prop · GX0358 · 2009-12-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:58 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag om att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling. Detta föreslås ske genom ett tillägg i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen. I propositionen föreslås dessutom att bestämmelsen om sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ska fortsätta att gälla. Sekretessen bör gälla i högst . Vidare justeras bestämmelsen med anledning av den föreslagna definitionen av begreppet säkerhetskopia i tryckfrihets- förordningen. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Handlingsoffentligheten en del av Handlingsoffentlighetens innebörd och syfte..................... Begreppet allmän handling ................................................ 4.42005 års katastrofkommissions granskning av de s.k. Lagstiftningsärendet rörande de s.k. tsunamibanden ....... Utvecklingen inom informationsteknologin..................... Säkerhetskopieringens innebörd och syfte....................... Närmare om tekniken att säkerhetskopiera ...................... 5.4Allmänt om informationssäkerhet inom föreskrifter om säkerhetskopiering.............. Säkerhetskopiors rättsliga status..................................................... Utgångspunkter för en reform.......................................... 6.2Säkerhetskopior undantas från begreppet allmän Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ....................... 7.2Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ska fortsätta att gälla ........................................................ Skälen för regeringens förslag ......................................... 8 Prövningen i av frågor om utlämnande av Prövning av frågor om utlämnande av Närmare om prövningen i Delegation till en tjänsteman att i ett statsråds ställe pröva fråga om utlämnande av allmän handling .............. 11.1Förslaget till lag om ändring i 11.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5)............................................... Lagförslaget i betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5)............................................................. Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över SOU 2009:5 ................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen1 ska ha följande lydelse. Handling som förvaras hos myndighet endast som led i tek- nisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses ej som allmän handling hos den myndigheten. Handling som förvaras hos en myndighet endast som led i tek- nisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses inte som allmän handling hos den myndigheten. Som allmän handling anses inte handling som en myndighet förva- rar endast i syfte att kunna åter- skapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behand- ling av information (säkerhetsko- pia). Denna lag träder i kraft . 1 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 2002:908. Sekretess gäller för uppgift i sä- kerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 18 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt rubriken närmast före 18 kap. 14 § ska ha följande ly- delse. I säkerhetssyfte genererade kopi- Sekretess gäller för uppgift i ko- pior som i säkerhetssyfte har gene- rerats i datasy- stem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Föreskrifterna i 10 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna paragraf. Sekretessen hindrar dock inte att uppgift lämnas till . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen fick en parlamentarisk kommitté (Ju 2008:06) i uppgift att göra en översyn av vissa av bestäm- melserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att överväga om säkerhetskopior av handlingar och de upp- tagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling (dir. 2008:26). Därutöver skulle kommit- tén överväga hur eventuella förslag till lagändringar avseende säkerhets- kopior kunde påverka behovet av bestämmelsen i den då gällande 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) till skydd för uppgifter i de säkerhets- kopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i . Kommittén fick också i uppdrag att överväga behovet av förtydligande i tryckfrihets- förordningen vad gäller delegation av statsråds beslutanderätt i ärenden om utlämnande av allmän handling. Dessa frågor skulle redovisas i ett delbetänkande. I kommitténs uppdrag ingår även att utreda frågan om det i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller annan lag bör införas en generell eller begränsad skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Uppdraget i denna del ska redovisas . Kommittén, som antog namnet , överlämnade delbetänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5). Kommitténs sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Kommitténs betänkan- de har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns till- gänglig i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig i (Ju2009/1044/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bila- ga 5 och behandlas i avsnitt 6.2 och 7.2. 4.1Handlingsoffentligheten en del av offentlighetsprin- cipen Offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet ska bedrivas under allmän insyn och kon- troll. Det traditionella syftet med offentlighetsprincipen är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. All- mänheten ska garanteras insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärendehantering som deras verksamhet i stort (SOU 1988:64 s. 57). Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck i samhällslivet, bl.a. som Prop. 2009/10:58 yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand princi- pen om allmänna handlingars offentlighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar infördes redan genom tryckfrihetsförordning. jämställdes handlingar av traditionell typ med ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar (prop. Upptagningarna betraktades dock inte uttryckligen som hand- lingar. gjordes ytterligare ändringar i tryckfrihetsförordningen varigenom upptagningarna kom att inordnas under handlingsbegreppet (prop. 1975/76:160). tryckfrihetsförordning stadgades att envar skulle äga rätt att i allmänt tryck utgiva myndigheters protokoll och andra handlingar. Rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att till- godose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att kunna utöva denna rättighet krävdes det att medborgarna kunde ta del av myndigheternas handlingar och offentliggöra dessa. Handlingsoffentlig- hetens nära samband med tryckfriheten framkommer även i den nuva- rande utformningen av grundlagsbestämmelserna. Av 1 kap. 1 § andra stycket TF framgår att det som utgångspunkt står varje svensk med- borgare fritt att offentliggöra allmänna handlingar. 4.2Handlingsoffentlighetens innebörd och syfte Handlingsoffentligheten regleras primärt i 2 kap. TF. Den innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. Om en handling är allmän och det saknas hinder mot utlämnande har den enskilde rätt att få ta del av handlingen oavsett vilket syfte han eller hon har med sin begäran. Handlingsoffentligheten är en grundlagsskyddad rätt för varje svensk medborgare. Utländska medborgare är likställda med svenska medborga- re, om inte något annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag (14 kap. 5 § andra stycket TF). Det finns inte några be- stämmelser som begränsar utländska medborgares rätt att ta del av all- männa handlingar. Handlingsoffentligheten möjliggör en medborgerlig kontroll av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket re- geringsformen). Allmänheten får möjlighet att kontrollera myndig- heternas handläggningsrutiner, ambitioner och effektivitet. Myndig- heternas vetskap om att deras handlingar kan bli föremål för granskning utgör därtill en betydelsefull garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt (SOU 2001:3 s. 51). Av inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgår att handlingsoffentligheten också har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning till underlag för den allmänna debatten. Hand- lingsoffentligheten fyller således ett syfte som informationsförsörjare i vid mening och har beskrivits som en av betingelserna för den fria de- mokratiska åsiktsbildningen (prop. 1975/76:160 s. 71). Genom informationsteknikens snabba utveckling under de senaste årti- Prop. 2009/10:58 ondena har handlingsoffentlighetens roll som informationsförmedlare Myndigheterna har allt större informationssamlingar och allmän- heten får en alltmer effektiv åtkomst till informationen. Som påpekats av har handlingsoffentligheten härigenom också fått ett inslag av kunskapsinsyn (SOU 1997:39 s. 490-492). Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF be- gränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolk- lig organisation (p. 1) och intresset av att förebygga eller beivra brott (p. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar ska enligt samma bestämmelse anges noga i en särskild lag, eller annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är of- fentlighets- och sekretesslagen, som trädde i kraft då sekretesslagen upphörde att gälla. Den nya lagen utgör en omarbetning av sekretesslagen i syfte att göra regleringen mer lättförståelig och lättill- lämpad. Någon materiell förändring är inte avsedd. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bl.a. bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Sekretess definieras som ett förbud att röja en upp- gift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän hand- ling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). När det gäller sekretes- sens styrka är det normala att den bestäms med hjälp av s.k. skaderekvi- sit. Man skiljer i detta avseende mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångs- punkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att detta kan ske utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, vilket innebär att de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning. Med handling förstås framställning i skrift eller bild, dvs. traditionell form, som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel samt upp- tagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 § första stycket TF). Som exempel på upp- tagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupptagningar av olika slag. För att betraktas som en upptagning krävs att det är fråga om en konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter (prop. 1975/76:160 s. 90). Detta innebär att en upptagning för automatiserad behandling kan bestå av endast några få uppgifter eller av en mycket stor mängd information. Vidare kan samma uppgifter ingå i flera olika handlingar . För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs förutom att handlingen förvaras hos myndigheten att handling- en har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som En handling måste antingen vara inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten för att det ska finnas en Prop. 2009/10:58 rätt till insyn. En handling anses enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En hand- ling som inte expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I 2 kap. 7 § andra stycket TF görs vissa undan- tag från huvudregeln i första stycket. Första punkten i andra stycket in- nebär att diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande blir upprättad och därmed allmän, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. 4.42005 års katastrofkommissions granskning av de s.k. tsunamibanden beslutade regeringen att ge en oberoende kommis- sion i uppdrag att utvärdera vårt samhälles förmåga att hantera de på- frestningar som naturkatastrofen i inneburit och på vilket sätt de erfarenheterna kan tas tillvara (dir. 2005:3). Kommissionen, som antog namnet katastrofkommission, överlämnade betänkandet och granskning och förslag (SOU 2005:104). uppmärksammades i ett drygt hund- ratal magnetband vilka kom att benämnas tsunamibanden. Banden här- rörde från tiden för flodvågskatastrofen i och innehöll säkerhetskopierat material från IT-system. katastrofkommission hade inte haft tillgång till detta material. Regeringen beslutade att ge ett särskilt uppdrag till den tidigare ordföranden katastrofkommission att inom granska bandens innehåll. Uppdraget omfattade även att bedöma om innehållet på banden var av sådan betydelse för kommis- sionens slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete. Efter en inledande granskning av tsunamibandens innehåll läm- nade kommissionens tidigare ordförande in en fram- till regeringen om att kommissionen borde återinkallas för att återuppta sitt arbete. Regeringen beslutade att katastrof- kommission skulle återinkallas. Kommissionens uppgift var enligt direk- tiven att granska de nya fakta som kommit fram vid granskningen av innehållet i magnetbanden och deras betydelse för de ställningstaganden som kommissionen gjorde i sitt betänkande och uttala sin bedömning i saken (dir. 2007:15). Innehållet på de sammanlagt 119 banden visade sig bestå av framför allt e-post och diverse trafikinformation (e-postloggar, loggar vilka be- skriver gjorda uppkopplingar via datanät, loggar över Internet-trafik etc.) från tiden mellan och . Det säkerhetskopierade materialet är en s.k. totalbackup, vilket innebär att även e-post som flyttats till egna mappar hos användar- na och arkiv i e-postsystemet omfattas. Den totala mängden information på magnetbanden motsvarar 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder Prop. 2009/10:58 A4-sidor (SOU 2007:44 s. 62). överlämnade katastrofkommission betän- kandet Tsunamibanden (SOU 2007:44). Kommissionen pekade i sina slutsatser på att det finns en rad problem både på grundlagsnivå och i övrigt beträffande de rättsliga förhållandena kring det säkerhetskopie- rade materialet. Kommissionen framhöll att offentlighetsprincipens till- lämpning på elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har fått sin lösning och att lagstiftningen inte är anpassad till de nya tillämp- ningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Någon slutlig ståndpunkt i fråga om bandens offentligrättsliga status uttalade kommis- sionen inte, då den inte ansåg det behövligt för sina bedömningar. Med utgångspunkt i de rättsliga frågor som ärendet om tsunamibanden hade aktualiserat rekommenderade kommissionen i stället en lagteknisk över- syn (a. bet. s. 87 och 174). 4.5Lagstiftningsärendet rörande de s.k. tsunamibanden , som katastrofkommission över- lämnade betänkandet Tsunamibanden, nåddes en bred politisk överens- kommelse om att tills vidare bevara tsunamibanden och att ett förslag till bestämmelse om absolut sekretess för informationen på banden skulle behandlas i . Efter initiativ av beslutade att en tidsbegränsad bestämmelse om absolut sekretess för uppgif- terna på banden skulle gälla till och med . Konsti- tutionsutskottet anförde att behovet av sekretess var angeläget. Utskottet konstaterade att merparten av de allmänna handlingar liksom andra handlingar som kommit in till finns samlade på de elektroniskt sökbara banden. Detta skulle enligt utskottet kunna möjliggöra genomförandet av en kartläggning av reger- ingens och funktionssätt på ett sätt som kan vara olämpligt av säkerhetsskäl. Med hänsyn till bristen på sedvanlig bered- ning och till att Lagrådet inte granskat lagförslaget, borde dock enligt utskottet bestämmelsens giltighetstid begränsas och regeringen ges tid för ytterligare överväganden (bet. 2006/07:KU26). Inom utarbetades därefter departements- promemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden (Ds 2007:26). I promemorian föreslogs att en sekretessbestämmelse av samma lydelse som den som tidigare hade beslutat om skulle gälla . Förslaget remissbehandlades varefter regeringen beslöt en lagrådsre- miss med förslag om att uppgifter på tsunamibanden skulle omfattas av absolut sekretess. Remissen överlämnades till Lagrådet för yttrande . Lagrådet avstyrkte förslaget, vilket föranledde regeringen att avstå från att föreslå absolut sekretess för uppgifter på banden. Reger- ingen föreslog i stället i propositionen Sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden (prop. 2007/08:38) att sekretessen skulle gälla med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Vidare tidsbegränsades bestämmelsen till att gälla till utgången av . Ändringarna trädde i kraft den 31 de- Prop. 2009/10:58 cember 2007 (bet. 2007/08:KU5, rskr. 2007/08:84). Utvecklingen inom informationsteknologin går snabbt. IT-systemens komplexitet ökar liksom möjligheterna att införa nya och mer avancerade funktioner. Inom den offentliga förvaltningen utförs allt fler moment med hjälp av elektroniska rutiner. En stor del av myndigheternas infor- mationshantering sker numera i elektronisk form. Det blir också allt vanligare att myndigheterna utbyter information genom elektronisk kommunikation och att handlingar lagras elektroniskt. Informa- tionsteknologin effektiviserar handläggningen hos myndigheterna och erbjuder mer kostnadseffektiva lösningar. bidrar informations- teknologin till att myndigheterna kan hålla en högre servicenivå gent- emot allmänheten. Avsikten är att den statliga förvaltningen ska vara ett föredöme som aktiv användare av modern informationsteknologi, såväl i den egna verk- samheten som i samverkan med företag och myndigheter. I budgetpropo- sitionen för framhöll regeringen bl.a. att utvecklingen av elektro- nisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1, bilaga 1 till ut- giftsområde 2 s. 10). fastställde regeringen en nationell handlingsplan för e- förvaltning (Fi2008/491/OFA). Handlingsplanen syftar till att öka till- gängligheten för företagare och medborgare att använda offentliga tjäns- ter. Handlingsplanen innehåller ett antal insatsområden vars ändamål är att förbättra de rättsliga, tekniska och ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas kontakter med medborgare och företagare. Bland annat ska myndigheternas informationshantering effektiviseras, informations- säkerheten höjas samt automatiserade IT-stöd för ärendehantering och inköp införas. 5.2 Säkerhetskopieringens innebörd och syfte En hantering av handlingar i elektronisk form ställer krav på att kunna säkerställa åtkomst till informationen även vid olyckshändelser eller systemfel av olika slag. Detta behov tillgodoses normalt genom att myn- digheten ser till att man har tillgång till kopior av originaldata i form av s.k. backup eller säkerhetskopiering. Säkerhetskopiering innebär att in- formation som vid en viss given tidpunkt finns i datasystemet kopieras. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att genom säkerhetsko- piering lagra mycket stora informationsmängder. Säkerhetskopiering sker för att information i datasystemen ska kunna återskapas om den går förlorad på grund av tekniska fel, sabotage, extra- ordinära händelser som brand eller översvämning etc. Myndighetens eller Prop. 2009/10:58 företagets krav på att ha tillgång till information i en säkerhetskopia kan ha sin grund i ett behov av att tillgodose hela informationssystemets säkerhet. Exempelvis kan det vara aktuellt att göra en total återstart av datasystemet efter ett avbrott. Man kan också behöva använda informa- tion från en säkerhetskopia för att t.ex. återskapa enstaka förstörda filer eller e-postmeddelanden. Det förekommer även att information på en säkerhetskopia kommer till användning för andra syften än att återställa data. Regelbunden säker- hetskopiering medför exempelvis att de ansvariga för ett datasystem kan analysera olika driftincidenter i systemet. Även utanför området för de rent systemtekniska åtgärderna har det hänt att information på en säker- hetskopia använts, exempelvis i samband med disciplinärenden eller brottsutredningar. 5.3Närmare om tekniken att säkerhetskopiera Det finns en mängd olika metoder för att skapa säkerhetskopior i ett IT- system. Säkerhetskopiering kan ske genom att hela eller delar av filsy- stemet på en dator kopieras manuellt eller med hjälp av ett program som automatiskt sköter kopieringen. Kopian av informationen kan t.ex. brän- nas på dvd-skivor, lagras på en separat hårddisk eller skickas till andra servrar än de som används i den vanliga verksamheten. Kopiering av material i säkerhetssyfte kan också göras genom pappersutskrifter som sparas. När säkerhetskopieringen stöds av en s.k. backupserver sker kopiering- en genom att ett styrprogram i servern efter ett givet schema kontaktar datorer i nätet och hämtar de data som ska säkerhetskopieras. IT- systemets administratörer definierar sina behov av säkerhetskopiering och beställer utrymme i backupservern som de anger minsta lagringstid för informationen. Materialet från backupservern kopieras sedan vidare till själva lagringsmediet, t.ex. ett magnetband i en s.k. bandrobot. För att allt säkerhetskopierat material ska kunna hanteras och vara sökbart kan olika index skapas i servern. Ett s.k. bandindex kan beskrivas som en innehållsförteckning och ett filindex som ett sakregis- ter. När en viss kopia inte längre behövs frigörs utrymme på lagringsme- diet.