prop · GX0359 · 2009-12-01 00:00:00 — I direktiven angavs att översynen syftade till att finna de lösningar som bäst stöder ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transport- området och som leder till att medborgare och näringsliv sätts i centrum, att det trafikslagövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter bedrivs på ett effektivt sätt. I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner hos myndigheterna inom transportområdet i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och högre effektivitet. överlämnade del- betänkandet Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar (SOU 2008:128), delbetänkandet De statliga beställar- funktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) och slutbetänkandet Effektiva transporter och samhällsbyggande En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). En samman- fattning av sistnämnda betänkande finns i bilaga 1. I det första delbetänkandet föreslår utredningen att begreppet sektors- ansvar ska utmönstras ur regelverket och ersättas av tydligare uppdrag. Det andra delbetänkandet innehåller förslag som ytterst syftar till effektiviseringar av anläggningsbranschen. I slutbetänkandet lämnas bl.a. förslag till en ändrad myndighetsstruktur på transportområdet. Utredningens förslag i slutbetänkandet behandlas utförligare i avsnitt 4.4.1. Utredningens betänkanden har remissbehandlats. En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över slutbetänkandet stöder utredningens förslag om en ny myndighetsstruktur. Efter att avlämnade sitt slutbetänkande har en kortare promemoria med kompletterande lagförslag utarbetats inom . Även denna har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Förteckningar över remissinstanser avseende slutbetänkandet och promemorian finns i bilagorna 3 och 4. Sammanställningar av remiss- yttrandena finns tillgängliga i (dnr N2009/3740/IR). betänkanden behandlar ett flertal olika områden Denna proposition behandlar emellertid endast de förslag som rör omorganisering av myndigheterna på transportområdet. Utredningens förslag om en ny planeringsansats och ett nytt planerings- system för infrastrukturplaneringen avser regeringen att återkomma till Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i Lagrådet har föreslagit vissa justeringar. ett undantag följt förslagen. Synpunkterna behandlas i avsnitten 5.2, 5.4 4 Bakgrund och allmänna utgångspunkter 4.1Aktuella utgångspunkter och mål för transport- politiken I propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för håll- bar tillväxt (prop. 2008/09:35) redovisade regeringen sina förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 20102021. I propositionen, som bifölls av , konstaterade regeringen att det finns behov av effektivisering inom transportområdet. Som utgångspunkter för sina överväganden angav regeringen bl.a. följande. En fungerande infrastruktur är en grundförutsättning för att bedriva företagsverksamhet och att åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt i alla delar av landet. En trafikslagsövergripande ansats är central i den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Ett väl fungerande transport- system utnyttjar på ett effektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla trafikslag, både var för sig och i kombination med varandra. Många resor och transporter omfattar flera färdmedel. Synsättet att hela resan eller transporten ska fungera än bättre ska därför prägla den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. Vidare poängterade regeringen att lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transportsystemet är eftersträvansvärt och betydelse- fullt. Utvecklingen av transportsystemet ska ta hänsyn till de priorite- ringar som lyfts fram när lokala och regionala aktörer tar ett större ansvar för sin utveckling. Samarbetet mellan berörda aktörer ska öka. Regeringen betonade i propositionen också betydelsen av en ökad effektivisering i anläggningsbranschen för att få ut mer resultat, målupp- fyllelse och samhällsnytta för skattemedlen. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden blir mer Regeringen ansåg även att förutsättningarna för mer effektiva plan- och produktionsprocesser behövde anpassad myndighets- och bolagsstruktur skulle bidra till effektiviteten Med utgångspunkt i propositionen åt , , och Luftfarts- styrelsen (Luftfartsstyrelsens del i uppdraget övertogs av Transportstyrelsen) att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 20102021. Regeringen uppdrog åt regionala själv- styrelseorgan, kommunala samverkansorgan och berörda länsstyrelser att för respektive län upprätta ett förslag till transportslagsövergripande länsplan för regional transportinfrastruktur . 4.1.2En ny målstruktur inom transportpolitiken beslutade , i enlighet med propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), en ny målstruktur för transportpolitiken. Syftet med den nya strukturen är att skapa en tydligare struktur som är enklare att tolka och tillämpa. Enligt den nya strukturen är transportpolitikens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver finns ett funktionsmål om tillgänglighet vars syfte är att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transport- systemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors och mäns transportbehov. Slutligen uppställs ett hänsynsmål för säkerhet, miljö och hälsa vars syfte är att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Såväl funktions- som hänsynsmålet har ytterligare preciserats i propositionen. 4.2Omstruktureringar av myndighetsorganisationen på transportområdet 4.2.1Bolagisering av statliga verksamheter har regeringen lagt grunden för en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet. Utgångspunkten för arbetet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör drivas i myndighetsform. Regeringen föreslog således i propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008/09:23) att verksam- heterna vid , samt Projektering skulle överföras till av staten helägda bolag. Syftet med bolagiseringarna var att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering. bättre fungerande marknad ökar även kraven på utveckling av effektivitet Prop. 2009/10:59 och produktivitet i verksamheten, menade regeringen. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76) och bolagiseringarna genomfördes . Verksamheten vid överfördes till (publ) och verksamheterna vid och Projektering överfördes till . Båda bolagen ägs helt av staten. I propositionen bedömde regeringen vidare att verksamheten vid enhet borde överföras till ett av staten helägt aktiebolag. Bolagiseringen borde genomföras så snart det fanns förutsättningar för en fungerande konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet. Regeringen beslutade en proposition med förslag om bolagisering av tidigast (se prop. 2009/10:10). I detta sammanhang bör nämnas att även verksamhets- form har varit föremål för översyn inom ramen för , se betänkandet Framtidens flygplatser utveckling av det svenska flyg- platssystemet (SOU 2007:70). Regeringen beslutade en proposition med förslag om bolagisering av flygplatsverksam- heten vid tidigast (se prop. 2009/10:16). 4.2.2En ny myndighet för samordnad reglering, tillsyn och tillståndsgivning Ett viktigt steg i regeringens arbete med att skapa bättre organisatoriska förutsättningar för effektiva insatser inom transportområdet är inrättandet av den nya myndigheten . Till Transportstyrelsen fördes verksamheterna vid Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen i sin helhet samt delar av verksamheterna vid , , , och . föreslås även ansvaret för körkorts- och yrkestrafik- området överföras från länsstyrelserna till Transportstyrelsen (se prop. 2009/10:20). Genom den verksamhetsöverföring som har kommit till stånd har de statliga insatserna inom normgivning, tillsyn och tillståndsgivning samordnats och det trafikslagsövergripande perspektivet förstärkts. Vad särskilt beträffar tillsynsverksamheten innebär reformen också att dess oberoende gentemot den verksamhet som tillsynen avser tryggats. Vidare innebär förändringen att det har skapats bättre förutsättningar för att bedriva ett effektivt säkerhets- och klimatarbete inom transportområdet. Andra aktuella utredningar på transportområdet 4.3.1Utredning om reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till ny lagstiftning på kollektivtrafikområdet (dir. 2008:55). Utredningen om en ny kollektivtrafiklag lämnade ett delbetänkande (SOU 2009:39) om offentligrättslig lagstiftning . avlämnade utredningen sitt slutbetänkande (SOU 2009:81). Utredningens förslag bereds inom . 4.3.2Utredning om den fysiska planeringsprocessen beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att lämna förslag till effektivisering av den fysiska planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur (dir. 2009:16). Kommittén ska redovisa sitt uppdrag . 