urf · GWA5URF4 · 2009-01-01 00:00:00 — Bland annat och ansåg att bristande intern styrning och kontroll kan få allvarliga konsekvenser även för mindre myndigheter. ESV föreslog att samtliga myndigheter skulle omfattas av bestämmelserna om ledningens ansvar för intern styrning och kontroll och definitionen av intern styrning och kontroll (se 2 § nedan). ESV tillmötesgicks såtillvida att ansvarsfrågan regleras i myndighetsförordningen och därmed omfattar samtliga myndigheter under regeringen. 5.2 Processen intern styrning och kontroll Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Bestämmelser om detta förs in i rea-lagen respektive riksbankslagen. Definitionen av intern styrning och kontroll regleras i 2 § internrevisionsförordningen. Där anges att med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen, dvs. effektivt och enligt gällande rätt m.m. samt redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. I definitionen ingår också hänvisningen i andra stycket som säger att i 36 §§ anges de moment som ska ingå i denna process, dvs. riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Definitionen utgår från den definition som tagits fram av Coso med anpassning till förhållandena i svensk statsförvaltning. Det finns dock inget uttalat krav i förordningen att myndigheterna ska använda Cosos ramverk. Bland de kritiska remissynpunkter som framfördes mot förslaget till definition kan nämnas som bl.a. menade att regleringen huvudsakligen inriktas på att kontrollera processen för riskhantering och inte på 5 ANPASSNINGAR TILL FÖRORDNINGEN OM INTERN STYRNING OCH KONTROLL 2008/09:URF4 åtgärder för riskminimering som sådan. ansåg att verksamhetens måluppfyllelse borde mätas och värderas i jämförelse med ställda resultatmål, inte utifrån hur det interna arbetet i sig bedrivs. I 36 §§ regleras vilka obligatoriska moment som ska ingå i den process som utgör den interna styrningen och kontrollen. ansåg att Cosos ramverk i sin helhet borde utgöra grunden för intern styrning och kontroll i staten och att detta borde författningsregleras. avstyrkte därmed från förslaget att författningsreglera hur vissa komponenter av den interna styrningen och kontrollen ska genomföras. I 3 § regleras att en riskanalys ska göras i syfte att identifiera omständigheter som utgör risk för att de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen inte fullgörs. Enligt författningskommentaren i Ds 2006:15 avses väsentliga risker. Vidare anges att riskanalysen ska innefatta ledningens riskstrategi samt att identifiera, analyser och prioritera risker. Enligt ESV:s föreskrifter ska myndigheten genomföra en riskanalys som är ändamålsenlig och anpassad efter myndighetens behov. Riskanalysen innebär att identifiera, värdera och besluta om hantering av riskerna för att verksamhetens mål inte uppnås. I riskanalysen relateras målen till de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen. I ESV:s allmänna råd till 3 § definieras begreppen identifiera, värdera och hantera ytterligare, dvs. de olika stegen i riskanalysen. ansåg att riskanalysen även borde innefatta åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Av ESV:s allmänna råd till 3 § framgår att riskanalysen inte avser den risk- och sårbarhetsanalys som ska göras enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap eller den riskanalys som ska göras enligt förordningen (1995:1300) om riskhantering i staten. Vilka krav regeringen ställer på kontrollåtgärder regleras i 4 §. Där anges att med ledning av riskanalysen ska åtgärder vidtas som är nödvändiga för att de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen ska fullgöras med rimlig säkerhet. Av förarbetena framgår att med kontrollåtgärder avses de åtgärder myndighetens ledning beslutar om i syfte att hålla riskerna under kontroll. Den kvarvarande risken i myndigheten efter att kontrollåtgärder vidtagits kommer att beskriva den risknivå ledningen är beredd att acceptera. Enligt ESV:s allmänna råd till 4 § bör myndighetens ledning göra en avvägning mellan den kostnad en viss åtgärd för med sig och den förväntade nyttan av åtgärden. I 5 § ställs krav på att den interna styrningen och kontrollen systematiskt och regelbundet ska följas upp och bedömas. Vid bedömningen ska iakttagelser som lämnas vid extern revision och internrevision beaktas. Enligt författningskommentaren är syftet med uppföljningen att dels avgöra om identifierade åtgärder verkligen genomförts, dels avgöra om de haft avsedd effekt. Med systematiskt avses att uppföljningarna sker efter framtagna rutinbeskrivningar eller på annat sätt följer en dokumenterad metod. Regelbundet innebär att uppföljningar sker med jämna intervall. Myndigheten bör göra en översyn av riskanalysen. Med bedömning av den interna styrningen och kon- 2008/09:URF4 5 ANPASSNINGAR TILL FÖRORDNINGEN OM INTERN STYRNING OCH KONTROLL trollen avses att uppföljningsresultat och revisionens iakttagelser analyseras och värderas. Slutligen anges i 6 § att riskanalysen enligt 3 §, kontrollåtgärderna enligt 4 § samt uppföljningen och bedömningen enligt 5 § ska dokumenteras. Enligt ESV:s föreskrifter till 6 § ska dokumentationen upprättas så att det går att följa myndighetens process för intern styrning och kontroll från riskanalys till beslut om kontrollåtgärder och till uppföljning och bedömning. Dokumentationen ska ligga till grund för ledningens bedömning av den interna styrning och kontroll som ska göras i anslutning till underskriften i årsredovisningen enligt 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Om myndighetens ledning gjort bedömningen att det föreligger brister i den interna styrningen och kontrollen, ska skälen för denna bedömning beskrivas i dokumentationen. ESV meddelar föreskrifter till förordningen och ger ut handledningar, ordnar seminarier, leder nätverk och bevakar frågorna inom EU. Processen intern styrning och kontroll vid myndigheter Det finns inga bestämmelser på riksdagsområdet som definierar intern styrning och kontroll eller hur denna process ska se ut. har i samband med verksamhetsplaneringen , som en del av arbetet med intern styrning och kontroll, genomfört riskanalyser för att identifiera områden där åtgärder måste prioriteras. Målsättningen är att följa den process som föreskrivs i förordningen om intern styrning och kontroll. En analys har gjorts av verksamhetsriskerna, och därefter har en uppföljning gjorts av vilka åtgärder som vidtagits. Riksrevisorerna har beslutat att i sin verksamhet ska tillämpa förordningen om intern styrning och kontroll i avvaktan på reglering för myndigheter. Detta framgår både av årsredovisningen och av verksamhetsplanen . Vid upprättades en första riskanalys, och kontrollåtgärder för de mest centrala riskerna identifierades, fastställdes och arbetades in i verksamhetsplanen. Den riskanalys som gjordes är preliminär, och analysen ska fördjupas och följas upp . Riksrevisorerna har även fastställt organisationen och tidsplanen som omfattar riskanalysarbetet, system för uppföljning och kontroll samt regler om dokumentation. Av verksamhetsplan framgår att prioriterar en utveckling av den interna styrningen och kontrollen, vilket bl.a. innefattar utveckling av arbetet med riskanalyser. ska, enligt verksamhetsplanen, följa förordningen om intern styrning och kontroll. Som ett resultat av detta har en arbetsplan för intern styrning och kontroll redovisats för direktionen. Expertgruppens överväganden och förslag , och har var för sig beslutat att följa förordningen om intern styrning och kontroll. 5 ANPASSNINGAR TILL FÖRORDNINGEN OM INTERN STYRNING OCH KONTROLL 2008/09:URF4 dessa myndigheter redan tillämpar förordningens definition av intern styrning och kontroll samt de olika moment som ska ingå i processen, dvs. riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. En reglering för dessa tre myndigheter av intern styrning och kontroll motsvarande förordningens bestämmelser skulle därmed innebära en kodifiering av gällande ordning. En reglering skulle också innebära att tydligt markerar att dessa myndigheter har samma krav på sig om intern styrning och kontroll som regeringens myndigheter. För JO:s del finns ännu ingen tydlig process för intern styrning och kontroll motsvarande den som regleras i förordningen. JO är en liten myndighet och skulle troligen inte haft krav på sig att ha vare sig internrevision eller följa förordningen om intern styrning och kontroll om den legat under regeringen. Expertgruppen anser dock att det faktum att en myndighet är liten inte i sig är skäl för att den ska undantas från att ha en process för intern styrning och kontroll. Expertgruppen vill här peka på ESV:s föreskrifter till 3 § som anger att riskanalysen ska vara ändamålsenlig och anpassad efter myndighetens behov. Även vid en mindre myndighet finns det risker som behöver identifieras och åtgärdas. Detta görs oftast på olika sätt vid alla myndigheter. Förordningens bestämmelser innebär att denna process behöver vara något mer strukturerad och att den ska dokumenteras. Om detta hanteras på ett sätt som är ändamålsenligt och anpassat efter myndighetens behov