prop · GX0381 · 2009-12-14 00:00:00 — Bestämmelsen föreskriver inte något straffansvar för brott mot efterforskningsförbudet. Efterforskningsförbudet är alltså inte straffrättsligt sanktionerat i fråga om de här avsedda organen och kommunala företagen. Vidare kan tjänstefelsbestämmelsen, som delvis sanktionerar brott mot de grundlagsreglerade förbuden mot repressalier, aldrig bli tillämplig eftersom åtgärder vidtagna av de aktuella organen och kommunala företagen mot en anställd inte kan utgöra myndighets- utövning. Inte heller repressalieförbudet är alltså straffsanktionerat i fråga om dessa organ och företag (prop. 2005/06:162, s. 16 f.). I lagstiftningsärendet angav regeringen att frågan om hur efterforsknings- och repressalieförbuden i den nya regeln borde straffsanktioneras lämpligen kunde övervägas i samband med att sanktionsbestämmelserna för överträdelser av dessa förbud i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ses över. Syftet med bestämmelsen i 13 kap. 2 § OSL är att så långt som möjligt jämställa meddelarskyddet för anställda i organ som handhar myndighetsutövning mot enskilda eller anställda i bolag m.m. där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande med det meddelarskydd som gäller för offentligt anställda. Regeringen anser därför att efterforsknings- och repressalieförbuden bör vara straff- sanktionerade på samma sätt när det är fråga om efterforskning och repressalier vidtagna mot anställda i sådana organ, bolag, m.m. som när det är fråga om åtgärder vidtagna mot offentligt anställda. Vid införandet av 1 kap. 9 § sekretesslagen angav regeringen att det inte var lämpligt att i vanlig lag utsträcka tillämpningsområdet för de straffbud som finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen (prop. 2005/06:162 s.17). Uttalandet måste emellertid ses Prop. 2009/10:81 bl.a. mot bakgrund av att repressalieförbudet inte kom till uttryck i grundlagarna annat än genom härledning ur exklusivitetsprincipen och att dess innehåll främst utvecklats genom praxis av JO och JK. Härtill kommer att meddelarfriheten, repressalieförbudet och efterforsknings- förbudet till skydd för anställda i dessa organ och bolag gäller till följd av den särskilda bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen, som hänvisar till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Som Lagrådet har förordat bör en sådan bestämmelse placeras i 14 kap. OSL. Regeringen anser mot bakgrund av det anförda att det i och för sig inte finns något hinder mot att genom hänvisning till straffbuden i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen straffsanktionera de förbud mot efterforskning och repressalier som gäller till skydd för anställda i de organ som anges i 13 kap. 2 § OSL. En tydligare kriminalisering kan emellertid åstadkommas genom att det införs en särskild bestämmelse om straff för överträdelser av repressalieförbudet och efterforskningsförbundet som motsvarar vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. har noterat att lydelsen av 13 kap. 2 § första stycket 3 OSL synes innebära att straffansvaret för företrädare för sådana organ och bolag som avses i bestämmelsen endast avser efterforskning av upphovsmän eller meddelare, medan straffansvaret enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen för företrädare för myndigheter även avser efterforskning av den som har utgett eller avsett att utge en tryckt skrift (3 kap. 4 § TF), den som har framträtt i en framställning som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen och den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en sådan framställning för offentliggörande (2 kap. 4 § YGL). Efterforskningsförbudet enligt offentlighets- och sekretesslagen har avsetts ha samma innebörd som efterforskningsförbudet i grundlagarna. För att klargöra att så är fallet bör ett tillägg göras med de nämnda personkategorierna. 7Förtydligande av databasregeln och webbsändningsregeln 7.1En redaktion för en icke-tryckt periodisk skrift ska omfattas av automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln Regeringens förslag: Databasregeln ändras så att det klargörs att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt mångfaldigade periodiska skrifter omfattas av automatiskt grundlagsskydd. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Justitiekanslern () framhåller komma att uppstå när det gäller att avgöra om en icke-tryckt skrift som saknar utgivningsbevis är periodisk och att det till följd härav kan uppstå osäkerhet för meddelare och andra medverkande om databasen har grundlagsskydd eller inte. och Radio- och anför att det finns otydligheter i databasregeln som kräver fortsatta överväganden, bl.a. när det gäller begreppet redaktion. Skälen för regeringens förslag: Som nämns tidigare ger den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § YGL) grundlagsskydd för viss databas- verksamhet. Den ger skydd för tillhandahållande till allmänheten av information ur en databas på tre olika sätt. Dels direkt genom överföring på mottagarens egen begäran ur databasen, dels indirekt genom framställning ur databasen på mottagarens begäran av en teknisk upptagning, skrift eller bild (print on demand-verksamhet), dels genom att avsändaren sänder information ur databasen till mottagaren enligt överenskommelse i förväg (push-teknik). Grundlagsskyddet gäller under förutsättning att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten. De i regeln uppräknade massmedieföretagen får automatiskt grundlagsskydd för angiven verksamhet medan andra aktörer får grundlagsskydd om de ansöker om utgivningsbevis och överföringarna utgår från , behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget samt verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med en annan databasverksamhet som har grundlagsskydd. Tryckfrihetsförordningen är tillämplig på skrifter som framställts i tryckpress men också på skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller om den är försedd med vissa särskilt angivna ursprungsuppgifter. Med periodisk skrift förstås skrift som enligt utgivningsplanen är avsedd att ges ut med minst fyra nummer . En periodisk skrift kan alltså vara antingen tryckt eller mångfaldigad på annat sätt. Bland de särskilt angivna massmedieaktörer som automatiskt erhåller grundlagsskydd för sådan databasverksamhet som omfattas av databasregeln anges bl.a. en redaktion för en tryckt periodisk skrift. Här anges alltså inte, som i följande led av samma bestämmelse, tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter. Ordalydelsen i databasregeln synes alltså utesluta att en redaktion för en stencilerad eller på liknande sätt mångfaldigad periodisk skrift omfattas av automatiskt grundlagsskydd. Förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen ger dock närmast vid handen att avsikten varit att även sådana redaktioner skulle omfattas. I förarbetena framhölls att en viktig del av motivet för databasregeln var hänförligt till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor och att det därför framstod som följdriktigt att skyddet fick gälla samma krets som den till vilken källskyddet var knutet enligt tryckfrihetsförordningen (prop. 1990/91:64 s. 66 f.). Eftersom meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF jämförd med 1 kap. 5 § andra stycket samma grundlag omfattar den som lämnar uppgifter till en redaktion för stencilerad eller liknande skrift och sådana redaktioner i förarbetena inte nämns som en kategori som bör undantas i detta avseende, förefaller det troligt att även dessa avsetts falla in under paragrafen. Det finns enligt regeringens uppfattning inte något skäl att beträffande det automatiska grund- lagsskyddet för databasverksamhet göra skillnad mellan redaktioner för tryckta periodiska skrifter och redaktioner för stencilerade eller på Prop. 2009/10:81 liknande sätt framställda periodiska skrifter. Det bör alltså klargöras att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt framställda periodiska skrifter omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Tillämpningsproblem av det slag som JK pekar på i sitt remissvar kan lika väl göra sig gällande för tryckta skrifter som saknar utgivningsbevis och vid andra bedömningar av om den som tillhandahåller allmänheten information ut en databas omfattas av automatiskt grundlagsskydd eller inte. Sådana tillämpningsproblem har emellertid ur meddelarskydds- synpunkt mindre betydelse eftersom meddelare och andra medverkande skyddas av att ett påstående om att han eller hon trodde att grundlagsskydd förelåg normalt bör godtas om det inte framstår som obefogat. Som och Radio- och har lyft fram finns det oklarheter med det redaktionsbegrepp som används i databasregeln. Detta är en fråga som kan ha anledning att behandla under sitt fortsatta arbete. 7.2Webbsändningsregeln och dess förhållande till databasregeln Regeringens förslag: Webbsändningsregeln ändras så att det klargörs dels att tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som startar på tider som sändaren bestämmer faller in under regeln, dels att s.k. omodererade chattsidor faller utanför regeln. Vidare klargörs att sändningar som omfattas av webbsändnings- regeln är undantagna från databasregelns tillämpningsområde. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. , Radio- och TV- verket, och invänder mot användningen av begreppet på särskild begäran och anför att det skapar otydlighet i förhållande till databasregeln och sådana beställtjänster som mottagaren själv avgör när han eller hon ska ta del av. Skälen för regeringens förslag: Grundlagsskyddet för yttrande- friheten enligt yttrandefrihetsgrundlagen omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra s.k. tekniska upptagningar. Med vissa liknande överföringar avses andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än sändningar av ljudradio och television, t.ex. överföringar från vissa databaser på Internet. Yttrandefrihetsgrundlagen avser alltså två former av medier. Dels överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor, dels tekniska upptagningar. Det är överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor som här är av intresse. De regler som närmare anger vilka överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor som omfattas av grundlagsregleringen finns i 1 kap. 6 och 9 §§ YGL. Traditionella radio- och TV-sändningar omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § första meningen YGL. I 1 kap. 9 § YGL finns den s.k. databasregeln som ger grundlagsskydd för viss databasverksamhet. Som framgår av föregående avsnitt ger regeln grundlagsskydd för tillhandahållande till allmänheten av information ur en databas på tre olika sätt; genom traditionell databasverksamhet, genom print on demand och genom push-teknik. Som gemensamt krav för grundlagsskydd för de olika slagen av databasverksamhet gäller att det ska vara fråga om överföring av elektromagnetiska vågor från en databas, dvs. en samling av information lagrad för automatiserad behandling som är inrättad så att endast den som driver verksamheten kan ändra i dess innehåll. Till detta kommer vissa tekniska krav som rör vem som startar överföringen ur databasen. De i regeln särskilt angivna massmedieföretagen får automatiskt grundlagsskydd för de nämnda verksamheterna medan andra aktörer får grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis. Den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL lades till genom en lagändring som trädde i kraft . Bakgrunden till tillägget var att det var oklart om direktsändningar via Internet och uppspelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer, t.ex. ett inspelat TV-program som hålls tillgängligt via Internet endast som det sänds i marknätet, omfattades av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databasregeln i 1 kap. 9 § YGL eller om de helt föll utanför grundlagsskyddet. Syftet med tillägget var att klargöra att sådana webbsändningar omfattas av regeln i 1 kap. 6 § under förutsättning att allmänheten kan ta del av sändningarna respektive uppspelningarna och att de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (prop. s.97 och 41). Som såväl Tryck- och yttrandefrihetsberedningen som Yttrandefrihets- kommittén har konstaterat framgår det emellertid inte av paragrafens lydelse att det i fråga om inspelade program enbart är uppspelningar som startar på tider som avsändaren bestämmer som omfattas av bestämmelsen. Den nu gällande lydelsen ger i stället intrycket att alla inspelade program som tillhandahålls i en databas faller under 1 kap. 6 § YGL trots att det torde vara ostridigt att inspelningar som tillhandahålls lagrade i en databas ska falla under 1 kap. 9 § YGL om det är mottagaren själv som startar uppspelningen (och den som tillhandahåller databasen är ett massmedieföretag eller har utgivningsbevis) (a. prop. s. 41). Av paragrafens lydelse framgår inte heller att en förutsättning för att direktsändningar eller uppspelningar ska omfattas av regeln är att de tillhandahålls allmänheten. Vidare kan det noteras att det inte finns något som utesluter grundlagsskydd för s.k. omodererade chattsidor, vilka ju kan ses som ett slags direktsändning. Detta torde innebära att sådana chattsidor nu kan ha grundlagsskydd enligt webbsändningsregeln trots att de tidigare varit uteslutna från grundlagsskydd enligt databasregeln. Anledningen till att de varit uteslutna från grundlagsskydd är att det inte ansetts rimligt med ensamansvar för innehåll som den ensamansvarige inte kan påverka (prop. 1990/91:64 s. 112, jfr prop. 2001/02:74 s. 98). En ytterligare otydlighet är att det av yttrandefrihetsgrundlagen inte framgår hur gränsdragningen mellan webbsändningsregeln och databasregeln ska ske. Enligt regeringens uppfattning föreligger det sådana otydligheter Prop. 2009/10:81 beträffande webbsändningsregelns innebörd och dess avgränsning mot databasregeln att bestämmelserna bör justeras. Webbsändningsregeln bör ändras så att det klargörs dels att tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som startar på tider som sändaren bestämmer faller in under regeln, dels att s.k. omodererade chattsidor faller utanför regeln. Vidare bör databasregeln ändras så att det klargörs att den regeln inte omfattar sändningar enligt webbsändningsregeln. , och , och invänder mot att begreppet på särskild be- gäran används för webbsändningar som startar på tider som sändaren bestämmer eftersom de menar att detta skapar otydlighet i förhållande till sådana beställtjänster som mottagaren själv avgör när han eller hon ska ta del av. Regeringen konstaterar att det behövs ett rekvisit som särskiljer webbsändningar från traditionella ljudradio- och TV-sändningar. Även i fråga om sådana sändningar gäller ju att deras starttidpunkt och innehåll inte kan påverkas av mottagaren. Överföring ur en databas via Internet sker inte till alla på nätet utan endast till den som själv startar överföringen till sig, dvs. letar upp webbplatsen och det önskade innehållet samt beordrar överföring av innehållet till sig. Överföring av webbsändningar, oavsett om innehållet utgörs av direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar, startas alltså av mottagaren. De sker således på särskild begäran i den mening som uttrycket har i yttrandefrihetsgrundlagen. Detta skiljer tillhandahållande ur en databas via Internet från traditionella ljudradio- och TV-sändningar vars signaler kontinuerligt når ända fram till tittare och lyssnare. har analyserat om man i stället för på särskild begäran är bör använda begreppet ur en databas för detta särskiljande. Kommittén har emellertid funnit att detta inte är lämpligt. Anledningen är att även traditionella radio- och TV-sändningar lagras i eller passerar genom en databas innan de sänds. Regeringen delar kommitténs bedömning och anser att begreppet på särskild begäran ska användas på det sätt som redan sker i grundlagen. Kommittén har anfört att frågan om något annat begrepp ändå bör användas för detta särskiljande kan komma att tas upp i dess fortsatta arbete. 8Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet utgivningsbevis bedrivs i allt väsentligt på ett sätt som bidrar till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det finns inte nu anledning att göra någon annan bedömning i frågan om det frivilliga grundlagsskyddets förenlighet med dataskyddsdirektivet eller att göra någon väsentligt annorlunda avvägning mellan yttrandefrihetsintresset och integritetsskyddsintresset än den som har gjorts av Det är otillfredsställande att kreditupplysningsverksamhet och annan personregisterbaserad verksamhet i ett förhållandevis stort antal databaser bedrivs med utgivningsbevis. skyddet för den personliga integriteten i samband med kreditupplysningar bereds i . ska i sitt fortsatta arbete överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör stärkas. huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna delar kommitténs bedömning eller lämnar den utan erinran. anser att ett entydigt undantag för kreditupplysningsverksamhet från det grundlagsskyddade området bör införas och att borde ha lämnat ett sådant förslag. abonnentuppgifter inte borde kunna få grundlagsskydd. delar inte kommitténs slutsats att den frivilligt grundlagskyddade databasverksamheten bedrivs på ett i allt väsentligt seriöst och ansvarskännande sätt och ifrågasätter behovet av det frivilliga och anser att det är angeläget med ett förstärkt skydd för den personliga integriteten. Kammarrätten i , , och Föreningen betonar vikten av kommitténs Skälen för regeringens bedömning Det frivilliga grundlagsskyddet för databasverksamhet I den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § första stycket YGL ges vissa medieaktörer automatiskt grundlagsskydd för tre olika sätt att tillhandahålla allmänheten information ur en databas. överföring på mottagarens egen begäran ur databasen (s.k. traditionell databasverksamhet, t.ex. en hemsida på Internet), databasen på mottagarens begäran av en teknisk upptagning, skrift eller bild (s.k. print on demand-verksamhet) och tillhandahållande av information ur databasen till mottagaren enligt överenskommelser i förväg om innehåll och tidpunkt (s.k. push-teknik, t.ex. nyhetsbevakning av ett visst område). För samtliga former av databasverksamhet krävs att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten. Detta krav innebär att grundlagsskydd är uteslutet för diskussionsforum, kommentarsfunktioner eller liknande tjänster där någon annan än den som driver verksamheten kan föra in innehåll som direkt blir tillgängligt för andra användare utan att dessa först granskas och godkänns av den som driver verksamheten (s.k. omodererade tjänster). Skälet till det är att det inte är rimligt med ensamansvar för innehåll som den