prop · GX0360 · 2009-11-26 00:00:00 — för nyanlända invandrare pekas ut som ett av fyra prioriterade områden. Utgångspunkten är de elva gemensamma grundprinciperna som antogs Grundprinciperna, som samtliga medlemsstater ställt sig bakom, ska vara vägledande vid utformningen av policy och program inom integrationsområdet och ligga till grund för Några av principerna har bäring på politiken för nyanlända invandrare, bl.a. genom principerna om att integrationen är en ömsesidig process mellan invandrare och övriga invånare, att integration innebär respekt för EU:s grundläggande värderingar, och att grundläggande kunskaper om värdsamhällets språk, historia och institutioner är nödvändiga för integrationen. innebär bl.a. återkommande erfarenhetsutbyten, en gemensam hemsida och framtagande av handböcker om integration. goda exempel på arbetssätt och metoder som kan bidra till att utveckla en I den första handboken behandlas bl.a. introduktion för nyanlända invandrare och flyktingar. uppmanas såväl invandraren som värdsamhället att investera i introduktionsinsatser, och framhålls att båda parter måste vara beredda att göra gemensamma ansträngningar. introduktionen ha en flexibel utformning som anpassas till personer med skiftande utbildningsbakgrund och förkunskaper om landet och språket. Det bör vara möjligt att tillhandahålla språkundervisning och andra insatser som utbildning och arbetsmarknadspraktik parallellt. rekommendationer är att fler aktörer bör arbeta tillsammans och samordna sina resurser och att insatserna löpande bör utvärderas. Regeringens förslag ligger i linje med de principer och rekommendationer som tagits fram inom EU-samarbetet. 4.3 Ett effektivt system för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet I regeringens förslag till reformering av nyanländas etablering konkretiseras den politik för egenmakt som presenterades i regeringens strategi för integration, regeringens skrivelse 2008/09:24 Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration. introduktionen för nyanlända är ett av regeringens fokusområden i den De föreslagna förändringarna innebär att arbetsmarknadsperspektivet ska gälla från dag ett. Staten får ett större ansvar för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och den nyanlände får genom en etableringslots ett Prop. 2009/10:60 professionellt stöd att hitta sin egen unika väg för att så snabbt som möjligt försörja sig själv. Inriktningen är att åstadkomma ett stabilt och flexibelt system för mottagande och etablering som snabbare leder till arbete och egenförsörjning. Med förslagen vill regeringen uppnå följande. En snabbare etablering på arbetsmarknaden Möjligheterna att påskynda den långsamma etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända står i fokus. Trots höga ambitioner i kommunernas och myndigheternas måldokument är anknytningen till arbetsmarknaden alltför svag under introduktionen. Genom att ge Arbetsförmedlingen det samlade ansvaret för nyanländas etablering sätts arbete i centrum för insatserna. Drivkraften för en snabb arbetsmarknadsetablering ska stärkas både för individen själv och för de som anordnar insatser. En statlig tidsbegränsad ekonomisk ersättning till individen som villkoras med ett aktivt deltagande ersätter dagens försörjning. Möjligheten till sidoinkomster utan att ersättningen sätts ned ökar incitamenten att tidigt söka vägar in på arbetsmarknaden. Därmed minskar de inlåsningseffekter som gör att det för många nyanlända invandrare inte alltid lönar sig att arbeta. Införandet av etableringslotsar, som har ett eget ekonomiskt intresse av att den nyanlände så snabbt som möjligt etablerar sig på arbetsmarknaden, ökar ytterligare inriktningen mot arbete och egenförsörjning. Ökad egenmakt och valfrihet för individen individperspektiv i stället för myndighetsperspektiv Införandet av valfrihetssystem med etableringslotsar är ett sätt att höja kvaliteten på verksamheten för nyanlända i syfte att påskynda etableringen på arbetsmarknaden. Att låta individen själv välja lots utgör en del av strävandet mot att sätta individen i fokus och åstadkomma en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till enskilda individer, fler utförare och större mångfald. Reformen ger de nyanlända ett mer reellt inflytande. I stället för att någon annan beslutar åt henne eller honom ska den enskilde ges ett eget ansvar och göra sina egna val . Både den nyanlände och statens aktörer ska öka sina ansträngningar för att förbättra etableringen på arbetsmarknaden. Ersättningen till individen, både för kvinnor och män, är kopplad till ett aktivt deltagande. förtydligas myndigheternas uppdrag så att etableringen snabbas upp. att garantera kvalitet i systemet tillförs mer resurser och ett ökat statligt Prop. 2009/10:60 ansvar. Med ett samlat statligt ansvar minskar skillnaderna i förutsättningar att erbjuda goda etableringsinsatser mellan kommunerna. Individens ersättning blir densamma oberoende av var i landet den nyanlände har valt att bosätta sig och utbudet av insatser görs mer likvärdigt över hela landet. Innehållet regleras i en ny lag om etableringsinsatser. Bättre tillvaratagande av individens kompetens Genom att utgå från individens kunskaper och erfarenheter skapas en effektiv etableringskedja. Den kartläggning av bl.a. den asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund som genomförs inom ramen för mottagandet av asylsökande ger ett underlag för planering av fortsatta insatser efter ett eventuellt beviljande av uppehållstillstånd. Efter uppehållstillstånd fördjupas kartläggningen genom etableringssamtal och läggs till grund för såväl bosättning som individuellt anpassade insatser. 5En ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Nuvarande system för introduktion infördes när kommunerna tog över det praktiska ansvaret för mottagandet av flyktingar (prop. 1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande m.m.). Det var bl.a. en följd av att invandringen ändrade karaktär mot mer flyktinginvandring och att flyktingarna bedömdes ha ett särskilt stort behov av samhällets stöd. För statens del övergick ansvaret från till (). uppdrag att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av asylsökande och flyktingar. Kommuner som tog emot asylsökande och flyktingar fick statlig ersättning för ekonomiskt bistånd och en schablonmässigt beräknad engångsersättning för varje flykting. Genom regeringens proposition om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) ändrades 1991 delar av flyktingmottagandet. Förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. infördes. kommunerna fick ett schablonbidrag för varje mottagen flykting skulle kommunernas incitament att bedriva en mer effektiv introduktion öka. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet var att skapa en stor frihet för kommunerna att i samverkan med Arbetsförmedlingen på orten vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna skulle bli självförsörjande. Arbetssättet förväntades också bli mer individinriktat och samordnat om att upprätta en individuell introduktionsplan för att få ersättning från staten. program för personer som fyllt föreslogs innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100), en kartläggning av utbildnings- och yrkeserfarenhet samt av den enskildes behov av språkutbildning, samhälls- och arbetslivsinformation, arbetsmarknadsservice, kompletterande utbildning, rehabilitering och Kommunerna fick i övrigt fritt lägga upp sitt arbete, t.ex. vad gällde innehållet i introduktionsplanen och hur och när samverkan med andra aktörer skulle ske. infördes ytterligare förändringar för att effektivisera introduktionen för nyanlända. Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar gjorde det möjligt för kommunerna att bevilja ekonomisk ersättning i annan form än socialbidrag. Lagen gav kommunerna en ökad frihet att utforma och organisera utbetalningen av det ekonomiska stödet till flyktingar. Lagen, som gäller än , ställer som villkor för att introduktionsersättning ska beviljas att den nyanlände följer en introduktionsplan som upprättats av kommunen efter samråd med den Tanken var att en introduktionsersättning som betalas under en bestämd introduktionstid skulle vara lättare att förstå och bättre för den enskilde genom att den kräver att han eller hon själv är aktiv och deltar i svenskundervisning, utbildning etc. som tillkallades 1994 konstaterade att endast en liten andel av dem som genomgått introduktionen var självförsörjande efter folkbokföring. menade också att samverkan med arbetsförmedlingen fungerade mindre svenskundervisningen skulle kombineras med praktik och andra arbetslivsrelaterade insatser (SOU 1996:55). I propositionen Från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) lyftes behovet av en förbättrad introduktion fram och en precisering gjordes av vad ett introduktionsprogram bör innehålla för att kommunerna ska få rätt till statlig ersättning. skyldighet för kommunerna att erbjuda introduktionsprogram infördes Introduktionen ska ge individerna förutsättningar att bli självförsörjande och delaktiga i samhällslivet. individuellt och utformas i samråd med den enskilde och dokumenteras i En ny myndighet, , fick i uppdrag att utveckla och följa upp introduktionen. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagandet och (dir. 2001:87). flyktingmottagande och introduktion lämnade över betänkandet Etablering i : Möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75). Utredningen ledde dock inte till någon ny proposition om introduktionen som kunde ta ställning till. Större delen av den verksamhet som ansvarade för när det gäller nyanlända flyttades till andra huvudmän. finns beredskap och kapacitet att emot flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats Prop. 2009/10:60 uppehållstillstånd. Vidare fick ansvar för att medverka vid bosättning och förmedla introduktionsplatser i kommuner till dem som beviljats uppehållstillstånd och som inte själva kan ordna en bostad. fick även ansvar för att besluta om och betala ut statlig ersättning för flyktingmottagande till kommuner och landsting enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Länsstyrelserna fick i uppdrag att verka för att kommunerna tar emot skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och att nyanlända får en bra introduktion i det svenska samhället. De fick också ansvar för att utveckla den regionala samverkan inom introduktionen. Ny lag om etableringsinsatser Regeringens förslag: En ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (nyanlända) ska införas. bestämmelser om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar ska upphöra att gälla. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock använt sig av begreppet introduktion i stället för etableringsinsatser och föreslagit en lag om introduktion för vissa Remissinstanserna: En majoritet av dem som yttrat sig tillstyrker Remissinstanserna ser positivt på att insatserna för nyanländas etablering respektive nyanländas och genomförande aktörers ansvar och skyldigheter tydliggörs och att utbudet av insatser till nyanlända görs mer likvärdigt över landet. lagen på ett bättre sätt måste beakta vikten av tolkarnas roll. Europeiska socialfonden i efterlyser fördjupade resonemang och argument om motiven för en mer omfattande lagstiftning på området. anser att syfte, mål och innehåll för döva ska beskrivas i ett särskilt avsnitt i den nya lagen. Skälen för regeringens förslag har insatserna för nyanlända invandrare varit i stort sett Verksamhetens syfte är snabb etablering på arbetsmarknaden, kunskaper i svenska och delaktighet i samhället. Insatserna ska vara individualiserade och anpassade till den enskildes Myndigheterna ska samverka och stödja Trots goda intentioner kan resultaten och effektiviteten ifrågasättas. Nyanländas etablering på arbetsmarknaden är långsam, många avbryter språkundervisningen, och innehållet i verksamheten motsvarar inte de mål som har satts upp. Kommunerna ansvarar för genomförandet av introduktionsprogram och får statlig ersättning för det. Introduktionen utformas av kommunerna och den ser därmed också mycket olika ut från kommun till kommun. Introduktionsarbetet organiseras inom olika förvaltningar, vilket präglar synen på arbetsuppgifterna. Vissa kommuner har valt att lägga introduktionsarbetet under socialförvaltningen medan andra har lagt det under förvaltningar med mer arbetsmarknadsinriktad verksamhet. Avsikten med introduktionsersättningen att medverka till en snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända har inte uppnåtts. Ersättningsformen har fått stort men inte fullt genomslag i landet. Av de 270 kommuner som hade utbetalningar till nyanlända invandrare betalade 210 kommuner ut introduktionsersättning till dessa. Ersättningen är vanligen på samma belopp som försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453), men utformningen varierar mellan kommunerna. Kraven på de nyanlända och kontrollen av hur de genomför introduktionen har också varierat. Nedsättning av ersättningen vid t.ex. ogiltig frånvaro har tillämpats av vissa kommuner men inte av andra. Lokala politiska beslut och hur kommunen valt att organisera introduktionsverksamheten har påverkat vilken introduktion individen får del av. Det försvårar även en likvärdig, nationellt enhetlig verksamhet för de nyanlända. Många kommuner har gjort ett engagerat och bra arbete med introduktionen för nyanlända. Vissa kommuner har dock haft stora svårigheter att få effektivitet i introduktionsarbetet. Ansvarsfördelningen för introduktionen har i flera avseenden varit otydlig. Kommunerna har uppfattats som ensamt ansvariga för introduktionen för nyanlända vilket lett till att andra myndigheter och aktörer inte tagit lika allvarligt på sina uppgifter och sitt ansvar. Nyanlända har därigenom inte i tillräcklig omfattning kunnat ta del av statliga insatser som t.ex. rehabilitering och arbetsmarknadsinsatser. Detta har resulterat i att många kommuner har byggt upp verksamheter inom områden som egentligen är andra aktörers ansvar. Det gäller framför allt aktiviteter inom jobbmatchning och andra arbetsförberedande uppgifter, som främst är Arbetsförmedlingens ansvarsområde. Försök med särskilda uppdrag till och samverkansavtal mellan kommuner och statliga aktörer som Arbetsförmedlingen och har endast i viss utsträckning medfört förbättringar i form av ökad tillgång till språkpraktik eller arbetsmarknadsutbildning. Det finns således starka skäl att ifrågasätta det befintliga systemet för introduktion för nyanlända. Regeringen föreslår därför att en ny lag, lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, införs. Den föreslagna lagen bör ersätta lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar samt de bestämmelser om introduktionsplaner och introduktionsprogram som finns i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Regeringen anser emellertid att en så omfattande lagstiftning som utredningen föreslagit inte är nödvändig. Regeringen avser därför att i Prop. 2009/10:60 förordning komplettera lagen med de föreskrifter som behövs om t.ex. ersättning till nyanlända och statlig ersättning till kommuner m.fl. för flyktingmottagande. Den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör innehålla bestämmelser om bl.a. målgrupp, ansvariga myndigheter, samt etableringsinsatsernas innehåll och syfte. Genom införandet av en ny lag tydliggörs det statliga ansvaret för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer tydliggörs också och ersättningen till och utbudet av insatser för nyanlända görs mer likvärdig över hela landet. Regeringen föreslår vidare att en ny aktör etableringslots införs. Etableringslotsens uppgift ska vara att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Kommunerna bör avlastas och koncentrera sig på sina uppgifter att ansvara för t.ex. bostadsförsörjning, svenskundervisning, samhällsorientering, tillgång till skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt äldreomsorg. I utredningens lagförslag används begreppet nyanlända utlänningar. Regeringen har dock valt att i stället använda begreppet nyanlända invandrare i lagen för att tydligare markera att den inte omfattar asylsökande utan bara personer som har invandrat till och som har beviljats uppehållstillstånd här. Etableringsinsatserna syftar till att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. En viktig förutsättning för att få arbete och vara delaktig i samhällslivet är kunskaper i svenska språket. efter uppehållstillstånd bör goda möjligheter ges att lära sig svenska, att komplettera tidigare utbildning och att på annat sätt förbättra sin kompetens. Det är viktigt att utgå från varje individs förutsättningar, både för den enskilde individens och samhällets bästa. Därför bör det finnas goda möjligheter att värdera, validera och komplettera tidigare arbetslivserfarenhet, utbildning och yrkeskunnande. Staten gör genom etableringsinsatserna en stor investering i den nyanlände. Målet om egen försörjning ska ses i det perspektivet. Det är mot målet egenförsörjning genom arbete som alla inblandade aktörer, inklusive den nyanlände, bör sträva. Regeringens förslag: Den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare gäller en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats 1.enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716), 2.enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller 3.enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen. Uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring kan också ha beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats sitt uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i första stycket. I sådant fall ska den nyanlände ha ansökt om uppehållstillstånd från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte , när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit en rätt till introduktionsprogram och att rätten till ett sådant program ska gälla alla nyanlända som omfattas av förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Utredningen har föreslagit att även anhöriga som ansökt om uppehållstillstånd senare än , dock , från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun ska omfattas av lagen. Utredningen har vidare föreslagit att som nyanländ ska räknas en utlänning som har varit bosatt i en kommun i högst . Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland i , och , och Samarbetsorganet för etniska organisationer i , är positiva till utredningens förslag. Ett antal remissinstanser, däribland , , och kommun, anser att målgruppen även bör omfatta personer och personer eftersom också dessa behöver särskilda insatser utöver kommunens generella insatser inom skola samt barn- och äldreomsorg. Ett antal remissinstanser, bland annat och kommun, anser att 18-årsgränsen innebär problem och att ungdomar i åldern inte bör omfattas av rätten till introduktionsprogram eftersom det skulle kunna innebära att unga i behov av utbildning väljer bort gymnasieskola till förmån för ett introduktionsprogram med introduktionsersättning. Flera remissinstanser, däribland , framhåller att ett barnperspektiv saknas. Några remissinstanser, däribland , ställer sig frågande till om förslaget till begränsning i ålder är förenligt med EG- rättens arbetslivsdirektiv (direktiv /78/EG) och den nya diskrimineringslagen (2008:567). De remissinstanser som har yttrat sig i frågan ställer sig i huvudsak bakom förslaget att anhörigkretsen som ska erbjudas introduktion utvidgas. Kommuner och Landsting, ett antal kommuner samt några länsstyrelser och myndigheter anser dock att målgruppen bör utvidgas ytterligare och omfatta alla nyanlända med behov av introduktionsinsatser oavsett grund för uppehållstillstånd, dvs. inte bara flyktingar och deras anhöriga utan också anhöriga till andra invandrare och svenska medborgare. De kommuner, däribland och , som har en introduktionsverksamhet som även omfattar anhöriga till andra än flyktingar, menar att en konsekvens av förslaget är att det blir två parallella introduktionssystem med en statlig respektive huvudman. anser att det inte ska finnas någon tidsgräns alls, utan att behovet ska styra. Bakgrund: Nuvarande system för introduktion riktar sig endast mot vissa kategorier av nyanlända. Det gäller personer som har överförts till med stöd av ett särskilt regeringsbeslut, dvs. utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen, s.k. kvotflyktingar. Det gäller även personer som har beviljats uppehållstillstånd efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande och andra utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av att de är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Även anhöriga till dessa kategorier av personer omfattas, under förutsättning att de ansökt om uppehållstillstånd efter det att den person de har anknytning till togs emot i en kommun, se 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning och 3 § förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Även nyanlända som inte tillhör ovan nämnda kategorier har rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100). får en kommun, om det finns särskilda skäl till det, bevilja introduktionsersättning även till andra utlänningar än de nyanlända som omfattas av 2 a § lagen om introduktionsersättning. Kommunerna har dock inte någon skyldighet att erbjuda dessa personer deltagande i annan introduktionsverksamhet än sfi. Bestämmelsen infördes för att öka flexibiliteten för kommunerna så att introduktionsersättning kunde utgöra ett alternativ till socialbidrag även för andra grupper av nyanlända. Introduktionsersättning som villkoras med ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram ansågs nämligen som ett lämpligare för- sörjningsstöd än socialbidrag (prop. 1997/98:16 s. 94 f.). Kommunerna har således möjlighet att, med kommunala medel, betala ut introduktionsersättning även till andra än flyktingar och skyddsbehövande m.fl. som följer ett introduktionsprogram. Skälen för regeringens förslag Staten har tagit ett särskilt ansvar för flyktingar och andra skyddsbehövande och deras anhöriga. I nuvarande ordning är ansvaret för mottagande och introduktion för flyktingar och andra skyddsbehövande delat mellan stat och kommun. Staten har det ekonomiska ansvaret för mottagande och ansvar för att se till att det finns mottagningskapacitet för dessa. Kommunerna har ett samordnande ansvar för genomförandet av introduktionen för dem som omfattas av flyktingmottagandet.