prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — svenska myndigheter har att utöva tillsyn enligt, grundar sig på eller påverkas av EG-direktiv. Det blir också allt vanligare att svenska myndigheter skall utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser som enbart finns i EG-förordningar. Den ökande förekomsten av EG-regler om tillsynens bedrivande minskar successivt utrymmet för nationella har vissa möjligheter att granska och följa upp Inom vissa områden har kommissionens uppgifter härvidlag övertagits av EU-myndigheter. EU-myndigheter utövar på svensk tillsyn kan förväntas öka . Även svenska tillsynsorgans samarbete med motsvarigheter i andra EU- länder kommer att fortsätta öka, inte minst om förslaget till s.k. tjänstedirektiv blir verklighet. På samma sätt som det i finns en otydlighet kring tillsynen finns detta även i EG-rätten. EG-rätten innehåller i vissa fall definitioner av begreppet tillsyn vilka inte överensstämmer med svensk lagstiftning. Detta kan få till följd att ett svenskt generellt tillsynsbegrepp inte kan användas inom vissa områden. Utredningen konstaterar att EG-rätten innehåller principer och regler vilka påverkar eller bestämmer den nationella tillsynen och utrymmet för medlemsstaternas egna bestämmelser om tillsyn. företräde framför nationell rätt begränsas möjligheterna till nationella regler inom områden där harmoniserade EG-regler gäller. Finansiering av offentlig tillsyn Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. Utredningen uppskattar i delbetänkandet att kostnaderna för den tillsyn som utövas av stat och kommun uppgick till mellan fyra och fem har kostnaderna ökat. tillsynen inom miljöområdet. Drygt hälften av de totala kostnaderna finansieras med skattemedel och återstoden med avgifter från Det är i princip alltid möjligt att finansiera tillsyn genom skatter. Däremot är det inte alltid möjligt eller önskvärt med avgiftsfinansiering. Utredningen föreslår att skattefinansiering av tillsyn alltid skall övervägas då den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande, dvs. i huvudsak är avgiftsfri för med borgarna. Avgiftsfinansiering bör tillämpas i övriga fall. För de fall tillsynen skall finansieras med avgifter föreslår utredningen ett antal principer för konstruktion av avgiftssystem. Den kommunala tillsynen bör följa samma principer för skatterespektive avgiftsfinansiering som de som utövas av statliga avgiftsfinansieringens andel av den kommunala tillsynen ökar. i första hand ske genom att avgiftskonstruktionerna baseras på principen om full kostnadstäckning. Vidare bör avgifterna inom ett och samma tillsynsområde vara enhetliga i alla delar av landet. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att staten ges rätten att fastställa vilka avgifter som skall gälla i den kommunala tillsynen. Kommunernas roll i tillsynen Utredningens uppdrag har varit att analysera de för- och nackdelar som dagens kommunala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför samt att lämna förslag till en framtida organisering. I det senare har ingått att överväga om hela eller delar av den tillsyn som utövas av kommunerna bör flyttas till länsstyrelserna. Kommunerna bedriver tillsyn inom nio olika samhällsområden och enligt ett 20-tal författningar. Miljötillsynen är den mest omfattande, sett såväl till antalet tillsynsobjekt som till kommunernas kostnader. tillsynen inom livsmedels-, djurskydds-, folkhälso- och räddningstjänst- områdena är av betydande omfattning. Utredningen har funnit att den kommunala tillsynen uppvisar såväl förtjänster och brister som variationer. Utredningens förslag utgår från att dagens brister och icke önskvärda variationer är möjliga att åtgärda inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Utredningen konstaterar att ett överförande av dagens kommunala tillsynsuppgifter till länsstyrelserna inte är lämpligt. Det skulle bl.a. vara förenat med betydande nackdelar att genomföra ett sådant överförande. Utredningen lämnar därför inget sådant förslag. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den har ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksamheter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Den kommunala tillsynen har en bred förankring bland kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och medborgare/tillsyns- pliktiga verksamheter som präglar den kommunala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn. Vissa av de påtalade bristerna har sin grund i den kommunala strukturen, som att majoriteten av landets kommuner är relativt små liksom att de finansiella och demografiska förutsättningarna varierar högst avsevärt mellan olika kommuner, gäller allmänt och inte bara för den kommunala tillsynen. Det finns även enskilda kommuner inom vilka tillsynens oberoende kan ifrågasättas pga. jävsliknande situationer. Det finns även svårigheter, för främst mindre kommuner, att rekrytera och behålla kompetent personal för tillsynen. Variationer mellan enskilda kommuner och olika tillsynsområden kan även till stor del förklaras av brister i institutionella förhållanden som regelverk, resurser, organisation och andra styrmedel. Grunden för utredningens förslag i syfte att åtgärda ovanstående brister i den kommunala tillsynen är att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna. Staten har, som utredningen ser det, det yttersta ansvaret för att all tillsyn inriktas och bedrivs på det sätt som lagstiftningen anger. Även de krav EU ställer på när det gäller viss tillsyn gör att nationell likvärdighet även i de kommunala tillsynsverksamheterna måste kunna garanteras. Det är utredningens uppfattning att de icke önskvärda variationerna mellan enskilda kommuner och tillsynsområden kan minska genom utökade möjligheter för staten att utfärda föreskrifter om tillsynens arbetsformer m.m. inom samtliga kommunala tillsynsområden. De statliga samordnande myndigheterna bör genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn. Vid eventuella missförhållanden i enskilda kommuner bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden och liknande men om en kommun inte följer påpekandena bör den samordnande myndigheten kunna ingripa genom föreläggande med krav på åtgärder. Den yttersta sanktionen mot en kommun som grovt eller har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Beslut om överflyttning och ett senare eventuellt återförande bör beslutas av regeringen. Utredningen lämnar förslag till författningsreglering av dessa verktyg. Möjligheter för en kommun att tillsammans med en eller flera andra kommuner söka effektivast möjliga organisation för sin tillsyn, utöver kommunallagens bestämmelser om gemensam nämnd och kommunal- förbund, bör införas på samtliga tillsynsområden. Det kan avse att komma överens med en annan kommun om att denna skall fullgöra viss tillsyn eller att överlämna viss beslutanderätt till anställd i en annan kommun. I denna fråga lämnar utredningen författningsförslag. Även i övrigt bör kommunerna ges friare möjligheter att ge tillsynen en alternativ organisatorisk ställning, exempelvis genom att inrätta en s.k. myndighetsnämnd. Lämpligheten av en ny lag om tillsyn Det tredje uppdraget att pröva lämpligheten av en ny lag om tillsyn har inrymt två deluppdrag, dels frågan om bättre samverkan och samordning inom tillsynen och dels frågan om effektivare ingripandemöjligheter vid tillsyn. Utredningen har i frågan om lämpligheten av en ny lag inledningsvis gått igenom de cirka 230 sektorslagar vilka reglerar tillsyn. Därefter har i en fördjupad analys prövats om de olika tillsynsbestämmelser vilka återfinns i sektorslagarna är lämpade att göras mer allmänt tillämpliga. Analysen har vaskat fram en grupp bestämmelser vilka utredningen menar utgör för tillsynen grundläggande bestämmelser och vilka kan göras tillämpliga vid all tillsyn. Dessa bestämmelser har kompletterats med ett mindre antal nyskapelser. I ett avslutande steg har utredningen analyserat om bestämmelserna skall göras allmänt tillämpliga genom en allmän tillsynslag eller om likalydande regler bör tas i varje enskild sektorslag. Utredningen har funnit att starka skäl hänförliga till tydlighet och effektivitet talar för en allmän lag och ett förslag till en sådan allmän tillsynslag har arbetats fram. Samverkan bör göras till en obligatorisk uppgift för tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden. Samverkan bör innehålla både informationsutbyte och en skyldighet att bistå varandra vid tillsyn. Ett ytterligare syfte är att större hänsyn skall kunna tas till den objektsansvariges behov vid tillsynens genomförande. Samordning bör ges en skapare profil och bör med utredningens förslag bestå av fyra verktyg; föreskiftsrätt, tillsynsvägledning, möjlighet att förelägga tillsynsorgan att bättra sig samt, slutligen, en möjlighet att vid allvarligare missförhållanden frånta ett tillsynsorgan dess tillsyns- uppgift. Samordning som skall gälla inom ett tillsynsområde bör enligt utredningen beslutas av regeringen. Utredningen föreslår, med hänsyn till de objektsansvariga, en lagreglering med krav på att inspektioner från olika tillsynsorgan hos en objektsansvarig sker . En gemensam katalog med ingripandemöjligheter som i princip alla tillsynsorgan bör kunna få möjlighet att använda vid sin tillsyn har föreslagits. Katalogen skall ge utrymme både för ändamålsenliga och nyanserade ingripanden. Den innehåller ett antal nya och gamla ingripandemöjligheter. En nyhet är en lagreglerad möjlighet att i vissa fall avstå från ingripande. En annan nyhet är anmärkning, ett nytt ingripanderedskap som skall ersätta alla oförbindande uttalanden, erinringar, kritik som tillsyns- myndigheter har kunnat bruka vid tillsyn. Anmärkning skall användas vid mindre överträdelser. Genom förslaget till anmärkning tillgodoses ett krav på mer ändamålsenliga ingripandemöjligheter. I många fall har nämligen en mildare form av ingripande saknats i sektorslagarna. I samma syfte föreslås en utökad möjlighet att ersätta återkallelse och förbud med en varning. En viktig nyhet bland ingripandeverktygen är tillsynsboten, en ny sanktionsavgift konstruerad för tillsynsområdet. Inom tillsynen förekommer redan en del sanktionsavgifter, men dessa är anpassande till respektive verksamhet. Tillsynsboten bör vara ett komplement till anmärkning och varning och syfta till att nyansera dessa ingripanden. I katalogen återfinns därutöver de traditionella tillsynsverktygen såsom att besluta om återkallelse eller förbjuda en verksamhet liksom möjligheten till åtgärdsförelägganden av olika slag. , som inom tillsynen används för att sätta kraft bakom olika förelägganden, har av olika tillsynsorgan utsatts för viss kritik. Utredningen redovisar ett antal behov av förändringar av vitesinstitutet och föreslår en allmän översyn. Med beaktande av de fördjupade analyser, både i materiellt och formellt avseende, av enskilda sektorslagar som måste genomföras innan hela tillsynslagen kan komma i bruk förordar utredningen en lösning genom vilken lagen kan sättas i sjön successivt, genom att det i varje enskild sektorslag anges om och i vilka delar tillsynslagen gäller för just det tillsynsområdet. Ett skäl för utredningen att förorda denna modell är att bestämmelserna om samverkan och samordning inom tillsynen på så sätt snabbare kan göras tillämpliga. Andra bestämmelser i tillsynslagen, t.ex. om ingripanden, kan, då dessa möjligheter redan är reglerade i sektorslagarna, behöva en mer fördjupad områdesvis analys innan de görs allmänt tillämpliga. Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) Följande remissinstanser har kommit in med yttranden över betänkandet: ombudsmän , , Hov- rätten för , , Miljödomstolen, Kammarrätten i , Länsrätten i län, Justitiekanslern, , Riksåklagaren, , , , , Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), , , , Kust- bevakningen, , , , , , , , , Finans- inspektionen, , , Lotteri- inspektionen, , Datainspektionen, Kammarkollegiet, Statskontoret, i , Läns- styrelsen i , i , i län, i , i Väst- manlands län, i , i , , , , , , , , , , , , , Riks- antikvarieämbetet, , och TV, , Kemikalieinspektionen, Statens strål- skyddsinstitut, , , , , , , Luftfarts- verket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , , , geologiska undersökning, , , , , , kommun, kommun, Bodens kommun, , kommun, , , kommun, , kommun, kommun, , kommun, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, Föreningen , i (LO), Lantbrukarnas riks- förbund (LRF), (), (), Svensk handel, och (gemensamt svar genom Kommuner och Landsting), , (SPF), (). Följande instanser har lämnat yttranden på eget initiativ: i , i , Statistiska centralbyrån, , Falu kommun miljönämnden, kommun samhällsbyggnadsnämnden , , kommun miljö- och hälsoskyddsnämnden, , Föreningen kommunala miljöchefer, svensk mjölk, Livsmedelsföretagen, , hotell- och restaurangföretagare, miljö och hälsa. Följande instanser har avstått från att yttra sig: , institutet, , , , kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , Föreningen (), Handikapp- förbundens Samarbetsorgan (HSO), , . Sammanfattning av nu relevanta delar av betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) Offentlig tillsyn skall som princip vara ett statligt ansvar. Med offentlig tillsyn avses kontroll över rättsligt bindande regler och beslut som följer av dessa. Syftet med ett statligt ansvar är att minska variationer i bedömningar, kvalitet och resurser mellan olika delar av landet. Den offentliga tillsynen behöver också samordnas i högre utsträckning än . Därför ges länsstyrelserna ett samlat ansvar för tillsynen inom länet. De övertar flertalet av kommunernas tillsynsuppgifter, som regional tillsyn hos vissa sektorsmyndigheter samlokaliseras med . En tillsynsdelegation inrättas vid med uppgift att samordna och planera sådan tillsyn som vänder sig mot ett och samma tillsynsobjekt. Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) Följande remissinstanser har kommit in med yttranden över betänkandet: ombudsmän (), , för europapolitiska studier (Sieps), med , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, Justitiekanslern (), , , , , , , , , Försvarsmakten, Krisberedskaps- myndigheten, , Styrelsen för psykologiskt försvar, , , Svenska Röda Korset , , , (), , , (), (), för arbetsliv och socialveten- skap, , Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), , , Ekonomi- styrningsverket, , , Arbetsgivar- verket, Lotteriinspektionen, Kammarkollegiet, Statskontoret, , Verket för förvaltningsutveckling (Verva), i , i län, i , i , i , i , i län, i , i , i län, i , i , i , i län, i , i , i , i , i , i , i , , Myndigheten för skol- utveckling, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , för Framtids- studier , (), , , , meteoro- logiska och hydrologiska institut (), , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, , , (), , , , (), Rikstrafiken, , , , analys (), , geologiska undersökning (SGU), , , Stiftelsen , Verket för näringslivsutveckling (), Verket för innovations- system (), (), (JämO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), , , , Stiftelsen marknadsstyrelsen, Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ), , politisk utvärdering (IFAU), Ale kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun kommun, kommun, kommun kommun, , Bjuvs kommun, Bodens kommun, , kommun, , kommun, kommun, , , kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, , , Faluns kommun, , kommun, Flens kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, Hjo kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun kommun, Höörs kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, Klippans kommun, kommun, , Kumla kommun, , kommun, , kommun kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun Orusts kommun, , , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , Sala kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, Säters kommun, kommun, , , kommun, , , kommun, , , kommun, kommun, Tjörns kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, Ystads kommun, Åmåls kommun, kommun, Åre kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, Östra Göinge kommun, kommun, kommun, läns landsting, läns landsting, , landsting, läns landsting, landsting, läns landsting, , Västra , , läns landsting, läns landsting, , , läns landsting, , Amatörkulturens samråds- grupp, Avfall , offentlig sektor (CEFOS), (), Hela ska leva, Forum för frivilligt socialt arbete, Förbundet unga rörelsehindrade, , , Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO), Kommunforskning i , Konstnärliga och (), Kontaktnätet för ideella kulturföreningar, Kungliga Vetenskaps- , i (LO), för Ungdomsorganisationer (LSU), (), Länsteatrarna i , , Pensionärernas riksorganisation (PRO), Samverkansorganet i (Region ), Samverkansorganet i (Region ), Samverkansorganet i (Region ), Samverkansorganet i , Samverkansorganet i län, Samverkansorganet i , Samverkansorganet i , Samverkans- organet i , Samverkansorganet i , Samverkansorganet i län, Samverkansorganet i län, Samverkansorganet i , åt narkotika- och läkemedelsberoende (RFHL), föreningen (), , , SIOS Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i , för social och offentlig ekonomi (SISE), , för forskning om offentlig sektor (SCORE), , Äldrecentrum, och Samhälle (SNS), Svensk , Svensk Scenkonst, Svenska Bussbranschens , , Svenska Jägare- förbundet, , , Svenskt Näringsliv, , Akademikers Central- organisation (), , Kommuner och Landsting, (), Riksidrotts- förbund, (), Tjänstemännens Central- organisation (TCO), Världsnaturfonden Följande instanser har lämnat yttranden på eget initiativ: Afasi- förbundet i , , i , i , Allians för , Bergspartiet i kommun, , i , kommunkrets i , , i , i , i län, , Norr- bottens distrikt av , (CKS), Coompanion - Kooperativ , , Drevviken- partiet, liberalerna i , liberalerna i i län, på , liberalernas länsförbund i , och kommunalförbund, Förbundet (), i de större kommunerna (MISK), Distriktet, Föreningen , Över- Skr. 2009/10:79 förmyndarnämnden, (), Bilaga 4 Handelskammaren , Handelskammaren , Handelskammaren , Heimbygdas Lokalhistoriska Kommitté inom Heimbygda, för , Heimbygda, för , socialdemokratiska arbetarekommun, , , , , , , , i , Krist- demokraterna i , i , i , vid Miljö- förvaltningen, , (), Länsmuseernas samarbetsråd, , , , Miljönämndspresidierna i , de Gröna i , de Gröna i , de Gröna i , de Gröna i , de Gröna i , i , , Moderata samlingspartiet, , i kommun, i , i , och , Musikarrangörer i samverkan (), , Neurologiskt , sjukvårdsparti, , , , , olycksfalls- och polioskadade, , , , SAFE (Solidaritet - Arbete - Fred - Ekologi), , Sjukvårdspartiet i , Socialdemokraterna i , Socialdemokraterna i , Socialdemokraterna i län, Socialdemokraterna i , Socialdemokraterna i , ST inom länsstyrelserna, Stiftelsen , , (), Svenska OCD- förbunde ANANKE, Arkitekter, , länsbibliotekarier (SLB), (), , (), Sydsvenska , i Arbetarekommun, Talboks- och (TPB), Arbetarekommun, BIO, Utbildningsgruppen vid kommunal- förbund, , kommunala grupp i kommun, , , regionfullmäktigegrupp i , kommuns miljö- och konsumentnämnd, Den ideella föreningen och Landsting, Västsvenska , och Hälsa, Ölandspartiet i , Östsvenska handelskammaren. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, statsråden , , , Husmark , , , , , , , , , Sabuni, Adelsohn , , , Regeringen beslutar skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn