prop · GX0331 · 2009-10-15 00:00:00 — Medlemsstaterna får enligt artikel 11.1 ålägga en asylsökande skyldigheten att samarbeta med de behöriga myndigheterna i den utsträckning behandlingen av ansökan kräver en sådan skyldighet. Artikel 11.2 innehåller en uppräkning av exempel på tillåtna åtgärder som medlemsstaterna därvid får använda sig av. Åtgärderna måste syfta till att underlätta handläggningen av asylärendet. De åtgärder i svensk rätt som närmast faller under tillämpningsområdet för artikel 11 är de kontroll- och tvångsåtgärder som finns reglerade i 9 kap. UtlL. Direktivet rör asylförfarandet och nationella bestämmelser om tvångsåtgärder eller samarbetsskyldigheter som ska tillämpas i samband med inresa och utresa i syfte att upprätthålla den allmänna utlänningskontrollen i landet berörs således inte av direktivet. och polisens möjlighet att omhänderta pass och andra handlingar enligt 9 kap. 4 och 5 §§ UtlL står i överensstämmelse med artikel 11.2 b i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna får föreskriva att de asylsökande måste överlämna handlingar som de innehar som är av betydelse för prövning av ansökan, t.ex. egna pass. Enligt 9 kap. 6 § UtlL får en utlännings hemresebiljett tas om hand under vissa förutsättningar. Syftet med bestämmelsen är att underlätta verkställighet av ett eventuellt avlägsnandebeslut. Detta syfte måste anses förenligt med artikel 11 i direktivet. Rätten att fotografera en utlänning enligt 9 kap. 8 § UtlL överensstämmer med artikel 11.2 e, där det föreskrivs att de behöriga myndigheterna får fotografera en asylsökande. Sammantaget är det regeringens bedömning att de aktuella svenska bestämmelserna är förenliga med artikel 11 i direktivet. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till att artikeln inte heller ålägger medlemsstaterna att införa några skyldigheter, saknas det anledning att föreslå några författningsändringar med anledning av denna artikel. Medlemsstaterna får enligt artikel 11.2 c i direktivet särskilt föreskriva Prop. 2009/10:31 att asylsökande ska informera de behöriga myndigheterna om sin aktuella bostadsort eller adress samt om ändringar av dessa möjligt och vidare att sökanden måste ta emot eventuella underrättelser på den senaste bostadsort eller adress som han eller hon sålunda har uppgivit. Länsrätten i har föreslagit att sökanden ska åläggas en skyldighet att anmäla sin adress till och att ska få avskriva ett ärende om sökanden inte håller sig tillgänglig för myndigheten. Om en asylsökande efter upprepade kallelser inte infinner sig hos för muntlig handläggning förekommer det att avskriver ärendet med motiveringen att det bedöms vara sannolikt att sökanden har lämnat landet. Om ett ärende avskrivs har den asylsökande rätt att lämna in en ny ansökan till verket. Regeringen finner inte att det finns behov av någon sådan bestämmelse som Länsrätten i har föreslagit. Regeringens förslag: får inte vägra en utlänning begärd statusförklaring utan att det förekommit muntlig handläggning hos verket. Regeringens bedömning: En bestämmelse om protokollföring vid muntlig handläggning hos bör införas. Bestämmelsen bör tas in i förordning. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Bestämmelserna om muntlig handläggning i utlänningslagen uppfyller enligt utredningens bedömning direktivets krav på intervju av sökanden. Remissinstanserna: För att uppfylla direktivets krav måste enligt Länsrätten i utlänningslagen ändras på så sätt att muntlig handläggning ska företas även i de fall utlänningen inte begär det. förordar att utlänningslagens bestämmelse att muntlig utredning får underlåtas om sökanden inte avvisas eller utvisas ska ändras på så sätt att muntlig utredning får underlåtas endast om sökandens ansökan beviljas. Länsrätten i , , Svenska Röda Korset och tillstyrker förslaget att det i alla ärenden som gäller ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande ska upprättas ett protokoll över den muntliga handläggning som företas av verket och att protokollet ska skickas till sökanden senast i samband med att beslut meddelas. Länsrätten i , och förordar även mer preciserade regler om protokollets innehåll och när det ska sändas till sökanden. Länsrätten anser dessutom att bestämmelserna bör tas in i lag. betonar vikten av handläggarnas barnkompetens som organisationen delar utredningens slutsats att det inte krävs lagregler för detta. Röda Korset understryker vikten av att myndigheterna har kompetens att höra barn, våldtäktsoffer, m.fl. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 12.1 i direktivet ska den beslutande myndigheten ge den asylsökande tillfälle att höras om sin ansökan av en person som är behörig att utföra en sådan intervju enligt nationell lagstiftning innan myndigheten fattar något beslut. Personlig intervju behöver enligt artikel 12.2 dock inte genomföras om den beslutande myndigheten kan fatta ett positivt beslut på grundval av tillgänglig bevisning (a), om den behöriga myndigheten redan har haft ett möte med sökanden för att hjälpa honom eller henne att fylla i sin ansökan och överlämna väsentliga uppgifter för ansökan i enlighet med artikel 4.2 i skyddsgrundsdirektivet (b) eller om den beslutande myndigheten på grundval av en fullständig prövning av den information som sökanden har lämnat betraktar ansökan som ogrundad i de fall sådana omständigheter föreligger som anges i artikel 23.4 a, c, g, h och j (c). Enligt artikel 12.3 tillåter direktivet också att en personlig intervju inte genomförs om det finns praktiska hinder mot att genomföra en sådan. I en sådan situation ska skäliga ansträngningar göras för att ge sökanden eller personer som är beroende av sökanden för sin försörjning möjlighet att lämna ytterligare upplysningar. Enligt artikel 12.4 ska den beslutande myndigheten kunna fatta beslut i ett asylärende även om någon personlig intervju inte har genomförts. Om någon personlig intervju inte har genomförts ska detta, enligt artikel 12.5, inte påverka den beslutande myndighetens beslut i negativ riktning. Enligt 13 kap. 1 § UtlL får inte besluta om avvisning eller utvisning av en utlänning som har sökt asyl utan att det förekommit muntlig handläggning. Om det inte fattas något beslut om avvisning eller utvisning kräver inte utlänningslagen att muntlig handläggning äger rum i ett asylärende, t.ex. om sökanden beviljas uppehållstillstånd på en annan grund. Direktivet tillåter enligt artikel 12.2 a att medlemsstaterna gör undantag från bestämmelsen om muntlighet om myndigheten kan fatta ett positivt beslut på grundval av tillgänglig bevisning. Eftersom direktivet tar sikte på förfarandet för att bevilja flyktingstatus måste dock begreppet positivt beslut förstås som att det är flyktingstatus som ska beviljas. Den nuvarande svenska bestämmelsen är således inte förenlig med direktivet. Regeringen föreslår därför ett tillägg till 13 kap. 1 § UtlL som innebär att inte får vägra en utlänning en sådan statusförklaring som han eller hon ansökt om utan att muntlig handläggning har förekommit hos verket. Enligt artikel 13.1 i direktivet ska personliga intervjuer normalt äga rum utan att familjemedlemmar är närvarande såvida inte den beslutande myndigheten finner det nödvändigt för en korrekt prövning. Enligt artikel 13.2 ska en personlig intervju genomföras under förhållanden som garanterar tillbörlig sekretess och enligt artikel 13.3 ska medlemsstaterna bl.a. se till att intervjuaren är tillräckligt kompetent (a) och att en tolk som kan garantera en fungerande kommunikation mellan sökanden och intervjuaren utses (b). Artikel 13.4 ger medlemsstaterna möjlighet att fastställa regler för tredje parts närvaro vid den personliga intervjun. Som nämns ovan bygger utlänningslagen på förutsättningen att rätten till uppehållstillstånd prövas individuellt. Prövningen av en asylansökan avser således enbart den enskilde sökanden, vilket bl.a. medför att den muntliga handläggningen vid prövningen hos genomförs med enbart den sökande själv. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen innebär att det kan råda sekretess för uppgifter som kommer fram under den muntliga handläggningen vilket kan utgöra ett hinder mot att andra personer än den sökande deltar i den muntliga handläggningen. Enligt 21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL gäller dessutom sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I sådan verksamhet gäller sekretess även för anmälan eller annan utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (37 kap. 1 § andra stycket OSL). Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses bl.a. ärenden om uppehållstillstånd och därmed således behandlingen av asylansökningar. Enligt regeringens bedömning uppfyller de svenska bestämmelserna direktivets krav på tillbörlig sekretess. Mot den angivna bakgrunden är några författningsändringar i anledning av artiklarna 13.1 och 13.2 inte påkallade. Det finns inte någon författningsbestämmelse som uttryckligen anger vilken kompetens en handläggare hos ska ha men det är, som nämns ovan, en grundläggande förutsättning inom svensk förvaltning att varje myndighet allmänt sett ska ha kompetens för de uppgifter som myndigheten ålagts. Myndigheterna ska enligt 8 § myndighetsförordningen (2007:515) se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Det genomförs regelbundet utbildningsinsatser inom . Regeringen håller med Röda Korset om att det är viktigt att myndigheterna har tillräcklig kompetens när det gäller att höra barn och andra utsatta personer men anser inte att ytterligare författningsreglering är påkallad. Regeringen anser således att svensk rätt uppfyller direktivets krav vad gäller intervjuarens kompetens. Rätten till tolk vid intervju behandlas under avsnitt 8.3.6. Något behov av författningsändringar bedöms inte föreligga. Artikel 13.4 om regler för tredje parts närvaro är fakultativ och bör inte föranleda några författningsändringar. Enligt artikel 14.1 i direktivet ska det föras ett skriftligt protokoll över alla personliga intervjuer. Protokollet ska enligt artikel 14.2 tillhandahållas sökanden. Om sökanden får protokollet först efter det att den beslutande myndigheten fattat beslut, ska medlemsstaterna se till att tillgång kan ges inom den tid som krävs för att förbereda och lämna in ett överklagande i rätt tid. Enligt artikel 14.3 får medlemsstaterna begära att sökanden godkänner innehållet i protokollet från den personliga intervjun. upprättar normalt protokoll över vad som framkommer under den muntliga handläggningen. Protokollet skickas regelmässigt till sökanden. Detta sker senast vid kommunicering av uppgifter inför beslut. Det finns dock ingen uttrycklig bestämmelse om att protokollföring ska ske vid den muntliga handläggningen hos verket. För att uppfylla direktivets bestämmelser om protokoll bör skyldigheten att upprätta protokoll författningsregleras. Länsrätten i förordar att bestämmelsen tas in i lag. En bestämmelse om protokollföring har dock karaktären av tillämpningsföreskrift och faller därmed inom regeringens normgivningskompetens. Med hänsyn härtill anser regeringen att bestämmelsen bör tas in i förordning. 8.3.9 Rättsligt bistånd och biträde Regeringens förslag: Offentligt biträde ska förordnas på utlänningens begäran om han eller hon överklagar ett beslut av som gäller statusförklaring, om utlänningen befinner sig i och det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas yrkad statusförklaring. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att offentligt biträde ska förordnas på klagandens begäran om han eller hon överklagar ett beslut av att avslå en asylansökan och det är sannolikt att överklagandet kommer att bifallas. Utredningen föreslår även en bestämmelse om att asylsökande som har tagits i förvar och placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska ges möjlighet att rådgöra med ett offentligt biträde, advokat eller annan juridisk rådgivare om inte besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Länsrätten i tillstyrker förslaget om utökad rätt till biträde vid överklagande. Länsrätten förordar dock att det tydliggörs att den föreslagna bestämmelsen går utöver huvudregeln och kammarrätten anser att det är onödigt med biträde om det är uppenbart att överklagandet ska bifallas. Svenska Röda Korset och förordar att direktivets huvudregel om rätt till biträde i andra instans genomförs i svensk rätt. Svenska sektionen och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att en asylsökande alltid ska ha rätt till biträde i båda instanserna. Ambassaden i förordar att man utnyttjar möjligheten enligt artikel 38.4 i direktivet att inskränka rätten till offentligt biträde för personer som återvänt till sitt ursprungsland. Skälen för regeringens förslag Rätten till rättsligt bistånd på egen bekostnad och rådgivarens tillträde till förvarsenheter och transitzoner Enligt artikel 15.1 i direktivet ska en asylsökande ges en faktisk möjlighet att på egen bekostnad rådgöra med en juridisk rådgivare eller annan enligt den nationella lagstiftningen godkänd eller tillåten rådgivare i frågor som rör asylansökan. Bestämmelsen innebär att det inte får finnas något hinder för en asylsökande att rådgöra med en rådgivare angående asylärendet. Enligt artikel 16.2 ska medlemsstaterna se till att den juridiska rådgivaren eller en annan rådgivare har tillträde till områden med begränsat tillträde som förvarsenheter och transitzoner för att kunna rådgöra med den asylsökande. Medlemsstaterna får endast begränsa rådgivarens tillträde till aktuella områden om denna begränsning enligt nationell lagstiftning är objektivt nödvändig av hänsyn till säkerheten, den allmänna ordningen eller den administrativa verksamheten på området eller för att sörja för en effektiv prövning av ansökan, under förutsättning att rådgivarens tillträde inte därigenom begränsas avsevärt eller omöjliggörs. Enligt 9 § FL får den som för talan i ett ärende anlita ombud eller biträde. Motsvarande bestämmelse finns i 48 § FPL. En asylsökande som tagits i förvar har enligt 11 kap. 4 § UtlL rätt att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen. Denna rätt inkluderar kontakter med ombud och biträde. Enligt bestämmelsen får ett visst besök eller en viss kontakt vägras om det skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Den enda begränsning som det kan vara fråga om är enligt förarbetena om det av rent praktiska skäl inte går att genomföra i den omfattning och på de tider som önskas (prop. 1996/97:147 s. 43). Enligt 10 kap. 20 § UtlL får i vissa situationer besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. I sådana fall ska, enligt 11 kap. 2 § tredje stycket UtlL, lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl. gälla i tillämpliga delar. Utlänningen ska dock beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Enligt 11 och 12 §§ lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl. får besök och telefonsamtal äga rum i den utsträckning det lämpligen kan ske. Besök och telefonsamtal kan vägras om de kan medföra fara från säkerhetssynpunkt. Vidare gäller enligt 9 § samma lag att brev från den häktade till svenska myndigheter, internationella organ som har av erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller den häktades offentliga försvare, ska vidarebefordras utan föregående granskning. Utöver detta får den häktade sända eller ta emot brev och andra försändelser om det kan ske utan fara från säkerhetssynpunkt (9 och 10 §§). Enligt utredningens bedömning är det troligt att rätten att rådgöra med en juridisk rådgivare för en utlänning som tagits i förvar och placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest tillgodoses i praktiken. dock rätten tydliggöras genom att en uttrycklig regel med detta innehåll införs. Enligt regeringens bedömning uppfyller de allmänna reglerna i 9 12 §§ lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl. direktivets krav i artiklarna 15.1 och 16.2 vad gäller möjligheten att rådgöra med en juridisk rådgivare och rådgivarens tillträde till förvarsenheter och transitzoner. Några författningsändringar är därför inte påkallade i dessa delar. Rätten till kostnadsfritt rättsligt bistånd Artiklarna 15.215.6 i direktivet behandlar rätten till kostnadsfritt rättsligt bistånd. Enligt huvudregeln i artikel 15.2 ska en asylsökande alltid få ett offentligt biträde när den beslutande myndigheten fattat ett beslut som går sökanden emot. Utgångspunkten i direktivet är att den sökande inte har rätt till och heller inte har ett juridiskt biträde i grundärendet hos den beslutande myndigheten. Detta motsvaras av vad som gäller i de flesta andra medlemsstater. Enligt artikel 38.3 ska en person som får ett beslut om återkallelse av flyktingstatus ha samma rätt till juridiskt bistånd som följer av artikel 15.2. Vissa begränsningar av rätten till kostnadsfritt rättsligt bistånd gäller enligt artiklarna 15.3, 15.5 och 15.6. Rätten får begränsas till att enbart gälla i en överinstans och inte vid ytterligare överklaganden (15.3 a). Vidare får rätten begränsas till att endast gälla personer som saknar tillräckliga tillgångar (15.3 b) eller till att endast avse personer som enligt nationell lagstiftning särskilt utsetts att bistå och företräda asylsökande (15.3 c). Medlemsstaterna får också införa belopps- och tidsgränser för rättsligt bistånd eller begära ersättning, helt eller delvis, för beviljade utgifter om och när sökandens ekonomiska situation avsevärt har förbättrats eller om beslutet att bevilja kostnadsfritt bistånd fattades på grundval av felaktiga uppgifter från sökanden (15.5). Slutligen får medlemsstaterna enligt 15.3 d begränsa rätten till biträde efter ett avslagsbeslut till att endast avse fall där det är sannolikt att överklagandet eller omprövningen ska godkännas. När det gäller återkallelse av flyktingstatus får rätten till offentligt biträde enligt artikel 38.4 inskränkas om flyktingstatusen återkallas enligt artikel 11.1 ad i skyddsgrundsdirektivet (om personen kan anses som flykting) eller om flyktingen otvetydigt avsagt sig sitt erkännande som flykting. Enligt artikel 15.4 får medlemsstaterna fastställa närmare föreskrifter för hur en sådan begäran om rättsligt bistånd och/eller biträde ska lämnas in och handläggas. Rätten till offentligt biträde regleras i 18 kap. 1 § UtlL. Där anges att offentligt biträde ska förordnas i ett antal särskilt angivna fall under förutsättning att det inte måste antas att behov av biträde saknas. Offentlig biträde ska förordnas för den som åtgärden avser i mål och ärenden om avvisning, dock inte hos polismyndigheten i vissa fall, och i mål och ärenden om utvisning på grund av att utlänningen saknar pass eller tillstånd att uppehålla sig i . Offentligt biträde ska också förordnas i ärenden om utvisning av EES-medborgare i vissa fall och vid verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning om inhibition meddelats. Vidare ska offentligt biträde förordnas vid verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning såvitt avser fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § UtlL om utlänningen hållits i förvar och vid hemsändande av utlänningar i vissa fall. Detta innebär att offentligt biträde i praktiken förordnas i alla asylärenden om ansökningarna inte anses vara uppenbart ogrundade eller på annat sätt okomplicerade. förordnande om offentligt biträde gäller också förfarandet i överinstanserna. Rätten till biträde är mer omfattande i svensk rätt än vad som föreskrivs i direktivet. Rätten till biträde i utlänningslagen gäller, till skillnad från den i direktivet, i alla instanser. Rätten till biträde i utlänningslagen är dock kopplad till frågan om avvisning eller utvisning medan direktivet tar sikte på förfarandet för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. De svenska bestämmelserna utesluter inte att kan avslå en ansökan om asyl utan att ha förordnat något offentligt biträde. Om migrationsdomstolen gör samma bedömning av biträdesbehovet får den enskilde inte heller något offentligt biträde hos domstolen. Rätten till biträde enligt direktivet gäller även om den beslutande myndigheten har beviljat sökanden uppehållstillstånd i de fall beslutet innebär ett avslag i fråga om flyktingstatus. Utlänningslagen måste därför ändras för att den ska stå i överensstämmelse med direktivets bestämmelser om rätten till biträde. Regeringen anser att omfattningen av rätten till offentligt biträde i första instans bör kvarstå. Rätten till biträde vid överklagande bör, för att överensstämmelse med direktivet ska uppnås, kompletteras så att rätt till biträde inte enbart gäller i situationer där en asylsökande riskerar att avvisas eller utvisas utan också när en asylsökande inte beviljats begärd statusförklaring och när en statusförklaring återkallas. Med hänsyn till den väl tilltagna rätten till offentligt biträde i den nuvarande regleringen anser regeringen att rätten till rättsligt bistånd vid beslut om avslag på en asylansökan inte behöver vara undantagslös. Rätten bör av kostnadsskäl begränsas. Det kan såsom Ambassaden i påpekat finnas anledning att inskränka rätten till offentligt biträde för personer som återvänt till sitt ursprungsland. Att den utökade rätten till offentligt biträde endast ska gälla om utlänningen befinner sig i är förenligt med direktivet eftersom det enligt artikel 3 endast gäller asylansökningar som görs på medlemsstaternas territorier. Rätten till offentligt biträde bör även inskränkas i de fall ett överklagande är uppenbart ogrundat. Detta är förenligt med artikel 15.3 d i direktivet. Direktivet tillåter däremot inte någon sådan begränsning som Kammarrätten i föreslår. Regleringen bör således utformas så att offentligt biträde ska förordnas på utlänningens begäran om utlänningen befinner sig i och det inte är uppenbart att utlänningen inte ska beviljas yrkad statusförklaring. Rådgivarens tillgång till sökandens akt Artikel 16.1 reglerar biträdets eller rådgivarens tillgång till uppgifter i den asylsökandes akt. Enligt artikeln ska rådgivare och biträde ha tillgång till sådan information i sökandens akt som kan komma att prövas i ett överklagande i den mån uppgifterna är relevanta för prövningen av ansökan. Undantag får göras om offentliggörande av uppgifter eller källor skulle äventyra den nationella säkerheten eller säkerheten för den som tillhandahöll uppgifterna eller för dem som uppgifterna hänför sig till. Detsamma gäller om ett röjande av uppgifterna skulle äventyra antingen utredningar i samband med medlemsstaternas behöriga myndigheters behandlingar av asylansökningar eller medlemsstaternas internationella relationer. Det finns inte någon särskild reglering av rådgivares tillgång till uppgifter i sökandens akt i svensk rätt. Ett biträde eller ett ombud har inte någon rätt till insyn i klientens akt utöver den rätt till insyn klienten själv har. Enligt 16 § FL har part rätt att ta del av det som tillförts ärendet om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild.