prop · GX0310 · 2009-09-21 00:00:00 — Utredningens bedömning (Mer järnväg för pengarna, SOU 2009:20): Överensstämmer med regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Närmare om utredningens bedömning Utredningen konstaterar i sitt betänkande Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20) bland annat att i genomsnitt tre anbud per upphandling har lämnats när det gäller drift och underhåll. Vidare konstaterar utredningen att på investeringsområdet har fått två till tre anbud per upphandling . När det gäller upphandlingsverksamhet så menar utred- ningen att ett systematiskt utvecklingsarbete bedrivs för att ytterligare effektivisera och utveckla leverantörsmarknaden. Det finns enligt utred- ningen intresse, kompetens och vilja att vidareutveckla arbetsformer och samspelet på marknaden. En bolagisering av BVP skulle som utred- ningen ser det påskynda och stödja en sådan utveckling. Utredningen lämnar ett antal förslag för att ytterligare stimulera ett fungerande samspel mellan myndigheten som upphandlare och en mark- nad bestående av flera leverantörer. Förslagen gäller t.ex. tillämpning och Prop. 2009/10:10 uppföljning av den gemensamma upphandlingsprocessen inom , en kraftsamling för att förenkla tekniska regel- verk, kompetensutveckling inom upphandlingsområdet samt uppföljning av upphandlingarna på en övergripande nivå och på ett konsekvent sätt över tiden vad gäller kostnadsutveckling, storlek på entreprenader och kontraktstidens längd. Utredningen konstaterar att genomför en hel del åtgärder för att stimulera marknadens aktörer. behövs enligt utredningen ytterligare åtgärder för att skapa en bättre fungerande leve- rantörsmarknad. Utredningen föreslår bland annat att bör besluta om och kommunicera en konkretiserad, genomförbar och upp- följningsbar leverantörsmarknadsstrategi. Av strategin bör enligt utred- ningen framgå hur man ska arbeta med samtliga aktörer och hur man ska stimulera intresset för nya aktörer. Utredningens samlade intryck vid de möten och kontakter som genom- förts är att det finns en tydlig förväntan från marknaden om att bolagise- ringen av BVP ska genomföras . Aktörerna har en positiv syn på marknadens möjligheter och framtida utveckling. De leverantörer som utredningen har träffat ger ett starkt stöd för fortsatt konkurrensutsättning och bolagisering av BVP. Utredningen menar att en bolagisering som innebär tydligare rollför- delning skulle medföra att kreativa och innovativa krafter frigörs. Det skulle enligt utredningens bedömning möjliggöra mätbara effektivitets- vinster i samspelet mellan aktörerna på marknaden och stora möjligheter att attrahera ytterligare leverantörer att etablera sig. Förutsättningarna för en sund marknad skulle som utredningen ser det förbättras väsentligt. om vilka åtgärder myndigheten vidtar för att öka konkurrensen uppdrog regeringen åt att redovisa hur myndigheten genomfört eller planerar att genomföra de åtgärder som föreslås i betänkandet och som syftar till att öka konkurrensen på mark- naden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet. Uppdraget redovisades i en rapport till regeringen . ser positivt på innehållet i betänkandet och konstaterar att förslagen till stor del avser sådant som redan pågår eller som redan tidi- gare planerats att genomföras. delar utredningens uppfattning att en bolagisering av BVP bör genomföras. delar även regeringens bedömning i proposi- tionen Ändrad verksamhetsform för delar av och 2008/09:23) att en bolagisering är möjlig att genomföra . har framfört att en bolagisering bör genomföras först efter att konkurrensutsättningen av järnvägsunder- hållet fullföljts 20102011. ser dock att den externa markna- den har stabiliserats . En ny aktör har etablerat sig på underhållsområdet och har tydliga indikationer på att ytter- ligare aktörer är intresserade av att ta sig in på marknaden. delar utredningens uppfattning att en bolagisering skulle kunna attrahera nya leverantörer. bedömer att en bolagisering Prop. 2009/10:10 skulle påskynda processen ytterligare. Enligt har myndigheten en tämligen god insyn i marknadens önskemål och förväntningar och omsätter dessa för att uppnå bästa möj- liga konkurrenssituation. redogör för att det i kontakter med marknadens aktörer har framkommit att det i princip inte föreligger några omfattande marknadshinder. De marknadshinder som ansetts föreligga hanteras nu enligt inom ramen för förberedelsearbete inför en eventuell bolagisering. Detta sker såväl i det sedvanliga linjearbetet som inom projektet driften. Projektet har startat inför en kommande bolagisering av BVP och har i uppdrag att verka för kon- kurrensfrämjande åtgärder samt att identifiera risker med och eventuella hinder för en bolagisering. Till exempel har inom ramen för projektet analyserat problem med tillgång till specialmaskiner och frågor om materialförsörjning. Efter genomförda analyser har åtgärder vidtagits som innebär att vissa av BVP:s verksamheter och maskiner ska flyttas över till förvaltande enheter. På standardiseringsområdet arbetar fortlöpande med att så långt som möjligt undvika unika tekniska lösningar och i stället arbeta för att nå enhetliga modullösningar. Även detta syftar till att undanröja potentiella mark- nadshinder och att förenkla för nya entreprenörer att ta sig in på en marknad med tekniskt komplicerade uppdrag. Ett annat område där arbetar med att stärka konkurrensen är upphandlingsområdet. Där handlar det bland annat om fortsatt kompe- tensutveckling, fortsatt utveckling av upphandlingsformer, att följa upp upphandlingarna konsekvent samt att använda denna information i dia- logen med leverantörerna bland annat genom att ta fram en modell för systematisk återkoppling till leverantörerna där de kan få återkoppling om de är ledande samt inom vilka områden det finns skäl till förbättring. När det gäller nationella och internationella kontakter för att stimulera marknadens aktörer arbetar myndigheten bland annat med att ta fram en gemensam försörjningsstrategi som innehåller såväl upp- handlings- som leverantörsmarknadsstrategier som ska kommuniceras till leverantörsmarknaden och internt inom . Ett arbete pågår även med att anpassa kraven i upphandlingarna så att optimala förutsättningar ska råda för nya aktörer att komma in på marknaden. åtgärder för att stärka konkurrensen i syfte att effektivisera och utveckla marknaden bör fortsätta Regeringen konstaterar att vidtar en rad åtgärder för att öka konkurrensen och effektivisera och utveckla marknaden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet och att arbetet har intensifierats för att genomföra utredningens förslag. Regeringen anser att , i sin egenskap av dominerande upphandlare på järnvägs- området, har ett stort ansvar för hur marknaden utvecklas och anser det därför angeläget att detta arbete fortsätter och att det vidareutvecklas. Regeringen avser att återkomma till angående uppföljning av de redovisade åtgärderna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet. Det nya bolagets verksamhet Regeringens bedömning: Det nybildade bolagets verksamhet ska vara att bedriva entreprenad-, drift-, underhålls- och uthyrningsverk- samhet samt produktion inom trafik-, mark-, bygg-, anläggnings- och teleområdet samt därmed förenlig verksamhet. Om det är flera nybil- dade aktiebolag ska verksamhetsföremålen för bolagen gemensamt täcka dessa områden. Utredningens bedömning (Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet, SOU 2007:78): Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte om det nya bo- lagets verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Det nya bolagets verksamhet kommer att ge () möjlighet att utvecklas som entreprenör. är affärsenhetens verksamhet begränsad till i stor ut- sträckning den svenska statliga järnvägs- och anläggningsmarknaden. I bolagsform och med den föreslagna inriktningen av verksamheten kan företaget lättare gå in på nya marknader och öka möjligheterna att för- värva strategiska resurser, som t.ex. andra företag, samt använda de finansiella marknaderna på samma sätt som konkurrenterna. 4.4Överföring av tillgångar och skulder Regeringens förslag: De till verksamheten vid enhet () hörande tillgångarna och skulderna över- förs till ett eller flera av staten direkt eller indirekt helägda aktiebolag. Tillgångarna överförs till marknadsvärde. Utredningens förslag (Bolagisering för ökad konkurrens och effek- tivitet, SOU 2007:78): Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: har särskilt behandlat förutsättningarna för att bidra med det kapital som behövs vid bolagiseringen. anser att omställ- ningskostnaderna blir mycket stora och att kapitaltillskott behövs. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att bolagiseringen bör genomföras på följande sätt. De till verksamheten vid BVP hörande tillgångarna överlåts till mark- nadsvärde till bolaget, som också övertar de till verksamheten hänförliga skulderna. Överlåtelsen kan ske genom en apportemission och/eller mot revers. Syftet är att skapa ett betydande fritt eget kapital för att säker- ställa tillfredsställande finansiell stabilitet. Med de till verksamheten hänförliga skulderna avses kortfristiga skulder såsom leverantörsskulder etc. När det gäller skulder för anläggningstillgångar utgörs de av lån i , som löser i samband med överlåtelsen av verksamheten. Dessa lån övertas således inte av bolaget. Regeringen kommer senare att, inom ramen för bemyndi- Prop. 2009/10:10 gande, välja det sätt att genomföra bolagiseringen på som regeringen då bedömer som det mest lämpliga. () har låtit oberoende konsulter värdera verksamheten vid BVP. Den särskilde utre- daren, som regeringen beslutade att tillkalla , har i uppdrag att uppdatera denna, se avsnitt 4.1. Det kommer också att finnas en detaljerad redovisning av tillgångar och skulder i BVP inför bolagise- ringen. På grund av den tid som förflyter mellan gjorda analyser och genom- förande av bolagsbildningen samt förändringar som kan ske inom denna tidsram kommer värderingen av verksamheten att förändras. Det går därför inte att fastställa det slutliga aktiekapitalets storlek och bolagets kapitalstruktur. Det bör vara en uppgift för regeringen att fast- ställa detta. Vid den slutliga utformningen av kapitalstrukturen, som kommer att ske med iakttagande av EG-fördragets regler om statsstöd, avser regeringen att ha följande utgångspunkter: -bolaget ska ges en tillfredsställande finansiell stabilitet, -bolagets finansiella mål ska fastställas utifrån marknadsmässiga bedömningar med beaktande av verksamhetens förutsättningar. Den finansiella analys som genomförts av oberoende konsulter inom ramen för utredningen (Bolagisering för ökad konkurrens och effektivi- tet, SOU 2007:78) samt den värdering som (Närings- departementet) låtit oberoende konsulter göra , visar att det nya bolaget kan ges en betryggande finansiell ställning. Genom att genomföra bolagiseringen på det sätt som beskrivs ovan bedömer reger- ingen att det nya bolaget får en god soliditet och rimliga finansiella förut- sättningar för att möta risker i form av svängningar på marknaden. Någon skuld för tjänstepension ska inte föras över till det nya bolaget, se vidare avsnitt 4.5. Åtaganden för pensionsersättningar kan fortsätt- ningsvis skuldföras av bolaget eller lösas in med engångspremier. En till verksamheten hörande del av en fastighet som används för verk- stadsverksamhet kommer, under förutsättning att en fastighetsbildning kan ske, att överföras till det nya bolaget. Överlåtelsen kommer i så fall att ske till marknadsvärde. Om det föreligger förutsättningar för att hyra fastigheter av så kommer det blivande bolaget, liksom andra entreprenörer, att kunna göra detta för att kunna utföra entreprenader. Överlåtelsen av tillgångar och skulder kommer att regleras i ett avtal mellan staten och det nya bolaget. Regeringens bedömning: Någon skuld för tjänstepension bör inte föras över till det nya bolaget. Åtaganden för pensionsersättningar kan fortsättningsvis skuldföras av bolaget, eller lösas in med engångs- . Personer med delpension bör även fortsättningsvis omfattas av statens avtalsförsäkringar och åtagandet kan överföras till och skuldföras av bolaget som betalar till i vanlig ordning. När det gäller antastbara pensioner enligt övergångs- bestämmelser till det statliga pensionsavtalet kan anställda i bolag som bedömer har nära statlig anknytning fortsättningsvis behålla förmånerna. För dem som går över till bolag som inte bedöms ha nära statlig anknytning avser regeringen att medge personlig pen- sionsrätt åt dem som, när den statliga anknytningen upphör, har högst kvar till pensionsåldern enligt övergångsbestämmelserna. Utredningens förslag och bedömning (Bolagisering för ökad kon- kurrens och effektivitet, SOU 2007:78): Förslagen och bedömningarna i utredningen överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig i dessa delar har inget i sak att erinra mot utredningens förslag om pensionsskulden. uttrycker att det är rimligt att hitta en lösning som gör att de avsättningar som är gjorda för de antastbara pensionerna kommer de nya bolagen till del om de utfäster sig att garantera förmånerna och en arbetstagare väljer att utnyttja dem. Det finns dock inte någon modell för en sådan lösning. () anför att det inte är lämp- ligt med ett inlösensförfarande för delpensioner. Det beror enligt SPV på att aktuell lön och omfattning på delpensionsledigheten kan förändras. Det gör det svårt att beräkna en relevant engångspremie. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 8.2 i regeringens propo- sition Ändrad verksamhetsform för delar av och 2008/09:23), beskrevs de riktlinjer som bör gälla för pensioner när statliga myndigheter som betalar till försäkringsrörelsen byter verksamhetsform. Sammanfattningsvis gäller följande. tryggar den förmånsbestämda tjänstepensionen genom att betala till SPV som redovisar premierna på en inkomsttitel. In- betalda disponeras inte av SPV utan tillförs statsbudgeten. Pensionsåtagandet säkras ytterst av statens beskattningsrätt varför det inte finns någon risk för åtagandets fullgörande. Det innebär att någon pensionsskuld för ålderpension inte föreligger för . När en myndighet upphör har det varit praxis att åtaganden om pen- sionsersättningar finansieras genom att arbetsgivaren betalar en engångs- premie till SPV som täcker åtagandet. Vid en bolagisering kan åtaganden för pensionsersättningar antingen övertas och fortsätta att skuldföras av bolaget, eller lösas in med engångspremier hos SPV. Det är inte lämpligt med ett inlösensförfarande för delpensioner då det är svårt att beräkna en relevant engångspremie. En möjlighet är den som SPV nämner i sitt remissyttrande att de som uppbär delpension fortsätter att omfattas av statens avtalsförsäkringar vid en bolagisering. ren får fortsätta att skuldföra delpensionen och betala för övriga Prop. 2009/10:10 pensionsförmåner till SPV i vanlig ordning. Att en pensionsförmån är antastbar innebär att pensionsrätten är vill- korad och bortfaller om anställningen upphör före avgång med pension. Inom staten finns två typer av antastbara förmåner, dels ålderspension före (ÅPF) som innebär en lägre pensionsålder än enligt aktu- ellt pensionsavtal, dels rätt att avgå före enligt övergångsbestäm- melser till upphävandet av det statliga pensionsavtalet för statliga och vissa andra tjänstemän (PA74) (ÖB-bestämmelserna). Enligt ÖB-be- stämmelserna är rätten till pension före villkorad av att individen har kvar den anställning som gav upphov till rätten att avgå med ålders- pension före . Ett bolag kan hos ansöka om att kvarstå i den stat- liga försäkringsmodellen. Om verket bedömer att bolaget har nära statlig anknytning och arbetstagarna har anställningsvillkor som i fråga om avtalsförsäkringarna i huvudsak stämmer överens med villkoren för statligt anställda kommer de anställda fortsättningsvis att omfattas av det statliga tjänstepensionssystemet och får behålla sina förmåner enligt ÖB- bestämmelserna. har tolkat begreppet nära statlig an- knytning som att bolaget i sin helhet ägs av staten. Om den nya arbetsgivaren förlorar sin statliga anknytning kan en an- ställd med förmån enligt ÖB-bestämmelserna under vissa förutsättningar medges personlig pensionsrätt i det statliga tjänstepensionssystemet. Medgivandet har enligt regeringens praxis omfattat de anställda som har kvar till pensionsålderns inträde enligt övergångsbestämmelserna när den statliga anknytningen upphör. Regeringens bedömning: Vid överföring av verksamhet till det be- rörda bolaget beaktas 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Utredningens förslag (Bolagisering för ökad konkurrens och effek- tivitet, SOU 2007:78): Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i denna del delar i huvudsak utredningens slutsatser. framhåller att undantagen beträffande ålders-, invaliditets- och efterlevandeförmåner i lagen (1982:89) om anställningsskydd (LAS) avser det enskilda anställ- ningsavtalet och att något motsvarande undantag inte finns i 28 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) som reglerar ver- kan av kollektivavtal. De nya bolagen bör därför enligt reglera dessa frågor samt trygghetsförmåner i kollektivavtal för att inte riskera att de statliga avtalen blir bindande för bolaget. anför att det fåtal medarbetare som inte vill eller kan gå över till bolaget bör behandlas generöst. Facket för service och kom- munikation () framhåller att om en bolagisering aktualiseras så måste värdet av de kollektivavtal som gäller för berörda grupper bibe- hållas. Skälen för regeringens bedömning: Den av utredningen genomförda Prop. 2009/10:10 personalmässiga konsekvensanalysen utgår från att bolagisering av den aktuella produktionsverksamheten vid är att betrakta som övergång av verksamhet. Överföring av verksamhet till annan huvudman förutsätter förhandlingar och överenskommelser med berörd huvudman. Vid övergång av verksamhet gäller de regler som anges i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Ett fåtal arbetstagare hos som berörs av bolagiseringen är anställda med konstitutorial. De åtnjuter en högre grad anställningstrygg- het än arbetstagare som är anställda tills vidare. Till exempel kan de inte sägas upp på grund av arbetsbrist. De har sin anställning kvar i och ska inte tillfrågas om den ska gå över till bolaget enligt 6 b § LAS. De nu berörda personerna har antingen uppnått pensionsåldern enligt gällande pensionsavtal PA 03 eller gör det . För det fall att någon av dem under återstående anställningstid önskar fullgöra arbets- uppgifter i bolaget bör detta kunna möjliggöras genom kollektivavtal om tjänstgöringsskyldighet. Bolagiseringen av () medför omställnings- kostnader samt ett behov av anslagstillskott för att täcka det underskott som uppstår i då verksamheten förs över till det nybildade Aktiekapitalet finansieras genom överföringar av tillgångar och skulder från myndigheten till bolaget. tementet) har anlitat konsulter som genomfört känslighets- Dessa visar att verksamheten tål relativt stora förändringar vad gäller kostnader och intäkter innan resultatet blir negativt. arna att driva verksamheten i bolagsform utan statsbudgetära negativa konsekvenser är goda. Omställningskostnaden för beräknas uppgå till 117 miljoner kronor vilket belastar myndighetens anslag. med osäkerhet och gränsdragningen mellan vad som är omställnings- kostnad respektive investering i verksamheten är inte entydig. områden som kostnaderna omfattar är IT-system, uppbyggnad av varu- märken och personal. Därutöver uppkommer vissa omställningskostnader om som bärs av bolaget. kompenseras för de kostnader som belastar myndighetens anslag. I samband med överföringen av tillgångar och skulder från till det nybildade bolaget beräknas ett underskott i myndighetskapitalet uppstå hos på . skottet kommer att hanteras genom en tillfällig, engångsvis anslags- ökning på totalt . Detta belopp kommer att användas för att lösa in lån i för tillgångar som överförs till Som en följd av bolagiseringen beräknas anslag samman- taget engångsvis tillföras . Hösttilläggsbudget 2009 (prop. 2009/10:2) redovisas i detalj regeringens anslagsförslag för 2009 och det beräknade anslaget. beräknas statsbudgetens inkomster öka i förhållande till be- Prop. 2009/10:10 räkningarna ekonomiska vårproposition till följd av att bolaget lämnar utdelningar och betalar bolagsskatt. Det finansi- ella sparandet beräknas sammantaget stärkas till följd av den nu föreslagna bolagiseringen. Det faktum att bolaget kan bära finansiella skulder möjliggör en fram- tida extrautdelning till staten. Detta utrymme beräknas sammanlagt till . Om det i samband med bolagiseringen blir aktuellt att överlämna ar- kivhandlingar från till de statliga arkivmyndig- heterna så ska kostnader för att bevara, vårda och tillhandahålla dessa bäras av . Om det senare blir aktuellt att överlämna allmänna handlingar som förvaras hos bolaget till de statliga arkivmyndigheterna ska engångskostnader vid överlämnandet samt framtida kostnader för att bevara, vårda och tillhandahålla dessa bäras av eller bolaget. Den senare frågan kommer att regleras i avtal mellan /staten och bolaget. Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet (SOU 2007:78) Sammanfattning av betänkandet Både och har organiserat sina verksamheter enligt den s.k. beställar-utförarmodellen. Verkens utförarenheter konkurrerar via anbudsförfarande med privata företag om uppdrag från respektive myndighets beställardel. Denna ordning är inte oproblematisk. Det ten- derar nämligen att uppstå konkurrensproblem när myndigheter bedriver affärsverksamhet i konkurrens med privata aktörer, t.ex. i form korssub- ventionering av den egna utförarenheten. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolagsform samt bedöma lämpligheten i detta. I uppdraget ingick bl.a. att: -lämna förslag på vilken eller vilka av de angivna verksamheterna som lämpar sig för bolagisering, -föreslå lämplig framtida kapitalstruktur samt eventuellt lämplig finansiering och tidplan för kapitaliseringsprocessen, -genomföra en omvärldsanalys för den marknad som bolaget eller bolagen kommer att verka på. Därvid ska frågan om ett behov av fortsatt statligt åtagande av vissa särskilda verksamheter prövas, -analysera marknadskonsekvenser ur ett transport- och regionalut- vecklingsperspektiv, -analysera historiskt uppnådda resultat och tillsammans med respek- tive myndighet ta fram en konsoliderad affärsplan för bolaget eller bolagen, -redovisa organisatoriska, personalmässiga och ekonomiska konse- kvenser av en bolagisering, -beräkna storleken på pensionsskulden, bedöma huruvida denna ska tas över eller ej samt föreslå hur den ska finansieras, -värdera den eller de verksamheter som föreslås ska bolagiseras, -analysera verksamheten eller verksamheternas rörelserisk, -föreslå uppdragsbeskrivningar som kan ligga till grund för bolags- ordning och ge förslag på ekonomiska mål, -analysera eventuella ansvarsförbindelser, exempelvis miljöansvar, för de verksamheter som föreslås bolagiseras, -identifiera eventuella legala hinder och restriktioner, -ta fram en handlingsplan för bolagiseringsprocessen. I enlighet med uppdraget har utredningsarbetet bedrivits i nära samarbete Verken har bl.a. tagit fram ett omfattande arbetsmaterial med fakta, konsekvensanalyser etc. som utgjort en viktig input i utredningens arbete. (PwC) har bistått utredningen med projektledning, ekonomisk, juridisk och samt finansiell analys. Grunden för PwC:s analys har varit det arbetsmaterial som verken tagit fram. Vidare har utredningen i enlig- het med uppdraget haft kontakt med utredningen om en översyn av den statliga förvaltningens uppgift och organisation (dir. 2006:123) och ut-