rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — I kapitel tre återfinns också en del citat från samtalen som illustrationer till vår genomgång av statsbidragssystemet och mervärdesskatteavräkningen. verksamhet bedrivs under nämnder och i nämnder förs protokoll. En möjlig datakälla för den som vill veta om riksdagsbeslut verkställs och diskuteras i kommuner är att undersöka kommunala protokoll. Efter förslag från projektets arbetsgrupp i finansutskottet bad vi de sju kommu- nerna om att få ta del av protokoll från kommunfullmäktige, kommunstyrelse och andra berörda nämnder angående reformer som faller under finansieringsprincipen . Tre kommuner skickade protokoll, eller hade protokoll på sin webbplats, och det är dem vi har använt oss av. Protokollen har vi därefter, med stöd av dataprogram (NVivo®), sökt igenom med hjälp av sökord. För att kunna söka i protokoll måste de vara digitala och i ett textformat. Det är inte alla protokoll, särskilt inte de från början av perioden. Någon heltäckande studie, det vill säga av alla kommuner i urvalets alla protokoll, har vi därför inte kunnat göra. En slutsats av protokollstudien är för det första att beslut på riksdagsnivå också blir beslut på nivå, reformerna genomförs. En andra slutsats är att ordet finansieringsprincip inte ger några träffar i de protokoll vi undersökt. Det betyder inte att man inte diskuterar frågor som rör finansieringsprincipens tillämpning och/eller konsekvenser. Det gör man, men utan att använda själva ordet finansieringsprincip, vilket vi exemplifierar nedan med utdrag ur protokoll från en handikappnämnd, där LSS och dess ekonomiska konsekvenser diskuteras. Det första citatet är , då nämnden informeras om hur många personer som beviljats stöd enligt LSS, och att lagen verkställs: informerar om att det finns två lagstiftningar som man måste följa LSS och SoL. Antal beviljade personer enligt LSS är 155 och därav är ca 110 verkställda beslut, enligt SoL är det 29 beviljade och ca 25 som är verkställda. Myndighetskontoret beslutar om kontaktpersoner enligt LSS eller SoL, enhetschefer och kurator ser till att besluten blir verkställda. informeras nämnden om att kommunledningen tillsammans med handikappförvaltningen har tagit fram ett yttrande över ett betänkande (vilket troligen är SOU 2002:103) från : kommun har tillsammans med landets övriga kommuner beretts tillfälle att yttra sig över betänkande Utjämning av LSS-kostnader. Betänkandet har arbetats fram av en särskild kommitté, som haft i uppdrag att lämna förslag till en framtida modell för en nationell utjämning av kommunernas kostnader för LSS-verksamheten (LSS = Lagen om Stöd och Service till vissa funktionshindrade). Målsättningarna för den föreslagna modellen skall då vara att förutom att utjämna kostnadsskillnaderna mellan rikets kommuner även lägga en grund för att avskaffa de kvarvarande länsvisa utjämningssystemen samt att möjliggöra en avveckling av nuvarande två särskilda/tillfälliga statsbidrag. Dessutom skall modellen bidra till att minimera omfattningen av nuvarande individbaserade kommunvisa vårdavtal (c.a ). ber handikappförvaltningen om mer resurser för sin LSS- verksamhet: Förvaltningen har prövat möjligheten att skyndsamt förhindra den prognostiserade uppkomna avvikelsen om . Att gå in och göra åtgärder inom LSS verksamheten är inte möjligt utifrån gällande lagstiftning. bedriver LSS verksamheten med stor rationalitet och effektivitet utifrån tilldelade medel, allt i enlighet med gällande lagstiftning. Dessutom inriktar förvaltningen sitt arbete mot att alltid bli mer effektiv och finna de mest rationella lösningarna med bibehållen kvalité. LSS kostar mer än prognostiserat, trots rationaliseringar och effektiviseringar. uppmanar förvaltningen att vidta lämpliga åtgärder för att minimera underskottet för , att handikappnämnden till kommunfullmäktige anhåller om full kompensation för redovisat negativ resultat, samt att förvaltningschefen får i uppdrag att kontakta för att få till stånd kortare handläggningstider avseende ekonomisk ersättning för personlig assistens. Uppgiften för handikappförvaltningen ter sig svår, vilket inte minst avspeglas i höjningar av LSS-ersättningen till kommunsektorn, betänkande och debatt. En tredje slutsats av protokollstudien är att reformers finansiering diskuteras i nämnderna, nya lagar, normer och riktlinjer konstateras, kommuninterna budget- och verksamhetsdiskussioner förs. Men protokoll är nu protokoll och inte de mest berättande av texter och inte lika användbara som våra intervjuer för att fånga förklaringar, perspektiv och fördjupade resonemang. Vi har därför inte analyserat protokollen vidare, utan i stället koncentrerat oss på intervjuer och ekonomisk data. För att förstå finansieringsprincipen, dess tillämpning och olika aktörers perspektiv på den, vilket vi kommer att redovisa senare, bör man känna till dess kontext. verksamhet finansieras med statsbidrag, avgifter och skatter. Statsbidrag är likvida medel som utgår från staten till kommuner. För att strukturella skillnader mellan kommuner inte ska påverka möjligheterna för invånare i olika kommuner att få likvärdig service finns kostnads- och inkomstutjämningssystemen. I det här kapitlets första del tar vi upp statsbidragssystemet. Statsbidragen till kommunerna presenteras i regeringens budgetproposition som fastställs av . Finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser utgör en del av dessa statsbidrag. Kommuner kompenseras för utlägg för ingående moms i syfte att åstadkomma konkurrensneutralitet i valet mellan egen regi och entreprenad inom en verksamhet som inte medför skattskyldighet genom mervärdesskatteavräkningen. kallas den avräkningen kommunkontosystemet. Ekonomiska konsekvenser av förändringar som genomförts i momsavräkningen har reglerats via finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Kapitlets andra del handlar om detta. I kapitlets tredje och avslutande del visar vi relationerna mellan statsbidragssystemets olika delar och regleringar enligt finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen utgör en del av statsbidragssystemet. Det finns två slags statsbidrag, allmänna och specialdestinerade (som också kallas riktade). De allmänna kan kommunerna använda till valfritt ändamål, medan de specialdestinerade måste användas till en specifik verksamhet. Utvecklingen har inneburit en minskning av de specialdestinerade statsbidragen och en ökning av de allmänna. De specialdestinerade bidragen har kritiserats kraftigt; kritiken går huvudsakligen ut på att de inte har någon utjämnande effekt på kommunernas servicenivåer, att konstruktionerna är komplicerade, flera är kostnadsdrivande och att de gynnar rika kommuner. (nuvarande SKL) har också pläderat för förstärkt självstyrelse genom slopande av de specialdestinerade bidragen och införande av generella bidrag som kommunerna kan disponera fritt. Då de bidrag som grundar sig i finansieringsprincipens tillämpning ingår i de allmänna statsbidragen behandlas de specialdestinerade bidragen inte i denna rapport. En utvärdering av dessa bidrag har gjorts av Statskontoret (se Statskontoret 2007:17). STATSBIDRAG OCH MERVÄRDESSKATTEAVRÄKNINGEN 2008/09:RFR11 De allmänna statsbidragen återfinns i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner i statens budgetproposition och gäller främst kommunalekonomisk utjämning. har en drygt hundraårig tradition av statligt ansvar för utjämning i olika former. En redogörelse för historiken finns i och (1991, sidorna 8186). Nedan följer en kort redogörelse för utvecklingen . Redogörelsen bygger i stor utsträckning på och (1991), SOU 2003:88, (2005) och SKL & (2008). Skatteutjämningsbidraget infördes och kompenserade för låg skattekraft i kombination med hög skattesats. Dessutom fanns också många olika specialdestinerade statsbidrag. Principen var att alla kommuner skulle ha en grundgaranti beträffande skatteinkomsten. Inom ramen för detta skedde en rad smärre förändringar. ändrades modellen så att tyngdpunkten las vid kommunens skattekraft i relation till medelskattekraften, och i ännu en omkonstruktion infördes tolv (12) skattekraftklasser (treprocentsintervall) med en grundgaranti på av medelskattekraften med hänsyn taget till kostnadsskillnader på grund av läge och bebyggelsestruktur. infördes ett finansieringssystem med en skatteutjämningsavgift där rika kommuner (hög skattekraft och låg skattesats) fick betala till systemet. slopades huvuddelen av de specialdestinerade statsbidragen. I stället infördes ett inkomstutjämningssystem som garanterade alla kommuner en viss skattekraft och ett kostnadsutjämningssystem för att kompensera kommuner med höga strukturellt betingade kostnader som kommunen inte kan påverka. Kostnadsutjämningssystemet syftar till att utjämna för behovs- och kostnadsskillnader, men systemet ska inte utjämna för kostnader som beror på skillnader i vald servicenivå, avgiftssättning och effektivitet. Kostnadsutjämningen baseras på en mängd variabler som speglar kommunens åldersstruktur, sociala struktur, befolkningstäthet, klimat med mera. Dessutom infördes ett extra stöd till kommuner med minskande befolkning. skedde nästa större förändring. analyserade olika modeller för inkomstutjämning i utredningen inkomstutjämning alternativa modeller (Ds 1993:68). Bakgrunden till utredningen var statens behov av att via statsbidragen kunna göra generella ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektorn vid tillämpningen av finansieringsprincipen och av att kunna reglera kommunsektorns finansiella utrymme (SOU 2003:88, sidan 37). Det är här, , som finansieringsprincipen kopplas samman med statsbidragssystemet. De allmänna statsbidragen bestod nu av tre stora delar. För det första inkomstutjämningssystemet. Dess tekniska konstruktion reviderades så att de kommuner som hade lägre skattekraft än medelskattekraften fick bidrag, 2008/09:RFR11 KAPITEL TRE. kommuner med högre skattekraft fick betala in en avgift till systemet. Statens önskan var att detta system skulle vara inomkommunalt finansierat utan statligt stöd. skedde en revidering som rättade till en del av den så kallade pomperipossaeffekten: att kommuner med ökade skatteintäkter fick minskade totala intäkter. (En annan, kanske mer känd pomperipossaeffekt lanserades av när hon råkade ut för den. Effekten innebar i korthet att när man lade ihop skatt och egenavgifter fick man betala mer än inkomsten till staten. Lade man även på förmögenhetsskatten blev det stundom ett rejält minus.) En annan kritiserad konsekvens var den så kallade , att kommuner med hög skattekraft fick betala till kommuner med låg skattekraft. För att bemöta kritiken började staten i allt högre utsträckning delfinansiera systemet så att allt färre kommuner behövde betala in avgifter. För det andra, kostnadsutjämningssystemet, som förändrades till att bygga på standardkostnaden för 16 verksamheter. Standardkostnaderna summeras till en så kallad strukturkostnad. För varje verksamhet finns en modell med många variabler. Kommuner med högre strukturkostnad än genomsnittet får bidrag, de med lägre får betala en avgift. Kostnadsutjämningen är härmed helt inomkommunalt finansierad. Den tredje stora delen i de allmänna statsbidragen var det generella bidraget. Det baserades på antal invånare och kommunernas åldersstruktur och finansierades helt av staten. Det generella statsbidraget fördelades med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner respektive landsting. reducerades det generella invånarrelaterade bidraget med i samband med att staten tog över kostnaderna för kommunkontosystemet, det vill säga den kommunala mervärdesskatteavräkningen. Mer om denna följer nedan. Enligt SOU 2003:88 (sidan 35) används det generella bidraget för att styra kommunsektorns finansiella utrymme och för