rfr · GX0WRFR1 · 2009-11-26 00:00:00 — Uppföljning av statens insatser för småskalig livsmedelsproduktion Riksdagstryckeriet, , 2009 miljö- och jordbruksutskott genomförde 2005 en fördjupad uppföljning av förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. Uppföljningen genomfördes av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp och resultaten av uppföljningen publicerades i en rapport . Miljö- och jordbruksutskottet behandlade därefter rapporten i ett betänkande om småskalig livsmedelsförädling , och godkände vad utskottet kommit fram till med anledning av uppföljningen. beslutade utskottet att på nytt följa upp resultat och konsekvenser av statens insatser för småskalig livsmedelsproduktion. Utskottets uppföljning har inriktats på att undersöka vilka åtgärder som har vidtagits efter utskottets tidigare uppföljning och hur de berörda aktörerna ser på de insatser som har vidtagits, vilka konsekvenser de har fått och vilka resultat som har uppnåtts. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom riksdagsförvaltningen av utvärderarna och vid utvärderings- och forskningsfunktionen i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även utvärderaren deltagit. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. Sammanfattning och gruppens bedömningar............................................. Syfte och inriktning........................................................................ Avgränsningar och definitioner...................................................... 2 tidigare behandling ............................................................ 3 Regelverket inom livsmedelsområdet................................................... Allmänt om regelverket inom livsmedelsområdet ......................... 3.2.1 EG-rätten inom livsmedelsområdet......................................... 3.2.2 Svensk lagstiftning .................................................................. 3.2.3 Nationella branschriktlinjer ..................................................... 3.2.4 Insatser för regelförenkling och minskad administrativ börda..... 3.2.5 Iakttagelser kring regelverket .................................................. Godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar ............ 3.3.1 Nuvarande regelverk ............................................................... 3.3.2 Av beslutade förändringar i regelverket..... 3.3.3 Iakttagelser kring godkännande och registrering..................... 3.4.1 Nuvarande regelverk ............................................................... 3.4.2 Iakttagelser kring livsmedelskontroll ...................................... 3.4.3 Livsmedelskontrollens finansiering......................................... 3.4.4 Iakttagelser kring livsmedelskontrollens finansiering ............. 4 Stöd till småskalig livsmedelsproduktion ............................................. 4.2.1 Anslaget Konkurrenskraftig livsmedelssektor......................... 4.2.2 Stöd till småskaliga slakterier.................................................. Information, rådgivning, utbildning och kompetensutveckling ..... 5 Kontakter med och samverkan mellan myndigheter............................. Företagens kontakter med myndigheterna ..................................... Samverkan mellan myndigheter..................................................... INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2009/10:RFR1 6 Den småskaliga livsmedelsproduktionens betydelse och framtid 6.1 Gruppens bedömning ................................................ Marknaden för småskaligt producerade livsmedel ........................ Framtidsutsikterna för småskalig livsmedelsproduktion ............. Betydelsen för sysselsättning, tillväxt och regional 7 Uppföljning, återrapportering och resultatredovisning....................... 7.1 Gruppens bedömning .............................................. Myndigheternas rapportering till regeringen ............................... Regeringens rapportering till ....................................... Regelverket inom livsmedelsområdet ................................................... Sammanfattning och gruppens bedömningar Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning i korthet: Konsumenternas efterfrågan av och handelns intresse för småskaligt producerade livsmedel har ökat. Den småskaliga, lokala och hantverksmässiga livsmedelsproduktionen har därmed goda förutsättningar att utvecklas vidare, och staten bör därför fortsätta att arbeta för att förbättra förutsättningarna för de småskaliga livsmedelsföretagen. Regelverket upplevs fortfarande som krångligt och oöverskådligt, trots att olika insatser har genomförts, bl.a. vad gäller regelförenkling. Därför är det viktigt att fortsätta arbetet med att förenkla regelverket och att i detta arbete uppmärksamma den småskaliga livsmedelsproduktionens särskilda förutsättningar. Kontroller och kontrollavgifter liksom inspektörernas kompetens och förutsättningar varierar mellan landets kommuner. Därför är det viktigt att fortsätta arbetet med bl.a. kompetensutveckling och att arbeta för en mer likvärdig livsmedelskontroll i hela landet. Statens insatser för att bl.a. sänka godkännande- och kontrollavgifter för småskaliga slakterier har gett positiva resultat. Det kvarstår dock en del problem kring den småskaliga slakten vad gäller t.ex. slaktavfallet. Detta bör särskilt uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Det finns fortsatt behov av rådgivning, utbildning och kompetensutveckling hos de småskaliga företagen. Det är viktigt att myndigheters information till företagen förbättras samt att det nationella resurscentrumet Eldrimner får tydligare roll och uppdrag. Samverkan och samarbete mellan myndigheter är viktigt och bör uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet inom livsmedelsområdet. Det finns fortfarande oklarheter kring hur småskalig livsmedelsproduktion fångas upp i livsmedelsstatistiken. Det bör ses över vilken statistik som olika aktörer har behov av samt klarläggas vilket ansvar olika myndigheter har för statistiken. Det har inte genomförts någon utvärdering av statens insatser för att främja småskalig livsmedelsproduktion. Det är viktigt att statens insatser utvärderas, liksom att de olika frågor som har lyfts fram i denna uppföljning fortsättningsvis uppmärksammas. Det är vidare viktigt att resultatet av de åtgärder som vidtas fortsättningsvis redovisas till i regeringens årliga resultatredovisning i budgetpropositionen. SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR 2009/10:RFR1 Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning genomförde miljö- och jordbruksutskottet en fördjupad uppföljning av förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. Utskottet har därefter anordnat en uppföljande utfrågning i ämnet och följt regeringens årliga resultatredovisning till vad gäller förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. I syfte att ge utskottet ett fördjupat underlag inför beredningen av budgetpropositionen beslutade utskottet att genomföra en förnyad uppföljning vad gäller statens insatser för småskalig livsmedelsproduktion. Uppföljningen har inriktats på att undersöka dels vilka åtgärder som har vidtagits efter utskottets tidigare uppföljning, dels hur berörda aktörer ser på de insatser som har vidtagits, vilka konsekvenser de har fått och vilka resultat som har uppnåtts. beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. menade att regeringen borde ägna särskild uppmärksamhet åt den småskaliga livsmedelsproduktionen och för redovisa förslag till åtgärder som bl.a. syftar till en förenkling av regelverket, skapar bättre förutsättningar för lokal och småskalig livsmedelsproduktion samt främjar etablering av nya företag inom området. Utskottet kunde därefter konstatera att regeringen inte hade lämnat någon redovisning av förslag till åtgärder. Mot den bakgrunden genomförde utskottet en fördjupad uppföljning 2005. En efter att utskottet hade inlett sin uppföljning tog regeringen fram en skrivelse om småskalig livsmedelsförädling, vilken lämnades till . behandlades utskottets uppföljning och regeringens skrivelse av . genomförde utskottet en utfrågning om småskalig livsmedelsproduktion för att följa upp den fortsatta utvecklingen. Därefter har utskottet följt regeringens årliga resultatredovisning till vad gäller förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Utskottet har bl.a. konstaterat att regeringen redovisar ett antal insatser för småskalig livsmedelsproduktion, men att den inte redovisar det faktiska resultatet av gjorda insatser. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning 2005 uppmärksammades att den småskaliga livsmedelsproduktionen mötte olika problem, bl.a. att det dåvarande regelverket var oöverskådligt och att det fanns delar i regelverket som innebar problem för småskaliga företag. konstaterades att livsmedelslagstiftningen skulle komma att förändras fr.o.m. och att 2009/10:RFR1 SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR flera av de problem som uppmärksammades i lagstiftningen hänförde sig till bestämmelser som då skulle upphöra. Sedan utskottets föregående uppföljning har stora förändringar genomförts i regelverket. Inom EU har en ny ramförordning och förordningar kring livsmedelshygien och livsmedelskontroll börjat tillämpas. Förändringarna i har lett till att den svenska livsmedelslagen och livsmedelsförordningen liksom flera av föreskrifter har gjorts om. Dessutom har olika vägledningar tagits fram av . Det nya regelverket betonar företagets ansvar för livsmedelssäkerheten, bl.a. genom krav på egenkontroll. Det nya regelverket är mindre detaljerat och mer inriktat på målen och ska därmed lämna utrymme för flexibilitet i tillämpningen. En annan förändring är att regelverket numera täcker hela livsmedelskedjan från jord till bord. Ytterligare en förändring är att staten ska uppmuntra utarbetandet av s.k. nationella branschriktlinjer, vilka är de olika branschernas beskrivning av hur företagen kan göra för att uppnå kraven i EG-rätten och den svenska lagstiftningen. Inom ramen för regelförenklingsarbetet har sedan uppföljningen 2005 olika insatser gjorts inom livsmedelsområdet. Regeringens mål är att de administrativa kostnaderna för företagen ska minska till 2010 jämfört med i början av mandatperioden. Uppföljningen visar att förändringarna i regelverket 2006 har inneburit förändringar för både företagen och myndigheterna. Företagens ansvar för livsmedelssäkerheten har tydliggjorts. Flera aktörer har pekat på att de nya reglerna är mer flexibla och att branschriktlinjer och egenkontroll har fått en mer framskjuten placering . Några aktörer har framfört att arbetet för småskaliga livsmedelsföretag därmed har underlättats. har flertalet aktörer uppmärksammat att mängden regler är mycket stor och att regelverket är lika oöverskådligt och svårt att förstå som . Antalet nationella rättsregler har minskat och inom EG- rätten har vissa rättsakter lagts ihop. Genom att rättsregleringen numera har lagts in i EG-förordningar har dessa blivit direkt gällande rätt i . Det innebär att företagen visserligen har färre regler att hålla reda på, men i stället måste de kunna ta till sig innehållet i EG-rätten. I uppföljningen har flera aktörer pekat på svårigheten att läsa och förstå EG-texter. Det nya regelverket ska i princip göra det möjligt att välja olika vägar för att uppnå målen. innebär den minskade detaljeringsgraden en större osäkerhet om vilket som är det bästa sättet att uppnå lagstiftningens krav. Lagtexterna kan bli svåra att tolka för både företag och myndigheter. Framför allt för kommunernas inspektörer kan det bli svårt att göra tolkningar i olika situationer när det gäller att bedöma EG-förordningarnas krav. Uppföljningen visar att nationella branschriktlinjer har tagits fram endast för vissa delar av den småskaliga livsmedelsproduktionen, bl.a. för hantverksmässig tillverkning av ost och andra mjölkprodukter samt för småskalig SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR 2009/10:RFR1 produktion av vin och spritdrycker. Bland annat har framfört att systemet med branschriktlinjer fungerar olika bra i olika branscher och att det är ett problem att de branscher som troligen allra mest skulle behöva riktlinjer inte alltid har några branschorganisationer som kan ta fram riktlinjer. Det har även pekats på att det kan vara ett problem att det är otydligt vad som är lagkrav och vad som är branschkrav i riktlinjerna. Ett område där det finns olika problem med de krav som ställs på företagen är den småskaliga slakten. Den detaljerade lagstiftningen finns till stor del kvar och dessutom finns ett flertal andra regelverk som på olika sätt berör slakten. Ett problem som har lyfts fram av flera aktörer handlar om de höga kostnaderna för att ta hand om slaktavfallet. I uppföljningen konstateras att det inte längre finns några laghinder mot mobila slakterier, men att det är mycket svårt att uppnå lönsamhet för sådana slakterier. För småskaliga livsmedelsföretag är det framför allt hygien- och riskhanteringsregler som leder till administrativa kostnader. Enligt mätningar har den administrativa bördan minskat inom livsmedelsområdet . Trots att regeringens mål om att de administrativa kostnaderna ska minska därmed har uppfyllts inom livsmedelsområdet har flera aktörer pekat på fortsatt regelkrångel och administrativ börda för de småskaliga företagen. Uppföljningen visar dock att det fortfarande pågår arbete med regelförenklingar, bl.a. när det gäller minimikrav för riskanalys och kritiska styrpunkter. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Gruppen kan inledningsvis konstatera att olika insatser har genomförts av både den tidigare och den nuvarande regeringen när det gäller regelverket i syfte att underlätta för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Gruppen kan också konstatera att , och flera länsstyrelser i sin verksamhet på olika sätt har verkat för att förbättra förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Parallellt med detta har det nya EG- regelverket införts i . Det är utifrån uppföljningens resultat svårt att entydigt bedöma hur stort problem som regelverket egentligen utgör för företagarna. Gruppen kan dock konstatera att regelverket inom livsmedelsområdet fortfarande upplevs som krångligt, omfattande och oöverskådligt. Det är tidskrävande för de småskaliga företagarna att gå igenom och sätta sig in i regelverkets olika delar. Det finns en stor flora av olika typer av regler, vägledningar och riktlinjer som kommer från såväl myndigheter som branschorgan och handeln, vilket innebär att det är svårt för den enskilda företagaren att få en helhetsbild. Det innebär också att den enskilda företagaren ställs inför olika krav från olika håll. Oöverskådligheten är ett stort problem för de små livsmedelsföretagen. Uppföljningen visar att det finns en stor medvetenhet om detta problem både bland statliga och kommunala myndigheter. försöker sprida information om regelverket på sin webbplats. Gruppen menar att det är viktigt att både fortsätta arbetet med att förenkla regelverket och förbättra informa- 2009/10:RFR1 SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR tionen till företagen om vilka regler som gäller. är det viktigt att fortsätta att uppmärksamma de små företagen och deras särskilda förutsättningar i utvecklingsarbetet kring regelverket, både inom EU-samarbetet och på nationell nivå. Det nya regelverket innebär att företagen här i måste kunna läsa och förstå EG-förordningar. har tidigare konstaterat att EU- dokument ofta kan uppfattas som svårtillgängliga och att det därför är av central betydelse att skriftliga översättningar av EU-dokument håller hög kvalitet. Det kan konstateras att översättningar ofta blir bättre om grundtexterna skrivs så klart som möjligt, varför det är viktigt att regeringen på olika sätt arbetar vidare för fortsatta förbättringar av språkvården inom EU. Gruppen vill starkt betona vikten av att bl.a. EG-förordningar är översatta till en enkel och begriplig svenska. I gruppens förra uppföljning 2005 konstaterades att många menade att problemen kring regelverket huvudsakligen låg i tillämpningen, inte att reglerna i sig var problemet. Gruppen kan konstatera att denna syn har framkommit även i denna uppföljning. Dessutom har förändringarna mot ett mer målinriktat och mindre detaljerat regelverk inneburit att kraven på myndigheterna och tjänstemännens kompetens i kontrollarbetet har ökat. Enligt gruppens bedömning bottnar flera av problemen i att det finns en osäkerhet om regeltolkningen hos inspektörerna, som det också måste understrykas att det finns många kommuner som har hög kompetens inom livsmedelskontrollen. För den enskilda livsmedelsföretagaren har förändringarna i regelverket inneburit att detaljregleringen har minskat, men det har medfört ökade krav på företagaren att kunna tolka och förstå innebörden i det ofta oprecisa regelverket. Gruppen menar att det därför är viktigt att fortsätta arbetet med kompetenshöjande insatser hos kontrollmyndigheterna och att förbättra informationen till företagen vad gäller kraven på småskalig livsmedelsproduktion. har bl.a. genomfört flera insatser i syfte att förenkla regelverket och regeltillämpningen inom livsmedelsområdet. kan gruppen konstatera att det finns delade meningar om hur långt man har kommit i regelförenklingsarbetet. Gruppen konstaterar att regeringen och myndigheterna fortsätter arbetet mot regelkrångel och att det har gett positiva effekter i form av minskad administrativ börda inom livsmedelsområdet. Uppföljningen visar dock att särskilt de småskaliga livsmedelsföretagarna upplever regelverk och blanketter som krångliga. Gruppen utgår därför från att fortsatta insatser kommer att göras i syfte att förbättra förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionens fortsatta utveckling. Gruppen kan också konstatera att arbetet med nationella branschriktlinjer har tagit tid och att riktlinjer ännu inte har tagits fram för alla branscher. En- ligt gruppens bedömning kan det här finnas behov av särskilda insatser från statens sida för att uppmuntra utarbetandet av riktlinjer. Utskottet har vid olika tillfällen framfört att man ser positivt på att åtgärder vidtas för att underlätta möjligheterna till småskalig slakt. Gruppen kan dock konstatera att uppföljningen visar att det fortfarande finns olika problem kring SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR 2009/10:RFR1 den småskaliga slakten, bl.a. vad gäller regler kring slaktavfall, levandedjursbesiktning och köttkontroll. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att dessa frågor behandlas i det fortsatta utvecklingsarbetet inom departement och myndigheter, särskilt vad gäller frågan om den kostsamma hanteringen av slaktavfall. Gruppen vill här betona att slaktavfallet inte bara ska ses som ett kostsamt problem, utan även som en tillgång och en näringsrik resurs i kretsloppet som kan användas för t.ex. kompostering eller för biogastillverkning. Det är viktigt att hitta säkra vägar att ta hand om avfallet som möjliggör en fortsatt utveckling av den småskaliga slakten. Enligt gruppens mening måste denna fråga lösas på ett bra sätt. Godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar Sedan utskottets uppföljning 2005 har regelverket för att godkänna och registrera livsmedelsanläggningar förändrats. I samband med förändringarna i EG-rätten 2006 valde att införa nationella krav på godkännanden för anläggningar med större hygienrisker. Under uppföljningens gång har beslutat att fr.o.m. ersätta godkännande med registrering i samtliga fall där en EG-förordning inte absolut kräver godkännande. Alla livsmedelsföretag måste vara registrerade hos eller godkända av en kontrollmyndighet. Uppföljningen visar att erfarenheterna av de förändringar som gjordes i regelverket 2006 vad gäller godkännande och registrering är begränsade. Flera aktörer har pekat på att det finns en osäkerhet kring vilka krav som myndigheterna behöver ställa på olika typer av anläggningar, och det finns exempel på att kommunerna tolkar regelverket olika. För inspektörerna är det ofta tidskrävande att bedöma vilka krav som gäller, och de har inte alltid möjlighet att ge tydliga besked till företagen. Även för företagen har det blivit svårare att avgöra vilka krav som ställs. En del aktörer menar att den mindre detaljeringsgraden i regelverket har gjort det svårare för myndigheterna att göra likvärdiga bedömningar i samband med godkännanden och att onödiga krav i vissa fall har ställts på företagen. När det gäller de förändringar som beslutat om vad gäller att ta bort kraven på godkännande har synen varierat mellan de olika aktörerna. Vissa menar att det innebär en förenkling, medan några har uttryckt farhågor om att borttagandet av godkännandekravet kan medföra att nya företagare skjuter eventuella problem framför sig när de börjar sin verksamhet i anläggningar som inte har godkänts av myndigheterna. 2009/10:RFR1 SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning Gruppen kan konstatera att det fortfarande kan finnas en viss osäkerhet hos behöriga myndigheter kring vilka krav som bör ställas på olika typer av småskaliga livsmedelsanläggningar. noterar gruppen att en förändring kommer att genomföras när det gäller reglerna för godkännande respektive registrering av livsmedelsanläggning. Enligt gruppens bedömning är detta positivt. innebär det inte att problemen upphör utan att de snarare skjuts fram till det första kontrolltillfället. Det är därför fortsatt viktigt att kontrollmyndigheterna har ett gott samarbete med livsmedelsföretagen så att inte onödiga kostnader uppstår för företagen, t.ex. genom att anläggningar utformas på ett sätt som sedan inte godkänns i kontrollen. Ett sätt att undvika detta är att det finns någon form av möjlighet till förhandsgranskning. Ansvaret för livsmedelskontrollen delas av , länsstyrelserna och kommunerna. Den förändring av regelverket som ägde rum innebär att den offentliga kontrollen för olika typer av livsmedel numera styrs i första hand genom EG-förordningar som gäller direkt här i . Bland annat ska livsmedelskontrollen numera baseras på riskerna i verksamheten. Dessutom genomfördes ett antal förändringar i kontrollen med anledning av beslut , bl.a. vad gäller ansvar för att leda och samordna kontrollen och kommunernas möjlighet att samverka i livsmedelskontrollen. Vidare infördes ett nytt avgiftssystem, vilket innebär att kontrollmyndigheterna ska ta ut full kostnadstäckning för sina kontroller. Varje kontrollmyndighet beslutar själv om avgiften. Livsmedelskontrollen ska säkerställa att de livsmedel som finns på marknaden är säkra och korrekt märkta. Målet är en effektiv, likvärdig och oberoende livsmedelskontroll i hela landet. utredningar har visat att den kommunala livsmedelskontrollens kvalitet, förutsättningar och omfattning varierat över landet. I uppföljningen har flertalet aktörer framfört att den offentliga kontrollen behöver högre kompetens för att kunna bedöma vilka krav som ska ställas på de småskaliga livsmedelsföretagen. Det har även pekats på att den kommunala livsmedelskontrollen ofta arbetar under resurs- och tidsbrist och att bl.a. inspektörernas administrativa uppgifter har ökat. fanns drygt 70 000 livsmedelsanläggningar och drygt 650 inspektörer (årsarbetskrafter). En heltidsarbetande inspektör hade 2008 kontrollansvar för i medeltal 123 anläggningar. Det har vidare framförts att inspektörerna tenderar att arbeta på samma sätt som tidigare och att de ibland utgår från de stora företagen när de ställer krav på de små företagen. Uppföljningen har visat att det råder delade SAMMANFATTNING OCH GRUPPENS BEDÖMNINGAR 2009/10:RFR1 meningar om det är så att livsmedelskontrollen särskilt ska uppmärksamma de små företagens förutsättningar.