prop · GX0360 · 2009-11-26 00:00:00 — Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att skyddsbehövande ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande. har därför ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mottagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär en positiv särbehandling i jämförelse med andra invandrare. Av samma skäl har det också ansetts motiverat att staten har ett ekonomiskt ansvar för denna grupp. Det särskilda statliga ansvaret omfattar även anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd på anknytning från det att anknytningspersonen, dvs. den person som redan finns i , togs emot i en kommun. Tvåårsgränsen sattes med utgångspunkt i den tid som då bedömdes att det normalt skulle ta för en flykting att etablera sig och bli självförsörjande i . Anhöriga till flyktingar som ansökte om uppehållstillstånd skulle behandlas på samma sätt som invandrare som beviljades uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till andra bosatta i (prop. 1989/90:105 s. 24). Utredningen har föreslagit att det statliga ansvaret för introduktion ska utökas och även omfatta anhöriga som ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun. I lagrådsremissen Försörjningskrav vid anhöriginvandring har regeringen föreslagit att ett försörjningskrav införs som villkor för anhöriginvandring. Kravet innebär att anknytningspersonen ska kunna försörja sig och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och för de familjemedlemmar som vill bosätta sig i . Försörjningskravet ska inte gälla om anknytningspersonen är ett barn eller om anknytningspersonen är medborgare i , annan EES-stat eller . Försörjningskravet ska inte heller gälla om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller som alternativt skyddsbehövande (begreppet alternativt skyddsbehövande är en anpassning till skyddsgrundsdirektivets statusreglering som föreslås införas i utlänningslagen [2005:716] , se prop. 2009/10:31). Vidare ska försörjningskravet inte gälla om anknytningspersonen har permanent uppehållstillstånd i och har vistats här med uppehållstillstånd för bosättning . Försörjningskravet ska inte heller gälla om sökanden är ett barn och den som barnet åberopar anknytning till är barnets förälder. Detta undantag gäller även om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet. Undantag ska också kunna medges om särskilda skäl finns. Regeringen finner alltjämt att anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd senare än från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun bör behandlas på samma sätt som de som beviljas uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till andra bosatta i . Eftersom bl.a. flyktingar och alternativt skyddsbehövande kommer att vara undantagna från det föreslagna försörjningskravet finner regeringen inte skäl att utöka målgruppen av anhöriga som ska omfattas av den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Invandrare som beviljas uppehållstillstånd på andra skäl än som skyddsbehövande och deras anhöriga har också ett initialt behov av insatser. De har också samma rätt som skyddsbehövande att delta i t.ex. sfi. har de vanligen tillgång till nätverk på ett annat sätt än skyddsbehövande och deras anhöriga genom sin anknytningsperson. Behovet av stöd och särskilda etableringsinsatser är därför normalt inte lika stort för dessa nyanlända. Bland dem finns såväl arbetskraftsinvandrare som personer som har anknytning till personer som är infödda svenskar och till invandrare som bott länge i . Staten bör enligt regeringens uppfattning ha ett fortsatt ekonomiskt ansvar för i princip samma kategori nyanlända som . Till kategorin nyanlända enligt den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör mot denna bakgrund räknas endast flyktingar, andra skyddsbehövande, personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, på grund av hinder mot verkställighet i vissa fall eller på grund av internationella åtaganden, personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd, tribunalvittnen och deras anhöriga. Med hinder mot verkställighet i vissa fall avses sådana hinder som finns enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, t.ex. om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Etableringsinsatser för nyanlända är en långsiktig investering från samhällets sida för att nyanlända ska ges förutsättningar för egenförsörjning och stärka nyanländas aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. En utgångspunkt bör därför vara att sådana insatser endast bör erbjudas dem som beviljats permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd för . Den föreslagna lagen föreslås därför gälla endast för nyanlända som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. I praktiken innebär det att det i första hand är personer som har beviljats permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd som tidsbegränsats till åtminstone som bör omfattas av den föreslagna lagen. Regeringen redovisar i det följande vilka ålderskategorier nyanlända som bör omfattas av den föreslagna lagen. Gällande bestämmelser i lagen om introduktionsersättning och ersättningsförordningen ställer inte upp någon begränsning i ålder för deltagande i introduktionen. En introduktionsplan ska upprättas för alla oavsett ålder. Utredningen har föreslagit att rätten till ett introduktionsprogram begränsas till nyanlända . Syftet med de nu föreslagna etableringsinsatserna är att ge förutsättningar för egenförsörjning och stärka nyanländas aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör därför rikta sig till den åldersgrupp som har störst behov av arbetsinriktade etableringsinsatser. Mottagande och introduktion för nyanlända barn och ungdomar sker i huvudsak inom ramen för förskola, grundskola och gymnasieskola. Skolväsendets grundläggande ansvar på området regleras i skollagen. Bestämmelser om rätten till lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom finns i 1 kap. 2 § skollagen. I bestämmelsen stadgas särskilt att utbildningen ska ta hänsyn till elever i behov av särskilt stöd. Varje kommun svarar för att barn som är bosatta i och som stadigvarande vistas i kommunen erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt att de ungdomar som vill studera vidare efter har tillgång till gymnasieskola. utfärdar allmänna råd som stöd för tolkningen av hur skolans författningsreglerade uppdrag bör fullgöras. De allmänna råden förklarar på vilket sätt kommunens och den enskilda skolans verksamhet bör utformas för nyanlända elever. Rätten till undervisning och individuellt anpassat stöd för elever är reglerat på ett betydligt starkare och mer detaljerat sätt än insatserna för att stödja vuxna invandrares etablering på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Regeringen ser också ett stort värde i att stödinsatserna för nyanlända barn så långt som möjligt regleras och genomförs inom ramen för det generella skolsystemet och som ett led i skolans arbete med anpassat stöd till alla elever som har särskilda, individuella behov av stöd. Mot denna bakgrund ser regeringen inte behov av att särskilt reglera formerna eller omfattningen av stöd för nyanlända barn i skolan i detta sammanhang. Huvuddelen av de nyanlända ungdomar som inte fyllt har troligen behov av fortsatt eller kompletterande utbildning i grundskola eller gymnasieskola inför deras inträde i arbetslivet. Föräldrar har en underhållsskyldighet för ungdomar upp till som studerar på grundskole- eller gymnasienivå. Ungdomar har dessutom möjlighet att söka studiestöd. De har dessutom rätt att delta i sfi från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller , förutsatt att övriga villkor enligt 13 kap 6 § skollagen är uppfyllda samt att som andra ungdomar ta del av Arbetsförmedlingens ordinarie insatser. En lägre åldersgräns än för etableringsinsatser med en särskild etableringsersättning kan medföra att de unga väljer att söka sig ut mot arbetsmarknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig basutbildning. Regeringen anser därför att den nedre åldersgränsen enligt den föreslagna lagen som huvudregel bör vara . Undantag från denna huvudregel bör göras för personer som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats, förutsatt att de saknar föräldrar här i landet. Dessa ungdomar måste klara sitt uppehälle själva eller genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) om de inte själva kan ordna sin försörjning. För att de inte mer eller mindre regelmässigt ska bli hänvisade till kommunens socialtjänst för sin försörjning i bör de därför omfattas av den föreslagna lagen. Därigenom bör de, under förutsättning att de inte går i gymnasieskolan (se avsnitt 8.1), ges möjlighet att kunna ta del av etableringsinsatser enligt den föreslagna lagen och därmed kunna få etableringsersättning. Personer som är eller äldre har normalt arbetslivet bakom sig och har därför inte samma behov av arbetsinriktade etableringsinsatser. De har däremot rätt till sfi och har behov av information om det svenska samhället. Normalt har personer som invandrat inte heller behov av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen eftersom de kan ansöka om och erhålla statligt äldreförsörjningsstöd. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte finns skäl för att personer ska omfattas av den föreslagna lagen. har ställt sig frågande till om förslaget till begränsning i ålder är förenligt med rådets direktiv /78/EG av om inrättandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (EGT L 303, 2.12.2000, s. 16, Celex 32000L0078 och rättelse av rubriken i EGT L 2, , s. 42, Celex 32000L0078R/01), benämnt arbetslivsdirektivet, och den nya diskrimineringslagen. Arbetslivsdirektivet innehåller förbud mot åldersdiskriminering inom arbetslivet i vid mening i fråga om bl.a. villkor för tillträde för anställning, till verksamhet som egenföretagare och till yrkesutövning, tillträde till yrkesvägledning, yrkesutbildning, omskolning och yrkespraktik och anställnings- och arbetsvillkor. Direktivet innehåller även bestämmelser som ger utrymme för avsteg från diskrimineringsförbudet. Artikel 6 i direktivet innebär att viss särbehandling på grund av ålder är tillåten. Enligt artikel 6.1 får medlemsstaterna föreskriva att särbehandling på grund av ålder inte ska utgöra diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, samt att sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga. Direktivets förbud mot åldersdiskriminering har genomförts i svensk rätt genom diskrimineringslagen. Enligt 2 kap. 9 § första stycket diskrimineringslagen är åldersdiskriminering av arbetssökande eller arbetstagare förbjuden i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag. Enligt andra stycket samma paragraf hindrar förbudet inte särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändig för att uppnå syftet. I denna proposition föreslås en ny lag om arbetsinriktade etableringsinsatser för vissa nyanlända i åldern , och under vissa förutsättningar även för 18- och 19-åringar. Etableringsinsatserna för nyanlända ska bl.a. innefatta aktiviteter som ska öka möjligheterna till en snabb etablering på arbetsmarknaden. Lagen avser aktiviteter av Prop. 2009/10:60 förberedande karaktär som kan leda till att den nyanlände kommer i arbete eller utbildning som kan leda till arbete. Regeringen anser därför att de föreslagna åldersgränserna i lagen är både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med lagen, och därmed förenliga med arbetslivsdirektivet och diskrimineringslagen. Regeringens förslag: Arbetsförmedlingen ska samordna etableringsinsatser enligt den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Regeringens bedömning: Arbetsförmedlingen bör genomföra etableringssamtal med nyanlända som omfattas av den föreslagna lagen efter beviljat uppehållstillstånd och vid behov anvisa lämplig bosättningskommun. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen har dock föreslagit alternativt Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet. Utredningen har vidare föreslagit att ska ha ansvar för bosättningen av nyanlända. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser som yttrat sig tillstyrker utredningens förslag att staten ska ha ett övergripande ansvar för introduktionen för nyanlända. Ingen remissinstans har heller några invändningar mot att staten ska ha ansvaret för att vid behov anvisa en nyanländ bosättning i en kommun eller mot att staten ska ansvara för uppföljning och utvärdering. När det gäller ansvaret för att erbjuda och genomföra introduktion och vem som ska ha samordningsansvar för introduktionen går remissinstansernas synpunkter isär. Majoriteten av kommunerna, däribland och kommun tillstyrker ett ökat statligt ansvar i denna del. De motiv som anges är främst att det sannolikt medför en större enhetlighet i landet och att Arbetsförmedlingen bör ha en större roll i introduktionen. I många av remissvaren anges inte någon särskild motivering. Drygt tio kommuner, däribland kommun, kommun och kommun anser att kommunerna bör kvarstå som ansvariga för introduktionen eftersom de har bra och effektiva arbetsformer som leder till resultat. Närheten till individerna och den helhetssyn som kommunerna har genom att de ansvarar för insatser för barn och andra icke arbetsrelaterade insatser för vuxna är ytterligare skäl för dessa kommuners ställningstaganden. Vidare framförs brist på koppling mellan ansvar och incitament som ett argument. staten misslyckas hamnar ansvaret förr eller senare på kommunen. Kommuner och Landsting, SKL, stödjer förslaget med statligt Prop. 2009/10:60 huvudansvar för introduktionen medan län menar att det är tveksamt att ta bort kommunernas samordningsansvar. anser att det är bra att huvudansvaret ligger på en statlig myndighet men att den otydlighet i ansvar vad gäller specifika introduktionsinsatser som finns nu kvarstår. Även bland länsstyrelserna finns olika uppfattning om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Flertalet länsstyrelser tillstyrker ett utökat statligt ekonomiskt ansvar men förordar ett fortsatt kommunalt samordningsansvar eller ansvar för genomförandet av introduktionen. Av de centrala myndigheter som yttrat sig i frågan är merparten, däribland Arbetsförmedlingen och , positiva till ett ökat statligt ansvar medan anser att ansvaret bör ligga kvar på nivå. Statskontoret förordar ett delat ansvar mellan stat och kommun. Flera remissinstanser lyfter fram vikten av att värna kontinuiteten och ta vara på goda erfarenheter från kommunerna även om staten tar över ansvaret. Nästan alla som uttalat sig förordar Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet för introduktionen för nyanlända, däribland , , ett antal länsstyrelser och kommuner såsom kommun, och , samt , och dåvarande Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Flera remissinstanser, särskilt kommuner, påpekar dock att Arbetsförmedlingen måste få betydligt mer resurser och tydligare uppdrag för att arbeta med målgruppen och att det är angeläget att Arbetsförmedlingen i högre grad kan erbjuda anpassade åtgärder för nyanlända. En handfull instanser, däribland , och Bemanningsföretagen, förespråkar som ansvarig myndighet. De anser att Arbetsförmedlingen inte är en lämplig aktör för att arbeta med personer som har hälsoproblem och andra som står långt från arbetsmarknaden och att myndigheten redan har en specifik funktion som inte bör urvattnas med fler uppdrag. Skälen för regeringens förslag och bedömning Statligt ansvar med ökat fokus på arbetsmarknadsetablering I kritiken mot dagens introduktion för nyanlända framhålls ofta bristen på samordning och en oklar ansvarsfördelning mellan olika aktörer. Kommunerna har lämnats alltför ensamma i sin roll som ansvariga för introduktionen. I ett historiskt perspektiv har Arbetsförmedlingen, och andra myndigheter ofta kommit i kontakt med personerna först efter att introduktionen avslutats. nyanlända haft otillräcklig tillgång till arbetsmarknadsinsatser. senare år har dock de nyanlända skrivits in allt tidigare på Prop. 2009/10:60 Arbetsförmedlingen och fått ta del av de tjänster som erbjuds där. som de statliga aktörerna inte har varit tillräckligt delaktiga har det kommunala ansvaret medfört vissa negativa konsekvenser för effektiviteten i introduktionen. Kommunernas introduktion har delvis präglats av ett omhändertagandeperspektiv. Det kommunalekonomiska perspektivet har dessutom ofta försvårat samarbetet över kommungränserna och bidragit till att den nyanländes behov inte alltid satts främst. För att säkerställa att nyanlända får likvärdiga förutsättningar för etablering i arbets- och samhällslivet bör staten ta ett väsentligt större ansvar än . Eftersom arbetsmarknadsetablering bör vara i fokus anser regeringen att Arbetsförmedlingen bör ha en central roll och ett huvudansvar. som ansvarig myndighet förtydligas arbetslinjen och nyanlända ges samma ingångar till arbetslivet som övriga arbetssökande. Arbetsförmedlingens ansvar bör inte bara omfatta den målgrupp som Arbetsförmedlingen arbetar med och som står relativt nära arbetsmarknaden. Även de nyanlända som bedöms ha en längre väg till ett arbete kommer därmed tidigt i kontakt med myndigheten. Arbetsförmedlingen har kunskap om och erfarenhet av arbetsförberedande aktiviteter såsom t.ex. yrkesbedömning, validering, arbetsmarknadsutbildning, praktikplatser och matchning. som ansvarig myndighet ökar förutsättningarna att dessa tjänster erbjuds nyanlända tidigare och i större utsträckning än . Det skapas också bättre förutsättningar för att arbetslinjen överordnas andra hänsyn i . Arbetsförmedlingen har också en lokal organisation över hela landet och samverkar med såväl den kommunala nivån som offentliga och privata arbetsgivare. Samordnande ansvar för Arbetsförmedlingen har regeringen förtydligat Arbetsförmedlingens ansvar. Arbetsförmedlingen har tagit fram riktlinjer för arbetet med nyanlända som därmed blivit mer synliga inom Arbetsförmedlingens verksamhet. Myndigheten har upprättat avtal med kompletterande aktörer som ska ge nyanlända arbetssökande ett individuellt anpassat stöd med coachning till arbete i ett tidigt skede. Syftet med åtgärden är att överbrygga de nyanländas avsaknad av kontakter och nätverk på arbetsmarknaden, att motivera de nyanlända samt att förstärka och effektivisera sökbeteendet. Aktiviteter hos en kompletterande aktör är en arbetsmarknadspolitisk insats som utgör en del i Arbetsförmedlingens tjänsteutbud till de nyanlända med syfte att effektivisera det arbetsmarknadspolitiska arbetet med målgruppen. Arbetsförmedlingen har även bedrivit andra försöksverksamheter för att effektivisera introduktionen, bl.a. försök med ett sammanhållet ansvar för Arbetsförmedlingen för vissa nyanlända samt arbetsplatsintroduktion för nyanlända. Resultaten av försöksverksamheterna stödjer regeringens inriktning att Arbetsförmedlingen bör komma i kontakt med nyanlända när uppehållstillstånd har beviljats och ha ett samordnande ansvar för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Det samordnande ansvaret bör innebära att Arbetsförmedlingen upprättar etableringsplaner tillsammans med den nyanlände och i samverkan med kommuner och andra berörda (se avsnitt 8). Regeringen föreslår därför att Arbetsförmedlingen också ska besluta om rätten till etableringsplan (se avsnitt 8.1). Arbetsförmedlingen bör även besluta om rätten till den etableringsersättning som regeringen föreslår (se avsnitt 10.2). I ansvaret ligger också att se till att planerna genomförs och att tillhandahålla ett valfrihetssystem med etableringslotsar (se avsnitt 9). Inom ramen för det samordnande ansvaret bör Arbetsförmedlingen vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter, såsom t.ex. etableringslotsar, anordnare av praktikplatser samt anordnare av svenskundervisning för invandrare (sfi) och övriga utbildningsanordnare. Detta för att effektivisera tiden för etableringsplanens genomförande och påskynda den nyanländes arbetsmarknadsetablering. Med Arbetsförmedlingens samordnande ansvar bör även följa ett ansvar för uppföljning av insatsernas resultat (se avsnitt 14). Arbetsförmedlingen har efter uppdrag från regeringen inlett en försöksverksamhet med etableringssamtal som innehåller kvalificerad rådgivning och stöd för nyanlända. Syftet med samtalen är att påskynda arbetsmarknadsetableringen. Genom att information ges tidigt efter att uppehållstillstånd har beviljats om var i landet det finns efterfrågan på den kompetens som den nyanlände har eller tänker skaffa sig kan samtalet få en betydelse inför beslut om bosättning. Etableringssamtalen är en tidsbegränsad försöksverksamhet för vissa nyanlända. När den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare införs bör etableringssamtal genomföras med samtliga nyanlända i åldern och under vissa förutsättningar även med 18- och 19-åringar som omfattas av statens särskilda ansvar. Nyanländas etableringsinsatser bör påbörjas och bosättning ske så snabbt som möjligt. I anslutning till att den nyanlände får information om att uppehållstillstånd har beviljats bör personen också ha ett första etableringssamtal med Arbetsförmedlingen. Samtalet bör ha som utgångspunkt den kartläggning som gör av personens utbildnings- och yrkesbakgrund asylansökan prövas samt eventuell information om personens familjesituation och hälsostatus. Vid etableringssamtalet bör Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände gå igenom vilka förutsättningar och möjligheter som finns till boende och framtida arbete på olika håll landet. Ett mål är att på ett bättre sätt än vad som sker matcha individens kompetens och bakgrund med en lämplig kommunplacering där förutsättningar finns för egenförsörjning. är det viktigt att bosättning i en kommun sker så snabbt som möjligt för att den nyanlände utan tidsspillan ska kunna påbörja etableringsinsatser och etableringen i arbets- och samhällslivet därigenom kan påskyndas. Etableringssamtal bör kunna hållas en eller beroende på Prop. 2009/10:60 behov och ska leda fram till att Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände upprättar en individuell etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering (se avsnitt 8.1 ). En process med flera etableringssamtal bör inte leda till att utflyttningen från anläggningsboende fördröjs. Arbete med bosättning och upprättande av etableringsplan måste bedrivas parallellt. Som regel bör det vara möjligt att anvisa bosättning i en kommun innan etableringsplanen har upprättats. Arbetsförmedlingen i den kommun bosättningen sker får då fortsätta etableringssamtal om det behövs och fullfölja upprättandet av planen tillsammans med den nyanlände och bosättningskommunen. Vad gäller kvotflyktingar och anhöriga till skyddsbehövande som omfattas av den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör Arbetsförmedlingen ha ett första etableringssamtal möjligt efter ankomsten till . För dessa nyanlända bör Arbetsförmedlingen vid etableringssamtalet göra en kartläggning av utbildnings- och yrkesbakgrund.