prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — Ex- empel på sådana faktorer är BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder, ränte- läget, transfereringsutgifternas utveckling på grund av den demografiska utvecklingen och beteendeförändringar. Slutligen påverkas de of- fentliga finanserna av beslut inom den kommu- nala sektorn. Förändringen i det strukturella sparandet bru- kar användas som en indikator på finanspoliti- kens inriktning. Denna indikator omfattar, som framgår av tabell 4.3, inte bara diskretionär fi- nanspolitik utan även andra saldopåverkande 21 Användningen av ordet impuls (efter engelskans impulse) understryker att förändringen av det finansiella sparandet endast är ett grovt mått på effekten på efterfrågan. Det kan gälla förändringar i kommun- sektorns sparande, t.ex. på grund av förändrad utdebitering, och förändringar i det offentliga sparandet som beror på strukturella förändringar i ekonomin. Om förändringen i det strukturella sparandet är noll, indikerar det att finanspolitiken har en neutral effekt på resursut- nyttjandet i ekonomin. Om det strukturella spa- randet i stället ökar eller minskar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Tabell 4.3 visar förändringen av det finansiella sparandet nedbrutet på olika faktorer, samt fi- nanspolitikens inriktning mätt med förändringen av det strukturella sparandet. De föreslagna åt- gärderna i denna proposition på cirka 32 miljar- der kronor bidrar till att det strukturella sparandet sjunker av BNP. Detta motverkar en varaktig nedgång i syssel- sättningen som efterfrågan hålls uppe i den djupa lågkonjunkturen. De nu föreslagna åtgärderna är därför förenliga med en ansvarsfull finanspolitik. Tabell 4.3 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP -1,3 -4,7 -1,2 -1,4 -3,5 -0,1 -0,2 -0,1 -0,9 -0,1 -0,9 -1,2 -0,1 -1,8 -1,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,4 -0,1 -0,4 -0,1 -0,1 -2,6 -6,4 -0,1 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2008-2012 i förhållande till av beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer (se tabell 9.4). Källor: och egna beräkningar. starkt exportberoende ekonomi har till följd av oron på de internationella finansiella marknaderna och den globala konjunkturned- gången träffats av en oväntad chock. en ansvarfullt utformad finanspolitik är de of- fentliga underskotten i trots detta små i internationell jämförelse, även om de offentliga finanserna försvagas påtagligt. En sammantagen tolkning av de tre indikatorer regeringen använ- der för att utvärdera överskottsmålet visar att det finansiella sparandet låg i linje med eller något över målet . Det ge- nomsnittliga sparandet och 7-årsindi- katorn faller därefter snabbt, som de negativa BNP-gapens storlek ökar i absoluta termer. ligger båda dessa indikatorer klart under målets nivå. Även det strukturella sparandet ligger under målet. Om hänsyn tas till de stora negativa BNP-ga- pen i bedömningen av de båda genomsnittsindi- katorerna visar dessa på ett sparande som ligger mer i linje med målet. Det finns dock en fara i att fullt ut beakta det låga resursutnyttjandet i tolk- ningen av indikatorerna. Eftersom den nuva- rande lågkonjunkturen sannolikt inte kommer att följas av år med ett motsvarande högre re- sursutnyttjande, kan man inte förvänta sig att sparandet med automatik ska återgå till målsatt nivå när konjunkturläget förbättras. Sammantaget gör regeringen bedömningen att överskottsmålet kommer att underskridas . Detta enskilt talar för att finanspolitiken behöver läggas om i en mer åt- stramande riktning. förväntas resurs- utnyttjandet bli mycket lågt och arbetslösheten förväntas stiga till näst intill 1990-tals höga nivåer. Mot bakgrund av den djupa lågkonjunkturen är det viktigt att finans- politiken, utöver de automatiska stabilisatorerna, också aktivt bidrar till att dämpa fallet i syssel- sättningen och förhindrar att arbetslösheten biter sig fast. Det är därför befogat att acceptera ett tillfälligt och begränsat underskridande av överskottsmålet. Regeringens bedömning är dock att budget- förstärkningar kan komma att behöva genomfö- ras när konjunkturläget förbättras, såvida inte det offentliga sparandet utvecklas mer gynnsamt än väntat. På samma sätt som sparandet ofta sjunker mer än väntat i lågkonjunkturer är det möjligt att förbättringen av det offentliga spa- randet underskattas när konjunkturen vänder uppåt. kan bli föremål för ett underskottsförfarande Det låga finansiella sparandet 2010 indikerar att kan bli föremål för ett underskottsförfarande inom ramen för EU:s . Enligt de fördrags- fästa kriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten får underskott i den offentliga sektorns finansi- ella sparande inte vara större än av BNP. Ett underskottsförfarande sker i flera steg för att se till att det berörda medlemslandet vid- tar åtgärder för att komma tillrätta med för stora underskott. Till att börja med undersöker kom- missionen om de undantag som nämns i fördra- get kan tillämpas. ska därvid granska om överskridandet av referensvärdet är exceptionellt, tillfälligt och om underskottet lig- ger av BNP. Alla tre villkoren måste vara uppfyllda för att ett land inte ska bli föremål för ett underskottsförfarande. var det endast två av EU:s 27 medlemsländer som inte uppfyllde kraven i Sta- bilitets- och tillväxtpakten. Enligt en prognos från kommissionen kommer nästan samtliga medlemsländer att ha underskott som är större än av BNP både 2009 och 2010. De kraftigt försämrade offentliga finanserna i många EU-länder ställer krav på ett trovärdigt återstäl- lande. Det finns annars en stor risk att länderna inte klarar framtida offentliga åtaganden och att de dessutom går in i nästa lågkonjunktur med betydligt sämre offentliga finanser än vad som var fallet när dagens nedgång inleddes. De un- derskott som uppstår till följd av den djupa lång- konjunkturen måste vara tillfälliga och hanter- bara för att förtroendet för de europeiska ekonomierna ska kunna upprätthållas. 4.6Tekniska justeringar av utgiftstaken för staten 2009 2011 samt förslag till utgiftstak för staten 2012 Tekniska justeringar av utgiftstaket Sedan utgiftstaket infördes har beslutade utgiftstak justerats tekniskt vid ett flertal tillfäl- len. För att föranleda en teknisk justering av ut- giftstaket ska den förändring som föranleder ju- steringen inte ha någon direkt nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, men ändå på- verka storleken på de takbegränsade utgifterna. Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de of- fentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. Om inte utgiftstaket justeras tekniskt kan utrymme skapas under utgiftstaket genom att t.ex. utgifter flyttas till inkomstsidan genom krediteringar på skattekonton. En genomgång av principerna för tekniska justeringar ingår i regeringens översyn av det finanspolitiska ramverket. Vissa reformer och förändringar som redovi- sas i denna proposition föranleder teknisk ju- stering av utgiftstaket (se tabell 4.4). Flertalet av dessa är reformer eller andra förändringar som föranleder en justering av statsbidragen till kommuner och landsting. De tekniska justering- arna omfattar redan fastlagda utgiftstak för 20092011. Regeringen gjorde eko- nomiska vårproposition en bedömning av nivån för utgiftstaket . Regeringens förslag till ut- giftstak som lämnas i denna proposition tar hänsyn till de i denna proposition föreslagna tekniska justeringarna. Regeringen föreslår i denna proposition att det särskilda grundavdraget för pensionärer höjs. Detta minskar kommunernas och landstingens skatteintäkter med totalt . För att kommunernas och landstingens in- komster inte ska försämras föreslår regeringen därför att anslaget 1:1 Kommunalekonomisk ut- jämning under utgiftsområde 25 ökas med det belopp som motsvarar skattebortfallet. Skattebasen för fastighetsavgift breddas vilket beräknas öka kommunernas in- täkter med . Denna in- täktsökning för kommunerna föranleder en sänkning av anslaget 1.1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 med motsva- rande belopp. Nettoomslutningen inom utjämningsord- ningen för pendlare mellan och stiger med jämfört med . Systemet innebär att staten erhåller en ersättning från som förs till inkomsttitel. Anslaget 1:1 Kommuna- lekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 ökas med motsvarande belopp. Beräkningen av omslutningen i det kommu- nala kostnadsutjämningssystemet för verksam- het enligt lagen (1993:387) om stöd och service (LSS) är drygt beräkning i budgetpropositionen . Ökningen av anslaget 1:2 Statligt utjämnings- bidrag för LSS-kostnader under utgiftsområde 25 och de takbegränsade utgifterna motsvaras av en prognostiserad ökning av kommunernas avgifter till staten. Därmed påverkas inte den offentliga sektorns finansiella sparande. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaken. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts i samband med att omslutningen i utjämningssystemet förändrats. Tabell 4.4 Tekniska justeringar av utgiftstaket för staten 20092012 Utgiftstak för staten i ekonomisk utjämning pga. ekonomisk utjämning pga. -0,13 -0,13 -0,13 ekonomisk utjämning pga. utgifter till följd av -2,24 -1,23 -0,82 -0,52 -1,69 justeringar (avrundat) Förslag till utgiftstak för 1Bedömd nivå för utgiftstaket ekonomiska vårproposition. 2Se avsnitt Utgiftstak för staten 2012 nedan. nansiella sparande och budgetsaldo då Svenska spels inlevererade överskott bedöms öka i mot- svarande grad. Budgetlagens grundprincip är att utgifter och inkomster ska redovisas brutto. Förändringen innebär en ökad bruttoredovis- ning. För att en ökad bruttoredovisning ska för- anleda en teknisk justering bör utgiftstaket ha justerats ner i motsvarande grad när stödet in- fördes. Eftersom detta stöd har redovisats netto före utgiftstakets införande och bedömningen är att förändringen är neutral för finansiellt sparande anser regeringen att en teknisk juster- ing av utgiftstaket är motiverad. avräknas myndigheternas förvaltningsutgifter kostnadsmässigt. Föränd- ringen av avräkningsgrunden minskar de takbegränsade utgifterna och ökar de icke-takbegränsade utgifterna. För att denna förändring inte ska skapa ett utrymme under utgiftstaket justeras utgiftstaket ner lika mycket som anslag under utgiftstaket dragits ner. Budgeteringsmarginalen påverkas då inte direkt av förändringen. I enlighet med tillämpad praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar dessa föränd- ringar att det tidigare fastställda utgiftstaket föreslås sänkas med . Utgiftstaken föreslås höjas med båda åren. Även den ekonomiska vårproposition bedömda nivån på utgiftstaket föreslås höjas med . Regeringen lämnar i denna proposition ett förslag till utgiftstak som exklusive tek- niska justeringar ligger lägre än den nivå som bedömdes ekono- miska vårproposition, se nedan. I tabell 4.5 redovisas av fastställda utgiftstak för perioden 20092011, samt det ut- giftstak som regeringen i denna proposition fö- reslår . Dessutom redovisas budgete- ringsmarginalen, som är skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna. En del av stödet till idrotten som tidigare finan- sierats som en del av Svenska spels vinst föreslås i denna proposition i stället finansieras via anslag. Reformen är neutral för offentliga sektorns fi- 22 Regeringens ambition är att den bedömda nivån på utgiftstaket för ett nytt år ska ligga till grund för det tak som föreslås. Därför justeras även den i vårpropositionen bedömda nivån för det tillkommande året (i denna proposition 2012) tekniskt, även om det faktiskt inte finns något fastställt utgiftstak att justera. Tabell 4.5 Utgiftstak för staten 20092012 Miljarder kronor om inget annan anges Utgiftstak, procent av 1 Bedömd nivå för utgiftstaket för staten ekonomiska vårproposition. Regeringens förslag: , 2010 och 2011 fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålders- pensionssystemet vid sidan av statsbudgeten till 989, 1 024 respektive . Skälen för regeringens förslag: Regeringen fö- reslår i denna proposition förändringar som mo- tiverar tekniska justeringar av utgiftstaken för 20092011. Regeringen föreslår därför att det tidigare fastställda utgiftstaket ska minskas med och fastställas till . fö- reslår regeringen att utgiftstaken höjs med båda åren till 1024 respektive . Utgiftstak för staten 2012 Regeringens förslag: fastställs utgifts- taket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten till . Skälen för regeringens förslag: eko- nomiska vårproposition presenterade regeringen en bedömning av utgiftstaket . De tak- begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde 1- 25, 27 samt ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Regeringens ambition är att den i vårpropositionen bedömda nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det förslag till utgiftstak som presenteras i budgetpropositionen. giftstaket för ett nytt år tar sin utgångspunkt i en samlad bedömning av det finanspolitiska regel- verket och prognosen för de offentliga finan- serna, samt att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Den realekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen gör att regeringen anser att det finns starka skäl att förslaget till utgiftstak som lämnas i denna proposition sätts lägre än den ekonomiska vårproposition be- dömda nivån, för att värna de offentliga finan- serna och främja en återgång till överskott i de offentliga finanserna. Prognosen för den offent- liga sektorns finansiella sparande visar på under- skott fram , både i faktiska och strukturella termer. Underskotten manar till försiktighet i utgiftsut- vecklingen. Ett stramare utgiftstak understödjer en stram finanspolitik, vilket understödjer åter- gången mot ett överskott i den offentliga sek- torns finansiella sparande som ligger i linje med överskottsmålet. Regeringen föreslår därför att utgiftstaket fastställs på en nivå som, exklusive tekniska justeringar, ligger lägre än den bedömda nivån ekonomiska vår- proposition. Inklusive de tekniska justeringar av utgiftstaket som föreslås innebär det ett utgifts- tak 2012 på . Det innebär att utgiftstaket ökar med , vilket är en historiskt sett låg nominell ökning, se tabell 4.2. Regeringen anser att utgiftstaket trendmässigt ska falla svagt som andel av BNP. Den svaga konjunkturutvecklingen, med fallande nominell BNP 2009, gör att utgiftstaket som andel av BNP väntas stiga och . Regeringens ambition är att utgiftstaket som andel av BNP åter ska minska. Enligt prognosen faller utgifts- taket med i genomsnitt av BNP 2011 och 2012. anser regeringen att överskottsmålet på av BNP ska ligga fast så länge som det behövs. Budgeteringsmarginalen bedöms, utifrån föreslagen nivå på utgiftstaket , vara tillräcklig för att vid givna regler täcka pro- gnososäkerhet och tillfälliga variationer i utgifts- utvecklingen (se avsnitt 4.1 för en mer utförlig beskrivning av behovet av en buffert för osäkerhet i utgiftsutvecklingen). Om kon- junkturen utvecklas sämre än prognostiserat, t.ex. om återhämtningen i ekonomin dröjer eller om utgifterna för transfereringssystemen inte utvecklas enligt nuvarande bedömning, kan ut- giftsläget snabbt försämras. Utvecklingen och vid tidigare kraftiga konjunktur- förändringar har visat att försämringar kan ske snabbt och att prognosmetoderna ofta inte fångar upp större konjunkturella eller struktu- rella förändringar i utgiftsutvecklingen. 4.7Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala balanskravet Överskottsmålet för de offentliga finanserna, som även inkluderar kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, är uttryckt i termer av finansiellt sparande såsom det definieras i natio- nalräkenskaperna. Den kommunala redovis- ningen bygger i stället på samma utgångspunkter som redovisning inom näringslivet. För kom- muner och landsting är därför resultatet och inte det finansiella sparandet avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Detta krav är en restrik- tion som anger den lägsta godtagbara resultatni- vån på kort sikt. Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting även ha en god eko- nomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting fastställa bland annat de finansiella mål som är av bety- delse för en god ekonomisk hushållning. Ett ne- gativt resultat ska, om inte synnerliga skäl före- ligger, återställas . Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en re- dovisning av huruvida balanskravet har uppfyllts. Dessutom ska den innehålla en utvärdering av om målen i god ekonomisk hushållning har upp- nåtts. Resultatutvecklingen i kommunsektorn 2000 2012 Av diagram 4.2 framgår att det finansiella spa- randet och det ekonomiska resultatet före extra- ordinära poster i kommunsektorn i huvudsak utvecklats i samma riktning under 20002008.23 23 Ett exempel på extraordinära eller s.k. jämförelsestörande poster är försäljning av anläggningstillgångar. De olika redovisningsprinciperna medför dock att det förekommer skillnader som uppgår till enskilda år. Om till exem- pel investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det fi- nansiella sparandet, medan resultatet endast på- verkas med avskrivningskostnaderna. Investe- ringsutgifterna i den kommunala redovisningen fördelas således eller årtionden. Diagram 4.2 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 20002012 Utfall för 20002008, prognos för 20092012, miljarder kronor Resultat före e.o. poster Källor: och egna beräkningar. Den resultatförbättring som skett beror främst på att antalet arbetade timmar har ökat i den svenska ekonomin, vilket innebär att det kommunala skatteunderlaget har stärkts. Därmed har resultatet kunnat förbättras sam- tidigt som det också har funnits utrymme att öka den kommunala konsumtionsvolymen. Resultatet före extraordinära poster uppgick till ca för kommunsek- torn som helhet (se diagram 4.2). Jämfört med 2007 försämrades resultatet med ca . Efter extraordinära poster uppgick re- sultatet 2008 till ca för sektorn. Resultatet för kommunsektorn 2008, som an- del av intäkterna från skatter och generella stats- bidrag, uppgick till . Resultatet un- derstiger det mål om god ekonomisk hushållning om , som vanligen lyfts fram som rikt- linje. har resultatet varierat mellan och av intäkterna från skatter och statsbidrag. beräknas resultatet ytterligare för- sämras till följd av den svagare utvecklingen av skatteunderlaget. Dessutom antas att kommuner och landsting anpassar antalet sysselsatta 2009 till de nya förutsättningar som ges av de ökade statsbidragen 2010. redovisa ett resultat som ligger betyd- ligt under balanskravet och kravet på god eko- nomisk hushållning. medför statsbidragen att kommuner och landsting väntas redovisa ett överskott trots ökade konsumtionsutgifter. Prognosen baseras på att kommuner och landsting ska klara balanskravet, vilket innebär att kostna- derna antas anpassas till intäkterna. Givet den information som fanns tillgänglig när prognosen för konsumtionsutgifterna i kommuner och landsting fastställdes förutsågs kommunsektorns inkomster falla. Sammantaget innebär detta att konsumtionsutgifterna väntas minska . Kommunsektorns inkomster har reviderats upp i ett sent skede i arbetet med denna proposition till följd av nya åtgärder samt en reviderad pro- gnos för den makroekonomiska utvecklingen. Denna förbättrade inkomstutveckling har dock inte kunnat beaktats i prognosen över konsum- tionsutgifterna för kommunsektorn 20112012, utan hela inkomstförstärkningen har påverkat resultatet, vilket är förklaringen till att kommun- sektorn redovisar positiva resultat 2011 och 2012. Det finns således en stor sannolikhet att prognosen som presenteras i denna proposition överskattar konsumtions- och sysselsättnings- neddragningen i kommunsektorn 20112012. 5 Uppföljning av sysselsättningspolitiken Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka. Läget på arbetsmarknaden är allvarligt men den ekonomiska krisen har ännu inte slagit igenom på arbetsmarknaden med full kraft. bedöms syssel- sättningen falla kraftigt och stabiliseras inte förrän /2011. förväntas knappt 300 000 färre vara syssel- satta än 2008. bedöms också arbetslösheten stiga kraftigt. Den viktigaste uppgiften för sysselsättnings- politiken i rådande konjunkturläge är att motverka att krisen får långvariga effekter på arbetsmarknaden. Erfarenheterna från andra länder och från 1990-talskrisen i är att det kan ta för arbetslösheten att falla tillbaka efter en uppgång (s.k. per- ) och att människor slås ut från arbetsmarknaden till följd av krisen. Regeringen bedömer att den förda politiken är ändamålsenlig och politikens inriktning ligger därmed fast. I rådande konjunkturläge bedömer regeringen att den långsiktiga syssel- sättningspolitiken behöver kompletteras med åtgärder som stimulerar efterfrågan, dämpar fallet i sysselsättningen och som motverkar persistens i arbetslöshet. 5.1Högre sysselsättning leder till ökad välfärd Den ekonomiska politiken ska bidra till en så hög välfärd som möjligt som välfärden ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Den bi- drar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kunskaper, kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i öv- rigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka. Något förenklat finns det två över- gripande skäl till varför sysselsättningspolitiken kan bidra till högre välfärd för alla: den under- lättar finansieringen av den offentliga sektorn och den minskar utanförskapet. Den offentliga sektorns finansiering kräver en hög sysselsättningsnivå En generös och offentligt finansierad välfärd kräver att en stor andel av befolkningen arbetar, eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- basen i ekonomin.24 När fler arbetar frigörs dess- utom resurser i den offentliga sektorn eftersom utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning och ekonomiskt bistånd (socialbidrag) minskar. Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i exempelvis skolan eller äldreomsor- 24 Mer precist , det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Det totala antalet timmar kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar. gen och/eller bidrar till att skatteuttaget kan minskas. Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- håller, såsom rättsväsende, infrastruktur, barn- omsorg, utbildning samt olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- sörjningen upprätthålls också viljan hos med- borgarna att bidra till den gemensamma sektorns finansiering. Argumentet att många ska bidra till finansie- ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas som att andra aktiviteter än arbete är utan värde för individen eller samhället i stort. Två uppen- bara exempel är utbildning och att ta hand om barn. Även om de allra flesta människor värderar offentlig välfärd positivt, värderar de också möj- ligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner sig. Men ju större omfattning på den offentliga välfärden som efterfrågas, desto större blir också kraven på deltagande i arbetslivet.