prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — När det gäller förslaget att förtydliga regeringens rätt att begära underställning av myndighets- föreskrifter anser fakultetsnämnden att det framstår som oklart på vilket sätt regeringen kan agera om den inte är nöjd med de underställda före- skrifterna och hur detta i så fall förhåller sig till systematiken i 8 kap. RF. anser att kapitlet om lagar och andra föreskrifter bör förenklas ytterligare genom att konstruktionen med delegation överges och att kapitlet i stället byggs på principerna att alla regler av verklig betydelse ska fastställas av genom lag och att regeringen har befogenhet att meddela mindre ingripande föreskrifter genom förordning. och Fastighetsägarna anser att ställning som lagstiftare bör stärkas bl.a. genom att ramlagstänkandet tonas ned och att myndigheternas regelgivning begränsas. De påpekar att förbudet mot delegation av föreskrifter om skatt i praktiken kringgås genom verk- ställighetsföreskrifter och anser att det bör vidtas åtgärder för att begränsa användningen av sådana föreskrifter. anser att de uttalanden om användningen av verkställighetsföreskrifter som gjordes i förarbetena till regeringsformen bör föras in i lagtexten. vid tillstyrker förslagen till ändring av 8 kap. 10 och 11 §§ RF. vid tillstyrker förslaget till ändring i 8 kap. 10 § Prop. 2009/10:80 RF. När det gäller förslaget till ändring i 8 kap. 11 § RF erinrar fakultets- nämnden om de problem som kan uppkomma i rättstillämpningen om äldre medgivanden tillåts utgöra grunden för subdelegation när ny delegation ges till regeringen. Vissa remissinstanser framför synpunkter i andra frågor som rör regleringen av normgivningsmakten än de som behandlas i betänkandet. vid anför att det kan övervägas om det bör förtydligas att uttrycket förvaltningsmyndighet i bestämmelsen om subdelegation i 8 kap. 11 § RF innefattar både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. anser också att det kan behöva förtydligas om uttrycket kommun i denna paragraf ska tolkas så att föreskrifter kan meddelas inte bara av kommunfullmäktige utan också av kommunala nämnder. Vidare anför fakultetsnämnden att det kan diskuteras om inte ytterligare ämnen borde vara undantagna från möjligheten till subdelegation till förvaltningsmyndighet eller kommun samt att det möjligen kan finnas anledning att överväga om det inom området för restkompetensen bör öppnas för delegation till kommunerna. , Fastighetsägarna och Ägarfrämjandet anser att principen att normer ska vara utformade så att de har generell giltighet bör slås fast i 8 kap. RF. anför att allmänna råd bör avskaffas som regelform. Skälen för regeringens förslag Regeringen delar uppfattning att den huvudsak- liga fördelningen av normgivningsmakt mellan och regeringen bör kvarstå oförändrad. Det finns dock skäl att närmare överväga om ska kunna delegera normgivningsmakt rörande s.k. träng- selskatt och parkeringsavgifter till kommuner. Vidare bör en översyn av bestämmelserna i 8 kap. RF göras i syfte att undanröja tillämpnings- problem samt skapa en reglering med mindre detaljrikedom och ökad överskådlighet. Dessutom bör regleringen i vissa avseenden anpassas till den praxis som utbildats bl.a. när det gäller regeringens möjligheter att föreskriva att en lag ska börja eller upphöra att tillämpas. Regeringen anser, till skillnad från och Fastighets- ägarna, inte att det finns skäl att genom ytterligare ändringar i 8 kap. RF förstärka ställning som lagstiftare. Det kan dock framhållas att de förarbetsuttalanden om användningen av verkställighetsföreskrifter som hänvisar till fortfarande har sin giltighet. Enligt dessa får i verkställighetsföreskriftens form inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden som inte följer av tidigare föreskrifter (prop. 1973:90 s. 211). Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl att föra in dessa förar- betsuttalanden i regeringsformen. anser att förslag att avskaffa allmänna råd bör behandlas i detta lagstiftningsärende (jfr SOU 2007:10 s. 96 f.). betänkande bereds emellertid för när- varande i och det saknas förutsättningar att ta ställning till berörda förslag inom ramen för detta lagstiftningsärende. Vissa remissinstanser föreslår att generalitetsprincipen ska föras in i 8 kap. RF. Kravet på att författningar ska ha generell giltighet har bl.a. uttalats i regeringsformens förarbeten och av Lagrådet (prop. 1973:90 s. 203 f., bet. 2000/01:KU26 bilaga 5). Regeringen anser dock inte att det finns anledning att uttryckligen ange denna princip i regeringsformen. En ny inledande bestämmelse Regeringen anser i likhet med att det bör införas en ny inledande bestämmelse i 8 kap. RF. Syftet med bestämmelsen är att ge en översiktlig introduktion till regleringen i kapitlet. Den syftar också till att göra det möjligt att undvika upprepningar i de följande be- stämmelserna genom att det läggs fast att föreskrifter meddelas av riks- dagen genom lag och av regeringen genom förordning samt att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ha föreskriftsform. Som Regeringsrättens ledamöter påpekar förekommer det att före- skrifter tas in i regleringsbrev som meddelas med stöd av 9 kap. RF. Kravet på förordningsform för regeringens föreskrifter innebär att detta inte längre blir möjligt. Regeringen gör bedömningen att det inte längre finns något behov av att ta in föreskrifter i regleringsbreven. Bestämmel- sen bör därför inte justeras med anledning av det påpekande som Regeringsrättens ledamöter gör. Kravet på förordningsform för regeringens föreskrifter medför även en förändring jämfört med vad som gäller enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF i fråga om regeringens föreskrifter om betungande avgifter. Det vanligaste är visserligen att regeringens föreskrifter enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF ges i förordning men något sådant krav ställs inte upp i regeringsformen. Regeringen kan även i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter enligt 8 kap. 7 § RF förutsatt att föreskrifterna gäller något av de områden som räknas upp där. När regeringen meddelar föreskrifter med stöd av ett sådant bemyn- digande krävs dock att det sker genom förordning. Det kan alltså kon- stateras att 8 kap. 9 § andra stycket RF inte ställer upp ett förordnings- krav för regeringens avgiftsföreskrifter medan ett sådant krav finns i 8 kap. 7 § RF. Som konstaterar talar övervägande skäl för att denna skillnad inte bör upprätthållas och att regeringens före- skrifter om avgifter alltid bör meddelas genom förordning. Även när det gäller kravet på föreskriftsform för bemyndiganden inne- bär bestämmelsen en förändring av vad som gäller enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF. Enligt den bestämmelsen krävs inte att bemyn- diganden har föreskriftsform även om de numera regelmässigt ges i lag. Den föreslagna ordningen innebär att bemyndigandena måste kungöras och blir därmed enklare att hitta. Detta innebär bättre möjligheter att följa regelgivningen för enskilda som träffas av avgiftsföreskrifter och för de som ska tillämpa föreskrifterna, t.ex. domstolar. Dessutom är de nu- varande formkraven i regeringsformen när det gäller bemyndiganden avseende föreskrifter om betungande avgifter inte enhetliga. bemyndiganden kan nämligen som nämns ovan ges även med stöd av Prop. 2009/10:80 8 kap. 7 § RF men då kräver de lagform. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att normgivningsbemyndiganden alltid ska ges i lag. I 8 kap. 26 §§ RF finns bestämmelser som anger det primära lagom- rådet. Det finns, som utredningen framhåller, ett behov av att förenkla bestämmelserna. Detta bör ske genom att de ämnesområden som kräver lagform räknas upp i punktform i en och samma paragraf. Vidare bör de exempel på föreskrifter som finns i 2 och 3 §§ utgå. Där- igenom förenklas regleringen och en samlad och mer lättillgänglig bild skapas av de ämnen som omfattas av det primära lagområdet. För att klargöra att 8 kap. RF inte innehåller en uttömmande beskriv- ning av lagområdet bör vidare en bestämmelse införas som upplyser om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i regeringsformen och i andra grundlagar. Sådana bestämmelser finns i bl.a. 2 kap. 16 och 18 §§, 3 kap. 14 §, 9 kap. 1114 §§, 11 kap. 2, 6 och 10 §§, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 § och 14 kap. 6 § RF. Bestämmelser med krav på lagform finns också i bl.a. 2 kap. 18 § och 12 kap. 15 § TF. Som en följd av att en sådan hänvisningsbestämmelse införs kan hänvisningen i nuvarande 8 kap. 1 § RF till bestämmelserna i 2 kap. RF tas bort. vid anför kan det övervägas om inte vissa bestämmelser som anger krav på lagform och som finns i andra kapitel i regeringsformen borde flyttas till 8 kap. RF. Fördelen med detta skulle framför allt vara att 8 kap. RF gavs en mer heltäckande och lättillgänglig bild av grundlagsregleringen av normgiv- ningsmakten. Det skulle dock innebära att regleringen i exempelvis 11 kap. RF inte gav en heltäckande bild av grundlagsregleringen om rätt- skipningen. Vidare skulle inte den vikt som fästs vid vissa frågor och som framgår av kravet på lagform framgå med samma tydlighet. Efter- som det finns bestämmelser om normgivning även i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan beskrivningen av normgiv- ningsmakten i 8 kap. RF inte heller bli komplett. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens uppfattning inte skäl att flytta normgivnings- bestämmelser från andra kapitel i regeringsformen till 8 kap. I 8 kap. 7 § RF finns regler om delegation till regeringen på det offentlig- rättsliga området. Paragrafen har medfört problem i den praktiska till- lämpningen och kritik har riktats mot dess utformning. Den är utformad så att den räknar upp de områden inom vilka delegation är möjlig. Det är således nödvändigt att ett föreslaget bemyndigande till regeringen kan hänföras till något av de uppräknade ämnesområdena. I många lagstift- ningsärenden har paragrafen kommit att tillämpas extensivt. Lagrådet har ansett att regeringen försökt att pressa in en fråga under något av de uppräknade områdena (se t.ex. prop. 2008/09:132). Trots den extensiva tillämpningen har det ifrågasatts om bestämmelsen täcker det behov av delegation som finns. Vidare har paragrafen ändrats vid ett flertal tillfällen sedan regerings- formens tillkomst. Kritik har kommit att riktas mot paragrafens utform- ning i det avseendet att de olika punkterna inte är språkligt jämförbara. Vissa av punkterna är närmast utformade som ändamålsbestämmelser medan andra beskriver ämnesområden. En annan kritik som fram- förts är att innehållet i punkterna till viss del överlappar varandra. föreslår mot denna bakgrund en ny bestämmelse som anger inom vilka ämnesområden delegering inte får ske. Till skill- nad mot nuvarande reglering innebär förslaget att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte regeringsformen uttryckligen förbjuder det. En fördel med en sådan ordning är att det blir lättare för en läsare att avgöra vad som gäller för regeringens möjligheter att meddela föreskrifter. Vidare minskar behovet att lägga ned tid på att utreda under vilken punkt i 8 kap. 7 § RF som ett avsett bemyndigande kan hänföras. Dessutom medför den föreslagna ändringen att bestämmel- sen i 8 kap. 9 § RF, till den del som den avser delegation till regeringen, kan utgå. Regeringen anser att en förenkling i enlighet med Grundlagsutred- ningens förslag bör genomföras. Bestämmelserna som anger de områden inom vilka delegation inte är möjlig bör utformas på ett sådant sätt att ändringen inte medför någon minskning av betydelse av det obligatoriska lagområdet. Till de offentligrättsliga ämnesområden där delegation liksom för när- varande inte bör vara tillåten hör i första hand skatter. På skatteområdet bör dock liksom nu föreskriftsrätten när det gäller införseltullar kunna delegeras. Till det obligatoriska lagområdet bör vidare hänföras föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Delegation bör inte heller kunna ske när det gäller föreskrifter som rör utsökning och konkurs. Dessa undan- tag från möjligheten till delegation motsvarar i allt väsentligt de områden som är undantagna. Här kan också nämnas att bestämmel- sen i 8 kap. 5 § RF, att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner ska meddelas genom lag, har flyttats till det nya kapitel om kommunerna som föreslås i avsnitt 11.1.1. Även om förslaget inte är avsett att medföra någon egentlig saklig ändring har det vissa återverkningar på möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet. Att uppställa särskilda begränsningar av delegationsmöjligheterna låter sig knappast göras utan att den nuvarande detaljregleringen i 8 kap. 7 § RF bibehålls. Som konstaterar ger vidare redan bestämmelsen i 8 kap. 7 § RF vidsträckta möjligheter till delegation när det gäller kommunernas specialreglerade verksamheter. Till detta kommer att regleringen tillåter regeringen att med stöd av sin restkompetens meddela föreskrifter när det gäller kommunernas organisation och verksamhetsformer. En viss utökning av delegationsmöjligheterna på det kommunala området innebär dock den föreslagna lösningen. Regeringen delar emellertid Grundlagsutred- ningens uppfattning att den konsekvensen kan accepteras med hänsyn till att ändå behåller sin normgivningskompetens när det gäller Det får förutsättas att vid bemyndiganden till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Bemyndiganden bör mot den bakgrunden ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt. Enligt regeringens uppfattning innebär förslag väsentliga förenklingar av regleringen i 8 kap. RF. anser dock att kapitlet bör förenklas ytterligare och att konstruktionen med delegation helt bör överges. Det förslag som lägger fram skulle innebära en genomgripande förändring av grundlags- regleringen av normgivningsmakten och skulle kräva ett omfattande utredningsarbete. Härtill kommer att en sådan reglering skulle bli mer svårtillämpad än den nuvarande ordningen. Olika politiska majoriteter i skulle dessutom sannolikt ha olika syn på frågan om vilka föreskrifter som är av verklig betydelse. Det kan därför inte komma i fråga att föreslå ändringar av det slag som före- språkar. Delegation till förvaltningsmyndigheter och kommuner vid anför att det kan behöva förtydligas om uttrycket förvaltningsmyndighet innefattar både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Av 1 kap. 8 § RF framgår att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Med förvaltningsmyndighet avses således i regeringsformen såväl statliga som kommunala förvaltnings- myndigheter. efterfrågar vidare ett förtydligande av om uttrycket kommun avser inte bara fullmäktige utan också kommunala nämnder. Det kan konstateras att enligt delegationsbestämmelserna i 8 kap. RF kan delegation i vissa fall ske till kommuner. I 8 kap. RF regleras däremot inte vilket kommunalt organ som ska besluta föreskrifter med stöd av delegationen. Utgångspunkten måste anses vara att det är en kommunal- rättslig fråga vilket organ som ska fatta sådana beslut för kommunens räkning. Den frågan bör inte behandlas närmare i detta sammanhang. menar vidare att det kan övervägas om inte ytterligare ämnen borde vara undantagna från möjligheten till subdelega- tion till förvaltningsmyndighet eller kommun samt att det möjligen kan finnas anledning att överväga om det inom området för restkompetensen bör öppnas för delegation till kommunerna. Dessa frågor behandlas inte av och det finns därför inte underlag att behandla dem i detta lagstiftningsärende. Regleringen i 8 kap. RF ger ett stort utrymme för regeringen att bemyndiga andra myndigheter och kommuner att meddela föreskrifter. Regeringen kan delegera normgivningsmakt dels inom sitt primär- område, dels genom s.k. subdelegation vilket innebär att den normgiv- ningsmakt delegerat till regeringen delegeras vidare till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Särskilt vid delegation till Prop. 2009/10:80 myndigheter som lyder under regeringen kan det finnas ett behov för regeringen att kontrollera de föreskrifter som delegationen ger upphov till. Det finns dock inte någon uttrycklig reglering i regeringsformen som ger regeringen möjlighet att utföra en sådan kontroll. I 8 kap. 12 § RF finns en bestämmelse som ger rätt att bestämma att regeringsförordningar som meddelats med stöd av bemyndigande ska underställas för prövning. Det kan hävdas att frånvaron av en motsvarande reglering för regeringen bör förstås så att regeringen inte kan besluta om sådan underställning. Mot en sådan tolkning kan dock anföras att det ligger i delegationsmöjligheten som sådan att den som ger ett bemyndigande också kan besluta om underställning av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet. När det gäller föreskrifter som meddelas av myndigheter under regeringen kan det dessutom göras gällande att en rätt att besluta om underställning är en naturlig följd av det förhållande som gäller mellan regeringen och dess myndigheter. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det bör finnas en möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera under- lydande myndigheters föreskrifter. Regeringsformen bör ge ett uttryck- ligt stöd för en sådan kontroll. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att införa en bestämmelse i 8 kap. RF som ger regeringen rätt att begära att föreskrifter meddelade av myndigheter under regeringen underställs regeringen för prövning. vid anser bl.a. att det framstår som oklart hur regeringen ska agera om den är missnöjd med de underställda föreskrifterna. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt framhålla att det som nämns ovan redan finns en möjlig- het för att begära underställning av de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av delegation. Om är missnöjd med regeringens föreskrifter, kan t.ex. upphäva bemyndigandet till regeringen eller meddela en lag som upphäver eller ersätter förord- ningen. Vidare kan införa en bestämmelse i en lag som inne- håller ett bemyndigande som anger att regeringens föreskrifter upphör att gälla om de inte underställs (se t.ex. 3 § ransoneringslagen [1978:268]). På motsvarande sätt kan regeringen vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen upphäva det aktuella bemyndigandet eller meddela en förordning som upphäver eller ersätter myndighetsföreskriften. Dessa möjligheter att agera mot föreskrifter som meddelas med stöd av delegation från regeringen finns redan enligt den nuvarande regleringen. Det som tillförs genom den föreslagna bestämmelsen är en uttrycklig rätt för regeringen att redan i samband med bemyndigandet begära att en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska underställas regeringen. Det klargörs således att regeringen i anslutning till bemyndigandet kan införa en reglering som innebär att myndighetsföreskriften upphör att gälla om den inte under- ställs eller godkänns av regeringen . Anpassningar till utbildad praxis, m.m. Enligt 8 kap. 10 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag i de ämnen som anges i 8 kap. 7 § första stycket eller 9 § RF genom förord- ning bestämma att en föreskrift i lagen ska börja eller upphöra att tilläm- Bestämmelsen gäller, enligt ordalydelsen, endast det fakultativa lagområdet och endast en föreskrift i en lag. regeringen enligt 8 kap. 10 § RF förekommer dock även inom det obligatoriska lagområdet och avseende ikraftträdande av lagar i dess Bemyndigandet kan avse såväl en grundförfattning som en lag om ändring i en grundförfattning. Enligt denna praxis tillåts alltså delegation utan uttryckligt stöd i regeringsformen. I praxis har det också godtagits att regeringen fått rätt att förordna inte bara om ikraftträdande av en lag utan också om lagens tillämpning i förhållande till andra länder eller Denna praxis får numera anses vara Regeringen instämmer i bedömning att denna praxis framstår som välgrundad. Mot den angivna bakgrunden bör bestämmelsen i 8 kap. 10 § RF ändras så att det uttryckligen framgår att bemyndiganden enligt bestäm- melsen kan avse ikraftträdande av en lag i dess helhet och inte endast frågan om en viss föreskrift ska börja eller upphöra att tillämpas. bör det klargöras att bestämmelsen gäller inom hela lagområdet och inte endast det fakultativa lagområdet. Bestämmelsen bör också ändras så att det framgår att bemyndiganden även kan avse föreskrifter om en lags tillämpning gentemot vissa länder eller mellanfolkliga organisationer. Regeringen anser i likhet med utredningen att bestämmelsen om sub- delegation i 8 kap. 11 § RF bör ändras så att därvid tas bort. sätt tydliggörs att en tidigare föreskrift i lag som ger regeringen rätt att subdelegera föreskriftsrätt till andra myndigheter kan utgöra grunden för subdelegation när ny delegation ges till regeringen. Vad gäller de tillämpningsproblem som vid pekar på, dvs. svårigheten att bedöma om före- skrifter som meddelas med stöd av delegation står i strid med innehållet i överordnade författningar, vill regeringen framhålla att sådana problem alltid kan uppkomma vid delegation av normgivningsmakt och att den nu föreslagna bestämmelsen i detta hänseende inte skiljer sig från övriga bestämmelser om delegation i regeringsformen. Särskilda skatter för reglering av trafikförhållandena i Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs som ger möjlighet att bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig, däribland ombudsmän, , , Transportstyrelsen, , vid universitet, kommun och Kommuner och Landsting, är positiva till eller har inget att erinra mot förslaget. 2009/10:80 anför att det saknas en grundlig analys om vilka konsekvenser den föreslagna normgivningsbestämmelsen kan få. Enligt vid bör det övervägas om det verkligen finns skäl att på just dessa områden tillåta direktdelegation från till kommunerna eller om regleringen bör vara enhetlig i den meningen att delegationen alltid ska gå via regeringen. Flera remiss- instanser, bl.a. Statskontoret, och , framför synpunkter som tar sikte på hur bör använda sig av den före- slagna delegationsmöjligheten. Åre kommun lyfter fram frågan om inte också ska kunna bemyndiga kommuner att införa turistskatt. Skälen för regeringens förslag Det är en grundläggande princip att har exklusiv normgiv- ningskompetens på skatteområdet. Däremot är delegation möjlig när det gäller föreskrifter om avgifter som avses i 8 kap. 3 § RF, dvs. betungande offentligrättsliga avgifter. För att avgöra om det är möjligt att delegera föreskriftsrätt i fråga om en viss pålaga är det således nödvändigt att avgöra om pålagan är att bedöma som en skatt eller en avgift enligt regeringsformen. Frågan om gränsdragningen mellan skatter och avgifter har diskuterats när det gäller kommunala parkeringsavgifter och s.k. trängselskatter. föreskriftsrätt avseende särskilda skatter för att reglera trafikförhållandena i kommuner bedömde att det finns skäl att anta att parkerings- avgifterna är att betrakta som en skatt enligt regeringsformen (SOU 2006:109). Enligt skulle delegation till kommuner inte längre vara möjlig om lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. upphävdes eftersom regeringsformen inte tillåter sådan delegation på skatteområdet. Föreskrifter om avgifter för upplåtelse av allmän plats för parkering skulle då behöva meddelas av och inte som av kommuner. Av denna anledning valde att inte lägga fram förslag till ny lagstiftning på området. Regeringen anser i likhet med att det är ange- läget att kommuner även i fortsättningen kan meddela föreskrifter om parkeringsavgifter.