rfr · GW0WRFR8 · 2009-04-01 00:00:00 — har bl.a. behandlat frågan i samband med godkännande av anslutning till den i dagtecknade konventionen om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn (), den i dagtecknade konventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn () samt i samband med antagandet av lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn (verkställighetslagen). (och det tidigare lagutskottet) har även därefter behandlat propositioner och motioner som berör olika aspekter av olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden, och civilutskottet har också uttalat att det är en viktig och angelägen fråga att förhindra att barn förs bort.3 Frågan har också uppmärksammats i medierna, både när det gäller beskrivningar av enskilda fall av olovliga barnbortföranden och med avseende på hur ärendeutvecklingen ser ut över tid.4 I utskottens beredning av ärendena ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.5 beslutade om riktlinjer för att förbättra och utveckla arbete med uppföljning och utvärdering.6 Mot denna bakgrund beslutade civilutskottet att initiera ett uppföljningsprojekt om olovligt bortförda barn i internationella förhållanden.7 1.2 Syfte och inriktning uppföljning syftar i första hand till att belysa omfattningen av bortförda barn i internationella förhållanden, beskriva hur denna fråga hanterats av myndigheter samt belysa om det finns eventuella problem i regelver- 2000/01:LU16. 3Se bl.a. bet. 2006/07:CU8. 4Genomgång av artiklar publicerade 20052008 i , , och . 5Se 4 kap. 18 § riksdagsordningen (1974:153). 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 7Civilutskottet, protokoll utskottssammanträde /08:20. ket och om det finns eventuella andra hinder när det gäller myndigheternas förutsättningar att kunna lösa uppkomna problem så skyndsamt som möjligt. Uppföljningen har genomförts som ett led i arbetet med att fördjupa kunskapsunderlaget inför beredningen av motioner inom området. Utifrån det angivna syftet har utskottets uppföljning inriktats på att belysa bl.a. följande frågor: -Hur stor är omfattningen av olovliga bortföranden och kvarhållanden av barn? Hur har utvecklingen sett ut ? Hur ser de svenska barnbortförandeärendena ut? -Vilka myndigheter och/eller organisationer hanterar frågor kring bortförda barn och hur hanteras frågorna på olika nivåer? Vilket stöd och vilken information ges till familjer där ett bortförande har skett? -Hur ser regelverket ut och vilka eventuella problem kan finnas? Dokumentstudier och intervjuer m.m. Som underlag för civilutskottets uppföljning har uppgifter hämtats in på olika sätt. Genomgångar har gjorts av gällande konventioner, lagstiftning och andra regelverk inom området samt av riksdagstryck, utredningar och publikationer från olika myndigheter. Vidare har en genomgång gjorts av den information om olovliga bortföranden av barn i internationella förhållanden som olika myndigheter publicerar på sina webbplatser. Inom ramen för uppföljningen har även intervjuer gjorts med personer som arbetar med frågan inom olika myndigheter eller andra organisationer. Bland annat har tjänstemän inom UD, , och personer som är verksamma inom den nybildade föreningen barns nätverk intervjuats. Kartläggning av barnbortförandeärenden hos UD I uppföljningen har det också ingått att studera ärenden som rör olovligt bortförande eller kvarhållande av barn, registrerade hos den svenska centralmyndigheten. I är det UD som fullgör uppgiften att vara centralmyndighet enligt verkställighetslagen och som därmed bl.a. tar emot och förmedlar ansökningar om överflyttning av barn.8 För att kunna ge en mer ingående belysning av frågan om bortförda barn har en genomgång gjorts av samtliga utgåenden och inkommande ärenden hos UD som påbörjades respektive 2006. Huvuddelen av den statistik som presenteras i denna rapport har hämtats in i samband med att dessa ärenden har djupstuderats. Valet att studera ärenden respektive 2006 har gjorts med utgångspunkt från följande överväganden. 8 Se avsnitt 5.3. jämförelse eftersom även internationell statistik finns från detta år. valdes för att belysa hur problembilden har förändrats med avseende på ett antal faktorer och för att ge en tillräckligt för att följa upp utvecklingen av påbörjade ärenden då det är allmänt känt att det ofta tar innan ett barnbortförandeärende avslutas. Inom ramen för uppföljningen har totalt 200 ärenden hos UD undersökts, varav ungefär 110 ärenden rörde olovligt bortförande eller kvarhållande av barn. Det bör dock redan här uppmärksammas att skillnaderna mellan de två åren ska tolkas med stor försiktighet med tanke på att mängden ärenden blir liten när datamaterialet bryts ned på de olika faktorer som har bedömts vara intressanta att studera. I syfte att studera dels vilket internationellt arbete som bedrivs inom området, dels hur andra länder arbetar med frågan om bortförda barn genomförde civilutskottet ett studiebesök i . I besökte civilutskottet den nederländska centralmyndigheten i syfte att studera hur den arbetar med ärenden som avser olovliga bortföranden eller kvarhållanden av barn i internationella förhållanden. Vidare gjorde civilutskottet ett studiebesök vid för internationell privaträtt, som är en världsomspännande organisation med syfte att skapa samarbete länder emellan inom privaträtten.9 Besöket ägde rum vid sekretariat i syfte att studera hur organisationen arbetar för att förhindra att barn förs bort eller hålls kvar olovligt i ett annat land. Inom ramen för uppföljningen har på tjänstemannanivå även gjorts ett studiebesök vid i . Experter från kommissionen intervjuades för att studera relevant internationellt regelverk inom området. Vidare genomfördes ett studiebesök hos ombudsman (och stab) för frågor som rör internationella bortföranden eller kvarhållanden av barn. Ombudsmannen fungerar som förmedlare för att få till stånd internationell medling mellan föräldrar som vill lösa konflikten i fråga genom att hitta samförståndslösningar. Ombudsmannen är genom sin stab engagerad i enskilda ärenden men ska ha en opartisk hållning gentemot båda föräldrarna. Ärendena avser länder både inom och utanför Europa.10 9 Se bilaga 2 för att läsa om för internationell privaträtt. 10 Se avsnitt 6.2. Rapporten har i utkastform överlämnats till UD. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats även till och för faktagranskning. En av de frågor som har ingått i civilutskottets uppföljning har varit att studera vilka myndigheter som hanterar ärenden som avser bortföranden eller kvarhållanden av barn. Genom olika underlag, webbplatser, lagstiftning och intervjuer har olika myndigheters roll i ärendena redovisats utifrån ett ärendes handläggning. Det är i sammanhanget viktigt att understryka att det inte har ingått i denna uppföljning att värdera och bedöma hur olika involverade myndigheter arbetar med barnbortförandeärenden. Ambitionen har i stället varit att ge en helhetsbild av hur ett ärendes handläggning kan gå till när en förälder vänder sig till myndigheter i för att få hjälp. Det bör här även sägas att civilutskottets uppföljning heller inte har haft som syfte att föregripa den översyn av hur UD:s handläggning av ärenden om bortförda barn kan förbättras och effektiviseras som efterfrågat i ett tillkännagivande till regeringen hösten 2006.11 I avsnitt 2 ges en översiktlig sammanfattning av tidigare behandling av frågan om bortföranden av barn i internationella förhållanden. I avsnitt 3 görs en genomgång av de konventioner och andra relevanta regelverk som kan tillämpas i ärenden med bortföranden eller kvarhållanden av barn i internationella förhållanden. I avsnitt 4 redovisas statistik som inhämtats och sammanställts om omfattning och utveckling av olika typer av ärenden som rör barnbortföranden. I avsnittet redovisas även resultaten av de ärendegenomgångar som gjorts med avseende på handläggningstider och orsaker till ärendenas avslut m.m. I avsnitt 5 görs en genomgång av hur olika typer av barnbortförandeärenden handläggs av myndigheterna och de resurser som finns för att underlätta hanteringen av dessa ärenden. I avsnitt 6 ges slutligen några kortfattade beskrivningar av hur några andra europeiska länder och organiserar arbetet med barnbortförandeärenden i internationella förhållanden. I avsnittet redovisas även hur andra länder arbetar med internationell medling för att lösa situationer där barn olovligen bortförs eller hålls kvar i internationella förhållanden. Exempel ges på oberoende privata eller statliga organ som arbetar med internationell medling. 2006/07:KU1, rskr. behandlade dåvarande lagutskottet regeringens förslag att skulle ansluta sig till dels , dels . Utskottet erinrade bl.a. om att den ökade rörligheten över gränserna inte har haft enbart positiva effekter. Det påpekades att ett inslag i bilden är att det har blivit vanligare att en förälder utan lov tar med sig barn till ett annat land för att undanhålla den andra föräldern vårdnad om barnet. Utskottet underströk också att det är angeläget att verkar för att få till stånd ett samarbete med de stater som står utanför konventionerna. Utskottet framförde vidare att det är viktigt att svenska myndigheter på olika sätt bistår vårdnadshavarna i deras strävan att återfå sina barn.12 har därefter vid olika tillfällen behandlat regeringsförslag som på olika sätt har berört lagstiftningen kring bortförda barn. Som exempel kan nämnas att behandlade lagutskottet regeringens proposition om nya vårdnadsregler. Som ett resultat av detta skedde flera lagändringar i som reglerar rättsförhållandet mellan barn och föräldrar. Syftet var framför allt att förstärka barnperspektivet i lagstiftningen. Bland annat innebär dessa att betydelsen av barnets bästa kommer till klarare uttryck i lagen och att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. På så sätt markerades ytterligare i lagtexten den betydelse som risken för att barnet far illa måste få vid beslut som rör vårdnad, boende och umgänge. Domstolen och socialnämnden ska vid bedömningen av barnets bästa fästa avseende särskilt vid risken att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa. ställde sig också bakom regeringens förslag att ska handlägga frågor om olovligt bortförda barn enligt . Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2006.13 Vid olika tillfällen har dessutom motioner om bortförda barn behandlats i . Utskottet har konstaterat att det har pågått ett arbete på såväl internationell som nationell nivå och att det därför inte har funnits skäl att föreslå någon åtgärd från sida med anledning av olika motioner. Senast behandlades frågan , då civilutskottet framförde att det är en viktig och angelägen fråga att förhindra att barn förs bort. Utskottet konstaterade återigen att arbete pågår på såväl internationell som nationell nivå.14 1988/89:8, bet. 2005/06:99, bet. LU27, rskr. 14Se bl.a. bet. 2002/03:LU10, 2003/04:LU11, 2006/07:CU8, 2008/09:CU24. ställde sig bakom ett förslag till tillkännagivande från om UD:s handläggning av ärenden om bortförda barn. anförde att en översyn bör göras av hur UD:s handläggning av denna typ av ärenden kan förbättras och effektiviseras samt att därefter i lämplig form informeras om resultatet av översynen.15 konstaterade i ett yttrande till att när det gäller åtgärder för att hjälpa barn som förts bort till andra länder har generellt visat sig vara ett bra verktyg för att förebygga och motverka internationella bortföranden av barn. Konventionen bygger på samarbete och ömsesidigt förtroende för myndigheter i konventionsstaterna. Vidare konstaterade utrikesutskottet att ärenden om bortförande till länder som inte är anslutna till är svårlösta och att handläggningstiden ofta blir lång. Men även i ärenden med länder som är med i Haagsamarbetet visar erfarenheterna att det ibland kan ta mycket innan en lösning kan nås. Enligt utrikesutskottets uppfattning måste skyddet och respekten för de mänskliga och medborgerliga rättigheterna hos en av de svagaste och mest utsatta grupperna i samhället barnen utgöra en kärnuppgift för berörda svenska myndigheter och ärenden som rör bortförda barn prioriteras. Regeringen borde mot denna bakgrund göra en översyn av hur handläggningen av denna typ av ärenden kan förbättras och effektiviseras samt därefter i lämplig form informera om resultaten av en sådan översyn.16 Med anledning av detta har regeringen, i de skrivelser där regeringen lämnar en redovisning av de beslut regeringen fattat med anledning av riksdagsbeslut, meddelat att en översyn av UD:s arbete med dessa frågor har gjorts och att det på departementet fortsätter ett arbete med att effektivisera handläggningen av dessa ärenden. I förra årets skrivelse angavs att regeringen skulle redovisa resultatet av det samlade arbetet under 2008.17 I årets skrivelse hänvisar regeringen till civilutskottets uppföljning. När resultatet av uppföljningen är klart kan man enligt regeringen ta ställning till vilka ytterligare åtgärder som kan behövas.18 2006/07:KU1, rskr. 2006/07:UU1y. 2007/08:75. 2008/09:75. Hanteringen av frågor kring internationella bortföranden eller kvarhållanden av barn styrs av internationella konventioner, EU-förordningar och svensk lagstiftning. saknade generella lagregler och det fanns inte heller internationella överenskommelser som reglerade hanteringen av frågor kring bortföranden eller kvarhållanden av barn i internationella förhållanden. Regler fanns endast när det gällde avgöranden som hade meddelats i ett annat nordiskt land eller i . Med ökad rörlighet över gränserna kom också ett allt större behov av en internationell reglering inom området i syfte att motverka att föräldrar som inte har vårdnaden om sina barn obehörigen för med sig barnen till ett annat land eller olovligen håller dem kvar där och på så sätt skiljer barnen från deras vårdnadshavare. Det svenska regelverket kring familjefrågor i internationella förhållanden består dels av allmänna regler som gäller i förhållande till alla stater, dels av bestämmelser som har tillkommit genom internationella överenskommelser som endast gäller i förhållande till vissa stater. De senare omfattar frågor såsom äktenskapsskillnad, föräldraansvar och barns rättsskydd i internationella sammanhang, där också barnbortförandefrågor ingår. Flera frågor regleras inte i lag utan i stället i praxis.19 Nedan ges en sammanfattning av de mest centrala konventionerna, EU:s förordningar samt de svenska lagarna som bygger på konventionerna. 3.2 Internationella konventioner och förordningar på EU-nivå Ett antal konventioner och EU-förordningar behandlar olovligt bortförande eller kvarhållande av barn. Konventionerna och EU-förordningarna syftar till att förebygga olovliga bortföranden eller kvarhållanden och att lösa fall där det har inträffat. En stor del av konventionerna är på olika sätt införlivade i svensk lagstiftning. EU-förordningarna är direkt tillämpliga i . Tyngdpunkten i alla konventioner är att hänsynen till barnets bästa ska sättas främst när frågor om vårdnad eller överflyttning ska avgöras. förutsätts för barnets bästa att barnet så fort som möjligt ska återföras till hemviststaten. Konventionen tar hänsyn till vissa vägransgrunder för att garantera att det inte finns några hinder för barnets återförande till hemviststaten. innebär konventionen att dessa vägransgrunder ska tolkas restriktivt för att inte urholka konventionens främsta syfte, nämligen ett snabbt återförande av barnet till hemviststaten. Enligt konventionen är det 19 SOU 2004:80. domstolarna i barnets hemviststat som är bäst lämpade att avgöra frågor som rör barnet.20 FN:s konvention om barnets rättigheter () antogs av . Konventionen trädde i kraft och har ratificerats av Sverige.21 Genom ratifikationen har iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Av framgår att det är barnets bästa som ska stå i centrum i frågor som gäller barn. Enligt ska medlemsländerna regelbundet rapportera till om förverkligandet av konventionen.22 föreskriver att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet.23 För detta ändamål ska konventionsstaterna främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser eller anslutning till befintliga överenskommelser.24 rekommenderade 2005 att stärker åtgärderna för att förebygga och bekämpa illegala bortföranden och kvarhållande av barn i utlandet och för att lösa de pågående tvisterna i linje med principen om barnets bästa. Av samtal med experter på , som arbetar med , framgår att generellt har gott renommé när det gäller uppfyllandet av åtagandena i konventionen.25 I fjärde rapport till barnrättskommittén framförs bl.a. att ärenden om olovligt bortförda barn är högt prioriterade inom UD.26 anslöt sig till . Det främsta syftet med konventionen är att komma till rätta med de problem som uppkommer när en förälder olovligen för ut barnet ur ett land och på så sätt skiljer barnet från annan vårdnadshavare. Konventionen har införlivats i svensk rätt genom verkställighetslagen, se vidare 3.3.1. möjliggör att avgöranden om vårdnad, umgänge eller rätten att ta vård om barn som har meddelats i en konventionsstat kan erkännas och verkställas i . På motsvarande sätt kan liknande avgö- 20Se även avsnitt 3.2.3 om 1980 års . 1989/90:107, bet. SoU28, rskr. 22Se art. 44.1 i . lämnade den första rapporten och den andra 1997. tredje rapport lämnades och den fjärde 2007. 23Se art. 11.1 i . 24Se art. 11.2 i . 26Socialdepartementet, fjärde periodiska rapport till för barnets rättigheter och genomförande under 20022007, 2007. randen som har meddelats i få verkan i de andra konventionsstaterna.27 tillämpningsområden när det gäller erkännande och verkställanden av domar täcks till stor del av den nya II- förordningen, se vidare 3.2.5. Det som avgör när det ena eller det andra regelverket ska tillämpas är vilka länder som omfattas av de båda regelverken. Förutom har EU:s samtliga medlemsstater ratificerat konventionen. Förutom EU-länderna finns ytterligare tio stater i som tillämpar konventionen för att lösa problem som uppkommer i samband med erkännande och verkställande av domar avseende vårdnad i internationella förhållanden.28 Konventionen tillämpas däremot inte i förhållande till de nordiska länderna, se vidare 3.3.2. Den mest centrala och användbara internationella konventionen i barnbortförandeärenden är . tillträdde konventionen 1989 och genom verkställighetslagen har den införlivats i svensk rätt, se vidare 3.3.1. Med detta har i princip alla konventionens artiklar införlivats i svensk lagstiftning. Undantaget är den del som handlar om situationer då en förälder vill ha umgänge med sitt barn som bor i eller har förts bort till ett annat land. Denna del förklaras mer ingående senare i detta avsnitt. Konventionen är öppen för undertecknande av de stater som var medlemmar i för privaträtt för dess fjortonde session år 1980.29 Även stater som inte var medlemmar i kan ansluta sig till konventionen. Då gäller det att anslutningen endast får verkan mellan den anslutande staten och de fördragsslutande stater som har förklarat sig godta anslutningen.30 Konventionen gäller i förhållande till de stater som var medlemmar i före . Efter utvidgningen av EU har samtliga nya medlemsstater tillträtt konventionen och har godkänt dessa länders anslutning.31 Enligt uppgifter som presenteras på regeringens webbplats är konventionen giltig i 80 länder i förhållande till Sverige.32 avser att tillämpas i situationer där ett barn med hemvist i en konventionsstat förs bort till eller hålls kvar i en annan konventionsstat på ett sätt som strider mot den rätt att ta ansvar för barnet som till- 1992/93:139. 28De övriga europeiska länderna som ännu inte har ratificerat konventionen är , , , , och , , , , och (). 29Se art. 37 . 30Se art. 38 . 32Se bilaga 3. Den syftar då till att säkerställa ett snabbt återförande av barnet till den från vilken barnet undanhålls. Huvudmålet är att lösa den akuta situation som uppstår när ett barn olovligen rycks upp ur sin invanda miljö där barnet har en känslomässig och social förankring. Det gäller då att återställa situationen sådan den var före det olovliga bortförandet eller kvarhållandet. Konventionen reglerar överhuvudtaget inte vem som ska ha vårdnaden om barnet, utan understryker den snabba återföringen av barnet till hemviststaten. Om alla konventionsstater respekterar vårdnads- och umgängesrättigheterna som existerar i en annan stat kan det även förväntas att det avhåller föräldrar från att ta till bortföranden i hopp om att via domstolarna i tillflyktsstaten kunna få ensam vårdnad om barnet. Konventionen kan då också fungera som ett instrument som förhindrar genom att avskräcka från olovligt bortförande eller kvarhållande.33 Kriterierna för att ska gå att tillämpa Kriterierna för när ett olovligt bortförande eller kvarhållande kan anses föreligga framgår av bl.a. artikel 3 i konventionen. För att ska kunna användas, dvs. för att ett lands centralmyndighet ska ge bistånd enligt konventionen i syfte att återföra barnet till hemviststaten, krävs det att följande villkor är uppfyllda. -Barnet var bosatt i ett konventionsland före bortförandet eller kvarhållandet. -Sökanden har vårdnaden (gemensamt eller ensamt) om barnet. -Barnet har ännu inte fyllt . -Konventionen gäller mellan den ansökande och den anmodade staten. Vid ett olovligt bortförande är en konventionsstat i princip skyldig att besluta att barnet ska återlämnas.34 För att fatta ett sådant beslut måste frågan om barnets hemviststat respektive vårdnadshavare klargöras. Barnets medborgarskap har ingen betydelse i sammanhanget. Enligt konventionen är det landet dit barnet har förts bort, dvs. den anmodade staten, som har behörighet att besluta om detta. Domstolen i den anmodade staten ska då försöka besvara frågor som bl.a. -var barnet egentligen hade hemvist före bortförandet eller kvarhållandet, -vilken förälder som har vårdnaden eller om vårdnaden är gemensam, -om vårdnaden verkligen utövades av sökanden, -om samtycke eller medgivande till bortförandet lämnats av sökanden. 33Jänterä-Jareborg, Olovliga bortföranden av barn: dags att ställa vid skampålen?, SvJT 2000 s. 874898. 34Se art. 3 . Denna artikel har införlivats i svensk lagstiftning genom 11 § verkställighetslagen. Frågorna ska avgöras med ledning i den ansökande statens lagstiftning. Konventionens syfte med att snabbt få det bortförda barnet till hemviststaten är att frågan om vårdnaden ska kunna prövas av domstolarna eller myndigheterna i barnets hemviststat. Konventionen understryker underförstått att hemviststatens myndigheter har de bästa eller faktiska förutsättningarna för att bedöma barnets bästa. En svårighet med konventionens hemvistbegrepp (habitual ) är att det inte är definierat. Vissa utvärderingar av konventionen har lyft fram svårigheterna med att fastställa ett barns hemviststat i internationella situationer. Av utvärderingarna framgår att de berörda länderna kan ha olika uppfattningar om var barnet har sin hemvist. Hur bra konventionen fungerar i sådana fall är därför beroende av hur enhetligt de berörda konventionsländerna tilllämpar konventionen. Enligt är det inte enkelt att göra en generalisering av begreppet som kan gälla i alla situationer eftersom varje bortförandeärende är unikt. Konferensen menar att det är de behöriga domstolarna i de berörda länderna som ska besluta i frågan baserat på rådande faktiska förhållandena.35 Svensk rättspraxis om hemvistfrågan I ett ärende som togs upp av avslogs en förälders överklagande av tingsrättens och hovrättens beslut om att det kvarhållna barnet i skulle återföras till hemviststaten .