prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Handikappförbundens samarbetsorgan menar att den hittillsvarande målformuleringen är svag i den meningen att den behöver kompletteras med skrivningar av mer kvalitativ karaktär kring varför folkrörelser och föreningar är viktiga, vilken roll de spelar och hur de kompletterar samhällets formella demokratiska system. Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor menar att utredningen skulle mått väl av en fördjupning av folkrörelsebegreppet. för vård och omsorg utan vinstsyfte (Famna) välkomnar en politik som utgår från civilsamhällesbegreppets djup och bredd och föreslår att politikområdet ska benämnas en politik för civilsamhällets och den ideella sektorns utveckling. Förslag som presenterades i utkastet till proposition: Det mål som beskrevs i utkastet till proposition var i princip likalydande med det mål som presenteras , med den skillnaden att det byggde på begreppen den ideella sektorn och ideella organisationer i stället för det civila samhället och det civila samhällets organisationer. Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition: Det förslag till nytt mål som lämnades i utkastet till proposition välkomnas brett av de organisationer som inkommit med yttranden. Ett antal organisationer har dock i sina yttranden invänt mot att utkastet till mål byggde på begreppet ideell sektor. , Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), , Forum för frivilligt socialt arbete, , , för ungdomsorganisationer, och välkomnar utvidgningen från folkrörelsepolitik till en politik för den ideella sektorn, såsom föreslogs i utkastet till proposition, men framför att den nya politiken bör ges en vidare benämning som bygger på begreppen civilsamhälle och civilsamhällets organisatio- ner. Benämningen ideell sektor anses för begränsande och uteslutan- de. Coompanion anser att begreppet ideell sektor är olämpligt då det signalerar att politiken avgränsas till befintliga, etablerade organisationer. Forum för frivilligt socialt arbete framför att det är tydligt att de nykooperativa aktörerna inte ser sig som en del av den ideella sektorn och att detta begrepp därför är problematiskt, även om det ges en vid definition i propositionen. Över huvud taget har ofta kooperativ och sociala företag valt att undvika termen ideell då ordet i sammanhanget av ekonomisk verksamhet kommit att bli liktydigt med amatör, dvs. Några organisationer framför synpunkter i anslutning till diskussionen om det civila samhällets olika roller som röstbärare och opinionsbildare samt utförare av tjänster och service till medlemmar och allmänhet. Coompanion Kooperativ utveckling , Folkbildnings- rådet, Forum för frivilligt socialt arbete, , Rörelsefolkhögskolornas , och Konsumenter vill tydligare betona frågor om organisering och den självständiga roll som organisationerna inom det civila samhället har som röstbärare, generellt eller i förhållande till rollen som utförare av tjänster. Den senare rollen ses som sekundär av några organisationer. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av de synpunkter som organisationer inom det civila samhället lämnat på utkastet till proposition bygger det mål som presenteras här på begreppet det civila samhället i stället för uttrycket den ideella sektorn, som användes i utkastet (se närmare under rubriken det civila samhället och den ideella sektorn). Regeringen föreslår ett mål för politiken för det civila samhället vilket ersätter och vidgar det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken, att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Detta mål bör enligt regeringens bedömning omformuleras och kompletteras med en uttrycklig betoning av det civila samhällets betydelse för demokratin samt av dess villkor och förutsättningar att dels göra människor delaktiga, dels agera som röstbärare, opinionsbildare och som organisatör av verksamheter. Vikten av kunskapsutveckling som en grund för politiken bör också uttryckligen betonas i målet. Skälen för regeringens förslag att utvidga målet i dessa avseenden utvecklas närmare nedan. Vidare är det angeläget att målet blir uppföljningsbart. Detta blir möjligt om målet kopplas till ett uppföljningssystem, såsom föreslås nedan i avsnitt 6.2. Politiken för det civila samhället avses, på motsvarande sätt som den nuvarande folkrörelsepolitiken, omfatta generella frågor om det civila samhället samt även anslagen för stöd till allmänna samlingslokaler, kvinnoorganisationer samt friluftsorganisationer (se avsnitt 5.3.1). Idrottspolitiken utgör en specifik del av politiken för det civila samhället och inrymmer verksamheter som främjar idrott och motion och bidrar till en förbättrad folkhälsa. Begreppen det civila samhället och den ideella sektorn Den närmare innebörden av begreppen det civila samhället och den ideella sektorn har beskrivits i avsnitt 5.2. Vad gäller frågan om hur området bör benämnas och vad det bör omfatta anser regeringen att det finns goda skäl att använda det civila samhället och det civila sam- hällets organisationer som de grundläggande begreppen för politiken. Regeringen instämmer i vad flera organisationer framfört, att det är angeläget att använda begrepp som inte är begränsande och exkluderande och att det civila samhället är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra. Det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling eller till lösningen av ett problem eller behov, är ett viktigt karaktärsdrag för organisationerna inom det civila samhället. är det vanligt att organisationerna använder sig av närings- verksamhet och annan ekonomisk verksamhet för att främja ett över- ordnat ideellt syfte. Regeringen anser att det är angeläget att skapa goda villkor för hela det civila samhällets organisationer, t.ex. genom att förbättra deras förutsättningar att bedriva näringsverksamhet som kan bidra till en hög grad av egenfinansiering och självständighet. Detta bör även gälla organisationer inom det civila samhället som har ett huvud- sakligen ideellt syfte, men som använder sig av vissa ekonomiska incitament i verksamheten utan att för den skull dela ut vinst, såsom nykooperativ. Vidare kan påpekas att termerna civilsamhälle och civilsamhällets organisationer har blivit alltmer etablerade. De används t.ex. numera inom ramen för utvecklingssamarbete, där en betydande del av biståndet genomförs i samarbete med det civila samhällets organisationer i enlighet med den Policy för stöd till det civila samhället i utvecklingsländer inom svenskt utvecklingssamar- bete, som regeringen beslutade om (UD2009/23674/UP). I policyn definieras det civila samhället på motsvarande sätt som i denna proposition, nämligen en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, skapad av enskilda människor, grupper och organi- sationer som agerar tillsammans för gemensamma intressen. Policyn omfattar även kooperativ, som dess fokus ligger på verksamheter utan vinstintresse. I anslutning till dessa internationella frågor kan även nämnas att uttrycket civil society blivit allt mer dominerande i internationella sammanhang, bl.a. i diskussionen om det globala eller transnationella civila samhället. Begreppet civilsamhälle kan underlätta förståelsen av hur många organisationer byggs upp och verkar, tvärs över nationsgränser och på basen av gemensamma värderingar och syften snarare än utifrån nationella gemenskaper. Ytterligare en positiv aspekt med begreppet civilsamhälle är att det är öppet i fråga om former för organisering och tydligt omfattar t.ex. nätverk, upprop och andra samverkansformer som inte är egna juridiska personer. Regeringen bedömer således att den nya politiken bör benämnas och omfatta det civila samhället, såsom många organisationer framfört i sina yttranden. Såsom beskrivits i avsnitt 5.2 avses här med det civila samhället en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor organiserar sig och agerar tillsammans för gemensamma intressen. Inom det civila samhället verkar bl.a. ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser, men även nätverk, rörelser och vissa ekonomiska föreningar, såsom nykooperativ och sociala företag. I det sammanhanget kan också nämnas att det redan inom ramen för den något snävare folkrörelsepolitik som bedrivits funnits behov av stöd från en myndighet. Sådana behov har lösts genom avgränsade eller tillfälliga lösningar. har t.ex. ansvar för flera bidrag till det civila samhällets organisationer, men det finns ingen myndighet som har ett mer samlat uppdrag på området. Genom denna proposition avser regeringen att ta ett helhetsgrepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Diskussionen kring behovet av stöd från en myndighet som kan sköta frågor om det civila samhället och bygga upp en samlad kunskap på området har därmed aktualiserats. Regeringen avser att senare återkomma i frågan om hur detta behov kan lösas. Ansvaret för frågor om civilsamhället hanteras tills vidare av . En övergång från folkrörelsepolitik till en politik för det civila samhället Med övergången från den tidigare folkrörelsepolitiken till en politik för det civila samhället vill regeringen omfatta och bekräfta områdets hela bredd och variation. Folkrörelser och föreningar, som särskilt nämns i det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken, är betydelsefulla men inte de enda aktörerna inom det civila samhället. Det är värdefullt att det civila samhället präglas av mångfald i den bemärkelsen att olika aktörer kan bidra med ideellt engagemang och verksamhet utifrån sin specifika karaktär, kunskap och erfarenhet. Det är också angeläget att den som vill starta eller delta i en verksamhet kan välja mellan olika former av associationer och engagemang som ger skilda förutsättningar och därför passar för olika situationer och syften. Variationsrikedom bör således både erkännas och uppmuntras av politiken för det civila samhället. har framhållit att uttrycket folkrörelse, såsom det föreslagits i målet, ska ges en vid innebörd för att omfatta både de klassiska rörelserna och de nya rörelserna. Det civila samhällets utveckling och förändringarna av formerna för engagemang har be- skrivits ovan. Regeringen delar utredningens bedömning att målet och politiken för det civila samhället bör omfatta både de traditionella och nyare formerna för engagemang, men anser till skillnad från utredningen att detta också uttryckligen bör avspeglas i målet genom att termerna folkrörelse och folkrörelsepolitik ersätts av de vidare begreppen det civila samhället och det civila samhällets organisationer. Vidare skiljer sig det nu föreslagna målet från det nuvarande i det avseendet att det sistnämnda endast behandlade den enskilda människans förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och Den enskilda människans förutsättningar att delta i det civila samhället är en viktig del av folkrörelsepolitiken, och kommer även att vara en central del av politiken för det civila samhället, såsom förklaras närmare nedan. Det är emellertid angeläget att politiken för det civila samhället även ser till att på ett generellt plan säkerställa goda och stabila villkor för det civila samhället som helhet, bl.a. rättsligt och ekonomiskt, samt att se till att det finns möjligheter för det civila samhällets organisationer att ta på sig uppdrag finansierade med offentliga medel och föra dialog med det allmänna. Det civila samhällets betydelse för demokratin är utgångspunkten Utgångspunkten för politiken för det civila samhället är att ett starkt civilsamhälle är både en förutsättning och ett uttryck för ett fritt och demokratiskt samhälle. Den svenska demokratin har djupa rötter i folk- rörelserna och det finns än en stark tradition att engagera och organisera sig samt att utöva ideellt arbete. Såsom beskrivits ovan (avsnitt 5.5) har det civila samhället en central roll i demokratin i sin egenskap av röstbärare, opinionsbildare och motvikt till den offentliga maktutövningen. Genom att det civila samhällets aktörer kan agera fritt och självständigt skapas dynamik och en nödvändig polemik i demo- kratin, där argument och åsikter får mötas och där den offentliga makten står under ständig extern uppsikt och granskning. Det är ofta aktörer inom det civila samhället som påtalar missförhållanden och tar initiativ till förändringar och reformer i samhället. Genom att engagera sig inom det civila samhället kan enskilda gå samman för att driva en angelägen fråga. Ett starkt civilsamhälle stärker demokratin. Flera organisationer har i sina yttranden över utkastet till proposition betonat att det civila samhällets organisationer har sin viktigaste funktion i sin självständiga roll som röstbärare och vissa har påpekat att utförar- rollen är sekundär. Regeringen delar uppfattningen att organisationernas självständiga roll i demokratin ska ses som utgångspunkten. Detta avspeglas i målet för politiken, som föreslås bli att förbättra det civila samhällets villkor som en central del av demokratin. Regeringens anser att en hög grad av deltagande i det civila samhället är eftersträvansvärt bl.a. på grund av det civila samhällets betydelse för demokratin. Forskningen tyder på att såväl demokratin som tillväxten påverkas positivt av socialt kapital tilliten och kontakterna människor emellan vilket i sin tur gynnas av om många människor deltar i det civila samhällets organisationer. Om deltagandet i det civila samhället och det sociala kapitalet ligger på en hög nivå, såsom är fallet i , har samhället typiskt sett en bättre fungerande demokrati, en högre ekonomisk tillväxt och en lägre brottslighet än samhällen med låg tillgång på socialt kapital. Människor som har stor tillgång till socialt kapital är också friskare och upplever sig som lyckligare. Möjligheten till deltagande i det civila samhällets organisationer är också en fråga om egenmakt. Genom att gå samman kan människor påverka situationer som kan vara svåra för en enskild person att förändra. I ett demokratiskt samhälle tillerkänns människor lika värde och rättigheter med jämlika möjligheter att vara delaktiga och ha inflytande. Rätten till delaktighet och inflytande gäller oavsett kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Om individer eller grupper upplever att de inte kan påverka de egna livs- villkoren och utvecklingen av samhället uppstår utanförskap, maktlöshet och bristande delaktighet i demokratin. Brist på inflytande och möjlig- heter att påverka har också samband med hälsa. Det civila samhällets organisationer, inte minst folkbildningsorganisa- tionerna, har även en viktig funktion som demokratiskola. Genom engagemang i föreningslivet blir många människor insatta dels i organisationernas interna procedurer för t.ex. beslutsfattande och ansvarsutkrävande, dels i frågor om hur opinion och åsikter kan drivas och främjas inom ramen för det demokratiska samhället i stort. Det finns också ett samband mellan engagemang i det civila samhället och del- tagande i det politiska livet i övrigt, t.ex. valdeltagande. I funktionerna som röstbärare, opinionsbildare och demokratiskola agerar de organisationer som är demokratiskt uppbyggda, främst de organisationer som i den svenska kontexten har formen av en förening eller ett registrerat trossamfund. Andra ideella aktörer, såsom stiftelser, är också ofta aktiva i samhällsdebatten, som de inte kan sägas direkt representera en grupp medlemmar eller människor. Detta utesluter naturligtvis inte att aktörer som saknar en demokratisk uppbyggnad, dvs. en organisation där medlemmarna kan välja sina representanter och gemensamt fastställa en viss inriktning, kan föra fram argument och budskap som är viktiga i det offentliga samtalet. Stiftelser besitter t.ex. ofta en betydande expertis i en viss fråga. Man kan med andra ord skilja mellan de aktörer som deltar i samhällsdebatten i kraft av sin kunskap och sina argument, och de som deltar både utifrån sin kunskap och sin funktion som röstbärare, dvs. som valda företrädare för medlemmarna. En utveckling som behöver uppmärksammas inom politiken för det civila samhället i relation till frågan om civilsamhällets roll i demokratin är att sektorn uppvisar en nedgång i föreningsmedlemskap, främst bland yngre människor. Såsom beskrivits i avsnitt 5 tar sig engagemanget del- vis andra former än tidigare och kommer till uttryck i friare och mer tillfälliga relationer till föreningar, rörelser och nätverk. Det betyder också att det civila samhällets aktörer verkar inom demokratin i delvis nya former. Det är angeläget för politiken för det civila samhället att följa denna utveckling och finna former för hur människors intresse och engagemang i samhällsfrågor kan uppmuntras och tas tillvara även när de uttrycks på andra sätt . behöver frågor om represen- tativitet och intern demokrati beaktas i förhållande till opinion och debatt som förs i mindre traditionellt organiserade sammanhang, eftersom det bl.a. kan vara oklart om en åsikt som uttrycks har stöd av ett stort antal människor eller endast av ett fåtal. I detta sammanhang är det intressant att notera att medlemskapet är viktigare inom det svenska civila samhället än vad som är fallet i många andra länder. Detta innebär att det svenska civila samhället i en internationellt sett hög utsträckning är uppbyggd på ett sätt som möjliggör beslutsfattande och ansvarsutkrävande i demokratisk ordning. Den vanligaste associationsformen inom det svenska civila samhället är den ideella föreningen. Äldre och yngre rörelser inom det civila sam- hället tycks skilja sig åt i den bemärkelsen att antalet aktiva medlemmar Prop. 2009/10:55 bland de äldre rörelserna inte alltid eller längre värderas som något Hos de nyare rörelserna, som inte alltid bygger på medlem- skap som form, tilldelas däremot antalet aktiva sympatisörer en stor betydelse. Sympatisörerna utgör själva rörelsen på ett mer direkt sätt hos de nya rörelserna än bland de mer traditionella, som även kommit att präglas av en tilltagande grad av professionalisering. Med andra ord kan frågor om representativitet och röstbärarroll inte avgöras genom en enkel indelning mellan demokratiska och icke-demokratiska rörelser. Graden av självständighet och handlingsutrymme för det civila samhället och dess organisationer fungerar som en mätare på öppenheten i ett samhälle. Målet för politiken för det civila samhället, att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin, förutsätter att civilsamhällets självständighet och handlingsutrymme bevaras och skyddas. Såsom beskrivits i avsnitten 3 och 4 skyddas organisationernas möjlighet att existera, verka och uttrycka sina åsikter av såväl grundlag som internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna, bl.a. genom föreningsfriheten, mötesfriheten och yttrande- friheten. Detta skydd är nödvändigt eftersom det civila samhällets organisationer ofta är bland de första som utsätts för repressiva åtgärder när demokratin hotas eller bryter samman. I många länder ses de organisationer som inte kontrolleras av staten som ett fenomen som hotar den offentliga makten, ibland till och med staten som sådan. Att det civila samhällets organisationer ibland betraktas på detta sätt visar vilken central roll de spelar för de demokratiska processerna och hur viktigt det är att se till att det finns ett stabilt rättsligt skydd för deras självständighet och oberoende, verksamhetsutrymme och yttrandefrihet. Det civila samhället bör ha goda möjligheter att göra människor delaktiga En central del av politiken för det civila samhället är sektorns möjligheter att involvera och engagera människor. Ytterst är detta en fråga om egenmakt. Det civila samhället erbjuder viktiga möjligheter för den enskilda människan att påverka sin egen livssituation eller samhället i stort. Engagemang inom det civila samhället kan vara ett sätt för enskilda människor eller grupper att utöva eller öka sin egenmakt. Denna del av målet handlar om att politiken för det civila samhället bör uppmärksamma om graden och arten av delaktighet och deltagande skiljer sig mellan olika delar av befolkningen, identifiera hinder för människors engagemang och stimulera det civila samhället att försöka undanröja sådana hinder. Staten och dess myndigheter kan och bör inte styra det civila samhällets organisationer så att fler eller nya grupper omfattas, men kan bidra till en sådan utveckling genom t.ex. kunskap, statistik, villkor för statliga bidrag och genom att bidra till erfarenhetsutbyte och metodutveckling. Det kan t.ex. röra sig om metoder för att hitta nya former av engagemang som lockar fler unga, att vara öppen och tillgänglig, t.ex. via IT-lösningar, eller att synliggöra och undanröja exkluderande mekanismer. Denna del av det nya målet, som alltså handlar om enskilda människors Prop. 2009/10:55 delaktighet, har formulerats om i förhållande till det nuvarande målet för folkrörelsepolitiken, att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Den enskilda människans möjligheter att delta i ideell sektor påverkas av en rad omständigheter, såsom familjesituation, arbetstider och bostadsort. Regeringen verkar för att möjligheterna att delta utifrån dessa för- utsättningar ska vara de bästa möjliga utifrån bl.a. arbetsmarknads- politiken, familjepolitiken och jämställdhetspolitiken. Det område som behandlas i denna proposition politiken för det civila samhället bör dock fokusera på det civila samhällets villkor och möjligheter att engagera människor och göra dem delaktiga, snarare än på den enskilda människans individuella möjligheter. Med andra ord är avsikten med denna del av målet att fånga upp det nuvarande målet för folkrörelse- politiken, men att göra detta genom att fokusera på det civila samhällets villkor att göra människor delaktiga. Det civila samhället som utförare, röstbärare och opinionsbildare Det har blivit allt viktigare att se till att det civila samhällets organi- sationer har goda förutsättningar att åta sig uppdrag finansierade med offentliga medel, t.ex. som utförare av sociala tjänster. Regeringen vill se en betydligt större mångfald av utförare inom välfärden så att också den enskildes valmöjligheter ökar. Förutom att det är eftersträvansvärt med många valmöjligheter innebär det för många människor ett egenvärde att en tjänst utförs av en organisation inom det civila samhället. Det civila samhällets villkor som utförare har diskuterats ingående inom ramen för regeringen dialog med idéburna organisationer, som beskrivs närmare i avsnitt 7.2. Här kan i korthet konstateras att en mångfald av utförare förutsätter att villkoren för det civila samhällets organisationer att t.ex. lämna anbud inom ramen för offentliga upp- handlingar bör vara likvärdiga med andra aktörers möjligheter samt att det behövs en ökad kunskap inom den offentliga sektorn om möjlig- heterna att anlita det civila samhällets organisationer för olika tjänster. Det är angeläget att frågan om det civila samhällets villkor som utförare ses i samband med dess roll som röstbärare och opinionsbildare. Om uppdragen till det civila samhällets organisationer blir mycket omfattande, t.ex. i förhållande till sektorns andra finansieringskällor, finns det en risk för att ett beroendeförhållande byggs upp som kan komma att äventyra organisationernas oberoende och vilja att fritt uttrycka sin åsikt och att bevaka sina medlemmars intressen i förhållande till den offentliga maktutövningen. De villkor som civilsamhällets orga- nisationer har som utförare och som röstbärare bör därför bevakas parallellt och som en del av samma helhet. Den särart och det särskilda värde som organisationerna inom det civila samhället har ligger ofta i att de står för ett självständigt alternativ till offentlig sektor.