prop · GX0378 · 2009-12-21 00:00:00 — motsvaras i huvudsak av bestämmelserna i 3 kap. 1, 2, 5 och 6 §§ , 13 kap. 15 b och 7 §§ samt av bestämmelserna om försök, förberedelse och medverkan till nämnda brott. -Finansieringskonventionen har, även om dess kriminaliserings- krav till viss del motsvaras av de allmänna bestämmelserna om försök, förberedelse och medverkan, genomförts genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall. 6Sveriges tillträde till konvention om förebyggande av terrorism Regeringens förslag: godkänner konvention om förebyggande av terrorism. godkänner en förklaring enligt artikel 20.1 och 20.2 i konventionen av innebörden att förbehåller sig rätten att, i förhållande till andra stater än Europeiska unionens medlemsstater samt och , som grund för avslag på en framställning om utlämning åberopa att den gärning som avses med framställningen ut- gör ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott som inspirerats av politiska motiv. godkänner en förklaring enligt artikel 1.2 i konventionen om att instrument som är upptaget i bilagan till konventionen och i vilket inte är part, inte ska anses ingå i bilagan i förhållande till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens såvitt avser frågan om tillträde till konventionen. Promemorian innehåller inget ut- tryckligt förslag beträffande avgivande av förklaring om undantag för politiska brott vid utlämning eller om vilka instrument som ska anses ingå i bilagan till konventionen i förhållande till . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt att tillträder konventionen eller inte närmare kommenterat förslaget. ges advokatsamfund har avstyrkt tillträde till konventionen. International är, med hänsyn till de svårigheter som finns att överblicka Prop. 2009/10:78 kriminaliseringsåtagandenas omfattning, mycket tveksamt till utredarens slutsats att bör ratificera konventionen. Amnesty vill uppmärksamma att många av stater inte har ratificerat kon- ventionen. Amnesty har anfört att det är av stor vikt att , vid en ratifikation, uttryckligen förbehåller sig rätten att inte tillämpa artikel 20.1 i förhållande till andra stater än EU:s medlemsstater och de nordiska staterna. Skälen för regeringens förslag Terroristbrottslighet har utvecklats till ett allvarligt inter- nationellt problem. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demo- kratin, mot det fria utövandet av mänskliga rättigheter och mot den eko- nomiska och sociala utvecklingen. Terrorism är vidare en internationell och gränsöverskridande företeelse, där modern informations- och kom- munikationsteknik spelar en stor roll för terrorhotets utbredning. För att möta detta hot har det internationella arbetet alltmer inriktats mot att finna åtgärder som kan förebygga terrorism. har tagit mycket aktiv del i detta arbete. Såväl FN som EU har antagit strategier och handlingsplaner som tar sikte på att förhindra radikalisering och rekrytering till terrorism samt finansiering av terrorism. För att så effek- tivt som möjligt kunna förhindra att terroristbrott begås, är det viktigt att också kunna bekämpa förutsättningar för brottsligheten. Sådana förut- sättningar kan ofta vara att någon offentligt uppmanar andra att begå terroristbrott, att någon rekryterar andra till deltagande i terroristorgani- sationer eller utbildar andra i hur terroristattentat kan genomföras. Det är för att förhindra sådana gärningar som konvention arbetats fram. har 21 av medlemsstater tillträtt konven- tionen. Bland dessa finns , och . Därutöver kan nämnas att har beslutat om ratifikation och att det har antagits särskild lagstiftning där i syfte att kunna tillträda konventionen. Även i har införts lagstiftning som motsvarar konventionens kriminaliseringskrav. En klar majoritet av remissinstanserna har instämt i promemorians be- dömning att ska tillträda konventionen, eller lämnat bedömning- en utan erinran. Två remissinstanser har avstyrkt eller inte instämt i pro- memorians bedömning. har anfört att konventio- nens kriminaliseringsbestämmelser, tillämpade enligt sin ordalydelse, framstår som otydliga vad gäller gränserna för det straffbara området och att tidpunkten för kriminaliseringens inträde ligger förhållandevis tidigt i relation till det fullbordade terroristbrottet. har intagit en liknande hållning. Regeringen kan instämma i dessa synpunk- ter. Förhållandena har dock förutsetts i konventionen, där det i artikel 12 uttryckligen stadgas att genomförandet av konventionen ska ske med full respekt för mänskliga rättigheter, särskilt yttrandefriheten, och med beak- tande av proportionalitetsprincipen. I den förklarande rapporten uttalas att kriminaliseringsbestämmelserna, trots sin ordalydelse, inte ska anses innebära någon förpliktelse att kriminalisera gärningar som endast har en teoretisk koppling till terroristbrott. Det sägs vidare att syftet med kon- ventionen inte är att straffbelägga rent hypotetiska händelseförlopp. Det är således förutsett att de svårigheter som och Amnes- ty påtalar ska kunna bemästras genom en väl avvägd genomförandelag- stiftning. Regeringen återkommer till hur en sådan lagstiftning bör ut- formas i kapitel 8. Inom EU föreligger som redovisats ovan ett rambeslut vars innehåll i huvudsakliga delar har sina motsvarigheter i konventionen. har godkänt rambeslutet och det har antagits av rådet. Dess innehåll är bindande för medlemsstaterna. Av 10 kap. 2 § regeringsformen följer att regeringen inte får ingå för riket bindande internationella överenskommelser utan god- kännande, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket ska besluta eller i annat fall är av större vikt. Som kommer att redo- göras för närmare i kapitel 7 förutsätter konventionens förpliktelser lag- stiftning i . Regeringen anser att det är ett naturligt steg att nu tillträder konventionen. Regeringen föreslår därför att godkänner den. I promemorian förs ett relativt utförligt resonemang i fråga om vid tillträdet till konventionen bör förbehålla sig rätten att kunna avslå en begäran om utlämning med hänvisning till att brottet betraktas som ett politiskt brott, som ett brott förknippat med ett politiskt motiv eller som ett brott som inspirerats av politiska motiv. En sådan reservation möjlig- görs i artikel 20.2. Reservationen får tillämpas endast från fall till fall och beslutet ska motiveras särskilt. Regeringen ställer sig bakom promemori- ans bedömning att avgivandet av en sådan förklaring inte är möjlig i förhållande till EU:s medlemsstater på grund av de bestämmelser som återfinns i lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder liksom att en sådan förklaring inte är befogad i förhållande till och . I fråga om bör avge en sådan förklaring i förhållande till andra stater utgår promemorian från att det ytterst är fråga om att bibehålla viss möjlighet att vägra utlämning vad gäller brott som, med hänsyn till att konventionen formellt är mycket långtgående, kan komma att se mycket olikartade ut i olika konventionsstater. I promemorian konstateras samti- digt att en vägransgrund hänförlig till politiska brott kan vara särskilt problematisk just i relation till olika typer av terrorismrelaterad brottslig- het, eftersom denna inte sällan har ett politiskt inslag eller en politisk bakgrund. Promemorians resonemang utmynnar i slutsatsen att det finns skäl att lämna en förklaring avseende politiska brott i förhållande till stater utanför EU eller . Regeringen har givit en särskild utredare uppdraget att göra en översyn av utlämningslagen m.m. (dir. 2009:88). Uppdraget ska redovi- sas . Enligt 6 § lagen (1957:668) om utläm- ning för brott får utlämning inte ske för ett politiskt brott om inte avslag på denna grund skulle strida mot en internationell överenskommelse som Prop. 2009/10:78 har ingått. Utredaren ska bl.a. analysera behovet av att kunna vägra utlämning med hänvisning till att det rör sig om ett politiskt brott och ange de relevanta överväganden som bör göras. I utredningsuppdra- get ingår också att ta ställning till om bör anta protokollet av om ändring av europeiska konvention om bekäm- pande av terrorism, vari ingår bl.a. just frågan om utlämning för politiska brott vid terrorismbrottslighet. Enligt regeringens mening bör om möjligt ett avstående från möjligheten att vägra utlämning på grund av att det rör sig om ett politiskt brott inte föregripa denna översyn av frågan om ut- lämning vid politiska brott. Redan av denna anledning ansluter sig reger- ingen till promemorians slutsats att ska lämna en förklaring av- seende politiska brott i förhållande till stater utanför EU eller . En ytterligare fråga gäller huruvida det finns anledning att avge en för- om att ett visst instrument som är upptaget i bilagan till konven- tionen, men i vilket inte är part, inte ska anses ingå i bilagan i förhållande till . En sådan förklaring kan avges med stöd av arti- kel 1.2 i konventionen. är part i samtliga de internationella in- strument som ingick i bilagan när konventionen öppnades för underteck- nande. beslutade ställföreträdarkommittén, i enlighet med procedurreglerna i artikel 28, att till bilagan lägga även den interna- konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, antagen i . har undertecknat men inte tillträtt den konventionen. Det finns således av detta skäl behov av att kunna lämna en förklaring av nu nämnt innehåll. Detsamma gäller om något annat instrument, i vilket inte är part, skulle ha hunnit läggas till i bilagan för deponering av ratifikationsinstrumen- tet. Regeringen föreslår därför att godkänner en förklaring enligt artikel 1.2. 7Konventionens och rambeslutets förhållande till svensk rätt 7.1Förhållandet till tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens respektive ytt- randefrihetsgrundlagens särskilda system för ansvar påverkas inte av tillträdet till konventionen eller av rambeslutets bestämmelser. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller läm- nat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Det står klart att gärningar som enligt konventionen och rambeslutet ska vara straffbara, i vissa fall kan begås i medier som omfattas av den särskilda regleringen i tryckfrihets- förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). lagar finns ett särskilt system för straffrättsligt ansvar som bygger bl.a. på principer om ensamansvar, om en särskild brottskatalog och om en sär- Prop. 2009/10:78 skild rättegångsordning. I artikel 2 i rambeslutet finns en bestämmelse som uttryckligen säger att rambeslutet inte ska medföra krav på med- lemsstaterna att vidta åtgärder som står i strid med grundläggande princi- per som rör yttrandefrihet, särskilt tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier som följer av konstitutionella traditioner eller regler om pressens eller andra mediers rättigheter, ansvar samt om en särskild rättegångs- ordning för dem, när dessa regler hör samman med fastställande eller begränsning av ansvar. Bestämmelsen har införts i rambeslutet på initia- tiv från . I konventionen finns visserligen inget uttryckligt undan- tag av detta slag, men i ingressen uttalas att konventionen inte är avsedd att inverka på vedertagna principer om yttrandefrihet och föreningsfrihet. Vidare sägs i artikel 12.2 att genomförandet av kriminaliseringsbestäm- melserna i konventionen ska ske med beaktande av proportionalitetsprin- cipen, med hänsyn till de legitima syften som eftersträvas och deras nöd- vändighet i ett demokratiskt samhälle och ska utesluta varje form av godtycke eller diskriminerande eller rasistisk behandling. Innebörden av artikel 2 i rambeslutet, men också de angivna bestäm- melserna i konventionen, är för del att det inte ställs krav på lagstiftningsåtgärder som på något sätt berör den särskilda regleringen i TF respektive YGL. 7.2Gärningar som ska utgöra brott Regeringens bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt artiklarna 57 i konventionen och enligt artikel 1.1 i rambeslutet är inte till alla delar kriminaliserade enligt svensk rätt. Det fordras därför lagstiftning för att genomföra bestämmelserna. De osjälvständiga brottsformer som ska kriminaliseras enligt artikel 9 i konventionen är endast delvis straffbelagda enligt svensk rätt. Det- samma gäller motsvarande krav i artikel 1.2 i rambeslutet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller läm- nat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning Enligt såväl konventionen som rambeslutet ska offentlig uppmaning, rekrytering respektive utbildning avseende terroristbrott vara straffbart. I det avseendet är de båda instrumenten i princip likalydande. Vad som skiljer dem åt är framför allt hur terroristbrottsligheten definieras. I kon- ventionen sker det genom en hänvisning till brotten som omfattas av de internationella instrument på terrorismbekämpningens område som anges i en bilaga till konventionen. Som redogjorts för i kapitel 6 föreslås att avger en förklaring som innebär att den internationella konven- tionen för bekämpande av nukleär terrorism (nr 11 i bilagan) inte ska vara gällande i förhållande till . I rambeslutet görs definitionen genom en hänvisning till artikel 1.1 ah och, specifikt beträffande rekry- teringsbrottet, även till artikel 2.2 rambeslut. Terroristbrott i konventionen definieras genom en hänvisning till varje brott som omfattas av instrumenten i bilagan. Det innebär bl.a. att med (fullbordat) terroristbrott enligt artikel 1.1 i konventionen kommer att avses även osjälvständiga former, t.ex. medverkan och försök, av brotten enligt respektive instrument, om sådana brottsformer förekommer där. Kriminaliseringskraven enligt konventionens ordalydelse är således bitvis långtgående. Av punkten 49 i den förklarande rapporten framgår emellertid att definitionen av terroristbrott måste läsas med beaktande av både konventionens allmänna syfte och proportionalitetsprincipen. Trots ordalydelsen ska konventionen därför inte anses innebära en förpliktelse att kriminalisera gärningar som endast har en teoretisk koppling till terro- ristbrott. I rambeslutet hänvisas till alla de gärningar som avses i artikel 1.1 rambeslut, utom sådana som anges i punkten i, dvs. hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i punkterna ah. Vad gäller rekrytering räknas härutöver som terroristbrott att leda en terrorist- grupp eller att delta i en terroristgrupps verksamhet i enlighet med artikel 2.2 rambeslut. Även rambeslutets definition av terroristbrott är således relativt vidsträckt och omfattar såväl fullbordade terroristbrott som gärningar som närmast kan betecknas som förberedande led, t.ex. att med terroristuppsåt ta befattning med vapen. Också vid genomförande av rambeslutet finns det, bl.a. med hänsyn till de hänvisningar till principen om proportionalitet som finns i punkten 15 i ingressen och i artikel 3.1, ett utrymme för bedömningar av hur långt det är rimligt att utsträcka en kriminalisering. I kapitel 5 har lämnats en redogörelse för vilka brott i svensk rätt som kriminaliseringsförpliktelserna enligt instrumenten i bilagan till konven- tionen motsvarar. De gärningar som enligt rambeslutet ska utgöra terro- ristbrott är samtliga kriminaliserade enligt 3 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen). Det är alltså i förhållande till dessa bestämmelser som kriminaliseringskraven får bedömas. Vad som ska kriminaliseras är, med konventionens uttryckssätt, att sprida eller på annat sätt göra ett meddelande till allmänheten tillgängligt i syfte att uppmana till terroristbrott om ett sådant handlande, oavsett om terro- ristbrott uttryckligen förespråkas, medför fara för att ett eller flera sådana brott begås. Rambeslutets definition överensstämmer i sak med konven- tionens. Som konstateras i promemorian uppfyller bestämmelse om uppvigling i 16 kap. 5 § väl de krav som ställs. Bestämmelsen mot- svarar åtagandena i fråga om själva gärningen (att göra ett meddelande med visst innehåll tillgängligt för allmänheten), kravet på uppsåt (gär- ningsmannen ska genom meddelandet uppmana eller annars söka förleda till brottslig gärning) och kravet på fara (till ansvar ska inte dömas i ringa fall, varvid särskilt ska beaktas huruvida det förelegat endast obetydlig fara för att uppmaningen eller försöket skulle leda till efterföljd). I pro- memorian diskuteras frågan om huruvida uppviglingsbrottet i sin tillämpning är underkastat några nationella begränsningar, t.ex. i form av att straffansvaret endast omfattar uppvigling till brottsliga gärningar som är avsedda att begås i . I relation till nu aktuella kriminaliserings- krav skulle detta kunna innebära en oacceptabel begränsning eftersom dessa får antas omfatta mer än offentlig uppmaning enbart till terrorist- brott som begås i . I promemorian konstateras att det råder viss osäkerhet om vad som gäller beträffande uppviglingsbrottets eventuella nationella begränsningar. Av detta skäl undersöks i promemorian huruvida regleringen om stämpling till brott enligt 23 kap. 2 § andra stycket (söker anstifta annan) skulle kunna motsvara de krav som ställs i konventionen och rambeslutet. I promemorian uttalas att stämplingsbestämmelsen i och för sig torde kunna tillämpas i relation till uppmaningar som riktas till flera personer. Det farerekvisit som finns i stämplingsbestämmelsen bedöms i promemorian ha stöd i instrumenten. Stämpling till brott är dock kriminaliserat endast i de fall som detta an- ges särskilt. Av avgörande betydelse blir därför huruvida stämpling till vad som enligt konventionen och rambeslutet ska utgöra terroristbrott är särskilt straffbelagt i svensk rätt. Beträffande rambeslutet kan noteras att stämpling till terroristbrott är kriminaliserat enligt 4 § terroristbrottsla- gen. Vad gäller de gärningar som ska anses utgöra terroristbrott enligt konventionen kan konstateras att åtskilliga av dem kan utgöra brott enligt samma lag, förutsatt att de kvalificerande rekvisiten i 2 § i lagen är upp- fyllda i förhållande till gärningen. Vidare är de flesta av huvudbrotten enligt instrumenten i bilagan kriminaliserade på stämplingsstadiet, t.ex. kapning och flygplatssabotage liksom grövre våldsbrott. Det finns emel- lertid fall där stämplingsansvar inte är särskilt föreskrivet, varför dessa helt skulle undantas från straffansvaret. Så finns t.ex. inget särskilt före- skrivet stämplingsansvar för brott enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringsla- gen) eller för brott mot lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Även med beaktande av det utrymme för proportionalitets- och lämplighetsbe- dömningar som finns vid genomförandet av konventionen görs i prome- bedömningen att stämplingsbestämmelsen därför inte kan anses motsvara konventionens krav. En ytterligare komplikation är att definitionen i konventionen av (full- bordat) terroristbrott även innefattar osjälvständiga gärningar så som försök och medverkan till brott enligt instrumenten i bilagan. Stämpling är i svensk rätt endast kriminaliserat för fullbordat brott i gärningsman- naskap. Något straffansvar för stämpling till försök, medverkan, förbere- delse eller stämpling finns inte. Även detta förhållande medför enligt promemorians bedömning att det kan ifrågasättas om svensk rätt kan sägas uppfylla konventionens krav. I promemorian lämnas sålunda en utförlig och djupgående redogörelse för kriminaliseringsåtagandets motsvarighet i svensk rätt. Regeringen anser i likhet med den bedömning som görs där att den svenska re- gleringen till stora delar motsvarar åtagandena men instämmer i slutsatsen att det kan ifrågasättas om svensk rätt fullt ut tillgodoser de kriminaliseringskrav som följer av konventionen och rambeslutet. 2009/10:78 stiftning får därför anses erforderlig. Kriminaliseringskravet i denna del består, med konventionens ordalydel- se, i att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terro- ristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp, i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terro- ristbrott. I rambeslutet har det sista ledet beskrivits genom en hänvisning till artikel 2.2 rambeslut enligt vilken bestämmelse det ska vara straffbart att a) leda en terroristgrupp och b) delta i en terrorist- grupps verksamhet, vari inbegripes att förse den med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med varje form av finansiering av grup- pens verksamhet, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet. Av den förklarande rapporten till kon- ventionen framgår att för fullbordat brott förutsätts att den som utsätts för rekryteringen svarar positivt eller låter sig rekryteras. Till viss del sammanfaller det straffbara området för rekrytering med kriminaliseringsåtagandet för offentlig uppmaning. Att försöka förmå någon att begå brott torde utgöra samma handlingssätt som att utöva påverkan mot en person i syfte att anstifta till brott. Vad som främst skiljer de två brottsformerna åt är offentlighetsrekvisitet i uppmanings- brottet. Medan uppmaningsbrottet omfattar påverkan riktad mot allmän- heten avser rekryteringsbrottet normalt att försöka få en viss person eller en bestämd krets personer att begå brott. Att söka förmå någon att begå brott utgör stämpling enligt 23 kap. 2 § andra stycket . Som konstateras i promemorian innebär stämplingsbestämmelsens utformning att den väl motsvarar åtagandena i denna del. gäller, på motsvarande sätt som för offentlig upp- maning, att det för vissa av de gärningar som enligt konventionen utgör terroristbrott inte finns något särskilt föreskrivet stämplingsansvar. Vida- re fordras, enligt såväl konventionen som rambeslutet, kriminalisering inte enbart av rekrytering till brott i gärningsmannaskap utan också av rekrytering till medverkansgärningar liksom av rekrytering som innebär att någon förmås att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera ter- roristbrott. Ansvar för stämpling till brott är som konstaterats ovan straffbelagt endast för fullbordat brott i gärningsmannaskap. De gärning- ar som ryms inom de nu aktuella delarna av kriminaliseringsåtagandena torde i inte ringa omfattning motsvaras av svenska bestämmelser om medverkan, förberedelse och stämpling till brott (se t.ex. prop. 2002/03:38 s. 40 ff.). I förhållande till sådana brottsformer förelig- ger inget stämplingsansvar. I promemorian har bedömningen gjorts att nämnda förhållanden med- för att det fordras lagstiftning för att fullt ut motsvara kraven enligt kon- ventionen och rambeslutet. Regeringen instämmer i den bedömningen. Med utbildning för terrorism avses enligt konventionen att meddela in- struktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till förövandet av terro- ristbrott, med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål. Rambeslutet har en i sak överensstämmande Den som tillhandahåller instruktioner om hur man t.ex. tillverkar en bomb eller lämnar instruktionerna i syfte att de ska användas för att utfö- ra ett terroristbrott, torde kunna anses som medgärnings- man eller som medverkande till terroristbrottet. således i många fall sin motsvarighet i de relevanta svenska straffbe- stämmelserna och i den allmänna bestämmelsen om medverkan till brott. De svenska bestämmelserna förutsätter emellertid att t.ex. ett terrorist- brott, eller ett försök till sådant brott, begås vilket emellertid inte är en förutsättning enligt konventionen eller rambeslutet. I artikel 8 i konven-