urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Internt har vi formulerat ett antal krav. Vi ska först och främst vara tydliga om vad och vem det är som granskas. Vi utgår från problemindikationer. Jag tror inte att någon skulle tycka att det var en särskilt effektiv användning av våra resurser om vi bara granskade verksamheter som fungerade väl; därmed är inte sagt att vi från tid till annan kan komma fram till att saker och ting fungerar ganska väl. Men vi är inriktade på problemen. Revision utgår, till skillnad från mycket annan utredningsverksamhet, från normer. Vi försöker alltid ta avstamp i beslut: Vad var intentioner? Utifrån detta försöker vi sedan titta på regeringens styrning, uppföljning, implementeringen på myndigheterna och återrapporteringen. Att vi kan granska hela kedjan är en av våra absoluta komparativa fördelar. Yt- terst handlar det om vad skattebetalarna får för pengarna och vad staten levererar till våra medborgare. Hur väljer vi då områden? Vi försöker alltid utgå från de övergripande begreppen risk och väsentlighet. När man talar om koncernen staten är det inte alltid så lätt att precisera hur riskerna ser ut. Det finns olika risker i olika typer av verksamhet. Begreppet väsentlighet kan också stå för många olika saker. Det kan handla om mycket pengar i statsbudgeten eller stora framtida åtaganden, men det kan också handla om verksamheter som är viktiga för att medborgarna ska känna förtroende, vilket ytterst handlar om statsförvaltningens legitimitet. Ett sådant exempel är rättsväsendet. Själva granskningsplanen fastställer vi , men vi jobbar också långsiktigt. Mycket av det som ingår i granskningsplanen pratade vi om också , och vi kommer även att prata om det . Vi jobbar med det vi kallar granskningsstrategier och vill belysa problem och frågeställningar utifrån olika ingångsvinklar. Vi har i granskningplanen lagt fast nio olika granskningsstrategier. Syftet med att jobba mer programinriktat är just att få ett och samma problem belyst från olika infallsvinklar och kanske i ett tiotal effektivitetsrapporter beskriva ett område. Därigenom hoppas vi ge mer generaliserbara svar och också ge en bättre helhetsbild. Låt mig göra några nedslag. När det gäller offentliga finanser granskar vi tillämpningen av det finanspolitiska regelverket. Det finns ju ett mycket starkt sådant regelverk i , vilket också har bidragit till att vi klarar oss bättre än många andra länder i den ekonomiska nedgång och finansmarknadskris som vi just nu genomlever. Vi tittar på hur regeringen redovisar och hur transparensen ser ut. Vi ger oss också in på skatteområdet. SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 också noga att följa de statliga insatser som är kopplade till krisen på finansmarknaden. Där har vi ett nära samarbete med den årliga revisionen som gäller och Riksgälden. Effektiv förvaltning är ett annat område. Under det här året och upplever vi en omfattande strukturomvandling i staten, och detta följer vi. Vi ser på nedläggning av myndigheter, styrelser med fullt ansvar. Vi granskar sammanläggningar till exempel när det gäller och Arbetsförmedlingen. Vi kommer också att titta på utlokalisering. Detta kan uppfattas som byråkratiskt, men vi har också en rad granskningar som har ett tydligt medborgarperspektiv, inte minst inom ramen för det vi kallar hållbara transferingssystem, där vi nära följer vad Arbetsförmedlingen och gör. Vi ser på omställningskrav i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Vi ser på upphandlingar. Vi tittar på den reformerade sjukförsäkringen och rehabiliteringskedjan. Ytterligare ett exempel är rättsväsendets samlade effektivitet. Vi granskar naturligtvis olika myndigheter och regeringens agerande, men vi tittar också på den samlade rättskedjan. Några exempel är ungas möte med rättsväsendet, kriminalvårdens verkställighetsplanering, samverkan inför frigivning och så vidare. Detta är några exempel på strategier. I sammanhanget är det viktigt att påpeka att vi också bedriver så att säga lösa granskningar. Vi fortsätter vår granskning av biståndet. Vi tittar på Sidas stöd till kapacitetsutveckling. Vi har också en granskning som gäller statens insatser i vård och stöd till psykiskt sjuka. av våra granskningar kanske 25 av 30 är inom strategierna; resten är mer fria. Låt mig återkomma till detta med oberoendet. Den höga grad av oberoende som vi har medför också ett väldigt stort ansvar. Det måste kombineras med en hög grad av öppenhet och också med professionalism. Vi måste löpande föra en dialog med våra avnämare i regeringen och om vad vi granskar och på vilket sätt granskningen ska bedrivas. Vi skriver brev till utskott. Vi frågar om granskningsförslag. Vi träffar företrädare för regeringen och myndigheter, och vi lägger en hel del av våra egna resurser på omvärldsbevakning och förstudier. Vi har också påbörjat ett samarbete med några universitet för att ha stöd när det gäller revisionens inriktning och utveckling. Det är helt nödvändigt. Vi kan inte sitta i ett elfenbenstorn på och tro att vi kan och vet allt. Vi behöver dessa kontakter, och vi behöver utveckla dialogen för att kunna hamna rätt. I det sammanhanget är naturligtvis också denna konferens ett viktigt bidrag och en hjälp till oss. Per : Tack, , för detta. Jag tänkte som ett slags startplatta för diskussionen fråga , som har varit med under hela resan, hur det hela har gått från din utgångspunkt. Du gick in i en helt ny myndighet. Vad är du mest glad åt, och vad är du mest ledsen för? 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? : Jag är inte den ledsna typen, utan jag är glad åt ganska mycket. Framför allt är jag glad åt själva reformen. Det tog ju att få den på plats. I början fick jag ofta frågan: Hur kommer det sig att man gjorde detta och att man flyttade det här till 2003? Den frågan får jag aldrig längre. är frågan snarare den motsatta: Hur kom det sig att det tog så ? För min egen del kan jag säga att det tar lite än man kanske tror att bygga upp nya myndigheter. På ett sätt är det bra att man inte vet att det tar lite tid. Sedan när det gäller effektivitetsrevisionen har vi haft en lång och lite mödosam resa, och vi är kanske inte framme ännu, men jag tycker att vi har kommit en bra bit på väg när det gäller hur detta ska se ut i den myndighet som ligger under . Det ska inte vara gamla RRV:s inriktning, för de hade delvis ett annat uppdrag. Per : Ni är fortfarande under uppbyggnad, alltså? Så ska det vara . Vi ska inte fastna i några former. Vi måste vara väldigt öppna för intryck utifrån och vara beredda att föra en löpande dialog med dem som ska dra nytta av våra rapporter. . Högmark (m): Du lyfte fram saker som vi i utredningen har tittat på, nämligen felfinnandet, ansvarsutkrävandet och regelefterlevnaden. Mindre framträder effektivitetsrevisionen i mer traditionell, internationell bemärkelse. Min första fråga är: Var i riksdagsbeslutet det är ju som avgör formerna finns formulerat att ni ska lämna den mer traditionella effektivitetsrevisionen? Min andra fråga är: Vi har närmast förstummats av kostnaden per producerad enhet, alltså per rapport. Ni gör ungefär 30 rapporter , och kostnaden är 35 miljoner rundligt räknat. Alla förvånas och förstummas. Det kom en del förklaringar, som vi tycker är svaga. Varför ska det vara så dyrt? Man pekar på kvalitetssäkring på sjuåtta nivåer. Det framstår som osäkerhet att man inte kvalitetssäkrar på ett effektivare sätt. : Jag är inte så säker på att det finns något som man kan kalla traditionell effektivitetsrevision. Den görs i olika länder på olika sätt. Våra systerorganisationer har också lite olika uppdrag och mandat. Som det är skrivet i regeringsformen har vi ett stort mandat att utforma både vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas. Jag tror att alla som har möjlighet att, som jag nämnde, granska hela kedjan, gör det. Accountability granskar också alla revisionsmyndigheter. Sedan kan man naturligtvis fråga om vi har granskat för mycket på vissa områden och för lite på andra. Alla har inte lagt fokus på samma sätt som vi på det finanspolitiska SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 ramverket eller statliga bolag som vi. Man måste ha respekt för att olika myndigheter gör på lite olika sätt. rapporter kostar mycket. Enligt vår senaste årsredovisning är vi uppe i 3,6 miljoner per granskningsrapport. Det kan man skaka på huvudet åt, förstås. Vi lägger en hel del resurser på omvärldsbevakning och så vidare och på kvalitetssäkring. Jag tror att det är väldigt viktigt att vi, inte minst när vi kommer med allvarlig kritik, har väl på fötterna. Vi har vårt anslag från . Vi har ännu inte förbrukat allt. Vi har varit ganska försiktiga och återhållsamma. Man kan tycka att 30 rapporter är för lite och att det borde kunna bli 40 och så vidare. Det är alltid en avvägning. Hur breda ska rapporterna vara? Ska de vara lite smalare, och ska man göra fler? Vi har tyckt att 30 rapporter är ganska lagom utifrån det anslag vi har. Per : Låt mig ställa en kort följdfråga om detta att ha väl på fötterna. Det är absolut riktigt. Likväl är det också sant att ni har mötts av rätt mycket motargument för en del av era rapporter. Hur har ni uppfattat dem? Har ni känt att kritiken har haft en poäng, eller ser ni det mest som att kritikerna träder till sitt eget dåliga samvetes försvar? : Det skulle vara förödande om vi hade den sista attityden som du beskriver. All framgångsrik revision bedrivs i dialog med dem vi granskar. Inom den årliga revisionen arbetar vi väldigt mycket förebyggande. Det ska man göra enligt god sed. Man ska påpeka om man ser saker och inte sitta och vänta på att det blir fel i årsredovisningen. Inom effektivitetsrevisionen jobbar man lite annorlunda, men även där är det viktigt att vi bedriver granskningen i dialog. Vi tar alltid kontakt med de granskade. Vi har alltid ett möte med expeditionschef och myndighetens ledning innan vi drar i gång en granskning. De ska också enligt revisionslagen vara oss behjälpliga. De läser faktautkast. Vi erbjuder också alltid en presentation innan. Vi vill inte missuppfatta saker, och vi vill heller inte alltid tala med den mest lösmynte departementssekreteraren i , utan vi vill naturligtvis stå på fakta. Det har blivit värmeutväxling i några rapporter, men inte så många. Viss värmeutväxling, framför allt på områden som är politiskt aktuella eller laddade, går inte att undvika. Om vi skulle sträva efter att aldrig få denna värmeutväxling skulle vi vara för försiktiga och inte följa det mandat vi har. (): Du talade inledningsvis om inriktning när det gäller revisionen, och du visade en bild med fem punkter. Bland annat handlade det om resultat, samhällsintresse och så vidare. När ni resonerar och lägger upp granskningsplanen årsvis, vilken av dessa punkter väger då tyngst? Om man tittar tillbaka på vilka objekt som har granskats kan man se att antalet objekt inte står i relation till exempelvis 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? Vad är det för typ av prioriteringar som väger tungt när ni väljer ut objekt? : Vi får nog erkänna att det inte finns någon exakt vetenskap i detta. Vi fördelar inte resurser efter utgiftsområdenas storlek, utan vi ser till detta med risk och väsentlighet. Vi har gjort väldigt mycket när det gäller . Det handlar om 435 miljarder, 16 000 anställda och 45 förmånssystem. Det har också skett en enorm organisationsförändring med nya IT-system och så vidare, som ju är väl känt från medierna. Jag tycker att det är väldigt rimligt att vi har varit inne och granskat där. Vi kanske skulle ha gjort ännu mer där. Det finns andra områden som vi kanske inte har granskat så mycket. Då har vi gjort det utifrån bedömningen att vi inte har sett så tydliga problemindikationer eller risker i de fallen. Men det är inte så att vi har en genomarbetad modell för exakt hur vi ska välja mellan olika områden. I stället har vi en organisation som hjälper oss och stöder oss, tar fram ett antal förslag, genomför omvärldsbevakning, pekar