prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Enligt 18 § FPL ska part, innan mål avgörs, ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det. Partsinsynen kan dock i viss mån begränsas på grund av sekretess. I 16 § FL och 43 § FPL anges att rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Där anges att sekretess inte hindrar att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att parten ska kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess i förhållande till den asylsökande själv förekommer praktiskt taget enbart i s.k. säkerhetsärenden, dvs. ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd ska återkallas (1 kap. 7 § UtlL). De sekretessbestämmelser som kan komma i fråga i dessa ärenden är bl.a. sekretess med hänsyn till förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation i 15 kap. 1 § OSL och förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. Huvudregeln i artikel 16.1 i direktivet är att rådgivare och biträde ska ha tillgång till sådan information i sökandens akt som kan komma att prövas i ett överklagande. Detta gäller även enligt huvudregeln i 10 kap. 3 § OSL under förutsättning att huvudmannen inte har några invändningar. Enligt 10 kap. 3 § OSL gäller dock undantag från huvudregeln om utlämnande av material om det är av synnerlig vikt att vissa uppgifter inte röjs. Som framgår ovan tillåter direktivet vissa undantag. Enligt artikel 16.1 får undantag göras om offentliggörande av uppgifter eller källor skulle äventyra den nationella säkerheten eller säkerheten för den som tillhandahöll uppgifterna eller för dem som uppgifterna hänför sig till. Undantag får också göras om ett röjande av uppgifterna skulle äventyra antingen utredningar i samband med medlemsstaternas behöriga myndigheters behandlingar av asylansökningar eller medlemsstaternas internationella relationer. Till skillnad från undantagsbestämmelserna i artikel 16.1 är undantagsbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen inte inskränkta till att avse endast vissa intressen såsom skyddet för en Undantagsreglerna i 10 kap. 3 § OSL bygger i stället på Prop. 2009/10:31 att det kan vara av synnerlig vikt att vissa uppgifter inte röjs, oavsett vilket intresse som skyddas genom sekretessen. Sekretess enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess) torde falla under artikelns undantags- bestämmelser såvitt gäller internationella relationer och nationell säkerhet. En uppgift som är skyddad från partsinsyn enligt 15 kap. 1 § jämfört med 10 kap. 3 § OSL torde därför även enligt direktivet kunna hållas hemlig för den asylsökandes rådgivare eller biträde. Som nämns ovan kan det i ett asylärende även förekomma uppgifter som är sekretessbelagda enligt bestämmelserna om förundersökningssekretess i 18 kap. 1 § OSL. Enligt 16.1 får undantag göras från skyldigheten att hålla uppgifter tillgängliga om det annars skulle äventyra utredningar i samband med behandlingen av asylansökan. Uppgifter som kommit fram i t.ex. Säkerhetspolisens verksamhet och som har relevans för en asylsökandes möjligheter att få stanna i landet bör även enligt artikel 16.1 kunna undantas från partsinsyn. Mot den angivna bakgrunden finner regeringen att de svenska bestämmelserna om sekretess och partsinsyn är förenliga med artikel 16.1. Rådgivarens närvaro vid intervjuer Enligt artikel 16.3 får medlemsstaterna föreskriva regler för juridiska rådgivares närvaro vid personliga intervjuer under asylförfarandet utan att det påverkar tillämpningen av artikel 16 eller artikel 17.1 b. Artikel 17.1 andra stycket behandlar bl.a. rätten för medlemsstaterna att kräva att ensamkommande barn ska närvara vid den personliga intervjun även om barnets företrädare är närvarande. Avsikten med artikel 16.3 är närmast att understryka att rådgivares och biträdens rätt inte förtar medlemsstaternas rätt enligt artikel 16.4 att kräva att den asylsökande själv är närvarande vid den personliga intervjun och där svarar på frågor samt att intervjun genomförs även om rådgivare eller biträde inte är närvarande. Enligt artikeln får medlemsstaterna även föreskriva att den sökande tillåts ta med sig en rådgivare till den personliga intervjun. Artiklarna 16.3 och 16.4 är fakultativa. Regeringen delar utredningens bedömning att det saknas anledning att överväga författningsåtgärder till följd av dessa artiklar. 8.3.10Garantier för ensamkommande barn Regeringens bedömning: Ställföreträdaren för ett ensamkommande barn bör kallas till den muntliga handläggningen. Ensamkommande barn bör informeras om möjligheten till åldersbestämning genom läkarundersökning och vad denna innebär. Bestämmelser om detta bör tas in i förordning. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens bedömning bör dock direktivets bestämmelse om läkarundersökning för att utröna en persons ålder inte föranleda några författningsändringar eftersom direktivets krav på information om en sådan undersökning inte är tillämplig när den, såsom i , endast används som ett frivilligt bevismedel för den enskilde. Remissinstanserna: Länsrätten i och tillstyrker förslaget att författningsreglera att ställföreträdaren för ett ensamkommande barn ska kallas till den muntliga handläggningen. Länsrätten förordar att detta sker i lag. () anser att ett krav på relevant utbildningsnivå för personer som handlägger barnärenden bör föreskrivas i lag. betonar vikten av att handläggarna har hög barnkompetens som organisationen delar utredningens slutsats att kompetenskraven inte behöver lagregleras. och BO anser att direktivets regel om barnets bästa är tydligare än den som finns i utlänningslagen och att den senare bör ändras så att den överensstämmer med direktivets formulering. Länsrätten i anser att direktivets krav på information vid en läkarundersökning i samband med åldersutredning bör författningsregleras. är av uppfattningen att direktivet kräver att åldersbestämning sker genom läkarundersökning och inte genom andra, enklare metoder. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 17.1 a i direktivet ska medlemsstaterna möjligt säkerställa att en företrädare företräder eller biträder ett ensamkommande barn i samband med prövningen av ansökan. Direktivet tillåter att företrädaren är samma person som den företrädare som utses enligt artikel 19 i rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (mottagandedirektivet). Enligt artikel 17.1 b ska medlemsstaterna se till att företrädaren ges tillfälle att informera det ensamkommande barnet om innebörden och de tänkbara konsekvenserna av den personliga intervjun och, i förekommande fall, om hur han eller hon kan förbereda sig inför denna. Företrädaren ska ha möjlighet att närvara vid intervjun och att ställa frågor och lämna synpunkter inom en av intervjuaren fastställd ram. Medlemsstaterna får enligt artikel 17.2 avstå från att utse en företrädare för ett ensamkommande barn om barnet med största sannolikhet kommer att uppnå myndighetsålder innan ett beslut fattas i första instans (a), kostnadsfritt kan använda sig av en juridisk rådgivare eller en annan rådgivare som godkänns som en sådan enligt nationell lagstiftning för att fullgöra de uppgifter som tillkommer företrädare (b) eller är eller har varit gift (c). Medlemsstaterna får också enligt artikel 17.3, under vissa förutsättningar, avstå från att utse en företrädare om det ensamkommande barnet är eller äldre. Enligt 2 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska god man förordnas för ett barn som inte är svensk medborgare, om barnet vid ankomsten till är skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Detsamma gäller om barnets föräldrar, eller den person som trätt i deras ställe, efter barnets ankomst till av någon orsak upphör att kunna utöva förmynderskapet eller vårdnaden. Den som utses till god man ska i vårdnadshavarens och förmyndarens ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. Den gode mannen kan således företräda barnet i alla angelägenheter och därmed också i ett asylärende. Enligt 18 kap. 4 § UtlL ska den som är förordnad som god man ansöka om uppehållstillstånd för barnet om detta inte är uppenbart obehövligt. Som framgår av avsnitt 8.3.9 innebär 18 kap. 1 § UtlL att ett offentligt biträde normalt förordnas för en asylsökande. För ett ensamkommande barn förordnas ett offentligt biträde i princip undantagslöst (jfr prop. 1988/89:86 s. 135). Det kan alltså finnas både en god man och ett offentligt biträde för barnet. I ett sådant fall är det offentliga biträdet endast biträde för barnet. Om den gode mannen lämnat det offentliga biträdet en fullmakt är det offentliga biträdet ombud för barnet. Det finns ingen uttrycklig bestämmelse om att den gode mannen och det offentliga biträdet ska kallas till det tillfälle då barnet ska höras. Av praxis framgår visserligen att biträdet ska kallas