prop · GX0378 · 2009-12-21 00:00:00 — Metoden att i lag göra direkta hänvisningar till brottslighet som avses i vissa interna- instrument har förebild i modern strafflagstiftning, vilken för övrigt utformats efter förslag från Lagrådet (se prop. 2001/02:149 s. 106 ff.). Den i promemorian använda metoden uppfyller enligt reger- ingens uppfattning de krav som bör ställas på utformningen av strafflag. Metoden har dessutom den fördelen att uppräkningen på ett relativt en- kelt sätt kan förändras om detta skulle krävas, t.ex. till följd av att bilagan till konventionen ändras. Sammantaget anser regeringen, med instäm- mande i promemorians slutsats, att lagstiftningen bör utformas med före- bild i 2 § finansieringslagen. har uppgett att det är oklart på vilket sätt kampen mot terrorism motiverar att alla brott enligt de underliggande konventionerna ska omfattas av regleringen och uttalat att det förhållan- det att även gärningar som begås utan att något särskilt terroristmotiv inkluderats, skapar en avsevärd oklarhet kring lagstiftningens ändamål. har lämnat synpunkter av liknande innehåll. Re- geringen vill här anföra följande. Instrumenten kan alla sägas ha till- kommit med det huvudsakliga syftet att bekämpa terrorism. På grund av de svårigheter som i det internationella samfundet har funnits att enas kring en preciserad definition av terrorism, har man successivt valt ut vissa typer av brott för behandling i separata konventioner, vilka gjorts tillämpliga på brotten oavsett brottsmotiv. Det torde inte råda någon tveksamhet om vilken typ av brottslighet som den föreslagna regleringen är avsedd att träffa. Ett genomförande av konventionen förutsätter givet- vis också att den svenska regleringen har ett tillämpningsområde som fullt ut motsvarar regleringen i konventionen. De förhållanden som Sve- riges advokatsamfund och Amnesty påtalar, medför inte heller några komplikationer vid tillämpningen av de svenska bestämmelserna med den utformning som regeringen nu föreslår. I promemorian görs bedömningen att det inte finns skäl att i uppräk- ningen inkludera en hänvisning till 2 § 1 finansieringslagen. Skälet härtill är, uttalas det i promemorian, att 2 § 1 finansieringslagen avser att genomföra artikel 2.1 b i finansieringskonventionen och att den artikeln inte ingår i den uppräkning av gärningar som enligt Europarådskonven- tionen ska utgöra terroristbrott. Enligt artikel 2.1 b i finansieringskonven- tionen ska det vara straffbart att finansiera en gärning som är avsedd att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada när uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det samman- hang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Regeringen konstaterar att innebörden av i aktuell del inte kan anses helt klar och att det inte är uteslutet att som terroristbrott enligt , även ska anses de gärning- ar som nämns i artikel 2.1 b i finansieringskonventionen. I promemorian sägs vidare att, sedan terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen lades till i 2 § 2 finansieringslagen, 2 § 1 i mycket stor utsträckning om- fattar gärningar som också anges i 2 § 2. Frågan om en överlappning mellan bestämmelserna har varit föremål för överväganden (se prop. 2002/03:38 s. 75). Då gjordes bedömningen att den lämpligaste och mest överskådliga ordningen var att i 2 § 2 finansieringslagen föra in en hänvisning till terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen och låta övriga bestämmelser kvarstå oförändrade, dvs. även 2 § 1. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att den nu föreslagna regleringen bör innehålla en hänvisning även till den brottslighet som anges i 2 § 1 finansieringsla- gen. Den enda skillnaden mellan bilagan till finansieringskonventionen och Prop. 2009/10:78 bilagan till är att finansieringskonventionen också ingår i bilagan till . Det straffansvar som föreskrivs i finansieringskonventionen kommer i svensk rätt till uttryck i 3 § finansieringslagen. Där stadgas ett straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. I ringa fall döms inte till ansvar. För att åstadkomma en fullständig redovisning av vad som enligt kon- ventionen och rambeslutet ska utgöra terroristbrott krävs således endast att det utöver den brottslighet som anges i punkterna 14 i 2 § finansie- ringslagen också läggs en hänvisning till brott enligt 3 § samma lag. Regeringen föreslår därför att tillämpningsområdet för det särskilda straffansvaret utformas på detta sätt. Brottsligheten bör benämnas särskilt allvarlig brottslighet. Det ska di- rekt av lagtexten framgå att definitionen är tillämplig endast i den nu föreslagna lagstiftningen. De gärningar som omfattas av krav på straffansvar innefattar alla, på ett eller annat sätt, olika slags yttranden. och har påtalat kan detta innebära en risk att bl.a. yttrandefrihe- ten inskränks på ett oönskat sätt. I 2 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om de grundläggan- de fri- och rättigheterna, bl.a. yttrandefriheten och informationsfriheten. Yttrandefriheten beskrivs som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och käns- lor. Informationsfrihet innebär en frihet att inhämta och motta upplys- ningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna kan begränsas genom lag. Begränsningarna får dock inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begräns- ning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får, enligt samma bestäm- melse, inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § RF får yttrande- och informa- tionsfriheten begränsas med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säker- het. Vid bedömningen av vilka begränsningar som sålunda får ske ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informa- tionsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Av 2 kap. 22 § andra stycket RF framgår att, om inte annat följer av särskilda föreskrifter som meddelats i lag, utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Någon lagstiftning som innebär begränsningar av utlänningars rättigheter i detta hänseende har emellertid inte meddelats. I sammanhanget ska också beaktas den europeiska konventionen angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna (), med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggs- respektive ändringsprotokoll, som gäller som lag i Sveri- ge. Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Europakonven- tionen innehåller i artikel 10 regler till skydd för yttrandefriheten. Denna rätt sägs innefatta åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av terri- toriella gränser. Av artikeln framgår dock också att denna frihet får un- derkastas vissa inskränkningar. Det anges att utövandet av rätten till yttrandefrihet får underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränk- ningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. den allmänna sä- kerheten, förebyggande av oordning eller brott eller skydd för hälsa eller moral. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria ut- övandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala ut- vecklingen. De internationella förpliktelser som regeringens förslag avser att genomföra förutsätter alla en avsikt hos gärningsmannen att ett terro- ristbrott ska begås. Det råder ingen tvekan om att skyddet för enskilda och det allmänna mot handlingar med anknytning till terrorism kan moti- vera, enligt såväl RF som , en reglering som i viss mån berör de nu avsedda rättigheterna. Vid utformningen av en sådan reglering måste dock, som och tagit upp, intresset av vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet bevakas. Det straffbara området får inte utsträckas så långt att det t.ex. kommer att omfatta en saklig politisk diskussion eller utgör ett hinder för opinionsfriheten. Såväl konventionen som rambeslutet innehåller uttryck- liga bestämmelser om att kriminaliseringen ska stå i proportion bl.a. till de legitima mål som eftersträvas, vilket ger gott utrymme för allmänna proportionalitets- och lämplighetsöverväganden. Det är regeringens upp- fattning att det förslag till särskilt straffansvar för gärningar enligt kon- ventionen och rambeslutet som läggs fram, är väl förenligt med regleringen i RF och . har anmärkt att det i promemorian inte diskuteras hur artikel 12 i konventionen, som bl.a. behandlar respekten för mänskliga rättigheter vid genomförandet av konventionens bestämmelser, ska inför- livas i svensk rätt och har föreslagit att artikeln i sin helhet inkorporeras i den föreslagna lagstiftningen. Som skäl har tingsrätten angett att en hän- visning till 2 kap. RF, som innehåller delvis samma villkor och garantier till skydd för mänskliga rättigheter som artikel 12 i konventionen, inte kan anses vara tillräcklig eftersom RF omfattar endast svenska medbor- gare och den föreslagna lagen möjliggör att även utländska medborgare ställs till ansvar. Regeringen konstaterar dock att det vore helt främman- de att vid tillämpningen av en ansvarsbestämmelse göra skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Detta gäller utan att det behöver komma till uttryck i lagtext. Som redan framgått kan de gärningar som enligt instrumenten ska vara straffbara, i vissa fall begås i medier som omfattas av den särskilda re- gleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) och i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Dessa båda författningar innehåller en uppräkning av vilka gär- ningar som utgör tryck- respektive yttrandefrihetsbrott när de begås i grundlagsskyddade medier (7 kap. 4 och 5 §§ TF samt 5 kap. 1 § YGL). Grundlagsregleringen är tillämplig på dels traditionella medier som t.ex. tidningar, radio och tv samt cd- och dvd-skivor, dels vissa databasöverfö- ringar. För att informationsspridning ur databaser ska omfattas av grund- lagsregleringen krävs bl.a. att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten och att denne antingen är en sådan mass- medieaktör som anges i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) eller också att den som driver verksamheten har utgivningsbevis för den. För att utgiv- ningsbevis ska utfärdas krävs bl.a. att överföringarna utgår från . Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda är ansvarsförutsättningarna för en gärning som begåtts t.ex. via Internet, att bedöma enligt lag. Det kan nämnas att uppvigling är ett tryck- respektive yttrandefrihetsbrott, varför en sådan gärning kan vara straffbar även om den begås i ett grundlags- skyddat medium (7 kap. 4 § 10 TF och 5 kap. 1 § YGL). Justitiekanslern har anfört att det möjligen finns anledning att närmare låta utreda frågan om de brott som föreslås i promemorian även bör utgöra tryck- och ytt- randefrihetsbrott. Regeringen konstaterar att varken konventionen eller rambeslutet uppställer något krav på att brotten ska utgöra tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Promemorian innehåller inte heller något förslag av den innebörden. Förutom Justitiekanslern har inte någon av remissinstan- serna berört frågan. Regeringen anser att det inte finns anledning att utreda en utvidgning av TF:s respektive YGL:s brottskataloger. Som konstaterats i avsnitt 7.2 motsvarar bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § i princip konventionens respektive rambeslutets bestämmelse om offentlig uppmaning. Till följd av de eventuella be- gränsningar som finns för tillämpningen av uppviglingsbrottet är det dock enligt regeringens mening motiverat att införa ett särskilt straff- stadgande. Regeringen lämnar därför ett förslag om detta. En sådan reglering bör, på sätt som föreslagits i promemorian, av na- turliga skäl utformas med förebild i uppviglingsparagrafen, i den del bestämmelsen avser förledande till brott. Hovrätten för Nedre har ifrågasatt om söker förleda till passar i modern lagtext och om uttrycket har en entydig innebörd för en nutida läsare. Den föreslagna bestämmelsen är avsedd att ha i princip samma tillämpningsområde som uppviglingsbestämmelsen. Att under sådana förhållanden använda ett annat språkbruk skulle kunna riskera att skapa oklarhet om bestämmel- sens innebörd. Regeringen anser därför att uttrycket bör användas även i den nu föreslagna bestämmelsen. För straffbarhet krävs att uppmaningen avsett brottslighet, i vilket ligger att den gärning som uppmaningen avser ska utgöra brott enligt svensk lag. Någon annan begränsning av tillämpligheten av bestämmel- sen, t.ex. i form av att brottet till vilket det uppmanas är avsett att begås i eller mot svenskt intresse eller att gärningen på något annat sätt är kopplad till , är inte avsedd. Vad som ska göras straffbart som rekrytering sammanfaller i viss mån med kriminaliseringsåtagandet för offentlig uppmaning. Den främsta skillnaden mellan brottsformerna är offentlighetsrekvisitet i uppma- ningsbrottet. Med rekrytering avses i konventionen att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp, i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. I rambeslutet talas om att försöka förmå en annan person att begå något av de brott som anges i artikel 1.1 ah eller artikel 2.2 (att leda en terroristgrupp eller delta i en terroristgrupps verksamhet). Det är i svensk rätt inte kriminaliserat i sig att tillhöra en viss organisation eller grupp. Däremot kan det vara straff- bart att främja eller förbereda brott. När artikel 2.2 rambeslut genomfördes gjordes bedömningen att de svenska reglerna om medver- kan, försök, förberedelse och stämpling till brott torde täcka åtagandet (se prop. 2002/03:38 s. 40 ff.). I promemorian uttalas att det mot denna bak- grund inte framstår som lämpligt att kriminalisera en handling som inne- bär att mer allmänt värva annan till en viss gruppering. En kriminalise- ring av rekrytering bör i stället, enligt promemorian, ta sikte på rekryte- ringsgärningar som direkt syftar till att förmå någon att, eventuellt inom ramen för en gruppering, begå eller annars medverka till sådana brott som är att anse som terroristbrott enligt de nu aktuella instrumenten. Regeringen instämmer i dessa överväganden. Regeringen anser också, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att det bör införas ett särskilt straffansvar för rekrytering och lämnar ett förslag om detta. Hovrätten för Nedre menar att det i promemorian valda ut- trycket förmå annan att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet inte ger tydligt besked om vad straffansvaret avser. Hovrät- ten har också ifrågasatt om en på så sätt utformad lagtext verkligen om- fattar kravet i instrumenten på att straffansvaret även ska träffa rekryte- ring i form av att söka förmå någon att ansluta sig till en grupp i syfte att bidra till att gruppen begår terroristbrott. Bestämmelsen om rekrytering i instrumenten motsvaras i stor utsträck- ning, om än inte fullt ut, av stämplingsbestämmelsen i 23 kap. 2 § andra stycket , i den form som avser att söka anstifta annan att begå brott. Det är därför naturligt att, som föreslagits i promemorian, låta utformningen av straffbestämmelsen bygga på bestämmelsen om stämp- ling till brott. Enligt artikel 8 i konventionen respektive den nya lydelsen av artikel 3.3 rambeslut behöver ett terroristbrott inte ha be- gåtts för att straffansvaret ska inträda. Med hänsyn härtill anser regering- en, i likhet med vad som sägs i promemorian, att bestämmelsen måste vara tillämplig oavsett om gärningen leder till fullbordat brott. Utöver uttrycket söker förmå någon annan att begå, som i sak motsvarar stämplingsbestämmelsen, ska straffansvaret därför avse även den som söker förmå någon annan att annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Det betyder att rekrytering, till skillnad från stämpling, kan begås även i förhållande till en gärning som innefattar endast medhjälp eller anstiftan till brott. En på så sätt utformad bestämmelse har tydlig förebild i befintlig strafflag. Eftersom den som har utfört en nu avsedd rekryteringsgärning regelmässigt också kan anses ha sökt förmå någon att främja terroristbrott, motsvarar regleringen även vad som i instrumen- ten sägs om rekrytering i form av att söka förmå någon att ansluta sig till en grupp i syfte att bidra till att gruppen begår terroristbrott. På samma sätt som beträffande stämpling är direkt uppsåt en förutsätt- ning för ansvar. Det krävs lagstiftning för att svensk rätt ska motsvara konventionens respektive rambeslutets bestämmelse om utbildning, se avsnitt 7.2. Lik- som beträffande övriga brott enligt instrumenten anser regeringen att ett särskilt straffstadgande ska införas. Regeringen lämnar därför ett förslag om detta. Definitionen av den brottsliga handlingen är i huvudsak likalydande i konventionen och rambeslutet. Med utbildning för terrorism avses sålun- da att meddela instruktioner om tillverkning eller användning av spräng- ämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substan- ser, eller särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till förövandet av terroristbrott, med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål. Utbildningsbrottet är i instrumenten definierat på ett relativt detaljerat sätt. I sak ställer sig regeringen i allt väsentligt bakom det förslag som lämnas i promemorian och som motsvarar åtagandena. För att det straff- bara området ska vara tydligt avgränsat finns det, som an- gett, anledning att låta det kvalificerande rekvisitet särskilt ägnat gälla oavsett vad utbildningen avsett. Hovrätten för Nedre har ansett att uttrycket metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att användas vid förövandet av särskilt allvarlig brottslighet inte skapar en tydlig gräns för straffbarheten. Enligt hovrätten är även uttrycket särskilt äg- nade att användas i sig oklart. Regeringen anser att den inskränkning som ligger i rekvisitet särskilt ägnade att användas på ett lämpligt sätt både avgränsar och preciserar det straffbara området. Rekvisitet före- kommer i bestämmelsen om förberedelse till brott i 23 kap. 2 § brottsbal- ken. Innebörden av rekvisitet är att det för straffansvar fordras att meto- derna eller teknikerna, liksom sprängämnena, vapnen eller ämnena, för att vara särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, med hänsyn till sin beskaffenhet är av någorlunda central betydelse för brottets genomförande. Kvalificeringen ska göras genom en objektiv bedömning. De ska också vara typiskt sett lämpade för det aktuella brot- tet. (Jfr prop. 2000/01:85 s. 41). I konventionen och rambeslutet begränsas straffansvaret genom att det uppställs ett krav på att utbildaren haft vetskap om mottagarens avsikter med den förmedlade kunskapen. Den exakta innebörden av instrumenten i denna del framstår inte som helt klar, men regeringen kan ansluta sig till bedömningen i promemorian att kravet på vetskap rimligen måste innebära att den som meddelar utbildningen vet att eleven eller mottaga- ren avser att använda den förvärvade förmågan för att föröva relevant brottslighet, och att mottagaren verkligen har avsikt att använda kunska- pen i terroristsyfte. har anfört att kravet på vetskap om vad kun- skaperna ska användas till kan leda till att bestämmelsen inte träffar alla straffvärda handlingar. Tingsrätten har därför föreslagit att straffbestäm- melsen ska göras tillämplig också på fallet då någon förmedlar kunskaper av det slag som avses i bestämmelsen i avsikt att främja användning vid särskilt allvarlig brottslighet. Dessutom har tingsrätten pekat på de bevis- svårigheter som promemorians förslag kan medföra, något som även uppmärksammat. Promemorians förslag motsvarar de krav som konventionen och rambeslutet ställer. Ingen av de brottsbe- kämpande myndigheterna har invänt mot förslaget. Att utöka det straff- bara området på det sätt som förordas av skulle skapa en reglering som går längre än internationella förpliktel- ser. En utgångspunkt för regeringens förslag är att intresset av vidast möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet måste bevakas. De bevis- problem som kan uppkomma bör kunna bemästras i rättstillämpningen. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att kriminaliseringen i sak bör utformas på det sätt som föreslås i promemorian. I promemorians förslag har utbildningsbrottet konstruerats så att det omfattar inte bara att någon faktiskt meddelar instruktioner, utan också att någon söker meddela instruktioner. Detta uttryck är, enligt promemo- rian, avsett att omfatta fall där utbildaren har gjort vad som å dennes sida är tillräckligt för att förmedla instruktionerna, men där dessa av någon anledning inte nått fram till den avsedda mottagaren. Regeringen delar promemorians bedömning och anser alltså att även den som söker med- dela instruktioner ska träffas av ansvar under de förutsättningar som anges i paragrafen. Det särskilda straffansvar som regeringen nu föreslår kan i vissa fall inträda på ett tidigt stadium, i förhållande till ett fullbordat terroristbrott. Med hänsyn till att terroristbrott enligt instrumenten definieras på ett relativt vidsträckt sätt är det dessutom svårt att exakt precisera gränserna för straffansvaret. Regeringen anser att det med hänsyn till bl.a. dessa omständigheter måste säkerställas att det föreslagna straffansvaret inte blir alltför långtgående eller får orimliga konsekvenser av andra skäl. I likhet med promemorian görs därför bedömningen att det kriminaliserade området ska avgränsas så att det utesluter sådana mindre allvarliga fall där straffansvar enligt den föreslagna lagstiftningen inte är motiverat. Detta är något som ligger väl i linje med det utrymme för proportionali- tetsavvägningar som finns. Regeringen föreslår därför ett undantag från straffansvaret vid ringa fall. Vid bedömningen av om gärningen är att anse som ringa ska samtliga relevanta omständigheter beaktas. I bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § , vars tillämpningsområde i väsentliga delar överensstämmer med det föreslagna straffansvaret för offentlig uppma- ning, avgränsas tillämpningsområdet genom att domstolen särskilt ska beakta om det förelegat endast obetydlig fara för att uppmaningen eller försöket skulle leda till efterföljd. Regeringen delar promemorians upp- fattning att det är naturligt att motsvarande omständighet särskilt ska beaktas även beträffande de nu föreslagna bestämmelserna. I promemori- Prop. 2009/10:78 an föreslås vidare att det särskilt ska beaktas om det återstått flera led innan gärningen kunnat leda till allvarlig skada. För att undvika en alltför snäv tillämpning av undantaget från straffansvar vid ringa fall, anser regeringen att ytterligare exemplifieringar i bestämmelsen bör undvikas. I stället bör det föreskrivas att ansvar inte ska dömas ut om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa.