prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Regeringen konstaterar, i likhet med utredningen, att svensk rätt uppfyller kraven i artikel 14.6. Artikel 14.6 föranleder därför inte några författningsåtgärder. Att en utlännings flyktingstatusförklaring återkallas innebär inte i sig att hans eller hennes uppehållstillstånd ska återkallas. För att ett uppehållstillstånd ska kunna återkallas måste någon av förutsättningarna för det i 7 kap. vara uppfyllda. Direktivet innebär inte något hinder mot att behålla denna ordning. Hovrätten för Västa har föreslagit att det ska införas en bestämmelse i 7 kap. UtlL som upplyser om bestämmelserna om återkallelse av flyktingförklaring. I 7 kap. UtlL finns endast bestämmelser om återkallelse av tillstånd. Mot den bakgrunden anser regeringen inte att det finns skäl att där hänvisa till bestämmelser om återkallelse av flyktingstatusförklaring. Artikel 14.2 i direktivet behandlar bevisbördans placering i förfaranden om återkallelse av flyktingstatus. Medlemsstaterna ska i varje enskilt fall bevisa att tredjelandsmedborgaren inte längre uppfyller eller aldrig har uppfyllt kraven för att betecknas som flykting. I svensk rätt följer det av allmänna rättsprinciper att det är myndigheten som har bevisbördan i ärenden om återkallelse av ett gynnande beslut. bedömning ska göras och kraven på myndighetens utredning och Prop. 2009/10:31 bevisning är högt ställda. Enligt regeringens bedömning uppfyller svensk rätt direktivets krav och artikel 14.2 bör inte föranleda några författningsåtgärder. Direktivet ger skydd åt två kategorier av skyddsbehövande, flyktingar och alternativt skyddsbehövande. I detta avsnitt behandlas direktivets bestämmelser som rör definitionen av begreppet alternativt skyddsbehövande (artiklarna 2 e, 15 och 17), beviljande av status som alternativt skyddsbehövande (artikel 18), upphörande av skyddsbehov (artikel 16) samt återkallelse av, upphävande av och vägran att förnya status som alternativt skyddsbehövande (artikel 19). 7.3.2Skyddsgrundsdirektivet och utlänningslagens bestämmelser om skyddsbehövande i övrigt Regeringens förslag: 4 kap. 2 § UtlL om skyddsbehövande i övrigt ska delas upp i två paragrafer. Den ena ska innehålla bestämmelser som motsvarar direktivets bestämmelser om alternativt skyddsbehövande (artiklarna 2 e och 15). Den andra ska innehålla bestämmelser om sådana skyddsbehövande som inte omfattas av direktivet. Direktivets alternativt skyddsbehövande ska i svensk rätt benämnas alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande ska benämnas övriga skyddsbehövande. En utlänning ska inte anses som alternativt skyddsbehövande eller som övrig skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, om han eller hon har förövat ett grovt brott, om han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i stadga eller om han eller hon utgör en fara för rikets säkerhet. Detta ska gälla även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av sådana brott eller gärningar. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att definitionen av skyddsbehövande i övrigt i 4 kap. 2 § UtlL ska kompletteras med en bestämmelse avseende utlänningar som omfattas av artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, som avser allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Utredningen har vidare föreslagit att bestämmelsen om skydd på grund av en miljökatastrof i 4 kap. 2 § första stycket 3 UtlL ska flyttas till en egen bestämmelse i 5 kap. UtlL. Remissinstanserna: Utredningens förslag har bemötts positivt av flertalet remissinstanser. () anser att den kompletterande bestämmelsen även bör omfatta personer som inte är civilpersoner när det gäller barn t.ex. barnsoldater. BO anser vidare att barn inte bör omfattas av uteslutandebestämmelserna. Svenska Röda Korset anser att förslaget riskerar att leda till otydlighet och att frågan hur direktivets bestämmelser om alternativt skyddsbehövande ska genomföras i svensk rätt bör analyseras ytterligare. Enligt Röda Korset är ett alternativ att göra rätten till skydd enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL om väpnad konflikt och svåra motsättningar absolut. Svenska Röda Korset anser att samtliga skyddsgrunder bör behållas i 4 kap. UtlL. , (UNHCR) anför att organisationen inte delar utredningens bedömning att den fakultativa bestämmelsen i artikel 17.3 ryms i den föreslagna bestämmelsen och föreslår att det klargörs att så inte är fallet. Hovrätten för Västa , Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län har språkliga invändningar mot förslaget till författningstext. Svensk flyktinghjälp SWERA anför att det begrepp utredningen valt när det gäller riskbedömningen medför en oklarhet. vid anför att det är olyckligt att välja lokutionen anledning anta i riskrekvisitet eftersom denna förekommer som uttryck för ett (mycket) lågt beviskrav i svensk rätt. Enligt fakultetsnämnden bör man i stället använda den ursprungliga översättningen grundad anledning att förmoda. anför att det inte enligt tingsrättens uppfattning är självkart att uttrycket grundad anledning att förmoda är mer förmånligt för den enskilde vid bedömningen av dennes skyddsbehov än rekvisitet välgrundad fruktan. Kammarrätten i och Länsrätten i har anfört att begreppet alternativt skyddsbehövande är språkligt tveksamt. Skälen för regeringens förslag Både direktivet och utlänningslagen innehåller bestämmelser om andra skyddsbehövande än flyktingar. I direktivet används begreppet alternativt skyddsbehövande och i utlänningslagen begreppet skyddsbehövande i övrigt. Frågan är hur dessa begrepp förhåller sig till varandra och hur bestämmelserna i utlänningslagen ska vara utformade för att uppfylla direktivets bestämmelser. Direktivets definition av alternativt skyddsbehövande Alternativt skyddsbehövande definieras i artikel 2 e i direktivet som en tredjelandsmedborgare eller statslös person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, ifråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte omfattas av artiklarna 17.1 och 17.2 och som inte kan, eller på grund av sådan risk inte vill, begagna sig av det landets skydd. Allvarlig skada definieras i Prop. 2009/10:31 artikel 15 i direktivet som dödsstraff eller avrättning (a), tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet (b) eller allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt (c). Ledning för vad som avses med civilperson i direktivets mening finns i skäl 25 i inledningen till direktivet där det anges att kriterierna för att fastställa om en person är berättigad till skydd som alternativt skyddsbehövande bland annat ska hämtas från internationella förpliktelser rörande mänskliga rättigheter. Enligt artikel 17.1 uppfyller en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl att anse att han eller hon har förövat ett brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott (a) eller har förövat ett allvarligt brott (b) eller har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga (c) eller utgör en fara för samhället eller säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig (d). gäller vad som sägs i artikel 17.1 även personer som anstiftar eller på något annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns Medlemsstaterna får enligt artikel 17.3 även besluta att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kriterierna för att betecknas som alternativt skyddsbehövande om han eller hon före inresan i medlemsstaten begått ett eller flera brott som i medlemsstaten skulle ha gett fängelsestraff och han eller hon lämnade ursprungslandet endast för att undvika påföljder för dessa brott. Utlänningslagens definition av skyddsbehövande i övrigt Skyddsbehövande i övrigt definieras i 4 kap. 2 § UtlL. Där anges att med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § (definitionen av flykting) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1), behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp (2), eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (3). Motsvarande gäller för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. Begreppet skyddsbehövande i övrigt Utredningen har föreslagit att 4 kap. 2 § UtlL ska kompletteras med en bestämmelse för utlänningar som omfattas av artikel 15 c i direktivet, allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt och att bestämmelsen om miljökatastrof ska flyttas till en egen paragraf i 5 kap. UtlL. Som framgår av avsnitt 7.1 anser regeringen att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande måste vara desamma i alla medlemsstater. Eftersom utlänningslagens begrepp skyddsbehövande i övrigt är vidare än direktivets begrepp alternativt skyddsbehövande är utredningens förslag enligt regeringens mening inte förenligt med direktivet. Regeringen anser att det i utlänningslagen bör införas en kategori skyddsbehövande som motsvarar direktivets kategori alternativt skyddsbehövande. Att direktivet är ett minimidirektiv ger utrymme för att i nationell lagstiftning ha bestämmelser som ger rätt till uppehållstillstånd för andra tredjelandsmedborgare än dem som omfattas av direktivet liksom att ha förmånligare villkor gällande innehållet i skyddet, t.ex. beträffande uppehållstillstånd eller tillträde till arbetsmarknaden. Direktivet föranleder därför inte någon inskränkning av vilka som ska kunna erhålla uppehållstillstånd som skyddsbehövande i . Inte heller finns det någon anledning att av andra skäl föreslå någon sådan inskränkning. Utöver en kategori som motsvarar direktivets alternativt skyddsbehövande bör det därför i utlänningslagen finnas en kategori skyddsbehövande som innefattar resterande del av den nuvarande kategorin skyddsbehövande i övrigt. Regeringen föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att paragrafen om skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § UtlL) delas upp i två paragrafer, en som innehåller bestämmelser som motsvarar direktivets bestämmelser om alternativt skyddsbehövande och en som innehåller bestämmelser om de skyddsbehövande i övrigt som inte omfattas av direktivet. Den förstnämnda kategorin, den som motsvarar direktivets alternativt skyddsbehövande, föreslås benämnas alternativt skyddsbehövande och den andra, som således blir en nationell skyddskategori, föreslås benämnas övriga skyddsbehövande. Både direktivet och utlänningslagen innehåller en bestämmelse om skydd åt dem som riskerar dödsstraff eller att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artiklarna 15 a och b i direktivet respektive 4 kap. 2 § första stycket p 1 UtlL). I direktivet nämns förutom dödsstraff avrättning. Avrättning omfattas av utlänningslagens begrepp dödsstraff. Utlänningslagen nämner till skillnad från direktivet kroppsstraff. Enligt kan kroppsstraff vara en form av tortyr. Kroppsstraff som strider mot folkrätten ingår också i begreppet omänsklig och förnedrande behandling. Enligt regeringens bedömning omfattar bestämmelsen om skydd åt dem som riskerar dödsstraff eller att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL samma förutsättningar som artiklarna 15 a och b i direktivet. Både direktivet och utlänningslagen ger också skydd i situationer av väpnad konflikt (artikel 15 c i direktivet respektive 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL). Bestämmelserna om väpnad konflikt skiljer sig dock åt och det skydd som direktivet ger är snävare än utlänningslagens. Direktivet ger skydd åt en civilperson som skulle utsättas för en verklig risk att drabbas av allvarligt och personligt hot mot liv eller lem på grund av urskillningslöst våld medan utlänningslagen ger skydd åt den som behöver skydd på grund av en väpnad konflikt. Utlänningslagen innehåller slutligen bestämmelser om svåra motsättningar och miljökatastrof. Några motsvarande bestämmelser finns inte i direktivet. Regeringen anser mot den angivna bakgrunden att den föreslagna uppdelningen av den nuvarande paragrafen om skyddsbehövande i övrigt bör göras på så sätt att den ena paragrafen omfattar dem som behöver skydd på grund av tortyr m.m. (nuvarande 1) och dem som behöver skydd på grund av allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt (delar av nuvarande 2), och den andra paragrafen omfattar övriga situationer av väpnad konflikt (delar av nuvarande 2) samt skydd på grund av svåra motsättningar (delar av nuvarande 2) och miljökatastrof (nuvarande 3). Bestämmelserna om alternativt skyddsbehövande i direktivet och skyddsbehövande i övrigt i utlänningslagen skiljer sig åt vad avser beviskrav och vilket krav på risk som uppställs. Enligt artikel 2 e i direktivet ska det föreligga grundad anledning att förmoda att tredjelandsmedborgaren vid ett återsändande skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada för att han eller hon ska anses vara alternativt skyddsbehövande. Det krav som ställs för att en utlänning ska vara skyddsbehövande i övrigt enligt utlänningslagen är olika beroende på vilken grund skyddsbehov föreligger. När det gäller risk för dödsstraff, tortyr m.m. (4 kap. 2 § första stycket 1) och risk för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar (4 kap. 2 § första stycket 2 andra hälften av bestämmelsen) krävs att utlänningen känner välgrundad fruktan för att bli utsatt för det som skyddet avser. När det gäller yttre eller inre väpnad konflikt (4 kap. 2 § första stycket 2 första delen) krävs i stället att utlänningen behöver skydd. När det gäller skydd vid miljökatastrof (4 kap. 2 § första stycket 3) krävs att utlänningen inte kan återvända till sitt hemland. Utredningen har anfört att direktivets rekvisit grundad anledning att förmoda att utlänningen vid ett återsändande skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada kan uppfattas som mer förmånligt för den enskilde vid bedömningen av dennes skyddsbehov än utlänningslagens rekvisit välgrundad fruktan. Utredningen har därför föreslagit att utlänningslagen ska anpassas till direktivets ordalydelse genom att rekvisitet grundad anledning att anta tas in i lagen. Regeringen delar uppfattningen att utlänningslagen bör anpassas till direktivets riskrekvisit. vid har anfört att lokutionen anledning anta som bl.a. används i 23 kap. RB ger uttryck för ett (mycket) lågt beviskrav i svensk rätt och föreslagit att direktivets rekvisit grundad anledning att förmoda används i stället. I 23 kap. 1 § RB används visserligen uttryckssättet anledning att anta dock inte grundad anledning att anta. I 12 kap. 1 § UtlL används uttrycket skälig anledning att anta. Med beaktande av att beviskraven för verkställighetshinder bör ligga något lägre än kraven för uppehållstillstånd anser regeringen att utredningens förslag bör följas. Uppdelningen av 4 kap. 2 § UtlL innebär inte någon förändring av rätten till skydd och alla skyddsbehövande ska ha samma rätt till en i . Uppdelningen innebär inte heller någon förändring av de rättigheter som tillkommer dem som kommer att betraktas som nationellt skyddsbehövande. Alternativt skyddsbehövande kommer tillsammans med flyktingar att omfattas av direktivets tillämpningsområde, dvs. dessa kommer att vara personer som beviljats internationellt skydd (eng. beneficiaries of international protection). Definitionen av alternativt skyddsbehövande i artikel 2 e i direktivet anger som en förutsättning för att en person ska uppfylla kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande att han eller hon inte omfattas av artiklarna 17.1 eller 17.2. Personer som omfattas av undantagen i artiklarna 17.1 och 17.2 är således uteslutna från att erhålla skydd som alternativt skyddsbehövande. I utlänningslagen finns det inte några bestämmelser som utesluter någon från skydd på motsvarande sätt. Detta hänger samman med utlänningslagens konstruktion med uppehållstillståndet som det centrala begreppet. Bestämmelser som motsvarar undantagsbestämmelserna i artikel 17.1 finns därför i stället i 5 kap. 1 § UtlL som behandlar rätten till uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL får uppehållstillstånd vägras en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 UtlL (den som behöver skydd på grund av väpnad konflikt, andra svåra motsättningar eller en miljökatastrof) om det på grund av hans eller hennes brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja ett sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd kan vara att det föreligger sådana omständigheter som omfattas av uteslutandebestämmelserna i , t.ex. att sökanden gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser, dvs. motsvarande de grunder som anges i 17.1 a och 17.1 c i direktivet. Någon bestämmelse om att uppehållstillstånd får vägras den som uppfyller kriterierna i 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL (dödsstraff, tortyr m.m.) finns däremot inte. Som nämns ovan anser regeringen att det följer av direktivet att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande ska vara desamma i samtliga medlemsstater. För att uppnå full förenlighet med direktivet måste därför bestämmelser om uteslutande införas i utlänningslagen. Detta överensstämmer med vad som föreslås beträffande flyktingar i avsnitt 7.2.2. Som framgår av avsnitt 7.2.2 bör, som Lagrådet har påpekat, samma uttryckssätt användas för att beteckna brottets allvarlighetsgrad i uteslutandebestämmelserna avseende flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Lagrådet har vidare anfört att uttryckssättet utesluten från att anses som skyddsbehövande är främmande för svenskt språkbruk. Som framhållits i avsnitt 7.2.2. har uttryckssättet valts för att det är den gängse flyktingsrättsliga nomenklaturen. Regeringen anser mot den angivna bakgrunden att undantagsbestämmelserna i artikel 17.1 i svensk rätt kan uttryckas på så sätt att en utlänning ska vara utesluten från att anses som skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott (a), har förövat ett grovt brott (b), har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i stadga (c) eller utgör en fara för allmän ordning och rikets säkerhet (d). Samma uttryckssätt bör användas även beträffande andra skyddsbehövande än flyktingar. Enligt artikel 17.2 gäller vad som sägs i artikel 17.1 även personer som anstiftar eller på något annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns där. Detta bör, som Lagrådet har påpekat, komma till uttryck i lagtexten. Införandet av uteslutandegrunder innebär att utlänningslagens bestämmelser om skyddsbehövande får en ny struktur. Denna struktur bör enligt regeringens mening gälla för alla skyddsbehövande. Regeringen föreslår därför att uteslutandegrunderna ska gälla även för den nationella kategorin övriga skyddsbehövande. BO har föreslagit att barn inte ska omfattas av uteslutande- bestämmelserna. När det gäller den kategori skyddsbehövande som föreslås motsvara direktivets alternativt skyddsbehövande är det enligt regeringens bedömning inte förenligt med direktivet att införa ett sådant undantag. Eftersom regeringen anser att de båda skyddsbehövandekategorierna ska behandlas på samma sätt anser regeringen inte heller att ett sådant undantag bör göras avseende övriga skyddsbehövande. Regeringen vill här framhålla att det faktum att en utlänning är utesluten från att vara skyddsbehövande enligt dessa bestämmelser inte innebär att han eller hon är utesluten från möjligheten att få uppehållstillstånd i . Förbudet att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning till ett land där en utlänning löper risk att utsättas för tortyr m.m. är t.ex. absolut (12 kap. 1 § UtlL). I en sådan situation där en utlänning som är utesluten från att vara skyddsbehövande riskerar att utsättas för tortyr vid ett återvändande kan han eller hon beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § eller 5 kap. 6 § UtlL. Utöver de obligatoriska undantagsbestämmelserna innehåller direktivet en fakultativ undantagsbestämmelse i artikel 17.3. Den bestämmelsen möjliggör för medlemsstaterna att undanta den som före inresan i medlemsstaten begått brott som i medlemsstaten skulle ha gett fängelsestraff från skydd om han eller hon lämnade ursprungslandet endast för att undvika påföljder för brottet. Utredningen har anfört att den möjlighet som ges medlemsstaterna att på denna grund utesluta någon från att erhålla status som alternativt skyddsbehövande ryms inom den föreslagna bestämmelsen (begått ett allvarligt brott). UNHCR har anfört att organisationen inte delar utredningens bedömning och har föreslagit att det ska klargöras att undantagsbestämmelsen inte omfattar den situation som anges i artikel 17.3. Regeringen anser inte att det bör införas en särskild bestämmelse som reglerar den situation som avses i artikel 17.3. Däremot anser regeringen, i likhet med utredningen, att en person som skulle kunna vara utesluten från att vara alternativt skyddsbehövande enligt artikel 17.3, dvs. en person som har begått brott som i den aktuella medlemsstaten skulle ha gett fängelsestraff och som Prop. 2009/10:31 lämnat ursprungslandet endast för att undvika påföljder för brottet, i vissa fall även kan vara utesluten enligt artikel 17.1 b, nämligen om han eller hon har begått ett allvarligt brott. Undantagsbestämmelsen om allvarligt brott i artikel 17.1 b är tvingande för medlemsstaterna och något sådant klargörande som UNHCR föreslår bör därför inte göras. Regeringens förslag: En utlänning som uppfyller kriterierna för att vara alternativt skyddsbehövande och som inte är utesluten från att vara sådan skyddsbehövande ska förklaras vara alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring).