prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Det bör därför påpekas att det svenska civila samhällets organisationer i högre grad är självfinansierade än vad som är fallet i många andra länder. Det svenska civila samhällets organisationer får av sina intäkter från den offentliga sektorn, medan kommer från medlemsavgifter, försälj- ning m.m. och från gåvor. Genomsnittet för organisationer i hela Europeiska unionen är att de får av sina intäkter från den Svenska organisationer inom vård och omsorg är dock Prop. 2009/10:55 i högre grad finansierade av stat och kommun än andra organisationer inom det svenska civila samhället. Inom detta område är organisatio- nernas verksamhet offentligt finansierad till . 10.2.3Bidragens fördelning på bidragsformer Såväl Statskontorets redovisning som den kartläggning som genomförts omfattar bidragsformerna organisationsbidrag, verksamhets- bidrag, projektbidrag, uppdragsersättning samt anläggningsbidrag. Det finns emellertid ingen allmängiltig definition av dessa bidragsformer. Det innebär att även om en bidragsgivare talar om organisationsbidrag, verk- samhetsbidrag och projektbidrag behöver det inte innebära att begreppen har samma betydelse för en annan bidragsgivare. Det kan även råda delade meningar om hur vissa bidrag bör kategoriseras. Följande defini- tioner av bidragsformer har tillämpats i kartläggningen , liksom i Statskontorets kartläggning : -Organisationsbidrag är ett generellt bidrag till en organisation inom det civila samhället där bidraget inte avgränsas till särskilda verksam- heter. Bidraget kan också användas till kanslikostnader. -Verksamhetsbidrag är ett riktat bidrag till en viss eller till flera angivna verksamheter som organisationen bedriver. -Projektbidrag är ett riktat bidrag till ett projekt, dvs. till en i tiden avgränsad verksamhet. -Uppdragsersättning är full ersättning, eller i princip full ersättning, för en verksamhet som staten och en organisation inom det civila samhället kommer överens om att organisationen ska bedriva. Uppdragsersättningar är således inte bidrag i egentlig mening, utan ersättningar som styrs av uppdrag eller avtal mellan parterna. De är dock ändå av intresse som en del av de offentliga medel som utbetalas. -Anläggningsbidrag är bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad eller upprustning av lokal för ideell verksamhet. Varje enskilt bidrag i kartläggningen har inte studerats särskilt i för- hållande till definitionen, varför kategoriseringen av vissa bidrag kan Med denna reservation kan konstateras att organisa- tionsbidrag, liksom 2003, är den vanligaste bidragsformen sett till antalet Kartläggningen visar att fanns 34 organisations- bidrag, 29 verksamhetsbidrag och 32 projektbidrag. Hälften av det totala bidragsbeloppet utgörs av verksamhetsbidrag. största bidraget i kartläggningen, som var stödet till folkbildningen om , har kategoriserats som verksamhetsbidrag. bidragen motsvarar av det totala stödet till organisationer inom det civila samhället, organisationsbidragen , uppdrags- ersättningarna och anläggningsbidragen . När Statskontoret genomförde sin kartläggning 2003 kategoriserades 44 bidrag som organisationsbidrag. tionsbidragen då till av bidragsgivningen. bidragen var 30 till antalet, motsvarande . dragen var 13 till antalet, motsvarande av det totala stödet till organisationer inom det civila samhället. 2009/10:55 ningarna uppgick till av det totala stödet. Organisationsbidragen har alltså minskat beloppsmässigt sett från 2009. Verksamhetsbidragen har minskat från till av det totala stödet, och projektbidragen har ökat från att motsvara av det totala stödet . Projektbidragen har också ökat kraftigt till antalet. Uppdragsersättningarna motsvarar nu av det totala bidragsbeloppet, jämfört 2003. Siffrorna ska tolkas med försiktighet, eftersom kategoriseringen av bidrag kan variera och mellan departement och myndigheter. Vidare har den totala bidrags- volymen, inklusive uppdragsersättningar, ökat med . 10.2.4Reglering av de statliga bidragen Statskontoret konstaterade i sin kartläggning att lagstiftning var ovanlig som grund för statligt stöd till det civila samhällets organisa- tioner och att även förordningar förekom i begränsad utsträckning. Totalt saknade då av bidragen författningsstöd. Kartläggningen visar att fler stödformer har författningsstöd . Trots detta saknar av bidragen fortfarande författningsstöd. Flertalet av de bidrag som saknar reglering genom lag eller förordning är bidrag som beviljas enstaka organisationer där bidraget har fastställts genom regleringsbrev. Det bör observeras att det också utöver de bidrag som kartlagts här finns bidrag som betalas ut som engångs- belopp efter regeringsbeslut, såsom påpekats ovan (avsnitt 10.2.1). 10.3Utredningar om statliga bidrag till det civila samhällets organisationer 10.3.1Utredningen om bidrag till ideella organisationer Utredningen om bidrag till ideella organisationer tillsattes 1992 med uppdrag att se över och lämna förslag till enhetliga principer för statens bidrag till ideella organisationer (dir. 1992:81). Bakgrunden var bl.a. en kartläggning som Statskontoret genomfört av det statliga stödet till I kartläggningen framfördes att det fanns stora brister i statens uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen samt att det saknades överblick. Vidare sades i direktiven att det samhällsekonomiska läget innebar att det i allt större utsträckning skulle komma att ställas stora krav på hushållning med den offentliga sektorns resurser. Vid utformningen av principerna för statsbidragen gavs utredaren därför i uppdrag att beakta möjligheten att stimulera de frivilliga organisa- tionernas ansvarstagande inom olika områden. Utredningen fann i sitt slutbetänkande Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) att rollfördelningen mellan staten och de ideella organisationer- na borde stärkas genom att organisationerna ges större ansvar för bidragsfördelningen. Grupper av organisationer som bildar samverkans- organ borde få sådant ansvar inom sitt område, ansåg utredningen. Utredningen diskuterade också frågor om skatter. För att stimulera ökad självfinansiering borde avdragsrätt för gåvor till ideella organisa- tioner införas, ansåg utredningen. Det kan noteras att denna fråga har utretts (se avsnitt 11.4.3). Vidare föreslog utredningen att ideella organisationer i ökad utsträck- ning borde engageras i diskussionen om övertagande av arbetsuppgifter som alternativ till privatisering av offentliga verksamheter. Som beskrivits ovan (avsnitt 10.2) innehöll Statskontorets rapport till ideella organisationer en kartläggning av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer. Uppdraget omfattade även frågan om behovet av gemensamma bidragsprinciper för den statliga bidragsgivningen till föreningslivet. I rapporten konstaterade att frågan om bidrag till det civila samhällets organisationer har utretts ett flertal gånger och att kraven på resultatstyrning ökade . blev dock regeringens linje för resultatstyrning av bidragen mindre tydlig, enligt Statskontoret. Statskontoret fann också att resultatstyrningens utformning varierade mellan olika bidrag och bidragsformer. På ett över- gripande plan var statens styrning av de stora bidragen relativt enhetlig, oavsett bidragsform. Övergripande mål ställs upp och resultat och effekter ska i de flesta fall bedömas för bidragen, oavsett bidragsform. Enhetligheten var större inom de olika bidragsformerna än mellan dessa. För verksamhetsbidragen uppvisade dock styrningen en betydande variation, främst avseende återrapporteringskraven. Oberoende utvärde- ringar saknades i de flesta fall. Statskontoret konstaterade att synen på det civila samhällets orga- nisationer har varierat över tiden, men att uppfattningarna också varierat i samband med utformningen av olika bidrag. Statskontoret pekade också på att den offentliga sektorn i allt större utsträckning lägger ut sin verksamhet på eller kompletterar den med andra utförare. Statskontoret kom till slutsatsen att det fanns ett behov av att staten utvecklar synen på och förhållningssättet till det civila samhällets organisationer. En sådan syn behövs för att staten på ett konsekvent sätt ska kunna ta ställning till om bidrag ska ges, vilken bidragsform som bör användas samt vilka villkor som ska knytas till bidraget. Statskontoret fann det överraskande att lagstiftning används i så Prop. 2009/10:55 begränsad utsträckning och att därmed sällan i grunden tar ställning till hur staten ska förhålla sig till föreningslivet. Myndigheten ansåg därför att bidragsgivningen i större utsträckning borde regleras i lag. Förutsebarheten, långsiktigheten och tillgängligheten för det civila samhällets organisationer skulle också förbättras om bidragen i större utsträckning regleras i förordningar. Statskontoret ansåg att motivet för bidraget bör vara utgångspunkten för val av bidragsform. Bidragsformen påverkar sedan vilken styrning från statens sida som är lämplig. En konsekvent bidragsgivning och styr- ning förutsätter därför gemensamma principer vid val av bidragsform. Även om förutsättningar för resultatstyrning kan variera beroende på bidrag och bidragsform ansåg Statskontoret att styrningen kan bli mer enhetlig. Myndigheten formulerade rekommendationer för mål, ekono- misk redovisning, återrapportering, bedömning av resultat och effekter samt för oberoende granskningar och utvärderingar. De flesta är gemen- samma för alla bidragsformer och tillämpas enligt Statskontoret för de flesta stora bidrag . Myndigheten konstaterade dock att oberoende granskningar och utvärderingar inte förekommer systematiskt. Seminarier har anordnats av såväl som för att diskutera bidragsfrågorna med företrädare för det civila samhället och de synpunkter som då framförts har beaktats av . 10.3.3 Utredningar avseende särskilda områden Översyn av handläggningen av vissa bidrag till föreningslivet redovisades promemorian Handläggningen av vissa bidrag till föreningslivet inom (Integrations- och jämställdhetsdepartementet). Promemorian utgjorde redovisningen av ett uppdrag om att se över var handläggningen av vissa bidrag till förenings- livet borde ske (IJ2007/786/D). Bakgrunden till uppdraget var beslut om avveckling av per , vilket medförde att de bidrag till föreningslivet som handlades av verket måste handläggas i annan ordning. Vidare fanns det ett behov av att finna en permanent ordning för fördelningen av statsbidraget för kvinnors organisering och jämställd- hetsprojekt. Ytterligare en fråga var handläggningen av bidrag till organisationer med verksamhet riktad till homo- och bisexuella samt transpersoner. Av uppdragsbeskrivningen framgick att utredaren skulle utreda om bidragen kunde handläggas av någon eller några redan befintliga myndigheter. Om utredningen skulle visa att en sådan lösning inte var möjlig eller lämplig, skulle utredaren bedöma om det fanns någon annan lämplig lösning, t.ex. handläggningen av bidragen inom eller inrättande av en särskild myndighet för hand- läggningen av bidragen. I promemorian lämnades två alternativa förslag. Det ena alternativet innebar att en särskild myndighet skulle inrättas under Integrations- och jämställdhetsdepartementets ansvarsområde, Myndigheten för fördelning av vissa bidrag till föreningslivet, eller Myndigheten för stöd till före- Prop. 2009/10:55 ningslivet. I rapporten framfördes att fler bidrag till föreningslivet inom andra områden än de som diskuterades i promemorian skulle kunna överföras till den nya myndigheten. Myndigheten skulle också kunna tillföras uppgifter och resurser inte bara för hanteringen av ett antal bidrag till föreningslivet, utan även för kompetensutveckling och kunskapsuppbyggnad inom området och utvecklas till en större folk- rörelsemyndighet till gagn för såväl föreningslivets organisationer som regeringen. Det andra alternativet innebar att bidragen skulle admini- streras av . har sedermera tagit hand om handläggningen av de bidrag som promemorian behandlade. Utredning om bidrag till ungdomsorganisationer gavs en särskild utredare i uppdrag att utreda vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisationer m.m. (dir. 2008:35). Uppdraget om- fattade bl.a. att -undersöka i vilken utsträckning målen för statsbidraget enligt föror- dningen om statsbidrag till ungdomsorganisationer beaktas vid bedömningen av en enskild organisations rätt till bidrag, -överväga för- och nackdelar med att i ökad utsträckning låta målen för statsbidraget styra bidragsgivningen, -undersöka om det är möjligt att inom ramen för statsbidraget till ungdomsorganisationerna öka andelen villkorslösa bidrag, minska antalet villkor för bidragen eller revidera de villkor som ställs på de bidragssökande ungdomsorganisationerna, -analysera i vilken utsträckning kontroller av organisationers med- lemsantal och andra uppgifter som har betydelse för rätten att uppbära bidrag är förenliga med regeringsformens bestämmelser om åsikts- frihet och föreningsfrihet, samt att -kartlägga om det finns några faktiska och rättsliga problem för en underårig att ingå i en ideell förenings styrelse. Utredningen föreslår att kopp- lingen mellan bidragen och målen för statsbidraget till ungdoms- organisationer bör förtydligas. Därför föreslår utredningen en förändrad målstruktur där syftet kopplas till de övergripande målen för stats- bidraget. Utredningen framför att ungdomsorganisationerna bör vara fria och obundna av staten. Det huvudsakliga bidraget till ungdoms- organisationerna bör därför vara ett organisationsbidrag. Utredningen ansåg att det inte finns några rättsliga eller faktiska hinder för underåriga att ingå i en ideell förenings styrelse. De eventuella problem detta skulle kunna innebära är inte så allvarliga att de utgör skäl för att begränsa den grundlagsstadgade föreningsfriheten. Utredningen granskade vidare de kontroller gör av uppgifter som ligger till grund för fördelningen av statsbidraget. Utred- ningen anser inte att det är lämpligt att myndigheten själv kontrollerar de bidragsmottagande organisationernas medlemsregister, även om rege- ringsformens bestämmelser om åsikts- och föreningsfrihet inte direkt innebär hinder för att myndigheten gör detta. Betänkandet har remissbehandlats och utredningens förslag bereds Prop. 2009/10:55 inom . Översyn av statsbidrag på det sociala området Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att göra en översyn av förutsättningar och villkor i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. I uppdraget ingick att föreslå hur villkoren ska bli likvärdiga mellan olika orga- nisationer och att bedöma möjligheterna att begränsa antalet villkor i förordningen. Uppdraget redovisades (Statskontorets rapport 2009:16). Statskontoret bedömer att det huvudsakliga problemet i förordningen och hanteringen är den svaga kopplingen till mål och resultat. Övergripande resultatmål saknas och mål för enskilda verksamheter sätts inte på det sätt som förutsätts i förordningen. Detta försvårar bedömningar av effektiviteten i bidragsgivningen. I rapporten ges förslag till hur resultat- styrningen kan öka och hur tillämpningen kan förbättras. Vidare lämnas förslag till ändringar i nuvarande förordning och en ny förordning om statsbidrag till vissa organisationer på folkhälsoområdet. Regeringens bedömning: Följande principer bör gälla för styrningen av de statliga bidragen till det civila samhällets organisationer: -Bidragssystemen bör kunna variera och anpassas efter olika verksam- hetsområdens behov, och därmed även se olika ut, men en enhetlig terminologi i bidragssystemen bör eftersträvas. -Bidragsnivåerna bör följas upp regelbundet i syfte att eftersträva att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag ökar i för- hållande till mer detaljstyrda bidrag, såsom projekt- och verksam- hetsbidrag, inom respektive bidragssystem. Det bör dock finnas utrymme för flexibilitet med hänsyn till varje bidragssystems och områdes karaktär. -De större och mer permanenta bidragen till det civila samhällets orga- nisationer bör normalt grundas på förordningar. -Övergripande syfte bör anges för alla bidrag till det civila samhällets organisationer. -Mätbara mål bör finnas för alla bidrag med undantag för organi- sationsbidragen, för vilka målen inte i lika hög grad är mätbara. -Bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag med undantag för organisationsbidragen, där mer övergripande utvär- deringar i stället bör genomföras. -Krav på god ekonomisk redovisning ska ställas på alla bidragsmot- tagande organisationer. -Återrapporteringskraven kan variera beroende på bidragsform. -Oberoende utvärderingar bör genomföras för alla bidrags- och ersättningssystem. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanser instämmer i utredningens bedömning, men några instanser utvecklar en något avvikande syn i enskilda frågor. Kriminalvården anser att oberoende utvärderingar och effektstudier är positiva för både bidrags- givare och bidragstagare men komplicerade och resurs- krävande. Sådana villkor bör därför endast ställas vid omfattande bidragsgivning. Statskontoret anser att utredningen inte har prövat möjligheterna att ge den statliga bidragsgivningen lagstöd i ökad utsträckning, och menar att lagstöd i första hand bör övervägas för beloppsmässigt stora bidrag. välkomnar förslagen om principer för den statliga styrningen av bidrag till det civila samhällets organisationer, men anser att utredningen är otydlig när den å ena sida framför att bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidragsformer, å andra sidan att mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom organisationsbidrag. I utredningen framförs att det för organisa- tionsbidrag kan räcka med att föra en diskussion om måluppfyllelse, men vad denna diskussion ska leda till utvecklas inte, påpekar . framför att erhållna stöd ska redovisas men delar inte utredarens uppfattning att allt kan redovisas i mätbara mål. Centrum Mot Rasism anser att även rikstäckande paraply- organisationer ska kunna vara berättigade till organisationsbidrag och därmed få möjligheter till en långsiktig utveckling av sin kärnverk- samhet. uppmärksammar att utredningen inte behandlat relationen mellan statsbidragen till det civila samhällets organisationer och bidragen från kommuner, landsting och regioner till dessa organisationer. Forum för frivilligt socialt arbete framför att många organisationer inom det civila samhället anser att de alltför mycket måste anpassa sig till tillfälliga verksamhets- och projektbidrag samt att organisationsbidragets andel av det totala statliga stödet bör öka. understryker vikten av att det inte utvecklas arbetsmetoder hos ansvariga myndigheter som innebär att den verksamhet som ett bidrag avser i praktiken mer bedöms utifrån den nytta som myndigheten önskar uppfylld än för de idéer och visioner som organisationen vill förverkliga genom sin verksamhet. och Idrottsutbildarna anser att det är mycket viktigt att idrottsrörelsen även fortsättningsvis ska ha rätt att fastställa kriterier för fördelningen av stödet till rörelsens organisationer. De markerar också ett starkt stöd för utredarens motstånd mot att bidragsgivningen i utökad utsträckning ska regleras i lag. Sociala Missionen pekar på vikten av att former för redovisning, återrapportering och granskning ska vara genomförbara även om organisationerna inte har heltidsanställd personal som sköter ekonomi och administration. Bedömning i utkastet till proposition: Den bedömning som gjordes i utkastet till proposition var densamma som den som görs . Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till proposition: Så gott som alla organisationer välkomnar avsikten att öka andelen organisationsbidrag i förhållande till mer styrda bidrag, som flera organisationer framför att en sådan avsikt också måste omsättas i praktisk handling. Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos) menar också att det är önskvärt med bättre framförhållning och snabbare Prop. 2009/10:55 beslutsprocesser inom bidragssystemen. Civos anser, i likhet med Kontaktnätet, att fleråriga organisationsbidrag bör övervägas. betonar att det är av grundläggande vikt att förhålla sig till den omfattande forskning som visar på stora problem vid utökad kontroll och styrning av bidrag. anser att det behövs en bred belysning av förhållandet mellan statliga bidrag till det civila samhällets organisationer och motsvarande bidrag inom kommuner, landsting och regioner. Forum för frivilligt socialt arbete ser positivt på att fler bidrag än ska regleras i förordningar. för kvinnojourer och tjejjourer i (ROKS) betonar att en stabil finansiering är nödvändig för långsiktighet i planeringen och en hållbar utveckling av organisationen. Denna princip bör i särskilt hög grad gälla organisationer som ger krisstöd till utsatta. Vidare framför ROKS att det är viktigt att skilja på olika typer av organisationer när det gäller bidrags- givningen och inte tolka alla servicegivande organisationer som en enhetlig grupp. anser att det civila samhället inom kultur- området är i särskilt stort behov av stöd till utveckling och organisering. Skälen för regeringens bedömning Olika roller, olika bidragsformer Såväl som Statskontoret tar i anslutning till bidragsfrågorna upp frågan om det civila samhällets olika roller och att det behövs en vidare diskussion om statens förhållande till det civila samhället som inte bara berör bidragens utformning. I avsnitt 5.5 diskuteras olika roller som organisationer inom det civila samhället har som behöver uppmärksammas när centrala frågor om det civila samhället ska övervägas. regeringsförklaring betonade regeringen att grunden för trygghet och gemenskap läggs i ett starkt civilt samhälle såsom föreningsliv, idrottsrörelser, kyrkor, samfund och ideella organisationer. Det anfördes att solidariteten i de offentliga välfärdssystemen är ett kom- plement till ett samhälle som i högre grad präglas av medmänsklighet, ansvarstagande och idealitet. Vidare betonades det att ett starkt civilt samhälle är grunden för en stark demokrati samt att ett ökat samarbete mellan den offentliga, privata och ideella sektorn är nödvändigt för att utveckla vårt samhälle. Regeringen framhöll också att mångfalden av välfärdsproducenter bör öka samt att lika villkor ska gälla för privata, ideella, kooperativa och offentliga aktörer. Det sistnämnda har därefter betonats i ett flertal sammanhang, bl.a. i regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrations- området (se avsnitt 7.2). I dessa olika avsiktsförklaringar har regeringen således hänvisat både till det civila samhällets betydelse för demokratin och till den betydelse som organisationerna inom det civila samhället har som producenter av välfärd och service. Inom ramen för den senare rollen kan det civila samhällets organisationer både ge service till sina medlemmar eller till Såsom beskriver kan man således urskilja tre huvudsakliga roller för det civila samhället. För det första har det civila samhället, och då särskilt det demokratiskt organiserade föreningslivet, en mycket stor betydelse för demokratin. Detta är en viktig utgångspunkt för politiken för det civila samhället, vilket tydliggjorts i avsnitt 6. För det andra ger det civila samhällets organisationer i många fall service till sina medlemmar eller till människor utanför organisationen. Omfattningen av denna service kan vara mycket skiftande och eventuella avgifter eller bidrag för denna service motsvarar ofta inte organisationens hela kostnad. En tredje roll, som ökat i betydelse under , är när det civila samhällets organisationer producerar tjänster mot full ersättning, eller i princip full ersättning. Detta kan gälla både uppdrag som ges till specifika organisationer och tjänster som en organisation inom det civila samhället utför efter en regelrätt upphandling där flera aktörer lämnat anbud.