på problemindikationer på ett antal områden. Sedan försöker vi tre riksrevisorer gemensamt väga ihop detta. Det kan också vara intressant att som denna få höra om det finns områden som vi har missat, inte minst stora områden för statsbudgeten där vi inte har varit. Ett sådant område där vi inte har gjort särskilt mycket är infrastrukturområdet. Som ni såg av den här genomgången finns det en ny granskningsstrategi där vi vill satsa och där det för övrigt händer mycket just . (): Jag har en kort fråga. Jag tänker på revisionslagen. Där står att ni ska befrämja effektivitet. Jag skulle vilja höra dig berätta om synen på befrämjande kontra kontrollerande, gränsdragningen som kan vara problematisk. Var ska man lägga sig? Hur tänker ni när det gäller befrämjande kontra det kontrollerande? : Det är viktigt att fundera på why we are here. Vad går verksamheten ut på? Jag tror att alla som sitter i det här rummet jobbar på olika sätt för att det ska bli bättre ute i verkligheten för de verkliga människorna. Vad är då revisionens bidrag till detta? Vi vill tala om att vi granskar. I granska ligger inte bara att kontrollera huruvida man har följt ett visst regelverk. Ytterst handlar det om regeringen och myndigheterna har gjort vad de ska för att leva upp till intentioner. Om det inte har blivit så ligger också i granskningen att förstå varför. Vi främjar också genom att rikta rekommendationer. Det finns en del revisionsmyndigheter som jobbar så att de inte lämnar rekommendationer utan där är iakttagelserna det viktigaste. Vi trycker ändå så tydligt på att fördela ansvaret och fördela kritiken för att därigenom rikta rekommendationer till rätt instans. Där hoppas jag och tror att vi kan bidra till utvecklingen av svensk statsförvaltning. SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 (): Du både började och slutade med reflexioner om oberoende. Oberoende, som jag ser det, är som motiv för dig bland annat att revisionen ska ha så hög legitimitet som möjligt och att det finns ett stort förtroende för det som kommer fram. Jag har två frågor. Tycker du att ni har just hög legitimitet? Har använt era iakttagelser och era rapporter på ett optimalt sätt? . Högmark (m): Du svarade på min fråga om regelefterlevnad även i andra sammanhang. Du sade att revisionen ska vara självständig. Den som ändå fattar beslut om er inriktning är . Med en sådan kraftfull omläggning, prioritering av regelefterlevnad och ansvarsutkrävande så är det intressant för utredningen att få veta om det finns någon påtaglig nackdel att fortsätta med effektivitetsrevision, som den uppfattas inom INTOSAI Det måste vara något som har inträffat. Ni tre riksrevisorer har tyckt något annorlunda. Det är väl näppeligen styrelsen som har krävt av er att göra detta. Den är väl bara lite rådgivande. : Den första frågan gällde legitimiteten. Det är nog inte min uppgift att uttala mig om hur omvärlden ser på oss. När Per ställde sin inledande fråga sade jag att det tar lite än vad man kanske hoppas och tror att bygga upp en ny myndighet under . Jag är den första att erkänna att det finns saker och ting som hade kunnat göras annorlunda, och det finns också saker och ting som vi har kvar att utveckla. Det är självklart att det är så. Jag har pratat med andra som har erfarenhet av grundlagsförändringar och stora konstitutionella förändringar. Jag tror att just den erfarenheten pekar på att man får ha lite tålamod. Det finns mycket kvar att göra. Du tar upp omläggningen av effektivitetsrevisionen. Jag ser det inte riktigt så. Jag har suttit som en viktig avnämare av RRV:s gamla rapporter, nämligen på . var regeringens kanske allra viktigaste stabsmyndighet, inte minst viktigaste myndighet. Där hade man också långt utvecklade utredningsmetoder. Det är naturligtvis metoder som vi till stora delar bygger vidare på. Men ansatsen är, och måste vara, en annan . Det är inte samma sak att vara på som att vara på . Det är en myndighet som står under parlamentet, där det viktigaste granskningsobjektet faktiskt är regeringen. Det är själva utgångspunkten för hela den konstitutionella reformen. De metoder som vi använder liknar mycket det som man jobbade med på både revisorer och . De liknar för övrigt också mycket de metoder som man jobbar med i annan utredningsverksamhet. Just detta att vi har möjlighet att granska hela kedjan, att vi väljer själva, att vi kan 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? fördela ansvar och kritik och granskar utifrån normer är det som skiljer revisionen från till exempel Statskontoret. Per : När jag ser från JO slår det mig att vi firar 200-årsjubileum för denna hyllade institution. Ni har till på er! : Det kan behövas. Per : Tack för den här mycket kloka och insiktsfulla introduktionen till den här dagen. Ett snabbt byte på podiet. Här tar i stället och plats. är ordförande i skatteutskottet, mångårig riksdagsman från , representerande . (): Då kan en och annan undra vad jag vet om revision. Jag kan komplettera med att jag har varit ordförande i kommunrevisionen i . Jag har då tagit del av många effektivitetsrapporter, dock författade av revisionsföretaget naturligtvis inte heller på nivån . Jag satt ett tag även i revisorer, och jag sitter som ersättare i . Jag har haft anledning att fundera en hel del över inte minst effektivitetsrevisionen. På ett tidigt stadium motionerade jag i , tillsammans med kolleger i , om att vi skulle få en oberoende riksrevision. Det tog lite tid. Vi väckte motioner i innan till exempel från RRV kom på att det var en god idé. Vad är viktigt för att granska? Den frågan vill jag omformulera till att det inte är som ska granska utan frågan är vad som är viktigt för att få granskat en oberoende riksrevision. Det finns oerhört många verksamheter som väntar på sin granskning i den offentliga sektorn, inte minst inom statens område. Det är viktigt att det sker för att medborgarna ska känna trygghet. Granskningen ska ske utifrån syftet att främja det allmänna samhällsintresset. Då är det viktigt att de granskningar som genomförs också kan få stor verkningsgrad. Vid val av granskningsobjekt bör sådana aspekter vara viktiga. Det är viktigt med ledorden som finns i all revision, nämligen risk och väsentlighet. Jag har sett att rapporterna ur synvinkel är av rimligt hög kvalitet, men jag upplever att genom sitt sätt att arbeta försitter sin chans att använda rapporterna på ett konstruktivt sätt. Det blir i stället regeringen som vid sidan av , och utan en ändamålsenlig uppföljning, handlägger förslagen. SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 Det här är något som ligger långt tillbaka i sätt att arbeta. Vi hade revisorer. De satt och knåpade med sina rapporter. Sedan gav de dessa till med förslag till beslut, som ofta innebar att man skulle ge regeringen till känna saker regeringen ska göra saker med utgångspunkt i rapporterna. Alla riksdagsledamöter som sitter här vet att det nästan allra värsta en regering anser sig kunna råka ut för är att få tillkännagivanden från . Därför läggs nästan samtliga förslag om tillkännagivanden med anledning av rapporter till handlingarna i utskotten. Det blir inga tillkännagivanden utan det blir allmänna formuleringar. Jag vill verkligen ge beröm åt den revisionsutredning som sitter här. Man har skalat bort detta. kommer rapporterna till och utskotten, och utskotten skickar dem till regeringen, som har att kommentera och lämna ett yttrande över rapporten. Då åstadkommer man äntligen det viktiga, nämligen att få en snabb inrapportering från regeringen till med anledning av rapporterna. Det är bra att det här har skett. Det kommer rimligen det har inte skett , men förslaget finns att stärka tyngdpunkten av både revisionen och också som revisionens huvudman. På det viset blir det större möjligheter att utifrån iakttagelser och förslag få en framåtsyftning där man tar till sig kritik och påpekanden om vad det är som fungerar bra. Min erfarenhet är att har många uppslag att sovra bland. Det framgick av vad sade. De ska vara oberoende, men de ska vara lyhörda för vad som i samhället framförs om behov av att få granskat. Det är viktigt att bland alla tänkbara objekt också välja att göra granskningar där resultatet rimligen har hög verkningsgrad. Man ska inte söka projekt som i första hand är medialt intressanta. En riksrevision kan falla för frestelsen att tro att det minsann är något som skulle väcka intresse för som sådan. Det är viktigt att inte gå in i projekt som är pågående, om något sker inom en myndighet eller ett statligt bolag. Det har vi varit med om i samband med försäljning av aktier i ett statligt bolag. Erfarenheterna av den processen visar att det nog var fel av att gå in ett sådant pågående projekt. I utskotten finns det säkert områden där vi över partigränserna kan se behov av en fördjupad granskning. Jag vill nämna att vi i skatteutskottet enigt efterfrågade en granskning av samverkan mellan olika myndigheter, tull, kustbevakning, polis, åklagare, domstol, i ärenden som till exempel berörde illegal införsel. Vi i utskottet upplevde konkreta problem med den bristande möjligheten till samverkan och uppföljning mellan olika myndigheter med dessa stuprör. En viss besvikelse har vi erfarit när vi har noterat att det inte har blivit riktigt vad vi hade tänkt oss av det projektet. Då greppar över ett betydligt större område. En annan granskning som hade varit mycket intressant utifrån diskussionen beträffande regioner hade varit att hade gripit sig an frågan om samverkan mellan myndigheter på det regionala planet. Där vet vi att staten har byggt upp sina stuprör, och pågår en 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? diskussion om hur regioner ska samverka och vem som ska sköta samverkan. Det hade varit intressant, och det är fortfarande ett område som kan bli intressant för att få del av. Hur säkerställer man en bra samverkan mellan myndigheter som man har byggt upp stuprören? Per : är likaså mångårig riksdagsman i detta hus. Han representerar ett ännu finare län än , nämligen , och Socialdemokraterna. (): En retorisk fråga som ställs på det här avsnittet är om endast är oppositionens redskap. Man brukar säga att är oppositionens favoritmyndighet. I någon mån är väl oppositionen mer beroende av än regeringen eftersom regeringen har egna granskningsresurser. Jag skulle ändå vilja säga att hela har nytta av granskningsrapporter, inte bara för ansvarsutkrävande och kontroll av regeringen utan också för att rapporterna ger underlag för förbättringsåtgärder såväl här i och i lagstiftningsarbete som i regeringens styrning av den statliga verksamheten. Det gemensamma målet är trots allt att se till att all statlig verksamhet bedrivs så effektivt som möjligt och i medborgarnas intresse. Det är alla överens om. Man kan också se att har en särskilt viktig roll här i . Det skulle i alla fall jag vilja påstå. Vi har en unik modell med till stor del självständiga myndigheter i stor omfattning. Våra statliga myndigheter styrs framför allt av regeringens förordningar och regleringsbrev och genom lagstiftning. Därutöver har de stor frihet att själva utforma sin löpande verksamhet. Det här är lite unikt för . I många andra demokratier har de vad vi kallar ministerstyre, där ansvarig minister direkt kan lägga sig i myndighetens verksamhet men också få stå till svars för alla beslut som fattas på myndighetsnivå. Då behöver inte ansvaret för olika beslut ut på samma sätt som här i där själva ansvarsutkrävandet är mer komplicerat på grund av vår modell. Vem är till exempel ansvarig när en myndighet brister i sitt arbete? Beror det på bristande lagstiftning? Har regeringen styrt myndigheten fel? Eller har myndigheten inte följt gällande lagar och regler? När det gäller att besvara dessa frågor har en viktig roll. Utifrån och regeringens lagar och regler ska underlag ges för ansvarsfördelning. Det är något som vi riksdagsledamöter har nytta av när vi har att bedöma om vi behöver förändra lagstiftningen eller utkräva ansvar av regeringen.