prop · GX0338 · 2009-10-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:38 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2010, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Den väpnade svenska styrkan i ISAF beräknas uppgå till ca 500 personer. Därutöver ingår i den begärda personalramen om 855 personer resurser för förstärknings- och oförutsedda evakueringsbehov. I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i och för det internationella samfundets och engagemang i landet. Vidare beskrivs den internationella säkerhets- styrkan i samt det svenska deltagandet i denna styrka. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Den humanitära situationen................................................ 3.4Det internationella samfundets engagemang i Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF .................................... Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF ..................... Svenska utvecklings- och andra insatser......................................... Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i ............................... Regeringens överväganden om fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan............................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2010, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. 2 Ärendet och dess beredning auktoriserade säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) i enlighet med , för att under kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan genom resolutionerna (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 (2007), 1833 (2008) och 1890 (2009). Den senaste resolutionen, 1890 (2009) grundar sig på mandatet i resolutionerna (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig till och med . Det svenska deltagandet inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2001/02:60 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140), 2001/02:179 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), prop. 2002/03:21 (bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71), i bet. 2003/04:UU8 (rskr. 2003/04:100), i prop. 2003/04:71, (bet. 2003/04: UFöU2, rskr. 2003/04:245) i prop. 2005/06:34 (bet. 2005/06:UFöU1, rskr. 2005/06:83) i prop. 2006/07:83, (bet. 2006/07:UFöU3, rskr. 2006/07:192) samt i prop. 2008/09:69 (bet. 2008/09:UFöU1, rskr 2008/09:146). I proposition 2008/09:69, överlämnad till , föreslog regeringen att fortsatt skulle bemyndiga regeringen att bidra till den internationella säkerhetsstyrkan, inklusive ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e . biföll regeringens förslag (bet. 2008/09:UFöU1, rskr. 2008/09:146) och medgav att regeringen ställde en väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i fram till utgången av december månad 2009 under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. har (Försvarsdepartementet) anmodat Försvarsmakten att redovisa nuvarande truppbidrag och förslag på förändringar av bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan (Fö2009/35/SI). Försvarsmakten har redovisat sitt svar . gick den afghanska befolkningen till val i det andra president- och provinsvalet sedan fall och antagandet av en demokratisk konstitution . Till skillnad från valen , vilka genomfördes av FN, var årets val de första som anordnats av afghanska myndigheter på egen hand med stöd av FN. Detta återspeglades också tydligt i genomförandet av valen, vilka på en och samma gång får anses som en framgång och en besvikelse. Utmaningarna i att anordna val i ett land som är påtagliga. Det faktum att man trots betydande logistiska utmaningar och en besvärlig säkerhetssituation i delar av landet faktiskt har förmått genomföra landsomfattande val, är därför i sig en betydande framgång. Med stöd av den internationella närvaron lyckades den afghanska regeringen också i huvudsak förhindra de omfattande våldsdåd som taliban och andra regeringsfientliga grupper hade hotat med före valen. Vad gäller omfattningen av valdeltagandet var detta av allt att döma något lägre än vid valen . Detta enligt siffror sammanställda av såväl FN:s civila stödmission (United Nations Assistance Mission in , UNAMA) som Europeiska unionens valobservatörsinsats (EOM). Hur deltagandet har fördelat sig mellan kvinnor och män saknas ännu säkra uppgifter om, men man kan befara att det i vissa områden har rört sig om betydande skillnader. Uppslutningen vid valurnorna var i allmänhet störst i städerna och där säkerhetsläget innebar minst begränsningar, medan den i södra och sydöstra delarna av landet, med några undantag, enligt UNAMA och EOM, var lägre. Detta trots att omfattande insatser hade skett för att valen skulle kunna genomföras på ett säkert sätt även i dessa områden. Till den långt ifrån entydiga bilden kan läggas att många bedömare under valkampanjen konstaterade att det fanns ett överraskande brett och intensivt politiskt engagemang, både i media och bland afghaner i gemen. Detta engagemang synes dessutom ha varit jämförelsevis väl fördelat över landet. Till besvikelserna i samband med valen hör utan tvekan den brist på respekt för demokrati och rent spel som präglat de olika kandidaternas kampanjorganisationer. Tillsammans med en ojämn fördelning av kampanjresurserna, ett politiserat och inte sällan partiskt valmaskineri, samt en otillräcklig kapacitet för administrativa kontroller, gav detta enligt EU:s valobservatörsinsats utrymme till ett utbrett och omfattande valfusk. Att så faktiskt har skett har också konstaterats av den FN-stödda fristående () som efter en omfattande utredning ogiltigförklarat ett antal röster. Som en konsekvens av detta tillkännagav () att ingen kandidat hade fått av rösterna och att en andra valomgång därför skulle genomföras . Även om valfusket som i varierande utsträckning skedde till förmån för samtliga toppkandidater alltså i huvudsak bedöms ha kunnat neutraliserats genom gransknings- och certifieringsprocessen har det självklart påverkat afghanernas förtroende för demokratin och för resultatens legitimitet i negativ riktning. Mot denna bakgrund har EU:s valobservationsinsats arbete med att granska, belysa och informera om valprocessens fel och förtjänster, varit särskilt värdefullt. Att arbetet har skett i nära samverkan med företrädare för det afghanska civila samhället har dessutom bidragit till att utveckla den inhemska kapaciteten till valövervakning. Arbetet med att lägga grunden för trovärdiga och säkra val med ett brett deltagande, vilka på ett rättvisande sätt återspeglar det afghanska folkets vilja, har stått i centrum även för det internationella samfundets insatser i . Det var också en av huvudfrågorna vid den internationella konferens som anordnades i , . I slutsatserna från identifierades ett behov av stärkt och förbättrat samhällstyre genom civila kapacitetsbyggande insatser, en gradvis överflyttning av ansvar till afghanska institutioner samt ökad betoning på mekanismer för ansvar och antikorruption. Detta har följts upp genom att ett landsomfattande program med principer och prioriteringar för kapacitetsbyggande har tagits fram av FN och den afghanska regeringen. Programmet återspeglar också ett nytt intresse att fokusera på insatser som stärker förvaltningen på lokal och regional nivå. I sammanhanget kan nämnas att arbetet mot korruption har gjort vissa, om än begränsade framsteg, bl.a. genom inrättandet av en särskild åklagarfunktion under riksåklagaren samt ett mer beslutsamt arbete från inrikesministeriet riktat mot korruption inom polisen. En andra fråga som betonades av den afghanska regeringen och av företrädare för det internationella samfundet i var främjandet av sysselsättning och ekonomiskt tillväxt. Framför allt ska detta ske genom satsningar på jordbruk, landsbygdsutveckling och infrastruktur, men även genom att i högre grad dra nytta av kvinnors bidrag, också i den formella ekonomin. En tredje fråga som lyftes fram var betydelsen av regionala perspektiv och samverkan. Det är viktigt för att hindra att regeringsfientliga grupper försörjs och verkar över nationsgränserna. Men också för att bidra till en regional integration och ett ökat handelsutbyte som kan bidra till tillväxt och främja social utveckling. De senare aspekterna stod även i centrum vid ett regionalt ekonomiskt möte i , , . Trots att båda länderna brottas med många och omfattande problem får förutsättningarna för ett fördjupat samarbete mellan och anses vara bättre . Till detta bidrar inte minst det goda förhållande som råder mellan ländernas ledare. visade sammanfattningsvis en internationell enighet om grunddragen i hanteringen av problemen i och i Den tydliggjorde även det breda stödet för en ledande roll för FN och för det arbete som görs av FN:s stödmission i (UNAMA) och av generalssekreterarens särskilde representant, , i samordningen av det internationella samfundets insatser. Till den ökande enigheten har bland annat bidragit den översyn som den nya amerikanska administrationen låtit göra . Denna lägger en ökad tonvikt vid politiska och civila instrument, lyfter de regionala perspektiven samt omvärderar delvis målen och formerna för den militära stabiliseringsinsatsen. Därvid har flera åsiktsskillnader som tidigare fanns mellan och andra länder minskat betydligt. Till samstämmigheten har också bidragit överläggningarna inom den krets av särskilda sändebud för och som formerades . Även har deltagit med ett sändebud i denna krets. Såsom regeringen konstaterade i prop. 2008/09:69 har reformtakten i strävan efter ett gott samhällsstyre och respekt för mänskliga rättigheter minskat , i vart fall om man jämför med perioden närmast efter fall. Denna utveckling har fortsatt under upptakten till höstens val, samt i ljuset av de parlaments- och distriktsval som är tänkta att äga rum . En tendens är att religiöst och politiskt konservativa strömningar har stärkts på bekostnad av mer liberala samhällskrafter. I vissa fall har rena bakslag skett: så t.ex. genom antagandet av en familjelagstiftning för personer tillhörande shia- inriktningen av islam. Trots vissa förbättringar efter omfattande inhemsk och internationell kritik, innefattar lagen fortsatt bestämmelser som strider mot åtaganden enligt (CEDAW) samt . Utvecklingen avseende mänskliga rättigheter är dock inte entydigt negativ. På andra områden har framsteg skett. Som exempel kan nämnas att tillgängligheten till skolgång har förbättrats med över sex miljoner barn i skola, däribland ca två miljoner flickor. En lag har antagits och en kommission upprättats för att eliminera alla former av våld mot kvinnor. Genom ett presidentdekret har vidare en lag antagits som stadfäster medias frihet och oberoende. Det är ännu för tidigt att avgöra om president många allianser inför presidentvalet kommer att leda till varaktigt förstärkt inflytande för mujaheddinledare och andra lokala maktspelare eller om de ånyo kommer att gradvis marginaliseras. I detta sammanhang kan det även noteras att den afghanska regeringen, med åberopande av den bristande säkerhetssituationen, har påbörjat upprättandet av ett slags stampoliser/grannskapsmiliser. Även om grundtanken är god att öka det lokala ägarskapet och ge ansvaret för säkerheten till dem som har starkast intresse av att den upprätthålls är risken betydande att miliserna spär på spänningar mellan olika etniska grupper och mellan olika stammar. Det riskerar vidare att försvåra ansträngningarna att minska det politiska inflytandet från lokala maktspelare genom att avväpningen av de illegalt beväpnade grupperna (DIAG) blir väsentligen svårare. I positiv riktning kan nämnas att en rådgivande panel för utnämningar av högre ämbeten, något som man åtagit sig i Compact (ung. Afghanistanfördraget) nu har inrättats och börjat fungera på i huvudsak avsett sätt. Värt att notera är slutligen att de senaste årens tudelade utveckling av den illegala narkotikahanteringen har förstärkts ytterligare. Å ena sidan har opiumodling och heroinframställning fortsatt i stor omfattning i södra delarna av landet, där taliban och andra regeringsfientliga grupper har hindrat effektiv kontroll från regeringens sida. Den absoluta merparten av den sammanlagda produktionen om ca , motsvarande av världsproduktionen , har skett i detta område. har problemen minskat ytterligare i övriga delar av landet. Orsaken till den senare utvecklingen är troligen en kombination av dels minskande prisskillnader mellan opium och legala grödor i spåren av den globala livsmedelskrisen, dels ett ökande politiskt ansvarstagande från provins- och distriktsguvernörer. Säkerhetssituationen i har fortsatt att försämras . Det har inneburit att antalet allvarliga säkerhetsincidenter har ökat med mellan jämfört med . Den interna väpnade konflikten i mellan den afghanska regeringen med stöd av internationell militär närvaro och taliban och andra regeringsfientliga grupper är fortsatt tydligast i de södra och östra delarna av landet, där 30-40 distrikt (av totalt knappt 400 distrikt) är särskilt hårt drabbade. Det är också i detta område som huvuddelen av de 355 internationella soldater som fram har förlorat livet, och det område där den humanitära tillgängligheten för FN och andra aktörer är som mest begränsad. Enligt FN:s bedömningar har ca tusen civila fallit offer för attentat och stridigheter . Det finns dock olika uppskattningar av antalet civila dödsoffer. Huvuddelen av dödsfallen har skett till följd av regeringsfientliga gruppers attentat men även till viss del av afghanska och internationella styrkor. ISAF har givit ut nya riktlinjer för att ytterligare minska risken för civila förluster orsakade av de internationella styrkorna. Situationen i norra skiljer sig fortfarande från den som råder i södra där läget präglas av en mer utbredd våldsanvändning. Skillnaden är också markant i relation till de områden i östra, västra och centrala där våldsdåd utförda av taliban och andra regeringsfientliga grupper är mer omfattande. I norra har dock en geografisk utökning skett av det område som omfattas av en högre nivå av våldsanvändning. I de provinser i norra där har ledningsansvar för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e liksom i övriga delar av norra är den långsiktiga trenden att säkerhetssituationen successivt försämras och att motståndsgruppernas förmåga samt våldsanvändning förstärks. Motståndsgrupper har uppvisat förmåga att genomföra eldöverfall och attacker med improviserade sprängladdningar. Den sammantagna förmågan hos dessa grupper bedöms dock som begränsad i förhållande till motsvarande gruppers i de södra delarna av landet. Även i norra har emellertid aktiva talibangrupperingar etablerat sig. Dessa grupper bedöms dock inte stå under lika stark kontroll av taliban som sina motsvarigheter i söder. I de provinser som gränsar till det svenska ansvarsområdet är utvecklingen särkskilt oroväckande då aktiva talibangrupper etablerat sig där. En betydande del av oroligheterna i norra härrör fortsatt från en blandning av kriminella, maktpolitiska, ekonomiska eller personliga mellanhavanden. Beredskap måste dock finnas för att hantera utvecklingen mot en försämrad säkerhetssituation i de provinser i norra som har ledningsansvar för. Förutsättningarna för ett omfattande ideologiskt motiverad motstånd kommer dock, av skäl som härrör sig till regionens etniska och politiska sammansättning, att fortsätta vara mindre i det för aktuella området än i de flesta andra områden. Sammanfattningsvis kan således konstateras att säkerhetsläget i landets olika delar generellt har försämrats. Den allmänna intensitetsnivån i konflikten har höjts. Läget i de södra och östra delarna av är alltjämt påfallande kritiskt och kännetecknas av väpnade sammanstötningar och regeringsfientligt våld. Konflikten får därmed anses ha fördjupats. En tydlig ökning av antalet eldöverfall visar att våld kopplat till konflikten har spridits till ytterligare delar av landet. Motståndsgrupper har visat förmåga att verka inom nya områden. Den humanitära situationen i är ansträngd som följd av ökade stridigheter och av naturkatastrofer. Ett stort antal människor är i fortsatt behov av internationellt stöd för att tillgodose sina grundläggande behov av skydd, mat, vatten och husrum. Det är svårt att fastställa det totala antalet behövande, men enligt FN är 7,4 miljoner afghaner i behov av livsmedelsstöd. I den grupp som är beroende av internationellt humanitärt stöd ingår både drabbade som är kvar i sina hemtrakter liksom 230 000 internflyktingar som tvingats fly sina hem p.g.a. stridigheter, samt flyktingar som har tvingats tillbaka från och . Den senare gruppen uppgick till totalt 278 000 flyktingar, men p.g.a. den försämrade säkerhetssituationen i har antalet återvändande minskat till 43 000. Den allvarliga säkerhetssituationen begränsar därtill humanitära aktörers möjlighet att agera då det är förenat med stora svårigheter att nå fram till de behövande. FN:s kontor för humanitär samordning, (Office for the Coordination of Humanitarian , OCHA), återetablerade en närvaro i , vilket har inneburit en förstärkning av koordineringen av den humanitära verksamheten. Positivt är också att den nationella afghanska kapaciteten att bemöta de humanitära behoven har förstärkts , både vad gäller berörda myndigheter, den afghanska röda halvmånerörelsen och frivilligorganisationer. Den norra regionen är, utöver konsekvenserna av vissa stridigheter, särskilt utsatt vad gäller naturkatastrofer. Översvämningar, torka och stränga vintrar i kombination med korta återhämtningsperioder där emellan innebär att den fattiga och redan utsatta befolkningen är i mer eller mindre behov av stöd och assistans. Regionen huserar även en övervägande del av de flyktingar som återvänt från samt internflyktingar från andra mer konfliktdrabbade delar av landet. Detta innebär sammantaget en utmaning avseende samordningen av det humanitära stödet till behövande i regionen. 3.4Det internationella samfundets engagemang i FN har en fortsatt viktig roll för att samordna det internationella samfundets insatser tillsammans med . En roll som är betydelsefull eftersom ansvaret för olika frågor har varit starkt fragmentiserat inom det internationella samfundet. FN verkar framförallt genom sin civila stödmission i , UNAMA, företrätt av generalsekreterarens särskilde representant i , den norske diplomaten . Samordningen sker bl.a. genom den sammansatta styrelsen för samordning och övervakning (Joint Coordination and , JCMB). Inom ramen för JCMB samlas företrädare för ett trettiotal länder och organisationer regelbundet för att samordna insatser och följa upp genomförandet av delmålen i Compact. Utrymme finns att vässa JCMB:s samordningsinsatser. Förhoppningen är att stabiliseringen och återuppbyggnaden av även fortsättnings- vis ska involvera många internationella organisationer och länder men att de olika insatserna ska kunna samordnas bättre. UNAMA:s mandat förlängdes genom säkerhetsrådets resolution (2009) . UNAMA:s verksamhet inkluderar såväl frågor relaterade till fred och stabilitet: säkerhetssektorreformer, mänskliga rättigheter, valövervakning och parlamentarisk verksamhet som humanitära och utvecklingsrelaterade frågor. har präglats av valförberedelserna och valövervakning. UNAMA har en personalstyrka på ca 1 700 personer i och på ett flertal provinsiella och regionala kontor. UNAMA:s ambition är att öppna kontor i alla provinser. I den senaste resolutionen betonar säkerhetsrådet FN:s fortsatt centrala samordnande roll för det internationella samfundets stöd till den afghanska regeringen inom ramen för Compact. Resolutionen understryker även det afghanska ägarskapet och målsättningen att landet i allt större utsträckning ska kunna ta ansvar för sin egen säkerhet och utveckling. inledde EU en civil insats i inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Insatsen har sin tyngdpunkt i reformeringen och återuppbyggnaden av den afghanska polisen. Genom inrättandet av EU:s polismission i (EU Mission in , Eupol) har EU stärkt sitt engagemang i . beslutade EU att successivt stärka insatsen från 240 till 400 poliser och experter. EU står berett att intensifiera sitt engagemang i , särskilt vad gäller polisväsendet och rättsstatsektorn i stort. är ca 270 av sammanlagt 400 Eupolbefattningar tillsatta och arbete pågår för att nå målet 400 befattningar. Verksamheten har utvecklats och breddats geografiskt till att omfatta 15 av 34 provinser. Det svåra säkerhetsläget gör det emellertid bitvis besvärligt för personalen att träffa och röra sig tillsammans med de afghanska poliser och tjänstemän som ska få stöd med rådgivning. En av Eupols uppgifter är att tillsammans med alla större givarländer, inklusive , och det afghanska inrikes- ministeriet i koordineringsgruppen för internationell polisverksamhet (, IPC) verka för förbättrad samordning av det internationella stödet inom polissektorn. färdigställdes en nordisk handlingsplan för samarbete i . Målsättningen är att på nordisk basis söka samordnings- fördelar i syfte att uppnå ett mer effektivt utnyttjande av resurser och en förstärkt uthållighet i de nordiska ländernas Afghanistanengagemang. har initiativ tagits för att fördjupa det nordiska samarbetet i och hitta samnordiska lösningar i ISAF-kontexten. Ambitionen är att fortsatt utveckla detta samarbete inom flera områden, främst utbildnings- och samverkansgrupper (Operational Mentoring and Liaison Teams, OMLT), logistik- samt transportfunktionen. Ytterligare ett exempel på nordiskt samarbete är att de nordiska länderna gemensamt har en företrädare i ovan nämnda styrelse JCMB. representeras av i denna styrelse. 4 Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF auktoriserade i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka i (ISAF) för att bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i . Styrkans huvuduppgift var och är fortfarande att genom säkerhetshöjande insatser skapa förutsättningar för den politiska stabiliseringsprocessen, möjliggöra för FN och andra internationella och enskilda hjälporganisationer att genomföra humanitära insatser samt bistå vid återuppbyggnad och långsiktig utveckling i i enlighet med afghanska prioriteringar. Genom resolution (2003) utvidgade ISAF:s mandat till att innefatta hela det afghanska territoriet och till att omfatta stöd till insatser bl.a. för att avväpna och demobilisera beväpnade grupper, till uppbyggnaden av den afghanska polisen och armén samt stöd till de insatser som görs för att bekämpa den olagliga narkotikahanteringen. Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF leds av Nato. konstaterade senast i resolution att den internationella säkerhetsstyrkans närvaro fortsatt krävdes i och förlängde dess mandat med , till och med .