prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Vid till- komsten av den nuvarande regeringsformen underströk konstitutions- utskottet att den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin (KU 1973:26 s. 39). Någon allmänt accepterad definition av vad som avses med självstyrelse finns dock inte. I förarbetena till regeringsformen uttalas bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfatt- ning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en initiativrätt. Det anförs även att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Det står dock också klart att utrymmet för självstyrelse inte är obegränsat. Enligt 8 kap. 5 § RF ska föreskrifter om grunderna för den kommunala beskattningen samt före- skrifter om kommunernas befogenheter och åligganden meddelas i lag. Denna bestämmelse innebär emellertid inte bara en begränsning av utan också ett skydd för den kommunala självstyrelsen. Om området för den kommunala initiativrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av . När det gäller kommunernas åligganden och befogenheter krävs även ett bemyndigande i lag för att regeringen ska få meddela andra föreskrifter än sådana som enbart avser verkställighet av lag. Av 1 kap. 7 § första stycket RF framgår vidare att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. I kommunerna tillförsäkras medborgarna således regionalt och lokalt rätten att i demokratiska former avgöra gemensamma angelägenheter. I 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges inte bara i kommunallagen utan även i särskilda föreskrifter. När det gäller räckvidden av den i grundlag fast- slagna principen om självstyrelse har bl.a. gett uttryck för uppfattningen att principen enligt regerings- formen enbart tar sikte på den verksamhet som omfattas av kommunallagen, inte verksamhet som regleras av annan lag- stiftning (SOU 1996:129 s. 199 f.). Enligt kommittén borde det av regeringsformen framgå att självstyrelse är en princip som gäller för all verksamhet. Motsvarande bedömning gör även . Regeringen anser i likhet med att det finns skäl att klargöra att principen om självstyrelse gäller för all verksamhet. Ett sådant tydliggörande innebär inte, som synes mena, att utrymmet för själv- styrelse utvidgas. Även i fortsättningen kommer det vara möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning i de fall detta motiveras av vikten av att åstadkomma en reglering som ger likvärdig service för invånarna oberoende av var de är bosatta. I dessa fall måste dock den proportionalitetsprincip som föreslås i avsnitt 11.1.4 nedan beaktas. vid påpekar att området för fri beslutanderätt ytterst bestäms av och att regleringen av normgivningsmakten bl.a. innebär att kommunerna inte kan göra anspråk på att få reglera vissa områden. menar att principen om självstyrelse därför saknar relevans i vart fall avseende normgivningen och att det är tveksamt om den av utredningen föreslagna formuleringen speglar principens innebörd. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att de begränsningar som fakultetsnämnden pekar på i fråga om principens räckvidd följer direkt av regeringsformens reglering av normgivnings- makten. Dessa begränsningar kan på sätt och vis sägas definiera de yttre ramarna för principens räckvidd. Enligt regeringens mening innebär utredningens förslag endast ett klargörande av vad som redan gäller. SKL anser att utredningens förslag till utformning av bestämmelsen inte helt stämmer överens med motsvarande bestämmelse i kommunal- lagen. Enligt SKL bör det av bestämmelsen framgå att de kommunala angelägenheterna sköts även på demokratins grund. Regeringen menar emellertid att detta framgår av den föreslagna bestämmelsen i 14 kap. 1 § RF, där det föreskrivs att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (jfr 1 kap. 7 § RF i dess nuvarande lydelse). Sammantaget anser regeringen att en bestämmelse med den lydelse föreslår bör tas in i det nya kapitel om kommunerna som föreslås i avsnitt 11.1.1. Lagstiftning som berör den kommunala självstyrelsen Regeringens förslag: I regeringsformen införs en ny bestämmelse om att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionali- tetsprincip. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådets granskning utsträcks till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till att en proportionalitetsprincip uttryckligen tas in i regeringsformen och att Lagrådets granskning utvidgas i enlighet med förslaget. remissinstanserna, däribland ombudsmän (), kommun, kommun, kommun och Kommuner och Landsting (SKL), anser dock att proportionalitetsprincipen bör formuleras så att bestämmelsen blir tvingande. fakultetsnämnden vid menar att det av lagtexten uttryckligen bör framgå att den föreslagna proportionalitetsprincipen inte kan bli föremål för lagprövning. Skälen för regeringens förslag: Det är inte ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställs mot andra intressen och att det ibland uppstår en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det är i sådana sammanhang viktigt att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för ingående överväganden. Som utredningen framhåller skulle en grundlagsbestämmelse, som innebär att det vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär, kunna fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen. En sådan reglering innebär att regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintresse när begränsningar av självstyrelsen övervägs. håller skulle en sådan ordning också leda till att får ett bättre underlag när det gäller att bedöma olika besluts följder för den I likhet med anser regeringen att en proportionalitetsprövning av detta slag bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan upp- nås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbe- Det bör framhållas att detta givetvis förutsätter att det i lagstiftningsprocessen har gjorts noggranna analyser av den påverkan olika förslag har på den kommunala självstyrelsen. Mot den angivna bakgrunden bör det, som utredningen föreslår, i regeringsformen föras in en bestämmelse som innebär att en regelmässig prövning av självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningspro- Prop. 2009/10:80 cessen. Bestämmelsen bör tas in i det nya kapitel om kommunerna som föreslås i avsnitt 11.1.1. Flera remissinstanser, bl.a. JO och SKL, föreslår att bestämmelsen ut- formas så att den blir tvingande i den meningen att lagstiftning inte får innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till dess ändamål. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att proportionalitetsprincipens huvud- sakliga syfte är att åstadkomma en ordning som innebär att intresset av självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställs mot de intressen som ligger bakom lagförslaget. Liksom utred- ningen anser regeringen att det är av avgörande betydelse att den slutliga bedömningen av om proportionalitetskravet är tillgodosett görs av riks- dagen i samband med att den tar ställning till förslaget. Detta uppfylls med den föreslagna lydelsen av bestämmelsen. Regeringen anser också, till skillnad från vid , att det genom bestämmelsens fakultativa utformning framgår att bedömning när det gäller konsekvenserna för den kommu- nala självstyrelsen inte kan bli föremål för lagprövning i efterhand. Lagstiftningsförslag som innebär åligganden för kommunerna är av det slaget att de granskas av Lagrådet (8 kap. 18 § RF). För att säkerställa att lagstiftning av betydelse för den kommunala själv- styrelsen som regel ska bli föremål för lagrådsgranskning har utred- ningen föreslagit att Lagrådets granskningsområde kompletteras med sådana lagar som innebär åligganden för kommunerna. Regeringen ansluter sig till detta förslag. I detta ligger en tydlig markering av den kommunala självstyrelsens betydelse. Regeringens förslag: I regeringsformen införs en ny bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del, däribland kommun, kommun, kommun, , Kommuner och Landsting och vid , är positiva till att det innan förslaget läggs till grund för lagstiftning bör utredas om, och i så fall vilka, begränsningar för utjämningen som bör följa av regerings- Medborgarrättsrörelsen menar att den kommunala skatteutjäm- ningen är oförenlig med självstyrelse och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det kan konstateras att någon form av skatteutjämning har funnits . från början helt statligt finansierat. utjämningssystem med avgifter för kommuner och landsting med hög skattekraft (se bl.a. SOU 2000:120 s. 51 f.). att strukturella skillnader mellan olika kommuner och landsting när det gäller inkomster och utgifter gjorde det nödvändigt med någon form av utjämning mellan kommuner respektive landsting för att uppnå nationella Prop. 2009/10:80 mål om en likvärdig service över hela landet. Det har varit en omstridd fråga om lagstiftning som innebär en ekonomisk omfördelning mellan kommuner har varit grundlagsenlig. I samband med granskningen av ett förslag till nytt skatteutjämnings- system, som var konstruerat som en omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner och landsting, uttalade Lagrådet att ett skatteutjäm- ningssystem som innebär att skatt tas ut av en kommun och tillförs andra kommuner inte är förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF (prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19 s. 96). Lagrådets tolkning mötte vissa invändningar från (yttr. 1994/95:KU6y). På uppdrag av omarbetade regeringen emellertid förslaget och sedan Lagrådet granskat även detta förslag antogs det av (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5). Detta system ersattes 2005 av det nuvarande utjämningssystemet, som är konstruerat som ett avgifts- och bidragssystem med inkomstutjämningsavgifter och kostnadsutjämnings- avgifter samt inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag (lagen [2004:773] om kommunal- ekonomisk utjämning). Det gällande systemet har inte ifrågasatts från konstitutionell synpunkt på samma sätt som förslag till tidigare utjämningssystem. I motsats till vad Medborgarrättsrörelsen hävdar står det enligt regeringen klart att det är förenligt med regeringsformen att genom lag reglera ett system som syftar till att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan olika kommuner och landsting. Grundlagsregleringen innebär dock att lagstif- tarens utrymme att bestämma den närmare utformningen av sådana system är begränsat. vid menar att det innan en reglering införs bör utredas om, och i så fall vilka, begränsningar som bör följa direkt av grundlag samt vilka konsekvenser en reglering utan sådana begränsningar kan få. Regeringen anser dock att det inte är lämpligt att i grundlag mer i detalj reglera förutsättningarna för ett skatteutjämningssystems närmare utformning. Några specifika begränsningar för utjämningen bör således inte anges direkt i regeringsformen. Det saknas därför skäl att utreda frågan ytterligare innan ställning tas till om en grundlagsändring bör göras. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det i förtyd- ligande syfte bör införas en bestämmelse om skatteutjämning i regeringsformen. Som utredningen kommer fram till bör en sådan bestämmelse möjliggöra olika former av utjämningssystem, både sådana som det nuvarande som system som utformats på annat sätt. En viss begränsning med avseende på utjämningssystemets syfte bör dock slås fast. Regeringen ansluter sig till utredningens förslag att bestämmelsen bör ange att en kommun ska kunna åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar samt för att ge kommunerna möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Det bör uppmärksammas att bestämmelsen både avser utjämningssystem mellan kommuner på lokal och på regional nivå. Som framgår av avsnitt 11.1.2 används nämligen uttrycken kommun och i regeringsformen med avseende på båda kommuntyperna. Bestämmelsen bör tas in i det nya kapitel om kommunerna som föreslås i Prop. 2009/10:80 avsnitt 11.1.1. 11.1.6Kommunernas medverkan som remissinstanser Regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredning av regeringsärenden förtydligas så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget i huvudsak utan Kommuner och Landsting (SKL) anser att det i regeringsformen även bör slås fast att regeringen i enlighet med vad som föreskrivs i lag ska samråda med kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. läns landsting anser att ett sådant samråd bör lagregleras. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som det behövs ska sammanslutningar och enskilda ges tillfälle att yttra sig. beredningskrav gäller både riksstyrelseärenden, exempelvis beslut om propositioner och förordningar, och förvaltningsärenden. Ett viktigt led i beredningen av regeringsärenden är utredningsväsen- Formerna för utredningsarbetet är inte grundlagsfästa utöver vad som följer av de regler om remissförfarandet som redovisats. kommittéförordningen (1998:1474) har regeringen föreskrivit att om förslagen i ett utredningsbetänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i detta avseende anges i betänkandet. I detta ligger en skyldighet för kommittéerna att analysera sådana En allmän utgångspunkt för regleringen i regeringsformen har varit att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag 1973:90 s. 287 f.). I sammanhanget har framhållits att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utform- ningen och innebörden av förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. kan konstateras att den svenska förvaltningstraditionen bygger på att kommunerna och landstingen, om det är möjligt, ska råd- frågas och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. Företrädare för kommuner och landsting deltar bl.a. regelmässigt i kommittéer och andra utredningar. De är också remissinstanser. Detta ligger i linje med de åtaganden som har enligt den europeiska konventionen om själv- styrelse (CETS 122), som ratificerades (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32). Även om det inte finns anledning att utgå från annat än att kommunerna och landstingen redan enligt gällande ordning tar del i beredningsprocessen i de frågor som direkt berör dem, finns det som framhåller skäl att förtydliga bestämmelsen i Prop. 2009/10:80 7 kap. 2 § RF så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna och landstingen. SKL anser att det mot bakgrund av förslag om en fastlagd ordning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn (SOU 2007:10) i regeringsformen bör slås fast att regeringen i enlighet med vad som föreskrivs i lag ska samråda med kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. Regeringen vill framhålla att betänkande bereds i och att det därför saknas förutsättningar att ta ställning till förslaget inom ramen för detta lagstiftningsärende. Mot denna bakgrund kan inte heller läns landstings synpunkter övervägas närmare. 11.2Regleringen av normgivningsmakten moderniseras Nuvarande reglering i regeringsformen Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det bör noteras att med begreppet föreskrifter i 8 kap. RF avses endast sådana normer som meddelas av svenska organ. Normer som meddelas inom ramen för samarbetet i EU omfattas således inte. Grundlagsregleringen har som främsta uppgift att fördela norm- givningskompetens mellan och regeringen. Normgivnings- makten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet framgår dels av 8 kap. 26 §§ RF, dels genom ett antal andra bestämmel- ser i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Området omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter. Regeringens primärområde framgår i huvudsak av 8 kap. 13 § RF och omfattar föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens. Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till delegation finns. Gränsen mellan dessa två områden framgår av 8 kap. 710 §§ RF, där möjlig- heter att delegera normgivningsmakt regleras. Det obligatoriska lag- området omfattar bl.a. i stort sett all civilrättslig och skatterättslig normgivning. I 8 kap. RF finns också bestämmelser om delegation av normgiv- Prop. 2009/10:80 ningsmakt till andra myndigheter än regeringen och till kommuner. delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, vilket brukar kallas för subdelegation (8 kap. 11 § RF). Vidare kan regeringen inom sitt primär- område delegera normgivningsmakt till myndigheter under regeringen och, med vissa undantag, till myndigheter (8 kap. 13 § tredje stycket RF). kan delegera normgivningsmakt direkt till kommuner när det gäller betungande offentligrättsliga avgifter (8 kap. 9 § andra stycket RF) samt i vissa fall direkt till myndigheter (8 kap. 14 § andra och tredje styckena RF). Allmänt om behovet av en översyn Det har skett flera ändringar i 8 kap. RF sedan tillkomsten av regerings- formen men kapitlets struktur och den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen kvarstår oförändrad. Regleringens utformning och uppbyggnad har dock varit föremål för kritik. Det har bl.a. anförts att regleringen är svårtillgänglig och att det är svårt att få en helhetsbild av bestämmelserna. Lagrådet har vidare vid ett flertal tillfällen uppmärksammat att bestämmelserna leder till praktiska tillämpningsproblem i lagstiftningsarbetet. Detta gäller särskilt bestämmelserna om delegation av normgivningsmakt till regeringen. Dessutom har det utbildats en praxis vid tillämpningen av 8 kap. RF som kan sägas strida mot ordalydelsen i 8 kap. 10 § RF. En ytterligare aspekt är att den nuvarande regleringen har ansetts hindra att kommuner ges rätt att meddela föreskrifter rörande s.k. trängselskatt. Det har också ifrågasatts om reglerna ger utrymme för delegation av före- skriftsrätt när det gäller kommunala parkeringsavgifter. En utförlig redo- görelse för dessa frågor finns i expertgruppsrapporten (SOU 2008:42) som tagits fram på uppdrag av . 11.2.2Regleringen av normgivningsmakten moderniseras Regeringens förslag: En ny inledande bestämmelse tas in i 8 kap. regeringsformen bl.a. för att göra det möjligt att förenkla de följande bestämmelserna i kapitlet. De bestämmelser i 8 kap. regeringsformen som anger det primära lagområdet läggs samman i en bestämmelse och de exemplifieringar som bestämmelserna innehåller tas bort. Vidare upplyses att det i övriga bestämmelser i regeringsformen och annan grundlag finns bestämmelser som anger krav på lagform. Ett tillägg görs för att klargöra att regeringen kan bestämma att föreskrifter meddelade av myndigheter under regeringen ska underställas regeringen för prövning. Bestämmelsen i 8 kap. 10 § regeringsformen ändras så att det tydliggörs att bemyndiganden enligt bestämmelsen även kan avse ikraftträdande av hela lagar, att bestämmelsen även gäller inom det obligatoriska lagområdet samt att bemyndiganden även kan avse föreskrifter om en lags tillämpning gentemot vissa länder eller mellanfolkliga organisationer. Ordet därvid tas bort i bestämmelsen om subdelegation i 8 kap. 11 § regeringsformen. Därigenom tydliggörs att en tidigare föreskrift som medger subdelegation av föreskriftsrätt kan utgöra grunden för subdelegation när ny delegation ges till regeringen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig är de allra flesta positiva till eller har inget att erinra mot förslaget i de delar det avser en ny inledande bestämmelse, regleringen av det primära lagområdet och regleringen avseende delegation till regeringen. Bland dessa finns ombudsmän, , Kammarrätten i , vid , vid och . Regeringsrättens ledamöter anser att utredningens förslag innebär en välkommen uppstramning av bestämmelserna rörande normgivnings- makten men konstaterar att förslaget innebär en viss utökning av det delegeringsbara området och anser att det bör belysas vilka förändringar av delegationsmöjligheterna som förslaget innebär. De pekar vidare på att vissa bestämmelser i regleringsbreven, som meddelas med stöd av 9 kap. RF, är föreskrifter och att dessa föreskrifter inte beslutas genom förordning. Förutsatt att någon ändring inte är tänkt att genomföras i förhållande till nuvarande ordning föreslår de därför att kravet att regeringens föreskrifter alltid ska ges förordningsform endast ska gälla föreskrifter som meddelas med stöd av 8 kap. RF. vid anför att det kan övervägas om inte vissa bestämmelser om normgivning i andra delar av regeringsformen borde flyttas till 8 kap. RF.