prop · GX0334 · 2009-10-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:34 handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning uppföljningsrapport Skr. 2009/10:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Statsrådsberedningen) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I nationella handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning 20082010 redovisade regeringen sitt program för tillväxt och sysselsättning inom ramen för . I strategin ingår att medlemsstaterna ska utarbeta nationella handlingsprogram för hur de på nationell nivå genomför strategin. Denna skrivelse är regeringens uppföljning av handlingsprogrammet 20082010. Uppföljningen presenteras utifrån strategins 24 integrerade riktlinjer som omfattar den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken. Skrivelsen fokuserar framför allt på de åtgärder regeringen har vidtagit och kommer att vidta för att möta lågkonjunkturen i spåren av finanskrisen. Samtliga åtgärder finns redovisade i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1). 2009/10:34 2 Innehållsförteckning 1 program för tillväxt och sysselsättning uppföljningsrapport ..................................................................3 1.1 Inledning ............................................................................3 2 Makroekonomisk politik...................................................................5 2.1 Ekonomisk stabilitet, ekonomisk och finanspolitisk hållbarhet samt ökad sysselsättning ...................................6 2.2 En väl fungerande lönebildning .........................................9 3 Mikroekonomisk politik .................................................................11 3.1 Förstärkta insatser för en konkurrenskraftig forskning ..........................................................................12 3.2 Ett hållbart informationssamhälle för alla........................15 3.3 Öppna fungerande marknader i en hållbar ekonomi ........17 3.4 Miljö- och klimatpolitik för hållbar tillväxt .....................26 3.5 Enklare och mer lönsamt att driva företag .......................33 3.6 Hållbar infrastruktur för ökad konkurrenskraft, tillväxt och välfärd ...........................................................39 4 Sysselsättningspolitik .....................................................................41 4.1 Gemensamma mål för sysselsättningspolitiken ...............42 4.2 En arbetsmarknad för alla ................................................49 4.3 En väl fungerande arbetsmarknad....................................68 4.4 En väl fungerande lönebildning .......................................72 4.5 Ökad kunskap och kvalitet i utbildningssystemet ............73 5 EG:s strukturfondsprogram i programperioden 2013 ................................................................................................82 Bilaga 1 Integrerade riktlinjer .............................................................86 Bilaga 2 Strukturindikatorer jämfört med övriga EU ......................................................................................95 Bilaga 3 Indikatorer för att följa upp sysselsättningsstrategin ............96 Bilaga 4 Bidrag från intresseorganisationer......................................118 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .....................................................................................119 1 program för tillväxt och sysselsättning uppföljningsrapport Skr. 2009/10:34 3 1.1 Inledning Europeiska unionens strategi för tillväxt och sysselsättning, den s.k. Lissabonstrategin, är EU:s gemensamma ramverk för att främja långsiktig utveckling med hållbar tillväxt och full sysselsättning. Den handlar om att skapa makroekonomisk stabilitet och stärka EU:s konkurrenskraft genom att investera i forskning och utbildning, förbättra företagsklimatet och förverkliga den inre marknaden. Men det handlar också om reformer för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt i EU och stärka den sociala sammanhållningen och att säkra en miljömässigt hållbar utveckling. I strategin ingår att medlemsstaterna ska ta fram nationella handlingsprogram för hur strategin genomförs på nationell nivå. I handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning 20082010 presenterades regeringens politik som ska lägga grunden för en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. Den innefattar ansvar för de offentliga finanserna, ansvar för jobben och ansvar för välfärdens kärnverksamheter. Allt detta för att skapa utrymme för ökad välfärd och möta kommande utmaningar. Utgångspunkten för de nationella handlingsprogrammen och de årliga uppföljningsrapporterna är de integrerade riktlinjerna (se bilaga 1). Riktlinjerna omfattar de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och de gemensamma riktlinjerna för sysselsättningspolitiken. Inom ramen för det övergripande målet för hållbar utveckling svarar riktlinjerna upp mot de viktigaste framtida utmaningarna såsom globaliseringen, den åldrande befolkningen och miljöutmaningar. Men också ett fokus på reformer för att främja konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt samt fler och bättre jobb. I enlighet med artiklarna 99 och 128 i EG-fördraget har rådet getts möjlighet att ge enskilda medlemsstater rekommendationer om utformningen av den nationella politiken. Syftet är att stärka genomförandet av Lissabonstrategin och leva upp till de gemensamma målsättningarna i strategin. beslutade rådet, på basis av kommissionens rekommendation, att inga formella rekommendationer ska riktas mot . Men det underströks (points to watch) att även om den svenska ekonomin är stark och de ekonomiska reformerna fortskrider i god ordning, så fordras det ändå ytterligare insatser för att stärka konkurrensen och öka sysselsättningen för vissa grupper. Rådet och kommissionen gör gällande att stärkt konkurrens kan bidra till ökad produktivitet och en minskning av prisgapet mellan och övriga EU-medlemsstater. Om man lyckas med att få in fler långtidsarbetslösa, personer som varit sjukskrivna och ungdomar med utländsk bakgrund på arbetsmarknaden kan detta leda till ökad tillväxt och skapa ökad hållbarhet i de offentliga finanserna. Vad som också underströks är att genomförandet av det energi- och klimatpaket som enats om måste följas noggrant. Ett viktigt syfte med att upprätta nationella handlingsprogram är att i högre grad involvera de nationella parlamenten och andra nationella aktörer i arbetet med genomförandet av Lissabonstrategin. Regeringens handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning uppföljningsrapport presenteras som en skrivelse till , som den presenteras för kommissionen. 2009/10:34 4 Under arbetet med uppföljningsrapporten har arbetsmarknadens parter, intresseorganisationer och myndigheter inbjudits att lämna bidrag om hur dessa organisationer bidragit till genomförandet av handlingsprogram under 20082009. De bidrag som har lämnats finns hänvisning till i bilaga 4. För framgång med genomförandet av Lissabonstrategin är det av stor betydelse att det regionala och lokala tillväxtarbetet i fungerar väl. Den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 20072013 (se avsnitt 3.3 Regional konkurrenskraft och stärkt utveckling på landsbygden samt kapitel 5 EG:s strukturfondsprogram i programperioden 20072013) och de regionala utvecklingsprogrammen som varje län utarbetar utgör, tillsammans med landsbygdsprogram 20072013 och de därtill kopplade regionala genomförandestrategierna, viktiga instrument för ett ökat samspel mellan nationell och regional nivå. har konjunkturnedgången slagit hårt mot vissa delar av landet och ställt stora krav på det regionala tillväxtarbetet för att möta de förändringar som länen ställs inför. Regeringen har 2009 gett i uppdrag till regionala varselsamordnare i 21 län att för regeringens räkning samordna insatser lokalt och regionalt. Uppdraget har getts till landshövdingen och regionala politiska företrädare i de län där de har ansvaret för regionala tillväxtfrågor. De regionala varselsamordnarnas uppdrag handlar framför allt om att möta de företag och människor som drabbas av varsel och nedläggningar. Genom att samordna aktörer och befintliga resurser på lokal och regional nivå ska arbetet säkerställa att stärker sin konkurrenskraft. Regeringen har vid ett flertal tillfällen fört en samlad dialog med samordnarna. De förslag som de regionala varselsamordnarna rapporterat till regeringen har behandlats inom berörda departement. Drygt 200 förslag har inkommit inom områden som arbetsmarknad, utbildning, infrastruktur, näringslivsutveckling, kommunernas ekonomi och finansiella marknader. Ungefär en tredjedel av förslagen har regeringen hörsammat och genomfört, en tredjedel behandlas vidare och en tredjedel är förslag som inte är regeringens ansvar eller inte bedöms vara aktuella i den här situationen. Arbetssättet med regionala varselsamordnare har fallit väl ut. Arbetet organiseras i regel med utgångspunkt i de partnerskap och samverkansgrupper som är etablerade inom ramen för det regionala tillväxtarbetet. De åtgärder och planer som genomförs bygger i stor utsträckning på de regionala strategier och program som tagits fram i breda partnerskap och därmed är förankrade i länen. Varselarbetet har visat värdet och betydelsen av långsiktiga regionala strategier som grund för snabba beslut om åtgärder i en krissituation. Samordnarnas arbete har bidragit till kraftsamling och framtidstro bland lokala och regionala aktörer i tider av oro och kris. 2009/10:34 5 Uppföljningsrapporten är uppdelad i tre huvudavsnitt Makroekonomisk politik, Mikroekonomisk politik och Sysselsättningspolitik. Under respektive rubrik, som samlar en eller flera riktlinjer, redovisas politikens målsättningar och inriktningar och de åtgärder som regeringen vidtagit för att uppnå dem. Uppföljningsrapporten fokuserar på de huvudsakliga åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av den finansiella och ekonomiska krisen. Samtliga åtgärder finns redovisade i budgetpropositionen . 2 Makroekonomisk politik Som ett litet öppet och handelsberoende land har drabbats hårt av den djupaste och mest utbredda lågkonjunkturen sedan 1930-talskrisen. har BNP rasat dramatiskt. Resursutnyttjandet är lågt och fortsätter att sjunka. Sysselsättningen har fallit kraftigt. Varsel och arbetslöshet har ökat. De offentliga finanserna har försvagats väsentligt. BNP bedöms falla med 2009. Återhämtningen bedöms bli långsam. Regeringar och centralbanker runt om i världen har vidtagit exceptionella åtgärder för att dämpa krisen och förhindra en kollaps. Styrräntorna har sänkts till historiskt låga nivåer. Omfattande finanspolitiska åtgärdspaket har genomförts för att stimulera efterfrågan och stödja det finansiella systemet. Åtgärderna har medfört en väsentlig förbättring på de finansiella marknaderna och lindrat fallet i den globala efterfrågan. bedöms viktigaste exportmarknader börja växa igen, om än svagt. Den samlade efterfrågan väntas dock växa så långsamt att sysselsättningen fortsätter att minska för att stabiliseras först /2011. Ekonomiska nyckeltal, årlig procentuell förändring om annat ej anges 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 BNP 4,2 2,6 -0,2 -5,2 0,6 3,1 3,8 Sysselsatta1 2,0 2,5 1,2 -2,6 -3,5 -0,5 0,9 Arbetslöshet2 7,1 6,1 6,2 8,8 11,4 11,6 10,9 Timlön3 3,1 3,3 4,3 3,1 2,0 1,9 2,3 KPI, årsgenomsnitt 1,4 2,2 3,4 -0,4 0,4 0,8 1,8 Finansiellt sparande4 2,4 3,8 2,5 -2,2 -3,4 -2,1 -1,1 Statsskuld, procent av BNP 42,1 36,4 33,6 37,8 40,4 40,6 40,3 Källor: och . Som andel av arbetskraften, . Mätt enligt konjunkturstatistiken. Offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP. Den ekonomiska politiken Finanskrisen och den efterföljande djupa lågkonjunkturen har föranlett EU:s medlemsstater att vidta ett flertal åtgärder. Krisen har mildrats genom åtgärder som stabiliserat den finansiella marknaden samt genom åtgärder som motverkar fallet i resursutnyttjandet och sysselsättningen , som de bidrar till att öka arbetsutbudet och arbetskraftens anställningsbarhet när konjunkturläget förbättras. Åtgärderna ligger alltså i linje med de points to watch som kommissionen och antagit avseende . 2009/10:34 6 Genom att värna starka offentliga finanser i goda tider har haft utrymme att kraftigt lägga om finanspolitiken till en av de mest expansiva i EU. Omläggningen har skett som den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna har värnats. Sammantaget bedöms de aktiva (diskretionära) åtgärderna leda till att BNP-nivån 2010 blir högre än om de inte vidtagits och att antalet sysselsatta blir omkring 52 000 fler än vad som annars hade varit fallet. Härutöver bidrar de s.k. automatiska stabilisatorerna, som är förhållandevis starka i , med en kraftig stimulanseffekt. Sålunda bedöms dessa stabilisatorer bidra till att BNP-nivån 2010 blir högre än vad som annars hade varit fallet (43 000 fler sysselsatta). står liksom en rad andra länder inför hotet att en växande arbetslöshet biter sig fast på en hög nivå och förvandlas till ett växande utanförskap. Att få fler i arbete, begränsa utanförskapet och förhindra att arbetslösheten biter sig fast samt att värna välfärdens kärnverksamheter är de viktigaste målen i den ekonomiska politiken i . innebär politiken att den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna ska tryggas. 2.1 Ekonomisk stabilitet, ekonomisk och finanspolitisk hållbarhet samt ökad sysselsättning Riktlinje 1. Att säkerställa ekonomisk stabilitet Riktlinje 2. Att trygga ekonomisk och finanspolitisk hållbarhet Riktlinje 3. Att främja en tillväxt och sysselsättningsorienterad samt effektiv resursfördelning Riktlinje 5. Att främja större samstämmighet mellan den makroekonomiska politiken, strukturpolitiken och sysselsättningspolitiken Den ekonomiska politiken i utgår ifrån att de underskott som uppstår till följd av krisen måste vara tillfälliga och hanterbara för att ska upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. offentliga finanser ska upprätthållas i såväl goda som dåliga tider. En finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till en offentlig skulduppbyggnad som tvingar politiken att flytta fokus från åtgärder som bidrar till högre tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. gick in i krisen med ordning och reda i de offentliga finanserna. En viktig förklaringsfaktor till detta är det finanspolitiska ramverket som består av flera delar: ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, utgiftstak för statens utgifter och ett kommunalt balanskrav. För regeringen är det centralt att politiken tar sin utgångspunkt i detta ramverk även i rådande läge, då konjunkturläget försämras dramatiskt. Härmed upprätthålls förtroendet för politiken. 2009/10:34 7 Stabilisering av de finansiella marknaderna För att komma till rätta med den finansiella krisens akuta effekter prioriterade regeringen att snabbt vidta åtgärder för att få finansmarknaderna att fungera bättre genom att värna den finansiella stabiliteten. Det finansiella systemet har en central roll i ekonomin och ett minskat förtroende för systemet ger återverkningar i hela ekonomin. Utan en fungerande finansmarknad blir den övriga stabiliseringspolitiken dessutom mindre verkningsfull. Regeringens åtgärder riktade mot det finansiella systemet syftar till att upprätthålla stabiliteten och kreditförsörjningen samt att återskapa förtroendet för finansmarknaden. Regeringen har föreslagit och har beslutat om att genomföra följande för att möta finanskrisen: - Insättningsgarantin har höjts . - En ny stödlag har införts som ger regeringen möjlighet att besluta om kraftfulla åtgärder för att stabilisera finansmarknaden. Med utgångspunkt i stödlagen har regeringen beslutat om: - Ett frivilligt garantiprogram som säkrar upplåningen hos systemviktiga banker och finansinstitut. - Ett frivilligt kapitaltillskottsprogram för banker och andra minska risken för en kraftig kreditåtstramning. - Möjlighet till bland annat tvångsinlösen av finansinstitut i akut kris. - En särskild stabilitetsfond och tillfört medel om . Finanspolitiken Utöver åtgärderna riktade mot den finansiella sektorn har regeringens krispolitik inriktats på att med kostnadseffektiva sysselsättningsskapande åtgärder stimulera efterfrågan och dämpa fallet i sysselsättningen. Åtgärderna kan därmed bidra till att både lindra krisens verkningar och påskynda en återhämtning. Åtgärder Redan i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) presenterade regeringen en rad offensiva åtgärder på totalt av BNP . Åtgärderna omfattade bland annat sänkt skatt med tyngdpunkt på låg- och medelinkomsttagare samt för pensionärer, sänkta socialavgifter, stora satsningar på infrastruktur, sjukvård samt forskning och utbildning. Åtgärderna i budgetpropositionen vilka redovisades i den svenska nationella handlingsplanen gjorde att var bland de EU-medlemsstater som tidigt hade de mest kraftfulla stimulanserna mot krisen. 2009/10:34 8 Med anledning av den försämrade konjunkturen presenterade regeringen i propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97, bet. 2008/09:FiU18, rskr. 2008/09:183) ytterligare åtgärder på sammanlagt . Åtgärderna omfattade bland annat ytterligare infrastruktursatsningar och en skattereduktion vid reparation, om- och tillbyggnad samt förstärkta resurser till såväl korttids- som långtidsarbetslösa. Åtgärder För att ytterligare mildra effekterna av den ekonomiska krisen föreslog regeringen tilläggsbudget ökade resurser till kommuner och landsting i form av ett tillfälligt konjunkturstöd på . Vidare aviserades en permanent höjning av det allmänna statsbidraget till kommuner och landsting med . Härutöver vidtogs åtgärder på sammanlagt , vilka bland annat omfattade förstärkt stöd till korttidsarbetslösa genom ökade resurser för att stödja de arbetslösa i deras jobbsökande, fler praktikplatser samt fler utbildningsplatser. Även antalet platser i jobb- och utvecklingsgarantin respektive jobbgarantin för ungdomar utökades. Åtgärder Det förutsedda låga resursutnyttjandet och den fallande sysselsättningen motiverade regeringen att lägga fram ytterligare krisåtgärder . Åtgärderna inriktades på att dämpa fallet i sysselsättningen, att förhindra att arbetslösheten biter sig fast och att värna välfärdens kärna. Sammantaget omfattar åtgärderna . Åtgärder som dämpar fallet i offentligt finansierad sysselsättning är de mest kostnadseffektiva krisåtgärderna för att dämpa sysselsättningsfallet. Åtgärderna omfattade därför ökade resurser till kommuner och landsting, motsvarande , samt vissa infrastruktursatsningar om1 miljard kronor. Härutöver bestod åtgärderna av ökade resurser till rättsväsendet samt satsningar på hälso- och sjukvård, äldreomsorg och utbildning. Efterfrågan och sysselsättningen stimuleras dessutom genom åtgärder som höjer hushållens disponibla inkomster. Ett fjärde steg i jobbskatteavdraget införs, egenavgifterna sänks för företagare, skatten sänks för pensionärer och bostadstillägget för personer med sjuk- och aktivitetsersättning höjs. Jobbskatteavdraget är en central del i regeringens politik för att höja sysselsättningen varaktigt. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att jobbskatteavdraget byggs ut med . Förslaget är både strukturellt och stabiliseringspolitiskt motiverat. En förstärkning av jobbskatteavdraget innebär att det blir mer lönsamt att ta ett jobb. Det bidrar därför till en högre sysselsättning och ett minskat utanför Jobbskatteavdraget bidrar till att fler personer stannar i arbetskraften under lågkonjunkturen samt förbättrar rörligheten på arbetsmarknaden . Jobbskatteavdraget bidrar också till en högre sökaktivitet vilket också främjar en starkare sysselsättningsökning i nästa konjunkturuppgång . Dessutom leder skattesänkningen till högre disponibla inkomster, också för hushåll med låga eller genomsnittliga inkomster. Dessa hushåll kan väntas konsumera en förhållandevis stor del av ökningen av de disponibla inkomsterna, vilket bidrar till en högre samlad privat konsumtion och efterfrågan. Detta dämpar sysselsättningsfallet och påskyndar vändningen uppåt på arbetsmarknaden. 2009/10:34 9 Efterfrågestimulerande åtgärder kan bara dämpa nedgången i sysselsättningen, men räcker inte till för att förhindra att arbetslösheten biter sig fast. Politiken kompletteras därför i budgetpropositionen med andra satsningar som gör att arbetslösheten inte fastnar på en hög nivå samt främjar en stark och varaktig sysselsättningsökning i nästa konjunkturuppgång. Detta uppnås bäst genom satsningar som ökar de arbetslösas anställningsbarhet, gör det mer lönsamt att stanna kvar i arbetskraften och ta ett arbete samt förbättrar företagsklimatet. (Dessa åtgärder redovisas närmare i kapitel 4.) Totalt kommer regeringen, för att möta krisen, sammanlagt ha satsat totalt , motsvarande av BNP och ytterligare , motsvarande av BNP . Det överstiger klart rekommendation på av BNP. Det betyder att de åtgärder som regeringen vidtagit för att möta den ekonomiska krisen uppgår till sammanlagt , vilket motsvarar av BNP. För att säkra långsiktigt hållbara offentliga finanser är en stor del av krisåtgärderna temporära. Det gäller t.ex. de ökade resurserna till kommuner och landsting, fler aktiveringsåtgärder samt fler utbildningsplatser. Dessa satsningar planeras alltså att återtas när konjunkturläget förbättras, det kommunala skatteunderlaget stärks och behovet av utbildningsplatser minskar. Avsikten är att det offentliga finansiella sparandet ska öka till den målsatta nivån motsvarande en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna är centralt. Regeringen avser därför att föra en stram utgiftspolitik så att underskotten i de offentliga finanserna blir tillfälliga och hanterbara. För att markera detta föreslås att utgiftstaket , exklusive tekniska justeringar, sätts lägre än den bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition. 2.2 En väl fungerande lönebildning Riktlinje 4. Att säkerställa en löneutveckling som bidrar till makroekonomisk stabilitet och tillväxt Det kraftigt försämrade arbetsmarknadsläget väntas leda till att löneökningarna blir begränsade och beräknas i stort sett sammanfalla med vad som överenskommits i centrala avtal på den Skr. 2009/10:34 10 svenska arbetsmarknaden, dvs. förväntas löneförhandlingarna, som en följd av det förutsedda, fortsatt svaga, arbetsmarknadsläget, resultera i för svenska förhållanden historiskt låga löneökningar. Timlöneökningen beräknas sålunda begränsas till såväl 2010 som 2011. Flera av de mekanismer som ger upphov till en varaktigt hög arbetslöshet kan delvis betraktas som lönebildningsproblem. Lönebildningen spelar en huvudroll när konjunkturen vänder uppåt. En ökad efterfrågan på arbetskraft leder då normalt till en kombination av ökad sysselsättning och högre löner. För en löneutveckling förenlig med god sysselsättningsutveckling är det centralt att lönebildningen tar hänsyn till arbetslösa arbetssökande. Det är därför en viktig uppgift för den ekonomiska politiken att underlätta och effektivisera lönebildningen. I arbetsmarknadspolitiken är det viktigt att se till att de arbetslösa effektivt konkurrerar om jobben dels genom att hjälpa de arbetslösa att upprätthålla eller förvärva färdigheter som gör dem anställningsbara, dels att hjälpa och förmå dem att effektivt söka arbete. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder som syftar till att stimulera drivkraften att delta i arbetskraften. Jobbskatteavdraget är en viktig åtgärd i detta sammanhang. Avdraget ökar arbetsutbudet samt förbättrar lönebildningen och rörligheten på arbetsmarknaden. För att öka anställningsbarheten och därigenom främja en kraftig och snabbare sysselsättningsuppgång när konjunkturen förbättras har nya förslag lagts fram som innebär temporära utbildningssatsningar, förstärkning av den aktiva arbetsmarknadspolitiken genom ökat fokus på arbetspraktik och praktisk kompetensutveckling , arbetsmarknadsutbildning samt intensifierade förmedlingsinsatser (coachning). Åtgärderna beskrivs närmare i kapitel 4.