rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2009 Det åligger konstitutionsutskott att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Uppgiften är en hävdvunnen del av kontrollmakten. Den är kortfattat reglerad regeringsform. Granskningens verkningar kan vara betydande, både för enskilda statsråd och för utvecklingen av praxis i regeringsarbetet. Det är alltså viktigt hur den utförs. Utvecklingen har inte heller stått stilla sedan de nu gällande förutsättningarna för granskningen lades fast i grundlagen. inledde ett arbete med överväganden om formerna för granskningen och granskningens konstitutionella funktion. Arbetet har utförts av en grupp inom utskottet, som letts av utskottets vice ordförande . Till den har knutits en referensgrupp av utomstående personer. Dessa har medverkat med synpunkter på texter som arbetats fram under arbetets gång, men har inte deltagit i gruppens överläggningar och bär inte ansvar för resultatet. Under arbetet har utskottet hållit ett offentligt seminarium. Arbetet är ett led i den uppföljning och utvärdering som enligt riksdagsordningen är en uppgift för varje utskott i . Den promemoria som offentliggörs återger de överväganden som gjorts. Promemorian har överlämnats till . Promemorians ......................................................................innehåll i korthet 1 Konstitutionella ..............................................................kontrollfunktioner Det konstitutionella förhållandet mellan och Vissa övriga uppgifter för Misstroendeförklaring, interpellationer och frågor 1.12 ...................................................................Vissa övriga funktioner 1.13 .........................................har en central roll 2 Principiella ...................................frågor rörande granskningsarbetet m.m tillgång till regeringens handlingar 3 Vissa ...............................frågor om praxis m.m. i granskningsförfarandet Remisser till andra utskott Bör anmälningar kunna avse förhållanden bakåt i tiden utan Särskilt om granskning angående uttalanden av statsråd 4 KU-granskningens .........................förhållande till vissa andra funktioner Allmänt om förhållandet till andra förfaranden Förhållandet till uppföljning och utvärdering Förhållandet till JO:s granskningsuppgift .......................................... Förhållandet till granskningsuppgift ........................ Förhållandet till undersökningskommissioner.................................... Förhållandet till misstroendeförklaring .............................................. 5 Unionsmedlemskapets betydelse för granskningsuppgiften........................ 6 Sammanfattande diskussion och slutsatser.................................................. Granskning från rättsliga utgångspunkter........................................... Bilaga 1 Granskningsformer i vissa andra länder........................................... Bilaga 2 Parlamentarisk kontroll av regeringen en Bilaga 3 Utlåtande angående tillgång till handlingar i Bilaga 4 Riksdagsutskottens tillgång till regeringens handlingar................. Bilaga 5 Granskningar med anledning av EG och EU ................................. Bilaga 6 av seminariet om konstitutionella kontrollfunktioner Bilaga 7 Bibliografi...................................................................................... Promemorians innehåll i korthet Ändamålet med den granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ankommer på kan sägas vara att säkerställa att principen om all offentlig maktutövnings lagbundenhet blir tillämpad. Legalitetsprincipen tillhör grunderna för vårt statsskick. Granskningen är den enda generella rättsliga tillsynen över regeringsarbetet. Med sin centrala ställning i det statsrättsliga systemet kan utgöra en institutionell auktoritet, vars uttalanden blir vägledande för utvecklingen av formerna för regeringsarbetet. I det långa loppet blir givetvis förmågan att fylla en sådan vägledande funktion beroende av den sakliga tyngden av utskottets redogörelser och argument. Sedan 1974 års regeringsform började gälla har granskning genomgått en betydande utveckling. Utöver de i förarbetena till RF förutsedda allmänt administrativa ämnena har granskningen kommit att i betydande omfattning gälla särskilda tilldragelser i regeringsarbetet, t.ex. handläggningen av ett visst regeringsärende eller en viss fråga i samarbetet inom Europeiska unionen. Föremålet för granskningen har på detta sätt ändrat karaktär. Ändamålet har emellertid förblivit oförändrat. Den nya bilden av granskning ger anledning till en viss genomlysning av verksamheten. En reflexionsgrupp har utsetts inom utskottet.1 Till reflexionsgruppen har knutits en referensgrupp av utomstående personer.2 Reflexionsgruppen har behandlat följande frågor: -Betydelsen av utskottets uttalanden -Betydelsen av enighet och oenighet -Hur krav på utredningar bör behandlas -Utskottets tillgång till regeringens handlingar -Omröstningarna i kammaren -Granskningens förhållande till andra förfaranden -Granskning av äldre förhållanden -Användning av lokutioner -Förhållandet mellan olika former av konstitutionell kontroll m.m. -Unionsmedlemskapets betydelse för granskningsuppgiften. 1Per (), (), (), (), (), () och () i (fp). Från utskottskansliet har deltagit kanslichefen , utskottsrådet samt föredragandena och . 2Regeringsrättens ordförande , justitieombudsmannen och professor emeritus . PROMEMORIANS INNEHÅLL I KORTHET 2008/09:RFR14 De diskussioner som förekommit inom utskottets reflexionsgrupp, Granskningsgruppen, dokumenteras i denna promemoria. Promemorian syftar inte till någon systematiskt framställning av kontrollmaktens problem. Innehållet i promemorian har ventilerats vid ett av anordnat offentligt seminarium (se bilaga 6). Promemorian överlämnas till . I vad mån de diskussioner som har förekommit ska leda till några ändringar i fråga om praxis i granskningen avgörs av utskottet. Inom har under de tre senaste mandatperioderna förts diskussioner om den konstitutionella granskningens uppgift och former. Därvid har utbildat sig en del gemensamma synsätt som blivit vägledande för hur granskningen genomförts. Diskussionerna har återupptagits , nu som ett led i utskottets verksamhet med uppföljning och utvärdering enligt 4 kap. 18 § riksdagsordningen (RO). I denna promemoria återges vissa synpunkter som förekommit under diskussionerna och slutsatser som har dragits. Även vissa resonemang som inte kan sägas ha lett fram till några vedertagna uppfattningar återges. Ett syfte med promemorian är att möjliggöra en diskussion om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. En sådan diskussion kan i bästa fall ge stimulans åt den fortsatta utvecklingen av den konstitutionella kontrollmakten som helhet. Den kan också ge underlag för en utveckling av praxis i utskottets egen granskning (jfr SOU 2008:125 s. 297 f.). Det svenska statsskickets grunder är fastlagda i 1 kap. av den nu gällande regeringsformen (RF) av . Där framgår bl.a. följande: -All offentlig makt i utgår från folket. Statsskicket är representativt och parlamentariskt. (1 kap. 1 §) -Den offentliga makten utövas under lagarna. (1 kap. 1 §) -är folkets främsta företrädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. (1 kap. 4 §) -Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför . (1 kap. 6 §) -Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. (1 kap. 9 §) Närmare bestämmelser om kontrollmakten finns i 12 kap. RF. Där föreskrivs bl.a. om granskning, ombudsmän (), , frågor och interpellationer, misstroendeförklaring och åtal mot statsråd. Av de grundläggande reglerna i RF framgår att all offentlig maktutövning i är lagbunden. Legalitetsgrundsatsen framgår redan av bestämmelsen i 1 kap. 1 § RF, enligt vilken den offentliga makten utövas under lagarna. Den befästs ytterligare i 1 kap. 9 §, enligt vilken domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Legalitetsgrundsatsen med dess krav på normmässighet och objektivitet gäller även för regeringen när den agerar i den roll i vilken den brukat beskrivas som rikets högsta förvaltningsmyndighet. Till de grundläggande principerna hör också att granskar rikets styrelse och förvaltning. Reglerna i 12 kap. RF om och kontroll kan sägas ha till ändamål att säkerställa att principen om all maktutövnings lagbundenhet blir tillämpad. Andra sådana kontrollfunktioner på konstitutionell nivå är det i 11 kap. 11 § RF föreskrivna resningsinstitutet och den i 11 kap. 14 § RF föreskrivna s.k. normprövningen. De närmare bestämmelserna om kontrollmakten i 12 kap. RF har olika historiskt ursprung. Reglerna om granskning och om ombudsmän, , har rötter RF och kan i viss mån spåras ännu längre bakåt i tiden. Reglerna om har avlöst de tidigare bestämmelserna om revisorer, som på likartat sätt härrör från frihetstiden till tiden kring 1809. Även reglerna om åtal mot statsråd har gamla rötter och kommer till synes RF. Bestämmelsen i 12 kap. 4 § om misstroendeförklaring kom till med den nya RF och utgör det parlamentariska styrelsesättets själva karaktärsbestämmelse. Även reglerna om frågor och interpellationer, som i RF betraktas som medel för parlamentarisk kontroll, hör i den nu gällande RF främst det parlamentariska styrelsesättet till. 1.5 Det konstitutionella förhållandet mellan och regeringen De grundläggande reglerna om förhållandet mellan och regeringen anges i 1 kap. RF. Karakteristiskt är att kan stifta lag på det område inom vilket regeringen har normgivningskompetens, att kan underlåta att delegera normgivningskompetens till regeringen och att kan återta sådan kompetens från regeringen sedan den en gång delegerats. Regeringens rätt att disponera över statens tillgångar är beroende av hur långt vill gå i detaljreglering (9 kap. 2, 8 och 9 §§ RF). Regeringen styr riket på villkor och alltid med ansvar inför denna. Det kan hävdas att den svenska har en ovanligt stark ställning jämfört med de flesta utländska parlament. arbetar större delen av året, den har en fast utskottsorganisation med en central, obligatorisk uppgift inom ärendeberedningen, den ger sina ledamöter ovanligt stora friheter att ta egna initiativ och få dem prövade i sak, den har en väl utbyggd kansliorganisation på olika plan osv. Viktiga reformer inom enkammarriksdagens ram är slagkraftiga organisation med fackutskott, den initiativrätt som tillkommer alla utskott samt utskottens möjlighet att överlägga direkt med statsråden. Kommer så härtill de speciella kontrollinstrumenten enligt 12 kap. RF, där särskilt och misstroendeförklaring innebär klara förstärkningar mot tidigare förhållanden, och det allmänna läget vill synas rätt positivt.3 I det följande beskrivs några av de konstitutionella funktioner genom vilka kontroll av regeringsmakten utövas. Syftet är att återge innebörden av den nu gällande regleringen. I 12 kap. 1 § RF föreskrivs att ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har utskottet rätt att få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Anmälan av en granskningsfråga får göras av alla riksdagsledamöter och av andra riksdagsutskott (12 kap. 1 § RF). Utskottet är skyldigt att när skäl föreligger till det, dock minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. kan med anledning av granskningen göra framställning till regeringen (12 kap. 2 § RF). Dessa bestämmelser tillkom i allt väsentligt i samband med den partiella grundlagsreformen 19681969. Institutet misstroendeförklaring som då infördes ersatte den tidigare ordning enligt vilken på förslag kunde hemställa om entledigande av det eller de statsråd mot vilka utskottet riktat anmärkningar. prövas frågan om förtroende för ett statsråd genom omröstning om ett yrkande om misstroendeförklaring. Reformen av granskningen var i huvudsak ett utskottsinitiativ i samband med behandling av propositionen (1968:27) om den partiella grundlagsreformen. I utskottets betänkande (KU 1968:20 s. 4041) hänvisades dock till förslag i ämnet (SOU 1963:17 s. 452 456). Detta förslag förklarades av utskottet ha allmänt godtagits och vunnit anslutning i direktiven till Grundlagberedningen. 3 , Författning i utveckling, 1998, s. 232233. Några grundläggande frågor rörande granskningsarbetet gäller granskningsområdet, granskningens inriktning, underlaget för granskningen samt redovisningen av granskningen för och regeringen. Granskningsområdet och granskningens inriktning Enligt skulle utskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning avse denna verksamhet i dess helhet. Utredningen ansåg det emellertid ligga i sakens natur att granskningen i första hand inriktas på regeringsärendenas handläggning. Granskning och redovisning av administrativ praxis borde utgöra det normala ledet i utskottets granskning. Det syntes utredningen lämpligt att utskottet tog upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående, systematisk granskning. framhöll 1968 att grundtanken är att granskningen ska vara administrativ och inte politiskt inriktad. Någon ytterligare beskrivning av granskningens innehåll och inriktning gjorde inte utskottet. Reglerna om granskningsområdet överfördes oförändrade till den nya RF. Enligt grundlagspropositionen (1973:90 s. 415) var granskningen numera inriktad på en rättskontroll. Närbesläktad med denna granskning var den rätts- och förvaltningskontroll som utövas genom ombudsmanna- och revisorsinstitutioner. Utskottet (bet. KU 1973:26) gjorde självt inga kommentarer i denna fråga. Granskningsområdets avgränsningar i förhållande till andra kontrollinstansers uppgifter berördes ytterligare något i samband med den slutliga grundlagsreformen. Departementschefen framhöll sålunda i propositionen (s. 432) att statsrådens tjänsteutövning liksom dittills inte skulle falla under JO:s tillsyn. Beträffande revisorernas granskningsområde anförde Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 210) att regeringens administrativa praxis borde granskas endast av och därför föll utanför detta område. Beredningen lade till att det inte borde möta några svårigheter för utskottet att inom ramen för sin dittillsvarande praxis också anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter. Någon lucka i kontrollen borde därför inte uppstå. I förarbetena fördes inte någon närmare diskussion om innebörden av uttrycken statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Med utgångspunkt i reglerna och förarbetena görs här vissa preciseringar av granskningsområdet och granskningens inriktning. Det bör först slås fast att statsrådens tjänsteutövning inte enbart omfattar deras verksamhet som medlemmar av regeringen, inklusive de s.k. kommandomålen. Även den verksamhet som har samband med de beslut som statsråden fattar efter bemyndigande från regeringen ingår i detta begrepp. Utskottet kan således granska t.ex. departementschefernas befattning med personal- och organisationsfrågor i det egna departementet och i de kommittéer som hör till departementet. Eftersom utskottet även granskar regeringsärendenas handläggning faller också själva verksamheten inom inom granskningsområdet. Härigenom kommer även åtgärder som i realiteten företagits av tjänstemännen att omfattas av granskningen. Som framhålls i och Hans Ragnemalms grundlagskommentar ansvarar tjänstemännen i själva för sina åtgärder enligt allmänna tjänstemannarättsliga grundsatser, men statsråden har att gentemot bära ansvaret för regeringsärendenas handläggning från det att ärendet inkommer till till dess att regeringsbeslutet verkställts.4 Det kan tilläggas att tjänstemännen står under JO:s tillsyn. Däremot är det klart att statsrådens handlande utanför tjänsten inte är föremål för utskottets granskning. Att det här föreligger gränsdragningsproblem främst i förhållande till ett statsråds roll som partipolitiker behöver knappast påpekas. Verksamhet som ett statsråd bedriver enbart i den egenskapen måste anses falla utanför granskningsområdet. Hit hör t.ex. beslut som ett statsråd är med om att fatta inom den egna partiorganisationen. Inte bara handlande av ett statsråd utan också underlåtenhet att handla kan granskas av utskottet. Förutsättningen är givetvis att statsrådet i den aktuella situationen haft lagliga eller i praxis godtagna möjligheter att handla i sin egenskap av regeringsledamot eller på grundval av ett regeringsbemyndigande. Detta är av särskild betydelse när det gäller statsrådens ansvar för verksamheten inom den statliga förvaltningen utanför . Som framgått tidigare finns ett antal uttalanden i förarbetena som går ut på att granskningen ska vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis. Liknande synpunkter framhålls även i grundlagskommentarerna. Enligt kommentaren av m.fl. är granskningen inte inriktad på personligt ansvar utan främst på det sätt varpå allmänna rättsprinciper tillämpas.5 Då JO:s ansvarsområde behandlas framhåller kommentaren att lagligheten av regeringens och statsrådens handlande kontrolleras på annat sätt än genom JO, främst inom ramen för granskning och åtalsprövning.6 I kommentaren av och anförs att då statsrådens tjänsteutövning och handläggningen av regeringsärenden angivits som föremål för granskningen har därmed markerats att denna ska vara administrativt och icke politiskt inriktad.7 Detta synsätt innebär att granskningen i första hand ska vara inriktad på att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas frågan om skyldighet att handla förelåg enligt regler och praxis. 4Gustaf och Hans Ragnemalm, Grundlagar, 1980, s. 315. 5Erik m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 528. 6Erik m.fl., a.a., s. 545. 7Gustaf och Hans Ragnemalm, a.a., s. 314315. De regler som i första hand åsyftas här är procedur- och kompetensregler i RF och RO, t.ex. reglerna om lagrådsremiss, normgivningskompetens och propositionsavlämnande. Men det kan också vara fråga om materiella lagbestämmelser som regeringen tillämpar vid beslut i förvaltningsärenden, t.ex. bestämmelser i utlänningslagen, och sekretesslagen. Utskottet har dock iakttagit stor försiktighet med att uttala sig på ett sådant sätt att det blir fråga om en överprövning i sak av ett enskilt ärende. En strävan har varit att låta granskningen omfatta regeringens praxis på sådana områden och eventuellt lämna synpunkter på denna praxis. En judiciell överprövning i vissa enskilda fall kan göras av Regeringsrätten enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Med vedertagen praxis avses främst vad som framgår av Statsrådsberedningens handböcker m.m., t.ex. i fråga om tillämpningen av förvaltningslagens regler vid behandlingen av förvaltningsärenden inom . Även utskottet kan uttala sig om vad som är lämplig praxis, t.ex. vid beredningen av regeringsärenden, och se efter att denna praxis följs. föreslog att utskottet skulle ha en ovillkorlig rätt att få ut samtliga protokoll i regeringsärenden. De borde i allmänhet begäras i klump , lämpligen i sänder. Utskottets rätt att också få ut de handlingar som hör till ärendena skulle enligt utredningen grundlagsfästas. Vid sidan av regeringsärendena syntes det utredningen varken möjligt eller erforderligt att ange något särskilt material som grundval för utskottets granskning av statsrådens ämbetsförvaltning. Sådana åtgärder eller underlåtenheter från statsrådens sida som här åsyftades kunde enligt utredningen givetvis komma till utskottets kännedom på olika sätt, exempelvis genom pressen eller genom enskild person eller sammanslutning som berörts av eller erhållit kännedom om det ifrågavarande förfarandet. förslag följdes, och det föreligger därför en i RF inskriven rätt för utskottet att ta del av regeringsprotokollen och de handlingar som hör till dem. Att besluten och akterna i vissa ärenden är hemliga utgör således inget hinder för utskottet att få ut dem. Det rör sig emellertid om en rättighet, och man kan alltså tänka sig att utskottet i enskilda fall avstår från att begagna den. Praxis är dock att samtliga regeringsprotokoll rutinmässigt levereras till utskottet från departementen såsom förutsatte. Handlingar som hör till ett protokollerat beslut tas in om det krävs för utredningen av ett granskningsärende. Den grundlagsreglerade rätten omfattar inte protokollen i regeringskansliärendena dvs. ärenden som avgörs av chefen för , dvs. statsministern, av en departementschef eller ett annat statsråd eller av en tjänsteman inom departementet och som huvudsakligen rör organisations- och personalfrågor inom departementet och till departementet hörande kommitté- er. och menar dock i sin grundlagskommentar att eftersom utskottets granskning gäller statsrådens tjänsteutövning i allmänhet kan dessa protokoll inte undanhållas utskottet.8 Enligt grundlagskommentaren av m.fl. kan det endast i undantagsfall finnas godtagbara skäl att vägra att ställa protokoll och andra handlingar i dessa ärenden till utskottets förfogande.9 När det gäller andra handlingar som kan finnas i har utskottet ingen grundlagsfäst rätt att få ut dem utöver vad som gäller enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Inte heller omfattas regeringen av den informationsskyldighet gentemot utskott som är stadgad för statliga myndigheter i RO annat än i fråga om arbetet inom Europeiska unionen på utskottets ämnesområde (4 kap. 11 §). Om det behövs för att utskottet ska kunna fullgöra sin granskningsskyldighet får det dock förutsättas att även sådana handlingar som inte omfattas av utskottets grundlagsfästa rätt lämnas ut. Detsamma bör gälla om upplysningar som utskottet vill inhämta skriftligt eller genom muntlig utfrågning. Någon rätt för en minoritet att begära viss information från regeringen finns inte. Utskottet har dock endast i undantagsfall motsatt sig en minoritets begäran. Frågan om utskottets tillgång till regeringens handlingar berörs vidare i avsnitt 2.6. har i sitt betänkande föreslagit att bestämmelsen i RF om utskottets rätt att få ut handlingar hos regeringen ska gälla alla handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning (SOU 2008:125 s. 297). Behöver utskottet för sin granskning inhämta upplysningar från en annan statlig myndighet än regeringen är däremot myndigheten skyldig att lämna dessa upplysningar enligt de allmänna bestämmelserna i (4 kap. 11 §). Myndigheten kan dock hänskjuta en sådan begäran till regeringens avgörande. Någon skyldighet att lämna upplysningar till utskottet finns inte för enskilda personer, andra privaträttsliga subjekt eller kommunala organ. Deras medverkan sker helt på frivillighetens väg. Utskottet sammanträder inom stängda dörrar. Till den del ett sammanträde avser inhämtande av upplysningar kan dock utskottet besluta att det ska vara helt eller delvis offentligt. Utfrågningar av statsråd m.fl. inom ramen för granskningen genomförs i praxis företrädesvis vid offentliga sammanträden. (SOU 1963:17 s. 454) framhöll att det var angeläget att utskottet begagnade sig av möjligheten att avge granskningsbetänkanden när det fanns skäl till det (alltså inte endast ). I granskningsbetänkandena skulle utskottet redovisa vad som uppmärksammats vid granskningen men som inte var av sådan beskaffenhet att ansvar, juridiskt eller politiskt, för vederbörande statsråd ifrågasattes. Eftersom det inte var fråga om ett ansvarsutkrävande behövdes enligt inga regler om preskrip- 8Gustaf och Hans Ragnemalm, a.a., s. 315. 9Erik m.fl., a.a., s. 529.