prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — Bristen på en gemensam utveckling av tillsyn som styr- instrument har även lett till att regler, ingripandemöjligheter, metoder m.m. som har fungerat bra inom ett tillsynsområde inte har fått spridning till andra områden. På vissa områden saknas sådana instrument som anses självklara på andra områden. En alltför differentierad tillsyn medför risker ur ett demokratiskt perspektiv, eftersom tillsynen inom många områden är ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs på avsett och likvärdigt sätt. Det finns även risker för rättsäkerheten. För tillsynsorganen kan exempelvis osäkerhet uppstå om i vilken utsträckning de är skyldiga att ingripa. Tillsynsobjekten riskerar vidare att lämnas i ovisshet om vilka krav som egentligen åligger dem i samband med tillsyn, en ovisshet som kan leda till onödiga konflikter i relationen till tillsynsorganen. Tillsynens effektivitet kan bli lidande av alltför stora variationer, eftersom otydliga styrsystem gör tillsynsorganen osäkra i sina uppdrag. Om tillsynsorganen saknar tillräckliga möjligheter att ingripa blir tillsynen ineffektiv. En väl fungerande tillsyn förbättrar förutsättningarna för en sund konkurrens. Genom tillsyn ska t.ex. produkter som inte uppfyller säkerhetskrav plockas bort från marknaden. En tydligare och mer enhetlig tillsyn är viktig för regelförenklingsarbetet och bidrar därmed till att förbättra företagsklimatet i . Genom en mer likartad användning av begrepp och mer likartade regler kring tillsyn tillsammans med enkla och tydligare regler i övrigt ges de många verksamhetsutövare som står under tillsyn enligt regleringar i flera olika författningar och av flera tillsynsorgan bättre förutsättningar att kunna följa gällande regler. En ökad samordning mellan tillsynsorgan kan minska den störning i Skr. 2009/10:79 verksamheten som tillsynen innebär. En allmän tillsynslag är inte lämplig analyserade innehållet i sektorslagarna om tillsyn och tog fram sådana grundläggande bestämmelser som enligt utredningen kunde generaliseras i en allmän tillsynslag. En fullständig enhetlighet för alla områden där tillsyn utövas var dock enligt utredningen inte möjlig, bl.a. på grund av internationella avtal och Det skulle därför enligt utredningens förslag i respektive sektorslag anges vilka bestämmelser i tillsynslagen som skulle tillämpas inom det tillsynspliktiga området. Sektorslagar skulle även kunna inne- Utredningens förslag är en lagteknisk utformning som är ovanlig i Det normala tillvägagångssättet är att lagar är tillämpliga om inget annat uttryckligen sägs i annan lagstiftning. tillsynslag är inte lämplig eftersom det, som både utredningen och remissinstanserna konstaterat, finns motiverade behov av särregleringar för flera områden. I vissa fall skulle dessa särregleringar inte behöva vara stora avsteg från generella regler. Det kan t.ex. handla om att uppnå en precisionsgrad som inte är möjlig i en allmän lag. Regleringen i sektorslagen skulle i ett sådant fall inte ske genom en hänvisning till den allmänna tillsynslagen, trots att reglerna i huvudsak skulle överensstämma. bidra till ökad tydlighet. Det skulle även få vissa negativa följder att låta tillsynsbestämmelser i sektorslagarna helt bestå av hänvisningar till tillsynslagen. reglerna inom ett tillsynspliktigt område skulle finnas i ytterligare en lag och därmed riskera att bli mer svåröverskådliga, vilket skulle motverka syftet att förenkla för medborgare och företag. denna bakgrund att det inte är lämpligt att införa en allmän tillsynslag. Generella bedömningar med möjlighet till avsteg Även om det inte är lämpligt att införa en allmän tillsynslag talar vad som ovan anförts om riskerna med en alltför differentierad tillsyn för att skapa en större enhetlighet bland tillsynsregleringarna, särskilt på En grundläggande del av detta är att göra begreppet tillsyn tydligare och mer enhetligt. och de krav som ställs skiljer sig mellan sektorslagar, men regelverket för tillsyn bör, så långt det är möjligt med hänsyn till förutsättningarna inom de specifika tillsynsområdena, vara enhetligt. kommer däremot alltid att finnas. Det bör finnas en gemensam utgångspunkt vid tillskapandet av bestämmelser om tillsyn inom nya områden, så att erfarenheter från andra områden av vad som gör tillsyn effektiv tas till vara. Denna skrivelse är avsedd att utgöra ett stöd och en vägledning för det fortsatta arbetet med att se över sektorslagar och deras tillsyns- bestämmelser och en utgångspunkt när regler för tillsyn på nya områden Detta är ett arbete som kommer att pågå . Att i en samlad process se över de mer än 230 gällande lagar som reglerar tillsyn bedömer regeringen inte som möjligt, särskilt då noggranna konsekvensanalyser måste göras för alla lagändringar. Regleringen av tillsynsverksamheterna hänger även nära samman med de materiella regelverken och översyner bör ske samlat inom respektive tillsynsområde när ett behov att förändra regelverket identifieras. Inom vissa tillsynsområden har regelverket setts över och nya översyner kan i dessa fall förväntas dröja. Avsteg från de generella bedömningarna i denna skrivelse kan i vissa fall leda till minskad tydlighet och enhetlighet, men inom vissa områden kan det ändå finnas skäl för att göra avsteg, om det leder till en mer ändamålsenlig tillsyn inom det specifika området. Det går inte att bortse från att många tillsynsområden har väsentligt olika förutsättningar, som påverkar hur tillsynsregelverket bör utformas för att effektivt bidra till att de materiella reglerna efterlevs och intentionerna i regelverken förverkligas. De förhållanden som råder inom ett tillsynsområde kan utgöra skäl för att göra avsteg från de generella bedömningarna, och då kan enhetlighet och samordning mellan tillsynsregleringar behöva stå tillbaka. Det är inte möjligt att på förhand ange samtliga de skäl som kan motivera avsteg från de generella bedömningarna, utan en bedömning måste ske i varje enskilt fall. Ett skäl för att göra avsteg kan vara skyldigheter att genom- föra och anpassa lagstiftning till EU-rättsakter eller till internationella konventioner. Detta kan exempelvis påverka vilken terminologi som kan användas i svensk rätt. Det finns vidare skillnader i t.ex. antalet tillsynsobjekt, som varierar från de fyra kasinon som står under Lotteriinspektionens tillsyn enligt kasinolagen (1999:355) till de cirka 900 000 objekt som står under tillsyn enligt . Antal objekt inom ett område kan bl.a. påverka tillsynsorganens möjligheter att sprida information om gällande regler, vilket kan påverka utformningen av sanktioner. En annan förutsättning som skiljer sig åt mellan olika tillsynsområden är vilka de objektsansvariga är. Inom ett område kan den tillsynspliktiga verksamheten bedrivas mestadels av företag, inom andra områden kan enskilda privatpersoner eller offentliga institutioner dominera. Vilka de objektsansvariga är kan bl.a. påverka vilka sanktioner som är lämpliga och mest effektiva. Inom vissa områden utövas tillsynen mot fysiska objekt, t.ex. livsmedelslokaler, medan den inom andra områden omfattar mer svårgreppbar verksamhet, t.ex. försäkringsverksamhet. Detta kan bl.a. påverka vilka befogenheter tillsynorganen behöver. Olika tillsynsområden har även olika förutsättningar när det gäller vilka risker för exempelvis människors liv och hälsa som eventuella regelöverträdelser kan orsaka. Detta kan påverka såväl utformningen av sanktioner som behovet av att garantera en enhetlig tillsyn över hela landet. Det kan även innebära att tillsynen i viss utsträckning ges en förebyggande inriktning. Det finns även skillnader i omfattningen och utformningen av det materiella regelverk som tillsynen utövas utifrån. Inom vissa områden finns detaljerad lagstiftning, medan det inom andra områden finns en ramlagstiftning som preciseras i förordningar, myndighetsföreskrifter och Skr. 2009/10:79 allmänna råd. Dessa olika förutsättningar måste vägas samman vid översyner av tillsynsregelverk och vid bedömningen av om avsteg bör göras från denna skrivelses generella bedömningar. Konsekvenser av förslag måste alltid utredas (jfr 1415 a §§ kommittéförordningen [1998:1474], Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i [dnr N2008/5953] och förordningen [2007:1244] om konsekvensutredning vid regelgivning). Även om en omfattande tillsynsverksamhet kan vara viktig för att få genomslag för ett regelverk måste det vägas mot de krav som ställs på exempelvis enskilda näringsidkare. En utredning behöver, i enlighet med de ovan nämnda bestämmelserna i kommittéförordningen, i samband med förslag om ändringar i tillsynsregelverk även analysera och vid behov beräkna de ekonomiska konsekvenserna av dessa. Om förslagen innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vid tillskapande eller översyn av regelverk för tillsyn är det även väsentligt att överväga andra styrinstrument för att uppnå regelverkets mål. Det är inte alltid som tillsyn är den mest lämpliga eller effektiva formen av samhällsstyrning. Att gällande regelsystem inte upprätthålls effektivt orsakar kostnader för enskilda och för samhället, men även tillsyn är kostnadskrävande, oavsett om den finansieras genom skatter eller avgifter. Tillsyn orsakar störningar och påfrestningar för den verksamhet som kontrolleras, oavsett hur väl samordnade olika tillsynsorgan är. Det bör därför övervägas om andra styrformer, som exempelvis ekonomiska incitament, information eller utvärdering, kan leda till att reglerna får genomslag. Regeringens bedömning: Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. Utredningens förslag till legaldefinition av tillsyn överensstämmer med regeringens bedömning av hur tillsyns- begreppet bör användas, men hade en något annorlunda språklig ut- formning. Utredningen gjorde även en annan bedömning av den vikt som allmänna råd bör ges som grund för tillsyn. Remissinstanserna: De flesta instanser är positiva till en striktare och snävare definition av tillsynsbegreppet då de anser att detta leder till ökad tydlighet och enhetlighet. anser att definitionen bör öka rättssäkerheten i tillsynen och att det är betydelsefullt att det slås fast att råd och information inte utgör egentlig tillsyn. Landsting framhåller att definitionen av tillsyn gör uppdraget tydligt för såväl tillsynsmyndigheten som tillsynsobjektet och instämmer i utredningens uppfattning att det nya tillsynsbegreppet inte utesluter att rådgivning och information kan ges i nära anslutning till tillsynen. anser att införandet av enhetliga definitioner inom området skulle underlätta kommunernas tillsynsarbete eftersom dagens rika flora av olika begrepp inom varje tillsynsområde är förvirrande. tillstyrker utredningens förslag till definition av tillsyn, men anser att det vore önskvärt att hitta en enklare språklig utformning. Att utredningens definition av tillsyn betonar att tillsynsorganet har en självständig, oberoende ställning i förhållande till tillsynsobjektet välkomnas av flera av remissinstanserna. och påpekar att den tillsynsverksamhet som utövas inom polisväsendet respektive kriminalvården inte har en fristående organisatorisk ställning och att motsvarande verksamhet kan fortsätta under en annan benämning. Vissa instanser anser att utredningens definition av tillsynsbegreppet är för snäv då den exkluderar främjande och förebyggande arbete. Av dessa instanser är dock många positiva till definitionen i övrigt. Farhågan finns att även om det rådgivande arbetet ska fortsätta, men vid sidan av tillsynen, så kommer det arbetet prioriteras bort. Bland annat anser flera instanser, främst kommuner, att en legaldefinition av tillsyn som utesluter förebyggande arbete kommer att medföra svårigheter att ta ut avgifter för t.ex. rådgivning. Detta kan leda till att kommuner i mindre utsträckning än tidigare kommer att bedriva förebyggande arbete. anser att om tillsynsbegreppet snävas in måste det främjande arbetet stärkas, t.ex. genom att preciserade rådgivnings- uppdrag ges till myndigheterna. och anför att det är viktigt att det slås fast att tillsynsmyndigheterna, utöver de uppgifter som omfattas av tillsynsbegreppet, kan ha en stödjande roll med främjande och förebyggande åtgärder. Ett tjugotal instanser är kritiska eller tveksamma till att utredningens definition av tillsyn innebär att granskning endast ska ske utifrån bindande föreskrifter. ombudsmän () anser att det finns en fara med att i definitionsform ange de olika slags normer vilkas efterlevnad ska granskas. påpekar att definitionen medför att internationella konventioner, som är bindande men inte införlivade i svensk lag, knappast kommer att uppmärksammas i samband med tillsynen. och länsstyrelserna i , och anser att det finns en risk att tillsynen över kommer att fokusera på formella krav och regler i stället för kvalitativa värden. Den föreslagna definitionen ställer enligt större krav på mer detaljerade föreskrifter. Skälen för regeringens bedömning Dagens tillsynsbegrepp är mångtydigt Tillsynsbegreppet är oprecist och användningen av begreppet skiljer sig åt mellan olika samhällsområden. Inom vissa områden finns fastslagna definitioner, medan innebörden av begreppet inom andra områden grundar sig på traditioner och praxis. Bristen på ett mer entydigt definierat tillsynsbegrepp kan göra det svårt att veta vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för de objektsansvariga som för tillsynsorganen. Det råder inom vissa områden osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur den ska bedrivas. Att det inte finns någon enhetlig definition eller användning av tillsyn, och att detta är problematiskt, har som anförts i avsnitt 2.2 påpekats av bl.a. revisorer och . Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi redovisade i skrivelsen Att se till eller titta på om tillsynen inom miljöområdet (Ds 1998:50) drygt trettio olika begrepp som används för att beskriva tillsynsuppgiften i olika föreskrifter. Bland begreppen kan nämnas föreskriftsarbete, inspektion, samordning av tillsynsarbete, åtgärder för rättelse, tillståndsprövning och förebyggande arbete som t.ex. rådgivning. Vad som avses med tillsyn påverkar tillsynsorgans arbete och inte minst de objektsansvarigas skyldigheter gentemot dessa. Om tillsynsorganet har rätt till tillträde till lokaler i samband med tillsyn, måste det gå att avgöra om en viss åtgärd eller situation kan anses utgöra tillsyn. Lagar som reglerar tillsyn bör därför definiera vad som utgör tillsyn. En definition av tillsyn bör anpassas till respektive sektorsområde. Några gemensamma grunder för sådana definitioner bör dock finnas. Begreppet tillsyn bör enligt regeringen främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Inom vissa områden finns, som ovan anförts, skäl att göra avsteg från dessa bedömningar av hur begreppet tillsyn bör definieras och användas. Tillsyn är en självständig granskning Tillsyn bör utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot. Detta garanterar trovärdigheten i tillsynen. I de fall då det bedöms finnas skäl för att statliga myndigheter eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en verksamhet bör självständigheten garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn inom organisationen. I sitt förslag till definition av tillsyn använde sig utredningen av begreppet oberoende granskning. Detta begrepp kan dock ställa alltför höga krav på åtskillnad mellan verksamhet och granskare, vilket konstaterades i samband med bildandet av (prop. 2009/10:79 2001/02:190 s. 55). Tillsyn utgår främst från bindande föreskrifter Vilka former av bindande rättsakter som finns inom respektive tillsyns- område varierar. Inom vissa områden finns enbart lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Inom andra områden finns internationella konventioner och EU-rättsakter. Den närmare preciseringen av vilka rättsakter som tillsynen grundar sig på ska göras för varje enskilt tillsynsområde. Vissa branschnormer har i praktiken fått en författningsliknande status. Ett exempel är de normer som preciserar innebörden av begreppet god revisionssed som används bl.a. i revisorslagen (2001:883) och i aktie- bolagslagen (2005:551). Avsikten är att lagstiftningen ska vara allmänt hållen och kompletteras med annan normgivning. Det är visserligen en privaträttslig organisation, FAR SRS, som i första hand antar och publicerar de skriftliga normer som tillämpas av godkända och auktoriserade revisorer. Det är emellertid den statliga tillsynsmyndig- heten, , och domstolarna som ytterst tar ställning till begreppets innebörd. Normer av detta slag bör kunna utgöra grund för tillsyn. Allmänna råd kan utfärdas utan stöd av ett bemyndigande. Enligt 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) är allmänna råd generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. menade att det inte entydigt kan läggas fast att allmänna råd i sig inte skulle kunna ha ett avgörande inflytande vid en tillsynsprövning, exempelvis i fall då det förekommer åligganden för myndigheter att utfärda allmänna råd. Regeringen anser att det är viktigt att upprätthålla en tydlig skiljelinje mellan allmänna råd och bindande föreskrifter. Som utgångspunkt bör därför gälla att tillsynen ska avse efterlevnaden av bindande föreskrifter. De allmänna råden kan då tjäna som vägledning för hur dessa föreskrifter ska tolkas eller tillämpas. Allmänna råd och nationella bedömningar, t.ex. av den typ som finns inom hälso- och sjuk- vården samt , kan för en del sektorslagar också utgöra grund för tillsyn, t.ex. i de fall då tillsynen utgår från ramlagstiftning eller regler som har mer av målkaraktär. I dessa fall utförs tillsynen för att lyfta fram förbättringsområden i förebyggande syfte eller för att höja kvaliteten i verksamheter. Det är dock viktigt att det vid denna tillsyn tydligt framgår att det endast är fråga om rekommendationer från tillsynsorganets sida. Regeringen anser däremot att dokument som nationella handlings- planer, nationella mål som inte är reglerade i författning, avtal mellan parter, politiska uttalanden eller liknande inte bör kunna utgöra grund för tillsyn. När en myndighet eller ett annat organ ska ges i uppdrag att kontrollera eller följa upp sådana icke-bindande dokument bör detta inte kallas för tillsyn. Några remissinstanser menar att utredningens förslag till definition medför ett ökat behov av mer detaljerade föreskrifter. att behovet av mer detaljerade bindande föreskrifter noggrant måste Skr. 2009/10:79 vägas mot konsekvenser för företag och tillsynsmyndigheter i form av exempelvis administrativa kostnader. Verksamhet vid sidan av tillsynen Ett viktigt skäl för att precisera tillsynsbegreppet är att en tydlig definition gör det enklare att skilja granskande från främjande verksam- het. Tillsyn som enbart sker på grundval av bindande regler kan resultera i beslut om åtgärder. Dessa beslut har ofta sådana verkningar för enskilda att de bör kunna överklagas. Det bör fortfarande vara möjligt om det bedöms som lämpligt för ett tillsynsorgan att i anslutning till tillsyn utföra uppföljning, utvärdering eller liknande på grundval av icke bindande krav. bör dock myndigheten i sådana fall inte ha möjlighet att vidta tvingande När det strikt avgränsade tillsynsbegreppet, såsom det definieras i denna skrivelse, används i en sektorslag hindrar det inte att tillsyns- myndigheter även i fortsättningen kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande, för att effektivt uppnå lagstiftningens mål. delvis ske inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) och som innebär att myndigheter ska lämna allmänheten upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som har samband med myndighetens När det anses nödvändigt att gå längre än denna allmänna skyldighet kan uppgifterna specificeras i författning, vilket kan ge uppgifterna en starkare ställning inom de organisationer som ska utföra dem och ge uttryck för vikten av främjande verksamhet som styrmedel. Att de främjande uppgifterna finns kvar vid sidan av tillsynen kan behöva göras tydligt när ett snävare begrepp tillämpas. främjande och förebyggande arbete är skattefinansierat, men inom vissa områden är det helt eller delvis finansierat genom samma avgift som finansierar tillsynsverksamheten. Om det är lämpligt kan dessa främjande uppgifter, även när de inte ingår i en snävare avgränsad tillsynsuppgift, finansieras genom avgifter på samma sätt och på samma villkor som tillsynen (se vidare avsnitt 4.1 och 4.2). En sådan avgift bör dock inte benämnas tillsynsavgift eller liknande. Det är i allmänhet inte lämpligt att tillsynsmyndigheten uppträder som konsult och ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Det kan t.ex. uppstå svårigheter om tillsynsmyndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. myndigheten måste dock självklart kunna lämna upplysningar om vad som utgör gällande rätt. Inom vissa tillsynsområden kan skäl tala för att även rekommendationer och vägledning ska vara en del av tillsynen. En tydligare och mer avgränsad användning av begreppet tillsyn för med sig att även innebörden av kringliggande begrepp kan behöva klarläggas. Tillsyn bör vara synonymt med det som inom vissa områden kallas En statlig myndighets stöd, uppföljning, samordning Skr. 2009/10:79 m.m. av andra tillsynsorgan bör kallas tillsynsvägledning (se vidare Begrepp som central tillsyn, regional tillsyn och lokal tillsyn bör inte användas. Om ansvaret för tillsynen inom ett visst område ska vara uppdelat mellan centrala myndigheter, regionala myndigheter och kommuner, bör uppdelningen av ansvar göras tydlig genom att respektive myndighets uppgifter anges specifikt. I finns definitioner av begreppen offentlig kontroll och marknadskontroll. Dessa definitioner finns i EU-förordningar och är därmed direkt tillämpliga i svensk rätt. kan därför inte ha en avvikande definition av den kontroll som ska utföras enligt dessa förordningar. I fråga om EU-direktiv som behöver genomföras i nationell rätt bör det övervägas vilka begrepp som är lämpliga i svensk lag- stiftning. Regeringens bedömning: Tillsyn bör i normalfallet finansieras genom avgifter. Det kan dock inom vissa områden vara lämpligt att låta tillsynen finansieras via skattemedel. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att skattefinansiering alltid ska övervägas då den tillsynspliktiga verksamhet utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande och att avgiftsfinansiering bör tillämpas i övriga fall. Remissinstanserna: Utredningens förslag om huvudprinciper för val av finansieringsform stöds av de allra flesta remissinstanserna. Ett antal instanser, bl.a. , och , betonar att det inte är möjligt att hålla principerna helt åtskilda, utan att det behövs en flexibilitet från fall till fall. Ekonomistyrnings- verket anser att det vore rimligare att som grundregel ange att avgiftsfinansiering alltid bör övervägas när den verksamhet som är föremål för tillsyn inte är skattefinansierad. och anser att samma typ av finansiering ska tillämpas inom ett helt tillsynsområde.