prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Organisationen ska i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet mellan könen och förbud mot diskriminering I tilläggsdirektiven till framhölls vikten av att staten kan kontrollera att statliga medel endast går till organisationer som i sin verksamhet respekterar grundläggande demokratiska värden och de mänskliga rättigheterna. Såsom beskrivits ovan har utredningen föreslagit att ett strukturellt villkor för statsbidrag ska vara att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt sam- hälle samt att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer. Utredningen har förklarat att detta villkor innebär att organisationen ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet samt att den bör verka för att utveckla förut- sättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Denna betydelse kan tolkas in i villkoret och behövde inte nämnas uttryckligen, ansåg utredningen. Som framförts ovan anser regeringen, i likhet med utredningen, att det ska finnas ett villkor om att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Regeringen delar också utredningens bedömning att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer. Detta krav måste anses omfatta samma frågor som villkoret att syftet ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, vilket diskuterats ovan. Således omfattar villkoret även krav på jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering. Enligt regeringens bedömning bör dock principerna om jämställ- dhet och förbud mot diskriminering nämnas uttryckligen. Det bör först klargöras att det kan finnas en skillnad mellan en organisations uttryckliga syfte, t.ex. enligt stadgarna, och dess faktiska verksamhet. Därför bör villkor om respekt för demokratins idéer avse dels organisationens syfte, dels dess faktiska verksamhet. Med andra ord rör det sig i grunden om två olika villkor. Det är också viktigt principiellt, symboliskt och praktiskt sett att det nämns uttryckligen i villkoret att respekt för demokratins idéer omfattar att principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering ska följas. Villkoret blir tydligare genom att det uttryckligen sägs vad villkoret innebär. har vidare påpekat, och även hänvisat till Utredningen om kvinnors organisering i detta avseende (SOU 2004:59), att det är ett fåtal organisationer inom det civila samhället som i praktiken arbetar med frågor om jämställdhet. det fortfarande finns skillnader i deltagande, framför allt på för- Prop. 2009/10:55 troendeposter, inom det civila samhället med avseende på bl.a. kön, etniskt tillhörighet och ålder. Flera remissinstanser har, såsom även beskrivs i avsnitt 9, framfört att åtgärder borde genomföras för att mot- verka dessa problem. Regeringens arbete med jämställdhetsintegrering syftar till att ge de jämställdhetspolitiska målen genomslag i hela regeringens politik. Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv, och ett av fyra delmål är en jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Detta bör även gälla den verksamhet som bedrivs av organisationer inom det civila samhället med offentliga medel. Principen om förbud mot diskriminering är en för de mänskliga rättigheterna central princip. Det bör vara en självklarhet att denna princip respekteras i verksamheter som bedrivs med statsbidrag och att detta ska gälla alla diskrimineringsgrunder. De diskrimineringsgrunder som förbjuds i diskrimineringslagstiftningen är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, diskrimine- ringslagen (2008:567). Att det finns villkor om att principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering ska respekteras kan dock inte utesluta att bidrag kan ges till en organisation vars verksamhet enbart riktar sig till exempelvis kvinnor, män eller ungdomar. Något förenklat kan sägas att principen om förbud mot diskriminering innebär att om en sådan åtskillnad görs, så måste det finnas ett legitimt ändamål för detta, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte. Förbudet mot diskriminering kan exempelvis inte hindra att en organisation i sin verksamhet vänder sig till medlemmar som uppnått pensionsålder om dess syfte är att bevaka pensionärers intressen. Om organisationens syfte är att framföra musik i en damkör kan det inte heller anses diskriminerande att verksamheten i första hand riktar sig till kvinnor. En åtgärd eller verksamhet som riktar sig enbart till män eller kvinnor kan också anses godtagbar om den är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Då gränsdragningsproblem och tolkningssvårigheter emellertid kan uppstå bör den bidragsfördelande myndigheten eftersträva en öppen dialog med den organisation vars verksamhet diskuteras, och frågan om verksam- hetens utveckling i förhållande till villkoret bör följas snarare än att leda till omedelbara avslagsbeslut. Det civila samhällets organisationer är självständiga och ska inte granskas av statsmakten. Regeringen anser emellertid att staten måste ha rätt att ställa vissa grundläggande villkor för en verksamhet som finansieras med statliga medel. Det bör således finnas ett uttryckligt villkor om att statsbidrag inte ska gå till verksamhet som motverkar jämställdhet, är diskriminerande eller i övrigt strider mot demokratins idéer. Detta gäller alla statsbidrag, oavsett bidragsform. Geografisk spridning eller riksintresse genomgång av bidragsförordningar visade att samtliga förordningar har krav på att verksamheten ska ha en geografisk Det vanligaste kravet är att det ska vara en riksorganisation som har lokal eller regional verksamhet i minst tio län. också mer ospecificerade krav som att verksamheten ska vara riks- täckande, ha en tillfredsställande geografisk spridning eller bedriva verksamhet på flera platser i landet. Enligt utredningen har de flesta organisationer inom det civila samhället en traditionell föreningsstruktur med lokala och ibland även regionala föreningar samt en central organisation med ett förbundskansli Utredningen pekade dock även på att åtskilliga av de rörelser som har bildats mer fungerar som nätverk än som De eftersträvar en plattare, mindre hierarkisk organisationsform eftersom de anser att en informell struktur underlättar ett aktivt deltagande och spontana initiativ. Vidare har ett krav på minst tio län tidigare ansetts mindre lämpligt vid en utvärdering som gjorts av statsbidraget till handikapporganisationer. Utredningen ansåg att en angivelse om förekomst i minsta antal län kan vara problematisk, inte minst därför att det sker en process där den regionala strukturen i landet håller på att förändras. är inte heller självklart att lokalföreningar har en tydlig, geografisk Det kommer säkerligen att bli allt vanligare att föreningar bildar arbetsgrupper som är spridda över landet och som i stor utsträck- ning använder Internet för att kommunicera, framförde utredningen. Utredningens förslag blev således att det bör vara tillräckligt att ange att organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokalt eller regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning. Det kan inte anses eftersträvansvärt att bidragsförordningar generellt ställer krav på verk- samhet i ett visst minsta antal län eller liknande, ens för organisations- För verksamhets-, projekt- eller anläggningsbidrag lär krav på viss geografisk spridning mer sällan komma i fråga. Villkor om geografisk spridning kan vara ändamålsenligt för vissa organisationsbidrag, men passa sämre för andra bidrag. Det bör, som utredningen har föreslagit, vara tillräckligt att organisationen har en riksomfattande organisation med en lokalt eller regionalt förankrad verksamhet, eller att den har ett riksintresse. Med riksintresse bör förstås att organisationen bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för hela samhället och inte endast lokalt. Som exempel på sådan verksamhet kan nämnas organisationer som representerar en av nationella minoriteter eller organisationer som är bildade på etnisk grund och har medlemmar på ett fåtal orter. Andra exempel är organisationer som representerar personer med funktionsnedsättning på ett fåtal orter, eller organisationer som har en speciell kompetens med nära anknytning till syftet för statsbidraget. Villkor avseende organisationens storlek föreslog att krav på ett visst medlemsantal bör kunna ställas åtminstone när det gäller organisationsbidrag. bidrag som har detta villkor kan karaktäriseras som organisations- Utredningen anger att ett grundläggande syfte med organisations- bidrag som form är att främja verksamheter som är rikstäckande genom att göra det möjligt för organisationer att hålla ihop en organisation på Det är dock svårt att ange något exakt minimiantal medlem- mar eller medlemsföreningar eftersom antalet måste anpassas efter verk- samhetens syfte och karaktär. den gräns som anges i en förordning inte ska vara absolut utan att det bör finnas en möjlighet för bidragsgivaren att göra undantag. Det är ett fåtal bidrag som omfattar villkor om minsta medlems- För bidrag till ideella miljöorganisationer ställs krav om att organisationen ska ha minst 100 medlemmar. Detta tycks vara det lägsta antal som anges i något av bidragssystemen. Det finns inget minsta medlemsantal som är återkommande, utan spannet sträcker sig från 100 till 30 000 som minsta antal medlemmar för att uppfylla kravet. Utredningen om kvinnors organisering gjorde i sitt betänkande (SOU 2004:59) följande bedömning angående frågan om villkor om ett visst antal medlemmar: ..antalet medlemmar blir i allt högre grad ointressant som mått- stock på en förenings aktivitet och verksamhet. organisationer, inte minst nya rörelser, anser att det i dagens läge är förlegat att räkna antal medlemmar. Medlemsantalet ses inte som I de formerna av organisering bildas oftast olika slag av arbetsgrupper som är spridda över landet och som i stor utsträckning använder Internet för att kommunicera med varandra. Dagens e-postlistor fungerar därför ofta som ett slags medlems- Mot den bakgrunden föreslår jag att det inte bör ställas något krav på hur många medlemmar som en kvinnoorganisation måste ha för att kunna få organisationsbidrag. I stället är det verksamhe- ten som är det centrala, det väsentliga är att organisationen har en verksamhet som främjar kvinnors deltagande i samhällslivet. Det finns exempel från andra statliga bidragssystem, som efter en revidering av reglerna, inte längre har krav på antal medlemmar i den förordning som styr bidragsgivningen. Detta har bl.a. sin grund i att allt fler medlemmar endast betalar medlemsavgift därför att de sympatiserar med en förening och vill stödja den ekonomiskt. exempel är statsbidraget till friluftsorganisationer. Ett krav på ett visst antal medlemmar kan leda till att stats- bidraget går till organisationer som har många passiva s.k. postgiro- medlemmar och egentligen inte har något större stödbehov. bedömning är att om staten baserar sitt stöd på antal medlemmar, kan det uppstå en multiplikatoreffekt. Små föreningar, med ett litet antal medlemmar som är mindre resursstarka, får ett minimalt statsbidrag, trots att dessa föreningars ändamål kan vara väl så viktiga och verksamheterna omfattande Regeringen instämmer i bedömning att ett villkor om ett antal enskilda medlemmar, eller medlemmar som är orga- nisationer, kan finnas för organisationsbidrag. Såsom Utredningen om kvinnors organisering anfört är ett sådant krav dock inte alltid relevant att ställa. Det går dock inte heller att bestämma ett visst antal som ska gälla inom alla bidragssystem, eftersom det finns ett stort behov av flexibilitet inom detta område. Rent generellt har de medlemsbaserade organisa- tionerna haft problem med sjunkande medlemstal då allt fler väljer att engagera sig genom andra typer av ideella insatser. Detta gör att det kan finnas behov av att anpassa bidragsvillkor som har med storlek att göra för att organisationer inte ska försvinna helt. Organisationsbidrag ger möjlighet till finansiering för basfunktioner som är en förutsättning för en organisations existens. Dessutom finns det flera typer av organisationer inom det civila samhället som hämtar sina medlemmar ur en förhållandevis liten del av befolkningen. Det kan t.ex. röra sig om organisationer för människor med en viss funktionsnedsättning eller som tillhör en viss nationell minoritet. Ett villkor om visst antal medlemmar är alltså inte nödvändigt i alla situationer. Det är vidare rimligt att när ett sådant villkor finns lämna öppet för att villkoret inte betraktas som absoluta, såsom utredningen har föreslagit. Villkoren bör formuleras så att det finns en möjlighet för bidragsgivaren att göra undantag eller lämna dispens, t.ex. i gränsfall. Denna möjlighet finns i de flesta bidragssystem. Därutöver bör det, som utredningen framfört, finnas möjlighet för små och nya organisationer som inte uppfyller villkoret att få etableringsbidrag, vilket även beskrivs nedan. Om ett antal anges bör det som huvudregel bestämmas så att det kan uppfyllas både av organisationer som har enskilda medlemmar och av federativa organisationer där andra organisationer ingår som medlemmar. Här kan en jämförelse göras med bl.a. förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering och förordningen (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Båda dessa förordningar medger att bidrag ges till organisationer som i sin tur har andra organisationer som medlemmar, dvs. till s.k. paraplyorganisationer. Organisationen ska ha bedrivit verksamhet , med möjlighet till etableringsbidrag för yngre organisationer genomgång visade att fem bidragsförordningar med strukturella villkor innehöll krav om att organisationen ska ha bedrivit verksamhet en viss minsta tid före ansökan om bidrag. I tre av förordningarna angavs tiden till , i ett fall och i ett annat fall . I förordningen (1999:974) om stöd till trossamfund finns en mer generell formulering som säger att samfundet ska vara stabilt och ha egen livskraft. Utredningen pekar också på att statistik visar att det civila samhället genomgått en betydande organisatorisk för- yngring. Utredningen ansåg bl.a. mot den bakgrunden att villkor om att organisationen ska ha bedrivit verksamhet visserligen ska kunna ställas, men att det bör kunna modifieras en aning med tanke på att Prop. 2009/10:55 det i flera förordningar finns möjlighet för föreningar som ännu inte uppfyller övriga villkor att ansöka om etableringsbidrag. Denna möjlighet finns i sex av förordningarna. Möjligheten att få etablerings- bidrag är som regel begränsad till . Utredningen anser att det måste finnas en öppenhet för att pröva nya idéer och nya verksam- hetsformer genom att medge etableringsstöd som en form av riskkapital. Vid den genomgång som gjorts av alla bidragssystem, dvs. som inte bygger på förordningar, har framgått att villkoret om att organisationen ska ha funnits återkommer för nio organisa- tionsbidrag, åtta verksamhetsbidrag samt tre projektbidrag. gaste tidsgränsen är . I likhet med vad utredningen framför anser regeringen att det, som en utgångspunkt, är rimligt att ställa krav på att en organisation funnits för att få organisationsbidrag. Det är också rimligt att betrakta som ett riktmärke för ett sådant villkor eftersom det är den tid som utgör det vanliga kravet. Regeringen delar också utredningens bedömning att det bör finnas möjlighet för yngre organisationer att söka bidrag för att pröva nya former och idéer. Denna möjlighet kan skapas genom etableringsbidrag. Etableringsbidrag fördelas i regel som ett fast belopp. organisation som har fått etableringsbidrag utan att uppnå de krav som ställs på statsbidragsberättigade organisationer, bör dock som huvudregel inte kunna ges fortsatt stöd. Det är viktigt att en organisation som tillerkänns etableringsbidrag har förutsättningarna att uppfylla villkoren för organisationsbidrag och aktivt strävar efter att utveckla organisationen i den riktningen. Villkor avseende organisationens ekonomi Utredningen har inte lämnat något förslag om villkor avseende organisationers ekonomiska situation. Det finns dock ett antal statsbidrag som har ett villkor om att bidrag inte kan lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. Det kan anses självklart att statsbidrag inte ska lämnas till en organi- sation som befinner sig i en sådan situation. myndigheten kan det ändå vara viktigt att det finns en uttrycklig grund att neka bidrag i ett sådant läge, särskilt om organisationen kan anses uppfylla villkoren i övrigt. Regeringen bedömer således att det bör finnas ett uttryckligt villkor om att bidrag inte kan lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. Principer för redovisning och återrapportering En mycket viktig fråga är hur statsbidragen kan redovisas och åter- rapporteras av civilsamhällets samt hur bidragen kan följas upp av Enligt utredningens direktiv skulle Folkrörelse- utredningen särskilt beakta behovet av generella principer för att effekti- Prop. 2009/10:55 uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen. direktiven framhölls också vikten av att staten kan följa upp och utvärdera bidragsgivningen och kontrollera att statliga medel endast går till organisationer som i sin verksamhet respekterar grundläggande demokratiska värden och de mänskliga rättigheterna. Utredningen skulle därför föreslå hur statens behov av kontroll ska tillgodoses. Utredningens bedömning var att bestämmelserna om redovisning och återrapportering i förordningen (2005:1089) om stöd för kvinnors organisering bör kunna fungera som en modell för vad sådana bestäm- melser kan innehålla, även om modellen måste anpassas efter de förhållanden som gäller inom olika områden, t.ex. vad gäller redovisningar ska lämnas. Enligt regeringens uppfattning kan den modell utredningen föreslagit fungera som en utgångspunkt, som dock måste kunna anpassas efter behov och efter varje verksamhets- områdes förutsättningar. Följande bör alltså gälla som en utgångspunkt: -En organisation som har tagit emot organisationsbidrag eller etableringsbidrag är skyldig att året , som huvudregel , då beviljat bidrag betalats ut lämna en ekonomisk redovisning av de utbetalda medlen och en redovisning av vad medlen har använts till. En organisation som har tagit emot verksamhetsbidrag är skyldig att lämna en slutredovisning senast efter att aktiviteterna har slutförts. Redovisningen ska innehålla en ekonomisk redovisning och en redogörelse för vad medlen använts till. -En organisation som har tagit emot etableringsbidrag eller verksamhetsbidrag ska även lämna en redogörelse för de resultat som uppnåtts och hur de förhåller sig till det ändamål som bidraget beviljats för. -En revisor ska granska den ekonomiska redovisningen och att tillämpliga föreskrifter, villkor m.m. har följts. Om det bidrag som har tagits emot uppgått till minst fem prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, ska revisorn vara auktoriserad eller godkänd. -En organisation som har tagit emot bidrag är även skyldig att, på begäran av myndigheten, lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen. Det är mycket viktigt att bidragsmyndigheterna är tydliga med vad som gäller för de statsbidrag myndigheten hanterar och vad som förväntas av de bidragsmottagande organisationerna i form av redovisning och återrapportering. Vad avser regeringens rapportering till hänvisar utredningen till vad framfört vara av särskilt intresse, nämligen -hur stödet fördelar sig på de olika bidragsformerna, -hur många organisationer som har beviljats stöd inom respektive bidragsform, -vilken typ av organisationer det är fråga om samt -statsbidragets effekter. Det kan påpekas att redovisningen av utvecklingen vad gäller dessa frågor kan underlättas av att ett uppföljningssystem införs för politiken för det civila samhället (se avsnitt 6.3). Uppföljning av strukturella villkor för statsbidrag En särskild fråga är hur strukturella villkor kan följas upp av den Detta är särskilt viktigt att överväga när det gäller villkoren om att organisationens syfte inte får strida mot demokratins idéer och att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot Strukturella villkor som gäller organisationens struktur och omfattning I denna prövning bör det ingå att myndigheten granskar om organisationen bedrivit verksamhet i linje med syftet för statsbidraget, om villkor t.ex. om geografisk spridning eller riksintresse uppfyllts, att beslutsfattandet skett i demokratisk ordning m.m. För att kontrollera att sådana villkor följts bör bidragsmyndigheten bl.a. studera organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsbokslut och årsmötes- Även om myndigheterna bör avhålla sig från att granska de register som organisationer inom det civila samhället för över sina medlemmar, så kan de be om uppgifter om medlemsantal samt statistik över köns- mässig fördelning bland medlemmarna och i organisationens beslutande I den mån sådana uppgifter finns tillgängliga bör organisationen även kunna uppge åldersmässig fördelning och fördelning mellan svenskfödda och utlandsfödda bland medlemmar och förtroendevalda. Vidare kan det vara aktuellt att be en organisation redovisa i vilken mån den genomför aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och uppnå större jämlikhet och jämställdhet i organisationen, t.ex. om den har en För att granskningen av de strukturella villkoren ska fungera är det av stor vikt att myndigheten är mycket tydlig med vilka villkor som gäller för ett bidrag, vad de innebär och vilken typ av rapportering som krävs om hur villkoren följs. Därutöver bör, såsom föreslagit, studier eller utvärderingar på ett mer generellt plan genomföras av hur statsbidraget fungerar i förhållande till målgruppen och statsbidragets syfte (se vidare Sådana studier eller utvärderingar kan också behandla frågor om hur det demokratiska arbetet utvecklas samt hur frågor om diskrimine- ring, jämställdhet och mångfald behandlas. Utredningen föreslog att alla bidrag, oavsett form, ska omprövas med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidragen kan förändras. Fristående utvärderingar eller granskningar av annan karaktär ska initieras av regeringen, föreslog utredningen. En sådan översyn bör utgå ifrån att samma förutsättningar och villkor ska gälla oavsett om en organisation inom det civila samhället arbetar med ett specifikt sakområde eller om den har ett brett tvärsektoriellt verksamhetsområde, Enligt utredningen kan formerna och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar se olika ut beroende på bidragens karaktär och omfattning. Även regeringen är av uppfattningen att alla bidragssystem bör ses Prop. 2009/10:55 över med jämna mellanrum samt att formerna och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan variera beroende på bidragens karaktär och omfattning. Detta innebär att tidpunkten för sådana översyner och utvärderingar får bestämmas av den myndighet som hanterar varje specifikt bidragssystem eller av regeringen. Det finns inga planer på att genomföra en översyn av alla bidragssystem eller bidragsförordningar .