urf · GWA5URF4 · 2009-01-01 00:00:00 — ter som skall gälla för den egna verk- ska gälla för den egna verksamheten samheten och som inte skall beslutas och som inte ska beslutas av riks- av riksdagsförvaltningen enligt 2 § dagsförvaltningen enligt 2 § första första stycket 2 och 7 lagen stycket 2 och 7 lagen (2000:419) (2000:419) med instruktion för riks- med instruktion för riksdagsförvalt- dagsförvaltningen eller av riksdags- styrelsen enligt 41 § lagen enligt 41 § lagen (2006:999) med (2006:999) med ekonomiadministra- tiva bestämmelser m.m. för riksdags- Enligt förutsättningar som anges i 6 § första stycket 2 och 3 lagen (1994:260) om offentlig anställning får riksrevisorerna gemensamt i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom . svarar för att intern revision sker av myndigheten. Denna lag träder i kraft . ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att ombudsmän hushållar väl med statens medel.Chefsjustitieombudsmannen ska i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen. ska även, efter samråd med övriga ombudsmän, besluta en verksamhetsplan för myndigheten samt om årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för ombudsmän.Bestämmelser om internrevision finns i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . 2008/09:URF4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 5 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän att 12 § ska ha följande lydelse. 12 § Enligt 8 kap. 11 § riksdagsord- ningen är chefsjustitieombudsmannen administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Han skall i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. svarar för att intern revision av myndigheten sker. Internrevisionen skall avse självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Revisionen skall bedrivas i enlighet med god sed för internrevision. ombudsmän fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med . Denna lag träder i kraft . Riksdagsstyrelsen gav riksdagsförvaltningen i uppdrag att göra en översyn av de ekonomiadministrativa bestämmelserna på riksdagsområdet. Bakgrunden till översynen var nya och ändrade bestämmelser på regeringsområdet. Några av de större förändringarna var en ny internrevisionsförordning (2006:1228) fr.o.m. samt en ny myndighetsförordning (2007:515) och en ny förordning om intern styrning och kontroll (2007:603), vilka båda trädde i kraft . I uppdraget har ingått att genomföra en översyn av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (rea-lagen) med tillhörande föreskrifter med anledning av nya och ändrade förordningar för regeringens myndigheter samt de erfarenheter som vunnits hos myndigheter av rea-lagens tilllämpning. I uppdraget har även ingått att se över myndigheternas instruktioner och andra relevanta bestämmelser i tillämpliga delar. Utredningsarbetet har bedrivits i en expertgrupp med representanter för riksdagsförvaltningen, ombudsmän, , och . Utredningen har letts av riksdagsförvaltningen. Expertgruppen har sammanträtt fyra gånger. En lägesrapport lämnades till riksdagsstyrelsen vid dess sammanträde . 1.3 Samordning med förslag Utredningen omfattar huvudsakligen bestämmelser om intern styrning och kontroll vid myndigheter. Arbetet omfattar därmed frågor om bl.a. myndighetsledningarnas ansvar för intern styrning och kontroll, vad detta ansvar innebär och vem eller vilka som utgör myndighetens ledning. Utredningen har därmed kommit att behandla delvis samma frågor som behandlas av när det gäller ledning och dess ansvar. Denna utredning har utgått från de nu gällande bestämmelserna i regeringsformen som anger att leds av tre riksrevisorer. De tre riksrevisorerna utgör således myndighetens ledning. I denna utredning lämnas förslag om ledningens ansvar för intern styrning och kontroll, vilket även inkluderar ett tydligt definierat verksamhetsansvar. avsnitt 3.3 vikten av att myndighetsledningens verksamhetsansvar innebär ett ansvar för myndighetens verksamhet i sin helhet och att ledningsuppgifterna inte bör fördelas på olika funktioner inom en myndighet. har lämnat förslag som innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar, medan myndighetens årsredovisning skulle beslutas av riksrevisorerna gemensamt. Expertgruppen anser att en sådan tudelning av ledningsuppgifterna medför oklarheter om var verksamhetsansvaret ligger. En samordning av förslagen i denna utredning respektive förslag borde enligt expertgruppens mening genomföras så att grundlagen behålls oförändrad avseende att de tre riksrevisorerna leder och att alla ledningsuppgifter beslutas gemensamt av dessa tre. Ett alternativ är att genomföra förslag och införa en riksrevisor med administrativt ansvar med tydliga ledningsuppgifter. Expertgruppen anser då att denna riksrevisor bör ges ett tydligt verksamhetsansvar och att samtliga ledningsuppgifter ska samlas hos denne, dvs. även beslutet om årsredovisningen. 2 Behov av en översyn 2.1 Ändrade krav på intern styrning och kontroll för regeringens myndigheter Regeringen har väsentligt skärpt kraven på intern styrning och kontroll hos myndigheter under regeringen. De nya kraven återfinns i flera olika författningar, vilka kompletterar varandra. Myndighetsledningarnas ansvar för intern styrning och kontroll har klarlagts i myndighetsförordningen (2007:515). Där anges vem eller vilka som avses med myndighetens ledning (2 §), det övergripande verksamhetsansvaret för ledningen (3 §) och att myndighetens ledning ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (4 § 4). Myndighetsförordningen trädde i kraft och gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Internrevisionens ansvarsområde har förtydligats och dess ställning har stärkts genom internrevisionsförordningen (2006:1228), vilken trädde i kraft . Bestämmelsen om internrevisionens inriktning hänvisar till 3 § myndighetsförordningen om ledningens övergripande verksamhetsansvar. Regeringen beslutar särskilt, genom föreskrift i myndighetens instruktion, vilka myndigheter som ska omfattas av internrevisionsförordningen, och omfattas 61 myndigheter. Vidare har begreppet intern styrning och kontroll getts en tydlig definition, och tillämpningsbestämmelser har utformats i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Definitionen av och tillämpningsområdet för intern styrning och kontroll har hängts upp på 3 § myndighetsförordningen om ledningens övergripande verksamhetsansvar. Förordningen trädde i kraft . De myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen är även skyldiga att följa denna förordning. Myndighetsledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen har förtydligats ytterligare, genom att ledningen i anslutning till underskriften i årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bestämmelsen om detta finns i 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Bestämmelsen gäller för de myndigheter som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll och tillämpas första gången för . 2.2 Behov av nya bestämmelser för myndigheter Vid en genomgång av bestämmelserna om verksamhetsansvar, internrevision och ansvar för intern styrning och kontroll för myndigheter visar 2008/09:URF4 2 BEHOV AV EN ÖVERSYN det sig tydligt att ledningsformerna och ledningens ansvar inte är lika renodlade hos myndigheter som de numera är hos regeringens myndigheter. Vidare har inte ledningarna getts ett uttryckligt övergripande ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Beträffande riksdagsförvaltningen leder riksdagsstyrelsen riksdagsförvaltningens verksamhet och skriver under årsredovisningen. är det riksdagsdirektören som är ansvarig för verksamhetens effektivitet och att den kontrolleras på ett betryggande sätt. Riksdagsdirektören verkar dock enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det yttersta verksamhetsansvaret och ansvaret för intern styrning och kontroll torde därmed vila på riksdagsstyrelsen, vilket behöver klargöras. Vad gäller leder de tre riksrevisorerna verksamhet. En av riksrevisorerna svarar för den administrativa ledningen av myndigheten. ska följa granskningsverksamheten. är det som beslutar om budgetförslaget och skriver under årsredovisningen. Var verksamhetsansvaret och ansvaret för intern styrning och kontroll ligger är därmed otydligt och behöver klargöras. För JO:s del finns det fyra justitieombudsmän, men det är chefsjustitieombudsmannen som är administrativ chef och beslutar om arbetsordningen samt ansvarar för att intern revision sker. Vem som ska besluta om årsredovisning och budgetförslag är inte reglerat. Verksamhetsansvarets innehåll och ansvaret för intern styrning och kontroll behöver klargöras. För del är direktionen verksamhetsansvarig och skriver under årsredovisningen, medan arbetsordningen beslutas av fullmäktige. Vidare är endast fullmäktiges revisionsenhet reglerad i riksbankslagen och inte den betydligt mer omfattande internrevisionen som lyder under direktionen. Di- rektionens verksamhetsansvar, ansvaret för internrevision och ansvaret för intern styrning och kontroll behöver klargöras. Alla myndigheter har krav på sig att ha en internrevision. I förhållande till internrevisionsförordningens bestämmelser är regleringen av denna internrevision mycket begränsad. Flera områden behöver analyseras närmare, såsom krav på internrevision för alla myndigheter, krav på anställd internrevisor, internrevisionens uppgifter och vilken funktion som ska vara internrevisionens uppdragsgivare samt vad denna funktion ska besluta om. För samtliga myndigheter gäller att bestämmelserna om internrevision behöver ändras i större eller mindre utsträckning för att tydliggöra uppdragsgivare, ansvarsområde, krav på god sed m.m. Intern styrning och kontroll Det finns inga bestämmelser för myndigheter som motsvarar bestämmelserna i förordningen om intern styrning och kontroll. 2 BEHOV AV EN ÖVERSYN 2008/09:URF4 höver göras av om förordningens krav är relevanta för myndigheter och om kraven i så fall är hanterbara för alla myndigheterna. 3 Tydliggörande av ledningens ansvar i enlighet med myndighetsförordningen Med myndighetens ledning avses Myndighetsförordningen (2007:515) föregicks av en utredning med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (1995:1322). Utredningen redovisade sitt betänkande Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) . Utredningens förslag remitterades, och därefter vidtog en beredning i . med denna beredning pågick beredningen av en ny internrevisionsförordning respektive en ny förordning om intern styrning och kontroll. En viktig utgångspunkt för arbetet med myndighetsförordningen var att tydligt reglera vem vid myndigheten som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och vad det ansvaret innebär. Av 2 § myndighetsförordningen framgår att med myndighetens ledning avses myndighetschefen i de fall det är fråga om enrådighetsmyndigheter, myndighetens styrelse i de fall det är fråga om styrelsemyndigheter och en nämnd i de fall det är fråga om nämndmyndigheter. med begränsat ansvar togs bort i och med införandet av myndighetsförordningen. Vilken ledningsform myndigheten har anges i dess instruktion. Därmed är det tydligt vem eller vilka som är ansvariga för verksamheten inför regeringen. Enligt 1 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen leder riksdagsstyrelsen riksdagsförvaltningen. Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordförande och tio andra ledamöter som utser inom sig för valperiod. Vidare regleras i riksdagsordningen att kammaren utser en riksdagsdirektör. Riksdagsdirektören låter föra protokollet vid sammanträden med kammaren. Han eller hon expedierar beslut och biträder i övrigt talmannen i riksdagsarbetet. Riksdagsdirektören är också chef för riksdagsförvaltningen och sekreterare i krigsdelegationen (RO 9 kap. 1 §). Av lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen framgår att riksdagsför- 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN valtningen leds av en styrelse som ansvarar för verksamheten (11 §). Riksdagsdirektören är chef för förvaltningen och ansvarar för och leder verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer (12 §). I 12 kap. 7 § regeringsformen anges att leds av tre riksrevisorer, som väljs av , och att det vid myndigheten också ska finnas en styrelse som utses av . Styrelsens uppgifter är grundlagsfästa och består i att följa granskningsverksamheten, lämna förslag och redogörelser till med anledning av granskningar samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten. Av 8 kap. 12 § riksdagsordningen framgår att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning. bestämmer vem som ska ha denna uppgift. har i sin första rapport, Uppföljning av Riksrevisionsreformen, , ledning och hanteringen av effektivitetsgranskningar (2008/09:URF1), föreslagit att ska avskaffas och ersättas med ett insynsråd benämnt parlamentariska råd. Rådet får inte några beslutande uppgifter. Vidare föreslår utredningen att den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Bestämmelsen i regeringsformen om att leds av tre riksrevisorer ändras inte. I 8 kap. 11 § riksdagsordningen anges att ombudsmän ska vara fyra: en chefsjustitieombudsman (i det följande kallad chefs-JO) och tre justitieombudsmän. Chefs-JO är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Av uttalanden i samband med JO-reform framgår att chefs-JO ska ha det övergripande ansvaret för verksamheten och för ämbetets organisation (SOU 1985:26, bet. KU 1986/87:2). I 10 kap. 13 § regeringsformen anges att har elva fullmäktige, som väljs av . leds av en direktion som utses av fullmäktige. prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Av lagen (1988:1385) om riksbank framgår att direktionen består av riksbankschefen och fem vice riksbankschefer (1 kap. 4 § första stycket) samt att beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av (10 kap. 4 § andra stycket). För tre av myndigheter är det tydligt uttryckt i författningarna var ledningsansvaret ligger. Det gäller för riksdagsförvaltningen, som leds av riksdagsstyrelsen, , som leds av de tre riksrevisorerna, och , som leds av direktionen. För JO:s del finns inte någon sådan tydlig reglering. Först vid en närmare analys av förarbetena till inrättandet av chefs-JO och de ansvarsområden chefs-JO har framgår det tydligare att chefs- 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN JO bör betraktas som myndighetens ledning i myndighetsförordningens mening. En genomgång av ledningens ansvar görs i det följande. 3.2 Ledningens övergripande verksamhetsansvar I respektive myndighets instruktion och i riksbankslagen regleras att Riksdagsstyrelsen, riksrevisorerna, chefsjustitieombudsmannen respektive direktion ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Den övergripande innebörden av ledningens verksamhetsansvar har regeringen uttryckt i 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Där anges att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Bestämmelsen är av grundläggande betydelse för den närmare regleringen av verksamhetsansvaret i 4 §. Såväl internrevisionsförordningen (2006:1228) som förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603) hänvisar till bestämmelsen i 3 §. Ledningens ansvar för intern styrning och kontroll regleras i 4 § 4, i vilken anges att myndighetens ledning ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det övergripande verksamhetsansvaret vid myndigheter För riksdagsförvaltningen, ombudsmän () och gäller lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och (realagen). I 2 § anges att hög effektivitet ska eftersträvas i myndighetens verksamhet och att god hushållning ska iakttas. I 36 § andra stycket regleras att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Bestämmelserna har utformats med 1 och 45 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) som förebild och gäller därmed för myndigheterna. Det anges inte uttryckligen i bestämmelserna att det är ledningarnas ansvar. Någon motsvarighet till 4 § 4 myndighetsförordningen, om ansvaret för intern styrning och kontroll, finns inte i rea-lagen. Riksdagsstyrelsens ansvar och uppgifter regleras i 15 § riksdagsförvaltningens instruktion (2000:419). Där anges att styrelsen ska pröva om förvalt- 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN ningens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Riksdagsdirektörens ansvar och uppgifter regleras i 18 §, i vilken bl.a. anges att riksdagsdirektören ska se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, hushålla väl med de medel som ställs till förfogande för riksdagsförvaltningens verksamhet samt verka för att förvaltningens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt förvaltningens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. I och instruktioner finns inte några bestämmelser som motsvarar myndighetsförordningens 3 § och inga bestämmelser om ansvaret för intern styrning och kontroll. Riksbankslagen innehåller en bestämmelse om att i verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (10 kap. 1 a §). Denna bestämmelse infördes med rea-lagen och har, på samma sätt som rea-lagen, budgetlagen som förebild. Någon bestämmelse som uttryckligen anger ledningens ansvar för intern styrning och kontroll finns inte i riksbankslagen. Expertgruppens överväganden och förslag Bestämmelser motsvarande 3 § myndighetsförordningen finns i huvudsak för myndigheter genom rea-lagen och i viss mån i riksbankslagen. Som framgår ovan anges det dock inte uttryckligen i dessa bestämmelser att det är myndighetsledningarnas ansvar. En av de väsentligaste uppgifterna i arbetet med att ta fram en ny myndighetsförordning var att tydliggöra ansvarsförhållandena och vem inom myndigheten som bär det yttersta ansvaret inför regeringen. På motsvarande sätt som för regeringens myndigheter bör det för myndigheter vara centralt att tydliggöra myndighetsledningens ansvar inför . Det övergripande ansvar som anges i 3 § myndighetsförordningen är relevant även för myndigheter och ger en grund för regleringen av ledningens ansvar för intern styrning och kontroll. I enlighet med förarbetena till myndighetsförordningen innebär kravet på effektivitet att myndigheten ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. Gällande rätt innebär att myndigheten ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och föreskrifter och att riksdagsbeslut ska efterlevas. För att kunna följa upp och kontrollera att verksamheten bedrivs på detta sätt krävs att redovisning och rapportering av myndighetens resultat sker på ett betryggande sätt. Härmed avses såväl rapporteringen inom myndigheten som den externa rapporteringen. Kravet på att hushålla väl med statens medel ger uttryck för den sparsamma användning av statens medel som är påkallad i skattefinansierad verksamhet, vilket bl.a. innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet och att statens medel ska hanteras säkert. Begreppet innefattar även att statens fordringar och tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN I 3 § myndighetsförordningen anges att verksamheten ska bedrivas enligt de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. myndigheter är för sin egen verksamhet inte direkt berörda av förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Myndigheterna verkar dock på olika sätt inom EU och såväl JO som granskar att andra myndigheter uppfyller EU:s förpliktelser. följer även vissa riktlinjer som har sina rötter i Romfördragen. följer i tillämpliga delar de riktlinjer som ges ut av Europiska (), bl.a. avseende redovisning och finansiell rapportering. Enligt expertgruppens bedömning ska myndigheterna uppfylla en rad olika förpliktelser och riktlinjer från t.ex. International organization of supreme audit institutions (Intosai), för del, eller från ECB, för del. Skyldigheten att uppfylla sådana förpliktelser följer, enligt expertgruppens mening, av kravet på att bedriva verksamheten enligt gällande rätt. Med gällande rätt avses lagar, föreskrifter, riksdagsbeslut och andra förpliktelser som myndigheten har. Något särskilt utpekande av att följa EU:s förpliktelser behövs därmed inte. Bestämmelser om det ansvar myndighetens ledning har bör regleras i myndigheternas instruktioner. Expertgruppen föreslår att bestämmelser införs i enlighet med 3 § myndighetsförordningen, vilket innebär att det i respektive myndighets instruktion regleras att riksdagsstyrelsen, riksrevisorerna och chefsjustiteombudsmannen ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Den föreslagna regleringen innebär följdändringar i 18 § riksdagsförvaltningens instruktion för att undvika dubbelreglering. För del föreslår expertgruppen motsvarande reglering i riksbankslagen avseende direktion. I och med en sådan reglering placeras det övergripande verksamhetsansvaret på ett tydligt sätt hos riksdagsstyrelsen, de tre riksrevisorerna, chefs-JO respektive hos direktion. I myndigheternas instruktioner och i riksbankslagen regleras ledningens ansvar. I detta ska ingå beslut om arbetsordning, verksamhetsplan, budget, årsredovisning och föreskrifter. Riksbanksfullmäktiges rätt att besluta om arbetsordningen kvarstår dock. I rea-lagen respektive i riksbankslagen regleras att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN Expertgruppen avstår från att föreslå en ändring av styrelses grundlagsfästa rätt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och årsredovisning då det finns ett förslag från om att avskaffa .