urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — Utifrån dessa uppgifter kan utskottet formulera sina politiska slutsatser. För att understryka övervakningsfunktionens aktiva karaktär och säkerställa en effektiv övervakning ska revisionsutskottet på eget initiativ kunna behandla frågor och utarbeta betänkanden med synpunkter och överväganden som sedan behandlas i plenum. Övriga utskott har inte denna initiativrätt. Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses i taget och tillträder året efter val till . beslutar även vem av riksrevisorerna som ska vara ordförande respektive vice ordförande i kollegiet. Samtliga riksrevisorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och representerar olika partier i . Den nuvarande ordföranden i kollegiet har tidigare innehaft olika ministerposter och var talman 20012005. Ordföranden i kollegiet är också chef för och leder dess dagliga verksamhet. Alla ärenden som Riksrevisjonen formellt ska överlämna till ska behandlas av kollegiet. Kollegiet beslutar dessutom om arbetsordning och andra bestämmelser som rör myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är överens. En riksrevisor har möjlighet att reservera sig mot kollegiets beslut genom ett särskilt yttrande. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt, ca , eller då en annan riksrevisor så kräver. Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kollegiet. , som är myndighetens högsta tjänsteman, är sekreterare i kollegiet. I praktiken är det ordföranden som avgör vilka frågor som ska behandlas av kollegiet. 3.3.3 Rapportering och organisation rapporterar till men har ansvarigt statsråd möjlighet att uttala sig om revisionens granskning. Den årliga revisionen och bolagskontrollen rapporteras i en gemensam årlig rapport. Mellan 12 och 16 effektivitetsgranskningar genomförs och rapporteras löpande till . Dessutom lämnas en årlig rapport om revisionens verksamhet. I är det kontroll- och konstitutionskommittén som bereder revisionsärenden inom samtliga sakområden. Utskottet har därigenom en särställning och fungerar i stort sett som ett revisionsutskott vid sidan av övriga uppgifter om parlamentarisk kontroll och konstitutionella frågor. håller utskottet öppna utfrågningar med berörda från departement och myndigheter. Utskottets arbete leder fram till ett betänkande som slutbehandlas i plenum. Den norska har ca 500 anställda organiserade i sju avdelningar: fyra avdelningar för årlig revision, två för effektivitetsrevision och en avdelning för administration. Bolagskontrollen utförs inom en av avdelningarna för effektivitetsrevision. har ett juridiskt sekretariat som sin stab. Den brittiska revisionsmyndigheten () är sedan införandet av revisionslag en oberoende myndighet under parlamentet. Riksrevisorn (the Comptroller and Auditor General) som leder utses formellt av statschefen på förslag av underhuset. Utnämningsärendet har beretts av premiärministern i samråd med ordföranden i parlamentets revisionsutskott. presenterade underhusets revisionskommission (Public Accounts Commission)28 ett utkast till lagförslag29 som om det genomförs innebär betydande förändringar av NAO:s ledning, styrning och interna kontroll. Lagförslaget innebär bl.a. följande. -Riksrevisorn utses för en tioårig mandattid och kan inte väljas om. -inrättas för bestående av nio ledamöter och med en majoritet av icke verkställande ledamöter (dvs. ej anställda vid ) varav ordföranden ska vara en. -Styrelsens ordförande utses enligt samma regler som riksrevisorn. -Styrelsen ska bl.a. godkänna och budget m.m. Förslaget kommer att behandlas i parlamentet . I det följande redogörs för nu gällande ordning beträffande NAO:s ledning och styrning. Riksrevisorn, som inte får vara parlamentsledamot eller inneha annat statligt uppdrag, sitter på ett livstidsförordnande och kan endast avsättas av statschefen på förslag av parlamentets båda kamrar. Vid finns även en ledningsdelegation () som leds av riksrevisorn och som i övrigt består av den ställföreträdande riksrevisorn och cheferna () för myndighetens sju avdelningar. Delegationen fastställer bl.a. NAO:s allmänna inriktning och bedömer myndighetens prestationer i relation till målen. har ca 850 medarbetare varav ca 650 är professionella revisorer och övriga specialister inom olika stödfunktioner. 3.4.2 Granskning och rapportering NAO:s verksamhet omfattar såväl årlig revision som effektivitetsrevision, och resultatet av granskningarna rapporteras av riksrevisorn till parlamentet. Re- sultatet av den årliga revisionen överlämnas i en särskild årsrapport. Rapporter från effektivitetsrevisioner, ca 60 , överlämnas löpande till underhuset. Dessutom överlämnar riksrevisorn en årlig rapport om NAO:s verksamhet samt förslag till granskningsplan. Riksrevisorn avgör självständigt vilka 28Ej att förväxla med underhusets revisionsutskott: . 