prop · GW0393 · 2009-03-17 00:00:00 — 2008/09:93 67 Trots de framsteg och positiva effekter som uppnåtts till följd av tidigare vidtagna åtgärder i syfte att förändra och effektivisera styrningen av den statliga förvaltningen har styrningen av förvaltningen varit föremål för en omfattande och bitvis stark kritik. Kritiken har bl.a. kommit till uttryck i betänkande Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) som överlämnades till regeringen . Utredningen gjorde följande problembeskrivning och analys: Regeringens styrsignaler till myndigheterna har varit otydliga eftersom de varit för många. Styrsignalerna har inte heller hängt samman sinsemellan, vilket skapat målkonflikter som ytterst gjort att myndigheterna fått avgöra vilka mål som ska prioriteras. För stort fokus har ägnats det årliga regleringsbrevet. har blivit överlastade med mål och återrapporteringskrav. Skillnaden mellan långsiktig strategisk styrning och kortsiktiga förskjutningar i myndighetsuppdraget har upplevts som oklar. Myndigheterna har behandlats på ett alltför likformigt sätt. För att styrningen ska bli framgångsrik måste styrningen anpassas till regeringens behov och den enskilda myndighetens förutsättningar. Det har varit ineffektivt att använda myndigheternas resurser för att ta fram information som sedan inte använts. Ny inriktning med färre och tydligare styrsignaler Mot bakgrund av förslag redovisade regeringen i budgetpropositionen sin avsikt att utveckla myndighetsstyrningen så att den blir mer långsiktig och strategiskt orienterad. I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning kommer myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. I linje med detta har mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven begränsats för ett stort antal myndigheter. Det är inte nödvändigt för regeringen att för alla myndigheter ange vilken information som ska återrapporteras. Detta kan myndigheterna själva ta ställning till, på basis av det grunduppdrag som varje myndighet har enligt sin instruktion. Regeringens styrning kommer därför att i allt mindre grad bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna. I de fall sådan styrning ändå behövs kommer det normalt att ske i myndigheternas regleringsbrev även . Mer detaljerad information om tillståndet inom en viss sektor eller kort- och långsiktiga effekter av statliga insatser kommer i huvudsak inte att redovisas i myndigheterna årsredovisningar, utan i andra former och sammanhang. 2008/09:93 68 Kravet att återrapportera resultat i form av effekter bör enbart användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. För många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav har i praktiken givit myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet. Detta är enligt regeringen inte tillfredsställande. Utveckling av regeringens styrning av myndigheterna inom transportområdet I sin tidigare utformning kan regleringsbreven sägas ha fungerat som ett medel att kommunicera transportpolitikens inriktning, i formell mening till myndigheterna, men i viss utsträckning i en informell mening även till övriga aktörer inom transportområdet. innehöll före förändringen inte bara direktiv och mål för verksamheten utan även mer långsiktiga och strategiska styrsignaler. I viss utsträckning har uppgifter av mer permanent karaktär som tidigare funnits i regleringsbreven flyttat till myndigheternas instruktioner. Regeringens bedömning är dock att det därutöver kommer att behövas andra medel för styrning och kommunicering av regeringens politik som å ena sidan gäller och som å andra sidan har en friare form än den relativt avskalade och strikta struktur som en myndighetsinstruktion har. Regeringen har därför för avsikt att utveckla den del av myndighetsstyrningen inom transportområdet som sker . För regeringens styrning av myndigheter kommer således målen i propositionen, som vänder sig till , att anpassas och konkretiseras allt efter myndigheternas olika uppgifter och efter utvecklingen . Indikatorer för återrapportering av måluppfyllelse kommer att behöva utvecklas, särskilt inom tillgänglighetsområdet. Det är angeläget att arbetet med att konkretisera och kvantifiera de transportpolitiska målen och deras preciseringar fortsätter. Det går sannolikt att ta erfarenheter från arbetet med att ta fram indikatorer och återrapportering om trafiksäkerhet på väg (Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya etappmål , VV 2008:31). En framgångsfaktor har där varit att förslag till indikatorer har tagits fram i nära samverkan med alla relevanta aktörer. Regeringen har för avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att skapa tillfredställande metoder för att följa upp måluppfyllelsen för övriga målområden. Förslaget om transportmålsråd för uppföljning med föreslagna mått och indikatorer Förslagen i underlag: Förslaget innehåller en stor satsning på ökad kvantifierbarhet genom införandet av ett samlat system med ett relativt stort antal indikatorer och mått för uppföljning av transportpolitiken. Ett sådant system kräver dock resurser och föreslår inrättande av ett Transportmålsråd, som en nationell trafikslagsoberoende statlig organisation med ansvar för Pr sammanställning, analys och uppföljning av föreslagna indikatorer och etappmål samt stöd till berörda myndigheter. op. 2008/09:93 69 Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, exempelvis , , Vägtrafikinspektionen, Rikstrafiken, , Verket för näringslivsutveckling (), , i , i , , , , kommuner och landsting (SKL), , och Gröna Bilister ställer sig tveksamma till om nyttan av det starkt utökade antalet indikatorer och mått varav många ännu inte är färdigutvecklade och allmänt accepterade motsvaras av de kraftigt utökade resurser som krävs. Rikstrafiken, , , Näringslivets Transportråd, , Svenskt Flyg, hamnar, , , , och ställer sig tveksamma eller avvisande till förslaget om inrättande av ett transportmålsråd, medan , , och hänvisar till att (N 2008: 06) har i uppdrag att ta ett samlat grepp om myndighetsorganisationen inom transportområdet. Verket för innovationssystem () uppfattar förslaget om transportmålsråd som att inte längre anser sig lämplig för de uppgifter som rådet föreslås handha, medan , i , Region och fortsatt förordar som uppföljningsmyndighet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen avvisar förslaget att förorda ett allmänt bruk av de av föreslagna måtten och indikatorerna liksom inrättandet av det föreslagna . En starkare styrning åstadkoms inte med ett alltför stort antal styrsignaler, som inte heller är anpassade efter de olika myndigheterna utan snarare genom att ett färre antal prioriterade väljs ut. I regeringens förslag har detta skett bl.a. genom färre mål och målpreciseringar jämfört med de än så länge gällande delmålen och etappmålen. Förslaget skulle även kräva stora resurser dels för utvecklingsarbetet, dels för själva uppföljningen, resurser som skulle riskera att tas från den operativa verksamheten. Enligt regeringens mening är måluppföljningen en viktig del av målstyrningen, men den bör fokusera på det som är väsentligt från styrsynpunkt för att bli effektiv. Uppföljning av uppfyllelse av mål och målpreciseringar bör ske genom indikatorer. Inom vägtrafiksäkerhetsområdet har efter samråd med många aktörer utvecklat ett begränsat antal förankrade och accepterade sådana för uppföljning. Fördelen med detta arbetssätt är att det underlättar andra kommunala, regionala, ideella och kommersiella aktörers engagemang. Olika aktörers insatser underlättas genom att det finns en relativt gemensam målbild även om varje aktör konkretiserar sina egna mål och en gemensam vision, nollvisionen. Indikatorer för återrapportering av måluppfyllelse kommer att behöva utvecklas inom övriga områden, särskilt inom tillgänglighetsområdet. Regeringens intention är att myndigheterna inom transportområdet ska Prop. 2008/09:93 70 utveckla sådana med en trafikslagsövergripande ansats, efter samråd bl.a. med myndigheter inom näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken samt i dialog med aktörer i transportsektorn och på den regionala nivån. I denna fråga går det sannolikt att lära från arbetet med att ta fram indikatorer och återrapportering om trafiksäkerhet på väg. ett av regeringens initiativ för att effektivisera förvaltningen I sammanhanget bör det nämnas att (N 2008: 06), vars slutbetänkande ska lämnas , bl.a. har i uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportområdet. Utifrån sin analys ska utredaren föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Förslagen till lösningar ska inriktas på strukturer, arbetsprocesser och organisering av de statliga myndigheterna och deras verksamheter inom transportområdet. I detta inkluderas att se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång sikt. Även analys av vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering ingår. Utredningen har i delbetänkandet Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) analyserat det man kallar sektorsansvaret inom de nationella transportmyndigheternas ansvarsområde. Avsikten har varit att myndigheterna även ska verka utanför det egna kärnområdet med framför allt mjuka styrmedel för att påverka marknadens aktörer i en viss riktning och har använts kanske främst inom miljö- och trafiksäkerhetsområdet. Man konstaterar att någon entydig definition av vad som avses med sektorsansvar, sektorsuppgifter och sektorsmyndighet inte finns, och föreslår att sektorsansvaret ersätts med tydligt definierade stabs och verkställighetsuppgifter inom myndigheternas respektive verksamhetsområden. Delbetänkandet är under remissbehandling. 7.6 Målen som utgångspunkt och stöd för andra aktörers engagemang Regeringens bedömning: De transportpolitiska målen bör kunna vara en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland många olika aktörer. Förslagen i underlag: Underlaget stämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: I huvudsak finns ett stöd för att de transportpolitiska målen ska kunna användas av andra aktörer och inte endast av de statliga myndigheterna i den statliga transportpolitiken, dock med förbehållet att det inte inverkar på det kommunala självstyret och det kommunala planmonopolet. 2008/09:93 71 Skälen för regeringens bedömning: Regeringens strävan är att de transportpolitiska målen bör kunna vara en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland olika aktörer t.ex. i kommuner och regioner, i näringslivet och i ideella organisationer. Staten kan genom transportpolitiken åstadkomma en del av det som är eftersträvansvärt i transportsystemet och i samhället. För att ska kunna bryta utanförskapet, bidra till hållbar tillväxt och utvecklingskraft i hela landet behövs dock att alla goda krafter ger sitt bidrag. Regeringens strävan är att underlätta att de många olika aktörernas kommunernas, regionernas, ideella föreningars och näringslivets engagemang ska bidra till hållbar utveckling. De transportpolitiska målen och målpreciseringarna är styrande för den statliga politiken inom transportområdet, men kan vara utgångspunkt, inspiration och stöd för andra aktörers ställningstaganden och engagemang när de sätter upp egna mål efter sina egna förutsättningar. 2008/09:93 72 8 Konsekvenser Jämställdhetsarbetet inom transportsektorn och de nya målen Enligt regeringens bedömning kommer propositionen att ha positiv påverkan på jämställdhetsarbetet inom transportsektorn. Med de reviderade målen får arbetet ett ökat fokus på vad ett jämställt transportsystem innebär, nämligen att det likvärdigt ska svara mot kvinnors och mäns transportbehov och att arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett jämställt samhälle. Ett jämställt transportsystem medverkar till kvinnors och mäns lika möjligheter att ta sig till jobbet, utöva fritidsintressen och vara aktiva samhällsmedborgare. Den huvudsakliga strategin för att uppnå ett jämställt transportsystem är jämställdhetsintegrering. Det innebär att transportsektorns aktörer ska organisera, förbättra, utveckla och utvärdera alla sina beslutsprocesser så att jämställdhetsperspektivet införlivas i alla dess steg. Näringslivet och de nya målen I den nya målstrukturen finns en ökad fokusering på att målen ska bidra till att stärka näringslivets internationella konkurrenskraft och underlätta hållbar regionförstoring i hela landet. I regeringens politik för att bryta utanförskapet och bidra till en hållbar tillväxt är väl fungerande resor och transporter prioriterade. Detta är en nödvändighet för välstånd. Att effektivisera transportsystemet och att resor och transporter som ökar tillgängligheten blir klimatsmartare och säkrare är eftersträvansvärt. Däremot är det inget mål i sig att minska resandet. Miljö- och hälsofrågorna och de nya målen Eftersom investeringar inom transportsektorn omfattar stora ekonomiska volymer och har påverkan, inte enbart på kort sikt utan , är det enligt regeringen angeläget med en långsiktig signal och målbild. Såväl den gällande, som den föreslagna reviderade målstrukturen fokuserar på att transportsystemet ska bidra till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. Miljömålssystemets uppbyggnad är under översyn genom Utredningen om miljömålssystemet (M 2008:02), som beräknas avsluta sitt arbete . Regeringens förslag till reviderade mål har kommunicerats med utredningen. Preciseringarna för miljö och hälsa tar också sin utgångspunkt i allianspartiernas överenskommelse om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet. I överenskommelsen presenterar regeringen en väg ut ur beroendet av fossil energi. En satsning på förnybar energi och effektivare energianvändning stärker svensk försörjningstrygghet och konkurrenskraft och ger svensk forskning och företagande en ledande roll i den globala omställningen till en kolsnål ekonomi. Svensk industri kan vara världsledande i omställningen bland annat genom utvecklingen av hybridfordon, elbilar och biodrivmedel. 2008/09:93 73 Statsfinanserna och de nya målen De nya målen i sig bör ha begränsad påverkan på statsfinanserna jämfört med motsvarande mål . Transportpolitikens huvudinriktning, med det övergripande målet och de transportpolitiska principerna ligger fast. Genomförandet av transportpolitiken ska genomföras på ett kostnadseffektivt, resultatinriktat sätt med hög måluppfyllelse. I sammanhanget är det dock värt att nämna att i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) betonar regeringen betydelsen av ökad effektivisering i anläggningsbranschen för att få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för satsade skattemedel. Eftersom varje procents effektivisering innebär stora summor inom såväl byggande som drift och underhåll så är detta en essentiell och prioriterad fråga för regeringen. 2008/09:93 74 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser avseende rapporter Förslag till ny transportpolitisk målstruktur: Del 1 Analys av förutsättningar och Del 2 Förslag till reviderade mål (: 2 och 3) skickade ut analys av brister i nuvarande målstruktur och målens tillämpning respektive förslag till ny transportpolitisk målstruktur på remiss. Följande remissinstanser har svarat och gett synpunkter: , , , , (N 2007:05), Vägtrafikinspektionen vid , , (), AB , (), , , Verket för innovationssystem (), Verket för näringslivsutveckling (), (), , , , , , (JämO), (), i , i , i , i , i , i , kommuner och landsting (SKL), , , , Region , Region , , , Region , Region , Region , , län, , , kommun, , kommun, Svensk kollektivtrafik, , , , tågoperatörerna, , BIL , , hamnar, , , Svenskt flyg AB, Näringslivets transportråd, , , , Cykelfrämjandet, Gröna bilister, , (), Resenärsforum, (). Järnvägsstyrelsen, och Luftfartsstyrelsen har meddelat att synpunkter lämnas genom yttrande. Följande remissinstanser har inte svarat eller svarat men avstått från att ge synpunkter: (), i (LO), akademikers centralorganisation (), (), (N 2008:06), , , Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), i , i län, i , , Region , Region , , kommuner och landsting, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, Pr , kommun, kommun, kommun, , Länstrafiken i , (), , läns , , , , , , (), Svenskt näringsliv och . op. 2008/09:93 75 2008/09:93 76 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser avseende publikation Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya etappmål (VV 2008:31) skickade ut redovisning av ett regeringsuppdrag att föreslå nya etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen. Följande remissinstanser har svarat och gett synpunkter: , , , , , (), (), Verket för innovationssystem (), Vägtrafikinspektionen, kommun, Region , , , Kommuner och Landsting, , , Bil , , (), Resenärsforum, , , , Motorcyklister, och . Följande remissinstanser har inte svarat, svarat men avstått från att ge synpunkter eller hänvisar till yttrande på utredning: , , , , , , , , , , , i , i , i , i , i län, i , i , i , Rikstrafiken, , , , Statskontoret, Verket för näringslivsutveckling, AB , , , , , , i , , , kommun, kommun, , , , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , Region , Region , Region , Region , Region , Region , Region , , län, , kommuner och landsting, , Svensk Kollektivtrafik, Länstrafiken i , , , , läns , Cykelfrämjandet, Föreningen , Järnvägsforum, LO, , , Svenska , , , , , Hamnar, , , TCO och Tågoperatörerna. 2008/09:93 77 2008/09:93 78 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , Husmark , , , , , , , , , Sabuni, Adelsohn , , : statsrådet beslutar proposition 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter Transportpolitikens mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.