prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Detta bör enligt regeringens mening åstadkommas genom att definitionen av asyl ändras till att omfatta även uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är alternativt skyddsbehövande och att 1 kap. 12 § UtlL ändras på så sätt att en ansökan om uppehållstillstånd där grunder för att vara övrig skyddsbehövande åberopas ska handläggas som en ansökan om asyl. Detta innebär att asylprocedurdirektivets bestämmelser kommer att tillämpas på alla ansökningar om uppehållstillstånd som grundar sig på omständigheter som är relaterade till ett behov av skydd oavsett vilken grund som åberopas. Direktivet utgör inte något hinder mot detta. Regeringens bedömning: Några författningsändringar utöver den som föreslås i avsnitt 8.7.2 som innebär att möjligheten för en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen att som första instans avvisa eller utvisa ett barn tas bort, behövs inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag ska det i utlänningslagen anges att inte är behörig att pröva asylansökningar. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 4.1 i direktivet anger att medlemsstaterna ska utse en beslutande myndighet som ska ansvara för prövningen av asylansökningar. Enligt definitionen i artikel 2 punkten e avses med beslutande myndighet den myndighet som gör asylprövningen i första instans. Enligt artikel 4.2 får en annan myndighet vara ansvarig i vissa undantagsfall. Det gäller ärenden där Dublinförordningen är tillämplig (a), ärenden där hänsynen till nationella säkerhets- bestämmelser har betydelse (b), preliminära prövningar vid förnyade Prop. 2009/10:31 ansökningar (c), gränsförfaranden (d och e) samt förfaranden när sökanden rest in i landet från ett s.k. europeiskt säkert tredjeland (f). I alla andra ärenden ska det alltså vara en och samma myndighet som är beslutande myndighet. Enligt artikel 4.3 ska, om undantagen i 4.2 utnyttjas, medlemsstaterna se till att personalen vid de aktuella myndigheterna har lämpliga kunskaper eller får den utbildning som krävs för att kunna fullgöra sina skyldigheter vid genomförandet av detta direktiv. Av 5 kap. 20 § UtlL framgår att det är och i vissa fall som meddelar beslut om uppehållstillstånd i första instans. Möjligheten för att besluta om uppehållstillstånd infördes för att skulle kunna meddela beslut om uppehållstillstånd i fråga om personer med diplomatisk anknytning eller personer som utan att vara diplomater har anknytning till internationella organ (prop. 1988/89:86 s. 60). Av 4 kap. 20 § andra stycket utlänningsförordningen (2006:97, UtlF) framgår att en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som vistas i ska lämnas in till och i 8 kap. 4 § UtlL anges att det är som ska pröva frågan om avvisning om utlänningen söker asyl i . Mot denna bakgrund står det klart att regelverket inte syftar till att ska pröva asylansökningar. Någon författningsändring för att uppfylla direktivet i denna del är därför inte påkallad. Frågan om ansvarig myndighet när en asylsökande av allmän domstol utvisats på grund av brott behandlas i avsnitt 8.7.4. Några författningsändringar för att uppfylla direktivets bestämmelser om ansvarig myndighet anses inte heller i den situationen behövas eftersom undantag medges i enlighet med artikel 4.2. Frågan om ansvarig myndighet när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, som första instans, avvisar eller utvisar ett barn behandlas i avsnitt 8.7.2. Där föreslås att möjligheten för en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen att som första instans avvisa eller utvisa ett barn tas bort i de fall barnet har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl. 8.3Grundläggande principer och garantier i asylförfarandet Kapitel II i direktivet, Grundläggande principer och garantier, reglerar vilka grundläggande rättssäkerhetsgarantier som ska gälla för asylförfarandet i första instans. Kapitlet, som innehåller artiklarna 622, behandlas i detta avsnitt. Rätten till prövning av ansökan Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om rätt till prövning av ansökan är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: förordar att det förtydligas vem som ska göra en asylansökan för minderåriga. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 6.1 i direktivet får medlemsstaterna ställa som krav att en asylansökan ska lämnas in av den som ansökan gäller och/eller på en angiven plats. Enligt artikel 6.2 ska medlemsstaterna se till att varje enskild myndig person med rättskapacitet har rätt att lämna in en asylansökan för sin egen räkning. Enligt artikel 6.3 får medlemsstaterna föreskriva att en asylsökande får lämna in asylansökningar för personer som är beroende av honom eller henne för sin försörjning. Enligt artikel 6.4 får medlemsstaterna fastställa i vilka fall en underårig har rätt att lämna in en asylansökan för egen räkning (a), i vilka fall en ansökan för ett ensamkommande barn måste lämnas in av en företrädare för barnet (b) och i vilka fall en ansökan även anses inbegripa en ansökan för eventuella ogifta underåriga (c). artikel 6.5 ska medlemsstaterna se till att de myndigheter som en person som önskar lämna in en asylansökan kan komma att vända sig till är i stånd att informera sökanden om hur han eller hon kan lämna in en sådan Medlemsstaterna får också kräva att dessa myndigheter ska vidarebefordra ansökan till den behöriga myndigheten. En asylansökan ska enligt 4 kap. 20 § UtlF ges in till . Detta är förenligt med direktivets fakultativa bestämmelse i artikel 6.1. En grundläggande princip inom svensk förvaltningsrätt är att var och en med rättskapacitet som vill ansöka om en förmån kan göra detta. Några undantag från denna princip finns inte. Det krävs således inte några författningsändringar för att uppfylla direktivets krav i artikel 6.2. Bestämmelserna i artiklarna 6.3 och 6.4 om medlemsstaternas möjligheter att meddela föreskrifter om i vilka fall en person får lämna in en ansökan för någon annan och om underårigas rätt att lämna in en asylansökan för egen räkning är fakultativa. det bör förtydligas vem som ska göra en asylansökan för minderåriga. När det gäller ensamkommande barn finns regler om att ansöka om uppehållstillstånd i 18 kap. 4 § UtlL. Där anges att den som är god man eller, om god man inte är förordnad, offentligt biträde ska ansöka om uppehållstillstånd för barnet, om detta inte är uppenbart obehövligt. framhålls i motiven till bestämmelsen att ett ensamkommande barn som anländer till normalt sett alltid är i behov av uppehållstillstånd En situation då det skulle anses uppenbart onödigt att ansöka om uppehållstillstånd kan enligt motiven vara att det redan efter ett par dagars vistelse i framkommer att barnet kommer att resa till ett annat land (prop. 2004/05:136 s. 58). Om ett barn på grund av låg ålder bedöms sakna behörighet att föra sin egen talan i ett ärende om uppehållstillstånd som initierats genom barnets egen ansökan, förutsätts det att barnets ställföreträdare föreläggas att föra barnets talan och i samband därmed erinras om att barnets ansökan annars inte kommer att prövas (a. prop. s. 44). Regeringen anser att bestämmelsen i 18 kap. 4 § UtlL om skyldighet för god man eller offentligt biträde att ansöka om uppehållstillstånd för ensamkommande barn är ändamålsenlig för att tillgodose barns behov i nu aktuellt hänseende. När det gäller barn som anländer till tillsammans med någon av sina vårdnadshavare råder det inte tvekan om att det är vårdnadshavaren som för barnets talan i ärendet om uppehållstillstånd. Den svenska ordningen är enligt regeringens bedömning förenlig med direktivet. Något sådant förtydligande som efterfrågar bedöms inte vara erforderligt. Myndigheternas allmänna serviceskyldighet följer framförallt av 4 § förvaltningslagen (1986:223, FL). Bestämmelsen innebär att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet. Även personer som inte intar ställning av part ska få denna service. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet bör myndigheten hjälpa honom till rätta (4 § tredje stycket FL). Enligt regeringens bedömning innebär de svenska reglerna om myndigheternas serviceskyldighet att direktivets krav i artikel 6.5 är uppfyllt. Sammantaget föranleder direktivets artikel 6 inga författnings- ändringar. 8.3.3Rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas Regeringens förslag: Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl ska huvudregeln vara att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller ett beslut om att avvisa ansökan har vunnit laga kraft. Undantag från huvudregeln får göras om har förordnat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL eller om utlänningen har utvisats på grund av brott. Sådana beslut får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans. Undantag får också göras om utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska inte anses verkställt om utlänningen utlämnas, överlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal inom ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras. Om en utlänning i ett ärende om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning åberopar nya omständigheter får beslutet inte verkställas innan har avgjort om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft. Har utlänningen utvisats på grund av brott får dock verkställighet ske när frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag ska ett beslut om avvisning eller utvisning när en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd och åberopat skyddsskäl inte kunna verkställas innan ansökan har prövats i första instans. Remissinstanserna: Länsrätten i är positiv till utredningens förslag att lagfästa rätten att stanna kvar i landet tills första instans har prövat asylansökan eller meddelat beslut om att inte pröva ansökan. Utredningens lagförslag bör dock, enligt länsrätten, omarbetas så att det blir tydligare, mer överskådligt och närmare ansluter till direktivet. Enligt länsrätten bör det göras en skillnad mellan de situationer där ansökan inte tidigare prövats och situationer där det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. anser att den nuvarande huvudregeln, att asylsökande har rätt att vistas i landet fram tills att ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft, bör lagfästas. anser vidare att personer som åberopar asylskäl efter det att de blivit utvisade på grund av brott inte omfattas av utredningens lagförslag, utan att reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 1819 §§ UtlL i stället blir tillämpliga. En särskild bestämmelse som omfattar denna grupp bör därför, enligt , införas i utlänningslagen. anser även att det krävs en tydlig reglering av att verkställighet inte får ske förrän har tagit ställning till frågan om inhibition vid tillämpningen av 12 kap. 19 § UtlL. är kritiskt till utredningens förslag. Verket anser att en rätt att stanna kvar i landet vid en ansökan om förnyad prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL medför att avlägsnandebesluten blir mycket svåra att verkställa och att det synsätt som kommer till uttryck i motiven till 12 kap. 19 § UtlL i viktiga delar går förlorat med den föreslagna bestämmelsen. Verket anser vidare att utredningen inte har beaktat förhållandet mellan den föreslagna bestämmelsen och bestämmelserna om inhibition i 12 kap. 1819 §§ UtlL. , efterfrågar ett klargörande av den föreslagna regelns tillämpningsområde. Svenska Röda Korset, Svenska sektionen och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar avstyrker den av utredningen föreslagna regeln och förordar i stället en regel som ger en sökande rätt att stanna i landet under prövningen i alla instanser. Skälen för regeringens förslag Artikel 7 i direktivet behandlar asylsökandes rätt att stanna kvar i medlemsstaten som ansökan prövas. Enligt artikel 7.1 har en asylsökande rätt att stanna kvar i medlemsstaten så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i kapitel III. Som utgångspunkt avser beslutet sökandens flyktingstatus men det kan även vara fråga om ett beslut att neka prövning enligt artikel 25, t.ex. därför att sökanden redan har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat. Artikel 32 tillåter medlemsstaterna att i vissa fall tillämpa ett särskilt förfarande när en asylsökande lämnar in en s.k. efterföljande ansökan. Med en efterföljande ansökan avses en asylansökan som följer på en tidigare inlämnad asylansökan. Det särskilda förfarandet enligt artikel 32 medger att medlemsstaterna får tillämpa ett förfarande med en preliminär prövning som avgör om den efterföljande ansökan ska prövas på nytt i enlighet med rättssäkerhetsgarantierna i kapitel II eller inte. Rätten att stanna kvar i medlemsstaten ansökan prövas gäller i dessa fall enligt artikel 7.2 till dess att den beslutande myndigheten vid den preliminära prövningen funnit att ansökan inte ska prövas på nytt. Om den preliminära prövningen leder till att den efterföljande ansökan ska prövas på nytt innebär rätten att stanna kvar i medlemsstaten att den asylsökande ska få stanna kvar den efterföljande ansökan prövas i första instans. Enligt artikel 7.2 får medlemsstaterna göra undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan när de kommer att överlämna eller i förekommande fall utlämna en person antingen till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresteringsorder eller på annat sätt, eller till ett tredjeland eller till internationella brottmålsdomstolar eller tribunaler. Det finns inte någon uttrycklig lagregel i svensk rätt som ger en asylsökande rätt att stanna kvar i som ansökan prövas. Däremot innebär bestämmelserna som reglerar när en utlänning får avlägsnas ur landet att en asylsökande i de flesta fall har rätt att stanna kvar här till dess att hans eller hennes ansökan har prövats. En utlänning kan avlägsnas från landet genom utvisning eller avvisning eller genom överföring enligt Dublinförordningen. En utlänning får avvisas enligt 8 kap. 1 och 2 §§ UtlL, bl.a. om han eller hon saknar pass eller uppehållstillstånd eller något annat tillstånd när det krävs för inresa eller vistelse i . Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd efter inresan i får ett beslut om avvisning inte fattas senare än efter det att ansökan gjordes. En utlänning som inte kan avvisas får utvisas enligt 8 kap. 7 § UtlL om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet. Enligt Dublinförordningen får en utlänning överföras till en annan medlemsstat för att få sin asylansökan prövad där. En utlänning som har begått brott kan utvisas av allmän domstol enligt 8 kap. 8 § UtlL. Utlänningar kan även utvisas med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. En person kan vidare tvingas att lämna landet i enlighet med bestämmelser om det straffrättsliga samarbetet. En person som är misstänkt för eller dömd för brott kan utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att ställas inför rätta eller för att verkställa en frihetsberövande påföljd. Bestämmelser om detta finns bl.a. i lagen (1957:668) om utlämning för brott och lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. En person kan också överföras för att verkställa en frihetsberövande påföljd i en annan stat enligt t.ex. bestämmelserna i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Bestämmelserna om efterföljande ansökan i direktivet motsvaras närmast av bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. 19 § UtlL. Om det kommer fram nya omständigheter i ett verkställighetsärende ska under vissa förutsättningar utan yrkande (ex officio) pröva om uppehållstillstånd ska beviljas (12 kap. 18 § UtlL). Om en utlänning åberopar nya omständigheter i ett verkställighetsärende och inte kan bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL ska verket i stället pröva om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska ske (12 kap. 19 § UtlL). Om de åberopade omständigheterna kan antas utgöra ett verkställighetshinder enligt 12 kap. 13 §§ UtlL och omständigheterna inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen haft en giltig ursäkt för att inte åberopa dem, ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning och besluta om inhibition i verkställighetsärendet. I avsnitt 8.4.5 föreslås att 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL endast ska kunna tillämpas om frågan om internationellt skydd redan varit föremål för prövning i samband med att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades. En utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd på någon annan grund än skyddsbehov och som i den processen fått ett lagakraftvunnet avslagsbeslut ska få sina skyddsskäl prövade i enlighet med förfarandet för en ursprunglig ansökan om han eller hon därefter åberopar skyddsskäl som grund för uppehållstillstånd. En utlänning som är flykting har enligt 5 kap. 1 § första stycket UtlL rätt till uppehållstillstånd och får enligt 5 kap. 18 § UtlL ansöka om uppehållstillstånd efter inresan till . Av detta följer att en asylsökande inte kan avvisas innan hans eller hennes ansökan har prövats. Inte heller kan en asylsökande utvisas enligt 8 kap. 7 § UtlL innan hans eller hennes rätt att vistas i landet har prövats. I artikel 25 i direktivet finns bestämmelser om när en asylansökan får nekas prövning. Det gäller t.ex. när det finns ett s.k. första asylland eller ett säkert tredjeland för sökanden eller om asylansökan ska prövas i en annan medlemsstat enligt bestämmelserna i . Den sökande har i dessa fall enligt direktivet rätt att stanna kvar i landet till dess att behörig myndighet tagit ställning till om ansökan ska nekas prövning. I avsnitt 8.5.2 föreslås att bestämmelser som innebär att en asylansökan får avvisas om det finns ett säkert tredjeland eller ett första asylland för sökanden ska tas in i utlänningslagen. Att en asylsökande inte kan avvisas eller utvisas innan har tagit ställning till om asylansökan ska avvisas enligt dessa bestämmelser eller om överföring ska ske enligt Dublinförordningen följer av 5 kap. 1 § första stycket UtlL. Utlänningslagen uppfyller således kraven i direktivet avseende rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas i dessa fall. Det finns i direktivet inte något undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas för utlänningar som är utvisade på grund av brott. Om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om asyl har han eller hon således enligt direktivet rätt att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas i en instans. När det gäller allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott aktualiseras rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas i två fall. Dels kan en domstol i ett brottmål besluta om utvisning av en asylsökande innan han eller hon har fått sin asylansökan prövad, dels kan en utlänning som av domstol utvisats på grund av brott ansöka om asyl efter utvisningsbeslutet i brottmålet. I båda fallen har utlänningen rätt att få sin asylansökan prövad i administrativ ordning men någon uttrycklig rätt att stanna kvar i till dess att ansökan har prövats finns inte. För att uppnå full förenlighet med direktivet måste därför en bestämmelse som ger en rätt för en utlänning att stanna kvar i landet asylansökan prövas i första instans även när han eller hon har utvisats på grund av brott införas i utlänningslagen. Utredningen har föreslagit en bestämmelse av innebörd att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har prövats i första instans. Huvudregeln i svensk rätt är emellertid att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft. Detta framgår av 12 kap. 15 § UtlL. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att lagtexten därför bör utformas på ett sådant sätt att det framgår att huvudregeln är att rätten att stanna kvar i landet gäller till dess ett beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Denna regel bör dock inte vara utan undantag. Om en utlänning som är föremål för en brottmålsprocess under processen anför sådana omständigheter som kan utgöra skäl för att erhålla uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt inhämtar domstolen i brottmålet i regel ett yttrande från avseende frågan om verkställighetshinder. Eftersom bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. 13 §§ UtlL korresponderar med bestämmelserna om flyktingar och andra skyddsbehövande i 4 kap. UtlL beaktas utlänningens skyddsbehov i dessa fall i brottmålet. Om prövar en asylansökan från en person som har utvisats på grund av brott kan således de omständigheter som kan utgöra skyddsskäl redan ha varit föremål för prövning i två eller tre instanser. Om utlänningen först i samband med att utvisningsbeslutet ska verkställas åberopar skyddsskäl har han eller hon dessutom haft god tid på sig att ansöka om uppehållstillstånd och åberopa skyddsskäl. Regeringen anser inte att det är rimligt att verkställigheten av ett beslut om utvisning på grund av brott ska behöva avvakta en prövning i två eller tre instanser om en utlänning, som kanske har vistats i , plötsligt ansöker om asyl eller åberopar andra skyddsskäl bara för att undvika verkställighet. Regeringen anser därför att det ska vara möjligt att verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott innan asylansökan är lagakraftvunnet avgjord. Av bestämmelsen om när verkställighet får ske bör därför framgå att rätten att stanna kvar i landet när det gäller en utlänning som har utvisats på grund av brott endast gäller till dess ansökan om uppehållstillstånd prövats i en instans. Ett sådant undantag är förenligt med direktivet eftersom rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas endast gäller under prövningen i första instans. får enligt 8 kap. 6 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning enligt 8 kap. 4 § första stycket UtlL får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. Denna möjlighet bör enligt regeringens uppfattning finnas kvar och strider inte mot artikel 7 i direktivet eftersom rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas endast gäller under prövningen i första instans. Av bestämmelsen om när verkställighet får ske bör därför framgå att undantag från huvudregeln får göras när det gäller förordnande om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL. Direktivet medger enligt artikel 7.2 undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas när det gäller utlänningar som ska överlämnas eller utlämnas till en annan stat för att där bli föremål för lagföring av brott eller verkställighet av frihetsberövande påföljd. Dessa undantag syftar till att bibehålla ett effektivt straffrättsligt samarbete mellan medlemsstaterna eller mellan en medlemsstat och tredjeland eller internationell tribunal.