29Draft on the corporate governance of the National Audit Office, The Public Accounts Commission, Sixteenth Report. granskningar som ska göras, men det är vanligt att granskningsförslag lämnas av såväl utskott, enskilda parlamentsledamöter som regeringen. beräknar översiktligt resultatet av sitt arbete för att åskådliggöra syftet och inriktningen av verksamheten. årliga rapport anges besparingarna till eller för varje pund det kostar att driva myndigheten. I underhuset är det främst revisionsutskottet () som tar emot och bereder revisionsrapporterna, granskningsplanen och den årliga rapporten. Det är alltid en av oppositionens mer framträdande ledamöter som innehar ordförandeposten i revisionsutskottet. Även andra utskott (t.ex. miljörevisionsutskottet) kan ta emot rapporter. Utskottsbehandlingen av revisionsrapporterna består i att utskottet håller offentliga utfrågningar av högre ansvariga tjänstemän från departementen. Riksrevisorn medverkar vid utskottets utfrågningar. Man håller cirka två utfrågningar som parlamentet sammanträder. Baserat på NAO:s rapporter och på vad som framkommit under utskottets utfrågning överlämnar utskottet en skrivelse till regeringen med förslag på åtgärder. Regeringen ska därefter besvara utskottets skrivelse. Den största delen av förslagen, /05, accepteras av departementen. Utskottet kan även i efterhand ta upp granskningsärenden för att följa upp vilka åtgärder som vidtagits. Arbetet i utskottet präglas enligt uppgift30 inte av partipolitisering, och man har som princip att alltid vara eniga. Kritiken av regeringens sätt att sköta implementering och förvaltning är ofta hård från utskottet. För att detta ska fungera krävs att revisionsutskottet bara ägnar sig åt hur politiken implementeras att ifrågasätta den förda politiken är en uppgift för de departementsindelade fackutskotten. Det förefaller som att det är hög status bland ledamöterna att sitta i revisionsutskottet, bl.a. har flera f.d. ministrar varit ledamöter i utskottet under föregående mandatperiod. 30 Reserapport från studiebesök av en riksdagsdelegation 2005. Som ett komplement till revisionsutskottets utfrågningar hålls en årlig plenardebatt i underhuset om revisionsfrågor. Vanligen fokuseras debatten på ett urval av utskottets skrivelser och regeringens svar på dessa. Debatten avslutas med att en framställning antas som redovisar innehållet i årets samtliga skrivelser från revisionsutskottet. I detta kapitel behandlas hur effektivitetsgranskningar hanteras av (avsnitt 4.2), i (avsnitt 4.3) samt av regeringen i återrapporteringen till (avsnitt 4.4). Styrelsens övriga uppgifter behandlas i nästa kapitel (kapitel 5). Utifrån de hittillsvarande erfarenheterna föreslår utredningen vissa förändringar i hur effektivitetsrevisionens rapporter bör hanteras (avsnitt 4.5). En riksrevisor beslutar om en granskningsrapport över effektivitetsrevisionen genom att den undertecknas. Rapporten blir i samband med expedieringen till regeringen allmän handling och offentlig. Rapporterna ska också föredras i som ska ta ställning till om rapporterna ska leda till framställningar eller redogörelser till . Det är således styrelsen som i varje enskilt fall avgör om resultatet av effektivitetsrevisionen ska bli ett formellt ärende i . En framställning till innebär att styrelsen lämnar förslag till riksdagsbeslut med motivering. En redogörelse till innebär att styrelsen lämnar information till utan förslag till åtgärder. Styrelsen kan också avstå från att utnyttja sin initiativrätt till och besluta att lägga en granskningsrapport till handlingarna. Det förutsätts vidare utan att det regleras särskilt i lag, att riksrevisorerna lämnar granskningsrapporterna till den eller de myndigheter som ansvarar för den verksamhet eller fråga som berörs i granskningen samt till berört utskott i . Genom en bestämmelse i budgetlagen åläggs regeringen att för redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser. Regeringen har valt att lämna denna redovisning en gång i budgetpropositionen. Denna redovisning hanteras i av finansutskottet som har möjlighet att låta övriga utskott yttra sig över redovisningen. Många utskott väljer att invänta denna redovisning innan de tar ställning till framställningar som lämnats av till med anledning av granskningar av riksrevisorerna. Ungefär tre fjärdedelar av framställningarna och redogörelserna behandlas först efter det att regeringen lämnat sin redovisning i budgetpropositionen. har gjort utvärderingar av vad deras framställningar och redogörelser till har gett för resultat. Även riksrevisorerna har , , gjort uppföljningar av vilket genomslag granskningsrapporterna och revisionsberättelserna fått. Avsikten är att sådana uppföljningar ska göras . Vi kommer att referera till uppföljningar i det följande och kommer att använda dem tillsammans med det material som utredningen samlat in som utgångspunkt för analys och ställningstaganden. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR 4.2 Styrelsen och granskningsverksamheten Formerna för styrelsens beredning av riksrevisorernas granskningsrapporter regleras inte i instruktionen eller annan lag. Däremot kommenteras beredningen i proposition 2001/02:190 . Föredragande statsrådet anförde (s. 130) att det ankommer på styrelsen att fritt pröva om och i så fall vilka politiska beslut som kan behöva fattas med anledning av revisionsberättelserna och granskningsrapporterna. I den uppgiften ingår inte att göra några revisionella uttalanden, säger statsrådet. I stället blir det t.ex. fråga om att föreslå ändringar i lag. Det säger sig självt, anförs det vidare, att förslag av sådan innebörd inte föranleds av varje revisionsberättelse eller granskningsrapport, utan snarare kommer att följa av revisionella iakttagelser av särskild vikt. Styrelsens befattning med revisionsberättelserna och granskningsrapporterna får inte medföra risk för att förtroendet rubbas för riksrevisorernas kompetens eller självständiga ställning. I propositionen slås fast att någon överprövning av riksrevisorernas granskningar kan det inte bli fråga om. Av de olika uppgifter som angetts för styrelsen i regeringsformen och i instruktionen för har man valt att ägna huvuddelen av sin tid till att följa granskningsverksamheten och att fatta beslut med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter. Varje granskningsrapport föredras för styrelsen av ansvarig riksrevisor så snart rapporten offentliggjorts. Berörd granskningsenhetschef och projektledare deltar oftast vid presentationen. Styrelsen får också inför sammanträdet en föredragningspromemoria, skriven av styrelsens sekretariat, som bl.a. innehåller en sammanfattning av rapporten. På grundval av denna information fattar styrelsen vid det första tillfället då rapporten tas upp antingen ett beslut om att lägga rapporten till handlingarna eller ett preliminärt beslut om att göra en framställning eller lämna en redogörelse till med anledning av rapporten. Vid det efterföljande sammanträdet fattar styrelsen definitivt beslut utifrån ett utkast som skrivits av sekretariatet. Styrelsen sammanträder normalt en gång . Styrelsens beslut fattas ca efter det att riksrevisorn har offentliggjort rapporten och lämnat den till regeringen och berörda myndigheter. kan tidsutdräkten bli något längre. som satt t.o.m. slutbehandlade 78 rapporter. Med anledning av dessa beslutade styrelsen att lämna 36 framställningar och 23 redogörelser till . De resterande 19 rapporterna lades till handlingarna. Styrelsen beslutade således att utnyttja sin initiativrätt till med anledning av av granskningsrapporterna. sjönk andelen till (27 av 39) av granskningsrapporterna. Att andelen blev lägre förklaras av att styrelsen fattade beslut om vissa kriterier31 för hur rapporterna skulle behandlas. Kriterierna innebar en viss restriktivitet jämfört med tidigare med att utnyttja initiativrätten till . 31 Kriterier som stöd för styrelsens beslut. PM till styrelsen . 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Den nuvarande styrelsen har tom beslutat att utnyttja initiativrätten till med anledning av av granskningsrapporterna. Fördelningen mellan framställningar och redogörelser framgår av följande tabell. TIDIGARE OCH NUVARANDE STYRELSES STÄLLNINGSSTAGANDE TILL Tabellen visar att den nuvarande styrelsen i högre grad har beslutat att överlämna framställningar och redogörelser till än vad den tidigare styrelsen gjorde. Denna skillnad är tydligast efter att den tidigare styrelsen började tillämpa fasta vägledande kriterier för när eventuella framställningar och redogörelser skulle lämnas till . Dessa kriterier tillämpas även av den nuvarande styrelsen. Sammantaget har t.o.m. tagit ställning till hur 120 granskningsrapporter ska hanteras. Man har beslutat att lägga 26 av dessa till handlingarna. De övriga 94 () har föranlett styrelsen att lämna 58 framställningar och 36 redogörelser till . Kriterierna ger underlag för styrelsens beslut om och i vilken form styrelsen ska använda sin initiativrätt till med anledning av granskningsrapporter. Man försöker för det första göra en bedömning av i vilken utsträckning rapporten innehåller information och iakttagelser av större vikt som inte tidigare är kända för . Om så är fallet finns det enligt styrelsen anledning för styrelsen att använda sin initiativrätt till . I annat fall läggs rapporten till handlingarna. Om styrelsen finner att det finns anledning att utnyttja sin initiativrätt bör styrelsen för det andra pröva om det finns anledning att lägga förslag till på grundval av granskningen. I så fall bör styrelsens initiativ ha formen av en framställning. I annat fall kan en redogörelse lämnas. Formen redogörelse används även som ett sätt att få till stånd en kompromiss mellan olika uppfattningar i styrelsen. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR se kräver inte att styrelsen tillför något självständigt ställningstagande, utöver att man anser att granskningen innehåller viktig information som bör beaktas av . Framställningar till medför alltid motionsrätt medan redogörelser endast medför motionsrätt om beslutar det särskilt, på förslag av talmannen. Denna skillnad i hantering av framställningar och redogörelser har kommit in som ytterligare en faktor som påverkar styrelsens överväganden huruvida man ska överlämna en framställning eller en redogörelse. En fråga som berördes i propositionen 2001/02:190 var om styrelsen skulle kunna remittera riksrevisorernas granskningsrapporter m.m. innan styrelsen tar ställning i frågan om en rapport bör leda till att en framställning eller en redogörelse lämnas till . revisorer tillämpade en sådan ordning att man inhämtade skriftliga eller muntliga yttranden från den som berördes av granskningen eller som hade speciell sakkunskap i den aktuella frågan. Remissyttrandena refererades och besvarades i rapporten. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att den ordning som revisorer tillämpade inte kan tillämpas av styrelsen med hänvisning till att styrelsens ledamöter inte är revisorer och att ledamöterna inte deltar i själva granskningsarbetet. I samband med att granskningsrapporterna föredras i styrelsen och styrelsen ska ta ställning till hur de ska hanteras efterfrågas ofta information om hur det granskade objektet eller personer med expertkunskap på det granskade området ser på riksrevisorernas granskning. De granskade objekten ges normalt möjlighet att kommentera sakuppgifter i rapporterna men de har inte kännedom om riksrevisorernas ställningstaganden när de yttrar sig. Dessa kommentarer framgår emellertid inte av granskningsrapporten. Styrelsen får därför förlita sig på det referat som riksrevisorerna gör av de granskade objektens synpunkter. Det tog innan styrelsen hittade sina arbetsformer. var det relativt vanligt att man redovisade olika uppfattningar om hur granskningarna skulle hanteras. blev styrelsen alltmer enhällig i sina beslut. var det endast i ett fall framställningen rörande kvaliteten i elöverföringen som oenighet mellan ledamöterna ledde fram till en avvikande mening. Reservanterna (s) ansåg att styrelsens iakttagelser borde ha överlämnats till i form av en redogörelse i stället för en framställning. Den nuvarande styrelsens beslut om att göra framställningar till har oftast varit enhälliga. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR I två av fallen ansåg (v) respektive (s) att granskningsrapporten borde ha legat till grund för en redogörelse32. I det tredje fallet ansåg reservanterna (s) att styrelsens förslag skulle vara tydligare och man angav också hur man ansåg att förslaget borde ha formulerats33. Styrelsens överväganden förutsätts vara förankrade i det underlag och de iakttagelser som riksrevisorerna redovisar i sina granskningar. Av de kriterier som styrelsen fastställt som stöd för sina beslut och som redovisats ovan framgår att styrelsens förslag ska vara grundade i riksrevisorernas iakttagelser snarare än i de rekommendationer som de flesta rapporter innehåller. Re- kommendationerna varierar i detaljeringsgrad. De är ofta mycket preciserade men kan också vara av mycket övergripande karaktär. Det är relativt vanligt att styrelsens förslag bygger på de mer övergripande rekommendationerna, i de fall sådana förekommer. Om riksrevisorerna i sina granskningar avstår från att lämna några övergripande rekommendationer är det vanligt att styrelsen avstår från att utnyttja sin initiativrätt till . Riksrevisorernas bedömning av åtgärdsbehovet får i praktiken stor betydelse för vilket ställningstagande styrelsen gör. Det finns dock exempel som visar att styrelsen ibland väljer att vidga perspektivet utöver vad riksrevisorerna gjort. -Ett exempel kan nämnas som gäller länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala överförmyndarna (Rapport 2006:5). Av riksrevisorernas rapport framgår att denna tillsyn utförs med ytterst begränsade resurser (4 ½ årsarbetskraft i hela landet). Ett stort antal svåra brister i tillsynen konstaterades. -Överförmyndarna är en verksamhet som baseras på förtroendevalda. Överförmyndarna ska utöva tillsyn över dem som på frivillig bas har åtagit sig att vara ställföreträdare (gode män, förvaltare och förmyndare). Sammanlagt är det 88 000 personer som har ställföreträdare som hjälp att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Av rapporten framgår att allt fler personer har ställföreträdare, att överförmyndarnas verksamhet har ökat och blivit mer komplicerad samt att den begränsade tillsyn som trots allt utförs visar att det är vanligt att överförmyndarna inte lever upp till lagens krav. -Riksrevisorns rekommendationer i rapporten går ut på att regeringen på olika sätt bör skärpa kraven på länsstyrelsernas tillsyn samt att länsstyrelserna i högre grad än bör använda tillgängliga åtgärder för att korrigera och förebygga fel i överförmyndarnas verksamhet. Därtill rekommenderas att regeringen överväger ett förslag till om att införa ett lagreglerat krav på formell kompetens för dem som väljs till överförmyndare. 32Framställningarna lämnades med anledning av rapporterna Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna och och de nationella kvalitetsregistren inom hälso- och sjukvården. 33Framställningen lämnades med anledning av rapporten . 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR -Styrelsens ställningstagande innebar att man vidgade perspektivet i sin framställning till . Den föreslår inte bara att regeringen vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala överförmyndarna, utan även att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet, inklusive behovet av relevant kompetens för överförmyndarna (2005/06:RRS26). ställde sig i huvudsak bakom styrelsens framställning (bet. 2006/07:CU4). Skillnader i bedömningen mellan styrelsen och riksrevisorerna har ibland också uppmärksammats i vid behandlingen av framställningar och redogörelser. Sålunda konstaterar t.ex. (bet. 2006/07:KU19) i anslutning till att man behandlar en redogörelse från riksrevisorerna om Bidrag som regeringen och fördelar (RiR 2006:32) att det föreligger en viss skillnad i hur riksrevisorerna och styrelsen tolkar regeringens slutsatser med anledning av ett tidigare riksdagsbeslut. -Vad gäller den aktuella redogörelsen från noterar utskottet att styrelsen i ett avseende förefaller att göra en något annorlunda tolkning av vad resultatet av granskningen visar än vad gör i sin rapport. anser att regeringen har hörsammat ställningstagande i tillkännagivandet om att regeringen och endast undantagsvis ska hantera enskilda bidragssystem medan styrelsen anser att rapporten innehåller ny information som visar att intentioner i detta hänseende inte följts fullt ut. Det ankommer på utskottet att med utgångspunkt i styrelsens redogörelse och revisionens granskningsrapport överväga i vad mån resultaten och slutsatserna bör föranleda något riksdagsbeslut. Vissa rapporter har beslutats av avdelningschef En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. hade riksrevisorerna i tolv fall, varav en riksrevisor i tio fall, beslutat uppdra åt en avdelningschef vid att besluta om granskningsrapporter. Även dessa rapporter har föredragits för styrelsen och styrelsen har haft möjlighet att ta ställning till dem på samma sätt som till rapporter beslutade av en riksrevisor. Med anledning av en av dessa Kvaliteten i elöverföringen (RiR 2006:3) har styrelsen beslutat att lämna en framställning till . Det innebär att även rapporter beslutade av en tjänsteman vid kan ge upphov till initiativ till från styrelsens sida. 4.3 arbete med revisionsfrågor Som framgått ovan lämnade den tidigare styrelsen 36 framställningar till . Framställningar från medför alltid motionsrätt. Drygt hälften av framställningarna, 20 stycken, gav upphov till 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR motioner och i några fall flera motioner. Totalt lämnades 40 motioner med anledning av styrelsens framställningar. Av de 23 redogörelser som lämnades föranledde hälften motioner. Totalt lämnades 20 motioner med anledning av redogörelserna. har totalt 75 motioner väckts med anledning av 43 framställningar och redogörelser. Från har rätten att väcka motioner med anledning av redogörelser begränsats. måste besluta särskilt om sådan motionsrätt. beslutade inledningsvis om motionsrätt för fyra av sju redogörelser. Motionsrätten utnyttjades dock inte i mer än två fall. I 104 motioner som väckts under den allmänna motionstiden , dvs. motioner som är fristående från de framställningar som styrelsen lämnat, hänvisas till flera av granskningar. Det är värt att notera att även granskningar som styrelsen beslutat att lägga till handlingarna i några fall har åberopats av motionärer. Av 58 framställningar från styrelsen var 50 slutbehandlade av . Av 36 redogörelser var 28 slutbehandlade .