rfr · GX0WRFR3 · 2009-12-21 00:00:00 — Forskning som berör socialtjänstlagen och kompletterande regelverk Riksdagstryckeriet, , 2009 har beslutat om riktlinjer för utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Enligt riktlinjerna ska utskotten bl.a. utveckla mer systematiska kontakter med forskningsvärlden. Social utskottet beslutade att genomföra en inventering av forskning som berör socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och kompletterande regelverk. Det övergripande syftet med inventeringen är att ge socialutskottet en bild av pågående och avslutad forskning som berör socialtjänstlagen och angränsande regelverk. I uppdraget har också ingått att intervjua forskare och experter för att ta fram en bild av vad forskningen säger om tillämpningen av regelverket inom respektive område, men också för att få uppgifter om var man inom forskarsamhället anser att det behövs mer kunskap och forskning. Uppdraget har utförts av forskningssekreterarna vid utvärderings- och forskningsfunktionen, (). Riksdagsbibliotektet samt praktikanterna och har bistått med underlag. Föredraganden vid socialutskottets kansli har bistått i arbetet. Projekten har granskats av ansvarig forskare och hela översikten har kvalitetsgranskats av professor vid , . Resultatet presenterades för socialutskottet . Även vid sammanträdet behandlades ärendet. Utskottet konstaterar att flera forskare pekar på brister och problem vad gäller tillämpningen av gällande regelverk på området. Även andra typer av brister och problem framhålls t.ex. gällande resurser, kvalitet, kompetens och forskning. Bedömningarna står forskarna själva för. För att ytterligare belysa några av områdena i rapporten kommer utskottet att arrangera ett seminarium senare under . En referensgrupp från utskottet har varit knuten till arbetet i syfte att ge riktlinjer för arbetet och följa upp att det har bedrivits i enlighet med utskottets uppdrag. Gruppen har bestått av följande ledamöter: (), (), (), (), (), () och (v). I detta sammanhang bör erinras om att länsstyrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt SoL förs över till och samordnas med tillsyn över hälso- och sjukvården. Syftet med samordningen är bl.a. att skapa bättre förutsättningar för en mer enhetlig 2009/10:RFR3 FÖRORD och förutsägbar tillsyn och ge förutsättningar att koncentrera resurserna. (Jfr prop. 2008/09:160, bet. 2008/09:SoU22, rskr. 2008/09:259.) De 51 forskningsprojekt och -program som ingår i projektkatalogen ligger inom huvudsakliga verksamhetsområden. Det stora forskningsområde som berör har i översikten avgränsats till forskning med koppling till socialtjänstlagstiftningen eller hur denna implementeras inom . Flest forskningsprojekt handlar om barn- och ungdomsvård. Nedan sammanfattas vad forskare och experter inom forskningsfältet i intervjuer sagt om tillämpningen av regelverket inom respektive område. De intervjuade forskarna står för åtgärdsförslagen. Kommun och stat i ett motsatsförhållande Hur väl fungerar är i grunden en resursfråga hos kommunerna, och det ekonomiska balanskravet i kommunallagen går i praktiken före att tillgodose människors behov enligt SoL. En alltför detaljerad lagstiftning på område möts ofta av motstånd i kommunerna, t.ex. i form av lagtrots. Kommunernas negativa inställning till lagstiftningen härleds av flera forskare till brist på resurser. Åtgärdsförslag: är en nationell angelägenhet och regleras nationellt, och därmed bör den även finansieras nationellt. Ett statligt ansvar för helheten inom kan även motiveras med behovet av att utjämna ekonomiska svängningar. Utförandet bör dock ligga kvar hos kommunerna. Många socialarbetare känner sig ofta tvungna att ta ekonomisk och politisk hänsyn före professionella beslut, vilket inverkar på beslut om adekvata insatser för att möta behov. Det innebär även att kompetens och kunskaper ges för litet utrymme och en negativ utveckling för socialarbetarprofessionen. Åtgärdsförslag: Mer resurser och mindre styrning av skulle ge utrymme för socialarbetarna att använda den höga kompetens de besitter men som inte tas till vara. Socialrätten en spegel av socialpolitiska trender Socialpolitiska trender får i för hög grad sätta sin prägel på lagstiftning och praktik. Socialtjänstlagstiftningens utveckling speglar vad politiker velat lägga fokus på och vad som varit heta frågor, t.ex. funktionshindrade, våld mot kvinnor, brottsoffer och anhöriga. Åtgärdsförslag: Socialpolitikens fokus borde vara långsiktigt och i högre grad än ligga på strukturella förhållanden i samhället. 2009/10:RFR3 SAMMANFATTNING SoL och den allmänna socialförsäkringen Kopplingen mellan socialtjänstlagen och de generella socialförsäkringssystemen är för svag i det sociala arbetet. Åtgärdsförslag: Flera grupper skulle kunna lyftas ut från socialbidragssystemet och hanteras av de generella välfärdssystemen. Detta skulle kunna ske genom förändringar i tillträdeskraven i socialförsäkringssystemen eller genom att införa ett större mått av försäkringsmässighet i socialbidragssystemet. Forskning visar att det finns en variation i beslut och val av insatser som inte kan förklaras med skillnader mellan kommuner utan som framstår som slumpartade. Den här problematiken återfinns genomgående inom alla huvudsakliga verksamhetsområden. Åtgärdsförslag: Vissa otydliga begrepp i lagen kan preciseras, och detta skulle kunna öka rättssäkerheten, men en alltför detaljerad lag skulle sannolikt bli otymplig och fyrkantig då den ska tillämpas. Beslut med utförligare argumentation och bättre dokumentation av handläggarnas arbete efterfrågas eftersom detta skulle ge ökade möjligheter att granska beslut i efterhand, och därmed skulle rättssäkerheten i beslutsfattandet stärkas. beslut granskas inte av domstolarna utredningar utsätts sällan för granskning, dvs. om grunderna för beslutet är uppfyllda, om fakta är korrekta, hur tolkningar av lagen gjorts osv. utan förutsätts vara tillfredsställande. Offentliga biträden förväntas granska och komplettera utredningar men gör det generellt inte eftersom tid och resurser saknas. Det finns även bristande kunskaper om socialt arbete hos domarkåren. Åtgärdsförslag: Det finns redskap för granskning av beslut, men de används inte i praktiken. Åtgärder handlar om domstolarnas respektive socialarbetarnas kompetens, men det är även en resursfråga. Brister i socialarbetarnas kompetens Problem med rättsosäkerhet kan till viss del lösas genom att förstärka socialarbetarnas kompetens. Socialarbetarnas kunskaper om rättskällor, grundläggande juridisk argumentation och metod och rollen som myndighetsutövare är ofta alltför svaga och nedprioriterade i förhållande till kunskaper om socialt arbete. Inom barn- och ungdomsvården behövs särskilda kunskapskrav, bl.a. i riskbedömning. Dessa kunskaper saknas ofta hos de socialarbetare som arbetar inom detta område. Åtgärdsförslag: Socionomutbildningen bör ge djupare kunskaper i juridik och även ökade specialistkunskaper, t.ex. i användandet av modeller för SAMMANFATTNING 2009/10:RFR3 En socionomexamen eller legitimation kan inrättas för att stärka professionen och bidra till en likriktning av utbildningarna vid landets lärosäten. Kompetensuppbyggnaden måste vara långsiktig. Ramlagen är bra de kommunala riktlinjerna är problematiska Flera av intervjupersonerna berör socialtjänstlagens utformning som en ramlag och ställer detta mot alternativet att ha en mer detaljerad lagstiftning. Av flertalet anses den nuvarande utformningen vara den mest ändamålsenliga. Några intervjupersoner är dock kritiska till hur kommunernas interna riktlinjer påverkar arbete. har föreslagits att bestämmelserna till stöd och skydd för barn i SoL och LVU förs samman i en särskild lag (SOU 2009:68). SoL bör inte prioritera särskilda grupper Några av de intervjuade anser att SoL i sin ursprungliga utformning ger alla rätt att få sina behov prövade och eventuellt tillgodosedda, och det finns därmed inte någon anledning att i lagtext prioritera särskilda grupper, t.ex. funktionshindrade, brottsoffer, våldsutsatta kvinnor eller anhöriga. Åtgärdsförslag: SoL:s öppna konstruktion ger alla tillräckliga rättigheter, men för att inte grupper eller insatser ska bli bortprioriterade krävs personal och tillräckliga resurser. Kommunerna måste styras hårdare Några av de intervjuade anser att nuvarande lagstiftning inte är tillräckligt specifik för att få kommunerna att göra ett bra arbete för att följa upp barn och unga som placerats av . När det gäller vård av äldre skulle även deras rättigheter behöva specificeras. Åtgärdsförslag: Lagstiftning för särskilda grupper föreslås, t.ex. en äldrevårdslag och en lag om vård av barn och unga. Ett alternativ som framförs är att göra SoL mer detaljerad. Flera av intervjupersonerna framhåller skillnaderna mellan SoL och LSS. SoL är visserligen mer generell än LSS, men genom sin utformning har LSS i praktiken lett till att resurser för funktionshindrade överförts från SoL till de personer som omfattas av LSS. Målformuleringen i SoL, skälig levnadsnivå, är svagare än den i LSS, goda levnadsförhållanden. SoL:s öppna konstruktion gör det dock lättare för en kreativ handläggare att skapa bra helhetslösningar för individen (dvs. om resurserna finns), medan LSS är begränsat till de insatser som nämns i lagen. Åtgärdsförslag: Syftesformuleringen för bistånd i SoL bör ges en formulering liknande den i LSS, något som skulle kunna ge en förstärkning av insatserna även i SoL. 2009/10:RFR3 SAMMANFATTNING God servicekvalitet (dvs. det som har med arbetsprocessen att göra) hamnar i förgrunden, trots att primärt syftar till att hantera brister i människors livskvalitet. SoL:s kvalitetsbegrepp är oklart, och det framgår inte vem som ska uppleva att insatser är av god kvalitet. Är det t.ex. politiker, socialarbetare, klienter/brukare eller anhöriga? Åtgärdsförslag: Lagstiftaren bör precisera begreppet kvalitet och tydligare trycka på vad som avses med kvalitet och för vem. Av lagtexten kan man få intrycket att personal med rätt utbildning räcker för att uppnå god kvalitet. Åtgärdsförslag: Utöver välutbildad och erfaren personal bör tillräckliga resurser och lämpliga organisatoriska förutsättningar avsättas för att uppnå god kvalitet i . Kvantitativa indikatorer för kvalitet Inom äldreomsorgen används kvantitativa indikatorer för uppföljning och kvalitetssäkring, men validiteten i detta kan ifrågasättas. Vad säger t.ex. rätten att välja mellan två rätter vid middagen (som kan vara en indikator i ett sådant system) om livskvaliteten för äldre? Ett rankingsystem baserat på kvantitativa indikatorer ska inte behövas utan allt ska vara gott nog. Åtgärdsförslag: Konkurrens ska inte ske med olika hög kvalitet, utan med andra faktorer, exempelvis möjlighet till boende med eller utan djur. I det sammanhanget kan valfrihet ge ett mervärde. Det finns en risk att kostnadseffektivitet prioriteras före de etiska principerna, vilket vore olyckligt då människovärdet bör vara den överordnade principen i rättstillämpningen. Åtgärdsförslag: I hälso- och sjukvårdslagen har man uttryckligen relaterat vissa principer till kostnadseffektivitetsprincipen och gjort en vägning. För att undvika rättsosäkerhet bör en liknande vägning göras i SoL. En utförligare diskussion om prioriteringar i krävs. Evidensbaserad praktik brist på kunskap om insatser Man vet för lite om vilka resultat insatser egentligen ger. De senaste årens utveckling mot en kunskapsbaserad socialtjänst välkomnas, men mer forskning och utvärdering av effekten av insatser efterfrågas. Åtgärdsförslag: Kunskapsuppbyggnaden måste vara långsiktig och ske med nationellt perspektiv men vara regionalt och lokalt förankrad. FoU- enheterna kan reformeras för att fylla funktionen av regionala enheter för långsiktig kunskapsuppbyggnad, men särskilda SAMMANFATTNING 2009/10:RFR3 mulativ kunskapsuppbyggnad kan också inrättas vid universiteten. Beträffande forskningen behövs fler studier där man tar reda på vad som verkligen fungerar, men även nationell styrning för den ofta resurskrävande forskning som krävs för effektutvärderande studier behövs. Särskilda anslag för att täcka kommunernas merkostnader i samband med effektstudier bör följa med anslag till forskare. kan spela en större roll för att stimulera effektutvärderande forskning. Det saknas infrastruktur för forskning och utvärdering Inrapporteringen av statistik till olika myndigheter är otillfredsställande. Det saknas ett nationellt perspektiv på , men också förutsättningarna för att skapa en sådan helhetsbild. Åtgärdsförslag: Ett system som liknar Dagmarsystemet på hälso- och sjukvårdens område skulle kunna införas för socialtjänstområdet. I intervjuerna har forskarna pekat på flera områden där forskningen bör förstärkas. o Effektutvärderingar och systematisk metodinriktad forskning. o På ett övergripande plan hur lagar och regelverk, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar respektive forskning och utbildning samspelar och påverkar dels funktionssätt i stort, dels beslutsfattandet i enskilda ärenden. o Utvärderingar av den sociala dygnsvården för barn och ungdomar (främst HVB-vården). o Olika aspekter av psykiska funktionshinder. o Komparativa studier mellan länder av socialbidragets bestämningsfaktorer och hur man försökt att lösa situationen för dem som faller utanför de generella välfärdssystemen. o Den ideologiska utvecklingen på socialpolitikens område och hur normer skapas och upprätthålls. o Kommunerna har rätt att ta ut ersättning för uppehälle från den som genomgår behandling för missbruk, men hur och på vilka grunder dessa ersättningar tas ut verkar vara slumpartat och borde belysas genom forskning. o Det saknas en utvärdering av att man införde sanktioner i SoL som innebär att ekonomiskt bistånd kan dras in om man avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som syftar till att underlätta för den enskilde att uppnå egen försörjning. o Den svenska i EG-rättslig belysning. o Generellt anses ämnena rättssociologi och socialrätt vara svaga i förhållande till andra delar av juridiken. Forskning som berör socialtjänstlagen och kompletterande regelverk Forskningsprojekt om socialtjänstlagstiftningen............................................ Intervjuer med forskare.................................................................................. Socialpolitiken och förhållandet mellan stat och kommun....................... Ramlag kontra detaljlagstiftning .............................................................. Profession och kompetens........................................................................ Intervjuer i fulltext ................................................................................... Barn- och ungdomsvård ........................................................................... Försörjning och stöd................................................................................. Stöd till funktionshindrade..................................................................... Organisation och utvärdering................................................................. Bilaga 1 Metod............................................................................................. Tillvägagångssätt och avgränsningar ..................................................... Tabell över intervjupersoner .................................................................. Bilaga 2 FoU-enheter ................................................................................... Förteckning över projekt........................................................................ De 51 forskningsprojekt och -program som ingår i projektkatalogen har ordnats tematiskt efter huvudsakliga verksamhetsområden: barn- och ungdomsvård, försörjningsstöd och annat stöd (t.ex. familjestöd, stöd till brottsoffer), missbrukarvård, stöd till funktionshindrade samt äldreomsorg. Till detta kommer kategorierna organisation och utvärdering och övriga. De projekt som presenteras i översikten har koppling till socialtjänstlagstiftningen eller hur denna implementeras inom . Denna forskning utgör endast en liten del av det stora forskningsområde som berör . I och arbete En nationell genomlysning av ämnet (HSV 2003:16 R) framgår att hälften av de ingående forskningsprodukterna behandlade sociala arbetsmetoder eller sociala problem. av de ca 300 publikationerna hade som huvudsakligt fokus socialrättsliga frågor. Det är alltså ett begränsat och relativt litet forskningsfält som finns beskrivet i katalogen nedan. Tematisk fördelning av projekten Drygt en tredjedel av samtliga projekt återfanns inom ämnesområdet Barn- och ungdomsvård (Fig. 1). Äldreomsorg, missbrukarvård och organisation och utvärdering är de teman som har minst antal forskningsprojekt. ANTAL PROJEKT FÖRDELADE PÅ TEMA. Antal projekt fördelat på olika ämnesområden (Fig. 1) avspeglar inte den exakta mängden forskning, eftersom projektens omfattning eller resurser inte framgår. Däremot ger antalet projekt en god indikation på att barn- och ungdomsvård är det dominerande ämnesområdet när det gäller de rättsliga aspekterna. Förklaring till detta kan vara, som antyds i intervjuerna, att barn skulle vara ett hetare forskningsfält jämfört t.ex. med missbrukarvård. Andra förklaringar kan kanske ges av förändringar som genomförts i regelverken och som kan utgöra intressanta forskningsobjekt, t.ex. införandet av uttrycket barns bästa i SoL. På liknade sätt kan kanske en förklaring till de övriga två relativt stora ämnesområdena stöd till funktionshindrade och försörjning och stöd hämtas i införandet av LSS och införandet av en paragraf i SoL om stöd till brottsoffer (försörjning och stöd). Forskningsprojektens fördelning på lärosäten och ämnen Forskning om det regelverk som styr arbete bedrivs framför allt vid institutioner för socialt arbete, juridik och rättssociologi. av de insamlade forskningsprojekten är placerade vid institutioner i dessa ämnen, ganska lika fördelade mellan de juridiska ämnena och socialt arbete (Tab. 1). ANTAL PROJEKT FÖRDELADE PÅ ÄMNESTILLHÖRIGHET Socialt arbete el. Sociologi, statsvetenskap el. Medicin, vårdvetenskap el. Här är värt att notera att de forskare som utför projekten inte alltid har samma ämnesbakgrund som den institution de är verksamma vid, t.ex. juristen som är professor vid vid . Forskningen inom socialt arbete är till karaktären mångdisciplinär, vilket kan exemplifieras av att av alla postdoktorala texter författats av personer med annan ämnesbakgrund än socialt arbete1. av forskningsprojekten är placerade vid universiteten i , eller . Vid , där av projekten är placerade, bedrivs forskning med inriktning mot socialtjänstlagstiftningen såväl inom de juridiska ämnena juridik och rättssociologi som inom socialt arbete. är det enda lärosätet i landet med en självständig enhet i rättssociologi, dvs. där man betonar den rättssociologiska infallsvinkeln. 1 Dellgran och : Forskning i praktiken. Om den seniora forskningens innehåll och socionomers forskningsinriktning i Socialt arbete En nationell genomlysning av ämnet, 2003. lagstiftningen i ett samhällsperspektiv är naturligtvis ytterst relevant beträffande socialtjänstlagstiftningen. Det går att urskilja några miljöer där forskningen inom det socialrättsliga området verkar vara i kvantitativa mått mer omfattande än genomsnittet och i några fall även enskilda forskare: juridiska institutionen vid (), vid () samt juridiska institutionen (), rättssociologiska enheten () och vid . Forskningsprojekten är till övervägande del statligt finansierade genom myndigheter, forskningsråd eller av lärosätena själva. av projekten har erhållit finansiering från den kommunala sektorn genom anslag direkt från kommunerna eller via FoU-enheter (Tab. 2). Högskolornas forskningsfinansiering består framför allt i att anställa doktorander och att ge lektorer och professorer möjlighet till forskning inom tjänsten. FORSKNINGSFINANSIÄRER OCH ANTAL PROJEKT SOM FINANSIERAS Statlig myndighet (utom forskningsråd och Kommentar: 15 av de totalt 51 projekten i projektkatalogen har två eller flera finansiärer. för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) är den enskilda finansiär som finansierar flest forskningsprojekt, följt av , och . FAS finansierar enbart rena forskningsprojekt, medan de olika myndigheterna även finansierar utvärderingar och engagerar forskare för att skriva rapporter och ta fram andra typer av beslutsunderlag. I detta avsnitt redovisas de synpunkter på socialtjänstlagstiftningen som framkommit vid intervjuer eller genom skriftliga kommentarer. Den övergripande rubriksättningen härrör ur de teman som intervjupersonerna berört under samtalen eller i sina skriftliga synpunkter.2 Under varje rubrik finns intervjupersonernas problembeskrivningar, eventuella förslag till möjliga åtgärder samt kommentarer som knyter samman intervjuerna med forskningsprojekt i projektkatalogen och andra relevanta referenser.3 Kommentarer som rör specifika delar av verksamhet eller organisation finns i inledningen av respektive tema i projektkatalogen. Socialpolitiken och förhållandet mellan stat och kommun Flera av intervjupersonerna sätter in lagstiftningen om i ett vidare politiskt och ekonomiskt sammanhang. Här berörs bl.a. kopplingen mellan socialpolitik och socialrätt, ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner, förhållandet till domstolarna och frågan om hur verksamhet bör vara finansierad. Förhållandet mellan stat och kommuner återkommer under rubrikerna Rättighetslagstiftning och Ramlag kontra detaljlagstiftning. Kommun och stat i ett motsatsförhållande Problembeskrivning: Många av intervjupersonerna konstaterar att hur väl fungerar i grunden är en resursfråga hos kommunerna och att det ekonomiska balanskravet i kommunallagen i praktiken går före att tillgodose människors behov enligt SoL. Problembeskrivning: Flera av intervjupersonerna menar att alltför detaljerad lagstiftning på område ofta möts av motstånd i kommunerna, t.ex. i form av s.k. domstolstrots, lagtrots och fördröjd verkställighet och att det närmast råder ett motsatsförhållande mellan staten och kommunernas företrädare beträffande ansvaret för social omsorg och service. Kommunernas negativa inställning till lagstiftningen härleds av intervjupersonerna till brist på resurser. 2Den intervjumall som använts i samtalen och som underlag för skriftliga kommentarer återfinns i bilaga 1. 3De referenser som anges i kommentarerna i anslutning till redovisningen av intervjumaterialet är inte resultatet av en systematisk genomsökning av forskning eller offentligt tryck, utan främst kommittébetänkanden som nämnts i intervjuerna eller på annat sätt blivit relevanta i arbetet. Problembeskrivning: Flera intervjupersoner pekar på att beslut på nationell nivå kan påverka kommunernas ekonomi, t.ex. genom beslut om nya kommunala uppgifter eller beslut inom andra delar av trygghetssystemen som ger övervältringseffekter för . En av intervjupersonerna understryker dock att brist på resurser aldrig kan vara en godtagbar ursäkt för kommuner att inte följa lagar och föreskrifter och menar att resurser finns och att det främst handlar om hur dessa ska fördelas mellan olika kommunala verksamheter. Möjliga åtgärder: Några av intervjupersonerna menar att är en nationell angelägenhet, och eftersom den regleras nationellt bör den även finansieras nationellt. En forskare nämner att den finska motsvarigheten till SoL innehåller en statlig finansieringsplan. Ett statligt ansvar för helheten inom motiveras även med behovet av att utjämna ekonomiska skillnader mellan kommunerna och konjunktursvängningar. Utförandet bör dock ligga kvar hos kommunerna, eftersom det finns många insatser där närhetsprincipen är viktig. Problembeskrivning: Några intervjupersoner pekar på negativa effekter för socialarbetarkårens utveckling. Många socialarbetare känner sig tvungna att i praktiken sätta ekonomiska och politiska hänsyn före professionella beslut om adekvata insatser för att möta enskildas behov.