prop · GX0310 · 2009-09-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:10 Ändrad verksamhetsform för enhet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att verksamheten vid enhet överförs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag. Det nya bolagets verksamhet bör enligt regeringen vara att bedriva entreprenad-, drift-, underhålls- och uthyr- ningsverksamhet samt produktion inom områdena trafik, mark, bygg, anläggning och tele samt därmed förenlig verksamhet. Bolagiseringen beräknas kunna genomföras tidigast . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Ändrad verksamhetsform för ........................ 4.2Fortsatta åtgärder för att stärka konkurrensen i syfte att effektivisera och utveckla marknaden......................... Det nya bolagets verksamhet ........................................... Överföring av tillgångar och skulder ............................... 5 Ekonomiska konsekvenser.............................................................. Bilaga 1 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet (SOU 2007:78) Sammanfattning av betänkandet .............. Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser ......................................... Bilaga 3 Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20) Sammanfattning av betänkandet........................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att dels godkänner 1.att verksamheten vid enhet över- förs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag (avsnitt 4.1), 2.riktlinjerna för överföringen av tillgångar och skulder från staten till det nya bolaget eller de nya bolagen (avsnitt 4.4), 3.att genomföra överföringen av verksamheten vid enhet till aktiebolagsform i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar samt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förvärva aktiebolag (avsnitt 4.1 och 4.4). Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolagsform (dir. 2007:64). Utredaren skulle analysera och föreslå en bolagisering av de verksamheter som lämpar sig att drivas i bolagsform. Om utredaren kom fram till att det fanns förutsättningar att bolagisera verksamheten skulle utredaren enligt direktiven föreslå bolagsstruktur och på vilket sätt överförandet av verk- samheterna till bolag kunde ske. De verksamheter som berördes var enheter och samt enheter och Projektering. överlämnades betänkandet Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet, förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i och (SOU 2007:78). Utredaren föreslog i betänkandet att bland annat ska bolagiseras . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2007/8782/IR). I propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008/09:23) konstaterade regeringen att det fanns brister på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järn- vägsområdet. Regeringen bedömde i propositionen att ett större antal aktörer och jämnare konkurrensförhållanden behövs för att marknaden ska fungera tillfredsställande och inte innebära för stora risker för ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av främst drift och underhåll inom järnvägsområdet. Regeringen ansåg att en bolagisering bör genom- föras så snart det finns en fungerande konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av åtgär- der, och föreslå lämpliga sådana, för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet (dir. 2008:108). Den särskilde utredaren lämnade betänkandet Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20) med förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera marknadens aktörer. En sammanfattning av be- tänkandet finns i bilaga 3. Regeringen uppdrog åt att redovisa hur myndigheten genomfört eller planerar att genomföra de åtgärder som föreslås i betänkandet. inkom till regeringen med en rapport där myndigheten redo- visar sina åtgärder (dnr N2009/2306/IR). En arbetsgrupp bestående av tjänstemän från dåvarande Kommunika- tionsdepartementet och utarbetade promemorian Entre- prenader på nya spår (Ds 1994:27). Arbetsgruppen ansåg att det bl.a. ur effektivitetssynpunkt var angeläget att ge samma spelregler som andra entreprenörer på marknaden. I promemorian föreslogs att skulle ombildas till ett av staten helägt bolag . Förslaget ledde inte till några åtgärder från regeringens sida. I regleringsbrevet fick i uppdrag att redovisa förut- sättningarna för och konsekvenserna av en konkurrensutsättning av hela eller delar av produktionsverksamheten. Efter en intern utredning beslu- tade att Projektering och all ny- och om- byggnadsverksamhet avseende järnvägsspecifika delar skulle kon- kurrensutsättas fullt ut fr.o.m. . Det förebyggande under- hållet skulle enligt beslutet upphandlas i konkurrens produktvis eller i lämpliga produktkombinationer med start . Vidare innebar beslutet att driften och det avhjälpande underhållet skulle börja upphandlas i konkurrens med start . enhet () bildades Verksamheten är inriktad på drift och underhåll samt entreprenader inom den järnvägstekniska sektorn. sammanslagning mellan enhet Industridivisionen. En ny organisation sjösattes . Antalet anställda i BVP vid utgången av 2008 var 3 049 personer. BVP leds av en internstyrelse med sammanlagt nio ledamöter. Ordförande i internstyrelsen är Övriga ledamöter är enbart rådgivande i förhållande till internstyrelsens ordförande. Verksamheten bedrivs inom fem affärsområden: Service, Anläggning, Maskin, Tele och Verkstad. Verksamheten bedrivs över hela samt till viss del i och . Verksamheten vid BVP började konkurrensutsättas och är nu helt konkurrensutsatt inom samtliga affärsområden utom Service. område var cirka tre fjärdedelar av den svenska marknaden konkurrens- Det sista kontraktet som inte upphandlats i konkurrens löper Enligt regleringsbrevet ska bedriva en extern egenregiverk- samhet med en lönsamhet som är jämförbar med branschen i övrigt. BVP omsatte 2008 vilket innebar en viss minskning jämfört med . Av BVP:s omsättning svarade Andra kunder än är industrier, kommuner, hamnar och andra uppdragsgivare. Resultatet efter finansnetto var vilket minskning jämfört med då resultatet uppgick till innebar resultatet 2008 en ökning i för- hållande till resultat som var () och resultatet 2006 som uppgick till (). Marknadsvolymen inom när det gäller totala investeringar och drift och underhåll inom järnvägsområdet uppskattas till . Till detta kommer närliggande marknader i på totalt . BVP agerar i huvudsak på den del av denna marknad som är järnvägs- relaterad och som inom uppskattas till . Den innefattar de reinvesterings- samt drift- och underhållsupp- drag som ska göras. Uppdragen omfattar allt från byten av spår och sig- nalställverk till besiktning, mätning och justering av anläggningarna för att upprätthålla en förväntad standard utan hastighetsnedsättningar och driftstörningar. Reinvesteringsarbeten inom signal-/teleteknik innebär ofta att anläggningar ska uppgraderas med ny modernare teknik med krav på ökad kapacitet och funktion. Vanligtvis byts hela eller delar av an- läggningen ut. Andra uppdrag som utförs gäller förebyggande underhåll som ska minska antalet insatser för felavhjälpning vid akuta störningar. Inom affärsområde (drift och underhåll) har BVP av marknaden varav utgör uppdrag som inte är konkurrens- utsatta. Marknadsandelarna 2008 vid upphandling i konkurrens var för BVP, för (tidi- gare ), för och för , filial . Inom affärsområdet (investeringar) har BVP en marknads- andel på , , , och . och Anläggning står för merparten av BVP:s omsättning. Affärsområdet säljer maskintjänster och hyr ut maskiner med som främsta kund. Affärsområdet , som bildades , utför installationstjänster för tele- och datakommunika- tion, framför allt riktad mot järnvägssektorn. Största kunden är . Affärsområdet tillverkar utrustning för signalteknik och annan järnvägsteknisk utrustning inom BEST (Bana, El, Signal och Tele) samt utför underhåll av BVP:s järnvägsfordon. Rörelsemarginalen för BVP har varierat mellan åren. Den var 2,7 pro- cent 2008, 2007, 2005. Motsvarande (2007) för var och för . 4.1Verksamheten vid överförs till aktiebolag Regeringens förslag: Verksamheten vid enhet () överförs till ett eller flera av staten direkt eller in- direkt helägda aktiebolag. Regeringen bemyndigas att vidta de åtgär- der som är nödvändiga för att förvärva aktiebolag. Utredningens förslag (Bolagisering för ökad konkurrens och effek- tivitet SOU 2007:78): Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En bred majoritet av de remissinstanser som ytt- rat sig över utredningens förslag tillstyrker detta, däribland Kommuner och Landsting, Föreningen , ens förslag till tidpunkt för bolagiseringen av BVP. ningen bör i stället enligt göras när konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet fullföljts 20112012. bolagisering av BVP ställd mot bolagiseringskriterierna är att den externa marknaden är tunn med den inbyggda risk för ökade pris- nivåer som finns med ett dominerande bolag på marknaden. bundet Trafik och anser att en bolagisering av BVP är möjlig, men först då förutsättningarna för detta skapats. service och kommunikation motsätter sig förslaget och menar att utreda- ren inte på något trovärdigt sätt kunnat visa att bolagsformen genererar sådana fördelar att de stora nackdelarna uppvägs. en bolagisering av BVP kan vara bekymmersam och att det finns skäl till att se över produktionens kostnadsstruktur och genomföra effektiviseringar som en prisnivå som motsvarar ett marknadsmässigt pris etableras. förslaget att dela upp BVP i två delar. tion/menar att konkurrensläget är oklart, att markna- den inte fungerar tillfredsställande och att den pågående konkur- rensutsättningen bör fullföljas, analyseras och utvärderas innan beslut tas om en eventuell bolagisering av BVP. Tågoperatörerna anser att BVP bör delas upp i två bolag för att skapa en ökad konkurrens. Skälen för regeringens förslag Det behövs en tydligare gränsdragning mellan förvaltning, politik och För statens del är en koncentration på kärnuppgifterna ange- Det innebär bl.a. att konkurrensutsatt verksamhet i normalfallet inte bör bedrivas i myndighetsform. Med en koncentration till kärnupp- gifterna ökar också förutsättningarna för effektivare statliga myndigheter. Regeringen anser att myndigheter i alltför hög grad har fått verka i konkurrens med den privata marknaden. Det är ett förhållande som är otillfredsställande från konkurrenssynpunkt. Regeringen tillsatte därför i början av mandatperioden en utredning, (dir. 2006:123), för att se över den statliga förvaltningens uppgifter och orga- nisation samt att särskilt granska och ompröva bland annat konkurrens- utsatta verksamheter. Utredningen har lämnat betänkandet Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) med förslag om bland annat förbud för statliga myndigheter att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Förslagen bereds inom . Parallellt med detta arbete har särskilda genomlysningar genomförts av myndigheter på transportområdet, t.ex. , , och . Syftet är att skapa en effektivare organisation och uppfylla de krav som medborgare och företag ställer. En bolagisering skulle öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägs- området () har beskrivit konkurrensproblem som uppstår då myndighetsuppgifter bedrivs tillsammans med konkurrensutsatt verk- samhet i två skrivelser till : Tillämpning av beställar- och utförarmodellen inom statsförvaltningen (, dnr Fi2004/683/OFA/F) och Offentlig sektor konkurrens för ökad effekti- vitet och tillväxt (, dnr N2006/7405/MK). Konkurrens- problemen, främst för små företag, har framgått av ett stort antal klago- mål till KKV. Problemen är bland annat att myndighetens myndighets- uppgifter kan ge fördelar för den konkurrensutsatta uppdragsverksam- heten genom subventioner samt att en verksamhet som finansieras genom en myndighet och saluför produkter på en konkurrensmarknad har fördelar med avseende på finansiering och affärsmässigt risktagande jämfört med konkurrenter vars hela verksamhet bedrivs i en konkurrens- utsatt miljö. KKV har också lämnat rapporten för bättre kon- kurrens (dnr N2008/7741/MK) till regeringen med förslag om ett prin- cipförbud i lag för statliga myndigheter att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Regeringen anser att när en konkurrensutsatt verksamhet bedrivs inom en myndighet som även ansvarar för beställarfunktionen finns alltid en risk att konkurrensneutralitet inte upprätthålls. Bland annat finns det ofta starka historiska band och upparbetade kontakter mellan den kon- kurrensutsatta verksamheten och myndighetsdelen. Andra leverantörer kan misstänka att det sker en korssubventionering där den konkurrens- utsatta verksamheten erhåller medel eller förmåner från den verksamhet som inte är konkurrensutsatt. En bolagisering av verksamheten vid BVP skulle enligt regeringen öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet. Förutsättningarna för att vill- koren blir lika för alla marknadsaktörer ökar när konkurrensutsatt och kommersiell verksamhet inte bedrivs inom samma organisation som anslagsfinansierad myndighetsverksamhet. En fungerande konkurrens på marknaden innebär också skärpta krav på Prop. 2009/10:10 att öka produktiviteten och effektiviteten i verksamheten. sen fungerar kommer dessa effektivitetsvinster samhället till del i form av lägre priser och/eller bättre kvalitet. Antalet aktörer och intressenter på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet har ökat I propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008/09:23) konstaterade regeringen att det fanns brister på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järn- vägsområdet. Regeringen bedömde i propositionen att ett större antal aktörer och jämnare konkurrensförhållanden behövs för att marknaden ska fungera tillfredsställande