prop · GX0320 · 2009-10-01 00:00:00 — Transportstyrelsens beslut enligt yrkestrafiklagen (1998:490) i frågor om beviljande av tillstånd till linjetrafik, villkor för sådant tillstånd och omprövning enligt 2 kap. 17 § yrkestrafiklagen får överklagas hos regeringen. Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen, att vissa beslut i första instans inom körkorts- och yrkestrafikområdet inte får överklagas, bör kvarstå. Vissa bestämmelser i körkortslagen bör dock ändras redaktionellt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän () önskar en mer genomgripande översyn av överklagandebestämmelserna på trafikområdet . finner behov av en ytterligare analys av konsekvenserna för domstolsväsendet. Kammarrätten i , Länsrätten i , och i län har inget att erinra mot förslaget. anser det motiverat att överväga en annan ordning för överklagande av vissa ärendetyper, men anser att ytterligare analys av konsekvenserna krävs. ser positivt på utredningens översyn av författningar såvitt gäller möjligheten att överklaga beslut. Skälen för regeringens förslag och bedömning Länsstyrelsebeslut som överklagas hos Transportstyrelsen Flertalet beslut inom körkorts- och yrkestrafikområdet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vissa länsstyrelsebeslut överklagas dock till Transportstyrelsen och får därefter inte överklagas vidare. Inom körkortsområdet rör det bland annat frågor om godkännande som handledare enligt 8 kap. 2 § tredje stycket körkortslagen (1998:488). Övriga beslut beträffande vilka Transportstyrelsen är sista instans återfinns i körkortsförordningen (1998:980) och yrkestrafikförordningen (1998:779). Antalet aktuella beslut, inklusive beslut enligt körkorts förordningen och yrkestrafikförordningen, som överklagas till Transportstyrelsen uppgår enligt utredningen till omkring 100 stycken , varav den största gruppen utgörs av beslut rörande godkännande som handledare. 2009/10:20 52 Regeringen föreslår i avsnitt 5.2 i denna proposition att länsstyrelsernas uppgifter inom körkortsområdet ska föras över till Transportstyrelsen . Detta förhållande medför att Transportstyrelsen efter verksamhetsöverföringen prövar ärenden rörande godkännande som handledare både som första och sista instans. Genom artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () garanteras enskilda rätt till domstolsprövning av tvister som rör bl.a. civila rättigheter. Var och en som uppfyller kraven i 4 kap. 7 § körkortslagen får godkännas som handledare vid övningskörning. Möjligheten att godkännas som handledare är utformad på ett sådant sätt att det får anses vara fråga om en sådan rättighet som avses i artikel 6.1 i . Till detta kommer att de aktuella besluten i många fall har stor ekonomisk betydelse för enskilda, eftersom de innebär att övningskörning kan ske under uppsikt av den godkända handledaren i stället för en trafiklärare vid en trafikskola. En rätt till domstolsprövning av Transportstyrelsens beslut om godkännande av handledare bör därmed finnas. Besluten om godkännande som handledare bör få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 8 kap. 1 och 2 §§ körkortslagen ska ändras i enlighet härmed. beslut i ett ärende om tillstånd till linjetrafik som endast berör ett län samt villkor för och omprövning av ett sådant tillstånd överklagas hos Transportstyrelsen, med regeringen som sista instans (se 7 kap. 1 och 3 §§ yrkestrafiklagen). Förslaget om överföring av länsstyrelsernas uppgifter på yrkestrafikområdet till Transportstyrelsen föranleder inget förslag till ändring av regeringens roll som överprövande instans. Däremot innebär verksamhetsöverföringen att prövningen av dessa frågor sker i två instanser i stället för tre. Effekten av detta skulle kunna bli att antalet ärenden som överklagas hos regeringen ökar, eftersom en instans försvinner. Antalet ärenden som överklagas är dock enligt utredningen mycket begränsat, närmast obefintligt. överklagades inte något beslut till (som då prövade aktuella överklaganden av beslut). Mot bakgrund härav anser regeringen att prövningen av de aktuella ärendena kan ske i två instanser. Med anledning av att Transportstyrelsen enligt förslaget prövar samtliga beslut rörande frågor om linjetrafik saknas anledning att reglera frågor om överklagande av dessa beslut i separata paragrafer. Regeringen anser att samtliga bestämmelser rörande överklagande av beslut om linjetrafik bör föras samman i 7 kap. 1 § yrkestrafiklagen. 7 kap. 3 § yrkestrafiklagen blir med anledning härav överflödig och bör upphävas. Beslut av Transportstyrelsen som inte får överklagas Enligt 8 kap. 2 och 3 §§ körkortslagen får vissa beslut som Transportstyrelsen fattar som första instans inte överklagas. Det gäller beslut enligt körkortslagen om utfärdande av körkort utom i fråga om kravet på Prop. 2009/10:20 53 permanent bosättning eller studier i utfärdande av traktorkort eller förarbevis, förnyelse av körkort eller förarbevis, beslut i fråga om villkor enligt 7 kap. 3 § andra stycket körkortslagen, en uppmaning att ange vilket av flera körkort som ska behållas enligt 3 kap. 13 § första stycket 5, beslut om omhändertagande av körkortstillstånd, körkort traktorkort eller förarbevis enligt 5 kap. 7 § och beslut i fråga om godkännande vid förarprov. Lagrådet har beträffande 8 kap. 3 § i lagrådsremissens lagförslag framfört den synpunkten att om inte andra beslut är överklagbara än de som anges i 8 kap. 1 och 2 §§, uppräkningen i 3 § bör ersättas med en regel om att andra beslut inte får överklagas. Regeringens syfte med de föreslagna ändringarna av överklagandebestämmelserna är inte att ändra bestämmelsernas struktur på annat sätt än som följer av överföringen av vissa länsstyrelseuppgifter till Transportstyrelsen. Lagstiftningstekniken att räkna upp de beslut som inte får överklagas används vidare i flera andra författningar på trafikområdet, jfr 5 kap. 6 § fordonslagen (2002:574) och 7 kap. 6 § yrkestrafiklagen (1998:490). Med hänsyn härtill och till att körkortslagen är föremål för översyn (SOU 2008:130) finner regeringen att bestämmelsens nuvarande struktur tills vidare bör behållas. Vidare har Lagrådet ifrågasatt behovet av överklagandeförbud beträffande åtminstone beslut om villkor som innebär krav på automatväxlat fordon, om villkoret inte är medicinskt betingat, liksom beslut om utfärdande av körkort i annat fall än vägran att utfärda körkort enligt 3 kap. 1 § första stycket 2. Lagrådet har anfört att det i förarbetena till dessa bestämmelser framgår att besluten antingen undantagslöst torde vara av gynnande karaktär för den enskilde eller att de baseras på omständigheter som normalt inte är tvistiga och att överklagandeförbuden därmed framstår som överflödiga, då det redan av 22 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att beslut som inte går den enskilde emot inte är överklagbara. Regeringen delar Lagrådets uppfattning beträffande beslut om villkor som innebär krav på automatväxlat fordon, om villkoret inte är medicinskt betingat. Det uttryckliga förbudet att överklaga dessa beslut bör således tas bort ur uppräkningen. Förbudet att överklaga beslut om utfärdande av körkort i annat fall än vägran att utfärda körkort enligt 3 kap. 1 § första stycket 2 kan som Lagrådet säger ifrågasättas. Om detta förbud ska tas bort ur uppräkningen av inte överklagbara beslut bör dock, enligt regeringens mening, övervägas om inte även förbuden att överklaga beslut om utfärdande av traktorkort och förarbevis samt beslut i ärende om förnyelse av körkort eller förarbevis bör tas bort. Som sagts ovan är regeringens syfte med de nu föreslagna ändringarna av överklagandebestämmelserna inte att ändra bestämmelsernas struktur och innehåll på annat sätt än som följer av överföringen av vissa länsstyrelseuppgifter till Transportstyrelsen. Med hänsyn härtill, och till att den ändring som föreslås, enligt regeringens mening medför ytterligare överväganden finner regeringen att bestämmelsens nuvarande struktur tills vidare bör behållas. Den föreslagna ändringen kan i stället lämpligen behandlas inom ramen för den översyn av körkortslagen som pågår. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med vad som sagts ovan. För en närmare redovisning hänvisas till författningskommentaren i avsnitt 11.4. 2009/10:20 54 6.2 Forumregler 6.2.1 Allmänna utgångspunkter Av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att ett beslut ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. I 5 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. anges vilka länsrätter som finns och på vilka orter kanslierna ska vara belägna. I 6 § samma förordning föreskrivs att länsrättens domkrets är länet samt att domkretsen för vissa länsrätter de i utgörs av kommuner på sätt anges i bestämmelsen . Bestämmelsen om att ett beslut ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats har tolkats så att det är den beslutande "arbetsenhetens" placering som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som ska pröva ett överklagande. Till stöd för denna tolkning brukar anges ett uttalande i prop. 1997/98:17 om domstolsfrågor i anledning av den ändrade länsindelningen i västra där det sägs att styrande för vilken länsrätt som skall pröva överklagandet är var det skattekontor eller i förekommande fall det länsskattekontor som har fattat beslutet ligger (prop. 2002/03:99, prop. 2003/04:152, RÅ 1995 ref. 20). 6.2.2 Nya forumregler Regeringens förslag: Med undantag av beslut om överlastavgift och om introduktionsutbildning och riskutbildning får Transportstyrelsens beslut i körkorts- och yrkestrafikärenden överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen som frågan rör är folkbokförd eller, om denne inte är folkbokförd i , hos den länsrätt inom vars domkrets personen vistas. Om frågan rör en juridisk person får beslutet överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets företagets eller verksamhetens ledning finns. Om den fysiska personen inte vistas i , eller om den juridiska personens ledning finns utanför , får beslutet överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Transportstyrelsens beslut om överlastavgift får i fråga om ett motordrivet fordon som är registrerat i , eller en släpvagn som dras av ett sådant fordon, överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ägaren till det motordrivna fordonet har sin adress enligt vägtrafikregistret . I andra fall får beslut om överlastavgift överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Övriga beslut av Transportstyrelsen, inklusive beslut om introduktionsutbildning och riskutbildning, får överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i är positiv till förslaget. anser att det är en viktig rättssäker hetsfråga att den enskilde ges möjlighet till muntlig förhandling i domstol utan allt för lång resväg. bedömer att en centralisering av verksamheterna torde innebära ökade kostnader för någon av parterna i samband med muntlig förhandling efter ett överklagande . anser det vara ytterligt betänkligt att koncentrera verksamheterna till en plats eller några få platser med minskad tillgänglighet till effektiva rättsmedel som följd. i län, i tillstyrker förslaget. län anser att forumreglerna måste ändras om verksamheten centraliseras för att möjliggöra för alla att delta i muntliga förhandlingar, men påtalar att detta torde innebära ökade kostnader för staten. instämmer i förslaget till ändrade forumregler, men påpekar att en centralisering av körkorts- och yrkestrafikverksamheten blir både kostnads- och resurskrävande för myndigheten vid domstolsförhandlingar. finner behov av en ytterligare analys av konsekvenserna för domstolsväsendet . Hovrätten över och påpekar att i den mån inte andra regler än 22 a § förvaltningslagen och 3337 §§ förvaltningsprocesslagen ska gälla, det saknas anledning att i speciallagstiftning särskilt reglera frågan om överklagande. Hovrätten anser vidare att undantag från de allmänna reglerna om vilken länsrätt och kammarrätt som är behörig att pröva överklaganden enligt förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. bör tas in i nämnda förordning och inte i speciallagstiftning. Kammarrätten i ställer sig bakom utredningens förslag om särskilda forumregler. 2009/10:20 55 Skälen för regeringens förslag Beslut av länsstyrelse Den nuvarande fördelningen av beslutskompetensen mellan länsstyrelserna på körkorts- och yrkestrafikområdet regleras främst i 10 kap. 4 § körkortslagen (1998:488), 9 § lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse, 2 kap. 2 § och 3 kap. 2 § yrkestrafiklagen (1998:490), 4 § lagen (1998:492) om biluthyrning och 8 § lagen (1972:435) om överlastavgift. Körkortslagen har den mest komplexa fördelningen, men utgångspunkten är, liksom i fråga om villkorlig körkortsåterkallelse, taxiförarlegitimation och yrkestrafikfrågor som rör en fysisk person, att personens folkbokföring är styrande för vilken länsstyrelse som ska handlägga ärendet. För fysiska personer som inte är folkbokförda i är vistelselänet avgörande enligt körkortslagen, medan yrkestrafiklagen och lagen om biluthyrning anger en bestämd länsstyrelse (i län beträffande taxiförarlegitimation och i i övrigt). I körkortsärenden finns ytterligare bestämmelser för den som varken är folkbokförd eller har bestämd vistelseort i . Behörig myndighet är då, beroende på ärendetyp, i det län där ett ingripande eller en straffbelagd förseelse har skett eller den länsstyrelse som meddelat det senast gällande körkortstillståndet eller beslutat om det senast gällande körkortet. Den behöriga har vidare möjlighet att hänskjuta ett ärende till en annan länsstyrelse om sökanden begär det och finns det lämpligt. 2009/10:20 56 För juridiska personer gäller enligt yrkestrafiklagen och lagen om biluthyrning att ärendet prövas av i det län där företagets eller verksamhetens ledning finns. Om ledningen finns utanför ska ärendet prövas av i . Överlastavgift som rör ett motordrivet fordon som är registrerat här i landet eller en släpvagn som dras av ett sådant fordon, påförs av i det län där den registrerade ägaren av det motordrivna fordonet har sin adress enligt vägtrafikregistret. I fråga om andra fordon påförs avgiften av i . Den föreslagna överföringen till Transportstyrelsen av länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet, se avsnitt 5.2, medför att ärendehandläggningen inte längre kommer att ha några formella geografiska begränsningar. Det ankommer på Transportstyrelsen att besluta om myndighetens organisation. Transportstyrelsen ska vidare utnyttja kapaciteten i organisationen på lämpligt sätt, vilket kan komma att innebära att ärendehandläggningen koncentreras till en ort i vissa fall och till några orter i andra fall. Ärenden kan vidare komma att flyttas inom myndigheten och då över större geografiska områden än vad som gäller . Nuvarande regler rörande fördelningen av beslutskompetens mellan länsstyrelserna, som beskrivits ovan, fyller därmed inte längre någon funktion, eftersom beslutskompetensen kommer att gälla Transportstyrelsen som helhet. Länsstyrelsernas beslut överklagas i allt väsentligt hos allmän förvaltningsdomstol , vilket innebär att prövningen sprids till samtliga länsrätter och kammarrätter. Vid en överföring av länsstyrelsernas uppgifter till en central myndighet kan en tillämpning av den allmänna forumregeln i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, som utgår från var beslutet är fattat, leda till att mål handläggs geografiskt långt från den enskilde och till att måltillströmningen till i första hand länsrätterna kan komma att variera mycket. En sådan ordning skulle, som flera remissinstanser påpekat, vara negativ för den enskilde och domstolarna skulle få begränsade möjligheter att förutse sin arbetssituation. Forumreglerna bör därför, enligt regeringens mening, anpassas till den nya organisationen . I samband med inrättandet av en gemensam myndighet för hela skatteförvaltningen har särskilda forumregler införts för den verksamheten (prop. 2002/03:90). Särskilda forumregler har även införts med anledning av inrättandet av (prop. 2003/04:152). Dessa forumregler utgår i huvudsak från var den som berörs av ett beslut finns. Flera remissinstanser har framhållit att det är viktigt att mål på körkorts- och yrkestrafikområdet handläggs av den länsrätt som geografiskt är närmast för den enskilde som ärendet berör. bör enligt regeringen det styrande vara var medborgarna och andra intressenter finns och inte den beslutande myndigheten (prop. 2008/09:165). Regeringen anser vidare att det är viktigt att reglerna om behörig domstol blir enkla, klara och enhetliga. En ytterligare utgångspunkt för en forumbestämmelse för dessa mål bör vara att denna ska leda till en jämn och, i så stor utsträckning som möjligt, förutsebar måltill strömning till länsrätterna. Tillströmningen bör inte påverkas av hur Transportstyrelsen väljer att organisera sin verksamhet. Vid en överföring av länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet till Transportstyrelsen uppfyller nuvarande allmänna forumregel inte dessa krav. Regeringen har gett i uppdrag att för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans lämna förslag till en ny allmän forumregel som utgår från var den enskilda parten finns. I uppdraget till ingår även att lämna förslag till de kompletterande forumregler som behövs med anledning av den nya allmänna forumregeln. Uppdraget ska redovisas . En ändring av den allmänna forumregeln innebär , beroende på hur den utformas, att särskilda forumregler för beslut i körkorts- och yrkestrafikfrågor kan komma att bli överflödiga. Med hänsyn till att någon ny allmän forumregel inte kommer att finnas på plats då överföringen av länsstyrelsernas verksamhet är tänkt att äga rum anser regeringen att särskilda forumregler, om än bara för en övergångsperiod , bör införas för beslut på körkorts- och yrkestrafikområdet. Hovrätten över och har angett att undantag från de allmänna reglerna om vilken länsrätt och kammarrätt som är behörig att pröva överklaganden bör tas in i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. och inte i speciallagstiftning. Regeringen anser inte att de forumregler som föreslås är av den karaktären att de ska regleras i nämnda förordning utan menar, liksom utredaren, att forumreglerna bör anpassas till olika situationer och tas in i berörda specialförfattningar. 2009/10:20 57 Mot bakgrund härav föreslår regeringen att forum vid överklagande av Transportstyrelsens beslut enligt körkortslagen (1998:488), lagen (1998:489) om försöksverksamhet vid villkorlig körkortsåterkallelse, yrkestrafiklagen (1998:490) och lagen (1998:492) om biluthyrning, i fråga om en fysisk person ska utgå från folkbokföringsort och i fråga om juridisk person från var den juridiska personen har sitt säte eller sin ledning. De föreslagna reglerna har sin förebild i de nuvarande reglerna om behörig länsstyrelse enligt nämnda lagar. När det gäller beslut enligt lagen (1972:435) om överlastavgift bör dock forumregeln följa vad som gäller för behörig länsstyrelse, dvs. för fordon som är registrerade i blir den i vägtrafikregistret antecknade ägarens av fordonet adress i registret styrande (11 § lagen om överlastavgift). I praktiken torde det inte innebära någon egentlig avvikelse från utgångspunkten ovan. Med den nuvarande kompetensfördelningen mellan länsstyrelserna har den enskildes vistelseort betydelse i körkortsärenden för det fall han eller hon inte är folkbokförd i , medan yrkestrafiklagen och lagen om biluthyrning anger en bestämd länsstyrelse för dessa fall. Ärenden där personen inte är folkbokförd i är betydligt vanligare inom körkortsområdet än inom yrkestrafikområdet. Med hänsyn härtill samt till att regeringen anser att samma forumregel bör gälla vid överklagande av ärenden på körkorts- och yrkestrafikområdet föreslår regeringen att vistelseorten ska styra forumfrågan i dessa fall. De föreslagna reglerna innebär i huvudsak följande. Beslut som rör en fysisk person (undantaget beslut om överlastavgift) ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen är folkbok förd eller, om denne inte är folkbokförd i , hos den länsrätt inom vars domkrets personen vistas. 2009/10:20 58 Beslut som rör en juridisk person (undantaget beslut om överlastavgift) ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets företagets eller verksamhetens ledning finns. Beslut som rör överlastavgift ska när fråga är om ett motordrivet fordon som är registrerat i , eller en släpvagn som dras av ett sådant fordon, överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ägaren till det motordrivna fordonet har sin adress enligt vägtrafikregistret. De nu föreslagna reglerna leder inte alltid till en lösning av forumfrågan och det behövs därför en kompletterande regel. En möjlighet är att styra sådana överklaganden till en bestämd länsrätt, exempelvis Länsrätten i . En sådan ordning skulle dock försvåra för Transportstyrelsen att organisera handläggningen av sådana ärenden. I stället bör dessa beslut, som avser fysiska personer utan folkbokföring eller vistelseort i , juridiska personer utan ledning i samt, i fråga om överlastavgift, fordon som inte är registrerade i , överklagas enligt huvudregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, dvs. hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Regeringen föreslår en sådan ordning. Beslut av Transportstyrelsen Vissa beslut inom körkorts- och yrkestrafikområdet fattades fram till av och från och med nämnda datum av Transportstyrelsen. Det gäller beslut att vägra utfärda körkort för en person som inte är permanent bosatt i eller har studerat här och tillstånd att bedriva introduktionsutbildning eller riskutbildning (se 3 kap. 1 § första stycket 2 samt 4 kap. 9, 10, 12 och 13 §§ körkortslagen [1998:488]). Vidare gäller det undantag enligt körkortsförordningen och yrkestrafikförordningen från medicinska krav för innehav av körkort eller taxiförarlegitimation, undantag i övrigt för taxiförarlegitimation samt undantag från kravet på prisinformation och från kravet på taxameter av godkänd typ. Samtliga nämnda beslut överklagas enligt huvudregeln, dvs. hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Den stora gruppen ärenden avser ansökningar om de undantag som angetts ovan. inkom omkring 330 sådana ansökningar. I fråga om medicinska krav är överklagandefrekvensen och för övriga undantag . Sammantaget överklagades närmare 70 ärenden rörande undantag. Ett alternativ är att inte göra fler ingrepp i forumreglerna än vad som är nödvändigt och därmed låta Transportstyrelsens beslut enligt körkortslagen att vägra utfärda körkort för en person som inte är permanent bosatt i eller har studerat här samt rörande tillstånd att bedriva introduktionsutbildning eller riskutbildning, följa huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, dvs. låta besluten överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. I jämförelse med de ärenden på körkorts- och yrkestrafikområdet som länsstyrelserna handlägger är antalet aktuella Transportstyrelseärenden mycket begränsat. Valet av forumregel är betydelsefullt för de enskilda personer som berörs, men bedöms mot bakgrund av det begränsade antalet ärenden i allt väsentligt sakna praktisk betydelse för länsrätterna.