prop · GX035 · 2009-09-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:5 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det görs obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. Regeringen ska vidare i budgetpropositionen redovisa sina bedömningar av ramarna för utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Slutligen föreslås att regeringen inte längre ska vara skyldig att bevaka att enskilda, beslutade utgiftsramar inte överskrids. I propositionen redovisar regeringen även vissa bedömningar av hur stor den s.k. budgeteringsmarginalen bör vara, när marginalen bör kunna användas samt av i vilka fall det kan vara befogat att föreslå en teknisk justering av ett beslutat utgiftstak. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om Ärendet och dess beredning.............................................................. Den ekonomiska utvecklingen ........ Reformeringen av budgetprocessen ................................... Erfarenheter av den reformerade budgetprocessen ............ Obligatoriskt utgiftstak för staten ................................................... Utgiftstak för en treårsperiod.......................................................... Tekniska justeringar av utgiftstaket................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 2Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten dels att 40 och 41 samt 43 §§ ska upphöra att gälla, dels att 42 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 40 och 41 §§, av följande lydelse. tak för statens utgifter som ska genomförandet av den budgetera- de verksamheten. Förslaget ska avse det tredje tillkommande budgetåret. Om enligt 3 kap. 2 § andra stycket riksdagsordningen har beslutat att hänföra stats- utgifterna till utgiftsområden, ska regeringen i budgetpropositionen redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgifts- områden för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nöd- vändiga åtgärder. Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nöd- vändiga åtgärder. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2001:580. Ärendet och dess beredning ekonomiska vårproposition anförde regeringen att den avsåg att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) för att pröva om det fanns behov av ändringar med anledning av de erfarenheter som vunnits under de som gått sedan lagen infördes (prop. 2006/07:100 s. 91). I samband med detta konstaterade regeringen att det i en sådan samlad översyn borde ingå att pröva om det finns skäl att göra utgiftstaket obligatoriskt och om tidsperspektivet bör bestämmas till . Som ett led i översynen av budgetlagen, samt för att förbättra och förstärka det finanspolitiska ramverket, har departementspromemorian Stärkt finanspolitiskt ramverk översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak (Ds 2009:10) utarbetats inom . Promemorian innehåller en översyn av de delar av budgetlagen som reglerar taket för statens utgifter. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remitterats till , , , , , , och Statskontoret, som samtliga kommit in med yttranden. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finans- departementet (dnr Fi2009/2243). Den svenska ekonomin uppvisade allvarliga Obalanser visade sig framför allt i form av hög inflation, låg tillväxt och även i hög arbetslöshet. Den ekonomiska politik som bedrevs , och som tilläts enligt den dåvarande institutionella ramen, präglades av svaga offentliga finanser och återkommande devalveringar. fastighetskrisen och den internationella konjunkturnedgången i början av blev situationen akut. Resultatet blev negativ tillväxt, hög arbetslöshet, än större offentliga utgifter, mycket stora budgetunderskott och en stor ackumulerad statsskuld. Det bör framhållas att den ekonomiska kris som med tiden blev alltmer uppenbar i huvudsak var Den ekonomiska politikens misslyckanden var så stora att det framstod som uppenbart att viktiga institutionella ändringar var nödvändiga för att skulle komma ur krisen, men framför allt för att förhindra att en liknande situation inträffade . arbete initierades bl.a. genom tillsättandet av den s.k. Lindbeck- kommissionen (SOU 1993:16). Flera viktiga åtgärder vidtogs. På penningpolitikens område ökades självständighet, kronan tilläts flyta fritt och ett inflationsmål Arbetsmarknadens parter avtalade vidare om lägre höjningar av lönenivåerna än vad som tidigare hade varit brukligt. finanspolitiken stärktes budgetprocessens institutioner. utgifternas storlek, statsskulden och det finansiella sparandet själv- Prop. 2009/10:5 ständiga betydelser genom att mål och restriktioner knöts till dem. Följande förändringar med betydelse för budgetprocessen beslutades av . Valperioden förlängdes från tre till . Ett av de motiv som anfördes för denna reform var att den skulle stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsiktigt handlande, bl.a. på den ekonomiska politikens och budgetpolitikens områden. Budgetårets förläggning ändrades från att omfatta perioden julijuni till att avse kalenderåret. Den ändrade förläggningen av budgetåret utgjorde en del i en större förändring av arbetsrytm. skulle nu öppnas , i stället för , och budgetpropositionen skulle lämnas efter öppnandet. Budgetpropositionen skulle vara fullständig, dvs. några propositioner som påverkade statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas efter budgetpropositionen. Den s.k. kompletteringspropositionen slopades därmed. En ekonomisk vårproposition med riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken skulle lämnas . beslutade att hänföra statens utgifter till 27 utgiftsområden och att förslaget till statsbudget skulle utformas och behandlas enligt den s.k. rambeslutsmodellen. Denna modell bygger på att tar ställning till ramar för statens totala utgifter och de beräknade inkomsterna innan den fattar beslut om de olika anslagen. fick i uppgift att bereda ärenden om ramar för utgifts- områden och om beräkning av statens inkomster. därmed en ledande och samordnande roll i budgetprocess. antog vidare budgetlagen som reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. De främsta syftena med införandet av lagen var att skapa en mer överblickbar och tydligare budgetprocess samt att stärka budgetdisciplinen. gjordes anpassningar till de ändringar som riks- dagen hade beslutat om. Den nya budgetprocessen i utformades med utgångspunkt i tydliga budgetrestriktioner. till uttryck i ett tak för statens utgifter och ramar för de 27 utgifts- Utgiftstaket skulle vara bestämt på ett sådant sätt att det medverkade till att uppfylla de mål som lades fast för statsskuldens eller det finansiella sparandets utveckling. De olika besluten skulle fattas stegvis och börja med utgiftstaket för att sedan fortsätta med ramarna för de olika utgiftsområdena. I ett sista steg skulle medel fördelas mellan de Prop. 2009/10:5 olika anslagen. Budgetprocessen skulle således starta från de målsatta restriktionerna som utgjorde grunden för den beslutade budgeten. Där- med ändrades den tidigare budgetprocessen, i vilken de samlade ut- gifterna och saldot var resultatet av budgetprocessen. På samma sätt som i fråga om budgetprocess fick därmed regeringens process för att bereda förslaget till statsbudget en tydlig uppifrån och ned-karaktär. Nödvändigheten av att göra prioriteringar mellan olika möjliga utgifts- reformer markerades därmed. Av betydelse för budgetprocessens utveckling var också införandet av budgetlagen, som trädde i kraft . Lagen innehåller bl.a. den rättsliga regleringen av utgiftstaket för staten. De mycket stora budgetunderskotten , och den skenande statsskulden, gjorde det naturligt för regeringen att införa mål för statsskuldens utveckling och för den offentliga sektorns finansiella sparande olika år. Det första målet angav att statsskulden skulle stabiliseras , därefter angavs att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande inte skulle överstiga av BNP, därefter att balans skulle nås och att ett överskott motsvarande av BNP skulle uppnås i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet ändrades 2007 till en procent av BNP till följd av en ändrad definition av det offentliga finansiella sparandet. Utgiftstaket skulle sättas så att det på ett effektivt sätt medverkade till att dessa mål kunde uppnås. I den första ekonomiska vårpropositionen som lämnades till ingick bl.a. förslag till utgiftstak , 1998 och 1999. Vidare innehöll propositionen en noggrann beskrivning av takets konstruktion och preliminära ramar för de 27 utgiftsområdena . Budgetpropositionen utformades med ledning av de riktlinjer som angivits i vårpropositionen. Genom de ovan redovisade förändringarna hade grunden lagts för en ny process för beredning, beslut och genomförande av statsbudgeten. Alltsedan reformeringen av budgetprocessen godkänner efter förslag i budgetpropositionen även beräkningar av tak för den offentliga sektorns utgifter för de närmast följande åren. godkännande av dessa beräkningar har dock inte samma styrande effekt som dess beslut om att fastställa utgiftstak för staten. 4.3Erfarenheter av den reformerade budgetprocessen I efterhand kan konstateras att de offentliga finanserna, och särskilt statens finanser, har förbättrats väsentligt . stabiliserades statsskulden i förhållande till BNP. Under- skottet i det offentliga finansiella sparandet begränsades vidare till av BNP . har betydande överskott uppnåtts . Den offentliga sektorns finansiella sparande har legat i linje med överskottsmålet. utgifterna som andel av BNP har minskat från 1993 till ca 2008 och taket för statens utgifter har, med beaktande av Prop. 2009/10:5 tekniska justeringar, sänkts från motsvarande av BNP 1997 Statsskulden har reducerats från av BNP 1994 till 2008. Det vore dock felaktigt att påstå att saneringen av statsfinanserna, som i första hand skedde , hade ett samband med de nya institutionella förutsättningarna för budget- processen samt de uppsatta budgetpolitiska målen och restriktionerna. Det kan däremot hävdas att den reformerade budgetprocessen utgör en viktig förklaring till varför de offentliga finanserna har kunnat hållas i gott skick . Ett skäl till denna bedömning är att den inledande och verkligt svåra budgetsaneringen kring mitten av utformades och genom- fördes utan stöd av den reformerade budgetprocessen. Detta gäller exempelvis de utgiftsminskningar och skattehöjningar som beslutades . Den reformerade budgetprocess som använts bygger på de förändringar av de budgetpolitiska värdering- arna som skett. Processen och värderingarna kan sägas stödja och stärka varandra. Det kan därvid konstateras att den reformerade budget- processen medverkat till att hålla statsfinanserna i gott skick då det hållits flera val till och då olika politiska konstellationer haft majoritet i . När det gäller taket för statens utgifter kan konstateras att detta har tillämpats och att det aldrig har överskridits. Det politiska systemet har tagit utgiftstaket på allvar och har tämligen drastiska utgiftsminskande åtgärder behövt vidtas för att undvika ett överskridande av taket. Budgetprocessen i och regeringen har utvecklats i flera av- seenden sedan införandet av den reformerade budgetprocessen 1996. Bland annat har följande viktigare förändringar genomförts. har utvärderat den reformerade budgetprocessen (förs. 2000/01:RS1). Som ett resultat av utvärderingen beslutades att inte skulle ta ställning till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden . Frågan om utgiftstak för år tre skulle inte heller behandlas . Syftet med denna omläggning, som tillämpats , var att minska dubbelarbetet i och koncentrera budgetberedningen . Riksdagsbehandlingen av den ekonomiska vårpropositionen skulle i stället ägnas åt en makro- ekonomisk och ideologisk diskussion om de politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Den ekonomiska vårpropositionen skulle vidare innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274). En utvärdering av reformen har visat att den lett till att budgetrelaterade arbete har minskat (dnr Fi2001/2694). I och med att förslag inte lämnas om preliminära ramar och konkreta reformer kan beredningen av den ekonomiska vårpropositionen ske enbart i finansutskottet och övriga utskott behöver inte yttra sig. Omläggningen medförde inte någon förändring av den budgetprocess som tillämpades inom regeringen. Den ovan nämnda utvärderingen visade vidare att även om regeringens förslag till i den ekonomiska vårpropositionen formellt hade anpassats till den nya författningsregleringen hade själva innehållet i propositionen inte ändrats i någon väsentlig mån. Det fanns exempelvis liksom före reformen texter och tabeller om utgiftstak och ramar för utgiftsområden i propositionen. Däremot kunde vid utvärderingen av omläggningen observeras att tidsperspektivet för de makroekonomiska prognoserna i vårpropositionen inte hade utsträckts till medellång och lång sikt, utan snarare förkortats till ett eller . I samband med beredningen av beslut om det ändrade innehållet i den ekonomiska vårpropositionen hade viss oro uttryckts för att regeringen inte skulle kunna skapa erforderlig stadga och lång- siktighet i det interna budgetarbetet i , när den inte längre hade stöd av preliminära ramar som beslutats av . En i utvärderingen ingående analys av perioden 19972006 visade att en betydande fasthet hade upprätthållits i ramarna för utgiftsområden under beredningen av regeringens budgetförslag för 19971999. Därefter hade ramarna i den ekonomiska vårpropositionen i allt mindre utsträckning blivit styrande för de slutliga ramar som föreslogs i budget- propositionen. Utvecklingen hade emellertid skett stegvis och för- ändringen av budgetprocessen återspeglas inte som en abrupt förändring av fastheten. Det förefaller därför som om även andra faktorer har medverkat till den successivt minskade fastheten. Det bör också klargöras att utvärderingen av omläggningen av budget- processen 2002 inte tyder på att denna i sig skulle ha påverkat förutsättningarna för regeringen att nå de av beslutade budgetpolitiska målen. Detta kan ses som ett tecken på att de budget- politiska värderingarna har större betydelse än enskildheter i budget- processen. Som tidigare antytts utvecklades innehållet i den ekonomiska vårpropositionen knappast på det sätt som hade föreställt sig vid reform. Det är först genom den ekonomiska vårproposition som lämnades till 2008 som regeringen kan sägas ha gett propositionen ett innehåll som svarar mot de intentioner som gav uttryck . Den ekonomiska vårpropositionen ger nu ett kortfattat och koncist underlag för beslut om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Propositionen innehåller en genomgång av de makroekonomiska förutsättningarna, en uppföljning av de ekonomisk-politiska och budgetpolitiska målen samt en redovisning av läget för de offentliga finanserna. Innehållet belyser den samhälls- ekonomiska utvecklingen på medellång och lång sikt och vad som krävs för att skapa långsiktigt hållbara offentliga finanser. Propositionen innehåller däremot inte några konkreta förslag till reformer. En annan förändring är att tilläggsbudgeten, som tidigare ingick i den ekonomiska vårpropositionen och bl.a. innehåller förslag till anslags- förändringar för det innevarande budgetåret, nu lämnas som en separat Syftet med detta är att hålla isär de kortsiktiga frågorna från Prop. 2009/10:5 de mer långsiktiga. Regeringen har även ändrat strukturen på sin egen budgetprocess. Denna var fram indelad i två steg, där det första ledde fram till den ekonomiska vårpropositionen. Med det innehåll som denna proposition nu har fått är denna uppdelning inte längre nödvändig. De inledande delarna av budgetprocessen har därför kunnat senareläggas . Detta betyder dock att det tydliga tvåstegsförfarande som infördes , men som efter hand försvagats, inte längre tillämpas, i och med att ramar för utgiftsområden och reformer förhandlas fram samlat. Målet för det offentliga sparandet och det beslutade utgiftstaket utgör dock fortfarande fasta utgångspunkter för en budgetprocess som kännetecknas av ett uppifrån och ned-förfarande. Ett uttalat syfte med denna omläggning av budgetprocessen är att inte , utan även regeringen, ska undvika det dubbelarbete som två budgetprocesser medför. I stället ska en samlad process för prioriteringar och fördelning av resurser resultera i budgetpropositionen. 5 Obligatoriskt utgiftstak för staten Regeringens förslag: Det ska vara obligatoriskt för regeringen att använda utgiftstak i beredningen av förslaget till statsbudget och genomförandet av den budgeterade verksamheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Statskontoret anför att förslaget kan fungera som en tydlig symbol för att budgetdisciplinen är ett långsiktigt politiskt åtagande, som kan öka trovärdigheten för den ekonomiska politiken. framhåller att utgiftstaket är en viktig del av det finanspolitiska ramverket. anför att det i samband med den planerade översynen av budgetlagen närmare bör övervägas om det även finns skäl att införa en reglering av utgiftstakets avgränsning och utformning. Skälen för regeringens förslag När regeringen i den ekonomiska vårpropositionen föreslog att skulle fastställa utgiftstak för staten , 1998 och 1999 utvecklades inte närmare den rättsliga innebörden av taken. I regeringens förslag till budgetlag, som lämnades till strax efter vår- propositionen, fanns dock bestämmelser om utgiftstaket. Vid behandlingen av vårpropositionen framhöll i ett yttrande till finansutskottet att beslutet att fastställa ett utgiftstak var att uppfatta som ett riktlinjebeslut enligt 9 kap. 7 § regeringsformen (RF), som således inte var rättsligt bindande (yttr. 1995/96:KU10y). delade uppfattning att utgifts- taket skulle ses som ett riktlinjebeslut. erinrade vidare om att det ofta förekom att ställde upp mål på det ekonomisk- politiska området. Ett sådant mål var i första hand att betrakta som en politisk viljeyttring av regeringen och en markering av den politik regeringen ville få stöd för att föra. Samma synsätt borde enligt finansutskottets mening gälla för utgiftstaket. framhöll vidare att ett flerårigt utgiftstak borde ses som ett ekonomisk- politiskt mål av särskild dignitet. Utgiftstaket var enligt utskottet ett budgetpolitiskt åtagande (bet. 1995/96:FiU10 s. 67 ff.). Vid beredningen av förslaget till budgetlagen anförde konstitutions- utskottet att regleringen om riktlinjebeslut i 9 kap. 7 § RF egentligen inte avsåg så omfattande beslut som ett utgiftstak, eftersom det i lagrummet talas om fleråriga riktlinjer för viss statsverksamhet. Konstitutions- utskottet pekade dock på att flertalet av de komponenter som ingår i utgiftstakets utgiftsområden kan betecknas som viss statsverksamhet. Utskottet menade därför att det inte kunde vara principiellt fel att tillåta fleråriga riktlinjebeslut om utgiftstak (bet. 1996/97:KU3 s. 41 f.). har mot bakgrund av uttalande i sitt betänkande föreslagit att begränsningen till viss stats- verksamhet i 9 kap. 7 § RF tas bort (SOU 2008:125 s. 575 ff.). Utredningens förslag bereds i . Enligt budgetlagen är användningen av utgiftstak frivilligt. I förarbetena till lagen framhöll dock regeringen att det när utgiftstak och ramar för utgiftsområden hade använts , och erfarenheter vunnits, kunde prövas om det var lämpligt att precisera eller skärpa bestämmelserna (prop. 1995/96:220 s. 79). I flera motioner föreslogs att användningen av utgiftstak skulle göras obligatoriskt. I sitt yttrande till fann emellertid finansutskottet det inte påkallat att förorda en sådan lösning innan närmare praktiska erfarenheter vunnits (yttr. 1995/96:FiU8y). Även ansåg att ordningen med utgiftstak och ramar borde användas innan tog ställning till om förfarandet skulle göras obligatoriskt (bet. 1996/97:KU3 s. 43). Om beslutar om ett utgiftstak ska detta i enlighet med vad finansutskottet anfört ses som ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. För att markera detta föreskrivs i 42 § budgetlagen en skyldighet för regeringen att vidta eller föreslå åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas. Det bör framhållas att budgetlagen inte innehåller några bestämmelser om hur det statliga utgiftstaket ska definieras. I samband med införandet av lagen framhöll regeringen att hur ett sådant tak ska vara avgränsat eller utformat inte borde regleras i lag (prop. 1995/96:220 s. 78). framhöll i sammanhanget att frånvaron av en definition inte borde vara något problem så länge det vid varje besluts- tillfälle tydligt framgår vad utgiftstaket omfattar (bet. 1996/97:KU3 s. 41). Taket för statens utgifter och särskilt ett flerårigt utgiftstak utgör den naturliga utgångspunkten för en budgetprocess som utgår från de budgetpolitiska målen och restriktionerna. Därmed blir utgiftstaket en markering av att regeringen ska utgå från de budgetpolitiska målen när den bereder sina budgetförslag. Att ska använda en sådan process följer av den i riksdagsordningen reglerade rambeslutsmodellen. Båda dessa förfaranden innebär att respektive regeringen först fastställer de samlade utgifterna och först därefter tar ställning till enskilda utgiftsposter. Detta tillvägagångssätt är av avgörande betydelse för att en god budgetdisciplin ska råda vid utformningen av statens budget. Användningen av ett utgiftstak har bidragit till att undvika en ny strukturell försvagning av statsfinanserna efter den akuta statsfinansiella krisen . Användningen av utgiftstaket har vidare på ett effektivt sätt motverkat att tillfälliga förstärkningar av stats- inkomsterna och budgetsaldot använts för bestående utgiftsökningar. På motsvarande sätt medverkar användningen av ett utgiftstak till att skydda statsutgifter mot besparingar när en konjunkturnedgång försvagar statsfinanserna. Detta sker genom att det fleråriga taket är beräknat så att det ska finnas utrymme för viss utgiftsexpansion i en lågkonjunktur, när också statens inkomster minskar. Användningen av utgiftstak medverkar således till en stabilisering av statens utgifter över konjunkturcykeln. När systemet med ett utgiftstak för staten infördes rådde fortfarande en viss oklarhet över hur taket skulle konstrueras och tillämpas. Viktiga politiska och tekniska erfarenheter har vunnits. När det gäller den mer praktiska hanteringen av utgiftstaket har regeringen utvecklat sin förmåga att bestämma en lämplig nivå för utgiftstaken, att utforma en praxis för tekniska justeringar, att göra prognoser över statens inkomster och utgifter för innevarande och efterföljande , att bedöma vad som är lämpliga budgeteringsmarginaler i olika tidsperspektiv samt att under genomförandet vidta åtgärder när utgiftstaket riskerar att överskridas. De budgetmässiga resultaten av användningen av utgiftstaket är således positiva och goda praktiska erfarenheter finns av hur systemet tekniskt kan hanteras.