prop · GX0356 · 2009-11-12 00:00:00 — Kammarrätten i anser att en genomarbetad kravprofil är en förutsättning för att tillsyn och kontroll av regeringens anställningar ska vara meningsfull. understryker värdet av en detaljerad och tydlig kravprofil som fyller den dubbla funktionen av arbets- och kontrollverktyg. anser att kravprofiler skapar transparens i rekryteringsprocessen. anser att kravprofiler kan förbättra förutsättningar att granska regeringens utnämningspolitik. och föreslår att kravprofilerna blir offentliga i och med att regeringen annonserar anställningarna. anser att en kravprofil inte ska kunna justeras i efterhand. anser att en närmare definition och instruktion av vad en kravprofil bör omfatta och utformas bör finnas för att underlätta en granskning av regeringens utnämningar i efterhand. Regeringen har i den ovan nämnda skrivelsen till anfört att rekryteringar av statliga myndighetschefer även fortsättningsvis bör göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen blir, om den inte expedieras , en allmän handling i samband med att anställningsärendet avslutas. Oavsett om regeringen har annonserat den lediga anställningen eller inte bör kravprofilen vara styrande vid val av myndighetschef (skr. 2009/10:43 s. 22). Överprövning av regeringens anställningsbeslut Regeringens bedömning: Något förbud mot att överklaga regeringens beslut i anställningsärenden behöver inte införas i lag, eftersom sådana beslut enligt gällande rätt inte kan överklagas. Utredningens förslag och bedömning: Utredningen föreslog att ett förbud mot att överklaga regeringens beslut i anställningsärenden skulle Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som särskilt kommenterat förslaget tillstyrker utredningens förslag. tveksamma till ett överklagandeförbud. Justitiekanslern tillstyrker förslaget. inskrivet förbud skulle vara av stort värde. Statskontoret är tveksamt till förslaget och anser att det bör utredas Myndigheten anser att de argument som anförs till stöd för förslaget saknar anknytning till det aktuella problemet med för få ansökningar i ärenden om anställning av myndighetschefer. är tveksam till förslaget och menar att frågan bör utredas mer grundligt, med tanke på att förslaget innebär en betydande inskränkning i individers rättigheter. tveksamt till förslaget och finner inte tillräckliga argument i betänkandet till varför det i ska finnas andra regler om detta än i flertalet av de övriga medlemsstaterna i EU. är också tveksamt till att införa ett överklagandeförbud. förslaget och anser det märkligt att utredningen föreslår en bestämmelse om överklagandeförbud som den gör bedömningen att det finns en överhängande risk för att en rätt till domstolsprövning ändå föreligger. anser att det är självklart att det ska vara möjligt att Skälen för regeringens bedömning Enligt 21 § anställningsförordningen (1994:373) överklagas de flesta beslut i anställningsärenden som fattas av myndigheter under regeringen Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller anställningsbeslut som fattas av regeringen. Förvaltningslagens allmänna bestämmelser om överklagande är inte tillämpliga i fråga om regeringens beslut, eftersom regeringen inte är Inte heller i övrigt finns någon bestämmelse som innebär att regeringens beslut får överklagas. Regeringens beslut kan därför enligt gällande rätt inte överklagas. saknades en möjlighet att, utöver resning, få till stånd en domstolsprövning av regeringens beslut. lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut i kraft. Lagen var en direkt följd av åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). trädde en ny lag, lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, förkortad rättsprövningslagen, i kraft. denna lag kan en enskild ansöka om rättsprövning av beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa- Ansökningar om rättsprövning prövas av Regeringsrätten, som kan upphäva regeringens beslut men inte sätta något annat beslut i Enligt artikel 6.1 i ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. konventionen anges inte vilka civila rättigheter eller skyldigheter som en person har utan endast vad som gäller om det finns sådana rättigheter eller skyldigheter enligt nationell rätt. Som exempel på civila rättigheter i kan nämnas allmän pension, barnbidrag, socialbidrag, serveringstillstånd för restauranger och bygglov. För offentligrättsliga civila rättigheter finns det uppställda kriterier som gör det möjligt att avgöra vad som krävs för att komma i fråga för förmånen. Exempel på områden där det i svensk lagstiftning normalt inte finns några sådana rättigheter som avses i artikel 6.1 kan nämnas hälso- och sjukvård, bidrag till näringsverksamhet och handel med krigsmaterial. Skälet till att enskilda inom dessa områden inte kan hävda en rättighet är att prövningen i allt väsentligt sker efter skönsmässiga överväganden. När det gäller rättigheter inom ramen för en befintlig anställning, t.ex. en rätt till ersättning eller befordran, uttalade i mot att sådana anställda som utövar offentlig makt och av vilka staten därför kan kräva särskild lojalitet, t.ex. militär och polis, är undantagna från artikelns tillämpning (dom i mål nr 28541/95). I fallet m.fl. mot modifierade sina uttalanden i Pellegrin-domen (dom i mål nr 63235/00). I målet prövades bl.a. frågan om artikel 6.1 var tillämplig i fråga om en tvist om rätt till ett lönetillägg. Sökandena hade visserligen fått en domstolsprövning, men de hade nekats muntlig förhandling och processen hade pågått i nära . Finska regeringen åberopade och hävdade att artikel 6.1 inte var tillämplig i fråga om några av de sökande som hade varit anställda som poliser. uttalade bl.a. att i ett fall som detta, då polischefer och kanslipersonal enligt nationell rätt har getts samma möjlighet till domstolsprövning av deras rätt till ersättning, kan inte några skäl som relaterar till statens funktionalitet eller några andra allmänt vägande skäl anses framlyfta som motiverar att konventionens skydd mot en orättvis och långsam process inskränks. avgöranden får tolkas så att om det i nationell rätt finns en uttrycklig och generell rätt till domstolsprövning av vissa rättigheter inom ramen för en anställning, tyder detta på att rättigheterna bör omfattas av artikel 6.1. Om en viss rättighet inte ska betraktas som civil såvitt avser vissa grupper av anställda, bör den nationellt reglerade rätten till domstolsprövning inte vara generell utan inskränkas för dessa grupper. En sådan inskränkning kräver författningsstöd och måste vara motiverad på objektiva grunder i statens intresse. Eskelinen-domen innebär att inte i efterhand kan hävda att t.ex. generaldirektörer inte omfattas av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1, om det finns en rätt för sådana anställda att föra talan i domstol om rättigheter inom ramen för deras anställning. Som ovan nämnts är det en första förutsättning för att det ska finnas en rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i och därmed enligt 1 § rättsprövningslagen att det av den nationella rättsordningen följer en rätt till något. För att en rätt till domstolsprövning av beslut i anställningsärenden ska kunna föreligga enligt konventionen, måste det därmed gå att göra gällande att det finns en rätt till anställningen. Av 1 kap. 2 § andra stycket RF framgår visserligen att det allmänna ska trygga rätten till arbete. Denna bestämmelse är dock ett s.k. programstadgande, dvs. en föreskrift som inte är rättsligt bindande utan syftar till att ge uttryck för en övergripande målsättning för det allmännas verksamhet. Bestämmelsen kan ha politiska verkningar, men skapar inte någon rättighet för enskilda individer. Det finns också förfaranderegler för statliga anställningsärenden, men något författningsstöd för en rätt till en anställning finns inte. I kan det således inte sägas finnas någon rätt till en anställning, varken hos en privat eller en offentlig arbetsgivare. Det finns inte något avgörande av som talar för att regeringens beslut att anställa en myndighetschef måste kunna domstolsprövas. Regeringsrätten har visserligen, i ett antal avgöranden i mål om rättsprövning av regeringens beslut i överklagade anställnings- ärenden, ansett att det finns en rätt till rättsprövning av dessa beslut. Det har gällt bl.a. beslut om anställning av teamledare hos och som utredare vid (se RÅ 2006 ref. 65 resp. RÅ 2006 not. Regeringsrätten ger i avgörandena ingen vägledning i frågan om vilka rättigheter som anses vara förknippade med anställnings- besluten, utan redovisar endast överväganden i fråga om rättigheten kan anses civil eller inte. Det får därför anses oklart vilka slutsatser som kan dras av dessa domar. I vart fall kan inte den slutsatsen dras att det skulle finnas en rätt till domstolsprövning av regeringens beslut om anställning av myndighetschefer. Regeringens beslut om anställning av myndighetschefer är ett led i regeringens styrning av myndigheterna, och därmed av riket i dess helhet. Besluten kan därför sägas ha sådana politiska dimensioner att de inte lämpar sig för domstolsprövning. Att dessa beslut inte ska kunna överklagas ansåg även merparten av remissinstanserna. Regeringen instämmer därför i utredarens bedömning att regeringens beslut om anställning av myndighetschefer inte ska kunna domstolsprövas. För att utesluta domstolsprövning har utredningen föreslagit att det i ska införas ett uttryckligt överklagandeförbud. Enligt regeringens mening kan dock den föreslagna bestämmelsen bli missvisande, eftersom den ger sken av att andra regeringsbeslut kan överklagas. Bestämmelser i lag bör som huvudregel ha ett materiellt innehåll. Om det i fanns en generell rätt att överklaga regeringens beslut om anställning skulle ett överklagandeförbud givetvis ha varit nödvändigt för att utesluta över- klaganden i fråga om beslut om anställning av myndighetschefer. Då så inte är fallet anser regeringen att något uttryckligt överklagandeförbud inte bör införas. När det gäller frågan om rättsprövning av de aktuella besluten kan en sådan bli aktuell endast om det skulle kunna anses finnas en rätt till anställning som myndighetschef och denna rättighet i sådana fall skulle anses som civil i mening. Enligt regeringens mening är detta knappast sannolikt. Tillsyn och granskning av regeringens anställningar Till arbetsuppgifter hör att granska regeringens arbete och därmed även dess beslut om anställning av myndighetschefer. För att kunna utöva denna granskning har en grundlagsfäst rätt att ta del av protokoll över beslut och de handlingar som hör till ärendet (12 kap. 1 § RF). Utskottets befogenhet sträcker sig dock inte längre än att det kan kritisera regeringen för hanteringen av ett visst ärende. Utskottet kan således varken upphäva eller ändra regeringens beslut i ett visst anställningsärende. Det bör framhållas att utskottets granskningsarbete borde underlättas genom det nya öppna anställningsförfarande som tillämpas. För det första finns det en detaljerad kravprofil att jämföra den anställde chefen mot. För det andra har möjlighet att få tillgång till handlingarna från alla de som har anmält intresse för anställningen. Utskottet bör därmed ha goda förutsättningar för att kunna avgöra om beredningen av ett anställningsärende genomförts på ett korrekt sätt. Jämfört med tidigare, när det varken fanns en kravprofil eller var möjligt att veta vilka som visat intresse för en viss anställning, är detta en högst påtaglig förbättring. När det gäller de nu föreslagna sekretessbestämmelserna kan konstateras att dessa inte påverkar utskottets möjligheter att genomföra sin granskning. Sekretess hindrar nämligen inte att en uppgift lämnas till (10 kap. 15 § OSL). Regeringens bedömning: Eventuellt ökade kostnader till följd av förslagen bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Utredningarnas bedömningar överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt kommen- terat utredningarnas bedömningar. Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna sekretessen i ärenden om anställning av myndighetschefer medför att kommer att behöva göra en sekretessprövning vid varje begäran om utlämnande av uppgift som förekommer i ett anställningsärende. Denna tidsåtgång bedöms vara försumbar. Någon beaktansvärd kostnad bedöms därför inte komma att uppstå. Antalet inkomna intresseanmälningar i ärenden om anställning av myndighetschefer bedöms komma att öka om sekretess införs. Varje anställningsärende kommer därför att ta och kräva något mer arbete . Tidsåtgången och kostnaden för ett rekryterings- förfarande hänför sig dock huvudsakligen till intervjuer och eventuella tester. Det kan med fog förutsättas att antalet personer som tas ut till intervjuer även fortsättningsvis kommer att vara begränsat. Sekretessen för testresultat kommer sannolikt medföra en utökad an- vändning av tester vid anställning. De ökade kostnader som detta kan komma att medföra har varje myndighet att hantera inom ramen för sitt anslag. Sammantaget gör regeringen bedömningen att eventuella merkostnader till följd av förslagen är försumbara och bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Regeringens bedömning: Förslaget om sekretess vid anställning av myndighetschefer bedöms medföra bättre förutsättningar att uppnå regeringens jämställdhetsmål. Förslaget om sekretess för urvalstester bedöms inte innebära några negativa konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredningarnas bedömningar överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt kommen- terat dessa bedömningar. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens jämställdhetspolitik syftar dels till att motverka och förändra system som konserverar den nuvarande fördelningen av makt och resurser mellan könen på en samhällelig nivå, dels till att skapa förutsättningar för kvinnor och män att ha samma makt och möjlighet att påverka sin livssituation. Detta innebär rent praktiskt att regeringens strävanden bl.a. är att lika många kvinnor som män ska vara anställda som myndighetschef eller inneha andra befattningar vid statliga myndigheter. Resultatet av den undersökning som Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer låtit genomföra utvisar att fler kvinnor skulle kunna tänka sig att anmäla intresse för en anställning, om det inte blev offentligt att de anmält intresse för anställningen. Genom att införa en sekretessbestämmelse kommer därför sannolikt fler kvinnor att anmäla sitt intresse för anställning som myndighetschef. Det är också troligt att det kommer att ske en ännu större ökning av antalet intresse- anmälningar från män, vilket medför att andelen intresserade män troligtvis kommer att öka. Även om förslaget inte innebär att för- delningen av intresseanmälningar mellan kvinnor och män kommer att bli helt jämt fördelad, medför ett ökat antal kvinnor som anmäler sitt intresse bättre förutsättningar för att uppnå jämställdhetsmålet. Sekretess för testresultat innebär troligen en ökad användning av tester. Detta kommer förmodligen inte i sig att påverka fördelningen av makt och resurser mellan könen. Tester ska användas på ett sakligt och objektivt sätt så att de inte medför någon negativ påverkan av urvalet för vare sig kvinnor eller män. Inget tyder därför på att förslaget skulle skapa sämre förutsättningar för kvinnor och män att erhålla samma möjligheter att påverka sin livssituation. Regeringens förslag: Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Sekretessen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om vem som anmält intresse för anställning som chef för en myndighet som lyder direkt under regeringen, ska inte gälla i ärenden som har påbörjats före nämnda datum. Utredningarna lämnade inte några förslag i denna del. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att lagändringarna träder i kraft , vilket bedöms vara . När nya sekretessbestämmelser införs brukar de normalt göras tillämp- liga på alla uppgifter som omfattas av bestämmelserna, oavsett när uppgifterna har inkommit till myndigheten. De brukar av denna anledning normalt inte förses med övergångsbestämmelser. När det gäller urvalstester saknas skäl att frångå denna huvudregel. Med tanke på den öppenhet som råder i ärenden om anställning av myndighetschefer, och det massmediala intresset som funnits för dessa ärenden, är det dock troligt att uppgifter om de som har sökt sådana anställningar före redan kommer att vara offentliggjorda när bestämmelsen träder i kraft. En sekretessbestämmelse som gäller för sådana äldre uppgifter torde därför inte ha någon reell innebörd. Bestämmelsen om sekretess vid anställning av myndighetschefer bör därför inte gälla i ärenden som har påbörjats innan bestämmelsen trätt i kraft. 12.1Förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 10 kap. 11 § Bakgrunden till och skälen för ändringen har behandlats i avsnitt 7.6 och 8.5. Ändringen i första stycket innebär att sekretess enligt 39 kap. 5 a och 5 b §§ inte hindrar en myndighet från att fullgöra sådan informations- skyldighet som anges i paragrafen. Ändringen görs i enlighet med de synpunkter som Lagrådet har lämnat. 39 kap. 2 § Av paragrafens andra stycke framgår att sekretess inte gäller i ärende om anställning. Som en konsekvens av att sekretess införs genom 5 a och 5 b §§, anges i andra stycket att huvudregeln inte gäller i de anställnings- ärenden som avses i dessa båda paragrafer. 39 kap. 5 a § Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitt 5 och 8. Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter som hänför sig till tester som används vid urval i anställningsärenden vid en myndighet. Sekretessen gäller enligt första stycket endast sådana upp- gifter som lämnas eller framkommer vid tester i form av t.ex. anlags- eller personlighetstester som används vid urval i anställningsärenden och inte andra uppgifter om personliga förhållanden i ett anställningsärende. Det är inte bara själva uppgifterna i testet som skyddas utan sekretessen gäller också uppgifter i eventuella sammanställningar eller redovisningar av testresultatet som lämnas som underlag för ett beslut i anställnings- ärendet. Sekretessen är tillämplig såväl vid en myndighets rent interna hantering av ett anställningsärende som sådant biträde med tester som lämnas av andra myndigheter, t.ex. då en överordnad myndighet till- handahåller rekryteringsexpertis som hjälp åt en annan myndighet. Sekretessen gäller vidare hos en myndighet som har till uppgift att bereda ett anställningsärende för en annan myndighets beslut. Sekretessen är inte begränsad till anställningsärenden avseende tills- vidareanställningar utan gäller även vid anställningsärenden avseende tidsbegränsade anställningar. Tester som myndigheter använder för personal som är anställd, för t.ex. karriärplanering, omfattas inte av sekretessbestämmelsen. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men, s.k. omvänt skaderekvisit. Det föreligger således en presumtion för sekretess. I de fall uppgifter kan avidentifieras torde det inte föreligga något hinder mot att lämna ut uppgifterna för t.ex. statistiska sammanställningar över antalet genomförda tester, fördelningen kvinnor och män eller liknande. Även utlämnande för forskningsändamål torde kunna ske. finns vidare att lämna ut uppgifterna med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den (10 kap. 14 § OSL). Enligt andra stycket är sekretessen begränsad till att gälla i högst . Av 6 § framgår att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och YGL. 39 kap. 5 b § Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitt 4 och 7. Första stycket anger att sekretessbestämmelsen endast är tillämplig i ärenden om anställning av myndighetschef vid myndigheter som lyder under regeringen. Det förekommer att en förvaltningsmyndighet under regeringen i sin tur har flera myndigheter under sig. Som exempel kan nämnas polisen, där det finns en centralmyndighet, , som har flera länspolismyndigheter under sig. Sekretessbestämmelsen är endast tillämplig vid regeringens anställning av myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Anställning av andra myndighetschefer som t.ex. länspolismästare om- fattas därmed inte. Sekretessen gäller först när det finns ett ärende om anställning. I de fall det inte finns något anställningsärende och en person skickar in en spontan intresseanmälan kommer de uppgifter som finns i en sådan anmälan inte att omfattas av någon sekretess. Sekretessen gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upp- lysning om en persons identitet. Det är alltså inte endast namnet på den som anmält intresse som omfattas av sekretess utan även t.ex. adress och tidigare meriter kan omfattas av sekretess, om uppgifterna enskilt eller tillsammans med andra uppgifter kan leda till att den enskildes identitet avslöjas. Sekretessbestämmelsen har ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att det föreligger en presumtion för sekretess. I de fall uppgifterna kan avidentifieras torde det inte föreligga något hinder mot att lämna ut dem för t.ex. statistiska sammanställningar över antalet som gett in intresse- anmälningar, fördelningen kvinnor och män eller liknande. Om någon själv offentligt har informerat om att han eller hon har anmält intresse för en viss anställning torde det inte föreligga någon risk för men. Av andra stycket följer att regeringen kan meddela föreskrifter om att sekretessbestämmelsen inte ska tillämpas i vissa anställningsärenden. Enligt tredje stycket gäller sekretessen inte för beslut i ärende eller för uppgifter om den som har fått anställningen. I fjärde stycket anges att sekretessen är begränsad till att gälla i högst . Av 6 § framgår att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och YGL. 39 kap. 6 § Bakgrunden och skälen för ändringen av paragrafen har behandlats i avsnitt 7.5 och 8.4. Ändringen innebär att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inte gäller för sådana uppgifter som omfattas av sekretess enligt 39 kap. 5 a och 5 b §§. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 11. Första punkten anger att ändringarna träder i kraft . Av andra punkten följer att sekretess enligt 5 b § inte gäller i anställningsärenden som pågår för ändringarnas ikraftträdande. Sekretess gäller först i ärenden som påbörjas efter . För uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 a § gäller sekretessen fr.o.m. i både avslutade, pågående och nya ärenden. Sammanfattning av betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4) Regeringens utnämningsmakt härrör ytterst från regeringsformen, där det stadgas att det är regeringen som styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Regeringens befogenheter specificeras bl.a. i 11 kap. 9 § RF av vilken framgår att det är regeringen som tillsätter tjänst vid bl.a. förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. finns det ca 206 myndigheter som lyder under regeringen. Gemensamt för dessa, med några här inte intressanta undantag, är att det är regeringen som anställer myndighetschefen. (Såvitt avser anställning av rektorer för de 35 statliga universiteten och högskolorna är det regeringen som anställer rektorn, men detta sker efter förslag av styrelsen för lärosätet i fråga.)