prop · GX0381 · 2009-12-14 00:00:00 — personuppgiftslagen och kreditupplysningslagen. Av Yttrandefrihetskommitténs analys framgår att integritetsintrång förekommer i förhållandevis liten utsträckning i de granskade data- Kommittén har i ett fåtal fall bedömt att uppgifterna skulle kunna utgöra förtal, vilket också är ett yttrandefrihetsbrott. kränkningar består i vad som utanför det grundlagsskyddande området skulle kunna antas utgöra brott mot personuppgiftslagen eller kategoriserats som Kreditupplysningsverksamhet eller liknande verksamhet med utlämning av uppgifter i register. Kommittén bedömer att 14 av dessa innehåller uppgifter som hanteras i strid med regler till skydd för den personliga integriteten i personuppgiftslagen eller kreditupplysningslagen. slutsats är att huvuddelen av verksamheten i databaser med utgivningsbevis i allt väsentligt bedrivs på ett seriöst och ansvarskännande sätt och att innehållet till helt övervägande del utgör värdefulla bidrag till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Behövs ändrad lagstiftning? När det gäller det frivilliga grundlagsskyddet för databaser blir konflikten mellan integritetsskyddsintresset och yttrandefrihetsintresset tydligare än i fråga om de medier som i övrigt faller in under grundlagsskyddet. Skälet till det är att de övriga medierna i huvudsak nyttjas av etablerade massmedieaktörer vilka ofta omfattas av självsanerings- eller annan granskningsverksamhet med regler för innehållet. Det frivilliga grundlagsskyddet för databaser är öppet för fysiska och juridiska personer utan någon anknytning till etablerade massmedier och utan motsvarande granskningsverksamhet och regler för innehåll. Risken för kränkning av den personliga integriteten är därmed större i databaser med frivilligt grundlagsskydd än i övriga grundlagsskyddade medier. undersökning av den verksamhet som bedrivs i databaser med utgivningsbevis visar emellertid att integritetskränkningarna är förhållandevis få. En förklaring till det kan vara att det finns en återhållande effekt i de krav som gäller för att utgivningsbevis ska utfärdas, dvs. att behörig utgivare ska utses och ha åtagit sig uppdraget. Reglerna om ensamansvar och presumerat uppsåt för grundlagsskyddad kommunikation kan också antas verka i den riktningen. När det gäller personuppgiftslagen kan konstateras att den, genom en ändring som trädde i kraft , har inriktats på att mot- verka missbruk av personuppgifter i stället för att detaljreglera hanteringen av sådana uppgifter. Genom ändringen undantas behandling av personuppgifter i löpande text från de flesta av personuppgiftslagens detaljerade handlingsregler (prop. 2005/06:173). Skillnaden mellan integritetsskyddet på det grundlagsreglerade området respektive det icke grundlagsreglerade området har till följd härav minskat. Inriktningen på ändringarna i personuppgiftslagen vinner stöd av praxis. I dom i mål C-73/07, Tietosuojavaltuutettu mot och konstaterar domstolen att dataskyddsdirektivets möjlighet till undantag för journalistiska ändamål kan tillämpas på verksamhet som endast syftar till att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten. Det ankommer enligt på de nationella domstolarna att bedöma om en sådan situation föreligger. Regeringen gör liksom kommittén bedömningen att den frivilliga databasverksamheten, bortsett från vissa databaser med rent registerinnehåll, i allt väsentligt bedrivs på ett sätt som bidrar till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Regeringen anser inte att det Prop. 2009/10:81 nu finns anledning att göra någon annan bedömning i frågan om det frivilliga grundlagsskyddets förenlighet med dataskyddsdirektivet än den som har gjorts av lagstiftaren. Det finns heller inte anledning att nu göra någon väsentligt annorlunda avvägning mellan yttrandefrihetsintresset och integritetsskyddsintresset. När det gäller kreditupplysningsverksamhet kan det emellertid konstateras att många kreditupplysningsföretag bedriver verksamhet i databaser med utgivningsbevis men också sannolikt i databaser som till följd av annan verksamhet omfattas av det automatiska grundlagsskyddet (jfr RÅ 2003 ref 30). Detta innebär bl.a. att kravet på legitimt intresse av kreditupplysningen hos den som frågar efter upplysningen inte gäller, liksom inte heller någon skyldighet för kreditupplysningsföretaget att sända en kreditupplysningskopia till den som det har lämnats upplysning om. Regeringen anser att detta inte är en tillfredsställande ordning. JO anför att det hade varit en fördel om grundlagarna nu hade kunnat ändras så att de tydligt medger att kommersiell kreditupplysningsverksamhet får regleras i lag. Regeringen vill med anledning härav framhålla att frågan om möjligheterna att utan en sådan grundlagsändring förstärka skyddet för den personliga integriteten i samband med kreditupplysningar bereds i . Det är också otillfredsställande att det, förutom i databasbaserad kreditupplysningsverksamhet, i ett förhållandevis stort antal databaser med utgivningsbevis bedrivs annan sådan verksamhet som i sitt betänkande varnade för, dvs. verksamhet baserad på databaser som utgör rena personregister (bet. 2001/02:KU21). Regeringen anser alltså liksom att det finns tveksamheter även kring annan registerverksamhet än kreditupplysningsverksamhet. Med anledning av denna tveksamhet och av Datainspektionens synpunkter vill regeringen framhålla att under sitt fortsatta arbete ska överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör stärkas. 9 Översyn av brottskatalogen 9.1Nuvarande ordning, m.m. Tryckfrihetsförordningen innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka brott som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckta skrifter och är straffbara enligt lag. Brotten enligt 7 kap. 4 §, som utgörs av otillåtna yttranden, är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning, olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak samt i den utsträckning som anges, försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. I 7 kap. 5 § TF straffbeläggs ett antal otillåtna offentliggöranden. I 5 kap. 1 § första stycket YGL föreskrivs att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF ska anses som yttrande- frihetsbrott om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag. Med radioprogram avses program i ljudradio och television samt innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (1 kap. 1 § tredje stycket YGL). Detta innebär att tryck- och yttrandefrihetsbrotten i princip sammanfaller. När det gäller olaga våldsskildring är ansvarsområdet något mer omfattande enligt yttrandefrihetsgrundlagen än enligt tryckfrihetsförordningen. För ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott krävs, som nämns ovan, att gärningen också är straffbar enligt lag. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. När det gäller påföljder för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till . Brottskatalogen i 7 kap. 4 § TF har betydelse inte bara för det straff- rättsliga ansvaret utan också för det skadeståndsrättsliga. Skadestånd för missbruk av tryck- och yttrandefriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan nämligen utgå bara om det föreligger ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Enligt den s.k. exklusivitetsprincipen, som kommer till uttryck i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL, får ingripanden på grund av missbruk av tryck- respektive yttrandefriheten inte göras utom i de fall som anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vad som är missbruk bestäms utifrån innebörden och syftet med tryck- och yttrandefriheten så som detta framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt yttrandefrihetsgrundlagen, ett fritt konstnärligt skapande. Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som exklusiv straff- och processlag. Den användning som omfattas av detta skydd brukar sägas falla inom grundlagarnas materiella tillämpnings- område till skillnad från det formella tillämpningsområdet som anger vilka medier som omfattas av grundlagarna. Den användning av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet men som anses otillåten tas upp i brottskatalogen. Övrig användning som faller inom det materiella tillämpningsområdet kan således inte bestraffas eftersom bestraffning enligt exklusivitets- principen endast får ske i de fall som anges i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Senast brottskatalogen ändrades var då bestämmelsen om hets mot folkgrupp ändrades så att även hets med anspelning på sexuell läggning kriminaliserades och katalogen utökades med brotten olaga hot, hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och brott Prop. 2009/10:81 mot medborgerlig frihet samt försök eller förberedelse till sådana brott 2001/02:59 respektive 2001/02:74). , vars arbete låg till grund för det senare lagstiftningsärendet, framhöll som en brist att någon allmän översyn av tryck- och yttrandefrihetsbrotten i brottskatalogen inte görs när det övervägs att föra in nya brott i katalogen (SOU 2001:28 s. 456 f.). Under riksdagsbehandlingen uttalade att all lagstiftning som innebär inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten måste vara väl motiverad inte bara för dess genomförande utan även senare när förhållandena ändras. Enligt utskottet fanns det anledning att kontinuerligt utvärdera och ompröva tryckfrihetsförordningens brottskatalog och regeringen borde därför ta initiativ till en sådan utvärdering (bet. 2001/02:KU21 s. 43). tillkännagav regeringen som sin mening vad utskottet hade anfört (rskr. 2001/02:233). 9.2Bör något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten utmönstras ur brottskatalogen? Regeringens bedömning: Inget av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten i brottskatalogen bör utmönstras. Tryck- och yttrandefrihetsberedningens bedömning: Överensstäm- mer med regeringens. I fråga om vissa av brotten, som högförräderi, krigsanstiftan och uppvigling, anser beredningen att det är befogat med en översyn av rekvisiten i brottsbalksbestämmelsen för att få en klarare avgränsning av tillämpningsområdet. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i beredningens bedömning att inget av brotten bör utmönstras ur brottskatalogen eller lämnar den utan erinran. Hovrätten över och , och anser att en översyn av rekvisiten i de brottsbalksbestämmelser som beredningen pekat på bör komma till stånd. Hovrätten över och efterlyser en översyn även av straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp. Skälen för regeringens bedömning Tryck- och yttrandefrihetsberedningens översyn av brottskatalogen Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har gjort en översyn av brottskatalogen i syfte att undersöka om det är motiverat att ha kvar de brott som finns upptagna i brottskatalogen eller om något av dem bör utmönstras ur den. I enlighet med vad som anges ovan är konsekvensen av en sådan utmönstring att brottet kan beivras när det begås i ett grundlagsskyddat medium. Översynen har omfattat straffbestämmelserna i 7 kap. 4 § TF och begränsat sig till de brott som fanns upptagna i brottskatalogen före utvidgningen . För de brott som infördes då har beredningen med hänvisning till den korta tid som de har varit i kraft inte Prop. 2009/10:81 bedömt det som meningsfullt att se över dem. Beredningen har systematiskt gått igenom samtliga brott i brottskatalogen och kommit fram till att inget brott bör utmönstras ur den. Vid sina överväganden utgår regeringen från den indelning av brotten som beredningen har gjort. Tryck- och yttrandefrihetsbrott av beredskapskaraktär Till tryck- och yttrandefrihetsbrott av beredskapskaraktär hör högförräderi, krigsanstiftan, uppror, landsförräderi, landssvek, landskadlig vårdslöshet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Brotten är till sin karaktär sådana att de begås i krigs- eller krigsnära situationer eller avser framkallande av en sådan situation eller andra extrema förhållanden och innefattar grova brott mot rikets säkerhet. Ingen av straffbestämmelserna har tillämpats. Som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen framhåller utgör de aktuella brotten emellertid ett slags beredskapslagstiftning avsedd att få effekt i orostider då man väl kan tänka sig att någon eller några skulle kunna använda grundlagsskyddade medier för att nå sitt uppsåt att skada rikets högsta organ eller omstörta statsskicket. Särskilt i nuvarande medievärld där spridning av information kan ske med enkla medel och budskapet nå en stor mottagarkrets finns det anledning att ha den sortens beredskaps- lagstiftning. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har beträffande dessa brott däremot ansett att det kan vara motiverat att överväga en precisering av brottsbeskrivningarna i , som i sin tur kan få genomslag i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vissa remissinstanser har också betonat vikten av att en sådan översyn kommer till stånd. De aktuella straffbestämmelserna är avsedda för extrema situationer. Det är givet att de fortfarande fyller en funktion och att de inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten som de innebär för att skydda rikets säkerhet måste finnas. Regeringen delar således beredningens bedömning att dessa brott inte bör utmönstras ur brottskatalogen. Däremot anser regeringen att vad som kommit fram inte utgör tillräckliga skäl för att utreda en förändrad utformning av brottsbalksbestämmelserna. Tryck- och yttrandefrihetsbrott angående hemliga uppgifter I likhet med vad som gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrotten av beredskapskaraktär har kriminaliseringen avseende spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift betydelse för rikets säkerhet. Att utmönstra något av dessa brott med följd att avslöjande av hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet skulle bli straffritt om det sker genom grundlagsskyddade medier är enligt regeringens mening inte lämpligt. Regeringen ansluter sig därmed till den bedömning som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har gjort. Tryck- och yttrandefrihetsbrott mot andra allmänna intressen Till de tryck- och yttrandefrihetsbrott som riktar sig mot andra allmänna intressen än de ovan nämnda hör uppvigling, hets mot folkgrupp och Uppviglingsbrottet straffbelägger den som uppmanar eller på annat sätt försöker förleda allmänheten eller en stor grupp av människor att bl.a. begå brott, svika medborgerlig skyldighet eller visa ohörsamhet mot Uppviglingsbrottet utgör ett centralt tryck- och yttrande- frihetsbrott i den meningen att kriminaliseringen inkräktar på tryck- och yttrandefrihetens kärna, dvs. friheten att framföra åsikter i politiska eller andra ideologiska frågor i synnerhet om detta innebär kritik mot rådande Det är dock angeläget att det i syfte att skydda den bestående samhällsordningen finns möjlighet att med straff ingripa mot den som i grundlagsskyddade medier uttrycker sina åsikter på ett sätt som innebär att allmänheten uppmanas till brottsliga handlingar eller Bestämmelsen har också tillämpats i flera fall (se t.ex. JK:s beslut dnr 3565-92-30 gällande The Anarchist Cookbook, 25-99-30 gällande en artikel i och angående tidningen Utöver dessa skäl för att behålla bestämmelsen måste även beaktas att genom olika internationella överenskommelser har åtagit sig att beivra vissa straffvärda handlingar som består i uppmaningar att begå brott. Som exempel kan nämnas FN:s konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (genocide) som förutsätter att bl.a. offentlig uppmaning till folkmord kan bestraffas på nationell nivå (artikel III i konventionen). på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skulle innebära att inte till fullo uppfyller detta åtagande. Gränsen mellan vad som är uttryck för en åsikt och vad som ska anses innefatta att någon söker förleda till brottslig gärning går, som tryck- och yttrandefrihetsberedningen pekar på, inte att läsa direkt ur Denna oklarhet skulle enligt beredningen kunna missbrukas i syfte att strypa tryck- och yttrandefriheten. torde dock enligt regeringen inte vara särskilt stor. också anför finns det flera mekanismer i den tryck- och yttrande- frihetsrättliga regleringen som ger skydd mot sådant missbruk. instruktionen i 1 kap. 4 § TF respektive 1 kap. 5 § YGL ger tillräckliga garantier för att ingen kommer att dömas i andra fall än då det rör sig om yttranden som ligger utanför gränsen för det godtagbara. bestämmelser bör den som har att tillämpa tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. i första hand JK och domstolarna, betänka att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. diskretionära prövningsrätt och möjligheten till prövning av jury av frågan om ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- Till detta kommer att åtal för uppvigling får väckas endast om regeringen medger det (6 kap. 1 § tillämpningslagen, 9 kap. 2 § andra stycket TF och 7 kap. 1 § YGL). Sammantaget gör regeringen, i likhet med Tryck- och yttrande- Prop. 2009/10:81 frihetsberedningen, bedömningen att uppviglingsbrottet bör finnas kvar i Även när det gäller tryck- och yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp instämmer regeringen i Tryck- och yttrandefrihetsberedningens bedömning att brottet inte bör utmönstras ur brottskatalogen. Som beredningen framhåller följer det av flera internationella instrument att olika former av diskriminering av folkgrupper bör kriminaliseras, däribland kan nämnas FN:s konvention 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Till detta kan även läggas och rådets direktiv /65/EG av om ändring av rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (AV- direktivet) som föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att se till att audiovisuella medietjänster inte innehåller något som uppammar hat grundat på bl.a. ras, religion och nationalitet. Genomförandet av direktivet bereds inom . Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har i fråga om den aktuella bestämmelsen pekat på att gränsen mellan vad som är sakligt befogad kritik och vad som är uttryck för missaktning inte kan anses vara klar. Bestämmelsen om hets mot folkgrupp ändrades då det blev straffbart att hota eller uttrycka missaktning för en grupp av personer med anspelning på sexuell läggning (prop. 2001/02:59). I det lagstiftningsärendet övervägdes frågan om rekvisitet uttrycka missaktning borde preciseras till hotar, hånar eller smädar [] eller på annat sätt ger uttryck för nedvärdering av gruppens människovärde. Regeringen fann dock inte skäl att inskränka bestämmelsens tillämpningsområde och avstod därför från att föreslå någon ändring. De skäl som talade för att behålla uttrycket var bl.a. att vissa internationella åtaganden som förutsatte viss kriminalisering fick bättre täckning med uttrycket uttrycka missaktning. Ett annat viktigt skäl var att ett nytt uttryck skulle kunna leda till osäkerhet i rättstillämpningen. Beredningen har mot denna bakgrund inte ansett det behövligt med en översyn av straffbestämmelsen. Hovrätten över och anser däremot att det finns anledning för regeringen att på nytt ta upp frågan. Hovrätten anser vidare att det finns en diskrepans mellan brottsbeskrivningen och brottsbeteckningen. Av de skäl som Tryck- och yttrandefrihets- beredningen har anfört anser dock regeringen att det inte finns något behov av en översyn av bestämmelsen. I fråga om tryck- och yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring har Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anfört att det i enlighet med nuvarande reglering bör finnas möjligheter att ingripa mot grova våldsskildringar i massmedierna när skildringarna inte är försvarliga och att försvarlighetsrekvisitet innebär att yttrandefriheten inte kan anses vara inskränkt på ett oacceptabelt sätt. Regeringen instämmer i detta. Någon utmönstring av olaga våldsskildring bör därför inte ske. Tryck- och yttrandefrihetsbrott mot enskild I brottskatalogen upptas två ärekränkningsbrott, förtal och förolämpning. Genom dessa bestämmelser skyddas enskilda mot sådana publiceringar som kan skada deras anseende eller annars innebära ingrepp i deras Att ett sådant skydd ska tillkomma enskilda på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området måste anses vara självklart. Någon utmönstring av dessa brott är därför yttrandefrihetsberedningen har funnit inte aktuell. Regeringens förslag: Samtliga lagändringar träder i kraft Regeringens bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inga förslag och bedömning: Överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot kommitténs förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Samtliga lagändringar bör träda i kraft . De bör därför träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då grundlagsförslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . De föreslagna lagändringarna kräver inga särskilda övergångsbestäm- Regeringens bedömning: Förslagen medför endast marginella Dessa ryms inom befintliga anslagsramar. Remissinstanserna: Radio- och framhåller att verket för närvarande inte har full kostnadstäckning för ärenden om Kammarrätten i anför att den troliga ökningen av antalet ärenden hos Radio- och också kan leda till en ökad måltillströmning i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen om möjlighet till grundlagsskydd för digital bio och automatiskt grundlagsskydd för databaser som tillhandahålls av redaktioner för icke-tryckta periodiska skrifter utökar yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde och medför sannolikt en viss ökning av antalet ärenden hos JK. ett uttryckligt förbud mot repressalier och det utvidgade straffansvaret för överträdelser av förbudet kan antas leda till ett ökat antal ärenden hos JK Den sammanlagda ökningen torde emellertid inte bli särskilt Prop. 2009/10:81 omfattande och kräver inte någon ökning av anslagen till JO:s och JK:s Kostnadsökningen hos Radio- och torde i allt väsentligt täckas av ansökningsavgifterna. Måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna med anledning av beslut rörande utgivningsbevis för digital bio kan inte antas bli annat än marginell. Sammantaget gör regeringen bedömningen att genomförandet av förslagen inte kommer att medföra annat än marginella kostnadsökningar för de handläggande förvaltningsmyndigheterna och domstolarna och att dessa kostnadsökningar ryms inom befintliga anslagsramar. Förslaget att tillåta lagregler om skyldighet att tillgängliggöra trådsända TV-program för personer med funktionsnedsättning medför i sig inte några kostnadsmässiga eller andra konsekvenser för programbolagen. De konsekvenser som kan uppstå får belysas för det fall frågan om lagstiftning aktualiseras. 12.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad