prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — precisering tenderar att låsa rättsutvecklingen och verka begränsande. Den föreslagna uteslutandebestämmelsen bör enligt UNHCR innehålla hela artikel 1 D i . UNHCR ser gärna att det i författningstexten ges exempel på andra grupper, utöver kön och sexuell läggning, som kan utgöra samhällsgrupper i lagens mening, t.ex. ålder, funktionshinder och hälsotillstånd, och att det görs en hänvisning till anser att det är angeläget att uteslutandegrunderna får en tydligare utformning än i nuvarande lagstiftning och att direktivets definition av icke-politiskt brott bör tas in i lagtexten. och anser att det finns skäl att överväga en författningsreglering av förföljelsebegreppet. (BO), , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Svenska sektionen, och () tycker att lämnade förslag inte speglar vikten av att beakta barns egna asylskäl. Bland annat BO, och anser att det behövs en ordentlig genomgång och analys av vad som är barnspecifik förföljelse och att regeringen därför bör tillsätta en utredning. anser att det finns skäl att införa en bestämmelse i utlänningslagen som specifikt handlar om barns egna asylskäl och BO anför att barnspecifik förföljelse kan vara rekrytering av barnsoldater, våld inom familjen, barnamord, barnäktenskap, könsstympning av barn, tvångsarbete, barnprostitution, handel med barn eller barn som föds utanför de strikta regler för familjeplanering som gäller i vissa länder. SWERA anser att en direkt hänvisning till bör göras. BO anser att barn inte bör omfattas av den föreslagna uteslutandebestämmelsen t.ex. om det finns synnerliga skäl att anta att barnet begått vissa grova brott såsom krigsförbrytelser eller brott mot Röda Korset framhåller att asylsökande som enligt förslaget ska uteslutas från att beviljas flyktingstatus också kommer att uteslutas från att beviljas status som alternativt skyddsbehövande och detta även om det föreligger hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1 3 §§ UtlL. Röda Korset anser därför att en särskild bestämmelse om skyddsbehov på grund av verkställighetshinder bör införas. Skälen för regeringens förslag Direktivets definition av begreppet flykting Definitionen av begreppet flykting finns i artikel 2 c i direktivet. Definitionen motsvarar den som finns i artikel 1 A 2 i , med undantag för att definitionen i direktivet enbart omfattar tredjelandsmedborgare och statslösa. i direktivet en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd eller en statslös person som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit, under förutsättning att han eller hon inte omfattas av artikel 12. Enligt artikel 12.1 a i direktivet är en tredjelandsmedborgare eller en statslös person utesluten från att vara flykting om han eller hon omfattas av artikel 1 D i om skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom än (). I artikeln anges att om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört, utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av , ska dessa personer automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktivet. Enligt artikel 12.1 b är en tredjelandsmedborgare eller en statslös person också utesluten från att vara flykting om han eller hon av de behöriga myndigheterna i bosättningslandet tillerkänns samma rättigheter och skyldigheter som följer med medborgarskap i det landet eller rättigheter och skyldigheter som motsvarar dessa. Enligt artikel 12.2 a är en tredjelandsmedborgare eller en statslös person utesluten från att vara flykting om det finns synnerliga skäl för att anta att han eller hon har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott. Detsamma gäller, enligt artikel 12.2 b, om det finns synnerliga skäl att anta att personen har förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han eller hon fick tillträde till det landet som flykting. I artikeln anges att särskilt grymma handlingar, även om de begåtts i förment politiskt syfte, får betecknas som allvarliga icke-politiska brott. Enligt artikel 12.2 c är en tredjelandsmedborgare eller en statslös person också utesluten från att vara flykting om det finns synnerliga skäl att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i stadga. Vad som sagts i artikel 12.2 a, b och c gäller enligt artikel 12.3 även personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns däri. Utlänningslagens definition av begreppet flykting En flykting är enligt 4 kap. 1 § UtlL en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet från förföljelse från enskilda. Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl som nämnts befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, Prop. 2009/10:31 återvända dit. För att en utlänning ska anses vara flykting krävs såväl enligt direktivet som enligt och utlänningslagen att utlänningen befinner sig utanför sitt hemland därför att han eller hon känner en välgrundad fruktan för förföljelse. Fruktan anses välgrundad om det med hänsyn till den asylsökandes personliga förhållanden och förhållandena i hemlandet finns anledning att anta att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Det är således en framåtsyftande riskbedömning som ska göras (par. I 4 kap. 1 § andra stycket UtlL anges att vad som sagts om välgrundad fruktan för förföljelse gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda (jfr par 65). Eftersom den riskbedömning som ska göras gäller risken för att personen i fråga ska bli förföljd vid ett återvändande till hemlandet anser regeringen, i likhet med utredningen, att uttrycket utsatts bör ändras till riskerar att utsättas. Om en sökande har varit utsatt för förföljelse är det en omständighet som talar för att risk för förföljelse alltjämt föreligger (prop. 2005/06:6 s. 9 och MIG 2007:16, se även avsnitt 7.4.2). Vid bedömningen av om en utlänning riskerar att utsättas för förföljelse vid ett återvändande ska således, som Kammarrätten i påpekat, förhållandena vid flyktillfället Något särskilt förtydligande av lagtexten i det avseendet behövs enligt regeringens mening inte. En förutsättning för att en utlänning ska anses vara flykting är att de åtgärder som han eller hon riskerar i hemlandet är att bedöma som innehåller inte någon definition av Någon sådan finns inte heller i direktivet men enligt artikel 9.1 måste förföljelse i artikel 1 A i mening utgöras av handlingar som är tillräckligt allvarliga till sin natur eller på grund av sin upprepning för att innebära en allvarlig överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna, särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag enligt artikel 15.2 i , eller handlingar som är en ackumulation av olika åtgärder däribland sådana överträdelser av de mänskliga rättigheterna som är tillräckligt allvarliga för att påverka en individ på ett liknande I artikel 9.2 i direktivet anges att förföljelse bl.a. kan ta sig uttryck i fysiskt eller psykiskt våld, inklusive sexuellt våld, rättsliga, administrativa, polisiära och/eller judiciella åtgärder som i sig är diskriminerande eller som genomförs på ett diskriminerande sätt, åtal eller straff som är oproportionerliga eller diskriminerande, ett avslag i fråga om rättsligt överklagande som resulterar i ett oproportionerligt eller diskriminerande straff, åtal eller straff för vägran att utföra militärtjänst i en konflikt om fullgörandet av militärtjänsten skulle innefatta brott eller handlingar som omfattas av undantagsklausulerna i artikel 12.2, köns- eller barnspecifika handlingar. Någon definition av begreppet förföljelse finns inte i utlänningslagen. Frågan är om det för direktivets genomförande i svensk rätt krävs en bestämmelse som närmare reglerar förföljelsebegreppet. Regeringen konstaterar att artiklarna 9.1 och 9.2 till övervägande del motsvarar den i svensk rätt etablerade tolkningen av som kommit till uttryck i tidigare förarbets- uttalanden. utlänningslag fanns en uttrycklig bestämmelse om vad som avsågs med begreppet förföljelse. Med förföljelse avsågs enligt 3 § tredje stycket i den lagen förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Denna bestämmelse har inte förts över till de följande utlänningslagarna. I förarbetena till lag uttalas emellertid att avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon ändring är avsedd (prop. 1988:86 s. 77 och 154). Stöd för tolkningen av förföljelse- begreppet hämtas i svensk rätt ur bl.a. och dess exekutivkommittés slutsatser (prop. 1996/97:25 s. 97 och MIG 2006:1). Att de åtgärder som utlänningen riskerar ska vara av viss beskaffenhet för att de ska bedömas som förföljelse framgår av olika förarbets- uttalanden. 1988/89:86 uttalas att Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kortvarigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om misshandel har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en rad trakasserier. (s. 154 f., se även prop. 1954:134 s. 20, prop. 1988/89:86 s. 154 f., prop. 1996/97:25 s. 89 f. och prop. 2005/06:6 s. 10). På samma sätt som enligt direktivet kan en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder i vissa fall vara att bedöma som förföljelse i utlänningslagens mening även om varje åtgärd för sig inte är det (prop. 1996/97:25 s. 101 och par. Såväl utlänningslagens som direktivets flyktingdefinition är avspeglingar av definition. Förföljelsebegreppet i utlänningslagen tolkas mot bakgrund av internationella rättsprinciper och . Det har framhållits att det inte kan komma i fråga att tillämpar på ett sätt som, oavsett i vilken riktning det sker, avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder (prop. 1996/97:25 s. 96 f.). Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att låta lagtexten ligga så nära formulering som möjligt. Det finns inte skäl att vid genomförandet av direktivet vid sidan av vad som anges i internationellt vedertagna tolkningsanvisningar slå fast principer för tolkningen. Det bör i stället överlämnas till rättstillämpningen att med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolkningen och tillämpningen av förföljelsebegreppet. Enligt regeringens bedömning kräver direktivets genomförande inte heller att det i utlänningslagen ges en närmare definition av detta begrepp. utredningen anser regeringen att en precisering av förföljelsebegreppet i författningstext kan medföra en risk för att rättstillämpningen låses. Någon sådan precisering bör därför inte göras. Enligt regeringens uppfattning är artiklarna 9.1 och 9.2 i direktivet uppfyllda genom regleringen i 4 kap. 1 § UtlL. I artikel 9.3 i direktivet anges att det enligt artikel 2 c i direktivet måste finnas ett samband mellan förföljelsegrunderna och den fruktade förföljelsen. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt och utlänningslagen. Något behov av lagändringar för att genomföra direktivets bestämmelser i artikel 9 finns därför inte. Flera remissinstanser har framfört kritik av innebörd att utredningens förslag inte speglar vikten av att beakta barns egna asylskäl. BO, och anser att det behövs en ordentlig genomgång och analys av vad som är barnspecifik förföljelse och att regeringen för detta ändamål bör tillsätta en utredning. Regeringen vill här framhålla att utgångspunkten i den svenska asylprocessen är att barn som söker asyl i ska få sin ansökan prövad i en process där deras röst hörs och där hänsyn tas till deras behov. Barns egna asylskäl ska självklart beaktas. Det är viktigt att barnet uppmärksammas som en egen individ inte bara när barnet är ensamkommande utan även när en hel familj söker asyl. Beslut i asylärenden som rör barn bör innehålla en redovisning av barnets egna skäl och av hur barnets bästa har beaktats. Det finns i detta sammanhang skäl att påminna om att det upprepade gånger i tidigare förarbeten har uttalats att barn ska uppmärksammas som individer som har egna skäl för uppehållstillstånd (prop. 1988/89:86 s. 80 f., prop. 1996/97:25 s. 244 f. och 2004/05:170 s. 194). utlänningslag har bestämmelsen om att barn ska höras, om det inte är olämpligt, flyttats till lagens inledning (1 kap. 11 § UtlL). Därigenom understryks vikten av att artikel 12 i följs. Vid prövningen av asylärenden som rör barn ska alltid den s.k. portalbestämmelsen om barnets bästa beaktas (1 kap. 10 § UtlL). Vid införandet av portalbestämmelsen anfördes att prövningen av barnets bästa inte kan gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken skulle i sådant fall finnas att det blev frestande att utnyttja barnen när önskan att bosätta sig i ett visst land är stark men skyddsskälen otillräckliga (prop. 1996/97:25 s. 247). Denna bedömning gör sig alltjämt gällande. Vidare vill regeringen här lyfta fram andra åtgärder som har vidtagits för asylsökande barn. har fått i uppdrag att se till att särskild barnkompetens finns på samtliga enheter som utreder barns asylärenden. ska vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att deras situation redovisas i ärendena. Om det inte är möjligt att höra barnet direkt ska barnets situation klarläggas genom barnfokuserade föräldrasamtal. regleringsbrev anges att barns egna asylskäl alltid ska utredas och bedömas samt redovisas i besluten. har utarbetat en samtals- eller intervjuguide som ska användas vid samtal med barn i utlänningsärenden. Verket har vidare utfärdat interna anvisningar för hanteringen av ärenden som omfattar barn såväl inom prövnings- som mottagandeverksamheten. Samtliga enheter med asylprövning har fått utbildning i att utreda barn. Prövningen av ärenden för ensamkommande barn handläggs vid särskilt utsedda enheter hos verket, där både beslutsfattare och handläggare har genomgått en särskild barnutbildning. har utbildningar genomförts med delar av personalen i samarbete med , bl.a. när det gäller barnkonsekvensanalyser. På flertalet tillståndsenheter finns det särskilt utsedda barnansvariga, varav flera har genomgått verkets utbildning i barnfrågor. På de större enheterna finns särskilda grupper som enbart handlägger barnärenden. I dessa s.k. barngrupper finns det handläggare och beslutsfattare med särskild barnkompetens. När det gäller barnspecifika former av förföljelse kan särskilt framhållas att innehåller avsnitt om hörande av barn i utlänningsärenden beträffande deras asylskäl. Den samtals- eller intervjuguide som har utarbetats för beskriver en teknik som ska möjliggöra att barnet fritt kan berätta så detaljerat som möjligt om sina asylskäl. fick i regleringsbrevet för i uppdrag att redovisa hur barns asylskäl har beaktats i specifika former av förföljelse av barn, exempelvis könsstympning och tvångsrekrytering av barnsoldater. I regleringsbrevet för ålades att i återrapporteringen särskilt redovisa hur arbetet med att använda barnkonsekvensanalyser fortskrider, vilka åtgärder som vidtagits för att beakta barnperspektivet såväl i prövningen och mottagandet som i återvändandet samt i bosättningsärenden och hur myndigheten tillförsäkrar att ändamålsenlig barnkompetens finns att tillgå. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att ytterligare åtgärder avseende barnspecifik förföljelse och barns asylskäl inte behöver vidtas. En utlänning är endast flykting om den fruktade förföljelsen har sin grund i utlänningens ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller hans eller hennes religiösa eller politiska uppfattning. Någon definition av de olika förföljelsegrunderna finns inte i . Någon sådan definition finns inte heller i direktivet men i artikel 10.1 anges vilka faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av skälen till förföljelsen. I artikeln anges att de olika förföljelsegrunderna ska omfatta särskilt vissa uppräknade faktorer. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i utlänningslagen. Frågan är om det för direktivets genomförande i svensk rätt krävs att det i svensk författningstext lämnas en närmare definition av skälen till förföljelse. Regeringen konstaterar att artikel 10.1 i direktivet motsvarar den i svensk rätt etablerade tolkningen av som kommit till uttryck i tidigare förarbetsuttalanden, t.ex. prop. 2005/06:6 s. 10 f. Det har framhållits att det inte kan komma ifråga att tillämpar på ett sätt som, oavsett i vilken riktning det sker, avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder (prop. 1996/97:25 s. 96 f.). Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med UNHCR, att det finns anledning att låta lagtexten ligga så nära formulering som möjligt. Det finns inte skäl att vid genomförandet av direktivet vid sidan av vad som anges i internationellt vedertagna tolkningsanvisningar slå fast principer för tolkningen. Det bör i stället överlämnas till rättstillämpningen att med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolkningen och tillämpningen av de olika förföljelsegrunderna. En allt för långtgående precisering i författningstext kan, som UNHCR påpekar, låsa rättsutvecklingen och verka begränsande. Artikel 10.1 bör alltså inte medföra några författningsändringar. UNHCR har anfört att det i författningstext bör anges andra grupper utöver kön och sexuell läggning som kan utgöra samhällsgrupper i lagens mening. Tillhörighet till viss samhällsgrupp är den förföljelsegrund som anses mest svårdefinierad. I internationella sammanhang pågår ett kontinuerligt arbete för att bestämma begreppets innebörd. Vägledning för den svenska tolkningen av begreppet kan hämtas ur och exekutivkommitténs slutsatser (t.ex. UNHCR, protection: Membership of a particular social group). Det är mot bakgrund av att det bland ett stort antal länder råder enighet om att bör ges en mer vidsträckt tolkning än tidigare i fråga om förföljelsegrunden tillhörighet till viss samhällsgrupp som det svenska flyktingbegreppet utvidgats till att uttryckligen omfatta en utlänning som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Med hänsyn till att en omfattande uppräkning bl.a. kan få till följd att uppräkningen uppfattas som uttömmande anser regeringen att det i författningstexten inte bör räknas upp fler grupper som kan anses utgöra en samhällsgrupp i lagens mening. Artikel 10.2 i direktivet anger att det vid bedömningen av huruvida en sökande har en välgrundad fruktan för förföljelse är irrelevant om sökanden faktiskt har de egenskaper i fråga om ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning som är skälet till förföljelsen om en sådan egenskap tillskrivs den sökande av den som utövar förföljelsen. Motsvarande gäller enligt svensk rätt och några författningsändringar krävs därför inte för att genomföra artikel 10.2. Definitionen av flykting i artikel 2 c i direktivet anger som en förutsättning för att en person ska anses vara flykting att han eller hon inte omfattas av artikel 12. En person som omfattas av något av undantagen i artikel 12 är således utesluten från att vara flykting. I utlänningslagen finns det inte några bestämmelser som utesluter någon från flyktingskap på motsvarande sätt. Detta hänger samman med utlänningslagens konstruktion där uppehållstillståndet är det centrala. Sådana omständigheter som innebär att bestämmelser inte ska tillämpas beträffande en utlänning, dvs. att han eller hon gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten, ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet eller gärningar som strider mot syften och grundsatser, beaktas därför i stället i utlänningslagens bestämmelser om uppehålls- Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd vägras en flykting om det finns synnerliga skäl att inte bevilja ett sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Bestämmelsen tar sikte dels på sådana omständigheter som innebär att bestämmelser inte ska tillämpas beträffande utlänningen, dels på situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl (prop. 1954:41 s. 77 och prop. 1975/76:18 s. 107, jfr artikel 1 F). Som nämns i föregående avsnitt anser regeringen att det följer av direktivet att kriterierna för vilka som omfattas av begreppen flykting och alternativt skyddsbehövande ska vara desamma i samtliga medlemsstater. För att uppnå full förenlighet med direktivet bör därför bestämmelser om uteslutande från flyktingskap införas i utlänningslagen. Artikel 12.1 a i direktivet motsvarar artikel 1 D i och är tillämplig på sådana flyktingar från som får ekonomiskt bistånd genom United Nations Relief and for Refugees in the Near East (UNRWA). Artikel 12.1 b i direktivet motsvarar artikel 1 E i , som vid sin tillkomst främst tog sikte på personer som utan att vara medborgare i ändå åtnjöt samma rättigheter som sådana medborgare. Dessa båda undantag utgår från att de utlänningar som omfattas av dem inte behöver något ytterligare skydd. Huruvida en utlänning redan har beviljats tillräckligt skydd och därmed inte är i behov av skydd i är en omständighet som måste beaktas vid prövningen av frågan om han eller hon riskerar förföljelse. Dessa undantag ryms således inom gällande lydelse av flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § UtlL och behöver inte enligt regeringens bedömning uttryckligen anges i utlänningslagen. I artikel 12.1 a i direktivet anges att om det skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom FN än UNHCR som utlänningen omfattas av har upphört utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av , ska dessa personer automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktivet. UNHCR har anfört att lagtexten bör omfatta hela artikel 12.1 a. Regeringens förslag innebär att en utlänning som har erhållit sådant skydd eller bistånd som anges i artikel 12.1 a kommer att omfattas av flyktingdefinitionen om detta skydd eller bistånd av någon anledning upphör. Därmed saknas skäl att särskilt reglera den situationen. Artikel 12.2 a motsvarar artikel 1 F a i och avser brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott. Dessa brott har allt sedan slut givits skiftande definitioner.