prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Även förföljelse av nära anhörig, vänner eller kollegor till sökanden i hemlandet utgör en omständighet som beaktas vid prövningen av ansökan om skydd (jfr par. Motsvarande hänsyn tas också vid bedömningen av om någon är skyddsbehövande i övrigt. Enligt regeringens bedömning föranleder artikel 4.4 i direktivet inte några författningsändringar. Benefit of the doubt Om medlemsstaterna använder sig av möjligheten att ålägga sökanden en skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd och om den sökandes uppgifter inte kan styrkas av skriftliga eller andra bevis ska sådana uppgifter enligt bevislättnadsregeln i artikel 4.5 i direktivet inte behöva bekräftas om vissa villkor är uppfyllda. Dessa villkor är: a att sökanden har gjort en genuin ansträngning för att styrka sin ansökan, b att alla relevanta faktorer som den sökande förfogar över har lagts fram och en tillfredsställande förklaring har lämnats till varför andra relevanta faktorer saknas, c att sökandens uppgifter befinns vara sammanhängande och rimliga och inte strider mot tillgänglig specifik och allmän information som rör den sökandes ärende, d att sökanden har ansökt om internationellt skydd , såvida inte sökanden kan framföra goda skäl till varför han eller hon inte har gjort det, och e att sökandes allmänna trovärdighet är fastställd. Bevislättnadsregeln i artikel 4.5 ger uttryck för principen om tvivelsmålets fördel, the benefit of the doubt, som behandlas i par. 203 och 204. Med the benefit of the doubt avses att sökandens uppgifter bör läggas till grund för bedömningen när hans eller hennes påståenden om förföljelse framstår som rimliga och de faktiska Prop. 2009/10:31 förhållandena inte kan klarläggas. Principen om the benefit of the doubt bör endast användas när all tillgänglig bevisning har lagts fram och kontrollerats och när utredaren har övertygat sig om sökandens allmänna trovärdighet. När det gäller påståenden om förföljelse behövs inga ytterligare bevis om sökandens berättelse är sammanhängande och trovärdig. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram och sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Även om det saknas uttryckligt författningsstöd för the benefit of the doubt i svensk rätt har det kommit till klart uttryck i förarbetena till utlänningslag att denna bevislättnadsregel till den sökandes fördel ska tillämpas vid prövningen av huruvida någon är att anse som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § UtlL (prop. 1979/80:96 s. 88, se även prop. 1996/97:25 s. 98 och 294). Att principen ska tillämpas följer också av såväl tidigare praxis från som praxis från Migrationsöverdomstolen (MIG 2007:12 och 2007:37). Principen om the benefit of the doubt tillämpas alltså redan i svensk rätt. Flera remissinstanser har anfört att man inte kan hänvisa till en i svensk rätt väl etablerad praxis avseende tillämpningen av the benefit of the doubt. Med hänsyn till de ovan angivna avgörandena från Migrationsöverdomstolen anser regeringen att det nu finns en väletablerad praxis rörande tillämpningen av denna princip och regeringen delar därför utredningens bedömning att några författningsändringar inte behövs för att genomföra direktivets bestämmelse. 7.4.3Internationellt skyddsbehov sur place Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om skyddsbehov sur place är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Möjligheten att begränsa tillämpningsområdet för skyddsbehov sur place bör inte utnyttjas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för , Länsrätten i UNHCR, anser att en författningsreglering av sur place- verksamhet bör övervägas. Kammarrätten i anser att artiklarna 5.1 och 5.2 är obligatoriska och därför ska författningsregleras. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 5 i direktivet innehåller bestämmelser om skyddsbehov sur place. Enligt artikel 5.1 kan en välgrundad fruktan för förföljelse eller en verklig risk för att lida allvarlig skada grunda sig på händelser som har ägt rum efter det att sökanden Enligt artikel 5.2 kan en välgrundad fruktan för förföljelse också grunda sig på verksamhet som sökanden ägnat sig åt sedan han eller hon lämnade ursprungslandet, i synnerhet om det kan fastställas att den verksamhet som åberopas är ett uttryck för och en fortsättning på åsikter eller en inställning som sökanden hade i Prop. 2009/10:31 ursprungslandet. Enligt artikel 5.3 får medlemsstaterna utan att det påverkar besluta att en sökande som lämnar in en efterföljande ansökan normalt inte ska beviljas flyktingstatus om risken för förföljelse grundar sig på omständigheter som sökanden genom eget beslut har skapat efter att ha lämnat ursprungslandet. Att flyktingskap kan grundas på händelser som ägt rum eller handlingar som utlänningen företagit efter det att han eller hon lämnade sitt ursprungsland är en internationellt vedertagen princip, flyktingskap sur place (jfr par. Sur place-principen tillämpas även i svensk rätt, både när det gäller bedömningen av om någon är flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL och vid bedömningen av om någon är skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § UtlL (MIG 2007:20). Om de händelser som inträffat efter det att utlänningen lämnade ursprungslandet är tillräckliga för att grunda en välgrundad fruktan för förföljelse eller medföra att utlänningen behöver skydd avgörs genom en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Detsamma gäller ett eventuellt skyddsbehov på grund av utlänningens eget agerande efter det att han eller hon lämnat ursprungslandet. Bedömningen avser vilken risk utlänningen löper vid ett återvändande till hemlandet. Regeringen gör, i likhet med utredningen och i motsats till vad Kammarrätten i anfört, bedömningen att artiklarna 5.1 och 5.2 inte medför krav på författningsreglering. Enligt regeringens mening är artiklarna 5.1 och 5.2 tolkningsanvisningar vid prövningen av om en utlänning är flykting eller alternativt skyddsbehövande. Det saknas anledning att i författningstext uttryckligen ange att principen om skyddsbehov sur place gäller. Artikel 5.3 är fakultativ. Regeringen anser, i likhet med utredningen, inte att något sådant undantag från principen om skyddsbehov sur place som artikeln medger bör införas i svensk rätt. Artikel 5.3 bör därför inte medföra några författningsändringar. 7.4.4Aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada Regeringens förslag: Det ska av utlänningslagen framgå att en utlänning kan vara skyddsbehövande oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper de risker som kan innebära att han eller hon är skyddsbehövande eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svensk flyktinghjälp SWERA anser att det inte föreligger behov av att i utlänningslagen uttömmande reglera vem som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada. De aktörer som står för förföljelse eller tillfogar allvarlig skada bör, enligt SWERA:s uppfattning, inte begränsas till nackdel för sökanden och därmed riskera att låsa rättspraxis. Skälen för regeringens förslag: I artikel 6 i direktivet anges vilka som kan vara aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada. Dessa är staten, parter eller organisationer som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium och grupper som inte företräder staten eller en betydande del av dess territorium, om det kan bevisas att staten eller organisationer som kontrollerar staten, inklusive internationella organisationer, är oförmögna eller ovilliga att tillhandahålla skydd mot förföljelse eller allvarlig skada. I 4 kap. 1 § andra stycket UtlL anges att flyktingdefinitionen gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Därigenom har markerats att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår från staten. Om förföljelsen utgår från enskilda eller grupper av befolkningen föreligger förföljelse i utlänningslagens mening om statsmakterna understöder åtgärderna eller om statsmakten på grund av bristande vilja eller bristande förmåga inte ingriper och bereder de förföljda skydd. Även det fallet att en fungerande statsmakt saknas inbegrips (prop. 1996/97:25 s. 97 och 289). Det avgörande för om flyktingskäl föreligger är vilken förföljelse sökanden riskerar och inte vem som står för förföljelsen. Någon motsvarighet till 4 kap. 1 § andra stycket UtlL finns inte i definitionen av skyddsbehövande i övrigt i 4 kap. 2 § UtlL även om det i praxis har saknat betydelse om åtgärderna eller handlingarna vidtas av statsmakten eller dess organ eller om statsmakten annars är direkt eller indirekt ansvarig för åtgärderna eller handlingarna (prop. 2004/05:170 s. 274). Regeringen anser att det av tydlighetsskäl bör framgå direkt av lagtexten att det även beträffande andra skyddsbehövande än flyktingar saknar betydelse om det är landets myndigheter som utsätter utlänningen för sådan risk som anges i paragrafen eller om dessa inte kan antas bereda trygghet mot åtgärder som enskilda vidtar. I avsnitt 7.3.2 föreslås att 4 kap. 2 § UtlL ska delas upp i två paragrafer, en om alternativt skyddsbehövande och en om övriga skyddsbehövande. Det bör av båda paragraferna framgå att det saknar betydelse om det är landets myndigheter som utsätter utlänningen för den aktuella risken eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Svensk flyktinghjälp - SWERA har anfört att det inte bör införas någon begränsning av vilka som kan vara aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada. Ett sådant förtydligande som regeringen föreslår kan dock inte anses innebära någon sådan begränsning. 7.4.5Aktörer som ger skydd Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om aktörer som ger skydd är uppfyllda genom gällande rätt. Några författnings- ändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Rädda Barnens , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Svenska sektionen, anser inte att det går att hänvisa till en i svensk rätt väl etablerad praxis avseende tillämpningen av vilka aktörer som ger skydd och att direktivets uppräkning av aktörer som ger skydd måste ses som uttömmande. Svensk flyktinghjälp SWERA förespråkar en uttömmande reglering av vilka aktörer som ger skydd. Enligt SWERA bör endast staten, med vilket även avses organ som statsmakten annars är direkt eller indirekt ansvarig för, anses som en aktör som ger skydd. Även anser att det bör framgå av lagen vilka aktörer som kan ge skydd. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 7 i direktivet anges vilka aktörer som kan ge skydd. Skydd kan enligt artikel 7.1 ges av staten (a) och parter eller organisationer, inklusive internationella organisationer, som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium (b). I artikel 7.2 anges vilka åtgärder av en aktör som normalt ger skydd. Det gäller rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada, bl.a. genom att ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada, och att sökanden har tillgång till detta skydd. I artikel 7.3 anges att medlemsstaterna ska beakta alla riktlinjer som kan finnas i rådets relevanta rättsakter när de bedömer om en internationell organisation kontrollerar en stat eller en betydande del av statens territorium och ger skydd enligt artikeln. Av utlänningslagens flyktingdefinition följer som nämns ovan att förföljelse kan utgå direkt från statsmakten. Förföljelse kan också utgå från enskilda eller grupper av befolkningen. Då föreligger förföljelse om statsmakten understödjer åtgärderna eller om statsmakten på grund av bristande vilja eller förmåga inte ingriper och bereder de förföljda skydd. Motsvarande gäller för andra skyddsbehövande. Av utlänningslagen följer alltså att det i första hand är statsmakten i utlänningens hemland eller tidigare vistelseland eller dess organ som kan bereda utlänningen skydd. Av direktivet följer att också parter eller organisationer som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium kan ge skydd. Även vid tillämpning av utlänningslagen kan det förekomma att en utlänning inte anses behöva skydd på grund av att skydd kan ges i hemlandet eller tidigare vistelseland genom något annat organ än staten. En bedömning av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds tillbaka till sitt hemland eller sitt tidigare vistelseland måste alltid göras i det enskilda fallet. Flera remissinstanser har anfört att direktivets uppräkning av aktörer som ger skydd är uttömmande. Regeringen delar inte denna uppfattning utan anser att det avgörande för om sökanden är att anse som flykting eller annan skyddsbehövande är om sökanden riskerar förföljelse eller andra åtgärder som kan medföra skyddsbehov. Andra organ än statsmakten har visserligen normalt begränsade möjligheter att bereda sådant skydd som avses i artikel 7.2. Regeringen finner emellertid att det saknas skäl att lagreglera sådana undantagssituationer där ett fullgott skydd kan erbjudas av någon annan aktör. Om en sådan situation skulle uppstå bör sökandens skyddsbehov, som alltid, bedömas utifrån en samlad bedömning av alla omständigheter i det enskilda fallet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att någon författningsändring inte är påkallad med anledning av artikel 7. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om internt skydd är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Möjligheten att tillämpa principen om internt skydd även när tekniska hinder för återsändande föreligger bör inte utnyttjas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Hovrätten för , Kammarrätten i , och Rädda anser att det finns skäl att överväga en författningsreglering av internflyktsalternativet. SWERA anför att en konsekvens av att artikel 8.3 inte är aktuell för tillämpning i är att man vid tillämpningen av Dublinförordningen måste anse vissa länder som osäkra. För att undvika brott mot principen om non-refoulement bör, enligt SWERA, en förteckning över osäkra länder upprättas och artikel 21 bör komma till direkt uttryck i tillstyrker bedömningen att artikel 8.3 inte ska medföra Skälen för regeringens bedömning: Artikel 8 i direktivet reglerar frågan om s.k. internt skydd. Enligt artikel 8.1 i direktivet får medlemsstaterna besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd om det i en del av ursprungslandet inte finns någon välgrundad fruktan för förföljelse eller någon verklig risk för att lida allvarlig skada och sökanden rimligen kan förväntas uppehålla sig i den delen av landet. Enligt artikel 8.2 ska medlemsstaterna, när de prövar om någon del av ursprungslandet överensstämmer med artikel 8.1, beakta de allmänna omständigheter som råder i den delen av landet och sökandens personliga Enligt artikel 8.3 får bestämmelsen om internt skydd tillämpas oaktat om tekniska hinder föreligger för återsändande till Varken eller utlänningslagens flyktingbegrepp innefattar en utlänning som har möjlighet att begagna sig av skydd i någon del av hemlandet. Vid bedömningen av om en person är att anse som flykting görs en bedömning av de risker personen löper vid ett återsändande till hemlandet. En person anses inte riskera förföljelse och således inte vara flykting, om han eller hon kan få ett effektivt skydd i någon del av hemlandet. En förutsättning är dock att det finns en realistisk möjlighet för personen i fråga att försörja sig och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden (prop. 2005/06:6 s. 28). beträffande internt skydd att en person inte ska uteslutas från möjligheten att erhålla flyktingskap endast på den grund att han eller hon kunde ha sökt tillflykt i en annan del av landet, om det under alla rådande omständigheter inte hade varit rimligt att förvänta sig av honom eller henne att göra detta. Principen om internt skydd tillämpas i svensk rätt även vid prövningen av om en utlänning behöver skydd som skyddsbehövande i övrigt (se t.ex. MIG 2007:9 och prop. s. 101). Mot bakgrund av det anförda föreslås inte några Prop. 2009/10:31 författningsändringar i anledning av artiklarna 8.1 och 8.2. Enligt regeringen är det inte rimligt att hänvisa till ett internt flyktalternativ om detta i praktiken inte kan utnyttjas, något som också skulle innebära praktiska problem vid verkställigheten. Någon författningsreglering i anledning av artikel 8.3 i direktivet är således inte aktuell. Svensk flyktinghjälp - SWERA har anfört att en konsekvens av att artikel 8.3 inte tillämpas i är att man vid tillämpningen av Dublinförordningen måste anse vissa länder som osäkra. Regeringen uppfattar inte undantaget i artikel 8.3 på så sätt att det skulle innebära ett undantag från principen om non-refoulement. Undantaget har i stället betydelse för frågan om rätt till flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Mot bakgrund av det anförda föreslås inte några författningsändringar till följd av artikel 8 i direktivet. 7.5Uppehållstillstånd och skydd mot avvisning och utvisning Som nämns i avsnitt 7.1 är direktivet och utlänningslagen uppbyggda på olika sätt. Det centrala begreppet i direktivet är statusen. I utlänningslagen är det i stället uppehållstillståndet som är det centrala begreppet. En tredjelandsmedborgare eller en statslös person som uppfyller kriterierna för att vara flykting eller alternativt skyddsbehövande ska enligt direktivet beviljas flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande. En utlänning som har beviljats status som flykting eller alternativt skyddsbehövande har enligt bestämmelserna i kapitel VII i direktivet rätt till uppehållstillstånd. I detta avsnitt behandlas rätten till uppehållstillstånd (artikel 24), sammanhållning av familjer (artikel 23) och skydd mot avvisning (artikel 21). Övriga förmåner behandlas i avsnitt 7.6. Regeringens förslag: Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i ska beviljas permanent uppehållstillstånd eller tidsbegränsat uppehållstillstånd som har en giltighetstid om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Uppehållstillståndet får dock aldrig ha en kortare giltighetstid än . När en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting eller annan skyddsbehövande beviljas en statusförklaring ska giltighetstiden på uppehållstillståndet bestämmas i enlighet med vad som gäller uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande. Uppehållstillstånd får vägras en flykting om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i eller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas ska inte gälla beträffande alternativt skyddsbehövande. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag avseende rätten till uppehållstillstånd bygger dock på en annan teknisk lösning. Enligt utredningens förslag ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddsbehövande i övrigt vara giltigt om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland vid , , Svenska Röda Korset och , , ifrågasätter om det finns skäl att differentiera giltighetstiden för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. ombudsmän () anför att det tydligare bör framgå av lagtexten att möjligheten till undantag av hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen gäller både uppehållstillståndets giltighetstid och att det ska vara förnybart. Kammarrätten i anför att ett resonemang om när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas och om vilka synnerliga skäl som kan medge undantag från bestämmelsen om uppehålls- tillståndstidens längd saknas. Dessutom påpekar kammarrätten att en flykting som erhållit ett tidsbegränsat uppehållstillstånd troligen kommer att vara flykting även när tillståndet löper ut. Länsrätten i anför att i praxis beviljas flyktingar och andra skyddsbehövande i regel permanent uppehållstillstånd och att det kan ifrågasättas om och i så fall var i 5 kap. utlänningslagen dessa bestämmelser bör tas in. () anser att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall ska vara tidsbegränsade. Skälen för regeringens förslag Artikel 24 i direktivet reglerar rätten till uppehållstillstånd för personer som beviljats flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Enligt artikel 24.1 ska medlemsstaterna efter det att flyktingstatus har beviljats till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Motsvarande gäller enligt artikel 24.2 för personer som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande med den skillnaden att uppehållstillståndet ska gälla . Av artikel 21.3 framgår att medlemsstaterna får vägra att bevilja eller förnya ett uppehållstillstånd för en flykting om det finns skälig anledning att anta att han eller hon utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 5 kap. 1 § första stycket UtlL rätt till uppehållstillstånd. Rätten till uppehållstillstånd är dock inte utan undantag. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd vägras en flykting om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet är enligt förarbetena avsett att omfatta sådana omständigheter som enligt utesluter en flykting från konventionens skydd, t.ex. brott mot freden, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten (prop. 1954:41 s. 77 och prop. 1975/76:18 s. 107). Uppehållstillstånd får, enligt samma stycke 2, vägras en utlänning som är skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 (väpnad konflikt, andra svåra motsättningar och miljökatastrof) om det på grund av hans eller hennes brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja utlänningen uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Rätten till uppehållstillstånd enligt direktivet gäller endast de utlänningar som har beviljats flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande.