prop · GW0393 · 2009-03-17 00:00:00 — 2008/09:93 13 , , , , Näringslivets Transportråd, , Hamnar, , , Svenskt flyg AB, Tågoperatörerna och framför att näringslivets aspekter inte belysts eller beaktats tillräckligt i utredning. Region , Region , och framför invändningar mot att delmålet om regional utveckling tagits bort och enbart finns som ett föreslaget etappmål. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar bedömning att transportsystemets funktion, nämligen tillgänglighet, bör lyftas fram. har valt en modell för det, nämligen att lyfta in termen tillgänglighet i det övergripande målet. Regeringen föreslår i stället att det övergripande målet lämnas oförändrat för att markera att huvudinriktningen i transportpolitiken är oförändrad och för att balansen mellan olika delmoment i målet med nuvarande målformulering är väl avvägd. Att, som framgår i senare avsnitt, ersätta nuvarande sex delmål med ett funktionsmål om tillgänglighet där nyttan och syftet formuleras och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa är ett annat sätt att lyfta tillgängligheten. Målen bör vara jämbördiga, varför regeringen väljer att inte följa förslag att kalla vissa delmål för villkor. Målstrukturen ska underlätta avvägning mellan olika angelägna mål. Målkonflikter är oundvikliga och förändrad struktur kommer inte att få dessa att försvinna. Däremot kan en enkel och tydlig målstruktur underlätta avvägningar och beslut. Att ställa upp absoluta villkor eller villkor som kan tolkas vara absoluta och som baseras på hur ett antal mätdata uttolkas är olyckligt. Detta beror på att man vid verklig tillämpning måste göra avvägningar och ta hänsyn till många olika aspekter. Verkligheten låter sig inte beskrivas enbart genom kvantifierbara data enligt en viss modell. Figur 1: Illustration av målstrukturen. Funktionsmålet respektive hänsynsmålet bidrar till att uppfylla det övergripande transportpolitiska målet. Funktions- respektive hänsynsmålet konkretiseras med ett antal preciseringar, se avsnitt 5 respektive 6. Ett syfte med de föreslagna ändringarna är att förenkla målstrukturen, så att avvägningar i beslutsprocessen och styrningen underlättas liksom planeringen, genomförandet och uppföljningen av den statliga Pr transportpolitiken. En ambition har även varit att förenkla målformuleringarna och att begränsa antalet delmål och prioriterade målpreciseringar bl.a. för att öka styreffekten. Målen behöver också vara enklare att kommunicera för att de ska tillämpas fullt ut i praktiken. op. 2008/09:93 14 Sammanfattningsvis bör det övergripande transportpolitiska målet behållas oförändrat, nuvarande sex delmål ersättas med ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa). Prioriterade områden under funktionsmålet och hänsynsmålet bör uttryckas genom preciseringar. Endast de preciseringar som är tidsatta bör fortsättningsvis benämnas etappmål. För att öka styreffekten bör antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal etappmål. Detta beskrivs närmare i kommande avsnitt. 4.3 Övergripande mål Regeringens förslag: Transportpolitikens mål ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Förslagen i underlag: Förslagen innebär att det nuvarande övergripande transportpolitiska målet ändras från Transportpolitikens mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet till Transportsektorns övergripande mål är att bidra till denna utveckling med en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv tillgänglighet för medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet i hela landet. Remissinstanserna: Som framgår av avsnitt 4.2 ställer sig flertalet remissinstanser bakom att lyfta fram transportsystemets funktion tillgänglighet. Några remissinstanser ställer sig uttryckligen bakom förslaget att ersätta termen transportförsörjning med tillgänglighet i det övergripande målet, medan andra motsätter sig det, bl.a. med motiveringen att fokus då hamnar utanför transportpolitikens kärnområde och de transportrelaterade myndigheternas rådighet. () menar att det är nödvändigt med en omorientering inom samhällsplaneringen, där fokus flyttas till att handla om tillgänglighet, men avstyrker med hänvisning till kraven på tydlighet och kommunicerbarhet att begreppet ges en sådan position i målstrukturen som föreslagit. Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet för transportpolitiken föreslås även fortsatt vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta markerar att transportpolitikens inriktning i dess huvuddrag ligger fast. Transportpolitikens övergripande mål bör fortsatt ta fasta specifikt på transportförsörjningen och inte utgå från det vidare tillgänglighetsbegrepp som föreslagit, eftersom ett sådant enligt regeringens bedömning skulle riskera att försvåra styrning, genomförande och kommunikation. Som framgått instämmer regeringen i att syftet med transportsystemet, nämligen att skapa tillgänglighet, är centralt och bör lyftas fram, men att regeringen valt att göra det genom att föreslå att de sex nuvarande delmålen ersätts av funktionsmålet tillgänglighet respektive hänsynsmålet säkerhet, miljö och hälsa. 2008/09:93 15 2008/09:93 16 5 Funktionsmål 5.1 Funktionsmål Tillgänglighet Regeringens förslag: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Förslagen i underlag: I underlaget föreslås att delmålet tillgänglighet ska utgöra systemets funktionalitet, eller nytta, så länge den utvecklas inom ramarna för resurseffektivitet och långsiktig hållbarhet. I sin rapport presenterar ett förslag till definition av tillgänglighet, men har däremot inte föreslagit någon målformulering av delmålet för tillgänglighet. menar att det är fler faktorer än transportsystemet som påverkar tillgängligheten och att tillgänglighet även kan åstadkommas med användning av informationsteknologi eller genom att åstadkomma en lokaliserings- och bebyggelsestruktur som gör det möjligt att nå olika målpunkter utan alltför många förflyttningar. Myndigheten menar vidare att transporter inte har något egenvärde, utan att det är tillgängligheten till en viss funktion som bör stå i fokus för transportpolitiken. menar även att tillgänglighetsmålet bör inkludera aspekterna om hög kvalitet respektive regional tillväxt, vilka varit separata delmål. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer förslag att fokusera på tillgänglighet som transportsystemets nyttodel. Ett antal remissinstanser tillstyrker även förslaget om att de nuvarande delmålen om regional utveckling och transportkvalitet kan inordnas i tillgänglighetsmålet. Verket för innovationssystem () menar dock att förslag till delmål saknar aspekter som tidsavstånd, kvalitet och bekvämlighet. menar att godstransporterna bör få ett ökat fokus. framför att tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar bör vara med i tillgänglighetsmålet. i anser att transportsystemets roll i samhällsbyggandet tydligare bör lyftas fram. stödjer inte synsättet att tillgänglighet innebär nytta och att rörlighet är en kostnad. Nio näringslivsorganisationer avstyrker i ett gemensamt yttrande förslag till delmålsstruktur och menar att tillgänglighet inte bör vara ett delmål utan ses som ett överordnat transportpolitiskt mål. ifrågasätter starkt att transportkvalitet föreslås tas bort som ett eget delmål. Skälen för regeringens förslag Prop. 2008/09:93 17 Funktionsmålet tillgänglighet Anledningen till att det finns ett transportsystem är att det tillsammans med andra åtgärder skapar tillgänglighet. Transportsystemet utgör en väsentlig grundförutsättning för att medborgare och näringsliv ska kunna skapa hållbar tillväxt, livskvalitet och välfärd i hela landet. Funktionsmålet för tillgänglighet bör därför spegla transportpolitikens funktionalitet eller nytta. Människor har strävat efter sätt att minimera eller överbrygga geografiska avstånd. När ekonomin har växt har en del av de ökade resurserna använts för att öka medborgares och näringslivets tillgänglighet till olika platser och funktioner med hjälp av resor och transporter. Ökad tillgänglighet ger i sin tur en positiv effekt på samhällsekonomin. Tillgänglighet kan sägas vara möjligheten att minimera och överbrygga geografiska avstånd för att skapa kontaktmöjligheter och närhet till nyttor och funktioner. Ett mer vardagligt uttryck för tillgänglighet är en förälders möjlighet att lämna sitt barn på skolan och att resa till arbetet, en matproducents möjlighet att leverera sina varor till butiker i rätt tid, en affärsresenärs möjlighet att resa till ett betydelsefullt möte eller möjligheten att ha mötet på distans med hjälp av IT. Transportsystemet har en central del i att skapa tillgänglighet, men även IT och bebyggelsestruktur har betydelsefulla roller. Att en resa eller godstransport inte behöver genomföras kan i vissa fall vara det bästa alternativet för samhället, företag och personer. Informationsteknologi kan bidra till att göra resor och transporter mer tillförlitliga, flexibla, effektiva, säkra och mer miljöanpassade, bl.a. med hjälp av intelligenta transportsystem (ITS). För att sådana ska fungera fullt ut är en väl utbyggd och driftsäker IT-infrastruktur nödvändig. Informationsteknologi kan även helt ersätta vissa resor och transporter, genom bl.a. tele- och videokonferenser samt avmaterialisering av produkter, t.ex. elektroniska böcker. Regeringen anser att den transportpolitiska målstrukturen får ökad tydlighet och användbarhet genom att syftet med transporter koncentreras till att ingå i det nya funktionsmålet om tillgänglighet. Det är en del av den förenkling av transportpolitikens målstruktur som beskrivs i tidigare avsnitt och som syftar till att underlätta avvägningar i beslutsprocessen och förbättra styrningen av transportpolitiken. Funktionsmålet för tillgänglighet är således något annat än det delmål om ett tillgängligt transportsystem som finns i dagens målstruktur. Funktionsmålet om tillgänglighet inkluderar centrala aspekter som varit enskilda delmål. Det tar sikte på att transportsystemet ska vara öppet och användbart för oss alla, både medborgare och näringsliv. Detta är centralt inte bara när det gäller resorna och transporterna som sådana, eftersom dessa oftast inte är ett mål i sig, utan i det bredare perspektivet att resor och transporter är en nödvändighet för att vi medborgare och samhället ska fungera. Funktionsmålet gäller generellt, men uttrycks dessutom genom ett antal preciseringar inom särskilt prioriterade delområden. 2008/09:93 18 I funktionsmålet ingår flera aspekter, även om inte varje aspekt preciseras. En sådan handlar om integrationspolitiken. Det är en självklarhet att alla myndigheter, inklusive transportrelaterade myndigheter, ska följa diskrimineringslagstiftningen varför det inte behöver nämnas särskilt.. Därutöver har regeringen i förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken pekat ut att myndigheterna har ett ansvar att beakta samhällets etniska och kulturella mångfald både när de utformar sin verksamhet och när de bedriver den, verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund och i sin verksamhet särskilt motverka alla former av etnisk diskriminering. Transportpolitiken kan och bör, enligt detta redan givna myndighetsuppdrag, bidra till integrationspolitiken och därmed till att allas möjligheter att bidra till landets välstånd ökar. 5.2 Preciseringar för funktionsmål Tillgänglighet Regeringens bedömning: För att uppfylla funktionsmålet för tillgänglighet bör följande preciseringar gälla: Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften. Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. Arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett jämställt samhälle. Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet och vistas i trafikmiljöer ökar. Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel förbättras. Förslagen i underlag: I underlaget föreslås tre etappmål, som syftar till att förbättra tillgängligheten för medborgare, näringsliv och offentliga organisationer: Tillgängligheten ska successivt förbättras på olika geografiska nivåer. Tillgänglighetens kvalitet ska successivt förbättras. Tillgängligheten ska tillgodoses med minsta möjliga trafikarbete. Tillgängligheten bör, enligt förslaget, öka på lokal-, regional-, interregional-, och internationell nivå. Det andra etappmålet berör kvalitativa aspekter av tillgängligheten såsom standard och punktlighet. Man menar att olika aspekter på transportkvalitet är tydligt kopplade till tillgänglighet. Det tredje etappmålet syftar till att den förbättrade tillgängligheten i så stor utsträckning som möjligt ska åstadkommas med andra medel än ökad rörlighet. förslår fyra etappmål under det av dem föreslagna delmålet Jämställdhet och fördelning: Tillgängligheten ska vara utformad så att en ökad jämställdhet i samhället främjas. 2008/09:93 19 I ledningsgrupper samt i arbetsgrupper för långsiktig planering av transportsystemet i den offentliga verksamheten ska inget kön ha en representation som understiger . Fördelning av samhällsekonomisk nytta mellan olika socioekonomiska grupper, mellan män och kvinnor, inom regioner samt mellan regioner ska redovisas för åtgärder i transportsystemet. Kollektivtrafiken ska vara utformad så att den är tillgänglig och användbar för äldre och personer med funktionsnedsättning . Remissinstanserna: stödjer att etappmålen för tillgänglighet uttrycks på en trafikslagsövergripande nivå, men anser inte att de föreslagna etappmålen är tillräckligt precisa. och i menar att det bör vara ett större fokus på godstransporter. Verket för innovationssystem () är kritiskt till etappmålet om minsta möjliga trafikarbete, eftersom det är transporternas negativa effekter som bör begränsas och inte trafikarbetet. och föreslår ett kompletterande etappmål om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. stödjer inte förslag att ta bort etappmålet om ökad andel resande med kollektivtrafik. anser att det föreslagna etappmålet om minsta möjliga trafikarbete måste ges en överordnad roll i målstrukturen. JämO välkomnar fördjupade analys och problematiseringar av jämställdhetsbegreppet i transportpolitiken och poängterar att en jämn könsfördelning även fortsatt är viktigt att uppnå. Skälen för regeringens bedömning Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet I genomsnitt reser varje person i per dag. Vad som upplevs vara en bra resa varierar från person till person. Bland det som oftast nämns finns faktorer som tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Medborgarnas resor behöver vara tillförlitliga i den meningen att det ska gå att lita på vad de ansvariga för de olika delarna av transportsystemet har utlovat, t.ex. att tåget kommer i rätt tid. En transport bör utföras med den kvalitet och som transportören har utlovat. Trygghet är ett begrepp som fångar människors upplevelse av risk. Det skiljer sig från begreppet säkerhet genom att det är den subjektiva upplevelsen som är central, inte den objektiva risken. Även när den objektiva risken är liten är det väsentligt att reducera upplevelsen för resenären av att befinna sig i en riskfylld situation. Resenären behöver vidare känna att resealternativet är bekvämt för att det ska bli attraktivt och utnyttjas. Det räcker inte att exempelvis resan med buss eller cykel i det enskilda fallet är ett klimatsmart alternativ om den, i jämförelse med andra alternativ, innebär en väsentlig uppoffring i form av dålig komfort genom alltför låg standard eller bristfällig synkronisering vid bytesplatser under resans gång. Resandet har på vardagar två toppar: och på Pr eftermiddagen. uppstår i vissa städer ofta trängsel, som är negativ för såväl individerna som samhället. Det är nödvändigt att hantera trängseln och att det görs med samhällsekonomiskt effektiva medel. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de platser och stödjande system som är till för att göra det möjligt för resenären att byta mellan trafikslag och mellan olika linjer med samma trafikslag. op. 2008/09:93 20 Figur 2. Arbetsresornas restid och reslängd efter boenderegion (indelning enligt kommuner och landsting), exkl. flyg, medelvärden. Källa: /06. Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften Med den nya målstrukturen tydliggörs regeringens ambition att öka fokuseringen på att transportpolitiken ska bidra till att stärka näringslivets internationella konkurrenskraft och underlätta hållbar regionförstoring. I regeringens politik för att bryta utanförskapet och bidra till en hållbar tillväxt är väl fungerande resor och transporter prioriterade. Detta är en nödvändighet för välstånd. Att effektivisera transportsystemet och att resor och transporter som ökar tillgängligheten blir klimatsmartare, har lägre miljöpåverkan och blir säkrare är eftersträvansvärt. Däremot är det inget mål i sig att minska transporterna. Ett väl fungerande transportsystem är en grundläggande förutsättning för näringslivets möjligheter att driva och utveckla sin verksamhet. Näringslivets godstransporter är en länk i en kundfokuserad logistikkedja, där kraven på effektivitet, flexibilitet och tillförlitlighet är höga. Små och medelstora företag har i vissa avseenden särskilda transportbehov som behöver tillgodoses. Utvecklingen av logistiksystem är företagsrelaterad och främst en uppgift för näringslivet, medan staten kan skapa förutsättningar för, underlätta och stimulera till att goda logistiklösningar kan väljas. Detta är avgörande för ett exportberoende land som . 2008/09:93 21 I ett effektivt godstransportsystem utnyttjas infrastrukturen väl. Som exempel på effektiva lösningar kan nämnas hög fyllnadsgrad i lastbärare, effektiv ruttplanering och välutnyttjade terminaler, vilket möjliggörs av bl.a. ITS-lösningar (intelligenta transportsystem). Att företag väljer underleverantörer som ligger geografiskt nära och att centrallager lokaliseras till områden utan framkomlighetsproblem är andra, mer långsiktiga, exempel. Väl fungerande logistiksystem utnyttjar på ett effektivt sätt de olika trafikslagen, både var för sig och i kombination. I vissa fall är en transportkedja som består av flera trafikslag, t.ex. väg sjöfartjärnvägväg, det mest effektiva. I andra fall kan en transport med endast ett trafikslag vara mer effektiv. Staten har en betydelsefull roll att spela när det gäller att skapa bra förutsättningar för utvecklingen av effektiva logistiksystem som stödjer en positiv samhällsutveckling. Investeringar i och drift av infrastruktur ger sådana förutsättningar. Det finns behov av robusta nationella godstransportstråk transportkedjor utan flaskhalsar genom hela landet, med effektiva anslutningar till de viktigaste noderna i hamnar och andra terminaler. Genom att skapa förutsättningar för att integrera den strategiska nordeuropeiska närmarknaden, och även andra strategiska marknader, i transportkedjan kan näringslivets internationella konkurrenskraft stärkas. Det finns flera exempel på att samspel mellan transportköpare och transportsäljare inte endast bidrar till att effektivisera transporterna, utan även till att transporterna blir mer klimateffektiva, har lägre miljöpåverkan och blir mer trafiksäkra. Bland annat kan nämnas Q III (med en modell för trafiksäkerhets-, och miljö- och arbetsmiljökriterier vid upphandling av godstransporter), tolv nätverk för transportköpare inom godsområdet (verkstad, sport och fritid, skog, dagligvaruhandel etc.), initiativet Klimatneutrala godstransporter (KNEG), som är olika samarbeten mellan olika aktörer på marknaden, med stöd av . Regeringen är positiv till detta arbetssätt som branschen till stor del själv utvecklat och ser gärna en ytterligare spridning av det. Det finns en stor potential att kombinera effektivare transporer med höjd transportkvalitet och andra nyttor i form av ökad säkerhet och mindre miljöpåverkan. Andra betydelsefulla förutsättningar är nationella och EUgemensamma regelverk för godstransporter och effektiva system för att minska de administrativa kostnader som är förknippade med transporter, i synnerhet vid tull- och gränskontroll, samt andra administrativa dokument. Regelverket bör utformas så att det ger incitament för effektiviseringar i alla trafikslag och till samordning mellan trafikslag där så är lämpligt. Särskilt angelägen är utvecklingen av gemensamma transportdokument och anmälningsrutiner för att underlätta för näringarna. Staten har därutöver en roll när det gäller att skapa förutsättningar för forskning, utveckling och demonstration (FUD) kring godstransporter och att resultaten från detta sprids och kommer till användning. Näringslivets behov inskränker sig inte bara till godstransporterna. God tillgänglighet genom väl fungerande tjänsteresor, såväl inom landet som internationellt, väsentligt för näringslivet. Även om Pro informationsteknologi på ett bra sätt kan ersätta många tjänsteresor, är det i dagens kunskapsintensiva arbetsliv fortfarande lika angeläget att det finns goda möjligheter för att personer ska kunna mötas fysiskt. 2008/09:93 22 Det är betydelsefullt att transportsystemet skapar en god tillgänglighet för arbetstagare och arbetsgivare, genom att stödja en hållbar regionförstoring. En näringsgren som är starkt beroende av goda persontransporter är turistindustrin. Här liksom i näringslivet i övrigt är den internationella konkurrensen stor och för att vara konkurrenskraftig behöver turistindustrin kunna locka med en god tillgänglighet för besökare till turistmål. Figur 3.Totala godsflödet (tons>250kton/år) med samtliga trafikslag. Källa: Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI) Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. Regeringen ser positivt på den långsiktiga trenden att tillgängligheten förbättrats inom och mellan regioner och och strävar efter att ytterligare främja den i alla delar av landet och mellan och andra länder. Transporter är viktiga för . För att ta till vara utvecklingskraften i alla delar av landet behövs en god tillgänglighet och res- och transportmöjligheter som är anpassade efter lokala och regionala förutsättningar. Möjligheter för resor och transporter av gods varierar kraftigt i landets olika delar beroende på geografiska förutsättningar, t.ex. avstånd och bosättningsmönster och skillnader mellan tätortens och landsbygdens transportmöjligheter. Fysisk planering och lokalisering av verksamheter måste ske på ett sådant sätt att det möjliggör utveckling av och ökat utnyttjande av effektiva och klimatsäkra transportsystem. Samspelet mellan planering av bebyggelse, trafiksystem och infrastruktur behöver förbättras. 2008/09:93 23 Regeringen anser att det är av särskild betydelse att förbättra tillgängligheten i större städer och längs strategiska stråk, bl.a. för att ta till vara de goda förutsättningarna för klimatsmarta lösningar. Utvecklingen av de större städernas transportinfrastruktur har stor betydelse även långt utanför dessa städer.