urf · GWA5URF2 · 2009-01-01 00:00:00 — Tillämpningen av Lissabonfördraget i Riksdagstryckeriet, , 2008 Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag om hantering av subsidiaritetskontrollen och andra frågor enligt Lissabonfördraget. Till utredare utsågs f.d. kanslichefen i . Utredningen har antagit namnet . Vid fullgörandet av utredningsuppdraget har utredaren biträtts av en av riksdagsdirektören tillsatt expertgrupp bestående av , föredragande i utrikesutskottet, , föredragande i , , representant vid EU:s institutioner, , kanslichef i (fr.o.m. ), , planeringschef, och , kanslichef i justitieutskottet. Utredaren har haft 11 sammanträden med experterna. Utredningen har fått muntlig information om försöksverksamhet med subsidiaritetsgranskning i justitieutskottet av kanslichef , i arbetsmarknadsutskottet av kanslichef och i socialutskottet av kanslichef och föredragande . Vidare har utredningen träffat en tjänstemannadelegation från Kommuner och Landsting. Utredaren har stämt av sitt förslag med partigruppernas särskilda företrädare vid ett sammanträde . Utredningens arbete är i och med avlämnandet av denna rapport slutfört. 3 Utvecklingen före Lissabonfördraget.......................................................... Subsidiaritetsprincipen i EU............................................................... De nationella parlamentens roll i EU ................................................. Kontakter mellan parlamenten inom EU............................................ 4 Lissabonfördragets bestämmelser ............................................................... De nationella parlamentens medverkan i EU:s Det interparlamentariska samarbetet .................................................. Sammanfattning och slutsatser........................................................... 5 Försök med subsidiaritetskontroll ............................................................... 6 deltagande i EU:s beslutsprocesser överväganden och Deltagande i konvent enligt det ordinarie förfarandet för Fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet m.m.................. Deltagande i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojust .................................................................. Hantering av övrig information från EU:s institutioner...................... Kontakter med övriga parlament inom EU......................................... Konsekvenser för arbetet i ................................................. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen.................................... Bilaga 1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen .............................. Bilaga 2 Information från EU:s institutioner m.m. till de nationella Bilaga 3 Arbetspromemorior ......................................................................... Arbetspromemoria 1: Kammarbehandlingen av utskottens Arbetspromemoria 2: Lissabonfördragets befogenhetskategorier Arbetspromemoria 3: Bestämmelser om subsidiaritetsgranskning........... Arbetspromemoria 4: Väckande av talan vid om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen........................................... Arbetspromemoria 5: Utkast till lagstiftningsakter 20072008 ............. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten nya uppgifter i EU- samarbetet. I denna rapport behandlas hur dessa nya uppgifter ska omsättas i riksdagsarbetet och i samarbetet mellan parlamenten inom EU. En motsvarande utredning med anledning av det konstitutionella fördraget gjordes av () 2005. Eftersom de nationella parlamentens uppgifter inte skiljer sig annat än i detaljer från de uppgifter som tilldelades dem i fördraget om en har utredningen haft RDK:s förslag som utgångspunkt för sina överväganden. Utredningen har ställt sig frågan om RDK:s förslag bör revideras, bl.a. med hänsyn till de erfarenheter som vunnits genom olika försök med subsidiaritetskontroll inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i EU. De nationella parlamentens roll i unionen ägnas en särskild bestämmelse i det nya fördraget. I denna görs en uppräkning av sex olika sätt på vilka de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union. Det första är att de ska bli informerade av unionens institutioner och få utkast till unionens lagstiftningsakter. Det andra är att se till att subsidiaritetsprincipen följs i unionens lagstiftning. Subsidiaritetsprincipen innebär att unionen på de områden där den delar befogenheten att lagstifta med medlemsstaterna ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva. De nationella parlamenten har på sig att behandla lagstiftningsutkasten från subsidiaritetssynpunkt. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot principen ska utkastet omprövas av kommissionen (gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som föranlett att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (orangea kortet). Det tredje sätt på vilket de nationella parlamenten bidrar till unionens arbete är att inom ramen för området med frihet, säkerhet och rättvisa delta i utvärderingen av genomförandet av unionens politik och delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verksamhet. Enligt fördraget ska de närmare formerna för detta regleras i en särskild lagstiftning. Någon sådan lagstiftning har ännu inte tagits fram av EU. Utredningen har inga förslag på denna punkt utan redovisar synpunkter på medverkan i den fortsatta beredningen av EU:s lagstiftning. Det fjärde sättet är att delta i förfarandena för ändring av fördragen. Fördragen får ändras i enlighet med ett ordinarie eller ett förenklat förfarande. De nationella parlamenten har en roll att spela i båda förfarandena. Enligt det ordinarie förfarandet ska ett konvent med bl.a. företrädare för de nationella parlamenten bereda fördragsändringarna. Det förenklade förfarandet, den s.k. passerellen, tillämpas i två fall, dels när det gäller övergång från beslut med enhällighet till beslut med kvalificerad majoritet i rådet, dels i fråga om övergång från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie i rådet. Om en invändning från ett nationellt parlament mot ett förslag att utnyttja passerellen har meddelats ska förslaget inte antas. Varje parlament har således vetorätt. Det femte sättet är att de nationella parlamenten blir informerade om ansökningar om anslutning till unionen. Det sjätte sättet är att delta i samarbetet mellan de nationella parlamenten och med . En konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor får överlämna till , rådet och kommissionen alla bidrag som den finner lämpliga. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och , och även mellan deras fackutskott. Konferensens bidrag ska inte vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter. Rollen som en sådan konferens fylls av de s.k. Cosacmötena. För deltagande i beslutsfattandet inom EU enligt Lissabonfördraget måste nya procedurer skapas när det gäller två typer av ärenden. Den ena och utan tvekan vanligaste ärendetypen är utkasten till lagstiftningsakter där ska kontrollera att subsidiaritetsprincipen följs. Utredningen, som gör bedömningen att subsidiaritetsprövningen huvudsakligen är en lämplighetsfråga, anser att det utskott som besitter den sakliga kompetensen på det område förslaget gäller också är bäst skickat att göra denna prövning. Utskottet ska kunna begära att regeringen informerar om sin bedömning av subsidiaritetsfrågan . Ett utkast till lagstiftningsakt där ett utskott kommit till slutsatsen att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska underställas kammarens prövning. Utredningen anser att det ska räcka med att en minoritet av fem ledamöter i utskottet står bakom uppfattningen att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen för att det ska gå vidare till kammaren för beslut. Om utskottet enhälligt eller med en tillräckligt kvalificerad majoritet kommer till slutsatsen att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen gäller utskottets bedömning. ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Den andra ärendetypen är fördragsändringar. När fördragsändringar görs genom det förenklade förfarandet kan liksom andra nationella parlament lägga in sitt veto. Ett beslut att utnyttja eller inte utnyttja denna vetorätt ska alltid fattas av kammaren efter beredning av det berörda utskottet. När fördragsändringarna görs enligt det ordinarie förfarandet ska kammaren välja företrädare i fördragskonventet. Enligt utredningen bör konventsrepre- sentanterna ha skyldighet att fortlöpande rapportera till om diskussionerna inom konventet. All övrig information som mottar från EU:s institutioner kan föranleda riksdagsbehandling. behandlar enligt en särskild ordning grön- och vitböcker från kommissionen och även de andra dokument som talmannen bestämmer efter samråd med gruppledarna. De dokument som tillkommer genom Lissabonfördraget kommer enligt utredningens förslag att omfattas av samma möjlighet till riksdagsbehandling. Dit hör t.ex. ansökningar om anslutning till unionen. När det gäller kontakter med andra parlament framhåller utredningen värdet av dessa kontakter och anser att behovet av dem kommer att öka med Lissabonfördraget. Från svensk sida är utskottens kontakter med sina motsvarigheter i de andra europeiska parlamenten av särskild vikt. Utredningen anser att Cosac är ett värdefullt organ för diskussion och utbyte av erfarenheter när det gäller parlamentens arbete med EU-frågor överhuvudtaget, således även för diskussion av subsidiaritetsfrågor. I Cosacmötena deltar för svensk del sex ledamöter från . Kontakterna mellan utskotten och nämnden bör enligt utredningens mening vara omfattande. Nämndens breda sammansättning av ledamöter och över 40 suppleanter ger goda möjligheter för att samma ledamöter som representerar partiet i ett fackutskott deltar i nämndens behandling av fackutskottets frågor. Därmed är också möjligheterna goda att anpassa Cosacdelegationens sammansättning till de frågor som ska behandlas på ett Cosacmöte. behandlar utredningen hur Lissabonfördraget förändrar arbetsbördan för och dess utskott. Utredningen anser att subsidiaritetsgranskningen kommer att medföra en ökning av arbetsbördan för utskott. För några utskott kommer denna ökning knappast att vara märkbar men för andra, t.ex. miljö- och jordbruksutskottet och trafikutskottet, påtaglig. Årsrytmen i EU:s lagstiftningsaktivitet kommer med all sannolikhet att även i fortsättningen sammanfalla med årsrytm med det undantaget att inte överhuvudtaget sammanträder då kommissionen lägger fram många lagstiftningsutkast. Försöksverksamheten har visat att det inte är bara för som detta innebär problem. Det skulle därför vara positivt om den idé som framförts från kommissionen, att räkna bort augustiveckorna från åttaveckorsperioden, förverkligades. I styrelsens direktiv till utredningen erinras om att () hade i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för av det konstitutionella fördraget både vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén upprättade ett förslag om bl.a. hanteringen av prövning av subsidiaritetsprincipen. Förslagen redovisades i styrelsens framställning till i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) men några formella ändringar i riksdagsordningen föreslogs inte. I direktiven framhålls vidare att Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten nya uppgifter i EU-samarbetet. Formerna för dessa nya uppgifter behöver utredas. Utredningen gäller både ordningen för det inre riksdagsarbetet och frågor som rör det ökade interparlamentariska samarbete som kan bli en följd av Lissabonfördraget. Mot bakgrund av förslag i motsvarande frågor bör utredaren bedöma om förslaget bör revideras, bl.a. med hänsyn till de erfarenheter som vunnits genom olika försök med subsidiaritetskontroll inom ramen för Cosacsamarbetet. Utredningen ska även föreslå eventuella åtgärder med anledning av andra bestämmelser i fördraget som rör nationella parlament, särskilt inom området med frihet, säkerhet och rättvisa m.m. En utgångspunkt för uppdraget bör vara att inte skapa särregleringar för hanteringen av dessa frågor i större utsträckning än nödvändigt. I uppdraget ingår också att göra en bedömning av vilka konsekvenser de nya uppgifterna kan få för arbete med EU-frågor i övrigt. En bedömning bör även göras av eventuella konsekvenser för riksdagsarbetets planering. Rapporten är disponerad på följande sätt. Först görs en beskrivning av utvecklingen före Lissabonfördraget dels av den princip, subsidiaritetsprincipen, som är central för de nationella parlamentens roll inom EU, dels för utvecklingen av de nationella parlamentens roll generellt inom EU, dels också av utvecklingen av kontakterna mellan parlamenten inom EU (kap. 3). Därefter beskrivs Lissabonfördragets bestämmelser i aktuella hänseenden (kap. 4). Efter en inledning följer en redogörelse för bestämmelserna om Europeiska unionens befogenheter och för lagstiftningsförfarandena inom EU. De nationella parlamentens medverkan i unionens lagstiftningsförfaranden behandlas därefter. Slutligen i detta kapitel redogörs för det interparlamentariska samarbetet enligt Lissabonfördraget och den europeiska talmanskonferensens riktlinjer. De försök med parlamentarisk subsidiaritetskontroll som gjorts beskrivs i det följande kapitlet (kap. 5). I kapitlet därefter (kap. 6) redovisas utredningens överväganden och förslag i ett antal olika avsnitt. Efter en inledning behandlas formerna för den subsidiaritetskontroll som ska göra av utkasten till lagstiftningsakter från EU. I de följande avsnitten redovisas hur deltagande för fördragsändringar enligt det ordinarie förfarandet (konventsmetoden) respektive det förenklade förfarandet bör utformas. När det gäller deltagandet i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojust saknas ännu den nödvändiga kompletterande lagstiftningen. Utredningen har därför inga förslag på denna punkt utan redovisar synpunkter på medverkan i den fortsatta beredningen av denna lagstiftning. Hur övrig information som fördragsenligt lämnas över från EU till bör hanteras redovisas i det följande avsnittet. Därefter behandlas formerna för kontakter och samråd med andra parlament inom EU. I det sista avsnittet av detta kapitel görs ett försök att bedöma konsekvenserna av förslagen för riksdagsarbetets omfattning och planering. Sist i rapporten finns en kommentar paragraf för paragraf till lagförslaget. I bilagor finns utredningens lagförslag (bilaga 1) och en förteckning över de dokument som EU lämnar till enligt fördragen (bilaga 2). Till rapporten har fogats fem arbetspromemorior som använts för utredningens ställningstaganden (bilaga 3). Samtliga promemorior har utarbetats av experten . 3 Utvecklingen före Lissabonfördraget 3.1 Subsidiaritetsprincipen i EU Subsidiaritetsprincipens allmänna innebörd i politiska sammanhang är normalt att de högre politiska nivåerna ska vara ett stöd för de lägre politiska nivåernas insatser. De högre beslutsnivåerna ska inte ta över i onödan. Stöd och hjälp är den ursprungliga betydelsen av ordet och det är i den betydelsen som det förekommer i t.ex. svenskans ord subsidier. Subsidiaritetstanken är således ingen entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är därför egentligen inte korrekt att, som ibland förekommer, använda begreppet närhetsprincipen som synonym till subsidiaritetsprincipen.1 Gränsdragningen mellan EU:s och dess medlemsstaters befogenheter har ända sedan samarbetets start varit en central diskussionsfråga. Det har ofta riktats kritik mot tendensen till central detaljreglering inom EU. Att EU:s befogenheter varit otydligt reglerade i fördragen har också varit en bidragande orsak till denna diskussion. Subsidiaritetsprincipen har då setts som en övergripande princip som skulle kunna tillämpas för att åstadkomma en rationell fördelning mellan unionen och staterna när det gäller utnyttjande av befogenheterna. Subsidiaritetsprincipen infördes i EU genom Enhetsakten 1986, men då bara på miljöområdet. I Enhetsakten föreskrevs att gemenskapen skulle vidta åtgärder på detta område endast i den utsträckning som de angivna syftena bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå än på medlemsstatsnivå. Det verkliga genombrottet för principen kom dock 1993 i Unionsfördraget. Subsidiaritetsprincipen, liksom legalitets- och proportionalitetsprinciperna som infördes , uppfattades som en nödvändig motvikt till den utökade kompetens som gemenskapen fick genom fördraget.2 Det var också av detta skäl som principen fick en negativ utformning, så att gemenskapen endast skulle vidta en åtgärd i de fall då målet med åtgärden inte kunde nås på nationell nivå.3 Därmed kom principen att utformas så att den liknade en närhets- eller decentraliseringsprincip. I ingressen till Unionsfördraget finns en hänvisning till subsidiaritetsprincipen. Principen regleras tillsammans med legalitetsprincipen och proportionalitetsprincipen i dåvarande artikel 3b, numera artikel 5, i EG-fördraget, vilken lyder som följer. 1(SOU 1994:12) Suveränitet och demokrati. Betänkande av EG-konsekvensutredningarna: Subsidiaritet s. 115116. 2Ibid., s. 122124. 3Melin, , (2004) - Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. Sjätte upplagan, s. 55. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET Gemenskapen skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom detta fördrag. På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Gemenskapen skall inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag. I första stycket anges legalitetsprincipen som i detta sammanhang innebär att gemenskapens institutioner endast kan handla när det finns positivt stöd för detta i gemenskapens befogenheter och mål. I andra stycket regleras subsidiaritetsprincipen. Den kan endast tillämpas på de områden där kompetensen är delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna, och där ska gemenskapen endast handla om och i den mån som målen för åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna (nödvändighetskriteriet). För att gemenskapen ska kunna handla måste det också vara fallet att målen, på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå (mervärdeskriteriet). Tredje stycket innebär att de medel som används av institutionerna ska vara nödvändiga och tillräckliga för att uppnå målen i fördraget. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas generellt av EG, alltså även på områden där gemenskapen ensam har behörigheten. De tre principernas innebörd kan sammanfattningsvis beskrivas så att legalitetsprincipen avgör när gemenskapen har rätt att handla, subsidiaritetsprincipen när gemenskapen bör handla och proportionalitetsprincipen hur gemenskapen ska handla.4 De tre principerna är rättsligt bindande för gemenskapens institutioner och är således underkastade kontroll. I anslutning till undertecknandet av Unionsfördraget beslöt att en subsidiaritetsprövning ska göras i varje lagstiftningsärende. Den prövningen ger medlemsstaterna möjlighet att uttala sig om nödvändigheten av en föreslagen åtgärd. Enligt de riktlinjer som rådet antog ska det först avgöras om legalitetsprincipen iakttagits. Därefter görs den egentliga subsidiaritetsprövningen. Man ska då fråga sig: Är det omöjligt att uppnå de önskvärda målen på nationell eller lägre nivå? Kan målen uppnås bättre genom en gemenskapsåtgärd? För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden? Skulle underlåtenhet att handla på gemenskapsnivå stå i strid med fördraget eller medföra skada för medlemsstaternas intressen? Finns det klara ekonomiska storskalighetsfördelar? Slutligen bör en prövning göras mot proportionalitetsprincipen genom att frågan ställs om den föreslagna åtgärden går utöver det minimum som krävs för att uppnå de önskvärda målen.5 upprättades ett interinstitutionellt avtal mellan rådet, kommissionen och om subsidiaritetsprincipens tillämpning. 4Ibid., s. 55. 5Ibid., s. 58. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET skriver att varje förslag från kommissionen ska motiveras utifrån subsidiaritetsprincipen liksom varje förslag från kommissionen till ändring i förslaget. Vidare ska kommissionen lämna en rapport till parlamentet och rådet om hur principen har iakttagits. Till Amsterdamfördraget fogades ett särskilt protokoll om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som ytterligare utvecklade och preciserade tillämpningen av dessa principer. Protokollet som har nummer 30 i EG- fördraget innehåller följande 13 punkter. Varje institution ska säkerställa efterföljd av subsidiaritetsprincipen och överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska tillämpas med iakttagande av de allmänna bestämmelserna och av fördragets mål, särskilt när det gäller att fullt ut behålla gemenskapens regelverk och jämvikten mellan institutionerna; den ska inte påverka de principer som domstolen utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt, och den ska beakta att unionen har de medel som den behöver för att nå sina mål och genomföra sin politik. Subsidiaritetsprincipen är ett dynamiskt begrepp och bör tillämpas mot bakgrund av de mål som ställs upp i fördraget. Den gör det möjligt att, när omständigheterna kräver det, utvidga räckvidden för gemenskapsåtgärder som vidtas inom ramen för gemenskapens befogenheter, och omvänt att inskränka eller upphöra med dem när de är berättigade. All föreslagen gemenskapslagstiftning ska motiveras för att visa att den följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna; skälen för slutsatsen att ett gemenskapsmål bättre kan uppnås av gemenskapen måste underbyggas med kvalitativa eller, om möjligt, kvantitativa indikatorer. För att en gemenskapsåtgärd ska vara berättigad, ska subsidiaritetsprincipens båda aspekter uppfyllas: målen för den planerade åtgärden kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås genom åtgärder av medlemsstaterna och kan därför bättre uppnås genom en gemenskapsåtgärd. Följande riktlinjer bör användas för att avgöra om detta villkor är uppfyllt: - frågan uppvisar gränsöverskridande aspekter som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna - åtgärder vidtagna av medlemsstaterna ensamma eller avsaknad av gemenskapsåtgärder skulle strida mot fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen - en åtgärd på gemenskapsnivå skulle på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemskapsnivå.