prop · GX0344 · 2009-10-21 00:00:00 — Den nuvarande utformningen av premiepensionssystemet är främst anpassat till de pensionssparare som har kunskap och engagemang att själva sätta ihop och förvalta en premiepensionsportfölj. Som framgår av betänkande Svårnavigerat? Premiepensions- sparandet på rätt kurs (SOU 2005:87) upplever dock de allra flesta sparare att de har otillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande. Statistik visar att det är relativt få som ser över sin premiepensionsportfölj och justerar risknivån . Under t. ex. 2008 var det av dem som valt en egen portfölj som bytte fonder. Denna grupp utgör av pensionsspararkollektivet. Statistiken visar också att de sparare som har fonder som genererar dålig avkastning inte byter fonder i någon nämnvärd utsträckning. Otillräcklig kunskap och engagemang kan leda till fel riskspridning i pensionsportföljen, vilket kan medföra systematiskt dålig avkastning och en onödigt låg premiepension. Regeringens förslag och bedömning är att Premiesparfonden ska läggas ned och ersättas av ett förvalsalternativ som har generations- fondsprofil. De pensionssparare som inte aktivt väljer fond får på så sätt en portfölj där risknivån är relaterad till dels spararens placerings- horisont, dels risken i den samlade allmänna ålderspensionen. Eftersom spararens engagemang kan variera beroende på livssituation ska förvalsalternativet bli valbart för samtliga i premiepensionssystemet. Det innebär att även de sparare som har en egen vald portfölj, men av olika skäl inte längre vill vara aktiva, kommer att kunna välja förvals- alternativet. Det statliga utbudet kommer även att erbjuda färdiga kostnadseffektiva placeringsalternativ för dem som har andra riskpreferenser. Dessa alternativ är färdiga portföljsammansättningar för olika risknivåer. Sjunde AP-fonden kommer att följa upp dessa portföljsammansättningar och återbalansera dem till den avsedda risknivån. Förslagen innebär att det statliga fondutbudet i premiepensions- systemet anpassas så att det möter behoven hos pensionssparare med olika nivåer av kunskap och engagemang. På så sätt minskar risken för systematiskt dåliga utfall och möjligheterna till en bra premiepension förbättras. kommer fondutbudet på även i fortsättningen att vara brett med många fonder inom respektive fondkategori. Regeringen anser att de pensionssparare som vill vara aktiva på fondtorget ska ges möjligheten till rationell riskspridning av premiepensionsmedlen. Den alternativa lösning som diskuterades i Premiepensions- utredningens betänkande var att reducera fondutbudet på . finns ca 800 fonder på fondtorget och de är spridda på ett 80-tal förvaltare. Avsikten med att reducera fondutbudet är att förbättra överblickbarheten av utbudet, vilket i sin tur ska leda till ett ökat engagemang hos spararna att själva förvalta sina portföljer. Regeringen anser dock att det alternativ som har lyfts fram av utredningen inte reducerar utbudet i tillräcklig utsträckning för att uppnå syftet. Dessutom riskerar de kriterier på vilka reduceringen baseras, att inte ge ett brett fondutbud med många fonder inom respektive fondkategori. Regeringen menar att med utredningens lösning kvarstår risken för att spararna får en onödigt låg premiepension. En annan lösning som togs upp i ett särskilt yttrande till betänkandet var att begränsa antalet investeringsalternativ i premiepensionssystemet i väsentligt större utsträckning än vad utredningen föreslog. I yttrande ges två exempel på lösningar. Den första innebär att endast ett fåtal breda tillgångsslagsfonder erbjuds pensionsspararna (en global aktiefond, en svensk aktiefond, en svensk lång räntefond, osv.) där PPM eller Sjunde AP-fonden ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till fonderna på den institutionella marknaden. En annan lösning är att PPM eller Sjunde AP- fonden sätter ihop en handfull färdiga portföljer, t.ex. 35 riskkategorier (konservativ, moderat, aggressiv, etc.) med olika andel aktieplaceringar i portföljerna samt erbjuder en generationsfond. Det stora fördelarna med ett system med färre investeringsalternativ, enligt yttrandet, är att fondförvaltningskostnaderna skulle kunna minskas till mindre än hälften. Valet för den enskilde skulle bli tydligt och överblickbart i betydligt större utsträckning i jämförelse med utredningens förslag. Det framförs dock i yttrandet att för att kunna exakt svara på hur ett framtida system ska konstrueras behövs en genomgripande analys av alternativa system. Regeringen anser att förvaltningskostnaderna skulle bli lägre om antalet placeringsalternativ reducerades till endast ett fåtal. Likaså skulle valet för den enskilde bli tydligare och mer överblickbart. innebär en sådan här omstöpning av systemet dels att fördelarna för de som vill vara aktiva på fondtorget och som har kunskap och engagemang för att förvalta premiepensionen går förlorade, dels att långsiktigheten i pensionssystemet inte bibehålls. Rättvisare fördelning av kostnaderna i premiepensionssystemet Det är bara ett fåtal av pensionsspararna som står för antalet fondbyten i premiepensionssystemet, av spararna genomförde 3,2 miljoner fondbyten . fördelas kostnaderna för fondhandeln över samtliga som omfattas av systemet. Grundprincipen för hur PPM ska täcka myndighetens kostnader för skötsel av systemet är att kostnaderna ska finansieras gemensamt av alla pensionssparare i systemet. Det sker via PPM-avgiften. PPM har dock möjlighet att ta ut avgifter för vissa av de tjänster som pensionsspararna begär på eget initiativ. Regeringens förslag om att PPM får att ta ut en fondbytesavgift utökar denna möjlighet. Effekten av förslaget är att det kan bli en rättvisare fördelning av de kostnader som uppkommer vid De pensionssparare som utför frekventa fondbyten kan till Prop. 2009/10:44 större del få stå för sina egna kostnader förknippade med bytena. skulle kunna innebära att PPM-avgiften kan hållas lägre, vilket i så fall skulle medföra en högre premiepension för de allra flesta pensionssparare. De försäkringsmässiga principerna upprätthålls i systemet Premiepensionssystemet ska följa vissa regler och principer, t.ex. ska verksamheten bedrivas enligt försäkringsmässiga principer och följa en del av de principer som gäller för socialförsäkringen. Det har visat sig att dessa principer inte kan upprätthållas om ett efterlevandeskydd före pensionstid införs. De starkaste argumenten för att reglerna om efterlevandeskydd före pensionstid ska upphöra att gälla är att det inte går att konstruera ett skydd som bär sina egna kostnader och att finansieringen av skyddet kan komma att strida mot grundlagen. Flera remissinstanser ser inte heller att det finns ett behov av det aktuella efterlevandeskyddet. Den privata marknaden kan erbjuda likvärdiga produkter till en rimligare kostnad. Följden av att bestämmelserna om efterlevandeskyddet före pensions- tid tas bort är att de grundläggande principerna för premiepensions- systemets kan följas. De individer som skulle ha tecknat försäkringen, om den hade trätt ikraft, får i stället söka privata alternativ. Olika utformningar av ett efterlevandeskydd före pensionstid har övervägts men inget av alternativen kan upprätthålla de nämnda principerna på ett tillfredsställande sätt. En mer utförlig diskussion om de olika alternativa lösningarna förs i propositionen. Vem berörs av förslagen? Samtliga pensionssparare i premiepensionssystemet berörs av att det statliga fondutbudet förbättras. Förvalsalternativet kompletterar det nuvarande utbudet på , där motsvarande alternativ saknas. De generationsfonder som finns tar inte hänsyn till risken i den samlade allmänna ålderspensionen. Det finns inte heller färdiga portföljsammansättningar för vilka fondförvaltaren regelbundet balan- serar risknivån. De sparare som gjort ett aktivt val men som av olika skäl inte längre vill vara aktiva får möjlighet att välja förvalsalternativet. De sparare som har Premiesparfonden och Premievalsfonden berörs mer direkt av förslagen eftersom dessa fonder läggs ned. De sparare som har Premiesparfonden får sina medel överförda till det nya förvals- alternativet. Dessa sparare får ett alternativ som i större utsträckning än tidigare ger en risknivå i premiepensionsportföljen som bättre överens- stämmer med risken i förhållande till spararens placeringshorisont och risken i den samlade allmänna pensionsförmögenheten. De bör därför få en bättre pension. De sparare som valt Premievalsfonden får möjlighet att göra ett nytt De som avstår från ett aktivt val får sina medel placerade i förvalsalternativet, medan de övriga spararna får sina medel överförda till valda fonder. Enligt uppgifter från PPM, finns ett par skillnader mellan könen i premiepensionssystemet. Bland annat har kvinnor i något högre grad än män en egen vald fondportfölj (58,av kvinnorna jämfört av männen sparar inte i Premiesparfonden). Vidare sparar män i något högre grad i fonder med högre risk än vad kvinnor gör. För årlig värdeutveckling finns dock ingen skillnad mellan könen. De som har valt en egen fondportfölj har däremot erhållit högre årlig värdeutveckling än de som sparar i Premiesparfonden. Sammanfattningsvis är dessa skillnader inte av sådan art att förslagen bedöms få några jämställdhetskonsekvenser. De myndigheter som berörs av förslagen är främst Sjunde AP-fonden, och, /10, den nya . Sjunde AP- fonden har i uppdrag att efter samråd med PPM, och senare , sätta upp det nya statliga fondutbudet och lägga ner det nuvarande fondutbudet. Det ankommer på PPM och därefter att se till att det nya fondutbudet kan sättas upp och på att därefter administrera det. Regeringens förslag får inga direkta konsekvenser för statsbudgeten. Finansiering av förslagen om ett förbättrat statligt fondutbud belastar premiepensionssystemet, dvs. det är pensionsspararna som finansierar förslagen. Eftersom detta är en utveckling av premiepensionssystemet så bör finansieringen fördelas över flera årskullar av pensionssparare. Kostnaderna för skulden finansieras genom PPM-avgiften. PPM har uppskattat att de sammanlagda kostnaderna för att genomföra förslagen om ett förbättrat statligt fondutbud uppgår till ca , varav är investeringar. Av de ingår i PPM:s prognos för myndighetens kostnader . Dessa kostnader ryms inom det kostnadstak som PPM har. De resterande av kostnaderna kommer att belasta och finansieras inom myndighetens befintliga ramar. De alternativa lösningar för ett förbättrat fondutbud inom premie- pensionssystemet som nämns i det särskilda yttrandet skulle ge lägre förvaltningskostnader jämfört med regeringens förslag. De alternativa lösningarna innebär en omstöpning av hela premiepensionssystemet som inte bara skulle medföra utvecklingskostnader utan även omställnings- kostnader för pensionsspararna och fondföretagen. Vem fondbytesavgiften belastar beror på hur avgiften kommer att utformas. Om en avgift tas ut från första bytet belastas enbart de sparare som gör fondbyten. Om avgiften tas ut efter ett minsta antal byten belastas hela pensionsspararkollektivet upp till detta minsta antal, vilket dock är en mindre belastning än med dagens system där ingen avgift för fondbyten tas ut. Ett efterlevandeskydd före pensionstid skulle troligen gå med förlust eftersom det finns en stor risk för ett moturval av pensionssparare som Förlusterna skulle då behöva täckas av antingen Prop. 2009/10:44 premiepensionssystemet eller direkt av staten. serna om skyddet utgår kommer inte detta finansieringsbehov att finnas. Tidpunkt för ikraftträdande och särskilda informationsinsatser Införandet av det förbättrade statliga fondutbudet ska ske tidigast . Detta datum är satt med hänsyn till att en ny myndighet för pensionsadministration, , startar . Ett tidigare datum för införande av förbättringarna skulle ta alltför stora resurser från PPM som även deltar i arbetet med att bilda den nya myndigheten. Det är angeläget att övergången till den nya modellen för det statliga alternativet inom premiepensionssystemet sker utan onödiga trans- aktionskostnader som drabbar pensionsspararna. Det ankommer på PPM och senare att tillsammans med Sjunde AP-fonden finna lämpliga former för detta. Genom utformningen av övergångsbestämmelserna i lagförslagen behöver inte Premiesparfonden och Premievalsfonden läggas ned förrän de nya syntetiska värdepappersfonderna har bildats av Sjunde AP-fonden. Inlösen av samtliga fondandelar i Premiesparfonden och Premievalsfonden kan då ske som fondandelar i de nya fonderna utfärdas. Samtidig kan aktier och andra värdepapper i Premiesparfonden och Premievalsfonden föras över till de nya fonderna utan att först behöva omvandlas till likvida tillgångar. Eftersom engagemanget för premiepensionssparande i allmänhet är lågt behövs särskilda informationsinsatser för att nå ut med informa- tionen om att det statliga fondutbudet förbättras. Det är också viktigt att de som har sina medel i Premiesparfonden får särskilt riktad information om förändringarna och vad som kommer att ske med placeringen av deras medel om de inte väljer att göra ett aktivt val. får möjlighet att införa fondbytesavgift och får då själv avgöra tidpunkten för detta. Det innebär att myndigheten kan anpassa införande när det så är lämpligt för myndigheten. Efterlevandeskyddet före pensionstid skulle börja tillämpas 2010. Ett upphävande av skyddet behöver därför genomföras . De fondföretag som berörs av förslagen om ett förbättrat statligt fondutbud är i första hand de som är anslutna till . Dessa företag påverkas genom att konkurrensen om spararnas premie- pensionsmedel ökar, i övrigt påverkas inte deras administrativa situation. Ett införande av fondbytesavgift kan medföra att de sparare som byter fonder drar ner på antalet fondbyten. Det i sin tur medför att premie- pensionskapitalet blir mer trögrörligt, vilket påverkar fondföretagen på olika sätt. Det får en positiv effekt för de företag som spararna inte byter från, medan det blir en negativ effekt för de företag som spararna inte Prop. 2009/10:44 byter till. Förslagen berörs inte av de lagar och regler som följer av att är anslutet till den Europeiska unionen. 10.1Förslaget till lag om ändringar i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension 8 kap. 2 § I paragrafen finns bestämmelser om överföring av medel till olika förvaltningsalternativ inom premiepensionssystemet. Förslagen i lagrådsremissen innebär att Premiesparfonden och Premievalsfonden ska avvecklas och ersättas med olika förvaltnings- alternativ där pensionsspararnas medel på olika sätt kan, eller ska, fördelas mellan fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. fonden ska dels tillhandahålla placeringsalternativ där medlen fördelas utifrån pensionsspararens ålder (valbart förvalsalternativ), dels tillhanda- hålla placeringsalternativ där medlen fördelas utifrån en av pensions- spararen vald risknivå (kostnadseffektiva placeringsalternativ). dessutom vara möjligt för pensionsspararna att direkt välja någon eller några av de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. I paragrafens första stycke punkten 2 har hänvisningen till Premie- sparfonden och Premievalsfonden ersatts med en mer öppen hänvisning till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Den öppna hänvisningen, i kombination med den nu föreslagna bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra och tredje styckena lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), avser att ge Sjunde AP-fonden möjlighet att skapa flexibla lösningar när det gäller valbart förvalsalternativ och kostnadseffektiva placerings- Det har inte ansetts lämpligt att i lag bestämma hur många fonder som ska användas, eller benämningen på fonderna. fastställandet av antalet fonder förutsätts Sjunde AP-fonden bl.a. beakta såväl behovet av tillräcklig riskspridning som behovet av kostnads- Frågorna har även behandlats i avsnitt 6.1, 6.3 och 6.4. Jämför även kommentarerna till 4 § och till 5 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). I användningen av termen fonder ligger att fonderna inte är värdepappersfonder i den mening som avses i lagen (2004:46) om I likhet med vad som gällt för Premiesparfonden och Premievalsfonden får de nya fonderna anses vara s.k. syntetiska värde- pappersfonder (prop. 1999/2000:12 s. 17 och 18). Av 5 kap. 7 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) följer att vissa bestämmelser i lagen om investeringsfonder ändå ska tillämpas även på de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden och här föreslås ingen ändring i sak, se kommentaren till den bestämmelsen. Inrättandet av syntetiska värdepappersfonder torde inte komma i konflikt med EG-regleringen av fonder, eftersom den regleringen inte hindrar medlemsländerna från att tillåta andra fonder än s.k. UCITS-fonder inom ramen för ett statligt pensionssystem. Vid avvecklingen av Premiesparfonden ska de medel som förvaltas i fonden föras över till de nya fonderna, med en fördelning mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder. Se även kommentaren till punkten 2 i övergångsbestämmelserna. Avvecklingen av Premievalsfonden ska ske i enlighet med de rutiner som PPM tillämpar vid avregistrering av en fond. Någon särskild lagreglering av denna fråga har inte ansetts nödvändig. 8 kap. 4 § I paragrafen finns bestämmelser om placeringen av premie- pensionsmedel. Av första stycket jämförd med 2 § första stycket framgår det av de nuvarande bestämmelserna att pensionsspararen har rätt att bestämma om hans eller hennes medel ska förvaltas i värdepappersfonder eller fondföretag, eller i någon av de två fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Premiesparfonden är det s.k. icke-valsalternativet, och fonden är inte valbar. Premievalsfonden är det valbara statliga alternativet. Som framgår av avsnitt 6.1 och 6.36.5 samt kommentaren till 2 § föreslås i denna proposition att Premiesparfonden och Premie- valsfonden ska avvecklas och ersättas med en modell där pensions- spararnas medel på olika sätt ska, eller kan, fördelas mellan ett antal fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Den rätt för PPM att bestämma ett högsta antal fonder som får antecknas på ett premiepensionskonto som finns i paragrafens nuvarande första stycke har ersatts med en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter i frågan, eftersom det är fråga om verkställighetsföreskrifter. Det kan noteras att den nuvarande lydelsen som alltså ger PPM rätt att bestämma ett högsta antal fonder som får finnas på ett premie- pensionskonto utgör en direktdelegation av föreskriftsrätt till en av regeringen underställd myndighet, viket i princip inte är tillåtet enligt regeringsformen. Genom ett nytt andra stycke införs nya valmöjligheter för pensions- spararna i premiepensionssystemet. Spararna ska kunna välja att få sina medel fördelade mellan fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden utifrån hans eller hennes ålder, eller utifrån en risknivå som spararen själv väljer. Genom ändringar i tredje och fjärde styckena ersätts Premiesparfonden med ett förvalsalternativ, där pensionsspararens medel placeras i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt en fördelning som bestäms av pensionsspararens ålder. Frågorna behandlas även i kommentarerna till 2 § och till 5 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 10 kap. 10 och 11 §§ I paragraferna har gjorts följdändringar med anledning av förslaget om att bestämmelserna om efterlevandeskydd före pensionstid i 10 kap. 1 6 §§ ska upphöra att gälla. 11 kap. 3 § I paragrafens första stycke införs en möjlighet för att ta ut särskilda avgifter från pensionssparare som genomför fondbyte. Pensionsspararens rätt att byta fonder framgår av 5 §. Avgifter bör bara tas ut om det är motiverat för att uppnå en skälig fördelning av kostnaderna för fondbytet. Avgifter bör inte tas ut om kostnaderna skäligen bör bäras av kollektivet. Exempel på kostnader som skäligen bör bäras av kollektivet är kostnaderna för byten som kan anses vara nödvändiga med hänsyn till pensionsspararnas behov av att kunna bedriva en effektiv förvaltning av sina premiepensionsmedel. Frågan behandlas även i avsnitt 7.1 I likhet med vad som gäller för avgifter som tas ut med stöd av 1 § ska avgifterna enligt andra stycket disponeras av myndigheten. Genom bemyndigandet i tredje stycket får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om uttaget av de särskilda avgifterna. Bemyndigandet avser avgiftskonstruktionen, vilket innebär att det i föreskrifterna ska kunna finnas bestämmelser om när den särskilda avgiften ska tas ut och avgiftens storlek samt om hur avgiften ska tas ut från pensionsspararen. Möjlighet för att ta ut särskild avgift för fondbyte torde inte rymmas inom ramen för de verkställighetsföreskrifter som kan meddelas med stöd av 6 §. Även om avgiften är avsedd att täcka kostnader för myndighetens skötsel av premiepensionssystemet bör den nya avgiften inte tas ut med stöd av 1 §, bl.a. eftersom avgiften ska vara individualiserad. Bestämmelserna om efterlevandeskydd före pensionstid ska upphöra att gälla , medan övriga lagändringar ska träda i kraft först . Som framgår av avsnitt 6.1 ska den nuvarande Premiesparfonden ersättas med ett nytt placeringsalternativ. De medel som finns i Premie- sparfonden ska därför föras över till det nya alternativet, dvs. till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt 8 kap. 2 § första stycket 2, med en fördelning mellan fonderna utifrån pensionsspararens ålder. Avvecklingen av Premievalsfonden ska ske i enlighet med de rutiner som normalt tillämpas när en fond avregistreras i premiepensionssystemet. Sjunde AP-fonden får i samråd med bestämma hur överföringen av medel i praktiken ska gå till. och Sjunde AP-fonden bör av bl.a. tekniska skäl ges möjlighet att välja lämplig tidpunkt för såväl upprättandet av de nya fonderna som för den överföring av medel som ska ske. fonderna behöver inte avvecklas innan de nya fonderna satts upp. De nya Prop. 2009/10:44 alternativen ska vara valbara . bestämmelserna till förslaget till ändringar i lagen om allmänna pensions- fonder (AP-fonder). Frågorna behandlas även i avsnitt 9.1. 10.2Förslaget till lag om ändringar i lagen (1998:675) om införande av lagen (1998:674) inkomstgrundad ålderspension Som framgår av avsnitt 8 ska bestämmelserna om efterlevandeskydd före pensionstid upphöra att gälla. Bestämmelserna finns i 10 kap. 16 §§ lagen om inkomstgrundad ålderspension. Även de särskilda bestämmelserna i 25 § införandelagen om tidpunkten för ikraftträdande av bestämmelserna om efterlevandeskydd före pensionstid ska upphöra att gälla. 10.3Förslaget till lag om ändringar i lagen (2000:12) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) 1 kap. 2 § I paragrafens andra stycke har en följdändring gjorts med anledning av förslaget till ändrad lydelse av 8 kap. 2 § första stycket i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Frågorna behandlas även i avsnitt 6.1 och 6.36.5 och kommentaren till nämnda bestämmelse. 5 kap. 1 § I första stycket har en följdändring gjorts med anledning av förslaget till ändrad lydelse av 8 kap. 2 § första stycket lagen om inkomstgrundad ålderspension. Frågorna behandlas även i avsnitt 6.1 och 6.36.5 och kommentarerna till nämnda bestämmelse och 8 kap. 4 § samma lag. I ett nytt andra stycke regleras principen för fördelningen av pensions- spararens medel mellan fonderna, i de fall pensionsspararen gjort ett aktivt val. Av bestämmelsen framgår det att pensionsspararen kan välja fond direkt, eller förvalsalternativet, dvs. en fördelning av medlen mellan fonderna utifrån spararens ålder. Av bestämmelsen framgår även att pensionsspararen kan välja ett kostnadseffektivt placeringsalternativ, dvs. en fördelning av medlen utifrån risknivå. I ett nytt tredje stycke regleras principen för fördelningen av pensions- spararens medel mellan fonderna i de fall pensionsspararen inte gjort ett aktivt val, dvs.