prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — En kandidats personliga röstetal är lika med antalet personröster som har lämnats för kandidaten under samma partibeteckning. Den kandidat som har störst personligt röstetal tar första plats i ordningen, den som har näst störst tar andra plats och så vidare enligt samma grund. I paragrafen regleras hur partiernas kandidater ska turordnas inom en valkrets inför beslut om vilka kandidater som ska få de mandat partierna tilldelas i valkretsen. Övervägandena finns i avsnitt 5.1.1. I första stycket har den spärr för personrösterna som reglerar väljarinflytandet vid riksdagsvalet sänkts från . Övriga ändringar är endast språkliga. Sammanfattning av betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) har liksom de flesta andra länder en skriven författning. I många länder kallas författningen konstitution, i grundlag. I flertalet länder finns reglerna i ett sammanhållet dokument men i har vi fyra grundlagar: regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De centrala bestämmelserna om vårt statsskick finns i regeringsformen, som närmast motsvarar konstitutionen i andra länder. Den gällande regeringsformen är resultatet av ett omfattande reformarbete. Den trädde i kraft . Ett antal ändringar har skett i regeringsformen under de år som den varit i kraft. Någon större samlad översyn har dock inte gjorts. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de förändringar som samhället genomgått tillsattes . är en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen. Vårt arbete har getts vida ramar. Vi har i princip varit oförhindrade att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som uppdraget omfattar. I uppdraget har också ingått frågor som rör den kommunala demokratin. Någon total författningsreform har det däremot inte varit fråga om. Grunderna för statsskick liksom det förhållandet att är en monarki har inte ingått i uppdraget. Vårt uppdrag har omfattat ett mycket stort antal frågor. Behovet av probleminventering och faktainhämtning har också varit stort. I vårt arbete har vi haft stöd av ett flertal expertgrupper och forskare inom framför allt de juridiska och statsvetenskapliga områdena. Vi har också gjort studieresor bl.a. till de övriga nordiska länderna samt till , och . Vi har även haft i uppgift att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Vi har därför hållit ett antal konferenser och seminarier om konstitutionella frågor. Vi har också haft en hemsida där rapporter, promemorior och konferensdokumentation har publicerats, liksom gästkrönikor av ett relativt stort antal debattörer och experter. Genom att medverka vid olika seminarier och andra sammankomster med organisationer, universitet och liknande har vi deltagit i pågående diskussioner om konstitutionella frågor. Efter en samlad översyn av regeringsformen föreslår vi en rad förändringar av den mest centrala grundlagen. Syftet är att ge en god grund för en utveckling och fördjupning av folkstyret. Regeringsformens struktur och språk Regeringsformen är uppdelad på 13 kapitel. Någon förändring av regeringsformens övergripande form har inte skett under de som den har varit gällande. De ändringar som har gjorts under dessa år har inte påverkat antalet kapitel och i huvudsak inte heller hur bestämmelserna varit disponerade inom kapitlen. Inom ramen för vår samlade översyn har vi förutom det sakliga innehållet i regeringsformen även behandlat regeringsformens struktur och språkliga utformning. Vi föreslår två nya kapitel, ett om förvaltningen och ett om kommunerna, vilket medför vissa förändringar. Vi föreslår vidare att vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att göra regeringsformen tydligare och mer överskådlig. Av samma skäl införs rubriker i flertalet av kapitlen. Lagtexten anpassas också i huvudsak till det lagspråk som används . Vissa uttryck som har ansetts otidsenliga har ersatts av enklare och tydligare begrepp. Vi har också använt ett könsneutralt språk vid utformningen av bestämmelserna. I regeringsformens inledande paragraf slås det fast att all offentlig makt i utgår från folket. Folkstyrelsen är indirekt och representativ. Medborgarna väljer med allmän och lika rösträtt den beslutande församlingen. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas särskilt i regeringsformens inledande kapitel där det framhålls att är folkets främsta företrädare och att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Den svenska formen av representativ demokrati innebär på riksplanet att det finns en riksdag bestående av en kammare med 349 ledamöter. Dessa väljs genom fria, hemliga och direkta val. Rösträttsåldern liksom valbarhetsåldern är . Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Ordinarie val till hålls . Valsystemet är proportionellt. Av de 349 riksdagsmandaten är 310 fasta valkretsmandat som tilldelas valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i varje krets. De resterande 39 utjämningsmandaten används för att korrigera de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kan uppkomma vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten. Det finns en spärr i systemet som innebär att endast ett parti som fått av rösterna i hela riket deltar i mandatfördelningen. Ett parti som har fått av rösterna i en valkrets deltar dock i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkretsen. Varje väljare kan lämna en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget i valsystemet är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda finns en spärr för personrösterna. I riksdagsvalet krävs att personrösterna för en kandidat ska motsvara partiets röster i valkretsen. Vid övriga val krävs . Vi föreslår att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till fem En enhetlig spärrnivå för personvalet kommer därmed att gälla för samtliga val. I samband härmed har vi också föreslagit ett förstärkt krav på information till väljarna om personvalets innebörd. Enligt den nuvarande ordningen hålls val till den tredje Dagens regler innebär att förutsättningarna för att en ny regering ska hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade. Som ett led i att skapa bättre förutsättningar föreslår vi att valdagen flyttas från den tredje till den andra söndagen i Även på det kommunala området föreslås vissa ändringar av Vi föreslår bl.a. att en möjlighet införs kommunfullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Vi har dessutom enats om att föreslå att frågan om proportionaliteten i kommunala val tillsammans med frågan om offentliga valförberedelser utreds vidare. Möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett komplement till den representativa demokratin. Sådana omröstningar kan bl.a. bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. De har även en folkbildande effekt. Enligt dagens regler kan rådgivande nationella folkomröstningar anordnas efter beslut av . Dessa regler ger goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar. Enligt regeringsformen finns även möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag. Vi föreslår en mindre förändring av dessa bestämmelser i syfte att uppnå en ordning som är rimligare och mer rättvisande utan att försvåra genomförandet av förändringar av grundlagen. I kommunallagstiftningen finns bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att ordna kommunala folkomröstningar. Sådana folkomröstningar beslutas av fullmäktige. En möjlighet att få till stånd en folkomröstning genom s.k. folkinitiativ finns också. Folkinitiativet innebär att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade i kommunen eller . Det är sedan fullmäktige som beslutar om en folkomröstning ska genomföras. Dagens bestämmelser om kommunalt folkinitiativ fungerar enligt vår mening inte tillfredsställande. De har inte bidragit till att stärka den lokala demokratin på det sätt som var tanken när de infördes. Vi föreslår därför att bestämmelserna om folkinitiativet ändras. En rådgivande folkomröstning ska enligt förslaget hållas i en fråga om av de röstberättigade begär det. fullmäktige inte kunna avslå en sådan begäran. För att förhindra att en folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige Prop. 2009/10:80 ska det dock finnas en möjlighet för fullmäktige att avslå ett folkinitiativ. En förutsättning för detta är att två tredjedelar av ledamöterna motsätter sig initiativet. Parlamentarism innebär att makten ligger hos folkrepresentationens, parlamentets, majoritet. Regeringen ska ha parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av parlamentet. Den svenska parlamentarismen bygger på s.k. negativ parlamentarism. Regeringen kan utses enligt reglerna i regeringsformen och därefter sitta kvar så länge inte majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. Den andra grundformen av parlamentarism, s.k. positiv parlamentarism, innebär ett krav på att regeringen i stället måste ha ett uttryckligt stöd av en riksdagsmajoritet. Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visar enligt vår mening att dagens reglering i allt väsentligt fungerar väl. Vi föreslår emellertid att det införs en bestämmelse som innebär att efter val genom omröstning ska pröva frågan om statsministerns stöd. Detta innebär att en omröstning ska hållas i efter varje val för att pröva frågan om den sittande regeringens parlamentariska bas i den nyvalda . Enligt bestämmelsen ska regeringen kunna sitta kvar så länge inte en majoritet av ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot regeringen. Omröstningen ska endast hållas om inte statsministern har entledigats som ett resultat av en misstroendeförklaring eller avgått på egen begäran. granskar enligt regeringsformen rikets styrelse och förvaltning. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om kontrollmakt. Kontrollmakten består enligt dessa bestämmelser av den granskning som utförs av , riksdagsledamöters interpellationer och frågor, den granskning som utförs av ombudsmän och samt möjligheten till misstroendeförklaring. I fråga om kontrollmakten föreslås vissa förtydliganden. Det gäller i första hand granskning. Utskottet granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har enligt dagens reglering rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. I vårt förslag utvidgas uttryckliga rätt till handlingar. Utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden ska enligt förslaget även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Syftet med tillägget är att rätten att få tillgång till handlingar bättre ska korrespondera med utskottets gransk- Prop. 2009/10:80 ningsområde. Vidare införs en bestämmelse i regeringsformen om att varje riksdagsutskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Därmed betonas ytterligare ansvar för uppföljning och utvärdering av tidigare riksdagsbeslut. Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. medlemskap i och de förpliktelser som följer av bl.a. har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter. Vi föreslår att en bestämmelse införs som innebär att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen. Vidare avskaffas rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. Även frågor rörande utnämningen av ordinarie domare och domares rättsliga ställning i olika avseenden har betydelse för domstolarnas och domarnas oberoende. Vi anser att förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsförfarandet måste också säkerställa en bred rekrytering av hög kvalitet. Vi föreslår därför att det i regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet när det gäller ordinarie domare ska regleras i lag. Vi föreslår också en lag om utnämningen av ordinarie domare. Enligt den ordning som vi föreslår ska regeringen även fortsättningsvis utnämna ordinarie domare men dagens kallelseförfarande för högre domartjänster avskaffas. Det innebär att alla domarbefattningar ska ledigförklaras. Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd som ska bestå av sex domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Reglerna om åtal mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten bör också ändras. Sådana åtal ska enligt vårt förslag prövas av Regeringsrätten i stället för som av . På detta sätt undviker man att någon av de högsta domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter. Samma ordning ska gälla även bl.a. frågan om ett justitieråd ska skiljas från sin anställning. Vi föreslår också vissa förändringar när det gäller förfarandet vid prövningen av avskedande och disciplinansvar för andra ordinarie domare. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning I regeringsformen finns de bestämmelser som rör rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel. Där finns också gemensamma bestämmelser som rör all offentlig verksamhet. Vi föreslår att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen delas upp i två olika kapitel. Det nya kapitlet om rättskipningen ska innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Det nya kapitlet om förvaltningen ska innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör förvaltningen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgifter förenklas dessutom. Normprövning bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer. För svensk del avses här grundlag, vanlig lag, förordning (regeringsföreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om en konflikt skulle föreligga. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen. Normprövning utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av lagförslag som görs under lagstiftningsprocessen. Normprövning utförs också av domstolar och andra offentliga organ i deras verksamhet. Det är då fråga om prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall. När det gäller lagar har det svenska normkontrollsystemet således inslag av både förhandskontroll och efterhandsgranskning. Vår utgångspunkt har varit att normkontrollsystemet även fortsättningsvis ska innehålla både förhandskontroll och en möjlighet till prövning i efterhand. När det gäller förhandskontrollen görs vissa förändringar i regeringsformen i syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. I den nuvarande regleringen anges att ett yttrande från Lagrådet bör inhämtas i vissa angivna fall. Vi föreslår att sådana yttranden i stället ska inhämtas. På så vis görs Lagrådets granskning obligatorisk i de lagstiftningsärenden som omfattas av granskningen. Vidare föreslår vi att det s.k. viktighetskriteriet tas bort. Regeringen eller ett riksdagsutskott ska således inte längre kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vi föreslår dessutom att förstärks med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit. När det gäller prövningen i efterhand innebär den nuvarande regleringen att en domstol eller annat offentligt organ bara ska underlåta att tillämpa en lag eller förordning om felet är uppenbart. Vi har kommit fram till att detta s.k. uppenbarhetskrav bör avskaffas. Det bör i lagtexten i stället införas en erinran om att vid lagprövning ska grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, Prop. 2009/10:80 särskilt beaktas. Den prövning av lagar och andra föreskrifter som behandlas i bestämmelsen är begränsad till situationer då frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlag uppkommer i ett specifikt tillämpningsfall som ska avgöras av t.ex. domstol (s.k. konkret prövning). Liksom ska prövningen utföras av alla domstolar och andra offentliga organ där normkonfliktfrågor uppkommer i rättstillämpningen. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter De svenska fri- och rättighetsreglerna återfinns främst i 2 kap. regeringsformen. Den allmänna och lika rösträtten kommer till uttryck i 1 kap. regeringsformen. Genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten ett förstärkt och detaljerat grundlagsskydd. En viktig beståndsdel i det svenska skyddet för fri- och rättigheter är också bestämmelserna i . Konventionen gäller som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot normgivning i strid med den konventionen. I betänkandet föreslås vissa ändringar av bestämmelserna om det grundläggande skyddet för fri- och rättigheter i regeringsformen. När det gäller diskrimineringsskyddet lämnar vi två förslag. Enligt den gällande lydelsen av regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vi föreslår att begreppet ras tas bort i syfte att uttrycka diskrimineringsskyddet på ett bättre sätt. I stället anges diskrimineringsgrunderna som etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Någon innehållsmässig ändring av diskrimineringsskyddet är inte avsedd med den nya formuleringen. Vi föreslår också att diskrimineringsskyddet utvidgas så att det även omfattar ett förbud mot normgivning som innebär att någon missgynnas med hänsyn till sexuell läggning. Vi föreslår också att det införs en bestämmelse om att en rättegång ska vara rättvis och ske inom skälig tid. Den svenska rättsordningen innehåller ingen sådan bestämmelse på grundlagsnivå. Den överordnade bestämmelsen på området är artikel 6 i . Syftet är att i regeringsformen införa en bestämmelse som till vissa delar motsvarar artikel 6. Den föreslagna bestämmelsen sträcker sig i ett avseende något längre än . Det skydd som ger omfattar endast mål om civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott. Någon sådan begränsning införs inte i bestämmelsen i regeringsformen. Vi föreslår vidare att regleringen av egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Det ska således anges i bestämmelsen att full ersättning ska utgå för förlusten i sådana fall. Vidare föreslår vi ett tillägg i bestämmelsen som innebär att, i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar rörande fast egendom som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag. Ersättningsrätten vid sådana rådighetsinskränkningar bör behandlas av en I betänkandet anger vi utgångspunkterna för en sådan Vi föreslår vidare en bestämmelse till skydd för forskningens frihet. Vi lägger också ett förslag som innebär att det i regeringsformen förtydligas att det allmänna även ska verka för att barns rätt tas till vara. En sådan markering ligger i linje med förpliktelser med anledning av FN:s konvention om barns rättigheter. Slutligen lämnar vi ett förslag som rör samernas ställning. nationella minoriteterna intar samerna en särställning, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverar enligt vår mening att samerna särskilt omnämns i regeringsformens inledande I anslutning härtill bör vidare en justering av den befintliga regleringen göras så att det framgår att de etniska, språkliga och religiösa minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas, i stället för bör främjas som anges. I detta sammanhang har också uppmärksammats de förslag till förstärkt skydd för den personliga integriteten som lämnat i sitt betänkande Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Vi menar att ett skydd i linje med förslag bör införas. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet deltar aktivt i ett vidsträckt internationellt samarbete som har stor inverkan på det svenska samhället. Vårt medlemskap i är det samarbete som är av störst betydelse. Vi menar att EU-medlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regeringsformen. medlem i EU bör därför anges redan i det inledande kapitlet om Regeringsformen innehåller inte heller någon allmän bestämmelse som berör vårt övriga internationella samarbete direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella Mot bakgrund av det samarbetets betydelse för det svenska samhället framstår detta som en brist i regeringsformen. enligt vår uppfattning uttryckligen framgå att deltar i Det finns anledning att i en sådan bestämmelse särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och Vi föreslår också vissa förändringar av bestämmelserna när det gäller överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Syftet är att säkerställa att en betryggande majoritet av ledamöter står bakom beslutet. Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsformen bl.a. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska Prop. 2009/10:80 system. markeras kommunernas särskilda ställning genom Bilaga 1 de bestämmelser som finns i regeringsformens inledande kapitel. Vi anser att det finns anledning att ytterligare markera kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket. Vi föreslår att så bör ske genom att kommunerna ges ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen. I kapitlet regleras sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn. Vi föreslår också vissa ändringar av de bestämmelser som reglerar kommunerna i regeringsformen. Här kan särskilt nämnas att den kommunala självstyrelsen ges en tydligare markering i regeringsformen, bl.a. genom att det av regleringen uttryckligen framgår att principen gäller för all verksamhet. Vidare bör det införas en bestämmelse som medför att de kommunala självstyrelseintressena beaktas vid lagstiftning. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådets granskning sträcks ut till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Vi anser dock inte att det finns skäl att låta bedömning i dessa frågor bli föremål för lagprövning i efterhand.