prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — 8.3Utnämning av ordinarie domare 8.3.1Uppgiften att utnämna ordinarie domare Regeringens förslag: Uppgiften att utnämna ordinarie domare ska även i fortsättningen ankomma på regeringen. Uppgiften ska inte kunna delegeras. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte någon erinran mot förslaget. Förslaget tillstyrks av bl.a. Högsta domstolens ledamöter, , Regeringsrättens ledamöter, i , Justitiekanslern och . Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning är det regeringen som tillsätter anställningar som ordinarie domare (11 kap. 9 § första stycket RF). Utredningen har övervägt olika alternativ till gällande ordning, innefattande bl.a. en överflyttning av utnämningsmakten till , domstolarna själva eller statschefen, men stannat vid att den nuvarande ordningen bör behållas. Regeringen instämmer i utredningens Regeringen styr riket under konstitutionellt ansvar (1 kap. 6 § RF). I detta ligger, som en beståndsdel, att utnämna domare. Regeringen delar vidare utredningens uppfattning att uppgiften att ut- nämna ordinarie domare är av sådan konstitutionell vikt att det bör slås fast i grundlag att uppgiften utövas endast av regeringen. möjligheten för regeringen att delegera utnämningen av ordinarie domare . 2009/10:80 till någon annan myndighet bör således, som utredningen föreslår, av- 8.3.2Utnämningsförfarandet regleras i lag Regeringens förslag: I regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet ska regleras i lag. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I likhet med anser regeringen att det i regeringsformen bör tas in en bestämmelse som anger att grunderna för förfarandet vid utnämning av ordinarie domare meddelas i lag. Genom en föreskrift med krav på lagform markeras ut- nämningsförfarandets betydelse för domstolarnas oberoende på ett önsk- värt sätt. 8.3.3Ett gemensamt utnämningsförfarande för alla domaranställningar införs Regeringens bedömning: Förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsför- farandet måste också säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet. Alla domarbefattningar bör ledigförklaras innan de tillsätts. Det särskilda kallelseförfarandet för de högre anställningarna som domare bör avskaffas. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig, däribland ombudsmän, , , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , Akademikers och , är positiva till att kallelseförfarandet avskaffas. Skälen för regeringens bedömning Nuvarande ordning för utnämning av ordinarie domare Inom ramen för den nuvarande ordningen för utnämning av ordinarie domare utnämns det stora flertalet efter ett ansök- ningsförfarande, där anställningarna ledigförklaras och intresserade ger in skriftliga ansökningar. bereder ansökningarna och lämnar förslag till regeringen på vilka sökande som bör utnämnas. De högsta domarbefattningarna ledigförklaras inte och behandlas inte Prop. 2009/10:80 heller av . Dessa utnämns i stället direkt av regeringen efter ett s.k. kallelseförfarande. Förfarandet är slutet. har dock ett samrådsförfarande börjat tillämpas inom . Förfarandet innebär att regeringen när det gäller anställningar av detta slag samråder med en grupp personer bestående av pensionerade höga domare och representanter från andra juridiska verksamhetsgrenar. Det finns även en ordning, som grundas på konstitutionell praxis, vid utnäm- ningen av ledamöter till de två högsta domstolarna som innebär att regeringen informellt samråder med den berörda domstolen inför utnäm- ningsbeslutet. De anställningar som omfattas av kallelseförfarandet är bl.a. de som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresi- dent, hovrätts- och kammarrättslagman samt vid de största tings- och länsrätterna. Ett självständigt och oberoende domstolsväsende förutsätter ett utnäm- ningsförfarande som innebär att domarnas självständighet inte kan ifrågasättas. Domare ska inte bara vara självständiga utan ska också synas vara det. Domarnas självständiga ställning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande som präglas av att det utesluter att ovidkommande hänsyn tas vid utnämningen. Som framgår ovan utnämns det stora flertalet ordinarie domare efter ett ansökningsförfarande. Nuvarande reglering innebär att underlaget för regeringens beslut att utnämna en ordinarie domare i allt väsentligt är tillgängligt och kan granskas. Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att utnämning av ordinarie domare ska ske inom ramen för ett ansök- ningsförfarande. När det gäller förfarandet vid utnämning av de högsta domarna saknas motsvarande öppenhet. Kritik har riktats mot ordningen med kallelseförfarande främst på grund av bristen på öppenhet. Domarnas oberoende i förhållande till regeringen riskerar att kunna ifrågasättas när utnämningsförfarandet och beslutsunderlaget inte är föremål för insyn. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att redan misstanken om ett bristande oberoende är olycklig. För att domstolarna ska kunna fylla sin centrala samhällsfunktion måste medborgarna kunna känna förtroende för domstolarna. Mot denna bakgrund bör utnämningsför- farandet utformas så att det säkerställer att domarnas självständighet inte kan ifrågasättas. Ytterligare en utgångspunkt bör vara att utnämningsför- farandet inrättas på ett sådant sätt att det säkerställer en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet. Ökade förutsättningar för att uppnå målsättningen att domarnas själv- ständighet inte ska kunna ifrågasättas skapas om det finns goda möjlig- heter till kontroll av hur regeringen utövar utnämningsmakten när det gäller ordinarie domare. Allmänhetens förtroende för de högsta domarnas självständighet skulle Prop. 2009/10:80 sannolikt stärkas av en ökad insyn i utnämningsförfarandet när det gäller de nuvarande kallelsebefattningarna. Regeringen anser, liksom Grund- lagsutredningen, att det är av stor vikt att det skapas möjligheter till bättre kontroll av att ovidkommande hänsyn inte tas vid utnämning av de högsta domarna. Insynskraven tillgodoses enligt regeringens mening bäst genom att samtliga ordinarie domaranställningar ledigförklaras och blir möjliga att söka för dem som är intresserade. Ett ansökningsförfarande kan även ha den fördelen att regeringen får kännedom om kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet utnämningsför- farande. Liksom utredningen anser regeringen att kallelseförfarandet bör avskaffas. 8.3.4Närmare om det framtida utnämningsförfarandet Regeringens bedömning: Ärenden om utnämning av ordinarie domare bör beredas i en fristående nämnd. Av nämndens ledamöter bör en majo- ritet vara domare och representera de olika domstolsslagen. Två av leda- möterna bör vara representanter för allmänheten. Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd av ett kansli och bör bedriva ett aktivt eget rekryteringsarbete. Nämndens arbete bör syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Sökandens identitet bör inte omfattas av sekretess. Regeringen bör inte vara bunden av nämndens kandidatförslag men innan regeringen utnämner någon som inte omfattas av nämndens förslag bör utnämnings- ärendet återremitteras till nämnden. förslag: Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd bestående av nio ledamöter. dessa ska sex vara domare och representera de olika domstolsslagen och instanserna, en vara advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen efter att ha nominerats av respektive Förslaget överensstämmer i övrigt med regeringens Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är positiva till att samtliga ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en särskild nämnd som är fristående från regeringen. ser, däribland , Regeringsrättens ledamöter, i , och , ifrågasätter dock om det finns skäl att avskaffa . Några remissinstanser, bl.a. , framför synpunkter på nämndens föreslagna framhåller vikten av att det under bered- ningen av anställningsärenden som avser ledamot i någon av de högsta instanserna förs en dialog med den berörda högsta instansen. remissinstanser, däribland Högsta domstolens ledamöter, över och , Regeringsrättens ledamöter, i och , pekar på behovet av sekretess i vissa situationer för att minska risken för en försvårad rekrytering. möter anser att denna ordning bör framgå av lagen. Några remissinstan- ser, däribland och Kammarrätten i , fram- håller betydelsen av att regeringen inte är bunden av nämndens förslag men betonar behovet av återremittering till nämnden om regeringen överväger att avvika från kandidatförslaget. Skälen för regeringens bedömning: föreslår en ny lag om utnämning av ordinarie domare. Regeringen avser att be- handla utredningens förslag i en proposition till . Avsikten är att den nya lagen ska träda i kraft som de nu föreslagna ändringarna i regeringsformen, dvs. Regeringen anser att det ändå finns skäl att redan här ange några ut- gångspunkter för det fortsatta arbetet. Som framgår av avsnitt 8.3.3 bör det framtida förfarandet vid utnäm- ning av ordinarie domare vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämnings- förfarandet bör också säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet. Det