prop · GX0351 · 2009-11-04 00:00:00 — De syften som bär upp kravet på nätkoncession gör sig inte gällande vad gäller interna nät. Några samhälleliga behov att säkerställa en lämplig infrastruktur föreligger inte och några allmänna eller enskilda motstående intressen finns inte heller på dessa begränsade enskilda områden. Några krav på ledningsinnehavarens lämplighet behöver inte heller ställas upp eftersom det interna nätets innehavare inte bedriver nätverksamhet. Som nämnts tidigare konstaterade att det fanns ett behov av ytterligare ett undantag från kravet på nätkoncession. Det gäller primärt de ledningar som i många fall binder samman de olika anläggningarna i en vindkraftpark. Det är nämligen vanligt att man har en gemensam inmatningspunkt på det koncessionspliktiga överföringsnätet där den producerade elen från samtliga vindkraftverk matas in. För att detta ska vara möjligt måste naturligtvis, som nämnts, de olika vindkraftverken i en vindkraftpark vara sammanbundna med stark- strömsledningar. Dessa ledningar skiljer sig i ett avseende från alla de interna nät som omfattas av undantaget från kravet på nätkoncession. Som nämnts ovan används sådana interna nät av innehavaren för att distribuera el från nätets anslutningspunkt på det koncessionspliktiga överföringsnätet till olika uttagspunkter inom området där elen förbrukas. De ledningar som sammanbinder vindkraftverk syftar inte till att göra det möjligt att förbruka el inom ett visst område. Syftet är i stället att all el som produceras i de berörda vindkraftverken ska kunna matas in gemensamt i en punkt på det ordinarie överföringsnätet. I annat fall måste den producerade elen från varje enskilt vindkraftverk matas in separat på det ordinarie överföringsnätet. Trots denna olikhet bör dock dessa ledningar undantas från kravet på nätkoncession, eftersom de syften som bär upp kravet på nätkoncession inte heller i detta fall gör sig gällande. I och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energi- källor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex Prop. 2009/10:51 32009L0028) föreskrivs i artikel 16 bl.a. att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att påskynda godkännandeförfarandena för nät- infrastruktur och samordna godkännande av nätinfrastruktur med hjälp av administrativa förfaranden och planeringsförfaranden. Ett undantag från kravet på nätkoncession ligger således även i linje med åtaganden enligt artikel 16 i direktivet. Regeringen har därför beslutat en ändring i IKN-förordningen, som innebär att ledningar som förbinder två eller flera elektriska anläggningar för produktion (kraftverk) undantas från kravet på nätkoncession (SFS 2008:897). Undantaget, som trädde i kraft , gäller dock bara ledningar mellan kraftverk som utgör en funktionell enhet. Det kan förmodligen i vissa fall uppstå tveksamheter huruvida en grupp kraftverk utgör en funktionell enhet eller ej. Enligt 2 kap. 4 § tredje stycket ellagen får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten i det enskilda fallet meddela ett bindande besked om huruvida en eller flera elektriska starkströmsledningar omfattas av före- skrifter om undantag från kravet på nätkoncession. Regeringen har, i 2 § 3 elförordningen (1994:1250) bemyndigat nät- myndigheten, som är , att pröva den typen av ärenden. Den berörda frågan kommer därmed att klarläggas genom inspektionens praxis. Det är i praktiken endast vindkraftverk som är anlagda på ett sådant sätt att de kan betraktas som en funktionell enhet. Möjligen kan också solcellsanläggningar komma att bedömas som en funktionell enhet. Eventuella framtida tekniker för elproduktion med liknande funktion bör kunna behandlas på mot- svarande sätt. Överföring av el för annans räkning Det ligger i sakens natur att innehavaren av ett internt nät inte som huvudsaklig verksamhet har för avsikt att bedriva nätverksamhet, dvs. överföra el för annans räkning. En sådan nätinnehavare konkurrerar inte med den som har nätkoncession för det ordinarie överföringsnätet inom området. Ett förbud mot överföring av el för annans räkning föreskrivs också som en huvudregel i IKN-förordningen. Det finns dock vissa undantag från denna bestämmelse i förordningen. Undantagen framgår av 2329 §§. Ett undantag från huvudregeln har också införts i 30 § IKN- förordningen beträffande de ledningar som sammanbinder de kraftverk som utgör en funktionell enhet. Skälet är att det inte är ovanligt att de vindkraftverk som ingår i en vindkraftpark har olika innehavare. medför att innehavaren av det vindkraftverk, varifrån den producerade elen matas in på överföringsnätet i praktiken överför el för annans räkning, nämligen för de övriga innehavarna av vindkraftverken i vind- Detta bör naturligtvis inte förhindras. kan inte heller sägas konkurrera med den överföringsverksamhet som Prop. 2009/10:51 bedrivs av nätkoncessionshavaren i området. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild koncessionsform för ledningar inom ett produktionsområde med anläggningar för produktion av förnybar el. förslag: En ny typ av nätkoncession, nät- koncession för produktionsområde, införs att gälla för ledningar inom ett produktionsområde med anläggningar för produktion av förnybar el. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Statskontoret, och har avstyrkt utredningens förslag. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. och har dock tillstyrkt utredningens förslag under förutsättning att den av regeringen beslutade kompletteringen till IKN-förordningen om undan- tag från kravet på nätkoncession upphävs. Kammarrätten i ifrågasätter nödvändigheten av att införa ytterligare en typ av nätkoncession. Kammarrätten bedömer att förut- sättningarna är goda för nyetablering av produktionsanläggningar för förnybar elproduktion inom ramen för det befintliga systemet med nät- koncession för linje och område tillsammans med det införda undantaget från koncessionsplikt gällande interna nät som förbinder två eller flera produktionsanläggningar. Enligt kammarrättens bedömning torde det vara ovanligt att någon begär anslutning av en elektrisk anläggning som är placerad mellan produktionsanläggningar inom exempelvis en vindkraftpark. Risken för att parallella ledningsnät uppförs, vilket skulle vara samhällsekonomiskt olönsamt, framstår därmed som tämligen begränsad. Enligt Statskontoret är det väsentligt att regelverken och verksamhets- förutsättningarna på energinätsområdet i möjligaste mån präglas av förutsebarhet, långsiktighet och transparens, bl.a. med hänsyn till de stora kapitalinvesteringar det ofta handlar om på området. Enligt Statskonto- rets mening måste det därför krävas mycket starka skäl om man ska riva upp en förordningsändring som just har genomförts och i stället införa en annan modell. Enligt Statskontoret presenteras i betänkande varken en problembild eller argument av sådan dignitet att myndigheten övertygas om att det finns skäl att redan nu vidta sådana förändringar. har anfört att behovet av en lednings- byggnad kan lösas inom nuvarande regelverk och av aktuella marknads- aktörer. Inspektionen anför vidare att den föreslagna koncessionsformen innebär att flera företag kan söka nätkoncession för produktionsområde för samma område, vilket kommer att innebära svårigheter för inspek- tionen att bedöma vem av de sökande som ska anses vara bäst lämpad att erhålla koncession i dylika fall. Inspektionen bedömer visserligen att riktlinjer för en lämplighetsprövning kan utarbetas av inspektionen när det blir aktuellt, men systemet riskerar att fördröjas om flera beslut över- Det skulle kunna hindra en snabb utbyggnad av nätet i stället för att främja en sådan. Inspektionen förutsätter att det nya undantaget från krav på nätkoncession kommer att finnas kvar för de mindre aktörerna på E.ON har anfört att en grundläggande tanke med dagens nät- koncessioner enligt ellagen är att de anläggningar som omfattas av koncessionen ska vara lämpliga från allmän synpunkt. att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs. exempel på onödiga anläggningar nämns att nya ledningar byggs där tillräcklig överföringskapacitet redan finns eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. uppfattningen att den föreslagna koncessionsformen i grunden förändrar gällande förutsättningar för nätföretagen utan att främja utvecklingen eller underlätta utvecklingen av förnybar elproduktion i förhållande till vad som redan gäller . Konsekvenserna av det relativt hastigt uppkomna förslaget är enligt E.ON endast ytligt berörda och kan inte anses vara utredda i den utsträckning som måste anses påkallat mot bak- grund av den inverkan förslaget kommer att få, särskilt på den reglerade För nätverksamhetens del innebär förslaget bl.a. en ökad risk att onödiga anläggningar kommer att byggas där tillräcklig överföringskapacitet redan finns, vilket är mindre optimalt ur ett Vidare uppkommer enligt E.ON risk för att mindre lämpliga enheter ur distributionsteknisk mening skapas. Skälen för regeringens bedömning har bedömt att det saknas motiv för det undantag från koncessionskravet som gäller fr.o.m. och som ett alternativ föreslagit en ny koncessionsform, nätkoncession för produk- Enligt utredningen kan undantaget leda till onödiga och komplicerade avgränsningsproblem mellan områdeskoncessionshavaren och innehavaren av de icke-koncessionspliktiga ledningarna med hänsyn till att undantagsbestämmelsen avser ett elnät, inte ett avgränsat område. Oklarheter över t.ex. vilka ledningar som är koncessionspliktiga eller inte kan uppstå och kräva tidsödande prövningar. framhållit anslutningsskyldighetens betydelse för en väl fungerande elmarknad och att avsteg från denna skyldighet bör begränsas till nät som är väl avgränsade och inte har en alltför stor utbredning samt pekat på risken för en suboptimering av nätutbyggnaden. har också, med hänvisning till två domar från (mål C-439/06 citiworks AG, 2008 I-3913 och mål C-239/07 m.fl., 2008 I-7523), anfört att det är tveksamt att genomföra ytterligare undantag från anslutningsskyldig- heten för vissa ledningar. förslag innebär att en ny typ av nätkoncession införs för ledningar inom en produktionsanläggning för förnybar el. sådan koncession ska avse ett nät som förbinder två eller flera elektriska anläggningar för produktion, vilka utgör en funktionell enhet. kan även omfatta en kort anslutning till överliggande nät. Näten i produktionsområdet ska vara öppna för de producenter som önskar ansluta sig inom området. Den som har nätkoncession för produktions- område ska vara skyldig att på skäliga villkor ansluta elektriska anläggningar för elproduktion inom området. Det ska även finnas en möjlighet att undantagsvis ansluta en uttagskund när det är ändamåls- enligt för alla parter att kunden ansluts till nätet inom produktions- området i stället för till nätet som innehas med stöd av nätkoncession för område. Genom införande av det redovisade förslaget skapas enligt utred- ningens uppfattning bättre förutsättningar för en tydligare reglering av anslutningsskyldighet och åtskillnad mellan elnäts- och elproduktions- företag. Förslaget syftar även till att säkerställa att en fristående nät- operatör tillhandahåller erforderliga produktionsnät. Att elnätet inom ett produktionsområde ska vara koncessionspliktigt innebär att det blir en enhetlig reglering av området och att den grundläggande principen om anslutningsskyldighet gäller för området. Bedömning i frågan om koncessionsfrihet Det nya undantaget från koncessionsplikten har tillkommit med hänsyn till att det interna nät som dras mellan enskilda anläggningar i t.ex. en vindkraftpark tidigare ansetts utgöra en uppsättning koncessionspliktiga ledningar (jfr avsnitt 5.2). Undantaget underlättar etableringen av för- nybar el på flera sätt. Till en början faller kravet på att bilda ett särskilt nätföretag och ansöka om nätkoncession bort, något som medför såväl minskade kostnader som en snabbare hantering av tillståndsfrågor. Efter- som det interna nätet inte omfattas av skyldigheten att ansluta andra anläggningar, kan producenten lättare göra en nyttoavvägning och optimera nätet efter sina egna behov. Vidare underlättas ansökan om nätkoncession i de fall koncession krävs för anslutningsledningen, efter- som detaljerna avseende det interna nätet, den geografiska placeringen och dylikt inte behöver specificeras. Som Statskontoret har påpekat är det väsentligt att regelverken och verksamhetsförutsättningarna på energinätsområdet i möjligaste mån präglas av förutsebarhet, långsiktighet och transparens, varför det måste krävas mycket starka skäl om man ska riva upp en förordningsändring som just har genomförts och i stället införa en annan modell. Regeringen bedömer att det är tveksamt om de gräns- dragningssvårigheter som har pekat på utgör något stort problem i praktiken. Om det skulle visa sig att det finns sådana svårigheter finns vidare utrymme för att precisera koncessions- frihetens omfattning genom praxis i ärenden om förhandsbesked enligt 2 kap. 4 § tredje stycket ellagen (se avsnitt 5.2). Som Kammarrätten i har anmärkt torde det vara ovanligt att någon begär anslutning av en elektrisk anläggning som är placerad mellan produktionsanläggningar inom exempelvis en vindkraftspark. Risken för en suboptimering av nätutbyggnaden genom att parallella ledningsnät uppförs framstår därmed som begränsad. Regeringen har i samband med att den beslutade ändringarna i IKN- Prop. 2009/10:51 förordningen gjort bedömningen att den nya koncessionsfriheten är Det har inte i lagstiftningsärendet fram- kommit skäl att frångå den bedömningen. När det gäller de EG-rättsliga aspekterna bedömer regeringen vidare att det tredje inre marknadspaketet för el och gas kommer att göra det nödvändigt med en översyn av bestämmelserna om undantag från koncessionsplikten. Det kommer således under alla förhållanden att finnas skäl att återkomma till dessa frågor. Det är lämpligt att översynen av regelverket sker i ett sammanhang. Det kan anmärkas att regeringen lämnat i uppdrag till en särskild utredare (dir. 2009:21) att följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra EG:s reviderade el- och gasmarknadsdirektiv. Sammanfattningsvis finner regeringen inte skäl att nu göra ändringar i IKN-förordningen. Frågan är i stället om det är motiverat att utöver det nya undantaget från koncessionsplikten införa en nätkoncession för produktionsområde. Bedömning i frågan om en ny koncessionsform Undantaget från kravet på nätkoncession i fråga om interna nät som förbinder elektriska anläggningar för produktion kan antas underlätta etableringen av produktion av förnybar el när det gäller såväl kostnader som tidsutdräkt. Det är tveksamt om den föreslagna nätkoncessionen för produktionsområde löser några viktiga praktiska problem som inte redan är omhändertagna genom de nya bestämmelserna i . Att införa en ny form av nätkoncession är en så pass grundläggande ändring av förutsättningarna för nätföretagen att den bör komma i fråga bara om det finns tydliga fördelar med en sådan nyordning. Flera viktiga remissinstanser, bl.a. , har bedömt att behovet av en ledningsbyggnad kan lösas inom nuvarande regelverk och av aktuella marknadsaktörer. Inspektionen har vidare anfört att den föreslagna koncessionsformen kan innebära svårigheter för inspektionen att bedöma vem av de sökande som ska anses vara bäst lämpad att erhålla koncession för produktionsområde i dylika fall. Enligt inspektionen kan systemet riskera att fördröjas om flera beslut i koncessionsfrågor överklagas. Detta skulle kunna hindra en snabb utbyggnad av nätet i stället för att främja en sådan. Sammantaget framstår det enligt regeringens bedömning som tveksamt vilket praktiskt värde en ny koncessionsform skulle få för etableringen av förnybar el. Regeringen kan inte heller bortse från att en sådan nyordning, som några remissinstanser har antytt, kan visa sig vara kontraproduktiv och skapa osäkerhet om de långsiktiga villkoren för att investera i förnybar elproduktion. Regeringen finner mot denna bakgrund att det inte bör införas någon särskild koncessionsform för ledningar inom ett produktionsområde med anläggningar för produktion av förnybar el. Lättnader i kraven på nätkoncessionshavare Det har blivit vanligare att ägare till vindkraftverk bildar egna nätföretag för att bygga och använda ledningar för anslutning av produktions- anläggningarna till överliggande elnät. I ellagen uppställs ett stort antal krav som ett nätföretag ska uppfylla. Det finns få möjligheter för en koncessionshavare att undantas från sådana krav. I vissa fall kan dessa framstå som onödiga och betungande i fråga om små nätföretag vars ledningar är avsedda för inmatning av förnybar el. Detta är särskilt tydligt när det gäller skyldigheter som i huvudsak tar sikte på ledningar som används för distribution till elanvändare. I sådana fall kan skyldig- heterna medföra kostnader och osäkerhet för nätföretaget utan att några väsentliga fördelar uppkommer för elkunderna. De administrativa kostnaderna drabbar i hög grad elproducenterna, som får betala högre elnätsavgifter. Det är angeläget att förenkla reglerna där det är möjligt för att göra det lättare bygga och använda anslutningsledningar för förnybar elproduk- tion. En sådan regelförenkling ligger också i linje med regeringens målsättning att det ska vara enkelt att starta, driva och äga företag i . och har föreslagit vissa lättnader avseende kraven på nätkoncessionshavare för att under- lätta och öka förutsägbarheten för nya elproducenter. Nätanslutnings- utredningen (SOU 2008:13 s. 134) har beskrivit sitt förslag som ett första steg mot en snabbare, mer rationell och samhällsekonomiskt relevant hantering av koncessionsplikten för anslutningsledningar från elproduk- tionsanläggningar. Utredningen anser att föreslagna lättnader i administrationen kan göras utan att någon risk för rättssäkerheten uppkommer. förslag har tillkommit mot bakgrund av betänkande. 6.2Krav i fråga om leveranssäkerhet Regeringens förslag: I fråga om ledningar som i huvudsak matar in el från anläggningar för produktion av förnybar el ska regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten få meddela före- skrifter om undantag från de skyldigheter som en nätkoncessions- havare har att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys och en åtgärds- plan avseende leveranssäkerheten i elnätet, samt att informera elanvändarna om leveranssäkerheten i elnätet och om rätten till avbrottsersättning och skadestånd enligt 10 och 11 kap. ellagen (1997:857). förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att det införs en möjlighet för att medge befrielse för innehavaren av en nätkoncession för linje från bl.a. de aktuella skyldigheterna, förutsatt att Prop. 2009/10:51 koncessionen avser en ledning som är avsedd för inmatning av el från en elproduktionsanläggning. Utredningen har vidare föreslagit en möjlighet till befrielse från åtgärdskravet vid avbrott. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens i fråga om skyldigheter som en nätkoncessionshavare har att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys och en åtgärdsplan avseende leveranssäkerheten i elnätet samt att informera elanvändarna. Utredningen har föreslagit att undantag ska kunna föreskrivas även i fråga om skyldighet att rapportera elavbrott. Utredningen har vidare föreslagit att nätmyndigheten, om det finns särskilda skäl, ska få meddela undantag från skyldigheten att avhjälpa avbrott i elförsörjningen efter ansökan av en koncessionshavare för linje eller produktionsområde vars ledningar i huvudsak matar in el från anläggningar för produktion av förnybar el. Remissinstanserna: Kammarrätten i har avstyrkt förslag och anfört bl.a. att kammarrätten inte ser att gällande bestämmelser om nätkoncession hindrar en expansiv utbyggnad av förnybar elproduktion. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot utredningarnas förslag. Skälen för regeringens förslag infördes en rad bestämmelser i ellagen vilka syftar till att skapa drivkrafter för en leveranssäker elöverföring och undvika att framtida svåra väderförhållanden leder till allvarliga konsekvenser (prop. 2005/06:27, bet. 2005/06:NU6, rskr. 2005/06:96, SFS 2005:1110). Underlag och information om leveranssäkerhet I 3 kap. 9 c9 e §§ finns bestämmelser om underlag och information om leveranssäkerhet. och har föreslagit att det ska bli möjligt att fall göra undantag från vissa av dessa bestämmelser. Den som bedriver nätverksamhet med stöd av en nätkoncession för linje med en spänning som understiger eller nätkoncession för område är enligt 3 kap. 9 c § ellagen skyldig att upprätta dels en risk- och sårbarhetsanalys avseende leveranssäkerheten i elnätet, dels en åtgärdsplan som visar hur leveranssäkerheten i det egna elnätet ska förbättras. Risk- och sårbarhetsanalysen och åtgärdsplanen ska ges in till (jfr avsnitt 8). Av 3 kap. 9 d § ellagen framgår att den som bedriver nätverksamhet med stöd av nätkoncession för linje med en spänning som understiger eller nätkoncession för område ska informera elanvändarna om leveranssäkerheten i elnätet och om rätten till avbrottsersättning och skadestånd enligt 10 och 11 kap. Enligt 3 kap. 9 e § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. skyldighet att rapportera elavbrott till den myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelserna om underlag och information om leveranssäkerhet tar sikte på leverans av el till elanvändare. Det finns i normalfallet få eller inga elanvändare anslutna till ledningar som byggts särskilt för att mata in el från produktionsanläggningar för förnybar el. ledningar som byggts för att ansluta små produktionsanläggningar till det överliggande nätet kan värdet av att nätkoncessionshavaren fullgör inrapporteringsskyldigheten vara litet och medföra en administrativ börda för företaget som inte står i proportion till samhällsnyttan. regeringens bedömning finns det mot denna bakgrund utrymme för att undanta ledningar vars huvudsakliga ändamål är att mata in el från produktionsanläggningar från informations- och rapporteringskraven. En rapporteringsskyldighet i fråga om elavbrott är inte nödvändigtvis motiverad när det gäller ledningar för inmatning av förnybar el. krav på sådan rapportering ställs emellertid inte upp direkt i ellagen. Någon lagändring, som har föreslagit, är därför Däremot kan frågan beaktas vid utformningen av före- skrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet i 3 kap. 9 e § ellagen. Utformningen av bestämmelser om undantag har föreslagit att undantag ska kunna medges av nätmyndigheten i enskilda fall. När det gäller undantag från kraven i 3 kap. 9 c och 9 d §§ bedömer emellertid regeringen, i likhet med , att det är en lämpligare ordning att undantagen framgår direkt av föreskrifter. Värdet av att myndigheten gör en bedömning i varje enskilt fall står inte i proportion till handläggnings- Det framstår som ändamålsenligt att reglera möjligheterna till undantag genom förordning eller mer detaljerade föreskrifter på Det kan vara fråga om generella villkor som ska gälla för att en nätkoncessionshavare ska kunna åberopa undantagen eller om särskilda krav som ska vara uppfyllda för att en undantag ska föreligga i fråga om ett visst informations- eller rapporteringskrav. Av 3 kap. 9 a § ellagen framgår att en nätkoncessionshavare ska se till att avbrott i överföringen av el till en elanvändare aldrig överstiger 24 timmar, om inte koncessionshavaren visar att avbrottet beror på ett hinder utanför koncessionshavarens kontroll som koncessionshavaren inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder koncessionshavaren inte heller skäligen kunde ha undvikit eller över-