prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — De kommunala parkeringsavgifterna förutsätter föreskrifter med bl.a. detaljerade geografiska uppgifter som lämpligast meddelas på nivå. Enligt regeringens bedömning bör därför föreskrifter om parkeringsavgifter även i fortsättningen kunna meddelas av kommuner. När det gäller s.k. trängselskatter gjordes i förarbetena till lagen (2004:629) om trängselskatt bedömningen att pålagan enligt regerings- formen är att betrakta som en skatt (SOU 2003:61 s. 101 f. och prop. 2003/04:145 s. 32 f.). Denna bedömning innebär att normgivningsmakt på området inte kan delegeras till kommuner. Regeringen delar uppfattning att det bör vara möjligt för kommuner att meddela föreskrifter även rörande sådana särskilda skatter som tas ut vid användande av vägnätet, såsom träng- selskatt. De konstitutionella hindren mot detta bör därför tas bort. Åre kommun ifrågasätter om inte även ska ges rätt att bemyndiga kommuner att införa turistskatt. Denna fråga behandlas inte av och det finns därför inte underlag att behandla den i detta lagstiftningsärende. En möjlighet bör ges till delegation till kommuner Det är inte lämpligt att ge kommunerna en direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta föreskrifter om skatt. Det skulle dessutom rimma mindre väl med regeringsformens grundprincip för normgivning att ge kommunerna en sådan rätt. Regeringsformen bygger på att normgiv- ningsmakten är fördelad mellan och regeringen och att norm- givning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Kommunernas föreskriftsrätt på området bör därför förutsätta delegation. Eftersom syftet med regleringen är att möjliggöra kommunala före- skrifter gör bedömningen att delegationen inte bör gå via regeringen. Utredningen föreslår i stället att en möjlighet till delegation från till kommuner införs. Juridiska fakultetsnämn- den vid ifrågasätter om det finns skäl att tillåta direktdelegation från på just detta område eller om regleringen bör vara enhetlig i den meningen att delegationen alltid ska gå via regeringen. Med anledning av vad fakultetsnämnden anför finns det skäl att framhålla att det enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF redan är möjligt för att delegera normgivningsmakt direkt till kommuner i fråga om betungande avgifter. Inte heller den nuvarande regleringen i regeringsformen kan således sägas vara enhetlig i detta avseende. Mot denna bakgrund anser regeringen att den föreslagna delegationsord- ningen från till kommuner kan förenas med regeringsformens systematik. Regeringen ställer sig därför bakom förslag även i denna del. Föreskriftsrättens omfattning bör begränsas Delegationsmöjligheten bör inskränkas till att avse föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. Uttrycket trafikförhållanden har valts för att täcka både färd med fordon och par- kering och överensstämmer med den gängse benämningen i liknande sammanhang. Det kan påpekas att förslaget i och för sig täcker också andra pålagor på trafiken än trängselskatt och parkeringsavgifter, t.ex. skatter som tas ut av andra trafikanter än de som för motorfordon och oavsett om de färdas till lands eller till sjöss. Med hänsyn till den grund- läggande principen om exklusiva normgivningskompetens på skatteområdet bör dock den föreslagna delegationsbestämmelsen tolkas Prop. 2009/10:80 restriktivt. Den föreslagna regleringen innebär att en mindre del av det skatte- rättsliga området förs från det obligatoriska till det fakultativa lagområdet. Detta innebär att utgångspunkten är att föreskrifterna ska meddelas av men att delegation är möjlig. Hur regleringen av parkeringsavgifter och trängselskatter framöver ska utformas är inte frågor som bör läggas fast i grundlag. Flera remissinstanser framför synpunkter som rör användningen av den föreslagna delegationsmöjligheten. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter betona att syftet med den föreslagna bestämmelsen är att undanröja det konstitutionella hindret mot kommunala föreskrifter på området. Frågorna om och på vilket sätt möjligheten till delegation ska utnyttjas måste ta ställning till genom lagstiftning efter sedvanlig beredning. har således att avgöra om föreskrifterna uteslutande ska meddelas i lag eller om delegation till kommuner ska ske. Om delegation sker kan den riktas till en eller flera kommuner och avse en mer eller mindre omfattande föreskriftsrätt. Det framstår som en lämplig ordning att i lag ange de grundläggande förutsättningarna för uttagande av skatten och därefter genom delegation ge kommuner rätt att meddela kompletterande föreskrifter. Regeringens förslag: Bestämmelsen i 9 kap. regeringsformen att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget tas bort. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 3 § första stycket RF bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten om detta ska tas upp i en Det är finansutskottet som enligt tilläggsbestämmelse 4.6.2 i riksdags- ordningen ska sammanställa statsbudgeten. detta genom att i ett betänkande redovisa de beslut om statsbudgetens utgifter och inkomster som har fattats av med anledning av budgetpropositionen (se t.ex. bet. 2008/09:FiU10). nar den av finansutskottet sammanställda statsbudgeten till regeringen. Efter överlämnandet beslutar regeringen att lägga utskottsbetänkandet till De olika anslagens rättsverkningar är inte beroende av att hela stats- budgeten är färdigställd eller av att de är upptagna i sammanställningen Anslagen är giltiga i och med att har fattat beslut om dem. Sammanställningen av statsbudgeten och beräkningarna av inkomsterna har således inte någon rättsverkan. Varken eller Grundlagberedningen hade före- Prop. 2009/10:80 slagit någon bestämmelse om att budgetbesluten skulle sammanställas i I förarbetena anfördes dock att den i tiden ganska långt utsträckta budgetbehandlingen kunde tänkas motverka enhetlighet och planmässighet i bedömning och försvåra att konjunkturför- ändringar i tillräcklig omfattning blev beaktade (prop. 1973:90 s. 336 f.). Det var dock inte aktuellt att, som Grundlagberedningen hade föreslagit, införa en bestämmelse om att skulle besluta om fastställelse av statsbudgeten, bl.a. då det ansågs ovisst vilken rättslig innebörd ett sådant beslut hade. Det var inte heller aktuellt att på något annat sätt göra en fullständig omprövning av budgetbesluten i slutskedet i budgetarbete. En annan sak var att vid ställningstagandet i varje anslagsfråga måste beakta att beslutet ska ses som ett led i den större plan för den statliga verksamheten och indirekt för hela samhälls- ekonomin som statsbudgeten utgör. Departementschefen ansåg att detta viktiga förhållande borde komma till uttryck i lagtexten (a. prop. s. 337). Sammanställningen av statsbudgeten saknar som anförs ovan rätts- verkan och föranleder inte någon annan åtgärd av än ett beslut om att den överlämnas till regeringen. Den utveckling av budget- processen som har skett sedan bestämmelsen infördes har lett till att medvetenheten om att helheten måste beaktas har ökat, inte minst genom införandet av den s.k. rambeslutsmodellen (se närmare avsnitt 5.2). Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med Grundlagsutred- ningen, att sammanställningen av statsbudgeten inte behöver regleras i regeringsformen utan att detta i stället kan ske på lägre normhierarkisk nivå. Så sker redan genom den i riksdagsordningen föreskrivna skyldig- heten för finansutskottet att sammanställa statsbudgeten. Bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket sista meningen RF att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget bör därför utgå. 11.3.2Behov av medel för rikets försvar Regeringens förslag: Bestämmelsen i 9 kap. regeringsformen att vid besluten om budgeten ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar tas bort. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget Skälen för regeringens förslag: ska enligt 9 kap. 3 § tredje stycket RF vid budgetreglering beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. En motsvarande bestämmelse fanns även regeringsform. Syftet med att det ska finnas medel för försvarsändamål är att regeringen om krigsfaran ökar markant, om krig bryter ut eller om andra allvarliga störningar inträffar som berör riket ur försvarssynpunkt, ska kunna agera kraftfullt och utan dröjsmål. Detta är det enda behov som enligt 9 kap. RF är skyldig att tillgodose. Grundlagberedningen ansåg att det borde slås fast i regeringsformen att Prop. 2009/10:80 försvarsberedskapsändamålen ska tillgodoses (SOU 1972:15 s. 170 f.). Beredningen föreslog en bestämmelse som innebar att vid fastställandet av statsbudgeten skulle beakta behovet av medel som kan tas i anspråk för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Departementschefen ansåg liksom bered- ningen att det i regeringsformen borde föras in en bestämmelse som ålade att vid beslut om statsbudgeten beakta försvarsbered- skapsändamålen men att bestämmelsen borde lämna öppet i vilken budgetteknisk form detta skulle ske (prop. 1973:90 s. 338). Den föreslagna bestämmelsen låg nära Grundlagberedningens förslag. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Formerna för att ställa nödvändiga medel till regeringens disposition har förändrats och förenklats . beslutade om en beredskapsstat för försvarsväsendet. Den innehöll de anslag för det militära försvaret och det civila försvaret som behövdes av högsta försvarsberedskap. Utgifter för försvarsberedskap kunde också finansieras på annat sätt, t.ex. genom att medgav att vissa anslag fick överskridas och genom rörliga krediter i . Från och med /76 beslutade om en beredskapsbudget för totalförsvaret som var beräknad på samma grund men endast avsåg den civila delen av totalförsvaret. Behovet av medel för det militära försvaret skulle i stället främst tillgodoses genom att anslagen, som uteslutande var förslagsanslag, överskreds. I samband med budgetreformerna utformades en ny ordning för hur behovet av medel för försvarsberedskapsändamål skulle tillgodoses. Från och med bemyndigas regeringen, efter förslag i budgetpropositionen, att utnyttja en kredit i vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Medel för ett hastigt uppkommet beredskapsbehov finns därmed alltid tillgängliga. När regleringen infördes regeringsform sammanträdde vanligen och krig pågick mellan och . Betydelsen av att det finns medel som är direkt tillgängliga för regeringen har minskat . pågår ständigt ett , även om vanligen inte sammanträder under sommarmåna- derna. När regeringen utformar sitt förslag till statsbudget och när riks- dagen bereder och fattar sina budgetbeslut, ska en lång rad grund- läggande samhällsfunktioner uppmärksammas. Behovet av medel om krigsfaran skulle öka, krig bryta ut eller någon annan allvarlig störning inträffa är ett viktigt behov bland många andra, låt vara att de situationer som åsyftas är mycket allvarliga. och dess ledamöter kan emellertid förutsättas vara fullt medvetna om detta behov utan att det särskilt betonas i regeringsformen. Mot den angivna bakgrunden ansluter sig regeringen till Grundlags- utredningens förslag att bestämmelsen om att vid budget- regleringen ska beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden ska tas bort. Regeringens förslag: I 9 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som innebär att om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål före budgetperiodens början ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att anslag har beslutats. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat förslaget Skälen för regeringens förslag: Om inte hinner avsluta budgetregleringen före den nya budgetperiodens början, ska enligt 9 kap. 4 § RF i den omfattning som behövs bestämma om anslag för tiden fram till dess att budgetregleringen för perioden kan slutföras. har även möjlighet att uppdra åt finansutskottet att fatta sådana beslut på vägnar. Vad som gäller om eller finansutskottet inte har fattat beslut om anslag före budgetårets början anges dock inte. I andra europeiska länder har olika lösningar valts för att hantera situationen att en budget inte hinner beslutas innan den nya budgetperio- En vanlig ordning är att det i konstitutionen eller annan lag föreskrivs att budgeten för det föregående året ska tillämpas tills vidare. Med vissa variationer finns denna modell i bl.a. , , En motsvarande reglering fanns också i 1809 års regeringsform och såväl som Grundlagbered- ningen föreslog att denna ordning i huvudsak skulle behållas (SOU 1963:17 s. 400 och SOU 1972:15 s. 172 f.). Detta skulle dock inte hindra att reglerade budgeten eller delar av den provisoriskt. Departementschefen ansåg emellertid att det med en sådan ordning kunde uppstå vissa olägenheter t.ex. vid hanteringen av sådana anslag för utbyggnaden av en verksamhet eller för en större investering, som räknats upp med olika belopp (prop. 1973:90 s. 339 f.). stället föreslogs att , vid sidan om de delar av budgeten som hade slutbehandlat, skulle vara skyldig att i den omfattning det behövdes besluta om anslag för tiden fram till dess att budgetregleringen Avsikten med formuleringen i den omfattning som behövs var att erinra dels om att redan beslutade anslagsanvisningar skulle gälla utan något särskilt förordnande, dels om att den provisoriska regleringen i fråga om såväl tid som omfattning skulle begränsas till vad som kunde anses nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång. ett inte pågick fick det ankomma på finansutskottet att på riks- dagens vägnar provisoriskt besluta om de anslag som behövdes för att statsverksamheten skulle kunna löpa utan störningar. ändrades 1995 så att i stället kunde uppdra åt finansutskottet att fatta beslut om anslag på vägnar (bet. 1993/94:KU18 och 1994/95:KU2). Bestämmelsen i 9 kap. 4 § RF har dock aldrig tillämpats eftersom alltid har kunnat besluta om en budget före För att undanröja den osäkerhet som de nuvarande bestämmelserna kan leda till i de fall eller finansutskottet inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för en viss verksamhet och för att skapa goda förut- Prop. 2009/10:80 sättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad, föreslår att en ordning bör införas som innebär att det alltid finns en gällande budget. Regeringen instämmer i denna bedömning och föreslår, i likhet med utredningen, att om inte har fattat beslut om budgeten så ska en budget motsvarande den före- gående budgetperiodens budget gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten fattas. En sådan ordning utgör inget hinder mot att fattar vissa budgetbeslut för om det finns förutsättningar för det. skulle t.ex. kunna besluta om en beräkning av statens inkomster samt om de samlade utgifterna och om anslag inom något eller några utgiftsområden . ska dessutom även i fortsättningen ha möjlighet att i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden fram till dess att en budget har beslutats. Även möjligheten att uppdra åt finansutskottet att fatta sådana beslut bör finnas kvar. Det är således endast om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål som den senaste budgeten temporärt ska gälla. Regeringens förslag: Det klargörs att det är möjligt att besluta om riktlinjer för hela statens verksamhet. förslag överensstämmer med regeringens. vid anser att förslaget innebär ett tydliggörande och har inget att invända mot det. möjligheten att besluta om utgiftstak är ett så väsentligt inslag i budget- processen att även den borde komma till uttryck i lagtexten. Näringsliv anser också att det saknas ett omnämnande av Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 7 § RF får i samband med budgetregleringen, eller annars, besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet än vad anslagen till verksamheten Genom införandet av denna bestämmelse grundlagsfästes den praxis som hade utvecklats och som innebar att fick tillfälle att på ett tidigt stadium diskutera och ta ställning till inriktningen av reformer på än det kommande budgetåret. Även om riktlinjebesluten inte var rättsligt bindande förutsågs att de skulle få stor faktisk betydelse för framtida handlingsfrihet, särskilt om de kombinerades med beslut om anslag eller bemyndiganden (prop. 1973:90 s. 345). Med riktlinjer för viss verksamhet avsågs bl.a. grunder för själva verk- samheten, inte minst angivande av målen och de huvudsakliga medlen. Det kunde också vara fråga om huvuddragen i den organisation som krävdes (SOU 1972:15 s. 174). Möjligheten för att fatta riktlinjebeslut har fått stor praktisk Som exempel på mer omfattande riktlinjebeslut kan nämnas de riktlinjer avseende den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som beslutar om i samband med behandlingen av budgetpropo- Prop. 2007/08:FiU1 s. 43 f. och 2007/08:FiU20). Bestämmelsen om riktlinjebeslut i 9 kap. 7 § RF åberopades till stöd för införandet av regleringen i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) av det s.k. utgiftstaket (4043 §§ budgetlagen). I samband med behandlingen av förslaget till budgetlag konstaterade konstitutions- utskottet att bestämmelsen uppenbarligen inte gav stöd för ett så omfattande ställningstagande som ett beslut om ett statligt utgiftstak. Utskottet gjorde bedömningen att flertalet av de komponenter som finns i utgiftstaket utgör utgiftsområden som kan betecknas som viss statsverksamhet. Enligt utskottet kunde det därför inte vara principiellt fel att med stöd av den aktuella grundlagsbestämmelsen till- låta fleråriga riktlinjebeslut om utgiftstak (bet. 1996/97:KU3 s. 41 f.). Möjligheten för att besluta om riktlinjer kommer till använd- ning inom praktiskt taget varje utgiftsområde. Det torde inte råda någon tvekan om att enligt 9 kap. 7 § RF kan fatta beslut om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, som ju gäller all statlig verksamhet och inte enbart viss verksamhet. Som framgår ovan har däremot uttryckt tveksamhet inför att betrakta utgiftstaket som en riktlinje för viss statlig verksamhet med hänsyn till beslutets räckvidd. Enligt regeringens mening bör det klargöras att möjligheten för riks- dagen att besluta om riktlinjer även omfattar riktlinjer av det generella slag som besluten om utgiftstaken samt besluten om budgetpolitiken och den ekonomiska politiken utgör. Regeringen ansluter sig därför till förslag att bestämmelsen om riktlinjebeslut ges en lydelse som uttryckligen tillåter beslut som avser hela statens verk- samhet. Förslaget innebär att det även finns behov av att på motsvarande sätt ändra utformningen av bestämmelsen i 3 kap. 2 § RO, som hänvisar till den aktuella bestämmelsen i regeringsformen. Regeringen anser inte, som föreslår, att använd- ningen av utgiftstak uttryckligen bör regleras i regeringsformen. 11.3.5Användningen av statens medel Regeringens förslag: Bestämmelsen i 9 kap. att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt justeras något och placeras i en särskild paragraf som reglerar genomförandet av budgeten. I bestämmelsen om regeringens dispositionsrätt när det gäller statens medel och övriga tillgångar tas begreppet statens medel bort eftersom det är tillräckligt att ange att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: I 9 kap. 2 § första stycket RF slås fast att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har Detta är ett annat sätt att uttrycka den redan i 1 kap. 4 § RF fastslagna regeln att bestämmer hur statens medel ska Med statens medel avses enligt förarbetena i första hand penningmedel men också andra likvida tillgångar samt fordringar av kortsiktig natur (prop. 1973:90 s. 332). Statens medel och övriga tillgångar står enligt 9 kap. 8 § RF till regeringens disposition. Tillgångar som ägs av de statliga bolagen eller stiftelserna är offentligrättsligt sett inte statliga och omfattas således inte av bestämmelsen (a. prop. s. 347). Med begreppet disposition avses både förvaltningsåtgärder såväl rättsliga som praktiska och förfogande- åtgärder, t.ex. avhändelse och pantsättning. Tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning är uttryckligen undantagna från regeringens disposition. Här bör påpekas att det knappast är korrekt att tala om och dess myndigheter i detta sammanhang eftersom inte i egentlig mening uppträder som nyttjare eller förvaltare av tillgångar. är det i stället riksdagsförvaltningen, som utgör en myndighet under , som ansvarar för förvaltningen av de till- gångar som ledamöter och administration använder sig av. Det är därför tillräckligt att från regeringens dispositionsrätt undanta de tillgångar för vilka myndigheter svarar. I fråga om förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den fastställer enligt 9 kap. 9 § RF grunder i den omfattning som behövs. finns dessa grunder angivna i budgetlagen. Bestämmelsen i 9 kap. 8 § RF om att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition kan sägas vara en naturlig följd av att regeringen enligt 1 kap. 6 § RF styr riket. Med uttrycket statens medel avses som anförs ovan främst penningmedel och kortfristiga fordringar. Det är dock inte dispositionen över sådana tillgångar som är det viktigaste verktyget för regeringen i styrningen av riket. Av avgörande betydelse är i stället de anslag som anvisat för olika ändamål och de befogenheter som de anvisade anslagen rymmer dvs. att göra åtaganden, godkänna betalningar och att genomföra utbetal- ningar samt de inkomster som beslutat att regeringen får ta i anspråk för bestämda ändamål. Det är således befogenheten som följer av anslagsbeslut, och inte dispositionen över vissa medel, som är grunden för genomförandet av statens verksamhet och av den beslutade stats- budgeten. Med bemyndigande kan regeringen för övrigt alltid anskaffa de kassatillgångar som behövs för att finansiera de utgifter som följer av beslut (1 § lagen [1988:1387] om statens upplåning och skuldförvaltning). Med hänsyn till det anförda ansluter sig regeringen till Grundlags- utredningens förslag att justera bestämmelsen i 9 kap. 2 § RF så att den inte endast uttryckligen omfattar penningmedel, andra likvida tillgångar och kortsiktiga fordringar. I stället bör det tydligt framgå att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad har bestämt i budgeten. Bestämmelsen omfattar inte bara regeringen utan även myndigheter. Regeringen ansluter sig även till utredningens förslag att bestämmelsen i 9 kap. 8 § RF justeras så att det inte längre görs åtskillnad mellan statens medel och övriga tillgångar. Regeringens ansvar har samma inne- börd oavsett vilket slag av tillgång det rör sig om. Det är därför tillräck- ligt att det i bestämmelsen anges att regeringen förvaltar och förfogar Prop. 2009/10:80 över statens tillgångar. Regeringens förslag: I 9 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som anger att regeringen ska överlämna en årsredovis- ning för staten till . förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som uttalat sig i frågan, , ser positivt på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 38 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) ska regeringen , dock senast efter budgetåret, se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slut- liga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.