urf · GWA5URF4 · 2009-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten för myndighetsförordningens reglering av ledningens uppgifter i 4 § är att en myndighets ledning måste vidta en mängd åtgärder för att säkerställa att den uppfyller verksamhetsansvaret inför regeringen. Alla dessa uppgifter kan inte regleras i myndighetsförordningen och vissa uppgifter som ankommer på ledningen följer av andra författningar, t.ex. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regleringen i 4 § omfattar vissa grundläggande uppgifter som det kan krävas att i stort sett alla myndigheters ledningar vidtar och som inte bör kunna delegeras. I 4 § myndighetsförordningen regleras således att myndighetens ledning ska besluta en arbetsordning och en verksamhetsplan. Arbetsordningen ska innehålla beslut om de närmare föreskrifterna om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Myndighetens ledning ska vidare säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten inför regeringen har därmed också fått ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att kontrollera verksamheten. Slutligen ska myndighetens ledning avgöra andra ärenden av principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden. Enligt förarbetena ska arbetsordningen innehålla interna bestämmelser om organisation och arbetsfördelning inom en myndighet. Det är en förutsättning för effektiv styrning och kontroll att fördelningen av uppgifter och beslutanderätt är helt klar. I de fall myndigheten leds av en styrelse bör fördelningen av uppgifter och beslutanderätt mellan styrelsen och myndighetschefen regleras i arbetsordningen. Verksamhetsplanen ska innehålla en plan för att uppnå de mål som regeringen har satt upp för myndigheten. Verksamhetsplanen är även en förutsättning för det fortlöpande uppföljningsarbetet. Säkerställandet av den interna styrningen och kontrollen innefattar att utforma en sådan intern styrning och kontroll att myndigheten kan leva upp till verksamhetsansvaret enligt 3 § myndighetsförordningen. Med ärenden av principiell karaktär eller större betydelse avses t.ex. ärenden om årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Även beslut som har större ekonomisk betydelse eller som rör exempelvis den strategiska och långsiktiga planeringen, omprövning och effektivisering av verksamheten och långsiktig kompetensförsörjning avses. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN Ledningens uppgifter hos myndigheter Riksdagsstyrelsen vid riksdagsförvaltningen ska, enligt 15 § instruktionen, besluta om bl.a. framställningar till , målen för förvaltningens verksamhet, årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för , åtgärder med anledning av rapporter om förvaltningens verksamhet respektive internrevisionens redovisning, föreskrifter och arbetsordning. I instruktion anges i 5 § att riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska beslutas av riksdagsförvaltningen. styrelses uppgifter är grundlagsfästa och består i att följa granskningsverksamheten, lämna förslag och redogörelser till med anledning av granskningar samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten (RF 12 kap. 7 §). I 12 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän anges att chefs-JO i arbetsordningen ska meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen. Det är chefs-JO som beslutar om årsredovisningen för ombudsmän och budgetunderlaget som lämnas till riksdagsstyrelsen, vilket dock inte framgår av instruktionen. Enligt 9 kap. 4 § riksbankslagen är det fullmäktige som beslutar om arbetsordning i . I 10 kap. 2 § regleras att direktionen, , ska fastställa en budget för förvaltningsverksamhet under det följande räkenskapsåret. Direktionen ska vidare, före , avge redovisning för det föregående räkenskapsåret till , och fullmäktige. Redovisningen ska omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för penning- och valutapolitiken samt för hur har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende (10 kap. 3 § andra stycket). I riksdagsordningen finns bestämmelser om framställningar och redogörelser från riksdagsorgan. Där anges att riksdagsstyrelsen, fullmäktige och direktionen i , ombudsmän, styrelsen i samt riksrevisorerna får göra framställningar hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (RO 3 kap. 8 §). Expertgruppens överväganden och förslag Som tydligt framgår ovan är ledningsformerna och ledningens ansvar inte lika renodlade hos myndigheter som de numera är hos regeringens myndigheter. Vidare har inte ledningarna givits ett uttryckligt övergripande ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Ledningens olika uppgifter analyseras närmare nedan. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN Tre av myndigheternas ledningar, nämligen riksdagsstyrelsen, riksrevisorerna och chefs JO, ska besluta en arbetsordning för respektive myndighet, i enlighet med myndighetsförordningen. För del är det fullmäktige som ska besluta arbetsordningen. Förhållandet att det är fullmäktige och inte direktionen som ska besluta arbetsordningen har sin bakgrund i fempartiöverenskommelsen i samband med lagändringen om en oberoende riksbank. I propositionen 1997/98:40 om ställning framförde regeringen att man kan hävda att direktionen självständigt ska kunna besluta hur den vill att bankens arbete ska organiseras. Å andra sidan, menade regeringen, kan man anse att det i fullmäktiges roll som kontrollorgan också ligger att på förslag av direktionen godkänna huvuddragen i bankens organisation, inklusive de övergripande regler som fastställs i arbetsordningen. Den senare lösningen kan knappast påverka direktionens självständighet i ECBS- relaterade frågor. Den torde heller inte vara oförenlig med praxis inom statliga myndigheter. Regeringen beslutade att fullmäktige skulle ha kvar ett övergripande ansvar för organisation. Detta tillgodoses genom att fullmäktige beslutar om arbetsordning. Regeringen ansåg dock att det fanns starka skäl för att direktionen skulle bestämma om organisationen mer i detalj och vilka personer som bör anställas i ledande funktioner. Regeringen ansåg därför att direktionen borde besluta om närmare föreskrifter som behövs för arbetet inom banken samt tillsätta vissa högre tjänster. I praktiken har löst denna ansvarsfördelning mellan fullmäktige och direktionen så att fullmäktige beslutar om en arbetsordning som innehåller övergripande bestämmelser om organisation medan direktionen beslutar om en instruktion som innehåller mer detaljerade bestämmelser om organisationen. Instruktionen är till sitt innehåll mer lik en arbetsordning enligt myndighetsförordningens definition. Expertgruppen gör bedömningen att ansvarsfördelningen mellan fullmäktige och direktionen inte bör ändras med anledning av föreliggande utredning då den baseras på en parlamentarisk överenskommelse och då har funnit en ordning som fungerar väl i praktiken. Det är dock värt att notera att den ordning som gäller för beträffande beslut om arbetsordning inte längre överensstämmer med praxis för övriga statliga myndigheter. Expertgruppen gör dock bedömningen att nuvarande bestämmelser om beslut om arbetsordning kan kvarstå. Någon uttömmande reglering av arbetsordningens innehåll så som i myndighetsförordningen finns inte för myndigheter. I 22 § riksdagsförvaltningens instruktion regleras att de bestämmelser som behövs om förvaltningens organisation och om formerna för dess verksamhet ska meddelas i arbetsordningen eller i särskilda beslut. Delegering av beslutanderätt regleras i 17, 25 och 27 §§ och där framgår att rätten att delegera ska framgå av arbetsordningen eller särskilda beslut. Vidare regleras i 29 § att det i arbetsordningen eller i särskilda beslut ska bestämmas vem som får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärendena. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN I instruktion finns viss reglering av arbetsordningens innehåll i 7 §. Där anges att riksrevisorerna genom arbetsordningen eller särskilda beslut får föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid myndigheten. I övrigt finns ingen reglering av arbetsordningens innehåll. Enligt JO:s instruktion ska chefs-JO i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen (12 §). I 15 § finns bestämmelser om delegering av beslutanderätt och där anges att sådana bemyndiganden ska ges i arbetsordningen eller genom särskilda beslut. I riksbankslagen regleras att fördelningen av ärenden mellan enheterna vid ska framgå av arbetsordningen (9 kap. 2 § tredje stycket). Vidare regleras att ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i . Det finns således ingen enhetlig reglering av vad en arbetsordning ska innehålla för myndigheter. Däremot är det i huvudsak, redan med gällande bestämmelser, tydligt att arbetsordningen ska innehålla närmare föreskrifter om myndighetens organisation och fördelningen av ärenden mellan olika enheter. Detta följer även av myndigheternas instruktioner och av riksbankslagen. Expertgruppen anser därmed inte att det är nödvändigt att reglera arbetsordningens innehåll för myndigheter. Det är dessutom inte möjligt att finna en enhetlig reglering då hänsyn måste tas till den ansvarsfördelning som finns mellan fullmäktige och direktionen på område respektive den ansvarsfördelning som finns mellan chefs-JO och övriga JO. Expertgruppen föreslår en mindre ändring i 5 § instruktion som innebär att riksrevisorernas beslut om verksamhetens organisation inte längre anges i lagen, utan att detta följer av deras beslut om arbetsordningen. Därmed erhålls större överensstämmelse i regleringen av myndigheter. Ingen av myndigheter har någon lagfäst bestämmelse om verksamhetsplan. , och upprättar verksamhetsplaner. verksamhetsplan innehåller målen för verksamheten och strategier för att nå målen. Dokumentet omfattar 49 sidor. De tre riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetsplan. Därtill beslutar riksrevisorerna om den strategiska inriktningen för verksamheten och om en granskningsplan där den övergripande inriktningen för granskningen redovisas. På motsvarande sätt innehåller verksamhetsplan strategiska mål och prioriterade handlingsplaner för olika målområden. verksamhetsplan omfattar elva sidor. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN hetsplan är reglerat i instruktionen för riksbank. Där framgår att direktionen ska besluta om årlig verksamhetsplan. I riksdagsförvaltningen finns dels en strategisk plan, dels en verksamhetsplan. Den strategiska planen beslutas av riksdagsstyrelsen och omfattar de kommande tre åren. Den strategiska planen innehåller bl.a. riksdagsförvaltningens uppdrag, prioriterade områden och interna myndighetsuppdrag. Det är planeringsförutsättningarna som anges i den strategiska planen. Planen omfattar 12 sidor. Verksamhetsplanen beslutas av riksdagsdirektören, och den verksamhetsplan som gäller innehåller en detaljerad planering av olika verksamheter. Dokumentet omfattar 178 sidor. JO upprättar inte någon verksamhetsplan. En förklaring som nämns till detta är att det skulle kunna inkräkta på den oberoende ställning som respektive JO har i sin tillsynsverksamhet. Ett annat skäl kan vara att JO:s verksamhet till övervägande del styrs av klagomål från allmänheten. I det avseendet är skillnaden mellan JO och markant. Expertgruppen anser att verksamhetsplanen är ett centralt och viktigt dokument som bör upprättas vid myndigheterna och som bör beslutas av myndighetens ledning, i enlighet med vad som gäller för samtliga myndigheter under regeringen. Verksamhetsplanen bör vara ett sätt att få en tydligare och mer målinriktad planering av verksamheten som bl.a. syftar till att få en effektivare verksamhet. Verksamhetsplanen bör därmed innehålla de centrala målen för verksamheten och en plan för att uppnå dessa mål. nuvarande verksamhetsplan har mer karaktären av en detaljerad aktivitetsplan än av en verksamhetsplan, varför förvaltningen bör överväga att komprimera denna detaljerade plan till en nivå som är lämplig för riksdagsstyrelsen att ta ställning till och riksdagsdirektören därefter kan ta ställning till ett mer detaljerat dokument, motsvarande nuvarande verksamhetsplan. Verksamhetsplaner finns vid alla myndigheter utom vid JO. Expertgruppen anser, i enlighet med vad som framförts ovan, att det finns skäl även för JO att upprätta en verksamhetsplan som är ändamålsenlig och motsvarar behoven vid JO. Expertgruppen anser vidare att beslut om en sådan verksamhetsplan ska ingå i chefs-JO:s ansvar. Chefs-JO:s beslut om en verksamhetsplan får naturligtvis inte inkräkta på den oberoende ställning som respektive JO har i sin tillsynsverksamhet. Detta markeras i lagförslaget genom att samråd krävs med övriga JO före beslut om verksamhetsplanen. Expertgruppen föreslår att en reglering i enlighet med ovanstående bör införas i myndigheternas instruktioner respektive i riksbankslagen. Riksdagsstyrelsen beslutar om årsredovisning och förslag till budget för i enlighet med instruktionen. beslutar om årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten i enlighet med bestämmelser i regeringsformen. För JO:s del finns det ingen reglering av vem som ska besluta om årsredovisning och budget. I praktiken är det chefs-JO 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN som beslutar om årsredovisningen och budgetunderlaget som lämnas till riksdagsstyrelsen. direktion beslutar om budget och årsredovisning för . Med undantag för är det myndigheternas ledningar som beslutar om årsredovisning och budget. På område pågår en översyn av bl.a. ansvarsområden i samband med arbete. Då ändringar av regeringsformen inte kan anses ligga inom ramen för föreliggande utredning avstår expertgruppen från att föreslå några sådana, men vill ändå påtala att den rådande ordningen innebär att ledningens (riksrevisorernas) verksamhetsansvar begränsas och blir otydligt genom den fördelning av ansvar som föreligger mellan riksrevisorerna och styrelsen. Expertgruppen betonar vikten av att myndighetsledningens verksamhetsansvar innebär ett ansvar för myndighetens verksamhet i sin helhet. De ledningsuppgifter som regleras i myndighetsförordningens 4 §, och som ledningen därmed inte kan delegera, definierar ett sådant helhetsansvar. Dessa uppgifter har dessutom ett nära samband med varandra. De bör därmed inte fördelas på olika funktioner inom en myndighet. föreslår att väsentliga delar av ledningsansvaret, så som det definieras i myndighetsförordningen, läggs på en riksrevisor (riksrevisorn med administrativt ansvar) medan andra delar läggs på alla tre riksrevisorerna, vilka tillsammans utgör myndighetens ledning. Sålunda skulle beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning föras över till riksrevisorn med administrativt ansvar medan myndighetens årsredovisning skulle beslutas av riksrevisorerna gemensamt. De oklarheter kring verksamhetsansvaret som med nuvarande ordning finns mellan styrelsen och riksrevisorerna skulle med utredningens förslag i stället föreligga mellan riksrevisorn med administrativt ansvar och övriga riksrevisorer. För JO:s del bör bestämmelser föras in i instruktionen som anger att chefs- JO, efter samråd med övriga ombudsmän, ska besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för ombudsmän. Detta innebär att chefs-JO:s budgetförslag lämnas till , i form av ett förslag till riksdagsbeslut från chefsjustitieombudsmannen. Den nuvarande ordningen som innebär att chefs-JO lämnar ett budgetunderlag till riksdagsstyrelsen, som fattar beslut om förslag till anslag för JO, skulle därmed upphöra. Denna ordning har mest haft en praktisk betydelse. Om denna ordning skulle kvarstå skulle den dock innebära att och JO behandlas olika och att verksamhetsansvaret för myndighetsledningarna skulle få olika innebörd. Expertgruppen förordar därför att chefs-JO ges ett uttryckligt ansvar för årsredovisningen och förslag till anslag på statsbudgeten. Enligt myndighetsförordningen ska myndighetens ledning besluta om de föreskrifter som utfärdas av myndigheten. 3 TYDLIGGÖRANDE AV LEDNINGENS ANSVAR I ENLIGHET MED MYNDIGHETSFÖRORDNINGEN Av riksdagsförvaltningens instruktion framgår att förvaltningen ska meddela föreskrifter om utarbetande av förslag till anslag på statsbudgeten, ekonomiadministrativa föreskrifter, tillämpningen av kollektivavtal, personaladministrativa föreskrifter samt de föreskrifter i övrigt som behövs inom varje område. Det framgår även av instruktionen att det är riksdagsstyrelsen som ska besluta om föreskrifterna. Styrelsen får dock överlåta till riksdagsdirektören att besluta om sådana föreskrifter som inte är av större vikt eller principiell betydelse. I instruktion regleras att riksrevisorerna gemensamt beslutar om de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten och som inte ska beslutas av riksdagsförvaltningen eller av riksdagsstyrelsen. I JO:s instruktion finns inga bestämmelser om beslut om föreskrifter, vilket beror på att JO inte meddelar några föreskrifter. Något behov av reglering har därmed inte förelegat. Av riksbankslagen framgår att får meddela föreskrifter inom ramen för sitt ansvar för penningpolitiken. får även meddela föreskrifter för verksamheter med anknytning till betalningssystem eller kontantförsörjningsuppdrag. Vidare får utfärda närmare föreskrifter om den uppgiftsskyldighet som finansinstitut eller andra företag som står under tillsyn av har gentemot . Det följer av 1 kap. 5 § riksbankslagen att ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen. Detta innebär att när det i riksbankslagen anges att får meddela föreskrifter är det direktionen som beslutar om dessa. Expertgruppen gör bedömningen att regleringen av beslut om föreskriftsrätten är tydlig beträffande riksdagsförvaltningen, och samt att det inte föreligger något behov av reglering för JO:s del. Någon ändring av rådande ordning föreslås därmed inte. Intern styrning och kontroll Genom att tydliggöra vem eller vilka som är myndighetens ledning, vilket verksamhetsansvar ledningen har och vilka uppgifter som åligger ledningen finns en grund för att utkräva ansvar för att det finns en fungerande intern styrning och kontroll. Expertgruppen föreslår att det i rea-lagen respektive i riksbankslagen regleras att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. En sådan ordning överensstämmer med vad som gäller för alla myndighetsledningar under regeringen i enlighet med myndighetsförordningen. 4 Anpassningar till internrevisionsförordningen 4.1 Krav på internrevision I rea-lagen ställs krav på att det vid myndigheten ska finnas en internrevision. En myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet. Inget krav ställs på anställda internrevisorer. Hänvisning till rea-lagen görs i myndigheternas instruktioner. I Riksbankslagen förtydligas att fullmäktiges revisionsenhet ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Därtill införs krav på internrevision som lyder under direktionen. Internrevisionsförordningen (2006:1228) ersatte den tidigare förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Den nya förordningen föregicks av en utredning, , som lämnade sitt betänkande Internrevision i staten (SOU 2003:93) . Utredningen tillsattes eftersom iakttagelser från bl.a. och revisorer visat att det fanns ett behov av att stärka den statliga internrevisionen som profession och att se över internrevisionens institutionella grund. Ansvaret för intern styrning och kontroll samt internrevision i staten var otydligt. Utredningen menade att en förklaring till denna otydlighet var att ansvaret för intern styrning och kontroll inte var tydligt reglerat. En annan förklaring var att internrevisionens uppdragsgivare i myndigheterna inte alltid var den som ansvarade för intern styrning och kontroll i myndigheten. Utöver att det inte var reglerat vem som hade ansvaret för intern styrning och kontroll var det också otydligt på vilket sätt ledningen skulle redovisa för regeringen hur den uppfyllt sitt ansvar. Efter remissomgång och beredning av internrevisionsutredningens förslag beslutade regeringen om internrevisionsförordningen. Internrevisionsförordningen (2006:1228) gäller för de förvaltningsmyndigheter under regeringen som regeringen föreskriver (1 §). omfattas 61 myndigheter av denna förordning. Förordningen anger att det ska finnas en internrevision vid myndigheten och att den ska ledas av en chef som ska vara anställd i myndigheten (2 §). ansåg att regeringen inte borde ställa krav på myndigheten att ha anställda internrevisorer. Flera remissinstanser var kritiska till utredningens förslag i denna del och menade att minst en anställd internrevisor krävs för att få nödvändigt verk- 4 ANPASSNINGAR TILL INTERNREVISIONSFÖRORDNINGEN samhetskunnande, kontinuitet, närvaro och trovärdighet. Regeringen beslutade i enlighet med remissynpunkterna. Enligt ESV:s föreskrifter till 2 § ska internrevisionen bedriva en organisatoriskt och, i förhållande till den verksamhet som granskas, även en i övrigt oberoende och objektiv gransknings- och rådgivningsverksamhet. För att säkra kraven på objektivitet, oberoende och integritet ska internrevisionen vara fristående från den operativa verksamheten och administrativt placerad direkt under myndighetens chef. I 8 § anges att en myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet. Kravet som följer av 2 § om minst en anställd internrevisor innebär att samordningsmöjligheten avser behovet av ytterligare internrevisorer. Krav på internrevision vid myndigheter Enligt sin instruktion ska riksdagsförvaltningen svara för att intern revision sker av förvaltningen (8 §). har inga anställda internrevisorer utan tjänsten har upphandlats och sköts internrevisionen av . För JO gäller att chefsjustitieombudsmannen svarar för att intern revision av myndigheten sker (12 § JO:s instruktion). Det avtal riksdagsförvaltningen har med om internrevision omfattar även JO. Enligt sin instruktion svarar för att intern revision sker av myndigheten (18 §). En anställd internrevisor finns på myndigheten. Enligt 9 kap. 2 § riksbankslagen ska det vid huvudkontoret finnas en revisionsenhet och de övriga enheter som beslutar. Fullmäktige upphandlar internrevision externt för revision inom sitt ansvarsområde. Under direktionen finns det en internrevisionsavdelning med flera anställda internrevisorer. Bestämmelserna om fullmäktiges revisionsenhet sågs över i samband med propositionen om ställning (prop. 1997/98:40). Regeringen framförde då att det i och för sig kunde hävdas att internrevisionen är ett viktigt instrument i den operativa ledningens händer.