prop · GX0360 · 2009-11-26 00:00:00 — Kostnaderna för staten och andra ekonomiska konsekvenser av reformen är i hög grad beroende av antalet nyanlända invandrare, hur många av dem som är i arbetsför ålder och omfattas av den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, deras utbildningsbakgrund och hushållssammansättningen, hur snabbt den nyanlände kommer i egenförsörjning m.m. Alla dessa faktorer varierar över tiden varför bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna blir beroende av vilka antaganden som görs av faktorerna ovan. De är därmed också förenade med viss osäkerhet. Även administrativa kostnader för myndigheterna är volymberoende och därmed till viss del osäkra. Av betydelse för kostnaderna är givetvis också nivån på etableringsersättning, etableringstillägg, bostadsersättning och ersättning till kommuner som ska regleras i förordning. Den exakta konstruktionen av ersättningen till lotsarna och nivån på denna ersättning är en annan faktor som påverkar kostnaderna. Som grund för bedömning av kostnadskonsekvenser har antaganden gjorts om bl.a. antalet nyanlända, ålderssammansättning, hushållsstorlek, utbildning och yrkeserfarenhet. Dessa antaganden baseras på invandringens volym och sammansättning och på prognoser över framtida invandring. Bedömningen av kostnadskonsekvenserna grundar sig också på preliminära ställningstaganden om nivåer på olika ersättningar. Analysen är huvudsakligen gjord utifrån kostnaderna för en årskohort och avser kostnaderna som staten beräknas ha särskilda kostnader. Om man antar att liknande kohorter invandrar i rad kommer kostnaderna i konsekvensanalysen även att motsvara de årliga Prop. 2009/10:60 ekonomiska konsekvenserna av förslaget när det är fullt genomfört. Beräkningarna baseras på en kohort av 15 000 nyanlända. Av dessa antas (8 250) vara vuxna som omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och som har en etableringsplan och etableringsersättning. Personer i åldern som av olika skäl inte har rätt till etableringsplan samt personer och ungdomar i åldern som inte omfattas av lagen antas tillsammans utgöra (750) av det totala antalet nyanlända. Andelen barn antas vara (6 000). Av dessa antas vara och . Av de vuxna som omfattas av lagen antas vara ensamstående utan barn. Införandet av en statlig etableringsersättning innebär att staten får ökade kostnader som kommunernas kostnader för introduktionsersättning och försörjningsstöd minskar. Kostnaderna påverkas bl.a. av antalet nyanlända, hur många av dem som har rätt till och deltar i etableringsinsatser, hushållssammansättningen samt hur snabbt de når egen försörjning. Med de antaganden som gjorts om dessa faktorer beräknas kostnaderna för etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning bli när det nya systemet är fullt genomfört. kommer kommunernas kostnader för ersättning till nyanlända att minska. Sammantaget kommer de nya statliga kostnaderna att vara något högre än minskningen av kommunernas kostnader för introduktionsersättning och försörjningsstöd till nyanlända. En orsak till detta är att etableringsersättningen föreslås bli schabloniserad och ligga på en något högre nivå än försörjningsstödet. En annan orsak är att etableringsersättningen föreslås bli individuell medan försörjningsstödet prövas mot hushållets totala inkomster. Genom att etableringsersättning ska kunna lämnas till nyanlända som inom ramen för en etableringsplan deltar i utbildning på grundskole- eller gymnasienivå kommer kostnaderna för studiestöd att minska. Denna kostnadsminskning beräknas till när reformen är helt genomförd. Vidare kommer även kostnaderna för bostadsbidrag att minska genom att etableringsersättning ska räknas som bidragsgrundande inkomst vid prövning av rätten till bostadsbidrag. Ersättningen till lotsar bör som redovisats i avsnitt 9.4 vara prestations- och resultatrelaterad. Kostnaderna påverkas därmed förutom av den antagna volymen främst av i vilken utsträckning lotsarna lyckas med att få ut de personer de ska stödja i arbete eller utbildning. Goda resultat från lotsarna innebär högre kostnader för lotsersättningar men då bör kostnaderna för etableringsersättning minska. Sämre resultat av lotsarna innebär lägre kostnader för ersättning till lotsar som kostnaderna för etableringsersättning då kommer att öka. Arbetsmarknadspolitiska program för nyanlända Prop. Kraven på att den nyanlände ska delta i aktiviteter på heltid och mer direkt arbetslivsinriktade insatser än ställer ökade krav på Arbetsförmedlingens program. Det kan t.ex. gälla praktikplatser, validering, yrkeskompetensbedömning och kortare arbetsmarknads- utbildningar. Denna ambitionshöjning innebär ökade statliga kostnader. Arbetsförmedlingens nya uppgifter vad gäller etableringssamtal, upprättande av etableringsplaner, prövning av rätten till etableringsersättning, tillhandahållande av valfrihetssystem med lotsar, utbetalning av ersättning till lotsar m.m. innebär att Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader kommer att öka. Vissa medel kommer att föras över från för arbete med bosättning. har regeringen i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) föreslagit att Arbetsförmedlingen tillförs för utvecklingskostnader, uppbyggnad av nya funktioner, informationsinsatser och verksamhetskostnader från . För förbättrade kartläggningar av asylsökandes utbildning och arbetslivserfarenhet bedöms kostnader öka. bör vissa medel för bosättning föras från till Arbetsförmedlingen. Länsstyrelsernas utökade samverkansuppdrag kräver ökade resurser. förvaltningskostnader kommer att öka med den nya uppgiften att betala ut och i vissa delar bedöma rätten till ersättningarna till nyanlända. har regeringen i budgetpropositionen föreslagit en förstärkning av förvaltningsmedel för utveckling av ett utbetalningssystem och administrationskostnader från . Minskad ersättning till kommuner Genom att staten får ett väsentligt utökat ansvar för nyanländas etablering och för ersättningarna till nyanlända bör den statliga ersättningen till kommunerna minskas. Mot bakgrund av att etableringsersättningen kommer att ligga på en något högre nivå än försörjningsstödet kommer dock inte den statliga ersättningen till kommunerna att kunna minskas med lika mycket som kostnaderna på Prop. 2009/10:60 kort sikt ökar för staten för motsvarande verksamhet. Totala budgeteffekter för staten Förslagen till förändringar av insatserna för nyanlända innebär ambitionshöjningar för att påskynda nyanländas etablering på arbetsmarknaden och öka graden av självförsörjning. Regeringen beräknade i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) att skulle tillföras statsbudgeten för en reformering av introduktionen med detta syfte. De kostnader som totalt beräknas för reformen, inklusive kostnader för administration, ryms inom denna kostnadsram med de antaganden om volymer m.m. som gjorts. De föreslagna förändringarna bedöms också ge effekter i form av såväl lägre bidragskostnader som högre skatteintäkter för staten. Dessa dynamiska effekter har inte räknats med som finansiering av reformen. Förslag om den närmare fördelningen av medel på olika anslag kommer att redovisas för i budgetpropositionen . Förslaget till lag om etableringsinsatser för vissa Lagens innehåll och syfte 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. I paragrafen anges lagens innehåll och syfte. Med insatser som syftar till att underlätta och påskynda nyanlända invandrares (nyanlända) etablering avses i denna lag Arbetsförmedlingens skyldighet enligt 6 § att upprätta etableringsplaner i enlighet med vad som anges i 7 och 8 §§ och därtill meddelade föreskrifter. Med insatser avses även de insatser som anges i 7 §, dvs. svenskundervisning för invandrare (sfi), samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Syftet, att ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet, ska vara vägledande för Arbetsförmedlingen samt för de myndigheter och andra aktörer som anordnar aktiviteter för nyanlända invandrare som omfattas Regeringens överväganden finns i avsnitt 5.2. 2 § Lagen gäller en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats 1.enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716), 2.enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller 3.enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen. Uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring kan också ha beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats sitt uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i första stycket. I sådant fall ska den nyanlände ha ansökt om uppehållstillstånd från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. I paragrafen anges vilka personer som omfattas av lagen. De kategorier av nyanlända invandrare som omfattas motsvaras i princip av samma personkrets som enligt 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning får beviljas introduktionsersättning och som också berättigar en kommun statlig ersättning enligt 3 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Personer som har beviljats uppehållstillstånd på andra grunder än de som anges i paragrafen omfattas dock inte av denna lag, såsom t.ex. personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av annan anknytning enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen eller på grund av arbete, studier eller besök enligt 5 kap. 10 § samma lag. Enligt paragrafens första stycke är en första förutsättning för att en person ska omfattas av lagen att han eller hon har fyllt men inte . Ett undantag från denna huvudregel finns i paragrafens andra stycke (se nedan). Vidare krävs att den nyanlände har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Grunden för vem som omfattas av lagens tillämpningsområde är skattemyndighetens folkbokföringsbeslut. Vem som ska folkbokföras regleras i folkbokföringslagen (1991:481). Huvudregeln är att den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under ska folkbokföras. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här, 3 § folkbokföringslagen. Undantag finns bl.a. i 4 § första stycket folkbokföringslagen som föreskriver att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte ska folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. Enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen ska en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än . Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 4 kap. 4 § samma lag eller om det i övrigt föreligger synnerliga skäl för folkbokföring. Detta innebär i praktiken att det i första hand är personer som har beviljats permanenta uppehållstillstånd och uppehållstillstånd som tidsbegränsats till åtminstone som omfattas av denna lag. Den nyanlände ska även tillhöra någon av personkategorierna i punkterna 1, 2 eller 3 för att omfattas av lagen. Punkt ett avser personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen. I 5 kap. 1 § utlänningslagen föreskrivs att uppehållstillstånd ska beviljas för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. I 5 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs en rätt till uppehållstillstånd för utlänningar som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning). Härmed avses de vidarebosatta flyktingar som överförs till i samarbete med , , och som kommer direkt till från ett annat land, ofta ett flyktingläger. De har som regel permanent uppehållstillstånd redan vid ankomsten till och bosätts genom försorg direkt i en kommun. I 5 kap. 4 § utlänningslagen föreskrivs att uppehållstillstånd på grund av internationella åtaganden i vissa situationer ska beviljas om det inte föreligger synnerliga skäl. I förarbetena till bestämmelsen anges att avvisnings- och utvisningsbeslut kan, på talan av sökanden, prövas av sådana internationella organ som har behörighet att pröva enskilda klagomål (prop. 2004/05:170 s. 278 f.). Sådan behörighet har bl.a. den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter () samt FN:s övervakningskommittéer, däribland mot tortyr (CAT). Såvitt gäller avser prövningen i utlänningsmål i regel om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut strider mot artikel 3 (skyddet mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning) i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Fråga kan också uppkomma om beslutet strider mot artikel 8 i konventionen (skyddet för familjelivet). Såvitt gäller CAT avser prövningen om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut strider mot artikel 3 mot tortyr (förbudet mot utvisning till ett land där det finns grundad anledning anta att utlänningen skulle utsättas för tortyr). I 5 kap. 6 § utlänningslagen föreskrivs att uppehållstillstånd får beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Punkt två avser personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen på grund av verkställighetshinder, t.ex. för att det finns skälig anledning att anta att utlänningen skulle vara i fara att straffas med döden, eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning om han eller hon avvisades till sitt hemland. Punkt tre avser personer som har beviljats uppehållstillstånd tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd 21 kap. utlänningslagen. omfattar även de vittnen och deras anhöriga som i enlighet med 22 kap. utlänningslagen och efter framställan från en internationell tribunal eller domstol har beviljats uppehållstillstånd i . I paragrafens andra stycke anges att den nyanlände också kan ha beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats sitt uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i första stycket. Uppehållstillstånd på grund av anknytning ska under vissa förutsättningar ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, den s.k. anknytningspersonen. De anhöriga som kan få uppehållstillstånd på grund av anknytning är bl.a. medlemmar ur kärnfamiljen, dvs. make, maka, sambo och ogifta barn till anknytningspersonen, se 5 kap. 3 § utlänningslagen. Ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska i sådant fall ha gjorts från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Tidpunkten för mottagandet ska anses vara den dag anknytningspersonen enligt uppgift i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet folkbokfördes i en kommun. Den kommun där den nyanlände folkbokförs första gången behöver inte vara samma kommun som den där den nyanlände är bosatt när etableringsplanen upprättas. Invandrare som inte tillhör någon av de i paragrafen uppräknade kategorierna omfattas inte av denna lag. I tredje stycket finns ett undantag från kravet på att den nyanlände ska ha fyllt 20 men inte för att omfattas av lagen. Undantaget gäller nyanlända ungdomar som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att de saknar föräldrar här i landet. Med förälder avses biologisk förälder eller adoptivförälder. Regeringens överväganden finns i avsnitt 6. 3 § Arbetsförmedlingen ska samordna etableringsinsatser enligt denna lag och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. I paragrafen anges Arbetsförmedlingens ansvar för samordning av etableringsinsatser enligt lagen. Paragrafen innebär att Arbetsförmedlingen ska samordna de insatser och aktiviteter som ingår i etableringsplanen. Arbetsförmedlingen ska vara stödjande och pådrivande i förhållande till den nyanlände och övriga berörda parter, såsom t.ex. sfi-anordnare, etableringslotsar, anordnare av praktikplatser samt utbildningsanordnare för att effektivisera etableringsplanens genomförande och påskynda den nyanländes arbetsmarknadsetablering. Regeringens överväganden finns i avsnitt 7.1. 4 § Länsstyrelserna ska främja samverkan mellan berörda kommuner och myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. I paragrafen anges länsstyrelsernas uppgift att främja samverkan mellan de statliga, kommunala och privata aktörer som i länet anordnar aktiviteter för nyanlända. Bestämmelsen har föreslagits för att bibehålla och förstärka samverkande roll i samspelet mellan kommuner, myndigheter och andra som bedriver verksamhet för nyanlända. Regeringens överväganden finns i avsnitt 7.4. 5 § Varje kommun är skyldig att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om samhällsorienteringens innehåll och omfattning. I paragrafen anges kommunernas ansvar för samhällsorientering. Regeringens överväganden finns i avsnitt 8.4. 6 § Arbetsförmedlingen ska upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering (etableringsplan). En nyanländ har rätt att få en etableringsplan efter att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. Denna rätt gäller inte en nyanländ som 1.har ett förvärvsarbete på heltid, 2.går i gymnasieskola, eller 3.på grund av sjukdom eller någon annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är förhindrad att delta i etableringsinsatser på av heltid. I paragrafens första stycke anges att Arbetsförmedlingen ska upprätta en individuell etableringsplan för den nyanlände. I andra stycket anges vem som har rätt att få en plan. En första förutsättning är att den nyanlände inte har varit bosatt här i landet efter första folkbokföringen i en kommun. Härmed avses den dag den nyanlände enligt uppgift i folkbokföringsdatabasen enligt lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet första gången folkbokfördes i en kommun. Ytterligare förutsättningar för att en nyanländ ska ha rätt till en plan är att han eller hon inte (1) har ett förvärvsarbete på heltid, (2) går i gymnasieskola, eller (3) på grund av sjukdom eller någon annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan inte kan delta i etableringsinsatser ens på av heltid. Vid Arbetsförmedlingens bedömning av en nyanländs förmåga att ta del av insatser ska hänsyn inte tas till den nyanländes ålder, bosättnings- och familjeförhållanden, utbildning, tidigare arbetslivserfarenhet och andra liknande omständigheter. Av betydelse är endast sjukdom eller någon annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan som har konsekvenser för den nyanländes förmåga att delta i insatser. Begreppet annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan har sin motsvarighet i den rättspraxis som utvecklats enligt 7 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring beträffande tolkningen av vilka tillstånd som ska anses utgöra sådana andra nedsättningar av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Nedsättningen ska vara av en sådan omfattning att den har konsekvenser för förmågan att delta i insatserna som ska ingå i etableringsplanen enligt 7 §, dvs. sfi, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Om en nedsatt förmåga att delta upphör efter det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun kvarstår emellertid rätten att få en etableringsplan. Regeringens överväganden finns i avsnitt 8.1. 7 § Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla 1.svenskundervisning för invandrare för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen (1985:1100), 3.aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. I paragrafens första stycke anges hur etableringsplanen ska utformas. Paragrafens utformning innebär en frihet att utforma en individuellt anpassad etableringsplan där hänsyn kan tas till individens skiftande behov och önskemål. På så sätt kan Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände och i samverkan med andra berörda parter finna de mest ändamålsenliga aktiviteterna för att den enskilde snabbast möjligt ska komma i arbete och egen försörjning. I paragrafens andra stycke anges planens omfattning och innehåll. Insatserna i planen behöver emellertid inte påbörjas eller pågå . Planen kan bestå av olika aktiviteter beroende på den enskilde individens behov och förutsättningar. Faktorer såsom utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivserfarenhet, hälsotillstånd m.m. är sådant som kommer att ha betydelse för utformningen av och innehållet i etableringsplanen. Paragrafen begränsar inte etableringsplanens innehåll till vissa aktiviteter, men uppställer som krav att planen minst ska innehålla sfi för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Kommunerna ansvarar för sfi enligt 13 kap. skollagen och för samhällsorientering enligt 5 § i den föreslagna lagen. Vem som har rätt till sfi anges i 13 kap. skollagen. Rätt att delta i sfi har, med undantag för den som har sådana kunskaper i det danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan anses nödvändig, personer som är bosatta i en kommun och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Rätten inträder från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller (se 13 kap. 6 och 7 §§ skollagen). Aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet kan innefatta såväl arbetspraktik och utbildning som olika rehabiliteringsinsatser. Det ska vara fråga om sådana aktiviteter som utgör ett led i det förberedande arbetet med den nyanlände och som kan leda till att han eller hon kommer i arbete eller på annat sätt i egen försörjning. Arbetsförmedlingen ska som en aktivitet för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet tillhandahålla valfrihetssystem med etableringslotsar för nyanlända (se 11 §). Regeringens överväganden finns i avsnitt 8.1 och 8.2. 8 § Av etableringsplanen ska det framgå den gäller, vilka aktiviteter som ingår i insatserna och de olika aktiviteternas omfattning och längd. Aktiviteterna i planen ska tillsammans motsvara verksamhet på heltid om det inte föreskrivs något annat. Planen ska vid behov revideras av Arbetsförmedlingen. I paragrafen anges vad som ska framgå av en etableringsplan.