prop · GW0393 · 2009-03-17 00:00:00 — ska vara drivande internationellt Regeringens intention är att ska vara drivande i EU-arbetet och annat internationellt arbete och även här är de transportpolitiska målen och målpreciseringarna en central utgångspunkt. Transporterna liksom miljöproblemen känner inga gränser. Ett framgångsrikt internationellt samarbete är därför avgörande för att öka energieffektiviteten, bryta fossilberoendet och minska trafikens klimatpåverkan. pågår ett arbete med att utforma EU:s transportpolitik för tiden . Regeringen är aktiv i detta arbete med målsättningen att förena miljö och företagsamhet såväl på EU-nivå som på svensk nivå. Ambitionen är att skapa ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt transportsystem, där klimatutmaningen möts, som EU stärks och får ökad konkurrenskraft. 2008/09:93 58 Att stärka transportsystemet är även en betydelsefull del av Östersjöstrategin, en annan prioriterad del av politiken, liksom ett fortsatt och utvecklat samarbete med de nordiska och baltiska länderna för hantera nya och ökade res- och transportflöden på ett sätt som förenar miljö och företagsamhet. 2008/09:93 59 7 De transportpolitiska målens tillämpning 7.1 Transportpolitiska mål och principer som utgångspunkt för regeringens åtgärder inom transportområdet Regeringens bedömning: De transportpolitiska målen och de transportpolitiska principerna kommer även att vara den viktigaste utgångspunkten för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet. De viktigaste medlen inom transportområdet är infrastrukturplanering, organisering och styrning av myndigheter, lagstiftning och regelgivning samt ekonomiska styrmedel. Skälen för regeringens bedömning: De transportpolitiska målen har en överordnad roll och uttrycker de viktigaste politiska prioriteringarna i transportpolitiken. I arbetet inom transportpolitikens olika områden krävs dock riktlinjer för hur målen ska tillämpas praktiskt. Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen har beslutat om fem vägledande principer (Moderna transporter, prop. 2005/06:160 TU5, rskr. Regeringen har i samband med propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) gjort bedömningen att de nuvarande transportpolitiska principerna även fortsättningsvis bör vara vägledande när styrmedel ska väljas och ekonomiska medel prioriteras och anslås: kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras, beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former, samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas, konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas, trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. Det är enskilda människor och företag som väljer hur de ska ordna sina resor och transporter. Infrastrukturen och transportsystemet behöver utvecklas för att ge goda förutsättningar och underlätta vardagen och ta till vara utvecklingskraften i hela landet. För att detta ska fungera behöver planeringen utgå från resenärers och transportköpares olika behov och förutsättningar, dvs. från ett användarperspektiv. Transportsystemets funktion och förbättringsbehov varierar mellan olika delar av landet. På den regionala nivån finns god kännedom om lokala och regionala förhållanden och prioriteringar samt förmåga att sätta in transportinfrastrukturen i ett helhetssammanhang med koppling till regional tillväxt och fysisk planering. I planeringsprocesser är det därför väsentligt att regionala prioriteringar väger tungt för att skapa goda förutsättningar för hållbar tillväxt och klimateffektiv utveckling. är det angeläget att uppfyllelsen av samtliga transportpolitiska mål och målpreciseringar följs och prioriteras även regionalt. 2008/09:93 60 Transportlösningar omfattar ofta flera olika färdmedel. Ett användarorienterat och trafikslagsövergripande synsätt bör därför bygga på hur hela resan eller transporten kan bli så bra som möjligt ur såväl effektivitets- som hållbarhetsperspektiv. Särskild uppmärksamhet bör ges åt förbättringar som kan förverkligas genom lösningar som möjliggör hela res- och transportkedjor och underlättar övergångar mellan olika trafikslag och undanröjer flaskhalsar i trafiken. Detta förutsätter ett utvecklat samarbete såväl mellan de olika trafikverken som mellan den nationella och regionala nivån. Det behövs ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffektiva och säkra transportalternativ. På en väl fungerande marknad leder konkurrens till snabb förnyelse, prispress och att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Den sistnämnda principen lyfter fram betydelsen av att genomförandet av transportpolitiken sker på ett kostnadseffektivt, resultatinriktat och måluppfyllande sätt vid utformningen av styrmedel. Olika typer av styrmedel kan användas för att påverka hur enskilda människor och företag väljer att utnyttja det befintliga transportsystemet. Nyttan av ett styrmedel kan vara svår att kvantifiera i samhällsekonomiska termer. Fokus ligger därför på hur ett visst mål kan uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. 7.2 Tillämpning i infrastrukturplaneringen Regeringens bedömning: De åtgärder som genomförs i transportinfrastrukturen bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. Förslagen i underlag: anser att de transportpolitiska målen ska beaktas och vara styrande i flera olika planeringsprocessen, bl.a. den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som kommenterat frågan är positiva till att de transportpolitiska målen är styrande för infrastrukturplaneringen. Rikstrafiken anser att det är tveksamt att de transportpolitiska målen ska vara styrande för all offentlig verksamhet. Statskontoret menar att konsekvenserna av att målen föreslås vara styrande i planeringsprocessen inte är tillräckligt utredda. Skälen för regeringens bedömning: transportpolitiska beslut angav att planeringssystemet bör utformas så att en samordning och avvägning mellan olika åtgärder i transportsektorn främjas (Transportpolitik för en hållbar utveckling, prop. 1997/98:56, TU10, rskr. Enligt bör planeringsarbetet inledas med en inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för att därefter läggas fast av . Efter beslut följer sedan en åtgärdsplanering där trafikverken och planeringsorgan på regional nivå upprättar förslag till nya åtgärdsplaner. 2008/09:93 61 infrastrukturbeslut (Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) innebar att den statliga planeringsramen för transportinfrastruktur för perioden 20102021 ska uppgå till och ska användas enligt följande: för drift och underhåll av statliga vägar inklusive bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av vägar samt statlig medfinansiering till enskilda vägar, för drift och underhåll av statliga järnvägar, till utveckling av transportsystemet. Viktiga budskap i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) var bl.a.: att planeringen ska ha en trafikslagsövergripande ansats som utgår från ett perspektiv där användarna medborgare och näringsliv är i centrum. att planeringen för ett robust och hållbart transportsystem innefattar väl fungerande res- och transportkedjor, där flaskhalsar åtgärdas. att hållbar regionförstoring och klimatsmarta val underlättas och att effektiviteten inom branschen förbättras så att mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta erhålls för satsade skattemedel. Dessa budskap ligger i linje med de föreslagna nya transportpolitiska målen och målpreciseringarna. Regeringen gav i uppdrag åt , , och Luftfartsstyrelsen/Transportstyrelsen att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021. Vid samma tillfälle gavs dels i uppdrag till länen att upprätta förslag till motsvarande trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur , dels till att samordna kvalitetssäkringen av åtgärdsplaneringen. I uppdraget anges att vägledande för prioritering av trafikslagsövergripande åtgärder ska vara åtgärdernas bidrag till uppfyllelse av transportpolitiska mål inklusive samhällsekonomisk effektivitet och den samlade effektbedömningen för föreslagna åtgärder. Tidsplanen för åtgärdsplaneringen är att trafikverken ska redovisa uppdraget till . Förslaget kommer därefter att remissbehandlas. Länen ska redovisa remitterade förslag till länsplaner. Det är viktigt att de långsiktiga planer som är resultatet av åtgärdsplaneringen bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls, enligt den föreslagna nya strukturen. Regeringen avser att genomföra en oberoende granskning av planförslagen. Den ska omfatta en stickprovsvis granskning av de samhällsekonomiska objektskalkylerna och ska sammanställas i en rapport om kvaliteten i underlagen. I den granskningen ingår att undersöka hur väl underlagen beskriver uppfyllelsen av de nya transportpolitiska målen. Granskningen kommer att omfatta minst 10 objekt i det nationella planförslaget och 10 objekt i planförslagen från länen. Åtgärdsplaneringen avslutas med att regeringen fastställer den nationella trafikslagsövergripande planen och beslutar om definitiva ramar till länsplanerna. Resultat och effekter av planeringen kommer därefter att redovisas i en skrivelse till . 2008/09:93 62 7.3 Synkronisering med och tillämpning i den fysiska planeringen Regeringens bedömning: Transportpolitisk måluppfyllelse bör vara vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet och beaktas i den övriga markanvändningen, men det måste alltid finnas utrymme för avvägning mot andra intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden. Den översyn av lagstiftningen som regeringen har aviserat bör kunna bidra till en effektivare och mer samordnad planeringsprocess samt stödja tillämpningen av de transportpolitiska målen. Förslagen i underlag: I sina förslag till ny transportpolitisk målstruktur har framfört att de lagar som reglerar processer för fysisk planering, däribland (PBL), väglagen och lagen om byggande av järnväg, bör ses över så att de transportpolitiska målen blir styrande i dessa. föreslog att och skulle få i uppdrag att utreda detta närmare. Samhällsplaneringen behöver präglas av en helhetssyn där de transportpolitiska målen kommer in som en viktig utgångspunkt. De olika medlen för att nå de transportpolitiska målen bebyggelse- och lokaliseringsplanering, utveckling av transportsystemet och andra kommunikationsformer bör beaktas samlat. ser därvid ett behov av att bättre integrera eller närma transportsektorns planering med den kommunala fysiska planeringen enligt PBL och den regionala fysiska planeringen. föreslår vidare en modell för en strukturerad planeringsprocess i fem steg som syftar till att i planeringen finna de alternativ som bäst bidrar till transportpolitisk måluppfyllelse. Den föreslagna modellen betonar bred alternativgenerering, tillämpande av fyrstegsprincipen och effektbedömningar gentemot transportpolitiska etappmål. Remissinstanserna: Överlag är remissinstanserna positiva till en ökad målstyrning i planeringen. Flera instanser framhåller dock att den praktiska tillämpningen behöver vidareutvecklas och utredas. stödjer att målen beaktas i en strukturerad planeringsprocess men anser att utveckling krävs för att det ska fungera bra i praktiken. anser att de transportpolitiska målen för att vara verkningsfulla ska beaktas och vara styrande i planeringsprocesserna. tycker att det är positivt att målen föreslås utgöra en viktig förutsättning för olika delar av en integrerad samhällsplanering. framhåller att det är angeläget att en trafikslagsövergripande ambition kommer till uttryck i den fortsatta omstruktureringen av transportsektorn och att planeringen inom transportsektorn blir en mer integrerad del av den övriga, mer 2008/09:93 63 övergripande samhällsplaneringen. För att trygga genomslag av de transportpolitiska målen i planeringsprocessen ser det som angeläget att fysisk planering enligt PBL, som kännetecknas av en helhetssyn på markanvändningen och avvägning mellan berörda allmänna intressen, får en förstärkt roll. Väg och transportforskningsinstitutet (VTI) anser att transportpolitiken bör få en mer styrande roll för de förändringar som eftersträvas för transportsektorns funktion och utformning. anser att det krävs en särskild utredning för att koppla planeringsprocessen till de förutsättningar som finns i politiska mål och praktisk verklighet. Rikstrafiken är tveksam till att de transportpolitiska målen generellt ska vara styrande och anser att styrning i stället bör ske genom tydliga uppdrag och mål för varje myndighet enligt förslag. Kommuner och Landsting instämmer med i att det finns behov av stöd för planering och beslut som rör transportsektorn samt förordar en fortsatt decentralisering av planeringsansvaret för transporter och infrastruktur till aktörer på lokal och regional nivå. Länsstyrelserna i och i är positiva till att målen tillämpas i planeringsprocessen förutsatt att de anpassas för att göras användbara. i anser vidare att det finns ett behov av att bättre integrera transportsektorns planering med den kommunala fysiska planeringen enligt PBL. Skälen för regeringens bedömning Inledning Utvecklingen av bebyggelsestrukturen spelar långsiktigt en central roll för möjligheterna att utveckla transportsystemet i linje med de transportpolitiska målen. Det gäller såväl för det föreslagna funktionsmålet som för aspekter som är viktiga utifrån hänsynsmålet, t.ex. att förbättra förutsättningarna för kollektivtrafik eller att åstadkomma säkra trafikmiljöer för barn. Ett effektivt transportsystem är en förutsättning för att kunna nå generella samhällsmål som regional tillväxt och hållbar utveckling. Transportinfrastruktur och trafik planeras på såväl nationell och regional nivå som på nivå. Regeringen anser att det är nödvändigt med en översyn för en bättre samordning och effektivisering av de olika planeringsprocesserna för transportinfrastruktur samt övrig fysisk samhällsplanering på olika organisatoriska nivåer i samhället. Dagens fysiska planeringssystem fungerar inte så effektivt som det skulle kunna och borde göra. Den planering och bedömning som sker av utbyggnaden av bl.a. vägar och järnvägar sker enligt olika regelverk som inte är synkroniserade. Ofta förekommer vad som kan anses vara dubbel planering och dubblerad prövning. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. Samordningen mellan olika aktörer brister inte sällan, vilket kan leda till dubbla besked eller att frågor faller mellan stolarna. De nuvarande processerna kan bli oförutsebara, tidsödande och resurskrävande, vilket innebär att investeringar försenas, inte sällan på ett betydande sätt och till stora kostnader, utan att dessa förseningar motsvaras av några genuina mervärden vare sig för medborgarna eller för samhället. 2008/09:93 64 Översyn av lagstiftningen gällande fysisk planering Regeringen anser att det är angeläget med en effektiv samordning mellan planeringen av markanvändning och transportinfrastruktur för att möjliggöra en utveckling av samhällsstrukturen och transportsystemet i önskad riktning. Vidare behöver stora angelägna samhällsprojekt kunna planeras och genomföras snabbare än . får inte det demokratiska inflytandet, rättsäkerheten eller miljöhänsynen åsidosättas. Utgångspunkten är att ändamålsenliga lagförändringar kan ge önskad effekt på och att åtgärder riktade mot den praktiska tillämpningen av gällande lagar kan öka effektiviteten på kortare sikt. Därför avser regeringen, enligt vad som aviserats i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145), att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över planeringsprocesser och lagstiftning för fysisk planering av infrastrukturanläggningar och markanvändning. Kommittén ska vid behov föreslå ny lagstiftning, eller ändringar i de regelverk som tillämpas i planeringen. Ett förändrat eller nytt regelverk bör utformas så att det möjliggör en förbättrad samordning av planeringsprocesserna för transportinfrastruktur och övrig fysisk samhällsplanering på lokal, regional och central nivå ökar effektiviteten i beslutsprocessen som kraven på demokratiskt inflytande och rättssäkerhet liksom miljöhänsyn kan säkerställas och utvecklas stödjer tillämpningen av de transportpolitiska målen. Målkonflikter och avvägningar i den fysiska planeringen Transportsystemet ska tillgodose många olika medborgares och näringslivets skiftande behov av väl fungerande resor och transporter. Behoven skiftar över landet, mellan stad och landsbygd, mellan kvinnor och män, mellan olika grupper i samhället och de varierar också över tiden. I planeringsprocessen är det centralt att olika gruppers behov framkommer och beaktas. I planeringen av transportsystem eller bebyggelse har varje tänkbar åtgärd ett flertal olika effekter, positiva såväl som negativa. Fysisk planering handlar därför ofta om att göra avvägningar mellan olika, och ibland motstående, intressen. Allmänna intressen ska vägas mot enskilda, positiva effekter mot negativa, ett mål eller en målprecisering mot ett annat/en annan. Det är betydelsefullt med en ändamålsenlig beskrivning av dessa effekter för att stödja beslutsfattande och underlätta avvägningar. En bra effektbedömning ger en rättvisande bild av vad en åtgärd leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad. underlag som t.ex. samhällsekonomiska bedömningar kan med fördel kombineras med multikriteriebedömningar av olika effekter. Hur en åtgärd bidrar till att uppfylla olika transportpolitiska delmål är därvid en betydelsefull faktor av flera som behöver beskrivas på ett systematiskt sätt i en samlad effektbedömning. 2008/09:93 65 Olika underlag och bedömningar är ett hjälpmedel för beslutsfattaren, men de övertar inte funktionen att fatta beslut. Regeringen anser att transportpolitisk måluppfyllelse bör vara vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet och beaktas i den övriga markanvändningen, men utrymme för avvägning mot andra intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden, måste alltid finnas. Handlingsutrymme i beslutsfattandet är även en väsentlig förutsättning för demokratiskt inflytande i planeringsprocessen och för att ge den berörda allmänheten möjlighet att påverka den fysiska planeringens utformning. 7.4 Tillämpning i regelgivning och ekonomiska styrmedel Regeringens bedömning: Vid utformningen av ekonomiska styrmedel och i regelgivning är den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet en viktig utgångspunkt. Det samlade beslutsunderlaget inför beslut om införande av ekonomiska styrmedel och regler måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet. Skälen för regeringens bedömning: Olika typer av transportpolitiska styrmedel som skatter, avgifter och regleringar är verktyg för att påverka efterfrågan på transporter, val av transportmedel och i förlängningen behovet av ny infrastruktur. Styrmedel är nödvändiga för att målen ska kunna uppfyllas. En av de grundläggande principerna för transportpolitiken är att trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. Denna princip har tydligast koppling till ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och handel med utsläppsrätter. En tillämpning är det så kallade kostnadsansvaret, som innebär att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken och som är transportpolitiskt motiverade bör motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås. Den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden är den kostnad som uppstår för samhället till följd av att ytterligare ett fordon utnyttjar infrastrukturen. Denna kostnad inkluderar de effekter resor och transporter har för andra än brukarna själva, som slitage på infrastrukturen, utsläpp av luftföroreningar och koldioxid, buller, trängsel och olyckor. För att ekonomiska styrmedel ska få önskad styrande effekt bör de kombineras med åtgärder som skapar alternativ för användarna av transportsystemet. Därmed ökar användarnas möjligheter att reagera på prisskillnader. Tillhandahållande av infrastruktur, understödjande av teknisk forskning och utveckling samt stabila marknadsvillkor är väsentliga delar i en sådan strategi. 2008/09:93 66 Den grundläggande principen om samhällsekonomiska kostnader kan även tillämpas vid utformning av styrmedel i form av regleringar, som förbud och påbud. Trafikens samhällsekonomiska kostnader kan beaktas genom att regleringar utformas så att de styr mot samhällsekonomiskt effektiva beteenden och åtgärder. Krav på fordon kan till exempel vara kostnadseffektiva styrmedel för att hantera trafikens miljö- och olyckskostnader. De transportpolitiska styrmedlen ska bidra till att skapa goda förutsättningar för effektiva transportlösningar. Vid översyn av transportpolitiska styrmedel bör därför strävan mot konkurrensneutrala spelregler vara en central utgångspunkt. Konkurrensneutralitet mellan trafikslagen, genom samma grad, av internalisering av externa kostnader, är dock en ledstjärna för det transportpolitiska utvecklingsarbetet som inte bör tolkas alltför strikt. Redan enklare differentiering i ett avgiftssystem kan få betydande och ofta tillräckliga styreffekter. Även skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande förutsättningar och internationella förutsättningar samt aktuella effektivitetsproblem kan behöva beaktas. Samhällsekonomisk effektivitet är inte bara en grundläggande princip, utan en central del av det övergripande transportpolitiska målet. Målet innehåller dock även andra centrala dimensioner. Även dessa dimensioner måste beaktas när ekonomiska styrmedel och regleringar utformas. Att betänka är att transportsystemet inte primärt är till för sin egen skull utan en väsentlig grundförutsättning för att medborgare och näringsliv tillsammans ska kunna skapa hållbar tillväxt, livskvalitet, välfärd och utvecklingskraft i hela landet. Det betyder att den slutliga utformningen av olika styrmedel naturligt måste utgå från en helhetsbedömning där konsekvenser även utanför transportpolitikens kärnområde beaktas. 7.5 Tillämpning i organisering och styrning av statliga myndigheter Regeringens bedömning: Valet av organisering av statliga myndigheter har en stor betydelse för transportpolitikens utformning och resultat. Styrningen av myndigheterna inom transportområdet utgår från de föreslagna transportpolitiska målen och målpreciseringarna samt de transportpolitiska principerna, i en form som är anpassad efter och konkretiserad med utgångspunkt i de olika myndigheternas uppdrag och utvecklingen i samhället . Skälen för regeringens bedömning Styrningens former kritiserade har det pågått ett utvecklingsarbete för att förändra och effektivisera den statliga styrningen av myndigheter. bidragit till att förbättra den ekonomiska styrningen i staten och att upprätthålla en effektiv förvaltning. Den finansiella styrningen och kontrollen är föremål för ett omfattande regelverk som liknar det som andra samhällssektorer tillämpar. Vid en internationell jämförelse ligger långt fram inom dessa områden. Även myndigheternas tillämpning av regelverket är god. En indikation på detta är att relativt få myndigheter erhåller revisionsanmärkningar.