prop · GX0344 · 2009-10-21 00:00:00 — att fondbolag med låga bruttoavgifter skulle påverkas mer av en årsavgift än ett likvärdigt fondbolag med högre bruttoavgifter. Skälen för regeringens bedömning: Vi anser att det ska finnas en mångfald i fondutbudet inom premiepensionssystemet. spararna ska kunna göra rationella allokeringar i nödvändiga tillgångs- slag ska fondtorget erbjuda ett brett utbud med tillräckligt många fonder inom respektive fondkategori. Premiepensionssystemet bör även i fortsättningen vara ett öppet system. Som framgår av PPM:s analys är det tveksamt om de föreslagna åtgärderna för att reducera fondutbudet upp- Prop. 2009/10:44 fyller dessa krav. Om samtliga föreslagna åtgärder införs reduceras antalet fonder med drygt 500. Det kan synas vara en stor minskning men faktum är att överblickbarheten av fondutbudet endast ökar marginellt. Valsituationen för pensionsspararna underlättas således inte i någon nämnvärd utsträckning. När vare sig kostnaderna för fondförvaltningen eller kvaliteten på fondutbudet förbättras i någon större utsträckning är det inte motiverat att föreslå nya verktyg som enbart syftar till att reducera fondutbudet. slår dessutom fast att bristerna i premiepensionssystemet inte i första hand handlar om det stora utbudet av fonder. Bristerna är snarare sammankopplade med att pensionsspararnas kunskaper och engagemang överlag är lägre än vad som förväntades när pensionssystemet reformerades. De förslag vi lämnar ovan om förvalsalternativet och kostnadseffektiva placeringsalternativ syftar till att underlätta valsituationen för dem som saknar kunskaper eller engagemang för att sköta sin premiepension. Vi menar att dessa förslag är att föredra framför att reducera fondutbudet på de sätt som utredningen och PPM lyfter fram. 8 Efterlevandeskydd före pensionstid Regeringens förslag: Bestämmelserna om ett efterlevandeskydd före pensionstid i premiepensionssystemet ska upphöra att gälla. förslag: hade inte skäl att lämna något förslag i denna del. PPM:s rapport : PPM undersökte och redovisade fyra grundmodeller för ett nytt efterlevandeskydd: 1) ett rent återbetalnings- skydd (frivilligt eller obligatoriskt), 2) en frivillig försäkring med ett bestämt utbetalningsbelopp (t.ex. fem inkomstbasbelopp, 3) en obliga- torisk försäkring på samma belopp och 4) en kombination av åter- betalningsskydd och försäkring, där återbetalningsskyddet låg i botten och försäkringen fyllde upp till en garantivnivå om fem inkomst- basbelopp. Efter att ha analyserat de olika alternativen, bl.a. ur kostnads- perspektiv, lade PPM inte fram något förslag till ny utformning av efter- levandeskyddet, varken som frivillig eller obligatorisk försäkring. Anledningen till det var att alla de varianter av efterlevandeskydd som PPM hade kunnat identifiera kom i konflikt med de regler och principer som gäller för premiepensionssystemet eller i övrigt framstod som grund- läggande för en socialförsäkring. PPM ansåg i stället att det tills vidare uppskjutna systemet borde utgå. promemoria : I promemorian föreslogs vissa justeringar av det nuvarande uppskjutna efterlevande- skyddet i syfte att minska risken för att det skulle gå med förlust. Det föreslogs att möjligheten för premiepensionssparare som fyllt att teckna skyddet inskränktes till de fall när spararen före sin ansökan fått barn. Vidare föreslogs att endast dödsfall till följd av olycka skulle undantas från den karenstid som gäller från den enskilde spararens ansökan om skyddet. Promemorian innehöll även förslag om att pensionssparare endast skulle kunna teckna sig för ett försäkrings- belopp om ett inkomstbasbelopp och att det inte skulle vara fritt tillträde efter starten för skyddet för pensionssparare som fyllt . För det fall det skulle uppstå förlust för efterlevandeskyddet med den i promemorian föreslagna utformningen, föreslogs att PPM skulle täcka underskottet genom att ta ut avgifter från samtliga premiepensionssparare. Till följd härav föreslogs att efterlevandeskyddet skulle undantas från kravet på att PPM ska bedriva sin verksamhet enligt försäkringsmässiga principer. Vidare gjordes bedömningen att en eventuell förlusttäckning inom systemet inte utgjorde ett ingrepp i grundlagens egendomsskydd. Remissinstansernas synpunkter promemoria: Majori- teten av de remissinstanser som yttrar sig avstyrker att promemorians förslag läggs till grund för ny lagstiftning. Flera remissinstanser anser att det saknas behov av ett efterlevandeskydd före pensionstid, (, , (), och Pensionärernas Riks- organisation. Ännu fler anser att kostnaderna för skyddet i förhållande till försäkringsmässiga principer blir för höga, (, , , , Sjunde AP-fonden, Statskontoret, , , , , , , Pensionärernas Riks- organisation, , akademikers centralorganisation(), i (LO) och Förhandlings- och samverkansrådet PTK). Vissa lyfter också fram att det sätt som kostnader för skyddet föreslås finansieras på strider mot grundlagens egendomsskydd , Länsrätten i , , , , och . tillstyrker att efterlevandeskyddet undantas från kravet att PPM ska bedriva sin verksamhet enligt försäkringsmässiga principer. Förslaget promemoria överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på förslaget promemoria: anför att de fortfarande anser att det finns ett behov av att införa ett efterlevandeskydd inom ramen för premiepensionen. i (LO) anger i sitt remissyttrande att organisationen har förståelse för argumenten att det inte är möjligt att införa ett efterlevandeskydd före pensionstid som bygger på självfinansiering, är försäkringsmässigt och förenligt med socialförsäkringssystemets grunder, och att organisationen därmed inte har något att invända mot regeringens förslag. Likaså anför i sitt yttrande att det inte finns förutsättningar för att på ett principiellt och praktiskt godtagbart sätt införa ett sådant skydd. stöder förslaget, men anser att omställningspensionen och/eller garantipensionen bör justeras med tanke på att något efterlevandeskydd inom ramen för premiepensions- systemet inte kommer att utgå. Regler och principer för premiepensionssystemet Det finns vissa regler och principer som gäller för premiepensions- systemet och socialförsäkringssystemet i övrigt som måste tas i beaktande vid utformningen av ett efterlevandeskydd. Vissa av dessa grundsatser följer direkt av lag, medan andra snarare utgör ett led i systemets principiella uppbyggnad. Nedan följer en översiktlig redo- görelse för de väsentligaste av de aktuella reglerna och principerna. Av 7 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, följer att PPM ska bedriva sin verksamhet enligt försäkringsmässiga principer. Av detta följer att särskilt aktuariella frågor i PPM:s verksamhet ska lösas i enlighet med de allmänna principer som gäller för försäk- ringsväsendet. Frågor som är av försäkringsteknisk eller liknande karaktär och som inte reglerats särskilt ska således lösas enligt de principer som är allmänt vedertagna inom försäkringsväsendet. Därför måste t.ex. beräkningen av utgående förmåner ske med samma precision som i ett försäkringsbolag. I och med rörelsereformering på försäkringsområdet etablerades den s.k. stabilitetsprincipen. Denna princip, som framgår av 1 kap. 1 a försäkringsrörelselagen (1982:713), innebär att försäkringsrörelse ska bedrivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtagandena mot försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringarna kan fullgöras. För PPM är även principerna om premie- och kostnadsskälighet, som dock inte längre gäller för övrig försäkringsverksamhet, en grundbult, eftersom myndigheten har mono- pol på verksamheten och produktutformningen i allt väsentligt är bestämd i lag (jfr prop. 1997/98:151 s. 435). Ytterligare ett exempel på en grundläggande princip inom försäkringsväsendet, som kommer till konkret uttryck i regeringens regleringsbrev avseende PPM, är att var och en av de produkter som erbjuds inom försäkringsrörelsen över tiden ska bära sina egna kostnader. Premiepensionen som en del av socialförsäkringen Det reformerade ålderspensionssystemet utgör en grundpelare inom socialförsäkringen. Premiepensionssystemets uppbyggnad vilar således på socialförsäkringsprinciper i bemärkelsen att också premiepensionen har till syfte att bereda gott ekonomiskt skydd inte minst åt särskilt skyddsvärda grupper såsom unga barnfamiljer, sjuka och handikappade. Vissa grundkomponenter är vidare gemensamma för inkomstpensionen och premiepensionen; t. ex. är de båda livsvariga och könsneutralt utformade. En komponent som är vanlig på den privata försäkringsmark- naden men som ansetts inte höra hemma inom socialförsäkringen, är en särskild hälsokontroll av den pensionssparare som vill teckna försäkring. En annan grundsats som är av betydelse för ett efterlevandeskydd före pensionstid gäller PPM:s kostnader för verksamheten. systemet är självfinansierat. Detta innebär att kostnaderna för PPM:s verksamhet finansieras genom avgifter från premiepensionsspararna. 11 kap. 1 § lagen om inkomstgrundad ålderspenion följer således att de kostnader för PPM:s skötsel av premiepensionssystemet som inte täcks på annat sätt ska täckas genom avgifter som dras av från tillgodo- havandena på pensionsspararnas premiepensionskonton. innebär att premiepensionssystemet är ett ekonomiskt slutet system, och ska därmed inte belasta statsbudgeten eller AP-fonderna eller på annat sätt kräva extern finansiering utöver avgifterna från premiepensions- I förarbetena till ålderspensionsreformen anges uttryckligen att fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av regeringsformens egendoms- skydd (prop. 1997/98:151 s. 400 ff.). I 2 kap. 18 § regeringsformen anges att den enskilde inte kan tvingas att avstå från egendom genom expropriation eller annat sådant förfarande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om det finns allmänna intressen av sådant slag för ett intrång i den enskildes rätt, är den enskilde berättigad till ersättning för förlusten enligt grunder som anges i lag. understryks i nämnda proposition att premiepensionssystemet utformats på ett individualiserat sätt bl.a. i syfte att nå ett egendomsskydd. Regeringen har slagit fast att pensionsspararens tillgodohavande i premiepensionssystemet inte får minskas till förmån för PPM eller annan Den omständigheten att fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen innebär alltså att den enskilde endast kan tvingas avstå från sin premie- pensionsrätt om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen och att han eller hon vid ett sådant avstående ska ha ersättning Det går inte att med fullständig säkerhet veta hur det ekonomiska utfallet av ett efterlevandeskydd såsom det är utformat i lagen kommer Det har inte gått att finna någon motsvarande frivillig försäkrings- produkt utan hälsoprövning att jämföra med. Det ekonomiska utfallet för produkten kommer att vara beroende av ett flertal faktorer. hetsfaktor är hur oftare som gruppen med högre dödlighet än normalbefolkningen kommer att teckna skyddet i förhållande till vad som kan bedömas vara fallet för en grupp av normala pensionssparare. PPM har gjort en beräkning på följande sätt. Den genomsnittliga risken att dö för en pensionssparare är Kostnaden för ett försäkringsfall i efterlevandeskyddet är ca 5 × 40 000 = . Den genomsnittliga årliga riskpremien är därför 2,2 × 200 000 = . Om försäkringen kommer att tecknas av 100 000 pensionssparare kommer premieinkomsten att bli Om just 2,2 av de försäkrade dör, så blir det totala skadeutfallet 220 × 200 000 = . ca 12 000 personer i de aktuella åldrarna. Av dessa dör ca 10 000 Prop. 2009/10:44 till följd av en svår sjukdom och de flesta av dem har fått sin diagnos Om en procent av dessa, säg 100 stycken, tecknat försäkring betyder det en obetydlig ökning av premie- intäkten men däremot 100 extra försäkringsfall, vilket ökar skadeutfallet med , eller . Exemplet visar att ett litet negativt urval, eller moturval som det också kallas, kan orsaka ett ohållbart resultat. Förutsättningarna kan varieras och förlusterna kan bli mångdubbelt större. PPM bedömer att förlusten för efterlevandeskyddet i sin nuvarande utformning kan komma att uppgå till . Till det kommer en uppbyggnads- kostnad på beroende på tidpunkten för införandet samt kostnad för en informationskampanj på beroende på ambitionsnivå. Med justerade regler skulle risken för förlust kunna minskas men inte helt uteslutas. Om regelsystemet införs behöver det alltså också bestämmas hur ett förmodat underskott ska finansieras. Översikt över befintliga efterlevandeskydd före pensionstid utanför premiepensionssystemet Utanför premiepensionssystemet finns olika former av efterlevandeskydd som erbjuds av det allmänna pensionssystemet, avtalsförsäkringar på arbetsmarknaden och privata försäkringar. Inom den allmänna pensionen kan en person som inte fyllt och som förlorat sin partner, få omställningspension och/eller garantipension. Barnpension och efter- levandestöd kan betalas ut till barn som förlorat sin ena eller båda sina föräldrar. Änkepensionen, som i princip är avskaffad, betalas fortfarande ut till vissa kvinnor. Vidare finns inom varje avtalsområde på arbets- marknaden avtalspensioner med efterlevandeskydd. av arbetskraften omfattas av något slags avtalsförsäkring. I de vanligaste avtalsförsäkringarna finns olika typer av efterlevandeskydd eller efterlevandepension med make, registrerad partner, i vissa fall sambo samt barn som förmånstagare. För att vara berättigad till efterlevande- ersättningar i avtalsförsäkringarna finns olika krav vad gäller t. ex. anställningstid, äktenskapets längd och gemensamma barn. Efterlevande- ersättningar, både från socialförsäkringen och avtalspensionen, beskattas som inkomst men är inte i sig pensionsgrundande. De som sparar i privata pensionsförsäkringar kan kombinera försäkringen med efter- levandeskydd. Det finns olika alternativ att välja mellan, åter- betalningsskydd, efterlevandeskydd med ett förhandsbestämt belopp eller familjegaranti. Förmånstagare är ofta make/maka, sambo eller registrerad partner, barn och ibland även före detta make/sambo samt barn till sådan. Dåvarande () har i RFV Analyserar 2003:2 Ekonomisk standard för efterlevande tagit fram metoder för att mäta hur den ekonomiska standarden för efterlevande påverkas vid ett dödsfall och tiden därefter. RFV har studerat hur stor den procentuella föränd- ringen är, mätt som disponibel inkomst per konsumtionsenhet, då den ena maken avlider jämfört med när båda levde. RFV har kommit fram till att den ekonomiska standarden för de efterlevande i hög grad beror på vilken avtalsförsäkring den avlidne omfattas av men har i sin typfalls- beräkning (innefattande ersättningar från socialförsäkringssystemet och avtalsförsäkringar samtliga omfattade av tjänstegrupplivförsäkring) kommit fram till att den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet efter dödsfallet i jämförelse med när båda lever har ökat för barnfamiljer i alla inkomstgrupper men minskat för medelålders par med medelinkomster. har det på marknaden dykt upp aktörer som mot ersättning förvaltar spararnas premiepensionskapital och dessa erbjuder också i vissa fall sina kunder efterlevandeskydd som liknar det tänkta efterlevandeskyddet. Skillnaden mellan dessa försäkringsprodukter och det tänkta efterlevandeskyddet är att de förra kräver någon form av hälsoprövning. På grund av hälsoprövningen är dödligheten i genomsnitt lägre hos försäkringstagarna i de privata försäkringarna jämfört med dem som kan komma att teckna ett eventuellt efterlevandeskydd inom premiepensionssystemet. Av denna anledning kommer premien för de privata alternativen att kunna sättas lägre än premien för det eventuella efterlevandeskyddet i premiepensionssystemet. Beräkningar visar att dessa prisskillnader för premierna kommer att bli betydande och skillnaden skulle bli ännu större om premien för efterlevandeskyddet inom premiepensionssystemet sattes högre på grund av risken för moturval. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av bakgrunds- beskrivningen finns det en uppenbar risk för att efterlevandeskyddet i första hand efterfrågas av personer som har en högre genomsnittlig dödlighet än normalbefolkningen. Det förklaras av att skyddet inte kräver någon hälsoprövning. Risken för moturval, som uppstår när premien är satt efter den genomsnittliga risken för försäkringsfall måste alltid beaktas i försäkringssammanhang. Försäkringsvillkoren framstår då som gynnsamma för försäkringstagare med högre risk än genomsnittet för att drabbas av försäkringsfall och i motsvarande mån som ogynnsamt för dem med lägre risk att drabbas av försäkringsfall. Det innebär en uppenbar risk för att personer med högre risker söker sig till försäkringen och övriga därifrån. Det medför i sin tur att den genomsnittliga risken ökar och att premien behöver höjas, vilket ytterligare missgynnar de med låg risk. Därmed har en svårlöst situation uppkommit. Att möta problemet med ytterligare premiehöjningar är inte möjligt, eftersom detta förstärker moturvalseffekten varmed premieintäkterna för försäkrings- produkten inte kommer att täcka de utbetalningar som produkten kräver. Det sätt som ett sådant moturval hanteras på den privata marknaden är att försäkringstagaren måste genomgå en hälsoprövning så att risken kan bedömas. Men som bl.a. många remissinstanser har framfört kan en hälsoprövning inte ses som förenlig med de socialförsäkringskrav som finns i ett allmänt pensionssystem. Eftersom efterlevandeskyddet inom premiepensionssystemet kommer att vara utsatt för konkurrens från likartade privata produkter, blir möjligheterna att täcka höga kostnader med högre premie små. En högre premie skulle i den situationen endast öka moturvalet. Moturvalet skulle i stället bli en kostnadsbelastning för Den enda återstående metoden för att säkra att försäkringen inte går med förlust är att göra den obligatorisk, vilket inte bedömts vara lämpligt. Som redogjorts för, strider en obligatorisk försäkring mot principerna bakom premiepensionssystemet, såsom principen om individuella valmöjligheter och det grundlagsstadgade egendomsskyddet. Eftersom premiepensionssystemet är ett slutet ekonomiskt system, och således inte ska belasta vare sig statsbudgeten eller AP-fonderna, måste en förlust finansieras inom systemet, dvs. bekostas av spararna. En sådan lösning strider mot grundläggande principer för premiepensionssystemet, t.ex. att var och en av de produkter som erbjuds inom systemet ska vara försäkringsmässiga (självbärande) och att premiepensionen omfattas av grundlagens egendomsskydd (dvs. att en pensionssparares tillgodo- havande i premiepensionssystemet inte får minskas till förmån för PPM eller annan utomstående). PPM kom i sin rapport fram till att det nu uppskjutna systemet borde utgå. Anledningen därtill var att alla de varianter av efterlevandeskydd som PPM hade kunnat identifiera kom i konflikt med de regler och principer som gäller för premiepensionssystemet eller i övrigt framstår som grundläggande för en socialförsäkring. Bland annat kunde ifrågasättas om en lösning med efterlevandeskydd inte strider mot det nämnda grundlagstadgade egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regerings- formen. PPM lade inte heller fram något förslag när det gäller införandet av ett rent återbetalningsskydd, dvs. att behållningen på den avlidnes konto betalas ut vid dödsfall till skillnad mot en försäkring som i sin grundform innebär utbetalning av ett belopp som är oberoende av hur mycket spararen hade på sitt konto. PPM fann förvisso att det fanns goda skäl att frågan om ett efterlevandeskydd före pensionstid fick ta sin utgångspunkt i ett återbetalningsskydd. Man framhöll att cirka en tredjedel av pensionsspararna trodde att behållningen på deras konton enligt nuvarande regler betalades ut till deras anhöriga vid dödsfall och mer än hälften av spararna tyckte ett sådan återbetalningsskydd borde införas i systemet. Dock skulle införandet av ett sådant åter- betalningsskydd få sådana ingripande systemförändringar (både av principiell och praktisk natur) som inte kunde övervägas inom ramen för det begränsade uppdraget. I promemoria intogs en kritisk hållning till de fyra alternativen som PPM presenterade. Det framfördes att ett rent återbetalningsskydd stred mot hela grundtanken med premiepensions- systemet då det inte längre var att se som en försäkring utan ett sparande. Vidare motsatte man sig i promemorian varje form av obligatorisk försäkring och återbetalningsskydd då detta stred både mot principer om egendomsskydd och individuella valmöjligheter. I stället föreslogs vissa justeringar i det uppskjutna efterlevandeskyddet i syfte att minska risken för att skyddet skulle gå med förlust och att eventuell förlust, med undantag från kravet på att PPM ska bedriva verksamheten enligt försäkringsmässiga principer, skulle tas ut som avgift av samtliga pensionssparare. Vidare gjordes bedömningen att förlusttäckning för skyddet genom att avgifter tas ut av samtliga premiepensionssparare inte utgör ett ingrepp i grundlagens egendomsskydd. Förslaget och bedöm- ningen har kritiserats kraftigt av remissinstanserna som delvis även gör gällande att det inte finns något behov av det aktuella efterlevande- Prop. 2009/10:44 skyddet. Det finns således en uppenbar risk för att efterlevandeskyddet efter- frågas i första hand av personer som har en högre genomsnittlig dödlighet än normalbefolkningen eftersom skyddet inte, till skillnad mot liknande produkter på marknaden, kräver hälsoprövning. Ett sådant negativt urval kan inte kompenseras av höjda då det ytterligare ökar risken för moturval. Premierna blir då också betydligt högre än för motsvarande produkter på privata marknaden. Enligt PPM:s egna beräkningar finns det en stor risk för att efterlevandeskyddet går med förlust. En sådan förlust blir en kostnadsbelastning för kollektivet, dvs. pensionsspararna, då premiepensionssystemet är ett slutet ekonomiskt system som inte ska belasta statsbudgeten eller AP-fonderna. En sådan kostnadsbelastning för kollektivet strider mot grundläggande principer inom premiepensionssystemet, t. ex. att var och en av de produkter som erbjuds inom systemet ska vara självbärande (försäkringsmässiga) samt att premiepensionen omfattas av grundlagens egendomsskydd. Finans- departementets promemoria, i vilken föreslås att undanta efterlevande- skyddet från kravet att PPM ska bedriva sin verksamhet enligt försäkringsmässiga principer samt att en förlusttäckning som sker genom att ta extra avgifter från samtliga pensionssparare inte utgör ingrepp i grundlagens egendomsskydd har kritiserats kraftigt av remissinstanserna. Dessa har även ifrågasatt ett behov över huvud taget av aktuellt efterlevandeskydd. Till detta kommer att beräkningar visar att behovet av efterlevandeskydd för de grupper som kan komma ifråga för detsamma, dvs. yrkesaktiva med minderåriga barn, redan är väl tillgodosedd via socialförsäkringen, avtalsförsäkringar och även privata alternativ. De motsvarande efterlevandeskydd som finns möjlighet att teckna på den privata marknaden kräver hälsoprövning och kommer därför kunna ha en betydligt lägre premie. Det blir då endast den grupp som inte kan teckna ett sådant privat efterlevandeskydd som kommer att efterfråga föreslaget efterlevandeskydd inom premiepensionssystemet. Den bedömning som mot bakgrund av vad som ovan redovisats görs är att det inte är lämpligt att införa ett obligatoriskt efterlevande- skydd. Vad har anfört föranleder ingen annan bedömning. Bestämmelserna om efterlevandeskydd före pensionstid i premiepensionssystemet, som aldrig börjat tillämpas, föreslås därför upphöra att gälla. 9.1En högre premiepension och ett system som följer nuvarande principer Det statliga fondutbudet anpassas efter pensionsspararnas kunskap och engagemang