prop · GX0381 · 2009-12-14 00:00:00 — Regeringen har med anledning av Lagrådets synpunkt förtydligat att det handlar om offentlig uppspelning ur en databas. Härigenom särskiljs digital bio från offentlig uppspelning av tekniska upptagningar. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om ansvar och tillsyn behöver inte ändras. bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har ingen erinran i denna del. och invänder mot det förhållandet att förslaget innebär att olika regler kommer att gälla, bl.a. beträffande vem som kan hållas ansvarig för ett eventuellt yttrandefrihetsbrott, beroende på vilken teknik för filmvisningen som används. Skälen för regeringens bedömning: För all databasverksamhet som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde ska det enligt 4 kap. 1 § YGL utses en utgivare som i första hand ansvarar för det innehåll som sprids till allmänheten. När det gäller offentlig uppspelning ur en databas bör det framhållas att grundlagsskyddet är knutet till själva uppspelningen och inte till databasen som sådan. Utgivarens ansvar är därmed begränsat till det som spelas upp. Om den databas som uppspelningen sker ur även innehåller annat material än det som spelas upp offentligt ansvarar utgivaren alltså inte för detta. Den som driver databasverksamhet i form av offentlig uppspelning av digital bio torde oftast vara biografägaren eller filmdistributören. Avgörande för vem som ska anses vara den som driver verksamheten är vem som råder över innehållet i databasen (och därmed även över uppspelningen). Anledningen till detta är det grundläggande kravet i databasregeln att databasens innehåll ska kunna ändras endast av den som driver verksamheten. Kravet motiveras av att den som driver verksamheten är skyldig att utse utgivare och efter denne bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret för innehållet i databasen. orimligt att låta utgivaren och den som driver verksamheten bära Prop. 2009/10:81 ensamansvaret för innehåll som någon annan kan påverka. Här kan noteras att det i 4 kap. 3 § YGL anges att utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och att bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans vilja samt att varje inskränkning i den befogenheten ska vara utan verkan. Av 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL framgår att det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare om utgivaren uppenbarligen inte kunde utöva den befogenhet som anges i 4 kap. 3 § YGL. När det gäller offentlig upp- spelning ur en databas, t.ex. i form av digital bio, är det den som råder över den databas som uppspelningen sker ur som är den som driver verksamheten och som ska utse utgivare och efter denne ansvara för yttrandefrihetsbrott. Vid digital bio är det filmverk som spelas upp. Utgivaren kan visserligen inte ändra i dessa men han kan informera sig om vilka verk som ska spelas upp och om innehållet i dessa. I fråga om offentlig uppspelning ur en databas innebär det att utgivaren för att vara ansvarig ska ha rätt och möjlighet att bestämma vilket innehåll ur databasen, t.ex. vilka filmverk, som ska spelas upp. Han eller hon ska också ha rätt och möjlighet att inställa eller avbryta en uppspelning. Regeringen bedömer att de befintliga bestämmelserna om ansvar och tillsyn inte behöver ändras med anledning av införandet av grundlagsskydd för offentlig uppspelning ur en databas. Det kan, som och påpekar, komma att vara olika personer som bär ansvaret för innehållet i ett och samma filmverk beroende på vilken teknik som används för spridning av filmen. Det är emellertid en situation som kan uppkomma vid spridning av alla grundlagsskyddade medier och hör samman med att grundlagsskyddet är kopplat till medierna och inte till innehållet. Detta är en fråga som det ankommer på att beakta i sitt fortsatta arbete. Regeringens förslag: Kraven på att databasens namn ska innehålla domännamn eller motsvarande uppgift ska inte gälla en databas som används för offentlig uppspelning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon erinran mot Skälen för regeringens förslag: Av 3 kap. 18 § första stycket lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) framgår att den som driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL till Radio- och ska anmäla vilket namn databasen har och att namnet ska innehålla databasens domännamn eller motsvarande uppgift. 19 § första och andra styckena samma lag framgår också att en ansökan om utgivningsbevis ska innehålla en uppgift om databasens namn och att namnet ska innehålla databasens domännamn eller motsvarande uppgift. 2009/10:81 Domännamn är ett unikt namn för en eller flera Internetanslutna datorer, Tillämpningslagens krav på anmälan av namn kan dock inte gälla för en sådan databas som avses i den bestämmelse som föreslås ovan eftersom den databas som den offentliga uppspelningen sker ur inte måste ha kontakt med Internet eller på annat sätt vara tillgänglig för allmänheten för att användas för sådan uppspelning. Det kan vara fråga om en enbart lokalt åtkomlig databas som då saknar domännamn. Kravet att databasens namn ska innehålla domännamn eller motsvarande uppgift kan alltså inte gälla för databaser ur vilka grundlagsskyddad offentlig uppspelning sker utan ska enbart gälla för de andra grundlagsskyddade databasverksamheterna. 4.3.4Preskription och bevarande av dokumentation Regeringens förslag: Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i offentliga uppspelningar ur en databas ska vara från uppspelningen. ska gälla för bevarande av dokumentation av den information som tillhandahålls. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon erinran mot kommitténs förslag. anser dock att det är orimligt att andra preskriptionsregler kommer att gälla för offentlig uppspelning av tekniska upptagningar. Skälen för regeringens förslag: Preskriptionstiden för yttrande- frihetsbrott i radioprogram är från det att programmet sändes eller, i fråga om tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 §, från den tidpunkt informationen inte längre tillhandahålls. Beträffande tekniska upptagningar är tiden som huvudregel från det att upptagningen gavs ut. Anledningen till att tiden i fråga om databaser räknas från det att informationen inte längre tillhandahålls är att det beträffande databaser inte är lika enkelt att fastslå en given utgångspunkt för beräkningen av preskriptionstiden som beträffande radioprogram eller tekniska upptagningar. Ett motsatt synsätt skulle leda till avsevärda problem, eftersom det skulle kräva bevisning om när informationen började tillhandahållas i databasen eller när en överföring faktiskt skedde. Vid offentlig uppspelning ur en databas är det själva uppspelningen som omfattas av grundlagsskydd. Denna sker vid ett visst tillfälle. Offentlig uppspelning ur en databas är därför i här relevanta hänseenden mera lik traditionell sändning av ljudradio- eller TV-program, för vilka preskriptionstiden räknas från sändningstidpunkten, än sådant tillhandahållande av information ur en databas som omfattas av nu gällande databasregel. För offentlig uppspelning ur en databas bör därför gälla att preskriptionstiden ska vara från uppspelningen. Det förhållandet att andra regler gäller för uppspelning av tekniska upptagningar är en fråga som kan få anledning att ta upp i sitt fortsatta arbete. Bestämmelser om skyldighet att dokumentera innehåll i radioprogram . 2009/10:81 och databaser finns i 5 kap. 3 § tillämpningslagen. Där framgår att det i fråga om databaser ska dokumenteras vilken information som tillhandhålls och att dokumentationen ska bevaras från det att informationen inte längre tillhandahålls. Syftet med skyldigheten är att möjliggöra utredning och lagföring av yttrande- frihetsbrott. Utgångspunkten är därför att bevarandetiden sammanfaller med preskriptionstiden. Tiden för bevarande av dokumentation av information som tillhandahålls genom offentlig uppspelning ur en databas bör alltså bestämmas från uppspelningen. Regeringens förslag: Undantaget från censurförbudet i 1 kap. 3 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen utvidgas så att det tillåter lagregler om granskning och godkännande av digital bio. Utvidgningen föranleder en följdändring i en av övergångsbestäm- melserna till regeringsformen. förslag: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslag eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser, bl.a. , , () och , anför dock att filmcensuren bör avskaffas. Justitiekanslern () anför att bestämmelsen i 3 kap. 12 § YGL bör kompletteras för att det i lag ska kunna föreskrivas om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av digital bio. Skälen för regeringens förslag: En av de grundläggande principerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är förbudet mot censur och hindrande åtgärder. Förbudet mot censur innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i yttrandefrihetsgrundlagen inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripande mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand. Censurförbudet i tryckfrihetsförordningen är kategoriskt medan det i yttrandefrihetsgrundlagen finns ett undantag för rörliga bilder i filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Bestämmelsen tillåter regler i vanlig lag om granskning och godkännande av sådana rörliga bilder. Med stöd av denna paragraf gäller enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram regler om förhandsgranskning och godkännande av filmer och videogram som ska visas offentligt (granskningslagen). Granskningen utförs av . Grundlagsbestämmelsen medger inte förhandsgranskning av filmer och videogram som sprids till allmänheten över disk, per postorder eller på liknande sätt. Inte heller TV-sändningar som är riktade till allmänheten eller rörliga bilder som tillhandahålls allmänheten i databaser får förhandsgranskas. Om digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas förs in under yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde i enlighet med vad som föreslås ovan, gäller bl.a. förbudet mot censur och hindrande åtgärder för sådana uppspelningar. Detta betyder att förhandsgranskning av film som visas genom digital bio inte får ske. Frågan om förhandsgranskning av filmer som ska visas offentligt övervägs inom . Utredningen om översyn av filmgranskningslagen m.m. har i sitt betänkande Avskaffande av filmcensuren för vuxna (SOU 2009:51) föreslagit att förhands- granskningen av film avsedd att visas för personer ska avskaffas. Däremot föreslås att filmer som ska visas för barn även fortsättningsvis ska åldersklassificeras. Det finns inga sakliga skäl att göra skillnad på traditionell biografvisning och digital bio i nu aktuellt hänseende. För att digital bio ska kunna förhandsgranskas på samma sätt som traditionell biograffilm krävs en utvidgning av undantaget från censurförbudet i yttrande- frihetsgrundlagen. Enligt regeringens uppfattning bör en sådan utvidgning göras. Den föreslagna ändringen tillåter såväl den s.k. vuxencensuren som åldersprövningen till skydd för barn. Om vuxencensuren avskaffas men förhandsgranskning för åldersprövning till skydd för barn kvarstår i enlighet med det förslag som bereds inom bör även undantaget från censurförbudet i yttrande- frihetsgrundlagen snävas in så att det endast medger förhandsgranskning i form av åldersprövning till skydd för barn. Det måste också beaktas att reglerna om förhandsgranskning av filmer och videogram inte enbart betraktas som en inskränkning av yttrandefriheten utan också av mötesfriheten. För att öppna en möjlighet till förhandsgranskning av filmer och videogram som visas offentligt sägs därför i punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen, i dess lydelse enligt SFS 1985:862, att det utan hinder av 2 kap. 1 § 3 och 14 § första stycket regeringsformen får i lag föreskrivas att filmer och videogram inte får visas offentligt om de inte har godkänts för sådan visning. Enligt regeringens mening kan en regel om förhandsgranskning av digital bio inte anses tillåten enligt denna bestämmelse. En regel om möjlighet att förhands- granska digital bio förutsätter alltså ett tillägg i övergångsbestämmelsen. Enligt Lagrådets mening är det inte lämpligt att möjligheten till förhandsgranskning regleras i en övergångsbestämmelse. Lagrådet anser att regleringen bör tas in i regeringsformen, förslagsvis i anslutning till 2 kap. 14 § RF. Regeringen delar Lagrådets bedömning men konstaterar att det saknas beredningsunderlag för att nu göra en sådan ändring. Regeringen avser därför att återkomma till frågan i annat lämpligt sammanhang. I granskningslagen finns bestämmelser om straff och särskild rättsverkan för brott mot vissa bestämmelser i lagen. Dessa möjliggörs genom en bestämmelse i 3 kap. 12 § andra stycket YGL. Där anges att bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder som ska Som JK påtalar bör denna bestämmelse innefatta även Prop. 2009/10:81 digital bio. 5Möjlighet att tillgängliggöra trådsända TV- program för personer med funktionsnedsättning Regeringens förslag: I yttrandefrihetsgrundlagen införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som i tråd sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, teckenspråkstolkning, syntolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Institutionerna för journalistik, medier och kommunikation vid och , Statens kulturråd, Myndigheten för handikappolitisk samordning och betonar att hänsynen till programföretagens finansiella förutsättningar inte får urholka syftet med bestämmelsen. () och avstyrker förslaget och, för det fall förslaget ändå genomförs, betonar vikten av att kraven inte ställs så högt att programföretagens verksamhet äventyras. Skälen för regeringens förslag Etableringsfrihet är en av de grundläggande principerna i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. tillstånd för verksamheten får inte ställas upp och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i Rätten att driva verksamheten påverkas inte heller av konkurs eller näringsförbud. Regeln om etableringsfrihet för trådsändningar finns i 3 kap. 1 § YGL. I första stycket anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Av 1 kap. 1 § tredje stycket YGL framgår att med radioprogram avses i grundlagen såväl ljudradio- som TV-program. Etableringsfriheten för trådsändningar är emellertid inte helt oinskränkt. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL anges under fyra punkter vilka undantag som får göras i lag. anges att det får meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse till allsidig upplysning. Denna s.k. must carry-princip innebär en skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla utrymme i nätet för dels vissa TV-sändningar som sker med tillstånd av regeringen, dels sändningar från lokala kabel- sändarföretag. Principen syftar till att säkerställa att de som bor i en fastighet med kabel-TV har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte hade varit kabelansluten. Den andra punkten ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Det kan röra sig om tillträde till och s.k. samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät, bl.a. för teletrafik, som finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Den tredje punkten tillåter regler om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet och den fjärde punkten tillåter regler om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Etableringsfriheten omfattar både vidaresändningar, dvs. samtidig och oförändrad vidareförmedling av en annan sändning, och andra sändningar (prop. 1990/91:64 s. 89). Det görs alltså ingen skillnad mellan att sända i betydelsen att bedriva egen programverksamhet och att distribuera andras program, utan etableringsfriheten gäller båda typerna av sändningar. Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att det inte går att ställa krav på tillstånd för sådana sändningar och att möjligheten att driva verksamheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Av förarbetena till tryckfrihetsförordningen framgår att näringsrättsliga bestämmelser som t.ex. firmaregistrering och bokföringsskyldighet i och för sig inte behöver innebära en inskränkning i etableringsfriheten (prop. 1948:230 s. 149). Det samma får anses gälla även på yttrandefrihetsgrundlagens område. Beträffande rätt att sända ljudradio- eller TV-program på annat sätt än genom tråd (genom etern) råder inte samma starka etableringsfrihet, utan denna rätt får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i Radio- och TV-lagen (1996:844). I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen. I 3 kap. 4 § YGL finns en bestämmelse som skyddar det redaktionella oberoendet. Där anges att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Med den som sänder radioprogram avses den som ligger bakom programmet, inte den som medverkar enbart genom att ställa sändningskapacitet till förfogande. Den redaktionella självständigheten tillkommer alltså den som är skyldig att utse utgivare. Bestämmelsen utgör inte någon begränsning i den befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som tillkommer utgivaren enligt 4 kap. 3 § YGL (prop. 1990/91:64 s. 117), utan drar upp skiljelinjen mellan den som sänder radioprogram (och utser utgivare) och andra aktörer. Tillgängliggörande av trådsända TV-program för personer med funktionsnedsättning Radio- och har i betänkandet Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51) föreslagit att en skyldighet att utforma sändningar så att de blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska införas i Radio- och TV-lagen och bli gällande inte enbart för marksändningar utan för alla TV-program som sänds på annat sätt än genom tråd. Med hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. 1 och 4 §§ YGL om rätt att sända radioprogram genom tråd och att självständigt avgöra vad som ska förekomma i programmen föreslog utredningen inte någon sådan regel för trådsändningar eftersom det skulle kräva grundlagsändringar. AV- utredningen har därefter i betänkandet En ny radio- och TV-lag (SOU 2008:116) bl.a. analyserat om det finns behov av att omarbeta vissa av de förslag som lämnats av Radio- och . AV- utredningens förslag angående tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning överensstämmer i stort med Radio- och förslag (a. bet. s. 56, 235 f., 500 f.). föreslag innebär en skyldighet för den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna så att programmen blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning i den omfattning som regeringen eller en av regeringen utsedd myndighet föreskriver. De föreskrifter som kan med- delas med stöd av den föreslagna bestämmelsen kan avse skyldighet att genom textning, tolkning, uppläst textremsa eller liknande teknik tillgängliggöra sändningen för personer med funktionsnedsättning. Förslaget bereds inom . En skyldighet att göra sändningar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning kan vara kostnadskrävande och medföra krav på t.ex. anskaffning av teknisk utrustning eller rekrytering av personal med särskild kompetens. Sådana effekter kan ha en negativ inverkan på möjligheten att inleda och bedriva trådsändningar. Om en lagregel av motsvarande innehåll som den av föreslagna ska införas också för den som sänder TV-program genom tråd, skulle det innebära en inskränkning av etableringsfriheten för trådsändningar. För att en sådan lagregel ska vara tillåten krävs alltså att ett undantag införs i yttrandefrihetsgrundlagen. Etableringsfriheten är som nämns ovan en av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Det måste föreligga starka skäl för att göra inskränkningar i den. En reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra de TV-program de distribuerar tillgängliga för personer med funktionsnedsättning syftar till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att ålägga public service-bolagen och en skyldighet i tillstånds- villkoren att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det finns ett värde i att eter- och trådsändningar i detta avseende behandlas lika och ändamålet är enligt regeringens mening så angeläget att det finns tillräckliga skäl att inskränka etableringsfriheten för trådsändningar för att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning. Undantaget från etableringsfriheten ska, i likhet med Prop. 2009/10:81 förslag för etersändningar, begränsas till användning av textning, tolkning, uppläst textremsa och liknande teknik för att innehållet ska tillgängliggöras för personer med funktionsnedsättning. Inskränkningen får alltså inte avse något som inkräktar på programföretagens redaktionella självbestämmande. Mot den angivna bakgrunden bör det i yttrandefrihetsgrundlagen införas en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som i tråd sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, teckenspråkstolkning, syntolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir för långtgående. De får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och de får aldrig sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. 6 Efterforsknings- och repressalieförbuden Efterforsknings- och repressalieförbudet utgör en del av det s.k. meddelarskyddet. De andra komponenterna i meddelarskyddet är meddelar- och anskaffarfriheten samt rätten till anonymitet. Meddelarfriheten innebär bl.a. att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del av den reglering som förverkligar offentlighetsprincipen.