prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om en sanktionsavgift. Sanktionsavgifter anses inte ingå i det straffrättsliga systemet och det finns därför i princip inga krav på att avgiften ska utformas i enlighet med de allmänna principer som gäller för straffrätten. genomgång visar att sanktionsavgifterna spelar en viktig roll inom de tillsynsområden där de förekommer. De har en utformning som är specifikt avpassad till förhållandena inom respektive tillsynsområde. Sanktionsavgiften bör ses som ett komplement till övriga ingripande- möjligheter och användas för att i enskilda fall kunna nyansera dem. Utformningen av en sanktionsavgift vid tillsyn bör uppfylla de principer om sanktionsavgifters användningsområde och utformning som angavs i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 s. 77). Enligt dessa principer bör sanktionsavgifter användas inom områden där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter med att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det enskilda fallet. Avgifter bör vidare endast förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Sanktionsavgifter bör kunna beräknas utifrån parametrar som gör det möjligt att i förväg förutse och fastställa avgiftens storlek. Om avgiftsskyldigheten ska bygga på ett strikt ansvar bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Det kan även behöva göras avsteg från principen om ett strikt ansvar. Regeringen förde t.ex. resonemang om att inte ställa krav på uppsåt eller oaktsamhet för att avgiftsskyldighet skulle uppstå i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade när gynnande beslut inte verkställs inom skälig tid (prop. 2007/08:43 s. 19). föreslår att sanktionsavgiften, som utredningen benämner tillsynsbot, ska kunna variera i storlek och att regeringen ska besluta om de beloppsintervall som ska gälla för respektive överträdelse. Regeringen bedömer dock att även om mer enhetliga sanktionsavgifter kan underlätta för verksamhets- utövare så skiljer sig förhållandena åt mellan olika tillsynsområden i alltför hög grad för att en sådan generell reglering av beloppsintervall ska vara motiverad. När storleken på sanktionsavgiften ska bestämmas bör hänsyn tas till Skr. 2009/10:79 olika omständigheter, t.ex. överträdelsens art. heter såsom bestämmelsens betydelse för tillsynsområdet bör beaktas. För att tillgodose de krav som följer av bör det finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att under vissa särskilda förutsättningar underlåta att besluta om sanktionsavgift. Bestämmelserna i det sjunde protokollet till om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger kan behöva uppmärksammas (se även avsnitt 7.4). Beslut om sanktionsavgifter vid tillsyn måste kunna överklagas. För att ett system med sanktionsavgift ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt bör bestämmelser om hur sanktionsavgiften ska betalas ingå i sektorslagen. Av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken (1981:774) följer att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas om det finns en särskild föreskrift om detta. Ett beslut om sanktionsavgift som beslutas av en tillsynsmyndighet bör utgöra en exekutionstitel som kan verkställas utan ett domstolsförfarande. För detta behövs en reglering som anger att en sanktionsavgift får verkställas om den är obetald och förfallen till betalning. Detta kräver i sin tur en reglering om när betalning ska ske och till vem. Slutligen bör det i dessa fall finnas en reglering av indrivningen av en förfallen sanktionsavgift. Regeringens bedömning: Det bör analyseras ytterligare hur och var en begränsning av tillsynsorgans möjlighet att vid vite förelägga någon att medverka i utredning av verksamhet som kan föranleda straff eller sanktionsavgift ska regleras. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens be- dömning. Utredningen har föreslagit en generell bestämmelse som ut- tryckligen begränsar möjligheten att i samband med tillsyn utfärda ett föreläggande att vid vite medverka i utredningen, om det finns anledning att anta att den objektsansvarige har begått en gärning som är belagd med straff eller för vilken sanktionsavgift kan beslutas. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i frågan. Fyra instanser uttalar sig kritiskt om utredningens förslag om begränsning av användningen av vite. kommun anser att bestämmelsen bör begränsas till att bara omfatta brottsmisstanke. kommun anser att ett förbud att vid vite förelägga en objektsansvarig att medverka i utredningen kan få mycket hämmande konsekvenser för tillsynsarbetet. i anser att frågan bör utredas ytterligare. Oklarhet råder kring hur tillsynsmyndigheterna ska kunna fullfölja sin uppgift i det tillsynsärende som normalt följer av en överträdelse. Även är kritisk till förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Att ha möjlighet att hämta in uppgifter från den objektsansvarige är ett viktigt redskap i all slags tillsynsverksamhet. De inhämtade uppgifterna ingår i underlaget för tillsynsorganets granskning och beslut. Möjligheten att kräva in uppgifter Skr. 2009/10:79 är således av stor betydelse för tillsynens genomförande och bör därför Om den som uppgiftsskyldigheten åvilar motsätter sig att lämna ut uppgifter bör denne vid vite kunna föreläggas att uppfylla sin skyldighet. I vissa situationer när vite används kan uppgiftsskyldigheten komma i konflikt med grundläggande rättssäkerhetskrav. Ett exempel på detta är rätten att vara passiv, som inryms i begreppet rättvis rättegång enligt artikel 6 i . Om det finns anledning att anta att en person som omfattas av tillsyn har begått brott, får inte tillsynsorganet förelägga denne att vid vite medverka i utredningen av en fråga som har samband med brottsmisstanken. Det är dock möjligt för tillsynsorganet att utan föreläggande efterfråga uppgifterna, att besluta ett föreläggande utan vite eller att förelägga andra än den misstänkte att vid vite att lämna ut de uppgifter som behövs. Den objektsansvarige kan naturligtvis också själv frivilligt lämna erforderliga uppgifter. Dessa principer gäller . Inom vissa områden har begränsningen i vitesanvändningen särskilt reglerats, i övrigt är det en fråga om hur tillsynsorgan med beaktande av tillämpar sina möjligheter att förelägga vid vite. inkluderade i sitt förslag till allmän tillsynslag en generell reglering av detta. Det kan diskuteras hur och var begränsningen av tillsyns- myndigheters möjlighet att vid vite förelägga någon att medverka i utredning av verksamhet som kan föranleda straff eller en sanktionsavgift ska regleras. Frågan bör enligt regeringens mening analyseras ytterligare. Regeringens bedömning: Tillsynsorgan bör ha en möjlighet att underlåta att ingripa. Det bör vidare införas en möjlighet för tillsynsorgan att i vissa undantagsfall underlåta att ta ut en sanktions- avgift. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att en generell möjlighet införs för tillsynsorgan att underlåta ingripanden om överträdelsen är ringa, den objektsansvarige vidtar nödvändig rättelse, något annat tillsynsorgan har vidtagit åtgärder mot den objektsansvarige och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. Länsstyrelserna i Got- lands och , , och kommun. kommun anser att möjligheten att avstå från att ingripa höjer trovärdigheten då tillsynsorganen kan slippa ingripa vid triviala överträdelser. Ett antal instanser ser problem med förslaget att skapa en möjlighet att underlåta ingripanden. De anser bl.a. att det leder till att tillsyns- myndigheter ges uppgifter som snarare hör hemma i polis- eller åklagarväsendet. anser att förslaget kan vara bra i vissa situationer, men att det är mycket långtgående. kommun anser att Skr. 2009/10:79 ett visst mått av rättsosäkerhet kan skönjas i förslaget. uppstå på grund av olika lokala bedömningar och att det är viktigt med vägledning för tillämpning av bestämmelsen. i anser att det finns risk för att mindre ansvarstagande kommuner kan missbruka möjligheten att underlåta att ingripa. , och anser att även tillsynsmyndigheters skyldighet att ingripa vid en avvikelse bör uttryckas i lag. Skälen för regeringens bedömning: För att uppnå en ökad tydlighet i regelverk om ingripanden vid tillsyn bör det i vissa fall finnas en reglering av de situationer då tillsynsorganen inte behöver vidta någon åtgärd mot den objektsansvarige för en konstaterad brist. Det kan gälla situationer då det är mer lämpligt att låta bli att ingripa, t.ex. då överträdelsen är ringa eller då den objektsansvarige har vidtagit rättelse. Rättelse bör dock inte utgöra en godtagbar grund för eftergift i allvarliga fall. När det gäller sanktionsavgifter har det ifrågasatts om ett strikt ansvar, utan något utrymme att beakta förhållanden av subjektiv natur, är förenligt med . Det kan därför vara nödvändigt att ange att tillsynsmyndigheten i vissa undantagsfall inte behöver ta ut en sanktionsavgift, t.ex. om det vore oskäligt. Tillsynsorganets ställningstagande att underlåta att ingripa bör komma till uttryck i ett beslut, om inte annat för att den objektsansvarige ska få vetskap om att det aktuella tillsynsförfarandet har avslutats. Regeringens bedömning: Behovet av en preskriptionstid och längden på denna bör bestämmas utifrån respektive tillsynsområdes specifika förutsättningar. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit en generell preskriptionstid för all tillsynsverksamhet, om inte synnerliga skäl finns för ett ingripande. Remissinstanserna: Förslaget till preskriptionstid kritiseras av de flesta instanser som uttalar sig. Remissinstanserna hänvisar till de konsekvenser som en sådan ordning skulle få för t.ex. miljötillsynen. Vissa instanser anser att är en , medan andra anser att det inte bör finnas någon preskriptionstid alls. Skälen för regeringens bedömning: Det normala bör vara att tillsyn sker avseende ett förhållande som råder vid det aktuella tillfället, men det finns områden där överträdelser kan visa sig först . Om tillsynen då enbart ska ske utifrån dagens förhållanden och en kort preskriptionstid kan tillsynsmyndigheten i praktiken ha mycket små möjligheter att göra effektiva ingripanden. Inom vissa områden kan vidare effekterna även av allvarliga överträdelser visa sig efter så att det är olämpligt att fastställa någon preskriptionstid. En tydlighet om vad som gäller kring preskription för en viss Skr. 2009/10:79 bestämmelse är viktig ur ett rättssäkerhetsperspektiv. preskriptionstid för all tillsyn skulle underlätta för objektsansvariga som står under tillsyn enligt regleringar i flera regelverk. Skillnader mellan förutsättningar inom olika tillsynsområden och möjligheterna till effektiva ingripanden väger dock enligt regeringens mening tyngre. Regeringen bedömer därför till skillnad från utredningen att en preskriptionstid, inom de tillsynsområden där en sådan är lämplig, bör fastställas för varje tillsynsområde utifrån områdets specifika förutsättningar. 8 Andra regler för tillsyn Regeringens bedömning: Tillsynsorgan bör ha rätt att av den objekts- ansvarige få del av de upplysningar eller handlingar som behövs för tillsynen. Tillsynsorgan bör ha tillträdesrätt till alla utrymmen som används i den tillsynspliktiga verksamheten. Tillträdesrätten bör enbart in- kludera bostäder om det är nödvändigt för att tillsynsorganet ska kunna bedriva en effektiv tillsyn. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens bedömning. Utredningen har föreslagit en generell reglering för befogenheter vid genomförandet av tillsyn. Remissinstanserna: De flesta instanser som uttalar sig i de aktuella frågorna är positiva. , , , samt , och kommuner föreslår att rätten till tillträde i vissa fall även ska gälla bostäder. framhåller att regleringar om tillträde och undersökning måste utformas utifrån de särskilda förutsättningarna inom varje tillsynsområde. Föreningen kritiserar att det i lagförslaget inte anges vilka upplysningar eller handlingar som får krävas in. Skälen för regeringens bedömning I likhet med övriga delar av den offentliga förvaltningen ska tillsynsorgan bemöta medborgare och företag respektfullt. Detta är viktigt för att behålla förtroendet för tillsynen och underlättar även tillsynsarbetet. I de flesta fall behöver inte heller tvångsmedel användas vid utförandet av tillsynen. Det är dock viktigt att tillsynsorgan på de områden där det behövs har ett tydligt författningsstöd för att vidta åtgärder i de fall då den objektsansvarige inte är samarbetsvillig. För de objektsansvariga är det viktigt att veta hur långt tillsynsorganets befogenheter sträcker sig. Bestämmelser om tillträdes- och undersökningsrätt bör bestå av två Skr. 2009/10:79 delar; en rätt att få vistas på ett visst område eller komma in i ett utrymme och en rätt att där ta föremål i anspråk för att genomföra granskning. I båda fallen bör åtgärden som huvudregel få vidtas även om den objektsansvarige motsätter sig detta. Regeringen delar utredningens slutsats att det av integritetsskäl bör prövas särskilt noga om ett tillsynsorgans tillträdesrätt även ska inkludera bostäder. En sådan rätt bör endast ges om det är nödvändigt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Så är fallet inom vissa områden, där den tillsynspliktiga verksamheten ofta bedrivs i bostäder eller där det kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan verksamhetslokaler och bostäder. Att tillträdesrätten även innefattar bostäder bör då särskilt anges i lag- stiftningen. I övrigt bör tillsynsorganets tillträdes- och undersökningsrätt inte begränsas på annat sätt än att omfattningen av denna rätt ska vara nödvändig för tillsynen samt att de områden, anläggningar, platser, byggnader, lokaler, transportmedel eller andra utrymmen som omfattas ska användas i den tillsynspliktiga verksamheten. I de fall tillsynsorganet inte kan få tillträde till ett utrymme kan det vara nödvändigt med biträde från exempelvis polismyndigheter eller (se avsnitt 8.2). Rätt till upplysningar m.m. Omfattningen av ett tillsynsorgans rätt till upplysningar från den objekts- ansvarige är beroende av vilken verksamhet som granskas. Inom vissa tillsynsområden kan skyldigheten inte behöva omfatta mer än upp- lysningar och handlingar. Inom andra områden kan det vara nödvändigt med en skyldighet för den objektsansvarige att lämna de prov och föremål som behövs för tillsynen. Det är viktigt att den objektsansvarige inte orsakas onödiga kostnader, vilket följer av 19 § myndighets- förordningen (2007:515). Förfarandet att inhämta upplysningar, handlingar, föremål eller liknande bör ske i två steg. Först begär tillsynsorganet av den objektsansvarige att få ta del av de begärda objekten. Uppnås inte syftet med begäran får den objektsansvarige föreläggas att komma in med det som har begärts. För att föreläggandet ska få effekt bör det kunna förenas med vite. Det kan antas att en objektsansvarig som har begått en regel- överträdelse kan frestas att förstöra viktiga handlingar eller föremål. Om en sådan risk föreligger bör det finnas en möjlighet för tillsynsorganet att genom ett beslut omhänderta handlingar eller föremål. Ett sådant beslut ska upphävas så snart säkerhetsåtgärden inte längre behövs. Regeringens bedömning: Tillsynsmyndigheter bör ha möjlighet att begära biträde från polismyndigheter och . Inom vissa områden kan även biträde från och vara nödvändigt. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit en generell reglering av bistånd från polismyndigheter eller vid verkställighet av beslut enligt lag. Remissinstanserna: De få instanser som uttalar sig om förslaget anser att bestämmelsen bör utökas och förtydligas. instämmer i uppfattningen att och uppdrag i olika sektorslagar att biträda vid tillsyn bör behållas. Det bör enligt myndighetens uppfattning vidare övervägas att utöka dessa uppdrag. anser bl.a. att det i en omhändertagandesituation måste framgå att det är tillsynsmyndigheten som gör omhändertagandet medan endast biträder tillsynsorganet, annars kan det uppstå tveksamhet om vem som har ansvaret för att återställa de omhändertagna föremålen eller handlingarna. påpekar även, i likhet med i , , , och kommun, att möjligheten att få biträde av polis bör finnas vid fler tillfällen än vid verkställighet av redan fattade beslut. Skälen för regeringens bedömning: Om en objektsansvarig vägrar tillsynsorganet tillträde till en lokal eller liknande för undersökning kan tvångsåtgärder behöva användas. Att vidta sådana åtgärder ligger normalt sett inte inom ett tillsynsorgans befogenheter. Genom en tydlig författningsreglering bör ett tillsynsorgan på de områden där det behövs ha möjlighet att få hjälp av en lämplig myndighet när tvångsåtgärder krävs för tillsynens genomförande. När det finns risk för hot eller handgripligheter i samband med tillsynens utövande bör det finnas möjlighet att begära biträde av en polismyndighet. När det handlar om att undanröja fysiska hinder för tillsynens genomförande bör det finnas möjlighet att begära biträde av . Eftersom behovet av biträde kan variera bör en tillsynsmyndighet ha möjlighet att vända sig endera till en polis- myndighet eller beroende på det föreliggande behovet. Inom vissa områden kan biträde från och vara nödvändigt för att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas. Regeringens bedömning: Vid en klar misstanke om en straffbar överträdelse bör tillsynsorgan vara skyldiga att göra en anmälan till åtal. Inom vissa områden, där det bedöms vara kontraproduktivt för tillsynens övergripande syfte, bör dock en sådan ovillkorlig skyldighet inte finnas. Utredningens förslag: Överensstämmer endast i mindre utsträckning med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit en generell skyldighet för tillsynsmyndigheter att anmäla misstänkta brott för åtal. Remissinstanserna: Förslaget kritiseras av de flesta instanser som uttalar sig om det. Instanserna anser att det inte stämmer överens med dagens synsätt och framhåller att rädsla för åtal kan minska viljan att anmäla missförhållanden. Vissa instanser, t.ex. , anser att åtalsanmälan inte bör göras obligatorisk. De menar att det måste finnas en möjlighet att underlåta att anmäla bagatellartade brott. och är kritiska mot en generell bestämmelse om skyldighet att göra åtalsanmälan. anser att det finns anledning att precisera vilken misstankenivå som krävs för att åtalsanmälan ska föreligga. påpekar att det inte klart framgår av förslaget hur långt tillsynsorganets utredningsskyldighet sträcker sig. tillstyrker förslaget och anser att det är viktigt att anmälningsplikten inte är diskretionär och kräver att myndigheten gör en egen straffrättslig bedömning. Även Kemikalieinspektionen stödjer förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Om en misstanke om en straffbar överträdelse inom det egna tillsynsområdet föreligger bör tillsynsorganet vara skyldigt att göra en anmälan till åtal. Misstankegraden för en sådan skyldighet bör vara låg för att markera att tillsynsorganet inte ska ta ställning till rena bevisfrågor. får inte misstanken vara så diffus att den saknar påtaglighet. Nivån på den misstankegrad som bör krävas kan mot denna bakgrund formuleras som att det ska finnas en klar misstanke om en straffbar överträdelse. Inom vissa områden kan dock skäl tala mot att införa en ovillkorlig skyldighet att göra anmälan till åtal. Det bör alltid prövas om det finns behov av en sådan skyldighet inom det aktuella området. Det kan även finnas områden där det förebyggande arbetet i hög grad bygger på rapportering av brister, tillbud och olyckor från de objektsansvariga. Inom dessa områden kan ett införande av en ovillkorlig skyldighet för tillsynsorganet att anmäla till åtal göra att rapporteringsviljan minskar. Missförhållanden kan döljas av rädsla för rättsliga efterverkningar, vilket kan vara kontraproduktivt för det övergripande syftet med tillsynen. Inom tillsynsområden där denna risk finns bör en ovillkorlig skyldighet att anmäla till åtal inte införas. Regeringens bedömning: Tillsynsorgan bör ha möjlighet att ålägga en objektsansvarig ansvar för att utöva egenkontroll av sin verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att en generell reglering av tillsynsobjektens egenkontroll införs inom de tillsynsområden som regeringen bestämmer. Remissinstanserna: Förslaget om egenkontroll kommenteras enbart av ett fåtal instanser. tillstyrker förslaget och anför att regler om egenkontroll kompletterar ett strikt tillsynsbegrepp så att en bra helhet formas. Även , och Bodens kommun tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: En effektiv egenkontroll kan vara ett ändamålsenligt instrument i tillsynen. En sådan kontroll kan i vissa fall minska beroendet av att tillsynsorganen har kapacitet att utföra inspektioner av alla objekt. Det bör därför införas en möjlighet att ålägga en objektsansvarig att själv utöva viss kontroll av sin verksamhet och att upprätta särskilda program för denna kontroll. Egenkontrollen och tillsynsobjektens dokumentering av sina egen- kontrollprogram kan vara ett hjälpmedel i tillsynsorganens granskning. bör egenkontrollen kunna underlätta för de objektsansvariga som följer regler även utan löpande tillsynsbesök eller andra åtgärder. Egenkontrollen bör på så sätt skapa goda incitament för regelefterlevnad. Kraven på att genomföra egenkontroll bör anpassas till den verksamhet som bedrivs. För att undvika orimliga konsekvenser bör normalt sett inte samma krav kunna ställas på exempelvis en verksamhet av hobbykaraktär jämfört med en industriellt bedriven verksamhet, trots att båda är tillsynspliktiga. Om verksamheten kan vara skadlig för människors hälsa kan det dock finnas skäl att ställa samma krav oavsett om den bedrivs industriellt eller inte. Sammanfattning av betänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) Utredningen lämnar i kapitel 2 ett förslag till legaldefinition av begreppet tillsyn. Enligt utredningen avses med tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG- förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objekts- ansvarige. Den mer snäva avgränsning av begreppet tillsyn som utredningen redovisade redan i delbetänkandet har formulerats till en definition vilken ingår i utredningens förslag till en allmän lag om tillsyn. får effekter för en del angränsande frågor, som t.ex. hur begreppen tillsynsvägledning och operativ tillsyn förhåller sig till varandra. som central, regional och lokal tillsyn, vilka återfinns i vissa av dagens sektorslagar, föreslås bli utmönstrade. Andra frågor som klarläggs genom definitionen är kravet på tillsynsorganets oberoende och självständighet i förhållande till tillsyns- Vidare behandlar utredningen tillsynens förhållande till främjande uppgifter, betydelsen av allmänna råd och andra icke bindande offentliga normer i tillsynsprocessen. Avslutningsvis diskuteras i kapitlet vilka samband som finns mellan lagstiftningens utformning och möjligheterna att utöva tillsyn. EU och svensk tillsyn De svenska tillsynsmyndigheternas arbete har påverkats av medlemskapet i EU. Ett ökande antal lagar och andra författningar som