ensamansvarige inte kan kontrollera. infördes paragrafens andra stycke enligt vilket det finns en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd för databasverksamhet bedriven av andra än i första stycket nämnda massmedieföretag. Såväl fysiska som juridiska personer får grundlagsskydd för sådan verksamhet som avses i första stycket om de ansöker om utgivningsbevis och överföringarna utgår från , behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget samt verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med en annan databasverksamhet som har grundlagsskydd. Skälen till att databasregelns tillämpningsområde utvidgades till att omfatta andra än traditionella massmedieföretag var att även andra aktörer i ökande omfattning använde databasverksamhet för att tillhandahålla information till allmänheten. Anledningen till att det infördes krav på utgivningsbevis för att dessa ska få grundlagsskydd var dels att ansvarssystemet kräver att någon som råder över innehållet kan hållas ansvarig, dels att det ansågs olämpligt att belasta andra än dem som vill ha skyddet med de därtill hörande förpliktelserna att dokumentera innehållet, utse utgivare m.m. (prop. 2001/02:74 s. 48 f.). Under riksdagsbehandlingen av förslaget att införa ett frivilligt grundlagsskydd för databasverksamhet uttalade att konflikter eventuellt kan uppstå mellan ett sådant skydd och de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten (bet. 2001/02:KU21 s. 32). Utskottet anförde att detta kan gälla i viss mån i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204, PuL), men framför allt i förhållande till EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Utskottet instämde visserligen i regeringens bedömning att den föreslagna utvidgningen av yttrande- frihetsgrundlagens tillämpningsområde är förenlig med EG-direktivet men ansåg ändå att det kan finnas anledning att ytterligare undersöka om det kan uppstå konflikter. Utskottet anförde att om en person på sin hem- sida för ett sådant register över personuppgifter som inte skulle vara tillåtet enligt personuppgiftslagen kan han eller hon undgå ansvar genom att ha ansökt om och beviljats utgivningsbevis. Grundlagsskyddet kan enligt utskottet i värsta fall komma att omfatta databaser som utgör rena personregister. Utskottet anförde att skyddet enligt personuppgiftslagen således kan göras beroende av om utgivningsbevis finns och att det skydd som den enskilde har fått genom EG-direktivet och person- uppgiftslagen då inte kan upprätthållas. Utskottet ansåg därför att regeringen ytterligare borde analysera eller låta analysera om det Prop. 2009/10:81 frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelserna med syfte att skydda den personliga integriteten och angav att om en sådan analys skulle visa att det behövs ändrad lagstiftning borde regeringen återkomma med förslag till sådan. gav som sin mening regeringen tillkänna vad utskottet hade anfört (rskr. 2001/02:233). Integritetsskydd på det grundlagsskyddade området När tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är tillämpliga har de i sin egenskap av grundlagar och till följd av den s.k. exklusivitetsprincipen företräde framför regler i vanlig lag. att det gäller ett mindre omfattande skydd för den personliga integriteten när grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen är tillämpligt. Detta är resultatet av den principiella avvägning som har gjorts i lagstiftningen mellan intresset av skydd för yttrandefriheten och intresset av skydd för den personliga I fråga om behandling av personuppgifter gäller t.ex. att tillämpning av personuppgiftslagen i princip är helt utesluten när Detsamma gäller för många av reglerna i kreditupplysningslagen (1973:1173, KuL), bl.a. kravet på legitimt Sekretesslagen är, med undantag för de sekretessbestämmelser som begränsar rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, inte heller tillämplig på det grundlagsskyddade Vidare kan endast de brott som räknas upp i grundlagarna föranleda ansvar om de begås i ett grundlagsskyddat medium. i förhållande till det skydd som straffbestämmelserna i erbjuder är dock inte så stort eftersom de i detta avseende mest relevanta brotten också utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott, t.ex. förtal, förolämpning, olaga hot och hets mot folkgrupp. genomgång och analys av databaser med har gjort en genomgång av de drygt 500 databaser som hade utgivningsbevis och har analyserat om innehållet i dessa kommer i konflikt med de bestämmelser som gäller utanför det grundlagsreglerade området, vilka har till syfte att skydda mot intrång i den personliga integriteten. finns som nämns ovan t.ex. i samt i dataskyddsdirektivet,