prop · GX0381 · 2009-12-14 00:00:00 — De grundläggande reglerna om meddelarfrihet (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL) innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst till författare, utgivare, redaktioner, m.fl. som kan offentliggöra uppgifterna i ett sådant massmedium som anges i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Varje medborgare har också rätt att anskaffa uppgifter för sådant offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som anges i de två grundlagarna. Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta avser vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling och tillhandahållande av en sådan handling i strid med myndighets förbehåll samt uppsåtligt åsidosättande av sådana s.k. meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter som anges i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens anonymitet och ett efterforskningsförbud. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbud är utformade på samma sätt i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Författare och andra upphovsmän, den som lämnar uppgifter eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodiska skrifter och den som har framträtt i en framställning som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen har rätt att vara anonyma. De som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av grundlagarna har tystnadsplikt beträffande sådana personers identitet. Efterforskningsförbudet innebär att myndig- heter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren eller upphovsmannen eller vem som har utgett eller avsett att utge en framställning i en tryckt skrift, vem som har lämnat en uppgift för publicering eller vem som har tillhandahållit framställningen för publicering i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom eller henne som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. För uppsåtlig överträdelse av efter- forskningsförbudet döms till böter eller fängelse i högst . Ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller för medverkan till det i annat fall eller i annan ordning än grundlagarna medger. Denna s.k. exklusivitetsprincip framgår av 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL. Av bestämmelserna anses följa att meddelaren eller annan medverkande inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. i form av disciplinpåföljd. Härmed avses det s.k. repressalieförbudet. Som framgår ovan härleds repressalieförbudet ur den s.k. exklusivitets- principen i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihets- grundlagen. Genom rättspraxis har repressalieförbudet utvidgats ytterligare så att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan till publicering i ett grundlagsskyddat medium i princip har ansetts otillåten. Det finns inte någon bestämmelse i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen om straffansvar för den som åsidosätter repressalieförbudet. Ansvaret för sådana överträdelser kan dock vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . För straffansvar enligt den be- stämmelsen krävs att någon vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. När åtgärden inte kan anses utgöra myndighetsutövning kan en överträdelse av repressalieförbudet alltså inte beivras. Åtal för överträdelse av repressalieförbudet handläggs som vanliga brottmål vid allmän underrätt och alltså inte som ett tryckfrihetsmål vid en tryckfrihetsdomstol. JK är ensam åklagare eftersom sådana mål får anses vara mål som eljest avser brott mot bestämmelse i denna förordning enligt 9 kap. 2 § tredje stycket TF. Att JK är ensam åklagare i mål om överträdelse av repressalieförbudet innebär emellertid inte att JO:s åtalsrätt är inskränkt. Det sista ledet i 9 kap. 2 § tredje stycket TF utgör en erinran om detta (prop. 1975/76:204 s. 176 f.). Enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän får JO väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad Prop. 2009/10:81 som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Även en polismyndighet och en allmän åklagare bör kunna inleda förundersök- ning i fråga om de brott som avses här. När det står klart att målet rör överträdelse av repressalieförbudet och således JK enligt vad som har sagts ovan är ensam åklagare, ska JK inträda som förundersöknings- ledare (jfr a. prop. s. 176). 6.2Ett uttryckligt förbud mot repressalier Regeringens förslag: Repressalieförbudet regleras uttryckligen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det införs en straffbestämmelse i de båda grundlagarna som straffbelägger de allvarligaste överträdelserna av repressalieförbudet. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Straffbestämmelsen har dock formulerats så att den hänvisar till repressalieförbudet i respektive grundlag. Från det straffbara området görs undantag för ringa fall. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker att det införs en generell bestäm- melse tillämplig på alla offentliganställda. ombudsmän (), som också tillstyrker en sådan inriktning, anser dock att förslaget i vissa delar bör bli föremål för ytterligare överväganden. Den föreslagna lösningen skapar enligt JO en onödig oklarhet kring vilka åtgärder som ska vara straffbara. Den reser också frågor kring hur man ska se på sådana repressalier som ger upphov till kritik vid JO- och JK-granskningar utan att leda till åtal. JO föreslår en alternativ lydelse av förbudet samt en åtalsbegränsningsregel i stället för undantaget för ringa brott. föreslår en alternativ lydelse liknande den som JO föreslår. Kammarrätten i anför att det bör förtydligas att det är åtgärder mot anställda som förslaget tar sikte på. Justitiekanslern () anser att det straffbara området skulle vinna i klarhet om det avgränsas till att gälla negativa konkreta åtgärder och anser att frågan om vilken krets av personer som kan träffas av det föreslagna repressalieförbudet bör utvecklas. Även ser en risk med att förbudet och straffsanktioneringen blir allt för omfattande. Kommuner och Landsting och kommun förordar att straffbestämmelsen begränsas till disciplinåtgärder mot arbetstagare vidtagna i repressalie- syfte. Skälen för regeringens förslag Det skydd för tryck- och yttrandefriheten som grundlagarna ger är ett skydd gentemot "det allmänna". Skyddet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte på något annat sätt än vad som sägs i grundlagarna får ingripa mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier. En myndighet får inte heller på något annat sätt försöka motarbeta att en anställd vid myndigheten använder sig av sina rättigheter inom detta område. Den som är anställd vid en myndighet ska kunna utnyttja sin tryck- och yttrandefrihet utan att behöva frukta att bli föremål för repressalier från myndighetens sida. På så sätt ger repressalieförbudet ett starkare skydd för offentliganställdas yttrandefrihet än det som privatanställda har i förhållande till sin arbetsgivare. JO och JK vakar i sin tillsynsverksamhet över att förbudet upprätthålls. Förbudet straffsanktioneras genom tjänstefelsbestämmelsen i . Det är vid en tillämpning av den bestämmelsen en förutsättning att repressalien har vidtagits vid myndighetsutövning. Vid reform av 20 kap. varvid fel eller försummelse i tjänsten i stor utsträckning avkriminaliserades uttalades att ett utmärk- ande drag för de förvaltningsakter som betecknas som utövning av offentlig myndighet, är att det rör sig om beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (NJA II 1975 s 649 f.). De flesta åtgärder som en arbetsgivare vidtar i förhållande till de anställda grundas numera på avtal eller civilrättsliga regler och utgör alltså inte myndighetsutövning. Undantag är åläggande av disciplinpåföljd av en offentlig arbetsgivare om åtgärden sker med stöd av lagen (1994:260) om offentlig anställning. Motsvarande åtgärder är dock inte är att betrakta som myndighetsutövning om de grundar sig på ett kollektivavtal. Ett förhållande som har uppmärksammats är att disciplinpåföljder för kommunanställda numera regleras i kollektivavtal och inte i lag, vilket har lett till att straffansvar för överträdelse av repressalieförbudet genom disciplinåtgärder kan inträda när det är fråga om statligt anställda men inte när det är fråga om kommunalt anställda (jfr tingsrätts dom i mål B 930-05 och JK:s beslut dnr 3841- 04-35). Enligt regeringens uppfattning är det självklart att utgångspunkten måste vara att skyddet mot repressalier på grund av medverkan till en publicering i ett grundlagsskyddat medium ska vara detsamma för alla offentligt anställda. Utifrån yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter finns det inga sakliga skäl att göra skillnad mellan statligt och kommunalt anställda när det gäller skyddet mot repressalier. Förutom att åstadkomma en likabehandling av alla offentliga organ finns det enligt regeringens uppfattning också andra skäl att nu reformera straffsanktioneringen av repressalieförbudet. Kopplingen till myndighetsutövning gör att avskedande och uppsägning, vilka får anses vara mer ingripande