urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Overheadkostnader utgörs dels av kostnader för lokaler, post och telefon etc., dels av kostnader för myndighetens ledning och ledningen av det internationella sekretariatet. Resultatet för de fem kategorierna summeras nedan. Lantmäteriet bedriver en ganska betydande internationell verksamhet, på nivån år 2007.77 Avtalet om tjänsteexport med Sida följer samma mall som Kemikalieinspektionens, och den resulterande timdebiteringen framgår av nedanstående tabell.78 utnyttjar i sitt avtal med Sida tre lönekategorier, med typlönerna 35 000, 45 000 och . Med ett antagande om debiterbar tid på knappt och gemensamma kostnader i form av administration av de internationella projekten och del i de gemensamma overheadkostnaderna erhålls arvodesnivåer på 750, 900 och per timme.79 75Samtliga uppgifter från , ESV. Siffrorna avser den tjänsteexport som ESV självt är huvudansvarigt för. När ESV medverkar som underleverantör i andra projekt tillämpas en annan taxa. 76Uppgifterna har lämnats av , Kemikalieinspektionen, och avser . 77Lantmäteriet (2008). 78Uppgifter har lämnats av , Lantmäteriet, och avser 2009. 79Siffrorna kommer från och , , och avser 2008. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET tjänsteexport har legat i intervallet 70 till . I debiteringen utgår man från avdelningarnas timtaxor för uppdrag, som är desamma inom och utom landet, och adderar de administrativa kostnader som är specifika för tjänsteexporten inom det så kallade . Vid denna enhet sysselsätts omkring 9 årsarbetskrafter med marknadsföring, samordning, administration och utveckling av SCB:s tjänsteexport, vilket motsvarar ett genomsnittligt påslag på . I avtalet med utnyttjar man liksom ESV två lönekategorier, lägre och högre än , för vilka timdebiteringarna har satts till 795 respektive . För långtidskonsulter tillämpas en taxa på per månad.80 och andra myndigheter under Såväl som och ombudsmän deltar i det internationella utvecklingssamarbetet. medverkar i internationellt utbyte i internationella fora som International Parliamentary Union och och har också varit engagerad i bi- och trilaterala projekt i bland annat och . Mindre arrangemang bekostas över förvaltningsanslaget, medan Sida har finansierat de mer omfattande insatserna. bidrar med sin expertis i bilateralt samarbete i enlighet med ett avtal med Sida. Volymen är liten; var den totala omslutningen . gällande avtal garanterar en dagsersättning med , vilket med aktuella lönenivåer innebär att ersättningen nätt och jämnt täcker lönekostnaden. Även ombudsmän bedriver i begränsad omfattning verksamhet inom området. På myndigheten finns normalt en person som på heltid utnyttjas för insatser utomlands. Under och den större internationella konferens som då skall äga rum har förstärkning skett med ytterligare en person. Verksamheten är helt efterfrågestyrd, och det normala är att beställarna står för hela kostnaden. Sammanfattningsvis är verksamheten vid och de övriga myndigheterna så speciell till sin karaktär och av så liten volym att den knappast kan utnyttjas i jämförelsen. Detta hindrar inte att vissa fördelar skulle kunna vinnas genom en utveckling av samarbetet mellan de aktuella myndigheterna och . För att siffrorna från de olika myndigheterna skall bli jämförbara krävs vissa justeringar. Det mest rättvisande är att beräkna den debiterade timkostnaden i förhållande till den månadslön som utgör basen. Jämförelsen har reducerats till fyra typinkomster på nivåerna 25 000, 35 000, 45 000 och 80 Uppgifterna från , ICO. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 För de myndigheter som har räknat med andra typinkomster eller intervall har motsvarande timdebitering räknats fram genom interpolation. För att jämförelsen mellan och övriga myndigheter skall bli rättvisande måste den administrativa kostnaden för omvärldsbevakning, initiering och samordning i Sidas verksamhet adderas till de andra myndigheternas. Sidas administrationskostnad varierar både med verksamhetsgren och med världsdel, men för jämförelsen kan det räcka med den genomsnittliga siffran på av verksamhetens omslutning. Det finns en kvarstående osäkerhet i jämförelsen som beror på att inte formellt fakturerar tiden i projektverksamheten och att det därför är svårt att avgöra hur stor del av personalens tid vid den internationella enheten i som skall klassificeras som administration och hur mycket som är faktisk verksamhet i fält. I tabellen nedan har därför intervall angivits. Enligt bör som nämnts all verksamhet betraktas som operativ, vilket i så fall innebär att det är den nedre ändan av intervallet som är aktuell, men här kvarstår som sagt ett visst tolkningsutrymme. I tabellen nedan visas den slutgiltiga timdebiteringen för myndigheterna som ingår i jämförelsen som funktion av medarbetarens månadslön. JÄMFÖRELSE MELLAN TIMDEBITERINGEN HOS ETT URVAL AV MYN- DIGHETER OCH (exkl. RiR) [1071, 1340] [1188, 1457] [1306, 1575] Debiteringen hos de övriga myndigheterna har justerats upp för att kompensera för den administrativa kostnaden inom Sida. (ESV , KemI Kemikalieinspektionen, SCB ). Källa: Se texten. Jämförelsen ovan gäller korttidsförrättningar. För långtidsförrättningar är det svårt att genomföra motsvarande kalkyl, eftersom kostnaderna beror av de lokala förutsättningarna i det enskilda fallet. De siffror som har meddelats ger dock ingen klar indikation på att det skulle föreligga några signifikanta skillnader i grundlönen; den ligger i intervallet . Det administrativa påslaget hos ligger något högre än exempelvis hos SCB, men skillnaden är mindre än för korttidsförrättningar. Tabellen ovan tyder på att det administrativa påslaget i insatser inom utvecklingssamarbetet ligger högre än i de övriga myndigheterna. Skillnaden uppgår till åtminstone . För en exaktare siffra krävs dock en noggrannare jämförelse av arbetsuppgifterna inom utvecklingssamarbete med motsvarande internationel- 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET la sekretariat inom de andra myndigheterna än vad som varit möjligt inom ramen för denna utredning. Även om jämförelsen kan påverkas något av att olika myndigheter har olika principer för taxesättning, är resultatet så tydligt att det torde bestå även vid rimliga justeringar av enskildheter i kalkylen. Skillnaderna kan bero på olikheter i myndighetsgemensam overhead, i specifik overhead för utlandsverksamheten eller på ett allmänt högre kostnadsläge i organisationen. Frågan om den myndighetsgemensamma overheadkostnaden diskuteras i den tidigare citerade promemoria som var ett svar på ESV:s rapport om overheadkostnader. anför att ESV borde ha jämfört med myndigheter av ungefär samma storlek och typ av verksamhet snarare än med genomsnitts- eller medianmyndigheter. delar man ESV:s allmänna bedömning att overheadkostnader ligger högre än genomsnittet, även om jämförelsen skulle begränsas till myndigheter med någorlunda likartade förutsättningar. Följande synpunkter anförs i promemorian som förklaring till högre overheadkostnader: 1.Riksrevisionen är ett oberoende granskningsorgan, som självt avgör vad som skall granskas. Detta kräver mer resurser för omvärldsbevakning och förberedelser än om uppdragen skulle vara externt initierade. 2.Riksrevisionen har en av beslutad ledningsstruktur med tre riksrevisorer och ett system för rullande byte av riksrevisor . Detta leder till högre kostnader för ledning än i en normal myndighet. 3.Riksrevisionen bedriver verksamhet på fyra orter. En stor del av arbetet utförs också vid andra myndigheter. Detta leder till högre kostnader för kommunikation m.m. 4.Riksrevisionen bedriver internationell verksamhet, vilket ställer särskilda krav på administrativt stöd. 5.Myndighetens uppdrag ställer särskilt höga krav på inriktning av verksamheten, kompetensutveckling och kvalitetssäkring. Argumenten ovan aktualiserar frågan om vad principen om att all verksamhet skall bära sina egna kostnader skall anses innebära. Den tolkning som gör är att utlandsverksamheten skall bära sin andel av gemensamma kostnader (med ovan angiven justering för långtidsförrättningar), oavsett vilket ursprung dessa gemensamma kostnader har. En annan möjlig tolkning är att endast den del av de gemensamma kostnaderna som är relevanta för utvecklingssamarbetet skall ingå i den kostnadsmassa som skall fördelas och att övriga delar skall täckas av det ordinarie förvaltningsanslaget. Skillnaderna mellan de båda tolkningarna framstår klart, när man granskar de olika argumenten i listan ovan. Det första argumentet är korrekt i sak, men det är tveksamt om detta motiverar en merkostnad som skall påföras utvecklingssamarbetet. Vad förmedlar är professionellt kunnande om hur ett nationellt revisionsor- INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 gan bör byggas upp och förvaltas, vilka metoder som kommer till användning för olika former av revision och så vidare. Detta metodkunnande skiljer sig inte till karaktären från vad exempelvis en statistik- eller skattemyndighet förmedlar. Att myndigheten har extra kostnader för att förbereda och initiera studier av den svenska förvaltningen är inte ett argument för att förvaltningsbiståndet skall fördyras. Det andra argumentet, gällande ledningsstrukturen, kan vara korrekt i sak, även om det kan vara svårt att avgöra hur stor denna merkostnad är. De tre riksrevisorerna utför ju delvis ett arbete som någon annan hade måst utföra i en organisation med endast en riksrevisor. Frågan om driftkostnadens beroende av ledningsstruktur, myndighetsstorlek och andra faktorer är komplicerad.81 Men oavsett vad som faktiskt gäller måste det anses tveksamt om denna merkostnad skall belasta biståndsanslaget. Ett samarbetsland har ju ingen uppenbar fördel av att den svenska har beslutat om en speciell ledningsstruktur för den svenska . Detsamma gäller argumentet om verksamhet på flera orter i , vilket för övrigt flera myndigheter i jämförelsen har. Det fjärde argumentet förefaller vara fel i sak. Om man beräknar overheadkostnader på det sätt som gör i sin egen redovisning av utvecklingssamarbetet, är overheadkostnaderna i utvecklingssamarbetet lägre än i verksamheten generellt, beroende på att den utlandsstationerade personalen har så mycket mer operativ tid än den genomsnittlige medarbetaren. Även om man i strid med vad hävdar skulle räkna med alla de Stockholmsbaserade medarbetarnas tid i overheadkostnaden på det sätt som antytts ovan som en övre gräns, blir bidraget utslaget över hela myndigheten marginellt. Vad beträffar det femte argumentet gäller samma invändning som beträffande de första. De extra resurser som kan krävas för inriktning (som redan har nämnts) och kvalitetssäkring bidrar till att höja kvaliteten i granskningen av den svenska förvaltningen men kommer knappast utvecklingssamarbetet som sådant till del. Den andra bidragande faktorn till högre administrativa kostnader kan vara att den centrala administrationen i är tyngre på än i de andra myndigheterna. Den totala tidsinsatsen motsvarar 7,7 årsarbetskrafter på en total volym av om kring . ESV administrerar sin motsvarande verksamhet med en omslutning av med hjälp av en person. kräver 9 årsarbetskrafter för att hantera sin verksamhet med en årsomsättning på . Hur hävdar sig i denna jämförelse beror alltså på hur stor del av den Stockholmsbaserade personalens tid som åtgår för administration. Med den siffra som anger skulle man ha ungefär samma overheadnivå som ESV, medan en andel i paritet med SCB:s skulle tala för en högre siffra. Här kan finnas en del av förklaringen till högre 81 För en diskussion av denna fråga, se delbetänkande SOU 2007:107. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET administrativa kostnader, men gränsdragningen mellan vad som skall kallas administration och faktiska insatser är osäker i verksamheter av här aktuellt slag, i synnerhet när som i detta fall fakturering inte sker. Den tredje tänkbara förklaringen är att det allmänna kostnadsläget av olika orsaker är högre i . Några tänkbara faktorer har framförts till utredningen.82 Myndigheten har egen omvärldsbevakning och genomför egen prövning av olika förslag till biståndsinsatser. Detta är korrekt, men motsvarande arbete görs för de övriga myndigheterna av Sida, vilket har kompenserats i jämförelsen med Sidas genomsnittliga overheadkostnad. Vidare skall myndigheten i sina internationella insatser ha god kännedom om internationella förhållanden, standarder etc. Även detta är korrekt, men detta krav torde gälla i ungefär samma omfattning för andra svenska expertmyndigheter. En tredje faktor kan vara att har fullt arbetsgivaransvar för sina långtidsexperter, vilket medför högre administrativa kostnader till följd av komplicerade avtal. På övriga myndigheter är bilden blandad. När myndigheten överlåter arbetsgivaransvar och administration till någon annan instans, skall denna extra kostnad inkluderas för att jämförelsen skall bli rättvis.83 menar också att man har högre kostnader för kompetensförsörjning än andra myndigheter till följd av att revision (i synnerhet statlig sådan) är en verksamhet som inte undervisas på universiteten på det sätt som är fallet med exempelvis redovisning eller statistik. Det kan ligga något i detta argument, men även för myndigheter som SCB eller Kemikalieinspektionen krävs naturligtvis ett betydande mått av vidareutbildning och fortbildning för att medarbetarna skall vara fullt operativa. Det gäller praktiskt myndighetsarbete, internationella konventioner och standarder och mycket annat. En värdering av detta argument kräver en analys av förhållandena inom de olika myndigheternas ansvarsområden som faller utanför ramen för denna undersökning. Jämförelsen med andra myndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet tyder på att har en högre administrativ kostnad än de övriga myndigheterna. Till en del förklaras denna skillnad av sådana faktorer som myndigheten själv anför som förklaring till högre kostnader. Det är dock en öppen fråga om dessa faktorer är relevanta i bedömningen av vad som är rimliga overheadkostnader i utvecklingssamarbetet; merparten hänför sig till sådana arrangemang och restriktioner som i första hand kommer verksamheten i till del. 82Gert , pers. medd. 83Detta gäller också exempelvis för den siffra som lämnats av SCB-ICO. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 Kravet på oberoende var som konstaterats centralt när man valde organisations- och finansieringsform i samband med omorganisationen av den statliga revisionen. Om skall vara engagerad i internationellt utvecklingssamarbete, skall en sådan aktivitet inte gå ut över myndighetens trovärdighet när den utövar sin huvudroll som nationellt revisionsorgan. Eftersom det råder allmän enighet om att ett internationellt engagemang av detta slag är värdefullt såväl för potentiella samarbetsländer som för som helhet och , är detta en utgångsförutsättning. Frågan är vilken innebörd oberoendekravet bör ha för valet av organisationsform. föregångare, (), var involverat i samma typ av internationellt utvecklingssamarbete som . I själva verket präglades hela reformen i dessa delar av en önskan att ändra så lite som möjligt vad gäller volym och inriktning. Någon anmärkning mot RRV:s integritet i granskningen av Sida framfördes veterligen inte, trots att relationen mellan granskare och granskningsobjekt var detsamma; att nu är en myndighet under förändrar ingenting i just detta avseende. Man kan dessutom fråga sig vem som är beroende av vem. Argumentet mot att skall förvalta statliga medel som utnyttjas av är att den senare skulle kunna lockas att behandla Sida annorlunda än andra statliga myndigheter, därför att en del () av dess budget hanteras av den granskade myndigheten. Men om man anser den sortens ovidkommande hänsyn som en reell risk, finns naturligtvis också en möjlighet att biståndsorganet skulle behandla revisionsorganet gynnsamt för att inte drabbas av en onormalt hård granskning. Vilken fara som är störst för respektive part är i högsta grad en öppen fråga. Ett revisionsorgan som tar lättsinnigt på granskningsuppdraget löper ju dessutom en betydande risk för förlorat anseende, om förhållanden som borde ha påtalats kommer till allmänhetens kännedom på annat sätt. Det finns, som påpekades i de diskussioner som föregick bildandet av , alternativa sätt att garantera revisionsorganets självständighet i situationer som dessa. Man brukar tala om brandväggar i organisationen, med innebörden att de enheter eller avdelningar som är involverade i den ena aktiviteten inte skall vara engagerade i den andra. Normalt är också att tillämpa karantänsbestämmelser när medarbetare gör övergångar inom organisationen. En medarbetare som har arbetat inom det internationella utvecklingssamarbetet skall alltså inte kunna engageras i granskning av detta område inom två eller . 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Ordet effektivitet kan ges olika innebörder i förvaltningssammanhang. Den enklaste betydelsen och den som oftast avses är administrativ effektivitet, det vill säga att den administrativa hanteringen av en viss verksamhet inte skall kräva mer resurser än vad som är nödvändigt för att lösa uppgiften. Eftersom de administrativa resurser som krävs i en viss verksamhet normalt registreras över den offentliga budgeten som ett separat förvaltningsanslag eller en anslagspost, finns grundförutsättningen för att svara på frågan huruvida en verksamhet i denna mening är effektiv. Sedan kan det vara en besvärligare uppgift att i praktiken avgöra om verksamheten bedrivs effektivt eller ej; normalt krävs någon form av jämförelser av det slag som har utnyttjats också i denna rapport. Begreppet effektivitet har också den djupare innebörden att resurserna skall utnyttjas effektivt i relation till de mål som har formulerats för verksamheten. En verksamhet kan mycket väl vara administrativt effektiv som den är ineffektiv i denna djupare mening.84 Även inom ramen för den djupare meningen kan man urskilja olika betydelser av begreppet. En första, någorlunda lätthanterlig tolkning är att relatera utvärderingen till de mål som har formulerats, i detta fall för biståndspolitiken, och söka avgöra om de verksamheter som företas inom ramen för budgeten på ett signifikant och inbördes konsistent sätt bidrar till måluppfyllelsen. Betydligt svårare är att avgöra om verksamheterna effektivt bidrar till att förändra tillståndet i samarbetsländerna i önskad riktning, i synnerhet som den allmänna tendensen inom det internationella utvecklingssamarbetet går mot mer generella stödformer som sektorsstöd och allmänt budgetstöd, för vilka det är svårt att koppla insatser till effekter. Den näst bästa lösning som man normalt får nöja sig med blir därför att söka svar på frågan om insatserna framstår som rimliga mot bakgrund av fastslagna mål och om de är samordnade på ett effektivt sätt. Kravet på samordning finns på flera nivåer. Ett fundamentalt krav är att alla aktiviteter rimmar med de grundläggande målen för det svenska internationella utvecklingssamarbetet. Detta krav kan i en enkel mening sägas vara uppfyllt för verksamhet, eftersom den ryms inom arbetet med att stärka de demokratiska institutionerna. Kraven på samordning måste emellertid ställas högre än så. Inom ramen för utvecklingssamarbetet har riksdag och regering gjort ett antal val beträffande verksamheter och världsdelar, dit skall koncentrera sina ansträngningar. Samordningskravet finns också internationellt, formulerat bland annat i de krav som Parisdeklarationen innehåller: samordning med andra givare, samordning med samarbetsländernas politiska agenda och anpassning till samarbetsländernas politiska och institu- 84 En populär formulering är att administrativ effektivitet betyder att man gör saker rätt, medan effektivitet i den djupare meningen innebär att man gör rätt saker. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 I detta avseende kan olika organisatoriska lösningar vara mer eller mindre tillfredsställande. Krav på samordning kan också avse organisatorisk samordning med andra svenska organ som är aktiva inom det internationella utvecklingssamarbetet, i fall bland annat (men inte endast) med och övriga myndigheter under . Ett elementärt krav på den lösning som väljs är att den skall uppfylla gängse krav på öppenhet och tydlighet eller med ett ord, transparens så att granskning kan ske med måttliga arbetsinsatser av granskningsorgan, massmedia eller allmänhet. Transparenskravet återkommer i flera av budgetlagens (1996:1059) krav på förvaltningsmyndigheterna och dess motsvarighet på riksdagssidan, (2006:999). har i en egen rapport, Förvaltningsutgifter på sakanslag,85 riktat tämligen skarp kritik mot regeringen för att den tillåtit ett antal myndigheter att hantera förvaltningsutgifter under sakanslag. Boskillnaden mellan förvaltningsanslag och sakanslag är viktig i budgeteringssammanhang, vilket bland annat har understrukits av finansutskott vid mer än ett tillfälle.86 Någon uppföljning av förvaltningsutgifterna för andra anslag än förvaltningsanslag har enligt inte gjorts. Revisionsrapporten utmynnar i krav på en entydig definition av förvaltningsutgifter och en tydlig redovisning till om förvaltningsutgifter som hanteras på detta sätt. Argumenten för högt ställda transparenskrav är starka. Självklart bör de gälla också egen verksamhet. De alternativ som står till buds för organisation och finansiering är desamma som diskuterades i samband med omorganisationen 2003. Ett alternativ är att fortsätta med dagens ordning, i vilken disponerar ett anslag under budgeten för internationellt utvecklingssamarbete. En variant av detta är att medlen hanteras under en anslagspost i budget. Ett tredje alternativ är att föra upp medlen som en anslagspost i den ordinarie biståndsbudgeten. Slutligen kan verksamheten finansieras på samma sätt som sker med de andra myndigheterna, det vill säga genom avgifter för utförda tjänster. Dessa fyra alternativ utvärderas nedan mot de kriterier som ställdes upp i föregående avsnitt: självständighet, effektivitet, samordning och transparens. 85Förvaltningsutgifter på sakanslag. 862000/01:FiU2, 2000/01:FiU27. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Ett fortsatt separat anslag uppfyller högt ställda krav på självständighet. I det avseendet finns inget att tillägga. Vad beträffar den administrativa effektiviteten ligger som framgått av jämförelsen kostnader högre än andra myndigheters inom detta område. Den administrativa effektiviteten kan bli eftersatt när själv avgör hur kostnadstäckningskravet skall tolkas och inte har en motpart som granskar hur stor andel av anslaget som utnyttjas för administrativa utgifter. Samordningen riskerar också att bli lidande när ensidigt kan avgöra inriktningen av utvecklingssamarbetet. Som framgått har kontakterna med Sida för avstämning inte haft den dignitet och frekvens som förutsetts. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. är självfallet expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt utvecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Det finns som i de flesta verksamheter av detta slag storskalefördelar när det gäller att hålla sig à jour med den internationella biståndspolitiska utvecklingen. Det gäller såväl allmänt metod- och analyskunnande som harmonisering av verksamheten med de allmänna målen i den internationella policybildningen och förverkligande av den svenska politiken. Det går självfallet att upprätthålla kontakter mellan och det nationella biståndsorganet inom ramen för ett bibehållet separat anslag, men som erfarenheter från de gångna åren visar är risken stor att samordningskravet blir eftersatt.