justeringar som hänger samman med finansieringsprincipen. Genom att finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser knöts till det generella bidraget kom de att fördelas med antalet invånare som bas. Här finns en viss eftersläpning eftersom fördelningsgrunden är antal invånare som var folkbokförda i kommunen respektive året före bidragsåret. Efterhand som staten ökade sin finansiering av inkomstutjämningssystemet minskade de generella bidragen för att helt avskaffas . I statsbudgetens utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner finns fyra anslag: 48:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 48:3 Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader 48:4 Bidrag till organisationer inom det kommunalekonomiska området. STATSBIDRAG OCH MERVÄRDESSKATTEAVRÄKNINGEN 2008/09:RFR11 Eftersom finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser återfinns i anslag 48:1 behandlar vi detta område nedan. Anslag 48:3 tar vi upp i LSS- redogörelsen (se kapitel fyra). är inkomstutjämningen i stort sett statligt finansierad genom att staten garanterar att alla kommuner har en skattekraft som uppgår till av medelskattekraften. Endast några få kommuner är avgiftsbetalare till inkomstutjämningen. Det generella bidraget har slopats och det statliga bidraget till kommunsektorn ingår nu i inkomstutjämningen. Kostnadsutjämningen har förenklats något genom att antalet beräkningsmoduler har minskat. För kommunerna beräknas standardkostnader i åtta delmodeller som summeras till en strukturkostnad. Kommuner med höga strukturkostnader får bidrag, de med låga får betala en avgift. Avgifter och bidrag går i stort sett jämnt ut så det finns inget statligt bidrag i systemet. tillkom en regleringspost, som kan vara negativ, det vill säga en avgift, eller positiv, det vill säga ett bidrag. Liksom övriga delar i det allmänna bidrags- och avgiftssystemet utgör invånarantalet fördelningsbasen. Det finns separata regleringsposter för kommunerna och landstingen. infördes på förslag av (SOU 2003:88, sidan 65). Motiveringen var bland annat att de allmänna statsbidragen skulle vara statsfinansiellt neutrala, att garantinivån i utjämningssystemet skulle upprätthållas och att statsbidragen ska kunna anpassas till förändringar i den totala ramen för de allmänna statsbidragen. Vid sidan av utjämningssystemet har införts ett regionalpolitiskt strukturbidrag som stöd till kommuner med litet befolkningsunderlag och särskilt behov av näringslivsfrämjande åtgärder. För att mildra vissa omfördelningseffekter finns också ett införandebidrag . skapades också ett speciellt LSS-utjämningssystem (LSS = Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade), som vi behandlar i samband med finansieringsprincipen och LSS (se kapitel fyra). Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning (dir. 2008:110). En uppgift för kommittén är att lämna förslag på hur utjämningssystemet kan förenklas, hur det ska ske kommer vi att få se när kommittéarbetet redovisas . Den kommunalekonomiska utjämningen redovisas i budgetpropositionerna, i avsnittet för utgiftsområde 25. En något förenklad version av beräkningarna i (proposition 2005/06:1, utgiftsområde 25, sidan 19) finns i tabell 3.1. 2008/09:RFR11 KAPITEL TRE. TABELL 3.1 DEN KOMMUNALEKONOMISKA UTJÄMNINGEN Som synes framgår inte finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser i uppställningen i tabell 3.1. För att få en uppfattning om dessa måste budgetpropositionen studeras mycket noggrant. Där finns en beskrivning under rubriken enligt finansieringsprincipen (se till exempel proposition 2005/06:1, utgiftsområde 25, sidan 17) och en tabell Tillskott, ekonomiska regleringar m.m. 20062008, anslag 48:1 Kommunalekonomisk utjämning (se till exempel proposition 2005/06:1, utgiftsområde 25, sidan 18) där finansieringsprincipens ekonomiska effekter redovisas. Det är inte enkelt att tyda dessa delar. Den skriftliga beskrivningen är ofullständig och i tabellerna blandas effekter av finansieringsprincipen med överföringar från specialdestinerade statsbidrag, diverse omföringar, tillskott, regleringar och annat. Beteckningarna är inte helt konsekventa mellan olika år. kan ett belopp rubriceras som hörande till finansieringsprincipen, medan samma belopp något annat år har en annan beteckning. I bilagorna 3.13.3 har vi gjort uppställningar utifrån budgetpropositionerna 1996/97 2006/07 och försökt utröna de poster som har med finansieringsprincipen att göra. I början av vårt arbete med finansieringsprincipens tillämpning fick vi från finansutskottets kansli en uppställning av finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser under en följd av år i form av ett Excel-dokument, Regleringar enligt finansieringsprincipen (se bilagorna 2.1 och 2.2). I ett följebrev skrevs: Siffrorna i Exceldokumentet Regleringar enligt finansieringsprincipen är hämtade ur budgetpropositioner och verifierade på vår begäran av Fi- nansdepartementet. Det visade att medarbetare på inte alltid klarar att tyda budgetpropositionernas uppgifter, vilket följande exempel visar. Regleringar enligt finansieringsprincipen anges för landsting att posten Viss tandvård för vuxna är minus . Denna uppgift är tagen direkt från proposition 2004/5:1 utgiftsområde 25, tabell 2.6 sidan 16, där det mycket riktigt står minus på raden Viss tandvård för vuxna för . Vi tyckte detta var underligt och undrade vad det här kunde vara för något. STATSBIDRAG OCH MERVÄRDESSKATTEAVRÄKNINGEN 2008/09:RFR11 I proposition 2003/04:1, tabell 2.5, sidan 15, hittade vi förklaringen. Där anges på raden Viss tandvård för vuxna för plus och plus . Eftersom 485 minus 311 är 174 har beloppet minus fått sin förklaring. Men det är en väsentlig skillnad om landstingen får i bidrag jämfört med om de får betala i avgift! Vid våra intervjuer med tjänstemän i har det av vissa uttryckts åsikten att kommunala företrädare borde studera budgetpropositionerna ordentligt för att utröna vilka bidrag som erhålls på grund av finansieringsprincipen. S: Jag skulle genast sätta mig och lusläsa budgetproppen om jag vore förvaltningschef i en kommun F: Tror du att de är lite dåliga på det? De klagar lite mindre än vad de behöver så att säga? S: Det kan jag inte uttala mig om, jag vet bara hur jag själv skulle agera om jag var förvaltningschef. Som synes av exemplet ovan är inte uppgifterna i budgetpropositionerna helt tillförlitliga, och de är dessutom svåröverskådliga. Det är inte förvånande att de flesta kommunala företrädare avstår från att detaljstudera budgetpropositionerna med avseende på finansieringsprincipen, som vi ser i följande citat: Men jag tror mycket av, alltså, skatteutjämningssystemet och skatteberäkning är så oerhört tekniskt komplicerat så alltså, undrar om det finns någon förtroendevald som behärskar den. finns kanske nån ekonomichef som begriper det möjligen. Men möjligt, alltså jag kan tänka mig att det är annorlunda i stora kommuner. Det är möjligt att kommunchefen här skulle Fråga: Så du vet inte om ni är över- eller underfinansierade? Svar: Nej. Fråga: Varför det? Svar: Ja, om man säger så här att, dels är utredningsresurserna noll. Det är en sak, det finns jättemycket vi skulle vilja kolla och rota i och ta fram olika, överhuvudtaget när vi pratar om statistik och du vet, jämför med andra kommuner och allting, som vi får välja bort för att vi inte hinner med. Så det är en del i det hela, att vi är kort så. Men sen är det också givetvis att man funderar om det är mödan värt. Om jag då kommer fram till att vi inte har fått nog, vad gör jag då? Så det har inte funnits nån sån ambition att granska det. Utan det är bara att gilla läget. Det här ska göras, det kommunen ska göra så får vi den här ersättningen. Ekonomichef det går ju direkt till kommunkassan alltihop och då har vår ekonomi bestämt sig för att dom skickar dom där direkt till oss och då kallar dom det för statsbidrag. Och jag har väldigt svårt att räkna ut var vi hamnar nånstans. men ur mitt perspektiv så känner jag att det är fullständigt övermäktigt att försöka sätta sig in i. 2008/09:RFR11 KAPITEL TRE. En vanlig uppfattning i kommunerna är att det inte finns tid att syssla med sådana detaljer utan att det är en uppgift för SKL som man betalar för att göra sådant. Det går ju inte till så, höll jag på att säga. Utan det finns ju inga kontrakt. Det finns inga avtal. Det finns liksom, om inte SKL har gjort en principöverenskommelse, så därför är det ju bara att rätta sig efter vad som har beslutats. Kommunerna har bara att rätta sig. Det går inte. Möjligen då om man är på det här kommunala nätverket, kommunledningsnivå kunde gå samman och hjälpas åt och så, men det är ju också det vi har SKL till. Jag tror att vi som kommun litar väldigt mycket på att Kommuner och Landsting har återkommande förhandlingar med regeringen. Sammantaget kan vi konstatera att statsbidragssystemet är krångligt och att det ändras ofta. Speciellt är det svårt att urskilja de bidrag som har med finansieringsprincipen att göra. Många kommunala företrädare anser sig inte ha tid att utreda detta, varför finansieringen blir ett abstrakt begrepp utan beloppsmässig innebörd. I det nuvarande statsbidragssystemet, med regleringsbidrag alternativt regleringsavgift, är det inte garanterat att finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser verkligen kommer kommunsektorn till godo. Bestämmelser om regleringsbidrag och regleringsavgift finns i paragraferna 15 och 16 SFS 2004:773: Lag om kommunalekonomisk utjämning: 15 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden fördelas till kommuner respektive landsting som regleringsbidrag, med ett enhetligt belopp per invånare i landet. 16 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är högre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden betalas av kommuner respektive landsting i form av regleringsavgift, med ett enhetligt belopp per invånare i landet. I SKL:s och skrift om kommunalekonomisk utjämning (SKL och 2008, sidan 27) står följande om regleringsposten: Den statligt finansierade inkomstutjämningen innebär att kostnaderna för inkomstutjämningsbidraget ökar i takt med tillväxten av det kommunala skatteunderlaget. Staten kan alltså inte på förhand veta vilken slutsumman blir. Med hänsyn till behovet av att kunna påverka kommunsektorns STATSBIDRAG OCH MERVÄRDESSKATTEAVRÄKNINGEN 2008/09:RFR11 samhällsekonomiska utrymme och statsfinanserna finns möjligheter att påverka den totala bidragsramen till kommuner och landsting. Ett annat behov är att förändringar i ansvaret mellan kommunsektorn och staten måste kunna regleras ekonomiskt vid tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. Statens anslag för bidragen blir härmed överordnat både beräkningsalgoritmerna i inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen och finansieringsprincipen. De ekonomiska effekterna av finansieringsprincipen finns i anslag 48:1 Kommunalekonomisk utjämning och de statliga bidragen till kommun- och landstingssektorerna finns i inkomstutjämningssystemet. Men de statliga anslagen till respektive sektor utgör gränser för totalbeloppen. Uttryckt i formler blir det enligt följande: B = Det statliga anslaget S = Inkomstutjämningsbidrag inkomstutjämningsavgift + kostnadsutjämningsbidrag kostnadsutjämningsavgift + strukturbidrag + införandebidrag Om B S > 0 blir R positivt vilket medför ett bidrag Om B S < 0 blir R negativt vilket medför en avgift Systemen för primärkommuner respektive landsting är separata så det finns två B, två S och två R. Fördelningsbasen för R är antalet invånare. då B S < 0 för kommunerna kommer alla kommuner att få betala en regleringsavgift och när B S > 0 kommer alla kommuner att få ett bidrag. Införandet av regleringsposten har medfört en osäkerhet kring statsbidragen och finansieringsprincipen.