åtgärder än meddelandet av disciplinpåföljd, över huvud taget inte är kriminaliserat vid överträdelse av repressalieförbudet. Det förklaras av att sådana åtgärder vidtas med stöd av lagen (1982:80) om anställningsskydd, dvs. en civilrättslig lag (prop. 1993/94:65 s. 93), och utgör alltså inte myndighetsutövning. Det gäller såväl statligt som kommunalt anställda. Det är enligt regeringens uppfattning oacceptabelt med en straffrättslig reglering som innebär att straffansvar kan utkrävas för vissa överträdelser av repressalieförbudet medan sådant ansvar är uteslutet vid de allvarligaste överträdelserna. Det straffbara området för överträdelse av repressalieförbudet har alltså krympt dels genom ämbetsansvarsreform, dels genom föränd- ringar i den arbetsrättsliga regleringen. Före ämbetsmannareformen var i stort sett varje fel eller försummelse i tjänsten straffbar och de disciplinära påföljderna var straffrättsliga sanktioner. När de särskilda ämbetsbrotten avskaffades och ersattes med ett icke-straffrättsligt sanktionssystem var det inte avsett att medföra någon ändring av innebörden i förbudet för det allmänna att ingripa mot någon som brukat sin tryck- eller yttrandefrihet. Genom därefter vidtagna förändringar i den arbetsrättsliga regleringen har möjligheterna till straffrättsliga sanktioner i stort sett försvunnit. Repressalieförbudet står alltså i princip osanktionerat med undantag för överträdelse i form av tilldelande av disciplinpåföljder för befattningshavare vid statliga myndigheter. Övriga överträdelser av repressalieförbudet är straffria. Som straffrättslig sanktion för repressalieförbudet framstår tjänstefelsbestämmelsen i enligt regeringens uppfattning inte längre som ändamålsenlig. Det finns därför skäl att reformera repressalieförbudet och straffsanktioneringen av förbudet. Remissutfallet ger ett starkt stöd för en förändring mot ett uttryckligt repressalieförbud och en mer ändamålsenlig straffrättslig reglering av överträdelser av förbudet. Repressalieförbudet ges en uttrycklig regel Som framgår ovan kommer repressalieförbudet inte till direkt uttryck i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I stället härleds förbudet ur den s.k. exklusivitetsprincipen. Det är med hänsyn till repressalieförbudets ställning som en av de centrala komponenterna i meddelarskyddsregleringen och till att principen i allt väsentligt fått sitt innehåll genom tillsynsorganens praxis lämpligt att genom uttryckliga bestämmelser i de båda grundlagarna tydliggöra förbudets omfattning. Varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på medverkan i grundlagsskyddade medier har i princip ansetts otillåten. Avsikten är att det förbud som formuleras ska inrymma alla de repressalieåtgärder som omfattas av JO:s och JK:s praxis. Sådana åtgärder är exempelvis avsked, uppsägning, disciplinpåföljd, fråntagande av arbetsuppgifter och utebliven löne- förhöjning men också andra åtgärder med mindre påtagliga konsekvenser såsom tillrättavisande utskällningar och utfrysning på arbetsplatsen. har föreslagit att förbudet ska formuleras som ett förbud att ingripa mot någon som brukat sin tryck- eller yttrandefrihet. Några av remissinstanserna, bl.a. och JO, har invänt mot detta och anfört att förbudet blir allt för oklart. Regeringen uppfattar att dessa invändningar i första hand har framförts mot bakgrund av legalitetsaspekter till följd av att den föreslagna straffbestämmelsen kopplats direkt till det formulerade förbudet. För att förbudet ska få en utformning som nära knyter an till gällande ordning bör förbudet omfatta alla de situationer som i JO:s och JK:s praxis har ansetts utgöra överträdelser av repressalieförbudet. Det förtjänar därvid att framhållas, som JO har gjort i sitt remissvar, att utvecklingen av ett repressalieförbud i hög grad har grundats på insikten om att sociala sanktioner kan vara väl så kraftfulla i en myndighetskultur och negativt påverka med- arbetarnas känsla av frihet att uttala sin mening. I JO:s ämbetsberättelse /76 s. 314 f. ansågs redan en nämndordförandes uttalande av tillrättavisande innebörd vara otillbörligt. har framhållit måste de minst ingripande åtgärderna, t.ex. missnöjesyttringar och tillrättavisanden, bedömas mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. De närmare gränserna för när ett ingripande mot någon utgör en otillåten kränkning av dennes tryck- och yttrandefrihet måste alltjämt dras upp i praxis. Det här diskuterade förbudet avser endast vilka åtgärder som ska anses utgöra otillåtna kränkningar av de offentliganställdas tryck- och yttrandefrihet. Frågan om vilka överträdelser som bör straffsanktioneras behandlas i nästa avsnitt. Förbudets omfattning bör ge uttryck för att företrädare för det allmänna inte får göra något som kan verka hämmande på de offentliganställdas vilja att göra bruk av sin tryck- och yttrandefrihet. Regeringen föreslår därför i likhet med en formulering av förbudet som omfattar alla ingripanden mot någon som brukat sin tryck- eller yttrandefrihet. Som framgår ovan bör repressalieförbudet straffbeläggas på ett mer ändamålsenligt sätt än genom tjänstefelsbestämmelsen i . Kopplingen till myndighetsutövning framstår inte som relevant när det som här handlar om åtgärder som en arbetsgivare vidtar mot en anställd därför att denne använt sig av sin tryck- och yttrandefrihet. Därtill kommer att kravet på att åtgärden ska ha vidtagits vid myndighets- utövning leder till att de åtgärder som är kriminaliserade inte alltid är de som framstår som mest straffvärda. En straffbestämmelse bör alltså inte ha någon koppling till myndighetsutövning. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det behövs en generell straffrättslig reglering som behandlar alla offentliganställda lika. Visserligen är JO:s och JK:s tillsynsverksamhet av stor betydelse för att upprätthålla repressalieförbudet men därutöver behövs, för att förbudet fullt ut ska respekteras, en möjlighet att i de allvarligaste fallen kunna ingripa med straffrättsliga åtgärder. En avgränsning av straffbestäm- melsen bör göras för att den inte ska träffa ageranden som bäst hanteras genom kritik från JO och JK inom ramen för deras tillsynsverksamhet. Den av kommittén föreslagna straffbestämmelsen är direkt kopplad till repressalieförbudet. Förbudet är som framgår ovan mycket omfattande och kan i princip avse allt från ett uttalande med tillrättavisande innebörd till ett avskedande. Som kommittén har anfört och som också påpekats av flera remissinstanser blir det straffbara området omfattande och till viss del oklart. Kommitténs förslag att undanta ringa fall från det straffbara området är en möjlig åtgärd för att undanta mindre allvarliga överträdelser från straffrättsligt ansvar. Det ger emellertid, som kommittén själv och flera av remissinstanserna har framhållit, ändå ett förhållandevis otydligt straffstadgande och det straffbara området blir omfattande även med begränsningen. Detsamma kan sägas gälla för den av JO föreslagna lösningen att strama upp förbudsbestämmelsen något genom att låta den omfatta vidtagande av repressalieåtgärd och sedan i straffbestämmelsen, i stället för ett undantag för ringa fall, införa en åtalsbegränsningsregel av innebörd att allmänt åtal endast ska väckas om det är särskilt påkallat. Även denna konstruktion leder till en omfattande utvidgning av det straffbara området. Därtill kommer att även mindre allvarliga fall av repressalier skulle kunna föranleda straffansvar efter ett enskilt åtal. Enligt Lagrådets mening hade det från rättssäkerhets- och legalitetsskäl varit av värde om ett repressalieförbud i sin helhet hade kunnat inrymmas i en straffbestämmelse, i vilken det kunnat komma till uttryck vilka förfaranden som ska anses som särskilt allvarliga. En fördel med en sådan bestämmelse är enligt Lagrådet att dess närmare tolkning i förlängningen kan komma till uttryck inte endast genom JO:s och JK:s praxis utan också genom domstolspraxis. Lagrådet förordar att utvecklingen på detta område noggrant följs i det fortsatta lagstiftningsarbetet på grundlagsområdet. Regeringen anser, liksom några av remissinstanserna, att det straffbara området inte nödvändigtvis behöver vara så omfattande som kommittén har föreslagit. För att upprätthålla respekten för förbudet är det tillräckligt att de allvarligaste överträdelserna kan föranleda straffansvar. Kommittén har som en alternativ lösning anfört att de straffbara åtgärderna kan avgränsas genom en uppräkning direkt i lagtexten. Det framstår enligt regeringen som en lämplig lösning. De allvarligaste åtgärderna bör därför straffbeläggas genom att dessa uttryckligen nämns i bestämmelsen. Dessa är avskedande, uppsägning och meddelande av disciplinpåföljder. Repressalieåtgärder kan emellertid som nämns ovan omfatta många olika slags åtgärder och det går därför inte att uttömmande ange de straffvärda åtgärderna. Det finns andra jämförbara allvarliga repressalieåtgärder som t.ex. vissa fall av fråntagande av arbetsuppgifter eller uteblivna löneökningar som också bör omfattas av det straffbara området. Straffbestämmelsen bör omfatta även sådana åtgärder. Detta bör ske genom att det i straffbestämmelsen anges att även åtgärder liknande de uppräknade ska kunna föranleda straffansvar om de vidtas i repressaliesyfte. De åtgärder som faller utanför den angivna bestämmelsen är följaktligen straffria. Det är dock viktigt att notera att de nu föreslagna repressalieförbuden i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen är betydligt mer omfattande än vad som föreslås bli straffbelagt och att företrädare för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund utanför det straffbelagda området är underkastade JO:s och JK:s tillsyn. Det får förutsättas att de rättar sig efter de uttalanden som dessa tillsynsorgan gör i hithörande frågor. JK anser att frågan om vem som kan hållas ansvarig för överträdelser av repressalieförbudet bör utvecklas. Regeringen vill med anledning härav anföra att repressalieförbudet liksom efterforskningsförbudet är riktat mot myndigheter och andra organ. Straffansvar åvilar den som vidtar åtgärden på myndighetens vägnar. Det behöver inte vara fråga om Prop. 2009/10:81 formell behörighet att utåt företräda myndigheten men det förutsätts att denne på något sätt kan sägas företräda myndigheten i förhållande till den som utsätts för åtgärden. Kammarrätten i har å andra sidan efterfrågat ett förtydligande så att det framgår att repressalieförbudet avser att skydda anställda. Det är enligt regeringens mening inte uteslutet att en myndighet skulle kunna vidta en åtgärd som träffas av det nu föreslagna förbudet mot någon annan än de anställda vid myndigheten (jfr JK-beslut , dnr ). När det gäller det straffbara området är straffansvar för åtgärder mot andra än anställda dock uteslutet på grund av karaktären av de repressalier som enligt den föreslagna straffbestämmelsen kan föranleda ansvar. Sammantaget anser regeringen att ett klart uttalat förbud för myndigheter och andra allmänna organ att vidta repressalier eller andra ingripanden mot den som brukat sin tryck- eller yttrandefrihet tillsammans med ett väl definierat straffstadgande som träffar de allvarligaste repressalieåtgärderna bör vara väl ägnat att öka respekten för repressalieförbudet och innebär en värdefull förstärkning av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Regeringen avser mot bakgrund av Lagrådets synpunkter att följa utvecklingen på området. Straffskalan för överträdelse av repressalieförbudet bör bestämmas i enlighet med vad som gäller för överträdelse av efterforskningsförbudet. Både efterforskningsförbudet och repressalieförbudet utgör delar av meddelarskyddet och överträdelser av förbuden framstår som i princip lika straffvärda. 6.3Efterforsknings- och repressalieförbuden för anställda och uppdragstagare i kommunala bolag m.m. Regeringens förslag: I 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen görs hänvisningar till de nya reglerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om repressalieförbud. I lagen införs också en bestämmelse om straff för överträdelser av repressalieförbudet och efterforskningsförbudet som motsvarar vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare görs ett tillägg som klargör att efterforskningsförbudet här skyddar samma personkrets som grundlagarna. förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Kommittén föreslår emellertid att förbuden i offentlighets- och sekretesslagen ska straffsanktioneras genom en hänvisning till straffbestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag i denna del utan erinran. Skälen för regeringens förslag I 2 kap. 3 och 4 §§ OSL anges att tryckfrihetsförordningens bestäm- melser om rätt att ta del av allmänna handlingar också gäller handlingar hos andra än myndigheter. Det gäller dels handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där, dels handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. infördes en bestämmelse i den då gällande sekretesslagen (1980:100) som syftade till att klargöra vad som gällde till skydd för meddelare inom kommunala företag och sådana organ som anges i bilagan till lagen. Bestämmelsen angav att grundlagarnas regler om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, om förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant missbruk och om förbud mot att efterforska upphovsman eller meddelare gällde i förhållandet mellan å ena sidan sådana organ och företag och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare. Bestämmelsen har utan ändringar i sak flyttats över till den nya offentlighets- och sekretesslagen.