prop · GX0357 · 2009-11-17 00:00:00 — Även om lagstiftaren således trots den utformning 4 kap. 1 § SoL kommit att få har avsett att ekonomiska behovsprövningar av annat än ekonomiskt bistånd inte ska göras har lagstiftaren ansett det rimligt att den som har ekonomiska möjligheter att åtminstone delvis betala för insatserna ska göra det, under förutsättning att kommunen vill utnyttja sin rätt att ta ut avgifter för att täcka sina kostnader för insatserna. I vissa fall får kommunerna dock inte ta ut avgifter eftersom det är fråga om insatser som det ansetts rimligt att det allmänna i form av kommunen bekostar. Om lagstiftarens avsikt varit att sociala tjänster som hemtjänst, missbrukarvård och äldreboenden skulle ekonomiskt behovsprövas hade det inte funnits anledning att införa bestämmelser om kommunernas möjligheter att ta ut avgifter som dessutom kan differentieras efter t.ex. inkomst- och förmögenhetsförhållanden för sådana tjänster. Om endast den som inte själv kan bekosta t.ex. hemtjänstinsatser skulle komma i fråga för att få sådana insatser med stöd av 4 kap. 1 § SoL skulle avgifts- bestämmelserna i 8 kap. SoL varken vara ändamålsenliga eller behövliga den som inte har råd att betala för att få tjänsten utförd på den privata marknaden lär ju endast i undantagsfall ha förmåga att betala en kom- munal avgift för tjänsten. Kommunernas avgiftsuttag har tidigare i många fall ansetts vara alltför höga även om den enskilde faktiskt haft förmåga att betala den av kommunen fastställda avgiften och denna inte överstigit kommunens självkostnader. De höga avgiftsuttagen ledde till oönskade konsekvenser och därför infördes den så kallade maxtaxan, ett tak för vilket belopp en kommun kan ta ut av den enskilde biståndstagaren i fråga om vissa tjänster, t.ex. hemtjänst. Bestämmelsen om maxtaxa trädde i kraft . Att det ansågs nödvändigt att införa en maxtaxa visar både på att ekonomiska behovsprövningar av insatserna dittills inte gjorts då hade den enskilde nämligen i många fall själv fått bekosta insatsen på den privata marknaden och något avgiftsuttag hade inte blivit aktuellt och att ansett det orimligt att den enskilde själv ska tvingas betala för alltför omfattande och kostsamma insatser. Detta kan också uttryckas som att redan förekomsten av avgiftsuttag och maxtaxa visar på att lagstiftaren inte avsett att ekonomiska behovsprövningar ska göras av vissa former av bistånd. Kommunerna kompenserades för de ökade kostnader maxtaxan för- väntades medföra, men eftersom kommunernas möjligheter att avgifts- finansiera sina insatser försämrades kan det antas att kommunernas incitament för att, till skillnad från tidigare, ekonomiskt behovspröva insatserna ökat efter införandet av maxtaxan. Konsekvenser av ekonomisk behovsprövning Den svenska socialpolitiken är generell och omfattar alla. sättning för detta är omfördelningar av ekonomiska resurser mellan olika grupper i samhället t.ex. mellan förvärvsarbetande och äldre. En av uppgifter är att främja jämlikhet i levnadsvillkor. Det är en rättighets- och jämlikhetsfråga som inte alltid bör kopplas samman med den enskildes ekonomiska förhållanden. ytterst i vilken utsträckning insatser från ska vara till- gängliga på lika villkor för hela befolkningen eller om de som har förhållandevis goda ekonomiska resurser ska hänvisas till att köpa sociala tjänster på egen hand. Kommunerna har redan en möjlighet att, om de så önskar, beakta de enskilda biståndstagarnas ekonomi genom att ta ut avgifter för sociala tjänster som den enskilde bedöms vara i behov av i stället för att göra ekonomiska behovsprövningar. Om ekonomiska behovsprövningar av sociala tjänster genomförs finns risk att det uppstår stora olikheter mellan kommunerna i bedömningarna av när en enskild anses ha förmåga att själv betala för och sluta avtal om de insatser den enskilde behöver för att klara sin livsföring. också uppstå olikheter i landet beroende på hur det privata utbudet av service- och omsorgsinsatser ser ut. I kommuner med ett rikt privat utbud blir det lättare att hänvisa till att behovet kan tillgodoses genom egna inkomster och förmögenhet än i kommuner där utbudet saknas eller är högst begränsat (i RÅ 2007 ref. 43 fann dock Regeringsrätten att social- nämnden inte kan avsäga sig ansvaret för insatser enligt socialtjänstlagen genom att hänvisa enskilda i behov av insatser till frivilligorgani- Ekonomiska behovsprövningar kan också leda till att enskilda avstår från stödinsatser de egentligen har behov av för att förebygga ett större behov av insatser . Att enskilda kan bo kvar hemma har ansetts så viktigt att det i 3 kap. 6 § SoL särskilt stadgas att socialnämnden genom hemtjänst, dag- verksamhet eller annan liknande social tjänst bör underlätta för den enskilde att bo kvar hemma och att ha kontakt med andra. behovsprövning av den enskildes behov av t.ex. hemtjänstinsatser kan motverka en sådan utveckling, eftersom den enskilde i så fall kan tvingas sälja eller flytta från sin bostad för att kunna betala för den hjälp han eller hon är i behov av men inte anses vara berättigad till bistånd för, så länge bostaden anses ha ett för högt värde eller kosta för mycket för att bistånd ska kunna beviljas. Insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade, förkortad LSS, får inte föregås av en ekonomisk prövning och avgifter får tas ut endast i vissa fall. Skälet till detta är att det är en viktig handikappolitisk princip att människor inte ska ha merkostnader på grund av sina funktionshinder. Omfattande stödbehov på grund av funktionshinder ska inte medföra en lägre levnadsstandard än den som gäller för personer som inte har motsvarande behov (prop. 1992/93:159, s. 99). LSS täcker dock inte alla behov som kan uppstå för en funktionshindrad person och det är vanligt att en person med psykiskt funktionshinder får insatser enligt SoL eftersom insatserna som ges med stöd av LSS inte alltid passar för den målgruppen. Det är därför svårt att motivera att inte motsvarande ska gälla när personer med funktionshinder behöver insatser enligt SoL. Ett psykiskt funktionshinder kan leda till isolering och ibland misstänk- samhet mot myndighetspersoner och andra människor. En person som har en psykisk sjukdom kan i perioder sakna insikt om sitt behov av stöd. Många personer med psykisk funktionsnedsättning har svårt att klara sin livsföring om de inte tar emot stöd. arbete med att söka upp dessa personer och förmå dem att ta emot stöd är angeläget. Det skulle te sig märkligt att först bygga upp ett förtroende och motivera en person att acceptera en stödinsats, för att därefter pröva personens behov av insatsen mot hans eller hennes ekonomiska förhållanden. har beslutat att införa en ny tvångsvårdsform, öppen psykiatrisk tvångsvård (prop. 2007/08:70, bet. 2007/08:SoU15, rskr 2007/08:178). En ansökan om öppen psykiatrisk tvångsvård kräver att det finns en samordnad vårdplan som innehåller uppgifter om det bedömda behovet av insatser från . Det vore orimligt om en sådan planering, och därmed den öppna vården, föll på att personen vägrar redovisa sina ekonomiska förhållanden eller på att hans eller hennes ekonomiska förhållanden är sådana att han eller hon inte kommer i fråga för insatser från . har tidigare, genom införandet av den s.k. maxtaxan, ingripit för att motverka att människor drabbas av för höga kostnader för socialtjänstinsatser. Samma argument som vid införandet av maxtaxan kan användas mot ekonomisk behovsprövning av annat än ekonomiskt bistånd, jfr avsnitt 4.2.4. Även den som har relativt goda inkomster kan, om han eller hon nekas bistånd och själv måste anlita ett företag för att få tjänsterna utförda, tvingas leva på en låg levnadsnivå. I förlängningen kan det till och med tänkas att ett sådant anlitande leder till att den enskilde tvingas ansöka om ekonomiskt bistånd för att klara sin ekonomi och att det först då kan komma ifråga att bevilja honom eller henne bistånd i form av att få den tjänst som behövs utförd. Möjligheterna för äldre och personer med funktionsnedsättning att leva ett tryggt och oberoende liv beror i mycket hög grad på de enskilda personernas ekonomiska förhållanden. Målen för äldre- och handi- kappolitiken både syftar till och förutsätter en tryggad ekonomi för dessa grupper. För att kunna ta aktiv del i och påverka samhället och dess utveckling, behålla och utveckla sociala kontakter, göra resor, förverkliga egna mål och ambitioner m.m. krävs en god och tryggad ekonomi. Det är också en jämlikhets- och demokratifråga. Inte bara yngre, friska och förvärvsarbetande ska ha förutsättningar att skapa sig en trygg och ordnad ekonomisk situation. Alla ska ges förutsättningar att uppnå goda ekonomiska levnadsvillkor, men för att detta mål ska kunna uppfyllas krävs gemensamma insatser över generationsgränserna. För äldre i behov av vård och omsorg är ekonomin av stor betydelse för möjligheterna att leva ett liv i trygghet och oberoende. Såväl lagstiftarens avsikt med bestämmelsen som konsekvenserna av att tillåta ekonomiska behovsprövningar av annat än ekonomiskt bistånd enligt SoL medför således att det är nödvändigt att förtydliga 4 kap. 1 § SoL på så sätt att det står utom all tvekan att ekonomiska behovs- prövningar inte är tillåtna om kommunens möjlighet att ta ut avgift för den begärda insatsen regleras i 8 kap. SoL. Avgörande ska således vara om rätten att ta ut avgift är reglerad i 8 kap. SoL, inte om det i det enskilda fallet föreligger en rätt för kommunen enligt 8 kap. SoL att ta ut avgift eller inte, eller om kommunen väljer att avstå från att ta ut avgift trots att det finns en rätt att göra det. Regleringar av rätten att ta ut avgift finns i 8 kap. 1 och 2 §§ SoL. Enligt 3 kap. 7 § SoL ska socialnämnden arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och ska genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Enligt 5 kap. 9 § SoL ska socialnämnden aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån miss- bruket. Nämnden ska i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. Regeringsrätten har i RÅ 2005 ref. 51 funnit att bestämmelserna i 3 kap. 7 § och 5 kap. 9 § SoL inte omfattar missbruk av annat än alkohol och andra beroendeframkallande medel. I SoL kan en enskild härleda rättigheter endast ur 4 kap. 1 §. En en- skild kan således inte härleda några rättigheter ur 3 kap. 7 § eller 5 kap. 9 § SoL. De ifrågavarande bestämmelserna innehåller därför, i likhet med andra bestämmelser i de båda kapitlen, närmare redogörelser för eller påminnelser om att socialnämnderna har vissa skyldigheter. Ofta har dessa bestämmelser förts in för att uppmärksamma en åtgärd eller en grupp människor som regeringen och ansett särskilt viktiga att lyfta fram, t.ex. människor med funktionshinder och brottsoffer. Att dessa åtgärder eller grupper särskilt lyfts fram i SoL medför dock inte att socialnämnderna saknar skyldigheter gentemot enskilda ifråga om andra åtgärder eller grupper än de som uttryckligen nämnts, eller att dessa enskilda inte har rätt att få sina behov uppfyllda enligt 4 kap. 1 §. Kommunen har enligt 2 kap. 2 § det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Varken den enskildes behov eller vilket stöd och hjälp som ska ges är begränsat på något sätt, även om kommunens ansvar kan sägas vara subsidiärt i förhållande till både den enskildes eget ansvar och andra huvudmäns ansvar. Även om socialnämnderna beträffande bl.a. spelmissbruk inte är skyldiga att arbeta förebyggande enligt 3 kap. 7 § SoL eller aktivt sörja för att missbrukare får hjälp och vård i enlighet med 5 kap. 9 § har socialnämnderna därför ändå skyldighet att på lämpliga sätt stödja och hjälpa de spelmissbrukare som behöver det. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av social- försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Med sin livsföring i övrigt avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. tömmande uppräkning är inte möjlig utan paragrafen omfattar såväl alla behov som alla åtgärder. ansvar och de enskildas rättig- heter är inte begränsade på ett sådant sätt att något behov faller utanför, alltså inte heller t.ex. en spelmissbrukares behov av behandling mot sitt missbruk. Att socialnämnderna enligt 3 kap. 7 § och 5 kap. 9 § har vissa särskilt reglerade skyldigheter ifråga om missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel påverkar inte detta. Socialnämndernas skyldigheter enligt 3 kap. 7 § och 5 kap. 9 § SoL ändras eller utvidgas inte till andra områden som t.ex. spelmissbruk enligt det förslag rege- ringen nu lägger fram. Beträffande spelmissbruk finns det alltså i SoL inte någon särskild bestämmelse som förpliktigar socialnämnden att arbeta förebyggande och att ägna sig åt uppsökande verksamhet för att nå spelmissbrukare. När en enskild själv vänder sig till få hjälp mot sitt missbruk kan det dock konstateras att socialnämnden därigenom upp- märksammas på att denne kan behöva hjälp och att socialnämnden därför kan ha en skyldighet att vidta åtgärder, jfr 2 kap. 2 § och 11 kap. 1 § SoL. En enskild som ansöker om en biståndsinsats för att motverka spel- missbruk har rätt att få sin ansökan prövad på samma sätt som vid en ansökan om andra insatser. Naturligtvis kan en enskild också ansöka om ekonomiskt bistånd för att själv köpa insatser i form av t.ex. behandling mot spelmissbruk. En sådan ansökan kan ekonomiskt behovsprövas på samma sätt som andra ansökningar om ekonomiskt bistånd. Om social- nämnden finner att den enskilde är berättigad till bistånd är det dock ofta ändamålsenligare att nämnden erbjuder bistånd i form av en behand- lingsinsats än att den betalar ut en större summa pengar för att den enskilde spelmissbrukaren själv ska kunna köpa den behandling han behöver. Såvitt framkommit har socialnämnderna i praktiken också valt att själva sluta avtal med bl.a. behandlingshem om tillgång till platser och att själva bekosta behövliga insatser mot spelmissbruk i stället för att betala ut ekonomiskt bistånd för att låta spelmissbrukare själva betala för den vård de behöver. och den enskildes ansökan Som redan påpekats finns många tjänster som av hävd anses vara sociala tjänster, framförallt s.k. hemtjänstinsatser som städning och fönster- putsning, numera lätt tillgängliga på den privata marknaden. Det är därför ofta enkelt för enskilda som har ekonomiska förutsättningar för det att köpa dem och därmed själva se till att få sådana tjänster utförda. Att enskilda kan få skattereduktion för utgifter för hushållsarbete medför också att kostnaden för att själv köpa sådana tjänster inte är lika stor som varit fallet. Den enskildes ekonomiska förutsättningar ska, som framförts ovan, inte påverka bedömningen av rätten till exempelvis städhjälp i hemmet, men om socialnämndens handläggare vid prövningen av ansökan uppmärksammar att den enskilde skulle få betala en högre avgift till kommunen för den aktuella tjänsten än den faktiska kostnaden efter skattereduktion på den privata marknaden, bör handläggaren givetvis uppmärksamma den enskilde på detta. Varken att den enskilde har ekonomisk förmåga att betala för tjänsterna på den privata mark- naden eller att det skulle bli mindre kostsamt för honom att göra det än att betala den kommunala avgiften för det fall tjänsten beviljas, ska dock påverka bedömningen av den enskildes behov av och rätt till insatsen. Föredrar den enskilde att betala den dyrare avgiften i stället för att själv, till en lägre kostnad, anlita en tjänsteleverantör på den privata marknaden för att få behovet uppfyllt står det honom eller henne fritt givetvis under förutsättning att han eller hon har faktiskt behov av tjänsten för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Enskilda kan ansöka om ekonomiskt bistånd inte bara till varor utan även till tjänster. Det finns således inget som hindrar att en enskild ansöker om ekonomiskt bistånd för att kunna betala t.ex. en enskild städfirma för städning av sin bostad eller för att få vård mot spel- missbruk. Även om den enskilde är i behov av bistånd för städning av hemmet eller vård för att uppnå en skälig levnadsnivå är dock inte kommunen skyldig att utge just ekonomisk bistånd för detta. Kommunen kan uppfylla sin biståndsskyldighet genom att utge annat, likvärdigt, bistånd t.ex. genom att bevilja bistånd i form av städning i regi eller genom ett företag som kommunen tecknat avtal med. Kommunen kan dock också, förutsatt att den enskilde ansökt om ekonomiskt bistånd, välja att bevilja honom eller henne det. Om en enskild ansöker om bistånd i form av t.ex. städning av hemmet och socialnämnden finner att han eller hon är i behov av insatsen för att uppnå en skälig levnadsnivå har socialnämnden ansvaret för att den enskildes behov av städning uppfylls och kan inte avhända sig det ansvaret genom att betala sig fri genom att bevilja ekonomiskt bi- stånd även om tjänsten finns att tillgå på den privata marknaden. har ansvaret för att tjänsten faktiskt utförs. Däremot krävs naturligtvis inte att tjänsten utförs i kommunens egen regi. Kommunen kan i stället sluta avtal med t.ex. enskilda företag om att utföra de aktuella tjänsterna. Om företaget inte fullgör sina förpliktelser och den enskilde därför inte får de insatser socialnämnden beviljat t.ex. städning av hemmet med ett visst antal timmar kan den enskilde vända sig till få de insatser han eller hon har beviljats utförda, eftersom kommunen fortfarande har ansvaret för att insatsen faktiskt utförs. Att tjänsten som sådan beviljas enligt SoL är en förutsättning för att kvalitets- och tillsynsbestämmelserna i ska bli tillämpliga. Att kvalitets- och tillsynsbestämmelser finns är inte minst viktigt ifråga om behandlingsinsatser mot missbruk av olika slag. Som särskilt lyft fram i sitt remissyttrande är möjligheten att genom en effektiv tillsyn kunna kontrollera kvaliteten på sociala tjänster av mycket stort värde för enskildas trygghet. Enligt SoL ska insatser inom vara av god kvalitet och för utförandet av uppgifter inom ska det finnas personal med lämplig ut- bildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Detta gäller både offentlig och enskild verksamhet inom . Det saknar i detta avseende därför betydelse om verksamheten drivs av kommunen i egen regi eller om den drivs som enskild verksamhet och kommunen upphandlat den. För dessa Prop. 2009/10:57 verksamheter gäller även krav på dokumentation. Om kommunerna skulle börja ekonomiskt behovspröva sociala tjänster skulle det dock medföra att personer med betalningsförmåga blir hänvisade till privata alternativ, t.ex. i fråga om äldreboenden. Eftersom det då inte anses vara fråga om socialtjänst, vare sig offentligt eller enskilt bedriven sådan, skulle de vara hänvisade till verksamhet som helt faller utanför det skyddsnät som socialtjänstlagens bestämmelser om kvalitet, tillsyn och dokumentation utgör. Regeringen vill understryka att det finns privat verksamhet av hög kvalitet. I privat verksamhet är förutsättningarna för det allmänna att fånga upp fel och brister dock alltså betydligt sämre än i fråga om liknande insatser som ges med stöd av SoL. Enskilda som har behov av t.ex. särskilt boende eller hemtjänst- insatser befinner sig ofta i en särskilt utsatt situation och har inte alltid god förmåga eller möjligheter att tillvarata sina rättigheter och intressen, oavsett om de har ekonomiska möjligheter att själva betala för insatsen och förmåga att själva köpa den eller inte. Det är enligt regeringens mening inte tillfredsställande att en grupp enskilda i behov av stöd och hjälp från andra skulle helt falla utanför det skyddsnät som bestäm- melserna om kvalitet och dokumentation samt den genomförda tillsynen medför. Särskilt om förhållandet till avgiftsuttag och kommunernas finansiering, behovet av ytterligare utredning m.m. Kommunerna har en i SoL reglerad möjlighet att ta ut avgifter för många av de insatser som beviljas med stöd av 4 kap. 1 § SoL. Även om den svenska vilar på en generell grund och omfattar alla har det ansetts skäligt att kommunerna, om de så önskar, har en möjlighet att ta ut avgifter av de enskilda som kan betala sådana avgifter. Som framgått ovan under avsnitt 3.2.4 regleras avgiftsuttagen beträffande sociala tjänster i antingen 8 kap. 1 § eller i 8 kap. 2 § SoL. I domen RÅ 2005 ref. 51 fann Regeringsrätten att socialnämnderna ifråga om spelmissbruk kunde göra ekonomiska behovsprövningar av om rätt till bistånd mot spelmissbruket föreligger. Det förslag som lagts fram medför dock att möjligheterna att göra ekonomiska behovspröv- ningar även i sådana fall undanröjs. Sedan domen meddelades har förflutit och kommunerna har hunnit inrätta sig efter den. Teoretiskt sett skulle därför det förhållandet att kommunerna enligt förslaget inte längre kommer att ha möjlighet att göra sådana prövningar kunna leda till ökade kostnader för kommunerna. I praktiken befinner sig dock den som är i behov av insatser mot t.ex. spelmissbruk oftast i en sådan ekonomisk situation att han eller hon inte kan bekosta insatserna på annat sätt än genom bistånd. Förslaget kan därför inte antas medföra några ökade kostnader för kommunerna i denna del. pekar i sitt remissvar särskilt på att bestämmelsen i 8 kap. 1 § SoL medför att kommunernas möjligheter att ta ut ersättning för uppehället för den som vårdas i hem för vård eller boende eller familjehem skiljer sig åt beroende på om vården avser missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel, eller om den avser Regeringen anser att det finns anledning att se över innehållet inte bara i denna bestämmelse utan även i flera av de be- stämmelser som andra remissinstanser särskilt pekat på. Detta kan dock inte göras inom ramen för denna proposition. Syftet med denna proposition är endast att i 4 kap. 1 § SoL tydligt föra in en reglering som motsvarar intentionerna med bestämmelsen och den praxis som ansågs råda fram till Regeringsrättens domar. Förslaget är därför begränsat på samma sätt. De andra frågorna får i stället ses över i annan ordning och med ett bredare anslag än det nu förevarande. Domen i RÅ 2008 ref. 38 meddelades av Regeringsrätten . Socialnämnderna har ännu inte hunnit inrätta sig efter den. När skrivelsen Behovsbedömning av annat än ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (Ds 2009:18) togs fram fanns dock uppgifter om att vissa kommuner höll på att ta fram ansökningsblanketter för annat än ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § där den enskilde, i enlighet med Regeringsrättens dom, bl.a. skulle redogöra för sin förmåga att själv kontakta enskilda utförare på den privata marknaden. Kommuner och Landsting (SKL) anför att det enligt SKL:s uppfattning förekommit att kommuner tagit hänsyn till den ekonomiska situationen vid behovsbedömning i ärenden där den enskilde ansöker om sådana tjänster som även tillhandahålls i det privata näringslivet. SKL är därför tveksamt till skrivelsens beskrivning att det varit en rådande allmän mening att ekonomiska hänsyn inte får tas vid prövning av rätten till annat än ekonomiskt bistånd. SKL anför att frågan om förekomst av hänsynstagande av den enskildes ekonomi vid prövning av rätten till bistånd i form av städning och inköp av dagligvaror kart- lades senast av 2003. Någon kartläggning av om- fattningen av detta förfarande har dock inte gjorts varvid kunskap saknas om hur vanligt förekommande det är.