rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — De deltagandes huvudsakliga slutsats var dock att sådana befogenheter inte är önskvärda eller ens möjliga, dels av det skälet att inte är en rättslig instans, dels för att edsplikt skulle kunna lägga hämsko på de utfrågades benägenhet att lämna utförliga svar (1995/96:URD2 s. 23). Frågan har vid ett flertal tillfällen behandlats i utskottets motionsbetänkanden (senast i bet. 2001/02:KU12). 2008/09:RFR14 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. skottets bedömning var att krav på sanningsförsäkran förutsätter formell närvaroplikt.19 Utfrågningarna skulle då få en helt annan karaktär än att tjäna som ett sätt att inhämta sakupplysningar, och utskottet har därför konsekvent avstyrkt sådana yrkanden. Till ytterligare belysning kan här återges något av vad som förekom under beredningen av lagärendet om en kommission för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet. I betänkande 1999/2000:KU4 behandlade utskottet regeringens proposition 1998/99:140, vari föreslogs att kommissionen skulle ges vissa befogenheter. I dessa befogenheter ingick att hålla förhör under straffansvar med den som antogs kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet och att vid vite förelägga en enskild som innehade en handling eller ett föremål som kunde antas ha betydelse för kommissionens verksamhet att visa upp handlingen eller föremålet för kommissionen. Utskottet ville erinra om de speciella rättsverkningar som var knutna till förhören, såsom straffansvaret för osanna uppgifter och rätten och skyldigheten för den hörde att lämna uppgifter som annars skulle vara sekretessbelagda. Till detta kom rätten till biträde och rätten att utan hinder av sekretess rådgöra med biträdet. I fråga om ordförandeskapet vid kommissionens förhör betonade utskottet att det faktum att förhören sker under straffansvar ställde särskilda krav på den som skulle leda dem. Lagrådet hade noga utvecklat skälen för att förhören borde ledas av någon som hade betydande förtrogenhet med främst . Lagrådet hade i denna del anfört följande. Under ett förhör med kommissionen kommer att uppstå en rad olika frågor som måste kunna lösas snabbt. En del framgår av den föreslagna lagtexten, såsom frågan om parts rätt att vägra yttra sig och om sekretess i olika hänseenden. Den rent formella hanteringen av sådana frågor förutsätter dock en betydande förtrogenhet med främst . Andra frågor kan vara betydligt mer subtila. Lagrådet tänker här särskilt på att förhöret måste begränsas till vad det egentligen avser. Eftersom straffansvar inträder om den hörde förtiger något som faller inom ramen för förhöret krävs det att han har en klar uppfattning om vad förhöret avser. Men det är också av vikt att kommissionens ledamöter och kanske inte minst de hördas biträden håller sig inom denna ram och att det finns någon som kan avbryta frågor utanför ramen. Också detta förutsätter avsevärd erfarenhet av vittnesförhör vid domstol. Kommissionen må väl reglera vem som ska ställa frågor efter eget gottfinnande och någon särskild förhörsledare behöver inte finnas. Men när det gäller förhör under straffansvar bör någon ha ansvaret för ledningen av förhöret och av vad Lagrådet förut anfört framgår att denne bör vara domare. Lagrådet hade vidare förordat att lagen skulle innehålla bestämmelsen att förhöret skulle hållas under ledning av någon som var eller hade varit ordinarie domare. Vid utskottsbehandlingen var kommissionens sammansättning 19 Det finns inget lagstöd för att tvinga t.ex. ett statsråd att infinna sig till en utfrågning, men den som skulle vägra att infinna sig bryter mot en fast konstitutionell praxis. 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. I den ingick en ledamot som varit ordinarie domare (ordförande i ), och kommissionens sekreterare var ordinarie domare. Utskottet erinrade om detta och ansåg att kommissionen som förvaltningsmyndighet själv borde kunna besluta om sina arbetsformer och därmed även vem som borde leda ett förhör samt utgick från att kommissionen skulle beakta de rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på. Av betydelse för frågan om sanningsplikt vid utskottsutfrågningar är även följande. Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Den s.k. objektivitetsprincip som därmed fastslås i RF innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende.20 Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Avfattningen av bestämmelsen innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138).21 Någon särskild bestämmelse för att säkerställa saklighet i förhållande till i samband med dess granskning, t.ex. i form av ett slags sanningsförsäkran för dem som lämnar uppgifter till utskottet, finns som framgått inte. Här kan noteras den särskilda konstitutionella reglering som finns till stöd för JO härvidlag. Enligt 12 kap. 6 § RF ska domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos staten eller kommun tillhandagå JO med de upplysningar och yttranden han eller hon begär. Av denna bestämmelse om skyldigheten att tillhandagå JO med upplysningar och yttranden har ansetts följa en sanningsplikt, som visserligen inte är direkt straffsanktionerad men som kan föranleda disciplinärt ingripande i form av varning eller löneavdrag (se JO:s beslut dnr 1140-2006). katastrofkommission uppmärksammade i sitt andra betänkande saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF (SOU 2007:44 s. 159). Enligt kommissionen innebär kravet att uppgifter som lämnas (till ) ska vara korrekta samt ge en adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta ska inte ha utelämnats. Vidare framhöll kommissionen att uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF är ett centralt krav på tjänstemännen i (s. 166). I sitt granskningsbetänkande Vissa frågor i anslutning till flodvågskatastrofen m.m., som avgav (bet. 2007/08:KU6), har utskottet, mot bakgrund av en granskning av uppgiftslämnandet under granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 (bet. 2005/06:KU8), anfört följande (s. 33). 20Håkan , Allmän förvaltningsrätt, 23:e uppl., 2006, s. 66. 21Se även m.fl., a.a., s. 75. 2008/09:RFR14 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. [Utskottet vill] starkt framhålla att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. Medvetet vilseledande uppgifter kan självfallet aldrig accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan utskottet inte lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Utskottet kan konstatera att felaktiga uppgifter lämnades från till utskottet under den förra granskningen. Ytterst har berört statsråd ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till. Som chef för hela har statsministern därvidlag ett särskilt ansvar. Här kan flera åtgärder vara nödvändiga att vidta för att säkerställa att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgifter. Dit kan höra att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut och förbättra medvetenheten i om innehållet i interna föreskrifter. De betänkanden i vilka utskottet anmäler den särskilda granskningen till kammaren brukar föranleda en längre debatt i kammaren, den s.k. granskningsdebatten. Debatten har brukat delas in i omgångar. Indelningen har inneburit att debatten inletts med en omgång för allmänna synpunkter och att därefter följt omgångar angående de granskningsärenden i vilka betänkandet innehållit reservationer. Uppläggningen av granskningsdebatten innebär att den största delen av debatten ägnas åt det som skiljer. Väl så viktiga för den framtida rättsutvecklingen på det konstitutionella området kan dock de bedömningar som utskottet redovisat i enighet anses vara. Det kan gälla även sådana ärenden i vilka utskottet inte funnit anledning till något särskilt uttalande. Frågan om debatterna, om deras längd och innehåll, har diskuterats i utskottet . Något genomförbart uppslag till en nyordning har dock inte framkommit. Ett uppslag kan vara att debatterna skulle kunna innebära en möjlighet för utskottet att begränsa betänkandetexten till det som enar. Det som skiljer skulle då få komma till uttryck i debatten. Möjligheten av en sådan ordning har påpekats av (1995/96:URD2 s. 25). Något egentligt försök att pröva den i praktiken kan dock inte anses ha gjorts. Ett annat uppslag kan vara att samla de olika debatterna om granskningen, JO:s ämbetsberättelse och årliga rapport till . Kanske skulle även debatten om regeringens behandling av skrivelser (skr. 75) förläggas till . 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. 2.9 Omröstningarna i kammaren Egentligen påfordrar granskningsbetänkandena inte något annat beslut av än att läggas till handlingarna. I utskottets anmälan ligger inte något förslag till beslut av . har dock omröstningar företagits i fråga om de olika uppfattningar som redovisats av utskottsmajoriteten och reservanterna. /föranleder granskningsbetänkandena också en riksdagsskrivelse till regeringen. Omröstningarna i kammaren har gällt huruvida godkänner utskottets anmälan eller godkänner anmälan i reservation x. I båda fallen avslutas förfarandet med att kammaren lägger betänkandet till handlingarna. En fördel med omröstningarna kan vara att de stimulerar till debatt i kammaren om granskningens resultat, möjligtvis med fler deltagare än utskottets egna ledamöter. En annan kan vara att de ger en möjlighet för riksdagsoppositionen att understryka en kritik utan att tillgripa yrkande om misstroendeförklaring.22 De kan också innebära en möjlighet för en riksdagsmajoritet att ta fasta på kritik som formulerats av en minoritet i utskottet, något som särskilt lätt inträffar om den partimässiga majoriteten i utskottet är en annan än den i kammaren. Från regeringens synpunkt kan det då vara svårt att bortse från resultatet av kammarens omröstning. Det kan sättas i fråga om omröstningarna om granskningsbetänkandena är önskvärda. Kanske bidrar de till intrycket att granskningen inte skiljer sig från den övriga politiska verksamheten. Någon rättslig grund för omröstningarna torde egentligen inte finnas. En nackdel med omröstningarna kan sägas vara att de inte bidrar till förståelsen av granskningens ställning i vårt konstitutionella system. Granskningen är en uppgift som vilar på , inte på . Den är väsentligen rättsligt inriktad, inte politiskt. En omröstning i kammaren om de iakttagelser som gjorts under granskningen ger givetvis lätt intrycket att granskningen avgörs genom ett beslut i samma politiska ordning som andra riksdagsfrågor. Om man vill ta bort omröstningarna, sker det enklast genom att ledamöterna avstår från att yrka på att kammaren ska godkänna utskottets anmälan respektive godkänna anmälan i reservation x. Man bör överväga i vilken mån utformningen av utskottets betänkanden kan ändras i ett sådant syfte. Ytterligare en synpunkt av Sterzel kan i detta sammanhang citeras från seminarium om granskningen . Närmast på tal om möjligheterna för att genom granskningsbetänkandena bidra till utvecklingen av konstitutionell praxis uttalade han sig till förmån för att utskottet skulle försöka åstadkomma en enig principskrivning och i slutet kort konstatera att beträffande den konkreta saken bedömer vissa ledamöter si och andra ledamöter så men lämna argumenteringen till kammardebatten (1995/96:URD2 s. 5). 22 , Parlamentarismen i författningen, 2:a uppl., 1999, s. 65. 2008/09:RFR14 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. falla med den som återgetts i det föregående i avsnittet angående kammardebatterna. 3 Vissa frågor om praxis m.m. i granskningsförfarandet I detta avsnitt berörs vissa frågor av praktisk betydelse för förfarandet i granskningen. Den allmänna granskningen inleds som förut nämnts formellt sett regelmässigt som ett initiativ av utskottet. I praktiken har detta initiativ förberetts av utskottskansliet genom ett förslag till plan. Valet av ämnen har stor betydelse för hur värdefull denna granskning blir. Det är inte helt lätt att urskilja och formulera en meningsfull och genomförbar granskningsuppgift. Det finns utrymme för en ökad uppmärksamhet på detta moment i den allmänna granskningen. Exempelvis skulle enkla promemorior kunna ligga till grund för diskussioner om val av ämnen. Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att ordna ett seminarium för att få fram uppslag. Som grund skulle då kunna ligga överblickar över den allmänna granskningen bakåt i tiden. Som en återkommande punkt på föredragningslistorna till utskottets sammanträden bör sättas upp fråga om förslag till ämnen till allmän granskning. Inte minst finns skäl att göra detta när den särskilda granskningen pågår eftersom erfarenheter och iakttagelser som görs i samband med denna ofta visat sig kunna ligga till grund för förslag på ämnen för den allmänna granskningen. Som förut nämnts ankommer granskningen på utskottet, medan varje riksdagsledamot har rätt att hos utskottet väcka en granskningsfråga. Utskottet har också rätt att på eget initiativ ta upp ett ämne till granskning. Frågan blir i vad mån utskottets uppgift i ett särskilt granskningsärende bestäms av anmälningens innehåll. Rättsligt sett finns det inte något som hindrar att utskottet tar en anmälan till anledning att granska något som ligger mer eller mindre vid sidan av det som anmälaren har föreställt sig eller uttryckligen angivit som granskningens föremål. Detta visar sig redan i att utskottet förbehåller sig att självt kvalificera anmälningarna i rättsliga termer och beskriva den konstitutionella eller eljest rättsliga fråga som ska undersökas med anledning av anmälningen. Förhållandet förklaras av att utskottet alltid kan ta upp en granskningsfråga på 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET eget initiativ, låt vara endast efter ett majoritetsbeslut inom utskottet. Anmälaren kan inte med någon rättsligt bindande verkan begränsa granskningen genom att utforma sin anmälan på ett visst sätt. En annan sak är vilken praxis utskottet utvecklar i fråga om att gå utöver eller vid sidan om en anmälans innehåll; i sak sammanfaller denna fråga till en del med den om utskottet ska tillmötesgå enskilda ledamöters önskemål om ytterligare utredning i ett granskningsärende. Under alla förhållanden finns det skäl att hålla i minnet vissa enkla grundsatser. De granskade bör vara på det klara med vad utskottets undersökningar rör sig om; överrumplingar bör inte förekomma. I princip bör inte heller kritik levereras mot personer som inte har fått tillfälle att yttra sig, skriftligt eller muntligt. Andra förhållningssätt kan antas skada granskningens anseende. Av dessa grundsatser följer att det blir viktigt att precisera vilken fråga granskningen ska avse. Det följer också att förändringar av granskningsuppgiften bör beslutas i tydliga former. Vidare bör det stå klart inom utskottet vad som förväntas i fråga om stil och tonfall under utfrågningarna. Detta gäller givetvis utfrågningar av statsråd såväl som andra. Såvitt särskilt gäller utfrågningar av tjänstemän och andra utomstående bör beaktas att det endast är statsråden som står under utskottets granskning. Allt material som åberopas bör också som huvudregel kommuniceras i förväg med dem som ska granskas och med alla ledamöter som deltar i granskningen, låt vara att material som kan antas vara bekant för alla ändå bör kunna få åberopas, t.ex. riksdagstryck och uppmärksammade tidningsartiklar. Det finns också skäl att verka för att anmälningar till utskottets granskning utformas på ett ändamålsenligt sätt. Anmälaren bör så långt det går precisera grunden för sin anmälan och göra klart vad granskningsanmälningen går ut på. Helst bör anmälaren kunna ange vilken regel som kan tänkas ha överträtts. I vart fall bör anmälaren lägga sig vinn om att i mån av möjlighet ange varifrån de uppgifter som granskningsanmälningen grundas på har hämtats. Utskottets ledamöter och tjänstemän kan främja anmälningarnas kvalitet genom muntliga kontakter. Det skulle också vara möjligt att tillhandahålla ett formulär för granskningsanmälningar eller att utforma en skriftlig vägledning för ledamöter. Ju bättre anmälaren har gjort klart för sig vilken fråga han eller hon vill få synad, desto säkrare kan vederbörande vara på att utskottets granskning verkligen kommer att handla om den frågan. Desto större är också utsikterna att granskningen ska leda till ett meningsfullt resultat. 3.2 Remisser till andra utskott Enligt 4 kap. 8 § RO har utskottet rätt att inhämta yttrande eller upplysningar från annat utskott i ärenden eller frågor som berör det andra utskottets beredningsområde. Denna bestämmelse får anses göra det möjligt för konstitu- 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET tionsutskottet att bereda andra utskott tillfälle till yttranden som ett led i granskningsförfarandet. Fördelen med att inhämta sådana yttranden är att kan ta del av den samlade kunskapen hos ett utskott med särskild erfarenhet av och insikt i det ämnesområde granskningen gäller. Tillvägagångssättet är sålunda i fackutskottsprincipens anda, även om det endast förekommit några enstaka gånger i granskningsarbete. Med anledning av den anmälan som kom in angående vapenexport till under Natos bombningar av , begärde utskottet att få ett yttrande från utrikesutskottet. Detsamma har gjorts i granskningsärendet om formerna för utrikespolitiska beslut. På samma sätt begärde utskottet att få ett yttrande från utrikesutskottet och under granskningen av frågan om beredningen av den Kosovo-strategi som utrikesministern presenterat i rådet i form av ett s.k. non-paper. Nackdelen med remissförfarandet är att det tillfrågade utskottet kan tänkas avge ett yttrande som närmar sig den bedömning som det uteslutande ankommer på att göra. Vidare kan andra hänsyn än rättsliga slå igenom på ett sätt som inte är förenligt med granskningens principer. Ett sätt att undvika dessa svårigheter kan vara att kvalificerar eventuella remisser på så sätt att utskottet ställer specificerade frågor för att få klart avgränsade och sakligt inriktade svar. I 12 kap. 2 § RF åläggs att när skäl föreligger, dock minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. Inget rättsligt hinder finns mot att utskottet tar upp frågor när de är aktuella, inte heller mot att utskottet tar upp frågor men släpper dem när de visar sig mindre betydelsefulla. Dock kan man i detta avseende böra se olika på initiativärenden och anmälningsärenden. En ledamot av kan anses ha ett berättigat anspråk på att få sin granskningsanmälan behandlad och resultatet av granskningen redovisat. En fortlöpande behandling av granskningsärendena skulle ge utskottet ökad uppmärksamhet; allmänheten skulle ges en mer sammanhängande bild av granskningsprocessen, och därmed skulle i bästa fall preventiva verkningsförmåga stärkas. Möjligen skulle den ökade uppmärksamheten också sporra berörda statsråd att infinna sig vid granskningsdebatten i kammaren, om detta anses önskvärt.23 Behandlingen av starkt kontroversiella och uppmärksammade frågor kan å andra sidan vinna på att vänta tills den värsta uppståndelsen lagt sig. 23 granskningsgrupp uttryckte, vid sitt sammanträde , enighet om att det är önskvärt att regeringen är representerad i kammaren vid granskningsdebatten. 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET praktiska genomförandet kan störas av stor massmedieuppmärksamhet, och därtill kan politiska konfliktlinjer få betydelse på ett sätt som inte gagnar en saklig granskning. Det finns även effektivitetsargument som talar mot en kontinuerlig granskning. Ju tidigare granskningen initieras, desto större är sannolikheten att nya omständigheter dyker upp och att ärendet tar en vändning som inte kunnat förutses. Frågan kan växa alternativt krympa på oanade sätt, och nedlagt arbete kan visa sig vara överflödigt eller feldisponerat. Om granskningen inte sätts i gång i den stund anmälan inkommer, ges utskottet (allt annat lika) bättre förutsättningar att uppskatta frågans omfång och djup och att anpassa arbetsinsatsen på ett bättre sätt. En kontinuerlig granskning skulle möjligen få som följd att utskottets arbetsbörda ökade (1995/96:URD2 s.17). Till förmån för den nuvarande ordningen med två granskningsbetänkanden som regel talar tunga praktiska hänsyn i fråga om utskottets arbetsvillkor. Även kammarens arbetsförutsättningar måste beaktas. 3.4 Bör anmälningar kunna avse förhållanden bakåt i tiden utan gräns? I avsaknad av mera detaljerade regler om granskningen finns det inte något formellt hinder mot att utskottet tar upp frågor som ligger en bit bakåt i tiden till granskning. Givetvis kan det inträffa att något som ter sig angeläget att granska från konstitutionell synpunkt kommer först efter det att en beaktansvärd tid förflutit. Utskottet har knappast dragit sig för att i sådana fall inleda en närmare undersökning. Den enda givna gränsen bakåt följer av att den nya RF började gälla 1974. Den konstitutionella granskning som i det svenska systemet ankommer på utförs inom ramen för ett statsskick som bygger på parlamentarismens och legalitetens grundsatser. Den behöver inte ses som oförenlig med den rollfördelning som i ett parlamentariskt system ligger i att den allmänna kritiken mot den sittande regeringens politik förväntas bli formulerad av oppositionen. I de förutsättningar som följer av det parlamentariska styrelsesättet kan anses ligga att den konstitutionellt motiverade kritik som kan behöva riktas mot en regering i första hand får förväntas hämta sin drivkraft från oppositionen. Den svårighet som är förenad med det svenska systemet ligger i att majoriteten i när sådan kritik påyrkas förväntas sätta respekten för den rättsliga ordningen framför lojaliteten mot politiska mål och meningsfränder. Det som har anförts leder till slutsatsen att den närmast till hands liggande förväntningen i fråga om granskning blir att ärenden kommer att väckas mot den sittande regeringen och såvitt gäller den särskilda granskningen i första hand avse sådant som har ägt rum i mera nära förfluten tid. Granskningar som avser utvecklingen av praxis i regeringsarbe- 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET tet kan enligt den tanke som här utvecklats som regel väntas komma att utföras inom ramen för utskottets allmänna granskning, ett synsätt som ligger väl i linje med vad som anfördes av under förarbetena till RF (SOU 1963:17 s. 455). Tilläggas bör att det regelmässigt görs en genomgång av regeringspraxis såsom den framgår av äldre granskningar när bakgrunden tecknas för granskningen av ett aktuellt ärende. Till jämförelse kan pekas på att den granskning som utförs av ombudsmän i första hand gäller klagomål i enskilda fall. Den påminner i så måtto om särskilda granskning snarare än om den allmänna granskningen. Enligt 20 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän bör ombudsmännen ej ta upp förhållanden som ligger till utredning, om ej särskilda skäl föreligger. Frågan blir om det finns anledning för att för egen del formulera en hållning såvitt gäller granskning av särskilda tilldragelser i regeringsarbetet som ligger längre tillbaka i tiden.