prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — En utlänning som uppfyller kriterierna för att vara övrig skyddsbehövande och som inte är utesluten från att vara sådan skyddsbehövande ska förklaras vara övrig skyddsbehövande (övrig skyddsstatusförklaring). En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på någon annan grund än att han eller hon är flykting eller annan skyddsbehövande ska kunna ansöka om skyddsstatusförklaring. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska det endast finnas en kategori skyddsbehövande utöver flyktingar. En utlänning som uppfyller kriterierna för att vara en sådan skyddsbehövande ska enligt utredningens förslag förklaras som alternativt skyddsbehövande och erhålla en Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Länsrätten i , Svenska Röda Korset och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, är positiva till att skyddsbehövande i övrigt beviljas en särskild skyddsstatusförklaring. anser att flyktingförklaringen och skyddsstatusförklaringen bör Kammarrätten i ifrågasätter behovet av begreppet Hovrätten för har redaktionella invändningar på författningstexten. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 18 i direktivet ska medlemsstaterna bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person status som alternativt skyddsbehövande om han eller hon uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande. Direktivets bestämmelse om beviljande av status som alternativt skyddsbehövande innebär att en utlänning som uppfyller kriterierna för att betecknas som alternativt skyddsbehövande ska beviljas en särskild Som framgår av avsnitt 7.1 anser regeringen att utlänningslagen ska anpassas till direktivets statusreglering. En utlänning som uppfyller kriterierna för att anses som alternativt skyddsbehövande bör därför erhålla en särskild status. I likhet med vad som gäller t.ex. uteslutandegrunderna bör alla skyddsbehövande behandlas på samma Även sådana skyddsbehövande som inte omfattas av direktivet bör således erhålla en särskild status. Regeringen föreslår därför att en utlänning som uppfyller kriterierna för att vara alternativt skyddsbehövande och som inte är utesluten från att vara en sådan Prop. 2009/10:31 skyddsbehövande förklaras vara alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring) och att en utlänning som uppfyller kriterierna för att vara övrig skyddsbehövande och som inte är utesluten från att vara en sådan skyddsbehövande förklaras vara skyddsbehövande i övrigt (övrig skyddsstatusförklaring). En utlänning som har uppehållstillstånd i på någon annan grund kan, t.ex. på grund av verksamhet sur place, komma att bli skyddsbehövande under vistelsen här. Det måste därför vara möjligt för en utlänning som redan har uppehållstillstånd att ansöka om en skyddsstatusförklaring. 7.3.4Upphörande av att vara skyddsbehövande Regeringens förslag: En utlänning ska inte anses vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande när de omständigheter som ledde till att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre föreligger eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Endast väsentliga och bestående förändringar ska beaktas vid bedömningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens bedömning kräver direktivet inte att det i lagtexten anges att endast väsentliga och varaktiga förändringar ska kunna leda till att en person upphör att vara skyddsbehövande. Remissinstanserna: Svenska avdelningen av Internationella välkomnar förslaget att i utlänningslagen införa en reglering om upphörandet av ställning som alternativt skyddsbehövande. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 16.1 i direktivet ska en tredjelandsmedborgare eller en statslös person upphöra att uppfylla kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande när de omständigheter som ledde till att status som alternativt skyddsbehövande beviljades inte längre föreligger eller när de har ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs. Av artikel 16.2 följer att det ska vara fråga om en sådan väsentlig och varaktig förändring att en verklig risk för allvarlig skada inte längre föreligger för att upphörandebestämmelsen ska vara Det finns inte någon bestämmelse som anger när en person upphör att vara skyddsbehövande i övrigt i svensk rätt. Mot bakgrund av vad som tidigare anförts om att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande ska vara desamma i alla medlemsstater anser regeringen att en bestämmelse om upphörande av skydd för kategorin alternativt skyddsbehövande måste införas. skyddsbehövande bör även i detta sammanhang behandlas på samma sätt som de skyddsbehövande som omfattas av direktivet. upphörande av skydd ska därför omfatta både alternativt skydds- behövande och övriga skyddsbehövande. är det tillräckligt för direktivets genomförande att i motiven hänvisa till den praxis som finns beträffande upphörande av flyktingskap, dvs. ska vara fråga om klara, djupgående och bestående förändringar för att en person inte längre ska anses vara flykting. För tydlighets skull anser Prop. 2009/10:31 regeringen dock att det av författningstexten bör framgå att endast bestående förändringar ska beaktas vid bedömningen av om en utlänning är att anse som skyddsbehövande. Detta överensstämmer med vad som föreslås avseende upphörande av att vara flykting (avsnitt 7.2.4). Regeringens förslag: En skyddsstatusförklaring ska återkallas om det kommer fram att utlänningen inte kan anses vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag ska det endast finnas en kategori skyddsbehövande utöver flyktingar alternativt skyddsbehövande. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört denna tredjelandsmedborgares eller en statslös persons status som alternativt skyddsbehövande om vederbörande inte längre uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande enligt artikel 16. gäller enligt artikel 19.3 om utlänningen inte borde ha erhållit eller inte längre uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande i enlighet med artiklarna 17.1 och 17.2 eller om utlänningen har förvrängt eller utelämnat fakta, inklusive användning av falska handlingar, och detta varit avgörande för att bevilja status som I avsnitt 7.3.3 föreslås att en utlänning som uppfyller kriterierna för att vara alternativt skyddsbehövande ska förklaras vara alternativt skyddsbehövande och att en utlänning som uppfyller kriterierna för att anses vara övrig skyddsbehövande ska förklaras vara övrig För att uppfylla direktivets krav bör även bestämmelser om återkallelse av status införas i utlänningslagen. samma sätt som avseende flyktingar ska frågan om återkallelse tas upp när det finns anledning till det, t.ex. i samband med utvisning på grund av brott (se avsnitt 7.2.5). Regeringen anser att bestämmelser om återkallelse bör vara tillämpliga både på sådana skyddsbehövande som omfattas av direktivet och på övriga skyddsbehövande. föreslår att bestämmelser om att en utlännings skyddsstatusförklaring ska återkallas när det framkommer att utlänningen är alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande införs i utlänningslagen. Sådana generella bestämmelser täcker alla de situationer som direktivet Artikel 19.2 innehåller en fakultativ bestämmelse om upphävande av skyddsstatus som motsvarar undantagsbestämmelsen i artikel 17.3. regeringens förslag i avsnitt 7.3.2 bör artikel 17.3 inte föranleda några Inte heller artikel 19.2 bör enligt regeringens bedömning föranleda några sådana ändringar. Att en utlännings skyddsstatusförklaring återkallas innebär inte i sig Prop. 2009/10:31 att hans eller hennes uppehållstillstånd ska återkallas. uppehållstillstånd ska kunna återkallas måste någon av förutsättningarna för återkallelse i 7 kap. UtlL vara uppfyllda. Direktivet utgör inte något hinder mot att behålla denna ordning. Artikel 19.4 i direktivet reglerar bevisbördans placering i förfaranden om återkallelse av status som alternativt skyddsbehövande. Medlemsstaterna ska enligt artikeln i varje enskilt fall bevisa att tredjelandsmedborgaren inte längre uppfyller eller aldrig har uppfyllt kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande. I svensk rätt följer det av allmänna rättsprinciper att det är myndigheten som har bevisbördan i ärenden om återkallelse av ett gynnande beslut. En individuell bedömning ska göras och kraven på myndighetens utredning och bevisning är högt ställda. Enligt regeringens bedömning uppfyller svensk rätt direktivets krav och artikel 19.4 bör därför inte föranleda några författningsåtgärder. 7.4Bedömningen av ansökningar om internationellt skydd I detta avsnitt behandlas Kapitel II i direktivet, Bedömning av ansökningar om internationellt skydd. Bestämmelserna i detta kapitel avser bedömningen av fakta och omständigheter (artikel 4), internationellt skyddsbehov sur place (artikel 5), aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada (artikel 6), aktörer som ger skydd (artikel 7) och internt skydd (artikel 8). 7.4.2Bedömningen av fakta och omständigheter Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om bedömningen av ansökningar om internationellt skydd är uppfyllda genom gällande rätt. Några författningsändringar behövs därför inte för att tillgodose direktivets krav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i anför att bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) (10 kap. 3 § Offentlighets- och sekretesslagen [2009:400, OSL]) medför att det finns situationer då det inte är möjligt för eller domstol att underrätta part om en uppgift och där parten inte heller på annat sätt kan få veta vad materialet innehåller utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. I sådana fall bör det, enligt länsrätten, framgå av förarbeten att kommunikationsskyldigheten i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen inte kan anses uppfylld om inte verket respektive domstolen underrättat parten om att det finns uppgifter i ärendet som han eller hon inte kan få del av och grunden för att uppgifterna inte kan delges samt gett parten tillfälle att slutföra sin talan. advokatsamfund, Svensk flyktinghjälp SWERA och anför att det är angeläget att klargöra att principen om partsinsyn och kommunikation ska tillämpas hos . kommunikationsskyldigheten också gäller gentemot barn. flyktingkommissariat UNHCR, (UNHCR) anser att den presumtion avseende tidigare förföljelse som kommer till uttryck i artikel 4.4 i direktivet bör författningsregleras. UNHCR anser vidare att den omständigheten att en nära anhörig, vänner eller kollegor till sökanden har utsatts för förföljelse i hemlandet kan vara en indikation och utgöra en viktig omständighet vid bedömningen av om sökandens fruktan för förföljelse är välgrundad. Hovrätten för , Juridiska fakultetsnämnden och anser att det finns skäl att överväga en författningsreglering av principen om the benefit of the , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Svenska sektionen anser inte att man kan hänvisa till en i svensk rätt väl etablerad praxis avseende tillämpningen av principen the benefit of the doubt. Skälen för regeringens bedömning Artikel 4 i direktivet behandlar bedömningen av fakta och omständigheter i ett ärende rörande en ansökan om internationellt skydd. Medlemsstaterna får enligt artikel 4.1 ålägga sökanden en skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd. De faktorer sökanden ska lägga fram är enligt artikel 4.2 hans eller hennes utsagor och alla handlingar som han eller hon förfogar över avseende sin ålder, bakgrund, inklusive relevanta släktingars bakgrund, identitet, nationalitet, tidigare bosättningsland och ort, tidigare asylansökningar, resväg, identitets- och resehandlingar samt orsakerna till ansökan om internationellt skydd. meningen anger att det är medlemsstaternas skyldighet att i samarbete med sökanden bedöma de relevanta faktorerna i ansökan. Artikel 4.3 i direktivet slår fast att bedömningen av en ansökan om internationellt skydd ska vara individuell. I samma artikel anges vad som ska beaktas vid bedömningen av ansökan. Det gäller alla relevanta uppgifter om ursprungslandet då beslut fattas om ansökan inbegripet lagar och andra författningar samt på vilket sätt dessa tillämpas (a), de relevanta utsagor och handlingar som den sökande lämnat inklusive information om huruvida sökanden har varit eller kan bli utsatt för förföljelse eller allvarlig skada (b), sökandens personliga ställning och förhållanden inklusive faktorer som bakgrund, kön och ålder (c) och om man rimligen kan förvänta sig att den sökande begagnar sig av skyddet i ett annat land där han eller hon kan hävda sitt medborgarskap (e). I artikeln anges vidare att om den sökande efter att ha lämnat ursprungslandet ägnat sig åt en verksamhet vars enda syfte eller vars huvudsyfte var att skapa de nödvändiga förutsättningarna för att ansöka om internationellt skydd, ska man bedöma om denna verksamhet kommer att utsätta den sökande för förföljelse eller allvarlig skada om han eller hon återvänder till landet (d). I artikel 4.4 i direktivet anges att det faktum att den sökande redan har varit utsatt för förföljelse eller annan allvarlig skada eller för direkta hot om sådan skada, är en allvarlig indikation på att den sökandes fruktan för förföljelse är välgrundad eller att det finns en verklig risk för att han eller hon kommer att lida allvarlig skada såvida det inte finns goda skäl till att anta att sådan förföljelse eller allvarlig skada inte kommer att upprepas. I artikel 4.5 i direktivet finns en bevislättnadsregel för sökanden som utgör en kodifiering av principen om tvivelsmålets fördel, the benefit of the doubt. Som framgår ovan får medlemsstaterna enligt artikel 4.1 i direktivet ålägga sökanden en skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. I artikeln anges också att medlemsstaterna är skyldiga att bedöma ansökan i samarbete med sökanden. De faktorer som medlemsstaterna får ålägga sökanden att lägga fram räknas upp i artikel 4.2. Bestämmelsen innebär inte att den beslutande myndigheten vid bedömningen av skyddsbehovet enbart ska ta hänsyn till dessa omständigheter. Om sökanden lämnar annan information eller om andra uppgifter kommer fram på annat sätt får denna information också läggas till grund för bedömningen av sökandens skyddsbehov. Det är en vedertagen princip inom förvaltningsrätten att den som ansöker om en förmån har bevisbördan för att han eller hon uppfyller de krav som uppställs i lagen för att förmånen ska beviljas. Inom asylrätten är det en grundläggande princip att den asylsökande ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt. Det är således den asylsökande som enligt svensk rätt har bevisbördan, vilket innebär att det är han eller hon som i första hand har att tillhandahålla relevanta uppgifter till ledning för bedömningen av hans eller hennes behov av skydd (se t.ex. MIG 2006:1). Det är emellertid inte enbart den sökande som ansvarar för att ett tillräckligt beslutsunderlag tas fram. Förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar ansvarar enligt officialprincipen för att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Det innebär att både och migrationsdomstolarna ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. För förvaltningsdomstolarnas verksamhet är officialprincipen uttryckligen lagfäst i 8 § FPL. För förvaltningsmyndigheterna finns inte principen lagfäst utan anses bygga på sedvanerättslig grund. Vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223, FL) anses också ge uttryck för denna princip, nämligen serviceskyldigheten i 4 § och de allmänna kraven på handläggningen i 7 §. När en myndighet vidtar åtgärder för att tillvarata de allmänna intressen som lagstiftningen är avsedd att skydda respektive främja i ett ärende anses myndigheten också ha huvudansvaret för utredningen. Officialprincipen innebär inte att myndigheten själv måste ombesörja utredningen utan det kan räcka med att myndigheten ger part besked om hur talan ska kompletteras. Enligt 16 § FL har en part rätt att på egen begäran ta del av utredningsmaterial i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt 17 § FL får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av någon annan anledning är uppenbart obehövlig. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. För förvaltningsdomstolarna finns kommunikationsprincipen lagfäst i 1012 och 18 §§ FPL. Genom bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation garanteras den enskilde möjlighet att ta tillvara sina intressen i ärendet. I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas 17 § FL endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i (13 kap. 9 § UtlL). Utgångspunkten i direktivet är att sökanden eller den mot vilken ett beslut om återkallelse riktas befinner sig i medlemsstaten. Undantagen i 13 kap. 9 § UtlL påverkar därmed inte direktivets genomförande. I övrigt har inte några avvikande bestämmelser i detta avseende meddelats i utlänningslagen och förvaltningslagens bestämmelser gäller således för handläggningen av utlänningsärenden och ska tillämpas vid handläggning av såväl asylansökningar som ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och flyktingförklaring. En ansökan om uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt ska enligt 1 kap. 12 § UtlL handläggas som en ansökan om asyl. En särskild fråga som Länsrätten i har tagit upp är att kommunikationsskyldigheten i förvaltningslagen, förvaltnings- processlagen och utlänningslagen är underkastade vissa inskränkningar i 10 kap. 3 § OSL. Huvudregeln i 10 kap. 3 § OSL är att sekretess viker för parts rätt att ta del av material i ett mål eller ett ärende. Material får dock inte lämnas ut i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall är myndigheten eller domstolen skyldig att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att han eller hon ska kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen innebär att och migrationsdomstolarna i undantagsfall skulle kunna komma att grunda sitt avgörande på en omständighet vilken part inte alls eller inte till fullo fått kännedom om eller fått yttra sig över. I 10 kap. 3 § andra stycket OSL föreskrivs att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Enligt 10 kap. 3 § tredje stycket OSL tillämpas inte första och andra styckena, om avvikande bestämmelser har meddelats i lag. Några avvikande bestämmelser som har relevans för prövningen av en ansökan om eller återkallelse av skydd enligt direktivet finns inte i utlänningslagen. En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i ett mål eller ett ärende hos en förvaltningsmyndighet eller en domstol ska ha full insyn i ärendet och ha beretts möjlighet att bemöta myndighetens eller motpartens uppgifter och påståenden som kan läggas till grund för avgörandet. Direktivet ställer krav på en bedömning i samverkan med sökanden. Om en uppgift som omfattas av sekretess undantagsvis inte kan lämnas ut till part föreligger som nämns ovan en skyldighet för myndigheten att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån detta behövs för att utlänningen ska kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen avser att skydda. beslut överklagas hos migrationsdomstol. Förfarandet i förvaltningsdomstolarna är ett tvåpartsförfarande där det i första hand är parterna som svarar för utredningen. Regeringen anser att kommunikationsskyldigheten i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen tillsammans med den praxis som utbildats vid tillämpningen av bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) (10 kap. 3 § OSL) säkerställer en rätts- tillämpning som uppfyller direktivets krav på samarbete med sökanden. har betonat att kommunikationsskyldigheten även gäller gentemot barn. Det krävs enligt organisationen riktlinjer för hur kommunikation ska ske med såväl ensamkommande barn som barn i familj. Kommunikationsskyldigheten i förvaltningslagen och för- valtningsprocesslagen gäller naturligtvis också i förhållande till barn som söker skydd i . Kommuniceringen sker med barnets ställföreträdare. handböcker, däribland utlännings- handboken, innehåller praktiska anvisningar om handläggningen av olika ärendetyper, bl.a. hur kommunikation ska ske med såväl vuxna som barn. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det inte föreligger något behov av författningsändringar i anledning av artiklarna 4.1 och 4.2 i direktivet. Bedömningen av en ansökan om internationellt skydd ska enligt artikel 4.3 i direktivet vara individuell. Den individuella prövningen ska enligt samma artikel omfatta all den information som räknas upp i punkterna a till e i artikeln. Prövningen av en asylansökan i svensk rättstillämpning är individuell. Bedömningen grundar sig på vad som förekommit i ärendet. De uppgifter som har betydelse för prövningen av ett ärende är i regel de som räknas upp i artikel 4.3, dvs. landinformation, sökandens utsagor och handlingar, sökandens personliga ställning och förhållanden, sur-place verksamhet, riskbedömning och möjlighet att få skydd i en annan stat. Uppräkningen i artikel 4.3 är enligt regeringens uppfattning inte uttömmande och det är inte heller lämpligt att författningsreglera vilka faktorer som får vägas in i prövningen av en asylansökan. Sammantaget bör artikel 4.3 inte föranleda några författningsåtgärder. Artikel 4.4 i direktivet behandlar fall där sökanden tidigare utsatts för förföljelse eller allvarlig skada eller hotats av sådan. Enligt artikeln är tidigare förföljelse eller allvarlig skada eller direkta hot därom en allvarlig indikation på att den sökandes fruktan för förföljelse är välgrundad eller att det finns en verklig risk för att han eller hon kommer att lida allvarlig skada. Detta gäller dock inte om det finns goda skäl att anta att sådan förföljelse eller allvarlig skada inte kommer att upprepas. Non refoulementprincipen i artikel 33 i (artikel 21 i direktivet) medför att prövningen av asylärenden ytterst handlar om att bedöma framtida riskscenarier i landet dit sökanden skulle komma att avvisas eller utvisas (jfr par. Regeringen föreslår i avsnitt 7.2.2 att det av ordalydelsen i 4 kap. 1 § UtlL ska framgå att den riskbedömning som ska göras vid prövningen av huruvida en utlänning är att anse som flykting är framåtsyftande. När det gäller skyddsbehövande i övrigt framgår redan av nu gällande 4 kap. 2 § UtlL att prövningen är framåtsyftande. 45 anges att man som regel kan utgå från att en person som redan har förföljts på grund av något av de skäl som anges i hyser en välgrundad fruktan för förföljelse. Av förarbetena till nuvarande flyktingbestämmelse framgår att det faktum att en sökande har utsatts för förföljelse är en omständighet som talar för att risk för förföljelse alltjämt finns (prop. 2005/06:6 s. 9). Detta framgår även av praxis (MIG 2007:16).