prop · GX0358 · 2009-12-01 00:00:00 — Handling som förvaras hos en myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses inte som allmän handling hos den myndigheten. Som allmän handling anses inte handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information (säkerhetskopia). Paragrafen innehåller bestämmelser som innebär att handlingar som förvaras hos en myndighet endast för teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning undantas från begreppet allmän handling. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.2. Ändringarna i första stycket är endast redaktionella. Andra stycket, som är nytt, innebär att säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling. Undantaget blir tillämpligt först om det är fråga om en handling i enlighet med definitionen i 2 kap. 3 § första stycket TF. En säkerhetskopia kan vara endera en konventionell hand- ling, dvs. en framställning i skrift eller bild, eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Såväl säkerhetskopior i form av t.ex. pappersutskrifter som upp- tagningar för automatiserad behandling omfattas av bestämmelsen. Den förvarande myndigheten behöver inte vara den för vars räkning säker- hetskopieringen skett. Detta innebär att en myndighet kan låta en annan myndighet sköta hanteringen av säkerhetskopieringen utan att säkerhets- kopian blir att betrakta som allmän handling. Med termen säkerhetskopia avses handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av informa- tion. Med information avses den information i en myndighets ordinarie verksamhet som är föremål för säkerhetskopiering. Endast handlingar som förvaras i syfte att återskapa information som gått förlorad på grund av tekniska fel, sabotage, extraordinära händelser som brand eller över- svämning etc. omfattas av undantaget. Genom ordet endast markeras att det är syftet med förvaringen som är det avgörande för regelns till- lämplighet. Med begreppet återskapa information avses att myndighe- ten genom bruk av säkerhetskopian ersätter eller återställer data som tidigare funnits tillgänglig för myndigheten. Att myndigheten använder säkerhetskopian för att återskapa information i enlighet med det angivna syftet påverkar inte dess status som säkerhetskopia om den fortfarande förvaras i samma syfte. Information som återförs till verksamheten får dock bedömas enligt övriga regler i 2 kap. TF. Om informationen i en säkerhetskopia bevaras även för andra ändamål än för att återskapa in- formation som gått förlorad på grund av t.ex. tekniska fel eller brand faller materialet utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Motsvaran- de gäller om informationen tas om hand för arkivering. Det är i dessa fall inte längre fråga om säkerhetskopior i den mening som avses i bestäm- melsen. Om rättsliga myndigheter använder sig av tvångsmedel för att få fram information som finns i en myndighets säkerhetskopior påverkar detta inte myndighetens ändamål med förvaringen av uppgifterna. Mot- svarande gäller om uppgifter i en säkerhetskopia lämnas till en annan myndighet i enlighet med bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL. Det är i vissa fall även då det inte handlar om att återskapa informa- tion på grund av t.ex. datahaveri möjligt för en myndighet att använda information från en säkerhetskopia utan att det innebär att säkerhetskopi- an faller utanför det föreslagna undantaget. Så är t.ex. fallet om informa- tion av misstag har raderats i den ordinarie verksamheten men finns kvar i en säkerhetskopia som förvaras uteslutande i syfte att säkra IT-driften. Information som i ett sådant fall tas in och används i ett ärende hos myn- digheten får bedömas enligt övriga regler i 2 kap. TF och kan på så sätt bli föremål för allmänhetens insyn. 11.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) I säkerhetssyfte genererade kopior hos Sekretess gäller för uppgift i kopior som i säkerhetssyfte har genererats i Reger- ingskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Föreskrifterna i 10 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna paragraf. Sekretessen hindrar dock inte att uppgift lämnas till . Paragrafen reglerar sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Ändringarna i rubriken och i första stycket föranleds av att de s.k. tsu- namibanden inte utgör säkerhetskopior i den mening som avses i 2 kap. 10 § andra stycket TF. Någon ändring i sak är inte avsedd. Andra stycket, som är nytt, innehåller en föreskrift om sekretesstidens längd. För uppgifter i allmänna handlingar