förändringsarbete som har bedrivits för att förbättra domarrekryteringen bör också beaktas vid utformningen av det framtida utnämningsförfarandet (jfr bl.a. prop. 2007/08:113). I likhet med anser regeringen att ärenden om ut- nämning av ordinarie domare bör beredas i en från regeringen fristående nämnd. Nämndens sammansättning bör vara sådan att dess ledamöter representerar en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska områ- det. Med utgångspunkt i rekommendation om domares självständighet gör regeringen i likhet med utredningen bedömningen att en majoritet av nämndens ledamöter bör vara domare och utgöra repre- sentanter för olika domstolsslag. I syfte att öka insynen i utnämningspro- cessen och bidra till att öka allmänhetens förtroende för förfarandet ansluter sig regeringen även till utredningens uppfattning att två av nämndens ledamöter bör vara representanter för allmänheten. Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd genom ett kansli som bereder och föredrar ärendena inför nämnden. Nämnden bör även bedriva ett aktivt rekryteringsarbete. Regeringen utövar utnämningsmakten under konstitutionellt ansvar. För att utnämningsmakten ska vara reell bör regeringen inte kunna lämna i från sig beslutanderätten i ett utnämningsärende, dvs. regeringen bör inte vara bunden av det förslag som nämnden lämnar. Som Grundlagsut- redningen konstaterar bör det alltså stå regeringen fritt att utnämna någon annan sökande till den aktuella anställningen eller någon som har anmält sitt generella intresse. Innan regeringen utnämner någon annan kandidat bör ärendet dock alltid återremitteras till . Efter återremitteringen ska regeringen kunna utnämna den kandidat den anser bäst lämpad. Nämndens arbete bör alltså syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Hur arbetet bör bedrivas och hur förslagen till regeringen bör utformas bör övervägas närmare. En särskild fråga i det sammanhanget är om de sökandes identitet ska skyddas av sekretess. Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att ett ansökningsförfarande där uppgifter om de personer som söker en ledigförklarad anställning är offentliga. När det gäller de domaranställningar som inte omfattas av kallelseförfarandet ställer sig regeringen bakom den uppfattning som och flera remissinstanser, däribland JO, , , , vid , och , ger uttryck för, nämligen att argumenten för öppenhet och insyn väger över de farhågor som finns att ett offentligt rekryteringsförfarande riskerar att försvåra rekryteringen. De sökandes identitet bör därför inte skyddas av sekretess. När det gäller de domaranställningar som omfattas av kallelseför- farandet framför flera remissinstanser att ett öppet ansökningsförfarande, där uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir offentliga, riskerar att leda till svårigheter vid rekryteringen. Högsta domstolens ledamöter menar att denna risk är särskilt stor när det gäller tjänster som domare i högsta instans. Enligt ledamöterna torde det på många håll allmänt sett uppfattas som känsligt att offentligt ge till känna ett önske- mål om att bli domare i t.ex. . I särskilt hög grad kan det enligt ledamöternas uppfattning förutses svårigheter för den som har en privat anställning eller en professur att öppet söka eller anmäla intresse för en anställning av sådant slag, men också den som exempelvis är i en tingsrätt eller verkschef kan tänkas vara obenägen att göra detta. Även Regeringsrättens ledamöter pekar på att ett renodlat ansök- ningsförfarande som är offentligt i vart fall inledningsvis kan vara problematiskt bl.a. eftersom det inte är troligt att väl kvalificerade advokater och andra jurister från privat verksamhet skulle utnyttja möj- ligheten, dvs. just den kategori som anses komma i fråga allt för sällan och där ett aktivt rekryteringsarbete krävs. Regeringsrättens ledamöter anser att det bör övervägas att kombinera ansökningsförfarandet med en möjlighet till sekretess för personuppgifter i ansökningsärenden. Kammarrätten i framför liknande synpunkter och menar att en förutsättning för att ansökningsförfarandet ska fungera är att de sökandes identitet kan skyddas av en sekretessbestämmelse med s.k. omvänt skaderekvisit. Kammarrätten menar också att regeringens hantering av anställningsärendena kommer att kunna kontrolleras i efterhand på ett rimligt sätt genom granskning. Liknande syn- punkter framför även , som framhåller att det måste vara viktigare att rätt personer anställs som domare än att förfarandet är offentligt. gör bedömningen att den öppenhet som präglar anställningsförfarandet vid statlig anställning inom överskådlig tid torde fortsätta att vara ett betydande hinder vid rekryteringen, särskilt när det gäller att locka kvalificerade sökande som är privat verksamma, samt att risken är stor att ett öppet ansöknings- och anställningsför- farande kan komma att försvåra rekryteringen också av personer som redan är verksamma inom rättsväsendet. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över och , Kammarrätten i , , och , förordar att det införs en sekretessreglering liknande den som föreslås i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4). Liknande synpunkter framför även . Farhågor av det slag som remissinstanserna ger uttryck för ska enligt regeringens mening inte förringas. I en kartläggning som har gjorts i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4) framgår bl.a. att en omständighet som skulle kunna medföra att fler anmäler sitt intresse för anställning som myndighetschef är att deras Prop. 2009/10:80 identiteter inte avslöjas i rekryteringsförfarandet. Med anledning av för- slagen i betänkandet har regeringen överlämnat en proposition till med förslag att införa sekretess med ett s.k. omvänt skade- rekvisit i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen (prop. 2009/10:56). Syftet med förslaget är att möjliggöra en ökning av andelen ansökningar från personer som kan bedömas väl kvalificerade för en anställning som myndighetschef. Det kan också anmärkas att uppmärksamheten kring utnämningsfrågor har ökat i medierna, vilket skulle kunna verka hämmande för den som är tveksam till att offentliggöra sin kandidatur till en hög domaranställning. Som Regeringsrättens ledamöter också påpekar har antalet advokater och andra från den privata sektorn samt personer med bakgrund i den akademiska världen endast i mycket liten omfattning sökt anställning som domare. Detta förhållande kan emellertid ha flera orsaker, där den offentlighet som gäller i förfarandet bara är en. Regeringen gör också, liksom , bedömningen att oviljan att ansöka om en anställning i ett offentligt förfarande delvis kan vara en attitydfråga. Ändrade värderingar hos en kommande generation jurister och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan som utred- ningen framhåller förväntas förändra sådana attityder. Mot bakgrund av vad som anförs ovan och att regeringen inte ska vara bunden av nämndens förslag ställer sig regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, bakom förslag att de sökandes identitet inte behöver skyddas av sekretess. 8.4Prövning av frågor som rör ordinarie domares anställning, m.m. 8.4.1Ordinarie domare utom ledamöterna i de högsta domstolarna Regeringens förslag: Ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och skyldig- het att genomgå läkarundersökning prövas. Även när det gäller frågor om disciplinansvar för ordinarie domare slås rätten till domstolsprövning fast i regeringsformen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig, däribland Regeringsrättens ledamöter, i , Justitiekanslern, och , tillstyrker i allt Kammarrätten i anser dock att den ord- ning som gäller för domarna i de två högsta instanserna i fråga om skyl- dighet att genomgå läkarundersökning och skiljande från anställningen i särskild ordning bör övervägas också för andra ordinarie domare. vid anser att förslaget är acceptabelt men menar att utredningen borde ha övervägt möjligheten att ersätta med en domstol. Skälen för regeringens förslag: I 11 kap. 5 § första stycket RF före- skrivs att en ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställ- ningen. I övrigt får en ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. I lagen (1994:260) om offentlig anställning finns vidare bl.a. bestämmelser om disciplinpåföljd (varning och löneav- drag) för en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Enligt lagen (1994:261) om fullmakts- anställning kan en ordinarie domare under vissa förhållanden stängas av från arbetet och åläggas att genomgå en läkarundersökning. En garanti för självständigheten i dömandet är att ordinarie domare inte ska kunna skiljas från sin anställning i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det. Det är också av stor betydelse att domarna inte heller på annat sätt kan utsättas för påtryckningar eller repressalier med koppling till anställningen. Frågor om domares disciplinansvar och skil- jande från anställningen är därför centrala för domstolarnas oberoende. Sådana frågor behandlas också i flera av de internationella dokument som rör domstolarnas oberoende, bl.a. FN:s grundprinciper för domstols- väsendets oberoende och rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll . Gemensamt för dessa dokument är att de anger att prövningen av avskedande och av discipli- nära påföljder ska göras av domstol och av domare. Den nuvarande ordningen innebär att prövar frågor om avskedande, avstängning, disciplinpåföljd och skyldighet att genomgå läkarundersökning för andra ordinarie domare än justitie- och regeringsråd. Någon bestämmelse som innebär att en ordinarie domare kan skiljas från sin anställning endast genom ett beslut av en domstol finns således inte i den nuvarande regleringen. Emellertid slås i 11 kap. 5 § andra stycket RF fast att en domare ska ha rätt att påkalla domstols- prövning av ett beslut om skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att genomgå läkarundersökning om beslutet fattats av annan myndighet än domstol. Motsvarande rätt föreligger enligt gällande ord- ning även när det gäller beslut om disciplinpåföljd men denna rätt till domstolsprövning är inte fastslagen i regeringsformen utan följer av lagen (1994:260) om offentlig anställning. Den svenska ordningen, med en förvaltningsmyndighet som besluts- fattare i frågor som rör ordinarie domares anställningsskydd, är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. gör dock bedömningen att det inte finns anledning att ifrågasätta regleringen med som första instans i mål av aktuellt slag. Regeringen instämmer i denna bedömning. Ordningen har i praktiken fungerat väl och varit förenlig med de rättssäkerhetskrav som kan ställas på verksam- heten. har en sådan sammansättning att både den rättsliga kompetensen och allmänintresset får anses väl tillgodosedda för den prövning som det ankommer på nämnden att göra. Det finns således inte, som vid hävdar, anledning att i detta sammanhang närmare överväga att helt ersätta pröv- ningen i nämnden med en prövning i domstol. Den gällande regleringen av rätten till domstolsprövning i situationer av aktuellt slag är emellertid på principiella grunder inte invändningsfri. Regleringen innebär att Prop. 2009/10:80 domaren, om han eller hon är fackligt organiserad, har möjlighet att genom sin fackliga organisation föra talan mot staten vid Arbetsdom- stolen. Om domaren inte är fackligt organiserad förs talan vid en tings- rätt, med möjlighet till överprövning av tingsrättens dom efter pröv- ningstillstånd i Arbetsdomstolen. Även om huvudregeln enligt 11 kap. 1 § tredje stycket RF är att det ska finnas ordinarie domare vid en domstol, får undantag från denna regel göras när det gäller domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, t.ex. Arbetsdomstolen. är visserligen ordförandena i Arbetsdomstolen anställda som ordi- narie domare, i stället för att som vara förordnade som ordförande i taget. Det innebär att ordförandena i Arbetsdomstolen numera har samma anställningsvillkor som andra ordinarie domare. Regleringen i regeringsformen hindrar emellertid inte en ordning som innebär att en fråga om en ordinarie domare ska få ha kvar sin anställning slutligt kan komma att prövas av enbart icke ordinarie domare. Frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen och om disciplinansvar är direkt kopplade till skyddet mot ingrepp i domares oberoende och är av sådan konstitutionell betydelse att prövningen inte bör utföras enbart av domare som inte själva åtnjuter detta skydd. Vid en internationell jämförelse framstår denna ordning som i det närmaste unik (jfr SOU 2007:69 s. 22). Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att det i regeringsformen bör föreskrivas att ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skil- jande från anställningen, avstängning och åläggande att genomgå läkar- undersökning prövas. Regeringen ansluter sig vidare till utredningens uppfattning att rätten till domstolsprövning bör slås fast i regeringsformen även när det gäller beslut om disciplinpåföljd för ordinarie domare. Det finns inte skäl att närmare utreda en ändring av prövningen med den inriktning som Kammarrätten i efterfrågar. 8.4.2Prövningen av frågor som rör anställningen för ledamöterna i de högsta domstolarna Regeringens förslag: ska pröva frågor om en ledamot av ska skiljas eller avstängas från anställ- ningen eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. förslag överensstämmer delvis med Utredningens förslag innebär att även åtal mot ledamöter av för brott i utövningen av anställningen ska prövas av Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del, däribland ombudsmän () och Justitiekans- lern (JK), är positiva till förslaget. Några remissinstanser, däribland Regeringsrättens ledamöter och Högsta domstolens ledamöter, är