prop · GX0355 · 2009-12-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:55 En politik för det civila samhället Regeringen överlämnar denna proposition till . (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) Regeringen lämnar i propositionen förslag till mål och inriktning för politiken för det civila samhället, som ersätter den nuvarande folkrörelse- politiken och dess mål. Genom den nya politiken vill regeringen lyfta fram det civila samhällets stora betydelse, utveckla och tydliggöra relationen mellan staten och det civila samhället och ta ett helhetsgrepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. det civila samhället används i betydelsen av en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och orga- nisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. samhället verkar bl.a. ideella föreningar, stiftelser och registrerade tros- samfund, men även nätverk, upprop och andra aktörer. Regeringen föreslår att målet för politiken ska vara att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin. ska ske, i dialog med det civila samhällets organisationer, genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga, genom att stärka det civila samhällets förutsättningar att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden samt genom att fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Ett system för regelbunden uppfölj- ning av politiken för det civila samhället gentemot detta mål skapas. Ett tvärvetenskapligt forskningsprogram om det civila samhället Regeringen avser också att stärka statistikförsörjningen om det civila samhället. I propositionen behandlas vidare frågor om dialog och samråd med det civila samhällets organisationer, det civila sam- hällets entreprenörskap, frågor om delaktighet, jämställdhet och mång- fald, statligt stöd till det civila samhällets organisationer, det civila samhällets övriga finansiering samt frågor om allmänna samlingslokaler. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Ärendet och dess beredning ............................................................. Det civila samhällets organisationer i svensk rätt ............................ Det civila samhällets organisationer har starkt skydd i 3.2De vanligaste associationsformerna inom det civila 4 Den internationella utvecklingen ................................................... 4.1Det civila samhällets organisationer på den 4.2Det internationella rättighetsskyddet för det civila samhällets organisationer och deras medlemmar ............ 4.3Möjligheter för civilsamhällets organisationer att påverka och delta i dialog i internationella fora .............. 5 Folkrörelsepolitikens och det ideella engagemangets utveckling .. 24 5.1Den svenska demokratin har fötts ur människors Det civila samhället och dess aktörer .............................. Folkrörelsepolitiken fram till .................................. Folkrörelsepolitikens inrättande och mål........ översyner av folkrörelsepolitiken..... Regeringens dialoger med idéburna organisationer och Kommuner och Det ideella engagemangets utveckling ............................ Engagemangets förändrade former................. Vilka avstår från att engagera sig inom det Det civila samhällets omfattning .................... Det civila samhällets olika roller..................................... 6 En politik för det civila samhället .................................................. Mål för politiken för det civila samhället ........................ Ett system för uppföljning gentemot målet ..................... Uppföljning med utgångspunkt i sex 6.2.2Principen om självständighet och oberoende.. 55 Principen om dialog........................................ Principen om kvalitet...................................... Principen om långsiktighet ............................. Principen om öppenhet och insyn................... Principen om mångfald................................... En struktur för överblick, samordning och uppföljning .. Behovet av överblick och samordning ........... En arbetsgrupp för det civila samhället .......... Underlag för redovisning och uppföljning...... 7 Dialog och samråd med det civila samhällets organisationer......... Utgångspunkter och tidigare erfarenheter ....................... Internationella dokument om samråd med det civila samhällets organisationer................ Överväganden inom demokratipolitiken ........ 7.2Regeringens dialoger med idéburna organisationer inom det sociala området och integrationsområdet ......... Ett partsgemensamt forum för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhällets 7.4Försöksverksamhet för utökat samråd med det civila samhällets organisationer som ett komplement till 8 Entreprenörskap inom det civila samhället .................................... Utgångspunkter och definitioner ..................................... Den sociala ekonomins verksamhet och betydelse.......... Den sociala ekonomin i ..................... Den sociala ekonomin i storstaden Den sociala ekonomin och utvecklingen på Den sociala ekonomins betydelse för Den sociala ekonomins medverkan i jobb- och utvecklingsgarantins tredje fas................. arbete med sociala företag ..... Slutsatser från dialogen med idéburna organisationer inom det sociala området ........ Det civila samhällets entreprenörskap bör främjas.......... Åtgärder som aviserats i dialogen med arbetsintegrerande sociala företag ................ 9 Delaktighet, jämställdhet och mångfald....................................... Lägesbeskrivning och utgångspunkter .......................... Värdet av deltagande i det civila samhället .. Skillnader i ideellt deltagande sammanfaller med socioekonomiska faktorer..................... Deltagandet bland personer med utländsk Jämställdhet inom det civila samhällets Unga väljer friare former av engagemang .... 9.2.6 Särbehandling och diskriminering på grund Prop. 2009/10:55 av funktionshinder, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck...... 114 9.3Hur kan organisationerna inom det civila samhället nå nya grupper? 9.3.2Uppgifter och synpunkter om arbete som bedrivs av det civila samhällets organisationer för att främja delaktighet och social sammanhållning........................... 9.3.3Exempel på verksamheter som bedrivs av det civila samhällets organisationer för 9.4Det civila samhällets arbete för nyanlända invandrares introduktion och etablering ........................ 9.4.1Exempel på verksamheter som bedrivs av civilsamhällets organisationer för nyanlända invandrares introduktion ............. 9.4.2Dialog mellan regeringen, idéburna organisationer och Kommuner och Landsting inom integrationsområdet ..... Mentorer för nyanlända ................................ 9.5Arbete som bedrivs av det civila samhällets organisationer mot diskriminering och för jämställdhet inom den egna verksamheten.................... omfattar det civila samhällets organisationer i vissa avseenden................... Civilsamhällets organisationers arbete för jämställdhet och mångfald samt mot diskriminering inom den egna Åtgärd för att främja civilsamhällets organisationers arbete mot diskriminering och för jämställdhet inom den egna 10 Statligt stöd till det civila samhällets organisationer.................... 10.2De statliga bidragens omfattning, fördelning och Kartläggningar av bidragssystemen .............. Bidragens fördelning på bidragsformer Reglering av de statliga bidragen 10.3Utredningar om statliga bidrag till det civila Utredningen om bidrag till ideella Utredningar avseende särskilda områden ..... Utformningen av bidragssystemen ................................ 10.5Strukturella villkor för statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället ....................... Det civila samhällets finansiering ................................................ Insamling och gåvor ...................................................... Spel och lotterier ........................................................... Ett forskningsprogram om det civila samhället............................ Statistik om det civila samhället .................................................. Befintlig statistik om det civila samhället ..................... Det civila samhället kan belysas ur två Statistik på sektorsnivå ................................. Statistik på individnivå ................................. 14.2Åtgärder för att säkra statistikförsörjningen om det Rörelser i tiden (SOU 2007:66)..................................... Förteckning över remissinstanserna .............................. Remissinstanser som lämnat yttranden på utkastet till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att upphäver målet för folkrörelsepolitiken och godkänner det mål för politiken om det civila samhället som regeringen föreslår (avsnitt 6.1). Ärendet och dess beredning beslutade den förra regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas med uppdrag att lämna förslag om den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning (dir. 2005:117). Utredningen tog namnet . beslutade regeringen att genom tilläggsdirektiv också ge utredningen i uppdrag att utreda effekterna av villkorade statsbidrag inom folkrörelsepolitiken, undersöka möjligheten att öka andelen villkorslösa statsbidrag samt minska antalet villkor för stats- bidragen eller revidera de villkor som ställs (dir. 2007:7). överlämnade sitt slutbe- tänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66). Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i , Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ2007/2823/UF). beslutade regeringen att bjuda in ideella aktörer, verksamma inom det sociala området, till en dialog om hur relationerna mellan staten och den ideella sektorn kan utvecklas (IJ2007/2539/UF). Under dialogen har möten och konferenser ägt rum med sammanlagt ett 90-tal idéburna organisationer. I dialogen deltog också Kommuner och Landsting (SKL). Som ett resultat av dialogen presenterades ett förslag till överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL. beslutade regeringen att för sin del underteckna överenskommelsen (IJ2008/2110/UF). SKL och ett stort antal idéburna organisationer har därefter anslutit sig till överenskommelsen inom det sociala området. Dialogen och överenskommelsen har utgjort ett viktigt underlag för arbetet med propositionen. beslutade regeringen att bjuda in idéburna organisationer som verkar inom integrationsområdet till en ny dialog om hur relationer- na mellan regeringen och de idéburna organisationerna kan utvecklas vidare inom detta område (IJ2009/60/UF). Arbetet med dialogen pågår. Huvuddragen i denna proposition presenterades vid ett möte med organisationer inom det civila samhället. Ett utkast till proposition offentliggjordes (IJ2009/1033/UF). Organisationer inom det civila samhället bjöds därefter in att inkomma med synpunkter på utkastet. Sammanlagt inkom 29 organisationer med sådana yttranden. En för- teckning över de remissinstanser som lämnat skriftligt yttrande på ut- kastet till proposition finns i bilaga 3. Synpunkterna redovisas i samman- drag i anslutning till de olika frågor och avsnitt som tagits upp i yttrandena. Organisationernas skriftliga synpunkter finns tillgängliga i , Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ2009/1033/UF) Det civila samhällets organisationer i svensk Prop. 3.1Det civila samhällets organisationer har starkt skydd i grundlagen Det civila samhället är av central betydelse för demokratin. hällets organisationer är ofta aktiva i samhällsdebatten och riktar många gånger kritik mot myndigheter och andra beslutsfattare. situationer där demokratin hotas eller angrips tillhör ofta det civila samhällets organisationer och deras representanter de som först riskerar att utsättas för repressiva åtgärder. Det är bl.a. mot denna bakgrund som föreningslivets starka rättighetsskydd ska förstås. En viktig tanke med detta rättighetsskydd, som har historiska rötter åtminstone tillbaka till rättighetsurkunder , har från början varit att värna demo- kratin och den fria åsiktsbildningen genom att garantera bl.a. åsiktsfrihet, yttrandefrihet, tryckfrihet, religionsfrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet samt den enskildes personliga säkerhet. Mänskliga fri- och rättigheter av stor betydelse för det civila samhället garanteras både i den svenska grundlagen och i konventioner och andra internationella dokument om Det internationella rättighetsskyddet beskrivs närmare i avsnitt 4.2. En för civilsamhällets organisationer grundläggande rättighet är föreningsfriheten, som slås fast i 2 kap. 1 § regeringsformen. friheten garanterar medborgarnas rätt att sluta sig samman för allmänna och enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten. borgare är också skyddad mot tvång att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för politisk, religiös eller kulturell åskådning, den s.k. negativa föreningsfriheten (2 kap. 2 § Föreningsfriheten tillkommer såväl varje svensk med- borgare som personer med utländskt medborgarskap som vistas i . Det är inte bara själva bildandet av sammanslutningar som omfattas av föreningsfriheten utan även möjligheten att verka gemensamt inom ramen för sammanslutningen. Den positiva föreningsfriheten kan under vissa förutsättningar begränsas genom lag, men den negativa föreningsfriheten är absolut. positiva föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller samman- slutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § regeringsformen). regleringar, såsom vissa formkrav, utgör dock inte begränsningar av föreningsfriheten i den mening som avses i regeringsformen. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna också tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten är en av de viktigaste rättigheterna för medlemmar av det civila samhällets organisationer, eftersom många organisationer arbetar opinionsbildande. Vidare är det civila samhällets verksamhet nära förknippad med Mötesfriheten innebär frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte Prop. 2009/10:55 eller för framförande av konstnärligt verk. Ytterligare rättigheter av central betydelse för det civila samhället är demonstrationsfriheten, dvs. friheten att anordna och delta i demonstra- tion på allmän plats, samt religionsfriheten, som innebär frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. I detta sammanhang bör även nämnas att är skyldigt enligt folkrätten att tillförsäkra enskilda mänskliga rättigheter enligt de åtaganden som följer av internationella överenskommelser, bl.a. konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (, se även avsnitt 4.2). Även innehåller bestämmelser om bl.a. föreningsfrihet, yttrandefrihet, mötesfrihet och religionsfrihet, liksom om skydd mot diskriminering. har inkorporerats i svensk rätt och gäller som svensk lag . Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . 3.2De vanligaste associationsformerna inom det civila samhället Som förklaras mer utförligt i avsnitt 5 avgränsas det civila samhället i propositionen till aktörer vars syfte inte är att skapa vinst för medlemmar, ägare eller annan person. Syftet för dessa sammanslutningar är i stället allmännyttigt eller att möta ett behov bland medlemmarna själva, vilket i sig ofta kan betecknas som allmännyttigt. Att det övergripande syftet inte är att skapa vinst utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. För- enklat kan sägas att vinst inom det civila samhället kan utgöra ett medel, men inte ett mål. Det civila samhället omfattar både formaliserade organisationer och verksamheter som inte är egna juridiska personer eller formella samman- slutningar, såsom nätverk och upprop. Bland de formella associations- formerna inom det svenska civilsamhället är ideell förening, registrerat trossamfund och stiftelse de vanligaste. Även vissa ekonomiska före- ningar kan anses tillhöra det civila samhället, men detta måste bedömas från fall till fall eftersom denna associationsform i sig är skapad utifrån att en ekonomisk förening har till syfte att skapa vinst för sina med- lemmar. Vidare finns en form av aktiebolag som kan användas när syftet är ett annat än att generera vinst. Ytterligare en formell associationsform som får anses tillhöra det civila samhället men som inte är så framträdande i debatten troligen på grund av sin mer privata karaktär är samfällighetsföreningarna. Den vanligaste associationsformen inom det civila samhället är den ideella föreningen. Det finns inte någon lag som reglerar ideella föreningars uppkomst, verksamhet eller upphörande. Det är dock helt klart att det är ett centralt karaktärsdrag för den ideella föreningen att den ska ha medlemmar. Det går inte att säga säkert att det finns ett minimiantal medlemmar för att den ska kunna betraktas som en ideell förening, men det måste i vart fall finnas fler än en medlem. Utmärkande för en ideell förening är också just den ideella karaktären. Denna innebär att föreningen antingen har en ideell mål- sättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verksamhet eller inte, eller att den främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan ekonomisk verksamhet. Med ekonomisk verksamhet avses då en affärs- mässigt organiserad och bedriven verksamhet. Man brukar tala om tre olika typer av ideella föreningar. För det första föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen, t.ex. fackliga organisationer och branschorganisationer. För det andra föreningar som genom icke- ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen, t.ex. politiska partier och intresseorganisationer. För det tredje finns det ideella föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen, t.ex. hemslöjds- föreningar som främjar hemslöjden bl.a. genom att sälja hemslöjds- produkter. En ideell förening blir en juridisk person redan när den bildas av medlemmarna. Det finns alltså inget krav på registrering, såsom det gör t.ex. för de ekonomiska föreningarna. För att en ideell förening ska existera i juridisk mening fordras att ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning. Denna överenskommelse måste ha formaliserats i stadgar. Stadgarna är vanligen skriftliga även om detta sannolikt inte är nödvändigt. De ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska fattas. Vidare får det antas vara ett krav för en ideell förening att den har någon form av styrelse eller ledningsorgan som kan företräda föreningen. Avsaknaden av skrivna civilrättsliga regler innebär inte att de ideella föreningarna står utanför rättssystemet. Den ideella föreningens viktigaste regelverk skapas genom de stadgar som medlemmarna väljer att formulera och anta. Vidare har domstolarna i sin dömande verksamhet successivt utformat vissa grundläggande regler genom rättspraxis, dvs. när de avgjort mål som rört ideella föreningar. Det finns också vissa allmänna rättsgrundsatser, eller principer, som kan anses gälla för alla associationsformer, åtminstone så länge medlemmarna inte kommer överens om något annat. Till de mest betydelsefulla rättsgrundsatserna räknas majoritetsprincipen och lika- behandlingsprincipen. Den förra innebär att när ett beslut ska fattas i föreningen ska den mening som företräds av stämmomajoriteten bli utslagsgivande, om inget annat har föreskrivits i stadgarna. Detsamma ska gälla inom ledningsorganen. Denna huvudregel utesluter dock inte att stadgarna kan innehålla regler om minoritetsskydd i vissa frågor, t.ex. rörande styrelseledamöternas ansvarsfrihet. Enligt likabehandlingsprincipen ska alla medlemmar behandlas lika i alla avseenden, om inte stadgarna innehåller andra regler eller annat beslutas av samtliga berörda medlemmar i enighet. De regler som sålunda gäller för ideella föreningar enligt rättspraxis och allmänna rättsgrundsatser kan i korthet uttryckas så att den ideella föreningen typiskt sett är en demokratisk organisationsform. Enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. ska organisationsnummer fastställas för en ideell förening om den själv begär det eller om statlig myndighet påkallar det. Det är med andra ord inte obligatoriskt för ideella föreningar att ha ett organisations- nummer. För de ideella föreningar som önskar eller behöver det, t.ex. på grund av att de ska bedriva försäljning eller ta emot bidrag, kan ett organisationsnummer tilldelas av . De bedömningar Skatte- verket har att göra vid tilldelning av organisationsnummer till ideella föreningar innebär enbart en formell prövning av om en juridisk person uppstått eller inte. Det har tidigare gjorts flera försök att stifta lag om ideella föreningar, utan att någon sådan kommit till stånd. En bidragande orsak till detta är att de ideella föreningarna sinsemellan är mycket olika och har olika behov och funktionssätt. Den viktigaste anledningen är dock troligen att det är en dominerande uppfattning att det är både värdefullt och ända- målsenligt att de ideella föreningarna har stor handlingsfrihet. har ett mycket rikt föreningsliv som fungerar väl och det finns därför inte något behov av lagstiftning eller annan författning för de ideella föreningarna utöver de regler som redan finns, bl.a. genom rättspraxis. Det kan tilläggas att ideella föreningar som bedriver ekonomisk verksamhet, precis som andra associationsformer, omfattas av särskilda regler om näringsverksamhet. För näringsdrivande ideella föreningar uppställs således krav i lagstiftningen om bokföring, årsredovisning, skatteinbetalning, registrering i handelsregistret m.m. Den ekonomiska verksamheten medför också ett särskilt ansvar för föreningsorganen, såväl internt som externt. lämnade en utredare sin rapport till (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) om ett uppdrag att genomföra en kartläggning av de rättsliga föreningarnas rättsliga villkor (IJ2007/209/D). Som ett led i kartläggningen genomfördes en undersökning med enkäter till ideella föreningar. Enkäten riktades till sammanlagt 1 840 olika föreningar av skilda verksamhetstyper, storlek och karaktär. Det var 1 263 föreningar som svarade. Undersökningen visade entydigt att de föreningar som svarat på enkäten inte uppfattat att de har några nämnvärda svårigheter eller problem av rättslig karaktär. På frågan om gränsdragningen mellan en ideell förening och andra organi- sationsformer svarade t.ex. att det överhuvudtaget inte finns några svårigheter. I andra frågor, t.ex. om det sätt på vilket stadgarna antagits i föreningen, huruvida föreningen är en juridisk person, om föreningen har rättskapacitet osv. var också osäkerheten obetydlig. av föreningarna svarade att det inte fanns någon osäkerhet alls i dessa frågor. infördes den nya associationsformen registrerat tros- samfund genom lagen (1998:1593) om trossamfund. flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser, och det finns Prop. 2009/10:55 även organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att ha registrerat sig som trossamfund. Bakgrunden till införandet av den nya associationsformen och den nya lagstiftningen var att relationerna mellan staten och ändrades.