prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Sådan behandling av information som rör enskildas personliga förhållanden förekommer i stor utsträckning t.ex. inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten hos bl.a. polisen och tullen och i försvarets underrättelseverksamhet. inrättades som en ny självständig myndighet under regeringen med uppgift att utöva kontroll och tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter samt Säkerhets- polisens behandling av personuppgifter (lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet, prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Syftet med reformen var främst att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet i den polisiära verksam- heten, bl.a. genom att ge enskilda individer tillgång till nya rättsmedel för kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel m.m. Vidare har in- tegritetsskyddet stärkts i samband med signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamheten genom krav på tillståndsprövning i domstol av ansökningar om signalspaning och genom särskilda regler om kontroll och tillsyn (prop. 2008/09:201, bet. 2009/10:FöU3, rskr. 2009/10:3). Enligt regeringens mening bör ett utvidgat integritetsskydd i regerings- formen, i likhet med vad föreslår, bör ta sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom ett krav på frivilligt godkännande. däremot förutsätter den enskildes godkännande, kan det intrång som åtgärden innebär normalt inte anses vara av så allvarlig beskaffenhet att det bör omfattas av ett stärkt grundlagsskydd. Detta bör gälla oberoende av vilka slags uppgifter åtgärden eller behandlingen avser. Mot denna bakgrund, och i likhet med , anser regeringen att det är rimligt att vissa integritetsintrång som sker utan samtycke omfattas av ett utvidgat integritetsskydd i regerings- formen. Enligt regeringens uppfattning bör innebörden av kravet på samtycke bedömas på samma sätt som motsvarande krav enligt bestäm- melsen om förbud mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § första stycket RF. I förarbetena till den bestämmelsen nämndes undersökningar av politiska opinioner i landet som exempel på situatio- ner när registreringen av politisk åskådning karaktäriserades av att de skedde med de registrerades samtycke (SOU 1975:75 s. 135). Vid remissbehandlingen av förslaget påpekade Datainspektionen bl.a. att samtyckeskravet förutsatte att de berörda personerna tillfrågades om sitt samtycke och att de därvid fick all den information som kunde tänkas påverka deras villighet att låta sin politiska åsikt registreras, bl.a. under- rättelse om ändamålet med registrering och om hos vem uppgifterna förvaras (prop. 1975/76:209 s. 243). Liknande krav följer även av den nuvarande personuppgiftslagstiftningen. Denna reglering bör kunna tjäna som vägledning vid bedömandet av vad som fordras för att en åtgärd ska falla utanför grundlagsskyddet redan på grund av att den vidtas med den enskildes samtycke. Sådan informationshantering som det allmänna ansvarar för och som sker i hemlighet torde normalt inte kunna anses utförd med den enskildes samtycke i den mening som avses här. Med hänsyn härtill bedömer regeringen, i likhet med JK, att det av kommittén föreslagna rekvisitet i hemlighet inte medför att fler förfaranden kommer att omfattas av bestämmelsen än vad som redan följer av att intrånget ska ske utan samtycke. För att göra regleringen tydligare anser regeringen att bestämmelsens tillämpningsområde lämpligen bör avgränsas genom ett krav på att integritetsintrånget ska ske utan samtycke. Kommuner och Landsting påpekar att det saknas en rättslig reglering som tar sikte på att reglera beslutsfattandet avseende vuxna med nedsatt beslutsförmåga. Detta måste givetvis beak- tas vid utformningen av sådan lagstiftning som kan komma att omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten. Detsamma gäller även i fråga om integritetsskyddets räckvidd för minderåriga barn och möjligheterna för t.ex. vårdnadshavare att lämna giltigt samtycke till åtgärder som innebär intrång i barns integritet. Övervakning och kartläggning bör omfattas av grundlagsskyddet Som kommittén anför framstår inte varje slags behandling av uppgifter om enskildas personliga förhållanden som sker utan samtycke som så integritetskänslig att det är motiverat att låta den omfattas av integritets- skyddet i grundlag. Vid sidan av integritetsintresset finns vidare andra, motstående intressen att beakta vid bedömningen av vilka slags åtgärder som bör omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd. skyddande rätten att ta del av allmänna handlingar, liksom myndigheter- nas skyldighet att bevara allmänna handlingar för att tillgodose bl.a. denna rättighet, utgör t.ex. omistliga delar av det svenska öppna demo- kratiska samhället. Myndigheternas arkiv utgör även en viktig del av det nationella kulturarvet. anser regeringen att det inte är lämpligt att ett utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten utformas på ett sådant sätt att den inskränker myndigheternas skyldighet att lämna ut handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. Ett balanserat och effektivt integritetsskydd bör när det gäller begränsningar av den grundlagsskyddade handlingsoffentligheten, liksom , åstadkommas genom en väl avvägd sekretessreglering. Frågan är då mot vilka slags intrång det kan anses finns störst behov av att utvidga grundlagsskyddet. Kommittén anser att det bör omfatta åtgär- der som innebär kartläggning eller övervakning av enskildas personliga förhållanden. En åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, exempelvis insamling av uppgifter av visst slag för beslut om t.ex. beskattning eller liknande, kan även om avsikten inte är att kartlägga enskilda i många fall anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden. Så torde fallet vara i fråga om ett stort antal uppgiftssamlingar som det allmänna för- fogar över. En mycket stor mängd information som rör enskildas person- liga förhållanden finns t.ex. lagrad i , , Försäk- ringskassans och olika databaser. Även och andra statistikansvariga myndigheter, t.ex. och , lagrar och bearbetar stora mängder uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sina databaser. Flera av dessa uppgiftssamlingar omfattar en stor andel av landets hela befolkning och flera av dem innehåller också till viss del mycket integri- tetskänsliga uppgifter. Myndighetsspecifika verksamhetsregister och databaser med information som är knuten till en myndighets ärendehan- tering förekommer inom i stort sett all statlig och . Särskilda föreskrifter som anger de närmare förutsättningarna för infor- mationshanteringen finns för t.ex. , studiestödsverksam- heten, Kriminalvården och den brottsbekämpande verksamheten hos såväl polismyndigheterna, och åklagarmyndigheterna som och samt hos domstolarna. I flertalet fall är uppgifterna tillgängliga för myndigheterna på sådant sätt att lagringen och behandlingen av uppgifterna kan sägas innebära att enskilda kart- läggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat. Det förekommer även att uppgiftssamlingar inrättas och utformas i syfte att fungera som mer utpräglade personregister. Som exempel kan nämnas polisens belastningsregister. Registreringen av personuppgifter i registret kan sägas innebära en kartläggning av alla dem som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott, även om registrets uttalade ändamål är att ge information åt olika myndigheter om belastningsuppgifter som behövs bl.a. för att utreda brott och bestämma straff samt vid lämplig- hets- och tillståndsprövning av skilda slag. På liknande sätt förhåller det sig med många andra register som används i den brottsbekämpande verk- samheten, t.ex. polisens misstankeregister, fingeravtrycks- och DNA- register m.m. I detta sammanhang kan även nämnas de olika associa- tionsrättsliga register som ansvarar för, bl.a. aktiebolags- registret, handelsregistret och föreningsregistret. En omfattande behand- ling av personuppgifter sker vidare inom t.ex. hälso- och sjukvården. En rad åtgärder som innefattar insamling av information om enskildas personliga förhållanden kan i andra situationer anses innebära övervak- ning. Som kommittén pekar på innefattar t.ex. hemlig kameraövervak- ning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sådana moment som innebär att den enskilde övervakas kontinuerligt av det allmänna då tillstånd för sådan övervakning har lämnats. Övervak- ning av liknande slag kan också ske genom s.k. hemlig rumsavlyssning. Likaså kan teknisk inhämtning av information ske genom t.ex. signal- spaning. () betonar att ändamålet med signalspaningen är att utgöra ett stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt för att kartlägga yttre hot mot landet och riktar sig mot utländska förhållanden. Enligt FRA syftar signalspaningen därför inte till att i betydande mån kartlägga enskildas personliga förhållanden. Regeringen vill emellertid betona att det är åtgärdens effekter som är av avgörande betydelse vid bedömningen av om den ska anses innebära övervakning eller kartläggning i den mening som avses här, inte det huvudsakliga syftet med åtgärden. Teknisk övervakning sker också genom sådan kameraövervakning som omfattas av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Det all- männa bedriver t.ex. allmän kameraövervakning av anläggningar som har klassats som skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. Det finns också i viss utsträckning möjlighet för det allmänna genom polisen att anordna allmän kameraövervakning om det av särskild anledning finns risk för att allvar- lig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats. Utan särskilt tillstånd får polis eller räddningsledare även bedriva kameraövervakning för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkning- arna av en inträffad olyckshändelse. Det allmänna har även rätt att bedriva trafikövervakning, bl.a. för att ta ut trängselskatt. I nämnda fall sker övervakningen med hjälp av fast anordnad tek- nisk utrustning. Övervakning kan givetvis även ske med hjälp av teknisk utrustning som inte är fast anordnad, t.ex. en handhållen kamera eller videokamera. Som påpekar är det i första hand sättet på vilket utrustningen manövreras som skiljer dessa situationer åt. Teknisk utrustning som är fast monterad i t.ex. ett transportmedel som operatören själv färdas i och som sköts av honom eller henne manuellt på platsen, dvs. utan möjligheter till fjärrmanövrering, omfattas inte av bestämmel- serna om hemliga tvångsmedel eller av lagen om allmän kameraövervak- ning. Självklart kan åtgärder som innebär övervakning också vidtas utan att information dokumenteras med hjälp av teknisk utrustning, t.ex. i sam- band med spaning i den brottsbekämpande verksamheten. Hur ingripande sådan verksamhet är från integritetsskyddssynpunkt torde ofta vara att bedöma utifrån omständigheterna i de enskilda fallen. En del åtgärder som innebär kartläggning kan även innebära övervakning. Det är således inte möjligt att göra en tydlig gränsdragning mellan åtgärder som har effekter av det ena eller andra slaget. Regeringen instämmer sammanfattningsvis i kommitténs bedömning att Prop. 2009/10:80 behovet av ett utökat integritetsskydd gör sig starkast gällande i förhållande till åtgärder som innebär kartläggning eller övervakning av enskildas personliga förhållanden. Med hänsyn till dagens snabba tekniska utveckling ligger det i sakens natur att nya metoder kommer att utvecklas som möjliggör övervakning och kartläggning i andra former än vad som är möjligt. Det är emellertid inte möjligt att redan nu förutse vilka metoder som kan komma att bli tillgängliga framöver eller hur de kan förväntas komma till användning i det allmännas verksamhet. Liksom nuvarande metoder för övervakning och kartläggning kan emellertid även de nya metoderna förväntas leda till ingrepp i enskildas integritet som är av varierande karaktär, intensitet och omfattning. För att grundlagsbestämmelsen inte ska innebära ett hinder mot sådan lagstiftning som behövs till skydd för viktiga samhällsintressen eller lagstiftning som utgör ett led i anpassningen av normerna till den fort- gående samhällsutvecklingen, bör det grundlagsskyddade området av- gränsas på ett sådant sätt att det enbart omfattar de mest ingripande in- trången. Grundlagsskyddet ska enbart omfatta betydande integritetsintrång förslag innebär att grundlagsskyddet endast ska omfatta intrång som i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av enskilds personliga förhållanden. Begränsningen motiveras enligt kommittén av att en utvidgning av grundlagsskyddet är motiverad enbart i fråga om sådan övervakning eller kartläggning som är av särskilt ingripande karaktär och har viss intensitet eller omfattning. Flera remissinstanser, däribland JO, , Hovrätten över och , , Kammarrätten i , , vid , och , ifrågasätter lämpligheten av den av kommittén föreslagna avgränsning. En majoritet av dessa remissinstanser anser att uttrycket i betydande mån är alltför vagt och riskerar att ge upphov till svåra gränsdragningsproblem i kommande lagstiftningsarbete. framhåller bl.a. att det av det uttrycket inte framgår om kvalificeringen är tänkt att vara av kvalitativt eller kvantitativt slag. Flera remissinstanser, däribland JO, Hovrätten över och och vid , anser att rekvisitet bör tas bort. JO menar att redan uttrycken övervakning eller kartläggning innefattar en begränsning till mer systematiska kontrollåtgärder. vid framför liknande synpunkter i fråga om innebörden av begreppet kartläggning. menar vidare att även en- staka fall av användning av t.ex. kamerautrustning för fotografering kan vara så känsliga från integritetsskyddssynpunkt att företeelsen