prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Om organisationerna närmar sig offentlig sektor alltför mycket, riskerar de också i någon mån sin självständighet och särart. Politiken måste grundas på aktuell kunskap och statistik En politik för det civila samhället som med utgångspunkt i demokratin ska bevaka civilsamhällets villkor som utförare och röstbärare, liksom dess möjligheter att göra enskilda människor delaktiga, måste grundas på Som bas för uppföljning av politiken behövs således aktuella uppgifter om det civila samhällets sammansättning och utveck- ling, liksom om dess roll i demokratin och välfärden. I avsnitt 13 föreslås att ett forskningsprogram om det civila samhället inrättas för att säkerställa kunskapsutvecklingen på området. I avsnitt 14 föreslås åtgärder för en mer samlad och regelbunden statistik om det civila Målet bör vara uppföljningsbart Det är viktigt att målet för politiken för det civila samhället i högre grad blir uppföljningsbart än det mål som gällt för folkrörelsepolitiken. framförde i samband med behandlingen av budget- propositionen (prop. 2008/09:1) att det kunde ifrågasättas varför regeringen valt att föreslå att de tidigare politikområdesmålen inom utgiftsområde 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid) skulle behållas i en ny struktur (2008/09:KrU1). framförde också att det inte framgick hur målen skulle inordnas i en fungerande resultat- Utskottet förutsatte att regeringen skulle återkomma till med bl.a. konkreta delmål och resultatindikatorer för respek- Det nya mål som presenteras här är tydligare än det tidigare Målet föreslås också konkretiseras och följas upp enligt ett system som beskrivs nedan. 6.2Ett system för uppföljning gentemot målet 6.2.1Uppföljning med utgångspunkt i sex centrala principer Regeringens bedömning: Målet för politiken bör följas upp utifrån självständighet och oberoende, - öppenhet och insyn, samt Utredningens bedömning: Utredningen har inte diskuterat frågor om uppföljning gentemot målet eller centrala principer. emellertid bedömningen att en arbetsgrupp i bör arbeta med överblick över och återkoppling till de berörda departementen på ett sätt som delvis överensstämmer med regeringens förslag om ett system för redovisning och uppföljning gentemot målet. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågan om uppföljningssystem eftersom frågan inte behandlades i utredningens I anslutning till utredningens förslag om att den inter- departementala arbetsgruppen för folkrörelser bör ges en mer beredande karaktär (se vidare avsnitt 6.3 nedan) framför dock några remissinstanser synpunkter om överblick och samordning. Sida och fram- håller behovet av ett konstruktivt tvärsektoriellt samarbete som kan bidra till en ökad samsyn inom och utgöra en bas för samråd mellan staten och det civila samhället. Forum för frivilligt socialt arbete tar upp behovet av att alla departement arbetar mot gemensamma mål inom folkrörelsepolitiken samt att det bör finnas ett tydligare politiskt och tvärsektoriellt mandat för folkrörelsepolitiken. Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var huvudsakligen densamma som den som görs . Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition: Majoriteten av de organisationer som inkommit med yttranden är positi- va till att politiken regelbundet följs upp gentemot målet. , och för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS) framför dock att principen om kvalitet endast är relevant för det civila samhällets organisationer i deras roll som utförare av tjänster åt det allmänna. Konsumenter anser inte att principerna för uppföljning alls kan tillämpas på organisationernas roll som röstbärare och opinionsbildare, medan mer generellt betonar vikten av att skilja på organisationernas olika roller i uppföljningen av politiken. Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) framför att det civila samhället bör tilldelas medel för att kunna göra egna uppföljningar av utvecklingen vid sidan av regeringens uppföljning. Flertalet organisationer framför att det civila samhällets organisationer på detta eller annat sätt måste vara delaktiga på ett tidigt stadium av uppföljningsarbetet. Flera organisationer påpekar också att regeringen och endast kan följa upp regeringens politik, inte det civila samhället. ROKS anser att definitionen av kvalitet och kvalitetskrav bör göras genom överenskommelse mellan den offentliga uppdragsgivaren och organisationen som tar på sig ett uppdrag. ROKS påpekar också att principen om öppenhet och insyn kräver tydlighet vad gäller verksamhet som syftar till att skydda de kvinnor och barn som kvinno- och tjejjourerna arbetar med. Det måste garanteras att