prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — Denna funktion kan benämnas tillsynsvägledning och bör bestå av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen. Det bör dock framhållas att denna vägledning inte får innebära att den samordnande myndigheten ger vägledning eller råd om hur ett enskilt ärende ska avgöras. En myndighet med ansvar för tillsynsvägledning bör framför allt finnas inom områden där inte enbart rikstäckande statliga myndigheter utför tillsynen, utan där även länsstyrelser, kommuner och/eller enskilda tillsynsorgan har tillsynsuppgifter. Det är främst då som organisationen kan riskera att bli så komplex att löpande samordning behövs för att inte ansvarsförhållanden ska bli oklara. I vissa fall bör dock inte en statlig myndighet utses att ansvara för samordningen av tillsynen. Detta gäller t.ex. inom områden där en eller flera av tillsynsmyndigheterna ska garanteras en hög grad av oberoende från andra offentliga organ. Samordningen inom ett tillsynsområde bör så långt som möjligt ske informellt genom kontakter och ömsesidigt samarbete mellan tillsyns- organen. Sådant samarbete kan även ges fastare former genom exempelvis överenskommelser. Även starkare former av samordning kan dock behövas. Regeringen delar utredningens bedömning att en utökad samordning av tillsyn även bör inrymma en möjlighet för den samordnande myndigheten att vid behov utfärda föreskrifter om tillsyn. På så sätt kan samordningen göras bindande på de områden där föreskrifter utfärdas. Sådana föreskrifter bör behandla hur tillsyn ska bedrivas inom ett tillsynsområde där flera tillsynsorgan har ett ansvar. Föreskrifterna bör kunna avse frågor om krav på inventeringar och Skr. 2009/10:79 tillsynsplaner, rapportering, tillsynsfrekvenser, förebyggande åtgärder, urvalskriterier för och utförande av inspektioner, provtagning, samråd och dokumentation. Däremot bör som huvudregel föreskriftsrätten inte omfatta tillsynsorganens organisation. För vissa tillsynsområden kan det finnas behov av att närmare ange vilka krav som ska ställas på dem som ska utöva tillsyn. Det kan gälla sådant som grundutbildning, fortbildning, praktiktjänstgöring och liknande. Inom tillsynsområden som omfattar ett stort antal tillsynsobjekt kan det finnas flera tillsynsvägledande myndigheter på central nivå som utövar vägledning inom samma tillsynsområde, men avseende olika delar av För att få en enhetlig reglering av tillsynsområdet kan det då vara lämpligare att reglera frågor om krav på inventeringar och tillsynsplaner, rapportering, tillsynsfrekvenser etc. i lag eller förordning. Tillsynsvägledningen förutsätter även att den som ansvarar för samordningen ges återkoppling på hur vägledningen fungerar och om tillståndet inom tillsynsområdet. De som erhåller tillsynsvägledning bör därför vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter. där kommuner har ansvar för viss tillsyn krävs att detta uttrycks i lag. Ansvaret för tillsynsvägledning och för utfärdandet av föreskrifter om tillsynen bör ges till en myndighet med ett nationellt uppdrag. situationer då kommunerna har tillsynsansvaret kan det vara lämpligt att länsstyrelserna ges delar av samordningsansvaret inom respektive län. Uppgiftsfördelningen mellan den samordnande myndigheten på nationell nivå och länsstyrelserna bör då tydligt regleras. Den statliga samordnande myndigheten inom ett tillsynsområde bör genom föreskriftsrätt kunna styra att tillsynsorgan upprättar tillsyns- Myndigheten bör följa upp att detta sker. upprättas i syfte att göra tillsynsarbetet mer effektivt. utarbetas av respektive tillsynsorgan utifrån dess egna förutsättningar och inom de ramar som kan ha formulerats i lagar, förordningar eller andra Utformningen av planerna bör ske utifrån kriterier som risk och Detta innefattar dels identifiering av vilka hinder, hot eller risker som finns inom tillsynsområdet, dels en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för att verksamheten ska fungera på avsett sätt. En tillsynsplan kan innehålla beskrivningar av bl.a. målen för tillsynen, tillsynsmetoder, tillsynsobjekten, behov av resurser och kompetens samt finansiering och samverkansskyldighet med andra tillsynsorgan. Eftersom risk- och väsentlighetsbedömningarna inte är statiska bör tillsynsplanen regelbundet följas upp och utvärderas. Tillsynsvägledning för kommuner och enskilda organ Ansvaret för samordning inom ett tillsynsområde bör även i tillämpliga fall inrymma uppgiften att följa och utfärda föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommuner och enskilda organ. då ingå befogenheten att besluta om ingripanden om en kommun eller ett Skr. 2009/10:79 enskilt tillsynsorgan missköter sitt tillsynsuppdrag. bedömning av behovet av styrning av kommuner, vilket kräver reglering i lag, finns i avsnitt 6.2. 6 Kommunernas roll i tillsynen Regeringens bedömning: Kommunerna bör även i fortsättningen kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. Kommunernas ansvar för att utöva tillsyn regleras i lag. I särskilda fall bör enskilda kommuner kunna tilldelas avgränsade tillsyns- uppgifter genom överlåtelser från statliga tillsynsmyndigheter. Formerna för sådana överlåtelser regleras då i lag. kommunerna även fortsättningsvis ska ansvara för den tillsyns- verksamhet som är , eftersom det finns ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksamheter och en viktig närhet till tillsynsobjekten och medborgarna. tillsyn kan enligt utredningen lösas genom bl.a. utvecklad vägledning från statliga myndigheter och ett mer utvecklat mellankommunalt Remissinstansernas yttranden över : De flesta kommunala remissinstanserna är positiva till bedömningen att kommunerna även fortsättningsvis ska ansvara för den tillsyn de har i Vissa instanser anser dock att staten bör ta över huvudmannaskapet för all tillsyn. Bland dessa finns såväl statliga myndigheter som Kommuner och Landsting delar bedömningen att kommunerna även i fortsättningen bör ansvara för tillsyn och att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för tillsynsuppgifterna i syfte att garantera likvärdighet och rättssäkerhet över hela landet. anser att tillsyn i princip ska utövas kommun, , miljö och hälsa och förordar att tillsynen övergår till statligt huvudmannaskap, dock inte till länsstyrelserna. riksförbund anser att staten bör ta över tillsynsverksamheten, men att utredningens förslag är ett steg i rätt riktning. positivt på förslagen, men anser att de är otillräckliga för att åstadkomma en effektiv och likvärdig tillsyn i hela och förespråkar därför en regional tillsynsorganisation med statligt huvudmannaskap. styrelsen i anser att de argument som utredningen för fram mot att överföra tillsynsuppgifter till länsstyrelserna inte håller. Ett antal instanser tar upp jävsproblematiken kring den kommunala De flesta av dessa instanser är kritiska till utredningens Statskontoret, , och ifrågasätter om kommunernas tillsyn i vissa frågor uppfyller kraven på självständighet och oberoende. och hotell- och restaurangföretagare anser att det hade varit önskvärt om utredningen mer utförligt tagit upp frågan om offentliga aktörer som utövar tillsyn över sina konkurrenter. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. har gjort bedömningen att offentlig tillsyn i princip ska vara ett statligt ansvar, då den offentliga tillsynen är av central betydelse för att skydda medborgarnas intressen. Tillsynen ska inte variera ifråga om kvalitet, resurser eller bedömningar beroende på var i landet den bedrivs. har föreslagit att staten övertar ansvaret för kommunernas tillsynsuppgifter. Ett förstatligande av tillsynen måste dock enligt kommittén föregås av en områdesvis prövning i särskild ordning, eftersom det inom några områden kan finnas skäl för ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap. har vidare föreslagit att staten ska kunna överlåta det praktiska utförandet av avgränsade tillsynsuppgifter till enskilda kommuner. Remissinstansernas yttranden över : Flertalet av de instanser som uttrycker en tydlig uppfattning delar kommitténs bedömning att offentlig tillsyn i princip ska vara ett statligt ansvar. En stor majoritet av de statliga myndigheterna är i varierande utsträckning positiv till att staten övertar ansvaret för kommunernas tillsynsuppgifter, medan en stor majoritet av de kommunala instanserna huvudsakligen är negativ. Många av de instanser som huvudsakligen är positiva anser att en omedelbar överföring av samtliga av kommunernas tillsyns- uppgifter till staten varken är realistisk eller önskvärd. Några instanser framhåller dock att fullständig överföring bör vara målet. Många av de instanser som huvudsakligen är positiva anser också att en förstatligad tillsyn måste kombineras med en möjlighet att överlåta det praktiska utförandet av tillsynsuppgifter till kommuner. Flera instanser, såväl sådana som tillstyrker som avstyrker utredningens förslag, framhåller att starka skäl talar för att viss tillsyn även fortsättningsvis bör vara ett kommunalt ansvar. Detta motiveras dels med tillsynsuppgifternas starka kopplingar till annan verksamhet, dels med att det vore praktiskt svårgenomfört att från en statlig uppdelning på regional nivå bedriva tillsyn över ett mycket stort antal lokala objekt. Kommuner och Landsting, , Hallsta- kommun, kommun, , Sam- verkansorganet i län (län), Sala kommun, m.fl. delar kommitténs uppfattning om att offentlig tillsyn i princip ska vara ett statligt ansvar och att den behöver samordnas bättre. anser de att hänsyn måste tas till att myndighetsutövningen bör finnas nära medborgarna samt vara hanterlig och begriplig i sin struktur. Kombinerat med en lokal kännedom och en förmåga att förmedla kunskap inom olika verksamhetsområden kan den lokala tillsynen tillse att nationella regler efterlevs, som den Skr. 2009/10:79 lokala utvecklingen främjas. Förhållandevis få instanser kommenterar förslaget om överlåtelse av avgränsade tillsynsuppgifter till enskilda kommuner. Flera instanser, bl.a. i , anser dock att detta förutsätter ett utvecklat regelverk för hur en sådan överlåtelse och ett eventuellt återkallande ska gå till. Statskontoret anser att staten alltid bör ha ett systemansvar för att löpande följa kommunernas tillsyn. Systemansvaret bör ses som ett instrument för att säkerställa att tillsynen utförs på avsett sätt, att kommunen har tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för att utföra tillsynen samt att inga jävsituationer uppstår. Överlåtelse av tillsynsuppgifter från statliga myndigheter till kommuner bör enligt myndigheten ske enligt vissa nationellt fastställda modeller. Skälen för regeringens bedömning tillsyn har förtjänster, men också brister 290 kommuner utövar tillsyn inom samhällsområden som miljö-, hälso- och strålskydd, folkhälsa, livsmedel, lotterier och automatspel, byggnadsväsende, räddningstjänst samt förskoleverk- samhet. Utöver dessa obligatoriska tillsynsuppgifter, som kommunerna ålagts i sektorslagar, förekommer också att avgränsade tillsynsuppgifter på vissa områden kan överlåtas till en enskild kommun från staten enligt bestämmelser i vissa lagar. Regeringen anser, i likhet med , att tillsynen är av central betydelse. De områden där kommunerna har ansvar för tillsynen tillhör de som har allra störst vikt i samhället. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den kommunala förvaltningen och det kommunala beslutsfattandet finns nära med- borgarna och de tillsynspliktiga verksamheterna. Närheten mellan å ena sidan kommunens förtroendevalda och tjänstemän och å andra sidan medborgare och tillsynspliktiga verksamheter gagnar en effektiv tillsyn. En annan fördel är de nära och positiva sambanden mellan tillsynen och annan verksamhet. De synergieffekter som sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Vidare är den kommunala nivåns möjligheter att besluta om prioritering och utförande av tillsynen i sig en viktig faktor för att uppnå en effektiv tillsynsverksamhet, sett till både den enskilda kommunen och tillsynsverksamheten i stort. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att kommunerna även i fortsättningen bör kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. Även om den kommunala tillsynen i stort uppvisar förtjänster finns det brister som behöver åtgärdas. Vissa av de påtalade bristerna i dagens kommunala tillsyn har sin grund i den kommunala strukturen som sådan. Majoriteten av landets kommuner är relativt små och förutsättningarna för att utöva tillsyn varierar avsevärt mellan olika kommuner. Flera, främst mindre, kommuner kan ha svårt att rekrytera och behålla kompetent personal för tillsynen. Inom vissa tillsynsområden har regelverket helt eller till stor del sin grund i EU-rätt, vilket kan ställa höga krav på att följa rättsutvecklingen. Att kommunerna ansvarar för ett stort antal olika samhällsuppgifter leder till att det finns enskilda kommuner inom vilka tillsynens oberoende kan ifrågasättas på grund av jävsliknande situationer. En mer utvecklad mellankommunal samverkan kan bidra till att åtgärda dessa brister och även uppnå en ökad effektivitet i den kommunala tillsynen (se vidare avsnitt 6.3). Andra brister beror i stor utsträckning på en inte fullt ut reglerad och tillämpad statlig styrning. Dessa brister kan lösas genom en mer utvecklad tillsynsvägledning och uppföljning från statliga myndigheters sida. Vid sidan av vägledningen bör statliga myndigheter ges rätt att besluta om föreskrifter i frågor om tillsynens bedrivande och om förelägganden riktade till enskilda kommuner (se vidare avsnitt 6.2). Det är dock rimligt att det även kommer att finnas skillnader mellan kommunerna t.ex. beträffande prioritering, det praktiska utförandet, resurser och finansiering. Det är väsentligt att de statliga myndigheterna beaktar detta i sitt arbete gentemot kommunerna. Regeringen har genomfört förändringar av kommunernas ansvar för tillsyn. Mot bakgrund av vissa återkommande brister i den offentliga djurskyddskontrollen fanns exempelvis ett behov av att bättre kunna styra, samordna och följa upp denna tillsyn. Bristerna rörde bl.a. likvärdigheten i den kommunala kontrollen och möjligheten att garantera att bestämmelser om offentlig kontroll efterlevs. Kommunernas ansvar för den offentliga kontrollen av djurskydd flyttades av denna anledning över till länsstyrelserna (prop. 2007/08:63, bet. 2007/08:MJU17, rskr. 2007/08:234). Kommunens ansvar för den löpande tillsynen av enskilt bedriven verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade överförs till . Stora brister i den löpande tillsynen hade konstaterats. Förhållandet att både länsstyrelser och kommuner har ansvar för tillsynen av tillståndspliktig verksamhet har skapat oklarheter i ansvarsförhållandena. Sammantaget övervägde inte skälen för tillsyn av enskild verksamhet, såsom närhet, lokalkännedom m.m., de problem som hade konstaterats (prop. 2008/09:160, bet. 2008/09:SoU22, rskr. 2008/08:61). På samma sätt som inom de ovan redovisade områdena kan det inom andra områden bli aktuellt att flytta över ansvaret för tillsyn från kommunerna till staten. Detta ska då prövas i särskild ordning och med beaktande av sambanden mellan tillsynsverksamheten och annan verksamhet. Vid sådana avgöranden, och vid ställningstaganden om vilken samhällsnivå som bör ges ansvaret för ny tillsynsverksamhet, bör det avgörande vara om fördelarna med kommunernas närhet till medborgare och företag överväger de möjliga riskerna med att fördela ansvaret för tillsynen på så många aktörer. tillsynsverksamhet bör ha tillräcklig omfattning för att även mindre kommuner ska ha möjlighet att upprätthålla kompetens inom området, vilket kan underlättas genom möjligheter till samverkan mellan Skr. 2009/10:79 kommuner. Ansvar ges i lag eller i särskilda fall genom överlåtelse Kommunala åligganden, som exempelvis att utöva tillsynsuppgifter, ska enligt 8 kap. 5 § regeringsformen anges i lag. I särskilda fall bör statliga tillsynsmyndigheter och kommuner i samråd genom en överenskommelse kunna överlåta till enskilda kommuner att utföra ytterligare tillsynsuppgifter utöver de som direkt angetts i sektorslagar. Möjligheten att överlåta sådana tillkommande uppgifter måste dock anges i respektive sektorslag. En sådan överlåtelse minskar dock tydligheten i det kommunala tillsynsansvaret, varför möjligheten till sådan överlåtelse endast bör finnas i sektorslagstiftningen då särskilda skäl talar för det. Exempel på sådana skäl kan vara att tillsynsobjekten är ojämnt fördelade över landet, att endast vissa kommuner har den kompetens och de resurser som krävs eller att effektivitetsvinster kan uppnås med en tillsyn. Statskontoret har i rapporten uppgiftsfördelning mellan stat och kommuner kartlagt bestämmelser som reglerar överlåtelser av uppgifter från staten till kommuner (Statskontoret 2006:12). Utifrån kart- läggningen kan ett antal beståndsdelar identifieras som bör inkluderas vid utformningen av bestämmelser om överlåtelse. Grundläggande är hur initiativet och processen inför en överlåtelse ska se ut och vilket organ som ska besluta om överlåtelsen. Det bör regleras vilka krav som ska ställas på kommunerna för att en överlåtelse av uppgifter från statlig myndighet till kommun ska vara aktuellt. Lagstiftningen som ger möjligheten till en överlåtelse kan behöva kompletteras med andra föreskrifter. Även de statliga myndigheternas roll när uppgifter har överlåtits till kommunerna bör regleras. Hur återtagande av överförda uppgifter ska ske bör också regleras för att den möjligheten ska vara reell. Regeringen delar bedömning att kommunallagens (1991:900) bestämmelser om jäv är tillräckliga för att inte tillsynsverksamhetens oberoende ska kunna ifrågasättas. Det bör vara en angelägen uppgift för den statliga tillsynsvägledningen att verka för att jävsbestämmelserna efterlevs. Regeringens bedömning: För att garantera likvärdighet och rättssäkerhet bör staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna. De statliga samordnande myndigheterna bör inom respektive område genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn. De samordnande myndigheterna bör i lag ges möjlighet att utfärda föreskrifter om tillsynen. Vid eventuella missförhållanden i enskilda kommuners tillsyn bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden, men om en kommun inte följer påpekandena bör den samordnande myndigheten ha möjlighet att ingripa genom förelägganden med krav på åtgärder. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att den yttersta sanktionen mot en kommun som grovt eller har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Remissinstanserna: De allra flesta instanser är positiva till utredningens förslag. Från statliga myndigheter framförs huvudsakligen positiva reaktioner på att utredningen föreslår ett tydligare statligt ansvar för tillsynen. Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget om att staten ska ta ett tydligare och ökat ansvar för tillsynsuppgifterna utifrån syftet att garantera likvärdighet och rättssäkerhet över hela landet. Många kommuner välkomnar även ett tydligare statligt ansvar och en bättre vägledning. Vissa kommuner är dock kritiska till förslagen om ökad statlig styrning. kommun anser att förslagen utgör ett avsteg från det kommunala självstyret. och kommuner samt Föreningen kommunala miljöchefer anser att det kan vara acceptabelt med statlig tillsynsvägledning och styrning i syfte att uppnå ökad likvärdighet, men att kommunerna måste ha frihet att anpassa tillsynen efter lokala förutsättningar. Utredningens förslag om möjligheter för staten att ingripa mot kommuner för brister i tillsynen mottas positivt. Ett fåtal kommuner är kritiska. Flera instanser anser att möjligheterna bör vara mer nyanserade och långtgående än vad utredningen föreslår. anser att det inte finns några garantier för att tillsynen blir bättre av att staten får möjligheten att ta över tillsynsansvaret. Därför bör utgångspunkten i stället vara att stärka statens tillsynsvägledande roll såväl centralt som regionalt. anser att det är bra med möjligheter till ingripanden mot kommuner som uppvisar brister i sin tillsynsverksamhet. Att regeringen ges möjlighet att frånta en kommun tillsynsansvaret inom ett visst område anser verket är nödvändigt mot bakgrund av bl.a. EU-krav. Kammarrätten i och föreslår att det införs möjligheter för en kommun och en statlig tillsynsmyndighet att komma överens om att överflytta tillsyn över viss verksamhet till den statliga myndigheten i likhet med regleringen i livsmedelslagen Skr. 2009/10:79 (2006:804). ombudsmän () anser även att det finns anledning att överväga någon typ av snabbt verkande sanktionsmöjlighet mot en kommun som underlåter att efterkomma ett föreläggande. , , Statskontoret, Läns- styrelsen i och kommun anser att staten bör ges rätten att förena ett föreläggande mot en kommun med vite. tillstyrker utredningens förslag om möjligheter till ingripanden mot kommuner med brister i tillsynen, men anser att statlig styrning och möjligheter till ingripanden inte kan lösa alla de problem som finns med den kommunala tillsynen, t.ex. i form av otillräckliga resurser. Skälen för regeringens bedömning Nationell likvärdighet vägs mot självstyre är en enhetsstat, men med långtgående självstyrelse. En viktig utgångspunkt är att självstyret ska möjliggöra en lokal an- passning av olika verksamheter vad avser t.ex. prioritering, praktiskt utförande, resurser och finansiering. Det är således väsentligt att det finns ett handlingsutrymme för de lokala beslutsfattarna. Tillsynsuppgifterna måste, som alla kommunala uppgifter, vägas mot andra behov och prioriteringar. På många tillsynsområden har kommunerna rätt att välja hur de finansierar sina verksamheter, antingen genom skatt eller avgifter. Det är också upp till kommunerna att fritt bestämma nivån på den skatt och de avgifter de tar ut. De får dock inte överstiga kommunens självkostnad för verksamheten. Kommunerna har vidare rätt att fritt disponera över de avgifter de tar ut. Det är som har det yttersta ansvaret inför medborgarna för de offentliga uppgifterna, oavsett hur utförandet är fördelat mellan staten och kommunerna. fann att den kommunala tillsynen uppvisar variationer i ett antal olika avseenden, både mellan olika tillsynsområden och mellan olika kommuner. Till en viss del låter sig variationerna förklaras av brister i institutionella förhållanden som regelverk, resurser, organisation och andra styrmedel. Variationerna mellan kommuner i utövandet av tillsynen utgör ett hinder mot att skapa en likvärdig och rättssäker tillsyn. De krav som EU och ställer på som medlemsstat när det gäller vissa former av tillsyn har gjort att nationell likvärdighet i utövandet av den kommunala tillsynen har aktualiserats. Men det är inte enbart krav från EU som påkallar en höjd ambition för en enhetlig tillämpning av regler i hela landet. Samtliga lagar och andra bindande regler ska följas, oavsett om de har sitt ursprung i internationella åtaganden eller inte. De verksamheter som tillsynen riktar sig mot ska också kunna vara förvissade om att konkurrensen inte riskerar att snedvridas av tillsyn som varierar stort från en kommun till en annan. Staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de Den statliga styrningen behöver dock alltid vägas mot den kommunala självstyrelsen. Detta innebär att det Skr. 2009/10:79 även fortsättningsvis ska finnas ett utrymme för kommunerna att bestämma om t.ex. prioritering, resurser, finansiering och praktiskt utförande av tillsynen. En alltför detaljerad styrning riskerar att leda till en mer ineffektiv tillsyn. Dock finns det ett generellt behov av att minska de skillnader som finns mellan kommunernas tillsyn .