till muntlig handläggning men inte att även barnets ställföreträdare, dvs. den gode mannen, ska kallas. I likhet med utredningen, Länsrätten i och anser regeringen att befintliga bestämmelser bör kompletteras på så sätt att det framgår att ställföreträdaren för ett ensamkommande barn ska kallas till den muntliga handläggningen. Till skillnad från Länsrätten i anser regeringen att detta inte behöver ske i lag utan att en sådan bestämmelse lämpligen kan tas in i förordning. Enligt artikel 17.4 i direktivet ska den som intervjuar ett ensamkommande barn och handlägger ett ärende om en asylansökan från ett ensamkommande barn ha nödvändiga kunskaper om underårigas särskilda behov. Det finns inte någon författningsbestämmelse som uttryckligen reglerar kompetensen hos handläggare men det är, som nämns ovan, en grundläggande förutsättning inom svensk förvaltning att varje myndighet allmänt sett ska vara kompetent för sitt ansvarsområde. Myndigheterna ska enligt 8 § myndighetsförordningen se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Det genomförs regelbundet utbildningsinsatser inom . Regeringen anser i likhet med BO och att det är viktigt att personal som arbetar med barn har tillräcklig barnkompetens. Det framgår även av regleringsbrevet 2008 att ändamålsenlig kompetens om barn ska finnas inom verksamhetsområdena Asyl och Besök och bosättning. Prövningen av asylansökningar från ensamkommande barn görs vid ett fåtal särskilt utsedda enheter på där alla handläggare och beslutsfattare har fått särskild barnutbildning. BO har anfört att bestämmelser om relevant utbildningsnivå för personer som handlägger barnärenden bör föreskrivas i lag. Regeringen anser att svensk rätt uppfyller direktivets krav avseende handläggarens kunskaper och att någon författningsändring i denna del inte är påkallad. Enligt artikel 17.5 i direktivet är det tillåtet att genomföra läkarundersökningar i syfte att fastställa åldern på ensamkommande barn. När så sker ska medlemsstaterna se till att barnet före prövningen av asylansökan informeras om att det kan komma att göras en åldersbestämning genom läkarundersökning (a). på ett språk barnet rimligen kan förväntas förstå och ska innehålla upplysningar om undersökningsmetoden och de eventuella konsekvenser som undersökningsresultatet kan få för prövningen av asylansökan och också om konsekvenserna av en vägran att genomgå en Medlemsstaterna ska vidare se till att barnet och/eller barnets företrädare ger sitt samtycke till en sådan undersökning (b). beslut om avslag på en asylansökan får inte enbart baseras på en vägran att genomgå en läkarundersökning (c). Det förekommer att asylsökande i undersöks för att det ska gå att fastställa om de är underåriga. En sådan undersökning görs normalt i form av en röntgenundersökning men inget hindrar att någon annan typ av läkarundersökning används. Undersökningen görs inte mot den tillhandahåller möjligheten för den enskilde att använda läkarundersökningen som ett bevismedel för att visa att han eller hon är underårig. Detta förfarande är i överensstämmelse läkarundersökning finns inte i svensk rätt. Med hänsyn till att läkarundersökning inte är en utredningsmetod som använder sig av för att kunna fatta beslut rörande en asylansökan från ett barn utan något som den enskilde erbjuds för att styrka sin ålder kan det, som framgår av remissinstansernas och utredningens olika uppfattningar, diskuteras huruvida en bestämmelse om information om läkarundersökning behöver införas i svensk rätt. anledning av att läkarundersökningar faktiskt förekommer i det svenska asylförfarandet och att bestämmelsen om information om läkarundersökning innebär en ökad rättssäkerhet för den enskilde anser regeringen, i likhet med Länsrätten i , att en bestämmelse om information bör införas. En sådan bestämmelse kan lämpligen tas in i Eftersom det inte är fråga om att använder en läkarundersökning utan endast tillhandahåller möjligheten för den enskilde att använda en sådan som ett bevismedel för att uppfylla sin bevisbörda saknas det anledning att, som har föreslagit, införa bestämmelser som föreskriver att inga andra metoder än läkarundersökning får användas för att fastställa ett barns ålder. Enligt artikel 17.6 i direktivet ska barnets bästa komma i första hand när medlemsstaterna genomför bestämmelserna i artikel 17 i direktivet. Enligt 1 kap. 10 § UtlL ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt Som några av remissinstanserna har påpekat är direktivets och bestämmelse tar sikte på alla fall som rör barn. Direktivets bestämmelse Prop. 2009/10:31 gäller enbart ensamkommande barn och tar endast sikte på genomförandet av bestämmelserna i artikel 17. Det materiella innehållet i 1 kap. 10 § UtlL uppfyller väl direktivets krav. En särskild bestämmelse om ensamkommande barn skulle innebära en risk för att portalbestämmelsen i 1 kap. 10 § UtlL urholkas. Någon författnings- ändring bör därför inte göras. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om förvar är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 18.1 i direktivet får medlemsstaterna inte hålla en person i förvar endast av det skälet att han eller hon är asylsökande. I 10 kap. UtlL anges i detalj under vilka förutsättningar en utlänning får tas i förvar. En utlänning får tas i förvar endast om utlänningens identitet är oklar, om förvarstagandet är nödvändigt för att utlänningens rätt att stanna i ska kunna utredas, om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller om det är fråga om att verkställa ett avlägsnandebeslut. Ett beslut om förvar enligt de två sistnämnda grunderna får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Möjligheterna att ta barn i förvar är än mer begränsade. Inte i något fall är det möjligt att ta en utlänning i förvar endast på grund av att han eller hon har sökt asyl. Enligt artikel 18.2 ska medlemsstaterna, i de fall en asylsökande hålls i förvar, säkerställa att det finns en möjlighet till påskyndad rättslig prövning. Med detta avses att det ska finnas en möjlighet att få förvarsbeslutet prövat. En utlänning kan enligt 14 kap. 9 § UtlL när som helst överklaga ett förvarsbeslut till domstol. Förvarsmål ska handläggas med förtur (16 kap. 4 § UtlL). Sammantaget bedömer regeringen att nuvarande reglering uppfyller direktivets krav vad gäller förvar. Några författningsändringar behövs därför inte. Förfarandet när ansökan återkallas Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om förfarandet när en ansökan återkallas och när sökanden avstår från sin ansökan är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 19.1 i direktivet ska medlemsstaterna, i den mån de i sin nationella lagstiftning föreskriver en möjlighet att uttryckligen återkalla en ansökan, vid återkallelse se till att den beslutande myndigheten fattar beslut om att antingen avbryta prövningen eller att avslå ansökan. får medlemsstaterna bestämma att den beslutande myndigheten ska ha rätt att avbryta prövningen utan att fatta beslut, om en tjänsteanteckning förs i sökandens akt. Enligt artikel 20.1 ska medlemsstaterna, om det finns skälig grund att anta att en asylsökande implicit har återkallat eller avstått från sin asylansökan, se till att den beslutande myndigheten fattar beslut om att antingen avbryta prövningen eller att avslå ansökan på grundval av att sökanden inte har visat sig ha rätt till flyktingstatus. artikel 20.1 andra stycket finns exempel på fall när medlemsstaterna får förutsätta att sökanden implicit har återkallat eller avstått från sin Det gäller om sökanden har underlåtit att besvara en begäran om att lämna information av betydelse för ansökan i enlighet med artikel 4 i skyddsgrundsdirektivet eller har underlåtit att infinna sig till en personlig intervju enligt artiklarna 12, 13 och 14, om sökanden inte inom rimlig tid kan visa att hans eller hennes underlåtenhet beror på omständigheter som han eller hon inte rådde över. Det gäller vidare om sökanden har avvikit eller utan tillstånd lämnat den plats där han eller hon bodde eller hölls i förvar utan att inom skälig tid kontakta den behöriga myndigheten eller han eller hon har underlåtit att inom skälig tid fullgöra sin anmälningsskyldighet eller annan skyldighet att meddela Medlemsstaterna ska enligt artikel 20.2 se till att en sökande som efter ett beslut att avbryta prövningen enligt denna artikel åter anmäler sig hos den behöriga myndigheten har möjlighet att begära att asylärendet tas upp på nytt såvida inte ansökan prövas som en efterföljande ansökan enligt artiklarna 32 och 34. I har en asylsökande alltid möjlighet att återkalla sin ansökan. Denna möjlighet följer av allmänna principer inom förvaltningsrätten. Om en ansökan återkallas ska ärendet avskrivas. Ordningen med att en sökande alltid kan återkalla en ansökan och att ärendet i så fall ska avskrivas står i överensstämmelse med direktivet. stycket har betydelse för de medlemsstater som har eller vill införa särskilda regler om när sökandens agerande ska tolkas som ett underförstått återkallande eller avstående. finns inte i svensk rätt. Om en asylsökande efter det att hans eller hennes ärende är avskrivet hos inkommer med en ny ansökan kommer den att behandlas som en ursprunglig ansökan. artikel 20.2 är således uppfylld i svensk rätt. Mot den angivna bakgrunden finner regeringen att det saknas Prop. 2009/10:31 anledning att föreslå några författningsändringar i anledning av bestämmelserna i artiklarna 19 och 20. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om UNHCR:s roll i asylärenden är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. förordar att en uttrycklig regel som motsvarar artikelns innehåll tas in i Skälen för regeringens bedömning: Artikel 21 i direktivet behandlar UNHCR:s roll i asylärenden. Medlemsstaterna ska enligt artikel 21.1 ge UNHCR möjlighet att ta kontakt med asylsökande (a), att få tillgång till information om enskilda asylansökningar, om förfarandets gång och om vilka beslut som fattas under förutsättning att den sökande samtycker till detta (b) och vid utövandet av sin tillsyn enligt artikel 35 i lägga fram synpunkter till vilken behörig myndighet som helst i fråga om enskilda asylansökningar i alla skeden av förfarandet (c). Enligt artikel 21.2 ska artikel 21.1 även vara tillämplig på organisationer som verkar i medlemsstaterna för UNHCR:s räkning. Det finns inte någon bestämmelse i svensk rätt som uttrycker en rätt för UNHCR eller någon annan organisation att ta kontakt med en Som nämns ovan är utgångspunkten i svensk rätt att alla enskilda har rätt att ha kontakt med vilken person eller organisation som De enda situationer när möjligheten för UNHCR eller någon annan att ta kontakt med en asylsökande kan begränsas är när den asylsökande Bestämmelserna om detta behandlas i avsnitt 8.3.9 där regeringen finner att de svenska bestämmelserna uppfyller direktivets Vad beträffar direktivets bestämmelse i 21.1 b om UNHCR:s tillgång till information i enskilda fall framgår att denna förutsätter sökandens Om den enskilde samtycker har UNHCR möjlighet till samma insyn i sökandens akt som sökande själv. Frågan om sökandens rätt till insyn i akten behandlas i avsnitt 8.3.9. Bestämmelsen om UNHCR:s möjlighet att lägga fram synpunkter under asylförfarandet i artikel 21.1.c är inte utformad på så sätt att den beslutande myndigheten ska höra UNHCR och inte heller att UNHCR ges ställning som part. Bestämmelsen ger enbart UNHCR rätt att yttra sig till behöriga myndigheter. Redan enligt nuvarande ordning har UNHCR möjlighet att lägga fram sina synpunkter inför svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar. Regeringen menar därför att det saknas anledning at föreslå en författningsreglering av rätten att yttra sig Sammanfattningsvis anser regeringen. i likhet med utredningen, att artikel 21 i direktivet inte bör föranleda några författningsändringar. Insamling av uppgifter om enskilda ärenden Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om insamling av uppgifter i enskilda ärenden är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i delar utredningens Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Länsrätten i län, och Rädda Barnens , är tveksamma till utredningens slutsats att sekretesslagen överensstämmer med direktivet och anför att de svenska sekretessbestämmelserna bör ses över och att ytterligare överväganden förordar att det klargörs att uppgifter om att en person har lämnat in en asylansökan inte i något sammanhang får lämnas ut. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 22 a i direktivet får inte medlemsstaterna vid prövning av enskilda ärenden, för aktörer som påstås bedriva förföljelse av den asylsökande, direkt röja uppgifter om enskilda asylansökningar eller det faktum att en ansökan lämnats in. Enligt artikel 22 b får medlemsstaterna inte heller från sådana aktörer inhämta uppgifter på ett sätt som skulle leda till att dessa aktörer får direkt information om att en ansökan har lämnats in av sökanden och som skulle äventyra den fysiska integriteten hos sökanden och hos personer som är beroende av honom eller henne för sin försörjning, eller skulle äventyra friheten och säkerheten för hans eller hennes familjemedlemmar som bor kvar i ursprungslandet.