prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Statsrådens tjänsteutövning omfattar inte enbart statsrådens verksamhet som medlemmar av regeringen utan även den verksamhet som har samband med de beslut som statsråden fattar efter bemyndigande från Utskottet kan således granska t.ex. departementschefernas befattning med personal- och organisationsfrågor i det egna departementet och i de kommittéer som hör till departementet. frågor om ministerstyre av förvaltningen har förekommit kan granskas av Eftersom granskningen dessutom omfattar regeringsärendenas handläggning faller också själva verksamheten inom Detta innebär att även åtgärder som utförts av granskning ska enligt de uttalanden som gjorts i förarbetena vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis (KU 1968:20 s. 40 f. och prop. s. 415 f.). granskningen i första hand ska syfta till att kontrollera om statsråden i sin regeringsärendena har följt gällande regler och den praxis som utbildats Utskottets granskning är således inte som enligt 1809 års regeringsform inriktad på statsrådens personliga ansvar (SOU 1963:17 s. 454 f.). har enligt 12 kap. 1 § RF för sin granskning rätt att få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till regeringsärendena. Någon särskild rätt för utskottet att få tillgång till andra handlingar från föreligger inte. utskottets tillgång till sådana handlingar blir i stället allmänna regler om en myndighets tillgång till en annan myndighets handlingar vägledande. Med regeringsärende avses ett ärende som avgörs av regeringen vid Till regeringsärenden räknas även vissa ärenden som avgörs av departementschefen i Försvarsdepartementet och som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda beslut (7 kap. 3 § RF). Hit hör däremot inte ärenden i vilka ett statsråd eller en tjänsteman beslutar på grundval av en bestämmelse i en författning eller efter bemyndigande av regeringen. Den grundlagsreglerade rätten för att få tillgång till handlingar omfattar inte protokollen i regeringskansliärendena, dvs. ärenden som avgörs av chefen för (statsministern), av en departementschef eller ett annat statsråd eller av en tjänsteman inom departementet och som huvudsakligen rör organisations- och personalfrågor inom departementet och till departementet hörande Det är i viss mån oklart i vilken utsträckning sådana protokoll kan undanhållas utskottet, eftersom dess granskning omfattar statsrådens tjänsteutövning i allmänhet. Under alla förhållande är det sannolikt bara i undantagsfall det kan finnas godtagbara skäl att vägra att ställa protokoll och andra handlingar till förfogande (och , grundlagar, 1980, s. 315 och m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528 samt SOU 2007:44 s. Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelsen kan ses som en precisering av den allmänna samverkansskyldigheten mellan myndigheter som gäller enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223). Av 10 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen följer vidare att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till eller regeringen. regeringen i och för sig torde ha en långtgående skyldighet att, på begäran av , tillhandagå utskottet med uppgifter som förekommer i andra handlingar än sådana som hör till Utskottet kan dock inte grunda någon uttrycklig rätt att få tillgång till sådana handlingar på bestämmelserna om kontrollmakten i 12 kap. 1 § RF. När det gäller utredning av ett ärende har skriftliga redovisningar och muntliga utfrågningar blivit ett vanligt Någon specialreglering av detta förfarande finns inte utan de allmänna reglerna för utskotten i riksdagsordningen gäller. därmed i princip en skyldighet för statliga myndigheter i allmänhet att lämna upplysningar och avge yttranden till utskottet. gäller dock denna skyldighet formellt endast frågor som rör EU-arbetet inom utskottets ämnesområde (4 kap. 11 § RO). rätt till information utvidgas Även om grundlagsstadgade rätt att få tillgång till handlingar från regeringen begränsar sig till handlingar i regeringsärenden har utskottet fått del av även andra handlingar från , om utskottet begärt det. Så skedde t.ex. i samband med granskning av regeringens hantering av flodvågskatastrofen i länderna kring 2004, det s.k. tsunamiärendet. För de båda andra konstitutionella kontrollorganen JO och är bestämmelserna om tillgång till handlingar utformade på ett annat sätt än de som gäller för . För JO:s del gäller enligt 12 kap. 6 § RF att JO har tillgång till myndigheternas protokoll och handlingar och att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begärt. I fråga om gäller enligt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att statliga myndigheter på begäran ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Andra som granskas enligt samma lag har en motsvarande skyldighet. Innebörden av dessa bestämmelser har ansetts vara att myndigheters skyldighet att lämna ut handlingar till JO och vid dessa organs granskning omfattar alla myndighetens handlingar oberoende av om de är allmänna eller inte (jfr f.d. chefsjustitieombudsmannen rättsutlåtande intaget i granskningsbetänkande 2004/05:KU20 Del 2 s. 367 f.) ansåg att utlåtandet tjänade som en värdefull vägledning för de bedömningar i fråga om rätt att få tillgång till handlingar som kunde behövas (a. bet. s. 248). Enligt regeringen är det en rimlig ordning att särskilda grundlagsreglerade rätt att få ut handlingar bör omfatta hela det område som är föremål för utskottets granskning enligt bestämmelsen i 12 kap. 1 § RF. Mot den bakgrunden framstår det som otillfredsställande att utskottets grundlagsskyddade rätt att få ut andra handlingar än sådana som hör till ett regeringsärende enligt gällande regler inte sträcker sig längre än vad som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Regeringen delar därför uppfattning att det bör göras ett tillägg i bestämmelsen om tillgång till handlingar som innebär att utskottet ges en i grundlag säkerställd rätt att utöver de handlingar som utskottet enligt bestämmelsen tidigare haft rätt till från regeringen få ut de övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Detta innebär bl.a. att utskottet ges en uttrycklig rätt att få ut handlingar i regeringskansliärenden. Någon risk för att den utökade rätten till handlingar kan leda till att granskningen blir överdrivet långdragen, som uttrycker vissa farhågor för, ser regeringen inte med detta förslag. att regleringen kan leda till problem om handlingar som inte är allmänna hos regeringen blir allmänna i och med att de lämnas ut till utskottet. skulle en reglering som motsvarar den som gäller för JO, dvs. att få tillgång till myndigheternas handlingar, ge utskottet möjlighet att i vissa lägen välja att ta del av handlingar på plats. detta borde vara fullt tillräckligt för utskottets insynsmöjligheter. Regeringen konstaterar dock att den granskning som utövas av JO i flera avseenden skiljer sig åt från den granskning som utövar av statsrådens tjänsteutövning. Den gällande ordningen för den parlamentariska granskningen, som innebär att regeringen lämnar över skriftliga redogörelser och efterfrågade handlingar samt lämnar muntliga upplysningar inför utskottet i , har en sådan förankring i det konstitutionella kontrollsystemet att det saknas tillräckliga skäl att göra avsteg från denna av hänsyn till den omständighet som kammarrätten Ett par remissinstanser framför att de anser att informationsskyldig- heten bör utsträckas till att omfatta även andra uppgifter än sådana som advokatsamfund pekar på regleringen i 12 kap. 6 § RF som förebild. Enligt dessa regler ska domstolar och förvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller hos kommuner lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. Av bestämmelsen har ansetts följa en sanningsplikt som inte är direkt straffsanktionerad men som kan föranleda disciplinärt ingripande i form av varning eller löneavdrag (JO 2007/08 s. 244). Det kan konstateras att gällande ordning innebär att den som utfrågas av kan lämna felaktiga uppgifter till utskottet utan att det har några sanktionsmöjligheter att tillgripa. som följer av objektivitetsprincipen enligt 1 kap. 9 § RF innebär dock att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. objektivitetsprincipen ska domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och iakttaga saklighet och opartiskhet. Det yttersta ansvaret för den information som lämnas till måste enligt regeringens uppfattning principiellt ligga på den som bestämmer hur utskottets frågor ska besvaras (jfr JO:s beslut , dnr 342-2008 och 3415-2008). inriktad på statsrådens tjänsteutövning. Statsråden ansvarar ytterst även för handläggningen av regeringsärendena. Det är därför naturligt att den politiska ledningen inom departementen har ett avgörande inflytande över hur utskottets frågor ska besvaras. Utskottets utfrågningar avser enligt gällande ordning endast att utgöra ett led i utskottets inhämtande av sakupplysningar i granskningsärendena. Enligt regeringens uppfattning finns det risk för att utfrågningarna ändrar karaktär om informationsskyldigheten gentemot utformas på motsvarande sätt som i förhållande till JO. disciplinärt sanktionerad sanningsplikt ska vara verkningsfull skulle det även behöva införas krav på formell närvaroplikt inför utskottet för statsråd och tjänstemän. har vid behandlingen av utskottsutfrågningar tidigare vid upprepade tillfällen avstyrkt en sådan Prop. 2009/10:80 ordning med hänvisning till att den skulle ge utfrågningarna en annan karaktär än de har (t.ex. bet. 2001/02:KU12 s. 25 f.). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå en sådan reglering som JO och föreslår. När det gäller den nya bestämmelsens närmare utformning anser regeringen att det inte kan uteslutas att uttrycket handlingar hos regeringen, som föreslås av utredningen, kan uppfattas så att det omfattar även sådana handlingar som avses i det s.k. politikerundantaget i 2 kap. 4 § TF, om handlingarna finns förvarande hos ett statsråd i . Mot den bakgrunden bör bestämmelsen ändras så att det tydligt framgår att den bara gäller i fråga om regeringens handlingar. Därigenom kommer handlingar som förvaras i och som omfattas av politikerundantaget eller undantaget för privata handlingar att falla utanför tillämpningsområdet. 7.2.3Riksdagsutskottens uppföljning och utvärdering Regeringens förslag: En bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde förs in i regeringsformen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. erinrar särskilt om att JO kan bidra med värdefull kunskap i utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. dess granskningar kan ge underlag i arbetet med uppföljning och Regeringsrättens ledamöter tillstyrker förslaget men anser att det fortsatt bör övervägas hur underlaget för uppföljningsarbetet i framtiden ska presenteras för fakulteten vid är i grunden positiv till förslaget men är kritisk till att det är otydligt vad gäller frekvens och omfattning. Statskontoret menar att bristande uppföljning och utvärdering inte torde bero på otydlig eller bristande reglering utan att det behövs andra åtgärder för att de befintliga reglerna ska tillämpas i större utsträckning. Skälen för regerings förslag: I granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår den uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde. Grundlagberedningen betonade att det var angeläget att utskotten i systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och att erfarenheterna av detta lades till grund för nya ställningstaganden för framtiden. kontrollmakt borde stärkas, vilket en systematisk uppföljning från utskottens sida skulle bidra till (SOU 1972:15 s. 116). Utskottens verksamhet avseende uppföljning och utvärdering reglerades först genom att det infördes en bestämmelse i 4 kap. 18 § RO som föreskrev att utskotten ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina respektive ämnesområden (förs. 2000/01:KU23). fortsatta arbetet med uppföljning och utvärdering. ska enligt riktlinjerna i ökad utsträckning följa upp och utvärdera fattade beslut för att skapa ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutprocessen. Uppföljning och utvärdering ska utgöra en integrerad del i beredningsarbetet i utskottens normala ärendeberedning. Någon uppföljning och utvärdering av samtliga riksdagsbeslut är det dock inte fråga om utan utskotten prioriterar enligt riktlinjerna själva vilka beslut som ska följas upp. Av den genomgång som riksdagskommitté har gjort av hur arbetet med uppföljning och utvärdering utvecklats i förhållande till den beslutade handlingsplanen framgår bl.a. att uppföljnings- och utvärderingsfrågor har fått ökad uppmärksamhet inom och att antalet genomförda uppföljningar och utvärderingar ökat (framst. 2005/06:RS3). Kommittén konstaterade dels att återföringen av information om uppnådda resultat i förhållande till uppsatta mål stod i fokus inom ekonomistyrningen, dels att ett system av olika dokument byggts upp för att hantera mål- och resultatstyrningen (a. framst. s. 125 f.). Regeringen ser positivt på den ökade användning av uppföljning och utvärdering inom som skett . Den genomgång som riksdagskommittés gjort ger dock stöd för bedömningen att det finns utrymme att utveckla verksamheten ytterligare. Enligt riksdagskommitténs bedömning behöver t.ex. återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden i många fall göras tydligare. Det är också viktigt att uppföljning och utvärdering blir en naturlig del i det löpande utskottsarbetet. Regeringen instämmer i bedömning att en bestämmelse i regeringsformen om utskottens skyldighet att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina ämnesområden kan stimulera en fortsatt utveckling av denna verksamhet. Även om verksamheten, som Statskontoret påpekar, enligt gällande ordning redan är reglerad i riksdagsordningen, kan en grundlagsreglering enligt regeringens mening bidra till att tydliggöra ansvar i detta avseende. Regeringen anser därför, i likhet med , att en sådan bestämmelse bör föras in i regeringsformen. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid menar att utredningens förslag är otydligt när det gäller hur ofta och i vilken omfattning uppföljning och utvärdering bör ske. Enligt regeringens mening är det emellertid inte lämpligt att i grundlag närmare reglera detta. Det bör även i fortsättningen vara utskotten själva som avgör vilka prioriteringar som ska göras och hur ofta uppföljning ska ske. Regeringsrättens ledamöter pekar på att underlaget för utskottens uppföljning och utvärdering presenteras i budgetpropositionen. Enligt ledamöterna borde övervägas om inte den parlamentariska granskningens status i arbete skulle höjas genom att den bakåtblickande informationen och riksdagsbehandlingen om hur riket har styrts skiljs från den information och behandling som rör framtiden. Regeringen konstaterar dock, liksom Regeringsrättens ledamöter, att det sätt på vilket den bakåtblickande informationen presenteras för inte kräver någon reglering i grundlag. Frågan föranleder därför inte några ytterligare ställningstaganden i detta lagstiftningsärende. 8.1Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning 8.1.1Bestämmelser om rättskipningen och förvaltningen delas upp i olika kapitel Regeringens förslag: Bestämmelserna om rättskipningen och förvalt- ningen, som finns i ett enda kapitel, delas upp i två olika kapitel. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan Skälen för regeringens förslag: I har det funnits en tradition av ett nära samband mellan förvaltningen och rättskipningen. Många förvaltningsärenden som innefattar rättskipning har avgjorts i administrativ ordning i stället för i domstol. Såväl den högsta förvaltande som den högsta rättskipande makten fanns tidigare samlad påbörjades en överflyttning av många ärendegrupper från förvaltningen till domstolarna. I syfte bl.a. att lätta på regeringens arbetsbörda inrättades Regeringsrätten 1909 och rätten att överklaga förvaltningsbeslut började utvecklas. Åtgärder av detta slag har lett till en ökad åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning. sig den svenska förvaltningsmodellen i vissa avseenden från den Vid en europeisk jämförelse är den svenska förvaltningen stark och självständig i förhållande till de politiska Redan vid regeringsformens tillkomst diskuterades en uppdelning av bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i olika kapitel (SOU 1963:17) men då det ansågs svårt att dra gränserna ansåg Grundlagberedningen att de båda funktionerna borde samlas i ett och samma kapitel (SOU 1972:15). Under har det skett en del förändringar av lagstiftningen som har lett till att åtskillnaden mellan rättskipning och förvaltning har ökat ytterligare. Ärenden som tidigare handlagts av förvaltningsmyndigheter prövas nu i större utsträckning i domstol. Vidare har institutet rättsprövning införts och utvecklats. har tydliggjort att förvaltning och rättskipning i hög grad hanterar ärenden av olika slag och med olika förutsättningar för handläggningen. medlemskap i kan också sägas ha påverkat domstolarnas roll eftersom de bl.a. har till uppgift att värna det EU-rättsliga systemet. Den ökade betydelse som har fått i domstolarnas praxis visar också att domstolarnas roll har förändrats som en följd av europarättens ökade inflytande i rättsordningen. Domstolarna har en speciell och central funktion i en demokratisk rättsstat, bl.a. som garanter för enskildas grundläggande rättigheter. detta bl.a. genom att innehåller ett särskilt kapitel med bestämmelser som gäller domstolarna Prop. 2009/10:80 och domarnas ställning. Regeringen anser, liksom , att övervägande skäl talar för att på liknande sätt i regeringsformen markera domstolarnas särställning i det konstitutionella systemet. De bestämmelser som gäller domstolarna och domarna i nuvarande 11 kap. RF bör därför föras in i ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om rättskipningen. Härigenom markeras vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende. Det bör framhållas att förslaget inte syftar till att åstadkomma en tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipning och förvaltning. Förvaltningen spelar en viktig roll i det svenska systemet som förslaget till uppdelning av reglerna i olika kapitel inte på något sätt avser att förändra. Den statliga förvaltningsmodellen och de starka förvaltningsmyndigheterna, liksom den viktiga roll som förvaltningen spelar, ska bestå. Med ett särskilt kapitel i regeringsformen om förvaltningen är det sannolikt att möjligheterna att tydliggöra och markera den betydelse och självständighet förvaltningen har i det svenska systemet ökar. Det nuvarande 11 kap. RF innehåller delvis bestämmelser som är gemensamma för rättskipningen och förvaltningen. En uppdelning av regleringen i två fristående kapitel medför behov av viss parallellreglering. En sådan reglering kan, som utredningen framhåller, sannolikt bidra till att tydliggöra vilka regler som gäller på respektive område. Regeringens förslag: Det nya kapitlet om rättskipningen ges ett innehåll som med några mindre förändringar motsvarar de bestämmelser om domstolarna och domarna som finns i 11 kap. regeringsformen. Grunddragen i den svenska domstolsorganisationen presenteras. Regeringsrätten byter namn till . Det klargörs att rätten att få ett mål prövat kan begränsas i lag inte bara i de högsta domstolarna utan även i kammarrätt och hovrätt. Bestämmelserna om förfarandet vid prövningen av bl.a. åtal och avskedande av ledamöter av de högsta domstolarna införs i det nya kapitlet om domstolarna. förslag överensstämmer i huvudsak med I utredningens förslag beaktas organisationsreform som berör länsrätterna. något namnbyte på Regeringsrätten eller att det uttryckligen ska anges att rätten att få ett mål prövat av hovrätt och kammarrätt kan begränsas i lag. Remissinstanserna: Det stora flertalet förslag utan erinran. och är emellertid tveksamma till att i grundlagen uttryckligen nämna andra domstolar än de båda högsta domstolarna. Flera remissinstanser erinrar om reformeringen av organisationen av de allmänna förvaltningsdomstolarna i första ledamöter och Kammarrätten i avstyrker förslaget att införa Prop. 2009/10:80 en bestämmelse om att de högsta domstolarna dömer i sista instans. hovrätt anser att den föreslagna bestämmelsen om att rätten att få ett mål prövat i och Regeringsrätten kan begränsas genom lag även bör innehålla omnämnande av kammarrätterna och hovrätterna. vid förordar att institutet rättsprövning anges som ytterligare ett extraordinärt rättsmedel vid sidan av resning. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser som bör finnas i kapitlet om domstolarna Ett kapitel om rättskipningen bör innehålla de bestämmelser som finns i de inledande paragraferna i 11 kap. RF och som rör domstolarna och domarna. De bör kompletteras av den bestämmelse om domstolarnas självständighet vid fördelningen av mål som föreslås i avsnitt 8.2.2. Även bestämmelsen i 11 kap. 8 § RF om fullgörande av uppgifter inom rättskipningen och förvaltningen bör, i den del bestämmelsen rör rättskipning, föras till det nya kapitlet. Bestämmelserna i 11 kap. 9 § RF som rör utnämning av domare och de krav som gäller i fråga om beslut om anställning hos staten bör också, med de ändringar som föreslås i avsnitt 8.3.1 och 8.3.2 i fråga om utnämningsförfarandet, placeras i det nya kapitlet om domstolarna och domarna. I kapitlet bör också finnas en bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap enligt förslaget i avsnitt 11.4. Bestämmelsen i 11 kap. 10 §, som anger att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag, omfattar både ordinarie domare och andra anställda. Bestämmelsen bör finnas kvar i ett nytt kapitel om domstolarna och domarna men ändras redaktionellt så att den uttryckligen tar sikte på ordinarie domare. bör en hänvisning göras till motsvarade bestämmelse i det nya kapitlet om förvaltningen (12 kap.) om anställningen för andra anställda vid domstolarna. Vidare bör bestämmelserna om resning i 11 kap. 11 § tas in i det nya kapitlet. Detsamma gäller bestämmelserna i 11 kap. 14 § om domstolarnas normprövning i den lydelse som föreslås i avsnitt 8.5.3. Regeringen anser att de bestämmelser som finns i 12 kap. 8 § RF och som gäller förfarandet vid prövningen av frågor om bl.a. åtal för brott i anställningen och avskedande av justitie- och regeringsråd sakligt sett hör hemma i ett kapitel om domstolarna och domarna. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att bl.a. utreda hur förfarandet i samband med ansökan om resning i brottmål kan förbättras (dir. 2009:35). Frågan om resning ska kunna beslutas av annan myndighet än domstol omfattas inte av uppdraget. Regeringen anser därför att det inte nu finns skäl att genomföra Högsta domstolens ledamöters förslag att regeringsformen utformas så att den ger utrymme för en ordning enligt vilken det i lag kan bestämmas att frågor om resning kan prövas av en annan myndighet än domstol. regeringen att det inte heller finns skäl att, som Juridiska Prop. 2009/10:80 fakultetsnämnden vid efterlyser, vid sidan av resning särskilt nämna att vissa beslut av regeringen prövas genom rättsprövning. Regeringsrätten byter namn till Regeringsrättens ledamöter föreslår att Regeringsrätten ska byta namn Det förhållandet att domstolen kom att