektorn . Utredaren ska närmare analysera lämplig avgränsning av aktuella tjänster, skattesatsnivån samt utarbeta ett lagförslag. För att förbättra företagsklimatet är det angeläget att företagsskattereglerna bidrar till en hög investeringsnivå och en snabb produk- tivitetsutveckling. Därmed främjas även den varaktiga sysselsättningen och BNP. En företagsskatteutredning tillsätts därför med syfte att undersöka olika möjligheter att minska beskattningen av riskkapital i bolagssektorn och därmed göra villkoren mera lika för investeringar som finansieras med eget kapital respektive lånat kapital. Ett annat syfte är att värna den svenska skattebasen i en alltmer globaliserad värld, som även fortsättningsvis ska vara ett attraktivt land för investeringar och lokalisering av företag. Utredningen ska lägga särskild vikt vid att olika åtgärder ska vara hållbara och försvarbara i ett EU-perspektiv. För att uppnå energi- och klimatmål föreslås ytterligare satsningar på energieffek- tivisering och internationella klimatinvesteringar. Det föreslagna programmet för energi- effektivisering bidrar till att uppfylla förpliktelser i energitjänstedirektivet och målet om 20 procents ökad energieffektivitet till 2020. Programmet innehåller förstärkt regionalt och lokalt energi- och klimatarbete, insatser för information, rådgivning, stöd för teknik- upphandling och marknadsintroduktion, nätverksaktiviteter samt införande av ett stödsystem med energikartläggningscheckar. Programmet uppgår till . klimatmål innebär att utsläppen av växthusgaser för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska minska till 2020 jämfört med . En tredjedel av klimatmålet ska uppfyllas med s.k. flexibla mekanismer såsom klimat- investeringar i utvecklingsländer. Ytterligare medel för flexibla mekanismer såsom klimat- investeringar i andra länder behövs för att nå målet. Därutöver presenteras fortsatta förebyggande åtgärder för att anpassa till de klimat- förändringar som oundvikligen kommer att ske, bland annat avseende undersökningar av ras- och skredrisker. Regeringens klimat- och energipolitik En stor majoritet av världens klimatforskare är eniga om att jordens klimat är på väg att förändras och att bland annat människan är en viktig orsak till detta. Utsläppen av växthusgaser är en global utmaning som kräver globala insatser. Genom internationellt samarbete kan de globala insatserna mot klimatförändringar omfatta mer långtgående åtaganden och genom- föras kostnadseffektivt. nationella klimatpolitik bygger i hög grad på samarbetet inom EU, som är pådrivande i det internationella klimatarbetet. EU har enats om att minska sina utsläpp av växthusgaser till 2020 jämfört med . Detta mål gäller dock under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara åtaganden och att adekvata åtgärder görs av snabbt växande utvecklingsländer. Om detta inte sker ska EU ändå ensidigt minska sina utsläpp med till 2020 jämfört med . Genom Allianspartiernas energi- och klimat- överenskommelse lades grunden för en lång- siktig, hållbar och kostnadseffektiv klimat- och energipolitik. Överenskommelsen bygger på underlag från Vetenskapliga Rådet, den parlamentariska Klimatberedningen och den dialog som regeringen fört med samhälle och näringsliv kring energi- och klimatfrågorna. EU:s klimat- och energipaket utgör grunden för politik. Detta skapar förutsättningar för långsiktiga spelregler för energimarknadens aktörer. tydliggörs regeringens högt ställda ambitioner inom klimatområdet, vilket ger förutsättningar för ett starkt svenskt ledarskap i de pågående förhandlingarna om en ny internationell klimatöverenskommelse. klimatmål innebär att utsläppen av växthusgaser för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska minska till 2020 jämfört med . Två tredjedelar av dessa minskningar ska ske i och en tredjedel i form av klimatinvesteringar i andra länder. Andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara . Ett mål om effektivare energianvändning till 2020 har också beslutats. förlängs kärn- kraftsparentesen genom att avvecklingslagen avskaffas och förbudet mot nybyggnad i kärntekniklagen tas bort. För de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem bestäms utsläppsminsk- ningen gemensamt på EU-nivå inom ramen för utsläppshandelssystemet. Utsläppshandel och koldioxidskatt är kostnads- effektiva och teknikneutrala ekonomiska styr- medel som sätter ett pris på utsläppen och därmed bidrar till att förorenaren i större utsträckning betalar för sin miljöpåverkan. Regeringen har därför verkat för en växande utsläppshandel internationellt som energi- och koldioxidskatterna har höjts i . höjdes såväl energi- skatten på diesel som koldioxidskatten. Nivån på koldioxidskatten kommer framöver anpassas så att utsläppen av växthusgaser som en effekt av denna åtgärd ska kunna minskas med ytterligare till 2020. Nedsätt- ningen av koldioxidskatten för uppvärmning inom jord-, skogs- och vattenbruk samt inom delar av industrin ska minskas. Vidare avser regeringen att höja energiskatten på diesel i två steg. För att kompensera den tunga trafiken kommer fordonsskatten för dieseldrivna personbilar, tunga lastbilar och tunga bussar att sänkas. De ekonomiska styrmedlen måste kompletteras, dels med insatser för teknik- utveckling, dels med information och insatser för att bryta institutionella hinder mot förnyelse. Ambitionsnivån vad gäller teknikutveckling har stärkts i flera steg, bland annat genom regeringens satsning på kommersialisering och demonstration av ny energiteknik. För att stimulera ny teknik och öka andelen förnybar energi har regeringen bland annat satsat på miljöbilpremier, andra generationens biodriv- medel samt kommersialisering och spridning av ny energiteknik. Regeringen avser att införa fordonsskattebefrielse för nya miljöbilar . Dessutom avser regeringen höja koldioxid- beloppet i fordonsskatten. Vidare har regeringen vidtagit åtgärder för snabbare planprocesser för förnybar elproduk- tion och ökat anslagen för nätverk för vindbruk samt hållbart uttag av bioenergi. också tagit initiativ till ett program för hållbara städer. Regeringen har vidare ökat anslagen för energieffektivisering. I denna proposition före- slås ett nytt program för energieffektivisering som bidrar till att uppfylla förpliktelser i energitjänstedirektivet och målet om 20 procents ökad energieffektivisering till 2020. Tillängliga anslag för energieffektivisering har mer än fördubblats för perioden 20102012. Utsläppens effekter är globala och oberoende av var i världen utsläppen sker. Regeringen genomför därför omfattande satsningar på s.k. flexibla mekanismer, såsom klimatinvesteringar i utvecklingsländer. Klimatinvesteringarna bidrar till hållbar utveckling och överföring av ny miljöteknik. Mekanismer som bidrar till en global koldioxidmarknad förväntas ha en central roll i ett nytt internationellt klimatavtal. Förutom insatser för att minska utsläppen av växthusgaser behövs åtgärder för anpassning till de klimatförändringar som oundvikligen kommer att ske. Klimatförändringarna ökar riskerna för bland annat översvämningar, ras och skred på grund av mer intensiv nederbörd och ökande vattenflöden. Regeringen har därför avsatt medel för att förbättra kunskaps- underlaget, bland annat genom undersökningar av ras- och skredrisker samt genom utvecklandet av en ny höjddatabas. Länsstyrelserna har även fått ett övergripande regionalt samordnings- ansvar för klimatanpassning. Många utvecklingsländer är särskilt utsatta för klimatförändringarna. Regeringen har därför avsatt för stöd avseende klimatanpassning i utvecklingsländer, exempelvis för investeringar i hälsa, sanitet och tillgång till vatten. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) samt budget- propositionen (prop. 2008/09:1) har regeringen lämnat förslag på omfattande satsningar på klimat- och energirelaterad forskning. ska visa ledarskap för att möta klimatutmaningen både internationellt och genom åtgärder i . är ett av de få länder som kan uppvisa minskade utsläpp som ekonomin växer. Varken eller EU, som står för av utsläppen i världen, kan dock ensamt motverka klimat- förändringarna. Det är därför viktigt att ett nytt globalt avtal kommer på plats som tar vid där det s.k. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod slutar, dvs. Som ordförande i är det uppgift att leda EU och tillsammans med övriga parter verka för att ett nytt klimatavtal antas i . 1.4.1Fortsatt svag utveckling av skatteintäkterna Den kraftiga och snabba försämringen av den ekonomiska utvecklingen medför att de totala skatteintäkterna utvecklas svagt framöver (se tabell 1.9). Tabell 1.9 Totala skatteintäkter Källa: Egna beräkningar. Intäkterna från skatt på arbete minskar . Det beror på att utbetalda löner, som är den viktigaste skattebasen för skatt på arbete, minskar till följd av ett stort fall i antalet arbetade timmar. Även utvecklas lönerna mycket svagt. Osäkerheten på arbetsmarknaden påverkar också hushållen, vilka fortsätter att öka sitt sparande, trots en svag utveckling av de disponibla inkomsterna. Det bidrar till att hushållens konsumtion minskar 2009 och till att intäkterna från skatt på konsumtion utvecklas svagt både 2009 och 2010. De nu föreslagna skattesänkningarna ökar hushållens disponibla inkomster med och bidrar till att konsumtionen återhämtar sig 2010. Lågkonjunkturen, i kombination med den finansiella krisen, leder dessutom till ett betyd- ande fall i intäkterna från skatt på företagsvinster och skatt på hushållens kapitalvinster. Det finns dock tecken på att den svenska ekonomin håller på att stabiliseras och förbättras jämfört med bedömningen ekono- miska vårproposition. Utvecklingen av antalet arbetade timmar bedöms nu bli något mindre negativ än bedömningen , vilket medför en något mindre negativ utveckling av intäkterna från skatt på arbete både 2009 och 2010. Eftersom av skatteintäkterna har en direkt koppling till arbetsmarknaden bidrar den något stabilare arbetsmarknaden i hög grad till att förbättra de offentliga finanserna. Trots den något ljusare bilden, är intäkterna på en betydligt lägre nivå i jämförelse med den bedömning som gjordes innan krisen. I diagram 1.13 redovisas de fyra senaste prognoserna för den offentliga sektorns skatteintäkter i jämförelse med prognosen ekonomiska vårproposition. Av diagrammet framgår att skatteprognoserna reviderades ned när bedömningen av ekonomins utveckling blev allt mer negativ samt att prognosen reviderats upp i denna budgetproposition jämfört med prognosen ekonomiska vår- proposition. Diagram 1.13 Revideringar av skatteintäkter sedan 2008 års ekonomiska vårproposition Anm.: Prop. 2008/09:97 Åtgärder för jobb och omställning. Källa: Egna beräkningar. 1.4.2Utgifterna stiger som andel av BNP Den offentliga sektorns utgifter påverkas i betydligt mindre grad av lågkonjunkturen än inkomsterna. Eftersom BNP minskar i löpande priser 2009, stiger utgiftskvoten förhållandevis kraftigt från . ökar utgiftskvoten till . De statliga utgifterna ökar både till följd av de automatiska stabilisatorerna, främst ökade utgifter inom arbetsmarknadsområdet, men även till följd av de satsningar som regeringen föreslår för att dämpa sysselsättningsnedgången. Balanseringen i pensionssystemet innebär dock att utgifterna i ålderspensionssystemet ökar långsamt. Konjunkturnedgången har med- fört stora inkomstminskningar i kommun- sektorn. vårtilläggsbudget föreslogs i ökade statsbidrag till kommuner och landsting , att utbetalas . I denna proposition föreslår regeringen att resurstillskottet ska öka med ytterligare , varav 6 miljarder utbetalas i form av ett tillfälligt konjunkturstöd. De ökade tillskotten medför att kommunsektorns utgifter ökar både nominellt och realt. reformerna minskar sparandet med 2010. 1.4.4Minskade risker för de offentliga finanserna Det har rått en betydande 1.4.3Underskotten minskar successivt osäkerhet om de offentliga finansernas utveck- Den offentliga sektorn som helhet beräknas uppvisa underskott under samtliga år 20092012. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn beräknas bli -2,som andel av BNP och -3,2010. Underskottet minskar successivt 2011 och 2012 (se tabell 1.10). Tabell 1.10 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Miljarder kronor, om annat ej anges -2,2 -3,4 -2,1 -1,1 Källa: Egna beräkningar. Underskotten i det finansiella sparandet ligger nästan helt i staten. Det beror framför allt på den svaga utvecklingen av skatteintäkterna och de ökade utgifterna för arbetsmarknadsrelaterade utgifter. De relativt låga utgifterna i ålders- pensionssystemet leder till ett mindre överskott för sektorn 2009 . uppvisar ålderspensionssystemet ett negativt finansiellt sparande. Kommunsektorn har underskott i både det finansiella sparandet och resultatet . bidrar höjda statsbidrag till att underskottet i det finansiella sparandet upphör som resultatet för sektorn som helhet väntas bli positivt. Jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition beräknas nu den offentliga sektorns finanser bli starkare. Förstärkningen sker trots att de nu föreslagna ling i spåren av den kraftiga konjunktur- nedgången och finanskrisen. Indikatorer och utfall tyder nu på en stabilisering och en viss förbättring av den makroekonomiska utveck- lingen. Detta påverkar även de offentliga finanserna, som är starkare jämfört med . Både intäkts- och utgiftssidan utvecklas bättre. Trots att risken för en sämre utveckling än väntat har minskat måste det finnas en beredskap för en svagare utveckling av de offentliga finanserna, om t.ex. den förväntande förbätt- ringen av konjunkturläget inte kommer till stånd. Till de risker som kan påverka de offentliga finanserna negativt hör en ännu svagare utveckling på arbetsmarknaden, en mindre ökning av den privata konsumtionen, en varaktig större sysselsättningsnedgång eller större problem inom finans- och banksektorn (där utvecklingen i de baltiska länderna är central). Men de offentliga finanserna kan även utvecklas starkare. Såväl snabbheten som styrkan i upp- och nedgångar underskattas ofta. Bland intäkterna är underskattningen tydligast för de intäkter som har de mest volatila skattebaserna, dvs. skatt på hushållens kapitalvinster och företagens inkomstskatter. Men även intäkterna på arbete har ofta underskattats. En genomgång av regeringens prognoser under konjunktur- uppgången visar att skatteintäkterna underskattades med i genom- snitt av BNP medan det finansiella sparandet underskattades med i genomsnitt av BNP . 1.5Avstämning av de budgetpolitiska målen De indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet (genomsnittligt finansiellt sparande , den s.k. sjuårsindikatorn samt det strukturella sparandet) visar att det finansiella sparandet kommer att ligga något under överskottsmålet , om inte det återigen visar sig att det offentliga sparandet underskattas när konjunkturläget förbättras (se tabell 1.11 och avsnitt 4.2). Tabell 1.11 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,3 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Källor: och egna beräkningar. Ur ett konjunktur- och arbetsmarknads- perspektiv är det dock befogat att temporärt tillåta mindre och begränsade underskridanden av överskottsmålet för att ge utrymme för de åtgärder mot den ekonomiska krisen som föreslås i denna budgetproposition. Svårt att uppskatta det offentligfinansiella läget vid stora konjunktursvängningar Det är mycket svårt att göra prognoser för den offentliga sektorns finanser vid stora för- ändringar i den ekonomiska aktiviteten. Det beror framförallt på att kapitalskatteinkomsterna varierar mycket vid stora konjunktursväng- ningar. Kraften i försämringen och förbättringen av det offentliga sparandet under konjunktur- nedgångar respektive konjunkturuppgångar underskattas ofta. Därför är det svårt att upp- skatta hur stort det offentligfinansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. På samma sätt som det strukturella sparandet reviderats ned , till följd av att potentiell BNP har reviderats ned, kan det strukturella sparandet komma att revideras upp när konjunkturläget förbättras. Det finns dock ingen garanti för att det offentliga sparandet per automatik återgår till målsatt nivå när konjunkturläget normaliseras. Det strukturella sparandet kan bli sämre än , enligt nuvarande beräkningar, om bland annat arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Viktigt att temporära krisåtgärder förblir temporära Överskottsmålet riskerar, enligt nuvarande bedömningar, att underskridas något under samtliga år 20092012. Det är därför viktigt att en stor del av de krisåtgärder som föreslås i denna budgetproposition (t.ex. höjda statsbidrag till kommuner och landsting, kommunstödet, de extra utbildningsplatserna och de ökade resurserna till arbetsmarknadspolitiska åtgärder) är temporära och att dessa satsningar upphör när konjunkturläget förbättras. I annat fall hotas trovärdigheten för de offentliga finanserna och utrymmet att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut i nästa lågkonjunktur minskar. Stora utgiftsökningar, som av olika skäl har visat sig vara svåra att återta, bör undvikas. Permanenta höjningar av utgiftsnivån riskerar att bidra till ett höjt totalt skatteuttag. Det fjärde steget i jobbskatteavdraget kan, om det skulle behövas, finansieras genom höjningar av andra mindre skadliga skatter. En höjning av det totala skatteuttaget undviks därmed och skatteuttagets sammansättning kan sammantaget bli mer effektivt. Krisåtgärderna förutsätter en stram utgiftspolitik Det finns en överhängande risk för att det kan behövas budgetförstärkningar när konjunktur- läget förbättras om det inte visar sig att de offentliga finanserna utvecklar sig bättre än vad som kan bedömas. Sådana förstärkningar bör ges en samhällsekonomiskt effektiv utformning och säkerställa att den offentliga välfärdens kärna fortsatt värnas. Om budgetförstärkningar blir nödvändiga bör de bland annat ta sikte på skattejusteringar som bidrar till en bättre miljö och hälsa utan att minska incitamenten till arbete. Även utgiftsminskningar kan bli aktuella. Långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna är centralt. Det offentligfinansiella läget kräver en mycket stram utgiftspolitik . För att markera detta föreslås att utgiftstaket , exklusive teknisk justering, sätts lägre än den bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition (se vidare avsnitt 1.5.2. nedan). kan bli föremål för ett underskottsförfarande Enligt de fördragsfästa kriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten i EU får underskottet i ett inte vara större än (Excessive Deficit Procedure, EDP) är en process i flera steg för att se till att det berörda medlemslandet vidtar åtgärder för att komma tillrätta med underskottet. Till att börja med undersöker om de undantag som nämns i fördraget kan tillämpas. EU- kommissionen ska därvid granska om över- skridandet av referensvärdet är exceptionellt och tillfälligt och om underskottet ligger av BNP. Alla tre villkoren måste vara uppfyllda för att ett land inte ska bli föremål för EDP. var det endast två av EU:s 27 medlemsländer som inte uppfyllde underskotts- gränsen. Enligt en prognos från kommissionen kommer nästan samtliga medlemsländer att ha ett underskott som är större än av BNP både 2009 och 2010. Prognosen för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn 2010 indikerar att även kan bli föremål för ett underskottsförfarande inom ramen för EU:s . De kraftigt försämrade offentliga finanserna i många EU-länder ställer krav på ett trovärdigt återställande. Det finns annars en stor risk att länderna inte klarar framtida offentliga åtaganden och att de dessutom går in i nästa lågkonjunktur med betydligt sämre offentliga finanser än vad som var fallet när dagens nedgång inleddes. De underskott som uppstår till följd av den djupa långkonjunkturen måste vara tillfälliga och hanterbara för att förtroendet för de europeiska ekonomierna ska kunna upprätthållas. 1.5.2Avstämning av utgiftstaket fram De fleråriga utgiftstaken för staten är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande för och regeringen. De främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken (se även rutan Det budgetpolitiska ramverket i avsnitt 4.1). har den årliga ökningen av det under fler år ökat i takt med eller långsammare än BNP i löpande priser, dvs. utgiftstaken har minskat, eller varit konstanta, som andel av BNP (se diagram 1.14). Den ekonomiska krisen, med en svag eller fallande utveckling av BNP i löpande priser, medför dock att utgiftstaket som andel av BNP är högre vart och ett av åren 2009 2011 jämfört med , trots att den nominella årliga ökningstakten är i linje med eller något lägre än . Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan systemet med utgiftstak infördes . Budget- eringsmarginalerna, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och utfallet för de takbegränsade utgifterna, har varierat kraftigt mellan åren. Flertalet år har budgeteringsmarginalerna varit mycket små. Diagram 1.14 Tekniskt justerade utgiftstak och takbegränsade utgifter som andel av BNP 19972012 Tekniskt justerade takbegränsade utgifter Källa: Egna beräkningar och . Budgeteringsmarginalen är i första hand avsedd att fungera som en buffert för att utgifterna på grund av konjunkturen eller strukturella förändringar (t.ex. ett ändrat sjukskrivnings- mönster) kan utvecklas på ett annat sätt än vad som prognostiserats. Den riktlinje som regeringen använder för att bedöma budgeteringsmarginalens storlek är att den för innevarande år bör vara av de (2009), (2010) och för året efter budgetåret (2011). Den stegvis ökande säkerhetsmarginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . Budgeteringsmarginalerna 2009 2011 bedöms vara tillräckligt stora. Regeringen gör i den ekonomiska vår- propositionen en bedömning av en lämplig nivå på utgiftstaket för i en aktuell budgetperiod. Nivån på utgiftstaket för ett nytt år tar sin utgångspunkt i en samlad bedömning av den finanspolitiska inriktningen givet de budgetpolitiska målen och prognosen för de offentliga finanserna. Regeringen anser att det finns starka skäl för att nivån på utgiftstaket ska sänkas jämfört med den bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition. Därigenom värnas de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet och en återgång till ett sparande i offentlig sektor i linje med överskottsmålet. Nuvarande underskott i de offentliga finanserna manar till försiktighet angående utgiftsutvecklingen. Ett stramare utgiftstak understödjer en sådan inriktning och snabbar på återgången mot ett positivt finansiellt sparande. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att utgiftstaket , exklusive tekniska justeringar, fastställs på en nivå som ligger lägre än den bedömda nivån ekonomiska vårproposition. Till följd av förslag i denna proposition, inklusive tekniska utgiftstaket fastställas på en nivå som motsvarar av BNP. 1.5.4Hållbara offentliga finanser kan uppnås trots lågkonjunkturen Enligt de indikatorer som regeringen använder för att bedöma de offentliga finansernas lång- siktiga hållbarhet (främst den s.k. S2indikatorn) förefaller finanspolitikens långsiktiga hållbarhet vara relativt god. Denna bedömning grundar sig på egna hållbarhetsberäkningar, som redovisas i avsnitt 10, och bedömningar som gjorts av ett antal internationella organisationer. Enligt beräkningarna i basscenariot behövs en permanent budgetförstärkning på av BNP för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar i strikt mening.