bör processen kunna tillämpas även vid JO. Väsentligt är således att processen utformas så att den är relevant, hanterbar och anpassad till myndighetens storlek. Expertgruppen föreslår därmed att regleringen blir enhetlig för de fyra myndigheterna under genom att det i rea-lagen respektive riksbankslagen regleras att med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. En sådan reglering överensstämmer med 2 § förordningen. Med verksamhetsansvar avses regleringen av myndighetsledningens övergripande verksamhetsansvar, enligt vad som föreslagits i avsnitt 3.2. Detta regleras i 15 § första stycket lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, i 4 a § lagen (2002:1023) med instruktion för och i 12 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. De bestämmelser i övrigt som finns i förordningen om intern styrning och kontroll samt i ESV:s föreskrifter och allmänna råd bör vid behov regleras i riksdagsstyrelsens föreskrifter till rea-lagen respektive i arbetsordningen eller instruktionen för . 2008/09:URF4 5 ANPASSNINGAR TILL FÖRORDNINGEN OM INTERN STYRNING OCH KONTROLL 5.3 Ledningens bedömning av att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande I myndighetens årsredovisning ska ledningen lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Bestämmelser om detta förs in i rea-lagen respektive riksbankslagen. ska lämna sin årsredovisning i enlighet med den ordning som gäller för övriga myndigheter. Bestämmelserna om årsredovisningens undertecknande I 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns bestämmelser om årsredovisningens undertecknande. I samband med införandet av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll gjordes bestämmelserna om. I första stycket anges att årsredovisningen ska skrivas under av myndighetens ledning. I andra stycket förtydligas innebörden av undertecknandet. Där anges att ledningen intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Av tredje stycket framgår att ledningen vid de förvaltningsmyndigheter under regeringen som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll ska, i anslutning till underskriften i årsredovisningen, lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Enligt ESV:s föreskrifter är följande underskriftsmening obligatorisk för alla myndighetsledningar: Jag/Vi intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. För de myndigheter som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll ska denna underskriftsmening kompletteras med någon av följande lydelser: Jag/Vi bedömer vidare att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. alternativt Jag/Vi bedömer att brister avseende den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten föreligger på följande punkter. Enligt ESV:s allmänna råd bör ledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen utgå från den dokumentation som upprättas i processen intern styrning och kontroll. I de fall ledningen bedömer att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten inte är betryggade ska aktuella brister kortfattat och i punktform framgå av underskriftsmeningen. Bestämmelserna om årsredovisningens undertecknande gäller för riksdagsförvaltningen, och JO i enlighet med riksdagsstyrelsens föreskrifter (RFS 2006:10) om tillämpning av rea-lagen. I 7 kap. 5 § regleras bl.a. att bestämmelsen i 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och 5 ANPASSNINGAR TILL FÖRORDNINGEN OM INTERN STYRNING OCH KONTROLL 2008/09:URF4 budgetunderlag med därtill hörande föreskrifter och allmänna råd ska gälla i tillämpliga delar. I enlighet med detta har i riksdagsförvaltningens, och årsredovisningar införts underskriftsmeningen Vi/Jag intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Expertgruppens överväganden och förslag Expertgruppen anser att en bestämmelse som anger att ledningen i anslutning till underskrifterna av årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande, på ett mycket tydligt sätt klargör hos vem eller vilka ansvaret för intern styrning och kontroll ligger. Bestämmelsen är därmed central utifrån myndighetsförordningens krav på ledningen och tydliggörandet av ansvar. Expertgruppen föreslår därför att en sådan bestämmelse förs in i rea-lagen respektive riksbankslagen. Därmed finns det även för myndigheter en logisk, tydlig och sammanhängande ordning kring myndighetsledningarnas ansvar och kraven på intern styrning och kontroll. På motsvarande sätt som för regeringens myndigheter bör bedömningen göras i anslutning till ledningens undertecknande av årsredovisningen. För del förutsätter bestämmelsen att styrelsen vid avskaffas fr.o.m. i enlighet med förslag och att det därmed är myndighetens ledning som skriver under årsredovisningen. I det fall styrelsen inte avskaffas bör undantas från 37 § tredje stycket. har krav på sig att lämna en årsredovisning . För övriga myndigheter under , samt för myndigheterna under regeringen, gäller att årsredovisning ska lämnas . Ex- pertgruppen föreslår att även årsredovisning ska lämnas för att få en enhetlig ordning på område. Förslaget innebär att får till förfogande för att ta fram och kvalitetssäkra årsredovisningen. 6 Övriga ändringar av rea-lagen 6.1 Krav på finansieringsanalys tas bort Kravet på riksdagsförvaltningen och att upprätta finansieringsanalys tas bort. Sedan rea-lagen skrevs har kraven på upprättande av finansieringsanalys i årsredovisningen ändrats för regeringens myndigheter. Från att det tidigare var obligatoriskt med finansieringsanalys gäller kravet nu endast för en myndighet som under vart och ett av har haft både en balansomslutning och kostnader om . Bestämmelsen finns i 2 kap. 4 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt 37 § rea-lagen ska riksdagsförvaltningen och upprätta finansieringsanalys i årsredovisningen. Expertgruppens överväganden och förslag De överväganden som gjordes i samband med det nuvarande kravet på finansieringsanalys i rea-lagen handlade i huvudsak om undantag för små myndigheter att upprätta finansieringsanalys, då ett sådant förslag hade framförts av ESV till regeringen . Med ESV:s förslag som grund ansåg utredningen om rea-lagen att det fanns skäl att undanta JO från kravet på finansieringsanalys. Den bestämmelse som finns på regeringens område innebär att inte bara små myndigheter utan majoriteten av myndigheterna undantas från kravet på finansieringsanalys. Behovet av att upprätta finansieringsanalys för riksdagsförvaltningen och bör därmed övervägas igen. Med de nya bestämmelser som finns på regeringens område skulle riksdagsförvaltningen vara den myndighet där kravet på finansieringsanalys skulle kvarstå. De nya bestämmelserna skulle därmed vara ett skäl att undanta från kravet på finansieringsanalys. Överväganden bör dock göras för båda myndigheterna. Ett skäl som talar för ett slopande av kravet på finansieringsanalys för båda myndigheterna är att de till huvudsak är anslagsfinansierade. De har därmed en förhållandevis enkel finansieringsbild, och kunskapen om kassaflöden och förändringen av likvida medel tillför inte någon värdefull information i förhållande till den information som finns i resultaträkningen, balansräkningen och anslagsredovisningen. Ett skäl som talar för att riksdagsförvaltningen alltjämt bör ha krav på sig att upprätta finansieringsanalys är att myndigheten vissa år har relativt omfattande fastighetsinvesteringar. Finansieringsanalysen ger i det sammanhanget information om investeringsutgifternas storlek. Sådan information finns dock 6 ÖVRIGA ÄNDRINGAR AV REA-LAGEN 2008/09:URF4 i noter till balansräkningen om materiella anläggningstillgångar. Vidare finns uppgifter om lån som tagits upp och årets amorteringar i noter till balansräkningen. Dessutom är de omfattande investeringar som syftar till att bevara riksbyggnaderna anslagsfinansierade, i enlighet med 12 § rea-lagen. Expertgruppen anser att finansieringsanalysen ger en god överblick över kassaflödena och hur myndigheten finansierat drift, investeringar och transfereringar. kan expertgruppen konstatera att det lagstadgade kravet på att upprätta finansieringsanalys är ifrågasatt både hos riksdagsförvaltningen och . Myndigheterna anser inte själva att finansieringsanalysen fyller något större behov hos . Vidare ägnar inte de externa revisorerna finansieringsanalysen någon uppmärksamhet. Den information som efterfrågas finns i stället i resultaträkningen och balansräkningen med tillhörande noter samt i anslagsredovisningen. Mot bakgrund av den mycket begränsade användning som finansieringsanalysen därmed i praktiken har anser expertgruppen att ett lagstadgat krav på finansieringsanalys starkt kan ifrågasättas för de berörda myndigheterna. Expertgruppen föreslår därmed att detta krav tas bort. Förslaget innebär en ändring av 37 § andra stycket rea-lagen och innebär att det blir enhetliga bestämmelser för de tre myndigheter som lyder under rea-lagen. 6.2 Överlåtelse av lös egendom Bestämmelsen om att sälja annan lös egendom ändras till att överlåta annan lös egendom. Behov av ändrad bestämmelse om överlåtelse av lös egendom Enligt 28 § rea-lagen får myndigheten besluta att sälja annan lös egendom än sådan som anges i 25 § (bostadsrätt) och 27 § (aktier och andelar), om egendomen inte längre behövs för myndighetens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel. Utredningen om rea-lagen föreslog att bestämmelsen skulle avse överlåtelse av egendom i enlighet med budgetlagens 28 §. Efter remissomgången ändrades dock bestämmelsen till att avse försäljning i överensstämmelse med vad som gäller för myndigheter under regeringen, enligt förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom. Vid tillämpningen av rea-lagen har det dock visat sig att bestämmelsens krav på försäljning av egendom orsakar problem för . Inom ramen för biståndsverksamhet förvärvar myndigheten lös egendom, såsom kontorsutrustning och bilar, som används i biståndslandet i egen verksamhet. När denna verksamhet sedermera upphör överlåts egendomen på bidragsmottagaren utan att kräver någon ersättning i gengäld. I stället är detta att betrakta som en transferering av egendomen. En sådan överlåtelse utan ersättning skulle 6 ÖVRIGA ÄNDRINGAR AV REA-LAGEN dock kunna anses stå i strid mot bestämmelsen om försäljning av egendom i rea-lagen. Expertgruppens överväganden och förslag Mot bakgrund av biståndsverksamhet och de transfereringar av varor och tjänster som sker inom ramen för denna verksamhet anser expertgruppen att det finns skäl att ändra lydelsen i 28 § rea-lagen från sälja till överlåta. 7.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och I paragrafen finns bestämmelser om överlåtelse av viss lös egendom. Den nya lydelsen innebär att myndighetens rätt att överlåta egendom har utvidgats till alla överlåtelseformer och inte, som tidigare, enbart försäljning. Den nya bestämmelsen medför att myndigheterna kan överlåta egendom utan ersättning och har kommit till med anledning av biståndsverksamhet. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.3. I paragrafen finns bestämmelser om att myndigheten ska lämna en årsredovisning till . Ett nytt tredje stycke har införts i paragrafen. I den nya bestämmelsen föreskrivs att myndighetens ledning i årsredovisningen ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Ledningens bedömning ska omfatta all verksamhet som myndigheten ansvarar för och utgå från den dokumentation som upprättats i processen intern styrning och kontroll. Närmare bestämmelser om denna process finns i 40 §. Bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller för myndigheter under regeringen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.3. Bestämmelsen är ny och innebär att myndighetens ledning ansvarar för att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller för myndigheter under regeringen. Vad som avses med intern styrning och kontroll anges i 40 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.3. Bestämmelsen, som är ny, innehåller en definition av begreppet intern styrning och kontroll. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.2. Med verksamhetsansvar avses myndighetsledningens övergripande verksamhetsansvar enligt 15 § första stycket lagen (2000:419) med instruktion för 2008/09:URF4 7 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER riksdagsförvaltningen, 4 a § lagen (2002:1023) med instruktion för respektive 12 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Myndighetens ledning ansvarar för processen intern styrning och kontroll. Processen ska utformas så att den är ändamålsenlig och anpassad efter myndighetens behov. Att myndigheten ska göra en riskanalys innebär att den ska identifiera, värdera och besluta om hantering av riskerna för att verksamhetens mål inte uppnås. Uppföljningen omfattar myndighetens process för intern styrning och kontroll för att bedöma om den fungerar på ett betryggande sätt. En myndighet ska också dokumentera de åtgärder som vidtagits i den interna styrningen och kontrollen. Dokumentationen ska ligga till grund för ledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen enligt 37 §. Bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller för myndigheter under regeringen. I paragrafen finns bestämmelser om att det vid myndigheten ska finnas en internrevision. Bestämmelsen, som är ny, ersätter de tidigare bestämmelserna i 8 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, 18 § lagen (2002:1023) med instruktion för och 12 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.1. Enligt bestämmelsen i första stycket ska det vid myndigheten finnas en internrevision. Internrevisionen kan utföras av anställda eller inhyrda internrevisorer.