prop · GX0344 · 2009-10-21 00:00:00 — genom en generationsfondsprofil i förvals- alternativet. I en generationsfond följer risken pensionsspararens ålder. När det gäller denna riskbana är det lämpligt att den bestäms i förhållande till hela den samlade allmänna ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipension. Däremot är det inte möjligt att ta hänsyn till annat sparande. Risknivån i inkomst- och garantipensionen är relativt låg som premiepensionskapitalet utgör en relativt liten andel av det allmänna totala ålderspensionskapitalet. Att lagfästa att risknivån ska vara låg i förvalsalternativet kan medföra onödigt låg premiepension och det kan inte anses vara i pensionsspararnas intresse. Vi delar därför utredningens uppfattning att det inte är i pensionsspararnas intresse att ha krav på låg risk i placeringarna av premiepensionsmedlen. Vi anser således att kravet på låg risk i lagstiftningen om förvalsalternativet bör tas bort. Utredningen föreslår att kravet på låg risk ersätts med en aktsamhets- princip för Sjunde AP-fondens verksamhet. Aktsamhetsprincipen infördes i svensk rätt för förvaltning av tjänstepensioner fr.o.m. och gäller livförsäkringsbolags tjänstepensionsverk- samhet, understödsföreningar och pensionsstiftelser. Förslagen baseras på EG:s tjänstepensionsdirektiv. Utredningen menar att det nuvarande kravet på låg risk i Premiespar- fonden kan sägas vara en kvantitativ restriktion, även om begränsningen är satt i relation till risken som tas av andra aktörer och inte som en absolut nivå. Enligt utredningen bör aktsamhetsprincipen vara tillämplig på Sjunde AP-fondens verksamhet på en övergripande nivå. Det innebär att principen är styrande för Sjunde AP-fondens generationsfond och ställer ett kvalitetskrav på de processer som finns i investeringsverk- samheten. Vidare menar utredningen att de avvägningar som Sjunde AP- fonden måste göra bör syfta till att anpassa investeringsverksamheten så att pensionsspararkollektivets behov tillgodoses på bästa sätt. Fördelen med att tillämpa aktsamhetsprincipen i stället för kravet på låg risk är att den är mer flexibel och kan anpassas till utvecklingen på de finansiella Principen är inte heller beroende av om privata aktörer Prop. 2009/10:44 fattar rationella beslut. Såsom har framfört i sitt remissvar är det dock inte självklart vad en aktsamhetsprincip skulle innebära för Sjunde AP- fondens förvaltning. Sjunde AP-fonden är att jämföra med ett fondbolag och har inte samma typ av åtaganden som ett tjänste- pensionsinstitut. Som påpekar skulle aktsam- hetsprincipen också kräva att regeringen tar fram riktlinjer för placeringsverksamheten, vilket inte bedöms som lämpligt. Denna typ av tekniska frågor hanteras bäst av Sjunde AP-fonden själv som för ändamålet har erforderlig kompetens. Enligt utredningen är syftet med att införa aktsamhetsprincipen för Sjunde AP-fonden att pensionsspararkollektivets behov ska tillgodoses på bästa sätt. Detta krav finns redan angivet i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) där målet för Sjunde AP-fondens verk- samhet är att förvaltningen av premiepensionsmedlen uteslutande ska ske i pensionsspararnas intresse. Det är därför inte klart vad införandet av en aktsamhetsprincip skulle tillföra. Mot bakgrund av de tveksamheter som finns med aktsamhetsbegreppet i det här sammanhanget anser vi att aktsamhetsprincipen inte bör införas för Sjunde AP-fonden. Vad anfört föranleder ingen annan bedömning. Regeringens förslag: Förvalsalternativet ska vara öppet för aktivt val. Även de fonder som utgör komponenter i förvalsalternativet ska vara öppna för aktiva val. förslag: Utredningens förslag överens- stämmer med regeringens förslag såtillvida att förvalsalternativet bör vara valbart. Utredningens förslag avviker dock från regeringens på så sätt att utredningen inte lämnar något förslag som innebär att eventuellt under- liggande fonder ska kunna ingå i fondutbudet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på förslag: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget att förvalsalternativet, eller basalternativet som utredningen kallar det, blir valbart inom premiepensionssystemet. Det är inte någon instans som motsätter sig förslaget. () anser att de underliggande till- gångsslagsfonderna till förvalsalternativet ska vara valbara i premie- pensionssystemet. De stordriftsfördelar som finns i upphandlingen av dessa fonder skulle då komma fler pensionssparare tillgodo utöver de som väljer förvalsalternativet. Sjunde AP-fonden menar också att de underliggande fonderna till förvalsalternativ bör vara öppna för fria val. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: avstyrker att förvalsalternativet ska kunna mark- nadsföras. Verket anser att förslaget skulle förstärka konkurrensfördelen för det statliga förvalsalternativet. Statskontoret menar att möjligheten för Sjunde AP-fonden att marknadsföra sina produkter medför en risk för att fonden kommer att utnyttja sin ställning som statlig myndighet och locka till sig sparare från fonder som kan väljas på fondtorget. , till vilken ansluter sig, anser att vare sig PPM eller Sjunde AP-fonden ska särskilt satsa statliga medel för att marknadsföra enbart de statliga alternativen. Föreningen menar att informationen från statens sida måste vara konkurrensneutral. Skälen för regeringens förslag: Att Premiesparfonden inte är valbar följer av ett uttalande av i samband med att Premievalsfonden inrättades (bet. 1999/2000:SfU6). Denna begränsning är alltså inte reglerad i lag. Det framgår av det ovan nämnda uttalandet att man ansåg att regeringen skulle återkomma i frågan om fondens valbarhet till . Ett skäl till att Premiesparfonden inte är valbar skulle kunna vara att så många som möjligt ska göra ett aktivt val. Såsom Premiepensionsutred- ningen påpekar är det dock långt ifrån säkert att begränsningen uppnår detta syfte. Det kan vara så att många pensionssparare tvekar att göra ett aktivt val därför att man i så fall skulle spärra ut sig från Premiespar- fonden . Från det att fondval blev möjligt och fram till slutet av 2008 har av pensionsspararna gjort ett aktivt val. Den höga andelen förklaras av att två tredjedelar av pensionsspararna gjorde ett aktivt val . Därefter har andelen som gjort aktiva val vid inträdet i premiepensionssystemet minskat betydligt och uppgick till både (inträde avser här det år då spararen själv får välja placeringsform för sina premiepensionsmedel). Det är relativt få av dem som gjort ett aktivt val som därefter fortsätter byta fonder i premiepensionsportföljen. gjorde av spararna med egen vald portfölj fondbyten. Som påpekar är det inte heller rimligt att ha ett mål som syftar till att maximera andelen pensionssparare som väljer att vara aktiva på fondtorget. Målet ska vara att pensionsspararna får en så bra premiepension som möjligt. Det är inte skäligt att förhindra en pensionssparare att göra ett aktivt val av förvalsalternativet om denne, efter analys, konstaterat att alternativets riskprofil, låga avgifter och förvaltning är det som passar spararen bäst. Som utredningen lyfter fram är det önskvärt att pensionsspararna erbjuds produkter som är avpassade efter spararnas kunskapsnivå och engagemang. Det är därför inte heller rimligt att en person, som en gång gjort ett aktivt val, hindras från att gå tillbaka till förvalsalternativet. Han eller hon kan av olika skäl ha överskattat sin kunskap vid valtillfället, eller önskar av olika skäl vara mindre aktiv . Detta kan vara motiverat t.ex. av en förändrad livssituation. Ännu orimligare blir begränsningen om man beaktar att förvalsalternativet övergår till att ha en generationsfondsprofil. Den pensionssparare som inte har ansett att förvalsalternativets allokering varit optimal och därför gjort ett aktivt val, skulle då vara utspärrad från detta alternativ trots att detta nya alternativ kanske skulle passa denne väl. Mot bakgrund av det ovan nämnda anser vi att förvalsalternativet bör vara valbart för pensionsspararna och utgöra ett alternativ i premie- pensionssystemet för de sparare som inte vill eller har möjlighet att vara aktiva i förvaltningen av sitt premiepensionskapital. Eventuella underliggande fonder bör vara valbara på fondtorget. Det innebär att de stordriftsfördelar som finns i förvaltningen kommer pensionsspararna tillgodo. Det medför dessutom en ökad konkurrens och en kostnadspress på de privata fondförvaltarna. Det i sin tur minskar kostnaderna även för pensionssparare som önskar ha sina medel förvaltade av privata fondbolag. Förvalsalternativet och de eventuellt underliggande fonderna ska enbart vara möjliga att spara i inom ramen för premiepensionssystemet. De ska således inte finnas att tillgå på en öppna fondmarknaden. Oberoende av hur Sjunde AP-fonden väljer att utforma förvalsalter- nativet ska eventuella underliggande fonder leva upp till samma krav som övriga fonder på fondtorget. Det är viktigt att det råder konkurrensneutralitet mellan dessa fonder och de fonder som de privata fondbolagen tillhandahåller i premiepensionssystemet. Eftersom s.k. specialfonder inte är tillåtna i premiepensionssystemet kan en fond inte uteslutande bestå av placeringar i private equity och hedgefonder, utan sådana tillgångsslag får bara delvis ingå i fonden. Som nämnts i avsnitt 6.1 ska Sjunde AP-fonden vid val av modell för förvalsalternativet ta hänsyn till behovet av att uppnå kostnadseffektivitet när det gäller samordningen med de kostnadseffektiva placeringsalternativen. I samband med att regeringen föreslog att dåvarande sjunde fond- styrelsen inom Allmänna pensionsfonden skulle förvalta Premievals- fonden även för dem som aktivt valt just den förvaltaren, uttalade regeringen att det var angeläget att kostnader som uppkommer på grund av marknadsföring är anpassade till de intäkter som genereras från de aktiva väljarna och anmärkte att fondstyrelsens marknadsföring endast får avse förvaltningen för de aktiva väljarna (prop. 1999/2000:12 s.16 och betänkandet 1999/2000:SfU6). Eftersom förvalsalternativet, dvs. det alternativ som ersätter den nuvarande Premiesparfonden, nu ska kunna aktivt väljas av pensionsspararna finns det inte längre några skäl att begränsa Sjunde AP-fondens möjligheter att marknadsföra sina produkter (jfr prop. 1999/2000:12 s.16). Det är dock alltjämt väsentligt att det inte förekommer någon korssubventionering mellan väljar- respektive icke- väljarkollektiven när det gäller kostnaderna för marknadsföringen. Vi delar inte bedömning att förslaget skulle ge staten konkurrensfördelar. Enligt vår mening bör utgångspunkten vara att staten genom Sjunde AP-fonden ska ha samma möjligheter till marknadsföring av sina alternativ som de privata aktörerna har. I ett statligt pensionssystem måste det dessutom anses vara rimligt att staten ges möjlighet att introducera och erbjuda alternativ som är anpassade efter pensionsspararnas kunskaper och engagemang för att förvalta premiepensionen. Staten måste därmed ha inte bara möjlighet utan även skyldighet att informera om de nya statliga alternativen. Det gäller såväl det valbara förvalsalternativet som de kostnadseffektiva placeringsalternativ som redogörs för i avsnitt 6.4. Gränsen mellan information om tillgängliga alternativ och marknads- föring kan vara svår att dra i praktiken och med tanke på syftet bakom de valbara statliga alternativen vore det olämpligt om staten genom skriv- ningar i äldre förarbeten skulle vara förhindrad att ge den information som kan komma att behövas för att pensionsspararna ska kunna ta Prop. 2009/10:44 tillvara sin rätt i premiepensionssystemet. Vad som anförts av , , och Svenska föranleder ingen annan bedömning. 6.4Statliga placeringsalternativ med olika riskprofil Regeringens förslag: Sjunde AP-fonden ska, utöver förvalsalternativ, tillhandahålla placeringsalternativ med skilda riskprofiler och god kostnadseffektivitet. Regeringens bedömning: Det bör finnas minst tre men högst tio sådana placeringsalternativ. förslag: Utredningen lämnar inte något förslag som innebär att Sjunde AP-fonden ska tillhandahålla kostnads- effektiva placeringsalternativ med olika riskprofil. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: , , , , () till vilka Pensionsmyndighets- utredningen hänvisar, , Tredje AP-fonden, Sjunde AP-fonden, (), akademikers centralorganisation (), (), och och Svenska Kommunal- pensionärernas Förbund tillstyrker förslaget. tillstyrker förslaget om införande av kostnadseffektiva placeringsalternativ i kombination med stora informationsinsatser till pensionsspararna om möjligheterna att även välja bland dessa placeringsalternativ. tillstyrker förslaget, men anser att införandet måste kompletteras med avsevärda utbildningsinsatser. , och Pensionärernas Riks- organisation har inga invändningar mot förslaget. anser att antalet kostnadseffektiva placerings- alternativ bör vara tre till fem stycken och Tredje AP-fonden menar att intervallet tre till tio stycken kan vara för brett. påpekar att informationsinsatser generellt har begränsade effekter på investeringsval, och att vad som däremot är av stor betydelse för hur individer väljer är hur informationen presenteras på myndighetens websida. , , , Sjätte fonden och Första AP-fonden har inga synpunkter på förslaget. Statskontoret anser dock att frågan kring vilket ansvar staten har för placeringsråd avseende de kostnadseffektiva placeringsalternativen behöver utredas ytterligare. Statskontoret anser att även frågan om uppgiftsfördelningen mellan blivande och Sjunde AP-fonden bör tydliggöras ytterligare. är positiva till förslaget i sig, men avstyrker att Sjunde AP-fonden ska ta fram de kostnadseffektiva placerings- () tillstyrker förslaget, men anser att de kostnadseffektiva placeringsalternativenska tas fram och förvaltas av den som på objektiva grunder är bäst lämpad att åta sig detta ansvar gentemot pensionsspararna som denna förvaltning innebär. anser att de argument som framkommit inte är tillräckliga för att motivera den undanträngning av privata aktörer som riskerar att bli effekten om förslaget införs. Verket avstyrker att de kostnadseffektiva placeringsalternativen, i det fall att de genomförs, ska få en positiv särbehandling jämfört med andra fonder inom premie- pensionssystemet. , till vilken ansluter sig, och avstyrker förslaget. anser att förslaget om att Premiesparfonden ska läggas ner och ersättas av generationsfonder som också bli valbara är en tillräcklig åtgärd, och att det blir förvirrande för spararna med en helt ny, annorlunda konstruktion i systemet utanför fondtorget. Föreningen anser att Pensions- myndighetens informations- och beslutsstöd bör utvecklas vidare. När det gäller denna fråga anför även att ytterligare resurser måste satsas på information, utbildning och beslutsstöd. Enligt innebär förslaget att staten får en ökad roll som marknadsaktör, som också innebär att konkurrens- neutraliteten med de privata alternativen rubbas. menar att förslaget utgör ett hot mot fondtorget. Spiltan Fonder menar vidare att PPM i egenskap av statlig myndighet måste vara objektiv och inte lyfta fram enbart de kostnadseffektiva placerings- alternativen. och i (LO) tar inte uttrycklig ställning till förslaget. anser det vara angeläget att informationen om de statliga alternativen inte drar bort uppmärksamheten från de många andra alternativ en pensionssparare kan ha. Bakgrund: Som komplettering och utveckling av premiepensions- utredningens förslag gav regeringen i uppdrag att bl.a. redovisa hur premiepensionssystemet kan kompletteras med ett begränsat antal kostnadseffektiva placeringsalternativ med olika tillgångsfördelning, dvs. olika risknivå.. Förslaget skulle redovisas efter samråd med Sjunde AP- fonden. Enligt förslaget i PPM:s rapport, Förslag till ändringar i premiepensionssystemet (Fi2006/397), skulle staten ansvara för fördelningen mellan tillgångsslag (allokering), val av förvaltare samt skötsel av uppföljningen. Pensionsspararen skulle endast behöva ta ställning till vilken risknivå han eller hon föredrar. Tanken med förslaget är att produkten ska passa de sparare som vill välja risknivå för sitt premiepensionssparande, men som saknar kunskap eller engagemang för att sätta samman en portfölj som matchar deras riskprofil och därefter aktivt underhålla portföljen. På så sätt förbättras valsituationen för pensionsspararna inom premiepensionssystemet som risken för systematiskt dåliga utfall på grund av okunskap minskar. PPM ansåg att pensionsspararna skulle använda sig av en vidare- utveckling av PPM:s webb-baserade beslutstöd, PPM-Lotsen, för att få hjälp med att välja risknivå. Därefter skulle PPM-Lotsen även föreslå lämplig fondsammansättning, dvs. Enligt PPM var det en fördel att utforma portföljerna i enlighet med PPM- Lotsen eftersom det skulle ge konsistens i statens råd om tillgångs- allokering inom premiepensionssystemet. De råd som ges via PPM- Lotsen om bl.a. risknivå i premiepensionsportföljen skulle utvecklas till att även omfatta val av fonder och uppföljning av förvaltningen. En annan fördel enligt PPM var att pensionsspararen inom ramen för PPM- Lotsen skulle ges en bild över portföljens avkastning och risk. Enligt PPM skulle myndighetens uppdrag vara att sätta samman de kostnadseffektiva placeringsalternativen med hjälp av de valbara fonder som ingår i premiepensionssystemet. Genom att utnyttja stordrifts- fördelarna inom premiepensionssystemet skulle kostnaden för dessa portföljer kunna hållas nere. Sjunde AP-fonden bedömde för sin del att frågan om vem som skulle ansvara för allokeringen var för tidigt väckt. Fonden ansåg att beslut om att produkten ska införas borde tas innan ställning togs i denna fråga. Fonden var tveksam till värdet av att tvinga dem som ska välja de kostnadseffektiva placeringsportföljerna att gå genom PPM-Lotsen. Sjunde AP-fonden menade att fördelarna av konsistent vägledning inte skulle överdrivas, eftersom PPM-Lotsen utnyttjats i begränsad omfattning. Sjunde AP-Fonden ansåg att portföljerna i stället borde finnas tillgängliga för direkta val på fondtorget samt särskilt lyftas fram i PPM:s information som en särskild produkt. Den hearing som hölls om betänkande omfattade även PPM:s regeringsuppdrag, se avsnitt 3. Det framfördes inga negativa synpunkter på PPM:s förslag om kostnadseffektiva placeringsalternativ vid denna hearing. Skälen för regeringens förslag: En majoritet av remissinstanserna stödjer förslaget om att införa statliga placeringsalternativ med skilda riskprofiler och god kostnadseffektivitet. Genom att använda konstruktionen av det statliga förvalsalternativet för att även erbjuda möjligheten att välja skilda riskprofiler så ökar valfriheten för de som vill ha en statlig förvaltning av premie- pensionsmedlen. De valbara statliga placeringsalternativen ska vara tydligt skilda från de privata alternativ som erbjuds på fondtorget. Genom samordningen av de statliga alternativen utnyttjas stordrifts- fördelar och placeringsalternativen blir mycket kostnadseffektiva. I utbudet på fondtorget inom premiepensionssystemet ingår närmare 800 fonder som pensionsspararna kan välja mellan när de ska placera sina premiepensionsmedel. Utvecklingen är att alltfler sparare anlitar förvaltnings- eller rådgivningsföretag för att få hjälp med denna pensionsplacering. Vissa av dessa företag erbjuder även att göra fondbyten för pensionsspararens räkning. Företagens avgifter, särskilt för placeringstjänsterna, är ofta väsentligt högre än PPM:s och fond- bolagens avgifter tillsammans. Företagens avgifter betalas direkt av den enskilde pensionsspararen och inte via premiepensionskontot. Om avgifterna inte uppvägs av en högre avkastning, kommer de att ha en betydande negativ effekt på individens konsumtionsutrymme som pensionär. Det beror på att individen, i stället för att betala avgifter till förvaltningsföretagen, skulle kunna spara motsvarande belopp för att konsumera . Ett vanligt belopp som företagen tar för sina tjänster är ca . Det motsvarar av den genomsnittliga behållningen på premiepensionskontot (ca 42 000 Företagstjänsten behöver alltså generera en meravkastning på för att spararen med genomsnittlig behållning ska få tillbaka kostnaderna för tjänsten. Att marknaden för förvaltningstjänster växer snabbt kan ses som ett tecken på att premiepensionssystemet inte är anpassat till pensions- spararnas förutsättningar att själva hantera premiepensionsportföljen. Vårt förslag syftar till att anpassa premiepensionssystemet till spararnas kunskap och engagemang och utgör på så sätt ett komplement till förvaltnings- och rådgivningsföretagen. Vår uppfattning är att det är i pensionsspararnas intresse att staten erbjuder möjligheten att förändra sin riskprofil utöver förvalsalternativet. Det underlättar för de pensions- sparare som vill göra ett aktivt val, men som har svårt att sätta samman en portfölj som matchar deras riskprofil samt underhålla portföljen . Det ska således vara möjligt att bland de statliga alternativen välja en annan risknivå än den i förvalsalternativet. Spararnas valsituation ska alltså förenklas. På så sätt reduceras också risken för systematiskt dåliga utfall av placeringar på grund av okunskap. Genom att utnyttja stordriftsfördelar kan kostnaderna hållas nere. När det gäller det som anförts av , , , och är det viktigt att klargöra att syftet med förslaget inte är att tränga undan de privata alternativen. Det föreslås inga ändringar när det gäller fondtorget Som redogörs för i avsnitt 5.1 håller PPM dessutom på att utveckla myndighetens IT-system så att pensionsspararna ska kunna få information om sin premiepension via privata aktörers hemsidor. Det som föreslås här är en vidareutveckling av de statliga alternativen i det obligatoriska premiepensionssystemet. Premiepensionssystemet är ingen traditionell konkurrensutsatt marknad, även om de privata aktörerna fyller en viktig roll i systemet. Statens intressen i systemet styrs inte av någon önskan om konkurrensfördelar gentemot den privata fondmarknaden, utan att systemet som helhet ska vara så bra anpassat som möjligt till pensionsspararnas förutsättningar Det är viktigt att gentemot pensionsspararen tydliggöra å ena sidan de statliga alternativen och å andra sidan det privata utbudet av alternativ på fondtorget. På fondtorget är det viktigt att konkurrensneutralitet råder mellan de olika placeringsalternativen. Att låta någon annan än staten ansvara för tillhandahållandet av färdiga portföljalternativ vid sidan av fondtorget skulle innebära en genom- gripande omstöpning av premiepensionssystemet. I likhet med Tjänste- männens anser vi att det är staten, som introducerar produkten, som har det yttersta ansvaret för att allokering och förvaltning sköts på ett bra sätt. Vad , , och har anfört om möjligheten för de privata aktörerna att tillhandahålla kostnadseffektiva placeringsalternativ föranleder ingen annan bedömning. De statliga placeringsalternativen med olika riskprofil bör inte vara valbara på fondtorget. Pensionsspararna bör vara medvetna om att dessa på samma sätt som förvalsalternativet är statliga placeringsalternativ. Det är ett skäl till att vi inte håller med PPM om att PPM-Lotsen ska användas i detta sammanhang. PPM-Lotsen bör vara ett verktyg för de sparare som vill vara aktiva på fondtorget. I stället bör Sjunde AP-fonden ansvara för tillhandahållandet av placeringsalternativ med olika risknivå. Det bör understrykas att det inte finns någonting i förslaget som hindrar Sjunde AP-fonden från att anlita privata aktörer som under- leverantörer inom ramen för fondens uppdrag att tillhandahålla förvalsalternativ och kostnadseffektiva placeringsalternativ. Sjunde AP- fonden upphandlar av förvaltningen av Premiespar- fonden och Premievalsfonden. Vi bedömer att antalet placeringsalternativ inte ska vara för stort eftersom valet då försvåras och risken för att spararen avstår att välja ökar.