prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — Regeringens uppfattning är att ett statligt ingripande på finansmarknadsområdet ska motiveras utifrån riskerna i det finansiella systemet och de problem som det kan medföra för hela ekonomin. är det viktigt att det är kreditinstituten själva, och framför allt dess aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand ska bära eventuella förluster. De villkor som regeringen har ställt för de olika stödåtgärderna minskar risken för att bankerna tar alltför stora risker under goda tider och inte får betala för konsekvenserna av sitt agerande i dåliga tider. Syftet med åtgärderna är inte att rädda en individuell bank eller dess ägare, utan att säkra bankernas viktiga funktioner i det finansiella systemet och i samhällsekonomin. Skattebetalarnas intressen ska värnas Regeringens åtgärder har utformats så att de värnar skattebetalarnas intressen. Statens långsiktiga kostnader ska hållas låga och de insatser som staten gör under krisen ska kunna återfås så långt som möjligt. Om bankernas kapital behöver stärkas ska utformningen av kapitaltillskott säkra statens inflytande och avkastningen till skattebetalarna. Några länder har valt att komplettera kapital- tillskott med att lyfta ut så kallade dåliga tillgångar från bankernas balansräkningar. Osäkerheten om bankens ställning minskar när de dåliga tillgångarna inte längre finns kvar. är det svårt att prissätta dessa tillgångar på ett riktigt sätt och därmed säkra skattebetalarnas intressen. Därför är detta en åtgärd som i många fall lämpar sig bäst att genomföra först efter att staten tagit över den ursprungliga banken. Öppenhet och generella program En lärdom av krisen är vikten av öppenhet. Att försöka dölja omfattningen på problemen leder endast till att de förvärras och att man inte kommer tillrätta med grundproblemet till att marknaderna inte fungerar på grund av bristande förtroende mellan aktörerna. Det visar inte minst hanteringen av den japanska bankkrisen med en långvarig recession som följd. Regeringens strategi bygger i stället på en tydlig och öppen redovisning av problemen och åtgärderna så att alla vet vad som gäller. Regeringen har valt att ha generella program i stället för att finna individuella lösningar för enskilda banker. Ingen bank ska få orättmätiga fördelar på det allmännas bekostnad. Det är därmed ytterligare ett sätt att värna skatte- betalarnas intressen. Direkt sysselsättningsskapande åtgärder och skattesänkningar prioriteras Erfarenheten visar att det inte helt går att motverka en kraftig konjunkturnedgång med aktiva finanspolitiska åtgärder utan att de offentliga finanserna äventyras. Krisåtgärderna inriktas därmed på att med kostnadseffektiva sysselsättningsskapande åtgärder stimulera efter- frågan och dämpa fallet i sysselsättningen. Åtgärderna kan därmed bidra till att både lindra krisens verkningar och påskynda en åter- hämtning. För att de offentliga finanserna inte ska urholkas av stabiliseringspolitiska åtgärder måste det säkerställas att temporära åtgärder inte blir permanenta. Regeringens utgångspunkt är därför att stora utgiftsökningar, som är avsedda att vara temporära, men som historiskt har visat sig vara svåra att återta, bör undvikas. En permanent höjning av utgiftsnivån skulle bidra till högre skatter, vilket skulle leda till försämringar i ekonomins funktionssätt. Strukturellt riktiga skattesänkningar som bidrar till en bättre fungerande ekonomi med varaktigt högre sysselsättning och BNP och som på kort sikt stimulerar efterfrågan, leder tvärtom till en sänkning av internationellt sett höga skattekvot. Om det senare skulle visa sig behövas kan sådana skattesänkningar finansieras genom en höjning av andra, mindre skadliga skatter, utan att skattekvoten ökar jämfört med den ursprungliga nivån. Förändringarna skulle därmed sammantaget bidra till att skapa en samhällsekonomiskt effektivare sammansättning av skatteuttaget. Krisåtgärder behövs för att arbetslösheten inte ska bita sig fast I en djup lågkonjunktur med kraftigt fallande sysselsättning och stigande arbetslöshet är det nödvändigt att vidta åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå , s.k. persistens. Det finns flera orsaker till varför arbetslös- heten tenderar att bita sig fast. En viktig förklaring är att de som förlorat sitt arbete efter hand förlorar sin konkurrenskraft om jobben. Sådana effekter kan motverkas genom åtgärder som stärker de arbetslösas drivkrafter att söka arbete och som bevarar och utvecklar de arbets- lösas kompetens och kunskaper. För att förhindra att den höga arbetslösheten blir bestående är det vidare viktigt att de arbetslösas intressen tas tillvara i lönebildningen. Det är därför mycket viktigt att de lönesättande parterna uppfattar att de som saknar arbete står nära arbetsmarknaden. Det förutsätter i sin tur att de arbetslösa upprätthåller viljan och förmågan att arbeta, t.ex. genom åtgärder som gör det mer lönsamt att arbeta och utvecklar deras kompetens. Varför tenderar arbetslösheten att bita sig fast? Erfarenheten från och andra europeiska länder visar att en kraftigt ökande arbetslöshet riskerar att bita sig fast på en hög nivå. till 1995 tenderade arbetslösheten i EU-15, vid varje lågkonjunktur, att hamna på en allt högre nivå. Vidare tenderade arbetslösheten i goda tider att inte minska till samma nivåer som under tidigare konjunkturtoppar. För svensk del har arbetslösheten efter 1990-talskrisen inte sjunkit tillbaka till tidigare nivåer. Arbetslös- heten i uppvisar däremot inte detta mönster utan där har arbetslösheten snarare tenderat att minska över tiden. Utvecklingen i visar att det är möjligt att förhindra att en ökning av arbetslösheten av konjunkturella skäl övergår till strukturella problem på arbets- marknaden, s.k. persistens. Diagram 1.7 Arbetslöshet i , och EU-15 Skillnaderna i arbetsmarknadens funktionssätt mellan och har rönt stort intresse bland forskare. Nedan presenteras en rad för- klaringar till varför en ökande arbetslöshet kan bita sig fast. Detta är av vikt för den ekonomiska politikens utformning under och i kölvattnet av krisen. En väl avvägd finanspolitik bör innefatta tillfälliga åtgärder som motverkar att arbetslös- heten ökar, men också insatser som motverkar att arbetslösheten fastnar på en hög nivå och att människor varaktigt slås ut från arbetsmark- naden. Hur uppkommer persistens? För givna löner kan persistensproblem upp- komma som ett resultat av att de arbetslösa påverkas av arbetslösheten eller genom arbets- givares attityder till att anställa arbetslösa. Till detta kommer att lönebildningen inte nödvän- digtvis fungerar tillräckligt väl för att sysselsätt- ningen ska öka fullt ut vid ett förbättrat kon- junkturläge eller för att motverka regionala eller yrkesmässiga obalanser. En första möjlig förklaring till att en hög arbetslöshet ger långvariga effekter är således att de personer som blir arbetslösa på olika sätt inte konkurrerar effektivt om de lediga jobben som en effekt av att de är arbetslösa. Exakt hur de arbetslösa påverkas av arbetslösheten beror på många faktorer, exempelvis hur arbetsmark- nadspolitiken (i vid mening) och försörjnings- systemen är utformade, bland annat genom att dessa faktorer kommer att påverka hur långa arbetslöshetsperioderna blir. Effekterna för en individ av att vara arbetslös blir större ju längre individen är arbetslös. Färdigheter kan bli mer och mer föråldrade, förmågan att utföra givna arbetsuppgifter kan försämras och viljan att söka jobb kan påverkas negativt av av misslyckat jobb- sökande. Dessutom kan arbetsgivarna vara tvek- samma till att anställa personer med långa arbetslöshetsperioder (s.k. stigmatisering). Dessa persistensmekanismer kan också för- stärkas av förändrad social normbildning kring arbetslösheten. Om arbetslösheten är hög kan det sociala trycket att skaffa ett arbete vara lägre än annars och det blir då mindre socialt kostsamt för individen att vara arbetslös. Detta leder till att de arbetslösas sökaktivitet minskar. Slut- resultatet blir längre arbetslöshetsperioder och högre arbetslöshetsnivåer än vad som hade varit fallet om kring arbetslöshet sett annor- lunda ut. En politik för minskade persistensproblem En viktig slutsats är att den ekonomiska politi- ken bör inriktas på att motverka långa arbetslös- hetsperioder. bidrog arbets- marknadspolitikens utformning, särskilt möjlig- heterna att via deltagande i arbetsmarknads- politiska program upparbeta nya perioder med ersättning från a-kassan, till långa arbetslöshets- perioder och sannolikt en varaktigt högre Arbetsmarknadspolitiken är utformad så att den på ett helt annat sätt upp- rätthåller arbetslinjen. Arbetsmarknadspolitiska program kan inte användas för att ge nya perioder med a-kassa och arbetsmarknadspoliti- ken fokuserar i större utsträckning på att bidra till ett effektivt jobbsökande. Arbetslöshets- försäkringen har fått en utformning som i större utsträckning ger drivkrafter att söka jobb. I samma riktning verkar jobbskatteavdraget. blir lägre även . Därtill kan den minskade efterfrågan leda till minskade vinster. Så länge vinsten är lägre än kapitalkostnaden kommer företagen att dra ner kapitalstocken. Detta ger upphov till en ytterligare sysselsättningsminsk- ning osv. Den ursprungliga störningens effekt kommer sålunda att förstärkas av anpassningen av kapitalstocken, och i den mån förändringar i kapitalstocken tar tid, så kan denna mekanism ge upphov till utdragna anpassningar. Flera av de mekanismer som ger upphov till en varaktigt hög arbetslöshet kan delvis betraktas som lönebildningsproblem. Föråldrade eller för- sämrade yrkeskunskaper blir ett problem i första hand om lönebildningen inte är förenlig med en god sysselsättningsutveckling. Lönebildningen spelar en huvudroll när kon- junkturen vänder uppåt. I en konjunkturupp- gång ökar efterfrågan på varor och tjänster och företagen vill öka produktionen för att möta denna ökade efterfrågan. Detta innebär också en ökad efterfrågan på arbetskraft. En ökad efter- frågan på arbetskraft leder till en kombination av ökad sysselsättning och högre löner. För en löneutveckling förenlig med god sysselsätt- ningsutveckling är det centralt att lönebild- ningen tar hänsyn till de arbetslösa arbets- sökande. Om de sysselsatta enbart ser till sina egna intressen eller om konkurrensen från arbetslösa arbetssökande är svag, kommer en stor del av den ökande arbetskraftsefterfrågan att leda till högre löner och inte till en ökad syssel- sättning. Det är därför en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken att se till att de arbets- lösa effektivt konkurrerar om jobben. Detta handlar väsentligen om två saker. Att hjälpa de arbetslösa att upprätthålla eller förvärva färdig- heter som gör dem anställningsbara och att hjälpa och förmå dem att effektivt söka jobb. En politik som åstadkommer detta ökar därför inte bara den enskildes möjligheter att få jobb, utan också den totala sysselsättningen. Arbetslöshetens varaktighet påverkas inte bara av arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknads- politiken, utan också av det övriga regelverk som styr arbetsmarknaden, dvs. främst den arbets- rättsliga lagstiftningen. Ett mera strikt anställ- ningsskydd leder till lägre omsättning på arbets- marknaden. Färre personer förlorar jobben, men arbetslöshetstiderna blir också längre. Delvis är detta en avsedd effekt, de som skyddas mest av det arbetsrättsliga regelverket är personer med långa anställningstider. Personer med långa an- ställningstider är i genomsnitt äldre än personer med kortare anställningstider. Det finns starka belägg för att äldre arbetslösa i genomsnitt har betydligt längre arbetslöshetsperioder än yngre arbetslösa. En oönskad bieffekt är dock längre arbetslöshetstider för dem som faktiskt blir arbetslösa, liksom en högre arbetslöshet för nytillträdande på arbetsmarknaden. Anställningsskyddet kan också påverka löne- bildningen. Ett strikt anställningsskydd minskar risken för de anställda att förlora jobben och kan därför bidra till högre löner och en lägre sysselsättning. Denna effekt uppkommer i den mån de förhandlande parterna företräder de sysselsattas intressen i högre grad än de arbetslösas. Ett väl utformat anställningsskydd innebär alltså, precis som andra trygghetssystem, en kompromiss mellan det önskvärda skyddet och de negativa bieffekter som uppkommer som ett resultat härav.4 Persistenseffekter, i spåren av lågkonjunkturen, kan även uppstå via kapitalbildningen. Minskat kapacitetsutnyttjande kan leda till att delar av realkapitalet deprecierar och att kapitalstocken 4 En (, DELSA//WP5(2009)3, Employment Protection: Legislation and Beyond) visar en delvis ny bild av arbetsrätten i . tillhör de länder som genomfört störst förändringar (tillsammans med ), och har tillsammans med de och , den mest liberala arbetsrätten (plats nr 9 av 31 jämförda länder). har dessutom underlättat mest för små- företagare (har den 4:e mest flexibla arbetsrätten för små och medelstora företag inom hela OECD-området). behöver ett innovativt och dynamiskt näringsliv. Nya och växande företag är viktiga också för sysselsättningen. Detta gäller inte minst i det nuvarande konjunkturläget. Åtgärder som förbättrar företagsklimatet kan bidra till att sysselsättningsökningen tidigareläggs och förstärks. Nya företag sätter press på redan etablerade och tvingar dem till förnyelse, ökad produktivitet och effektivare produktions- metoder. Hindren för att starta och utveckla företag bör vara så låga som möjligt. Regeringen föreslår därför i denna proposition en rad åtgärder som förbättrar företagsklimatet i . Kapitalbildningen påverkas negativt av ett djupt fall i efterfrågan. När resursutnyttjandet har varit lågt och investeringarna tillbakapressade, tar det avsevärd tid att åter bygga upp kapitalstocken. Även detta kan bidra till att arbetslösheten biter sig fast. Sådana effekter kan motverkas genom att minska företagens kapitalkostnader eller genom en väl utformad företagsbeskattning. medborgare måste även under låg- konjunkturen känna förtroende för att det offentliga klarar sitt huvuduppdrag. Den offentliga välfärdens kärna i form av barn- och äldreomsorg, skola, vård, trygghet samt lag och ordning ska upprätthållas även under låg- konjunkturen. Att säkerställa välfärdstjänsterna bidrar till att efterfrågan och sysselsättningen hålls uppe. Regeringens långsiktiga strategi ligger fast och är en del av krishanteringen Regeringens mål att minska utanförskapet och därigenom varaktigt öka sysselsättningen ligger fast. Därmed ligger även politikens inriktning för tillväxt och sysselsättning fast. Denna politik har inneburit en kombination av åtgärder som stimulerar arbetsutbudet och arbetskrafts- efterfrågan. har åtgärder som för- bättrar arbetsmarknadens funktionssätt och företagsklimatet genomförts. Dessa långsiktiga satsningar är även centrala för att skapa goda förutsättningar för en hög sysselsättningstillväxt i nästa konjunkturuppgång och är därmed en del av regeringens krisstrategi. De åtgärder som har genomförts och som föreslås i denna budgetproposition utgår från regeringens ramverk för sysselsättningen (se avsnitt 5). Politiken fokuserar särskilt på åtgärder som ökar arbetsutbudet och rörligheten på arbetsmarknaden eftersom erfarenheterna visar att det är arbetsutbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste reformen i detta avseende är jobbskatteavdraget som stärker drivkrafterna till arbete genom att göra det mer lönsamt att arbeta. Andra viktiga åtgärder för att öka arbets- utbudet är förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringen. Regeringen har också lagt om arbetsmarknadspolitiken vilket inneburit att Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla arbete. Arbetsmarknads- politiska resurser riktas i större utsträckning till dem som har störst behov. En rad reformer har genomförts för att stärka arbetslöshets- försäkringens roll som omställningsförsäkring och öka människors drivkrafter att bryta arbetslösheten. Dessa utbudsstimulerande åtgärder har kombinerats med åtgärder som stimulerar efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden (t.ex. nystartsjobben), samt åtgärder som stärker grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden (t.ex. nedsättningen av arbetsgivaravgifter för äldre och unga). Reformerna inom arbetslöshets- försäkringen och jobbskatteavdraget har också syftat till att förbättra lönebildningen. Regeringen har även utarbetat en särskild strategi för att hantera den höga ungdomsarbetslösheten. Utgångspunkten har varit det faktum att ungdomars arbetslöshets- perioder ofta är korta och återkommande. De negativa arbetsmarknadsrelaterade effekterna blir dock varaktiga för dem som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Särskilt allvarlig bedöms situationen vara för unga som saknar grundskole- eller gymnasieexamen. Erfarenheten har visat att det är svårt att utforma effektiva arbetsmarknadspolitiska program för ungdomar. Programmen leder alltför ofta till inlåsning och minskad sök- aktivitet. Regeringen har därför, med den relativt framgångsrika danska ungdomssatsningen som förebild, introducerat jobbgarantin för unga. Syftet med jobbgarantin är att unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildnings- systemet. Detta åstadkoms genom intensifierade förmedlingsinsatser, strama ersättningsregler med tydliga krav, praktik och stärkta incitament till utbildning. Utbildningssystemet reformeras, bland annat förändras yrkesutbildningarna inom gymnasieskolan, vilket förväntas minska antalet avhopp. Utöver dessa insatser har regeringen sänkt arbetsgivaravgiften för att öka arbets- kraftsefterfrågan på ungdomar samt förenklat möjligheten för arbetsgivarna att visstidsanställa. Arbetslösheten bland ungdomar () är hög i jämfört med i många andra . Den relativt höga arbetslösheten bland unga kan bland annat bero på skillnader i arbetsmarknadens funktionssätt, demografin samt omfattningen och utformningen av utbildningssystemet.5 Nästan hälften av de arbetslösa ungdomarna är heltidsstuderande som söker arbete, t.ex. helg- och feriejobb. Andelen sysselsatta ungdomar är ungefär lika hög i som genomsnittet för . 1.2.2Krishanteringen så här långt Finanskrisen och den efterföljande djupa låg- konjunkturen har föranlett både och andra länder att vidta ett flertal åtgärder. Krisen har mildrats genom åtgärder som stabiliserat de finansiella marknaderna samt genom åtgärder som motverkar fallet i resursutnyttjandet och sysselsättningen, som de bidrar till att öka arbetsutbudet och arbetskraftens anställ- ningsbarhet när konjunkturläget förbättras. Stabilisering av de finansiella marknaderna För att komma till rätta med den finansiella krisens akuta effekter prioriterade regeringen att snabbt vidta åtgärder för att få finansmarknaderna att fungera bättre genom att värna den finansiella stabiliteten. Det finansiella systemet har en central roll i ekonomin och ett minskat förtroende för systemet ger återverkningar i hela ekonomin. Utan en fungerande finansmarknad blir den 5 Vissa skillnader med avseende på upplägg och genomförande av arbetskraftsundersökningarna kan också ge upphov till svårigheter att jämföra olika länders ungdomsarbetslöshet, se exempelvis rapporten för hela befolkningen , 2:a kvartalet 2009. Tema att jämföra ungdomsarbetslösheten i AM 11 , . övriga stabiliseringspolitiken dessutom mindre verkningsfull. Regeringen har föreslagit och beslutat om att genomföra följande för att möta finanskrisen: -Insättningsgarantin har höjts . -En ny stödlag har införts som ger regeringen möjlighet att besluta om kraftfulla åtgärder för att stabilisera finansmarknaden. Med utgångspunkt i stödlagen har regeringen beslutat om: -Ett frivilligt garantiprogram som säkrar upplåningen hos systemviktiga banker och finansinstitut. -Ett frivilligt kapitaltillskottsprogram för banker och andra minska risken för en kraftig kreditåtstramning. -Stödlagen ger möjlighet till bland annat tvångsinlösen av finansinstitut i akut kris. -För att finansiera åtgärderna har en särskild stabilitetsfond inrättats och tillförts medel på . Lagstiftningsåtgärderna på det finansiella området föregicks av åtgärder för att öka likviditeten på marknaden för statspapper. Dessa åtgärder bidrog till att den finansiella krisens effekter på svensk ekonomi kunde begränsas. Under den finansiella oron skedde en dramatisk flykt till placeringar som bedömdes som mer säkra. Många banker och investerare ville köpa statspapper som få ville sälja. blev efterfrågan på statsskuld- växlar så stor att bankerna hade svårt att hantera situationen i sin roll som centrala återförsäljare på marknaden. emitterade då statsskuldväxlar i stor omfattning. Emitteringen fortsatte och som mest uppgick det sammanlagda utestående beloppet till . finns dock inga extraemitterade statspapper i omlopp. Åtgärderna beslutades efter samråd med . återförde pengarna från de extra auktionerna till bankerna genom s.k. omvända repor i säkerställda bostadsobliga- tioner. I praktiken innebar detta att bankerna kunde köpa statspapper med bostadsobligationer som säkerhet. Dessa åtgärder gjorde att räntemarknaden återigen började fungera och att bankerna fick lättare att finansiera sig i ett läge där bristande förtroende hade gjort det svårt för många banker att låna pengar. Förutom att förbättra bankernas likviditet innebar Riksgälds- kontorets åtgärder ett stöd för marknaden för bostadsobligationer. har genomfört en rad åtgärder för att säkra likviditeten utöver sänkt styrränta. har tillhandahållit lån med längre löptider (6 månader) och med lägre krav på säkerheter än normalt. Kraven på bland annat säkerheternas kreditbetyg sänktes och företags- certifikat började accepteras i vissa fall. Bankerna fick därmed ökad tillgång till stabil finansiering. började även erbjuda lån i US dollar för att underlätta bankernas finansiering i utländsk valuta. Dessutom har ökat sin beredskap och förmåga att säkerställa bankernas finansiering i utländsk valuta genom att dels förstärka sin valutareserv med genom upplåning via , dels ingå så kallade swap- avtal med den amerikanska , vilket ger ytterligare tillgång till US dollar. har en nyckelroll i stabiliserings- politiken och har lagt om penningpolitiken i en mycket expansiv riktning. Sedan budgetpropositionen presenter- ades har sänkt reporäntan med , från . bedömer enligt den penningpolitiska rapporten att reporäntan kan väntas ligga kvar på fram . I har det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken vid normala konjunkturvariationer. Finanspolitiken bidrar indirekt till att stabilisera efterfrågan via de så kallade automatiska stabilisatorerna. I den nuvarande djupa lågkonjunkturen med mycket stora efterfrågestörningar och med styrränta nära noll, behöver dock finanspolitiken ge ett aktivt stöd till stabiliseringspolitiken. Utöver åtgärderna riktade mot de finansiella marknaderna har regeringen genomfört ett antal andra kraftfulla åtgärder i syfte att såväl motverka fallet i resursutnyttjandet och syssel- sättningen som bidra till att öka arbetsutbudet och arbetskraftens anställningsbarhet när konjunkturläget förbättras. Redan i budgetpropositionen presenterade regeringen en rad offensiva åtgärder på totalt . Åtgärderna omfattade bland annat sänkt skatt med tyngdpunkt på låg- och medelinkomst- tagare samt för pensionärer, sänkta social- avgifter, stora satsningar på infrastruktur, sjukvård samt forskning och utbildning. Åtgärderna i budgetpropositionen gjorde att var bland de EU-länder som tidigt hade de mest kraftfulla stimulanserna mot krisen. Med anledning av den försämrade konjunkturen presenterade regeringen i propositionen Åtgärder för jobb och omställ- ning (prop. 2008/09:97, bet. 2008/09:FiU18, rskr. 2008/09:183) ytterligare åtgärder på sammanlagt . Åtgärderna omfattade bland annat ytterligare infrastruktursatsningar och en skattereduktion vid reparation, om- och tillbyggnad samt förstärkta resurser till såväl korttids- som långtidsarbetslösa.