prop · GX031 · 2009-09-21 00:00:00 — Efter att ha minskat som andel av BNP ökar den konsoliderade bruttoskulden och väntas uppgå till av BNP , vilket fortfarande under- stiger referensvärdet inom EU på av BNP (se tabell 9.14). I tabell 9.14 framgår även olika faktorers bidrag till förändringen av skulden mellan åren. ökar skulden med . Därav bidrar underskottet i det finansiella spar- andet med medan andra faktorer (s.k. stockflödes justeringar) ökar skulden med . AP-fonderna beräknas öka sina placeringar i statsobligationer, vilket reducerar den konsoliderade skulden. Den statliga utlåningen netto väntas uppgå till , varav i lån till för att öka valutareserven. Netto är utlåningen mindre då förra årets lån för att stödja det finansiella systemet återbetalas . Kronan förutses stärkas efter den kraftiga försvagningen 2008, vilket bidrar till en minsk- ning av skulden under hela prognosperioden. Tabell 9.14 Förändringen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall och prognos för 20092012 räntor, skatter och Källor: och egna beräkningar. Sammantaget beräknas skulden öka med . Av detta belopp är en följd av underskott i det finansiella sparandet medan beror på andra faktorer. 9.5Statsfinansiella effekter av stabilitetsskapande åtgärder I detta avsnitt redovisas statsfinansiella effekter av de stödåtgärder som vidtagits för att stabilisera finansmarknaderna och för att stärka förutsättningarna för en ekonomisk återhämt- ning. Hur mycket de vidtagna åtgärderna i slutändan kommer att påverka statens finanser är inte möjligt att uppskatta , varför redovisningen utgör en lägesbeskrivning. De vidtagna åtgärderna uppgår till betydande belopp och är utformade för att uppnå önskad effekt inom respektive område. De flesta åtgär- derna medför inte någon direkt kostnad för staten, men innebär ändå en risk för staten i termer av finansiellt sparande och budgetsaldo. De risker och kostnader som de vidtagna åt- gärderna innebär måste ställas emot de stats- finansiella och samhällsekonomiska risker och kostnader som skulle kunna uppstå om åtgär- derna inte vidtogs. Syftet med detta avsnitt är att skapa en över- blick av de åtgärder som vidtagits samt att redo- visa effekterna på statens finansiella sparande och statsbudgetens saldo. I finansplanen samt under Utgiftsområde 2, avsnitt 2.4 och avsnitt 10, framgår mer om finanskrisens förlopp och bakgrunden till de åtgärder som regeringen vidtagit för att hantera krisen. 9.5.1Åtgärder riktade mot den finansiella sektorn Regeringen såg tidigt ett behov av att skapa en förutsägbar och robust process för att hantera olika situationer som skulle kunna uppkomma till följd av den finansiella krisen. Utgångspunkt togs från det regelverk som fanns under bank- krisen . En ny lag, lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen), infördes. Lagen ger regeringen möjlighet att vidta kraftfulla åtgärder för att skapa stabilitet på och återställa förtroendet för de svenska finans- marknaderna (prop. 2008/09:61, bet. 2008/09:FiU16, rskr. 2008/09:17). Med utgångspunkt i stödlagen har regeringen skapat ett antal verktyg för att hantera olika typer av problem hos finansiella institut och på finans- marknaden. utsågs till stöd- myndighet enligt stödlagen och har därigenom fått det huvudsakliga ansvaret för hanteringen av stödåtgärderna. Den första åtgärden för att minska oron och värna om den finansiella stabiliteten i landet var att höja insättningsgarantin från till (prop. 2008/09:49, bet. 2008/09:FiU14, rskr. 2008/09:16). höjdes miniminivån för garantibeloppet inom EU, vilket medfört att staten numera ersätter om detta överstiger då insättningsgarantin inträder. Totalt ökade statens garantiåtagande för insätt- ningar med , till ca . Det ökade åtagandet är en följd av höjt garantibelopp, att garantin utvidgades till att omfatta alla konton samt förändrade insättningar . För att värna stabiliteten på de finansiella marknaderna och underlätta finansieringen för solventa institut, införde regeringen ett garanti- program för medelfristig upplåning. Garanti- programmet är begränsat till maximalt . uppgick de utestående garantierna inom detta program till . har som stödmyndighet gett stöd till en bank, . övertog Riksgälds- kontoret ägandet i och i enlighet med vill- koren i ett pantavtal som ingåtts som säkerhet för ett lån på ca . såldes och för ca 2,3 miljar- der kronor. Enligt avtalet har staten dessutom rätt att ta del av eventuella framtida åter- betalningar på vissa av lämnade krediter. införde regeringen ett kapitaltillskottsprogram som ger solventa banker och vissa andra kreditinstitut, som bedöms som väsentliga för kreditgivningen, möjlighet att få kapitaltillskott från staten för att motverka risken för en kreditåtstramning i svensk ekonomi. Kapitaltillskottsprogrammet omfattar högst . beslutade regeringen att delta i Nordeas nye- mission med vilket mot- svarade statens ägarandel (19,) i för- hållande till hela emissionsbeloppet. Både garanti- och kapitaltillskottspro- grammen är frivilliga, vänder sig till solventa institut och används som redskap för att åtgärda ett marknadsproblem som skapar en besvärlig likviditetssituation för företag och hushåll. För att det ska vara intressant för instituten att delta, som skattebetalarna får en rimlig risk- ersättning, har villkoren för dessa program utformats för att efterlikna en normal marknads- situation. För att kunna finansiera de stödåtgärder som vidtas har regeringen inrättat en särskild stabili- tetsfond. Till stabilitetsfonden förs de garantiavgifter berörda banker betalar inom ramen för garantiprogrammet, liksom transak- tionerna avseende . Ur fonden tas även de förvaltningskostnader som verksamheten medför, samt medel för insatser inom kapital- tillskottsprogrammet. uppgick behållningarna i fonden till , inklusive marknadsvärdet av de aktier i som stabilitetsfonden förvärvat. Eftersom alla banker och andra kreditinstitut drar nytta av stödåtgärderna genom stabilare finansmarknader, avser regeringen föreslå att en stabilitetsavgift införs. Avgiften ska betalas av alla kreditinstitut och tillföras stabilitetsfonden. Grundtanken är att instituten solidariskt ska bidra med medel som behövs i samband med uppkomna systemkriser för att säkerställa att sektorn får bära kostnaden för överdrivet risk- tagande. beslutade om en förstärkning av valutareserven med . sköter upp- låningen till varför statsbudgetens saldo och statsskulden påverkas. Vid halvårs- skiftet hade valuta motsvarande lånats ut för att återställa valutareserven. Därefter har lånats upp, vilket tillsammans med den tidigare upplåningen till , motsvarar totalt ca . Bakgrunden till utlåningen är att Riks- banken behövt använda en del av valutareserven för utlåning till svenska banker och utländska centralbanker. Genom utlåningen skapas god beredskap om den finansiella krisen skulle bli djup och långvarig. som de nämnda åtgärderna vidtagits av regeringen har sänkt styrräntan, tillhandahållit lån med längre löptider än normalt och lättat på kravet på säkerhet för utlåningen. Detta har naturligtvis också bidragit till att förbättra situationen på finansmarknaden. genomförde Riksgälds- kontoret extra emissioner av statskuldsväxlar och lån mot säkerhet i bostadsobligationer vilket också har främjat stabiliseringen av det finan- siella systemet i . Direkta insatser för att säkra kreditgivningen till företag Oron på världens finansmarknader har lett till en brist på långfristig finansiering för företagen. För att avhjälpa bristen på exportfinansiering har AB () tillförts . Dessutom överfördes statens aktier i till SEK till ett värde av ca (prop. 2008/09:73, bet. 2008/09:FiU17, rskr. 2008/09:47). Därutöver har regeringen av bemyndigats att ge SEK en låneram på högst samt en garantiram på högst 450 mil- Regeringen föreslår en förlängning i form av en låneram på högst och en garantiram på högst . Ramen för () exportkreditgarantier har höjts från till (prop. 2008/09:86, bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125). EKN bedöms använda av garantibeloppet . Infriade garantier beräknas dock uppgå till endast . I denna propo- sition föreslås ramen för EKN:s exportgarantier höjas med ytterligare till totalt . har dessutom till- förts för att öka utlåningen till nya, små och medelstora företag (prop. 2008/09:73, bet. 2008/09:FiU17, rskr. 2008/09:47). Arbetsgivare kan få anstånd med inbetalningen av de anställdas preliminära skatt och arbetsgivaravgifter (prop. 2008/09:113, bet. 2008/09:SkU27, rskr. 2008/09:175). Åtgärden försämrar budgetsaldot 2009 med uppskatt- ningsvis men förbättrar budgetsaldot 2010 och i viss utsträckning när anståndsbeloppet betalas in. Det finansiella sparandet påverkas inte av själva anståndet. Där- emot försämras både det finansiella sparandet och budgetsaldot sammantaget över perioden 20092011 med ca då upp- bördsförlusterna bedöms överstiga ränteintäk- terna. har fått ett utvidgat uppdrag att bedriva bankrörelse (prop. 2008/09:104). Regeringen beslutade om ett kapitaltillskott på till ett stat- ligt bolag, , som ska bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet samt annan verksamhet inom fordonsindustrin (prop. 2008/09:95, bet. 2008/09:FiU19, rskr. 2008/09:144). Inom en total ram på får mot fullgoda säkerheter låna ut medel till större företag inom fordons- industrin med likviditetsproblem. får vidare ställa ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av lån i Europeiska investerings- banken (EIB) på högst . har beviljats ett stats- garanterat lån på motsvarande ca 2009 i EIB. För att de beviljade lånen ska utbetalas krävs att regeringen beslutar om stat- liga garantier för lånet. har godkänt villkoren för garantierna ur statsstöds- hänseende, men därutöver krävs avtal om garan- tiernas villkor mellan företaget och Riksgälds- kontoret. Lån till andra länder Efter förslag i propositionen Kredit till har bemyndigat regeringen att stödja i den akuta finansiella kris som landet nu befinner sig i med en kredit om högst 6,5 miljar- der kronor 2009 (prop. 2008/09:106, bet. 2008/09:FiU34, rskr. 2008/09:177). Krediten till på motsvarar ca med antagandet om /euro i slutkurs . I nämnda proposi- tion anger regeringen även att flera länder, däribland , har utfäst sig att gemensamt bidra med krediter till . För del bedöms lånet till uppgå till ca 0,72 mil- jarder euro, vilket motsvarar ca med antagen genomsnittskurs 2010 på /euro. Utbetalningen bedöms ske . Under utgiftsområde 2, avsnitt 11 Kredit till annan stat, framgår mer om utlåningen till och . Som tidigare nämnts får i stabilitetsfrämjande syfte och i samråd med , ta upp lån till staten för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. fanns inga statslån utestående för detta ändamål. Staten har deltagit i nyemission med sin ägarandel, vilket mot- svarar ett belopp på 2009 (prop. 2008/09:124, bet. 2008/09:FiU40, rskr. 2008/09:192). För att öka sin utlåningskapacitet har beslutat att höja sitt grundkapital. Kapitalhöjningen medför inga direkta betal- ningsförpliktelser för gentemot banken. Däremot ökar statens garantiåtagande med upp till ca (prop. 2008/09:116, bet. 2008/09:FiU36, rskr. 2008/09:200). Regeringen föreslog i budgetpropositionen ett aktieägartillskott om till det statligt ägda bolaget . har aktieägartillskott om totalt beslutats av regeringen efter bemyndigande. Därutöver beslutade efter förslag vårtilläggs- budget att ytterligare skulle tillföras bolaget som aktieägartillskott (prop. 2008/09:100 bet. 2008/09:FiU20, rskr. 2008/09:308, 309). I denna proposition föreslår regeringen att tillförs ytterligare . Utöver det tidigare beslu- tade aktieägartillskottet om föreslås därmed tillföras totalt , varav 300 miljoner 2009, för att bidra till att mildra den finansiella krisens effekter i utvecklingsländerna. I tabell 9.15 redovisas de statsfinansiella effek- terna av de samlade stödåtgärderna. Utställande av garantier påverkar inte det finansiella sparandet eller budgetsaldot. Vid ett infriande av garantier försämras dock både det finansiella sparandet och budgetsaldot. Det finansiella sparandet och budgetsaldot förstärks när garan- tiavgifter inbetalas. Utlåning försämrar budgetsaldot, men påverkar inte det finansiella sparandet eftersom en motsvarande fordran uppstår. När lån åter- betalas förbättras budgetsaldot. Vid utlåning påverkas det finansiella sparandet och budget- saldot av räntenettot, dvs. skillnaden mellan statens upplåningsränta och den ränta till vilken utlåningen sker. Kapitaltillskott försämrar budgetsaldot, men påverkar inte det finansiella sparandet eftersom kapitaltillskottet byts ut mot en tillgång (t.ex. aktier). Om aktier avyttras förbättras budget- saldot. Dock förblir det finansiella sparandet opåverkat. De administrativa kostnader som uppstår till följd av stödåtgärderna försämrar generellt det finansiella sparandet och budgetsaldot. Admin- istrativa kostnader ska normalt täckas av garanti- avgifter m.m. Tabell 9.15 Stödåtgärder vidtagna efter budgetpropositionen inklusive förslag i budgetpropositionen Miljarder kronor (om inget annat anges) Stabila banker och andra kreditinstitut - infriande av garanti -2,3 -2,3 -2,3 - infriande av kreditgaranti Överlåtelse av aktier i till SEK - infriande av exportkreditgaranti - infriande av kreditgaranti Lån till andra länder Utökad garantikapital i Europeiska investeringsbanken 1De garanterade insättningarna ökade med till per . Ökningen är en följd av höjt garanti- belopp, att garantin utvidgats till att omfatta alla konton samt förändrade insättningar . 2Garantiprogrammet är begränsat till maximalt . uppgick de utestående garantierna inom garantiprogrammet till . De avgifter som genereras påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot positivt. 3Ursprungligen tillfördes stabilitetsfonden . uppgick behållningarna inklusive marknadsvärdet av de aktier i som stabili- tetsfonden förvärvat till . Exklusive Nordeaaktierna uppgick fondens behållningar till . Medel som betalas ut från stabilitetsfonden påverkar budgetsaldot negativt medan avgifter till densamma påverkar budgetsaldot och det finansiella sparandet positivt. Det finansiella sparandet påverkas negativt av infriande av garantier men inte av finansiella transaktioner som t.ex. kapitaltillskott. 4Kapitaltillskottsprogrammet omfattar högst . beslutade regeringen att delta i Nordeas nyemission med . 5I enlighet med beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) infördes en kreditgarantiram för SEK om högst . I denna proposition föreslås den sänkas till 2010. 6I enlighet med beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) höjdes ramen för EKN:s exportkreditgaranti med till . I denna proposition föreslås den höjas med ytterligare till 2010. enligt uppgift från EKN. Utställda garantier är och utställda offerter är . Uppskattningsvis leder av offerterna till utställda garantier. 8Om EKN utnyttjar sin reserv i utländsk valuta som är placerad i affärsbanker påverkas inte budgetsaldot eller statsskulden. Om EKN däremot utnyttjar reserv i svensk valuta, som är placerad i RGK, försämras budgetsaldot och statsskulden ökar. av garantin antas infrias 2009 och hälften bedöms tas från EKN:s reserv i svensk valuta. 9Europeiska investeringsbanken har beviljat ett lån . Förhandlingar pågår mellan och om villkoren för den statliga garanti som är en förutsättning för lånen. Garantin är alltså inte utställd . 10Extraemissionerna har ingen effekt på statsbudgetens saldo, men ökar statsskulden fram till dess att de förfaller. Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 10 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet kommer andelen äldre i befolkningen att öka. Den ökande andelen äldre sätter de offent- liga finanserna under press, med ökade kost- nader för sjukvård och äldreomsorg som följd. Sammantaget förefaller finanspolitikens långsiktiga hållbarhet vara relativt god. Den slutsatsen stöds också av bedömningar som gjorts av ett antal internationella organi- sationer. Enligt beräkningarna i basscenariot behövs en permanent budgetförstärkning på 0,6 pro- cent av BNP för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar i strikt mening. Anledningen är att det till följd av den åldrande befolkningen uppkommer primära underskott efter 2075. Konsolideringsbehovet blir mindre om den förvärvsaktiva perioden förlängs antingen genom ett tidigare inträde till eller ett senare utträde från arbetslivet. Konsolideringsbehovet blir större om antalet arbetade timmar blir färre eller efterfrågan på välfärdstjänster ökar jämfört med bas- senariot. För en långsiktig hållbar finanspolitik är det viktigt att underskridandet av överskotts- målet 20092012, som motiveras av den djupa lågkonjunkturen, blir temporärt och att arbetslösheten inte biter sig fast på en hög nivå. I detta avsnitt analyseras huruvida finanspoliti- ken, inklusive de åtgärder som föreslås och aviseras i denna proposition, är långsiktigt hållbar. Grundfrågan är om omfattande förändringar av finanspolitiken kan komma att behövas framöver. Detta är en central fråga av minst två anledningar. För det första är det viktigt att regeringen och redan i ett tidigt skede, om så behövs, kan föreslå respektive besluta om eventuella åtgärder för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar. Inte minst om det behövs omfattande förändringar av finanspolitiken kan hushåll och företag behöva god tid på sig att planera för förändrade förhållanden. Pensions- reformen är ett exempel på en omfattande reform som genomförts gradvis bland annat för att ge hushållen möjlighet att anpassa sig till nya förhållanden. Därtill kommer att anpassningar av finanspolitiken som görs ofta blir mindre omfattande än om de skjuts upp. Om nödvändiga budgetförstärkningar skjuts kan det leda till en offentlig skulduppbyggnad som kan tvinga regeringen att genomföra stora skattehöjningar eller kraftiga besparingar i välfärden. För det andra har förväntningar på framtidens finanspolitik visat sig spela en viktig roll. Studier visar att hushåll och företag agerar på finanspoli- tiska beslut redan då de aviseras. I ekonomisk teori är det väl belagt att förväntningar på framtida förändringar i skatter eller offentliga utgifter kan påverka hushållens och företagens beteende. Exempelvis kan en expansiv finanspolitik, som ökar dagens underskott, medföra förväntningar om motsvarande eller t.o.m. större åtstramningar längre fram. Detta kan medföra att en expansiv finanspolitik, som syftade till att öka efterfrågan, inte uppnår sitt syfte. En effektiv finanspolitik på kort sikt förutsätter att finanspolitiken är trovärdig och långsiktigt hållbar. Finanspolitiken är inte långsiktigt hållbar om de skatteintäkter och övriga intäkter som följer av gällande regler är otillräckliga för att över ti- den finansiera de utgifter som följer av dagens välfärdssystem. De kommande demografiska förändringarna förväntas sätta de offentliga finanserna under press. De offentliga utgifter som går till personer som är upp- går i genomsnitt till , me- dan de offentliga inkomsterna från samma ål- dersgrupp i genomsnitt är 60 000 kronor.97 väntas äldrekvoten, dvs. antalet per- soner som är i förhållande till antalet personer , öka från 2060 och till 2090. Frågan är om finanspolitikens utformning är hållbar givet dessa förändringar. Som utgångspunkt för att göra en sådan be- dömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet görs i detta avsnitt konsekvensberäk- ningar för svensk ekonomi. En central förutsätt- ning i beräkningarna är att dagens utformning av skatte- och välfärdssystemet bibehålls . Detta ger en god grund för att bedöma huruvida dagens välfärdsåtagande kan upprätthållas även med de demografiska påfrestningar som svensk ekonomi står inför. Den utmaning som en åldrande befolkning innebär kan potentiellt förvärras på grund av åt- minstone tre andra faktorer vid sidan av demo- grafin. För det första finns en tendens att efter- frågan på välfärdstjänster ökar snabbare än vad som är demografiskt betingat. Detta kan driva upp den offentliga konsumtionen och därmed leda till en försämring av hållbarheten. För det andra kan ökat välstånd leda till att många per- soner vill arbeta mindre. Om detta är fallet minskar skattebasen vilket leder till försämrad hållbarhet. För det tredje befinner sig i en djup lågkonjunktur. Det finns en risk att detta kan ge bestående effekter på svensk eko- nomi och i sin tur leda till hållbarhetsproblem. I det följande avsnittet ges inledningsvis en kort beskrivning av det svenska välfärdsåtagan- det. Därefter följer en beskrivning av vad håll- barhet är och hur den mäts. Sedan diskuteras de utmaningar som finanspolitiken står inför. Av- slutningsvis diskuteras några exempel på hur hållbarheten kan förbättras. Ett grundläggande drag i den svenska välfärds- modellen är ett omfattande välfärdssystem med individuella rättigheter, som exempelvis utbild- ning, sjukvård och pension, som finansieras kol- lektivt genom skatter och avgifter. Diagram 10.1 De offentliga utgifterna efter ändamål, 2006 De offentliga utgifterna väntas uppgå till av BNP 2010. Av diagram 10.1 framgår hur de offentliga utgifterna fördelade sig på olika ändamål 2006. Den största andelen av utgifterna användes till socialt skydd, bland annat arbets- löshetsersättning, ålderspension samt sjuk- och aktivitetsersättning. En betydande del användes också till utbildning, hälso- och sjukvård samt allmän offentlig förvaltning som var för sig ut- gjorde av de offentliga utgifterna. Det offentliga åtagandet innebär att en stor del av rikets inkomster omfördelas mellan hus- hållen. Omfördelningen sker exempelvis mellan grupper med olika inkomst, hälsostatus och ar- betsförmåga. En betydande del närmare tre 97 , Hushållens Ekonomi (HEK), 2004. fjärdedelar av denna omfördelning sker över livscykeln, dvs. mellan olika åldersgrupper.98 Barn, unga och framför allt äldre är nettomot- tagare av offentliga tjänster och transfereringar, medan yrkesverksamma är nettobetalare till den offentliga sektorn. I diagram 10.2 visas hur inbetalda skatter (ne- gativa värden), erhållna transfereringar och kon- sumtion av offentliga tjänster (positiva värden), varierar över livscykeln. Diagram 10.3 visar net- tot av dessa in- och utbetalningar vid olika åldrar. Diagram 10.2 Inbetalda skatter och erhållna transfereringar och offentliga tjänster i genomsnitt vid olika åldrar, 2004 Anm. Inbetalda skatter till den offentliga sektorn anges med negativa värden, medan erhållna transfereringar och offentliga tjänster anges med positiva vär- den. Källor: och egna beräkningar. Under livets första är en genomsnittlig in- divid nettomottagare från den offentliga sektorn, inte minst till följd av konsumtionen av barnom- sorg och utbildning (se diagram 10.3). ökar skatteinbetalningarna och en genomsnittlig individ blir då nettobetalare till den offentliga sektorn. Skatteinbetalningarna ökar med åldern och når sin högsta nivå runt . Mellan 55 och ökar transfereringarna, bland annat på grund av ökade utbetalningar av sjuk- och aktivitetsersättning och ålderspension. ökar även offentlig konsumtion kraftigt till följd av ökade kostnader för sjukvård och äldreomsorg. En genomsnittlig individ blir nettomottagare från ca . Det är denna åldersfördelning av de offentliga utgifterna och inkomsterna, som tillsammans 98 och , Fördelning ur ett livscykelperspektiv, Bilaga 9 till (SOU 2003:110). med den ökande andelen äldre, befaras sätta de offentliga finanserna under press. Den avgörande frågan är om påfrestningarna på de offentliga fi- nanserna kommer att bli så stora att skatte- och/eller utgiftspolitiken måste anpassas på ett mer genomgripande sätt. Diagram 10.3 Offentliga nettoutgifter per ålder, 2004 Källor: och egna beräkningar. 10.2Vad är hållbarhet och hur kan den mätas?