rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — Hyran bestäms av utbud och efterfrågan och fastställs i förhandlingar mellan hyresvärden och hyresgästen. SFV har utvecklat en modell för s.k. marknadsliknande hyra som används för hyressättning av lokaler där någon marknad inte finns för hela lokalen. Sådana lokaler delas upp efter lokaltyp, t.ex. kontor, lager och utställningslokaler, där det för varje lokaltyp anses finnas relevanta marknader. Delhyrorna vägs sedan samman till vad som får representera en marknadshyra för hela lokalen.77 En kostnadsbaserad hyra tillämpas som regel bara när en marknadshyra eller en marknadsliknande hyra inte kan användas till följd av att det inte finns några direkta jämförelseobjekt. Kostnadshyran ska spegla fastighetsägarens kostnader för drift, underhåll och administration och även kostnaden för det i fastigheten bundna kapitalet, såsom ränta på lån och avkastning på myndighetskapitalet. Kostnadshyra tillämpas huvudsakligen för dels donationsfastig- 73Frågorna handläggs av enheten för bolag, fastigheter och spelmarknad (BFS) vid (Fi/Ba). 74Frågorna handläggs av totaleriet vid Fi/Ba. 75För del berörs både enheten för bolag, fastigheter och spelmarknad och kontaktpersonerna vid budgetavdelningen. 76Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. (se bilaga 1). 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING heter, dels huvudbyggnaderna vid fem kulturinstitutioner. Enligt uppgift från ESV kan det även finnas andra hyresavtal som bygger på någon form av kostnadshyra.78 För de fem kulturinstitutionerna infördes kostnadshyra genom ett regeringsbeslut 2001.79 Det gäller huvudbyggnaderna för Operan, , Na- turhistoriska , och . Beslutet innebar att SFV fick i uppdrag att omförhandla befintliga hyresavtal med de fem kulturinstitutionerna. Enligt regeringsbeslutet ska hyran täcka kostnader för drifts- och underhållsåtgärder m.m. det i fastigheterna bundna kapitalet, definierat som SFV:s anskaffningsvärde 1993 med tillägg för därefter gjorda investeringar och med avdrag för avskrivningar som gjorts efter 1993. Därefter kom ett tilläggsbeslut om att bokförda värden skulle skrivas ned med ett visst värde. Regeringsbeslutet innebar att kapitalkostnadsdelen av hyran skulle minskas med sammanlagt fr.o.m. : Operan: 6,549 mnkr : 0,926 mnkr. Detta innebar att hyran för dessa institutioner sänktes med sammanlagt , vilket fick som följd att anslagen för de fem institutionerna minskade med samma belopp på grund av minskade hyror. tillfördes de berörda institutionerna reformmedel på sammanlagt . Enligt SFV tillämpas principen om kostnadshyra även för donationsfastigheter, såsom , och . Från SFV uppges att SFV och hyresgästen i ett fall är oeniga om vilken hyressättningsprincip som ska råda, nämligen . Museet anser att det ska ha marknadshyra, medan SFV menar att det ska vara kostnadshyra eftersom det är en donationsfastighet.80 Det finns olika sätt att beräkna kostnadshyror. Det kan handla om t.ex. balanshyra81, komponenthyra eller självkostnadshyra. Kostnadshyra räknas fram med hjälp av olika faktorer vars värde i sig kan bli föremål för diskussioner 78ESV, e-brev . 79Regeringsbeslut , dnr Fi2001/2696. 80Statens fastighetsverk, intervju . 81Balanshyra är ett begrepp som användes tidigare av dåvarande inför större investeringar. Den bygger på en omfördelning av hyresbetalningarna över tiden för att de ska överensstämma bättre med lokalens nyttoproduktion och hyresgästens betalningsförmåga. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING När det gäller drift- och underhållskostnader brukar följande ingå: Driftkostnader, dvs. kostnader för åtgärder som syftar till att upprätthålla funktionen hos lokalen: -Medieförsörjning, dvs. driftsåtgärder som omfattar tillförsel av energi, vatten, bränsle, fjärrvärme och fjärrkyla. -Tillsyn, dvs. driftsåtgärder som omfattar observation av funktion hos förvaltningsobjektet och rapportering av eventuella avvikelser. -Skötsel, dvs. driftsåtgärder som omfattar justering och vård av förvaltningsobjektet samt byte eller tillförsel av förbrukningsmaterial. Underhållskostnader, dvs. kostnader för åtgärder som syftar till att återskapa funktionen hos ett förvaltningsobjekt: -dels löpande underhåll -dels planerat underhåll.82 För de ändamålsfastigheter som har kostnadshyra ska de olika hyresdelarna redovisas öppet, både de som avser drift och underhåll och de olika komponenter som ingår i kapitalkostnaderna. Större underhållsåtgärder ska planeras i samråd med hyresgästen.83 För de institutioner som har kostnadshyra görs löpande avstämningar med hyresvärden. I uppföljningen har bl.a. redovisat hur avstämningar görs. Museet har kostnadshyra som regleras i treårsavtal med SFV. När avtalstiden har gått ut görs en avstämning av vilka underhållsåtgärder som har gjorts och vad dessa har kostat. Om överenskomna underhållsåtgärder inte har genomförts av SFV får museet tillbaka pengar, vilket var fallet exempelvis 2007. De pengar som då återbetalades från SFV använde museet i verksamheten. 4.1.2 Iakttagelser kring marknadshyra Marknadshyra är den normala hyressättningsprincipen Den normala hyressättningsprincipen innebär att kulturinstitutionerna ska betala en marknadsmässig hyra. Detta har i uppföljningen betonats av bl.a. SFV som menar att marknadshyresmodellen fungerar väl. SFV menar att vid marknadshyra kan marknaden utnyttjas bättre, t.ex. utnyttja konjunktursvängningar, göra smarta upphandlingar m.m. För att minska svängningar kan SFV föra om kostnader mellan dels olika objekt, dels över tiden. Marknadshyra leder enligt SFV till att det blir överskott från uthyrning av lokaler i t.ex. och underskott för lokaler i orter med en svag fastighetsmarknad, t.ex. inland. SFV menar att det kanske har varit ett 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING problem att använda begreppet marknad i sammanhanget, men en marknadsliknande hyra borde fungera bäst. Även en del kulturinstitutioner har i uppföljningen framfört att marknadshyra har fördelar. Exempelvis har framfört att de föredrar en marknadsanpassad hyra. Man menar att denna hyressättningsprincip innebär att hyresgästen vet vilken hyra som gäller och kan vara säker på att underhållet ligger på en bra nivå. Bland annat konstaterar att i ett system med marknadshyra kan SFV fördela kostnader över hela fastighetsbeståndet. För vissa byggnader saknas en marknad Det har uppmärksammats att det kan finnas olika syn på vilken hyresnivå som är marknadsmässig. konstaterade 2004 att flertalet kulturinstitutioner då var klart negativa till hyressättningen och framför allt till att marknadshyra skulle gälla. Centralmuseernas samarbetsråd framförde i sitt remissyttrande att föreställningen om att hyror för ändamålsbyggnader sätts på marknadsmässig grund är vilseledande eftersom det inte råder någon konkurrenssituation och museerna inte kan flytta. Uppföljningen har visat exempel på brister i marknaden, både från hyresgästens och från hyresvärdens perspektiv. Statens museer för världskultur har framfört att den av SFV beräknade marknadshyran är en teoretisk modell som har lite med verkligheten att göra. I avsnitt 3.2 redovisades flera exempel på att hyresgäster är begränsade i sin rådighet över val av lokaler. Bland annat tjänstemän vid har i uppföljningen betonat att den begränsade rådigheten är ömsesidig eftersom alternativanvändningen av lokalerna också ofta är starkt begränsad för hyresvärden. Flera kulturinstitutioner har framfört att det i praktiken inte finns någon marknad för byggnader som t.ex. centralmagasin i eller för . SFV har dock framfört att det finns få exempel på byggnader i verkets fastighetsbestånd för vilka alternativa hyresgäster och verksamheter är otänkbara. 4.1.3 Iakttagelser kring kostnadshyra Kulturinstitutionernas syn på hyressättningsprinciperna Av kulturutskottets enkätundersökning framgår att av de tillfrågade kulturinstitutionerna anser att kostnadshyra är den bättre principen och att anser att marknadshyra är den bättre principen. Övriga har ingen åsikt eller anser att principerna är likvärdiga (se vidare bilaga 2). Flera institutioner har framfört att båda modellerna har för- och nackdelar. Ett antal institutioner har framfört att marknadshyra är lämpligast i de fall lokalerna är utbytbara och kostnadshyra är lämpligast för ändamålsbyggnader. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING Kostnadshyra är inte långsiktigt hållbar Flera aktörer har i uppföljningen framfört att när kostnadshyra infördes handlade det till stor del om att regeringen ville sänka hyrorna för ett antal kulturinstitutioner. Flera aktörer upplever att regeringen inte tänkte så mycket på hur systemet skulle fungera . Vissa frågor var enligt bl.a. SFV mycket laddade och berördes inte alls, t.ex. frågan om det eftersatta underhållet. Kostnadshyra sågs från SFV som en tillfällig lösning, men det uttalades inte av regeringen om det var en försöksverksamhet eller en permanent lösning. SFV har i uppföljningen framfört att kostnadshyra inte är en långsiktigt hållbar hyresmodell. Tjänstemän vid konstaterar att kostnadshyror infördes efter ett stort tryck från institutionerna och att departementet motsatte sig denna förändring. tycker inte att kostnadshyra är bra. Det är t.ex. inte bra att hyresgäster kortsiktigt kan prioritera verksamhet framför ett långsiktigt underhåll av statens lokaler. De intervjuade tjänstemännen menar att i efterhand kan det konstateras att institutionerna fick som de ville men att det inte blev som de hade tänkt. Även har kostnadshyra, men där ingås centrala avtal som utgår från helheten. Det innebär att hyresfrågorna inte kommer så nära verksamheten som de gör inom kulturområdet. Enligt tjänstemän vid pågår ingen reell diskussion inom ännu vad gäller kostnadshyresformen, men de olika departementen uppges inse att det finns problem. Kostnadshyra kan leda till att underhåll skjuts Ett av de större problem som har uppmärksammats i uppföljningen är att kostnadshyra kan leda till eftersatt underhåll. I uppföljningen har ett antal aktörer pekat på att en svaghet i kostnadshyresmodellen är att det inte finns någon reglering kring underhållsinsatser. Problemen kring kostnadshyra och underhållsinsatser beskrivs närmare i avsnitt 4.2 nedan. Kostnadshyra kan medföra ökad administration uppmärksammade i sitt betänkande att det fanns en risk för en omfattande administration vid uppföljning av åtgärder och kostnader. I denna uppföljning har det inte framkommit att de avstämningar som görs upplevs som något problem. Däremot har SFV pekat på att kostnadshyra ställer högre krav på både hyresvärd och hyresgäst, bl.a. att hyresgästen förstår hur fastighetsförvaltning fungerar och förmår göra de prioriteringar som är nödvändiga för att få en fungerande byggnad. Bland annat har i denna uppföljning pekat på att det tar tid för museets personal att förstå hur kostnadshyran fungerar, och Operan har i uppföljningen pekat på att hyresfrågor tar förhållandevis mycket tid för ledande befattningshavare. Det ifrågasätts om hyresgästen ska bygga upp den fastighetskompetens som krävs för att kunna vara en likvärdig part med SFV i 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING ett kostnadshyresavtal när hyresvärden själv redan bör besitta denna kompetens.84 menar att både fastighetsägare och hyresgäst ännu är ganska oerfarna vad gäller kostnadshyresmodellen. Museet har i uppföljningen uppgett att de tillsammans med SFV försöker att råda bot på detta genom att begära tätare ekonomiska avstämningar. Museet menar dock att det kan vara svårt att komma helt till rätta med problemen då faktorer i omvärlden påverkar kostnadsnivåerna. menar att införandet av kostnadshyra har ställt större krav på museet och att de har fått förstärka sin interna organisation för fastighetsfrågor för att kunna agera som bra beställare för att hålla nere museets lokalkostnader. Detta kan enligt museet ses både som en fördel och en nackdel. Hyresfrågorna inom kulturområdet har diskuterats återkommande . I tidigare utredningar har pekats på att det var svårt för hyresvärd och hyresgäster att enas om vilka villkor som skulle gälla för kostnadshyresersättningen. En orsak till detta var att kulturinstitutionerna ansåg att det förelåg ett s.k. eftersatt underhåll.85 Bland annat SFV har tidigare framfört att hyressättningsfrågan för ett antal kulturinstitutioner har blockerats och att resurser därmed har dragits från verksamheten till tidskrävande hyresdiskussioner, vilket har lett till påfrestningar på den personal som berörs hos såväl hyresgäst som hyresvärd. De utdragna diskussionerna har knappast gagnat, snarare motverkat, lokalförsörjningsreformens målsättning att öka effektiviteten i lokalförsörjningen och kapitalhanteringen inom staten.86 Även i denna uppföljning har det konstaterats att det tog att förhandla fram hyresavtal för de fem institutioner som regeringen beslutade skulle ha kostnadshyra. SFV har uppgett att det första avtalet slöts med och det sista med . Företrädare för Operan har beskrivit svårigheterna att komma överens om ett nytt hyresavtal. Svårigheterna berodde bl.a. på olika uppfattningar om kostnaderna för att komma till rätta med det bristfälliga klimatet i . Operans ståndpunkt var att klimatinvesteringarna var att hänföra till försummelser historiskt, medan SFV hävdade att nutida och framtida kostnadshyror skulle bestrida klimatförbättringskostnaderna. betalade Operan en hyra till SFV som man avsatte pengar på ett spärrat konto. Tvisten drevs i länsrätten, och Operan fick rätt i att klimatutredningen och felaktigheter vid ombyggnationen i Rotundan skulle belasta SFV. Domen omfattade inte hur klimatfrågan skulle lösas framöver. blev Operan och SFV överens och ett treårsavtal slöts. träffades ett nytt hyresavtal mellan SFV 84Operan, e-brev . 86Fastighetsverket, 2004. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING och Operan om kostnadsnivån på hyran för för perioden 2010.87 Stora variationer i hyreskostnader uppmärksammade att det för hyresgästen kunde bli svårt att hantera de stora variationer i kostnad som uppstår vid ett periodiskt eller oförutsett underhåll av en byggnad. Vid marknadshyra jämnas överskott och underskott ut inom ett större fastighetsbestånd. Kommittén konstaterade att investeringar medför ökade kapitalkostnader som hyresgästen ofta inte kan finansiera utan ökade anslag. Denna bild bekräftas även i kulturutskottets uppföljning. SFV har framfört att det i vissa fall har visat sig vara dyrare för flera institutioner med kostnadshyra än med marknadshyra. Enligt SFV var bakgrunden till detta att hyran i flera fall låg en bra bit under marknadshyran och att underhållsbehovet i vissa fall var mycket stort. I denna uppföljning har några kulturinstitutioner beskrivit de variationer i hyreskostnader som kostnadshyran medför. uppger att deras hyror har gått upp och ned på grund av systemet med kostnadshyra. Systemet innebär att avstämningar hålls och att hyran därefter kan ändras beroende på vilket underhåll som har hunnits med. Även Operan har i uppföljningen pekat på att underhålls- och investeringsbehovet i fastigheterna leder till stora kostnadsfluktuationer som inte kan hanteras inom Operans egna kapital. har beskrivit följande utveckling: -första treårsperiod: Ingen ökning av hyresnivån trots att underhållsåtgärder utfördes i mycket stor omfattning jämfört med vad som tidigare gjorts. -andra treårsperiod: Sänkning av hyran men oförändrad nivå på underhållsåtgärderna. Detta berodde på icke medtagna intäkter för parkering, sänkt räntekrav från regeringen och lägre inflation än beräknat. En- ligt avtal betalades överskottet tillbaka . -tredje treårsperiod: Hyreskostnaden ökar på grund av ökade drifts-, kapital-, underhålls- och administrationskostnader. återbetalas överskott från andra hyresperioden.88 menar att den ojämnhet som uppstår i det kostnadsbaserade hyresavtalet skapar problem för verksamheten då anslagstilldelningen är ettårig. Ökade risker för hyresgästerna och museikoordinatorn har i sina betänkanden konstaterat att vid kostnadshyra tar hyresgästen alla risker eftersom denne ska svara för alla kostnader, medan vid marknadshyra tar fastighetsäga- 87Operan, 2008. 88Naturhistoriska , pm . 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING ren alla risker och hyresgästen har lagenlig rätt till hyresnedsättning eller ersättning för skada under vissa förutsättningar. Centralmuseernas samarbetsråd har framfört att kostnadshyresmodellen innebär att hyresgästen ska bära alla kostnader, medan ägaransvaret att fatta beslut om fastighetsförvaltningen ligger på SFV. Detta strider enligt samarbetsrådet mot principerna för den statliga målstyrningen. I denna uppföljning har bl.a. Operan pekat på att en nackdel med kostnadshyra är att hyresgästerna betalar för investeringar i någon annans fastighet och att det är oklart vad som händer om hyresgästen flyttar ut. Vi ser att en förändring av hyressättningen för måste till stånd. Operaverksamheten har inte det ekonomiska utrymme som krävs för att underhålla en fastighet av denna karaktär. Vi har inte heller den specialistkompetens som krävs. Operan betalar kostnaderna för exempelvis reparationer i huset men det är inte Operan som driver projektet eller gör exempelvis upphandling. Detta innebär att Operan plockar upp räkningen utan att kunna styra och påverka hur det utförs. En annan konsekvens är att Operan investerar i annans fastighet. En utvärdering av konsekvenserna av övergången till kostnadshyra bör göras och de frågeställningar som framkommer hanteras. Bland annat bör oklarheterna kring eftersatt underhåll i samband med övergången till kostnadshyra belysas.89 har lyft fram att det har upplevts som billigare för museet att självt genomföra vissa investeringar i stället för att låta SFV göra dem och på så sätt öka hyran. Museet menar att SFV drabbas av högre räntekostnader än vad museet gör när de lånar i Riksgälden. I båda fallen är det i praktiken SFV som fungerar som entreprenör. har museet dock uppmärksammat att i de fall som museet själv står för ombyggnationen leder den till ökat kapitalvärde och därmed i alla fall högre hyra. Från ESV har framförts att det är ganska vanligt även vid marknadshyra att hyresvärdarna vill ha marknadshyra som vissa risker förs över på hyresgästen, såsom ansvar för inre underhåll, kostnader för värme m.m.90 Dubbla kostnader vid evakuering En faktor som enligt SFV rent allmänt försvårar underhåll av kulturlokaler är att hyresgästerna helst inte vill stänga som underhåll pågår. Detta fördyrar underhållsinsatsen. Ett särskilt problem för institutioner med kostnadshyra som har uppmärksammats i denna uppföljning är de hyreskostnader som en hyresgäst med kostnadshyra drabbas av när verksamheten måste evakueras i samband med större underhållsinsatser. SFV har konstaterat att om hyresgäster med kostnadshyra behöver evakuera för att möjliggöra större underhållsåtgärder får hyresgästen dubbel hyra eftersom den grundläggande kostnadshyran enligt SFV endast marginellt kan minskas. SFV uppger sig inte ha möjlighet att i nuvarande system finansiera 89Operan, enkätsvar. 90ESV, e-brev . 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING sådana underskott med andra intäkter utan att det skulle drabba andra hyresgäster eller att avkastningskravet inte kan hållas. För hyresgäster med marknadshyra tas däremot inte dubbel hyra ut vid en evakuering. Som exempel har nämnts att problem med dubbla hyror kan bli fallet för Operan och . Exempelvis måste stängas när nytt scenmaskineri installeras, och SFV vill göra vissa renoveringar. Enligt uppgift från pågår förhandlingar mellan SFV och Operan om vilken hyra som ska betalas . Parallellt pågår en diskussion om detta inom . SFV har i uppföljningen framfört att detta är en orimlig situation som måste lösas av regeringen. Kostnadshyra har lett till ökat samarbete mellan hyresgästerna och SFV pekade i sitt betänkande på att en fördel med kostnadshyra är att denna princip för hyressättning har lett till ett utökat samarbete mellan SFV och hyresgästerna, bl.a. gemensam planering av insatser för drift och underhåll. Dessutom behöver inte prioritering av underhållsstandard göras mellan olika hyresgäster. Även i denna uppföljning har flera aktörer pekat på att införandet av kostnadshyra har lett till ett utökat och förbättrat samarbete mellan SFV och hyresgästerna. Flera hyresgäster har betonat att de har ett mycket bra och nära samarbete med SFV. Museikoordinatorn menar att relationen mellan hyresgäst och hyresvärd är något problem, även om det naturligtvis finns diskussioner mellan dem om bl.a. det eftersatta underhållet. SFV menar att det tätare samarbetet mellan hyresvärd och hyresgäst har varit positivt och lett till ökad förståelse mellan parterna (se även avsnitt 7.2). I uppföljningen har flera aktörer pekat på att systemet med kostnadshyra gör att det blir tydligt vad som ingår i hyran. Som exempel kan nämnas att Operan har pekat på att kostnadshyra har lett till möjligheter att påverka vilket underhåll som utförs, insyn i SFV:s kostnader och att hyresvärden inte kan påbörja underhåll utan samråd med hyresgästen. har i uppföljningen framfört att museet har haft relativt goda erfarenheter av kostnadshyra men att det finns vissa problem kring underhållsfrågor (se nedan). Museet menar att det som har varit mest positivt är att kostnadshyran har gett en större möjlighet att påverka vad hyran används till i den del som innefattar underhållsåtgärder, dock med undantag för de underhållsåtgärder som rör fastighetens tekniska standard. Ett gemensamt lokalprogram tas fram tillsammans med SFV. Museet uppger att man har haft fördelar av kostnadshyresmodellen. Den har gett museet lägre hyra, och har kunnat styra underhållet. Kostnadshyresmodellen ger en god insyn, och museet har framfört till gruppen att de inte vill gå tillbaka till marknadshyresmodellen, som inte gav någon insyn för hyresgästen. har pekat på exempel på sådant som det finns krav på att hyresvärden måste genomföra men som hyresgästen kanske inte vill ha. Som exempel nämnde museet att det finns krav på att SFV i egenskap av hyresvärd 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING måste sätta upp ett anslag om att huset är energibesiktigat. SFV vill för detta använda en digital skärm. Denna måste betalas av museet inom ramen för kostnadshyran trots att museet inte vill ha den. Två parallella hyressättningssystem kan innebära problem Det nuvarande systemet innebär att flera kulturinstitutioner måste hantera två parallella hyressättningsprinciper. Ett exempel på detta är myndigheten där har kostnadshyra medan Myntkabinettet har marknadshyra. Tjänstemän vid myndigheten har i uppföljningen betonat att kostnadshyra och marknadshyra är två olika system där man måste tänka på två olika sätt. I båda fallen uppges goda relationer till hyresvärden vara viktigast. I fallet med kostnadshyra är det dessutom en förutsättning för att det ska fungera. Enligt tjänstemännen vid är marknadshyra möjligen enklare att hantera för hyresgästen. Även för hyresvärden kan två parallella system innebära problem. SFV menar att det inte är bra att olika hyressystem används . har i uppföljningen pekat på att när regeringen fattade beslut om kostnadsbaserad hyra innefattade inte beslutet hela det bestånd av fastigheter som SFV förvaltar för museet. Enligt uppgift från museet har av beståndet kostnadshyra och marknadsanpassad hyra. Museet uppger att man inte har delgivits grunden till detta beslut. Den del av beståndet som har marknadsanpassad hyra motverkar enligt museet transparens och öppenhet i relationen med SFV, vilket av museet upplevs som ett problem. I uppföljningen har tjänstemän vid framfört att valet av vilka lokaler som ska ha kostnadshyra utgick från om byggnaderna var ändamålsbyggnader. Tjänstemännen konstaterar att utöver de fem valda huvudbyggnaderna finns dock även andra byggnader som kan betraktas som ändamålsbyggnader. SFV har tagit upp problemen med kostnadshyror i sina budgetunderlag till regeringen.