prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — De temporärt ökade resurserna till kommuner och landsting 2010, samt den tidigare aviserade permanenta höjningen med , bidrar till att kommunsektorn kan behålla personal i större utsträckning trots att skatteintäkterna viker. Därmed kan viktiga välfärdstjänster som skola, sjukvård och äldreomsorg upprätthållas under lågkonjunkturen. Det är dock angeläget att kommuner och landsting med dessa extra resurser fortsätter och fördjupar ansträng- ningarna att höja effektiviteten och kvaliteten i verksamheterna. Ökade anslag till rättsväsendet (bland annat polisen, domstolen och kriminalvården) bidrar till att trygga människors vardag. Anslags- ökningen hjälper också till att finansiera de underskott rättsväsendet har ådragit sig och ger de rättsvårdande myndig- heterna förutsättningar att öka effektiviteten och förbättra resultaten i verksamheten. Den sänkta skatten för pensionärer och det höjda bostadstillägget för personer med sjuk- och aktivitetsersättning lindrar krisens effekter för dessa grupper och bidrar till ökad ekonomisk trygghet. Tillsammans med jobbskatteavdraget har dessa reformer gynnsamma fördelnings- politiska effekter. Överhängande risk för behov av budgetförstärkningar när konjunkturläget förbättras För att säkra långsiktigt hållbara offentliga finanser är en stor del av krisåtgärderna temporära. Det gäller t.ex. de ökade resurserna till kommuner och landsting, fler aktiverings- åtgärder samt fler utbildningsplatser. Det är viktigt att dessa satsningar återtas när konjunkturläget förbättras, det kommunala skatteunderlaget stärks och behovet av utbildningsplatser minskar. Stora utgiftsök- ningar, som historiskt har visat sig vara svåra att återta, bör undvikas. Ett fjärde jobbskatteavdrag, som bidrar till en sänkning av internationellt sett höga skattekvot, kan längre fram, om det skulle behövas, finansieras genom höjningar av andra mindre skadliga skatter. En permanent höjning av utgiftsnivån skulle i stället bidra till ett höjt totalt skatteuttag. Det offentliga finansiella sparandet ska öka till den målsatta nivån motsvarande av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Det offentligfinansiella läget kräver också en mycket stram utgiftspolitik . Det finns en överhängande risk för att det kan behövas budgetförstärkningar när konjunkturen förbättras. Det är viktigt att eventuella budget- förstärkningar ges en samhällsekonomiskt effektiv utformning. ska välfärdens kärna värnas. Om budgetförstärkningar blir nödvändiga bör de bland annat ta sikte på skattejusteringar som bidrar till en bättre miljö och hälsa utan att minska incitamenten till arbete. Även utgiftsminskningar kan bli aktuella. Långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna är centralt. Regeringen avser därför att föra en stram utgiftspolitik så att underskotten i de offentliga finanserna blir tillfälliga och hanterbara. För att markera detta föreslås att utgiftstaket , exklusive tekniska justeringar, sätts lägre än den bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition. Världsekonomin befinner sig i den djupaste lågkonjunkturen sedan 1930-talskrisen. För att dämpa effekterna av finanskrisen och den djupa lågkonjunkturen har regeringar och central- banker världen över genomfört krisprogram med omfattande penning- och finanspolitiska stimulanser. Åtgärderna har medfört en väsentlig förbättring av förhållandena på de finansiella marknaderna och lindrat fallet i efterfrågan. Olika mått som används för att mäta oron på bland annat räntemarknaden visar att oron har minskat påtagligt.1 De ligger nu nära nivåer som kan anses normala för en lågkonjunktur. har det även kommit flera tecken på att global BNP är på väg att stabiliseras eller redan har stabiliserats. Förtroendeindikatorer för industrin, så som inköpschefsindex och exportorderingång, har successivt förbättrats (se diagram 1.3). Diagram 1.3 Förtroendet inom tillverkningsindustrin (vänster skala) Euroområdet (höger skala) Källor: Europeiska kommissionen och . Den globala tillväxten väntas förstärkas . Resursutnyttjandet i världsekonomin bedöms dock stiga först i takt med att osäkerheten hos företag och hushåll avtar, arbetsmarknadsutsikterna förbättras och den expansiva penning- och finanspolitiken får full effekt. BNP på väg att stabiliseras Den kraftiga nedgången i världskonjunkturen har drabbat den exportberoende svenska ekonomin hårt (se diagram 1.4). bedöms BNP falla på årsbasis, vilket är det enskilt svagaste året sedan andra världskriget.2 Diagram 1.4 BNP 19202012 2000 2004 2008 2012 Anm.: Tidsserierna före och efter 1950 är inte fullt jämförbara. Kvaliteten är mer osäker. Källor: (1920-1949), (1950-2008) och egna beräkningar (20092012) En ökad global efterfrågan samt en expansiv finans- och penningpolitik bidrar till att BNP bedöms börja att växa igen 2010. Återhämt- ningen går dock långsamt. Det låga kapacitets- utnyttjandet i omvärlden hämmar svensk export, som till stor del består av investeringsvaror och insatsvaror. har jämförelsevis stora s.k. automatiska stabilisatorer vilka dämpar fallet i efterfrågan. Med automatiska stabilisatorer avses att efterfrågan i ekonomin automatiskt hålls uppe under en konjunkturnedgång genom att bland annat arbetslöshetsstöd betalas ut till personer som blir arbetslösa och att hushåll och företag vid sänkta inkomster betalar mindre skatt. Vidare bidrar både tidigare beslutade krisåtgärder och de åtgärder som föreslås i denna budgetproposition, till att dämpa krisens effekter på hushållens disponibla inkomster samt 1 Detta framgår exempelvis av den så kallade TED-spreaden, som visar 2 Beräkningarna inkluderar effekterna på BNP av de åtgärder som redan skillnaden mellan den ränta bankerna betalar när de lånar av varandra på interbankmarknaden och räntan på statsskuldväxlar. beslutats, aviserats och som föreslås i denna budgetproposition. att dämpa fallet i offentlig sysselsättning. Sammantaget bedöms åtgärderna leda till att nivån på BNP 2010 blir högre än om de inte hade vidtagits och att antalet sysselsatta blir 52 000 personer fler än vad som annars varit fallet. Utöver finanspolitiken bidrar den mycket expansiva penningpolitiken till att hålla uppe efterfrågan. har sänkt reporäntan . Årlig procentuell förändring om annat ej anges -0,2 -5,2 -6,4 -6,5 -5,0 -3,0 -2,6 -3,5 -0,5 -3,9 -1,5 -0,6 -1,7 -1,3 -0,4 2Som andel av arbetskraften, . 3Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. Källor: , och egna beräkningar. Arbetsmarknaden fortsätter att försvagas Den svaga konjunkturutvecklingen syns nu allt tydligare på arbetsmarknaden. Antalet syssel- satta har redan minskat med 100 000 personer . De flesta arbets- marknadsindikatorer tyder på ett fortsatt kraftigt fall i sysselsättningen. Enligt regeringens prognos kommer sysselsättningen att falla kraftigt och 2010 och inte stabiliseras förrän /2011. Arbetslösheten stiger till nivåer som inte har upplevt sedan 1990-talskrisen. Arbetslösheten väntas 2011 uppgå till av arbetskraften (se diagram 1.5). Den höga arbetslösheten riskerar att leda till varaktigt lägre sysselsättning till följd av utslagning från arbetsmarknaden. Regeringens satsningar på bland annat arbetsmarknads- politiken syftar till att så långt möjligt motverka en sådan utveckling. Som en följd av det mycket låga resurs- utnyttjandet bedöms såväl löner som priser stiga långsamt . Produktivitetsutveckling och risk för sysselsättningslös tillväxt För utvecklingen på arbetsmarknaden finns en nedåtrisk i form av att följsamheten mellan BNP och sysselsättning har varierat över tiden, bland annat som en följd av olika snabb produktivitets- ökning. Det har funnits perioder där det tagit från det att BNP ökat tills syssel- sättningen stigit (s.k. sysselsättningslös tillväxt eller jobless-growth). Om produktivitets- tillväxten i den kommande konjunktur- uppgången blir oväntat stark kan arbets- marknaden på kort sikt komma att utvecklas svagare än i huvudscenariot. Diagram 1.5 Arbetslöshet 1574 år Anm.: Data avser åldersgruppen . Åren används tillbakaskrivna dataserier, då ännu inte publicerat länkad statistik. Källor: , , och egna beräkningar. Osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen är stor men riskerna är balanserade Den globala finansiella krisen bedöms leda till en långsam ekonomisk återhämtning. har det dock kommit tecken på att återhämtningen i omvärlden och i kan ske snabbare och bli starkare än vad som antas i huvudscenariot. Framåtblickande indikatorer, t.ex. exportorderingång och inköpschefsindex, har exempelvis utvecklats oväntat starkt. Vidare har läget på de finansiella marknaderna förbättrats snabbt och risken för en världs- depression har minskat avsevärt, vilket har positiva effekter på tillgångsmarknaderna. Dessa faktorer bidrar till att det finns möjligheter att det kan gå bättre i förhållande till prognosens huvudscenario. är det fortsatt risk för en sämre utveckling än väntat. För utgör utvecklingen i de baltiska länderna en särskild nedåtrisk. I de baltiska länderna har faktorer som stark kredittillväxt från utlandet, kraftigt stigande huspriser och negativa realräntor bidragit till att länderna byggt upp mycket stora obalanser. I samband med den globala finanskrisen och konjunkturnedgången 2008 drabbades de baltiska länderna mycket hårt med bland annat kraftigt minskad kredittillförsel. Om krisen i de baltiska länderna fördjupas ytterligare är risken stor att kreditförlusterna för de svenska bankerna blir större än i huvudscenariot. Detta kan minska tillgången till krediter för svenska hushåll och företag. 1.2En politik för att möta nedgången på arbetsmarknaden, globaliseringen, klimat- förändringarna m.m. Ett ifrågasättande av de offentliga finansernas hållbarhet är, för en liten öppen ekonomi som den svenska, förknippat med allvarliga risker och betydande kostnader. En finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till en offentlig skuld- uppbyggnad som tvingar politiken att flytta fokus från åtgärder som bidrar till högre tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuld- sanering. En ogynnsam ekonomisk utveckling till följd av en oansvarig finanspolitik drabbar främst de utsatta grupperna i samhället, dvs. de grupper som bäst behöver väl fungerande trygghetssystem och välfärdstjänster. Den kraftiga nedgången i världskonjunkturen har drabbat den svenska, exportberoende ekonomin hårt och har bidragit till en snabb och dramatisk försämring av de offentliga finanserna. En ansvarsfullt utformad finanspolitik före krisen har dock gjort att , till skillnad från många andra länder i EU och , har gått in 1.2.1Utgångspunkter för krishanteringen i krisen med ordning och reda i de offentliga I då många ställer krav på kostsamma åtgärder för att stimulera ekonomin är det viktigt att slå vakt om en offentligfinansiellt hållbar politik för full sysselsättning. Det offent- liga måste klara sina huvuduppgifter så att medborgarnas förtroende bevaras. Politiken ska vara strukturellt riktig, leda till en hög och varaktig sysselsättning och värna välfärdens kärna även under den djupa lågkonjunkturen, som de offentliga finansernas lång- siktiga hållbarhet inte får äventyras. Nedan redovisas utgångspunkterna för regeringens åtgärder, såväl redan genomförda som de som föreslås i denna proposition. Diagram 1.6 Den offentliga sektorns bruttoskulder och 2010 Regeringens politik utgår från att de underskott som uppstår i de offentliga finanserna till följd av krisen måste vara tillfälliga och hanterbara för att ska upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. offentliga finanser är en grundförutsättning för en långsiktigt hållbar ekonomisk politik. Det är en grundbult för regeringens politik och ska upprätthållas i såväl goda som dåliga tider. Offentliga åtaganden måste kunna finansieras med hänsyn tagen till den demografiska utvecklingen, trender Anm.: Se appendix 4.1 för förklaring av länderförkortningar. Den ansvarsfulla finanspolitiken har begränsat underskotten även under krisen och minskat risken för att statsskulden ska öka okontrollerat. tillhör de som har lägst offentlig skuldsättning (se diagram 1.6) och som också rankas högt av när det gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (se tabell 1.4). -3,9 -1,9 -0,2 Anm.: Indikatorn anger den permanenta förbättring av ett lands finansiella sparande som krävs för att de offentliga finanserna skall bli långsiktigt hållbara. Ett negativt värde betyder att finanserna är hållbara och tål en försvagning. Indikatorn syftar till att möjliggöra jämförelser mellan länder. En avgörande förklaring till varför har kunnat gå in i krisen med ordning och reda i de offentliga finanserna är att det, till skillnad från i många andra länder, har funnits ett trovärdigt finanspolitiskt ramverk på plats i form av ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, ett tak för statens utgifter och ett kommunalt balanskrav. Det är centralt att politiken tar sin utgångspunkt i detta ramverk även då konjunkturläget försämras dramatiskt. Det bidrar till att trovärdigheten för politiken upprätthålls. Stabila planeringsförutsättningar för företag och hushåll är avgörande för att konsumtionen, produktionen och, i förläng- ningen, välfärden ska kunna utvecklas på ett gynnsamt sätt. Återskapa förtroendet för finansmarknaden I utformningen av åtgärderna mot problemen på finansmarknaden har regeringen dragit lärdom svenska bankkris. finns skillnader mellan nuvarande kris och 1990- talskrisen, har uppgifterna för staten varit likartade. Det samhällsekonomiska problemet är att företag och hushåll inte har haft tillgång till krediter i tillräcklig utsträckning. Det staten då kan göra är att vidta åtgärder riktade mot det finansiella systemet eller direkt till företagen. Regeringens åtgärder riktade mot det finansiella systemet syftar till att upprätthålla stabiliteten och kreditförsörjningen samt att återskapa förtroendet för finansmarknaden. Åtgärderna på finansmarknadsområdet har också utformats i syfte att värna skattebetalarnas intressen genom att säkerställa att statens lång- siktiga kostnader hålls nere och att statliga resursinsatser under den akuta krisen så långt som möjligt kan återfås. Det är också viktigt att betona att statens ingripande motiveras av riskerna för en kollaps i det finansiella systemet och en ännu värre nedgång i ekonomin. Åtgärderna är inte till för att skydda dem som investerat sina medel i alltför riskfyllda verksam- heter. För att undvika att de statliga åtgärderna ses som garantier mot förluster för dessa in- vesterare, vilket skulle kunna leda till ett ökat risktagande , är det viktigt att åtgärderna utformas så att det främst är ägarna och andra som har skjutit till riskkapital i de finansiella instituten som ska bära eventuella förluster. Strikta regler för bonusar och andra ersättningar till ledningen ska gälla för de aktörer som vill ta del av regeringens åtgärder. Det är inte rimligt att ledningen och ägarna ska kunna berika sig tack vare och i skydd av stödåtgärder från det allmänna. Viktigt att åtgärder koordineras internationellt En annan central utgångspunkt för regeringens insatser är att de inhemska åtgärder som riktas mot finanssektorn också koordineras inter- nationellt. Detta för att undvika att ett lands lösning blir ett annat lands problem. En översyn av EU:s tillsyn av finansmark- naderna är högt prioriterad under det svenska ordförandeskapet i . Den finansiella krisen har visat på brister i över- vakningen och regleringen av den finansiella sektorn. har i allt större utsträckning gränsöverskridande verksamhet. Tillsyn och övervakning är dock i huvudsak nationell. Det är svårt att få en tillräcklig överblick över de globala riskerna för den finansiella stabiliteten eller en övergripande tillsyn av de gränsöverskridande bankerna. EU:s förmåga att hantera kriser i gränsöverskridande finansiella företag behöver därför stärkas. Regeringens ambition är också att driva utvecklingen framåt såväl inom EU som internationellt för att förbättra regleringen av den finansiella sektorn. Det är viktigt att säkerställa koordinerade och harmoniserade regler och standarder på internationell nivå. Kraven på kapital i bankerna kan behöva skärpas. och produkter, som stått utanför reglering, behöver regleras och ställas under tillsyn för att garantera den finansiella stabiliteten. Det behövs även striktare regler för bonusar och ersättningssystem i de finansiella företagen. för hantering av hot mot den finansiella stabiliteten Det finansiella systemet har en central roll i ekonomin. Det utgörs av banker och andra aktörer som gör det möjligt att genomföra betalningar, hantera finansiella risker och ta emot sparande som kan lånas ut till hushållens och företagens investeringar. Om det finansiella systemet inte fungerar oavsett om det beror på riktiga problem eller endast på misstankar om att sådana finns fungerar inte ekonomin. Att övervaka stabiliteten i systemet är därför en central uppgift, såväl nationellt som inter- nationellt. Skulle stabiliteten hotas ställs det även krav på ett väl fungerande ramverk som effektivt hanterar hoten och återställer stabiliteten. Regeringens åtgärder för att etablera ett fungerande system För att hantera finanskrisen, återställa det finansiella systemets funktion och upprätthålla kreditgivningen vidtog regeringen ett antal åtgärder och . Det var viktigt att samordna åtgärderna inom EU så att ett lands lösning inte ledde till problem för ett annat land. Men det var också viktigt att agera snabbt. Regeringen såg tidigt under krisen ett behov av att skapa en förutsägbar och robust process för hanteringen av olika krissituationer. lade regeringen fram en stabilitetsplan som omfattade omedelbara åtgärder och förslag till en stödlagstiftning. Med utgångspunkt från stödlagen har regeringen etablerat olika verktyg, t.ex. kapitaltillskotts- program, garantiprogram samt möjlighet till tvångsinlösen, för att hantera tänkbara problem. har fått det huvudsakliga ansvaret för att genomföra de olika stöd- åtgärderna. Kapitaltillskott för att säkra kreditgivningen När de internationella kapitalmarknaderna inte längre fungerar tillfredsställande, blir det svårt för hushåll och företag att få lån. minskar många banker sin utlåning i låg- konjunkturer. Banker måste hålla en buffert i form av kapital för att kunna hantera följderna av de risker de tar. I tider av finansiell oro och oro för kommande kreditförluster ökar trycket på bankerna att hålla mer kapital. minskar som en följd av förluster eller marknadens krav på bankens kapitaltäckning ökar, minskar bankens möjligheter att låna ut. Detta riskerar att få allvarliga konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen. Att upprätthålla kreditgivningen är ett av regeringens viktigaste mål med de åtgärder som vidtogs i samband med den finansiella krisen. Regeringen utformade ett frivilligt kapitaltillskottsprogram som skulle göra det möjligt att ge kapitaltillskott till solventa banker. Därmed kan en situation med stigande kreditförluster och minskad utlåning till följd av att bankernas kapital sjunker undvikas. Det aktuella kapitaltillskottsprogrammet omfattar högst och har förlängts till . Inom ramen för detta program köpte aktier i för mot- svarande statens ägarandel i samband med en nyemission för att stärka bankens motstånds- kraft mot förluster och upprätthålla kredit- givningen. Garantier för bankernas finansiering Banker och andra finansiella företag finansierar sin verksamhet genom insättningar och lån på de finansiella marknaderna. Bankernas möjlighet att finansiera sin verksamhet genom lån eller insättningar kan snabbt försämras i tider av finansiell oro. Då minskar även bankernas förmåga att låna ut pengar till hushåll och företag. För att stärka förtroendet för det finansiella systemet och minska risken för att bankerna förlorade en del av sin finansiering höjdes beloppet i insättningsgarantin. Dessutom utvidgades insättningsgarantin till att omfatta alla typer av konton med undantag av det individuella pensionssparandet IPS. Det var en åtgärd som både skyddade konsumenterna och ökade stabiliteten. För att säkra att utlåningen fungerade införde regeringen också ett frivilligt garantiprogram riktat mot solventa institut. Programmet skulle minska bankernas problem att finansiera sin verksamhet på marknaden i en situation då förtroendet mellan de finansiella aktörerna var borta. Med programmet kan bankerna ge ut lån på marknaden med en statlig garanti. För denna garanti betalar banken en avgift till staten som ska täcka statens kostnader för programmet och den risk staten tar. Avgiften ska återspegla risken Om garantin inte löses ut belastas de offentliga finanserna inte alls, i stället ger avgifterna en intäkt för staten. De banker som tar del av regeringens stödåtgärder måste också skriva under avtal om strikta regler för bonusar och andra ersättningar. Det är inte rimligt att ledande företrädare för bankerna ska erhålla bonusar som uppstått som en följd av statliga stödåtgärder och dess positiva effekter på resultatet. Garantiprogrammet får uppgå till högst . omfattade programmet ca fördelat på åtta finansiella institut. förlängde regeringen garantiprogrammet fram till och med . Akut stöd till insolventa institut Vid oro på de finansiella marknaderna ökar också risken för att problem i ett institut leder till problem i andra institut i det finansiella systemet. För att förhindra växande systemrisker och allvarliga hot behöver det finnas verktyg på plats för att kunna hantera finansiella företag som får stora ekonomiska problem. Stödlagstiftningen som infördes ger regeringen möjlighet att ingripa om ett finansiellt institut hamnar i en akut kris och t.ex. inte klarar att möta de lagstadgade kapitalkraven och därmed hotar den finansiella stabiliteten.3 Staten har genom stödlagen ett brett mandat att vidta de åtgärder som situationen kräver. Om staten behöver ingripa för att helt eller delvis ta över en problembank kommer staten i första hand ge kapitaltillskott genom röststarka preferensaktier som garanterar staten starkt inflytande och betydande avkastning om banken återhämtar sig. beslutade att överta aktierna och därmed ägandet i och . Syftet var att värna det finansiella systemet och säkra värdet på statens pant för ett lån på . slutförde Riksgälds- kontoret försäljningen av och för ca . Staten får även del av framtida återbetalningar av vissa 3 ska hålla kapital som minst uppgår till av de riskvärda tillgångarna. lån som gett. bedömer att försäljningsinkomsterna kommer att täcka stödlånet och kostnaderna för affären. I en krissituation ger stödlagen staten möjlighet att genom tvångsinlösen av aktier ta över ägandet av ett kreditinstitut som inte accepterar villkoren för stödåtgärder eller vars kapitalbas underskrider en fjärdedel av det lagstadgade kapitalbaskravet. Det är viktigt för att undvika att ett institut ställer orimliga krav för att ta emot stöd av staten. Denna möjlighet har dock ännu inte behövt utnyttjas. För att kunna finansiera åtgärderna har regeringen inrättat en särskild stabilitetsfond. Finansiell stabilitet är en kollektiv nyttighet som alla banker och övriga kreditinstitut drar nytta av. Det är därför rimligt att banker och institut solidariskt bidrar till finansieringen av stabilitetsfonderna. En avgift kommer att införas som ska betalas av samtliga banker och kredit- institut och som ska tillföras stabilitetsfonden. Utformningen av denna stabilitetsavgift bereds inom . De nya bestämmelserna väntas träda i kraft . har också bidragit till bättre likviditet i marknaden genom extra emissioner av statsskuldsväxlar och lån mot säkerhet i bostadsobligationer. Parallellt med regeringens insatser har tillhandahållit lån med längre löptider och med lägre krav på säkerheter än normalt, vilket har bidragit till att förbättra situationen på finansmarknaden. Därutöver har också förstärkt sin valutareserv med genom upplåning via . Utgångspunkter för utformningen av ramverket den finansiella stabiliteten utan att ta över förlusterna