prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Ledning för vad som avses med internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott finns i par. Där anges att den mest uttömmande definitionen finns Londonöverenskommelse och i stadgan för den internationella krigstribunalen. En annan viktig internationell överenskommelse som räknas upp i är konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (genocide). Den senast överenskomna definitionen av brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse finns i Romstadgan för . Det är också förutsett att Romstadgan ska innehålla en definition av aggressionsbrott (brott mot freden). Någon sådan definition lyckades man dock inte enas om vid förhandlingarna av Romstadgan. Förhandlingar pågår i syfte att skapa en definition av det brottet. Artikel 12.2 b i direktivet motsvarar artikel 1 F b i och avser grovt icke- politiskt brott utanför tillflyktslandet. Artikel 12.2 c motsvarar artikel 1 F c i och behandlar gärningar som strider mot syften och grundsatser. En utlänning som har gjort sig skyldig till sådana brott eller gärningar som omfattas av dessa bestämmelser kan som nämns ovan vägras uppehållstillstånd i . För att uppnå full förenlighet med direktivet anser regeringen att en bestämmelse bör införas i utlänningslagen som föreskriver att en utlänning som har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådan brott, ett grovt icke- politiskt brott utanför tillflyktslandet eller gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i stadga ska vara utesluten från att anses vara flykting. En sådan reglering ligger närmare bestämmelser än den nuvarande svenska regleringen eftersom det i artikel 1 F i konventionen anges att stadgandena i konventionen inte ska äga tillämpning på den beträffande vilken det föreligger allvarliga skäl antaga att han förövat brott mot freden, krigsförbrytelse, osv. Lagrådet har anfört att uttryckssättet utesluten från att anses som flykting framstår som främmande för svenskt språkbruk. Uttryckssättet är emellertid vedertaget inom flyktingrättens område. Föreskrifterna i artiklarna 1 D, 1 E och 1 F i benämns t.ex. uteslutandeklausuler. Regeringen anser därför att uttryckssättet utesluten från att anses som flykting bör användas. Lagrådet har vidare anmärkt att olika uttryckssätt används för att beteckna allvarlighetsgraden på brott som medför att flyktingar och alternativt skyddsbehövande utesluts från att anses vara flyktingar och alternativt skyddsbehövande. I artikel 12.2 b i direktivet anges att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting om det finns synnerliga skäl att anse att han eller hon har förövat ett grovt icke-politiskt brott. Detta uttryckssätt skiljer sig från det som i motsvarade fall används beträffande alternativt skyddsbehövande där det i artikel 17.1 b i direktivet anges att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl att anse att han eller hon har förövat ett allvarligt brott. Lagrådet har ifrågasatt om inte ordet allvarligt borde användas i båda sammanhangen för att undvika tillämpningsproblem. En strävan i detta lagstiftningsärende har varit att behålla etablerad flyktingrättslig nomenklatur. Det begrepp som används i och i är grovt icke-politiskt brott. Som Lagrådet påpekat bör samma uttryckssätt användas avseende brottets allvarlighetsgrad i uteslutandebestämmelserna vad gäller flyktingar och alternativt skyddsbehövande. I båda bestämmelserna bör därför grovt användas. I artikel 12.2 b i direktivet om grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet anges att särskilt grymma handlingar, även om de begåtts i förment politiskt syfte, får betecknas som allvarliga icke-politiska brott. Detta överensstämmer med vad som uttalas i (par. 152) om grymma icke-politiska brott och också med vad som ligger till grund för den svenska tolkningen (jfr prop. 1996/97:25 s. 97). anser att direktivets definition bör tas in i utlänningslagen. Enligt regeringens uppfattning är det inte nödvändigt att denna framgår direkt av lagtexten. Det har framhållits att det inte kan komma i fråga att tillämpar på ett sätt som, oavsett i vilken riktning det sker, avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder (prop. 1996/97:25 s. 96 f.). Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att låta lagtexten ligga så nära formulering som möjligt. Det finns inte skäl att vid genomförandet av direktivet vid sidan av vad som anges i internationellt vedertagna tolkningsanvisningar slå fast principer för tolkningen. Det bör i stället överlämnas till rättstillämpningen att med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolkningen och tillämpningen av icke-politiskt brott. En allt för långtgående precisering i författningstext kan låsa rättsutvecklingen och verka begränsande. Med hänsyn härtill bör direktivets definition av icke- politiskt brott inte tas in i utlänningslagen. Enligt artikel 12.3 i direktivet gäller undantagen i artikel 12.2 även personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Som nämns ovan anser regeringen att det följer av direktivet att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Direktivet medger därför inte, som BO föreslagit, att barn undantas från uteslutandebestämmelsen. Att en utlänning är utesluten från flyktingskap innebär emellertid inte att han eller hon är utesluten från möjligheten att få uppehållstillstånd i . Genom att i utlänningslagen införa bestämmelser om uteslutande från möjligheten att vara flykting eller annan skyddsbehövande kan, som Röda Korset har påpekat, den situationen uppkomma att en utlänning är utesluten från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande som det föreligger hinder mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. När ett beslut om avvisning eller utvisning ska fattas ska den beslutande myndigheten eller domstolen enligt 8 kap. 17 § UtlL ta hänsyn till om det föreligger verkställighetshinder. Om det föreligger verkställighetshinder eller om det senare visar sig att verkställighet inte kan ske, kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 5 kap. 11 § UtlL. Bestämmelsen tar enligt förarbetena bl.a. sikte på fall då det före ett avvisnings- eller utvisningsbeslut visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa (prop. 2004/05:170 s. 282 f.). Om verkställighetshindret bedöms vara bestående att utlänningen kan bedömas få en särskild anknytning till kan ett uppehållstillstånd ges med stöd av 5 kap. 6 § UtlL, uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande Regeringen anser, till skillnad från Röda Korset, att det Prop. 2009/10:31 inte bör införas någon särskild grund för uppehållstillstånd för utlänningar som har begått sådana handlingar att de är uteslutna från flyktingskap och från att anses som annan skyddsbehövande. Bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder och synnerligen ömmande omständigheter ger enligt regeringens uppfattning tillräckliga möjligheter att hantera angivna situationer. Regeringens förslag: En utlänning som uppfyller kriterierna för att vara flykting och som inte är utesluten från att anses som flykting ska förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring). En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting ska kunna ansöka om flyktingstatusförklaring. En utlänning får vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag skulle direktivets bestämmelser som ger Remissinstanserna: Många remissinstanser som har yttrat sig om förslaget, däribland vid universitet, Svenska sektionen, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Rädda Barnens , välkomnar förslaget att frågan om flyktingförklaring ska prövas med automatik. Svenska Röda Korset anser att det uttryckligen bör framgå av utlänningslagen att frågan om flyktingförklaring ska prövas i alla asylärenden, särskilt då ett införande av direktivets begrepp alternativt skyddsbehövande riskerar att leda till minskad tydlighet i detta Det måste enligt Röda Korset stå helt klart för ansvariga myndigheter att övriga skyddsgrunder utgör ett komplement till att beviljas asyl som flykting, inte ett jämbördigt alternativ. Kammarrätten i framhåller att asylprövningen ska ske mot bestämmelser och att det inte är tillräckligt att flyktingen får skydd på andra grunder. ordning med obligatorisk flyktingförklaring i vissa fall kan medföra stora problem för den enskilde. Utgångspunkten i direktivet är att den som anser sig i behov av skydd ansöker om internationellt skydd. Utgångspunkten i utlänningslagen är i stället att personen ansöker om I en sådan ordning är det, enligt , rimligt att personen uttryckligen ansöker om flyktingförklaring. kombination av direktivets utgångspunkt och utlänningslagens är resultatet av utredningens förslag innebär, verket, att den sökande själv inte kan avge någon viljeyttring, som t.ex. att få sin sak prövad inom ramen för humanitära skäl. Länsrätten i län anser att utredningens förslag till lagtext skulle bli tydligare om den utformades så att det klart framgår att flyktingförklaring förutsätter att undantagen inte är tillämpliga. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 13 i direktivet ska medlemsstaterna bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person flyktingstatus om han eller hon kan betraktas som flykting enligt kapitlen II och III. Enligt artikel 14.5 får medlemsstaterna besluta att inte bevilja status för en flykting om det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i medlemsstaten eller om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. Direktivets bestämmelse om beviljande av flyktingstatus innebär att en utlänning som uppfyller kraven för att betraktas som flykting ska beviljas flyktingstatus. Som framgår av avsnitt 7.1 anser regeringen att utlänningslagen ska anpassas till direktivets statusreglering. Utredningen har föreslagit att direktivets bestämmelse om beviljande av flyktingstatus ska genomföras genom att bestämmelsen om flyktingförklaring ska göras obligatorisk. Flyktingförklaringen ska enligt utredningen konkretisera beviljandet av flyktingstatus. Regeringen anser att det bör tydliggöras att en statusreglering införs i utlänningslagen. Förklaringen av att en utlänning uppfyller kriterierna för att vara flykting föreslås därför benämnas flyktingstatusförklaring. I likhet med Länsrätten i län anser regeringen att det bör framgå av lagtexten att endast den som inte är utesluten från att vara flykting kan förklaras vara flykting. har i sitt remissvar anfört att det kan innebära stora problem för en utlänning om flyktingförklaringen blir obligatorisk och att den som så önskar i stället borde kunna få uppehållstillstånd på en annan grund. Regeringen anser att det följer av direktivet att den som är flykting ska beviljas flyktingstatus. Flera remissinstanser såsom Svenska sektionen, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, samt har också varit positiva till detta. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än flyktingsskäl kan t.ex. på grund av händelser i hemlandet bli flykting han eller hon vistas här. Det måste därför vara möjligt att beviljas flyktingstatus i efterhand. Som Kammarrätten i har påpekat kan prövningen i dessa fall endast komma att ske på begäran av flyktingen. Röda Korset och Kammarrätten i har påpekat att en asylansökan i första hand ska prövas mot flyktingkriterierna. Den föreslagna bestämmelsen om att en utlänning som uppfyller förutsättningarna för att vara flykting ska förklaras vara flykting innebär ett förtydligande av vad som redan gäller nämligen att frågan om flyktingskap ska prövas före frågan om annat skydd. Enligt regeringen krävs inte något ytterligare förtydligande. Bestämmelsen om när flyktingstatus kan vägras i artikel 14.5 motsvarar bestämmelsen om undantag från principen om non- refoulement i artikel 33.2 i . refoulement innebär att en fördragsslutande stat inte får avvisa eller Prop. 2009/10:31 utvisa en flykting till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av de skäl som anges i flyktingdefinitionen. I artikel 33.2 i anges i vilka fall undantag får göras, dvs. när en flykting får avvisas eller utvisas. Syftet med artikeln är att skydda den aktuella statens intressen. Artikel 33 i motsvarar bestämmelsen om verkställighetshinder i 12 kap. 2 § UtlL. Enligt den bestämmelsen får en utlänning inte avvisas eller utvisas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse. Skyddet mot verkställighet gäller enligt andra stycket inte om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i . Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art. Enligt tredje stycket gäller skyddet mot verkställighet inte heller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land. Enligt nu gällande ordning kan således en utlänning som har begått ett synnerligen grovt brott eller utgör en fara för rikets säkerhet i vissa fall avvisas eller utvisas trots att han eller hon uppfyller förutsättningarna för att anses som flykting. Enligt regeringens mening bör en flykting som ska avvisas eller utvisas på grund av brottslighet eller hot mot rikets säkerhet inte beviljas flyktingstatus. Regeringen anser därför att det i de situationer en flykting kan avvisas eller utvisas också ska vara möjligt att vägra flyktingen flyktingstatusförklaring. Detta överensstämmer med vad som föreskrivs i artikel 14.5 i direktivet. Regeringen föreslår därför att en utlänning som uppfyller kriterierna för att erhålla flyktingstatusförklaring ska kunna vägras en sådan förklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. En utlänning som vägras flyktingstatus i enlighet med artikel 14.5 i direktivet ska enligt artikel 14.6 ha de rättigheter som anges i eller som liknar de som anges i artiklarna 3, 4, 16, 22, 31, 32 och 33 i . Regeringen konstaterar, i likhet med utredningen, att svensk rätt uppfyller kraven i artikel 14.6. Artikeln föranleder därför inte några författningsåtgärder. Upphörande av att vara flykting Regeringens förslag: Det ska framgå av lagtexten att endast väsentliga och bestående förändringar i utlänningens hemland eller tidigare vistelseland ska kunna medföra att utlänningen upphör att vara flykting. Utredningens bedömning: Utredningen har bedömt att den svenska ordningen uppfyller direktivets krav och att några författningsändringar inte behövs. Remissinstanserna: , (UNHCR) anser att det bör framgå av lagtexten att det krävs att förändringarna som föranleder att utlänningen upphör att vara flykting är djupgående och bestående. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 11.1 i direktivet ska en tredjelandsmedborgare eller statslös person upphöra att vara flykting om hon eller han a)av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare, eller b)efter att ha förlorat sitt medborgarskap, av fri vilja förvärvar det på nytt, eller c)förvärvar medborgarskap, och kommer i åtnjutande av det landets skydd, eller d)av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land som han eller hon lämnat eller fortsatt att uppehålla sig utanför på grund av fruktan för förföljelse, eller e)kan fortsätta att vägra att begagna sig av skyddet i det land där han eller hon är medborgare eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger, eller f)utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger. Artikel 11.1 i direktivet motsvarar artikel 1 C i och 4 kap. 5 § UtlL. Enligt artikel 11.2 i direktivet ska medlemsstaterna vid tillämpningen av punkterna 1 e och f beakta huruvida omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att flyktingens fruktan för förföljelse kan anses välgrundad. Punkterna 1 e och f motsvaras av 4 kap. 5 § 5 UtlL. Där föreskrivs att flyktingskap ska upphöra om flyktingen inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller som statslös tidigare hade sin vistelseort. I utlänningslagen finns dock ingen uttrycklig föreskrift om att förändringarna ska vara väsentliga och bestående för att flyktingskap ska anses ha upphört. Direktivet bör därför, i enlighet med vad UNHCR anfört, genomföras på så sätt att 4 kap. 5 § 5 UtlL ändras så att det framgår att det ska vara fråga om väsentliga och bestående förändringar i utlänningens hemland eller i det land där utlänningen som statslös tidigare hade sin vistelseort för att han eller hon inte längre ska anses vara flykting. Regeringens förslag: Det ska vara möjligt att återkalla en flyktingstatusförklaring om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här i landet. Utredningens bedömning: Enligt utredningens bedömning bör direktivets fakultativa bestämmelser om återkallelse av flyktingstatus på grund av brott eller verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet (artikel 14.4) inte föranleda några författningsändringar. Remissinstanserna: Hovrätten för och Länsrätten i län har vissa språkliga synpunkter på utredningens förslag till lagtext. Hovrätten anser att en hänvisning till bestämmelsen om återkallelse av flyktingförklaring som återfinns i 4 kap. UtlL borde införas i 7 kap. UtlL eftersom utlänningslagens disposition ger intryck av att samtliga bestämmelser om återkallelse finns i 7 kap. UtlL. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 14.1 i direktivet ska medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller statslös persons flyktingstatus om vederbörande är flykting enligt artikel 11. Enligt artikel 14.3 ska medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en persons flyktingstatus om det efter beviljandet av flyktingstatus fastställs att vederbörande skulle ha varit eller är utesluten från att vara flykting i enlighet med artikel 12 eller har förvrängt eller utelämnat fakta, inklusive användning av falska handlingar, och detta varit avgörande för beviljandet av flyktingstatusen. I 4 kap. 3 § andra stycket UtlL regleras återkallelse av flyktingförklaring. Bestämmelsen motsvarar direktivets bestämmelser om återkallelse och upphävande av flyktingsstatus i artiklarna 14.1 och 14.3. En flyktingförklaring ska enligt bestämmelsen återkallas om det framkommer att utlänningen är att anse som flykting, dvs. inte längre uppfyller rekvisiten i flyktingdefinitionen. Att utlänningen är att anse som flykting kan bero på att utlänningen lämnade felaktiga uppgifter vid ansökan och förutsättningar för flyktingförklaring således saknades (prop. 1979/80:96 s. 117). Det kan också bero på att flyktingskapet har upphört på grund av senare inträffade omständigheter enligt 4 kap. 5 § UtlL (jfr avsnitt 7.2.4). Återkallelsebestämmelsen i 4 kap. 3 § UtlL är till sin lydelse tvingande. Frågan om återkallelse tas upp när det finns anledning till det, t.ex. i samband med utvisning på grund av brott. bedriver inte någon efterforskande verksamhet. Direktivets bestämmelser om återkallelse och upphävande kan inte rimligen anses innebära att medlemsstaterna är skyldiga att fortlöpande följa upp och på eget initiativ pröva om förutsättningar för flyktingskap alltjämt föreligger. Utlänningslagens bestämmelser uppfyller direktivets krav avseende återkallelse av flyktingstatus och några författningsändringar är därför inte påkallade. En förklaring om att en utlänning är flykting föreslås inte vara tidsbegränsad och något behov av att införa bestämmelser om förnyelse av flyktingstatus föreligger därför inte. Enligt den fakultativa bestämmelsen i artikel 14.4 i direktivet får medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons flyktingstatus om det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i medlemsstaten eller om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten på grund av att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. I artikel 14.5 anges att medlemsstaterna i dessa situationer även får vägra en tredjelandsmedborgare eller statslös person flyktingstatus. Artikel 14.5 har behandlats i avsnitt 7.2.3. Där föreslås att det ska införas bestämmelser i utlänningslagen som gör det möjligt att vägra en utlänning flyktingstatus om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten i . Om en utlänning har beviljats flyktingstatus och det kommer fram att han eller hon har gjort sig skyldig till ett sådant brott eller bedrivit sådan verksamhet att han eller hon hade kunnat vägras flyktingstatus bör det enligt regeringens mening vara möjligt att återkalla utlänningens flyktingstatus. Regeringen föreslår därför att det ska vara möjligt att återkalla en utlännings flyktingstatusförklaring under samma förutsättningar som det föreslås vara möjligt att vägra en utlänning en sådan förklaring. Förslaget innebär att det kommer att vara möjligt att återkalla en utlännings flyktingstatusförklaring i samma situationer som det enligt 12 kap. 2 § UtlL är möjligt att avvisa eller utvisa en flykting. En utlänning vars flyktingstatus återkallas i enlighet med artikel 14.4 i direktivet ska enligt artikel 14.6 ha de rättigheter som anges i eller som liknar de som anges i artiklarna 3, 4, 16, 22, 31, 32 och 33 i .