prop · GX0378 · 2009-12-21 00:00:00 — Även om det inte kommer till direkt uttryck i lagtexten, är emellertid den i promemo- rian föreslagna omständigheten ett typexempel på när undantagsbestäm- melsen bör tillämpas. Regeringen utvecklar i författningskommentaren resonemanget om när en gärning bör kunna bedömas som ringa. En särskild försöksreglering är inte nödvändig Enligt artikel 9 i konventionen krävs att staterna, i enlighet med sin na- lagstiftning, vidtar åtgärder för att försök att begå brott som av- ses i artiklarna 6 och 7 (rekrytering och utbildning) är straffbelagt. Ram- beslutet innehåller inget krav på kriminalisering av försök. Av den förklarande rapporten till konventionen framgår att det för an- svar enligt artikel 6 förutsätts att den som utsätts för rekryteringen svarar positivt eller låter sig rekryteras. Regeringens förslag till genomförande- lagstiftning har konstruerats så att det inte förutsätts att gärningsmannen når framgång med sitt uppsåt. Detta ligger i att verbet söker använts i bestämmelserna om rekrytering respektive utbildning. I fråga om rekryte- ring kommer det föreslagna straffansvaret således att omfatta också fall av vad som enligt konventionen är att rubricera som försök till rekryte- ring. Vad gäller utbildningsbrottet kommer den föreslagna bestämmelsen att omfatta fall där utbildaren gjort vad som å dennes sida är tillräckligt för att förmedla instruktionerna, men där dessa av någon anledning ännu inte nått fram till någon mottagare. Det är regeringens bedömning att den föreslagna regleringen i praktiken motsvarar vad som i konventionen föreskrivs i artikel 9 och att något särskilt försöksansvar inte bör införas. Regeringens förslag: Straffet för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet ska vara fängel- se i högst . Om brottet är grovt ska straffet vara fängelse i lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera männi- skoliv eller för egendom av särskild betydelse, om det ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det an- nars varit av särskilt farlig art. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt eller enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ansvar enligt de föreslagna bestämmelserna inte dömas ut. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens i fråga om straffskalor och förhållandet till annan lagstiftning. I promemorian har föreslagits en delvis annan utformning av vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet ska anses som grovt. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. har, beträf- fande förhållandet till annan lagstiftning, ifrågasatt varför t.ex. en stämp- lingsgärning som är att bedöma som brott enligt den föreslagna lagen, där det saknas det särskilda syfte som anses utmärka terrorism, ska kunna bestraffas strängare . Skälen för regeringens förslag De särskilda bestämmelserna om straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet kom- mer att omfatta gärningar av vitt skilda slag och med varierande straff- värde. Enligt regeringens bedömning har de gärningar som omfattas av de föreslagna bestämmelserna ett straffvärde som kan jämställas med straffvärdet för brott enligt finansieringslagen. I den lagen är det före- skrivna straffet fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse lägst och högst . Enligt regeringens mening framstår en straffskala utformad på detta sätt som lämplig också för brott enligt den nu föreslagna lagstiftningen. Härigenom markeras att gärningarna i grunden får ha ett väsentligt lägre straffvärde än terroristbrott enligt ter- roristbrottslagen, som det ges tillräckligt utrymme att ta hänsyn till de ganska stora variationer som kan finnas mellan olika typer av gärningar. En sådan straffskala skulle också överensstämma med vad som gäller för flera av övriga brott med anknytning till terroristverksam- het i artikel 3 rambeslut, nämligen stöld respektive grov stöld, utpressning och urkundsförfalskning respektive grov urkundsförfalsk- ning. Regeringen föreslår därför, på samma sätt som det föreslås i pro- memorian, att straffet för brott mot de föreslagna bestämmelserna ska vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Tillämpningsområdet för grovt brott Vid bedömande av om brottet är grovt ska samtliga relevanta omständig- heter beaktas. I promemorian föreslås delvis olika bedömningsgrunder för de tre brotten. Regeringen anser emellertid att någon sådan preciserad uppdelning inte behöver göras. har invänt mot prome- förslag att det särskilt ska beaktas om gärningsmannen sökt förleda till brottslighet som innefattar omedelbar fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, eftersom alla brottstyper som i förslaget klassificeras som särskilt allvarlig brottslighet till sin natur är sådana att de innefattar dylik fara. anser att det krävs tydligare kriterier av grovt brott för en rättssäker tillämpning. Re- geringen instämmer i synpunkten från att kriterierna för när brottet ska anses som grovt bör vara tydligt angivna. Det är dock Prop. 2009/10:78 naturligt att straffvärdet i gärningen bör påverkas av allvaret i konse- kvenserna i det avsedda terroristbrottet. Enligt regeringens mening bör kriteriet därför, med förebild i bestämmelser i 13 kap. , for- muleras så att det särskilt ska beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse. I övrigt anser regeringen att promemorians förslag fångar upp de omständigheter som särskilt bör beaktas, dvs. om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om gärningen annars är av särskilt farlig art. har även påpekat att de gärningar som avses i promemorians förslag av naturliga skäl är sådana att de annars är av särskilt farlig art. Regeringen har för- ståelse för synpunkten, men anser likväl att en mer generell bedömnings- grund har sin plats i bestämmelsen. Motsvarande omständighet återfinns även i finansieringslagens bestämmelse om grovt brott. Regeringen före- slår därför att det vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas även om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om gärningen annars är av särskilt farlig art. Förhållandet till annan lagstiftning Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.1 kommer förslaget till utvidgat straffansvar i vissa delar att överlappa regelverket i och i terroristbrottslagen. Detta gäller särskilt offentlig uppmaning och rekry- tering. I promemorian har föreslagits att bestämmelserna i respektive terroristbrottslagen ska tillämpas om det för brottet föreskrivs samma eller strängare straff där. har pekat på att gärningar som redan är straffbelagda enligt någon av dessa författ- ningar kan komma att bestraffas hårdare med tillämpning av den före- slagna lagen. Regeringen konstaterar att syftet med de föreslagna straff- bestämmelserna är att utvidga det kriminaliserade området på ett sådant sätt att svensk lagstiftning uppfyller konventionens och rambeslutets krav. Däremot avses inte att införa ett regelverk som generellt ska ha företräde framför eller terroristbrottslagen. Den situation som tar upp bedöms bli sällsynt förekommande och får betraktas som ett undantagsfall. En bestämmelse av det slag som föreslås i promemorian finns även i finansieringslagen. Regeringen läm- nar därför förslag om en motsvarande reglering här. Regeringens förslag: Även om det inte finns svensk domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § döms för brott enligt de föreslagna be- stämmelserna vid svensk domstol om brottet har begåtts 1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , eller 2.mot en av Europeiska unionens institutioner eller mot ett organ som inrättats i enlighet med Fördraget om Europeiska unionen eller För- draget om Europeiska unionens funktionssätt och som har säte i Sve- rige. Detta ska gälla även om brottet ska bestraffas enligt el- ler lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att det även ska införas en regel som ger svenska domstolar behörighet för brott som begåtts utom riket av utlänning som befinner sig här, oavsett om brottet är straffbart på gärningsorten. Pro- memorians förslag innehåller också en behörighetsregel motsvarande artikel 9.1 d rambeslut. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. har ifrågasatt det pedagogiskt lämpliga i att i en särlagstiftning undanta brottsbalksbrott från kravet på dubbel straffbarhet. Enligt är den ut- ökade domsrätten i lagförslaget av särskild vikt. Hovrätten för Nedre har ansett promemorians förslag, att i lagtext göra direkta hän- visningar till artiklar i rambeslutet, mindre lämpligt och har föreslagit att innehållet i artiklarna i stället skrivs ut. Skälen för regeringens förslag: Som framgått i avsnitt 7.4 gör reger- ingen bedömningen att de svenska bestämmelserna om domsrätt inte fullt ut motsvarar de krav som ställs i konventionen och rambeslut. För att svensk rätt ska stå i överensstämmelse med dessa krav fordras att svenska domstolar är behöriga att döma över brott som begåtts utom riket av svenska medborgare eller av personer med hemvist i , oavsett om brottet är straffbart på gärningsorten. Dessutom krävs en reglering som motsvarar artikel 9.1 e andra ledet i rambeslutet. När terroristbrottslagen infördes tillskapades en oinskränkt domsrätt för dels terroristbrott och försök därtill, dels brott enligt artikel 3 i rambe- slutet dvs. brott med anknytning till terroristverksamhet (2 kap. 3 § 6 ). Med hänsyn till att de brott som är aktuella, enligt ram- beslutet ska anses utgöra brott med anknytning till terroristverksamhet enligt artikel 3, kan det synas konsekvent att en motsvarande domsrätt införs även över dessa brott. Detta har dock vissa implikationer. T.ex. skulle intresset av en enhetlig systematik då också kräva att förberedelse och stämpling till brott enligt terroristbrottslagen omfattas av en oin- skränkt domsrätt, eftersom de nu föreslagna straffbestämmelserna före- slås bli subsidiära till brott enligt terroristbrottslagen. Om ska ha oinskränkt domsrätt över t.ex. uppmaning och rekrytering till brott enligt finansieringslagen vore det vidare orimligt om inte samma domsrätt fanns också för brott enligt 3 § finansieringslagen. En reglering utformad på detta sätt skulle enligt regeringens mening innebära en alltför långtgå- ende behörighet för svenska domstolar. Det huvudsakliga alternativet till det nu sagda är att införa en särskild bestämmelse om domsrätt som enbart syftar till att uppfylla konventio- nens och rambeslutets krav. I likhet med promemorian anser regeringen att detta är den lämpligaste lösningen. Liknande reglering har också valts i andra sammanhang, t.ex. lagen (1982:316) med förbud mot könsstymp- ning av kvinnor och finansieringslagen. Regeringen föreslår därför att det införs en särskild domsrättsregel som ger domstolarna behörighet för brott begångna av svenska medborgare eller av utlänning med hemvist Prop. 2009/10:78 här, oavsett om gärningen var straffbar där den begicks. regeringen förslag om en särskild reglering för den jurisdiktionsgrund som anges i artikel 9.1 e andra ledet i rambeslutet. Bestämmelsen har utformats utifrån synpunkter som Lagrådet lämnade beträffande ett mot- svarande förslag vid granskningen av förslaget till terroristbrottslag (se prop. 2002/03:38 s. 151 f.). Regeringen anser alltså att artikeln ska tolkas så att kravet på säte inom endast gäller särskilda organ inom EU och inte de centrala institutionerna. har uppmärksammat promemorians förslag om att den särskilda domsrättsregeln ska gälla även om lagföring ska ske enligt eller terroristbrottslagen. Tingsrätten har tillstyrkt lagförsla- get men ifrågasatt det pedagogiskt lämpliga i att i en särlagstiftning un- danta brottsbalksbrott från kravet på dubbel straffbarhet i 2 kap. brotts- balken. Regleringen är motiverad för att undvika situationen att ansvar i enlighet med den föreslagna subsidiaritetsbestämmelsen (8 §) ska dömas ut enligt eller terroristbrottslagen, men att domsrätt saknas vid en sådan lagföring. En bestämmelse av detta slag finns även i finan- sieringslagen. Regeringen föreslår därför en motsvarande bestämmelse här. 8.4En ny lag införs Regeringens förslag: En ny lag införs för att genomföra de författ- ningsåtgärder som krävs för att uppfylla konventionens och rambeslu- tets bestämmelser. Lagen benämns lag om straff för offentlig uppma- ning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan sär- skilt allvarlig brottslighet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte närmare kommenterat förslaget att införa en ny lag. har anfört att i namnet på den föreslagna lagstiftningen används formulering- ar som sedan inte återkommer i straffbestämmelserna. Dessutom påpekas att uppvigling är en befintlig brottsbeteckning. Hovrätten har föreslagit att lagens namn ska vara lagen om straff för uppmaning till särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall. Försvarsmakten har ansett det önskvärt att samla all lagstiftning som anknyter till terrorism i ett mer överskådligt regelverk. Hovrätten för Nedre och har lämnat liknande synpunkter. har, men med betydande tveksamhet, accepterat förslaget och förklarat att specialstrafflagar gene- rellt bör undvikas, särskilt då det är fråga om brott med straffskalor som innehåller längre fängelsestraff. har, mot bak- grund av sin inställning att inte bör tillträda konventionen, anfört att de ändringar som föreslås i anledning av rambeslutet bör genomföras genom ändringar i terroristbrottslagen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har föreslagit att det in- förs ett särskilt straffansvar för de gärningar som anges i instrumenten. Därtill har regeringen föreslagit en särskild reglering av domsrätten. får anses som uteslutet att den föreslagna regleringen ska kunna inarbetas Prop. 2009/10:78 i befintlig lagstiftning. En särskild lag bör därför införas. Vad gäller lagens rubrik föreslår regeringen att den ska lyda lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terro- ristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Regeringen kan instämma i synpunkten om önskvärdheten i att samla straffrättslig lagstiftning som anknyter till terrorism i ett mer överskådligt regelverk. Det är dock inte möjligt inom ramen för detta lagstiftnings- ärende. Regeringens förslag: Lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott ska vara tillämplig på brott enligt lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket ska gälla förundersökning om brott enligt lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot Säkerhetspolisen har uppgett att det finns anledning att över- väga om inte grovt brott enligt den föreslagna lagen borde omfattas av den s.k. straffvärdeventilen i 2 § 2 lagen (2007:978) om hemlig rumsav- lyssning. Skälen för regeringens förslag: Säkerhetspolisen har ansvaret att be- driva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning. Den reglering som regeringen nu föreslår kommer alltså att falla inom Säkerhetspoli- sens verksamhetsområde. I det arbetet finns särregleringar vad gäller användning av vissa hemliga tvångsmedel bl.a. i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Denna lag ger en ut- ökad möjlighet till tvångsmedelsanvändning jämfört med de generella reglerna i . Lagen gäller vid förundersökning angående bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen och brott enligt 3 § finan- sieringslagen. Ändamålet med terroristbrottslagen, finansieringslagen samt den före- slagna lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbild- ning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet är detsamma, nämligen att bekämpa terrorism. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det vara svårt att avgöra om det är fråga om t.ex. stämpling till terroristbrott eller brott enligt den föreslagna lagen. Det är viktigt att all form av verksamhet med anknytning till terrorism kan stop- pas i ett så tidigt skede som möjligt. Ett sätt att förebygga fullbordade terroristattentat är att tidigt ingripa mot dem som på något sätt deltar i sådan verksamhet, exempelvis genom offentlig uppmaning, rekrytering eller utbildning. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns behov av en utvidgad tvångsmedelsanvändning även i förundersökningar som avser brott enligt den föreslagna lagen. Detta är också följdriktigt Prop. 2009/10:78 med hänsyn till den stora överensstämmelsen, vad gäller såväl tillämp- ningsområdet som brottslighetens straffvärde, som finns med finansie- ringslagen. Regeringen lämnar därför ett förslag om att bestämmelserna lag ska vara tillämpliga även vid förundersökning angående brott enligt lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Däremot finns det inte skäl till att hemlig rumsavlyssning enligt lagen om hemlig rumsavlyssning, ska vara möjlig vid misstanke om sådant brott. I linje med det förslag som läggs fram bör undantaget från underrättel- seskyldighet i 27 kap. 33 § gälla även förundersökning- ar om brott enligt lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. Regeringen lämnar därför ett förslag om detta. En ytterligare fråga är om förslaget till ny lag bör föranleda föränd- ringar i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Där stadgas ett straffansvar för tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla som inte tar bort ett meddelande från anslagstavlan, eller på annat sätt förhindrar vidare spridning av meddelandet, om meddelandets innehåll uppenbart är sådant som avses bl.a. i bestämmelsen i 16 kap. 5 § brotts- balken om uppvigling (5 och 7 §§). Denna frågeställning har inte be- handlats i promemorian och är av komplex natur. Det saknas berednings- underlag för ett ställningstagande från regeringen i detta avseende. Re- geringen avser i stället att återkomma till frågan. artikel 3 i rambeslutet ska EU:s medlemsstater senast den ha vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i rambeslutet. Med hänsyn till denna frist föreslår reger- ingen att de föreslagna lagändringarna träder i kraft Några särskilda övergångsbestämmelser krävs inte. för 5 § promulgationslag följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas så att de ges retroaktiv verkan. I promemorian görs bedömningen att belastningen på bl.a. myndigheter som arbetar med utredning och lagföring av brott kan öka något till följd av förslagen, men att antalet ärenden torde bli mycket begränsat. nadsökningarna bedöms därför enligt promemorian kunna hanteras inom ramen för nuvarande anslag. Enligt lär införandet av lagförslaget, trots att antalet mål kan antas komma att vara begränsat, innebära kostnader för de dom- stolar där mål enligt den nya lagstiftningen anhängiggörs. därför ett behov av att följa upp vilka kostnader som faktiskt uppkom- har anfört att den omständigheten att vissa handlingar kommer att kriminaliseras på ett förhållandevis tidigt stadium Prop. 2009/10:78 torde innebära en ökad arbetsbelastning för Åklagarkammaren för säker- Enligt är det emellertid inte möjligt att närmare ange om och i så fall i vilken omfattning detta kom- mer att leda till ökade kostnader. Antalet brottsutredningar med anledning av den föreslagna lagstift- ningen bedöms enligt regeringen bli litet och kommer därför inte medfö- ra annat än marginella kostnadsökningar. Eventuella merkostnader för rättsväsendets myndigheter ska finansieras inom befintliga anslag. 11.1Förslaget till lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet 1 § Denna lag innehåller bestämmelser för genomförande av kon- vention om förebyggande av terrorism och av Europeiska unio- nens rambeslut om ändring av rambeslut /475/RIF om bekämpande av terrorism (2008/919/RIF). Paragrafen anger lagens syfte, vilket är att genomföra kon- vention om förebyggande av terrorism och EU:s rambeslut om ändring av rambeslutet om bekämpande av terrorism. 2 § Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag 1.mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta, om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en interna- tionell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3.sådan brottslighet som avses i artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne samt artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terro- rister, 4.mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberö- vande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, samt 5.brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvar- lig brottslighet i vissa fall. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 8.1, anger vad som i lagen avses Prop. 2009/10:78 med särskilt allvarlig brottslighet. Bestämmelsen är utformad med 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslig- het i vissa fall som förebild. Genom att även 3 § i sagda lag ingår i nu aktuell paragraf har begreppet särskilt allvarlig brottslighet en delvis annan innebörd än lag. Begreppet är, vilket också uttryckligen uttalas, tillämpligt endast i förevarande lag. Denna punkt innehåller ett antal brott som i flertalet fall kan orsaka en persons död eller allvarliga kroppsskada, eller framkalla fara för en sådan effekt. De brott som omfattas är mord, dråp, grov misshandel, människo- rov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mord- brand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage samt spridande av gift eller smitta. Brotten är de som främst avses med artikel 2.1 b i den internatio- nella konventionen om bekämpande av finansie- ring av terrorism. Uttrycket injaga skräck innebär att gärningen ska framkalla allvarlig fruktan för säkerhet till person eller egendom. Det kan t.ex. vara fråga om bombattentat eller andra skadegörande åtgärder som riktas mot all- männa platser, kommunikationsmedel eller anläggningar som förser allmänheten med vatten, ljus, värme eller kraft. Det kan också vara fråga om att sprida gift eller smitta, t.ex. via det allmänna försörjningsnätet för dricksvatten eller ventilationssystem i större lokaler och anläggningar, Med uttrycket en befolkning eller en befolk- ningsgrupp klargörs att bestämmelsen är tillämplig såväl då ett brott kan