urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — Syftet ska vara att utveckla och stärka revisionsreformen. I samband med bildandet av gjordes olika avvägningar mellan behovet av inflytande för å ena sidan och en tillräckligt oberoende BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN ställning för revisionsmyndigheten å andra sidan. Ett uttryck för denna avvägning finns i inrättandet av en parlamentarisk styrelse med syfte att följa granskningsverksamheten. Riksrevisorerna ska för styrelsen redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna samt hur granskningsplanen följs. Styrelsens uppgifter är fastlagda i lag för att klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde. Dessa uppgifter består i att yttra sig över granskningsplanen, lämna förslag till med anledning av granskningsrapporterna samt besluta om förslag till anslag för myndigheten och fastställa en årsredovisning. Det kan noteras att styrelsen fattar beslut om förslaget till anslag och årsredovisning utan att ha någon möjlighet att ingripa i verksamheten. Styrelsen hålls i stället löpande informerad om hur verksamheten utvecklas. Möjligheterna att ge styrelsen befogenheter att påverka verksamheten är begränsade eftersom det skulle inkräkta på revisorernas oberoende. Styrelsen är därmed förhindrad att ta ett fullt ansvar för verksamheten. inflytande över verksamheten kommer till uttryck på flera sätt. bestämmer i lag om granskning, anvisar de medel som behövs för verksamheten, väljer riksrevisorerna som ska leda myndigheten och utser styrelsen. Utredningen ska mot denna bakgrund och utifrån en genomgång av styrelsens arbete belysa på vilket sätt styrelsen tillgodosett behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter. En viktig utgångspunkt är dock alltjämt att styrelsens uppgifter inte får innebära inskränkningar i den oberoende granskningsverksamheten. Det bör även stå utredningen fritt att pröva om behov av insyn och inflytande kan tillgodoses på annat sätt. Vid bildandet av ansågs det viktigt att alla partier finns representerade i styrelsen. Även före detta riksdagsledamöter kan utses till ledamöter i styrelsen. Utredningen bör undersöka på vilket sätt ledamöternas intresse och erfarenheter har utnyttjats i verksamheten. Det finns även suppleanter i styrelsen. Suppleanterna deltar normalt inte i styrelsearbetet. Det finns därför anledning att fråga sig om suppleanternas villkor behöver ändras eller om suppleanter över huvud taget behövs. Samtliga granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och revisionsberättelser från den årliga revisionen ska lämnas till regeringen. Regeringen ska för redovisa vilka åtgärder man vidtagit eller planerar att vidta med anledning av iakttagelser. Regeringen har valt att lämna en sådan redovisning i budgetpropositionen. Denna redovisning har granskats av (bet. 2006/07:KU10). konstaterar att det skett en förbättring i regeringens rapportering i budgetpropositionen för jämfört , men saknas fortfarande redovisning av planerade eller vidtagna åtgärder eller av regeringens inställning i övrigt till rekommendationer. förutsätter att sådana brister kommer att uppmärksammas i det fortsatta arbetet med redovisningarna till . DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 Revisorerna har fram t.o.m. lämnat 93 granskningsrapporter till regeringen. Av dessa har styrelsen tagit ställning till och slutbehandlat 76 stycken. I 54 fall () har styrelsen beslutat lämna förslag med anledning av rapporten till . I 34 fall hade de formen av framställning med förslag till riksdagsbeslut. I 20 fall var de redogörelser som överlämnades till som information. De återstående 22 rapporterna valde styrelsen att lägga till handlingarna. är mottagare av styrelsens framställningar och redogörelser. möjligheter att utöva sin kontrollmakt gentemot regeringen stärks av att man genom får ett kunskapsunderlag om förvaltningen från en annan källa än regeringen och myndigheterna. Utredningen bör belysa i vilken utsträckning rapporterna bidragit till att stärka kontrollmakt genom ett breddat underlag för debatt och beslut. En uppföljning bör göras av hur framställningarna, redogörelserna och rapporterna har använts av utskotten och i övrigt. Har rapporter och iakttagelser gett underlag för uppföljning, initiativ, studiebesök eller utfrågningar? Vad händer med de granskningar riksrevisorerna genomfört men som styrelsen avstår att lägga förslag om till ? I vilken utsträckning kommer de till användning i utskottens arbete eller som underlag för interpellationer och frågor till statsråden? En riksrevisor kan enligt instruktionen uppdra åt en tjänsteman vid att avgöra granskningsärenden i riksrevisorns ställe. Av de 93 granskningsrapporter som lämnats till regeringen har 12 stycken beslutats av en annan tjänsteman än riksrevisor. Styrelsen har behandlat även dessa rapporter. Vilken ställning ska dessa rapporter anses ha och hur ska de hanteras? Önskemål har framförts om att motionsrätt bör införas på revisionens rapporter. Detta är frågor som det bör stå utredningen fritt att pröva. Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom för att man bättre ska kunna tillgodogöra sig granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på regeringens redovisning till för att staten genom verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser. Som motiv för att låta myndigheten ledas av tre personer anfördes (bet. 2000/01:KU8) att man därigenom uppnår en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorar i tydlighet och effektivitet. Enligt förarbetena till bör organisationen utformas så att de tre riksrevisorerna ges goda förutsättningar att på jämbördigt sätt utöva sina självständiga befogenheter i granskningarna. Det ansågs angeläget att jämvikten dem emellan inte skulle gå förlorad genom att en av dem belastas med omfattande administrativa uppgifter. Revisorerna har beslutat att genomföra vissa omfördelningar av arbetsuppgifterna samt i framställning 2005/06:RRS28 föreslagit BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN vissa förtydliganden beträffande arbetsfördelningen för granskningsplanerna. Vid riksdagsbehandlingen godtogs dessa förändringar med vissa ytterligare förtydliganden (bet. 2006/07:KU6). En omfattande organisationsförändring genomfördes med en gemensam operativ ledning för all granskningsverksamhet, dvs. för både årlig revision och effektivitetsrevision. Den nya organisationen ska, som riksrevisorerna uttrycker det, bl.a. säkerställa stabila produktionsförutsättningar och organisatorisk effektivitet. De tre första riksrevisorerna utsågs för en period om tre, fem respektive . En av riksrevisorerna avslutade sin mandatperiod 2006 och ersattes av en ny riksrevisor. Revisorerna och organisationen har således upplevt sitt första byte av riksrevisor. Nästa byte sker 2008. Riksrevisorerna väljs i fortsättningen och kan inte väljas om. Utredningen bör mot den redovisade bakgrunden utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utredningen bör analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen. Man bör belysa vilka för- och nackdelar som konstruktionen ger samt bedöma förutsättningarna för att planera och genomföra verksamheten i ett långsiktigt perspektiv när täta byten sker i myndighetens ledning. Omfattningen av den effektivitetsgranskning bedriver framgår av 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. I förhållande till det granskningsmandat som revisorer hade har arbetslöshetskassorna tillkommit. har i sin tillämpning vidgat området marginellt. Riksrevisorerna får gemensamt eller var för sig väcka förslag hos i frågor som rör bl.a. kompetens. Styrelsen har motsvarande rättigheter. Om behov uppkommer att närmare definiera effektivitetsrevisionens omfattning, får det förutsättas att riksrevisorerna och styrelsen utnyttjar denna rätt. Det bör även stå utredningen fritt att pröva om det finns anledning att lägga fram förslag på detta område. Gränsdragningen mellan och granskningsområden Frågan om gränsdragningen mellan och granskningsområden behandlades utförligt i proposition 2001/02:190 inför tillkomsten av . Regeringen ansåg i detta sammanhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att granskningsområde i någon mån är detsamma som . granskning är inriktad på en administrativ och rättslig kontroll av om regeringen har följt gällande regler och vedertagen praxis. granskning är i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regeringsärendenas handläggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 tar också upp enstaka ärenden till granskning. I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för statsrådens tjänsteutövning. anses enligt förarbetsuttalanden också ha rätt att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter i granskningen, vilket innebär att utskottet i sitt arbete även kan beakta resultatet av den revisionella granskningen. Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngdpunkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision). Men den innefattar också, när det gäller granskningen av myndigheternas finansiella rapportering (årlig revision), en kontroll inte bara av om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionen av är dock enligt lagen om revision av begränsad till en bedömning av om räkenskaperna är rättvisande. Det förutsattes vidare att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska statsrådens tjänsteutövning. Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i proposition 2001/02:190 om att det är ofrånkomligt att respektive områden i någon mån kan komma att överlappa varandra. Regeringen såg dock inte någon anledning eller möjlighet att undvika detta genom att införa bestämmelser som reglerar gränsdragningen i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det är viktigt att notera, framhöll regeringen, att granskningarna tydligare än utgår från olika förutsättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett politiskt sammansatt riksdagsorgan, den andra av en tjänstemannaledd myndighet under . Att ett och samma område eller problem mot den nu angivna bakgrunden belyses av både och behöver således, enligt regeringens bedömning, inte ses som ett problem. Regeringen ansåg att det inte heller bör finnas någonting som hindrar att ett informationsutbyte sker mellan utskottet och . Riksrevisorerna och samråder och informerar varandra om pågående granskningar. Utredningen bör undersöka om något har framkommit som tyder på att det finns ett behov av ytterligare klarlägganden i dessa frågor. Granskningsverksamheten är kärnuppgift. Granskningsplanen är ett viktigt instrument för styrning och samordning av myndighetens granskningsinsatser. Granskningsplanen kan ses som ett offentligt åtagande från vari anges de områden och ämnen som ska granskas, vilken riksrevisor som ansvarar för respektive frågeområde samt en tidsplan för arbetet. Planen har stor betydelse för styrning av verksamheten. Styrelsen ska yttra sig över planen. Granskningarna har skiftande inriktning. De har omfattat frågor om ekonomisk effektivitet, rättssäkerhet, rättighetsfrågor, BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN ordning och reda, etc. En närmare kartläggning bör göras av de granskningar som gjorts. Hur stämmer den granskningsverksamhet som effektivitetsrevisionen bedriver överens med uppdragsgivarens intentioner? I vilken utsträckning fyller de den avsedda rollen i kontroll av regeringen och underlättar uppföljningen av den statliga verksamheten? Någon särskild omprövning av revisionens inriktning gjordes inte i samband med bildande utan man hänvisade till den inriktning effektivitetsrevisionen hade före reformen. Det kan konstateras att den revision som bedrevs av revisorer respektive uppvisade stora skillnader. Uppdraget för effektivitetsrevision, som det framgår av revisionslagen och dess förarbeten, ligger nära de formuleringar som användes i den tidigare lagstiftningen. Mot bakgrund härav och erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten kan det finnas anledning att följa upp de riktlinjer som formulerat för granskningsarbetet och även se om den inriktning som anges i revisionslagens 4 § är relevant. 2005/06:FiU25) har efterlyst en utförligare redovisning av effekterna av granskning. ska i årsredovisningen redovisa för hur uppsatta mål nåtts. Redovisningen ska vara så konkret och tydlig att i efterhand lätt kan bedöma i vilken utsträckning uppställda mål har uppnåtts. utlovar i årsredovisningen (redog. 2006/07:RRS10) att man framöver kommer att publicera en uppföljningsrapport där den genomförda granskningen och de uppskattade effekterna av denna redovisas samlat. En första rapport lämnades . I samband med bildandet uttalades att bör präglas av hög effektivitet och kunna betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Kostnaden för effektivitetsrevisionen (inklusive övriga kostnader som omfattar omvärldsbevakning och kvalitetssäkring samt del i overheadkostnader) uppgick till och resulterade i 32 granskningsrapporter. Det innebär att kostnaden per effektivitetsgranskning skulle kunna beräknas till ca . Utredningen bör ta fram material för att belysa effektiviteten ur olika aspekter. Det är svårt att objektivt bedöma värdet av och kvaliteten på de granskningar som gjorts. Utredningen bör dock söka belysa hur olika avnämare som t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedierna och den vetenskapliga forskningen uppfattar effektivitetsgranskningar. Det skulle också vara värdefullt om någon utomstående person kunde göra en jämförelse av effektivitetsrevisionen i ett internationellt perspektiv. Den årliga revisionens verksamhet ansvarade för årlig revision av 257 statliga myndigheter. Därutöver svarade för att årlig revision genomfördes i ett sextiotal bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande, DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 ca 25 övriga organisationer samt fyra nordiska institutioner med säte i . Den samlade bedömningen av den årliga revisionen av myndigheterna var att den finansiella redovisningen i stort fungerar väl inom statsförvaltningen. Vid inrättandet av ansågs det värdefullt att revisionens båda grenar finansierades på samma sätt, dvs. Vid finansierades den övervägande delen av den årliga revisionen med avgifter från de större myndigheterna. Från tar ut avgifter för genomförd årlig revision för samtliga myndigheter, bolag, stiftelser och övriga organisationer samt årsredovisning för staten. Avgifter har inte tagits ut för revision av de allmänna försäkringskassorna och de nordiska institutionerna. Avgiftsintäkterna disponeras inte av utan tillförs statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna (full kostnadstäckning) för utförd revision. Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats och hur ser kostnadsutvecklingen för revisionen ut? Vilka är erfarenheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering? Hur fungerar samarbetet med internrevisionen på de större myndigheterna? Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen framhölls som viktigt för den organisation som bildades . På vilket sätt har ett sådant samarbete etablerats och vilka är erfarenheterna? internationella verksamhet består dels av internationellt utvecklingssamarbete finansierat av ett särskilt anslag som disponerar, dels sådant internationellt samarbete som ett nationellt revisionsorgan normalt deltar i. internationella utvecklingssamarbete syftar till att utveckla en långsiktig institutionell kapacitet inom statlig revision i de länder man samarbetar med. Kraven på reformering och effektivisering av den offentliga förvaltningen i dessa länder är stora. En väl fungerande finansiell styrning och kontroll är viktiga komponenter för att främja en god samhällsstyrning. Den nationella revisionsmyndigheten utgör en viktig del för att skapa tydlighet i beslutsfattandet och möjligheter till ansvarsutkrävande på alla nivåer i statsapparaten. kan, genom god kompetens och omfattande erfarenhet från att arbeta i ett system med lång demokratisk tradition, förmedla unika kunskaper och insikter. Det har därför ansetts värdefullt att kan bidra till att stärka den institutionella kapaciteten hos motsvarande institutioner i olika samarbetsländer. Vid tillkomsten av betonades särskilt vikten av att skulle stå fri från myndigheter och institutioner som revideras av . Det ansågs olämpligt att t.ex. åtar sig uppdrag BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN har därför ett eget anslag på statsbudgeten för internationellt utvecklingssamarbete, skilt från det anslag för internationell biståndsverksamhet som förvaltas av Sida. Detta har medfört att har fått bygga upp en egen administrativ kapacitet för det internationella utvecklingssamarbetet. Det är dock nödvändigt att samarbete sker med både Sida och UD vad gäller planering och administrativa insatser såväl centralt som på plats i respektive land. anslag för internationell biståndsverksamhet uppgick till , varav utnyttjades. utnyttjades knappt 39 av de som anvisades. Utredningen bör pröva hur den tillämpade ordningen för det internationella utvecklingssamarbetet fungerat framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för som behovet av samordning med den nationella biståndspolitiken beaktats. Utredningen bör granska verksamhetens omfattning och inriktning. Eventuellt bör en samordning ske av hela den internationella biståndsverksamhet som bedrivs av och dess myndigheter. Det är angeläget att även det internationella utvecklingssamarbete som bedriver granskas på ett betryggande sätt. företräder som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Det medför en revisionssamverkan med andra nationella revisionsorgan både i syfte att utveckla revisionen och att samarbeta i direkta revisionsinsatser inom vissa områden. Utredningen bör ta fram underlag för att kunna bedöma om insatserna är av rimlig omfattning och belysa på vilket sätt de gett ett värdefullt kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Rådet är ett rådgivande organ till riksrevisorerna, i första hand med inriktning mot mer strategiska frågor. Rådet har sammanträtt . Diskussionen vid mötena har rört bl.a. effektivitetsrevisionens och den årliga revisionens inriktning, omvärldsbevakning och omvärldsanalys samt årliga rapport. Rådet har sex ledamöter. Utredningen bör redovisa erfarenheterna av det vetenskapliga rådet. I årliga rapport redovisas de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen . Rapporten lämnas till regeringen och . I den senaste årliga rapporten valde riksrevisorerna att utgå från ett ansvarsperspektiv. Utredningen bör studera vilka syften som uppnåtts med den årliga rapporten samt följa upp hur den hanterats av , och . Om möjligt bör kriterier för valda teman belysas. DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 Regeringen ska senast efter budgetårets utgång lämna en årsredovisning för staten till . har årsredovisningen dock lämnats . ska senast inom efter att den lämnats lämna en revisionsberättelse över årsredovisningen för staten. har motionsrätt funnits på såväl årsredovisningen som den revisionsberättelse som styrelsen lämnat, vilket sammantaget gjort att ställningstagande till årsredovisningen inte har kunnat tas förrän mycket sent , ofta på vårsessionens sista dag. Den generella motionsrätten på skrivelser och redogörelser har emellertid avskaffats fr.o.m. innevarande . Utredningen bör ta ställning till vilken funktion motionsrätten fyller samt se över hur årsredovisningen för staten hanteras i processen av , regeringen och . och finansutskottet prövar storleken av anslaget och omfattningen av verksamheten. Den administrativa hanteringen av budgetförslag är relativt omfattande. Förslaget till anslag ska under beredningen passera , administrativa kontor, Riksdagsstyrelsen, och slutligen beslutas i där det bereds av finansutskottet respektive utrikesutskottet. Processen ger intryck av en mycket omfattande budgetprövning, men det faktiska utfallet av processen leder till slutsatsen att hanteringen är en formalitet. Utredningen bör se över om det finns möjligheter att förbättra och förenkla processen. ska lämna en årsredovisning till . ska svara för att externrevision sker av . Utredningen bör redovisa erfarenheterna av hantering av årsredovisningen, finansutskottets externa revision och utlåtanden. Utredningen bör i övrigt kunna ta upp frågor och lämna förslag med anknytning till uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetets gång. Utredningen bedrivs av en parlamentarisk kommitté som tillsatts av riksdagsstyrelsen. Kommittén biträds av ett sekretariat bestående av en huvudsekreterare samt biträdande sekreterare som tillsatts av riksdagsdirektören. BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN gens utredningstjänst och ska bistå sekretariatet med vissa utredningsinsatser. Utredningen kan tillkalla sakkunniga och experter. Ersättning för uppdraget som ledamot av eller sakkunnig eller expert i kommittén utgår enligt föreskriften (RFS 2000:6) om ersättning för kommittéuppdrag. Ersättning till ordförande beslutas av riksdagsstyrelsen. Uppdraget ska redovisas . Statlig revision inom EU Detta avsnitt är en sammanfattning av ett kapitel ur skriften State Audit in Union som utkom 200562. I skriften, som har sammanställts av den brittiska revisionsmyndigheten (), redovisar de 25 nationella revisionsmyndigheterna i EU:s dåvarande medlemsländer hur den statliga revisionen är uppbyggd och hur den fungerar. Även uppgifter om den Europeiska revisionsrätten redovisas. I det här aktuella avsnittet analyserar och belyser likheter och skillnader mellan de olika nationella revisionsmyndigheterna63. I fortsättningen används begreppen och riksrevision parallellt som beteckning för den högsta revisionsmyndigheten i respektive land. Det inledande avsnittet har förkortats och sammanfattats av utrymmesskäl och i några avsnitt har tillägg gjorts för att förtydliga sambanden. EU:s medlemsstater skiljer sig markant åt i fråga om geografisk storlek, folkmängd och befolkningstäthet. De enskilda staternas ekonomier uppvisar också stora skillnader i utvecklingen av industri-, jordbruks- och servicesektorerna. Även den statsrättsliga strukturen varierar vissa stater är enhetsstater, medan andra har en federal struktur som t.ex. och . En del stater har överfört stora delar av samhällsservicen till den kommunala nivån som t.ex. , och . Ett av villkoren för EU-medlemskap är förekomsten av ett demokratiskt parlamentariskt system. Detta kan ha olika former, vilket framgår av tabellen på följande sida. Också valsystemen varierar även om de flesta baseras på proportionell representation. som alla dessa stater förenas i ett gemensamt medlemskap i kvarstår separata identiteter i form av språk, kultur och historia. Den gemensamma demokratin manifesterar sig i olika demokratiska system och processer samt i specifika parlamentariska, konstitutionella och administrativa system. Det är mot denna bakgrund som varje () verkar. 62Uppgifterna i skriften motsvarar förhållandena . 63På engelska används begreppet () för den högsta nationella revisionsmyndigheten i respektive land. 2008/09:URF1 BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU