prop · GX0348 · 2009-11-10 00:00:00 — För en utförligare redogörelse för direktivet hänvisas till Lavalutred- ningens betänkande, SOU 2008:123 s. 126132. Utstationeringsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare. Enligt utstationeringslagen ska arbetsgivare från andra länder tillämpa svensk lag på de områden som anges i direktivets hårda kärna för utstationerade arbetstagare, för- utom såvitt avser minimilön som inte regleras i lag. Således föreskrivs i 5 § första stycket att en utstationerande arbetsgivare ska, oavsett vilken lag som annars gäller för anställningsförhållandet, tillämpa följande bestämmelser för de utstationerade arbetstagarna: 2 §, 5 § andra och tredje stycket, 7 § första och andra stycket, 16, 17, 24, 2729, 31 och 32 §§ semesterlagen (1977:480), 2 §, 4 § första stycket och 1622 §§ föräldraledighetslagen (1995:584), 27 §§ lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltids- arbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning, 1 kap. 4 och 5 §§, 2 kap. 14 och 18 §§ samt 5 kap. 1 och 3 §§ Prop. 2009/10:48 diskrimineringslagen (2008:567). Enligt 5 § andra stycket gäller vid utstationering även bestämmelserna i arbetstidslagen (1982:673), lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik samt, när det gäller arbetsgivare som bedriver uthyrning av arbetskraft, 4, 6 och 7 §§ lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. I 5 § tredje stycket sägs att första och andra styckena inte hindrar att arbetsgivaren tillämpar bestämmelser eller villkor som är förmånligare för arbetstagaren. Enligt 7 § gäller vid utstationering i fråga om föreningsrätt och för- handlingsrätt 7 och 8 §§ respektive 10 § medbestämmandelagen. När kollektivavtal träffats med en svensk arbetstagarorganisation gäller även 41 § i samma lag. Vid brott mot dessa bestämmelser gäller 54 och 55 §§ samt 60 § första och tredje stycket medbestämmandelagen. I 9 § anges att ska vara förbindelsekontor och till- handahålla information om de arbets- och anställningsvillkor som kan bli tillämpliga vid en utstationering i . För information om kollektiv- avtal som kan komma att bli tillämpliga ska verket hänvisa till berörda kollektivavtalsparter. har inte några lagbestämmelser om minimilön och heller inte något system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal. I utstatione- ringslagen finns inte heller någon hänvisning till villkor enligt kollektiv- avtal rörande semester, arbetstid m.m. Den möjlighet som erbjuds i artikel 3.8 andra stycket i direktivet utnyttjades inte vid direktivets genomförande. För en utförligare redogörelse för utstationeringslagen hänvisas till betänkande, SOU 2008:123 s. 220223. , som fått sitt namn efter Arbetsdomstolens avgörande i det så kallade Britanniamålet (AD 1989 nr 120), består av tre bestämmelser i medbestämmandelagen, vilka trädde i kraft . Bestämmel- serna innebär att tillämpningsområdet för 42 § första stycket första och andra meningarna medbestämmandelagen begränsas så att förbudet mot att anordna eller understödja en olovlig stridsåtgärd inte gäller andra strids- åtgärder än sådana som vidtas med anledning av arbetsförhållanden som medbestämmandelagen är direkt tillämplig på (42 § tredje stycket), ett kollektivavtal som är ogiltigt enligt utländsk rätt därför att det har tillkommit efter en stridsåtgärd är trots detta giltigt i om strids- åtgärden var tillåten enligt medbestämmandelagen (25 a §), är en arbetsgivare bunden av ett kollektivavtal som medbestäm- mandelagen inte är direkt tillämplig på och träffar arbetsgivaren därefter ett kollektivavtal enligt bestämmelserna i 2324 §§ ska i de delar avtalen är oförenliga det senare avtalet gälla (31 a §). Syftet med lex var framför allt att ge de fackliga organisa- Prop. 2009/10:48 tionerna i en möjlighet att i internationella förhållanden träffa kollektivavtal med villkor som motsvarar vad som normalt tillämpas i fråga om arbete som utförs i och därigenom motverka otillbörlig lönekonkurrens. Den fackliga organisationen skulle kunna vidta strids- åtgärder mot och träffa kollektivavtal med en arbetsgivare, trots att arbetsgivaren är bunden av ett utländskt kollektivavtal som inte omfattas av medbestämmandelagen. (Se prop. 1990/91:162 s. och dess bakgrund behandlas utförligt i Lavalutred- ningens betänkande, se SOU 2008:123, s. 161170. I artikel 8.1 d) i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter åtar sig staterna att säkerställa rätten att strejka under förut- sättning att den utövas i enlighet med lagstiftningen i vederbörande stat. Förhandlingsrätten och rätten till stridsåtgärder behandlas också i ett antal internationella konventioner som antagits av Internationella arbets- organisationen (): konventionen (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för organi- sationsrätten, konventionen (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, och konventionen (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. Dessa konventioner har ratificerats av . Konventionerna nr 87 och 98 anses binda alla medlemsstater De ingår också i Deklarationen om grundläggande principer och rättigheter i arbetet, som antog . De rättigheter som ingår i deklarationen härrör från de mänskliga rättigheterna och från som intar en särställning. Genom att en stat har an- slutit sig till anses den implicit ha accepterat de rättigheter och principer som ingår i deklarationen. Enligt artikel 4 i konvention nr 98 ska staterna vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra och främja utvecklandet och utnyttjandet i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivare eller deras organisationer på den ena sidan och arbetstagar- organisationer på den andra. Detta ska ske i syfte att skapa en reglering av anställningsvillkoren genom kollektivavtal. Konvention nr 98 ger ett ytterst begränsat skydd för strejkrätten. Skyddet för strejkrätten tillgodoses på ett indirekt sätt genom artiklarna 3, 8 och 10 i konvention nr 87. Genom den konventionen förbinder sig en medlemsstat i att säkerställa att arbetstagare och arbetsgivare fritt ska kunna utöva sin föreningsfrihet. Arbetstagar- och arbetsgivarorgani- sationer ska också kunna bilda och ansluta sig till förbund och central- organisationer. Konvention nr 87 skyddar inte strejkrätten explicit, men tidigt i konventionens historia klargjordes det att strejk utgör ett medel för organisationerna att främja och värna medlemmarnas intressen. Strejkrätten ses som en oumbärlig del av de fackliga rättigheterna och anses utgå från föreningsfriheten. Enligt artikel 2 i konvention nr 154 ska staterna på olika sätt främja Prop. 2009/10:48 kollektiva förhandlingar. Även den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), vilken gäller som svensk lag, kan aktualiseras när det är fråga om fack- liga stridsåtgärder. innehåller inte någon regel som uttryckligen avser sådana stridsåtgärder, men stridsåtgärder kan ändå komma att prövas mot bakgrund av konventionen. Det kan framför allt ske genom tillämpning av artikel 11, som reglerar friheten att delta i sammankomster och föreningsfriheten. Av praxis framgår att strejkrätten ses som en oskiljaktig del av den fackliga före- ningsfriheten. redogör närmare för relevanta internationella konventioner, se SOU 2008:123 s. 133142. I Lavaldomen besvarade två frågor från Arbetsdomstolen rörande innebörden av EG-rätten. I detta avsnitt redogör regeringen sammanfattningsvis för domen. Regeringen återkommer i avsnitt 5.1 och 5.2 till vilka slutsatser som kan dras av domen och hur den påverkar behovet av lagändringar. Den första frågan var (som ansåg att frågan skulle förstås) om fördraget och utstationeringsdirektivet utgör hinder mot att en facklig organisation i en medlemsstat där direktivet har genomförts på det sätt som skett i ges möjlighet att vidta stridsåtgärder för att försöka förmå ett tjänsteföretag från en annan medlemsstat att inleda förhand- lingar om lön och ansluta sig till ett kollektivavtal som innehåller förmånligare villkor än de som följer av de relevanta lagreglerna och som därutöver innehåller villkor på områden som inte anges i artikel 3 i direktivet (p. 53 i domen). tog sin utgångspunkt i utstationeringsdirektivet, för att därefter mot bakgrund av tolkningen av detta direktiv närmare ta ställ- ning till om det svenska systemet med stridsåtgärder är förenligt med fördragets artikel 49 om fri rörlighet för tjänster. Syftet med direktivet är, enligt domstolen, att i arbetsgivarnas och deras personals intresse fast- ställa vilka arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas på anställ- ningsförhållandet, när ett företag som är etablerat i en medlemsstat ut- stationerar arbetstagare för tillfälligt arbete i en annan medlemsstat i samband med tillhandahållande av tjänster. Syftet uppnås genom fast- ställande av en kärna av tvingande regler för minimiskydd, vilka ska följas i värdstaten av de arbetsgivare som utstationerar arbetstagare (p. Domstolen poängterade dock att utstationeringsdirektivet inte syftar till någon harmonisering av det materiella innehållet i detta mini- miskydd. Det står medlemsstaterna fritt att, så länge fördraget och all- männa gemenskapsrättsliga principer respekteras, bestämma innehållet i nu aktuella bestämmelser (p. Domstolen gick igenom de möjligheter som utstationeringsdirektivet erbjuder för att fastställa vilka arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas för utstationerade arbetstagare. Det konstaterades att på samtliga i direktivet angivna områden utom minimilön har lagreglering och att inga av de övriga möjligheter som står till buds enligt direktivet, allmängiltigförklaring av kollektivavtal eller det alternativ som anges i artikel 3.8 andra stycket, har utnyttjats. Vidare konstaterades att direktivet inte har till syfte att harmonisera systemen för fastställande av villkoren i medlemsstaterna och att andra system än de som anges i direktivet således är tillåtna, förutsatt att ett sådant system inte hindrar tillhandahållandet av tjänster mellan medlemsstaterna (p. Domstolen fann att de löner som ville få att tillämpa inte var minimilöner i direktivets mening och att de inte heller fast- ställdes på något av de sätt som anges i direktivet (p. Under sådana förhållanden kunde det inte med stöd av direktivet krävas att utstatione- rande företag ska, på det sätt som följde av bestämmel- ser, förhandla från fall till fall för att få vetskap om vilken lön företagen ska betala till arbetstagarna (p. I nästa steg undersökte domstolen på vilka områden arbets- och anställningsvillkor kan fastställas. Vid denna prövning kom domstolen fram till att artikel 3.7 i direktivet inte kan tolkas som att den tillåter värdmedlemsstaten att ställa krav på för arbetstagarna förmånligare vill- kor än enligt de tvingande reglerna för minimiskydd i värdlandet på de områden som anges i artikel 3.1 första stycket ag i direktivet (p. Syftet med artikel 3.7 är, som man får förstå domstolen, att möjliggöra en tillämpning av de eventuellt bättre villkor arbetstagarna har enligt lag eller kollektivavtal i hemlandet samt bättre villkor enligt lag eller kollektivavtal i värdlandet som arbetsgivare tillämpar på frivillig grund eller genom avtal med sin personal (p. Vidare ansåg domstolen att en tillämpning av sådana villkor i Bygg- nadsavtalet som ligger utanför den hårda kärnan i utstationeringsdirekti- vet inte kan krävas med stöd av direktivet. Endast sådana villkor som värdlandet valt att ålägga utländska tjänsteutövare genom möjligheten i artikel 3.10, dvs. villkor som omfattas av ordre public, kan med stöd av direktivet åläggas en tjänsteutövare. Arbetsmarknadens parter var emellertid inte offentligrättsliga organ och kunde därför enligt domstolen inte stödja sig på denna bestämmelse för att vidta en sådan stridsåtgärd som var aktuell i målet (p. Domstolen gick härefter in på frågan om stridsåtgärderna kan anses vara förenliga med fördragets artikel 49 om fri rörlighet för tjänster. Här fann domstolen att den rätt att vidta stridsåtgärder som hade enligt svensk rätt kan göra det mindre lockande och till och med svårare för utländska tjänsteföretag att utföra arbeten i och utgör därmed en inskränkning i friheten att utöva tjänst enligt artikel 49 (p. Med hänvisning till tidigare praxis konstaterade domstolen att rätten att vidta fackliga stridsåtgärder för att skydda arbetstagarna i värdstaten mot en eventuell social dumpning kan utgöra ett sådant tvingande hänsyn till allmänintresset som i princip kan motivera en inskränkning av någon av de friheter som garanteras i fördraget (p. När det gäller ändamålet med åtgärderna konstaterades också att en blockad i syfte att garantera utstationerade arbetstagare villkor som fastställts på viss nivå i princip har som ändamål att skydda arbetstagare (p. Det aktuella hindret kunde dock inte motiveras utifrån detta ändamål vad gäller de specifika skyldigheter som följde av . Detta eftersom den utstatio- nerande arbetsgivaren var skyldig att, till följd av den samordning som skett genom utstationeringsdirektivet, iaktta en kärna av tvingande regler för minimiskydd i värdmedlemsstaten (p. gick utanför denna tvingande kärna, såväl när det gäller de områden villkoren avser som nivån på de villkor som omfattas av den hårda kärnan. När det gäller de löneförhandlingar som fackliga organisationer genom stridsåtgärder försöker påtvinga företag från andra medlemsländer, anförde domstolen att det förvisso inte genom gemenskapsrätten förbjuds att medlemsstaterna med lämpliga medel säkerställer att deras bestäm- melser om minimilön iakttas av sådana företag (p. Fackliga strids- åtgärder som de i målet vid Arbetsdomstolen kunde dock enligt dom- stolen inte anses vara motiverade utifrån ett syfte med allmänintresse när de löneförhandlingar de syftar till avser ett nationellt sammanhang som kännetecknas av att det inte finns några bestämmelser av något slag som är tillräckligt preciserade och tillgängliga. Det fick nämligen inte i prak- tiken bli omöjligt eller orimligt svårt för den utstationerande arbets- givaren att få kännedom om de skyldigheter i fråga om minimilön som åligger företaget (p. Domstolens slutsats blev att artikel 49 i fördraget och artikel 3 i utsta- tioneringsdirektivet utgör hinder för att en facklig organisation, i en medlemsstat i vilken det finns lagregler om arbets- och anställnings- villkor på de områden som anges i artikel 3.1 första stycket ag i direkti- vet utom på området för minimilön, ges möjlighet att genom fackliga stridsåtgärder försöka förmå ett utstationerande företag att inleda förhandlingar med den fackliga organisationen om den lön som de ut- stationerade arbetstagarna ska erhålla och ansluta sig till ett kollektiv- avtal, som på vissa av de nämnda områdena innehåller villkor som är förmånligare än de som följer av de relevanta lagreglerna medan andra villkor avser områden som inte anges i artikel 3 i direktivet. Den andra frågan var om artiklarna 49 och 50 i fördraget utgör hinder för att ett förbud i en medlemsstat för fackliga organisationer att vidta strids- åtgärder i syfte att undanröja eller åstadkomma ändring i ett mellan andra parter träffat kollektivavtal endast gäller när stridsåtgärder vidtas med anledning av arbetsförhållanden som den nationella lagen är direkt tillämplig på (jfr 42 § tredje stycket medbestämmandelagen), vilket medför att ett utstationerande företag som är bundet av ett kollektivavtal som en annan medlemsstats lag är tillämplig på inte har någon möjlighet att göra gällande ett sådant förbud mot de fackliga organisationerna. Domstolen ansåg att regler enligt vilka, med avvikelse från vad som gäller för svenska företag, hänsyn inte tas till om ett företag från en annan medlemsstat redan är bundet av ett avtal i hemlandet, oavsett inne- hållet i detta avtal, är diskriminerande enligt EG-rätten. minering kunde bara motiveras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet Prop. 2009/10:48 eller hälsa. (Se p. Domstolen kom till slutsatsen att artiklarna 49 och 50 i fördraget utgör hinder för att ett förbud i en medlemsstat för fackliga organisationer att vidta stridsåtgärder i syfte att undanröja eller åstadkomma ändring i ett mellan andra parter träffat kollektivavtal endast gäller när stridsåtgärder vidtas med anledning av arbetsförhållanden som den nationella lagen är direkt tillämplig på. 4.7Åtgärder i våra nordiska grannländer Även i tillsatte regeringen en utredning med anledning av Lavaldomen. Utredningen, som fick namnet , presenterade ett betänkande . Betänkandet låg till grund för en proposition med ett förslag till ändring i udstationeringsloven. Propositionen ledde till att beslutade en lagändring som trädde i kraft (LOV nr 1394 af 27/12/2008). Lag- ändringen innebär att det i udstationeringsloven har förts in en ny 6 a § om fackliga stridsåtgärder. Paragrafen har följande lydelse. § 6 a. Med henblik på at sikre udstationerede lønmodtagere løn svarende til, hvad danske arbejdsgivere er forpligtet til at betale for udførelsen af tilsvarende arbejde, kan der på samme måde som over for danske arbejdsgivere anvendes kollektive kampskridt over for udenlandske tjenesteydere til støtte for et krav om ind- gåelse af en kollektiv overenskomst, jf. Det er en betingelse for iværksættelse af kollektive kampskridt som nævnt i stk. 1, at der forinden over for den uden- landske tjenesteyder er henvist til bestemmelser i de kollektive overenskomster, der indgås af de mest repræsentative arbejds- markedsparter i , og som gælder på hele det danske område. Det skal af disse overenskomster med den fornødne klar- hed fremgå, hvilken løn der efter overenskomsterne skal betales. redogör närmare för lag- förslag, se SOU 2008:123 s. 234240. och har båda system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal. Där har man bedömt att det inte är nödvändigt att vidta några lagstiftningsåtgärder med anledning av Lavaldomen. Som tidigare framgått tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att föreslå de lagändringar som behöver göras med anledning av För att tillgodose intresset av att lag och kollektivavtal ska fungera väl tillsammans var en referensgrupp bestående av företrädare för svenska arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer knutna till utredningen. ningen hade också tillgång till en grupp experter med tjänstemän från olika departement inom samt en företrädare för Prop. 2009/10:48 . Samråd skedde även med sekretariatet i ILO-kom- mittén beträffande frågor som har beröring med samt med beträffande verkets roll som förbindelsekontor. Utredningen höll överläggningar i med tjänstemän vid Europeiska kommissionen. Utredningen besökte också , och . I träffade utredningen tjänstemän från sekretariatet för vid . Utredningen besökte även . För att få ett bredare underlag för de komplicerade juridiska bedöm- ningar som låg i utredningens uppdrag kontaktade utredningen sju professorer i juridik vid universitet i . Det var fråga om professo- rer med inriktning på arbetsrätt eller EG-rätt. Utredningen träffade också professorer inom dessa ämnesområden i andra nordiska länder. Genom dessa kontakter fick utredningen möjlighet till avstämningar så att författningsförslaget i dess huvuddrag ska vara genomförbart och inte strida mot EG-rätten eller internationella konventioner. Utredningen deltog även i olika konferenser och seminarier angående Lavaldomen. 5 Överväganden och förslag 5.1 Slutsatser av Lavaldomen ägnade vid prövningen av den första tolkningsfrågan stort utrymme åt att tolka utstationeringsdirektivet. Domstolen var tydlig och konkret i sina ställningstaganden i fråga om vilka gränser direktivet sätter när det gäller en medlemsstats möjligheter och skyldigheter att tillämpa inhemska regler om skydd för arbetstagare på till landet utstationerad uttalanden gjordes angående artikel 3.7 i direktivet, en bestämmelse vars innebörd tidigare varit omdiskuterad och som från inte minst svenskt fackligt håll hade åberopats som stöd för att såväl bättre som andra villkor jämfört med de som återfinns i direktivets hårda kärna kan krävas i förhållande till en utstationerande arbetsgivare. gjordes uttalanden om hur villkor i kollektivavtal förhåller sig till bestämmelsen om ordre public i artikel 3.10. Domstolen lade avgörande vikt vid att utstationeringsdirektivets syfte är att samordna vilka nationella regler avseende arbetstagarskydd som ska utsträckas till att tillämpas även för utstationerade arbetstagare. denna samordning skett synes det enligt domstolens resonemang, med hänsyn till artikel 49 i fördraget, saknas möjligheter att genom det svenska systemet med stridsåtgärder kräva en tillämpning av villkor som ligger utanför den hårda kärnan av minimivillkor eller som håller högre nivå än den miniminivå som följer av svensk lag. redovisade också sin syn på förhållandet mellan rätten att vidta fackliga stridsåtgärder och friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 i fördraget. Utgångspunkten för domstolen var att fack- Prop. 2009/10:48 liga stridsåtgärder är en grundläggande rättighet som utgör en integrerad del av de allmänna principerna för EG-rätten. Enligt domstolen kunde det dock för utövandet av denna rättighet gälla vissa begränsningar. Med hänvisning till tidigare praxis från domstolen konstaterades att en grund- läggande rättighet såsom rätten att vidta fackliga stridsåtgärder faller inom ramen för EG-rättens tillämpningsområde. Friheten att tillhanda- hålla tjänster var en av gemenskapens grundläggande principer och artikel 49 i fördraget var tillämplig. Domstolen gjorde utifrån detta ställ- ningstagande en sedvanlig prövning av om inskränkningen av den fria rörligheten för tjänster kunde motiveras med hänvisning till ett antal närmare angivna kriterier. Villkor som får krävas Utstationeringsdirektivet och det sätt på vilket det genomförts i satte enligt gränserna för vad som i materiellt hänseende får krävas när det gäller arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare. Som det får förstås menade domstolen att balansen mellan arbetstagarskydd och skydd mot social dumpning och illojal löne- konkurrens, å ena sidan, och EG-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster, å andra sidan, avgjordes genom att direktivet antogs. I fråga om villkor som inte omfattas av direktivets hårda kärna följer av avgörande att utrymmet för att påtvinga en tillämp- ning av dessa är begränsat till området för ordre public. Artikel 3.7 i direktivet hade enligt domstolen inte den innebörden att en tillämpning av villkor utanför den hårda kärnan får krävas. Villkor som enbart följer av kollektivavtal i värdlandet kunde dessutom enligt över huvud taget inte anses omfattas av ordre public. tolkning av direktivets artikel 3.7 innebär även att det inte med stridsåtgärder får krävas en högre nivå på villkoren inom den hårda kärnan än miniminivån enligt den lag som gäller i värdlandet. Ett system som tillåter att stridsåtgärder vidtas i syfte att få till stånd ett kollektivavtal med villkor som är förmånligare än de som följer av de relevanta lagreglerna på de områden som omfattas av direktivets hårda kärna står i strid med artikel 49 i fördraget. Den skyddsnivå som ska garanteras utstationerade arbetstagare var enligt domstolen i princip begränsad till den nivå som följer av artikel 3.1 första stycket ag i direktivet, såvida inte arbetstagarna redan har förmånligare villkor på de områden som anges där enligt lag eller kollektivavtal i ursprungs- medlemsstaten. Inget hindrar dock den utstationerande arbetsgivaren från att frivilligt ansluta sig till ett eventuellt förmånligare kollektivavtal i värdlandet.