prop · GX0332 · 2009-10-07 00:00:00 — Enligt 4 kap. 1 § fordonslagen får besiktningar och provningar enligt lagen utföras endast av de besiktningsorgan som anges i lagens 4 kap. I 4 kap. 2 § fordonslagen anges de tre olika aktiebolag som utsetts till besiktningsorgan och deras respektive kontrollområde. utgör grunden för den nu rådande monopolsituationen och de bör därför Förslaget innebär också att behöriga myndigheter (Transportstyrelsen) detaljerat ska föreskriva om reglerna för fordonsbesiktningsverksamhet vilket i sig innebär större tydlighet om gällande rätt för både fordons- ägare och de som ska utöva besiktningsverksamhet. mindre utrymme för skönsmässiga bedömningar, jfr avsnitt 5.8. Enligt 4 kap. 3 § fordonslagen prövar besiktningsorganen frågor som gäller godkännande av fordon vid besiktningar inom respektive organs Detta förslag omfattar sådana frågor som anges i denna paragraf. Förslaget omfattar således alla besiktningsformer, dvs. kontroll-, Prop. 2009/10:32 registrerings-, moped- och lämplighetsbesiktning. däremot inte typgodkännanden. Den nu aktuella omregleringen av besiktningsverksamheten ska anpassa den verksamheten till den svenska huvudregeln om öppna system för provning och kontroll, dvs. att oberoende och självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i konkurrens på en mark- nad. Se utredningen system för provning och kontroll (SOU 2006:113). I det följande redovisas förslag till de regler i fordonslagen som behövs för att åstadkomma en omreglering av besiktningsverk- samheten. När det särskilt gäller synpunkter angående bety- delsen av Aktiebolaget ställning på marknaden så omfattas bolagets framtida ägandeförhållanden och därmed samman- hängande frågor inte av denna proposition. Staten är emellertid majoritetsägare av bolaget och frågan om bolagets framtid i ljuset av propositionens förslag kommer att bli föremål för övervägande i annat sammanhang. När det gäller de remissinstanser som menar att promemorians konsekvensanalyser är otillräckliga och därmed sammanhängande kritik kan regeringen konstatera att de fulla konsekvenserna av en konkurrens- utsättning är svåra att bedöma på förhand. Något som t.ex. även Stats- kontoret konstaterat. Regeringen är likväl övertygad om att föreliggande förslag så långt det är möjligt att bedöma utgör en väl avvägd balans mellan olika intressen i syfte att uppnå de ovan diskuterade målsättning- arna. Som kommer att framgå av de olika avsnitten nedan är de olika vägvalen i förslaget styrda av en avvägning mellan olika intressen, t.ex. intresset av att ha låga inträdesbarriärer och intresset av att besiktnings- verksamheten ska stå oberoende från sektorer där det finns risk för intressekonflikter som kan inverka menligt på förtroendet för besikt- ningsverksamheten. Vad som konstaterats ska förstås paras med en beredskap att följa utvecklingen och vidta förändringar för det fall skäl för sådana kan identifieras. Regeringen återkommer i avsnitt 6 med en mer utförlig konsekvensanalys. Där tas också frågan om kostnader för besiktningstjänster upp. Regeringens förslag: Besiktningar enligt fordonslagen (2002:574), dvs. registreringsbesiktningar, mopedbesiktningar, lämplighetsbesikt- ningar och kontrollbesiktningar, ska få utföras endast av sådana besiktningsorgan som är ackrediterade av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. SWEDAC ska underrätta Transportstyrelsen om beslut om ackreditering liksom om återkallelser av sådana beslut. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Vissa redaktionella ändringar har dock gjorts. Remissinstanserna: Kammarrätten i har mot bakgrund av att förslaget innebär att myndighetsutövning kommer att överlämnas till besiktningsorganen erinrat om det särskilda ansvar som kommer att åvila SWEDAC vid såväl prövning av ansökan om ackreditering som vid tillsynen. Kammarrätten menar därför att det får förutsättas att pröv- ningen sker med stor noggrannhet. har framfört att uppräkningen av de fyra olika besiktningsformerna i lagtexten förefaller överflödig eftersom förslaget tar sikte på just besiktningar. Tingsrätten menar vidare att definitionen av besiktningsorgan i 1 kap. 3 § fordons- lagen blir något missvisande i förhållande till det nya innehållet i 4 kap. 2 § samma lag då denna paragraf anger vilka besiktningsorgan som ska få utföra besiktningar men inte vad som avses med ett besiktningsorgan. Aktiebolaget anser att ackreditering är ett minimikrav för att säkerställa att de företag som ska bedriva besiktningsverksamhet ska uppfattas som trovärdiga och producera kvalitativt goda tjänster. har tillstyrkt kravet på att besiktnings- organ ska vara ackrediterade men har varnat för att kostnaderna kan bli höga. har tillstyrkt kravet på ackreditering. Skälen för regeringens förslag Det är angeläget att kvaliteten på och tillförlitligheten hos besiktnings- verksamheten bibehålls på en hög nivå på en omreglerad marknad. Besiktningsverksamheten ska även i fortsättningen nå upp till högt ställda kvalitetsstandarder. Kraven på hög kvalitet och tillförlitlighet måste tillgodoses genom att besiktningsorgan på något sätt är godkända för att utföra besiktningar. Vid en omreglering av besiktnings- verksamheten måste det ställas vissa krav på verksamheten, t.ex. på det tekniska kunnande och den tekniska utrustning som används i verk- samheten. Målsättningen med sådana krav måste vara att de företag som kommer att bedriva besiktningsverksamhet uppfattas som trovärdiga och att de producerar kvalitativt goda tjänster. Kraven måste vara utformade på ett sådant sätt att starka intressen för trafiksäkerhet och miljökontroll tillgodoses som en öppen marknad med fri konkurrens främjas utan att reglerna blir oproportionellt betungande för företagen. En kontrollbesiktning utgör myndighetsutövning. Enligt 6 kap. 16 § fordonsförordningen (2009:211) ska ett fordon som vid en kontroll- besiktning är så bristfälligt att det inte kan användas utan uppenbar fara för trafiksäkerheten meddelas körförbud av besiktningsorganet. Om bristerna inte är tillräckliga för att körförbud ska meddelas kan besikt- ningsorganet förelägga fordonsägaren att låta reparera fordonet på visst sätt. Om föreläggandet inte följs inträder körförbud. Förvaltningsuppgift som utgör myndighetsutövning har i dagens ordning för besiktningsverksamhet överlämnats till t.ex. Aktiebolaget i den mening som avses i 11 kap. 6 § tredje stycket reger- ingsformen. Regeringen återkommer senare i detta avsnitt till en samlad redogörelse för frågan om myndighetsutövning och besiktningsverksam- het. På grund av att besiktningsverksamhet ska omfattas av höga krav på kvalitet och tillförlitlighet, samt att besiktningsverksamhet innefattar myndighetsutövning är det nödvändigt att verksamheten övervakas av staten. Ett sådant krav följer för övrigt även enligt artikel 2 i rådets direktiv /96/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om provning av motorfordon och tillhörande släpfordons trafiksäkerhet. Statlig övervakning genom ackreditering På den marknad för besiktningsverksamhet som kommer att uppstå genom den föreslagna omregleringen bör finnas utrymme för såväl stora som små aktörer. För att inte i onödan försvåra för de mindre aktörerna är det angeläget att inträdeshinder som t.ex. administrativa bördor och kost- nader, som kommer att vara förenade med att starta en besiktnings- verksamhet, inte blir alltför omfattande. Regleringarna gällande mark- nadstillträde bör också vara lätta att administrera för berörda myndig- heter. Vidare ska de vara konkurrensneutrala. Regeringen bedömer att ett regelsystem byggt kring reglerna om ackreditering enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll är det bästa alternativet för att uppnå den nödvändiga statliga övervakning som berörts ovan. Kontrollen av den som ansöker om ackreditering är i all- mänhet betydligt mer omfattande och mer inriktad på de faktiska förhållandena än de kontroller en myndighet har möjlighet att göra inom ramen för ett traditionellt tillståndsförfarande. SWEDAC har dessutom goda rutiner för uppföljning av att ackrediterade företag kontinuerligt lever upp till de krav som ställs. SWEDAC:s ackrediteringsverksamhet är avgiftsfinansierad enligt ett system som redan finns reglerat genom lagen om teknisk kontroll. Besiktningsorgan som söker ackreditering kommer att betala en avgift för att erhålla ackreditering enligt lagen om teknisk kontroll. Regeringen föreslår därför att fristående ackrediterade besiktnings- organ ska få utföra kontroller i samband med kontroll-, registrerings-, lämplighets- och mopedbesiktningar. Ackreditering och tillsyn ska ske med utgångspunkt från en systemsyn på och en kvalitetsbedömning av besiktningsverksamheten och med hänsyn tagen till de krav som det gällande regelverket för kontroll på fordonsområdet ställer. Transport- styrelsen kommer att vara föreskrivande myndighet och dessutom till- delas vissa övergripande tillsynsuppgifter, se avsnitt 5.5 och 5.6. Trans- portstyrelsen behöver därför fortlöpande underrättas av SWEDAC om vilka företag som ackrediteras men också vilka ackrediteringar som åter- kallas. En regel om sådan underrättelseskyldighet bör därför införas. Bestämmelser om ackreditering återfinns alltså i lagen om teknisk kontroll. Med ackreditering avses en förklaring att ett organ är kompetent att utföra den verksamhet som ackrediteringen avser. SWEDAC handhar ackreditering av laboratorier för provning eller mätning, certifierings- organ för certifiering av produkter, ledningssystem eller personal samt besiktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll. SWEDAC:s bedömning av kompetensen hos dem som har ansökt om ackreditering bygger på en granskning av den dokumentation som beskriver sökandens kvalitetssystem, t.ex. organisation, rutiner, metoder och personalens kompetens. Bedömningen av sökandens verksamhet och kompetens innefattar inte bara dokumentationskontroll utan sker även vid besök på plats. Vid ackreditering ska tillämpliga europeiska eller internationella standarder iakttas. Organ som ska medverka i viss författ- ningsreglerad teknisk kontroll eller liknande verksamhet får dock ackrediteras även enligt föreskrifter som meddelas särskilt för detta ändamål av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, se 14 § andra stycket lagen om teknisk kontroll. Tyngdpunkten i bedöm- ningen ligger i att granska hur verksamheten bedrivs i praktiken. Om kraven för ackreditering är uppfyllda fattar SWEDAC beslut om ackreditering. Ett ackrediteringsbeslut följs alltid upp genom regel- bundna tillsynsbesök av SWEDAC, som normalt sker en gång . Avsikten med tillsynsbesöken är att bedöma om det ackrediterade organet även fortlöpande följer uppställda krav. Om det under ett till- synsbesök visar sig eller om det på något annat sätt kommer till SWEDAC:s kännedom att en verksamhet inte längre uppfyller kraven för ackreditering kan SWEDAC återkalla ackrediteringen eller begränsa dess omfattning. Dessutom görs normalt en förnyad fullständig bedömning . En sådan bedömning sker på samma sätt som vid en förstagångsackreditering. SWEDAC:s beslut om ackreditering kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. SWEDAC:s ackrediteringsverksamhet är i princip självfinansierande och alla ackrediteringstjänster som SWEDAC erbjuder sina kunder är avgiftsbelagda. SWEDAC utövar enligt 5 kap. 3 a § fordonslagen tillsyn över sådan besiktningsverksamhet som avses i lagen. Denna tillsyn avser den tekniska kompetensen och utrustningsnivån i verksamheten samt kvalitetssäkringen av denna. får även verkstäder som ackre- diterats av SWEDAC utföra efterkontroll av fordon som vid kontroll- besiktning befunnits ha sådana fel som bedömts kräva ombesiktning enligt 6 kap. 17 § fordonsförordningen, på branschspråk ofta benämnt att släcka tvåor. SWEDAC är således i hög grad involverat i besiktningsverksamheten och har därför kompetens och erfarenhet i tekniskt hänseende för uppgiften. Dagens monopol framgår av den nuvarande 4 kap. 2 § fordonslagen genom att tre olika namngivna företag där anges få utföra olika besikt- ningar. Denna paragraf ska därför ändras och i stället återge det krav på ackreditering som i fortsättningen ska gälla för att kunna verka som besiktningsorgan. Bara ett sådant organ får alltså utföra besiktningar som är giltiga i förhållande till fordonslagens med tillhörande förordnings olika krav på besiktning. Det av gjorda påpekandet vad gäller uppräkningen av de fyra besiktningsformerna i paragrafens lydelse är visserligen sak- ligt helt riktigt. Regeringen är emellertid av uppfattningen att det fyller ett förtydligande syfte att nämna de fyra besiktningsformer som är aktuella för omregleringen i lagtexten. Förhållandet mellan fordonslagen och lagen om teknisk kontroll Förslaget innebär att den besiktningsverksamhet som regleras i fordons- lagen i vissa avseenden kommer att påverkas av den reglering som finns i lagen om teknisk kontroll. Närmare på vilket sätt kommer att framgå i det följande men redan här kan några inledande allmänna anmärkningar göras. I fordonslagen kommer ackreditering enligt lagen om teknisk kontroll att anges som en förutsättning för att få bedriva besiktningsverksamhet. Det förhållandet anges alltså uttryckligen i lagtexten. Detta innebär i sin tur att lagen om teknisk kontrolls regelverk angående ackreditering blir tillämpligt för de företag som ackrediteras. Framförallt mot bakgrund av att besiktningsorganen kommer att bedriva verksamhet som utgör myn- dighetsutövning kommer det resas ett antal krav som inte är tekniska till sin karaktär. Dessa krav kommer att placeras i fordonslagen eftersom de inte ska gälla ackreditering i allmänhet utan just ackreditering av besiktningsorgan. Det är till exempel frågan om att vissa personer i besiktningsorganen ska underkastas en viss lämplighetsprövning. Andra exempel är ett anknytningskrav till och ett krav på en viss lägstanivå vad gäller utbud av tjänster. De nu berörda regleringarna placeras alltså i fordonslagen men kopp- lingen till lagen om teknisk kontroll medför en del betydelsefulla konse- kvenser. Till att börja med kommer den ordning för beslut om ackre- ditering och återkallelse av densamma som finns i lagen om teknisk kontroll att tillämpas på besiktningsorganen, se 15 § lagen om teknisk kontroll. Det närmare sakliga innehållet i sådana krav som om de inte uppfylls kan föranleda en återkallelse enligt den nämnda paragrafen kommer alltså att finnas i fordonslagen eller i författning med lägre valör med stöd av bemyndigande i fordonslagen. Vidare kommer den avgifts- ordning som finns i 20 § lagen om teknisk kontroll att tillämpas på ackrediterade besiktningsorgan. Strukturen för utövande av myndighetsutövning när det gäller fordons- besiktningar är inte avsedd att förändras genom detta förslag. Förslaget förutsätter därmed att sådan förvaltningsuppgift som utgör myndighets- utövning i den mening som avses i 11 kap. 6 § tredje stycket regerings- formen överlämnas till privaträttsliga subjekt. Det nu aktuella förslaget innebär ingen förändring vad gäller överlämnande av myndighets- uppgifter till privaträttsliga subjekt eftersom myndighetsuppgifter överlämnats och utförs av t.ex. Aktiebolaget . En skillnad mellan dagens reglering och förslaget är dock att vilka som är besiktningsorgan inte kommer att anges direkt i lagen utan detta kommer i stället att framgå indirekt genom sambandet med lagen om teknisk kontroll. Det är med andra ord först genom SWEDAC:s beslut som förvaltningsuppgiften kan sägas vara överlämnad. Detta är förenligt med 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. I 3 kap. 6 § fordonslagen anges att bl.a. ett besiktningsorgan i enlighet med vad som föreskrivs i 5 kap. 8 § samma lag får meddela de före- lägganden, körförbud och andra beslut som behövs med hänsyn till ett fordons säkerhet eller lämplighet i trafik. I bestämmelsens andra stycke anges att körförbud får meddelas vid registreringsbesiktning, kontroll- besiktning och flygande inspektion om det kontrollerade fordonet är så bristfälligt att det inte kan användas utan uppenbar fara för trafiksäker- Körförbud kan inträda även med anledning av att ett fordon inte har genomgått en kontroll som ska ske enligt meddelade föreskrifter eller särskilt föreläggande. I 5 kap. 8 § fordonslagen finns ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om fordons beskaffenhet och utrustning samt i fråga om de kon- trollformer som avses i lagen meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. förelägganden och körförbud samt förutsättningarna för att bruka fordon. I fordonsförordningen har regeringen meddelat sådana föreskrifter. I 6 kap. 1522 §§ fordonsförordningen återfinns regler om körförbud i samband med kontrollbesiktning. Vid en registreringsbesiktning identifieras fordonet och de uppgifter som ska föras in i vägtrafikregistret fastställs men det kontrolleras också om fordonet uppfyller föreskrivna krav i fråga om beskaffenhet och utrustning, se 2 kap. 6 § fordonslagen. Ett besiktningsorgan kan i olika situationer meddela körförbud eller föreläggande som, om det inte följs, leder till körförbud, se 4 kap. 2932 §§ fordonsförordningen. När det gäller lämplighetsbesiktning gäller enligt 2 kap. 8 § fordons- lagen att sådan besiktning ska ske för att kontrollera att ett fordon är lämpligt för den avsedda användningen. Enligt paragrafens andra stycke får ett godkännande återkallas om fordonet är lämpligt för den avsedda användningen. I 5 kap. 1 § fordonsförordningen anges vilka slags fordon som för användning kräver ett godkännande vid lämplig- hetsbesiktning, t.ex. utryckningsfordon och vissa fordon i yrkesmässig trafik för personbefordran. I 4 kap. 3337 §§ fordonsförordningen återfinns regler om när moped- besiktning utgör ett krav för att mopeden ska få brukas. Att godkänna eller inte godkänna ett fordon vid en besiktning utgör sådan myndighetsutövning som enligt regeringsformen kräver stöd i lag för att överlåta till privaträttsliga subjekt, jfr 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Antingen kan det meddelas körförbud eller så upp- kommer hinder mot att använda fordonet på avsett sätt. Hur fordonet klassificeras vid en registreringsbesiktning eller mopedbesiktning får dessutom betydelse för exempelvis vilka behörighetskrav, skattesatser och trafikregler som kommer att gälla för fordonet. Kontroll av fordon för transport av farligt gods m.m. Det finns ett antal kontroller för vissa särskilda former av transporter som utan att vara reglerade i fordonslagen eller dess förordning har beröring med den definition av besiktningsorgan som gäller enligt fordonslagen. I 9 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods utpekas besikt- ningsorgan enligt fordonslagen som behöriga organ att utföra vissa tekniska kontroller. I 30 § tullförordningen (2000:1306) anges att Aktie- bolaget prövar frågor om godkännande av fordon eller containrar enligt delar av den s.k. . I 2 § förord- ningen (SLVFS 1980:4) om tillämpning av överenskommelse om internationell transport av lättfördärvliga livsmedel och om special- utrustning för sådan transport finns likadana utpekanden vad gäller god- kännande av sådana fordon eller containrar. Den nu berörda aspekten uppmärksammas i promemorian och har Prop. 2009/10:32 också uppmärksammats av SWEDAC. och beredskap anser när det gäller farligt gods att det inte är tillräckligt klarlagt om det åvilar den myndigheten eller Transportstyrelsen att utfärda nödvändiga föreskrifter. Regeringen konstaterar att berörda utpekanden av besiktningsorgan återfinns i förordning. Det saknas därför skäl att i denna proposition lämna konkreta förslag på hur dessa kon- troller ska regleras efter den föreslagna omregleringen. Ett tänkbart alter- nativ är dock att helt enkelt acceptera den ändrade definitionen av besikt- ningsorgan. Det skulle således bli ackrediterade besiktnings- organ som utför dessa kontroller på i övrigt samma sätt som . Förslagen i denna proposition inverkar inte på frågan om vilken myndighet som har att utfärda föreskrifter när det t.ex. gäller transport av farligt gods utan på vilka företag som ska få verka som besiktningsorgan enligt fordonslagen. 5.2.1Besiktningsorgan för lätta och tunga fordon Regeringens förslag: En ackreditering ska avse alla besiktnings- former, dvs. registreringsbesiktning, mopedbesiktning, lämplighets- besiktning och kontrollbesiktning. Ackrediteringen ska meddelas för besiktning av en eller flera av följande tre fordonskategorier, nämligen 1.motorfordon och släpfordon till motorfordon samt traktorer som utgörs av ombyggda bilar, samtliga om de har en totalvikt av högst , och lätta terrängvagnar och terrängskotrar samt terrängsläp till sådana vagnar och skotrar, 2.motorfordon och släpfordon till motorfordon och traktorer som utgörs av ombyggda bilar, samtliga om de har en 3. traktorer som inte utgörs av ombyggda bilar samt motorredskap och EG-mobilkranar och släpfordon till traktorer, motorredskap eller EG-mobilkranar, och tunga terrängvagnar och terrängsläp till sådana Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Regeringen föreslår utöver vad som föreslagits i promemorian att det tillskapas ytterligare en möjlighet till avgränsning av ackrediteringen. Utöver kategorierna lätta och tunga fordon föreslår regeringen en tredje kategori, innehållande alla besiktningsformer för traktorer, motorredskap, EG-mobilkranar, tunga terrängvagnar och släpfordon till dessa fordon, dock med undantag för traktorer som utgörs av ombyggda bilar. redaktionella och begreppsmässiga justeringar har också gjorts. inledande meningen i förslagets 4 kap. 2 a § delvis som onödig eftersom det av föregående paragraf avses framgå att ackrediteringskravet omfattar utförandet av däri angivna besiktningar. En majoritet av remiss- instanserna, bl.a. SWEDAC, Transportstyrelsen, Motorbranschens Riks- förbund, , SP Tekniska Forsknings- nörerna menar att det vid sidan av möjligheten att avgränsa ackredite- ringen i tunga eller lätta fordon också ska vara möjligt att ackreditera sig för traktorer, motorredskap, tunga terrängvagnar och släpfordon till dessa fordon. och har hänvisat till att dessa besiktningar utförs i fält och till de samordningsvinster som finns i att de nu aktuella besiktningarna i praktiken ofta kan samordnas med andra former av kontroller och besiktningar än sådana som regleras i fordonslagen. Att tvingas att ackreditera sig för delar av den verksamhet som bedrivs av Aktiebolaget för att även kunna bedriva denna speciella besiktningsverksamhet skulle kräva orimliga insatser. Aktiebolaget menar att uppdelningen av ackrediteringsmöjligheter i tunga och lätta fordon utgör en god grund att erbjuda service på kon- kurrensneutrala villkor. menar att de begränsade möjligheterna till avgränsningar innebär alltför höga inträdesbarriärer. Lastfordonsgruppen framhåller att registreringsbesikt- ning av tunga fordon kräver hög kompetens och stora investeringar. Avgränsningsmöjligheten i tunga och lätta fordon riskerar att medföra att tillgängligheten till dessa besiktningar blir bristfällig i glesbygd. Konse- kvensanalysen i promemorian är otillräcklig i denna del. SWEDAC har förordat en möjlighet att ackrediteras för bl.a. traktorer och skogs- maskiner. Myndigheten har vidare förklarat att det från deras synvinkel ter sig oproblematiskt att ackreditera för andra avgränsningar av besikt- ningsverksamhet än de som föreslås i promemorian och har lämnat ett förslag på en indelning där t.ex. ackreditering för bara kontrollbesikt- ningar indelas i fyra olika kategorier. Skälen för regeringens förslag: Den i promemorian förslagna indel- ningen i tunga och lätta fordon är naturlig mot bakgrund av de skillnader i utrustningskrav som råder men också av ett så enkelt förhållande som befintliga besiktningshallars olika takhöjd.