prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — Detta innebär att de statliga samordnande myndigheterna i sitt arbete måste ta hänsyn till att kommunerna har frihet att prioritera mellan sina verksamheter, som de givetvis måste upprätthålla en god tillsynsverksamhet. Grundläggande är att staten ska ge kommunerna stöd för att de ska kunna utföra den tillsyn som de har getts ansvar för. De statliga samordnande myndigheterna bör inom respektive område genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn. Detta bör vara den viktigaste funktionen för de samordnande statliga myndigheterna när det gäller den kommunala tillsynen (se vidare avsnitt 5.2). Genom uppföljning kan eventuella brister som bör åtgärdas i kommunernas tillsyn identifieras. För att minska icke önskvärda variationer och brister i den kommunala tillsynen bör, i enlighet med vad regeringen anfört i avsnitt 5.2, de statliga samordnande myndigheterna inom sina respektive områden ges möjligheter att utfärda föreskrifter om tillsynen. Sektorslagar som ger kommuner ansvar för tillsyn bör därför innehålla ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om tillsynen. Denna föreskriftsrätt bör gentemot kommunerna inriktas på grundläggande krav för en väl fungerande tillsyn, såsom tillsynsplaner, urvalskriterier för och utförande av inspektioner och dokumentation. Föreskriftsrätten bör även innehålla möjligheten att kräva in vissa uppgifter för att kunna genomföra tillsynsvägledning. En av fördelarna med ett kommunalt ansvar för tillsyn är möjligheten att anpassa tillsynsverksamheten efter lokala förutsättningar. Föreskrifter om tillsyn bör därför ge utrymme för lokala anpassningar, exempelvis genom att inte innehålla regleringar av organisationsfrågor eller finansiering. Om variationer eller brister i den kommunala tillsynen inom ett område enbart bedöms kunna undvikas genom en långtgående reglering av tillsynsverksamheten, bör det prövas om ansvaret för tillsynen ska flyttas från kommunerna eller om en modell med överlåtelse av tillsynsansvaret enbart till ett fåtal kommuner bör användas. Möjligheter för ingripanden vid brister i kommuners tillsyn De statliga samordnande myndigheterna bör löpande följa hur enskilda kommuner bedriver sin tillsyn och hur de uppfyller lagstiftningens krav på verksamheten. Vid eventuella missförhållanden hos de kommunala tillsynsorganen bör krav på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden. Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga samordnande myndigheten kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder för att avhjälpa bristen. Ett sådant föreläggande bör inte kunna förenas med vite. Regeringen instämmer i bedömning att ekonomiska sanktioner inte bör användas för att rätta till brister i tillsynen hos kommuner. Regeringen delar inte bedömning att den yttersta sanktionen mot en kommun som grovt eller har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. En sådan överföring förutsätter att det finns en organisation som står beredd att ta emot tillsynsuppgifterna. Inom vissa av kommunernas tillsyns- områden har den samordnande statliga myndigheten inte någon lokal eller regional organisation, vilket skulle göra det svårt för myndigheten att överta tillsynsuppgiften. I dessa fall skulle i princip endast länsstyrelserna finnas som ett möjligt statligt tillsynsorgan. Som i har anfört i sitt remissyttrande kommer en flytt av tillsynsansvar från en kommun till en länsstyrelse inte att kunna genomföras utan problem. Det kommer att ta tid och krävas resurser för att bygga upp en effektiv organisation och rekrytera kompetenta medarbetare. Resultatet kan komma att bli att tillsynen under en övergångstid inte blir särskilt mycket effektivare än innan över- föringen. Då har ingripandet inte haft önskad verkan. Konsekvenser för kommunerna behöver analyseras När kommunerna åläggs nya uppgifter blir den s.k. kommunala finansieringsprincipen tillämplig. Den innebär att kommuner och landsting ska kompenseras för statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamheten. Ett alternativ till att höja nivån på statsbidraget är att ge möjlighet för kommuner och landsting att avgiftsfinansiera verksam- heten. Innan förslag lämnas om bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att utfärda föreskrifter för kom- munerna är det därför viktigt att konsekvenserna av införandet av föreskriftsrätten analyseras. Ju mer omfattande bemyndigandet är, desto större kan de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna bli. Hur detaljerad och långtgående den statliga styrningen av den kommunala tillsynen ska vara inom ett område bör därför avgöras genom en avvägning av å ena sidan vad som krävs för att uppnå en nationellt likvärdig tillsyn, och å andra sidan dels den kommunala självstyrelsen, dels den kommunala finansieringsprincipen. Inom områden där det är lämpligt kan dock kommunerna bemyndigas att finansiera tillsynen genom att ta ut avgifter. Inte bara styrning utan även uppföljning från statliga samordnande myndigheter kan leda till ökade kostnader för kommunerna i form av Det kan t.ex. handla om att kommuner behöver Skr. 2009/10:79 ändra i sin ekonomiska uppföljning för att kunna särredovisa kostnader för viss tillsyn. I sådana fall bör nyttan av uppföljningen vägas mot de kostnader som orsakas. 6.3Mellankommunal samverkan kring tillsyn Regeringens bedömning: Kommuner bör ges möjligheter att tillsammans med en eller flera andra kommuner skapa den mest effektiva organisationen för sin tillsyn. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens bedömning. Utredningen har föreslagit en generell reglering av samverkan mellan kommuner. Remissinstanserna: Utredningens förslag om utökade möjligheter för mellankommunalt samarbete kring tillsyn tillstyrks av samtliga instanser som yttrar sig i frågan. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen ska varje kommun sköta sina angelägenheter. Den s.k. lokaliserings- principen innebär att kommunala verksamheter som sträcker sig över kommungränserna inte är tillåtna. Kommunallagen ger dock möjligheter för kommuner att formalisera sitt samarbete med en eller flera andra kommuner genom t.ex. en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund. Vidare finns det möjligheter till samverkan i frågor som exempelvis kunskapsutveckling och erfarenhetsutbyte. För att andra former av samarbete mellan kommuner ska vara möjliga, t.ex. att använda en annan kommuns särskilda kompetens eller låta en annan kommuns tjänsteman fatta beslut i kommunens namn, måste ett medgivande av detta finnas i lagstiftningen. Regeringen anser att det mellankommunala samarbetet i tillsynsfrågor bör utvecklas, främst för att öka möjligheterna att erhålla nödvändig omfattning och kompetens. Som Kommuner och Landsting framför i sitt remissyttrande kan en tillsynsorganisation med hög kompetens upprätthållas oavsett kommunstorlek genom ökade möjlig- heter till samverkan. En kommun bör ha möjlighet att tillsammans med en eller flera andra kommuner söka effektivast möjliga organisation för sin tillsyn, utöver vad som följer av kommunallagens bestämmelser om gemensam nämnd och kommunalförbund. Det bör därför övervägas att i sektorslagar där kommuner ges ansvar för tillsyn möjliggöra för kommuner att utnyttja varandras personal. En kommun bör i sådana fall kunna överlåta åt en annan kommun att sköta tillsynsuppgifter och att uppdra åt en tjänsteman i en annan kommun att fatta beslut i tillsynsärenden. 6.4Överklagande av kommunala tillsynsbeslut Regeringens bedömning: Kommunala tillsynsbeslut bör som regel överklagas direkt till domstol. Inom vissa områden kan det dock finnas skäl för att ska vara en överklagandeinstans. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit att kommunala tillsynsbeslut alltid ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks främst av kommuner och avstyrks främst av länsstyrelser. , , och Tierps kommuner samt Statskontoret och anser att de statliga myndigheterna framför allt bör bistå med styrning och vägledning av kommunerna och inte vara en del i överprövningen av enskilda beslut. kommun anför att kommunen har svårt att inom miljö- och hälso- skyddsområdet få den hjälp och det stöd som behövs av , som ofta motiverar sitt ställningstagande med att den kan komma att överpröva frågan och inte vill hamna i en jävsituation. Länsstyrelserna i , , och samt anser att länsstyrelserna bör kvarstå som överprövningsinstanser. Det främsta skälet till detta är enligt dem den erfarenhet samt den kompetens som finns vid länsstyrelserna. i framhåller att uppgift som besvärsinstans för vissa kommunala beslut utgör en viktig grund för den juridiska verksamheten inom länsstyrelserna och att det finns en uppen- bar risk att tillgången till juridisk sakkunskap kraftigt kommer att försämras om skulle förlora denna uppgift. Skälen för regeringens bedömning: Statliga myndigheters tillsyns- beslut kan i vissa fall överklagas direkt till allmän förvaltnings- domstol eller miljödomstol. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att de skäl som kan anföras för att länsstyrelserna ska vara en överklagandeinstans när det gäller vissa kommunala tillsynsbeslut principiellt sett väger lättare än kraven på en generell överklagande- ordning där en domstol utgör första överklagandeinstans. Regeringen anser därför att kommunala beslut i tillsynsärenden som huvudregel bör överklagas direkt till domstol. Länsstyrelserna bör dock inom vissa områden kunna vara en överklagandeinstans som de har en tillsynsvägledande roll. Det bör i detta sammanhang framhållas att tillsynsvägledning inte handlar om att ge kommunerna vägledning i enskilda tillsynsärenden. Vid utformningen av ordningen för överklagande av kommunala tillsynsbeslut bör hänsyn tas till möjligheten att säkerställa att läns- styrelserna kan upprätthålla den kompetens som behövs för tillsynsvägledning. Överklagandeordningen när det gäller kommunala tillsynsbeslut kan även ha ett starkt samband med hur andra beslut enligt den aktuella sektorslagen överklagas. Regeringens bedömning: Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som är tillgängliga för ett tillsynsorgan bör därför kunna användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. När en konstaterad brist är allvarlig bör verksamheten antingen kunna få sitt tillstånd återkallat eller, vid verksamhet som inte är tillståndspliktig, förbjudas. Utredningens förslag: Överensstämmer endast i mindre utsträckning med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit en gemensam katalog med ingripandemöjligheter som i princip alla tillsynsorgan bör kunna använda. Katalogen innehåller såväl befintliga som nya ingripandemöjligheter. En ny sanktionsform bland förslagen är anmärkning, som vid mindre överträdelser föreslås ersätta ingripande- former som de objektsansvariga inte är skyldiga att följa, såsom uttalanden, erinringar och kritik. Remissinstanserna: Förslagen om ett mer likartat ingripandesystem där samma begrepp används inom alla tillsynsområden mottas i huvudsak positivt. Flera instanser anser dock att ingripandemöjligheterna behöver utformas efter förutsättningarna inom respektive tillsynsområde. Många instanser välkomnar en ökad nyansering av ingripandena vid tillsyn som gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att anpassa sanktionen efter den aktuella situationen. Flera instanser bedömer att de befintliga ingripandemöjligheterna är fullt tillräckliga inom deras tillsynsområde. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), och välkomnar dock utökade möjligheter till ingripanden inom deras respektive områden. anser inte att det saknas verktyg att ingripa med, utan framhåller i stället att många verktyg är för kraftfulla. anser att förslaget om att ersätta dagens informella diskussioner med en formell ingripandeform är en alltför långtgående formalisering som medför en klar försämring av möjligheterna att uppnå tillsynens mål. Förvaltningshögskolan vid anser att utredningens syn på åtgärder är något snäv till följd av definitionen av tillsyn och framhåller att t.ex. rådgivning och information ofta är de enda åtgärder som kan användas i praktiskt tillsynsarbete när regelverken är oklara. i län, , Riksantikvarie- ämbetet och anser att utredningen föreslår för många sanktionsmöjligheter som blir svåra att tillämpa enhetligt i hela landet. är positiv till förslaget att förtydliga och göra de olika åtgärder och uttryck för kritik som tillsynsorganen kan tillgripa mer enhetliga, samt ser det som en fördel om samtliga tillsynsorgan använder Skr. 2009/10:79 samma nomenklatur. Lotteriinspektionen och ser positivt på att sanktionen varning ska kunna tillgripas som ett alternativ till förbud och återkallelse. i anser att det leder till en ökad tydlighet om ett ingripanderedskap som den föreslagna anmärkningssanktionen kan ersätta alla de olika former av oförbindande uttalanden, kritik och erinringar som finns och att samma term används för samtliga tillsynsformer. anser att det för myndigheternas trovärdighet är viktigt att det finns stora befogenheter, som att återkalla tillstånd och att förbjuda en verksamhet. Även om dessa ingrepp sällan behöver tillgripas underlättar befogenheterna myndigheternas arbete att med tyngd föra en diskussion med de objektsansvariga. anser att det behövs ett icke straffrättsligt instrument för att ge tillsynsmyndigheterna möjlighet att ingripa då en tillståndspliktig verksamhet bedrivs utan tillstånd. Myndigheten anser vidare att ingripanden bör kunna riktas även mot andra än den objekts- ansvarige. Skälen för regeringens bedömning När en brist konstateras vid tillsyn måste tillsynsorganet ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. genomgång av ingripandemöjligheterna enligt olika sektorslagar visar på vikten av en väl sammansatt katalog av ingripanden för att tillsynen ska vara effektiv. Ingripanden vid tillsyn har inte enbart ett bestraffande syfte. De ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs . är det viktigt att tillsynsorganen kan ingripa mot regel- överträdelser där överträdelsen inte går att göra ogjord. Regeringen in- stämmer i utredningens bedömning att det går att kombinera dessa syften. Regeringen föreslår inte någon allmän tillsynslag och därför inte heller en generell reglering av sanktioner och en gemensam ingripandekatalog av det slag som utredningen har föreslagit. Ingripandemöjligheterna bör i stället utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde. Utredningens förslag pekar dock på en mängd egenskaper som bör finnas bland sanktionerna inom varje tillsynsområde för att bidra till en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Det är grundläggande att det finns författningsreglerade möjligheter till ingripanden från tillsynsorganets sida. Om detta helt saknas kan till- synens effektivitet minska. Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som är tillgängliga för ett tillsynsorgan bör därför kunna användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. Ingripandena kan då Skr. 2009/10:79 anpassas till den enskilda situationen. Den myndighet som är ansvarig för samordningen inom ett tillsyns- område bör följa och utvärdera tillämpningen av ingripandemöjlig- heterna. Utredningens genomgång av ingripandemöjligheterna visar på stora variationer mellan olika tillsynsregelverk. Det rör sig om dels vilka möjligheter till ingripande som finns, dels hur dessa benämns. För den som bedriver verksamhet som är tillsynspliktig enligt flera sektorslagar kan detta leda till oklarhet och mindre förutsebarhet. Ingripandemöjligheterna vid tillsyn bör utformas för att skapa större enhetlighet, särskilt inom närliggande tillsynsområden. Större enhetlighet gör det enklare för medborgare, tillsynsobjekt och tillsynsorgan att förstå innebörden av ett ingripande. Det skapar även bättre förutsättningar för samverkan mellan olika tillsynsorgan. När samma organisation utövar tillsyn enligt flera regelverk, vilket t.ex. gäller för kommuner och länsstyrelser, ökar möjligheterna att inom organisationen samordna tillsynen. Ingripanden vid mindre allvarliga överträdelser Tillsynsorganet bör ha författningsreglerade möjligheter till ingripanden vid mindre allvarliga överträdelser. Om det saknas möjlighet till mildare ingripanden kan detta leda till att inget ingripande sker trots en konstaterad brist, eftersom den som utövar tillsynen inte vill vidta en alltför ingripande åtgärd. En gemensam beteckning på ett sådant lindrigt ingripande kan vara anmärkning. För en hög regelefterlevnad på lång sikt är det viktigt att kontakterna mellan tillsynsorganen och de objektsansvariga sker med förtroende och respekt, vilket främjas av ett stort inslag av dialog. En sådan dialog bör bejakas. Innan ett ingripande görs kan det därför i vissa fall vara aktuellt med påpekanden och rekommendationer för att få till stånd en frivillig rättelse. Den som utsatts för ett ingripande bör ha möjlighet att få detta över- prövat. Detta gäller även anmärkningar och motsvarande åtgärder. När en verksamhet som står under tillsyn förutsätter ett tillstånd av en myndighet eller någon annan form av förhandsprövning kan detta till- stånd eller liknande beslut återkallas vid misskötsamhet. Andra verksam- heter som står under tillsyn kan påbörjas utan förhandsprövning och i dessa fall kan tillsynsorganet meddela ett förbud mot att fortsätta verksamheten eller delar av den. Beslut av detta slag innebär att den tillsynspliktiga verksamheten måste upphöra och utgör därför de allvarligaste ingripandeåtgärderna vid Det kan därför antas att tillsynsorganen i viss mån drar sig för att Skr. 2009/10:79 i ett första skede använda dessa instrument. När det föreligger klara skäl för att återkalla ett tillstånd respektive att förbjuda en viss verksamhet, men där det av omständigheterna i det enskilda fallet framgår att det föreligger särskilda skäl att underlåta detta, kan en lämplig form av ingripande vara att utfärda en varning. Ett tillsynsorgan bör ha en möjlighet att besluta om förelägganden i enskilda fall. Möjligheten att utforma föreläggandet för att kunna styra beteendet hos den objektsansvarige bör vara vitt och i princip ansluta till tillsynens omfattning. Föreläggandets utformning skapar möjligheter för tillsynsorganet att anpassa ett ingripande efter vad som är behövligt ur sektorslagens perspektiv. Ett åtgärdsföreläggande bör kunna förenas med vite. Rättelse på den enskildes bekostnad Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad utan att behöva begära verkställighet genom . Därigenom blir tillsynsprocessen kortare. Tillsynsorganen bör ha en möjlighet att besluta om rättelse för det fall den objektsansvarige inte följer ett åtgärdsföreläggande. Den möjligheten bör användas om det föreligger behov av en snabb handläggning för att undanröja risker inom tillsynsområdet och det är enklare att tillsyns- organet själv rättar till överträdelsen. Användningen av rättelse bör förutsätta att ett åtgärdsföreläggande först har meddelats. Det bör även finnas en möjlighet att utan föregående åtgärds- föreläggande besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad, om den objektsansvarige underlåter att göra något som följer direkt av sektorslagen. Det bör dock krävas att det finns vissa kvalificerande skäl för en sådan rättelse. En anledning att använda en sådan möjlighet kan vara att det finns anledning att anta att den objektsansvarige inte kommer att följa ett åtgärdsföreläggande. Inom vissa verksamheter kan en överträdelse få så stora konsekvenser att verksamheten måste upphöra till dess ett bättre beslutsunderlag finns att tillgå. Tillsynsorgan bör då ha en möjlighet att ingripa i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse eller förbud genom att interimistiskt stoppa en verksamhet eller ta om hand ett föremål. Det bör dock krävas starka skäl för ett sådant tillfälligt beslut. Även om ett interimistiskt beslut ska upphävas så snart det inte längre finns behov av det, bör beslutet inte kunna gälla tills vidare utan för en avgränsad tidsperiod. Återkallelse av tillstånd och förbud En tillsynsmyndighet bör ges möjligheten att återkalla tillstånd och liknande förhandsbesked samt att förbjuda en verksamhet som inte Dessa ingripandemöjligheter är de mest ingripande inom Det bör därför tydligt framgå av ett tillståndsbeslut att tillståndet kan återkallas. Det allra vanligaste är att tillsynsmyndigheten även är tillstånds- myndighet inom området och därför kan återkalla tillstånd. närliggande funktioner är uppdelade mellan två olika myndigheter bör inte tillsynsmyndigheten kunna återkalla tillståndet. Regeringens bedömning: Sanktionsavgifter bör endast förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. bör ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter. Utredningens förslag: Överensstämmer endast i mindre utsträckning med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att en generell sanktionsavgift, kallad tillsynsbot, införs som ett komplement till de svagare ingripandena anmärkning och varning. dessutom bl.a. att en tillsynsbot ska uppgå till lägst och högst och att regeringen ska besluta om de beloppsintervall som ska gälla för respektive överträdelse. Remissinstanserna: Förslaget om en tillsynsbot kritiseras av de allra flesta instanser som uttalar sig. Riksåklagaren anser att frågan om tillsynsbot bör bli föremål för Det borde enligt Riksåklagaren vara uteslutet att tillsynsbot ska kunna beslutas i de fall då den aktuella överträdelsen utgör en brottslig handling. Miljödomstolen anser att den föreslagna tillsynsboten har påtagliga inslag av rättskipning och att det därför kan ifrågasättas om beslut om tillsynsbot bör fattas av myndighet. delar inte uppfattningen att en tillsynsbot alltid ska förenas med en beslutad anmärkning eller varning, men anser att det bör vara möjligt med en sådan kombination om myndigheten anser att det finns skäl för det. anser att också tillsynsbot i viss utsträckning är att hänföra till kategorin av för kraftfulla ingripanden. anmärkningen ska förenas med en tillsynsbot, blir resultatet i praktiken ett hårdare ingripande än ett åtgärdsföreläggande med eller utan vite. ombudsmän () anser att det bör övervägas att ge den beslutande myndigheten frihet att i varje enskilt fall avgöra i vad mån ingripandet ska kombineras med en tillsynsbot. En sådan ordning skulle bättre främja målet att kunna nyansera ingripandet med hänsyn till alla i anser att den föreslagna tillsynsboten är att anse som ett straff enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), vilket innebär att förfarandet måste uppfylla konventionens krav på rättssäkerhet. Kommuner och Landsting vidhåller sin tidigare framförda kritik mot att sanktionsavgifter kan riktas mot kommuner och landsting. Flera remissinstanser, bl.a. och , ifrågasätter om benämningarna bot och böter bör användas eftersom de väcker associationer till rättsväsendet och straffrätten. De förespråkar i stället benämningen sanktionsavgift. Skälen för regeringens bedömning: En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som vanligen riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Sanktionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande.