prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — Vidare konstaterar revisorerna att det är vanligare med ofinansierade förslag på höstens tilläggsbudget än på vårens. Regeringen anser att processen kring tilläggs- budgeten bör vara stram och att förslag om utgiftsökningar ska finansieras med utgifts- minskningar. uppstår det i olika verk- samheter omfattande och oförutsedda utgifts- ökningar där krav inte alltid kan ställas på finansiering givet att utrymme finns under utgiftstaket. Detsamma gäller för utgifts- ökningar som blir aktuella utifrån vissa politiska prioriteringar. Mot bakgrund av revisorernas iakttagelser och finansutskottets uttalanden i frågan (bet. 2008/09:FiU11) har interna riktlinjer för tilläggsbudget förtydligats. Utgångspunkten är därvid att undvika förslag på tilläggsbudget när anslagskredit och anslags- sparande räcker för att täcka utgiftsbehovet. Vidare har kraven på motiveringar av såväl anslagsökningar som anslagsminskningar ökat. Det är också av stor vikt att upprätthålla lagen (1996:1059) om statsbudgetens krav på brutto- redovisning av statens inkomster och utgifter. Revisorerna konstaterar att en ökande inter- nationell rörlighet liksom de åtaganden som följer av EU-medlemskap ställer nya krav på myndigheterna. Utländska medborgare i och svenska medborgare i utlandet har i varierande grad rätt till förmåner från de svenska trygghetssystemen. Revisorerna konstaterar att såväl socialförsäkringen och den högre utbild- ningen som skatteområdet är verksamheter som på olika sätt påverkats av denna utveckling. Enligt revisorerna föreligger flera brister i kontrollsystemen vid och (), vilket bl.a. medför svårigheter att hantera felaktiga utbetal- ningar till utlandsboende. På motsvarande sätt finns det enligt revisorerna brister i Skatte- verkets kontrollsystem som ökar riskerna för förlorade skatteintäkter. Revisorerna fram- håller dessutom att CSN:s, och tillkortakommanden när det gäller att hantera en mer internationellt rörlig befolkning i hög grad beror på vilka förut- sättningar dessa myndigheter får för att uppfylla sina åligganden. Regeringen anser i likhet med revisorerna att en ökad internationell rörlighet medför stora krav på statsmakterna att anpassa berörda nationella regelverk. En sådan anpassning sker successivt. När det gäller åtgärder för att komma till rätta med de av revisorerna identifierade problemen med obetalda fordringar i CSN:s respektive verksamheter kommer regeringen i nära dialog med berörda ledningar närmare överväga relevanta åtgärder. Myndigheternas genomförande av EU-beslut Bristande strategiska och juridiska analyser Revisorerna anser att det är viktigt att regeringen inom områden som till stor del styrs av gemensamma EU-beslut gör analyser av vilka styrmedel som är möjliga, nödvändiga och ända- målsenliga för att målen ska nås. En förut- sättning är enligt revisorerna att regeringen klar- gör vad kan göra inom ramen för EG- rätten och vilken inriktning olika stöd bör ha för att på ett effektivt sätt bidra till ökad mål- uppfyllelse. Enligt revisorerna bör regeringens strategiarbete även innefatta en tydlig ansvars- fördelning och samordning mellan de myn- digheter som ska genomföra insatserna. Det är viktigt att arbetet med att efterleva EU-beslut och införliva EG-rätt i svensk lagstiftning sker effektivt. I detta arbete ingår bland annat att i möjligaste mån ta hänsyn till specifikt svenska förutsättningar och ambitioner. Ansvarsfördelningen mellan och samordningen av statliga myndigheter och deras verksamheter är därmed därmed av stor betydelse. Regeringens ambition är att successivt förbättra efterlevnaden av EU-beslut samt införlivandet och efter- levnaden av EG-rätt. Revisorernas iakttagelser är en värdefull utgångspunkt för detta arbete. EG-rätten innebär utmaningar för det kommunala självstyret Revisorerna konstaterar att kommunerna inom flera områden har en viktig roll för genom- förande av tillsyn och kontroll som styrs av EG- rätten. I styrs bland annat miljöområdet av ramlagar som anger politikens inriktning och principer för hur exempelvis tillsynen ska be- drivas. Hur tillsynen sedan i praktiken ska bedrivas, och vilka beslut som ska fattas, är i stor utsträckning en fråga för de politiska nämnderna i varje kommun. Tillsynen ska enligt revisorerna ses som en uppgift bland många andra, vilket innebär att det i praktiken kan uppstå stora skillnader mellan kommuner när det gäller vilken grad av tillsyn som faktiskt utförs. Statens styrning av den kommunala verk- samheten sker framför allt genom lagstiftning. Det är enligt regeringen angeläget att vid inför- livandet av EG-rätt, när det är påkallat, klargöra kommunernas roll och ansvar. Det är vidare viktigt att det inte föreligger några omotiverade skillnader mellan hur kommunerna utövar sin tillsyn. Överblick saknas i rapporteringen Myndigheter som i sin helhet styrs utifrån ett nationellt regelverk ska enligt revisorerna vanligen rapportera allt som är väsentligt för verksamheten i årsredovisningen. Det innebär att regeringen och har möjlighet att få informationen samlad. Verksamheter som om- fattas av EG-rätten har därutöver ofta krav på särskild återrapportering direkt till EU-kommis- sionen och ibland till olika delar inom den. Detta innebär enligt revisorerna att rapporteringen sker i olika kanaler och , vilket riskerar leda till en fragmentisering av informationen och brist på överblick för besluts- fattare. Det är viktigt att såväl statlig som verksamhet följs upp och redovisas på ett samlat och ändamålsenligt sätt. När det gäller den statliga verksamhet som helt eller delvis styrs av EG-rätten åligger det givetvis regeringen att säkerställa att myndigheterna lämnar en helhetsbild av resultatet av sina verksamheter. Detta är även en förutsättning för att regeringen i sin tur ska kunna lämna en tillfredsställande resultatredovisning till . Ineffektiva strukturstöd och dålig kontroll Revisorerna konstaterar att regeringen och myndigheterna inte har klargjort och prioriterat vad som ska uppnås med de stöd som har mottagit för verksamheter som styrs av EG- regler. I flera fall har enligt revisorerna inte heller uppföljningen och kontrollen av verksamheter- nas resultat och effekter varit tillräcklig. All statlig verksamhet ska bedrivas effektivt. Det finns inte några särskilda krav på verksam- heter som tar sin utgångspunkt i EG-regler eller som helt eller delvis finansieras av EU-medel. En effektiv användning av tilldelade resurser och en hög grad av måluppfyllelse är en självklar ambition för regeringen. Detta förutsätter att effektiva kontrollfunktioner finns på plats. Myndigheternas anpassningar till nya förutsättningar Förändrade krav på intern styrning och kontroll Revisorerna konstaterar att variationerna mellan berörda myndigheter i arbetet med att etablera den av regeringen föreskrivna processen, som består av riskanalys, kontrollåtgärder och upp- följning samt dokumentation, är stora. Vid en majoritet av myndigheterna har det funnits olika brister. För 25 av de 56 myndigheter som hade att följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, har revisionen i revisionsrapporter avrapporterat olika typer av brister i tillämpningen av förordningen. Brister- na avser bl.a. att riskanalyserna är ofullständiga, att kontrollåtgärderna inte utgår från risk- analysen, att uppföljningen är otillräcklig samt att dokumentationen brister. Revisorerna anser också att det i stor utsträckning saknas tydliga styrdokument för myndigheternas arbete i nu aktuellt avseende. Regeringen kan konstatera att även Ekonomi- styrningsverket (ESV) i sin rapport angående ekonomiadministrativa värden (EA-värden) avseende 2008 (ESV dnr 41-566/2008) fram- håller att det föreligger brister avseende regelefterlevnad när det gäller förordningen om intern styrning och kontroll. ESV:s bedömning är att många myndigheter inte fullt ut hunnit med att genomföra de moment som krävs enligt förordningen. I avsnitt 12.3.1 redovisar regeringen sin syn på arbetet med att stärka den interna styrningen och kontrollen i staten. Övergång till elektronisk fakturahantering Revisorerna konstaterar att i princip samtliga myndigheter har infört system för att hantera elektroniska fakturor. Revisorerna framhåller dock att viktiga problem kvarstår att lösa. Problemen avser enligt revisorerna bland annat brister i den interna kontrollen avseende till exempel behörighetshantering och fördelningen av ansvar för attestering och godkännande av ekonomiska transaktioner. Revisorerna konsta- terar även att utbytet med privata företag är mycket begränsat. Regeringen anser att införandet av elektronisk fakturahantering i staten ger förutsättningar för en förbättrad intern kontroll och effektivitet i hanteringen av fakturor. I det inledande skede som myndigheterna fortfarande befinner sig i är det dock viktigt att de fortsätter att analysera hur införandet påverkar behovet av förändringar i den interna kontrollstrukturen och hur denna kontroll ska kunna upprätthållas på ett säkert och kostnadseffektivt sätt. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen och vidta de åtgärder som bedöms krävas för att reformens fulla potential ska kunna uppnås. En statsförvaltning i förändring Revisorerna anser att bildandet av nya myndigheter bör prövas med omsorg. När nya verksamheter inrättas bör enligt revisorerna olika organisatoriska lösningar prövas. Vidare bedömer revisorerna att det finns utrymme att effektivisera genomförandet av avvecklingar och därmed underlätta framtida organisationsföränd- ringar i statsförvaltningen. Det är viktigt att erfarenheterna av avveck- lingar av statlig verksamhet tas till vara. Regeringen avser att återkomma i frågan i en kommande förvaltningspolitisk proposition (se närmare under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, avsnitt 3.3.2). 12.3Intern styrning och kontroll samt internrevision 12.3.1 Intern styrning och kontroll I och med införandet av myndighetsförord- ningen (2007:515) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll har regeringen tydliggjort ansvaret för ledningen vid statliga myndigheter när det gäller den interna styr- ningen och kontrollen. Regeringen anser att en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt är nödvändigt för att myndig- heterna ska kunna fullgöra sina instruktions- enliga uppgifter och uppfylla sitt verk- samhetsansvar. Myndighetsledningarnas engage- mang är avgörande för att arbetet med att förbättra den interna styrningen och kontrollen i staten ska bli framgångsrikt. I arbetet med att förbättra den interna styr- ningen och kontrollen måste hänsyn tas till verksamheternas olika karaktärer och till vilka risker ledningen kan acceptera. Arbetet med intern styrning och kontroll kan därför komma att se olika ut på olika myndigheter. Defini- tionen av intern styrning och kontroll i svensk statsförvaltning följer den definition som nationellt och internationellt används såväl inom privata som offentliga organisationer (den s.k. COSO-modellen). Definitionen är dock anpassad till de förhållanden som gäller för den svenska statsförvaltningen. Med intern styrning och kontroll avser regeringen den process som syftar till att myndighetens ledning med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. Förord- ningen om intern styrning och kontroll omfattar de moment i denna process som på ett ända- målsenligt och relevant sätt låter sig regleras. Det finns emellertid ytterligare områden i arbetet med intern styrning och kontroll som myndig- hetens ledning måste beakta. Ett av områdena är den s.k. kontrollmiljön. Här ingår ett antal förutsättningar som ska gälla för att myndig- heten ska kunna uppnå en tillfredsställande intern styrning och kontroll. Myndigheten ska bl.a. ha klara ansvars- och befogenhetsstrukturer, ett engagerat ledarskap, en väl utformad personalpolitik och kompetensförsörjning samt en ledning som ger uttryck för nödvändiga etiska värderingar. Ett annat viktigt område är myndighetens informations- och kommunika- tionssystem, som ska vara utformat så att korrekt och relevant information förmedlas till berörda delar av organisationen. Regeringen konstaterar att såväl Riksrevi- sionen som ESV påtalat vissa ofullkomligheter när det gäller efterlevnaden av förordningen om intern styrning och kontroll. Regeringen kommer fortsättningsvis att noga följa myndigheternas arbete med att stärka den interna styrningen och kontrollen. Regeringen har som tidigare nämnts beslutat om direktiv för en översyn av budgetlagen (dir. 2009:55). Av direktiven framgår att den särskilde utredaren ska pröva om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter vad gäller att säkerställa en väl fungerande intern styrning och kontroll i staten. ESV svarar för samordning av den statliga internrevisionen. En viktig uppgift för ESV är att till regeringen samlat redovisa hur väl internrevisionen vid de statliga myndigheterna fungerar. är 61 myndigheter skyldiga att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Av rapport om den statliga intern- revisionen (ESV dnr 52-609/2008) framgår att ESV bedömer att den statliga internrevisionen i allt väsentligt fungerar väl. ESV konstaterar vidare att alla myndigheter som är ålagda att följa internrevisionsförordningen har inrättat intern- revision. ESV noterar att det i vissa fall förefaller oklart för myndigheten ifråga varför den ska omfattas av internrevisionsförordningens krav. Innebörden av dessa krav förefaller dessutom inte vara generellt kända. Av de berörda myndig- heterna är det drygt hälften som bedriver intern- revision genom ensamrevisorer, vilket innebär en markant ökning i jämförelse . ESV framhåller att antalet internrevisorer och deras arbetstid (i procent av heltid) varierar hos myndigheter som är verksamma inom samma verksamhetsområde och där verksamheten före- faller jämbördiga. Detta är särskilt påtagligt för myndigheter inom högskole- och universitets- området. ESV:s bedömning är att myndighets- ledningarna, utifrån en bedömning av myndig- hetens verksamhet och risker, behöver göra utförliga analyser av hur stora resurser intern- revisionen vid myndigheten bör ha för att kunna efterleva kraven i internrevisionsförordningen. ESV bedömer att regelefterlevnaden ökar successivt. Vid jämförelse av regelefterlevnaden med 2007 noterar ESV att det har skett en förbättring inom samtliga områden som är föremål för myndighetens mätning, utom när det gäller frågan om intern och extern kvalitets- säkring av internrevisionens arbete. Det beror till stor del på att ungefär två av tre myndigheter uppger att de genomför interna kvalitets- säkringar i form av fortlöpande granskningar och genom självutvärderingar. De myndigheter som uppgivit att de inte genomför intern kvalitets- säkring är i nästan samtliga fall myndigheter med bara en revisor anställd. ESV konstaterar att nio myndigheter har genomfört en extern kvalitetssäkring av internrevisionen. har sammanlagt 20 myndigheter genomfört en extern kvalitetssäkring. ESV bedömer vidare att den statliga intern- revisionens oberoende och objektivitet är tillfredsställande samt att den har kompetens och erfarenhet för att genomföra gransknings- uppdragen. De statliga internrevisorerna har enligt myndigheten en god utbildningsnivå och lång erfarenhet inom sitt yrkesområde. Enligt ESV innebär det att den övervägande majoriteten av internrevisorerna har kvalifikationer för att kunna bli Certified Internal Auditor. I princip samtliga myndigheter har enligt ESV en tillfredsställande styrning av internrevisionen. Det har skett en betydande förbättring inom detta område jämfört med och 2006. Däremot har i , och Verket för näringslivsutveckling uppgivit att myndighetsbeslut för tillsättning av intern- revisionschef saknas (vilket även var fallet 2007). Vidare konstaterar ESV att myndig- heternas ledning, utom vid i , har beslutat om en revisionsplan för internrevisionens gransknings- och rådgivnings- uppdrag samt fastställt riktlinjer för intern- revisionen. Internrevisionen vid i har inte heller valt ut gransknings- uppdragen utifrån en årlig riskanalys av hela myndighetens verksamhet. ESV konstaterar att internrevisionen vid drygt hälften av de berörda myndigheterna har fått uppdrag med anledning av förordningen om intern styrning och kontroll. Den statliga internrevisionen har till uppgift att på ledningens uppdrag granska den interna styrningen och kontrollen i myndigheten och lämna förslag till förbättringar. Enligt regeringens bedömning är en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt en nödvändig förutsättning för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter och uppfylla sitt verksam- hetsansvar. Ett väl fungerande samspel mellan myndighetens ledning och internrevisionen är enligt regeringens bedömning därmed viktigt. Regeringen konstaterar att den statliga intern- revisionen i stort förefaller fungera tillfreds- ställande. En ökad andel ensamrevisorer, en begränsad omfattning av kvalitetssäkringar samt relativt få uppdrag från myndighetsledningen till internrevisionen gällande intern styrning och kontroll ger dock regeringen anledning att fortsatt noga följa utvecklingen. Av direktiven till den översyn av budgetlagen som regeringen har beslutat om framgår att den särskilde utredaren ska pröva om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter att säkerställa en väl fungerande internrevision i staten (dir. 2009:55). angående hanteringen av EU:s medel (bet. 2008/09:FiU26). Utskottet konstaterar att modellen med gemensam förvaltning av stora delar av EU:s budgetmedel lägger ett betydande ansvar på medlemsstaterna och deras förmåga att hantera medlen på ett korrekt sätt. Utskottet framhåller att utfärdandet av ett nationellt intygande ska ses som ett väsentligt steg mot en förbättrad kontroll av EU:s budgetmedel och kan stärka revisionsrättens möjligheter att avge en ren revisionsförklaring. välkomnar därför regeringens initiativ och hoppas att det ska inspirera andra medlemsstater i unionen att också förbättra sin kontroll över EU-medel. Verksamheten för innevarande fleråriga bud- getram befann sig i en inledningsfas, dock med undantag för jordbruksfonderna. De fleråriga och årliga programmen fastställdes för flertalet fonder först , varför utbetalningarna varit begränsade. kommer samtliga EU-medel som förvaltas gemensamt med kommissionen att omfattas av intygandet. Intygande avseende hantering av EU-medel I årsredovisningen för staten 2008 (skr. 2008/09:101) lämnade regeringen ett s.k. nationellt intygande avseende EU-medel. Intygandet består av två delar, dels bedömningen att EU-räkenskaperna i form av balans- och resultaträkning samt en kassamässig redovisning har upprättats enligt god redovis- ningssed och i allt väsentligt är rättvisande, dels ett konstaterande om att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande styrning och kontroll av EU- medlen. Intygandet lämnas till som en del av årsredovisningen för staten och över- lämnas även till Europeiska kommissionen och revisionsrätten. De medel som omfattas av intygandet är de som förvaltas gemensamt med kommissionen. Dessa medel utgör huvuddelen av EU-medlen och innefattar såväl jordbruks- som strukturfonderna. framhåller i sitt betänkande över årsredovisningen att det är bekymmersamt att Europeiska revisionsrätten inte har kunnat lämna en ren revisionsberättelse 12.4Arbete mot felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen Välfärdsystemen, som sammanlagt uppgår till av BNP, utmanas av både den ekonomiska och demografiska utvecklingen. Kraven på systemen växer i samband med att arbetslösheten ökar och befolkningen blir äldre i kombination med en svag ekonomisk utveck- ling. Arbetet mot felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen är bl.a. mot denna bakgrund angeläget. Nivån på felaktiga utbetalningar från välfärds- system uppskattades av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) till mellan (SOU 2008:74). bedömer att de felaktiga utbetalningarna inom socialförsäkringssystemet kan uppgå till så mycket som , vilket motsvarar av socialförsäkringssystemets totala ut- betalningar (årsredovisning 2008). En stor del av de felaktiga utbetal- ningarna, två tredjedelar, bedöms orsakas av brister i regel- och stödsystemens utformning samt dess tillämpning, vilket gör att det är svårt för både sökande och handläggare att göra rätt. Det är därför viktigt med åtgärder på bred front. Arbetet med att minska de felaktiga utbetal- ningarna har pågått . har ett flertal åtgärder vidtagits. Ett stort antal lagar och förordningar har beslutats för att möjliggöra ett utökat elektron- iskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen (SFS 2008:937 och 2008:967982). Förändringarna, som bl.a. berör Försäkrings- kassan, och Arbetsförmedlingen, är avsedda att öka effektiviteten vid myndig- heterna, minska de felaktiga utbetalningarna och förbättra servicen i förhållande till enskilda (prop. 2007/08:160). Ändringarna trädde i kraft . Regeringen har därefter gett de berörda myndigheterna i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtas för att ta tillvara de möjligheter till elektroniskt informationsutbyte som de ovannämnda författningarna medger. Av de redovisningar som inkommit framgår att flera myndigheter kommer att ha fungerande system för informationsutbyte på plats . Regeringen förutsätter att resterande myndig- heter kommer att skaffa tekniska system och vidta övriga åtgärder som gör det möjligt för dem att använda de utökade möjligheterna till elektroniskt informationsutbyte. Utredningarna om återkrav och bidragsspärr har lämnat sina betänkanden. I betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen Förslag till lagstiftning (SOU 2009:6) föreslås att det införs en generell återkravslag som ska omfatta i princip alla de förmåner som ingår i välfärds- systemen. I betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100) föreslås att en ny sanktion införs som, med vissa undantag, innebär att den som har dömts för ett allvarligt bidragsbrott inte ska ha rätt till den eller de förmåner som brottet har avsett. Förslagen bereds för när- varande i . Statskontoret har på regeringens uppdrag granskat Centrala () respektive Arbetsförmedlingens arbete med intern styrning och kontroll för att förhindra felaktiga utbetalningar. Utvärderingen av CSN visar att myndigheten till stora delar uppfyller de formella kraven på intern styrning och kontroll som infördes (Statskontoret 2009:8). föreligger ändå en risk för att felaktiga utbetalningar sker eftersom gymnasieskolorna, högskolorna och utbildningsanordnare inom den kommunala vuxenutbildningen brister i sin rapportering till CSN avseende till exempel skolk, kursavbrott och studieinaktivitet. Vidare visar granskningen av Arbetsförmedlingen att det finns stora risker för felaktiga utbetalningar och att felaktiga utbetalningar förekommer (Statskontoret 2009:13). Den främsta orsaken till detta är att arbetsförmedlarna inte alltid följer regler och riktlinjer för handläggningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Andra orsaker är att det finns brister i Arbetsförmedl- ingens kontrollmiljö och att ledningen inte tar tillräckligt ansvar för kontrollarbetet. Stats- kontoret har i sina rapporter lämnat ett antal förslag till att minska riskerna för felaktiga utbetalningar. Förslagen bereds i . Med utgångspunkt i de förslag som FUT- delegationen lämnade (SOU 2008:74) har ytterligare åtgärder vidtagits. Ett exempel är att en särskild utredare har fått i uppdrag att utreda behovet av, och lämpligheten i, att införa ett administrativt sanktionssystem i syfte att motverka att ersättningar från trygg- hetssystemen utbetalas på felaktiga grunder eller med för höga belopp (dir. 2009:66). Ett annat exempel är att Statskontoret har fått i uppdrag att analysera betydelsen av olika drivkrafter för dimensioneringen av kontroller och åtgärder mot felaktiga utbetalningar hos .