prop · GX0368 · 2009-12-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:68 Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag som möjliggör för huvudmännen för det offentliga skolväsendet för vuxna att vid utbildning på entreprenad även lämna över den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter. Sådan myndighetsutövning bör endast få överlämnas om uppdragstaga- ren fått rätt att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet, s.k. betygsrätt. Vidare innehåller propositionen förslag som innebär att en folkhög- skola under vissa förutsättningar kan få genomföra utbildning som motsvarar svenskundervisning för invandrare (sfi). Ett villkor är att folk- högskolan fått betygsrätt. Förslag lämnas också om den enskildes anmäl- ningsskyldighet till sin hemkommun i de fall personen vill delta i en folkhögskolas sfi, uppgifter för styrelsen för utbildningen och kommu- nens ersättning till en folkhögskola som tar emot en studerande till sin sfi. Förslagen innebär vissa ändringar i skollagen (1985:1100). De nya bestämmelserna i skollagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) ........................ Ärendet och dess beredning ............................................................. Överlåtande av myndighetsutövning vid utbildning på Överlämnande av rektorns uppgifter ................................. Utfärdande av betygsdokument....................................... Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola........................ 5.1Rätt att delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar svenskundervisning för invandrare................. 5.3Ersättning för svenskundervisning för invandrare i Arkivering av betygshandlingar ...................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian En utökad betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare, överlåtelse av myndighetsuppgifter, sfi i folkhögskola, Bilaga 2 Lagförslaget i promemorian En utökad betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare, överlåtelse av myndighetsuppgifter, sfi i folkhögskola, m.m................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser avseende promemorian En utökad betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare, överlåtelse av myndighetsuppgifter, sfi i folkhögskola, m.m. .................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100). Om en kommun eller ett lands- ting uppdrar åt någon annan att anordna komvux, får kommunen eller till denna över- lämna endast den myndighetsut- övning som hör till rektorns och lärarnas uppgifter.Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begräns- ningar när det gäller överläm- nande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Förslag till lag om ändring i skollagen Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)1 dels att 1 kap. 10, 11 kap. 6 §, 12 kap. 9 § samt 13 kap. 4 a, 4 b, 5, 9, 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 13 kap. 6 a6 c och 14 §§, samt närmast före 13 kap. 14 § en ny rubrik av följande lydelse. Kommuner och landsting är huvudmän för komvux. Kommunerna är huvudmän för särvux och sfi. En folkhögskola kan enligt bestämmelserna i 13 kap. vara huvudman för utbildning som motsvarar sfi. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara huvudman för viss utbildning inom särvux. En kommun eller ett landsting får uppdra åt andra att anordna kom- vux. Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag och om villkor för det. Om en kommun eller ett lands- ting uppdrar åt någon annan att anordna komvux, får kommunen eller till denna över- lämna endast den myndighetsut- övning som hör till lärares upp- gifter. En kommun eller ett landsting får uppdra åt andra att anordna särvux. Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag och om villkor för det. 1Lagen omtryckt 1997:1212. 2Senaste lydelse 2006:528. 3Senaste lydelse 2006:528. Om en kommun eller ett lands- Om en kommun eller ett lands- ting uppdrar åt någon annan att ting uppdrar åt någon annan att eller till denna över- eller till denna över- lämna endast den myndighetsut- lämna endast den myndighetsut- övning som hör till lärares upp- övning som hör till rektorns och Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter om begräns- ningar när det gäller överläm- Sfi skall i genomsnitt under en Sfi ska i genomsnitt under en dock minskas om eleven begär det dock minskas om eleven begär det och kommunen finner att det är och huvudmannen finner att det är förenligt med utbildningens syfte. förenligt med utbildningens syfte. med Arbetsförmedlingen verka för med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att öva att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med och att sfi kan kombineras med Kommunen skall också verka för att sfi kan bedrivas som för att sfi kan bedrivas som eleven uppbär ersättning från (1962:381) om allmän försäkring (1962:381) om allmän försäkring och för att sfi kan kombineras med och för att sfi kan kombineras med hälso- och sjukvården. hälso- och sjukvården. Huvudmannen ska samråda med den berörda arbetsgivaren och den den berörda arbetsgivaren och den 4Senaste lydelse 2006:528. 5Senaste lydelse 2007:404. Om en kommun uppdrar åt någon annan att anordna sfi, får kommunen till denna överlämna endast den myndighetsutövning som hör till rektorns och lärarnas uppgifter.Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begräns- förhållande till vilken arbetsgiva- som arbetsgivaren är bunden till ren är bunden av kollektivavtal om arbetstagares deltagande i under- Den som enligt 6 § har rätt att delta i en kommuns sfi har rätt att i stället delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar sfi om 1.folkhögskolan enligt sådana föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 8 § har getts rätt att sätta betyg, anordna pröv- ning samt utfärda betyg och intyg, och 2.folkhögskolan har förklarat sig ha för avsikt att ta emot den sökande till utbildningen. Det som anges i detta kapitel om sfi gäller också en folkhögskolas sfi som en person är behörig att delta i enligt 12 § första stycket, om inte något annat framgår. Den som vill delta i en folkhög- skolas sfi enligt bestämmelserna i detta kapitel ska anmäla detta till sin hemkommun. En kommun får uppdra åt andra att anordna sfi. Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag och om villkor för det. Om en kommun uppdrar åt någon annan att anordna sfi, får kommunen till denna överlämna endast den myndighetsutövning som hör till lärares uppgifter. 6 Senaste lydelse 2006:528. Frågor om mottagande av en elev till sfi avgörs av styrelsen för utbildningen. Styrelsen beslutar även om utbildningen för en elev skall upphöra och om att på nytt bereda en elev utbildning. Styrelsens beslut enligt 12 § får överklagas hos av eleven. ningar när det gäller överläm- nande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Frågor om mottagande av en elev till sfi avgörs av styrelsen för utbildningen. Styrelsen ska i sam- band med ett beslut om motta- gande förklara eleven behörig att delta i sfi i folkhögskola om 1. de villkor som anges i 6 a § är uppfyllda, och 2. anmälan har lämnats enligt 6 c §. När det gäller annan sfi än sfi i folkhögskola beslutar styrelsen även i frågor om att utbildningen för en elev ska upphöra och att en elev på nytt ska beredas utbild- ning. En folkhögskola blir huvudman för sfi enligt bestämmelserna i detta kapitel och i förhållande till eleven när styrelsen har lämnat en sådan förklaring som avses i första stycket. Styrelsens beslut enligt 12 § i fråga om mottagande, upphörande av utbildning och att på nytt bereda en elev utbildning får överklagas hos av eleven. Ersättning för sfi i folkhögskola En folkhögskola som till sin sfi har antagit en elev som har för- klarats behörig att delta i utbild- ningen enligt 12 § första stycket, har rätt till ersättning för kostna- den för elevens utbildning från elevens hemkommun. Ersättningen ska bestämmas med hänsyn till folkhögskolans åtagande och elevens behov och på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resur- ser till egen sfi. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersätt- ningens storlek och som ersättning får lämnas. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning utarbetades inom promemorian En utökad betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare, överlåtelse av myndighetsuppgifter, sfi i folkhögskola, m.m. (U2008/6038/SV). En sammanfattning av departementspromemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Departe- mentspromemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttran- dena finns tillgänglig i (U2008/6038/SV). Regeringen bedömer att lagförslaget i denna proposition i vart fall i vissa delar innehåller sådana regleringar som faller inom Lagrådets gransk- ningsområde. Dessa delar är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande saknar betydelse. Yttrande av Lagrådet har därför inte inhämtats. 4Överlåtande av myndighetsutövning vid utbildning på entreprenad Överlämnande av rektorns uppgifter Regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting uppdrar åt någon annan att anordna vuxenutbildning (komvux) eller vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) eller om en kommun uppdrar åt någon annan att anordna svenskundervisning för invandrare (sfi), får kommunen eller till denna överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Regeringens bedömning: Den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter bör endast få överlämnas om uppdragstagaren har fått tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet, Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är positiva. ombudsmän () pekar på att överlåtande av myndighetsuppgifter till ett privaträttsligt subjekt fordrar att det säkerställs att uppgifterna fullgörs på ett rättssäkert sätt. skolinspektion har inte något att invända mot förslaget, men menar att det är viktigt utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv att kommunen har ett system för att säkerställa kvaliteten. förändringarna inte får innebära att lägre krav kommer att ställas på kva- lifikationer eller ansvar för likvärdighet och rättssäkerhet hos de externa Prop. 2009/10:68 anordnarna än på kommunen. Kommuner och Landsting väl- Eftersom kommunen behåller huvudmannaskapet när det gäller kvalitetssäkring och utfärdande av slutbetyg borde enligt för- bundet överförande av rektorsfunktionen kunna ske oavsett om entrepre- nören getts betygsrätt eller inte. ställer sig positivt till förslaget då det bidrar till kon- kurrens på lika villkor mellan aktörerna på nu berörda utbildningsmark- nader. Skälen för regeringens förslag och bedömning En av de viktigaste utgångspunkterna för vilka utbildningar en kommun ska genomföra är den enskildes behov och förutsättningar. Kommunala utförare har dock inte alltid en kompetens och verksamhetsprofil som möjliggör att de i egen regi kan erbjuda alla de utbildningar som med- borgarna har behov av. Det är därför positivt med den mångfald av enskilda utbildningsanordnare som vuxit fram för att kunna möta vuxnas behov av lärande och som kan erbjuda utbildningar som kommunen saknar kompetens för att anordna. Regeringens förslag om en möjlighet att överlåta mer av myndighetsutövningen inom vuxenutbildningen till enskilda utbildningsanordnare syftar till att undanröja formella hinder och därigenom se till att resurser för utbildning används på ett bättre sätt. får den myndighetsutövning som hör till lärarnas uppgifter lämnas över till enskilda utbildningsanordnare som på uppdrag av en kommun eller ett landsting anordnar komvux, särvux eller sfi. Det inne- bär att betyg efter genomförd kurs eller prövning kan sättas av en lärare hos den anordnare till vilken kommunen eller lämnat uppdra- get och där bedömningen av den enskildes kunskaper ägt rum. Däremot kan betygsdokumenten endast utfärdas av kommunens eller rektor, dvs. huvudmannen för utbildningen. Regeringens förslag betyder att även rektorns uppgifter som innefattar myndighetsutövning får över- lämnas till en uppdragstagare då en kommun eller ett landsting lägger ut utbildning inom komvux eller särvux på entreprenad och då en kommun lägger ut utbildning inom sfi på entreprenad. Det innebär att den enskilde utbildningsanordnaren får uppgiften att både sätta och utfärda betyg. Syftet med denna ändring är att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssätt- ningen och utfärdandet av betyg hålls samman. Den del av myndighets- utövningen på skolområdet som avser mottagande, eventuellt urval och intagning av studerande, dvs. sådant som enligt gällande bestämmelser åligger ansvarig nämnd i kommunen, bör emellertid inte kunna överläm- nas i samband med utbildning på entreprenad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör också få meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Det finns en möjlighet för regeringen att med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 8 § skollagen (1985:1100) meddela föreskrifter som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan ge enskilda Ett motsvarande bemyndigande finns Skollagsberedningens förslag till en ny skollag (Ds 2009:25). endast en sådan rätt. Regeringen kan enligt bemyndigandet även föreskriva ytterligare vill- kor för tillståndsgivningen. Det kan t.ex. vara fråga om kriterier som syftar till att säkerställa kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet, bl.a. behörighetskrav för de lärare som ska sätta betyg, krav på rektorns kom- petens och villkor för tillsyn. En förutsättning för att få betygsrätt kan vara att utbildningsanordnaren går med på att ställa sig under tillstånds- myndighetens tillsyn och att den verksamhet som tillstånd har lämnats för blir föremål för granskning. För att säkerställa att sådan myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter endast överlämnas till utbildningsanordnare som uppfyller viktiga kriterier för bl.a. kvalitet och likvärdighet bör myndighetsutöv- ningen bara få överlämnas om uppdragstagaren har fått betygsrätt med stöd av det nämnda bemyndigandet i skollagen. utbildning som motsvarar just komvux, särvux eller sfi. kommun ska kunna överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till en utbildningsanordnare som fått i uppdrag att anordna komvux, särvux eller sfi bör utbildningsanordnaren således redan ha en rätt att t.ex. utfärda betyg. överlämnas får dock anordnaren möjlighet att utfärda betyg även för komvux, särvux eller sfi och inte bara för den andra utbildning som mot- svarar komvux, särvux eller sfi och för vilken anordnaren har fått betygs- En kommun eller landsting som lägger ut vuxenutbildning på entrepre- nad kan dock naturligtvis fortfarande välja att inte överlämna någon myndighetsutövning över huvud taget eller att endast överlämna den myndighetsutövning som hör till lärarnas uppgifter. av sådan myndighetsutövning som hör till lärarnas uppgifter bör det precis som inte krävas att uppdragstagaren har fått betygsrätt. Som ovan framgår innebär den modell regeringen föreslår att kommunen i de avtal den sluter med enskilda utbildningsanordnare efter sedvanlig upphandling även får överlåta rektorns uppgift att utfärda betygsdoku- Ett villkor bör som ovan nämns vara att anordnaren i fråga har fått I samband med upphandlingen bör kommunen göra en utvid- gad prövning av kompetens och systemkunskap hos anordnaren, inne- fattande såväl lärare som rektor, för att kvalitet, likvärdighet och rättssä- kerhet ska kunna garanteras. Utgångspunkten för kommunens prövning för överlåtande av rektorsuppgifter bör vara samma kvalitetskriterier som är styrande för beslut om betygsrätt. Både en statlig tillståndsgivning när det gäller betygsrätt och en utökad möjlighet att överlåta myndighetsutövning behövs för att lösa befintliga kunna öppna upp för konkurrens på lika villkor oavsett aktör på utbild- Prop. 2009/10:68 ningsområdet. Överlåtande av rektorsuppgifter blir sannolikt inte aktuellt i samband med upphandling av utbildningsplatser för enstaka personer, t.ex. i arbetsplatsförlagd utbildning eller lärlingsliknande utbildning som bedrivs i samverkan med producerande företag, branschföretag etc., eller när det är fråga om ett mindre antal platser. I dessa fall anser regeringen, i likhet med vad som framgår av promemorian, att det framstår som ett mer realistiskt alternativ för kommunen att använda dagens möjlighet att enbart överlämna lärares betygssättning. Kommunen ska alltid kunna välja när den vill lämna över rektorsuppgifter till andra aktörer. rande bör vara om det finns ett behov av närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningen samt om kommunen bedömer att utbildningsanordnaren kan garantera kvalitet och likvärdighet i verksamheten. Överlåtande av myndighetsuppgift bör även gälla disciplinära frågor Regeringens förslag innebär även att den myndighetsutövning som inbe- grips i rektorns befogenhet enligt 6 kap. 6 § andra stycket förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning att med omedelbar verkan tillfälligt avstänga en deltagare ska kunna överlåtas. semöjlighet är motiverad eftersom den myndighetsperson som verkar nära verksamheten bör ha bättre förutsättningar att göra bedömningar och fälla avgöranden som rör enskilda personer. ska emellertid även vid utbildning på entreprenad fortfarande fatta de slutgiltiga besluten i disciplinära ärenden. Kvalitetssäkring och rättssäkerhet vid överlämnande av Kvalitetssäkring och rättssäkerhet är avgörande för om en kommun eller ett landsting ska kunna överlåta rektorsuppgifter till enskilda utbild- Utgångspunkten är att kraven ska vara desamma som de som ställs på en rektor hos en utförare. I egenskap av huvudman har kommunen det primära ansvaret för kva- litetssäkringen av verksamheten. Det förutsätter att kommunen löpande följer upp och utvärderar verksamheten hos de aktörer av vilka kommu- nen upphandlat utbildning. Förutom kommunens ansvar för uppföljning bör Skolinspektionen också ha ett tillsynsansvar vad gäller utbildningsanordnare som fått betygsrätt med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 8 § skollagen. remissinstanser poängterar att förhållandet mellan kommunala och stat- liga uppgifter när det gäller uppföljnings- eller tillsynsfrågor bör klargö- ras för att minska risken för överlappningar mellan uppdragen. ringen bedömer emellertid inte att några gränsdragningsproblem kan uppstå när det gäller att skilja mellan kommunens och myndighetens uppgifter i dessa fall. Kommunens uppföljningsansvar handlar om att säkerställa utbildningens måluppfyllelse, kvalitet och likvärdighet i stort utifrån de avtal som slutits med den enskilde anordnaren. nen bör i sin tillsyn bl.a. fokusera på likvärdig och korrekt betygssätt- I båda fallen behövs dock kvalitetskriterier som tar sikte på utbild- Prop. 2009/10:68 ningsanordnarens systemkunskap och kompetens för att garantera likvär- dighet, kvalitet samt rättssäkerhet. Av Statens skolverks lägesbedömning 2008 (rapport 324, 2008) fram- går att utvärdering och uppföljning av den verksamhet som bedrivs på entreprenad behöver förbättras. Inspektionen visar också enligt Skolver- ket att kommunen i sina entreprenadanbud inte alltid ställer krav på de externa anordnarna utifrån statens intentioner. framgår det av lägesbedömningar att de nya aktörer som på kommunens uppdrag genomför utbildningar bidrar till breddning och förnyelse av utbildningarna såväl innehållsmässigt som pedagogiskt. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning om att rättssäkerhet och kvalitetssäkring måste tillgodoses oavsett vilken aktör som utfärdar betyg. Det är viktigt för att upprätthålla vuxenutbildningens legitimitet. Regeringen anser emellertid att ambitionsnivån med avseende på kva- litetssäkring höjs med förslaget. Syftet är att undanröja formella hinder och därigenom använda resurserna på ett bättre sätt. ställs ökade krav på tillsyn och uppföljning som syftar till att säkerställa god kvalitet och likvärdiga bedömningar oavsett om verksamheten genomförs av en eller enskild utbildningsanordnare. Vid överlåtelse av myndighetsutövning är det av central betydelse att kommunerna gör prövningen med utgångspunkt i kriterier som säker- ställer kvalitet och rättssäkerhet samt att de avstår från överlåtelse om utbildningsanordnaren inte uppfyller kriterierna. Med en delegering av rektorns uppgifter från kommunen till enskilda bedömer regeringen att det finns större möjligheter för kommunen att leva upp till sitt uppdrag enligt skolförfattningarna, i det aktuella fallet de övergripande målen för vuxenutbildningen. De övergripande målen inbegriper att utgångspunk- ten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. Dessa behov och förutsättningar kan påverka utbildningens förläggning och rum, val av metoder och innehåll etc. samt att utbildningen kan erbjudas i flexibla former. Genom att överlämna vissa uppgifter kan individens behov av utbildning tillgodoses på ett bättre sätt. Regeringens bedömning: Rektorn hos en anordnare av vuxenutbild- ning som fått rätt att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt de bestämmelser som gäller för det offentliga skolvä- sendet, s.k. betygsrätt, bör kunna utfärda betygshandlingar i form av ett samlat betygsdokument eller utdrag ur betygskatalog när det gäller de kurser som genomförts av anordnaren i fråga. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lärarför- bundet, i samverkan (ViS), Student- råd, , kommun, kommun, kommun och (), är positiva till förslaget. , , Student- Prop. 2009/10:68 råd och SFS anser att endast en kommun eller ett landsting ska kunna utfärda slutbetyg för grundläggande eller gymnasial vuxenutbildning. SFS grundar sitt ställningstagande på omständigheten att kursdeltagare har möjligheten att studera i olika kommuner eller hos olika utbildnings- anordnare, varför kommunen bör stå som garant för att hanteringen av slutbetyg sker på ett korrekt sätt. ViS menar att förslaget skapar bättre förutsättningar för likvärdig dokumentation av likvärdig utbildning. ViS, kommun, kommun och kommun betonar vikten av en nationell betygs- databas för att underlätta utfärdandet av slutbetyg. För den kontroll som kan behövas av betyg i samband med antagning ser Verket för högskole- service det som nödvändigt att det finns ett register över vilka tillstånd för att utfärda betyg som är aktuella och vilka tillstånd som tidigare beviljats. Skälen för regeringens bedömning: Rektorn hos en anordnare av vuxenutbildning som fått betygsrätt bör endast kunna utfärda betygs- handlingar i form av ett s.k. samlat betygsdokument eller utdrag ur betygskatalog när det gäller de kurser som genomförts. Vidare bör intyg enligt gällande bestämmelser kunna utfärdas.