prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — En sådan spärr kan antas leda till att folkomröstningar inte hålls i frågor som visserligen formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem. Exempel på sådana frågor är anställningsärenden och andra ärenden där det finns risk att enskilda personer upplever en folkomröstning som kränkande. Den kvalificerade majoritet som ska krävas för att avslå ett folkinitiativ bör som utredningen föreslår bestämmas till två tredjedelar av de närvarande ledamöterna, dvs. det krävs stöd av endast en tredjedel av ledamöterna för att en folkomröst- ning ska hållas. Det bör uppmärksammas att förslaget med krav på kvalificerad majo- ritet i fullmäktige för avslag på ett folkinitiativ inte innebär att det införs någon generell möjlighet för fullmäktige att fatta beslut om folkomröst- ningar utan stöd av fullmäktiges majoritet. Det är endast om förslaget om folkomröstning har väckts genom ett folkinitiativ som denna regel ska gälla. Ett antal remissinstanser anser att ett förstärkt folkinitiativ enligt den Prop. 2009/10:80 modell som utredningen föreslår riskerar att ge olika särintressen ett alltför kraftfullt verktyg för att påverka politiken. Enligt dessa remiss- instanser bör det, liksom , vara fullmäktiges majoritet i den enskilda kommunen eller som avgör om och när en folk- omröstning ska genomföras. Kommuner och Landsting menar t.ex. att det kan befaras att initiativ till folkomröstningar kommer att tas om förslag med ett främlingsfientligt innehåll eller med udden riktad mot insatser för utsatta grupper. Enligt regeringens uppfattning bör dock risken för att en ändring av omröstningsreglerna i fullmäktige ska leda till att olika särintressen får omotiverat stora möjligheter att påverka politiken inte överdrivas. Som utgångspunkt får det antas att initiativ som saknar demokratisk förankring inte kommer att ha stöd hos en tillräckligt stor andel av ledamöterna i fullmäktige för att leda till folkomröstning. Ett folkinitiativ medför inte heller någon skyldighet för fullmäktige att avvakta med att fatta beslut i det ärende som initiativet rör. Om en fråga om folkinitiativ skulle väckas i ett ärende enbart i syfte att förhala beslutsprocessen är det således en uppgift för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om ett beslut bör fattas utan hänsyn till att ett folkinitiativ har väckts. Vidare kan konstateras att de folkomröstningar som anordnas endast är rådgivande. Skulle det före- komma att en folkomröstning anordnas i en fråga av så komplex natur att konsekvenserna av beslutet är svåra att överblicka är det viktigt att fram- hålla att resultatet av folkomröstningen, liksom vid tillämpningen av andra förfaranden för samråd, endast utgör en del av det underlag som fullmäktige har att ta ställning till. Fullmäktiges prövning och genomförandet av folkomröstning, m.m. Som framgår ovan är det fullmäktige som beslutar om en folkomröstning ska hållas som ett led i beredningen av ett ärende. Detta gäller oberoende av om frågan om folkomröstning har väckts genom ett folkinitiativ eller på något annat sätt. Vid prövningen av frågan om en folkomröstning ska hållas har full- mäktige initialt att ta ställning till om det ärende som initiativet rör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och om det avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om. Vid prövningen av ett folkinitiativ ska fullmäktige också ta ställning till om en tillräckligt stor andel av de röstberättigade står bakom initiativet. Om det brister i dessa formella förutsättningar ska fullmäktige avslå folkinitiativet. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet och kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol, som då prövar beslutet genom laglighetsprövning. Det finns emellertid inte något hinder mot att fullmäktige, efter att ha avslagit ett folkinitiativ på den grunden att andelen röstberättigade som står bakom initiativet inte uppgår till , ändå på eget initiativ genom ett vanligt majoritetsbeslut tar ställning för att hålla en folkomröstning i den fråga som initiativet rör. En folkomröstning som hålls med anledning av ett folkinitiativ ska genomföras som ett led i beredningen av ett ärende och på det sätt som regleras i kommunallagen. Närmare föreskrifter om sådana omröstningar finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Det innebär att det är fullmäktige som ska besluta bl.a. om den fråga och de svars- alternativ som ska ställas till de röstberättigade samt när omröstningen ska hållas. Det är en uppgift för fullmäktige att utforma svarsalternativ och röstsedlar på ett lämpligt sätt och då se till att den fråga som väckts genom folkinitiativet besvaras genom omröstningen. Fullmäktiges beslut om utformningen av frågan och svarsalternativen fattas med enkel majo- ritet enligt huvudregeln i 5 kap. 43 § KL. Det bör i detta sammanhang betonas att en folkomröstning endast är rådgivande. Efter omröstningen är det alltid fullmäktige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer om åtgärder och priorite- ringar. Det är därför viktigt att frågeställningen och svarsalternativen formuleras på ett sådant sätt att resultatet kan fylla en reellt rådgivande funktion i fullmäktiges fortsatta handläggning av ärendet. För det fall det kommer in två eller flera folkinitiativ som rör samma ärende men där den aktuella frågan formulerats något olika är det full- mäktige som beslutar om folkinitiativen ska läggas samman vid beräk- ningen av hur stor andel som står bakom ett initiativ. Om initiativen i huvudsak tar sikte på samma fråga bör en sammanläggning av namn- underskrifterna normalt ske. Det är sedan fullmäktige som ansvarar för att formulera den fråga som ska ställas i folkomröstningen. Ett folkinitiativ bör leda till att en folkomröstning hålls inom skälig tid. Det finns visserligen både praktiska och ekonomiska fördelar med att hålla en folkomröstning i samband med allmänna val och det kan även antas att valdeltagandet gynnas av en sådan planering. Att en folkom- röstning bör hållas inom skälig tid kan dock i vissa fall innebära att det inte är möjligt att avvakta till nästa allmänna val. Det får bli en sak för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finna en lämplig tidpunkt för omröstningen. Något behov av att närmare reglera denna fråga synes i vart fall inte finnas. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser att folkomröstningar som baseras på folkinitiativ bör förses med någon form av kvorumregel som innebär att resultatet av omröstningen i vissa fall, när valdeltagandet varit lågt, ska förklaras ogiltigt. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att det av den ovan berörda rapporten av framgår att några av medlemsstater har infört sådana kvorumregler, men att de är relativt ovanliga i lokala och regionala folkomröstningar. Enligt regeringens mening finns det inte tillräckliga skäl att föreslå en sådan reglering för de kommunala folkinitiativen. Om deltagandet i en folkomröstning i ett enskilt fall har varit så lågt att folkomröstningsresultatets representativi- tet på goda grunder kan ifrågasättas, bör detta i stället vara en av flera omständigheter som fullmäktige tar i beaktande i samband med sitt slut- liga ställningstagande i det ärende som rör den fråga som folkinitiativet avser. 7 Förhållandet mellan regeringen och Prop. 7.1Prövning av regeringsfrågan efter val Regeringens förslag: En omröstning som avser frågan om statsministern har tillräckligt stöd i ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej på denna fråga, ska statsministern ent- ledigas. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Folkkampanjen för sjukvården anser att inte bara statsministern utan regeringen i sin helhet borde godkännas av innan den tillträder. Skälen för regeringens förslag Regeringsformen innehåller inget krav på att en regering alltid måste avgå efter ett val. Regeringsbildningsprocessen inleds därför endast om statsministern begär sitt entledigande eller om avger en miss- troendeförklaring. Om statsministern tolkar valresultatet för det parti eller de partier som sitter i regeringen så att regeringen kan sitta kvar, blir frågan om regeringens stöd i därför föremål för prövning endast om minst en tiondel av ledamöterna, dvs. minst 35 ledamöter, framställer ett yrkande om misstroendeförklaring. En regering som väljer att inte avgå som ett resultat av ett svagt valresultat kan alltså sitta kvar vid regeringsmakten och avvakta utgången av en eventuell misstroendeförklaring i . Det har hävdats att en avgångsskyldighet skulle ge bättre förutsätt- ningar för sonderingar kring vilka regeringsbildningar som kan väntas få tillräckligt stöd i . Redan efter riksdagsvalet aktualisera- des i flera motioner frågan om obligatorisk omprövning av regerings- frågan efter varje riksdagsval. Frågan har därefter åter väckts . Särskilt efter riksdagsvalen 1998 och 2002 uppstod debatt om regeringens skyldighet att avgå efter ett val. Ett förslag som fördes fram i ett par motioner var att regeringen alltid, oavsett valresul- tatet, borde avgå efter ett val för att skapa goda förutsättningar för de talmansledda sonderingarna i regeringsbildningsfrågan. Konstitutionsut- skottet ansåg emellertid att en sådan ordning skulle medföra att princi- perna för den negativa parlamentarismen i viss mån övergavs. Innebör- den av dessa principer är att en regering ska kunna tillträda och fungera så länge den inte har en riksdagsmajoritet emot sig. Dessa principer kommer till uttryck både i bestämmelsen om regeringsbildning (6 kap. 2 § RF) och bestämmelsen om misstroendeförklaring (12 kap. 4 § RF). Utskottet menade att en ansvarsfull utövning av regeringsmakten förut- sätter att regeringen i en situation där dess parlamentariska underlag försvagats noga överväger sin ställning. Motionerna avstyrktes (bet. 1999/2000:KU2 s. 17). Regeringens parlamentariska förankring bör stärkas I en situation när regeringsfrågan på grund av det parlamentariska läget efter ett val inte framstår som självklar kan det inte uteslutas att den nu- varande ordningen ger den sittande statsministern en viss fördel, inte bara i de faktiska regeringsförhandlingarna utan redan på grund av den omständigheten att en misstroendeomröstning av olika skäl kan utebli eller fördröjas. Uppfattningen att det finns en omotiverad obalans i styrkeförhållandena efter ett val, vilken har sin grund i det förhållandet att statsministern vinner fördelar av att kunna sitta kvar på sin post i avvaktan på en eventuell misstroendeförklaring, har under alla förhållan- den kommit till uttryck i den debatt som följt valen 1998 och 2002. Det är angeläget att det parlamentariska systemet utformas så att risken för sådan obalans i möjligaste mån motverkas. Regleringen får dock inte innebära att regeringsbildningen onödigtvis försvåras. Liksom anser regeringen att det inte är moti- verat att gå så långt som att införa en avgångsskyldighet för regeringen efter varje val. I en situation när det parlamentariska läget efter ett val innebär att den sittande regeringen har ett klart stöd i skulle en sådan ordning te sig omständlig. Utredningen föreslår i stället att en omröstning om statsministerns stöd i alltid ska hållas efter varje val, om regeringen inte själv väljer att avgå efter valet. Förslaget innebär att en sådan omröstning som enligt gällande ordning ska hållas i fråga om talmannens statsministerförslag vid regeringsbildningen ska hållas efter ett val i de fall regeringen inte avgår på grund av valresul- tatet. Omröstningen är dock inte beroende av ett statsministerförslag från talmannen. Som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid univer- sitet anför skulle förslaget i praktiken kunna karaktäriseras som ett slags obligatoriskt misstroendevotum efter val. Regeringen anser att en ordning med obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i kan bidra till att klargöra om regeringen har tillräckligt stöd även i den nya , dvs. att den enligt den negativa parlamentarismens principer tolereras av riksdagsmajoriteten. En sådan ordning kan ses som en yttersta kontroll av att det parlamenta- riska systemet fungerar. Folkkampanjen för sjukvården anser att bör godkänna inte bara statsministern utan hela regeringen innan den tillträder. Som Sam- hällsvetenskapliga fakulteten vid pekar på kan en sådan ordning leda till ökad demokratisk legitimitet och att koppling mellan väljare och valda stärks. En sådan ordning skulle också kunna stärka det folkliga mandatet hos regeringen, särskilt i fall då regeringens medlemmar i stor utsträckning rekryterats utanför . Det är emellertid av stor vikt att risken för utdragna regeringsbildningar i möjli- gaste mån motverkas. Eftersom statsministern i regeringsformen tiller- känns en särskilt stark ställning, är det också naturligt att grundlags- bestämmelserna om hur parlamentarismen ska komma till uttryck vid regeringsbildningar tar sikte just på statsministers stöd i . Skulle det inträffa att av något skäl har anledning att ifråga- sätta statsministerns val av statsråd finns det alltjämt en möjlighet för att väcka ett yrkande om misstroendeförklaring mot de ministrar som de folkvalda ledamöterna av någon anledning ifrågasätter. Sammantaget anser regeringen att utredningens förslag om obligatorisk omröstning bör genomföras. Det finns däremot inte skäl att gå längre än vad utredningen föreslår och kräva obligatorisk omröstning avseende samtliga statsråd. Utredningen föreslår att omröstningen ska hållas från det första sammanträdet i efter ett val. Regeringen konstaterar att den föreslagna fristen skapar tillräckligt utrymme för diskussioner mellan partierna efter ett val. innebär begränsningen av fristen att det inte dröjer allt för länge innan frågan om vem som efter ett val ska bilda regering är avgjord. Regeringen bedömer att den föreslagna fristen innebär att de motstående intressen som gör sig gällande i denna situation balanseras på ett rimligt sätt. Det förtjänar dock att framhållas att utgångspunkten bör vara att omröstningen ska hållas sedan den nya har samlats. Det bör vara talmannen som bestämmer när som omröstningen ska hållas. Omröstning efter val ska inte ske om statsministern har entledigats Den reglering som föreslås innebär att efter ett val, då reger- ingen inte på eget initiativ har valt att avgå, ska ta ställning till frågan om statsministern har det stöd som förutsätts i nuvarande 6 kap. 2 § andra stycket RF. En sådan fråga kan en riksdagsledamot besvara genom att rösta ja eller nej eller genom att avstå från att rösta. Om minst 175 riksdagsledamöter röstar nej på den ställda frågan, får det samma effekt som om motsvarande majoritet vid en omröstning om misstro- endeförklaring röstar för ett yrkande om en sådan förklaring, dvs. statsministern ska entledigas. I annat fall kan statsministern sitta kvar. Om statsministern som ett resultat av omröstningen har entledigats, ska en ny statsminister utses enligt bestämmelserna i 6 kap. RF. Då tar alltså regeringsbildningsprocessen vid. I en situation när det parlamentariska läget efter ett val innebär att den sittande regeringen har ett fortsatt eller stärkt stöd i kan en omröstning av statministerns stöd i i vissa fall möjligen fram- stå som obehövlig. Som utredningen framhåller har en ordning med obli- gatorisk omröstning emellertid bl.a. den fördelen att det genom omröst- ningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar. En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet. En tillämpning av den föreslagna omröstningsregeln aktualiseras inte om valresultatet innebär att regeringen har lidit ett sådant nederlag i valet att statsministern till följd av det begärt sitt entledigande. Under sådana förhållanden ska regeringsbildningsprocessen enligt bestämmelserna i 6 kap. RF inledas på vanligt sätt. En omröstning enligt de föreslagna reglerna ska inte heller ske om har avgett en miss- troendeförklaring mot statsministern. Den föreslagna ordningen begrän- sar alltså inte möjligheten att framställa ett yrkande om misstroendeför- och påverkar inte heller i övrigt tillämpningen av bestämmelserna Prop. 2009/10:80 om misstroendeförklaring. Som framgår av 5 kap. 2 § RO ska ett ärende om misstroendeförklaring ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senast vid nästa sammanträde. Det är således inte uteslutet att det inom den två- veckorsperiod då den nyvalda ska hålla omröstningen kan komma att genomföras en misstroendeomröstning. Det måste dock bedömas som mindre sannolikt att den situationen uppkommer i prakti- ken. Liksom utredningen anser regeringen under alla förhållanden att det inte är motiverat att meddela några särskilda föreskrifter för sådana situationer. En följd av den praxis som utbildats, som innebär att talmannen i sam- band med att han eller hon presenterar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering som den föreslagna statsministern avser att bilda, är att det skapas en politisk bundenhet vid denna partisammansättning. I enlighet med denna praxis ska en ny regeringsbildningsprocess genomföras om en viktigare föränd- ring inträffar i fråga om regeringens sammansättning eller underlag, exempelvis om ett parti lämnar en koalitionsregering. Statsministern har dock rätt att genomföra en regeringsombildning alltså entlediga och utse nya statsråd utan att underställa denna prövning om ombildningen inte förändrar regeringens partimässiga sammansättning (SOU 1987:6 s. 241 f.). Någon förändring av denna praxis är inte avsedd. Om de parlamentariska förutsättningar som förelåg vid den senaste om- röstningen i emellertid har förändrats är det rimligt att riks- dagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare. En annan ordning skulle innebära en maktförskjutning från till stats- ministern. En konsekvens av det sagda blir att den föreslagna omröstningen av statsministerns stöd ska avse den sittande statsministerns parlamentariska bas, under förutsättning att han eller hon avser att fortsätta leda en regering som består av samma parti eller partier som före valet. statsministern har för avsikt att efter valet leda en regering med en annan partimässig sammansättning bör han eller hon liksom enligt gällande Därefter kan en ny regeringsbildningsprocess inledas på Regleringens effekter i några särskilda hänseenden Enligt gällande ordning blir en regering en s.k. expeditionsministär (övergångsregering) endast om samtliga statsråd har entledigats. regering som väljer att inte avgå efter ett val är således en vanlig regering och inte en expeditionsministär från valet till dess att den nya En ordning med omröstning efter varje val innebär inte någon skillnad i detta hänseende. Regeringen fortsätter på samma sätt som enligt nuvarande ordning att vara en vanlig regering till dess att talmannen entledigar statsministern sedan han eller hon begärt att bli entledigad eller en majoritet av ledamöter förklarat sig inte Prop. 2009/10:80 stödja statsministern, antingen vid den nu föreslagna omröstningen eller efter ett yrkande om misstroendeförklaring. Omröstningen om statsministerns stöd ska genomföras både efter ordi- narie val och efter extra val. Till skillnad från vad som gäller vid miss- troendeförklaring enligt vanliga regler kan statsministern efter omröst- ning enligt den nu föreslagna ordningen inte undvika ett entledigande genom att utlysa nyval om en majoritet av ledamöter vid omröstningen förklarat sig inte stödja honom eller henne. Efter val till får regeringen nämligen inte förordna om extra val förrän har förflutit från den nyvalda första sammanträde (3 kap. 4 § andra stycket RF). Som konsekvens av förslaget behöver en följdändring göras i tilläggs- bestämmelse 2.7.1 i riksdagsordningen, som innehåller vissa föreskrifter om hur ärenden ska föras upp på föredragningslistan i kammaren. Av 1 kap. 4 § andra stycket RF framgår att en av uppgifter är att granska rikets styrelse och förvaltning. I förarbetena till regerings- formen uttalas bl.a. att det i ett statsskick som står på parlamentarismens grund är naturligt att som en huvuduppgift har att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik och att det även bör ligga på att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1973:90 s. 414). I förarbetena uttalas vidare att det även ligger i intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra beslut. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför framgår av reglerna om kontrollmakten i 12 kap. RF. Bestämmelserna omfattar en rad olika kontrollmedel, dels parlamentariska kontrollmedel, dels politiskt oberoende kontrollmedel. Till den förra kategorin hör granskning, möjligheterna att besluta om misstroendeförklaring samt rätten att ställa interpellationer och frågor. Till den senare hör den kontroll som utövas av ombudsmän () och . I 12 kap. finns också vissa bestämmelser om åtal för brott i tjänsten av statsråd. Förutom de kontrollmöjligheter som anges i 12 kap. RF utövar en kontrollfunktion i vidare mening när fullgör sina uppgifter som högsta beslutsorgan och när den granskar regeringen som förslagsställare till . Regeringsformens system med de olika kontrollmedlen har i allt väsentligt fungerat väl. Det saknas därför anledning att göra några mer genomgripande förändringar av den grundläggande strukturen i bestämmelserna om kontrollmakten. Det finns dock skäl att överväga vissa mindre förändringar i syfte att ytterligare stärka förutsättningar för granskningen av rikets styrelse och förvaltning. rätt till handlingar utvidgas Regeringens förslag: ges en uttrycklig rätt att, utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden, få ut de av regeringens handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Några remissinstanser vill dock gå längre än utredningen och föreslår att informationsskyldigheten vidgas ytterligare. ombudsmän () anser att utvidgningen av rätt till information från regeringen i granskningsärenden innebär en förbättring i jämförelse med den gällande regleringen, men att inte bara uppgiftslämnande i handlingar bör utvidgas utan att informationsskyldigheten bör utsträckas till inhämtande av andra uppgifter än sådana som finns dokumenterade i handlingar. Liknande synpunkter framförs av , som i övrigt tillstyrker utredningens förslag i denna del. Kammarrätten i ser positivt på förslaget men påpekar att den föreslagna formuleringen kan ge upphov till problem om handlingar som inte utgör allmänna handlingar hos regeringen blir allmänna handlingar genom att de expedieras till utskottet. Kammarrätten föreslår därför att bestämmelsen formuleras på ett sätt som motsvarar den bestämmelse som reglerar JO:s rätt att få tillgång till protokoll och handlingar. anser att förslaget är bra men framhåller att det är av stor vikt att utskottets rätt att få tillgång till handlingar inte missbrukas på ett sätt som leder till att granskningarna av olika ärenden blir överdrivet långdragen. Skälen för regeringens förslag och bedömning tillgång till handlingar, m.m. tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (12 kap. 1 § RF).