prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Länsrätten i har förståelse för att särskilt kvalificerade säkerhetsärenden bör kunna prövas av regeringen, som är ytterst ansvarig för rikets säkerhet. Länsrätten anser dock att det föreslagna systemet med två processordningar för säkerhetsärenden är tämligen svåröverskådligt. Länsrätten i anser att det är ändamålsenligt att särskilja de mest kvalificerade säkerhetsärendena för handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll och att regeringen är sista instans att pröva dessa ärenden. Justitiekanslern har inga synpunkter på förslaget att även ärenden om uppehållstillstånd m.m. ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll när Säkerhetspolisen ansöker om utvisning enigt den lagen. Justitiekanslern godtar förslaget att särskilt kvalificerade säkerhetsärenden förbehålls regeringen. Enligt innebär förslaget att Säkerhetspolisen inte kommer att kunna driva säkerhetsärenden avseende EES-medborgare effektivt och i vissa fall inte alls eftersom Säkerhetspolisen har begränsade möjligheter att lämna underrättelseinformation till andra förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det borde enligt Säkerhets- polisen kunna gå att göra undantag även från rörlighetsdirektivet eftersom medlemsstaterna inte har överfört kompetens som gäller den nationella säkerheten till unionen. har för egen del inget att erinra mot de förslag som läggs fram men ställer sig bakom de synpunkter som framförts av Säkerhetspolisen. , avstyrker förslaget beträffande de kvalificerade säkerhetsärendena. uppfattningen att samtliga säkerhetsärenden bör prövas av Migrationsöverdomstolen som sista instans. Vidare anser samfundet att det inte är tillräckligt preciserat vilka ärenden som är att beteckna som särskilt kvalificerade säkerhetsärenden. Skälen för regeringens förslag En utökad rätt till domstolsprövning Som framgår ovan handläggs ärenden med säkerhetsaspekter enligt både utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. verket fattar beslut i första instans enligt båda lagarna. den enskilde att få sin sak prövad av domstol i ärenden som rör myndig- hetsutövning utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i svensk rätt. Regeringen anser därför att utgångspunkten måste vara att Migrations- verkets beslut i säkerhetsärenden i så stor utsträckning som möjligt ska kunna prövas av domstol. Den aktuella ärendegruppen innefattar ett brett spektrum av ärenden där säkerhetsaspekter gör sig gällande med olika styrka. utlänningslagen definieras säkerhetsärenden som ärenden där Säkerhets- polisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet motsätter sig att en utlänning beviljas uppehållstillstånd i eller förordar att utlänningen avvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd Redan av denna definition framgår att säkerhetsärenden rymmer allt från mycket känsliga frågor om rikets säkerhet till mer allmänna frågor om säkerhet. Ärendena kan röra internationell terrorism, flyktingspionage, personer i exil från störtade diktaturer eller ärenden som har betydelse för relationer med andra länder. säkerhetsärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlännings- kontroll varierar säkerhetsaspekterna. En utlänning kan utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Komplexiteten och känsligheten från säkerhetssynpunkt varierar beroende på vilka säkerhetsintressen som gör sig gällande i ett ärende. Vissa ärenden kräver känsliga utrikespolitiska bedömningar och andra innehåller känslig information om Regeringen anser att flertalet säkerhetsärenden bör kunna överprövas i domstol på samma sätt som Vissa säkerhetsärenden är emellertid av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. En del av dessa ärenden handläggs enligt nuvarande ordning enligt utlänningslagen medan andra prövas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. dessa ärenden naturligt att regeringen har en roll, särskilt mot bakgrund av regeringens övergripande ansvar för rikets säkerhet. kvalificerade säkerhetsärenden bör även i fortsättningen regeringen vara Därmed säkerställs regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Det rör sig i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot. Det kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld och annan brottslighet för politiska syften. Det kan vidare röra sig om ärenden som rör personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer. Även ärenden som rör företrädare för icke-demokratiska regimer som har tagit sin tillflykt till kan innebära ett allvarligt hot mot den inre säkerheten i . Undantagsvis kan även andra ärenden vara av en sådan karaktär att regeringen bör vara överinstans. I ett enskilt ärende är det uppgifter om den enskildes egna aktiviteter och verksamhet som kommer att ha störst betydelse för bedömningen om ett ärende är kvalificerat eller inte. Att konstatera att en person tillhör en viss organisation kan normalt inte vara tillräckligt för att bedöma om han eller hon utgör en säkerhetsrisk. Med hänsyn till att säkerhetsbedömningen måste göras med utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall bör någon sådan ytterligare precisering av vilka ärenden som ska vara kvalificerade som efterfrågar inte ske. De kvalificerade säkerhetsärendena bör handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, vilket fordrar att kriterierna för utvisning enligt den lagen justeras. Övriga säkerhetsärenden bör handläggas enligt utlänningslagen. Kammarrätten i har uttalat att det finns en risk för att flertalet säkerhetsärenden kommer att handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Regeringen bedömer inte att den risken är särskilt stor. Förslaget att kriterierna i 1 § LSU skärps så att utvisning endast kan ske om det är särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott talar i sig emot en sådan utveckling. För att utvisning ska få ske måste det alltså endera vara särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller så måste det befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott. Dessutom är det regeringen som ytterst ansvarar för att de ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller kriterierna i 1 §. För att eventuellt uppkomna frågor om uppe- hållstillstånd, statusförklaring och resedokument ska kunna prövas samlat med frågan om utvisning bör regleringen för de kvalificerade säkerhetsärendena gälla även ärenden som innefattar ansökningar om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument. Detsamma bör gälla ärenden som rör sådana ansökningar avseende en utlänning som redan är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll. En sådan ordning får till följd att det även kan finnas behov av att kunna tillämpa de förvarsgrunder som finns i utlänningslagen i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll, t.ex. utredningsförvar. I avsnitten 7.2.2 och 7.3.2 föreslås att bestämmelser om uteslutande från flyktingskap m.m. ska införas i utlänningslagen. En utlänning som utgör en säkerhetsrisk kan därför vara utesluten från att erhålla asyl. Det är därför inte möjligt att, på sätt som Kammarrätten i har förordat, pröva asylfrågan separat eftersom säkerhetsaspekterna kan ha direkt betydelse för asylfrågan. Utredningen har föreslagit att beslut i säkerhets- ärenden enligt utlänningslagen ska kunna överklagas direkt till Migrationsöverdomstolen. Som skäl för detta har anförts att det regelmässigt förekommer känsliga uppgifter i dessa ärenden och att Säkerhetspolisen ofta är beroende av utländska uppgiftslämnares medgivanden för att kunna använda uppgifterna. Utredningen gör bedömningen att möjligheten att få sådana medgivanden ökar om kretsen av svenska myndigheter som ska behandla uppgifterna hålls begränsad. Av Säkerhetspolisens remissyttrande framgår dock att det saknar betydelse för möjligheten att utnyttja information från andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster om överklagandet kan prövas av en eller två instanser då den s.k. tredjepartsregeln innebär att uppgifterna överhuvudtaget inte kan lämnas till domstol. Som skäl för att beslut ska kunna överklagas direkt till Migrations- överdomstolen har utredningen också angett att säkerhetsärenden ofta är brådskande, vilket även Sieps har påpekat i sitt remissvar. Regeringen har ingen annan uppfattning men anser inte att omständigheterna är sådana att detta förhållande bör föranleda en särskild instansordning för dessa ärenden. Säkerhetsärenden ska handläggas skyndsamt hos och mål om avvisning eller utvisning är s.k. förtursmål hos domstolarna (1 kap. 13 § och 16 kap. 4 § UtlL). Det åligger verket och domstolarna att se till att dessa ärenden handläggs med den skyndsamhet som krävs. beslut i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen bör därför kunna överklagas till migrationsdomstol och migrationsdomstolens beslut kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. I enlighet med vad som gäller i andra ärenden enligt utlänningslagen bör överklagande till Migrations- överdomstolen omfattas av systemet med prövningstillstånd. Asylprocedurdirektivet och artikel 64 i EG-fördraget En asylsökande ska enligt artikel 39.1 a i direktivet ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattats om en asylansökan. Direktivet innehåller inte något uttryckligt undantag för ärenden som har betydelse för nationell säkerhet eller allmän ordning när det gäller rätten att överklaga beslut till domstol. Det kan därför sättas i fråga om direktivet tillåter en ordning där regeringen är den enda instans som kan överpröva beslut i fråga om en asylansökan. Artikel 64 i EG-fördraget innebär en begränsning av EU:s kompetens när det gäller medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Kammarrätten i , Länsrätten i län och har anfört att artikel 64 i EG-fördraget inte kan tolkas på så sätt att det går att göra undantag från rätten till domstolsprövning i direktivet. I beaktandesats 28 i direktivet anges att direktivet i enlighet med artikel 64 i EG-fördraget inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Åtgärder som rör visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer beslutas enligt EG-fördragets avdelning IV, det vill säga inom ramen för det EG-rättsliga samarbetet i den första pelaren. Enligt artikel 64.1 i EG-fördraget ska denna avdelning dock inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Det innebär att medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter som följer av det exklusiva ansvaret för lag och ordning och inre säkerhet inte inskränks av bestämmelser som är antagna med stöd av avdelning IV i fördraget. Att det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa inre och yttre säkerhet framgår t.ex. av dom i mål C-273/97 mot och Secretary of State for Defence, 1999 I-07403 (se även mål 222/84 mot Chief of the Royal Ulster Constabulary, 1986 s. 01651, svensk specialutgåva s. 00597 och mål C-285/98 mot Förbunds- republiken , 2000 I-00069). Primärrätten, dvs. fördrags- texten och tolkning av denna, gäller före sekundärrätten, dvs. bestämmelser antagna av EU:s institutioner såsom direktiv och förordningar. Artikel 64 i EG-fördraget kan därmed i vissa fall medföra att bestämmelser i sekundärrätten inte kan tillämpas även om de är gynnande för enskilda. Det saknas praxis från om den närmare räckvidden av artikel 64 i EG-fördraget. Enligt regeringens bedömning kan medlems- staterna med stöd av artikel 64 i EG-fördraget endast göra undantag från sådana bestämmelser i sekundärrätten som innebär rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten gentemot enskilda, om detta är nödvändigt för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Artikel 64 i EG-fördraget ska således inte enligt regeringens mening tolkas så att asylprocedurdirektivet överhuvudtaget inte är tillämpligt på säkerhetsärenden. Inte heller ger artikel 64 i EG-fördraget utrymme att införa något generellt undantag från den enskildes rätt till domstolsprövning för säkerhetsärenden. Som redan nämnts anser regeringen att beslut i säkerhetsärenden i så stor utsträckning som möjligt ska kunna prövas av domstol men att en begränsad del av säkerhetsärendena är av sådan kvalificerad art att regeringen bör vara enda överinstans. Med hänsyn till att undantaget från rätten till domstolsprövning enbart gäller en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad är förslaget enligt regeringens mening förenligt med gemen- skapsrätten. Flera remissinstanser, däribland Justitiekanslern och , instämmer i den bedömningen. Det nya fördraget och rättighetsstadgan innebär ingen förändring i detta avseende. En EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare kan bli utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om en sådan utvisning aktualiseras måste hänsyn tas till rättssäkerhetsgarantierna i artiklarna 15 och 31 i rörlighetsdirektivet. Artiklarna innebär att EES- medborgare och deras familjemedlemmar har rätt till domstolsprövning i fråga om beslut som begränsar deras fria rörlighet. För att lagen om särskild utlänningskontroll ska uppfylla rättssäkerhetsgarantierna i rörlighetsdirektivet har utredningen föreslagit att EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska kunna begära rättsprövning av regeringens Prop. 2009/10:31 beslut. och Säkerhetspolisen har ställt sig tveksamma till om EU, inom ramen för befintliga fördrag, har befogenhet att i direktivform reglera frågor som avser medlemsstaternas inre säkerhet. Det måste, enligt Säkerhetspolisen, med hänvisning till medlemsstaternas ansvar för nationell säkerhet vara möjligt att göra undantag även från rörlighetsdirektivet på så sätt att en EES-medborgares rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium inte behöver prövas i domstol. Som nämns ovan är det regeringens uppfattning att regeringen bör vara sista instans för kvalificerade säkerhetsärenden. Endast när internationella åtaganden kräver något annat bör avsteg från denna ordning göras. Enligt rörlighetsdirektivet ska EES-medborgare och deras familjemedlemmar ges möjlighet att få ett beslut som inskränker deras rätt till fri rörlighet prövat av en domstol. Även om det ankommer på medlemsstaterna att reglera frågor som rör upprätthållande av inre säkerhet ska medlemsstaterna beakta gemenskapsrätten vid utövandet av dessa befogenheter. Såvitt avser fri rörlighet för unionsmedborgare har avgjort mål med säkerhetsaspekter. I målen C-65/95 och C-111/95 The Queen mot Secretary of State for the Home Department, ex parte (C-65/95) och ex parte (C- 111/95) som rör rådets direktiv /221/EEG1 som ersatts av rörlighetsdirektivet uttalade domstolen att en medborgare i en medlemsstat som med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet har förvägrats inresa i en annan medlemsstat ska ha tillgång till rättsmedel enligt artikel 8 i direktivet (1997 s. I-3343). (Se även EG- domstolens dom i mål C-175/94 The Queen mot Secretary of State for the Home Department, ex parte , 1995 s. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den särskilda ställning unionsmedborgare, och i viss mån EES-medborgare, och deras familjemedlemmar har genom anslutning till den Europeiska unionen anser regeringen att det inte skulle vara förenligt med rörlighetsdirektivets krav att undanta EES-medborgare och deras familjemedlemmar från rätten till domstolsprövning. Regeringsrättens ledamöter och Länsrätten i Län anser inte att lagen om särskild utlänningskontroll lämpar sig för rättsprövning. Regeringsrättens ledamöter har anfört att det bör undvikas att rättsprövningsinstitutet används för att tillgodose krav på domstols- prövning i olika grupper av ärenden där en sådan krävs enligt internationella åtaganden. Enligt artikel 31.3 i rörlighetsdirektivet ska domstolsprövningen göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Domstolsprövningen ska även garantera att beslutet inte är oproportionerligt. Prövningsramen för rättsprövning framgår av 7 § rätts- prövningslagen. Enligt den bestämmelsen ska regeringens beslut upphävas om Regeringsrätten finner att det strider mot någon rättsregel 1 Rådets direktiv /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa (EGT 56, , s. 850-857). på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omstän- Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Rättsprövning är således inte endast en ren laglighetsprövning, utan kan omfatta även faktabedömning och Av bestämmelserna om utvisning av EES-medborgare och sådana medborgares familjemedlemmar på grund av allmän ordning och säkerhet i rörlighetsdirektivet och utlänningslagen följer att en förutsättning för att ett beslut att utvisa en sådan person ska kunna fattas är att beslutet är proportionerligt. Enligt regeringens bedömning är rättsprövningsförfarandet tillräckligt för att tillgodose rörlighets- direktivets krav på domstolsprövning. Lagrådet har avstyrkt förslaget att ett beslut av regeringen om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska kunna vara föremål för rättsprövning mot bakgrund av sambandet mellan rättsprövningsinstitutet och artikel 6.1 . till den nuvarande rättsprövningslagen har anförts att systemet med rättsprövning visserligen har tillkommit för att tillgodose krav på domstolsprövning men att det ändå framstår som mest ändamålsenligt att i ett sammanhang reglera möjligheterna till överprövning av regeringsbeslut i annan ordning än genom resning (prop. 2005/06:56 s. 17). Regeringen anser mot den bakgrunden att även regeringens beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör kunna prövas av Regeringsrätten genom Regeringsrättens ledamöter och Länsrätten i Län har anfört att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att i en i övrigt enhetlig reglering låta personers medborgarskap avgöra möjligheten att få tillgång till Liknande synpunkt har anförts från Lagrådet. hänsyn till den särställning som EES-medborgare och deras familjemedlemmar har jämfört med andra utländska medborgare anser regeringen att det är rimligt att ge dem en rätt till domstolsprövning även om en sådan rätt inte tillkommer andra utländska medborgare. medborgare och sådana medborgares familjemedlemmar har redan givits vissa andra rättigheter som inte tillkommer andra, t.ex. rätten att överklaga beslut om visering (14 kap. 3 § UtlL) och rätten till muntlig förhandling i migrationsdomstolen (16 kap. 5 § UtlL). familjemedlemmar bör ges en rätt till domstolsprövning av utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem som utvisas av regeringen bör ha möjlighet att hos Regeringsrätten ansöka om rättsprövning. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs att rättsprövningen i dessa fall skulle regleras genom särskilda bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll. ledamöter, i och har anfört att rättsprövning av utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör regleras i rättsprövningslagen. denna uppfattning och föreslår därför att frågan om rättsprövning av ett beslut om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska regleras i Regeringens beslut gäller även om en ansökan om Prop. 2009/10:31 rättsprövning har gjorts (5 § rättsprövningslagen). dock enligt samma paragraf besluta om inhibition. En sådan ordning är förenlig med de krav på förfarandet som ställs upp i artikel 31.2 i rörlighetsdirektivet. En ansökan om rättsprövning ska enligt 4 § rättsprövningslagen ha kommit in till Regeringsrätten senast för beslutet. Det är av särskild vikt att säkerhetsärenden handläggs skyndsamt. Regeringen föreslår därför att en ansökan om rättsprövning av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska ha kommit in till Regeringsrätten senast från det att regeringen beslutat om utvisning. Det är Säkerhetspolisen som ansvarar för verkställighet av utvisnings- beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. På samma sätt som enligt nuvarande ordning ska Säkerhetspolisen anses vara handläggande myndighet för förvarsfrågor när Säkerhetspolisen har tagit emot ett ärende för verkställighet. Regeringsrätten kommer således inte att ha ansvar för förvarsfrågorna i samband med handläggningen av en ansökan om rättsprövning. 8.8.2Möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt lagen om särskild utlänningskontroll Regeringens förslag: Om ett beslut om utvisning har meddelats enligt lagen om särskild utlänningskontroll och det föreligger hinder mot att verkställa beslutet ska den beslutande myndigheten, förutom möjligheten att förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition), ha möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utvisningsbeslutet får inte verkställas ett uppehållstillstånd gäller. beslut i fråga om tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna överklagas till regeringen. Utvisningsbeslutet ska omprövas när det tidsbegränsade uppe- hållstillståndet löper ut. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något förslag i denna del. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende utkastet till lagrådsremiss: Säkerhetspolisen tillstyrker att det ska finnas en möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt LSU. ombudsmän () har anfört att det enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer normalt endast är den myndighet som fattat beslut i första instans som har rätt att ompröva sina beslut. har anfört att man bör överväga att införa en möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd innan ett utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll preskriberas, t.ex. om utlänningen är av intresse för Säkerhetspolisen. Skälen för regeringens förslag Om ett beslut om utvisning har fattats enligt lagen om särskild utlänningskontroll och det föreligger ett sådant verkställighetshinder som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket LSU förordna om inhibition av utvisningsbeslutet. Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition ska prövas på nytt av den beslutande myndigheten när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas ska Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades, anmäla hos den beslutande myndigheten huruvida det finns skäl för prövning av beslutet. beslut i fråga om inhibition kan överklagas till regeringen. Vid ett överklagande ska handlingarna skyndsamt lämnas över till Migrationsöverdomstolen som med eget yttrande ska lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL mot att beslutet verkställs.