prop · GX0344 · 2009-10-21 00:00:00 — Det statliga förvalsalternativet ska vara ett bra alternativ för den som anser sig inte kunna eller inte vill sköta premiepensionsportföljen själv. PPM har byggt upp och utvecklat ett webb-baserat beslutsstöd för pensionsspararna, den s.k. PPM-Lotsen, för att underlätta valet av fonder och förvaltningen av premiepensionsportföljen. Det innebär att fler pensionssparare kan förväntas sätta samman den egna fondportföljen och kommer troligen fler pensionssparare kunna vara aktiva i skötseln av sina premiepensionsmedel. Beslutsstödet eliminerar dock inte behovet av ett bra statligt alternativ. Alla pensionssparare kan inte förväntas ha engagemang nog för att med hjälp av beslutstödet hantera skötseln av Prop. 2009/10:44 premiepensionsmedlen själva. Dessutom är det relativt få som använder sig av stödet. har 148 717 unika pensionssparare gått in på PPM-Lotsens första sida. Av dessa har 12 289 sparare följt PPM-Lotsen fram till slutsteget där byte av fonder kan göras. Det finns inga uppgifter om hur många som genomför ett fondval eller fondbyte med hjälp av PPM-Lotsen. När ett förvalsalternativ ges inom ramen för valfrihet visar forskning att individer har en stark tendens att välja detta alternativ i stor utsträckning. Detta kan innebära att risken ökar för att individer inte får den lösning som i så stor utsträckning som möjligt passar deras specifika behov, om förvalsalternativet inte är konstruerat så att det anpassas till den individuella pensionsspararen. Som framgår av avsnitt 5.2 har av spararna i premiepensionssystemet sina pensionsmedel placerade i Premiespar- fonden. Det framgår också att lät av de nya pensionsspararna sina medel placeras i Premiesparfonden. Vi delar således utredningens uppfattning att det statliga förvalsalterna- tivet även i fortsättningen kommer vara av stor betydelse för många pensionssparare. Hur premiepensionssystemets förvalsalternativ utformas är inte bara betydelsefullt till följd av det stora antal människor som alternativet omfattar och även fortsättningsvis kommer att omfatta. De grupper som har sina medel placerade i förvalsalternativet är också i stor utsträckning sådana för vilka premiepensionen har störst betydelse. Enligt utredningen har pensionsspararna i Premiesparfonden lägre inkomst än genomsnittet. Förvalsalternativet får en generationsfondsprofil Som framgår av avsnitt 5.5 bör pensionsspararen ta hänsyn till risken i den samlade tillgångsportföljen när spararen väljer risknivå i premie- pensionstillgångarna. Det innebär bl.a. att risknivån i premiepensions- placeringarna bör trappas ned allteftersom spararens humankapital blir mindre, dvs. allteftersom spararen närmar sig pensionsåldern. Att risknivån bör ändras med åldern beror på att sparare i regel kan ha en högre risk i sitt finansiella sparande utan att risken i spararens samlade portfölj blir hög spararens humankapital är stort och kompen- serar för risken i de finansiella placeringarna. Närmare pensioneringen är humankapitalet mindre, som det finansiella kapitalet har ökat, vilket betyder att risken i den finansiella placeringen bör dras ned. Ett ytterligare skäl till att risken i premiepensionssparande bör minska med pensionsspararens ålder är att den som är ung kan ta mer risk i pensionssparandet för att få en högre förväntad avkastning än vad den som är äldre kan göra. Det beror på att den som är ung kan kompensera sig för dåliga placeringsutfall genom att göra anpassningar i sparandet och i arbetsutbudet på ett sätt som äldre inte kan göra. Äldre har av natur- liga skäl kvar på arbetsmarknaden och har därför inte samma möjligheter till anpassning. Det är därför naturligt att risknivån växlas ned med stigande ålder. Den som är äldre och tar hög risk riskerar annars att få en onödigt låg premiepension. Detsamma gäller emellertid även den som tar låg risk . Sjunde AP-fonden kan inte med nuvarande bestämmelser i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder anpassa risken i placeringarna av premiepensionen till pensionsspararnas ålder. Följden är att tjugoåringar erbjuds samma risknivå i sitt sparande som sextioåringar. Det kan innebära att många pensionssparare tar antingen en för låg eller för hög risk i förhållande till sin ålder. Som nämnts tidigare är valet av risknivå i sparandet av stor betydelse. Enligt kan risknivån avgöra av avkastningen på de sparade medlen. På kort sikt utgör den nuvarande utformningen av Premiesparfonden inte något större problem för de äldsta pensionsspararna. För den som går i pension i närtid kommer premiepensionskapitalet i relation till det totala allmänna ålderspensionskapitalet att vara litet vid pensioneringen. Det beror på att det reformerade pensionssystemet inte har fasats in fullt ut. De äldre spararna får därför en större del av pensionen från det tidigare pensionssystemet. I en skrivelse till regeringen (Fi2001/255) pekar Sjunde AP-fonden på det faktum att för sparare som går i pension i närtid balanseras en hög risk i premiepensionsplaceringar med en lägre risk i inkomstpensionen. Motivet för att dra ned risken i premiepensionsinvesteringarna är därför svagare för de individer som går i pension i närtid och som inte fullt ut får sin pension från det nya pensionssystemet. Den nuvarande utformningen av Premiesparfonden kan däremot utgöra ett problem för de yngre spararna då risken sannolikt är för låg i förhållande till vad som kan anses vara optimalt för dem. Som nämnts tidigare så lät av de nya pensionsspararna sina medel placeras i Premiesparfonden. var motsvarande andel . Gruppen nya pensionssparare utgörs främst av unga personer. Om dessa sparare tar för låg risk i förhållande till sin ålder i början av premiepensionssparandet, kommer de troligen att få en onödigt låg premiepensionsinkomst som pensionärer. Om de dessutom tar för hög risk när de närmar sig pensionsåldern och som pensionärer, kan det få ytterligare negativa effekter på premiepensionen. För dessa pensionssparare är det sannolikt mest fördelaktigt att växla upp risken i sparandet framöver. Det finns alltså skäl för att ändra så att Premiesparfonden får en generationsfondsprofil. Sjunde AP-fonden har också i skrivelsen till regeringen (Fi2001/255) föreslagit att Premiesparfonden ska få övergå till generationsfondslösningar. En sådan lösning innebär att pensionsspararens ålder beaktas i placeringarna av premiepensions- medlen, dvs. risknivån i premiepensionstillgångarna trappas ned i takt med att pensionsspararen blir äldre. Vid införandet av premiepensionssystemet övervägde den dåvarande regeringen att icke-väljarnas premiepensionsmedel skulle förvaltas i stat- liga generationsfonder (prop. 1999/2000:12). Det var dock mycket angeläget att de första fondvalen för pensionsspararna skulle kunna ske före utgången av . Inrättandet av generationsfonder skulle kräva ytterligare bearbetning av de datasystem hos PPM som skulle hantera bl.a. dessa fondval och som var under leverans till myndigheten. Regeringen ansåg att detta merarbete var en olämplig belastning för myndigheten under det dåvarande intensiva uppbyggnadsarbetet. Regeringen lämnade därför inte något förslag om att göra det möjligt för den dåvarande sjunde fondstyrelsen att inrätta generationsfonder. Regeringen ansåg att frågan borde övervägas ytterligare och avsåg att, efter samråd med Genomförandegruppen (den parlamentariskt samman- satta grupp som arbetade med att genomföra reformeringen av det allmänna pensionssystemet), återkomma till i denna del. Med de datasystem PPM har kvarstår inte problemet med överbelastning vid ett införande av förvalsalternativ med generationsfondsprofil. Ett annat problem som togs upp i övervägandet om inrättande av generationsfonder var huruvida det var möjligt med hänsyn till bestäm- melserna om sekretess för en uppgift om en enskilds placering av premiepensionsmedel. Sådana fonder förutsätter att det finns information om åldersfördelning hos pensionsspararna. Vår uppfattning är dock att eftersom det är PPM som placerar spararnas premiepensionsmedel hos Sjunde AP-fonden behöver inte någon information om den enskilde spararens ålder lämnas ut av PPM. Det finns därför inte något sekretess- hinder i detta avseende vid ett införande av generationsfondsprofil i för- valsalternativet. Administrativ modell för förvalsalternativet överväger ett antal olika administrativa modeller för hur en generationsfondsprofil i förvalsalternativet ska kunna konstrueras. Utredningen skisserar fem olika alternativ. Modell 1: Pensionsspararnas medel investeras i ett antal underliggande tillgångsslagsfonder. Utredningen ger exempel på fem sådana fonder; svenska aktier, utländska aktier, svenska räntor, utländska räntor och alternativa tillgångar. Med denna modell för PPM över medlen till Sjunde AP-fondens tillgångsslagsfonder. Detta görs enligt en fördel- ningsnyckel som Sjunde AP-fonden bestämt med hänsyn till pensions- spararens ålder. Omplacering mellan fonderna kan ske vid ett specifikt datum eller på en pensionssparares födelsedag. Det är den teknik som danska ATP använder i SP-systemets icke-väljaralternativ. Modell 2: Pensionsspararens medel placeras i en viss generationsfond beroende på ålder. Utredningens skiss visar sex olika generationsfonder; 90-tal, 80-tal, 70-tal, 60-tal, 50-tal samt 40-tal. Generationsfonden kan baseras på förväntad pensioneringstidpunkt eller annat kriterium. Inom varje generationsfond förändras allokeringen mellan de olika tillgångs- slagen enligt ett visst mönster. Varje generationsfond köper och säljer underliggande värdepapper. Detta är i princip den modell som används av på den svenska marknaden. Modell 3: Liksom i modell två placeras pensionsspararens medel i en viss generationsfond beroende på ålder. Utredningens skiss visar samma exempel på indelning av de olika generationsfonderna, dvs. 90-tal, 80-tal, 70-tal, 60-tal, 50-tal samt 40-tal. Skillnaden mellan modellerna är att i modell 2 placeras medlen direkt i värdepapper medan i denna modell placeras medlen i ett antal underliggande fonder, exempelvis tillgångs- slagfonder som i modell 1. Med denna tredje modell skulle Sjunde AP- fonden förvalta dels ett antal generationsfonder som fungerar som fond- andelsfonder, dels underliggande tillgångsslagsfonder. Fördelen med detta alternativ är att förvaltningen förenklas i förhållande till modell 2. Modell 4: Ett antal fonder med olika risk sätts upp av Sjunde AP- fonden och är indelade enligt följande, , , , 50 , samt 65+ år. Fondernas allokeringar är konstanta . Pensionsspararnas medel placeras av Sjunde AP-fonden i den fond som är lämplig med hänsyn till dennes ålderskategori och flyttas till nya fonder med lägre risk i takt med att pensionsåldern närmar sig. Modell 5: Strukturen på denna modell liknar den struktur som modell 4 har. Skillnaden är att varje fond i stället för att direkt placera i underligg- ande värdepapper investerar i ett antal underliggande fonder, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1 och 3. Utredningen anser att den modell som ska användas bör uppfylla vissa krav. Modellen måste kunna replikera en tänkt generationsfondsprofil på ett bra sätt och den bör vara kostnadseffektiv att administrera. Vidare bör förvaltningskostnaderna samt transaktionskostnaderna för att justera pensionsspararnas risk kunna hållas nere. Ytterligare krav är att modellen bör uppvisa flexibilitet såtillvida att förändringar i allokeringen, såväl strategiska som taktiska, ska vara enkla att genomföra samt att de olika fonderna bör kunna uppvisa konsistenta förvaltningsresultat, dvs. samtliga pensionssparare bör få samma avkastning i de underliggande tillgångsslagen. Utredningen rangordnar modellerna utifrån dessa kriterier. Vid en samlad bedömning förordar utredningen en lösning som innebär att Sjunde AP-fonden skapar underliggande tillgångsslagsfonder, som i någon av modellerna 1, 3 och 5. anser att en modell som utgörs av en serie generations- indexfonder bör väljas. Det finns inget skäl att ifrågasätta utredningens och Seligson & Co:s bedömning om vilka modeller som är lämpliga för att utforma förvalsalternativet. Vi delar dock Första AP-fondens uppfattning och bedömer att det inte är lämpligt att i lag specificera vilken modell som ska användas bl.a. för att metoder kan komma att utvecklas . Vi anser att Sjunde AP-fonden bör få sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta pensionsspararnas medel och så att placeringarna av medlen kan anpassas efter ålder. Eftersom det kommer att vara som placerar spararnas medel i Sjunde AP-fondens fonder, ska den valda modellen vara kostnadseffektiv och lätt att administrera även för . Sjunde AP-fonden bör därför fatta beslut om modell för förvalsalternativet efter samråd med PPM och den nya . Vid val av modell ska hänsyn även tas till behovet av att uppnå kostnadseffektivitet när det gäller samordningen med de kostnadseffektiva placeringsalternativen. Det finns ingen anledning att i lag specificera mer exakt hur generations- fondsprofilen ska utformas, eftersom förutsättningarna kan förändras allteftersom de finansiella marknaderna utvecklas. Avsikten är att Sjunde AP-fonden ska kunna ha så god flexibilitet som möjligt när förvalsalternativet sätts samman. Vissa begränsningar kommer dock att finnas. Till exempel ska Sjunde AP-fonden iaktta den generella begränsningen av antalet fonder som ett fondbolag får registrera hos . En generationsprofil går inte att konstruera inom ramen för Premie- Prop. 2009/10:44 sparfonden. Ett förvalsalternativ bör därför skapas och medel som finns i Premiesparfonden bör föras över till förvalsalternativet. Vad Aktie- spararna har framfört föranleder ingen annan bedömning. Regeringens bedömning: Någon risknivå i förvalsalternativet bör inte anges i lag. Risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ. förslag överensstämmer med regeringens bedömning i det att vid fastställandet av risknivå i förvals- alternativet ska risknivån i den samlade allmänna ålderspensionen beaktas. Utredningen föreslår, till skillnad från regeringen, att en aktsamhetsprincip införs för Sjunde AP-fondens verksamhet. Remissinstanserna: konstaterar att i de grupper av pensionssparare som saknar kunskap eller engagemang för att aktivt sköta sin premiepensionsportfölj återfinns fler personer med inkomster och pensionskapital under genomsnittet. En betydande del av dessa personer har sina medel i Premiesparfonden och därför anser Försäk- ringskassan att det är viktigt att basalternativet ger en god avkastning till låg risk. Sjunde AP-fonden tillstyrker utredningens förslag att kravet på låg risk vid förvaltning av Premiesparfonden bör ersättas med en aktsam- hetsprincip för Sjunde AP-fonden. Sjunde AP-fonden anser att aktsam- hetsprincipen för Sjunde AP-fonden bör utgå från en helhetssyn på den allmänna pensionen. Vidare menar att denna helhets- syn sannolikt leder till en generellt högre aktieandel i basalternativet i förhållande till andelen i nuvarande Premiesparfonden, vilket innebär en ökad risknivå. () anser att utredningens förslag att införa aktsamhetsprincipen är ett steg i rätt riktning. anser myndigheten att förslaget innebär att det blir otydligt utifrån vilka principer risknivån i basalternativet ska fastställas. () anser att alla aktörer som agerar på pensions- och finansmarknaden så långt det är möjligt bör omfattas av samma regelverk, t. ex. aktsamhetsprincipen. ifrågasätter värdet av att använda en aktsamhetsprincip för Sjunde AP-fonden. När det finns definierade skulder blir aktsamhetsprincipen ett sätt att uttrycka ett krav på att risker på tillgångs- och skuldsidan ska hanteras som en helhet. Det är i och för sig möjligt att använda aktsamhetsprincipen även för förvaltare som saknar definierade skulder (exempelvis pensions- stiftelser), men det ger inte så mycket konkret vägledning för hur förvalt- ningen ska bedrivas i dessa fall. Vad gäller pensionsstiftelser kan principen tillföra en del, genom att utfyllande riktlinjer och tillsyn kan ge viss konkretisering av aktsamhetsprincipen. Eftersom detta saknas tillför aktsamhetsprincipen därmed knappast något när det gäller Sjunde AP-fondens verksamhet. Övriga remissinstanser har inga invändningar mot utredningens förslag att aktsamhetsprincipen ska införas för Sjunde AP-fonden. anför i sitt yttrande över promemorian med utkast till lagrådsremiss att en aktsamhetsprincip måste styra placeringen av våra pensioner. Skälen för regeringens bedömning: I lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) anges de övergripande riktlinjerna för Sjunde AP-fondens förvaltning av premiepensionsmedlen och Sjunde AP-fondens placeringsverksamhet. Enligt denna lag är ändamålet för förvaltningen av premiepensionsmedlen att förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse. Målet för placeringsverksam- heten är att den totala risknivån i Premiesparfondens placeringar ska vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. Enligt förarbeten till lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension innebär det att premiepensionsmedlen i Premiesparfonden bör fördelas mellan olika inhemska och utländska marknader, mellan olika tillgångsslag samt inom tillgångsslag så att god riskspridning uppnås (prop. 1997/98:151). Utformningen av Premiesparfondens placeringsinriktning är inte fast- låst i lag utan den anges i fondbestämmelserna, på samma sätt som gäller för vanliga värdepappersfonder. Frågor om t. ex. minsta andel ränte- bärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk bestäms alltså i de särskilda placeringsbestämmelserna och inte i lag. Detsamma gäller eventuella begränsningar av stora exponeringar mot en enskild emittent eller en grupp av emittenter med inbördes anknytning som går längre än kraven i lagen om investeringsfonder. Sjunde AP-fondens fondbestäm- melser styrs däremot av ovan nämnda mål för förvaltning och placerings- verksamhet. Sjunde AP-fonden har utifrån förarbetena till lagen om AP-fonder preciserat det av angivna målet för Premiesparfonden (prop. 1999/2000:46). Enligt dessa förarbeten innebär låg risk i Premie- sparfonden att fondens risknivå normalt bör vara lägre än för den genomsnittliga privata förvaltaren av pensionskapital med samma placeringshorisont. Sjunde AP-fonden bör i Premiesparfonden t. ex. normalt inte ha en större andel av kapitalet placerat i aktier än vad jämförbara privata förvaltare har, om inte en sådan större andel kan motiveras av ett lägre risktagande i fondens andra placeringar eller av en längre placeringshorisont. Vidare sägs det att generellt uppnås en måttlig risknivå genom en väl avvägd sammansättning av hela portföljen och en väl avvägd fördelning av tillgångar inom varje tillgångsslag. Måttlig risknivå uppnås däremot inte genom att placera i enskilda tillgångar med låg risk. Mot denna bakgrund har Sjunde beslutat att total- avkastningen i Premiesparfonden under löpande femårsperioder ska minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fonder som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Sjunde har alltså utifrån ovan nämnda förarbeten definierat krav på låg risk i relation till övriga placeringar inom premiepensionssystemet. Eftersom de aktiva pensionsspararna inom premiepensionssystemet har en hög aktieexponering har kravet om att ta hänsyn till risken för genomsnittet av dessa sparare medfört att även Premiesparfonden har en hög aktieexponering. var andelen aktierelaterade placeringar i Premiesparfonden . sammansättningen av den innebär att fonden är klassad som medel- riskfond inom premiepensionssystemet. Eftersom det fastslagna målet för förvaltningen av Premiesparfonden att relatera till de aktivas val inte följer av lag utan är ett beslut som fattats av Sjunde AP-fonden kan målet ändras om Sjunde AP-fonden anser att risken hos de aktiva väljarna, av olika skäl, skulle bli för hög. Utredningen anser därför att det inte finns någon anledning att föreslå några regeländringar av detta skäl. Utredningen menar att det däremot skulle förhålla sig annorlunda om de aktiva pensionsspararna i stället skulle bli alltför försiktiga, något som diskuterades beträffande liknande pensionsval , exempelvis i , och att i detta fall med den nuvarande restriktionen om låg risk skulle bli bindande på ett olyckligt sätt. Utredningen anser att detta exempel visar på att det nuvarande kravet på låg risk är mindre lämpligt. anser att det är motiverat med en relativt hög andel aktier i vad den benämner premiepensionssystemets basalter- nativ, dvs. att ha relativt hög risk i basalternativet. Premiepensionen är en del av den allmänna ålderspensionen där inkomstpensionen utgör den större delen. Eftersom inkomstpensionen har låg risk kan premie- pensionsplaceringarna ha en högre risk utan att den sammanlagda risken i ålderspensionen blir för hög. Valet av risknivå i förvalsalternativet är av central betydelse för den slutliga premiepensionen. För att uppnå en högre förväntad avkastning krävs i regel ett högre risktagande i form av högre risknivå. En låg risk- nivå innebär vanligen att även avkastningen är låg. Ett förvalsalternativ med låg risk kan resultera i låga pensioner från premiepensionssystemet för den betydande andel pensionssparare som inte gjort något aktivt val. kan ett val med alltför hög risknivå under ogynnsamma omständigheter resultera i utfall som ger mycket låga pensioner. Detta understryker vikten av en försiktig placeringsstrategi för förvalsalterna- tivet, dock inte så försiktig att resultatet blir en onödigt låg pension. Utredningen anser att eftersom premiepensionen är en del av det allmänna ålderspensionssystemet och samtliga pensionssparare defini- tionsmässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det naturligt att inkludera denna del i riskanalysen. Det gäller även garantipensionen. Pensionsspararen kan ha en riskexponering på annat håll än inom ålderspensionssystemet, t. ex. genom tjänstepensions- sparande eller privata pensionssparande. Det kan därför hävdas att hänsyn borde tas till detta när allokeringen av Premiesparfonden bestäms. Utredningen vänder sig dock mot detta resonemang. För det första varierar dessa förhållanden kraftigt mellan individer. För det andra kan individen anpassa sitt eventuellt övriga sparande till det statliga pensionssystemet, vilket är en rimligare ansats än det omvända. För det tredje bör det statliga pensionssystemet inte förutsätta annat sparande. Utredningen stannar därför vid att vid val av risknivå i basalternativet, här förvalsalternativet, ska risken i den samlade allmänna ålders- pensionen beaktas. Vi delar utredningens uppfattning och anser att risknivån i förvalsalternativet ska bestämmas i förhållande till hela den samlade ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipension. En följd av att risknivån i förvalsalternativet bestäms i förhållande till den samlade allmänna ålderspensionen är att det kommer, i större utsträckning än , att utgöras av placeringar i aktier, dvs. risknivån kommer för de flesta åldersgrupper att vara högre än i Premiesparfonden. Risknivån i förvalsalternativet kommer sannolikt även att vara högre än risknivån i de generationsfonder som erbjuds av de privata förvaltarna. Det beror på att förvaltare i regel inte tar hänsyn till den samlade ålderspensionen när de fastställer risknivån i de generationsfonder som ingår deras produktutbud. anser det viktigt att basalternativet, dvs. förvals- alternativet, ger en god avkastning till låg risk. Vi anser dock att låg risk är ett relativt mått som är problematiskt att definiera, eftersom risknivån är beroende av placeringens tidshorisont. Den genomsnittliga tiden för en placerad krona i premiepensionssystemet är . Det är inte rimligt att den ska vara placerad med låg risk , eftersom det sannolikt resulterar i en onödigt låg premiepension. Detta problem kan lösas genom att ha en differentierad risk beroende på pensions- spararens ålder, dvs.