och inte innebära för stora risker för ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av främst drift och underhåll inom järnvägsområdet. En utredning aviserades för att ta reda på hur förutsättningarna kan öka för en bättre fungerande konkurrens på den berörda marknaden. Mot denna bakgrund tillkallades en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av åtgärder, samt föreslå lämpliga sådana, för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägs- området (dir. 2008:108). Utredaren lämnade sitt betänkande Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20) med förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera marknadens aktörer och därmed uppnå ökad konkurrens på den berörda marknaden. fick därefter i uppdrag att redovisa hur myndigheten genomfört eller planerar att genomföra de föreslagna åtgär- derna, se avsnitt 4.2. Utredaren tar i betänkandet upp ett förslag som framkommit i olika sammanhang om att dela upp BVP i flera bolag för att på det sättet få några jämnstarka aktörer på marknaden. Bland annat ansåg flera remiss- instanser (Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet, SOU 2007:78), att BVP bör delas i två bolag i syfte att stärka konkurrensen. Regeringen delar utredarens uppfattning att ett sådant förslag riskerar att i stället minska effektiviteten totalt. Marknaden är mer betjänt av ett väl fungerande och lönsamt företag. Regeringen konstaterar att arbetar med att stimulera mark- nadens aktörer för att få fler att lämna anbud och att arbetet har intensifierats. Myndigheten har erfarit att ytterligare en aktör har etablerat sig på underhållsmarknaden och fått tydliga indikationer på att ytterligare aktörer är intresserade av att ta sig in på denna marknad. Det är enligt regeringen även rimligt att anta att aviseringen om bolagisering av BVP kommer att stärka intresset för marknaden hos dessa och även andra aktörer. Därmed kan konkurrensen skärpas och marknaden utvecklas. Med en fungerande konkurrens minskar riskerna för ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av främst drift och underhåll. En utebliven bolagisering skulle minska möjligheterna att attrahera ytterligare företag att etablera sig på marknaden. Verksamheten vid uppfyller de generella kriterier för bolagisering som har fastställt I syfte att renodla verksamhetsformerna inom statsförvaltningen har riksdag och regering tidigare fastslagit följande generella kriterier för när en affärsverksamhet inom en myndighet kan bedömas aktuell för om- bildning till aktiebolagsform (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. FiU10 och bet. FiU20, rskr. 1992/93:189): -verksamheten är av betydande omfattning, -verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål, -verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor, -verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel, och -verksamheten innebär ingen myndighetsutövning. Enligt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna, 1992, som låg till grund för och regeringens ställningstagande är det rimligt att utgå från att det före- ligger en fungerande konkurrens om det finns flera leverantörsalternativ inom eller utom och köparen fritt kan välja leverantör och att leveranstvång inte förekommer. Regeringen konstaterar att verksamheten vid BVP uppfyller kriterierna för när en bolagsbildning kan vara aktuell. Verksamheten är av be- tydande omfattning, styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål och innebär ingen myndighetsutövning. Verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor även om det fortfarande finns relativt få leverantörer och en av dessa, BVP, har en stor marknadsandel inom området drift och underhåll. På investeringsområdet är BVP:s marknadsandel mindre och antalet aktörer är fler. Regeringen bedömer att verksamheten har kommersiella förutsätt- ningar och är oberoende av anslagsmedel. En bolagisering skulle innebära fördelar för verksamheten men även innebära vissa risker Den nya verksamhetsformen för BVP skulle innebära ett utökat mandat att fatta strategiska beslut om verksamhetens inriktning som mer mot- svarar vad som gäller för branschen i övrigt. Det skulle bli lättare att bedriva verksamhet på nya marknader och möjligheterna skulle öka att förvärva strategiska resurser, t.ex. andra företag. Förutsättningar att nå nya kundgrupper skulle öka med den stora kompetens inom järnvägs- och anläggningsmarknaden som BVP har. Därigenom skulle det stora beroendet av som kund kunna minska. Även de finansiella marknaderna kan användas på samma sätt som av konkurrenterna. Vid en bolagisering undanröjs också vissa konkurrensnackdelar som BVP har till följd av att verksamheten drivs i myndighetsform. Det gäller t.ex. begränsningar när det gäller att balansera vinstmedel och att finansiera anläggningstillgångar. En bolagisering skulle likställa verk- samheten med övriga aktörer på marknaden även i dessa avseenden. innebär en bolagisering ökade krav när verksamheten ska drivas i ett självständigt bolag jämfört med att drivas som en del av Konkurrensen kommer också att öka och BVP:s marknads- andelar kan minska. Vidare innebär en bolagisering stora förändringar bl.a. vad gäller finansiella och legala frågor. Även om BVP till stor del har arbetat under konkurrensutsättning så innebär en bolagisering en omställning som inte ska underskattas. Sammanfattning av regeringens skäl för en bolagisering Regeringen anser att övervägande skäl talar för en bolagisering av BVP. En bolagisering innebär att förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden ökar och att grunden för misstankar om korssubventionering elimineras. Med en bättre fungerande marknad ökar kraven på utveckling av effektivitet och produktivitet i verksamheten. En fungerande konkur- rens leder till ett effektivare resursutnyttjande vilket kommer samhället till del i form av lägre priser och/eller bättre kvalitet. Arbetet med att stimulera den berörda marknadens aktörer för att få fler att lämna anbud har intensifierats. Regeringen kan också konstatera att intresset för marknaden har ökat och det är rimligt att anta att aviseringen om en bolagisering av BVP kommer att stärka detta intresse ytterligare. Därmed kan konkurren- sen skärpas och marknaden utvecklas. Med en fungerande konkurrens minskar riskerna för ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet. Verksamheten uppfyller också samtliga de kriterier som riksdag och regering tidigare ställt upp för när en affärsverksamhet inom en myndig- het kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform. Den nya verksamhetsformen skulle vidare innebära ett utökat mandat att fatta strategiska beslut om verksamhetens inriktning som mer mot- svarar vad som gäller för branschen i övrigt. Det skulle bli lättare att bedriva verksamhet på nya marknader och möjligheterna skulle öka att förvärva strategiska resurser. Vid en bolagisering undanröjs också vissa konkurrensnackdelar som BVP har till följd av att verksamheten bedrivs i myndighetsform. Regeringen anser vidare att en bolagisering av verksamheten ger goda förutsättningar att skapa ett effektivt och lönsamt företag med förbättrade möjligheter för verksamheten att utvecklas. Därigenom kan det nya bola- get aktivt medverka i utvecklingen av transportsystemet. Regeringen föreslår därför att verksamheten vid BVP överförs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag. Bolagise- ringen kan komma att innefatta förvärv av s.k. lagerbolag. Då ett bolag nämns i det följande avses ett eller flera bolag. Enligt budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 24) gör regeringen en genomgång av alla statligt ägda företag för att pröva skälen för fortsatt statligt ägande. Även det här föreslagna bolaget kommer att omfattas av regeringens genomgång och löpande översyn av kapitalstrukturen. Bolagiseringen beräknas kunna genomföras tidigast . Det kan i detta sammanhang konstateras att bedömer att en bolagisering är möjlig att genomföra . Detta framgår av redovisning av regeringens uppdrag att redovisa hur myndigheten genomfört eller planerar att genomföra de Prop. 2009/10:10 åtgärder som föreslås i betänkandet Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20), se avsnitt 4.2. De totala omställningskostnaderna för bolagiseringen uppskattas till . Uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet och gränsdragningen mellan vad som är omställningskostnad respektive investering i verksamheten är inte entydig. Delning av IT-miljö, nytt varumärke och personalkostnader ingår bland annat i beloppet. Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild ut- redare för att förbereda genomförandet av bolagiseringen (dir. 2009:77). Uppdraget omfattar bland annat att uppdatera den finansiella värdering som () låtit oberoende konsulter göra , utarbeta förslag till överlåtelseavtal mellan staten och bolaget samt förslag till eventuella övergångslösningar i samband med att verksamheten överlåts från staten till bolaget. 4.2Fortsatta åtgärder för att stärka konkurrensen i syfte att effektivisera och utveckla marknaden Regeringens bedömning: åtgärder för att stärka konkur- rensen i syfte att effektivisera och utveckla marknaden bör fortsätta.