prop · GX0379 · 2009-12-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Med- borgarna ska genom tillsynen kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. För att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydligare och mer enhetlig. Genom mer enhetliga begrepp och regler ges de många verksamhetsutövare som står under tillsyn enligt regleringar i flera olika lagar och av flera tillsynsorgan bättre förutsättningar att följa gällande regler. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Kommunerna bör även i fortsättningen kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. För att garantera likvärdighet och rättssäkerhet bör dock staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsyns- uppgifterna. I skrivelsen redovisas även generella bedömningar kring tillsyn, bl.a. vad gäller finansiering, samordning mellan tillsynsorgan, ingripande- möjligheter och tillsynsorgans befogenheter i övrigt. Det finns dock områden där det finns skäl för att göra avsteg från de bedömningar som görs i skrivelsen. 1 Ärendet och dess beredning.............................................................. Generell kritik mot tillsyn .................................................. Kontinuerliga förändringar av tillsynen ............................. 3 En mer enhetlig tillsyn.................................................................... Mer enhetlig sektorsvis reglering av tillsyn ..................... Ett enhetligt tillsynsbegrepp............................................. Val av finansieringsform.................................................. Utformning av tillsynsavgifter ......................................... Särskilt om kommuners tillsynsavgifter........................... Samordning av tillsyn..................................................................... Samordning för tillsynsobjektens skull............................ 6 Kommunernas roll i tillsynen ......................................................... Fortsatt kommunalt ansvar............................................... Tydligare statlig styrning ................................................. Mellankommunal samverkan kring tillsyn....................... Överklagande av kommunala tillsynsbeslut..................... Ingripanden vid tillsyn.................................................................... Underlåtenhet att ingripa.................................................. 8 Andra regler för tillsyn ................................................................... Befogenheter under genomförande .................................. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100)........................ Bilaga 3 Sammanfattning av nu relevanta delar av betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) ..................................................................... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10)........................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning Förvaltningspolitiska kommissionen föreslog i sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att den statliga tillsynen skulle ses över. Även den dåvarande regeringen bedömde i propositionen Statlig förvaltning i medborgarens tjänst (prop. 1997/98:136) att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag borde ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig och ge den en tydligare innebörd. Genom beslut tillkallades en särskild utredare för att utreda hur den statliga tillsynen kunde göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre skulle kunna bidra till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). I direktiven angavs att arbetet skulle bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skulle utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen och de problem som förekommer i denna. Utredningen, som antog namnet , redovisade denna del av sitt uppdrag i delbetänkandet Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14), som remissbehandlades. I avvaktan på att regeringen fattade beslut om aviserade tilläggsdirektiv för utredningens andra del gavs utredaren i uppdrag att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete (dir. 2002:84). Enligt den andra delen av uppdraget skulle utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kunde göras tydligare och effektivare (dir. 2003:70). Denna del av uppdraget redovisades i slutbetänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet remissbehandlades och sammanlagt 137 instanser yttrade sig. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En samman- ställning av remissinstansernas yttranden finns tillgänglig i Finans- departementet (dnr Fi2004/4803). En del av uppdrag var att analysera för- och nackdelar med att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag. Frågor kring uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna ingick även i den parlamentariska utredning som tillkallades (dir. 2003:10) och som antog namnet . I en första etapp skulle kommittén identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och som skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. I en andra etapp skulle kommittén göra en fördjupande analys och bedömning av strukturen och uppgifts- fördelningen samt i de delar där den fann det motiverat föreslå förändringar. Kommittén slutredovisade sitt uppdrag i betänkandet Håll- bar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). En sammanfattning av nu relevanta delar av betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet remissbehandlades och sammanlagt 543 instanser yttrade sig. En förteckning över remissinstanserna återfinns i bilaga 4. En sammanställning av yttrandena publicerades i en departements- promemoria (Ds 2008:17). Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Fler än 230 lagar reglerar tillsynen inom olika sektorer av samhället. Lagar av detta slag kallas i det följande för sektorslagar. Vissa av dessa sektorer är väldigt breda och vissa av sektorslagarna har ett sådant nära samband att de kan sägas reglera samma tillsynsområde, t.ex. finans- marknaden eller hälso- och sjukvården. Även andra sektorslagar kan ha beröringspunkter med varandra eller riktas mot samma verksamheter, utan att för den skull kunna sägas reglera ett och samma tillsynsområde. Fler än 90 statliga myndigheter (inklusive länsstyrelserna) har tillsyns- uppgifter. Till detta kommer landets 290 kommuner. Landstingen har inga tillsynsuppgifter. Det stora flertalet av myndigheterna med tillsynsuppgifter har även andra uppgifter, men kommer trots detta i denna skrivelse att kallas tillsynsmyndigheter. Även ett antal privat- rättsliga organisationer, som t.ex. och AB , och särskilt förordnade fysiska personer, t.ex. naturvårdsvakter, utövar tillsyn. Ett samlingsnamn för alla myndigheter, organisationer och personer som utför tillsyn är tillsynsorgan. Tillsyn riktas vanligtvis mot ett föremål, en anläggning, en verksamhet eller en typ av vara, i det följande kallade tillsynsobjekt. Dessa kan vara privata eller offentliga. Den som ansvarar för och har möjlighet att råda över tillsynsobjektet kallas i denna skrivelse för objektsansvarig. Detta kan vara en fysisk eller juridisk person. Det är svårt att fastställa det sammanlagda antalet tillsynsobjekt, men även med en avgränsning till fasta objekt rör det sig om miljontals. Därutöver går det även att inkludera varor, där varje enskild artikel på marknaden kan sägas vara ett tillsynsobjekt. Många av tillsynsobjekten står under tillsyn enligt flera lagar och av flera tillsynsorgan. Exempelvis står en restaurang under tillsyn bl.a. för sin livsmedelshantering, servering av alkohol, arbetsmiljö, brandsäkerhet och marknadsföring. uppskattade att de statliga och kommunala myndigheternas tillsynsverksamhet kostade . Av detta belopp finansierades omkring hälften med avgifter från tillsynsobjekten (inklusive den del av arbetsgivaravgiften som avser arbetsmiljötillsynen). Viss verksamhet som visserligen syftar till att stärka efterlevnaden av beslutade föreskrifter, men som är av säregen och mycket ingripande karaktär, brukar normalt sett anses falla utanför tillsynsområdet. Detta gäller t.ex. rättskipning, tull- och skattekontroll samt polisiär verksamhet. Generell kritik mot tillsyn Flera utredningar och förvaltningsmyndigheter, bl.a. Förvaltnings- politiska kommissionen, , revisorer, för studier i offentlig ekonomi, har pekat på problem med tillsynen på många områden. Flera av dessa problem är av mer generell karaktär. Nedan följer exempel på de brister och problem som har lyfts fram. Begreppet tillsyn är oklart. Det ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som för den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Oklarheten förstärks av att tillsynsarbetet i praktiken utförs på mycket olika sätt inom olika områden samt av att riksdag och regering inte använt entydiga begrepp i de fall definitioner getts. Det finns inom vissa områden ett otydligt eller svagt samband mellan tillsyn och tillsynsorganens tillgång till sanktioner då tillsynsobjektet inte uppfyller de ställda kraven. Ett inslag i denna problembild är att de tillgängliga sanktionerna ibland inte är anpassade till eventuella brister i tillsynsobjektens verksamhet. I direktiven till konstaterades att ansvars- förhållandena för tillsynen är komplexa och svåröverskådliga. Tillsynen inom ett och samma verksamhetsområde kan ibland utövas av flera tillsynsorgan med överlappande eller motstridiga uppdrag. Samordningen mellan berörda tillsynsorgan kan ha brister i fråga om arbetsformer och metoder för tillsynen, vilket kan medföra olägenheter för tillsyns- objekten. Till detta kommer en ibland oklar ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighetsnivå. Inom flera tillsynsorgan ges inspektioner och kontroller betydligt mindre resurser än information, rådgivning, utvecklingsinsatser och liknande. Tillsynen riskerar att enbart bli reaktiv organet utövar kontroll endast som ett led i behandlingen av en anmälan om inte resurser avdelas för egeninitierade åtgärder. I direktiven till bedömdes att orsaker till att tillsyn är bristfällig t.ex. kan vara att riksdag och regering inte har gett verksamheten de nödvändiga förutsättningarna i form av tydligt författningsstöd. Det kan vidare bero på otillräcklig styrning av tillsyns- myndigheterna. Myndigheterna kan även ha brustit genom att inte ge tillsynen tillräckligt hög prioritet. Förvaltningspolitiska kommissionen tog i sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst En samlad förvaltningspolitik för staten upp tillsynsfrågorna (SOU 1997:57). Kommissionen föreslog att den statliga tillsynen över myndigheter, företag och kommuner skulle ses över och att särskilt frågan om verkningsfulla sanktioner borde uppmärksammas i samband med detta. Kommissionen ansåg att många av de problem som redovisats i tidigare utredningar om tillsynsbegreppets otydlighet, skiftande tillämpningar m.m. främst var ett uttryck för att frågan inte hade ägnats tillräcklig uppmärksamhet. Både revisorer och har genomfört ett stort antal ämnesvisa studier där tillsynsfrågorna har intagit en Studierna har bl.a. behandlat tillsyn över kommuner, läkemedelskontroll, strålskydd, finanssektorn, miljövården och skolan. Båda myndigheterna har sammanfattat sina slutsatser i särskilda rapporter om tillsyn. I revisorers sammanfattande rapport om tillsyn (1994/95:RR9) pekar revisorerna bl.a. på att innebörden av tillsyns- begreppet är oklar och används på olika sätt i olika lagar. relation till andra likartade begrepp, t.ex. utvärdering, klargörs ofta inte. Enligt revisorer tycks det kunna uppstå rollkonflikter hos tillsynsorgan som också har ansvar för tillståndsgivning, rådgivning m.m. En annan rollkonflikt uppstår när en verksamhetsutövare har tillsyn över sig själv, t.ex. kommuner med egen miljöfarlig verksamhet som också utövar tillsyn enligt miljölagstiftningen. också på att det råder oklarheter i fråga om ansvarsfördelningen mellan olika tillsynsnivåer (centralt, regionalt och lokalt) som samverkansmöjligheter inte tycks tas till vara. att principerna för uttaget av tillsynsavgifter varierar mellan olika revisorer ansåg vidare att det ofta förefaller vara svårt att bedriva tillsyn på grund av låg prioritering och otydliga regelverk i form av ramlagar. Följderna blir bl.a. att tillsynen ofta blir passiv, att sanktioner inte alltid tillämpas och att tillsynen tenderar att bli en dialog i stället för verklig kontroll. I den generella och sammanfattande skriften Statlig tillsyn ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10) beskrev dåvarande sina iakttagelser kring tillsyn. tillsynsbegreppet är oklart. Det finns många näraliggande begrepp övervakning, efterlevnad, inspektion, kontroll, besiktning, uppsikt och Det finns också flera olika definitioner av tillsyns- begreppet (primär tillsyn, verksamhetstillsyn, individtillsyn, löpande tillsyn, operativ tillsyn, systemtillsyn, tematisk tillsyn och förebyggande tillsyn) vars innebörder inte är helt klarlagda. Tillståndsgivning, föreskriftsarbete och rådgivning innefattas enligt ofta i tillsynsbegreppet. kulturen är starkt inriktad på samförstånd, kompromissvilja och hederlig- Av denna anledning har tillsynen i sin mer kontrollerande form kommit att få en svag ställning i det svenska politiska systemet i motsats till förhållandena i andra länder. begreppet tillsyn borde kopplas till regelefterlevnad medan uppföljning skulle kopplas mer till måluppfyllelse. har i ett antal av sina årliga rapporter pekat på generella problem med statlig tillsyn. I den årliga rapporten (RiR 2005:13) noterade att de centrala myndigheterna som granskats inte hade följt upp och utvärderat hur tillsynen fungerade och var Det gällde även i de fall där kommunerna utförde tillsynen och länsstyrelserna hade ett uppsiktsansvar. Det fanns variationer i arbetssätt mellan de regionala tillsynsmyndigheterna, vilket Riks- revisionen bedömde var en effekt av bristande utvärdering. olika behandling av enskilda personer och företag var påtaglig. konstaterade också att risken för olikartade bedömningar hade ökat till följd av att de tillsynsmyndigheter som granskats inte hade fått det stöd de ansåg sig behöva från den centrala nivån. I den årliga rapporten (RiR 2006:18) konstaterade avsevärda brister i den statliga tillsynen och ansåg att den borde stärkas. En slutsats som drogs var att länsstyrelserna tillämpade tillsynsredskapet på alltför olika sätt. påpekade att det finns många myndigheter som har tillsynsuppgifter och ansåg det viktigt med en gemensam syn på tillsynens betydelse och en likformig tillämpning. I den årliga rapporten (RiR 2007:14) anförde att det i ett stort antal granskningar av statliga myndigheters tillsyn över framför allt verksamhet hade konstaterats att tillsynen inte Den utfördes alltför sällan och inte enhetligt. Sanktionsmedel användes inte i tillräcklig utsträckning och tillsynen följdes sällan upp. I vissa fall menade att det också var otydligt vem som ansvarade för tillsynen. I många fall var tillsynsenheterna alltför små. kontrollerande rollen fått stå tillbaka för den främjande. Uppföljning och förbättring av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet Regeringen uppdrog till länsrådet vid i Öster- götlands län att analysera länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämna förslag till förbättringar. I rapporten dagsläge, möjliga förbättringar och framtidsutsikter, behandlas ett antal återkommande frågeställningar av betydelse för tillsynen i allmänhet och dess effektivitet i synnerhet. Den viktigaste frågan är enligt utredaren hur begreppet tillsyn ska De olika lagar som styr länsstyrelsernas tillsyn ger inget Flera lagar ger ingen precisering alls och i andra fall ges delvis varierande svar på frågan om vad som ingår i tillsynsbegreppet. Utredaren konstaterade att länsstyrelserna inom merparten av tillsyns- områdena använde ett brett tillsynsbegrepp. granskning i efterhand i många fall också tillsynsnära uppgifter såsom information, rådgivning, samråd och uppsikt. Med uppsikt avsågs mer att bygga upp en allmän kunskap om tillståndet inom tillsynsområdet som helhet än att uteslutande granska enskilda objekt. Kontinuerliga förändringar av tillsynen Tillsynsbestämmelserna i lagstiftningen förändras kontinuerligt. Sedan tillkallades har förslag till sektorsvisa förändringar utretts, beretts och genomförts, såväl beträffande den materiella regleringen som organiseringen av tillsynen. Även helt nya områden har ställts under tillsyn. Denna ständigt pågående omprövning och översyn av tillsynen understryker dess vikt som instrument för att förverkliga och regeringens beslut. På vissa tillsynsområden har regleringen sin grund i . Ett exempel på nya EU-rättsakter som bl.a. innehåller samordnings- skyldighet kring tillsyn är tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden [EUT L 376, 27.12.2006, s. 1, Celex 32006L0123]. Direktivet syftar till att göra det enklare för företag att etablera sig och tillfälligt tillhandahålla tjänster på EU:s inre marknad och ställer krav på administrativt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i medlems- staterna. Direktivets bestämmelser syftar till att förbättra tilltron till och förtroendet mellan medlemsstaternas förvaltningar och utgör en viktig förutsättning för en väl fungerande inre marknad för tjänster. Medlemsstaterna måste bistå varandra och vidta åtgärder för ett effektivt samarbete vid tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster. Tjänste- direktivet genomförs i svensk rätt genom en ny nationell horisontell författning, lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. I det s.k. varupaketet finns regler om tillsyn i form av marknads- kontroll och om administrativt samarbete mellan bl.a. EU:s medlems- stater, ansvariga myndigheter och Europeiska kommissionen. I paketet ingår bl.a. två EG-förordningar som täcker stora delar av varuområdet i EU, och rådets förordning 765/2008/EG av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning nr 339/93/EEG (EUT L 218, 13.08.2008, s. 3047, Celex 32008R0765), och Europa- parlamentets och rådets förordning nr 764/2008/EG av om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG (EUT L 218, , s. 2129, Celex 32008R0764). Ett ökat erfarenhetsutbyte mellan statliga myndigheter med tillsyns- uppgifter sker genom , som tillkom efter ett förslag i delbetänkande. Syftet är att stärka yrkes- rollen för statligt anställda som arbetar med tillsyn genom kontinuerligt erfarenhetsutbyte, debatter och kunskapsutveckling. Det finns även andra exempel på sådana forum, t.ex. marknadskontrollrådet vid Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). En mer enhetlig tillsyn 3.1Mer enhetlig sektorsvis reglering av tillsyn Regeringens bedömning: För att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydligare och mer enhetlig. Någon allmän tillsynslag bör inte införas, men tillsynsregleringarna bör utformas utifrån de bedömningar som regeringen redovisar i denna skrivelse. Det finns dock områden där det finns skäl för att göra avsteg från dessa bedömningar. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har föreslagit en allmän tillsynslag med generella regler för tillsyn. Lagen föreslås bli tillämplig på ett tillsynspliktigt område genom att det i respektive sektorslagar anges vilka bestämmelser i lagen som ska tillämpas på området. Remissinstanserna: Förslaget om en allmän tillsynslag mottas i huvudsak positivt av remissinstanserna, men är flera instanser kritiska. i län anser att en allmän tillsynslag främjar både tillsynens tydlighet och effektivitet, vilket är av stor vikt inte minst ur ett medborgarperspektiv. i anser att införandet av en allmän tillsynslag kommer att bli komplicerat, men att den oreda som råder inte är något alternativ. Att införa ändringar i samtliga 230 sektorslagar, utan att använda en allmän tillsynslag som ram, anser inte på samma sätt kommer att bidra till en tydligare tillsynsverksamhet. Kammarrätten i anser att det kan ha ett värde att samla allmänna principer för tillsynen i en lag, men att sanktionsmöjligheterna, i vart fall inledningsvis, bör regleras i respektive sektorslag. Många remissinstanser anser att det är svårt att ta ställning till förslaget om en allmän tillsynslag innan konsekvenserna för olika tillsynsområden och sektorslagar har analyserats. I sina yttranden kring de specifika delarna i utredningens förslag till allmän tillsynslag anser många remissinstanser att förslagen inte är lämpliga att tillämpa inom just deras sektor. Sammantaget är det få av utredningens delförslag som samtliga instanser anser kan tillämpas inom deras område. Flera instanser befarar att tillsynslagen kan få ett begränsat genomslag i sektorslagstiftningen, eftersom särregleringar ändå kommer att vara nödvändiga inom många tillsynsområden. ombudsmän () och Föreningen kommunala miljöchefer att det är viktigt att undantagen från tillsynslagen i sektorslagarna inte blir för många. och anser att de möjliga vinsterna med en allmän tillsynslag inte uppväger de tänkbara negativa effekterna. och anser att lagtekniken i värsta fall kan göra den sektorsspecifika lagstiftningen mer otillgänglig. anför att det finns en risk för att en tillsynslag som bygger på hänsyn till ett stort antal tillsynsområden kan medföra ökad otydlighet. Bland annat i , Kammarkollegiet, , , i Skr. 2009/10:79 , kommun, och Svenskt Näringsliv föreslår att ändringar i stället ska genomföras i respektive sektorslagar. Justitiekanslern anser att värdet av att införa en allmän tillsynslag kan diskuteras. Andra frågor, t.ex. tillsynsmyndigheternas resursfördelning och prioriteringar, torde i själva verket ha större betydelse än den lag- tekniska lösningen. Skälen för regeringens bedömning En alltför differentierad tillsyn innebär risker Det behövs en större enhetlighet, tydlighet och rättssäkerhet i den offentliga tillsynen. Den offentliga tillsynen har utvecklats parallellt inom de många områden där den utförs. Olika lagstiftning, definitioner, synsätt, praxis och förhållningssätt har vuxit fram inom respektive område. De stora variationerna i tillsynens utformning och tillämpning kan i vissa fall vara en tillgång. Tillsynsinstrumentet kan användas flexibelt med möjlighet till stor anpassning till förhållandena i det särskilda fallet. kan detta leda till att instrumentet blir svårtillämpat och otydligt.