4.4Nya myndigheter för utveckling av det samlade transportsystemet Såsom beskrivits i avsnitt 3 har under tiden december 2008april 2009 till regeringen överlämnat två delbetänkanden och ett slutbetänkande. I betänkandena lämnar utredningen en lång rad förslag för att möta framtida utmaningar och nå de mål som regeringen formulerat för transportområdet. Sammanfattningsvis föreslår utred- ningen huvudsakligen -en ny planeringsansats och ett nytt system för den långsiktiga planeringen, -en ny organisering av uppgifter och verksamheter inom det statliga området, -utmönstring av begreppet sektorsansvar i instruktion och reglerings- brev för myndigheterna. Sektorsansvaret ersätts med tydliga uppdrag och styrmedel som regeringen definierar utifrån gällande lagstiftning, -ett samlat program för de statliga beställarfunktionerna som syftar till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen, och -en tydligare och kraftfullare styrning med starkt ökat inslag av uppföljning och utvärdering från regeringens sida. Utredningen lämnar vidare förslag till fortsatta utredningar som syftar till att minska det statliga åtagandet och öka inslaget av marknads- lösningar för uppgifter som inte tillhör myndigheternas kärnverksam- heter. Utredningen lämnar också förslag på hur ett stärkt regionalt inflytande över infrastrukturen kan åstadkommas. Nyorganisering av uppgifter och verksamheter en ändrad myndighets- Vad beträffar den omorganisering av uppgifter och verksamheter inom det statliga området som nämnts ovan föreslår utredningen en ändrad myndighetsstruktur på området för sjö, luft, väg och järnväg. innebär huvudsakligen att en ny myndighet, , inrättas. uppgifter föreslås vara att svara för den trafikslagsöver- gripande långsiktiga infrastrukturplaneringen, funktionaliteten i det samlade transportsystemet, de statliga funktionernas styrning, beställning och upphandling av infrastrukturåtgärder vad gäller väg och järnväg samt genomförande av åtgärder som rör landtransportsystem. svara för allt administrativt stöd och IT-stöd inom det stat- Utredningen föreslår även bildandet av en fristående utvärderings- och analysfunktion till stöd för regeringens arbete. Enligt utredningen är det grundläggande för en successiv förbättring av transportsystemets funktionalitet att det som beslutas och genomförs också följs upp och utvärderas och att erfarenheter sedan återkopplas. ringsfunktion är därför ett viktigt inslag i planeringssystemet vid sidan av en förbättrad uppföljning. Utöver bildandet av och ett nytt utvärderingsorgan åt regeringen föreslår utredningen bl.a. även en förstärkning av Regerings- kansliet för att säkerställa en tydligare styrning och uppföljning av Enligt utredningsförslaget avvecklas , och Statens () som en följd av att Trafik- och (utom ) verksamhet samt de delar av verksamhet som rör modellut- veckling/analysverktyg och samordning av infrastrukturplanering, tillsammans med viss utredningskapacitet, föreslås föras över till Trafik- Till förs vidare de verksamheter som rör den lång- siktiga infrastrukturplaneringen hos , och Detsamma gäller ansvaret för att peka ut riksintressen för sjö- respektive luftfarten hos och Transportstyrelsen. Även Transportstyrelsens uppgifter avseende drift- och investerings- bidrag till icke statliga flygplatser, liksom Rikstrafikens samordnings- uppgifter på kollektivtrafikområdet, överförs till . verksamhet avseende den officiella statistiken på transportområdet före- slås däremot flyttas till Transportstyrelsen. Även vissa andra smärre omfördelningar av myndighetsuppgifter föreslås. beslutade regeringen två kommittédirektiv (dir. 2009:75 och 2009:76) om inrättande av två nya myndigheter: Enligt direktiven ska de båda myndig- heterna inleda sin verksamhet . Direktivet om inrättande av utredningens förslag om vilka verksamheter De delar av utredningens förslag som inte Prop. 2009/10:59 genomförs rör planeringsverksamhet, överföring av samordningsuppgifter och viss utredningsverksamhet samt Riks- trafikens samordningsuppgifter på kollektivtrafikområdet. Regeringen följer inte heller utredningens förslag om att låta svara för det administrativa stödet och IT-stödet inom transportområdet. Myndigheten Trafikanalys ska enligt direktiven vara regeringens stöd för utvärderingar och analyser inom hela transportområdet. Verksamhet rörande statistik vid ska föras till Trafikanalys. Inrättandet av en fristående myndighet för utvärderingar och analyser och överföring av statistikansvaret till denna avviker från förslag att föra verksamhet till () och Transportstyrelsen. Övrig verksamhet vid avvecklas. ska ha sitt huvudkontor i och ska ha en regional organisation som bl.a. är anpassad till de regionala planeringsprocesserna och tillgodose regionala aktörers behov av dialog i frågor som rör regional tillväxt och utveckling. Trafikanalys ska ha sitt huvudkontor i men även ha verksamhet förlagd till . Verksamhet av strategisk betydelse ska finnas vid båda arbetsställena. Både och Trafikanalys ska bemannas med beaktande av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Enligt kommittédirektivet är grundläggande uppdrag att ur ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att uppnå funktionalitet, effektivitet och hållbarhet i det samlade transportsystemet. Myndigheten ska ansvara för en samlad trafikslagsövergripande lång- siktig infrastrukturplanering inom sjöfartsområdet och luftfartsområdet, samt för vägar och järnvägar. Myndigheten ska samordna sin planering med den kommunala och regionala planeringen. Myndigheten ska ansvara för planering, byggande och drift och under- håll av de statliga vägarna och järnvägarna. Myndigheten ska vidare ansvara för beställning och upphandling av teknikkonsulttjänster och entreprenader. Hur beställarrollen, avseende såväl upphandling som projektstyrning, utövas har stor betydelse för utvecklingen av marknaden, produktiviteten och innovationsgraden i anläggnings- branschen och därmed hur mycket infrastruktur som kan åstadkommas med de resurser som ställs till förfogande. En systematisk uppföljning och analys av beställarrollen ska ske kontinuerligt. Vidare ska myndigheten, i samverkan med Transportstyrelsen, och , ansvara för att anläggningarna utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräckligt stöd för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordon och fartyg interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Myndigheten ska även verka för att samordningen mellan olika transporter och trafikslag fungerar på ett tillfredsställande sätt i hela landet. Myndigheten ska följa utvecklingen inom transportsystemet och göra Prop. 2009/10:59 uppföljningar av egna insatser samt ansvara för prognoser över utvecklingen av transporter. Myndigheten ska slutligen sprida nödvändig kunskap och information avseende tillgänglighet, framkomlighet, miljö och säkerhet. Myndigheten Trafikanalys ska vara regeringens utvärderings- och analysorgan för frågor inom hela transportområdet och ska, enligt direktiven för dess inrättande, -svara för utvärdering av genomförandet av olika åtgärder och av olika åtgärders effekter inom transportområdet, -svara för resvane- och transportundersökningar, samt -svara för omvärldsbevakning och följa den internationella utvecklingen inom transportområdet. Myndigheten ska ansvara för utvecklingen av trafikslagsövergripande utvärderingsmetoder. Myndigheten ska kunna genomföra såväl fördjupade analyser som översiktliga bedömningar av effekter av olika insatser eller förslag till åtgärder inom hela transportsystemet. Utvärde- ringarna och analyserna kan t.ex. gälla infrastrukturplaner, enskilda infrastrukturobjekt, regelgivning, ekonomiska styrmedel och utvärdering av hur väl de transportpolitiska målen uppfylls. Analyserna och bedömningarna kan handla om effekter såväl inom själva transport- systemet som utanför det, t.ex. effekter på nationell och regional tillväxt. De kunskapsunderlag och förslag som myndigheten lämnar ska vara policyrelevanta och tillämpbara i politikutvecklingen. Myndigheten ska samverka med andra myndigheter med ansvar för utvärderingar och analyser inom bl.a. näringspolitik och regional tillväxtpolitik. Myndigheten ska sprida kunskap, erfarenheter och resultat till bl.a. regionala aktörer, samt samverka med dessa. Den nya myndigheten ska ansvara för den officiella statistiken inom området transporter och kommunikation som ansvarar för . I budgetpropositionen behandlas de budgetära konsekvenserna av de nya myndigheternas inrättande. I budgetpropositionen behandlas även vissa frågor som rör avvecklingen av , och . 5.1Principiella överväganden och Trafikanalys inrättande och verksamhetsområden Sammanfattning: Enligt regeringens kommittédirektiv (dir. 2009:75 och 2009:76) inrättas de nya myndigheterna och Trafikanalys . I avsnittet redogörs översiktligt för de synpunkter som lämnats vid remissbehandlingen av slutbetänkandet SOU 2009:31 och för skälen för regeringens ställningstaganden avseende de nya myndigheternas inrättande och verksamhet. Enligt de i avsnitt 4.4.2 redovisade kommittédirektiven inrättas Trafik- verket och övertar verksamheter från , , , och Transportstyrelsen. De tre förstnämnda myndigheterna upphör dessutom från samma tidpunkt. inrättas även myndigheten . Frågorna om bl.a. myndigheters inrättande och deras namn faller inom regeringens s.k. restkompetens, varför de inte är föremål för något förslag för godkännande i denna proposition. De författnings- förslag som lämnas i propositionen ger emellertid (såvitt gäller Trafik- verket) uttryck för de principiella ställningstaganden som ligger bakom besluten rörande verksamheternas omfattning och de enskilda sakområdenas överflyttning (se avsnitt 4.4.2). Regeringen vill för helhetens och tydlighetens skull här dels, i relevanta delar och i huvuddrag, redogöra för de synpunkter som lämnats vid remissbe- handlingen av slutbetänkandet, dels redovisa skälen för sina ställnings- taganden avseende de nya myndigheternas inrättande och verksamhet. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, däribland , , , , Luft- fartsverket, , Myndigheten för handikapp- politisk samordning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rikstrafiken, Trafik och järnväg, , , , Kommuner och Landsting, TransportGruppen, Transportstyrelsen och stöder eller har inget att erinra mot utredningens förslag om att inrätta . Bland dessa är några mer försiktigt positiva eller anför vissa reserva- tioner. anser sålunda att är ett sätt, men inte nödvändigtvis det enda, att säkerställa det intermodala perspektivet på. Om ett nytt trafikverk skapas blir det mycket avgörande med ett utvecklat samarbete mellan och , menar verket. Några remissinstanser pekar på antingen behovet av balans mellan trafikslagen eller mellan och andra aktörer, såsom och regionala parter. Sålunda anser () att bildandet av ett gemensamt trafik- verk måste kompletteras med stärkta balanserande krafter. förordar att även och beställar- funktioner ingår i . frågar sig, i likhet med flera fackliga organisationer, varför inte utredaren övervägt att även inkludera Jernhusen AB:s verksamhet i . myndigheten inte delar utredningens uppfattning att Rikstrafikens samordningsuppgifter för kollektivtrafiken bör samlas på . Ett relativt fåtal remissinstanser, däribland (), i , Natur- vårdsverket, , , , och är negativa eller tveksamma till förslaget. Bl.a. och i anser att det först bör prövas om de samordnings- vinster som eftersträvas i stället kan uppnås genom utvecklad samverkan mellan trafikmyndigheterna. som Natur- vårdsverket och Statskontoret ser risker med att samla planerings- och förvaltningsfunktionerna hos en myndighet. framhåller att det krävs en annan myndighetsstruktur än den föreslagna för att säkra ett genomslag för fyrstegsprincipen. Statskontoret är även oroligt för att ett stort trafikverk kan riskera att rubba balansen mellan den politiska styrningen och myndighetens kunskap i planering och genomförande. är inne på liknande tankegångar. Några remissinstanser, bl.a. , och Transportstyrelsen, ställer sig avvisande till förslaget om att ska svara för allt administrativt stöd och IT-stöd inom det statliga transportområdet. Några remissinstanser varnar för faran att kärnverksamheten hos trafikverken drabbas under omställningen till en ny gemensam myndighet. Ett antal instanser anför att utredningen borde ha gjort en ordentligare analys av de risker som den föreslagna omorganiseringen medför. Ett stort antal remissinstanser, såväl Kommuner och Landsting som länsstyrelser, regioner, regionförbund, kommuner, statliga myndig- heter och fackförbund, har framhållit vikten av att upprätt- håller hög regional/lokal närvaro och kompetens bl.a. för att kunna verka samlande och stödjande på regional och lokal nivå och för att bevaka nationella intressen och målsättningar. Ett flertal remissinstanser stöder utredningens förslag om ett förstärkt regeringskansli. Som skäl anges vanligen behovet av tydlig och effektiv styrning av . Förslaget om en parlamentarisk beredning tillstyrks av bl.a. medan andra remissinstanser, däribland , ifrågasätter behovet av en sådan och menar att den riskerar att fördröja planeringsarbetet. Ett betydande antal remissinstanser uttrycker att utredningens förslag att bilda en utvärderingsfunktion är bra, men avstyrker att denna knyts till VTI. Det skäl som genomgående framförs är att VTI inte står i ett oberoende förhållande till de myndigheter som det är tänkt att granska. VTI föreslår för sin del en uppdelning av utvärderingen i dels granskning av beslutsunderlag som hanteras av ett förstärkt regerings- kansli dels utvärdering av utförda åtgärder som läggs på ett separat organ. Några remissinstanser, däribland , förordar en fristående utvärderingsmyndighet som också har ansvar för officiell och annan statistik. , liksom Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, avstyrker förslaget att Transportstyrelsen ska bli statistik- ansvarig myndighet medan Transportstyrelsen tillstyrker förslaget.