rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — SFV har hos regeringen begärt bl.a. ett uppdrag att förhandla fram nya avtal med en modell för kostnadshyra som möjliggör fördelning av större underhållskostnader över så att hyran kan hållas på jämn nivå för hyresgästen, oavsett när större åtgärder infaller (se vidare avsnitt 4.2 nedan). I budgetunderlaget har SFV också begärt att regeringen alternativt överväger att återgå till marknadshyresmodellen även för de fem myndigheter som har kostnadshyra med målet att skapa stabila och långsiktiga förutsättningar för dessa hyresgäster. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING 4.2 Underhåll av museer och teatrar 4.2.1 Fastighetsunderhåll och underhållskostnader Varje fastighet ska förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas.91 SFV konstaterar på sin webbplats att det finns många kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer i vårt land, vilka är en del av vår gemensamma historia och framtid. SFV förvaltar nationalbyggnader, bl.a. teatrar och museer, och SFV:s uppgift är att förvalta det på bästa sätt. SFV:s uppgift är att med god ekonomi förvalta statens byggnader så att det nationella kulturarvet finns tillgängligt för allmänheten och att kulturvärden vårdas och bevaras. Många av våra byggnader är ett levande inslag i det svenska samhället såsom teatrar, museer, slott och residens. Vi ska se till att bevara byggnadernas själ och karaktär, men anpassa dem efter dagens behov och användning till nytta och glädje för både hyresgäst och allmänhet.92 Enligt regleringsbrevet ska SFV förvalta varje fastighet på ett ekonomiskt effektivt sätt och långsiktigt ta till vara, vårda och utveckla fastigheternas värden. Neddragning av underhåll av fastigheterna ska inte ske för att frigöra medel för hyresgästen. Fastigheternas långsiktiga användning får enligt regleringsbrevet inte riskeras.93 Den genomsnittliga underhållskostnaden för museer med SFV som hyresvärd uppgick till per kvadratmeter. Genomsnittshyran uppgick till per kvadratmeter. Detta innebär att underhållskostnaden i genomsnitt utgjorde en knapp tredjedel () av hyran för dessa museer (se tabell 1 nedan). 91Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING TABELL 1 HYRA OCH UNDERHÅLL 2007 FÖR MUSEER MED SFV SOM HYRESVÄRD Hyra (kr/år) (kr/m2/år) (kr/år) håll/hyra (%) Källa: , e-brev . Uppgifterna avser situationen . När det gäller mer specifikt för de fem institutioner som har kostnadshyra utgör underhållskostnadernas andel i genomsnitt knappt hälften () av hyran enligt underlag från SFV. I detta underlag redovisas uppgifter om underhållskostnadernas andel av hyran som något avviker från uppgifterna ovan. För utgjorde underhållets andel , , , och Operan . 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING TABELL 2 UNDERHÅLLSKOSTNADER FÖR INSTITUTIONER MED KOSTNADSHYRA Hyra kr/år Hyra kr/m2 Källa: , e-brev . Uppgifterna avser situationen . För uppges underhållet normalt uppgå till ca /m2 Av tabell 3 nedan framgår hur hyran fördelar sig på drift94, underhåll95, administration96 och kapitalkostnader97 för två av de institutioner med kostnadshyra som har ingått i uppföljningen. Dessa uppgifter har hämtats från institutionerna och skiljer sig något från tabellerna ovan, särskilt vad gäller . Från Operan uppges att av den betalade hyran går till underhåll, medan uppger att går till underhåll. TABELL 3 HYRESKOMPONENTER FÖR HISTORISKA MUSEET OCH OPERAN (ANDELAR I PROCENT) Summa (%) Källa: Operan, information . Uppgifterna för avser årshyran för perioden 20082010. Samarbete mellan hyresvärd och hyresgäst i underhållsfrågor Operan har i uppföljningen redovisat hur samarbetet i underhållsfrågor går till i praktiken. Underhållsplanen beslutas i samråd mellan Operan och SFV där SFV har prioriteringsrätt avseende tekniska och kulturhistoriska underhållsfrågor, medan Operan får prioritera avseende verksamhetsorienterade underhållsfrågor. Samverkan sker genom månadsmöten då enligt uppgift alla relevanta frågor tas upp. Företrädare för Operan menar att hyresgäst och hyresvärd fram till har kompromissat sig fram i en god relation. 94I drift ingår el, värme, vatten och fastighetsskötare. 95I underhåll ingår planerat underhåll och personalkostnader. 96I administration ingår både lokal och central administration. 97I kapitalkostnader ingår avskrivningar och räntor. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING att säkra byggnadens tekniska och kulturhistoriska värde har prioriterats framför övriga åtgärder. Svårt att avgöra vad som är eftersatt underhåll Olika kulturinstitutioner har pekat på att underhållet av vissa byggnader är eftersatt. och museikoordinatorn har i sina betänkande konstaterat att det råder delade meningar om underhållet verkligen är eftersatt och att det är mycket svårt att objektivt fastställa vad som är eftersatt underhåll. Museikoordinatorn har i sitt slutbetänkande framfört att regeringen bör överväga vilka åtgärder som krävs för att ge SFV och institutionerna reella förutsättningar att leva upp till sina åtaganden för att säkerställa att underhållet för de aktuella byggnaderna inte eftersätts. Från några av de kulturinstitutioner som har ingått i uppföljningen har det uttryckts förståelse för att det är svårt att skilja ut eftersatt underhåll från krav som verksamheten ställer. I några fall pågår en diskussion mellan kulturinstitutionen och SFV om vad som är eftersatt underhåll. I kulturutskottets uppföljning har samtliga aktörer betonat vikten av att musei- och teaterlokaler underhålls. SFV betonar att underhållet inte bara ska ses som en kostnad: En väl underhållen lokal bidrar till att locka större publik och därmed öka publikintäkterna. Av kulturutskottets enkätundersökning framgår att ungefär var femte institution som har svarat menar att det finns ett stort behov av underhållsinsatser (se tabell 4 nedan). Runt hälften av institutionerna har uppgett att det finns visst behov av underhållsinsatser. TABELL 4 KULTURINSTITUTIONERNAS BEDÖMNING AV UNDERHÅLLSSITUATIONEN I stort i gott skick och det finns inga större behov av underhållsinsatser I visst behov av underhållsinsatser Stort behov av underhållsinsatser Summa (%) Källa: enkätundersökning. Några institutioner har betonat att de kan ha flera kontrakt varför några lokaler kan ha stora behov och andra lokaler inga underhållsbehov. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING Ett exempel som har studerats närmare i uppföljningen är . Myndighetens lokaler i är nyrenoverade och lokalerna i byggs om. I en intervju med företrädare för museet har framförts att detta har inneburit att underhållsfrågor inte har varit så aktuella för denna myndighet. Museet menar att SFV:s underhåll fungerar bra och att det enda som har diskuterats är ventilationsproblem i , men att dessa nu har åtgärdats. Kostnadshyra innebär risk för att underhållsåtgärder skjuts I utskottets uppföljning har flertalet aktörer pekat på att hyressättningsprincipen kostnadshyra har lett till att underhållsåtgärder skjuts . För att kunna hålla hyresökningar på en låg nivå förhandlas det i flera fall fram att underhållsåtgärder läggs på en så låg nivå som möjligt, vilket i praktiken innebär att problemen skjuts . Från hyresvärden har i uppföljningen dock starkt betonats att verket måste upprätthålla en viss underhållsnivå som de inte kan underskrida. I praktiken leder kostnadshyressystemet ofta till att underhållsåtgärder blir ett dragspel i hyresförhandlingarna. Hyran består av olika komponenter, varav kapitalkostnaden (avkastningskravet) bestäms av regeringen. Driftskostnaderna kan eventuellt effektiviseras, medan underhållskostnaderna är den post som kan varieras. I uppföljningen har flera kulturinstitutioner uppgett att de har tvingats förhandla ned underhållskostnaderna för att på så sätt få pengar till att kunna upprätthålla verksamheten. Även från SFV:s sida har konstaterats att institutioner med kostnadshyra har svårt att klara av hyran när kostnader för större underhållsåtgärder uppstår. För de institutioner som har kostnadshyra kan SFV inte utföra mer underhåll än vad som kan finansieras med den hyra som varje hyresgäst betalar. Verket måste hålla sig inom ramen för varje objekt och år när det gäller underhållet. Problemet är enligt SFV att kostnaderna för underhållet inte kan periodiseras utan måste tas ut det år som de uppstår. Detta innebär, enligt SFV, att när större periodiskt underhåll måste göras finns inga medel avsatta för detta. SFV menar att man inte har några möjligheter att finansiera underhåll på annat sätt än genom hyresintäkter. SFV vill därför ha ett underhåll på en jämn och hög nivå för att slippa stora renoveringar som skulle innebära att institutioner måste stängas. SFV har hemställt till regeringen att den ska ge SFV i uppdrag att ta fram en ny modell för kostnadshyror som möjliggör att större underhållskostnader ska kunna fördelas över så att hyran kan hållas på en jämn nivå för hyresgästen. Från flera av hyresgästerna har det framförts ett flertal exempel på att kostnadshyran leder till uppskjutet underhåll. En av de institutioner som har ingått i uppföljningen, Operan, har till gruppen framfört att kostnadshyresmodellen innebär att omfattningen på underhållet blir en saldopost om hyran hålls , dvs. det som återstår sedan avkastningskrav, avskrivningar, drift och administration har betalats. Om inte hyran varieras med de faktiska underhållskostnaderna blir underhållet, enligt Operan, successivt alltmer eftersatt. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING Exempelvis har pekat på att införandet av kostnadshyra har underlättat museets situation på kort sikt, men på menar museet att kostnadshyran kan leda till eftersatt underhåll. har till gruppen framfört att det är viktigt att klarlägga vem som ska betala för underhållet och att detta är en fråga som ligger utanför både SFV:s och hyresgästernas ansvar. Museet menar att de som konstruerade modellen för kostnadshyra inte tänkte på hur återkommande större underhåll skulle finansieras, vilket är en svaghet med kostnadshyran. menar att både regelverk och finansieringsform bör ses över. har pekat på att när underhållsåtgärder genomförs går kostnadshyran upp, men anslaget höjs inte. Detta innebär att det blir mindre pengar över för museiverksamheten. har till utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp framfört att museets slutsats är att det inte finns några incitament för att underhålla lokalerna. Museet menar att problemet i första hand ligger i finansieringen. Det bör i sammanhanget påpekas att det även finns institutioner som menar att kostnadshyran inte har lett till försämrat underhåll. Ett sådant exempel är där de intervjuade tjänstemännen menar att det finns en ambition från både SFV och museet att förbättra lokalerna. Ett undantag är möjligtvis museets fasader. Tjänstemän vid konstaterar att kostnadshyra infördes på fem institutioner som i efterhand konstaterades ha ett stort underhållsbehov. Motivet för att införa kostnadshyra var att det skulle ge institutionerna bättre kontroll på hyrorna. Tjänstemännen konstaterar att tämligen snart efter att kostnadshyra hade införts kom frågan om det eftersatta underhållet också upp, och detta är problem som kvarstår. Kostnadshyra riskerar dock att leda till att underhållsåtgärder skjuts upp för att hålla nere hyran. Tjänstemännen konstaterar att det inte finns någon metod inom ramen för pris- och löneomräkningssystemet för att kompensera för eftersatta underhållskostnader. I uppföljningen har flera kulturinstitutioner pekat på att kostnadshyra leder till oklarheter vad gäller om det är hyresvärden eller hyresgästen som har ansvaret för att kulturbyggnaderna underhålls. Exempelvis har framfört följande: Den största problematiken är att ansvar och kostnader för eftersatt underhåll belastar hyresgästen och inte fastighetsägaren. I samband med att kostnadshyresavtal tecknades definierades inte vad som är att räkna som eftersatt underhåll. För att klargöra vems ansvaret är behövs en gemensam dialog och definition på vad som är att räkna som eftersatt underhåll. På detta område har vi startat en dialog med SFV.98 Även Operan har i uppföljningen tagit upp bl.a. ansvarsfrågan: 98 , pm . 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING Om SFV får alla kostnader täckta, är garanterade en tillfredsställande förräntning, inte tar någon risk, om vidare SFV formellt bestämmer allt underhåll, vad är då SFV:s roll som hyresvärd? Vilka ekonomiska (effektivitet i drift och underhåll) och kvalitetsmässiga incitament finns? I princip är det ju bara att skicka iväg fakturorna till Operan? Hur hanterar vi detta? Eftersom inte något kvalitetsbegrepp utarbetats, garanteras SFV full ersättning utan affärs- eller finansiell risk eller tydliga prestationskrav. Är detta sunt? Går det över huvudtaget att beskriva någon form av ekonomiskt ansvar för SFV i förhållande till hyreskunderna?99 SFV har betonat att ansvar för såväl yttre som inre underhåll av sådana byggnader ligger hos hyresvärden. Det har länge diskuterats vem hyresgäst eller hyresvärd som ska svara för att finansiera åtgärder för att avhjälpa underhållsbristerna. Ett exempel på en långdragen meningsskiljaktighet har gällt frågan om underhållet vid . När nuvarande hyressystem infördes blev det enligt företrädare för museet aldrig utrett hur stort det eftersatta underhållet var och hur det skulle betalas. Detta har sedan varit en mycket laddad fråga i diskussionerna mellan och SFV. De intervjuade museitjänstemännen menar att det eftersatta underhållet borde ha åtgärdats innan man gick in i kostnadshyra. SFV gjorde 2003 en hemställan till regeringen med en begäran om att regeringen skulle klargöra att kostnaden för allt underhåll ska ingå i kostnadshyran och därmed betalas av hyresgästen. fattade regeringen beslut om att SFV ska stå för eftersatt underhåll vad gäller . Regeringen menade att SFV i enlighet med sitt uppdrag ska planera större underhållsåtgärder i samråd med hyresgästen och att frågan om vad som är att betrakta som eftersatt underhåll avgörs i förhandlingar mellan berörda parter. Om det i enskilda fall uppstår skilda uppfattningar bör detta lösas med hjälp av extern medling. I de fall eftersatt underhåll bedöms föreligga ska kostnaderna för att åtgärda detta bäras av SFV.100 Från har regeringens beslut tolkats som att museet och SFV ska komma överens om vad som är eftersatt underhåll och att SFV sedan ska betala för detta. Enligt tjänstemän vid museet slöt SFV och museet en överenskommelse om att frågan skulle utredas. Från museet uppges att en konsult har gjort detta åt SFV, men att museet ännu inte har fått ta del av konsultrapporten. I en intervju med tjänstemän vid uppges att det eftersatta underhållet vid museet inte är så allvarligt. I tjänstelokalerna handlar det t.ex. om avsaknad av ventilation. Museet menar att de numera har en mycket bra dialog med SFV, även om de fortfarande kan bli oense om vem som ska betala olika insatser. 99Operan, information . 100Regeringsbeslut Fi2003/3646, . 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING SFV har i sina budgetunderlag pekat på risken att hyresgäster i hyresförhandlingar skjuter på större åtgärder med hänvisning till anslagsbrist och att detta kan leda till beskyllningar om eftersatt underhåll. SFV konstaterar följande: Om det skulle vara på det sättet att SFV ska stå för eftersatt underhåll kommer det att leda till att incitament saknas hos hyresgästen att teckna på avtal som omfattar annat än underhåll på en mycket låg nivå, om ens Följden blir att allt större ackumulerat eftersatt underhåll byggs upp.101 Enligt SFV:s generaldirektör tolkas regeringsbeslutet på olika sätt inom (att det gäller enbart för eller att det gäller generellt för alla kulturinstitutioner). SFV har i sina senaste budgetunderlag till regeringen tagit upp behovet av klargörande i denna fråga. Liksom SFV har även museikoordinatorn noterat att regeringsbeslutet har fått flera museer att hävda att SFV bör betala det eftersatta underhållet. Koordinatorn menar i sitt betänkande att det finns en risk att det blir dyrare för staten att åtgärda brister som är ett resultat av att underhåll har skjutits än om underhållet görs kontinuerligt. Koordinatorn bedömer att det är viktigt att regeringen förtydligar ansvarsfördelningen mellan hyresvärd och hyresgäst och att åtgärder vidtas för att ge parterna reella förutsättningar att leva upp till sina åtaganden för att säkerställa att byggnaderna underhålls på ett fullgott sätt. I uppföljningen har bl.a. tjänstemän vid konstaterat att SFV har bett regeringen om klarhet i hur frågan om eftersatt underhåll ska hanteras. Regeringen har svarat att om eftersatt underhåll konstateras så ska SFV betala för detta. Det kan diskuteras hur tydligt detta regeringsbeslut är. Även tjänstemän vid medger att regeringsbeslutet om att SFV ska betala eftersatt underhåll vid kan vara svårt att tolka. menar att det ska ses som ett unikt beslut för och att det inte gäller för andra. Antikvariska merkostnader för underhåll av gamla byggnader I uppföljningen har flera aktörer pekat på att flera av de byggnader som kulturinstitutionerna hyr är gamla och att kravet på underhåll därför är större än när det gäller exempelvis moderna kontorsbyggnader. Från bl.a. SFV har pekats på att vård och underhåll av dessa lokaler ställer särskilda krav. Un- derhållskostnaderna för kulturlokalerna blir därmed högre än vad som är fallet för de lokaler som statliga myndigheter i allmänhet använder. Uppföljningen visar att hyresvärden, , är medveten om att det för många kulturinstitutioner ofta är en tung kostnad att ha ett gammalt hus med stort kulturvärde och höga underhållskostnader. För institutioner med tämligen nybyggda hus är underhållskostnaderna lägre, men där är kapitalkostnaderna däremot höga. 101 , 2008. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING SFV konstaterar att det är endast för hyresgäster med kostnadshyra som det blir tydligt hur mycket underhållet kostar, men även i lokaler med marknadshyra är det hyresgästerna som måste betala underhållskostnaderna. För hyresgäster med marknadshyra kan dock merkostnaderna finansieras med överskott som uppstår på andra håll i SFV:s fastighetsbestånd. SFV betonar att det inte bara är kulturinstitutioner som hyr lokaler som är byggnadsminnen. Verket menar att det också bör observeras att det kulturhistoriska värdet ger mervärde åt verksamheterna och lockar publik. En av de institutioner som har ingått i uppföljningen, Operan, har pekat på att deras budget inte tillåter underhåll i den omfattning som lokalerna egentligen kräver eftersom Operan till fullo ska bära kostnaderna för det underhåll av fastigheten. Kostnaderna tenderar enligt Operan att bli mycket höga till följd av ett föråldrat och otidsenligt . uppges ha stora renoverings- och förnyelsebehov.102 Höga krav på underhåll av byggnadsminnen Kulturhistoriskt värdefulla byggnader, miljöer och anläggningar kan skyddas som byggnadsminnen. Syftet med byggnadsminnen är att bevara spår av historien som har stor betydelse för förståelsen av dagens och morgondagens samhälle och att garantera människors rätt till en viktig del av kulturarvet. För att reglera hur det kulturhistoriska värdet ska tas till vara fastställs skyddsbestämmelser eller föreskrifter för varje byggnadsminne. Det finns två typer av byggnadsminnen enskilda byggnadsminnen och statliga byggnadsminnen. Det finns ungefär 260 statliga byggnadsminnen, vilka ägs av staten. Det är regeringen som beslutar om en statlig byggnad eller anläggning ska bli statligt byggnadsminne. lämnar förslag på nya statliga byggnadsminnen och ansvarar för tillsynen över dem.103 SFV har i uppföljningen framfört att en stor del av kulturinstitutionernas lokaler är statliga byggnadsminnen. I princip är alla kulturinstitutioner, utom de nybyggda, byggnadsminnen och dessutom hanterar SFV alla byggnader som om de kommer att bli byggnadsminnen. Att underhålla dessa byggnader kräver enligt SFV kvalificerad antikvarisk nivå på underhållsarbetet. betonar SFV att det är viktigt att utveckla byggnaderna för verksamheten, vilket också medför höga kostnader. SFV menar att vård och bevarande av statliga byggnadsminnen och andra kulturhistoriskt värdefulla fastigheter kräver särskild kunskap. SFV har i samband med uppföljningen framfört att verket har krav på sig att byggnader ska underhållas så att de går att använda även . 102Operan, 2008. 103Se bl.a. förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m., vilken beskrivs närmare i bilaga 1, samt webbplats . 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING Det finns inget bidrag för antikvariska merkostnader I uppföljningen konstateras att varken hyresvärd eller hyresgäster får något statligt bidrag för att täcka antikvariska merkostnader. I uppföljningen har det bl.a. pekats på att en parallell kan dras till den kyrkoantikvariska ersättningen vars syfte är att kompensera för de merkostnader för vård och underhåll som kulturminneslagen innebär.104 En annan parallell kan vara de bidrag som kan lämnas till privata ägare av byggnadsminnen. Fastighetsägaren har ansvaret för att vårda och underhålla sin fastighet även sedan en byggnadsminnesförklaring genomförts. fördelar medel till bidrag för ombyggnad, renovering och underhåll av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Ansökan om detta inlämnas till som beslutar hur pengarna ska fördelas. Bidragen fördelas inte bara till byggnadsminnen, utan även till andra objekt. Bidrag får lämnas med högst av de antikvariska överkostnaderna. Från tjänstemän vid har framförts att man teoretiskt skulle kunna anslagsfinansiera den antikvariska merkostnaden, men detta har inte diskuterats. Från har i uppföljningen framförts att när det gäller hyresgäster med marknadsliknande hyra ser tjänstemännen inte att en eventuell anslagsfinansiering av den eventuella antikvariska merkostnaden skulle påverka den marknadsliknande hyran. Därmed skulle en sådan förändring bli effektlös för merparten av kulturinstitutionerna. Inflytande på genomförande och utförare av underhåll Av kulturutskottets enkätundersökning framgår att hälften av de institutioner som har tillfrågats anser att de har stort inflytande på genomförandet av underhållet av lokalerna för publik verksamhet. Endast en institution () menar att de inte har något inflytande på genomförandet av underhållet. När det gäller magasin och kontorslokaler är det något färre som anser att de har ett stort inflytande. När det gäller möjligheterna till inflytande vid val av utförare av underhåll uppger drygt hälften av de tillfrågade kulturinstitutionerna att de inte har någon möjlighet till inflytande (se vidare bilaga 2). Det är hyresvärden som svarar för upphandling i samband med underhåll. En av de museimyndigheter som har ingått i uppföljningen, , har framfört att det är bra med samma ägare och förvaltare, det gör bl.a. att förvaltaren månar om lokalerna. I princip skulle SFV som fastighetsägare kunna upphandla en annan förvaltare, men museet menar att det är bra att SFV kan ta ansvar för det underhåll som genomförs. Museet vill inte ta över ett sådant ansvar från SFV. Museet menar att ansvarsfördelningen mellan hyresvärd och hyresgäst angående underhållet är tydlig. 104 RAÄ, 2008a och 2008b. När 2000 upphörde att vara statskyrka och fick ägaransvaret för samtliga kyrkor initierades en ny statlig finansiering av de antikvariska merkostnaderna (kyrkoantikvariska ersättningen). Under 20022009 har sammanlagt anslagits till kulturhistoriskt angelägna insatser. Kyrkobyggnader, begravningsplatser och kyrkotomter ska vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING gränsdragningslistor där det i detalj fastställs vem som gör vad. Trots detta kan SFV och ibland bli oense, t.ex. om vad som är att betrakta som hyresgästanpassning och vem som ska betala. I stort uppges dock ansvarsfördelningen vara mycket tydlig. När det gäller det löpande underhållet uppger museet att de har ett stort inflytande. SFV och tar gemensamt fram underhållsplaner .