som finns på säkerhetskopior- na gäller sekretessen i högst . Därefter kan sekretess fortfarande gälla för vissa uppgifter enligt någon eller några andra sekretessbestäm- melser. Sammanfattning av betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) Kommitténs uppdrag består väsentligen av att utreda frågorna om säker- hetskopiors rättsliga status respektive utlämnande av allmänna handling- ar i elektronisk form. I detta delbetänkande redovisar kommittén sitt uppdrag när det gäller säkerhetskopiors rättsliga status m.m. Kommittén har i denna del haft i uppdrag att särskilt utreda följande frågor. Om säkerhetskopior, och även annan lagring av information som sker i säkerhetssyfte, ska undantas från begreppet allmän handling. Om det, i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling, finns behov av en generell reglering i sek- retesslagen (1980:100) till skydd för uppgifter på säkerhetskopior. Betydelsen av arkivering och gallring när det gäller information på säkerhetskopior. Om eventuella förslag till lagändringar beträffande säkerhetskopior innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de s.k. tsunamibanden bör ändras eller upphävas. Om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens re- glering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utläm- nande av allmän handling som fattats av en tjänsteman i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen. Det ingår i kommitténs uppdrag att föreslå de grundlagsändringar och andra författningsändringar som kommitténs överväganden föranleder. Kommittén har utgått ifrån att man kan identifiera tre skilda miljöer i en myndighets IT-system: - Verksamhetsmiljön, som utgör den del av myndighetens IT-miljö där den vanlige datoranvändaren befinner sig. Här finns nyttoinformation i form av bl.a. originalhandlingar. Utgångspunkten bakom re- gleringen av handlingsoffentligheten i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är att handlingar i verksamhetsmiljön vilka bedöms vara av intresse för allmänheten ska vara föremål för insyn. - Driftmiljön, som innehåller information som har betydelse för driften Här återfinns t.ex. olika slag av loggar. driftmiljön också kan omfattas av offentlighetsinsyn har slagits fast i rättspraxis. -Säkerhetskopiemiljön, som endast har till syfte att garantera verk- samhets- och driftmiljöns existens. I säkerhetskopiemiljön finns bl.a. kopior av både allmänna och icke allmänna handlingar från verk- samhetsmiljön samt diverse information från driftmiljön. Hur infor- mation i säkerhetskopiemiljön ska betraktas från offentlighetssyn- punkt är oklart. Med säkerhetskopia avser kommittén en viss samling information data inte själva det fysiska medium som är bärare av informationen. Det är vidare att märka att ordet kopia i detta sammanhang inte bör förstås bok- stavligt. Vad som finns på säkerhetskopian är data som ger möjlighet att ta fram kopior i den meningen att annars förlorad information kan återskapas. Säkerhetskopiors status enligt gällande rätt Kommittén har i uppgift att överväga om uppgifter på myndigheters säkerhetskopior helt eller delvis ska vara uteslutna från offentlighetsin- syn. Rättsläget är oklart beträffande säkerhetskopiors status. Först om det står klart att säkerhetskopior alls bedöms kunna vara allmänna hand- lingar enligt dagens regelverk är det enligt kommitténs mening relevant att ta ställning till om det finns anledning att införa regler som slår fast var gränsen ska gå för allmänhetens möjligheter till insyn. En handling som förvaras hos myndigheten är allmän om den är in- kommen till eller upprättad hos myndigheten ifråga. Den samlade informationsmängden på en säkerhetskopia kan enligt kommitténs uppfattning betraktas som en konstellation av sakligt sam- manhängande uppgifter, alltså en handling. Säkerhetskopior måste nor- malt också antas vara förvarade hos myndigheten. Det ska framhållas att kommittén är väl medveten om att synsättet att den samlade informationsmängden på en säkerhetskopia kan utgöra en handling i tryckfrihetsförordningens mening kan ifrågasättas från både systematiska och praktiska utgångspunkter. Man kan t.ex. tycka att ett sådant synsätt helt enkelt får orimliga konsekvenser. Emellertid är det enligt kommitténs mening av avgörande betydelse för värnandet av of- fentlighetsprincipen att grundlagens handlingsbegrepp tolkas formellt och att ändamålshänsyn därmed får stå tillbaka. Säkerhetskopior utgör sällan till myndigheten inkommande handlingar. Frågan är i stället om en säkerhetskopia kan ses som en hos myndigheten upprättad handling. Det normala är att säkerhetskopiering sker genom registrering av in- formation som ett led i ett fortlöpande, tekniskt säkerhetsarbete hos myn- digheten. Säkerhetskopiering som sker löpande kan i vissa fall jämställas med förandet av en fortlöpande förteckning jämförbar med ett register i den mening som avses i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Säkerhetskopian är då att se som en upprättad och allmän handling redan när den ligger klar för att registrera uppgifter. Under vissa förhållanden kan säkerhets- kopior även i andra situationer betraktas som av myndigheten upprättade Exempelvis kan säkerhetskopior som långtidssparas undan- tagsvis ses som av myndigheten omhändertagna för arkivering och där- med som upprättade handlingar. Anledning saknas att tillerkänna allmänheten insynsrätt i säkerhets- Som kommittén bedömer det kan alltså säkerhetskopior enligt gällande rätt i vissa fall uppfattas som upprättade och därmed allmänna handling- I den mån säkerhetskopior är föremål för offentlighetsinsyn riskerar tryckfrihetsförordningens reglering avseende skillnaden mellan allmänna och icke allmänna handlingar att sättas ur spel. ren inte avsett ska bli allmänna (privata brev, myndighetsinternt arbets- material etc.) kommer att omfattas av allmänhetens insyn om säkerhets- kopior innefattas i handlingsoffentligheten. Det saknas därför skäl att tillerkänna allmänheten en insynsrätt avseende säkerhetskopierad infor- Enligt kommitténs mening bortfaller inte något för allmänheten befogat insynsintresse om säkerhetskopior exkluderas från offentlighets- Kommittén har, utifrån de riktlinjer som anges i direktiven, valt att närmare överväga två alternativ för att reglera frågan om insynsrätt när det gäller säkerhetskopierad information, dels att skydda uppgifter på säkerhetskopior genom sekretess, dels att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling. Ett alternativ sekretess för uppgifter på säkerhetskopior För att uppnå ett adekvat sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior krävs relativt omfattande tillägg till nuvarande sekretessreglering. annat måste sekretess sannolikt införas till skydd för myndighetens inre arbete, vilket kan ge smittoeffekter och rimligen även föranleder behov av att utvidga katalogen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen över tillåtna ändamål för att begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. kommitténs mening är nackdelarna med sekretessalternativet betydande. Kommittén förordar därför inte en sekretesslösning. Säkerhetskopior bör undantas från begreppet allmän handling Kommittén föreslår att frågan om insynsrätten i information på säker- hetskopior får sin lösning genom en ändring av tryckfrihetsförordningen. Säkerhetskopior bör undantas från begreppet allmän handling. ske genom att det införs ett nytt, andra stycke i 2 kap. 10 § tryckfrihets- förordningen som föreskriver att säkerhetskopior inte ska anses som Endast säkerhetskopior som myndigheten sparar i syfte att kunna åter- skapa information i verksamhets- eller driftmiljön bör omfattas av undan- taget för säkerhetskopior. Med att återskapa information avses att myn- digheten ersätter information som gått förlorad i verksamhetssystemen genom att använda motsvarande data från säkerhetskopiemiljön. annan lagring av information än den som sker på databärare kan komma att omfattas av kommitténs förslag under förutsättning att den ifrågava- rande handlingen förvaras av myndigheten endast i syfte att kunna åter- Att den säkerhetskopierade informationen kan använ- das av myndigheten i andra syften än det som är det primära vid säker- hetskopiering t.ex. i samband med disciplinärenden mot anställda eller för att biträda polisen i samband med brottsutredningar bör inte hindra att undantagsregeln ändå blir tillämplig. En annan sak är att sådant mate- rial från säkerhetskopian som myndigheten använder i verksamhetsmil- jön lyfts in i denna och på så sätt kommer att omfattas av offentlighets- Kommitténs förslag innebär att det endast är de handlingar som sparas i syfte att kunna återskapa information som ska undantas. lagring av information som sker i andra syften t.ex. skapande av loggar och s.k. spegling av data omfattas alltså inte av kommitténs förslag. Avsikten med förslaget är inte att åstadkomma en inskränkning i den offentlighetsinsyn som råder beträffande sådana handlingar som finns i myndighetens verksamhets- eller driftsmiljö. Frågor om arkivering och gallring av säkerhetskopior Genom kommitténs förslag att generellt undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling kommer frågor om arkivering och gallring i princip att sakna betydelse för säkerhetskopierat material. ven ingår emellertid i kommitténs uppdrag att belysa frågor om arkive- ring och gallring av säkerhetskopior, oberoende av vilka förslag som ges beträffande säkerhetskopiors rättsliga status. Om säkerhetskopior inte betraktas som allmänna handlingar föreligger För det fall myndigheten ändå beslutar att omhänderta materialet för arkivering kommer, som kommittén bedömer det, säkerhetskopian i sin helhet att betraktas som en upprättad och där- med allmän handling. Vid sådant förhållande kommer följaktligen den totala informationsmängden att betraktas som upprättad och det är där- med inte aktuellt att särskilt bedöma statusen på de mindre, separata handlingar (i form av kopior) som finns på säkerhetskopian. Att säkerhetskopiering äger rum bör inte anses ha inverkan på myndig- hetens beslut om gallring av allmänna handlingar. Har en handling gall- rats i verksamhets- eller driftmiljön bör den enligt kommitténs mening inte längre anses förvarad av myndigheten även om den rent faktiskt finns tillgänglig i den säkerhetskopierade informationen. kopior betraktas som allmänna handlingar bör gallring ske även i den Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden Den samlade informationsmängden på de s.k. tsunamibanden bör enligt kommittén uppfattas som en eller flera hos myndigheten liet förvarade handlingar i den mening som avses i 2 kap. tryckfrihetsför- Övervägande skäl talar dock för att informationen på bandsamlingen inte har omhändertagits av på ett sådant sätt som krävs för att åstadkomma en upprättad och därmed allmän handling. torde det inte heller på en icke upprättad handling kunna ingå mindre, separata handlingar vilka bedöms som upprättade. tionen på banden till ingen del bestå av allmänna handlingar. Mot den bakgrunden gör kommittén bedömningen att en begäran om att få del av uppgifter på banden kan avslås redan med stöd av reglering- en i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med detta synsätt finns inget behov av en särskild regel om sekretess för de uppgifter som finns på banden. Kommittén bedömer att tsunamibanden under alla förhållanden torde komma att omfattas av det föreslagna undantaget från vad som utgör en allmän handling, förutsatt att bandsamlingen inte arkiveras. Kommittén föreslår att sekretessen i 5 kap. 11 § sekretesslagen för uppgifter på tsunamibanden ska upphöra att gälla. ske som grundlagsändringen träder i kraft. Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Enligt kommitténs bedömning är rättsläget oklart beträffande frågan om vad som ska gälla vid en eventuell delegation till en tjänsteman att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av allmän handling från . Det har emellertid inte visat sig finnas något behov av att nu föreslå grundlagsändringar i syfte att tydliggöra vad som ska gälla. Frågan bör därför lämpligen övervägas i ett vidare sammanhang. Förslaget att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling föreslås träda i kraft , dvs. efter utgången av det år förslaget tidigast kan bli slutligt antaget av . Detsam- ma bör gälla förslaget att upphäva den särskilda sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden. Lagförslaget i betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen ska ha följande lydelse. myndighet endast som led i tek- myndighet endast som led i tek- lagring för annans räkning anses ej lagring för annans räkning anses som allmän handling hos den inte som allmän handling hos den Säkerhetskopior anses inte som syfte att kunna återskapa informa- tion. Denna lag träder i kraft . 2Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1354) om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:1354) om ändring i sek- retesslagen (1980:100) att den ska ha följande lydelse. Enligt beslut före- skrivs att 5 kap. 11 § sekretessla- gen (1980:100) ska upphöra att gälla vid utgången av . Enligt beslut före- skrivs att 5 kap. 11 § sekretessla- gen (1980:100) ska upphöra att gälla . Denna lag träder i kraft . Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över SOU 2009:5 Följande remissinstanser har inkommit med yttranden över betänkandet: ombudsmän (), , Hovrätten över och , , , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , , , rium, , Kriminalvården, Datain- spektionen, Försvarsmakten, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försäkrings- kassan, , , , Ekonomistyr- ningsverket, , , Kammarkollegiet, Stats- kontoret, , , för utveckling i staten, , , Juridiska fa- kultetsnämnden vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , vid universi- tet, , , , Vägver- ket, , , , , , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting, , kommun, , kommun, Västra , , , , Sveri- ges advokatsamfund, , , (), Akademikers Cen- tralorganisation (), i (LO), , (Tidningsutgi- varna), Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS), Föreningen COPYSWEDE, IT&Telekomföretagen, Medie- & Informationsarbetsgivarna (), Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen ska ha följande lydelse. Handling som förvaras hos en myndighet endast som led i tek- myndighet endast som led i tek- lagring för annans räkning anses ej lagring för annans räkning anses som allmän handling hos den inte som allmän handling hos den som allmän handling. hetskopia avses handling som en myndighet förvarar endast i syfte som har gått förlorad i myndighe- tens ordinarie system för automa- tiserad behandling av information. Denna lag träder i kraft . Sekretess gäller för uppgift i sä- kerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. 2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 18 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift i ko- pior som i säkerhetssyfte har gene- rerats i datasy- stem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Föreskrifterna i 10 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna paragraf. Sekretessen hindrar dock inte att uppgift lämnas till . Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitierådet , regeringsrådet och f.d. justitieombudsmannen . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunnige . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I remissen föreslås att säkerhetskopior inte ska behandlas som allmänna handlingar. Dessutom föreslås att den nuvarande sekretessen för uppgif- ter på de s.k. tsunamibanden ska fortsätta att gälla i högst . Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 2 kap. 10 § Genom det föreslagna andra stycket undantas säkerhetskopior som förva- ras hos en myndighet från begreppet allmän handling. Andra meningen i stycket är emellertid formulerad på ett sådant sätt att en handling av aktuellt slag som en myndighet framställer och förvarar för en annan myndighets räkning inte kan anses utgöra en säkerhetskopia. En sådan handling blir därför att betrakta som en allmän handling i den mån första stycket i paragrafen inte är tillämpligt. Det är enligt vad som upplysts vid föredragningen inte avsikten. Lagrådet föreslår att första och andra me- ningarna förs samman och att stycket ges följande lydelse: Som allmän handling anses inte handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information (säkerhetskopia). Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen 18 kap. 14 § I en lagrådsremiss föreslog regeringen att det i sek- retesslagen (1980:100), med giltighet från , skulle föras in en bestämmelse om sekretess för tsunamibanden. I sitt yttrande den 16 avstyrkte Lagrådet den föreslagna lagstiftningen. Lagrådet var det väsentligaste i sammanhanget att bestämmelsen sekre- tessbelade även sådana uppgifter vilkas innehåll inte omfattades av upp- räkningen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och därför blev grund- I regeringens proposition 2007/08:38 hade den föreslagna sekretessbestämmelsen för att sekretessen med säkerhet skulle begrän- sas till uppgifter som omfattas av de sekretessintressen som nämns i tryckfrihetsförordningen försetts med ett skaderekvisit. togs av och den aktuella bestämmelsen utgör nu 18 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen. De ändringar i den paragrafen som föreslås nu avser inte skaderekvisitet. Som en konsekvens av att tsunamibanden inte utgör säkerhetskopior enligt den föreslagna 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen betecknas de i förevarande paragraf inte längre säkerhetskopior utan kopior som har genererats i säkerhetssyfte. Banden omfattas alltså inte av det föreslagna undantaget i tryckfrihetsförordningen. Därmed kan det inte uteslutas att banden innehåller allmänna handlingar. uppgifter som visar hur arbetade under kris och bör därför enligt förslaget inte lämnas ut. I första stycket föreskrivs också att sekretess ska gälla för uppgifterna på tsunamibanden med ett s.k. omvänt I andra stycket anges att sekretessen för tsunamibanden ska gälla i högst