prop · GX0327 · 2009-10-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:27 Obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås, genom ändringar i skollagen (1985:1100), att kommuner och landsting ska vara skyldiga att se till att nyanställda rektorer går en särskild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas möjligt efter det att anställningen har tillträtts och vara genomförd efter till- trädesdagen. Enskilda huvudmän ska ha motsvarande skyldigheter när det gäller rektorer vid fristående skolor. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)......................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Rektorernas kunskaper behöver stärkas............................................ Nuvarande utbildning inte likvärdig .................................. Förordningen om befattningsutbildning............................. Obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda rektorer............. Berörda enskilda skolhuvudmän ...................................... medlemskap i unionen.................... Sammanfattning av Tydligare ledarskap i skolan och förskolan förslag till en ny rektorsutbildning (Ds 2007:34) .............. Lagförslag i departementspromemorian Tydligare ledarskap i skolan och förskolan (Ds 2007:34) ....................................... Förteckning över remissinstanserna avseende departementspromemorian Tydligare ledarskap i skolan och förskolan (Ds 2007:34) .................................................... Förslag till lagtext i lagrådsremiss (U2009/4844/S)................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs att det i skollagen (1985:1100)1 ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 2 a § och 9 kap. 16 d §, av följande lydelse. Varje kommun och landsting ska se till att rektorerna går en sär- skild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd efter tillträdesdagen. Skyldigheten för en kommun eller ett landsting enligt första stycket gäller inte i fråga om rektorer som tidigare gått befatt- ningsutbildningen eller en äldre statlig rektorsutbildning. Skyldig- heten gäller inte heller i fråga om rektorer som genom annan utbild- ning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som av en högskola som anordnar befatt- ningsutbildning har jämställts med sådan utbildning. Regeringen får meddela före- skrifter om utbildning enligt första stycket. Bestämmelserna i 2 kap. 2 a § om kommuners och landstings skyldighet att se till att rektorerna går en särskild befattningsut- bildning eller en utbildning som 1 Lagen omtryckt 1997:1212. kan jämställas med denna gäller också för huvudmän för fristående skolor som är godkända enligt 2 § eller har rätt till bidrag enligt 8 eller 8 b §. Denna lag träder i kraft och tillämpas på anställ- ningar som tillträds efter ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning förordnade ansvarigt statsråd en arbetsgrupp inom Ut- bildningsdepartementet med uppdrag att ta fram förslag till en särskilt reglerad rektorsutbildning (U 2007:B). Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i departementspromemorian Tydligare ledarskap i skolan och förskolan förslag till ny rektorsutbildning (Ds 2007:34). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissammanställningen finns tillgänglig i (U2007/6122/S). gav regeringen dåvarande Myndigheten för skolut- veckling i uppdrag att upphandla en befattningsutbildning för rektorer, biträdande rektorer och förskolechefer. Utbildningen kommer att starta som en frivillig befattningsutbildning. Den regleras i förordningen (2008:643) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. För- ordningen trädde i kraft och dess huvudsakliga inne- håll framgår av avsnitt 4.2 i denna proposition. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Rektorernas kunskaper behöver stärkas 4.1Nuvarande utbildning inte likvärdig Enligt 2 kap. 2 § första stycket skollagen (1985:1100) ska rektorn särskilt verka för att utbildningen i skolan utvecklas. Vidare har rektorn det övergripande ansvaret för att verksamheten inriktas på att de nationella målen för skolan ska nås (se förordningen [SKOLFS 1994:1] om läro- plan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids- hemmet samt förordningen [SKOLFS 1994:2] om 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna). I rektorns uppgifter ingår då att säkerställa att alla elever får en gedigen utbildning och ges förutsättningar för att nå en så hög kunskapsnivå som möjligt. Det har funnits ett antal icke reglerade statliga rektors- utbildningar. Dessutom finns det högskoleutbildningar inriktade mot skolledning. har under ett flertal år haft i uppdrag att administrera ett nätverk av högskoleutbildningar inriktade mot skolled- ning och att utveckla skolledarutbildning (se regleringsbrev för avseende universitet och högskolor m.m. inom ansvarsområde, bilaga 13 ). Syftet med den senaste icke reglerade statliga rektorsutbildningen är att stärka de nyblivna ledarna i deras yrkesutövning och ge dem förutsätt- ningar för att leda skolorna och förskolorna i enlighet med de nationella målen. Myndigheten för skolutveckling ansvarade fram till för denna rektorsutbildning. Ansvaret har därefter övergått till . Utbildningen styrs av ett relativt allmänt hållet mål- dokument som utarbetades av 2001. Den har utvärderats ett flertal gånger. Resultaten visar sammantaget att utbildningen inte är likvärdig över landet och att det i denna saknas delar av det som enligt skollagen, skolformsförordningarna och läroplanerna ingår i rektors ansvar och uppgifter. Det rör sig dels om kunskap om själva författning- arna, dels om frågor kring skolans mål samt uppföljning och utvärdering av dessa. Det finns även andra studier som visar att rektorers kunskaper om skolans styrdokument i hög grad varierar (jfr t.ex. Rektor garant för elevernas rättssäkerhet, , 2001). Regeringen har med anledning av detta och det faktum att rektorerna har stor betydelse för skolans utveckling och resultat (se Forskning om rektor, , 2000; Exploring the Principal´s Contribution to School Effectiveness, Hallinger & Heck, 1998) funnit det angeläget att så snabbt som möjligt få till stånd en ny statligt reglerad och likvärdig rektorsutbildning. Myndigheten för skolutveckling fick därför regeringens uppdrag att upphandla en befattningsutbildning för rektorer, biträdande rektorer och förskolechefer. Befattningsutbildningen regleras i en särskild förordning som sammanfattas i avsnitt 4.2. Förordningen (2008:643) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem vänder sig primärt till universitet och högskolor som har staten som huvudman och som på uppdrag av får anordna befattningsutbildningen. Även andra högskolor med examens- tillstånd enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina har rätt att anordna utbildningen. Detta får dock regleras genom avtal med den myndighet som ansvarar för upphandlingen av befattningsut- bildningen. Förordningen baseras huvudsakligen på det förslag som lämnades i departementspromemorian Tydligare ledarskap i skolan och förskolan förslag till ny rektorsutbildning (Ds 2007:34) och på de synpunkter som kommit fram under remissbehandlingen av promemorian. Syftet med utbildningen är att rektorer och annan personal med mot- svarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem ska få sådana kunskaper att de kan ansvara för en rättssäker och likvärdig utbildning för alla elever och barn. Rektorerna ska även ha sådana kunskaper att de kan skapa förutsättningar för måluppfyllelse och ansvara för att verk- samheten som helhet utvecklas. Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng och består av kurserna skoljuridik och myndighetsutövning, mål- och resultatstyrning samt skolledarskap. Skolhuvudmannen, och motsvarande huvudman för förskola och fritidshem, ges ansvaret för att till högskolan anmäla de deltagare som ska genomgå utbildningen. Det är enligt 11 och 12 §§ i förordningen möjligt för en rektor eller motsvarande att tillgodoräkna sig delar av befattningsutbildningen om denne genom tidigare utbildning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som motsvarar en eller två delar av befattningsutbildningen. Enligt 13 § är det vidare möjligt för en rektor eller motsvarande att få en skriftlig redovisning som visar att denne genom annan utbildning eller yrkeserfarenhet förvärvat kunskaper som i så hög grad motsvarar befatt- ningsutbildningen att den kan jämställas med utbildningen som helhet. Samma kvalitetskrav ska enligt förordningen ställas på befattningsut- bildningen som på annan högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå. Här bör nämnas att det av regeringens uppdrag till dåva- rande Myndigheten för skolutveckling, om att upphandla befattningsut- bildningen, framgår att utbildningen ska vara en kvalificerad utbildning. Delar av utbildningen bör ligga på avancerad nivå. Betyg och kursbevis får ges enligt 6 kap. 1824 §§ högskoleförord- ningen (1993:100). Dock får enbart betygsgraderna godkänd och under- känd användas. ska följa upp i vilken omfattning rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritids- hem har genomgått befattningsutbildningen. 5Obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda rektorer Regeringens förslag: Genom en ny bestämmelse i skollagen ska kommuner och landsting vara skyldiga att se till att nyanställda rektorer går en särskild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och ska under alla omständigheter vara genomförd efter tillträdesdagen. Enskilda huvudmän ska genom en ny bestämmelse i skollagen ha motsvarande skyldighet när det gäller rektorer vid fristående skolor. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om specialskolan och sameskolan bör ändras så att de anger att Specialpedagogiska skolmyn- digheten och Sameskolstyrelsen ska se till att nyanställda rektorer i specialskolan respektive skolchefen i sameskolan går befattningsutbild- ningen på motsvarande sätt som rektorer inom den del av det offentliga skolväsendet som har kommuner och landsting som huvudmän. Den befattningsutbildning som regleras i förordningen om befattnings- utbildning för rektorer och annan personal med motsvarande lednings- funktion i skola, förskola och fritidshem bör vara den utbildning som avses i den nya skollagsbestämmelse som föreslås ovan. bör det också anges att delar av den utbildning som kan jämställas med den särskilt reglerade befattningsutbildningen ska vara på högskolenivå. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Arbetsgruppen föreslog dock att för fristående skolor som motsvarar , obligatoriska särskolan eller specialskolan ska ett av villkoren för att kunna bli godkänd som fristående skola vara att huvudmannen åtar sig att se till att nyanställda rektorer går utbild- ningen. För fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan och gymna- siesärskolan, som enligt skollagen inte får ett godkännande utan i stället förklaras rätt till bidrag, föreslogs att åtagandet ska vara ett villkor för förklaring om rätt till bidrag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till förslaget om att befattningsutbildningen ska vara obligatorisk för nyanställda rektorer. Två remissinstanser (och ) tillstyrker dock inte förslaget i sin nuvarande form, bl.a. eftersom de anser att flera delar behöver klargöras och problematiseras ytterligare. anser att endast kurser i skoljuridik och myndighetsutövning samt mål- och resultatstyrning ska vara obligato- riska, medan ansvaret för ledarskapsutbildning ska ligga på skolhuvud- mannen, vilket innebär att ledarskapsutbildningen kan variera. Kommuner och Landsting menar att kunskaper som tillägnats på annat sätt ska kunna valideras och framhåller att det är kunskaperna som ska vara obligatoriska, inte utbildningen. Ett antal remissinstanser, både lärosäten och kommuner samt , Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning och , anser att en obligatorisk utbildning även bör omfatta förskolechefer. Något färre remissinstanser, men även här både lärosäten och kommuner samt Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning, och , anser att även biträdande rektorer bör omfattas av den obligatoriska utbildningen. Ett flertal remissinstanser, både lärosäten och kommuner, och Kommuner och Landsting, anser att den före- slagna gränsen för genomgången utbildning är för kort och bör förlängas till fem eller eller inte alls vara reglerad. , samt Kommuner och Landsting anger att tiden är för kort bl.a. beroende på att huvudmännen inte förfogar över att det finns tillräckligt med utbildningsplatser. Udde- valla kommun, samt uppger att fyraårsgränsen blir svår att klara för huvudmännen både administrativt, planeringsmässigt och ekonomiskt. kommun framhåller att det kan bli alltför krävande för en nytill- trädd rektor att komma in i arbetsuppgifterna som denne bedriver studier på avancerad nivå. Skälen för regeringens förslag och bedömning Säkerställer nödvändiga kunskaper för uppdraget Regeringen vill säkerställa att alla nytillträdda rektorer får de nödvändiga kunskaper som krävs för det statliga uppdraget som rektor. Det är viktigt att rektorerna har sådana kunskaper att de kan vara garanter för en lik- värdig och rättssäker utbildning för alla elever samt att de har förmåga att leda och utveckla skolans verksamhet så att eleverna ges de bästa förut- sättningar att nå de nationella målen. Det är i detta avseende även viktigt att rektorerna besitter goda kunskaper i myndighetsutövning. Det är vidare angeläget att rektorerna har ingående kunskaper om utvärdering och resultatuppföljning. Regeringen bedömer att det inte är tillräckligt att, som , tillhandahålla en frivillig befattningsutbildning för rektorer, utan anser att den nu särskilt reglerade befattningsutbildningen är den utbildning som i praktiken ska bli obligatorisk för nyanställda rektorer. Flera remissinstanser har påtalat att det bör vara obligatoriskt för huvudmännen att se till att även förskolechefer och biträdande rektorer går utbildningen. Rektorer som ansvarar för både skola och förskola omfattas självfallet av obligatoriet. Biträdande rektor är däremot inte en befattning som regleras i skollagen och därför kan det inte ställas krav på att personer med en sådan befattning ska omfattas av en reglerad befatt- ningsutbildning. I departementspromemorian Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (Ds 2009:25) föreslår Skollagsbered- ningen att befattningen förskolechef regleras i skollagen. En förskole- chefs uppgifter skiljer sig dock från en rektors i fråga om bl.a. omfatt- ningen av myndighetsutövning, utvärdering och resultatuppföljning. Regeringen bedömer att det därför inte är rimligt att befattningsutbild- ningen blir obligatorisk för förskolechefer utan att den även fortsätt- ningsvis bör tillhandahållas som en frivillig utbildning. Det nu föreslagna obligatoriet bör inte gälla utan undantag. Om en rektor har gått befattningsutbildningen eller en äldre statlig rektorsutbildning, i egenskap av exempelvis biträdande rektor eller i en annan anställning, behöver huvudmannen självfallet inte se till att rektorn går befattningsutbildningen en gång till. Personer som vid lagens införande är verksamma som rektorer omfattas inte heller av kravet på obligatorisk befattningsutbildning. När det gäller den som, enligt förordningen (2008:643) om befatt- ningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande led- ningsfunktion i skola, förskola och fritidshem, genom tidigare utbildning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som delvis motsvarar be- fattningsutbildningen behöver huvudmannen endast se till att rektorn går de delar av befattningsutbildningen som han eller hon saknar. Detta bör gälla såväl svensk som utländsk utbildning och yrkeserfarenhet. Den som har förvärvat kunskaper som kan jämställas med befattningsutbildningen i sin helhet ska ha rätt att, efter huvudmannens godkännande och en be- dömning av lärosätet, få en skriftlig redovisning som ett bevis på detta, dock bara om både rektorn och den huvudman som är arbetsgivare för honom eller henne begär det. Det är alltid en högskola som anordnar befattningsutbildningen som prövar om sådana skriftliga redovisningar ska lämnas. Det ska även vara möjligt för en nytillträdd rektor att efter tillträdet gå en utbildning som motsvarar befattningsutbildningen i stället för att gå den särskilt reglerade befattningsutbildningen. Sådan utbildning som motsvarar befattningsutbildningens kurser i skoljuridik och myndighets- utövning samt mål- och resultatstyrning ska vara högskoleutbildning. Lärosätena ska i dessa fall på samma sätt som anges ovan pröva om ut- bildningen kan jämställas med befattningsutbildningen. Regeringen avser att i förordningen (2008:643) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem ange detta. Om det av prövningen framgår att den genom- gångna utbildningen inte kan jämställas med befattningsutbildningen kvarstår skyldigheten för huvudmannen att se till att rektorn genomgår utbildning i enlighet med bestämmelsen. Det torde i praktiken betyda att rektorn då skyndsamt ska ges förutsättningar att påbörja den statligt reglerade utbildningen. Utbildning viktigt för yrkesrollen Med hänsyn till att rektorernas utbildningsbakgrund kan variera är det betydelsefullt för rektorns yrkesroll att utbildningen kommer i gång snabbt. Därför ska en skolhuvudman vara skyldig att se till att en rektor påbörjar befattningsutbildningen möjligt efter det att anställ- ningen har tillträtts. När det gäller hur snart utbildningen ska vara genomförd har flera remissinstanser angett att är en alltför . Regeringen instämmer dock i arbetsgruppens förslag om en genom- förandetid räknat från tillträdesdagen. Av befattningsutbild- ningsförordningen framgår att den nu reglerade utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng, vilket innebär att utbildningen inte är längre än att en rektor både kan tillträda och få skälig tid för att komma in i arbetet innan rektorsutbildningen påbörjas. För fristående skolor föreslog arbetsgruppen att huvudmannens skyl- dighet att åta sig att se till att rektorerna genomför befattningsutbild- ningen ska uppställas som krav för att kunna bli godkänd som en fristå- ende skola motsvarande , obligatoriska särskolan och specialskolan. För fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan och gymnasiesärskolan föreslogs att åtagandet ska vara ett villkor för för- om rätt till bidrag. Arbetsgruppen motiverar inte närmare sitt förslag. Regeringen anser att samma regler för befattningsutbildningen ska gälla oavsett huvudman. Därför bör skyldigheten, i stället för att ställas upp som krav för godkännande respektive förklaring om rätt till bidrag, regleras i en ny bestämmelse i skollagen. framförde i sitt remissyttrande över arbets- gruppens förslag om utbildningens innehåll att endast de två kurserna skoljuridik och myndighetsutövning samt mål- och resultatstyrning bör vara obligatoriska, medan det bör vara huvudmannens ansvar att bedöma vilken kompetens som behövs när det gäller ledarskap. Regeringen anser dock att utbildningen i ledarskap ska ge rektorerna förmåga att utveckla skolan så att eleverna ges de bästa förutsättningar att nå de nationella målen. Utbildningen i ledarskap bör därför vara kopplad till de nationella styrdokumenten för skolan. Dessutom bör utbildningen utgöra en helhet, vilket innebär att kursen i ledarskap bör hänga samman med övriga kurser. När det gäller de statliga skolformerna specialskolan och sameskolan bedömer regeringen att bestämmelserna om specialskolan och same- skolan bör ändras så att det på samma sätt som för övriga skolformer framgår att huvudmannen är skyldig att se till att nyanställda rektorer respektive sameskolans skolchef går befattningsutbildningen. Beträffande några remissinstansers oro för att utbildningsplatserna inte ska räcka till är regeringens avsikt att utbildningen ska dimensioneras så att alla nyanställda rektorer ges möjlighet att gå befattningsutbildningen inom föreskriven tid. Om befattningsutbildningen blir obligatorisk ankommer det på att genom sin tillsyn och kvalitetsgranskning kontrollera att huvudmannen ser till att nyanställda rektorer går utbildningen. Detta stärker statens möjlighet att garantera att rektorerna för landets skolor har de kunskaper som krävs för att ge alla elever möjlighet till en god, lik- värdig och rättssäker utbildning. Det bedöms inte lämpligt att i lag reglera själva utbildningen, utan detta bör göras i förordning. Den utbildning som avses i den nuvarande förordningen, eller bestämmelser som kan komma att ersätta denna, bör vara den befattningsutbildning som skolhuvudmännen ska se till att rektorerna går. Av betydelse för denna skyldighet är att förordningen under vissa förutsättningar möjliggör ett jämställande av annan utbild- ning med befattningsutbildningen. Lagen om ändring i skollagen (1985:1100) föreslås träda i kraft . Vidare föreslås att ändringen ska tillämpas på anställ- ningar som tillträds efter detta datum. Statens kostnader för en befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritids- hem beräknas uppgå till . I dessa kostnader är regeringens förslag om en obligatorisk befattningsutbildning för nyan- ställda rektorer inkluderad. I dessa medel ingår även skolhuvudmännens kostnader för resor och logi i samband med seminariedagar, samt för litteratur och liknande som behövs för den obligatoriska utbildningen. Denna ersättning beräknas till , vilket motsvarar per del- tagare beräknat på att cirka 500 rektorer deltar i utbildningen. Beloppet kommer att tillföras kommunerna i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Regleringen föreslås i budgetpropositionen och innebär en överföring av resurser från utgiftsområde 16 till utgiftsområde 25. Antalet deltagare och kostnaderna för dessa bör följas upp, lämpligen , av efter samråd med Kommuner och Landsting. Fristående skolhuvudmän berörs, på samma sätt som offentliga skol- huvudmän, av regeländringen. fanns 715 fristående skolor som motsvarar obligatoriska skolformer (grundskola och obligatorisk särskola) och 442 fristående skolor som motsvarar frivilliga skolformer (gymnasie- och gymnasiesärskola). har beretts tillfälle att yttra sig över regeringens förslag till lagrådsremiss som föregick denna proposition. Rådet avstyrkte förslaget med motiveringen att remissen inte innehåller någon redovisning av hur förslaget påverkar de fristående skolhuvudmännens möjlighet att planera och organisera sin verksamhet och vilka andra kostnader som ett genom- förande av förslagen kan föranleda. framhåller att det därmed saknas underlag för att bedöma om de lösningar som föreslagits är de från administrativ synpunkt lämpligaste.