prop · GX0380 · 2009-12-15 00:00:00 — Förslaget i avsnitt 9.5.1 till utvidgat grundlagsskydd mot vissa integri- tetsintrång innebär inte bara en tydligare markering av den stora vikt samhället lägger vid individens rätt till integritet och självbestämmande utan innebär också att integritetsskyddet stärks. Detta skydd kommer bl.a. att omfatta vissa mer ingripande integritetsintrång från det allmännas sida som sker genom automatiserad behandling av personupp- gifter. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om det är motiverat att behålla den bestämmelse i 2 kap. RF som ställer krav på att det ska finnas en allmän dataskyddslagstiftning. Datainspektionen påpekar att bestämmelsen avser att ge ett integritets- skydd såväl gentemot det allmänna som mellan enskilda samt att bestämmelsen inte enbart tar sikte på sådana allvarliga intrång som täcks av den av kommittén föreslagna nya bestämmelsen. Liknande synpunkter framförs även av Hovrätten över och och Kammarrätten i . Dessa remissinstanser anser att bestämmelsen inte bör upp- hävas. Regeringen kan emellertid konstatera att den tämligen ingående regleringen av dataskyddet på område, bl.a. genom EU:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG), innebär att har en långtgående EU-rättslig skyldighet att upprätthålla en materiell dataskyddsreglering även om detta inte kommer till direkt uttryck i 2 kap. RF. Krav på att intrång i privatlivet ska ha stöd i lag följer även av den inkorporerade och i viss utsträckning även av bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap. RF. Den föreslagna kompletteringen av 2 kap. 6 § RF skapar vidare ett skydd för den personliga integriteten som är mer verkningsfullt än vad som följer av bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF. Mot denna bakgrund anser regeringen att enskildas integri- tetsskydd inte i något beaktansvärt hänseende kommer att försvagas om andra stycket i 2 kap. 3 § i enlighet med kommitténs förslag upphävs. Enligt regeringens mening bör kommitténs förslag i denna del genom- föras. 9.5.3Det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara Regeringens förslag: En bestämmelse om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara förs in i 1 kap. 2 § regeringsformen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. och Svenska avdelningen av Internationella (), anser emellertid att målsätt- ningsstadgandet bör kompletteras med en bestämmelse om barnets rätt som är rättsligt bindande. Även framför liknande synpunkter. anser också att en formulering av bestämmelsen i linje med vad som gäller i den finska grundlagen borde övervägas. vid har ingen erinran mot att t.ex. barn nämns uttryckligen som en grupp som förtjänar samhällets särskilda skydd men ifrågasätter lämpligheten av målsätt- ningsstadgandet som sådant. välkomnar förslaget men framför att bestämmelsen borde ge uttryck för individens rätt, dvs. barnets rätt, inte barn som ett kollektiv. Folkkampanjen för sjukvården föreslår att det införs en uttrycklig bestämmelse som anger att alla barn och ungdomar har en självständig rätt att överklaga beslut som innebär någon form av frihetsberövande. Skälen för regeringens förslag: Regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF är utformade så att de gäller oavsett ålder. Detsamma gäller i fråga om det rättighetsskydd som föreskrivs i . För barn gäller dock enligt regerings- formen ett utvidgat skydd genom att det i 2 kap. 21 § RF anges att den som omfattas av allmän skolplikt har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning. Vidare är barns rätt till medborgarskap något annorlunda reglerat än vuxnas (2 kap. 7 § RF). I övrigt är barn och vuxna likställda i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen. När det gäller barnets rättigheter vill regeringen även framhålla att är skyldigt att säkerställa att de rättigheter som kommer till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter () tillgodoses. Det kan också tilläggas att främjandet av skyddet av barnets rättigheter utgör en målsättning för Europeiska unionen (artikel 3.3 andra stycket i För- draget om Europeiska unionen). Skyddet av barnets rättigheter kommer även till uttryck i artikel 24 i EU:s stadga om de grundläggande rättig- heterna. Några remissinstanser, däribland och Jurist- kommissionen, anser att den gällande rättighetsregleringen i 2 kap. RF bör kompletteras med en särskild bestämmelse om barnets rättigheter. Regeringen delar inte denna uppfattning. Som framgår ovan har visserligen en särskild skyldighet att säkerställa skyddet av barnets rättigheter. Den nuvarande grundlagsregleringen innebär emellertid att barns individuella rättigheter i allt väsentligt är skyddade på samma sätt som vuxnas. Mot den bakgrunden saknas behov av att utöka rättighets- skyddet i 2 kap. RF när det gäller barn. Däremot finns det skäl att över- väga att i regeringsformen på annat sätt förtydliga det allmännas ansvar i förhållande till barn. I 1 kap. 2 § fjärde stycket RF anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor bl.a. på grund av ålder. Genom använd- ningen av begreppet ålder avses enligt bestämmelsens förarbeten att betona att barn i princip ska bemötas som jämlika individer och att de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå när det gäller frågor som rör dem själva (prop. 2001/02:72 s. 50). Det kan här noteras att motsvarande avsikt kommer till direkt uttryck i den finska grundlagen (6 § tredje stycket). anser att även den svenska grundlagsbestämmelsen skulle kunna innehålla motsvarande formu- lering. Enligt regeringens mening saknas emellertid skäl att införa ett sådant förtydligande eftersom det redan indirekt kommer till uttryck i Prop. 2009/10:80 regeringsformen. föreslår att målsättningsstadgandet ska kom- pletteras med en bestämmelse om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. En sådan reglering blir inte juridiskt bindande och ger inte heller upphov till några rättigheter för den enskilde på samma sätt som reglerna om de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. vid påpekar att stadganden av programmatisk karaktär är olämpliga i grundlag eftersom de varken är avsedda att ha normativ verkan i förhållande till statsorga- nen eller säga något om enskildas faktiska rättigheter. Enligt regeringens mening innebär emellertid en bestämmelse av det slag som utredningen föreslår en betydelsefull markering av det allmännas ansvar gentemot barn. Målsättningsstadgandet i regeringsformen ger uttryck för vissa särskilt viktiga mål för samhällsverksamheten och kan därför ha politisk betydelse för samhällsutvecklingen (prop. 1973:90 s. 194 f.) Dess viktigaste funktion är således att slå fast en skyldighet för det allmänna att positivt verka för att de målsättningar som anges skyddas, främjas och förverkligas i så stor utsträckning som möjligt. En sådan markering ligger, när det gäller det allmännas skyldighet att verka för att barns rätt tas till vara, väl i linje med förpliktelser enligt barnkonven- tionen. Regeringen ansluter sig mot denna bakgrund till utredningens förslag. Eftersom målsättningsstadgandet tar sikte på den samhälleliga verk- samhetens inriktning bör bestämmelsen inte, som föreslår, formuleras så att den ger uttryck för individens barnets rätt utan i stället formuleras så att den ger uttryck för barns rätt i enlighet med utredningens förslag. Med anledning av Folkkampanjen för sjukvårdens förslag att införa en bestämmelse om överklaganderätt för barn i vissa fall vill regeringen framhålla att bestämmelser av sådant slag inte lämpar sig att införa i grundlag. Det saknas vidare underlag att överväga en lagreglering av sådant slag i detta lagstiftningsärende. 9.5.4Målsättningsstadgandet om de nationella minoriteterna ändras Regeringens förslag: Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen om skydd för vissa minoriteter ändras så att det samiska folket särskilt omnämns. Bestämmelsen utformas vidare som en obligatorisk målsätt- ning, dvs. möjligheterna att behålla och utveckla ett kultur- och sam- fundsliv ska främjas. förslag överensstämmer i allt väsentligt med Remissinstanserna är positiva till förslaget att stärka minoriteternas En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig, bl.a. (), Tjänstemännens centralorganisa- tion (TCO), , Svenska avdelningen av Internatio- nella (), och Svenska , menar dock att samernas ställning som urfolk måste slås fast i regeringsformen. anser att den föreslagna formule- ringen är missvisande eftersom minoriteter inte har samma rättigheter som urfolk och föreslår att det i ett nytt stycke slås fast att samerna är ett urfolk. ifrågasätter om förslaget medför någon förändring jämfört med gällande ordning och menar att en reell förstärk- ning av samernas ställning kan åstadkommas genom en särskild reglering i 2 kap. RF. Några remissinstanser, däribland och , framför att det inte är tillfredsställande att samer har en svagare ställning i än i grannländerna och . DO, , Svenska sektionen av (Amnesty), och Sverigefinländarnas delegation anser att inte bara samer utan även övriga nationella minoriteter bör omnämnas i 1 kap. 2 § RF. DO och anser också att språk bör läggas till bland det som minoriteterna ska ha möjlighet att behålla och utveckla. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 1 kap. 2 § femte stycket RF innehåller en programförklaring för samhällsverksamhetens inriktning när det gäller stödet åt nationella minoriteter. Av bestämmel- sen följer att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. har fem nationella minoriteter: samer, judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar (prop. 1998/99:143). Gemensamt för de nationella minoriteterna i är att samtliga har funnits i landet . Därför anses deras språk och kultur som en del av det svenska kulturarvet. Dessutom har de personer som tillhör grupperna en uttalad samhörighet och en gemensam religiös, språklig, traditionell eller kulturell tillhörighet och manifesterar på olika sätt en vilja och strävan att behålla den egna identiteten. När det gäller samernas ställning uttalade första gången att de utgör ett ursprungsfolk som har folkrättsliga krav på en kulturell särbehandling i (KrU 1976/77:43). Denna uppfattning har riks- dagen sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen, bl.a. i samband med riks- dagens godkännande av ratificeringen av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (bet. 1999/2000:KU6 s. 22). Samerna har en särställning som erkänt urfolk här i landet. Utred- ningen föreslår mot den bakgrunden att samerna ska nämnas särskilt i 1 kap. 2 § RF. Enligt utredningen ligger en sådan markering i linje med motsvarande grundlagsstadganden i och . Ett stort antal remissinstanser och andra som yttrat sig ifrågasätter den av utredningen föreslagna utformningen av lagtexten. anser att det är olyckligt och sakligt missvisande att jämställa de svenska samerna med andra etniska, språkliga och religiösa minori- teter. Även menar att en sådan formulering blir missvisande eftersom minoriteter inte har samma rättigheter som urfolk. framhåller att många av urfolkens rättigheter till skillnad från minoritets- rättigheter är kollektiva; medan urfolksrättigheter betonar urfolkens rätt att i första hand bevara och utveckla sina samhällen parallellt med majoritetssamhället syftar minoritetsrättigheter främst till att möjliggöra för minoritetsindivider att behålla och utveckla sina identiteter som en integrerad del av majoritetssamhället. pekar vidare på att samerna i både och omnämns som urfolk och att det är otillfredsställande att samer alltjämt har en svagare ställning i än i grannländerna. Liknande synpunkter förs även fram av och . avstyrker ändringen om bestämmelsen inte ger uttryck för samernas ställning som urfolk. TCO anser att det är ologiskt och felaktigt att inte ta vara på möjligheten att i regeringsformen bekräfta samernas särställning. Även DO, Jurist- kommissionen, Amnesty och anser att samernas status som urfolk måste slås fast i grundlagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det samiska folket intar en särställning bland de nationella minoriteterna i . Liknande särställning har samerna i bl.a. och . Det kan här nämnas att den finska grundlagen stadgar att samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur (17 § tredje stycket). I den norska grundlagen anges att det åligger statens myndigheter att skapa sådana förutsättningar att den samiska befolkningen kan bevara och utveckla sin kultur och sitt sociala arv (100 A §). Gemensamt för dessa båda grundlagsregleringar är att de tar sikte på samerna som ett folk, inte enbart som en minoritetsgrupp. Syftet med förslag är att betona samernas sär- skilda ställning bland de nationella minoriteterna (SOU 2008:125 s. 457 f.). Som flera remissinstanser framhåller ger emellertid den utform- ning som bestämmelsen har fått ett delvis missvisande intryck eftersom det samiska folkets särställning därigenom inte kommer till tydligt uttryck i lagtexten. För att tydligare spegla samernas särställning och ge uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk bör bestämmelsen ges en annan utformning än den utredningen föreslår. I enlighet med förslag bör det samiska folket omnämnas sär- skilt i målsättningsstadgandet. Regleringen kommer då också att ligga mer i linje med motsvarande regleringar i och . När det gäller regleringen i målsättningsstadgandet i fråga om de nationella minoriteterna i övrigt framför några remissinstanser att alla nationella minoriteter borde omnämnas i grundlagen. DO, Juristkommis- sionen och Sverigefinländarnas delegation påpekar särskilt att Europa- rådet har kritiserat för att inte säkerställa ett grundlagsskydd åt de nationella minoriteterna. Det är emellertid regeringens bedömning att de nationella minoriteternas betydelse väl återspeglas i grundlag genom det skydd som finns i 1 kap. 2 § femte stycket RF, dvs. utan att de omnämns särskilt. Det bör även framhållas att rådgivande kommitté med anknytning till ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter har poängterat vikten av att hänvisningar till speci- fika nationella minoriteter formuleras på ett sådant sätt att den inte ute- sluter en utvidgning av den personkrets som anses tillhöra nationella minoriteter (kommitténs andra utlåtande över , ACFC/OP/II[2007]006). Enligt regeringen saknas det skäl att i lagtexten uttryckligen, vid sidan av samerna, omnämna någon av de övriga nationella minoriteterna. De nationella minoritetsspråken är samiska, jiddisch, chib, finska och meänkieli. DO och framför att det i 1 kap. 2 § femte stycket RF bör föras in en bestämmelse som tar sikte på de nationella minoriteternas möjlighet att behålla och utveckla sitt språk. 2009/10:80 Enligt regeringens mening innehåller emellertid redan den nuvarande bestämmelsen ett åtagande att främja minoriteternas möjligheter i detta hänseende, eftersom språket utgör en naturlig del av minoriteternas kultur- och samfundsliv. Det finns därför inte skäl att ändra bestämmel- sen på det sätt som remissinstanserna föreslår. I 1 kap. 2 § femte stycket RF anges att de etniska, språkliga och religiösa minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Enligt ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter åtar sig de stater som ansluter sig till konven- tionen att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, näm- ligen religion, språk, traditioner och kulturarv. I syfte att markera betydelsen av att sådana möjligheter ges och för att åtagandet enligt framför allt ramkonventionen bättre ska återspeglas i grundlag föreslår att bestämmelsen ändras så att möjligheterna att behålla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Regeringen ställer sig bakom detta förslag. 9.5.5En bestämmelse om forskningens frihet införs Regeringens förslag: I 2 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse om skydd för forskningens frihet. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget i huvudsak utan Skälen för regeringens förslag: Forskningens frihet är av stor betydelse för ett demokratiskt samhälle, inte minst för möjligheterna till har slagit fast att staten har ett särskilt ansvar för att garantera denna frihet (prop. 1998/99:94, bet. 1999/2000:UbU3, rskr. 1999/2000:9). Det ligger i forskningens natur att resultaten och innebörden av dessa inte alltid kan förutsägas. En styrning av forskningen till att enbart ta fram eller enbart redovisa önskvärda resultat skulle strida mot forskning- ens själva grundidé och även vara främmande för ett öppet demokratiskt Det demokratiska samhällsskicket är i sig en garanti för forsk- ningens frihet genom att det värnar yttrandefrihet och åsiktsfrihet. Omvänt är det genom att ge utrymme för fritt tänkande och fritt sökande efter kunskap som forskningen kan bidra till samhällets utveckling. den stora betydelse forskningens frihet har finns det inte något direkt grundlagskydd för denna frihet. Flera av de medborgerliga friheterna tryckfrihet, åsiktsfrihet, yttrandefrihet och informationsfrihet är dock av stor betydelse även för den individuella akademiska fri- Yttrandefriheten och informationsfriheten utgör relativa rättigheter som får begränsas genom lag men begränsningar får endast göras för särskilt viktiga ändamål som också anges i regeringsformen (2 kap. 12 § första och andra styckena samt 13 § första stycket RF). av vilka begränsningar som får ske ska vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter särskilt beaktas (2 kap. 13 § andra stycket RF). Det anförda innebär att den vetenskapliga friheten inte är skyddad som en särskild rättighet i grundlag utan snarare som en del av yttrandefri- heten och informationsfriheten. Materiella bestämmelser som direkt tar sikte på att skydda forskningens frihet finns dock i vanlig lag. Enligt 1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434) ska för forskningen som allmänna principer gälla att forskningsproblem får väljas fritt, att forskningsme- toder får utvecklas fritt och att forskningsresultat får publiceras fritt. Enligt 2 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska även utbildningar som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (enskilda utbildningsanordnare) uppfylla de krav som uppställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. Sådana krav ställs således inte på forskning som bedrivs utanför ramen för sådana utbildningar. gör bedömningen att forskningens frihet är av så grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle att den bör ges ett uttryckligt grundlagsskydd. Detta bör enligt utredningen komma till utryck genom en bestämmelse som slår fast att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag. Regeringen delar utredningens uppfattning att den betydelse forskningens frihet har i sam- hället motiverar att den ges ett starkare grundlagsskydd än vad som följer av den nuvarande ordningen. Som utredningen framhåller framstår det som mindre lämpligt att i grundlag närmare ange hur skyddet för forsk- ningens frihet ska vara utformat. Den föreslagna bestämmelsen inne- håller därför inte några föreskrifter om vad forskningens frihet omfattar, exempelvis i fråga om den enskilde forskarens frihet. Det bör i stället vara en uppgift för att i lag bestämma detta. Mot den angivna bakgrunden ansluter sig regeringen till utredningens förslag i denna del. Några omedelbara konsekvenser för regleringen i vanlig lag torde den föreslagna bestämmelsen inte få, eftersom det redan finns ett skydd för forskningens frihet i lag. Detta skydd omfattar enligt högskolelagen universitet och högskolor under statligt, kommunalt eller landstings- kommunalt huvudmannaskap. I viss utsträckning omfattar skyddet även enskilda utbildningsanordnare enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Denna frihet innebär att ett stort ansvar läggs på forskarna att verka för kvalitet i forskningen och för att resultaten kommer samhället till godo. Forskarna har också ett ansvar för att upp- rätthålla av samhället godtagbara etiska principer för val av forsknings- objekt, metoder och användning av resultaten. Högskolan har likaså ett stort ansvar för att principer om forskningens frihet respekteras. Resurstilldelning och villkor som ställs av t.ex. forskningsfinansiärer, uppdragsgivare och samarbetspartner kan även i fortsättningen ange ramar för forskningen. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte heller att det ställs krav på att all forskningsverksamhet som bedrivs i statlig, , landstingskommunal eller enskild regi måste omfattas av lagstiftning om skydd för forskningens frihet. För att ska kunna behålla och även i fortsättningen vara ett attraktivt land för utländska forskare bör även dessa omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Det kan dock, liksom ifråga om andra grund- läggande fri- och rättigheter, finnas anledning att genom bestämmelser i lag begränsa denna frihet för utländska medborgare. Regeringen föreslår Prop. 2009/10:80 därför en bestämmelse som innebär att andra än svenska medborgare som befinner sig här i riket likställs med svensk medborgare när det gäller forskningens frihet, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag (jfr avsnitt 9.1.1). Genom att normgivningen ska ha karaktär av lag finns inte utrymme för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, annan myndighet att på detta område meddela andra föreskrifter än verkställighetsföre- skrifter. 10.1.1En bestämmelse om medlemskap i och annat internationellt samarbete införs Regeringens förslag: I 1 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse i vilken det anges att är medlem i Europeiska unionen. I bestämmelsen anges vidare att även deltar inom ramen för och samt i andra samman- hang i internationellt samarbete. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig, där- ibland , vid , och är positiva till förslaget. Vissa remissinstanser ifrågasätter att endast medlemskapet i EU om- nämns i bestämmelsen. menar att bestämmelsen inte kan läsas på annat sätt än att inte är ett av FN:s medlemslän- der och att den självklart bör ha en sådan lydelse att det framgår att är medlem även i FN. anser att en ny bestämmelse bör ge uttryck för medlemskap i , FN samt och att möjligen även det nordiska samarbetet kan nämnas. Vidare anser att det skulle vara av värde om EU- rättens betydelse kunde komma till klarare uttryck i regeringsformen. Kammarrätten i föreslår att bestämmelsen tas bort och att medlemskap i i stället grundlagsfästs i en inledande paragraf i 10 kap. RF. för europapolitiska studier (Sieps) anser att det bör synliggöras att deltar i ett internationellt samarbete som har stor inverkan på vårt samhälle och att EU-medlemskapet är det samarbete som har störst betydelse. Sieps anser dock att den föreslagna bestämmel- sen i 1 kap. 10 § RF innebär att EU-medlemskapet blir en del av det svenska statskicket, vilket medför att gränserna för hur omfattande över- låtelse av beslutanderätt som är möjlig enligt 10 kap. 5 § RF blir än mer oklara. Juridiska fakultetsstyrelsen vid hävdar att den föreslagna bestämmelsen inte enbart speglar faktiska politiska förhållan- den utan förändrar rättsläget. Skälen för regeringens förslag: deltar aktivt i ett vidsträckt internationellt samarbete bl.a. i politiska, ekonomiska, militära och kultu- rella frågor samt på miljöområdet.