bör om- fattas av grundlagsskyddet, inte minst eftersom sådana åtgärder sannolikt redan omfattas av det integritetsskydd som följer av artikel 8 i Europa- konventionen. förordar att bestämmelsen ges en mer preciserad utformning, på liknande sätt som den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF. En utgångspunkt för regleringen bör enligt regeringens uppfattning vara att det av grundlagsbestämmelsen tydligt framgår att den bara om- fattar vissa kvalificerade intrång i den personliga integriteten. I motsats till bl.a. JO och vid anser regeringen att användningen av begreppen övervakning och kartläggning inte innebär att regleringens räckvidd blir tillräckligt avgränsad för att uppnå detta syfte. Den av kommittén föreslagna avgränsningen av tillämpningsområdet till sådana intrång som i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning ger i språkligt hänseende intryck av att närmast ta sikte på omfattningen av övervaknings- eller kartläggningsåtgärden. Som flera remissinstanser pekar på leder den föreslagna avgränsningen till att flera allvarliga integritetsintrång riskerar att falla utanför regleringen eftersom även åtgärder som har tämligen liten omfattning emellanåt beroende på vilka slags uppgifter som samlas in och behandlas kan uppfattas som mycket integritetskänsliga. Bestämmelsen bör därför utformas så att det står klart att den omfattar företeelser som kan bedömas utifrån såväl kvantitativa som kvalitativa kriterier. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integri- teten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det enligt regeringens mening naturligt att stor vikt läggs vid uppgifter- nas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Även hantering av ett litet fåtal uppgifter kan med andra ord innebära ett betydande in- trång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan således normalt anses vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Det kan anmärkas att i flera lagstiftningsärenden som rört myndigheters personuppgiftsbehandling framhållit att målsättningen bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag (se t.ex. bet. 1990/91:KU11 s. 11, 1997/98:KU18 s. 43). Regeringen har vid åtskilliga tillfällen instämt i denna bedömning (se t.ex. 1997/98:44 s. 41 och 1999/2000:39 s. 78). Regeringen har också uttalat att behovet av lagstiftning är särskilt stort om uppgifterna sprids externt i inte obetydlig omfattning (prop. 1990/91:60 s. 58). Enligt regeringens mening blir avgränsningen av det skyddsvärda om- rådet mer adekvat om regleringen tar sikte på att skydda enskilda mot betydande intrång i den personliga integriteten. Även en sådan avgränsning av tillämpningsområdet kan emellertid leda till gränsdrag- ningsfrågor i lagstiftningsarbetet som kan var svåra att bedöma. Ett sätt att åstadkomma en tydligare avgränsning skulle, som påpekar, kunna vara att ge bestämmelsen en utformning som mer liknar nuvarande 2 kap. 6 § RF, dvs. med en exemplifiering av vilka intrång som omfattas av integritetsskyddet. Regeringens uppfattning är emellertid att intresset av att åstadkomma en reglering som innebär att enskilda ges ett mer generellt integritetsskydd, som inte enbart tar sikte på vissa tekniska förfaranden eller andra specifika företeelser, väger tyngre än intresset av att undvika eventuella gränsdragningsproblem i framtida lagstiftning. Svårigheterna att bedöma sådana problem bör inte heller överdrivas. Sammantaget anser regeringen att tillämpningsområdet för bestämmel- sen bör avgränsas så att den skapar ett skydd för enskilda gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten som inne- bär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång bör flera omständigheter vägas in. Uppgifternas karaktär och omfattning utgör endast två faktorer att beakta. Som utredningen framhåller kan även sådana omständigheter som t.ex. ändamålet med behandlingen av uppgifterna och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra som sker utan stöd av offentlighetsprincipen vara av betydelse vid bedömningen. Från principiell utgångspunkt anser regeringen dock, i motsats till kommittén, att den närmare avgränsningen av grundlags- bestämmelsens tillämpningsområde inte bör påverkas av sekretesslag- stiftningens utformning. Den omständigheten att sekretesslagstiftningen innehåller en presumtion för offentlighet ett rakt eller kvalificerat rakt skaderekvisit för uppgifter i en viss myndighets verksamhet bör således inte i sig utgöra skäl för bedömningen att myndighetens behandling av uppgifterna faller utanför det utvidgade grundlagsskyddet. Även om intresset av insyn är så stort att det inte är motiverat att införa långt- gående begränsningar i allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar, kan uppgifterna och hanteringen av dem således vara så integritetskänslig att den bör omfattas av grundlagsskyddet. Det förhållandet att de uppgifter som behandlas av en myndighet omfattas av stark sekretess bör inte heller utgöra en omständighet som med automatik innebär att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet måste anses omfattas av den nya grundlagsbestämmelsens tillämpningsområde. Även andra omständigheter måste beaktas vid bedömningen av hur långtgående intrång uppgiftsskyldigheten innebär när ställning tas till om föreskrifterna omfattas av den nya bestämmelsen. En sådan omständighet kan exempelvis vara på vilket sätt och för vilka syften mottagaren av uppgifterna hanterar utlämnade uppgifter. påpekar går den tekniska utvecklingen allt snabbare. Det är därför, som nämns tidigare, omöjligt att förutse vilka nya tekniska metoder för kartläggning och övervakning som kan komma att utvecklas . Tillåtligheten av nya arbetsmetoder inom t.ex. den brottsbekämpande verksamheten kan därför behöva prövas mot en grundlagsbestämmelse som begränsar det allmännas möj- lighet att utan lagstöd övervaka eller kartlägga enskilda. Det står emellertid klart att flera av dessa åtgärder också kan anses innebära påtvingade ingrepp i enskildas personliga förhållanden som kräver lag- stöd enligt 8 kap. RF. Åtgärderna kan också innebära ingrepp i respekten för privatlivet i den mening som avses i artikel 8 i . redogör för har JO och JK i några fall bedömt myndigheternas användning av tekniska metoder för t.ex. Prop. 2009/10:80 registrering av telefonsamtal och för bilddokumentation vara av sådant slag att det krävs stöd i lag för att vidta åtgärderna (SOU 2007:22 Del 2 s. 158 f.). I vilken utsträckning åtgärder som innebär påtvingade ingrepp i enskildas personliga förhållande ska omfattas av det utvidgade integri- tetsskyddet i 2 kap. RF är något som får prövas i framtida lagstiftnings- arbete. De förhållanden som medför att begreppet personlig integritet är svårt att definiera innebär också att det är förenat med svårigheter att peka ut vilka specifika företeelser som är av sådant slag att de innebär ett bety- dande intrång i integriteten. Vad som utgör ett betydande integritetsin- trång måste bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Dessa kan påverkas av en rad omständigheter, inte minst av den fortsatta tekniska utvecklingen men även av andra förhållanden i vår omvärld. I sista hand är det som får avgöra vilka förete- elser som är av så ingripande karaktär att de inte bör kunna begränsas på annat sätt än genom lag och med tillämpning av det kvalificerade för- farandet vid inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. 12 § RF. Skyddet för utländska medborgare Som framgår av avsnitt 9.1.1 föreslår regeringen att bestämmelserna i 2 kap. RF formuleras så att det framgår att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra som vistas här i riket. Inga sakliga ändringar föreslås när det gäller om- fattningen av det skydd som tillkommer andra än svenska medborgare och förutsättningarna för att begränsa detta. I fråga om skyddet mot hemlig avlyssning m.m. enligt 2 kap. 6 § RF följer av bestämmelsen i 2 kap. 22 § andra stycket 3 RF att utländska medborgare är likställda med svenska medborgare i detta avseende, såvida annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Kommittén anser att detsamma ska gälla i fråga om rättigheterna enligt det utvidgade integritetsskyddet i regeringsformen. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning. 9.5.2Normgivningsbestämmelsen om dataskydd upphävs Regeringens förslag: Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket regerings- formen tas bort. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Det tillstyrks av Justitiekanslern och Svenska avdelningen av , medan det avstyrks av Hovrätten över och , Kammarrätten i och Datainspek- tionen. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra Prop. 2009/10:80 stycket RF infördes med anledning av förslag års Data- och offentlighetskommitté (Ds Ju 1987:8). oro för myndigheternas registerutnyttjande. fanns redan då bl.a. en generell lagstiftning om dataskydd i datalagen (1973:289). Avsikten med grundlagsbestämmelsen var främst att i grundlag förankra det skydd för medborgarnas dataskyddsintressen som redan fanns i van- lig lag och på det sättet befästa det rådande rättsläget (prop. 1987/88:57 s. 9).