prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — förslag: Tillämpningsområdet för merparten av bestämmelserna om krig och krigsfara avgränsas så att de endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Ett tillägg i 13 kap. 5 § första stycket RF klargör att regeringen endast får slutföra ett krig i eller krigsdelegationens ställe om det är till rikets försvar. En svensk väpnad styrka får i andra fall än vid väpnat angrepp mot riket och vid kränk- ning av rikets territorium endast sättas in eller sändas till ett annat land i fredsfrämjande syfte. Vidare införs en särskild reglering som innebär att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar får meddela före- skrifter som enligt grundlag ska meddelas av . I övrigt överens- stämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna lämnar förslagen utan erinran. Försvarsmakten avstyrker förslaget att avgränsa tillämpningsområdet för merparten av bestämmelserna i 13 kap. RF till krig eller krigsfara som rör rikets bestånd eller territoriella integritet. Om det anses nödvändigt bör, enligt Försvarsmakten, tillämpningsområdet avgränsas till krig eller krigsfara som hotar statens existens eller territori- ella integritet eller när det i övrigt vid krig eller krigsfara föreligger trängande behov. Försvarsmakten motsätter sig det föreslagna tillägget till rikets försvar i 13 kap. 5 § första stycket RF. Vidare avstyrker Försvarsmakten förslaget att svensk väpnad styrka i andra fall än för att möta väpnat angrepp mot riket eller hindra en kränkning av rikets territo- rium endast får sättas in eller sändas till ett annat land i fredsfrämjande syfte. Försvarsmakten föreslår att regeringen i sådana fall endast ska få sätta in svensk väpnad styrka eller sända sådan styrka till annat land i enlighet med internationell rätt och sedvänja. Försvarsmakten tillstyrker däremot förslaget att införa en uttrycklig hänvisning till internationell rätt och sedvänja i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp mot riket men anser att det bör klargöras att tillägget i enlighet med internationell rätt och sedvänja inte endast avser den internationella reglering som rör staters rätt att gå i krig eller väpnad konflikt (jus ad bellum) utan även den reglering som bl.a. finns i krigets lagar (jus in bello). Vid en eventuell ändring av bestämmelserna i 13 kap. RF anser Försvarsmakten att det i förarbetena bör tydliggöras att begreppen krig och krigsfara innefattar såväl förekomsten av krig och väpnade konflikter mellan stater som interna väpnade konflikter. Försvarsmakten anser också att formerna för att meddela att riket är i krigsfara bör ut. När det gäller regeringens föreskriftsrätt i nöd- situationer anser Försvarsmakten att en sådan är motiverad endast i den utsträckning inte hinner att genom lag meddela motsvarande Prop. 2009/10:80 föreskrifter. Enligt Försvarsmakten bör det övervägas om det är möjligt att för nödsituationer i stället använda sig av en teknik motsvarande den som används angående de s.k. fullmaktslagarna. vid anser att formu- leringen i enlighet med internationell rätt och sedvänja är olycklig, eftersom den internationella sedvanerätten är en del av den internatio- nella rätten. föreslår att internationell sedvänja och internationell traktaträtt eller internationell rätt i stället används. anser vidare att fredsfrämjande syften är att föredra framför fredsbevarande syften. pekar dock på att gränsdragningsproblem kan uppstå, t.ex. om en svensk insats inom en EU-ledd operation byggd på det s.k. Responsibility to Protect-initiativet skulle bli aktuell eller om bemyndigar stater att vidta s.k. enforcement action. noterar att internationell våldsanvändning är reglerad i och anser att det bör framgå att alla internationella uppdrag bör ske i enlighet med dessa regler. vid tillstyrker förslaget att införa en bestämmelse om föreskriftsrätt för regeringen i nödsitua- tioner. Det gör även , medan Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) och Juridiska fakultetsstyrelsen vid avstyrker förslaget. MSB anser att förslaget är otillräckligt motiverat, förenat med svåröverskådliga konsekvenser och även principi- ellt olämpligt. Juridiska fakultetsstyrelsen vid förordar att i grundlag ges rätt att i beredskapslagstiftning ge regeringen befogenhet att vid allvarliga kriser genom förordning reglera sådant som under andra omständigheter inte kan delegeras till regeringen. Skälen för regeringens förslag Avgränsning av reglernas tillämpningsområde anser att regeringsformen även i fortsättningen bör innehålla regler om krig och krigsfara. Enligt utredningens bedömning finns det emellertid skäl att överväga om reglerna i 13 kap. RF är anpassade till den nuvarande säkerhetspolitiska situationen och bl.a. det faktum att deltar med militära förband i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag. Regeringen delar utredningens bedömning i dessa delar. Utredningen föreslår att merparten av reglerna i 13 kap. RF ska vara tillämpliga endast vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Förslaget innebär att reglerna som huvudregel inte skulle bli tillämpliga om dras in i en kon- flikt med anledning av att en svensk väpnad styrka har deltagit i ett inter- nationellt uppdrag i ett annat land. Endast om särskilda förhållanden gör att deltagandet i ett sådant uppdrag innebär att det uppkommer ett hot mot rikets bestånd eller territoriella integritet skulle en sådan situation kunna medföra att reglerna blir tillämpliga. Enligt regeringens uppfattning kan det, om blir indraget i en väpnad konflikt till följd av deltagande i ett internationellt uppdrag, upp- stå situationer där reglerna i 13 kap. RF blir tillämpliga trots att det inte är motiverat. Reglerna i 13 kap. RF blir dock inte nödvändigtvis tillämp- liga eftersom en sådan situation inte behöver innebära att riket är i krig eller krigsfara. Försvarsmakten framför en rad invändningar mot förslaget att mer- parten av reglerna i 13 kap. RF endast ska vara tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Försvarsmakten menar att synes ha utgått från att riket endast kan komma i krig vid väpnade angrepp mot rikets territorium eller när svensk fredsfrämjande trupp har dragits in i väpnad konflikt. Enligt Försvarsmakten har inte utredningen tagit hänsyn till den solidaritetsförklaring som Försvarsberedningen formulerat, enligt vilken inte kommer att förhålla sig passivt om ett väpnat angrepp riktas mot de nordiska länderna eller EU:s medlemsstater (Ds 2007:46 och 2008:48). Försvarsmakten framhåller att regeringen har antagit solidari- tetsförklaringen och uttalat att ska ha förmåga att både ta emot och ge militärt stöd (prop. 2008/09:140). Vidare har ställt sig bakom denna solidaritetsförklaring (bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Enligt Försvarsmakten behöver inte sådana krig med nöd- vändighet röra rikets bestånd eller territoriella integritet, men kan ändå leda till situationer när bestämmelser i 13 kap. RF bör kunna tillämpas. Exempelvis kan det inte uteslutas att fullmaktslagar kan behöva tillämpas för att i hastigt uppkomna situationer snabbt kunna stödja den svenska krigföringen i ett annat nordiskt land eller ett EU-land. Försvarsmakten påpekar vidare att den föreslagna avgränsningen kan medföra att bestämmelserna inte kan tillämpas när riket är i krig som inte rör rikets bestånd eller territoriella integritet, trots att det genom kriget uppkommer en fara för ett sådant krig. Enligt regeringens uppfattning måste grundlagsregleringen vara utfor- mad så att det står klart att den tillåter de offentliga organen att agera på det sätt som krävs i händelse av krig eller krigsfara. Försvarsmaktens invändningar medför att det kan ifrågasättas om den avgränsning som utredningen föreslår innebär för långt gående begränsningar av hand- lingsutrymmet i krigssituationer. Enligt regeringens uppfattning bör utredningens förslag därför inte genomföras utan ytterligare utredning. Något förslag till grundlagsändring läggs mot denna bakgrund inte fram i denna del. Med anledning av det förtydligande av begreppen krig och krigsfara som Försvarsmakten efterfrågar kan konstateras att det inte har ansetts möjligt att i vare sig lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd inträder. Det har dock förutsatts att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat (SOU 1972:15 s. 216, prop. 1973:90 s. 447 och prop. 1987/88:6 s. 20). Inte heller har begreppet krigsfara definierats i regeringsformen eller dess förarbeten (SOU 2008:61 s. 28). behandlar inte särskilt frågan om innebörden av begreppen krig och krigsfara. Det finns därför inte förutsättningar för att behandla frågan hur begreppen ska tolkas. Det får således även fortsättningsvis ankomma på regeringen att under konstitutionellt ansvar tolka begreppet. Av förarbetena till bestämmelsen i 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket framgår att den anknyter till FN- stadgans regler om staternas rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (prop. 1973:90 s. 373). Regeringen instämmer i bedömning att det vore värdefullt om reglerna om rikets försvar kunde knytas närmare och tydligare till och folkrätten. Utredningen föreslår att det införs en uttrycklig hänvisning till internationell rätt och sedvänja i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp mot riket och för att hindra kränkningar av rikets territorium. Regeringen ställer sig, i likhet med Försvarsmakten, bakom Grundlags- utredningens förslag i denna del. Med anledning av vad vid universitet anför i fråga om formuleringen internationell rätt och sed- vänja kan konstateras att uttrycket har funnits i 10 kap. 9 § tredje stycket RF sedan regeringsformens tillkomst och är avsett att hänvisa till den internationella rätt, inbegripet internationell sedvanerätt, som är bundet av. Sådan internationell sedvänja som inte är rättsligt bindande är dock inte avsedd att omfattas. Som fakultetsnämnden föreslår bör detta förtydligas genom att formuleringen internationell rätt i stället används Försvarsmakten framför i anslutning till detta förslag att det föreslagna tillägget främst avser den internationella reglering som rör staters rätt att gå i krig eller väpnad konflikt (jus ad bellum). dock att det bör tydliggöras att regeringens insättande av rikets försvars- makt även ska ske enligt den internationella reglering som bl.a. finns i krigets lagar (jus in bello). den fråga som Försvarsmakten berör. Regeringen konstaterar dock att det föreslagna tillägget främst tar sikte på den internationella rätt som anger förutsättningarna för staters rätt att gå i krig, framför allt regleringen i måste naturligtvis även följa den internationella rätt som gäller i krig och som kommer till uttryck i bl.a. krigets lagar. regeringens uppfattning finns det inget behov av att förtydliga detta i Insättande av väpnade styrkor i övrigt föreslår vidare att det införs ett tillägg som anger att svenska väpnade styrkor i andra fall än för att möta väpnat angrepp eller för att hindra en kränkning av rikets territorium endast får sättas in eller sändas till andra länder i fredsfrämjande syfte. Försvarsmakten motsätter sig detta förslag och anför att det inte finns någon enhetlig definition av begreppet fredsfrämjande syfte i svensk eller internationell rätt samt att andra begrepp successivt har kommit att ersätta begreppet, exempelvis freds- och säkerhetsfrämjande verksam- het och internationell krishantering. Enligt Försvarsmakten bör inte begreppet fredsfrämjande syfte införas i grundlagen utan att det tydligt definieras vad som innefattas i begreppet. den vid påpekar att gränsdragningsproblem kan Prop. 2009/10:80 uppkomma vid användningen av detta begrepp. vidare att införandet av den föreslagna begränsningen skulle medföra att inte kan leva upp till andan och avsikten med den svenska solidaritetsförklaringen om ett nordiskt land eller ett EU-land angrips. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att uttrycket freds- främjande syfte inte är tillräckligt tydligt. Mot bakgrund av vad Försvarsmakten anför kan det också sättas i fråga om införandet av detta begrepp kan innebära en för långtgående begränsning av möjligheterna att sätta in svenska väpnade styrkor eller sända dem till ett annat land. Enligt regeringens uppfattning bör utredningens förslag därför inte genomföras utan ytterligare utredning. Något förslag till grundlags- ändring läggs således inte fram i denna del. Regeringens befogenheter att slutföra krig föreslår vidare en ändring i 13 kap. 5 § första stycket RF som innebär att regeringens rätt att överta eller krigsdelegationens befogenheter för att slutföra ett krig endast kan användas till rikets försvar. Enligt utredningen klargör detta tillägg att det i enlighet med endast är försvarskrig som är tillåtet. Försvarsmakten ifrågasätter utredningens uppfattning att det endast är försvarskrig som är berättigade enligt . Enligt Försvarsmak- ten torde krig som utkämpas för att upprätthålla internationell fred och säkerhet efter beslut av enligt kapitel VII i stadgan också anses som berättigade, vare sig dessa är att betrakta som anfalls- eller försvarskrig. Försvarsmakten gör bedömningen att det inte kan uteslutas att kan komma att delta i krig som har stöd i beslut av säkerhetsrådet och som till sin natur inte är försvarskrig. Enligt Försvarsmakten finns det även en risk att, om det föreslagna tillägget införs, regeringen saknar de befogenheter som är nödvändiga för att effektivt kunna lämna svenskt militärt stöd i linje med den svenska solidaritetsförklaringen och EU:s solidaritetsklausul, i situationer när och krigsdelegationen är förhindrade att fullgöra sina uppgifter. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning att det finns en risk för att kan bli indraget i en folkrättsenlig väpnad konflikt utan att det är fråga om krig som syftar till att försvara riket. Det skulle exempelvis kunna ske till följd av deltagande i insatser enligt säkerhetsrådets beslut med stöd av kapitel VII i , även om som huvudregel naturligtvis inte skulle bli indraget i en väpnad konflikt med anledning av en sådan insats. Trots att det framstår som mindre sannolikt att en sådan situation skulle göra bestämmelserna i 13 kap. RF tillämpliga och med- föra att varken eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter kan detta inte helt uteslutas. I en sådan situation är det önskvärt att regeringen kan fullgöra eller krigsdelegationens uppgifter om det behövs för att slutföra kriget. Det kan alltså finnas en risk för att det föreslagna tillägget till rikets försvar skulle innebära för stora begränsningar av regeringens möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder i händelse av krig. Enligt regeringens uppfattning bör därför utredningens Prop. 2009/10:80 förslag inte genomföras utan ytterligare utredning. grundlagsändring läggs mot denna bakgrund inte fram i denna del. återtagande av sina befogenheter från krigsdelegationen Redan enligt gällande rätt anses det vara uppenbart att ett beslut om att återtar sina befogenheter ska fattas så snart kan sammanträda i vanlig ordning (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 559). Regeringen anser dock i likhet med att denna fråga är av sådan vikt att det bör framgå uttryckligen av regerings- formen att ett sådant beslut ska fattas så snart det kan ske. Det bör därför göras ett tillägg i 13 kap. 2 § tredje stycket RF som uttryckligen anger att ett beslut om att ska återta sina befogenheter från krigsdelega- tionen ska fattas så snart förhållandena medger det. Regeringsformen innehåller inte några särskilda regler om civila nöd- situationer av det slag som finns i 13 kap. RF när det gäller krig och krigsfara. Sådana nödsituationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. bedömer att det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i nödsituationer och föreslår att det ska införas en särskild reglering som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av . Förslaget avstyrks av MSB och Juridiska fakultetsstyrelsen vid . MSB anför att utredningen inte har visat på ett tillräckligt behov av att utvidga regeringens föreskriftsrätt, att förslaget har svår- överskådliga konsekvenser samt att det är principiellt olämpligt. Juridiska fakultetsstyrelsen vid förordar att det i stället införs en möjlighet för att genom s.k. beredskapslagstiftning ge regeringen rätt att vid allvarliga kriser meddela föreskrifter som annars inte kan delegeras till regeringen. Även Försvarsmakten anser att det bör övervägas om en sådan lösning i stället bör väljas. Mot bakgrund av den kritik som riktas mot förslaget anser regeringen att utredningens förslag inte bör genomföras utan ytterligare utredning. Något förslag till grundlagsändring läggs inte fram i denna del. 11.1.1Ett kapitel om kommunerna i regeringsformen Regeringens förslag: Ett nytt kapitel om kommunerna (14 kap.) införs i regeringsformen. I kapitlet ska regleras sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är i huvudsak positiva eller lämnar förslagen utan ifrågasätter det nya kapitlets begränsade omfång och STAREV anser att också revisionen i kommunerna borde ges ett grundlagsskydd. Skälen för regeringens förslag: Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Av regeringsformens portalparagraf framgår bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Redan enligt den gällande regleringen markeras således kommunernas och landstingens särskilda ställning. föreslår dock, i likhet med (SOU 1996:129), att kommunernas och landstingens ställ- ning ska markeras ytterligare genom att ett nytt kapitel om kommunerna förs in i regeringsformen. Regeringen anser, även med beaktande av Svenskt Näringslivs synpunkt att kapitlet endast kommer att innehålla ett fåtal paragrafer, att förslaget är väl motiverat med hänsyn till kommunernas och landstingens särskilda betydelse i vårt demokratiska system. Regeringen delar således uppfattning att det bör föras in ett nytt kapitel om kommunerna i regeringsformen. Regeringen instämmer även i bedömningen att detta bör placeras efter de kapitel i regeringsformen som reglerar sådana angelägenheter som får betraktas som främst statliga. Som utredningen föreslår bör det nya kapitlet innehålla de bestämmelser som är reglerade i regeringsformen och som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen. Kapitlet bör också innehålla de nya bestämmel- ser som föreslås nedan i avsnitten 11.1.311.1.5. STAREV föreslår att den kommunala revisionen ska grundlagsregleras. Regeringen delar i och för sig uppfattningen att den kommunala revisio- nen, som ett kontrollinstrument för den folkvalda församlingen, är en viktig beståndsdel i den lokala demokratin. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att ge den kommunala revisionen ett skydd i grundlag. 11.1.2Kommuner på lokal och regional nivå landstingskommuner utmönstras ur regeringsformen. omtalas de båda kommuntyperna som kommuner på lokal och regional förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Statskontoret pekar dock på risken för begreppsför- virring om begreppet regionkommun kommer att användas , eftersom det i så fall kommer att finnas två sorters kommuner på regional nivå. En företrädare för allmänheten avstyrker förslaget på den grunden att grundlagen bör vara fri från ställningstaganden i fråga om de kommu- nala nivåerna. Skälen för regeringens förslag: I regeringsformen används primär- kommuner och landstingskommuner som beteckning på det som i dagligt tal benämns kommuner och landsting. I kommunallagen (1991:900) och i speciallagstiftning har dock beteckningarna kommuner och landsting fått genomslag. I samband med tillkomsten av kommunallagen framhölls att denna bristande terminologiska överensstämmelse mellan kommunal- lagen och regeringsformen skulle övervägas i något lämpligt samman- hang (prop. 1990/91:117 s. 23). Enligt regeringsformens terminologi och även juridiskt sett är kommunerna och landstingen två typer av kommuner. Beteckningarna primärkommuner och landstingskommuner har dock aldrig fått något genomslag i det allmänna språkbruket. föreslog mot denna bakgrund att beteckningarna kommuner och landsting borde användas även i regeringsformen (SOU 1996:129 s. 245 f.). lämnade 2007 förslag om en ny regional samhällsorganisa- tion, som bl.a. inbegriper ett förslag om att landstingen ska ersättas av regionkommuner (SOU 2007:10 s. 14). menade att ett eventuellt bildande av regionkommuner förutsätter att beteckningen landstingskommun ändras i regeringsformen (a. bet s. 276 f.). Betänkan- det bereds i . Regeringen gör liksom bedömningen att det inte är nödvändigt att i grundlag reglera hur de två typerna av kommuner ska betecknas. Det viktiga är i stället att det i grundlag markeras att det i riket finns kommuner på både lokal och regional nivå. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att uttrycken primär- kommuner och landstingskommuner bör utmönstras ur regerings- formen och att kommuntyperna i regeringsformen i stället bör omtalas som kommuner på lokal och regional nivå. Detta uttryck omfattar de nuvarande kommuntyperna och även den typ av regionkommuner som föreslagit. Det ändrade uttryckssättet innebär inte någon förändring av det förhållandet att kommuner, dvs. kommuner på lokal nivå, och landsting, dvs. kommuner på regional nivå, juridiskt sett är olika kommuntyper. Det innebär inte heller någon förändring av det förhållandet att kommuntyperna är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. I motsats till Statskontoret anser regeringen att förslaget inte riskerar att leda till ökad begreppsförvirring när det gäller kommuner på regional nivå. Tvärtom klargörs genom förslaget att olika slags kommuner kan ges olika beteckningar genom annan lagstift- ning utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om kommuner i regeringsformen. När kommun och används i regeringsformen avses även i fortsättningen båda kommuntyperna. 11.1.3Kommunal självstyrelse en princip för all verksamhet Regeringens förslag: Principen om självstyrelse ges en tydligare markering i regeringsformen. I en ny bestämmelse klargörs att principen gäller för all verksamhet. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del, bl.a. ombudsmän, vid , vid , kommun, kommun, läns landsting och Kommuner och Landsting (SKL), är positiva. läns lands- ting och SKL har dock vissa synpunkter på hur bestämmelsen bör utformas. är tveksam till utökad självstyrelse för det fall det leder till att barn får olika förutsättningar beroende på i vilken kommun de bor. vid är tveksam till om den föreslagna formuleringen korrekt speglar principens innebörd. Enligt fakultetsnämnden måste i vart fall normgivningen vara undantagen från principen om själv- styrelse. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse.