rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är där problemen ligger, snarare än på finansieringsbiten. Att det är för många kockar som ska bestämma. Så att finansieringen, den dyker upp när man tvingas till det och det kommer nån rektor och säger, eller nån verksamhetschef, och säger att nu har ni sagt att vi ska göra så här, och det här kostar mer och jag måste få dom här pengarna. Och hackar man uppåt hela vägen och så ser man jaha, det här kommer ifrån regeringen eller från , då får dom faktiskt stå för kulorna för det här också. Och kommer protesterna. Några lyfter också diskussionen något och menar att det är olyckligt om det finns en motsättning mellan kommuner och staten då de är en del av samma offentliga förvaltning och inte bör ses som självständiga organisationer, för vad händer då med utrymmet för ideologi och politik? När vi delar upp politiken mellan organisationsleden kommun, landsting och riksdag, då tycker jag man är lite illa ute, utan för min del så handlar det mycket mer om att dela upp det mellan olika politiska viljeinriktningar. Sen får man väl lösa finansieringen. Har man då som kommunalråd [på partikongress] suttit och röstat ja till att man ska ha en avgiftsfri förskola, då får man ju se till att lösa det i sina budgetar också. 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. I slutet av våra samtal kom vi vanligtvis in för finansieringsprincipen, vad man tror och önskar. Önskemål med finansieringsprincipen går ut på att finansieringsprincipen i högre grad ska tillämpas i linje med överenskommelsen. Det vill säga att alla inblandade från början till slut av processen i högre grad än har ekonomiska konsekvenser av reformer på lokal nivå i åtanke. Annorlunda uttryckt att finansieringsprincipen inte behöver vara ett ämne för kritik och misstro om den tillämpas rätt. En riksdagsledamot säger så här: Ja, jag tycker att man skulle ju på nåt sätt göra en i budgeten en lista eller, var inne lite grann på vilka ämnen, politikområden, det innebär att man ska ha finansieringsprincipen eller inte. Att man lägger det som nåt golv så man slipper att tjafsa om detta. Och sen att det är en mera öppen dialog, och då framför allt, jag tror inte, fackdepartementen kan väl vara bisittare till , men att det är som för dom här samtalen med SKL:s företrädare. Och två företrädare för så här: Jag hoppas vi kommer överens om att vi inte ska lura varann. en mer rakryggad och konsekvent tillämpning av principen att man inte försöker smita undan och låtsas som att det regnar. För vi får ju jaga dem och det är ju, det känns ju som att det är tillfälligheter som avgör ibland om det. Mer dialog och ökad transparens är också mångas önskemål: mer dialog och större helhetssyn tycker jag. Det viktigaste är väl att det är helt transparent. Att man vet liksom att staten betalar detta och kommunen betalar detta, inte att man, som jag tror det upplevs av dom allra flesta i kommunerna, att staten ständigt försöker att tumma på det och skjuta över En del kommer tillbaka till att kommuner har olika förutsättningar och att finansieringsprincipens konstruktion medför vissa orättvisor på grund av strukturella skillnader. att man tar hänsyn till kanske hur befolkningen ser ut och så på ett annat sätt. Att glesbygden ser ut på ett sätt, storstäder på ett och så. Ökat inslag av uppföljning och utvärdering är ett återkommande inslag. Här en kommunchef respektive en förvaltningschef: egentligen borde ju alla såna här reformer ha, inte en kontinuerlig uppföljning kanske, men man borde, jag menar det borde ju vi göra i varenda förändring vi gör också. ska vi kolla hur det gick. Hur ska man dra erfarenhet av det man gör? Låta eller nån annan köpa upp en också verksamhetsmässigt blev det som vi tänkte, inte FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 bara ekonomiskt utan innehållsmässigt? Gör kommunerna som staten har bestämt? en utvärdering efter , det är ju det. Var hamnade vi egentligen utifrån vad vi trodde ifrån början? Ett sista typiskt önskemål rör kommunikation i form av mer formaliserade samråd med dokumentation. En företrädare för säger: och kanske även att det var lite mer formaliserat. Att man skriver protokoll. Vad är vi överens om, vad är vi inte överens om. Så att det blir tydligt. I första hand för . har vi presenterat de samtal vi haft. Det är mycket text och många citat. Det ligger i sakens natur att mycket av det som förs fram under sådana samtal som vi har haft är kritiskt. Situationen där en opartisk forskare kommer och ber någon berätta inbjuder till att vädra såväl ros som ris och som så ofta i sådana situationer är det ris som har lättast att komma fram. Det kan vara på sin plats att påpeka att de flesta av dem vi pratat med i grunden är positiva till finansieringsprincipen. I alla fall om den tillämpas rätt (utifrån det egna perspektivet) och åtminstone om alternativet är att finansieringsprincipen inte finns. En tjänsteman på SKL uttrycker det så här: Jag kan börja med att säga att finansieringsprincipen om den tillämpas bra är allmänt älskad ute i kommuner och landsting, man sätter det som en av dom viktigaste grundpelarna för både det kommunala självstyret och för att ha en god ekonomi, så att när man är ute då i kommuner och landsting om man frågar om man vill, vad tycker ni är viktigt att vi gör, då kommer finansieringsprincipen högt upp. Det kan vara kul för er att veta liksom, den älskas. Ja, citationstecken. Finansieringsprincipens tillämpning i samtal olika nivåer På verksamhetsnivå är kunskapen om vad finansieringsprincipen är låg. Få, om än några, verksamhetschefer och några fler förvaltningschefer kan berätta om vad finansieringsprincipen är. Däremot kan de när den är beskriven känna igen resonemangen, det vill säga om staten finansierar eller inte finansierar den verksamhet de är ansvariga för. Verksamhetschefer och förvaltningschefer bedriver verksamhet. Finansieringsprincipen tillämpas så långt från dem att de inte ser poängen med att lägga energi på att sätta sig in i hur den finansiella relationen mellan stat och kommun fungerar, särskilt som de inte tror att det skulle spela någon roll. Därmed inte sagt att de inte bryr sig, tvärtom. Om de är underfinansierade så meddelar de det uppåt till kommunledningen, som i sin tur kan föra meddelandet om underfinansiering vidare till SKL. 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. riktlinjer för verksamhet och liknande når verksamheten via information genom SKL och departement och myndigheter, och de blir utförda. På kommunledningsnivå, bland kommunalråd, ekonomichefer och kommunchefer, är kunskapen om finansieringsprincipen större. Ju närmare någon kommer finansieringsprincipen genom sin tjänst, till exempel controllers och budgetchefer, desto större kunskap om finansieringsprincipen. Och ju större kommun, desto mer är politiker och högre chefer insatta i finansieringsprincipen. Sammanfattningsvis kan sägas att finansieringsprincipen inte en är stor fråga i det dagliga kommunala arbetet, men den kan vara det om en reform upplevs som mycket underfinansierad. Då klagar man, i första hand via SKL. Uppföljning av hur mycket man får via finansieringsprincipen i relation till kostnaderna som en reform medför görs inte annat än i undantagsfall. På , i och på SKL är kunskapen om finansieringsprincipen god bland dem vi pratat med. Det är främst och som ser till att principen följs på fackdepartementen. Kontakterna dem emellan är många och såväl formella som informella. Att döma av vår studie finns det skäl att tro att inte alla tjänstemän på känner till finansieringsprincipen så bra som dem vi pratat med. Åtminstone är det inte alltid som den tillämpas på eget initiativ, enligt både och . Transparens, kommunikation och uppföljning Det är främst tre teman som tydligare än andra märks i intervjuerna. De är transparens, kommunikation och uppföljning. Vi återkommer till dem i kapitel sex och sju. Svaret på forskningsfrågan hur kan finansieringsprincipen förstås? kommer med det här kapitlet ett steg närmare. Kapitlet har två delar. I kapitlets inledning beskriver vi finansieringsprincipens tillämpning som process. I kapitel fyra (och figur 4.1) beskriver vi hur finansieringsprincipen tillämpas i ett typfall, utifrån intentionerna i Den kommunala finansieringsprincipen (se bilaga 1.2) och i propositioner där finansieringsprincipen introduceras (framför allt proposition 1993/94:150). Beskrivningen av finansieringsprincipens tillämpning är normativ. I kapitel fyra och fem har vi presenterat data från våra två delstudier, vilket gör det möjligt för oss att utveckla beskrivningen och ge en deskriptiv bild av finansieringsprincipens tillämpning. I andra delen av kapitlet fortsätter vi vår analys genom att behandla tre funktioner som finansieringsprincipen kan ha, och därmed också tre sätt att förstå finansieringsprincipen. De två delarna är ett första svar på forskningsfrågan och dess delfrågor. I kapitel sju återkommer vi till frågan och dess svar. Finansieringsprincipens tillämpning som process Processen där finansieringsprincipen tillämpas börjar med ett initiativ. Det kan vara en motion från en riksdagsledamot, en idé från en intresseorganisation, ett förslag från en myndighet eller en utredning som tillsatts av regeringen. Innan beslut kan fattas i behövs ett beredningsunderlag från . Det departement som ansvarar för sakfrågan utarbetar ett förslag, ofta med remisser till berörda myndigheter och andra. Om reformen har ekonomiska konsekvenser för kommuner och/eller landsting ska det beaktas och utredas. ansvarar för att finansieringsprincipen följs. I många fall är fackdepartementen under sitt beredningsarbete kontinuerligt och med hög grad av informalitet i kontakt med som då gärna påpekar att finansieringsprincipen ska följas, vilket leder till att fackdepartementet i fråga också utreder de ekonomiska konsekvenserna för kommunsektorn. Om remisser går till SKL och kommuner gör också de samma påpekande. När i beredningsarbetet de ekonomiska konsekvenserna för kommuner och landsting kommer in påverkar hur väl utredda de blir. Ju tidigare, desto mer utrett, och tvärtom. När beredningsarbetet börjar bli färdigt, men innan det presenteras som proposition i samråder fackdepartement och om de ekonomiska konsekvenserna och kommer fram till ett förslag som de är eniga om. Då kontaktas SKL för diskussion med om hur rimliga de ekonomiska konsekvenserna enligt förslaget är. Också här finns inslag av informalitet och det händer ofta att SKL varit involverade i diskussionen innan de formellt kontaktas. SKL och har inte sällan olika syn på de ekonomiska konsekvenserna på så vis att SKL:s uträkningar ger ett högre belopp än . Genom förhandling dem emellan kommer man så fram till ett belopp, och propositionen kan färdigställas och lämnas över till . I fattas beslut, och om beslutar att reformen ska genomföras är nästa steg i processen implementering. (Hur beslutsfattandet i går till är intressant och viktigt, men också väldokumenterat, se till exempel betänkande i en ny tid 2005/06:RS3. Vi berör därför inte arbete närmare här.) När beslutet är fattat påbörjas två delprocesser. Den ena går ut på att föra ut kunskap om vad reformen innebär och vad som ska föras ut till kommunerna. Det sker på flera olika sätt: lag, föreskrifter, rekommendationer, riktlinjer, cirkulär och andra anvisningar, och når på så sätt de verksamhetsansvariga. Den andra delprocessen är den ekonomiska ersättningen och kunskap om den. I budgetpropositioner anges hur mycket pengar som tillförs statsbidragssystemet, men det är svårt att urskilja vad varje reform och varje kommun får. Få i kommunerna läser dessutom budgetpropositioner, så informationsflödet om ersättningen stannar i budgetpropositionen. SKL informerar om vad budgetpropositionen betyder för kommunerna, men också den informationen har svårt att nå fram. Vad som når fram är det generella budskapet att staten borde tillämpa finansieringsprincipen bättre och att ersättningen är för låg. Er- sättningarna enligt finansieringsprincipen förs över till statsbidragssystemet den kommunala påsen. Där slutar en reglerings koppling till verksamhet. Kommunerna utför verksamhet i enlighet med de ekonomiska ramar de har. Om kommunerna har goda skäl att anse att en reform kostar mycket mer än vad ramarna tillåter kunskapen om det kommer inte från uppföljning av kostnad i relation till finansieringsprincipregleringar utan från att budgeten inte går ihop hör kommunen av sig till SKL som i sin tur tar upp det med staten. I förlängningen kan en stark opinion från kommunerna påverka staten och en översyn av en reform kan ske, som i fallet med LSS. Processen illustreras i figur 6.1. Beskrivningen och figuren är en del av svaret på delfrågan Hur tillämpas finansieringsprincipen? FIGUR 6.1 FINANSIERINGSPRINCIPENS TILLÄMPNING SOM PROCESS (RK, SKL) Beslut (RD) beslut, normer, Röd = Finansiella medel enligt FiP Grön = Riktlinjer för verksamhet (normer, lagar, regelverk) Blå = Samråd, diskussion, förhandling Genom arbetet med insamlingen och analysen av vårt datamaterial har vi identifierat tre olika sätt att se på finansieringsprincipen, eller annorlunda uttryckt tre olika funktioner. Vilken funktion finansieringsprincipen bör ha och har i praktiken varierar. Den kan också ha olika funktioner , men vilken funktion någon utgår från i sitt förhållningssätt till finansieringsprincipen spelar roll för hur dess tillämpning förstås. De tre funktionerna är styrinstrument, resursfördelare och som arena för rollspel. En av våra delfrågor är: Hur bidrar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen till effektiv reglering av verksamhet? (se kapitel två). I detta avsnitt lyfter vi fram våra resultat beträffande effektiv reglering av den kommunala verksamheten. Utgångspunkten är innebörden i begreppen effektiv och reglering. Begreppet effektivitet har diskuterats inom organisationsteoretisk litteratur och litteratur om ekonomistyrning (se till exempel Modell och 2006 och Brorström, och 2005). Vi fördjupar oss inte i denna begreppsdiskussion utan konstaterar att effektivitet handlar om i vilken utsträckning verksamhetens mål uppfylls, och bedömningen om effektiviteten är bra eller dålig har att göra med hur mycket resurser som förbrukats för att uppnå viss grad av måluppfyllelse. Ordet reglering används återkommande då finansieringsprincipen omnämns (se till exempel budgetpropositionerna, dokumenten i bilagorna 1.1, 2.1 och 2.2 samt SOU 2007:10, sidan 113). Definitionen och betydelsen av begreppet reglering diskuteras emellertid inte i dessa sammanhang. (1996) ger tre betydelser av verbet reglera: 1)styra så att lämplig verkan uppnås 2)kontrollera med hjälp av regler 3)ekonomiskt utjämna (till exempel en skuld). Alla tre betydelserna är tillämpliga i samband med finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen kan ses som ett styrmedel explicit eller implicit men också en regel som ligger till grund för kontroll. Begreppen styrning och kontroll är nära sammankopplade (det engelska ordet för styrning är control). Finansieringsprincipen kan också få en innebörd enligt den tredje definitionen: När staten beslutar om verksamhet uppstår en skuld i form av de kostnader som beslutet orsakar kommunerna. Denna skuld regleras genom finansieringsprincipen. Vi förknippar huvudsakligen effektiv reglering med styrning eftersom båda komponenterna effektiv och reglering har med styrning att göra. Innan vi kan gå vidare gäller det att fastställa vem som styr, vem som blir styrd och vad som styrs. Utan att fördjupa oss i en diskussion om makt utgår vi från att finansieringsprincipen är en beståndsdel i statens styrning av den kommunala Det är staten (riksdag och regering) som önskar att vissa samhälleliga åtgärder blir utförda, det är staten som har det övergripande ansvaret för att invånare får någorlunda lika service oavsett var man bor, och det är staten som har befogenhet att bestämma om en verksamhet ska utföras i statlig, regional eller regi. Analysen bygger på att det är staten som styr, kommunerna och landstingen som är styrda och att föremålet för styrningen är de kommunala verksamheterna. För styrning i enlighet med cybernetikens grundsatser behövs tre komponenter (ordet cybernetik kommer av det grekiska ordet för och är den vetenskap som studerar styrning av komplexa system, se till exempel Ashby, 1964): 1)Mål. Det behövs ingen styrning om det är oväsentligt vad utfallet blir. Den klassiska dialogen i (, 1989, original 1865) där möter Cheshirekatten illustrerar detta. Vill du vara snäll och tala om för mig vilken väg jag ska ta härifrån? Det beror på vart du vill komma, svarade katten. Det spelar inte så stor roll..., sa . Då spelar det heller ingen roll vilken väg du tar, sa katten. ... så länge som jag kommer någonstans, fortsatte . Åh, det kommer du att göra, sa katten, bara du går tillräckligt långt. 2)Uppföljning (feed-back). För att kunna styra mot målet måste det finnas information om det nuvarande läget. Det grundläggande navigationsproblemet är: Var är jag? 3)Styrmedel. Det måste finnas möjlighet att påverka positionen för det som ska styras. Exempelvis krävs en rorkult som påverkar rodret för att kunna styra en båt. Utan att det finns tydligt angivet i beskrivningarna om finansieringsprincipen kan två mål urskiljas. Det ena är att den kommunala reform för en viss verksamhet som styrningen gäller ska implementeras i kommunerna. Hur reformer implementeras lokalt kan och har problematiserats rikligt i tidigare forskning. Här fördjupar vi oss inte i den diskussionen. För vidare läsning se Czarniawska och Joerges 1996, Brunsson och 1979 och Lipsky 1980. Det andra är att finansieringsprincipen ska ge kommunerna ekonomisk kompensation för de kostnader som reformen orsakar. Det är ingen tvekan om att de reformer vi studerat (se kapitel fyra och fem) har implementerats i kommunerna. Reformerna är lagstadgade och därmed tvingande för kommunerna, och något alternativ som innebär att avstå finns inte. Både vår kvantitativa empiri och vår kvalitativa visar att verksamhetsreformerna införts. Till exempel ökade kostnaderna markant inom förskolan åren 2002 och 2003 då reformerna om allmän förskola och rätt till förskola för barn till föräldralediga eller arbetslösa föräldrar infördes. Likaså bröts den tidigare trenden med ökande avgiftsintäkter då maxtaxan inom äldreomsorgen började tillämpas. I många kommuner vändes intäktsökningen till en minskning som inte kan förklaras på annat sätt än genom maxtaxereformen. Kostnaderna för stöd- och service till funktionshindrade har ökat stort sedan LSS- och LASS-lagarna tillkom . I samtalen med kommunernas verksamhetsansvariga har inte framkommit något som tyder på att någon kommun avstått från att införa de reformer vi studerat. Detta bekräftas också genom studier av protokoll från nämnder, kommunstyrelser och kommunfullmäktige. De ger besked om att beslut har fattats om att införa reformerna. Statens mål att få kommunerna att införa vissa verksamhetsreformer har alltså infriats. Det är mer tveksamt om målen kring finansieringen uppnåtts. För det första råder oklarhet om målen. Ska staten via statsbidragen finansiellt kompensera kommunerna för alla kostnader som uppkommer för en reform i evighet? Eller gäller kompensationen bara första året? Vissa kommunala företrädare tolkar finansieringsprincipen som att det ska vara fullständig finansiering så länge reformen är i funktion. I dokumentet Den kommunala finansieringsprincipen (bilaga 1.2) står att den ekonomiska kompensationen ska utgöras av ett fast belopp i den prisnivå som gäller då reformen genomförs. Detta är något som inte trängt ned till alla kommunala företrädare. Dokumentet kom heller inte , så tveksamheten har funnits . För det andra är det oklart vilka reformer som omfattas av finansieringsprincipen. I våra intervjuer har vi fått svar som speglar hela spektrumet av uppfattningar från allt som staten hittar på till har ingen aning. På central nivå (till exempel i ) framförs åsikten att det är upp till kommunföreträdarna att läsa budgetpropositionerna och ta reda på besluten som rör finansieringsprincipen och vad detta ger kommunerna i ekonomisk kompensation. Som framgått i kapitel tre är budgetpropositionerna svårtolkade och inte helt lättillgängliga. Många kommunala företrädare anser sig inte ha tid att sätta sig in i statens budgetpropositioner utan menar att det är en uppgift för SKL. Oklarheten förstärks av att finansieringsprincipens ekonomiska ersättning till kommunerna döljs i ett krångligt statsbidragssystem. I de statsbidragsavräkningar som kommunerna erhåller finns inga uppgifter om vad som utgör ekonomiska bidrag till följd av finansieringsprincipen och vilka reformerna är som berättigat till bidrag. Vi kan konstatera att en av grundförutsättningarna för styrning tydliga mål är uppfyllt beträffande verksamhetsreformerna, men inte beträffande finansieringen. Styrning förutsätter uppföljning (feed-back). De som styr måste ha tillgång till information om läget i förhållande till målet för att kunna styra mot målet. För reformerna erhålls denna information från medborgarna och verksamhetsföreträdare som reagerar om en kommun inte infört något som enligt lag ska ha införts. Dessutom finns en tillsyn som utförs av statliga verk. De ekonomiska utfallen är svårare att bedöma. Utöver okunskap om hur stor ersättningen enligt finansieringsprincipen är (se avsnittet om mål ovan) tillkommer problemet att mäta storleken på de kostnader som orsakats av en viss reform. Ekonomisystemen är inte konstruerade så att det går att urskilja vilka kostnader som orsakats av en speciell åtgärd. De reformer som omfattas av finansieringsprincipen är oftast förändringar i befintlig verksamhet som medför kostnadsförändringar på marginalen. Undantag bland de verksamheter vi studerat är LSS-reformen som medfört stora kostnader för kommunerna, vilket också konstaterats i olika utredningar (se SOU 2002:103 och SOU 2008:77). I vår intervjustudie har vi fått blandade reaktioner när vi tagit upp frågan om uppföljning. Många av dem vi samtalat med har åsikten att reformerna är underfinansierade, men när vi frågar om hur de vet det blir svaren svävande. Någon systematisk uppföljning finns inte, utan svaren bygger ofta på en allmän uppfattning och uttalanden från SKL. Tjänstemän på anser inte att uppföljning är viktigt. Vi vill inte ha en ständigt pågående budgetdiskussion om ersättningen enligt finansieringsprincipen är ett uttalande vi mött. Detta tyder på ett ointresse för uppföljning. De styrande anser att det är bättre att inte veta än att behöva konfronteras med en underalterna- tivt överfinansieringsdebatt. Avsaknaden av uppföljning försämrar möjligheterna till effektiv styrning. För att uppnå ett mål måste de styrande kunna påverka det som ska styras. Beträffande verksamhet är lagstiftningen det viktigaste styrmedlet. Genom att utnyttja sin lagstiftningsmakt påverkar staten de kommunala verksamheterna. Information om reformerna erhåller kommunerna genom de direktiv och anvisningar och den information som de erhåller från fackdepartement, verk och SKL. En tanke med finansieringsprincipen är att den ska utgöra ett positivt styrmedel för att motivera kommunerna och ge dem ekonomiska resurser att kunna genomföra de statligt initierade reformerna utan att behöva höja den kommunala skattesatsen. Som styrmedel fungerar finansieringsprincipen dåligt. Ett viktigt begrepp i detta sammanhang är transparens. Ett styrmedel måste vara tydligt, och de styrda måste kunna uppfatta hur det fungerar. Så är inte fallet med finansieringsprincipen. Kommunala företrädare vet inte vad de får ersättning för och de vet inte hur mycket. Tekniken att lägga ersättningen i inkomstutjämningssystemet gör att informationen om finansieringsprincipens ekonomiska bidrag går förlorad. Det fordras stor kännedom om hur statsbidragssystemet fungerar och mycket räknande för att få fram uppgifterna. Kommunala företrädare hävdar i våra samtal med dem att de inte har utredningsresurser till sitt förfogande för att