medlems- och personuppgifter förblir konfidentiella inom denna verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden som sorterar under ett flertal departement. Det civila samhället berörs därmed av en rad olika bidragssystem, samrådsformer, förutsättningar för uppdrag samt villkor i övrigt. Det är därför angeläget att utifrån de förhållanden som råder inom dessa områden skapa en samlad bild av det civila samhällets villkor. Det är även viktigt att på grundval av en balans mellan behovet av variation och flexibilitet mellan sakområden å den ena sidan samt behovet av överskådlighet och en samstämmig politik för det civila samhället å den andra se till att ett visst mått av samordning och uppföljning sker med inriktning på målet för politiken för det civila samhället. För att skapa en sådan överblick är det nödvändigt med regelbunden information om vilka villkor som råder för det civila samhället inom olika sakområden, t.ex. avseende bidragssystem, möjligheterna att verka som villkoren utförare av tjänster och service samt former för dialog och samråd. Detta förutsätter i sin tur redovisning och uppföljning med hjälp av underlag från de olika sakområden där det civila samhället verkar. Regeringen avser därför att inrätta ett system för redovisning och uppföljning av målet för politiken för det civila samhället. Inom ramen för ett sådant uppföljningssystem finns det även behov av att konkretisera målets innebörd. Detta kan lämpligen ske med utgångs- punkt i frågor som det civila samhället själv lyft fram som särskilt centrala. Under regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting har sex principer formulerats såsom centrala för det civila samhället (avsnitt 7.2). Dessa principer tog successivt form genom diskussioner vid en rad möten där ett stort antal organisationer deltog. Principerna, som handlar om självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald, slogs sedan fast i överenskommelsen mellan parterna. Dialogarbetet har fortsatt med frågor om integration och introduktion av nyanlända invandrare, där samma principer upprepats och bekräftats. Detta tyder på att principerna kan anses allmänt viktiga för det civila samhället, oavsett sakområde. Det är av stort värde att kunna lägga principer, som på detta sätt formu- lerats gemensamt med det civila samhället, till grund för uppföljningen av den fortsatta politiken inom området. Principerna är avsedda att bidra till långsiktighet och förutsägbarhet i relationerna mellan de olika aktörerna. De ligger också väl i linje med det övergripande mål som föreslås för politiken för det civila samhället och kan ses som ett sätt att konkretisera målets innebörd. Regeringen bedömer därför att de sex principerna bör användas som utgångspunkt för ett system för uppföljning av politiken för det civila samhället. De yttranden som framförts av organisationerna på utkastet till propo- sition ger anledning till flera klargöranden. För det första bör det betonas att syftet med det uppföljningssystem som beskrivs i detta avsnitt är att följa upp regeringens och de statliga myndigheternas åtgärder i förhållande till det nya målet för politiken, dvs. att undersöka i vilken mån politiken verkligen utvecklas åt det håll som målet anger. Det är inte avsikten att regeringen eller myndigheterna inom ramen för uppföljnings- systemet ska följa upp den verksamhet som bedrivs av organisationerna inom det civila samhället. Detta vore direkt olämpligt med tanke på det civila samhällets självständighet. Uppföljningen går ut på att bedöma hur den statliga politiken lyckas med att förbättra det civila samhällets villkor, såsom slås fast i målet. Av detta resonemang följer också att den roll som det civila samhällets organisationer har som röstbärare och opinionsbildare kräver respekt för deras självständighet. Det är, bl.a. av detta skäl, viktigt att skilja på det civila samhällets olika roller när uppföljningen görs. Såsom betonas i avsnitt 6.1 är det övergripande målet för politiken att förbättra det civila samhällets villkor som en central del av demokratin, vilket förutsätter respekt för dess självständighet. För det andra bör det klargöras att, såsom flera organisationer påpekar, principen om kvalitet endast är relevant för organisationer när de utför tjänster på uppdrag från det allmänna. I uppföljningssammanhanget bör principen främst förstås så att de instrument och metoder som används för jämförelser mellan olika utförare ska utformas på ett sätt som bedömer kvaliteten på ett sätt som är rättvisande och inte missgynnar det civila samhällets organisationer. För det tredje är det centralt att det civila samhällets organisationer är delaktiga i uppföljningsarbetet. Detta kan ske genom att den inter- departementala arbetsgrupp som beskrivs i avsnitt 6.3.2 samråder med det civila samhället. Vidare kan, såsom flera organisationer föreslagit, det civila samhällets organisationer göra egna uppföljningar. Dessa två tillvägagångssätt utesluter inte varandra. Den närmare innebörden av principerna beskrivs nedan i avsnitt 6.2.2 6.2.7. I avsnitt 6.3 beskrivs den organisationsstruktur som regeringen anser behövs inom för att genomföra regelbunden uppföljning gentemot målet. I avsnitt 6.3.3 diskuteras vilket underlag som kan behövas för sådan uppföljning. 6.2.2Principen om självständighet och oberoende Den första princip som behandlas i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting är principen om självständighet och oberoende. Det är framför allt genom denna princip som det civila samhällets centrala betydelse för demokratin kommer till uttryck. I överenskommelsen framhålls att idéburna organisationer och verksam- heter formulerar sitt uppdrag i samhället utifrån sin egen värdegrund och att de är självständiga såsom röstbärare också i sin samverkan med andra aktörer. Vidare sägs att de idéburna organisationerna kan ha en kritiskt granskande roll som röstbärare och opinionsbildare. Denna roll ska idé- burna organisationer kunna ha utan att riskera samverkan eller sitt ekonomiska stöd i förhållande till det offentliga. Det har också beskrivits i avsnitt 4 hur möjligheten till självständighet och oberoende för civil- samhällets organisationer är en central aspekt av det internationella skyddet för dessa organisationer, såsom det uttrycks genom bl.a. före- ningsfriheten. När principen om självständighet och oberoende ska följas upp inom ramen för det uppföljningssystem som föreslås här är det relevant att studera organisationerna och deras medlemmars möjligheter att själv- ständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning från stat, kommun och landsting. En viktig aspekt är vilka system som finns för statliga bidrag till det civila samhällets organisationer som är verksamma inom olika områden. Dessa frågor utvecklas närmare i avsnitt 10. Här kan sammanfattningsvis sägas att det, med hänsyn till det civila samhällets självständighet och oberoende, är angeläget att säkerställa att den statliga styrningen genom bidrag inte blir alltför omfattande. Detta innebär att nivån på de bidrag som utgår för viss specifik verksamhet inom ett område, ofta genom verksamhets- och projektbidrag, inte bör dominera alltför kraftigt över de bidrag som utgår för organisationernas existens och mer generella behov, dvs. Ytterligare en utveckling som behöver följas är omfattningen av uppdrag till det civila samhällets organisationer, t.ex. om att utföra väl- färdstjänster, i relation till organisationsstöd och annat mer villkorslöst Stat, kommuner och landsting har ett stort intresse av det civila samhället som utförare av olika tjänster som annars utförs inom den offentliga sektorn, men denna typ av uppdrag bör inte få inkräkta på organisationernas självständighet och oberoende. Det bör t.ex. undvikas att det civila samhällets organisationer blir så beroende av uppdragen att deras roll som självständiga opinionsbildare och röstbärare begränsas på grund av farhågor att de kan komma att förlora uppdrag. Det civila samhällets självständighet och oberoende, samt dess förmåga att utifrån denna självständighet kritiskt granska den offentliga sektorn och bevaka olika gruppers intressen, utgör ett värde som är fundamentalt för demo- kratin. Det innebär också att såväl det civila samhället som stat, kommun och landsting har ett långsiktigt intresse av att renodla rollerna och undvika alltför långtgående sammanblandning mellan det civila sam- hället och den offentliga sektorn och deras olika roller. Den process som inleddes och som fortgår mellan regeringen och idéburna organisationer inom det sociala området och inom integrationsområdet brukar beskrivas som dialogerna med idéburna organisationer. är principen om dialog en av de gemensamma principer som formulerats inom ramen för dialogprocessen. Frågor om dialog- och samråd behandlas också i ett särskilt avsnitt i denna propo- sition (avsnitt 7). Dialog är i allra högsta grad en generell princip som karaktäriserar, och bör fortsätta att prägla, förhållandet mellan regeringen och det civila samhället. I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting sägs att syftet med dialogen mellan regeringen och de idéburna organisationerna är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömse- sidig förståelse och förtroende. Eftersom alla människor är beroende av offentliga beslut och insatser är det viktigt att de berörda själva eller genom sina intresseorganisationer kan hävda sina rättigheter och intressen. Det kan också vara ändamålsenligt och värdefullt att vidga dialogen till organisationer som inte är direkt berörda, utan som mer allmänt bevakar eller verkar inom ett visst område och som kan bidra med information och synpunkter. Vidare sägs i överenskommelsen att de idéburna organisationerna bidrar till att öka det demokratiska deltagandet och det folkliga inflytan- det. Relationen mellan regeringen och de idéburna organisationerna ska präglas av ansvar och ömsesidighet, utgå från bådas förutsättningar och tillvarata båda sidors perspektiv och kompetens. För att ge bra förut- sättningar för detta, bör formerna för dialog vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt. Inom ramen för det uppföljningssystem som föreslås i propositionen ska principen om dialog förstås som vägledande för förhållandet mellan staten och det civila samhället mer generellt, dvs. inom de olika områden där det civila samhället verkar. Regeringen bedömer det som angeläget att besluts- och beredningsprocesser inom alla olika områden omfattar dialog med det civila samhället. Regeringen är skyldig att, i den omfattning som behövs, inhämta upplysningar och yttranden från sammanslutningar och enskilda vid beredningen av regeringsärenden (7 kap. 2 § regeringsformen). Detta sker normalt genom remissförfarandet, dvs. genom att slutbetänkanden från utredningar skickas till olika aktörer för att dessa ska kunna inkom- ma med upplysningar och yttranden. Regeringen bedömer emellertid att detta remissförfarande kan och bör kompletteras genom att information och synpunkter inhämtas från det civila samhällets organisa- tioner under flera stadier av beredningsprocessen och på flera sätt, t.ex. genom hearings eller möjlighet att inkomma med skriftliga synpunkter på utkast och liknande. Framtagandet av denna proposition är ett exempel på ett sådant utökat samråd. Ett pilotprojekt som planeras för att pröva och sedan utvärdera ett sådant utökat samråd beskrivs närmare i avsnitt 7.4. Den tredje principen i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (SKL) är principen om kvalitet. Inom ramen för verksamhet som kan utföras av både offentliga och privata aktörer, t.ex. produktion av välfärdstjänster, uttrycker principen ett ställningstagande för att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet. Den ger också uttryck för ett erkännande av att idéburen verksamhet av många ses som en kvalitet i sig, dvs. att det har ett egenvärde att veta att en tjänst eller service tillhandahålls inom ramen för en verksamhet som bedrivs utifrån en viss värdegrund. Det civila samhällets organisationer definierar själva, i samspel med sina medlemmar och brukare, vad som är centralt för den organisationens syn på kvalitet. Principen om kvalitet innebär också att ideell verksamhet som bedrivs på offentligt uppdrag bör kunna följas upp och utvärderas för att synliggöras, utvecklas och jämföras med andra aktörer. bör det klargöras att principen om kvalitet endast är relevant för det civila samhällets organisationer när de utför tjänster på uppdrag från det allmänna, inte för deras roll som röstbärare och opinionsbildare. Uppfölj- ning och utvärdering av verksamhet som det civila samhällets organisa- tioner utför på uppdrag från statliga myndigheter, kommuner och landsting bör också genomföras och utformas med beaktande av det civila samhällets förutsättningar och varje organisations specifika syfte och karaktär. Det är en självklarhet att verksamhet som på uppdrag av det offentliga utförs inom det civila samhället ska följa lagstiftningens och beställarens kvalitetskrav. Såsom redovisats tidigare är det en viktig aspekt av principen att de metoder som används för att bedöma olika utförare, exempelvis vid upphandlingar och i anslutning till lagen (2008:962) om valfrihetssystem, utformas på ett sätt som är rättvisande och inte missgynnar det civila samhällets organisationer. Principen om kvalitet kan tillämpas inom alla områden där offentlig verksamhet utförs av aktörer inom det civila samhället, inte endast inom det sociala området. I sammanhanget av det uppföljningssystem som föreslås här uttrycker principen således dels vilka förväntningar som bör finnas på verksamhet som bedrivs av det civila samhällets organisationer på uppdrag från den offentliga sektorn, dels den respekt och förståelse som det allmänna behöver ha för det egenvärde som många människor ser i att en verksamhet bedrivs av en organisation inom det civila samhället. Kvalitet förutsätter kunskap. Redovisningen och uppföljningen gentemot principen om kvalitet bör därför även omfatta uppgifter om forskning, statistik och annan kunskapsutveckling om det civila sam- hället. Möjligheterna till forskning och annan kunskapsutveckling ska vara goda, och regeringen avser att inom ramen för politiken för det civila samhället se till att kunskapsutvecklingen på området säkerställs, bl.a. genom det förslag till forskningsprogram som redovisas i avsnitt 13 och genom att utveckla statistiken om det civila samhället (avsnitt 14). I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting betonas vidare principen om långsiktighet. Inom ramen för överenskommelsen syftar principen främst på överenskommelsens varaktighet. Det framhålls i överenskommelsen att en bred politisk förankring av överenskommelser är viktig när dessa berör frågor om grundläggande villkor för de idéburna organisationernas verksamhet. Vidare sägs att idéburna organisationer bör ges sådana förutsättningar som möjliggör planering med långsiktig- het och hållbar utveckling som grund. Det är av stor vikt rent generellt att det civila samhället har goda, långsiktiga och stabila förutsättningar för sin existens och verksamhet. Inom ramen för ett system för redovisning och uppföljning utifrån olika sakområden är det främst de många och skiftande systemen för bidrag till det civila samhällets organisationer som det är angeläget att förhålla sig till. Bidragssystem bör präglas av stabilitet för att det ska vara möjligt för organisationerna att planera, bedriva och utveckla sin verksamhet på ett långsiktigt sätt. Detta förutsätter att det finns möjligheter inte bara till verksamhets- och projektbidrag, utan även till organisationsbidrag som ger förutsättningar för organisationers basverksamhet i form av t.ex. ett kansli med personal. Vidare behövs det en överblick över bidrags- systemen för att stabilitet och långsiktighet ska kunna garanteras och för att undvika att förändringar i systemen medför att vissa typer av organi- sationer som tidigare kunnat söka bidrag oväntat faller utanför bidrags- systemen. När förändringar trots allt behöver genomföras är det viktigt att information om detta sprids till det civila samhället . Ytterligare en aspekt på principen om långsiktighet är att det civila samhällets rättsliga villkor bör vara goda och stabila. En kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor (, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, IJ2007/209/D) har redovisats i avsnitt 3. Här räcker det att i korthet konstatera att de rättsliga villkoren för ideella föreningar är goda och att området av tradition till stora delar är oreglerat. Området präglas av en betydande frihet och självständighet för de ideella föreningarna. Det finns inga planer på att förändra detta, och skulle en sådan bli aktuell vore det otänkbart att genomföra åtgärder utan att först diskutera och förankra dem med det civila samhället. Inom ramen för ett uppföljningssystem är innebörden av principen om långsiktighet att de villkor som det civila samhället har, såväl inom olika sakområden som generellt, inte ska ändras alltför ofta eller plötsligt. Bidragssystem, rättsliga förutsättningar samt förutsättningar i övrigt ska vara stabila så att det civila samhällets aktörer har möjlighet att planera, bedriva och utveckla sin verksamhet långsiktigt. Eventuella planer på förändringar bör diskuteras med det civila samhällets organisationer. 6.2.6Principen om öppenhet och insyn I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (SKL) framhålls att det ömsesidiga förtroendet mellan den offentliga och det civila samhället bygger på viljan till öppenhet. För att så många som möjligt ska kunna engagera sig i befintlig eller nytillkommen verk- samhet, och för att förtroendet för denna ska vara så stort som möjligt, krävs tillgänglig information och öppenhet i såväl offentlig sektor som i det civila samhället. Såsom en av utgångspunkterna för uppföljningssystemet har principen om öppenhet och insyn främst innebörden att det bör följas upp i vilken mån myndigheterna visar öppenhet och ger det civila samhället insyn i processer som rör beslutsfattande. Eftersom det civila samhället har viktiga funktioner i demokratin som intressebevakare, opinionsbildare och ifrågasättare är det angeläget att viktiga beslut föregås av en transparent process där det civila samhället har möjlighet till insyn och dialog. Detta följer till stor del redan av offentlighetsprincipen, men information kan i många fall lämnas även utöver tillgången till allmänna handlingar, t.ex. redan på planeringsstadiet när olika alternativ fortfaran- de övervägs (se även avsnitt 7.4). En annan betydelse av principen är att verksamhet som bedrivs inom det civila samhället med stöd av skattemedel bör beskrivas öppet av den bidragsmottagande organisationen.