urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — Omorganisationen medförde en åtskillnad mellan strategiska frågor och operativ ledning vilket skulle skapa ökade förutsättningar för en effektiv verksamhet och ett ökat samspel mellan revisionsgrenarna48. En gemensam operativ ledning en s.k. strategisk ledningsgrupp skapades för all granskningsverksamhet, dvs. för både årlig revision och effektivitetsrevision. De tidigare tolv avdelningarna (sex för årlig revision och sex för effektivitetsrevision) sammanfördes i tre granskningsenheter inriktade på särskilda granskningsområden. I varje granskningsenhet sammanfördes båda revisionsgrenarna som ett led i ledningens strävan att öka samarbetet och synergieffekterna mellan de två professionerna. Syftet med den nya organisationen var dels att säkerställa stabila produktionsförutsättningar och organisatorisk effektivitet, dels att frigöra riksrevisorerna från de dagliga administrativa frågorna till förmån för granskningsverksamheten. I den strategiska ledningsgruppen ingick riksrevisorerna, granskningschefen, bitr. granskningschefen samt överdirektören. De tre sistnämnda fick ansvaret för den dagliga, löpande kringverksamheten. Granskningschefen fick bl.a. ansvar för personal- och resursfördelning inom granskningsverksamheten och överdirektören fick ansvar för staben, den internationella verksamheten och de administrativa funktionerna. En separat ledningsgrupp skapades för granskningsverksamheten och en för de administrativa funktionerna. En särskild enhet för planering och kvalitet (bl.a. för kvalitetssäkring av granskningsrapporterna) organiserades under granskningschefen. Inrättandet av de olika ledningsgrupperna innebar att nya beslutsnivåer infördes mellan 48 årsredovisning , s. 56. riksrevisorerna och medarbetarna. Den nya organisationen fick följande utseende. Parallellt med den linjeorganisation som fortfarande gäller finns även en program- och projektorganisation med respektive programansvariga och projektledare i spetsen. Därutöver finns särskilda processägare för årlig revision, effektivitetsrevision och den årliga rapporten. I samband med omorganisationen införde riksrevisorerna en gemensam beredning av enskilda granskningsärenden. Motivet för detta var att de skulle kunna täcka upp för varandra vid frågor, hålla ihop vid eventuell kritik och vid succession kunna överta granskningsärenden inom en avgående riksrevisors område. Denna process innebär att var och en av riksrevisorerna läser samtliga granskningsrapporter, dvs. även granskningar som ligger utanför det egna granskningsområdet. Vidare innebär det att alla riksrevisorerna sitter med och har synpunkter vid olika genomgångar av enskilda granskningsärenden. Ur medarbetarnas synvinkel kan detta uppfattas som förvirrande och skapa osäkerhet om vems ord som egentligen gäller. Formellt är det dock en riksrevisor som är ansvarig och fattar beslut om granskningen i enlighet med myndighetens instruktion (4 §). Av utredningens underlagsmaterial framgår olika synpunkter på omorganisationen och dess resultat. En allmänt företrädd ståndpunkt är att omorganisationen lett till att avståndet mellan riksrevisorerna och de enskilda medarbetarna ökat genom införandet av fler beslutsnivåer. har riksrevisorerna fått mer tid för själva granskningsarbetet. Ur ett chefsperspektiv ses omorganisationen som en nödvändig åtgärd för att lösa de akuta problem som uppstod i samband med skiftet av riksrevisor och för att ge organisationen stabilitet och bättre kontinuitet i den löpande verksamheten. Bland medarbetarna finns de som menar att den nya organisationen skapat en komplicerad och långdragen beslutsprocess med otydliga ansvarsförhållanden och ineffektivitet som följd. Man uppfattar det som problematiskt att granska andra myndigheters effektivitet när den egna organisationen inte svarar upp mot effektivitetskraven. Vissa anser även att sammanförandet av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen är till men för specialisering och kompetensutveckling inom respektive revisionsform. Erfarenhet av och kompetens inom analytiskt utredningsarbete är något som flera medarbetare efterlyser hos chefsfunktioner på flera nivåer efter omorganisationen. Ur ett fackligt perspektiv påpekas att omorganisationen lett till att myndigheten blivit mer svåröverskådlig och trögarbetad bl.a. beroende på införandet av en oproportionerligt omfattande ledningsstruktur med många nivåer. Denna struktur bidrar till oklara ansvarsförhållanden vilket i sin tur ger ett otydligt ledarskap, anser den lokala 49. Mot bakgrund av de synpunkter som framförts i olika sammanhang om att skulle ha en omfattande och ineffektiv organisationsstruktur har () på utredningens uppdrag undersökt myndighetens overheadkostnader (OH-kostnader) för . OH-kostnadernas andel av en organisations totala kostnader utgör en viktig komponent i bedömningen av en organisations effektivitet. Under förutsättning att kvaliteten i organisationens utgående prestationer inte förändras kan en minskning av OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna ses som ett tecken på ökad effektivitet. Resultaten av undersökningen redovisas i rapporten (ESV 2008:33). totala kostnader för uppgick till . Fördelningen av kostnaderna på kärnverksamhet respektive OH framgår av följande diagram. 49 Förtydligande av . Skrivelse till utredningen från den lokala vid RiR . Källa: 2008:33. Undersökningen visar att har högre OH-kostnader än medianvärdet för normalmyndigheten. De samlade OH-kostnaderna utgjorde av totala kostnader . OH-kostnaderna delas i undersökningen in i gemensam OH, mellan-OH och individuell OH. Till gemensam OH räknas övergripande styrning och ledning, central ekonomihantering och styrning, centralt personalstöd, bibliotek och informationsservice, registratur och arkivering, kontorsservice, reception, allmänt juridiskt stöd, IT och lokalkostnader. Till mellan-OH räknas kostnader för framför allt chefer ute i linjen och administrativt stöd för dessa. De individuella OH- kostnaderna inbegriper medarbetarnas icke-operativa arbetstid, t.ex. planerings- och lönesamtal, avdelningsmöten och kompetensutveckling. I undersökningen jämförs OH-kostnader med resultaten från två tidigare undersökningar som ESV genomfört om OH-kostnaderna inom den svenska statsförvaltningen. Den ena undersökningen omfattade knappt 50 myndigheter50 medan den andra, som genomfördes på uppdrag av , omfattade ett åttiotal myndigheter. Genomgående jämförs siffror med median- och, i de flesta fall, även medelvärdena från de båda undersökningarna. Uppgifter om mellan-OH har hämtats endast från den senare undersökningen. 50 Undersökningen redovisades i rapporten för OH-kostnader (ESV 2005:3). KOSTNADERNA FÖR GEMENSAM OH SOM ANDEL AV TOTALA KOSTNADER (%) Källa: 2008:33. I ovanstående bild redovisas de gemensamma OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna för jämfört med median- och medelvärdet för normalmyndigheten (som baseras på ovan nämnda undersökningar). Jämförelsen visar att gemensamma OH-kostnader ligger högre än normalmyndighetens vilket motsvarar mer än 30 miljoner kronor.52 I undersökningen redovisas de gemensamma OH- kostnaderna också nedbrutet på ledning, ekonomi, personal, information, IT, lokaler och övrig gemensam OH. Av dessa funktioner har myndigheten avsevärt högre kostnader jämfört med normalmyndigheten när det gäller ledning, ekonomi, personal och information. En förklaring till de höga kostnaderna för ledningsfunktionen är, enligt rapporten, att har tre chefer jämfört med normalmyndigheten som vanligen har en generaldirektör och en stf. De höga kostnaderna för ekonomiadministrationen förklaras delvis med att controllerfunktionen är knuten till ekonomienheten och inte till staben vilket är mer vanligt förekommande. Någon förklaring till de höga kostnaderna för personalrespektive informationsfunktionen lämnas inte i rapporten. kostnader för s.k. mellan-OH utgjorde av de totala kostnaderna vilket är dubbelt så mycket, eller över medianvärdet, vilket innebär under ett verksamhetsår53 . 51I allmänhet ligger medelvärdena i undersökningen högre än medianvärdena. Anledningen är sannolikt att myndigheter med i första hand extremt höga kostnader får en större påverkan. Medianvärdet däremot visar var den mellersta myndigheten ligger, och det finns lika många myndigheter som ligger högre och lägre. Medianvärdet är också per definition en reell siffra, dvs. det finns ett objekt som ligger till grund för uppgiften. Mot denna bakgrund har ESV valt att betrakta medianvärdet som den uppgift som man i första hand bör jämföra med och använda medelvärdet som en komplettering. 53Observera att värdena för normalmyndigheten i detta fall endast baseras på undersökningen åt . KOSTNADERNA FÖR MELLAN-OH SOM ANDEL AV TOTALA KOSTNADER (%) Källa: 2008:33. Beträffande de individuella OH-kostnaderna saknas empiriska underlag för att kunna konstruera ett jämförelsevärde. Jämfört med den skattning på av de totala kostnaderna, som gjordes i den tidigare nämnda undersökningen Nyckeltal för OH-kostnader, ligger lägre, vilket motsvarar . Den tredelade ledningen synpunkter från intervjuer Av utredningens underlagsmaterial framgår en del allmänna konstateranden om det tredelade ledarskapet och såväl positiva som negativa omdömen om hur detta fungerat. De synpunkter som kommit fram vid intervjuer med medarbetare vid kan sammanfattas i följande punkter. -Riksrevisorerna har en uttalad strävan att komma överens och inta en gemensam ståndpunkt. har de svårt att enas, vilket leder till en utdragen beslutsprocess och osäkerhet i organisationen. Samstämmighet, en likartad bedömning i granskningsprocessen och i synen på ledarskapet samt ett likvärdigt förhållande till granskningsobjekten är några förutsättningar som nämns för att ledningsmodellen ska fungera. Att personkemin stämmer mellan riksrevisorerna är en annan återkommande synpunkt. När myndighetens ledning ska representeras, vid såväl interna som externa möten, medverkar ofta alla tre riksrevisorerna. -Varje riksrevisor har ett behov av att markera sitt intresse för vissa frågor såväl gentemot de båda andra riksrevisorerna som mot övriga medarbetare. Det finns även en viss konkurrens riksrevisorerna emellan om att få medial uppmärksamhet för sina granskningar. Medarbetarna kan känna viss osäkerhet inför hur denna konkurrens ska hanteras. -Fördelar som nämns med det tredelade ledarskapet är att det ger en bredare kompetensbas, en större allsidighet i beslutsfattandet, ett kollegialt utbyte för ömsesidigt stöd riksrevisorerna emellan och delat ansvar vid kritik. positiva i det tredelade ledarskapet accentuerades, ur riksrevisorernas synvinkel, under uppbyggnadsskedet och vid införandet av den nya organisationen. Även i situationer av yttre tryck mot organisationen uppfattas tredelning som en styrka. -De nackdelar som nämns med det tredelade ledarskapet är att det skapar otydlighet om beslut och ansvarsförhållanden, främst internt men även externt. De omfattande kraven på gemensamma beslut gör att beslutsfattandet blir komplicerat, tar och mycket kraft ur organisationen. De gemensamma besluten medför även att ansvaret blir diffust och att ansvarsutkrävandet blir svårt att precisera. -Beslutsdynamiken i en grupp på tre personer som eftersträvar konsensus leder lätt till att den av de tre som vill minst får ett avgörande inflytande. De tre agerar enskilt mer försiktigt än om de hade fullt eget ansvar beslutskompetensen blir svag. Detta kan bl.a. leda till en oförmåga att ta sig an större och svårare uppgifter i granskningsarbetet. -En stor del av de medarbetare vid som intervjuats, från riksrevisorerna och neråt i organisationen, anser att myndigheten skulle fungera bättre med en riksrevisor i ledningen. vid anser att konstruktionen med tre riksrevisorer bidrar till ett otydligt ledarskap och att det synes svårt att vara exekutiv och tydlig när beslut och inriktningar ska vara samstämmiga mellan tre jämbördiga högsta chefer. En viktig förutsättning för att komma till rätta med de arbetsmiljöproblem som föreningen ser vid myndigheten är att konstruktionen med tre jämbördiga riksrevisorer ses över 54. Synpunkter på ledningsmodell har även framkommit vid intervjuer med ett antal personer utanför som på olika sätt berörts av myndighetens verksamhet. Merparten av dessa personer uppfattar inte den tredelade ledningen som något större problem för omvärlden. I detta sammanhang kan det dock vara av värde att sammanfatta några av de synpunkter som framkommit. -Den tredelade ledningen verkar vara svår att hantera internt. Ledningsmässigt verkar det inte fungera bra. har utvecklat en hierarkisk organisationsstruktur med en omfattande och kanske överdriven organisation för kvalitetskontroll. -Riksrevisorerna bör vara djärvare och mer självständiga i förhållande till varandra enighet dem emellan är inte nödvändig i alla frågor. Deras behov av att vara sampratade kan man förstå om de känner sig osäkra och utsatta. En tydlig, effektiv och lyhörd ledning är särskilt viktig i en organisation som självständigt bestämmer inriktningen av sin verksamhet. 54 Förtydligande av Skrivelse till utredningen från den lokala vid RiR . -Förtroendet för en del av rapporter är lågt på grund av bristande kompetens och kvalitet. Orsaken till detta kanske står att söka i organisation och ledning eftersom personalen har hög kompetens. -verkar drabbad av en osäkerhetskultur och uppfattas som en räddhågsen organisation som inte är offensiv nog. 6.5 ombudsmän () I diskussionerna om ledning har utredningen, förutom internationella exempel, även studerat ledningsformerna vid ombudsmän () och . Jämförelser med JO:s och ledningsformer gjordes redan i förarbetena till riksrevisionsreformen55. (chefs-JO) har för utredningen redovisat hur ledningen av utvecklats och hur det fungerar . och , ordförande respektive vice ordförande i riksbanksfullmäktige har informerat om ledningsfrågor vid . Under arbetets gång har utredningens diskussioner alltmer kommit att fokuseras kring JO- ämbetets struktur och ledningsförhållanden. JO:s nuvarande organisation med en enrådighetschef i administrativa frågor är ett resultat av att den tidigare organisationen inte ansågs rationell i förhållande till den ökade arbetsmängden. Genom en omorganisation av ämbetet 1987 blev chefsjustitieombudsmannens roll som chef mer markerad. Som bakgrund kan nämnas att JO-utredning föreslog att JO- ämbetets dåvarande organisation med fyra ombudsmän, varav en särskild chefsombudsman, skulle ersättas med en organisation med en ombudsman och tre kvalificerade medarbetare till denne (rättschefer). Därigenom skulle man enligt utredningen inte bara få en mera sammanhållen organisation utan risk för spänningar mellan cheferna som var mer ägnad att upprätthålla den för viktiga auktoriteten utan också en garanti för en enhetlig praxis. Utgångspunkt för utredningens förslag var att den reform av ledning som beslutade om 1975 inte alls hade slagit igenom. JO-reform innebar bl.a. att en av justitieombudsmännen gjordes till administrativ chef (chefs-JO) som skulle bestämma inriktningen i stort av verksamheten. utredning konstaterade dock att chefs-JO:s roll inte blivit den som och tänkte sig. I realiteten förestod var och en av ombudsmännen, i likhet med vad som gällt , var sitt ämbete och chefs-JO:s tillsynsområde var lika omfattande som de övriga justitieombudsmännens. 55Bland annat 2000/2001:KU8 och SOU 2001:97. 56JO-ämbetet, (SOU 1985:26), s. 245252. ansåg emellertid att förslag med en justitieombudsman förutsatte en omfattande delegering av beslutanderätten till tjänstemän och att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena därmed skulle alltför mycket av särskilda karaktär gå förlorad. Vidare menade att JO måste biträdas av personer som valts till sina ämbeten av och som liksom tidigare handlade sina ärenden helt självständigt, men att den som pekats ut som chef var ensam beslutsfattare i administrativa frågor.57 Således blev det främsta resultatet av reform att chefs-JO:s roll förstärktes i instruktionen och att antalet ombudsmän förblev fyra. Det förefaller som om genomslaget även JO-reform varit tämligen begränsat. Så fungerar t.ex. ombudsmännens avdelningar fortfarande som mer eller mindre självständiga ämbeten med egen personal som endast undantagsvis flyttar mellan avdelningarna. ChefsJO utövar sina utökade befogenheter på så sätt att alla viktigare beslut i realiteten föregås av samråd med övriga ombudsmän. Chefs-JO fattar t.ex. formellt beslut om fördelningen av ansvarsområden, dock efter samråd med övriga JO. Den ursprungliga tanken, som fanns med reform, om att chefs-JO skulle avlastas och ha ett mindre antal ärenden än övriga JO för att kunna uppfylla sina åtaganden som administrativ chef har inte uppfyllts. Regleringen av JO:s ledningsfunktioner återfinns i riksdagsordningen58 och i JO:s instruktion59. Av bestämmelserna framgår att chefsjustitieombudsmannen är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. -i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen, -svara för att intern revision av myndigheten sker, -bestämma om de anställdas tjänstgöring och -samråda med KU i organisationsfrågor av större vikt. Chefs-JO får vidare i arbetsordningen eller genom särskilt beslut bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor. Varje JO har ett ansvarsområde inom vilket han eller hon självständigt beslutar om ärendena. Chefs-JO får, oberoende av vad som följer av arbetsordningen, genom särskilt beslut föreskriva att vissa ärenden eller grupp av ärenden ska hänskjutas till honom eller henne eller någon av de andra ombudsmännen. Justitieombudsmännen väljs var för sig och utses för en period . Till skillnad mot riksrevisorerna kan justitieombudsmännen väljas om. KU 1986/87:2 s. 3743. 58RO 8 kap. 11 §. 59Lagen med instruktion för ombudsmän (1986:765). ombudsman bereds av . Bestämmelserna om ombudsmännens antal, om val och mandatperiod samt om val av efterträdare finns i RO 8:11 med tilläggsbestämmelser. Det är värt att notera att en ombudsman sitter på förtroende; det föreskrivs uttryckligen att kan entlediga en ombudsman som inte har dess förtroende. Av principiell betydelse är vidare att också har till uppgift att på begäran av någon av ombudsmän samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. 6.5.3 Likheter och skillnader mellan och JO Både och JO är delar av kontrollmakt och båda myndigheterna bedriver granskande verksamhet. utövar den revisionella kontrollen medan JO utövar den juridiska. Både riksrevisorerna och justitieombudsmännen har en jämbördig ställning i granskningsverksamheten och agerar självständigt inom sina sakområden och när det gäller beslut i granskningsärenden. Utgångspunkterna för de båda myndigheternas verksamhet är dock väsentligt olika. Riksrevisorerna väljer och beslutar självständigt om de enskilda effektivitetsgranskningarna medan JO:s verksamhet nästan helt bestäms av inflödet av klagomålsärenden60. Detta innebär att innehållet i JO:s verksamhet i stort sett är givet och att arbetsfältet är klart avgränsat. Riksrevisorerna däremot har ett betydande manöverutrymme genom att de själva inom ramen för vad som anges i lagstiftningen avgör inriktningen och omfattningen av granskningsverksamheten inom effektivitetsrevisionen, vilket ställer större krav på väl fungerande lednings- och beslutsfunktioner. Myndigheternas bakgrund och historia är en annan skillnad. som fyller 2009 har en lång och traditionsrik historia som kanske också delvis bidragit till svårigheterna att reformera verksamheten. å andra sidan är en ung myndighet som kanske fortfarande lider av en del barnsjukdomar och som inte bevarat särskilt mycket av traditioner och erfarenheter från sina föregångare () och revisorer. Även storleksmässigt skiljer sig myndigheterna åt. Det totala antalet personer som arbetar vid JO uppgår till ca 55 medan vid slutet av 2007 hade 320 anställda. är således nästan sex gånger större än JO, vilket får konsekvenser inte minst för den administrativa verksamheten. 60 2007/08 avslutades drygt 6 300 ärenden. 6.6 Slutsatser och förslag Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. 6.6.1 Det tredelade ledarskapet Redan i förarbetena till Riksrevisionsreformen påpekades svårigheten i att finna en lösning på ledningsfrågan som tog hänsyn till riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten och förutsättningarna att ge den relativt stora myndigheten goda ledningsförutsättningar61. De erfarenheter som kommit fram under utredningsarbetets gång kan sammanfattas i följande för- och nackdelar. Fördelar med tre riksrevisorer: -Kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd Nackdelar med tre riksrevisorer: -Svårt att komma överens -Resurskrävande i organisation och tid Motiven för ett tredelat ledarskap, som de redovisades i förarbetena, var att man därigenom skulle uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Erfarenheterna av hittillsvarande verksamhet visar att de ursprungliga föresatserna inte infriats fullt ut. Den nuvarande tredelningen har skapat en svag 2001/02:190, s. 117. beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida har systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen. Mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod anser vi att det är för tidigt att redan nu föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter utredningen inhämtat och de problem vi konstaterat innebär dock att vissa korrigeringar bör vidtas . Vi föreslår därför att den av riksrevisorerna som, enligt riksdagsordningen, ska svara för den administrativa ledningen får ett utökat administrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som innehas av riksrevisorerna gemensamt, förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Som en följd av våra förslag om bör även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden bör naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare. Vi föreslår vidare att utser riksrevisorn med administrativt ansvar. För att befrämja stabilitet och kontinuitet vid myndigheten vore det en fördel om alltför täta skiften på denna post undviks, vilket annars kan bli fallet med nuvarande successionsprocess. I genomförandet av den nya ordningen är det viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbas och att de får likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Vi förutsätter att den ansvarige riksrevisorn fördelar resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främjar ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten.