prop · GX0356 · 2009-11-12 00:00:00 — Beslutet i ärendet och uppgifter om den som har fått anställningen bör därför inte omfattas av sekretess. Sekretessen för uppgifter om den person som anställts bör mot denna bakgrund upphöra i samband med att regeringens beslut expedieras. Normalt lämnar regeringen information om vem som anställts i ett pressmeddelande i nära anslutning till det regeringssammanträde då anställningsbeslutet har fattats, vilket innebär att identiteten hos den personen som anställs blir allmänt känd. Utomstående har efter det att ärendet har expedierats möjlighet att ta del av de handlingar som rör personen i fråga. Det blir därmed möjligt att bedöma om personen uppfyller de krav som angivits i kravprofilen. Regeringens förslag: Sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt yttrat sig över frågan om val av skaderekvisit har anfört att det valda skaderekvisitet är det mest lämpliga. med anför att det är en mellanväg som är att föredra jämfört med den absoluta sekretessen. anser att utformningen är den mest lämpliga. uppger att förbundet inser att det starkare skydd som ett omvänt skaderekvisit ger de sökande innebär en större trygghet för dem. Förbundet kan därför acceptera det valda skaderekvisitet. Då skyddet avser de sökandes identitet bedömer förbundet att det kommer vara möjligt att ta del av avidentifierade handlingar för att t.ex. göra en sammanställning över kön, ålder, bostadsort och utbildningsnivå för dem som söker. Tidningsutgivarna, som avstyrker förslaget i dess helhet, anser att det omvända skaderekvisitet innebär en betydande inskränkning i handlingsoffentligheten. Skälen för regeringens förslag: I OSL förekommer tre olika grader av sekretess. Den starkaste formen benämns vanligen absolut sekretess. Handlingar som omfattas av absolut sekretess är i princip alltid sekretess- belagda, oavsett vem som begär ut handlingen och för vilket ändamål. Absolut sekretess är mycket ovanligt, men det är föreskrivet bl.a. för uppgifter i verksamhet som avser bestämmande av skatt (27 kap. 1 § och 2 § första stycket OSL). Det raka skaderekvisitet utgår från att offentlighet är huvudregeln och uppgifterna presumeras kunna lämnas ut. Sekretess gäller endast om det kan antas att det finns risk för skada eller men. Det omvända skaderekvisitet har, som framgår av namnet, en motsatt utgångspunkt, dvs. en presumtion för sekretess. I dessa fall gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan risk för men. Vad gäller valet av skaderekvisit för de nu aktuella uppgifterna kan konstateras att absolut sekretess bör förbehållas mycket känsliga uppgifter. Det kan också finnas tillfällen då det finns ett berättigat intresse av att ta del av uppgifter som identifierar en kandidat i ett anställningsärende, utan att den enskilde för den skull lider men av utlämnandet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte är lämpligt att införa absolut sekretess för de aktuella uppgifterna. Syftet med att införa en sekretessbestämmelse är att förmå fler att anmäla sitt intresse för de annonserade anställningarna. Sekretessen ska då tillförsäkra kandidaterna tillräcklig anonymitet för att undanröja de olägenheter som offentlighetsprincipen kan medföra i dessa fall. Det innebär enligt regeringens mening att det inte är tillräckligt att förse bestämmelsen med ett rakt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet utgör en presumtion för offentlighet och skulle medföra att ansökningshandlingarna i normalfallet lämnades ut, vilket skulle motverka syftet med regleringen. Regeringen anser därför, i likhet med de remissinstanser som särskilt kommenterat förslaget, att ett omvänt skaderekvisit är mest lämpligt för dessa uppgifter. I OSL används två olika uttryck för att beskriva den olägenhet som riskerar att drabba en enskild: skada respektive men. Med skada avses, när det är fråga om sekretess till skydd för enskilda, endast ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Men avser integritetskränkningar och ekonomisk skada som orsakas av röjandet av en uppgift om något personligt förhållande. Eftersom de uppgifter som enligt förslaget ska omfattas av sekretess hänför sig till enskilds personliga förhållanden, bör uttrycket men användas i detta sammanhang. 7.4Sekretessens begränsning i tiden Regeringens förslag: I fråga om uppgifter i allmänna handlingar ska sekretessen gälla i högst . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att det vore lämpligt med en längre sekretesstid än . Övriga remissinstanser som har uttalat sig om tiden för sekretessen har inget att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I OSL varierar längden som en uppgift som längst kan omfattas av sekretess. Den längsta tiden som förekommer, förutom en i tiden obegränsad sekretess, är och den kortaste tiden är . I allmänhet är sekretesstider om 50 och förbehållna bestämmelser till skydd för enskildas personliga för- hållanden. Även den bestämmelse som regeringen föreslår ska införas i OSL är till skydd för enskildas personliga förhållanden. Regeringen bedömer dock att en så lång sekretesstid som 50 eller går långt utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla syftet med bestämmelsen. Som en utgångspunkt vid bedömningen av lämplig sekretesstid kan en jämförelse göras med anställningstiden för en myndighetschef. En myndighetschef anställs normalt för en period . Anställningen kan förlängas , dvs. Om den som är intresserad av en myndighetschefsanställning redan är utnämnd till myndighetschef vid en statlig myndighet behöver sekretesstiden sträcka sig så långt att offentliggörandet av personens identitet inte skadar dennes anställning alltså . Regeringen har i skrivelsen Utnämningspolitiken angett att en myndighetschef bör vara verksam , men att förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet bör övervägas som chef vid samma myndighet (skr. 2009/10:43 s. 32, jfr prop. 1986/1987:99 s. 67). En liknande jämförelse för den privata sektorn är svår att göra eftersom tidsbegränsade anställningar inte förekommer i samma utsträckning som inom den offentliga sektorn. Det bedöms dock tillhöra ovanligheterna att en hög chef inom den privata sektorn stannar än en generaldirektör på sin post. I sammanhanget bör uppmärksammas att sekretesstidens längd räknas från handlingens tillkomst (7 kap. 5 § OSL) och alltså inte från det att anställningsförfarandet avslutats. En kort sekretesstid i kombination med ett utdraget anställningsförfarande skulle kunna medföra att uppgifterna blir offentliga än vad som är lämpligt. Med hänsyn till att en begränsning av offentligheten inte ska gälla längre än nödvändigt anser regeringen att en sekretesstid om högst bör vara tillräcklig för att uppnå syftet med sekretessbestämmelsen. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att en sekretessprövning inom mycket väl kan resultera i bedömningen att uppgifter kan lämnas ut. Sekretesstidens längd ska ses som en bortre gräns, efter vilken uppgifterna alltid kan lämnas ut. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Regeringens förslag: Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del är flertalet positiva. framhåller, i likhet med flera andra myndigheter, att en begränsning av meddelarfriheten är en nödvändig och godtagbar konsekvens av förslaget för att sekretessen ska bli effektiv och heltäckande på detta område. Justitiekanslern har svårt att se att de argument som utredningen presenterar har en sådan tyngd att de motiverar ett undantag från regeln att meddelarfrihet normalt sett ska föreligga vid myndighetsutövning. vid anser att tystnadsplikten i de anställningsärenden som förslaget gäller inte kan anses vara av sådan kvalificerad natur att den bör ges företräde framför meddelarfriheten. Skälen för regeringens förslag: Med rätten att meddela och offentliggöra uppgifter avses de rättigheter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt 1 kap. 1 § andra stycket TF står det varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av bestämmelserna i , i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. På motsvarande sätt har varje svensk medborgare enligt 1 kap. 1 § YGL rätt att i radio eller TV eller annat medium som omfattas av YGL offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL står det vidare envar fritt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst till de personkategorier och organ som anges i de sistnämnda bestämmelserna för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar (den s.k. meddelarfriheten). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är således ett vidare begrepp än meddelarfrihet och innefattar, förutom rätten att lämna uppgifter till någon annan för publicering eller på något annat sätt medverka till någon annans publicering, också rätten att själv, som ansvarig enligt grundlagarnas bestämmelser om ensamansvar, offentlig- göra uppgifter. Som anförts i avsnitt 6.1 innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, se 3 kap. 1 § OSL. Den rätt att meddela och offent- liggöra uppgifter som följer av TF och YGL har som huvudregel före- träde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 TF samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en journalist eller att t.ex. själv publicera denna handling. I ett antal fall har dock även bestämmelser om tystnadsplikt företräde. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgiften helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag (7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 YGL). Den särskilda lag som avses är OSL. I OSL finns ett kapitel med allmänna bestämmelser om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (13 kap.). Där finns bl.a. så kallade upplysningsbestämmelser med hänvisningar till grundlagsregleringen. Vidare har det i lagens fjärde sjätte avdelningar tagits in bestämmelser av innebörden att den tyst- nadsplikt som följer dels av vissa sekretessbestämmelser, dels av för- behåll som uppställs med stöd av bestämmelser i , har företräde framför meddelarfriheten. Bestämmelser om i vilka fall den tystnadsplikt som följer av bestämmelser om tystnadsplikt i andra författningar än OSL har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har tagits in i lagens sjunde avdelning. Den omständigheten att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter som huvudregel har företräde framför bestämmelser om tystnadsplikt har sin grund i att sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Det innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Vidare kan en regel om skydd för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindra insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter (prop. 1979/80:2 Del A s. 104 f). Det har dock ansetts orealistiskt att bortse från att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter kan leda till oönskade konsekvenser i form av publicitets- skador. Det anses dock som huvudregel vara ett mindre ont att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalade eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av bristande information (prop. 1975/76:204 s. 94 f). I förarbetena till sekretesslagen (1980:100) angavs att det inte är möjligt att dra upp några fasta regler för när en begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras. Varje gång en sådan fråga uppkommer måste flera faktorer beaktas. Det bör bl.a. beaktas om en uppgift har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga. Vidare kan den enskilda sekretessbestämmelsens utformning ge viss ledning. I fråga om sekretessbestämmelser utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i någon mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Den nu föreslagna sekretessbestämmelsen avser ärenden om an- Prop. 2009/10:56 ställning av chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen, ärenden som innefattar myndighetsutövning. Bestämmelsen är dock, av skäl som anförts i avsnitt 7.3, försedd med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess. Syftet med sekretessbestämmelsen är att förmå fler personer att anmäla intresse för de annonserade anställningarna som myndighetschefer för att på så sätt bredda rekryteringsunderlaget. Detta förfarande har varit helt slutet. Som regeringen kommer att återkomma till i avsnitt 9.3 bör granskningsarbete avseende dessa anställningar underlättas genom det nya öppna anställningsförfarande som tillämpas. kommer att kunna jämföra den upprättade kravprofilen med den anställde chefens egenskaper. Utskottet kommer även att ha tillgång till handlingarna från alla de som anmält intresse för en anställning. Om det offentliggörs vilka som anmält sitt intresse skulle detta allvarligt skada förtroendet för rekryteringsprocessen och syftet med att införa en sekretessbestämmelse skulle gå förlorat. För att fler ska förmås att anmäla sitt intresse anser regeringen att det är väsentligt att förtroendet för den sekretess som föreslås ska kunna upprätthållas. Mot den bakgrunden delar regeringen utredningens bedömning att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretess- bestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter. Denna uppfattning delas också av flertalet av de remiss- instanser som har yttrat sig i denna fråga. Regeringens förslag: Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ändras så att den föreslagna sekretessen inte utgör något hinder mot att regeringen fullgör sin informationsskyldighet i förhållande till arbetstagarorganisationer. Regeringens bedömning: Den som har anmält sitt intresse för en anställning som chef för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen bör inte ges rätt till partsinsyn i anställningsärendet. Rätten till insyn enligt diskrimineringslagen (2008:567) bör inte förändras med anledning av den föreslagna sekretessen. Utredningens bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i dessa frågor eller har inte haft någon invändning mot bedömningen. Arbetsförmedlingen delar utredningens bedömning avseende begränsningarna i rätten till partsinsyn. Skälen för regeringens förslag och bedömning Partsinsyn i regeringens anställningsärenden Den insynsrätt som tillerkänns en part enligt 16 § FL gäller endast förvaltningsmyndigheter och till dessa hör inte regeringen (1 § FL, prop. 1973:90 s. 232). Enligt förarbetena till lagen och enligt de riktlinjer som har utarbetats inom är emellertid avsikten att FL så långt som möjligt ska tillämpas även vid handläggningen av regeringens ärenden (prop. 1985/86:80 s. 57 och Ds 1998:39). Frågan om partsinsyn gäller i ett visst regeringsärende får avgöras mot bakgrund av ärendets art och de syften som ligger bakom 16 § FL. Konsekvensen av att inte tillerkännas en rätt till partsinsyn enligt en uttrycklig författningsbestämmelse eller enligt allmänna rättsgrundsatser är att möjligheten att med stöd av 10 kap. 3 § OSL ta del av annars sekretessbelagd information inte gäller. Rätten för en sökande (part) att ta del av handlingarna i ett anställningsärende står i konflikt med syftet med den föreslagna sekretessen, att fler ska anmäla intresse för anställningarna om de tillförsäkras anonymitet. Dessa två motstående intressen, partsinsyn och anonymitet, måste därför vägas mot varandra. I anställningsärenden saknas, som tidigare nämnts, en skyldighet för myndigheten att ge en enskild tillfälle att yttra sig över handlingar som har tillförts ärendet (17 § första stycket 2 FL). Något berättigat intresse för den enskilde att efter egen begäran få ta del av t.ex. medsökandes ansökningshandlingar kan inte heller anses föreligga. Vilka de övriga sökande är, och vad de har åberopat till stöd för sin ansökan, är i princip irrelevant när den enskilde upprättar sin egen ansökan eller deltar i en intervju. Det som den som ger in en intresseanmälan har behov av att ta del av är den komprimerade kravprofil som framgår av annonsen. Annonsen är tillgänglig och offentlig för allmänheten redan i inledningen av rekryteringsförfarandet och rätten att ta del av denna är inte beroende av att det föreligger en rätt till partsinsyn. Därmed saknas skäl till partsinsyn på den grunden att den enskilde ska kunna kontrollera att han eller hon fått tillfälle att yttra sig över allt som är av betydelse för ärendet. Ett annat skäl till reglerna om partsinsyn är att den enskilde ska kunna kontrollera att ärendet handläggs snabbt och effektivt. Vid anställning av en myndighetschef ligger det framför allt i regeringens intresse att ärendet handläggs så snabbt och effektivt som möjligt. Risken för att ärendets handläggning i onödan drar ut är i stort sett obefintlig. Den kontrollfunktion som partsinsynen är avsedd att innebära är alltså överflödig i dessa ärenden. Ett regeringsbeslut om anställning av en myndighetschef kan inte överklagas (se avsnitt 4.3 och 9.2). Något behov för den enskilde att på denna grund ta del av materialet i ärendet finns således inte. Om den enskilde avser att väcka talan enligt diskrimineringslagen finns möjlighet att med stöd av den lagen få del av viss information från arbetsgivaren (se avsnitt 6.4). Regeringen anser mot bakgrund av det ovan anförda att de bärande skälen för en rätt till partsinsyn inte gör sig gällande när det gäller regeringens anställningsärenden. Det saknas därför skäl att genom en tillämpning av tillerkänna den som ger in en intresseanmälan Prop. 2009/10:56 rätt till partsinsyn. I tidigare avsnitt (6.5) har redogjorts för en sökandes möjlighet att enligt diskrimineringslagen (2008:567) få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som togs ut till anställningsintervju eller som fick anställningen. Vad gäller förhållandet mellan den föreslagna sekretessbestämmelsen och rätten till insyn enligt diskrimineringslagen gör regeringen följande bedömning. Skyldigheten att enligt diskrimineringslagen lämna ut uppgifter är begränsad till att omfatta de som kallats till anställnings- intervju och den som har anställts. Diskrimineringslagen ger inte en sökande rätt att få ut uppgift om identiteten på medsökandena eller att få ut medsökandes ansökningshandlingar. I förarbetena till lagen uttalas vidare att vitsord eller andra värdeomdömen, eller uppgifter av negativ art, inte omfattas av uppgiftsskyldigheten (prop. 2007/08:95 s. 504). De uppgifter som ska lämnas ut är meriter av mer grundläggande slag, såsom utbildning och tidigare yrkeserfarenhet. Det uppställs inget krav på att dessa uppgifter ska vara detaljerade. De uppgifter som ska lämnas ut i de nu aktuella ärendena torde enligt regeringens mening kunna avidentifieras så att det inte går att koppla dem till en viss person. Att ange vilken utbildning sökanden har, utan att ange t.ex. examensår eller lärosäte, eller att ange vilka anställningar sökanden har haft, utan att ange arbetsplatsen eller när sökanden arbetade där, torde normalt inte medföra att den som gett in intresseanmälan kan identifieras. Därmed skulle uppgifterna kunna lämnas ut utan risk för sådan skada som skyddas av sekretessbestämmelsen. I vissa fall kan det dock tänkas att uppgifter om utbildning och yrkeserfarenhet ensamt eller tillsammans kan medföra att den som gett in intresseanmälan kan identifieras, trots att dessa uppgifter avidentifieras så långt som möjligt. I detta sammanhang bör nämnas att regleringen i diskrimineringslagen möjligen kan uppfattas som en sådan rätt till partsinsyn som avses i 10 kap. 3 § OSL. Om så är fallet har den enskilde rätt att ta del av även sekretessbelagda uppgifter. Ett utlämnande kan vägras först om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Skulle en skyldighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter föreligga kan ett utlämnande förses med ett förbehåll (10 kap. 4 § OSL). Den enskilde kan därigenom hindras från att sprida uppgifterna vidare. Den rätt att få ta del av information som följer av diskrimineringslagen torde mot denna bakgrund i praktiken inte innebära att uppgifterna om identiteten av dem som gett in intresseanmälningar blir allmänt kända. Regeringen gör därför, i likhet med utredaren, sammanfattningsvis bedömningen att rätten till insyn enligt diskrimineringslagen inte behöver förändras för att tillgodose syftet med införandet av den aktuella sekretessbestämmelsen. Information till arbetstagarorganisationer Prop. Som framgått i avsnitt 6.5 har de fackliga huvudorganisationerna på det statliga avtalsområdet rätt till viss information vid anställning av myndighetschefer. När det gäller hur denna informationsskyldighet förhåller sig till den föreslagna sekretessbestämmelsen gör regeringen följande överväganden. I OSL finns en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att sekretess enligt bl.a. 39 kap. 15 §§ inte hindrar att informationsskyldighet som följer av lag, t.ex. MBL, uppfylls (10 kap. 11 § OSL). Enligt regeringens bedömning talar övervägande skäl för att den föreslagna sekretessen inte bör hindra att de angivna informationsskyldigheterna fullgörs. Eftersom den nya sekretessbestämmelsen föreslås placeras i en ny paragraf (39 kap. 5 b §) måste, som Lagrådet har framhållit, den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 11 § OSL ändras, så att den även bryter sekretessen enligt den nya bestämmelsen. Regeringen föreslår därför att en sådan ändring görs. Om företrädaren för arbetstagarorganisationen är knuten till myndig- heten på grund av anställning, uppdrag, tjänsteplikt eller annan grund gäller för den personen samma förbud att lämna eller utnyttja uppgiften som gäller hos myndigheten (2 kap. 1 § OSL). Företrädaren är därvid förhindrad att lämna uppgiften vidare till annan än ledamot i organisationens styrelse (10 kap. 12 § andra stycket OSL). Även den senare är bunden av sekretessbestämmelsen.