prop · GX0378 · 2009-12-21 00:00:00 — tionen respektive den nya lydelsen av artikel 3.3 rambeslut stadgas nämligen uttryckligen att kriminaliseringen inte ska förutsätta att ett terroristbrott kommit till stånd. De svenska bestämmelserna om med- verkan till brott motsvarar således endast en begränsad del av kriminali- Detsamma får anses gälla för bestämmelserna om förberedelse och stämpling till brott. I promemorian görs bedömningen att det krävs lagstiftning för att svensk rätt ska motsvara de krav på kriminalisering i denna del som följer av konventionen och rambeslutet. Regeringen instämmer även i Enligt artikel 9 i konventionen krävs att konventionsstaterna straffbeläg- ger dels medverkan i olika former till brott enligt artiklarna 57, dels försök till brott enligt artiklarna 6 och 7. Enligt rambeslutet fordras enligt artikel 1.2 att medhjälp till de nya gärningsformerna straffbeläggs, medan det inte uppställs krav på kriminalisering av anstiftan och försök. En utgångspunkt vid bedömningen av hur svensk rätt motsvarar kravet på kriminalisering av osjälvständiga brottsformer är att regeringen ovan gjort bedömningen att lagstiftning krävs för att fullt ut motsvara kraven på kriminalisering av huvudgärningarna. Medverkan är enligt svensk rätt kriminaliserad i förhållande till alla brottsbalksbrott och till alla brott i specialstraffrätten för vilka är föreskrivet fängelse. I den mån kriminali- seringsförpliktelserna enligt artiklarna 57 i konventionen och artikel 1.1 i rambeslutet uppfylls genom brott med en föreskriven straffskala som innehåller fängelse, eller straffbestämmelsen placeras i , kommer kraven på kriminalisering av medverkansgärningar att uppfyllas. Det krav på kriminalisering av försök till rekrytering respektive utbild- ning för terrorism som följer av konventionen (men inte av rambeslutet) motsvaras inte av några tillämpliga straffbestämmelser. gått ovan motsvaras rekrytering och utbildning delvis av bestämmelsen om stämpling till brott. Försök till stämpling är inte kriminaliserat. om den relevanta stämplingsformen (söker anstifta annan) i viss ut- Prop. 2009/10:78 sträckning kan sägas omfatta även vad som i konventionen avses med försök till brott enligt artiklarna 6 och 7, vore det en alltför långtgående slutsats att säga att kriminaliseringsåtagandet helt motsvaras av den re- gleringen. Regeringen anser därför, i likhet med bedömningen i promemorian, att svensk rätt inte fullt ut motsvarar kraven i instrumenten vad gäller de osjälvständiga brottsformerna. En annan fråga är i vad mån en självstän- dig försökskriminalisering är nödvändig. Regeringen återkommer till detta i kapitel 8. 7.3Ansvar och påföljder för juridiska personer Regeringens bedömning: Bestämmelserna om ansvar och påföljder för juridiska personer i instrumenten föranleder inte några lagstift- ningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller läm- nat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Artiklarna 7 och 8 rambeslut om ansvar och påföljder för juridiska personer utgör standard- bestämmelser som återkommer i flera andra rambeslut. De är tillämpliga även beträffande brotten rambeslut. Konventionen innehåller i artiklarna 10 och 11.3 bestämmelser som i allt väsentligt motsvarar ram- beslutets reglering. Vid genomförande av rambeslut gjordes bedömningen att de svenska reglerna om företagsbot i 36 kap. brottsbal- ken var tillräckliga för att uppfylla kraven i artiklarna 7 och 8 (se prop. 2002/03:38 s. 73 f.). Samma bedömning, dvs. att upp- fyller bestämmelserna om ansvar och påföljder för juridiska personer, har gjorts beträffande andra rambeslut och senast när tog ställning till godkännandet av rambeslut (prop. 2008/09:25, bet. 2008/09:JuU5, rskr. 2008/09:40). Det kan också nämnas att reglerna om företagsbot har ändrats efter re- geringens ställningstagande beträffande rambeslut. Genom lagändringar som trädde i kraft har möjligheterna att ålägga företagsbot utvidgats. Bl.a. har kravet på att brottsligheten ska ha inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars ha varit av allvarligt slag slo- pats. Vidare har beloppsgränsen höjts till . Syftet med ändringarna var att effektivisera systemet med företagsbot och öka den praktiska användningen av sanktionen (se prop. 2005/06:59). Bedömningen att reglerna om företagsbot får anses uppfylla de krav som följer av det ursprungliga rambeslutet, har godtagits av kommissio- nen (Rapport från kommissionen enligt artikel 11 i rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism, KOM(2007) 681 slutlig). Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen, med instämmande i vad som anförs i promemorian, att reglerna om företagsbot motsvarar konventionens och rambeslutets krav vad gäller ansvar och påföljder för Prop. 2009/10:78 juridiska personer. Regeringens bedömning: De allmänna svenska domsrättsreglerna uppfyller i huvudsak kraven enligt konventionen och rambeslutet. För att fullt ut tillgodose de krav som följer av instrumenten fordras emel- lertid lagstiftning. Promemorians bedömning är att det krävs lagstiftning för att helt till- godose de krav som följer av konventionen och rambeslutet. Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller läm- nat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Konventionens bestämmelse om domsrätt finns i artikel 14. Motsvarande bestämmelse rambe- slut finns i dess artikel 9. Den bestämmelsen är tillämplig även beträf- fande de nya brotten rambeslut. De svenska bestämmelserna om domsrätt finns huvudsakligen i 2 kap. . Reglerna om domsrätt är vidsträckta och det finns generellt goda möjligheter att ingripa även mot brott som har begåtts utomlands. Svensk domsrätt föreligger alltid när brottet är begånget i (1 §) eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg (3 § 1). Av det sagda följer att svensk lag fullt ut motsvarar de krav som följer av artikel 14.1 a och b i konventionen och av artikel 9.1 a och b i rambeslutet. Konventionen kräver vidare att staterna har domsrätt över brott be- gångna av egna medborgare. Rambeslutet uppställer samma krav, och därtill även beträffande personer som är bosatta i medlemsstaten, se punkten 1 c i respektive artikel. Detta har för svenska förhållanden sin motsvarighet i bestämmelsen i 2 kap. 2 § första stycket 1 . I svensk rätt uppställs dock ett krav på s.k. dubbel straffbarhet, vilket in- nebär att domsrätten förutsätter att gärningen inte var fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller, om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen (2 kap. 2 § andra stycket). Någon motsvarande begränsning finns inte i vare sig konventionen eller rambeslutet. Regeringen gör bedömningen, med instämmande i promemorians slutsats, att detta förhållande ställer krav på lagstiftning. Bestämmelsen i artikel 9.1 d i rambeslutet, om domsrätt över brott som begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad på det egna territoriet, har inte någon uttrycklig motsvarighet i svensk rätt. Som nämnts har svenska domstolar emellertid enligt de allmänna reglerna en vidsträckt behörighet, även när brottet begåtts utomlands. Det praktiska behovet av en bestämmelse som motsvarar artikel 9.1 d i svensk rätt får anses vara litet. Sammantaget anser regeringen, med avvikande från den bedömning som görs i promemorian, att befintliga svenska domsrättsreg- ler, tillsammans med de förslag till en utökad domsrätt som regeringen lägger fram (se avsnitt 8.3), på ett tillfredsställande sätt lever upp till kravet i artikel 9.1 d. Vid genomförandet av rambeslut gjordes bedömningen att Prop. 2009/10:78 svensk rätt motsvarade bestämmelsen i rambeslutets artikel 9.1 e första ledet, brottet har begåtts mot dess institutioner eller befolkning (se prop. 2002/03:38 s. 52). Det saknas skäl till en annan bedömning . Däremot torde artikeln i den del som avser brott mot EU:s institutioner eller ett EU-organ som har sitt säte i , inte ha någon motsvarighet i svensk rätt. Det föreligger ett lagstiftningsbehov avseende artikel 9.1 e andra ledet. Konventionen kräver också att staterna har domsrätt när den misstänkte befinner sig på statens territorium och staten inte utlämnar honom eller henne till en stat vars domsrätt grundar sig på en bestämmelse om doms- rätt som återfinns även i den anmodade partens lag, se artikel 14.3. Ram- beslutet har en likartad reglering i artikel 9.3. Jurisdiktionsregleringen i instrumenten ger uttryck för principen om aut dedere aut judicare. Doms- rätt skulle i dessa fall kunna grundas på bestämmelserna i bl.a. 2 kap. 2 § första stycket 2 respektive 3 och andra stycket . Det är reger- ingens bedömning att de svenska bestämmelserna motsvarar åtagandena i instrumenten. Bestämmelserna i artikel 14.2, 14.4 och 14.5 i konventionen respektive artikel 9.2 och 9.5 i rambeslutet utgör inga åtaganden för staterna. De ställer därför inte heller några krav på lagstiftning. Avslutningsvis kan tilläggas att det i fråga om terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, försök till sådant brott, och brott som avses i 5 § samma lag, föreligger oinskränkt svensk domsrätt (2 kap. 3 § 6 brottsbal- ken). 7.5Internationell rättslig hjälp, utlämning m.m. Regeringens bedömning: Konventionens bestämmelser om interna- tionell rättslig hjälp, utredning och lagföring, utlämning samt informa- tionsutbyte (artiklarna 15 och 1722) medför inget krav på lagstift- ning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller läm- nat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning Utredning och lagföring av brott I artiklarna 15 och 18 i konventionen finns bestämmelser om utredning och lagföring av brott. Rambeslutet innehåller ingen motsvarande re- glering. Om mottar information om att en person som har begått ett brott eller misstänks ha begått ett brott enligt konventionen kan befinna sig inom landet finns regelmässigt ett intresse från svensk sida att utreda förutsättningar för åtal för gärningen i fråga. Vidare finns i 23 kap. rätte- gångsbalken (RB) regler om när förundersökning ska inledas. melserna innebär bl.a. att polismyndighet eller åklagare, om det finns Prop. 2009/10:78 anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, ska fatta beslut om att inleda en förundersökning. På motsvarande sätt gäller, enligt 20 kap. 6 § RB, att åklagare är skyl- dig att åtala brott som hör under allmänt åtal om inte något annat är sär- Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det bli aktuellt att beröva en person friheten med stöd av bestämmelserna i 24 kap. RB. Den som i ett annat land är misstänkt, åtalad eller dömd för brott som kan föranleda utlämning kan också berövas friheten enligt 23 § lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen). Med stöd av den sistnämnda bestämmelsen är det möjligt att beröva en person friheten här även innan en formell begäran om utlämning har kunnat överlämnas, förutsatt att en efterlysning har utfärdats. När det inte pågår en förundersökning är vissa allmänna regler i polislagen (1984:387) tillämpliga. Där anges bl.a. att en huvuduppgift för polisen ska vara att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (2 § 3) samt att en polisman under vissa förutsätt- ningar får omhänderta en person för identifiering (14 §). Det nu anförda innebär att det inte kan anses krävas några författnings- ändringar för att ska uppfylla de krav som följer av artiklarna 15.1, 15.2 och 18. Bestämmelser om internationell rättslig hjälp finns i artikel 17 i konven- Vägransgrunder behandlas i artikel 21. inga motsvarande bestämmelser. I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål finns be- stämmelser om rättslig hjälp. Enligt denna lag kan i brottsutred- ningar bistå med hjälp i samma omfattning som en svensk åklagare eller domstol kan vidta åtgärder under en svensk förundersökning eller rätte- De möjligheter har att lämna rättslig hjälp kommer därför mer än väl att leva upp till konventionens allmänna syfte att staterna ska hjälpa varandra i största möjliga utsträckning. Enligt 2 kap. 14 § i lagen får en ansökan om rättslig hjälp avslås bl.a. om ett bifall till ansökan skulle strida mot svenska allmänna rättsprinci- per eller andra väsentliga intressen. Bestämmelsen ligger väl i linje med vad som sägs i artikel 21.1 i konventionen. Av artikel 19 i konventionen följer att brott enligt artiklarna 57 och 9 ska kunna medföra utlämning. Vägransgrunder behandlas i artikel 21. Rambeslutet innehåller ingen motsvarande reglering. Förutsättningarna för utlämning respektive överlämnande regleras i ut- lämningslagen, lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen) respektive lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arreste- ringsorder (arresteringsorderlagen). uppställer inte krav på avtal för att utlämning ska kunna beviljas. Vad beträffar strafftrösklarna gäller Prop. 2009/10:78 för utlämning enligt utlämningslagen och överlämnande enligt arreste- ringsorderlagen att det för brottet är stadgat fängelse enligt svensk lag. Enligt den nordiska utlämningslagen krävs endast att strängare straff än böter kan utdömas i den nordiska stat som vill ha per- sonen utlämnad. Som framgår ovan görs bedömningen att kriminaliseringskraven i kon- ventionen delvis uppfylls av befintliga straffbestämmelser och delvis fordrar ny lagstiftning. Straffskalorna för de gällande straffbestämmel- serna uppfyller de krav som ställs för utlämning. Som närmare redovisas i kapitel 8 gäller detsamma även för de förslag till nya straffbestämmel- ser som regeringen lämnar. Något behov av ytterligare lagstiftning för att uppfylla kraven för utlämning i artikel 19 finns inte. Inte heller i övrigt medför artikel 19 något behov av lagändring. Enligt 7 § utlämningslagen får utlämning inte beviljas om personen på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller annars på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljelse som riktar sig mot hans eller hennes liv eller frihet eller annars är av svår beskaffenhet. I 12 § samma lag finns en bestämmelse som möjliggör att det uppställs villkor bl.a. om att den utlämnade inte får dömas till döden. Även arreste- ringsorderlagen innehåller allmänna bestämmelser som tar sikte på att skydda den enskilde mot ingrepp i hans eller hennes grundläggande fri- och rättigheter, se 2 kap. 4 §. Ytterst finns också möjlighet för regeringen i den utsträckning detta inte står i strid med gällande avtal att avslå en utlämningsframställning inom ramen för förfarandet enligt utlämningsla- gen enligt den s.k. fria prövningsrätten. Regleringen ligger väl i linje med vad som sägs i artikel 21 i konventionen. Som framgår av kapitel 6, är utlämningslagen föremål för en översyn. I artikel 22 i konventionen finns bestämmelser om informationsutbyte på eget initiativ. Ytterst är det nationell rätt som bestämmer utrymmet för ett sådant informationsutbyte. Svenska myndigheter kan frivilligt lämna information till en an- nan stat med de begränsningar som gäller med hänsyn till sekretess och därvid ställa villkor som begränsar den mottagande statens använd- ning av uppgifterna. I de fall då en svensk myndighet är tilltänkt mottagare av informatio- nen finns bestämmelser om bindande villkor om användningsbegräns- ningar i 5 kap. 1 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. För polisiärt samarbete finns särskilda bestämmelser om bin- dande användningsbegränsningar i 3 § lagen (2000:343) om internatio- nellt polisiärt samarbete och 4 kap. 2 § lagen (2000:1219) om internatio- nellt tullsamarbete. Någon lagstiftning fordras inte på grund av innehållet i artikel 22. Regeringens bedömning: Konventionens bestämmelser om förebyg- gande åtgärder samt om skydd, ersättning och stöd till offer för terro- rism medför inget krav på lagstiftning (artiklarna 3, 4 och 13). Det- samma gäller konventionens avslutande bestämmelser (artiklarna 23 32). Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens såvitt avser artiklarna 3, 4 och 13. I promemorian finns ingen uttrycklig be- dömning beträffande artiklarna . Remissinstanserna har instämt i promemorians bedömning eller läm- nat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: I artiklarna 3 och 4 finns be- stämmelser om att staterna ska vidta åtgärder som förebygger terrorism och även stödja varandra i detta arbete. Det kan handla om utbildningsin- satser och åtgärder inom kultur och media för att höja det allmänna med- vetandet och därigenom förebygga terroristbrott. Som redovisats i reger- ingens skrivelse Nationellt ansvar och internationellt engagemang En nationell strategi för att möta hotet från terrorismen (skr. 2007/08:64) bedrivs redan ett arbete med att förebygga terrorism. Enligt artikel 13 i konventionen ska varje part vidta erforderliga åtgärder för att skydda och stödja offer för terroristdåd, exempelvis genom finansiell hjälp. Offer för terrorism har naturligtvis rätt till alla de stödinsatser som samhället kan erbjuda. Om fråga är om ersättning på grund av brott ska den i första hand utges av den som orsakat skadan. Kan gärningsmannen inte betala eller inte är känd finns möjlighet för ett brottsoffer att få ersättning enligt brottsskadelagen (1978:413). får mot bakgrund av det sagda anses uppfylla åtagandet. Bestämmelserna är i övrigt inte av sådan karak- tär att de fordrar lagstiftning. I artiklarna i konventionen finns sedvanliga slutbestämmelser. De kräver ingen lagstiftning. 8Genomförande av konventionen och rambe- slutet i svensk rätt 8.1Offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning av- seende särskilt allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Det införs ett särskilt straffansvar för de gär- ningar som omfattas av konventionen och rambeslutet. Straffansvaret ska vara tillämpligt i förhållande till dels den brottslighet som anges i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, dels brott enligt 3 § samma lag, dvs. brottslig- het som motsvarar de gärningar som omfattas av rambeslutet respekti- ve instrumenten i bilagan till konventionen. Brottsligheten ska benäm- nas särskilt allvarlig brottslighet. Det särskilda straffansvaret ska omfatta den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvar- lig brottslighet (offentlig uppmaning), eller söker förmå någon annan, i annat fall, att begå eller annars medverka till sådan brottslighet (re- krytering). Vidare ska straffansvaret omfatta den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av såda- na sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är sär- skilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ända- mål, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning). Ansvar ska inte dömas ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock inte att det särskilda straffansvaret görs tillämpligt även i förhållande till den brottslighet som anges i 2 § 1 lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Därutöver har vissa redaktionella förändringar gjorts. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Enligt er- fordras ytterligare behovs-, proportionalitets- och ändamålsanalyser in- nan en genomförandelagstiftning i enlighet med förslaget kan godtas. har anfört att det finns en klar risk att kriminalise- ringen kan komma att innefatta handlingar med en i princip enbart teore- tisk koppling till terrorism. Amnesty har understrukit vikten av att inte utvidga det kriminaliserade området mer än nödvändigt och av att iaktta proportionalitet i lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag Straffansvaret för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning ska vara tillämpligt i förhållande till vad som enligt konventionen respektive rambeslutet utgör terroristbrott. Som redogjorts för närmare i bl.a. kapitel 7 definieras terroristbrott på skilda sätt i konventionen respektive rambe- slutet. En första fråga är hur instrumentens definitioner ska komma till uttryck i svensk rätt. I promemorian redogörs för olika alternativ härvid- lag. En hänvisning enbart till bestämmelsen i 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) skulle, som konstateras i promemorian, inte träffa alla de gärningar som enligt konventionen ska utgöra terroristbrott. Den enligt promemorian mest näraliggande lösning- en är i stället att låta utformningen ta sin utgångspunkt i den brottslighet som anges i 2 § finansieringslagen. Bestämmelsen motsvarar de brott som omfattas av instrumenten i bilagan till den internationella konven- tionen om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskon- Definitionen av terroristbrott i utgår från samma instrument med tillägg för finansieringskonventionen. I 2 § finansieringslagen finns fyra punkter vilka ger definitionen av vad som enligt den lagen utgör särskilt allvarlig brottslighet. 1.mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberö- vande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmän- farlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning el- ler en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en in- ternationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3.sådan brottslighet som avses i artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, ar- tikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne samt artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terroris- ter, 4.mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mord- brand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot såda- na internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade perso- Det förslag som lämnas i promemorian är i huvudsak konstruerat på samma sätt som bestämmelsen i 2 § finansieringslagen. har, men med betydande tveksamhet, accepterat promemorians förslag och konstaterar att tillämpningen av lagen förutsätter parallelläsning med andra författningar och internationella instrument, varav några i sig är svåra att tolka och tillämpa nationellt. anser att det blir mycket svårt att överblicka vad som i praktiken utgör terroristbrott och ifrågasätter om förslaget i promemorian lever upp till rimliga krav på förutsebarhet och tydlighet. Den metod som valts i promemorian möjliggör en fullständig och sam- lad redogörelse för den brottslighet som straffansvaret för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning ska vara tillämpligt i förhållande till. Uppräkningen som görs i förslaget innehåller utpekade brott enligt svensk rätt, med i förekommande fall tillkommande rekvisit, och vissa hänvisningar till brottslighet enligt internationella instrument. Att upp- räkningen är omfångsrik är ofrånkomligt och att hänvisningar görs till svenska straffbestämmelser kan inte anses problematiskt.