prop · GX0322 · 2009-09-29 00:00:00 — Kontroll och inspektion ingår som en del av tillsynen, som även kan omfatta informationsåtgärder m.m. i anser att det förhållandet att begreppet kontroll ersätter tillsynsbegreppet bör gynna förståelsen hos företagen och det allmänna. anser att myndigheterna, sedan begreppet tillsyn ersatts av begreppet kontroll inom bl.a. livsmedelsområdet, tenderar att överge den del av tillsynen som ger möjlighet till dialog och utbyte mellan myndigheter och enskilda. Övriga remissinstanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag EG-förordningarna om beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel I rådets förordningar (EG) nr 509/2006 och (EG) nr 510/2006 finns bestämmelser om två typer av kontroll. Den första kontrollen ska ske redan innan en jordbruksprodukt eller ett livsmedel släpps ut på mark- naden. Kontroll ska då ske av att produktspecifikationen följs. Medlems- staterna är emellertid skyldiga att se till att det även därefter utövas offentlig kontroll av att bestämmelserna i förordningarna följs. Denna kontroll ska utföras i enlighet med förordning (EG) nr 882/2004. Offentlig kontroll Prop. Genom och rådets förordning (EG) nr 882/infördes begreppet offentlig kontroll för den kontrollverksamhet som ska genomföras i enlighet med förordningens bestämmelser. Begreppet offentlig kontroll används även i rådets förordningar (EG) nr 509/2006 och nr 510/2006. Bestämmelserna i , inklusive definitionen av offent- lig kontroll, gäller direkt i som svensk lag. Det är därför, enligt regeringens bedömning, nödvändigt att begreppet tillsyn ersätts av det gemenskapsrättsliga begreppet offentlig kontroll i de nationella författ- ningar som ska komplettera EG-förordningarna. Begreppet offentlig kontroll har redan inarbetats i nationell rätt i den lagstiftning som kompletterar bl.a. förordning (EG) nr 882/2004. Detta gäller bl.a. livsmedelslagen. Kontroll av att produktspecifikationerna följs Av artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 509/2006 och artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 510/2006 framgår att en kontroll ska göras av att produktspecifikationen följs innan en produkt släpps ut på marknaden. Kontrollen ska genomföras antingen av den myndighet som ska utföra den offentliga kontrollen eller av ett kontrollorgan enligt artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 som utför produktcertifieringar. Med kontrollorgan avses enligt artikel 2 i sist- nämnda förordning en oberoende tredje part till vilken den behöriga myndigheten har delegerat vissa kontrolluppgifter. Med den behöriga myndigheten avses i detta sammanhang enligt samma artikel den centrala myndigheten i en medlemsstat som har behörighet att genomföra offent- lig kontroll eller varje annan myndighet som tilldelats sådan behörighet, dvs. den myndighet som i den nya lagen om kontroll av skyddade be- teckningar på jordbruksprodukter och livsmedel enligt avsnitt 9.2 ska benämnas kontrollmyndighet. EG-förordningarna om vin och spritdrycker I de EG-förordningar som innehåller bestämmelser om beteckningar för vin och spritdrycker finns likartade bestämmelser som de som gäller för jordbruksprodukter och livsmedel. Av artikel 22 i och rådets förordning (EG) nr 110/2008 framgår att kontroll av produktspecifikationen (även kallad kravspecifikationen) ska göras innan produkten släpps ut på marknaden. I artikel 24 i samma förordning anges att kontroll av att skyldigheterna i förordningen uppfylls ska ske i form av offentlig kontroll enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Av artikel 48 i rådets förordning (EG) nr 479/2008 framgår att kontroll av att produktspecifikationen följs under produktionen och under eller efter tappningen av vinet ska genomföras . Detta får anses inne- fatta dels en kontroll innan produkten släpps ut på marknaden, dels en årlig kontroll av att produktspecifikationen följs. Enligt artikel 47 i samma förordning ska dessutom kontroll av att skyldigheterna i kapitlet om ursprungsbeteckningar och geografiska beteckningar i förordningen uppfylls ske i form av offentlig kontroll enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Den kontroll som ska genomföras enligt dessa förordningar är således likartad den kontroll som ska genomföras enligt rådets förordningar (EG) nr 509/2006 och nr 510/2006. Begreppet kontroll definieras inte vare sig i EG-förordningarna om beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel eller i EG-förord- ningarna om vin och spritdrycker. Begreppet bör därför tolkas med ledning av definitionen i artikel 2.2 i och rådets förordning nr 882/2004. Enligt denna artikel avses med kontroll enligt förordningen kontroll av om specificerade krav har uppfyllts, genom undersökning och bedömning av sakligt underlag. Enligt artikel 2.1 i samma förordning utgör offentlig kontroll varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Såväl begreppet offentlig kontroll som kontroll av att produktspecifika- tionerna följs innan produkten släpps ut på marknaden avser således s.k. operativa förfaranden. Såsom har angetts ovan anser regeringen att begreppet kontroll ska omfatta såväl offentlig kontroll som kontroll av att produktspecifika- tionen följs innan produkten släpps ut på marknaden. Kontrollbegreppet följer direkt av EG-förordningarna och används även inom den lag- stiftning som rör bl.a. livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Regeringen anser att samma begrepp bör användas inom det nu aktuella området. I den nuvarande lagen och förordningen om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m. förekommer begreppet tillsyn. Begreppet tillsyn har i svensk rätt haft olika innebörder beroende på i vilket sammanhang som tillsynen har reglerats. När det gäller geogra- fiska beteckningar, ursprungsbeteckningar och garanterade traditionella specialiteter har begreppet använts bl.a. för de oberoende och själv- ständiga granskningar av tillsynsobjekt som genomförs i syfte att kon- trollera efterlevnaden av regelverket, inklusive myndighetens eller kontrollorganets åtgärder för att komma till rätta med påträffade brister. Tillsynsbegreppet har inom detta område även innefattat annan verksam- het än den granskning som beskrivits ovan, såsom rådgivning och allmän information m.m. Sistnämnda verksamheter täcks dock inte av begreppet kontroll såsom begreppet definierats i den direkt gällande EG-rätten. SWEDAC motsätter sig att begreppet tillsyn byts ut mot begreppet kontroll. SWEDAC anför att en tillämpning av kontrollbegreppet inom detta område kommer att leda till oklarheter och missförstånd, särskilt som det i promemorian framgår att med kontroll avses även informations- och rådgivningsinsatser. anser att myndigheterna, sedan begreppet tillsyn ersatts av begreppet kontroll inom bl.a. livsmedelsområdet, tenderar att överge den del av tillsynen Prop. 2009/10:22 som ger möjlighet till dialog och utbyte mellan myndigheter och Såsom utvecklats närmare ovan och i avsnitt 9.4.1 menar regeringen att informations- och rådgivningsinsatser ligger utanför kontrollbegreppet. Det är dock inte meningen att myndigheterna ska upphöra med dessa uppgifter. En bra dialog mellan myndigheter och företag är av stor vikt för att uppnå en väl fungerande produktion och försäljning av kvalitetsprodukter. Myndigheterna ska även i fortsätt- ningen ha ansvaret för att utföra dessa uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Ansvaret för dessa uppgifter framgår av en särskild paragraf i lagen (se 6 § i lagen och avsnitt 9.4.1). Regeringens förslag: Begreppet tillsynsmyndighet ska ersättas av begreppet kontrollmyndighet. Kontroll av efterlevnaden av den nya lagen och av de EG-förord- ningar som kompletteras av lagen ska utövas av statliga myndigheter och kommuner i enlighet med vad regeringen föreskriver. En kommuns uppgifter ska fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- eller hälsoskyddsområdet. Regeringens bedömning: bör även i fortsätt- ningen samordna kontrollen av efterlevnaden av regelverket. Länssty- relsen bör vara samordnande myndighet på länsnivå. Promemorians förslag och bedömning: I promemorian har före- slagits att ska ansvara för och samordna kontrollen av efterlevnaden av de nationella författningarna och av de EG-förordningar som kompletteras av lagen inom sitt verksamhetsområde och att ska göra detsamma inom sitt verksamhetsområde. Remissinstanserna: föreslår att endast Livsmedels- verket utses som behörig myndighet, för att undvika den administrativa börda som ett utnämnande av två behöriga myndigheter innebär för företagen. anser att det är logiskt att dela upp upp- gifterna på och utifrån respektive myndighets ansvarsområde, i syfte att ta till vara den specifika kompe- tens som finns inom respektive organisation. i anser att eventuella organisatoriska förändringar på central nivå bör samordnas med resultatet av förslagen i betänkandet Trygg med vad du äter (SOU 2009:08). anser att det är naturligt att övertar ansvaret i den del en sökt beteckning inte avser livsmedel. Svensk Mjölk anser att administrationen bör ligga på antingen eller och inte delas upp mellan verken, eftersom det är viktigt att handläggning och kontroll inte skiljer sig åt beroende på vilken produkt som avses. Övriga remiss- instanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag och bedömning är kontrollmyndighet enligt 3 § i den nuvarande förordningen (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel, m.m., såväl när det gäller livsmedel som Inom det ansvarsområde som följer av bestämmel- serna i livsmedelslagen (2006:804) ska även den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet se till att reglerna följs. Produkter som omfattas av kontroll Den kontroll som ska utföras enligt lagen och de EG-förordningar som kompletteras av lagen avser inte endast livsmedel, utan även jordbruks- produkter som inte faller under livsmedelslagens definition av livsmedel. Enligt 2 § livsmedelslagen ska begreppet livsmedel ha samma bety- delse som i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedels- lagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Enligt artikel 2 i denna förordning avses med livsmedel alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras Begreppet livsmedel inbegriper bl.a. inte levande djur, utom om de har behandlats för att släppas ut på marknaden som livs- medel, eller växter före skörd. Rådets förordning (EG) nr 509/2006 är tillämplig dels på jordbruks- produkter som är avsedda som livsmedel och förtecknade i bilaga I till fördraget, dels på livsmedel förtecknade i bilaga I till förordningen. Produkter som är avsedda som livsmedel bör motsvara produkter som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Förordningens tillämpningsområde ryms således inom den definition av begreppet livsmedel som anges i livsmedelslagen. Rådets förordning (EG) nr 510/2006 är tillämplig på jordbruks- produkter avsedda som livsmedel enligt bilaga I till fördraget, på livsmedel enligt bilaga I till förordningen och på jordbruksprodukter enligt bilaga II till förordningen. De jordbruksprodukter som uppräknas i bilaga II till förordningen är bl.a. hö, kork, ull, korgvide och skäktat lin. Detta är således inte produkter som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. De omfattas således inte av defini- tionen av begreppet livsmedel i livsmedelslagen och faller därmed i princip inte inom verksamhetsområde. Inom verksamhetsområde utövas kontroll på lokal, regional och central nivå. När det gäller kontrollen av livsmedelsanlägg- ningar (livsmedelsbutiker, restauranger etc.) bedrivs den största delen av den operativa offentliga kontrollen lokalt av kommunerna. verket utövar operativ kontroll av slakterier, styckanläggningar och större mejerier och livsmedelsindustrier. Länsstyrelserna har fr.o.m. den övertagit den operativa kontrollen av livsmedelsföretag i primärproduktionen från kommunerna. Länsstyrelserna utövar i övrigt den regionala kontrollen, vilken huvudsakligen består i att lämna rådgiv- ning och samordna kontrollen inom länet. Även inom verksamhetsområde bedrivs kontrollen på utövar operativ kontroll bl.a. av att EU:s bestämmelser om kvalitet och märkning av frukt och grönt följs. görs genom stickprovskontroller hos producenter, packare och grossister samt ute i butiker. genomför även offentlig kontroll av inom bl.a. foderområdet. för den offentliga kontrollen av djurskydd och foder i primärpro- duktionen överförts från kommunerna till länsstyrelserna. ansvarar länsstyrelserna för den s.k. tvärvillkorskontrollen Ansvarig myndighet när det gäller livsmedel ska, enligt förordningen (2007:1043) med instruktion för , utöva verksamhet på livsmedelsområdet. är kontrollmyndighet enligt den nuvarande lagstift- ningen och har en väl organiserad struktur för livsmedelskontroll. Ingenting talar för annat än att även i fortsättningen ska ha ett samordningsansvar när det gäller livsmedel. Ansvarig myndighet när det gäller jordbruksprodukter har enligt gällande regler det övergripande ansvaret för att se till att regler om märkning av livsmedelsprodukter följs och är ansvarigt för kontrollen av beteckningar på livsmedel, jordbrukspro- dukter, vin och spritdrycker. Det är alltså som i dags- läget har relevant kompetens när det gäller lagstiftningen och tillämp- ningen av lagstiftningen. Detta talar för att även i fortsättningen låta ha det övergripande ansvaret för kontrollen av de Det som talar emot detta är att saknar egentlig kunskap om själva produkterna. Av förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruks- verk framgår att är förvaltningsmyndighet på jord- Kontrollen när det gäller beteckningar på jordbruks- produkter som inte är avsedda som livsmedel hör således formellt sett myndighet enligt t.ex. lagen (2006:805) om foder och animaliska bipro- dukter och tillämpar därigenom kontrollbestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 882/2004. endast ser till produkternas art skulle detta alltså tala för att överföra det samordnande ansvaret för kontrollen när det gäller skyddet för beteck- ningar på jordbruksprodukter som inte är avsedda som livsmedel till . Som nämnts ovan (avsnitt 9.1) ska kontroll genomföras dels innan produkten släpps ut på marknaden, dels i form av offentlig kontroll. Den offentliga kontrollen ska genomföras i alla led i produktionen, bearbet- ningen och distributionen av produkter. En utgångspunkt är att i de fall det finns befintliga kontrollstrukturer bör dessa av effektivitetsskäl ut- nyttjas i så stor utsträckning som möjligt. I kommissionens databas över registrerade beteckningar (DOOR) finns det inte några svenska beteckningar på jordbruksprodukter registre- rade. Det finns totalt tre beteckningar registrerade, varav två avser eteriska oljor och en avser hö. Ytterligare två ansökningar om registre- ring av beteckning i kategorin blommor och prydnadsväxter har lämnats in. De produkter som omfattas av den aktuella EG-förordningen är hö, eteriska oljor, kork, koschenill, blommor och prydnadsväxter, ull, korg- vide, skäktat lin och bomull. Den offentliga kontroll som kan komma i fråga bör avse kontroll i bearbetningsanläggningar och i butiker. Varken länsstyrelsernas kontroll inom primärproduktionen eller kommunernas kontroll av livsmedelsanläggningar är anpassade för dessa produkter. Det finns således inte någon befintlig kontrollstruktur som kan utnyttjas. I promemorian föreslogs att ska ansvara för kontrollen när det gäller jordbruksprodukterna. har tillstyrkt för- slaget medan och Svensk Mjölk har förordat att kontrollansvaret av effektivitetsskäl hålls samman. Regeringen instäm- mer i den bedömning som och Svensk Mjölk gör. Som regeringen konstaterat har sakkunskapen om produkterna medan har kunskapen om lagstiftningen och förfarandet. Det är vidare inte möjligt att direkt använda sig av en befintlig kontrollorganisation. Då det rör sig om ett mycket litet antal produkter kan det enligt regeringens mening inte anses vara effektivt, vare sig ur ett kostnadsperspektiv eller ett kompetensperspektiv, att skapa en ny organisation för handläggning av ärenden enligt den aktuella lag- stiftningen och för kontroll av att lagstiftningen följs hos Jordbruks- verket. Regeringen anser således, vid en samlad bedömning, att Livsme- delsverket även i fortsättningen bör ansvara för kontrollen i dess helhet. Det bör i en regeringsförordning klargöras att ska samråda med i ärenden som rör de jordbruksprodukter som avses i bilaga II till rådets förordning (EG) nr 510/2006. Det bör vidare av instruktion framgå att verket är kontroll- myndighet, även såvitt avser jordbruksprodukter, vid tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 510/2006. Inom verksamhetsområde utövas kontroll på lokal, regional och central nivå. Kommunerna, länsstyrelserna och Livsmedels- verket genomför operativ kontroll. Länsstyrelserna har dessutom en råd- givande och samordnande funktion inom länet. är som Prop. 2009/10:22 nämnts samordnande myndighet på central nivå. Inom livsmedelsområdet finns således en struktur för kontroll av livsmedelsprodukter, där såväl kommunerna och länsstyrelserna som är engagerade. Kontroll enligt den nya lagen bör av effektivitetsskäl samordnas med den ordinarie livsmedelskontrollen och utföras som ett led i respektive myndighets ordinarie kontrollverksamhet. När det gäller kontrollen av jordbruksprodukter finns däremot inte någon organiserad kontrollstruktur. Kontrollen av att lagstiftningen om skyddade beteckningar följs ska ske såväl innan produkterna släpps ut på marknaden som i form av offentlig kontroll av att lagstiftningen följs. Det finns tre beteckningar registrerade för jordbruks- produkter. Det har lämnats in ytterligare två ansökningar. Ingen av registreringarna eller ansökningarna avser svenska produkter. Mot denna bakgrund kan det antas att kontrollen främst kommer att inriktas mot anläggningar som bearbetar produkterna och butiker som saluför pro- dukterna. Enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ska en riskbaserad offentlig kontroll genomföras. En risk- baserad kontroll som avser ett fåtal produkter kan förväntas bli mycket begränsad. De jordbruksprodukter som avses kan finnas i olika typer av anlägg- ningar och butiker. Då det rör sig om en begränsad kontroll som i största utsträckning inte är möjlig att samordna med den befintliga livsmedels- kontrollen anser regeringen att det är lämpligt att koncentrera denna kontrollverksamhet till en myndighet. Ansvaret för den operativa kon- trollen av de aktuella jordbruksprodukterna bör därför ligga centralt på . Den närmare ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör göras genom föreskrifter på regeringsnivå. Eftersom det kan bli aktuellt att peka ut kommunerna som kontrollmyndigheter behöver regeringen ett bemyndigande för att kunna föreskriva om detta. 9.3Delegering av uppgifter i kontrollen Regeringens förslag: I likhet med vad som gäller ska regeringen kunna överlämna till ett enskilt kontrollorgan att utöva kontroll över efterlevnaden av lagen och . Även ska kunna lämna över kontrolluppgifter till ett kontrollorgan. Ett överlämnande av uppgifter till ett kontrollorgan ska dock inte kunna avse rätten att besluta om åtgärder vid bristande efterlevnad av regelverket. Promemorians förslag och bedömning: I promemorian föreslogs att bestämmelsen i den nuvarande lagen om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m., enligt vilken regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna till ett enskilt kontrollorgan att utöva tillsyn, skulle överföras till den nya lagen, men begränsas till att avse kontrollen av att produktspecifikationerna följs innan en produkt släpps ut på marknaden. I promemorian gjordes bedöm- ningen att det inte var nödvändigt att i lag reglera kontrollmyndig- heternas möjlighet att delegera särskilda uppgifter i den offentliga kon- trollen till kontrollorgan. Remissinstanserna: SWEDAC anser att kontrollen av att produkt- specifikationen följs innan produkten släpps ut på marknaden bör samordnas med certifiering på andra delar av livsmedelsområdet, t.ex. inom ekologisk produktion. De kontrollorgan som är verksamma inom livsmedelscertifiering i är ackrediterade enligt standarden SS-EN 45011 och det är lämpligt att denna standard även kan ingå som krav på kontrollorgan i den aktuella lagstiftningen. Övriga remiss- instanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 509/2006, artikel 10 i rådets förordning (EG) nr 510/2006, artikel 24 i och rådets förordning (EG) nr 110/2008 och artikel 47 i rådets förordning (EG) nr 479/2008 följer att den offent- liga kontrollen när det gäller de skyldigheter som fastställs i dessa för- ordningar ska utföras i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 882/2004. Enligt artikel 5 i den sistnämnda förord- ningen får den behöriga myndigheten under angivna förutsättningar delegera vissa särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till ett eller flera kontrollorgan. Med kontrollorgan avses enligt artikel 2 i samma förordning en oberoende tredje part till vilken den behöriga myndigheten har delegerat vissa uppgifter. En sådan tredje part kan vara ett offentlig- rättsligt organ eller ett enskilt organ som fått sig tilldelat dessa kontroll- uppgifter. Av artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 509/2006, artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 510/2006, artikel 22 i och rådets förordning (EG) nr 110/2008 och artikel 48 i rådets förordning (EG) nr 479/2008 framgår att en kontroll av att produktspecifikationerna följs ska göras innan en produkt släpps ut på marknaden. Denna kontroll ska utföras av en eller flera behöriga myndigheter som ansvarar för offentlig kontroll och/eller av ett eller flera kontrollorgan enligt artikel 2 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 som utför produkt- certifieringar. Kontrollen av att produktspecifikationerna följs ska således utföras av samma myndigheter eller organ som de som utför den offent- liga kontrollen. Inom området ekologisk produktion har kontrollorgan använts för att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen. Kontroll- organen ansvarar för såväl planeringen av som utförandet av kontrollen. Regelverket om ekologisk produktion syftar, i likhet med det som reglerar skyddade beteckningar, till att tillföra den aktuella produkten ett mervärde. Den EG-rättsliga regleringen av kontrollsystemet på de båda områdena har också många likheter med varandra, t.ex. krävs det att produkterna ska genomgå kontroll innan de släpps ut på marknaden. Även inom områdena livsmedel, foder och djurhälsa öppnar EG-rätten och den svenska lagstiftningen upp för användandet av privata kontroll- organ vid den offentliga kontrollen. Regeringen anser att det ur effekti- vitetssynpunkt är en fördel att ha ett enhetligt kontrollsystem inom närliggande områden. Möjligheten att använda kontrollorgan vid kon- trollen bör därför finnas även inom området skyddade beteckningar. Avsikten är att kontrollorganen i kontrollmyndighetens ställe ska kunna utföra kontroller, t.ex. i livsmedelsanläggningar. Enligt vad rege- ringen föreslår i avsnitt 9.8 bör kontrollorganen i detta syfte ha rätt att få tillträde till lokaler och utrymmen samt rätt att ta del av handlingar och upplysningar. I likhet med vad som är fallet inom området ekologisk produktion kan kontrollorganen även komma att ha uppgifter som inne- fattar rätten att skönsmässigt bestämma t.ex. vilka objekt som ska kontrolleras och kontrollbesök ska ske.