rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — Kommunen får betala nästan dubbelt så hög avgift till andra kommuner än vad de egna kostnaderna är för personlig assistans och mer än tio gånger så mycket som erhålls i bidrag enligt finansieringsprincipen. DIAGRAM 4.8 LSS KOSTNADER OCH BIDRAG. LSS- bilden för (diagram 4.8) liknar ; ingen utjämningsavgift behövde betalas . Men var avgiften högre än bidraget enligt finansieringsprincipen. FINANSIERINGSPRINCIPEN, REGLERINGAR OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER DIAGRAM 4.9 LSS KOSTNADER OCH BIDRAG. (diagram 4.9) befinner sig i samma situation som ; avgiften till LSS-utjämningen är mycket hög, nästan så hög som de egna kostnaderna för personlig assistans. DIAGRAM 4.10 LSS KOSTNADER OCH BIDRAG. (diagram 4.10) har höga kostnader för personlig assistans, men kommunen får också stora bidrag från LSS-utjämningen. Inte så mycket så det täcker hela kostnaden men nästan. När LSS-utjämningen infördes minskade nettokostnad för personlig assistans från till drygt 3 miljoner. FINANSIERINGSPRINCIPEN, REGLERINGAR OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER DIAGRAM 4.11 LSS KOSTNADER OCH BIDRAG. LSS kronor per invånare LSS-utjämningen gynnar (diagram 4.11). Kommunen erhåller genom utjämningen betydligt högre intäkter än de egna kostnaderna för personlig assistans. Våra analyser och diagram visar att finansieringsprincipens bidrag är ett mycket marginellt tillskott för finansiering av kommunernas LSS-verksamhet LSS-utjämningen har mycket större betydelse för kommunerna än finansieringsprincipens bidrag LSS-utjämningen slår mycket ojämnt. Även om systemet totalt för statens del ger nollresultat blir systemets effekter på kommunerna olika. Vissa kommuner () tjänar på systemet, andra förlorar (och ). I budgetproposition 2003/04:1 (tabell 2.5, utgiftsområde 25, sidan 15) finns en post, Viss tandvård för vuxna, med ett bidrag till landstingen på för och för åren därefter. I tabellen står den inte under , men i det dokument vi fick från finansutskottet, också benämnt Regleringar enligt finansieringsprincipen (bilaga 2.2), finns posten med beloppet minus . I kapitel tre har vi diskuterat svårigheterna med att tolka informationen i propositioner i bilaga 2.2. I propositionens text under rubriken regleringar m.m. framgår att beloppet avser slutregleringar av landstingens övertagande av viss vuxen- FINANSIERINGSPRINCIPEN, REGLERINGAR OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER tandvård och ökade intäktsmöjligheter för oralkirurgi. Statsbidraget för tandvårdsreformerna ingick tidigare i utgiftsområde 9 (Sjukvårdsförmåner m.m.). Staten och har kommit överens om att det generella statsbidraget till landstingen ska höjas med (enbart detta år) som kompensation för verksamhetens beräknade ackumulerade underskott perioden 19992003. Dessutom föreslås att det generella statsbidraget tillförs permanent och ytterligare . Här finns således förklaringen till de minus 174 miljoner som återfinns i bilaga 2.2; 204 miljoner gällde bara och ska tas bort , men så tillkommer 30 miljoner (plus 30 minus 204 är lika med minus 174). Bakom posten Viss tandvård för vuxna ligger det tandvårdsstöd till särskilda patientgrupper som infördes . Det gällde främst uppsökande verksamhet riktad till patienter inom äldre- och handikappomsorgen, avgiftsbegränsningar för personer som till följd av sjukdom eller funktionshinder har särskilda vårdbehov samt subventionerad bastandvård för personer . I utredningarna Ds 1997:16 och SOU 1998:2 samt proposition 1997/98:112 står om reformernas bakgrund och innebörd. I utredning (Ds 1997:16) uppskattas reformernas kostnad till . Det antas att kommer att administreras av försäkringskassorna och att landstingen ska erhålla för sina ökade kostnader. Kostnaderna uppskattas i SOU 1998:2 uppgå till ; överföring av medel för finansieringen från staten till landstingen regleras i särskilda avtal. Trots att finansieringsprincipen nämns i utredningens början (SOU 1998:2, sidan 23) anses alltså i utredningen att det finns behov av avtal. I propositionen (1997/98:112) uppskattas de årliga kostnaderna för reformerna till varav cirka 405 miljoner skulle komma att belasta landstingen. Bruttobeloppet är 485 miljoner, men förändringar i ersättning för oralkirurgi anses medföra en besparing för landstingen med . Regeringen påpekar (proposition 1997/98:112, sidan 65) vikten av att de medel som förs över till landstingen verkligen används för avsett ändamål samt att finansieringsprincipen skall tillämpas. Som nämnts ovan ingick överföringen från staten till landstingen i de specialdestinerade statsbidragen (utgiftsområde 9) fram då de lades in i utgiftsområde 25 som allmänt bidrag till landstingen. Tandvårdsreformer: Analys och resultat Ett problem med analysen av Viss tandvård för vuxna med avseende på finansieringsprincipen är att reformerna infördes och statsbidraget i utgiftsområde 25 kom . Ett annat problem är att det inte finns några data där kostnaderna från dessa reformer särskiljs från andra kostnader i tandvården. Den utförligaste databasen för tandvården återfinns i SKL:s Verksamhet och ekonomi i landsting och regioner, men tyvärr är startåret där . Det vi gjort är att ta reda på hur mycket statsbidraget (i utgiftsområde 25) bidrar med till tandvårdens finansiering per patient. FINANSIERINGSPRINCIPEN, REGLERINGAR OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER med och som storleksmässigt är jämförbara med . TABELL 4.9 STATSBIDRAGETS BIDRAG TILL TANDVÅRDEN. TABELL 4.10 GENOMSNITTLIG PATIENTAVGIFT. Vi ser i tabellerna 4.9 och 4.10 att statsbidraget är litet jämfört med intäkterna från patientavgifter. Eftersom statsbidraget fördelas per invånare blir bidraget per patient olika i landstingen. Landsting med stort invånarantal och få patienter kommer att gynnas av fördelningskonstruktionen. Patientantalet har minskat kraftigt i , vilket medför att statsbidraget per patient blir högre där än i och . Jämfört med patientavgifterna är intäkten från statsbidraget ringa, men det ger några till verksamheten. För del rör det sig om . 2008/09:RFR11 KAPITEL FYRA. FINANSIERINGSPRINCIPEN, REGLERINGAR OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER TABELL 4.11 STATSBIDRAGETS BIDRAG TILL TANDVÅRDENS Nettokostnad = Patientavgifter externa driftskostnader. Efter sänkningen av statsbidraget utgör detta för del av verksamhetens nettokostnad, vilket är lika med genomsnittet i landet (se tabell 4.11). I är statsbidragets andel av finansieringen klart lägre, vilket beror på att relativt folkmängden har högre andel patienter än och . Av ovanstående framgår att de allmänna statsbidragen ger ett bidrag till finansieringen av tandvårdsreformerna som ingår i benämningen Viss tandvård för vuxna. Hur stort detta bidrag är går inte att utröna eftersom det inte går att särskilja kostnaderna för dessa reformer från tandvårdens övriga kostnader. Det är oklart om statsbidragen i fråga är en konsekvens av finansieringsprincipen då de inte nämns under den rubriken i budgetpropositionen. De låg först bland de specialdestinerade statsbidragen och fördes över till utgiftsområde 25 efter det att reformerna införts. Våra analyser av de ekonomiska bidragen enligt finansieringsprincipen i några kommunala reformer har visat att bidragen inte kompenserar kommunerna ekonomiskt, åtminstone inte på lång sikt. Endast vid införandet av maxtaxan inom äldreomsorgen erhöll kommunerna sammantaget ett bidrag som någorlunda täckte intäktsbortfallet . De övriga reformerna vi analyserat är alla underfinansierade från början. Eftersom det allmänna statsbidraget höjs med ett fast belopp som inte justeras med inflation och löneökningar blir alltid reformerna underfinansierade . Finansieringsprincipen är därmed inte något som på lång sikt ger kommunerna och landstingen ekonomisk kompensation för reformer inom det kommunala området som bestäms av staten. Vi diskuterar detta mer ingående i kapitel sex och kapitel sju. FINANSIERINGSPRINCIPEN, REGLERINGAR OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER På det hela taget ger de statsbidrag i utgiftsområde 25 som kopplas till finansieringsprincipen endast marginella ekonomiska bidrag till verksamheterna. Speciellt märks detta beträffande LSS-reformen där kommunernas kostnader ökat mycket och statsbidragen endast bidrar till finansieringen. LSS-utjämningen betyder mycket mer för kommunerna, men det systemet får mycket skilda ekonomiska konsekvenser i olika kommuner. Finansieringsprincipens koppling till de allmänna statsbidragen i utgiftsområde 25 ger egendomliga effekter. Bidragen motiveras av att staten utfärdat bestämmelser som påverkar kommunala verksamheter och deras ekonomi. Det framhålls ibland att staten förväntar sig att medlen kommer dessa verksamheter till godo, t.ex. när reformer och nya satsningar presenteras av politiker. Men bidragen läggs in i statsbidrag som fördelas med antal invånare som bas. återfanns de i det generella statsbidraget, numera i inkomstutjämningen. Därmed försvinner kopplingen till de verksamhetsreformer som motiverat bidragen. Bland kommunerna kommer det därmed att uppstå vinnare och förlorare. En kommun som har många invånare, men lite behov av verksamheten i fråga, kan komma att få överkompensation och en kommun där det motsatta förhållandet råder får underkompensation. Orsaken är att bidragen som motiveras av finansieringsprincipen utgör en sammanblandning av specialdestinerade och allmänna statsbidrag. Det här kapitlet är resultatet av samtal med företrädare för kommuner, landsting, stat, riksdag och SKL (se också kapitel två, Tillvägagångssätt, Delstudie två och bilaga 5.1 Intervjupersoner). I de inledande avsnitten redovisar vi skälen till våra val och hur vi gått till väga för att samla in och analysera samtalen. I kapitlets huvuddel presenterar vi samtalen och avslutningsvis sammanfattas de. När materialet väl är insamlat ska det analyseras och presenteras för läsaren. Över tusen sidor transkriberade intervjuer ska på något sätt presenteras så att de representerar vad som sagts i samtalen på ett bra sätt utan att för den skull bli varken alltför långt eller kort. Det viktigaste ska vara med som presentationen ska återge samtalen ungefär som de var. Dessutom ska presentationen vara läsvärd och intressant. Att återberätta något som hänt är inget som blir som det blir, eftersom fakta talar för sig själva (som många trott och tror). En återberättelse är en redovisning av vad som skett som återberättaren ser det. En dramatiker hade nog skrivit en pjäs, en konstnär gjort ett konstverk och en forskare skriver en text men inte samma sorts text som en poet. Vi vill att datapresentation ska ge läsaren en känsla av att det var så här de intervjuade sa, det var så här samtalen var, nästan som om läsaren vore där i all sin omöjlighet. Svårigheterna är två (Czarniawska 2004). För det första bytet av medium, ord ska beskriva andra ord. Att i text representera ett samtal så att säga ett-till- ett låter sig inte göras (1988, Rorty 1991). När vi läser igenom ett nedskrivet samtal, till exempel en intervju, vi varit med om minns vi situationen, rummet, ansiktsuttryck och tankar vi tänkte på ett sätt som en annan läsare inte kan, förutom den eller de andra som var med om samma intervju, men deras upplevelser skiljer sig också de från de egna. Kort sagt, det är inte intervjuerna som skrivs utan en annan text. Snarare än att redovisa ett samtal som det var, är det frågan om att (re)producera en text med utgångspunkt i samtalen (Czarniawska 2004). För det andra är verkligheten subjektiv. Det finns följaktligen andra versioner av den än den egna. Data talar inte för sig själva, men i vems intressen talar de? En text av det här slaget bygger på vad de vi samtalat med sagt oss, vad de upptäckt, korrigerat och lagt till under intervjun och hur vi tolkat vad de sagt och hur vi fört samtalet vidare genom följd- och kontrollfrågor. Hur problemen ska lösas finns det inget entydigt svar på. Det är upp till oss som författare av texten och som forskare att redovisa hur vi gör för att nå fram till en trovärdig och ändamålsenlig text (). Det är många steg på vägen mellan insamling och presentation, och någon annan hade förmodligen FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 gjort andra tolkningar och bedömningar, om än ganska lika. Att verkligheten är subjektiv innebär inte att allt är sant, det är skillnad på sanning och nonsens. Vår ambition är att data ska presenteras på ett trovärdigt sätt så att de underlättar för läsaren, och ändamålet är att besvara forskningsfrågan. När vi presenterar samtalen använder vi inte namn på vare sig person eller organisation. Kommunchefer kan ha olika titlar, som stadsdirektör och landstingschef. I vår text är båda kommunchefer. Andra titlar som kan kopplas till person, såsom stadsdelsförvaltningschef eller produktionschef och budgetchef, kallar vi förvaltningschef respektive kommunledning. En nackdel med anonymisering är att organisationer och personer rycks ur sitt sammanhang både rumsligt och historiskt. Det är en uppvägande fördel om läsaren kan tänka sig att det är kommunen där hon bor eller organisationen där han arbetar eller känner till för det skulle det kunna vara. Läsaren slipper ha förutfattade meningar, vilket man gärna har då de flesta av oss vet något, rätt eller fel, om offentliga sektor. En annan fördel är att en del av de personer vi samtalat med bett om att inte bli namngivna, och då finner vi det enklast att inte använda organisationsnamn. I och med att de vi intervjuat vet om att de inte kommer att nämnas med namn och titel har de kunnat tala friare och mer förutsättningslöst utan att behöva vara lika oroliga för att gå i svaromål för vad de sagt (jämför med symmetridiskussionen i kapitel två). Samtalen har spelats in och transkriberats. Analys, av i det här fallet samtal, börjar med att materialet reduceras, organiseras och kategoriseras annorlunda uttryckt sorteras data utifrån teman och kategorier (och 1990). Först därefter har vi skrivit presentationerna av materialet. Ett antal teman fanns redan i utgångsläget för analysen då vi förde samtalen utifrån ett antal teman som vi utvecklat utifrån forskningsfrågan och dess delfrågor. Varför finansieringsprincip, finansieringsprincipens konstruktion, transparens, samråd, tillämpning och konsekvenser. Med hjälp av ett datorprogram, NVivo®, för kvalitativ dataanalys har vi arbetat vidare med analysen. I praktiken har det gått till så att vi har läst samtal för samtal och letat efter stycken där finansieringsprincipens tillämpning tas upp. När vi stött på ett sådant avsnitt har vi med hjälp av datormusen markerat texten och dragit-och-släppt den i en mapp. Ungefär som det brukar 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. gå till att flytta text. Om nästa avsnitt text berört samma tematik har den släppts i samma mapp, i annat fall i en annan mapp. Genom att markera och dra textavsnitt skapades temamappar med hjälp av NVivo®. En mapp för varje tema och i varje mapp finns de textavsnitt som hör till varje tema. På så sätt har kodningsarbetet fortsatt och resultatet blivit dokument av citat där olika aspekter av finansieringsprincipen tas upp. Förutom de samtalsteman vi i förväg utvecklat fann vi i analysarbetet ytterligare tre teman vi samtalat kring: uppföljning, relationen mellan stat och kommun samt framtid och önskningar. De teman sorteringen resulterat i och som datapresentationen är byggd på är: Varför finansieringsprincip, finansieringsprincipens konstruktion, transparens, samråd, tillämpning, konsekvenser, uppföljning, relationen mellan stat och kommun samt framtid och önskningar. Nedan följer resultaten av våra intervjusamtal. Ordningen i texten följer samtalens ordning när samtalen rör mer övergripande frågor som konstruktion, varför principen finns, relationen mellan stat och kommun samt framtid och önskning, och den följer processen när det är möjligt (se figur 4.1). Våra samtal inleddes med att diskutera vad finansieringsprincipen är och vad den betyder. På ledningsnivå i kommunerna, det vill säga bland kommunalråd, kommun- och ekonomichefer hade många i princip en ganska god uppfattning om vad finansieringsprincipen är, det vill säga att kommunerna ska kompenseras ekonomiskt för beslut fattade av . Ett kommunalråd säger: Den som fattar beslut om någonting ska betala det också. Det är väl liksom huvudsyftet med det hela. En kommunchef uttrycker sig på liknande vis och lägger till en mening om hur självklart han tycker det är: Det gäller ju över huvud taget att ansvar och befogenheter ska hänga ihop. Man ska själv få hantera konsekvenserna av sitt eget beslut För att det är klart att man måste ha som princip att allt ska vara finansierat, så att det ligger nån slags självklarhet redan från början Finansieringsprincipen är tätt sammankopplad med statsbidragssystemet, påpekar den här budgetchefen i sin förklaring av vad finansieringsprincipen är. Enkelt i princip, men i en sammansatt kontext. FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 om staten gör förändringar, lägger på kommunerna nya uppgifter, så ska man skicka med pengar. Så enkelt uppfattar jag finansieringsprincipen. Och resten är kostnadsutjämning. Finansieringsprincipen är viktig, anser de flesta som vet vad den är. Som det mesta som är viktigt, är den föremål för delade meningar och värd att ta strid för, som det här kommunalrådet säger: Och finansieringsprincipen, är vi [i] stor enighet [om] i kommunvärlden ända sen , att det är nåt som vi måste fajtas för, så att inte staten kan lägga över kostnader hur som helst på kommunerna. Så det är en viktig princip, som naturligtvis då och då tar stryk, om man säger så. Finansieringsprincipen ses av många av dem vi samtalat med som ett uttryck för en önskan om ordning, om tydliga spelregler så att både stat och kommun ska veta vad som gäller, även om den verkar bland de två motsatta krafterna nationell likvärdighet och lokalt självstyre: den betyder ett visst mått av ordning och reda emellan den som fattar beslut och den som ska betala dem, kan man väl säga. Sen är det alltid svårt att dra gränserna i botten så handlar väldigt mycket av avvägningen av det kommunala självstyret kontra den nationella likställdheten. Det är två intressen som aldrig går att förena utan man får försöka hitta en balans däremellan. Och där ligger ju det här med finansieringsprincipen naturligtvis också i det. Många i kommunledningarna har en ganska vag, eller i några fall ingen, uppfattning om vad finansieringsprincipen är när de blir tillfrågade. Men när vi berättar för dem vad den är känner de igen diskussionen om huruvida de blir kompenserade eller inte. Som det här kommunalrådet: F: Finansieringsprincipen, det är ingenting som ni pratar om mycket i nämnderna, i KS till exempel? S: Nä, det är ju inget ord jag har använt här . Men däremot har säkert ekonomichefen använt det någonstans, det vågar inte jag säga, men det är inget jag har lagt, men däremot kan jag säga såhär att själva grunden, betydelsen, ordets betydelse, om det nu är det vi pratar om, så har vi ju haft det med oss. Liksom den här ekonomichefen som inte riktigt vet vad finansieringsprincipen är, mer än att hon är skeptisk till dess funktion, väl medveten om att det är tyckande mer än underbyggt vetande: Ja, när du ställer frågan så känner man ju egentligen att man vet ju inte så mycket vad den egentligen betyder. Det är ett begrepp som man är lite skeptisk till att den fungerar givetvis, men man har inte så mycket fakta att stödja sitt tyckande på. På verksamhetsledningsnivå är kännedomen om finansieringsprincipens lydelse väldigt låg, de vet inte, som de här två verksamhetscheferna: 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. F: fråga vad finansieringsprincipen är och vad ni anser att den är och vad den betyder för er? S: Nej, jag kan nog inte svara. alltså jag har ju knappt hört talas om det begreppet innan [vår förfrågan om samtal]. Så jag kan absolut inte förklara vad det betyder för mig eftersom det är ett nytt begrepp, så är det. Verksamhetsansvariga driver framför allt verksamhet och det tar det mesta av tiden, energin läggs på hur verksamheten fungerar och går ihop ekonomiskt. Man kan väl inte säga så att nån anställd i [stadsdelen] går och tänker på finansieringsprincipen, för det är ett fåtal egentligen som är insatta i vad det innebär. Jag har ett litet hum om vad det innebär och att principen är ju egentligen att man inte ska övervältra ansvar på kommunerna utan att det är finansierat, enkelt grundprincipen. Men det tror jag inte man generellt på verksamhetsnivå går och tänker på. De organisatoriska sammanhang som är intressant för verksamhetsledningar är resten av kommunen. Som när den här chefen undrar om vi menar principen för hur kommunledningen fördelar pengar till förvaltningarna. hur fullmäktige delar ut pengar till förvaltningen eller menar du vår förvaltningsprincip? Inte minst märks detta i de kommuner som organiserar sig med beställar- och utförarmodell, där det också finns organisationsstrukturella hinder för att se kopplingar mellan stat och kommun. Alltså jag tror inte den är speciellt tydlig om man tittar ute i verksamheten. Om du skulle fråga rektorer, äldreomsorgsansvariga eller föreståndare annat för att vi har beställareutförare-systemet. De vi har samtalat med i , bland politikerna i finansutskottet och på SKL är kännedomen om finansieringsprincipen god, svaren om vad den innebär är korta och koncisa: Det är att alla reformer ska finansieras från grunden. Ofta är svaren kopplade till en utläggning om finansieringsprincipens konstruktion eller tillämpning. Först ett citat från en tjänsteman på SKL som förutom att definiera principen också lägger fram deras poäng med en politisk överenskommelse om finansieringsprincipen. den innebär ju att staten ska betala för det man lägger på kommunerna om man inte har någon annan finansieringsmöjlighet än skattepengar vår poäng med att få en politisk överenskommelse var att vi skulle kunna skapa ett lite starkare tryck internt, för det är ju en sak att det finns en riktlinje från departementet, det är en annan sak huruvida den följs eller inte. FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 En riksdagsledamot vi pratade med svarade på frågan om varför det finns en finansieringsprincip med att det är för statens behov av att kunna säkerställa att vissa saker händer på nivå, utan att behöva hamna i en diskussion om ekonomi. utifrån ett statligt perspektiv så är det ju att man från statlig nivå ska kunna göra vissa saker även om det egentligen är kommunbudgeten som påverkar, alltså att ha möjligheten att göra, så att man inte får tillbaka att nu tafsar ni på våra domäner. Och det kan ju vara viktigt för att uppnå mål som ligger på staten och som inte ligger på kommunen. Ett annat samtalstema har varit finansieringsprincipens konstruktion. Det är huvudsakligen tre synpunkter som tas upp: att beloppet för regleringen räknas ut en gång och i förväg, att konstruktionen gör att hur finansieringsprincipen tillämpas är svårt att se samt att fördelningen efter invånarantal medför orättvisor. I det första citatet är det en tjänsteman i en kommunledning som menar att eftersom en reglering läggs till statsbidragssystemet är det svårt att se hur regleringen stämmer överens med kommunens ökade kostnad , eftersom det är svårt att finna posten. det är en sak när du går in i systemet, men har kostnadsutvecklingen dragit i väg. Jag menar det kan ju vara finansieringsprincipen som ligger nominellt stilla och ligger det i det stora skatteutjämningssystemet så har du ju svårt att identifiera det. En vanlig synpunkt är att då en reglering under finansieringsprincipen räknas ut , då reformen startas, och att beloppet sedan inte ändras medan kostnader för att utföra den tenderar att öka blir regleringarna underfinansierade , vilket de två kommuncheferna nedan menar: [Det är] bekymmersamt om det inte sker nån uppräkning för inflation då urholkas ju finansieringsprincipen. Historiskt har vi ju tagit på oss en hel del olika saker från staten, och från början var väl möjligen betalningen, stod den väl i paritet med vad utgiften var då.