rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — Fackdepartement utreder, tar fram förslag och deras konsekvenser, också ekonomiska, det vill säga fackdepartementen räknar och samråder sedan med som granskar beräkningarna för att se om de är rimliga. F: Vem är det som tillämpar finansieringsprincipen? S: Regeringen. F: Men vem är det i praktiken alltså någonstans måste finansieringsprincipen tillämpas. Ja, vem är det som räknar? S: Ansvaret där ligger ju på respektive fackdepartement att göra de här beräkningarna De är ju ansvariga för att ta fram beräkningar sedan så bereds det ju, vi är ju inne och granskar de beräkningarna för att se att de är rimliga och att de är rättvisa. Och där är fackdepartementen alltid ansvariga för sina beräkningar. F: Och sedan så sker det en beredning med SKL? S: Och sedan sker det en beredning med SKL, där man försöker komma överens om ett belopp när fackdepartementen pratar med SKL så ska de ju, så ska man ju vara färdig med diskussionerna inom först. Det är ju grundprincipen. Givet alla fakta som finns på bordet och givet liksom rimliga antaganden vi kan göra, så är det här då belopp vi borde reglera med. Den här bilden finns också i kommuner, inte hos många, men den finns. FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 Jaa, det är väl till syvende och sist [som tillämpar finansieringsprincipen]. Deras budgetavdelning säkert. Först så räknas det väl ut på nåt sakdepartement och sen så har dom kontakt med och så räknar på det och så blir det ett gemensamt regeringsbeslut Då har dom väl, hoppas man då, haft också kontakter då med SKL och diskuterat. Ett långt vanligare svar från kommunföreträdare om vad som faller under finansieringsprincipen eller inte, vem som räknar fram beloppet och hur det går till när en reglering bestäms är att de inte vet. F: Vem är det som räknar fram det här beloppet? S: Ingen aning. F: Hur räknar man fram beloppet, det är väl det du inte är riktigt överens om? S: Ja, nej, jag har ju ingen aning om hur man gör det. Jag har ingen aning. F: Hur vet man vad det är som ingår i finansieringsprincipen och inte, alltså vad faller under där och inte? S: Det vet man inte, i alla fall inte jag. Formellt sett ska vara överens internt först, det vill säga fackdepartementen och ska vara överens om kostnaderna hur mycket som ska skjutas till enligt finansieringsprincipen för en reform. Våra samtal visar att det inte alltid går till så i praktiken, utan att det finns inslag av informalitet där fackdepartementen pratar med SKL och Fi- nansdepartementet också under utredningsarbetet. S: Men mitt intryck är ju att relativt ofta så pratar ju fackdepartementen med oss, och sedan så pratar de lite parallellt med finansen men de sköter ju inte det här enligt boken, det vill säga att de kommer överens med finansen först alla gånger. F: Det finns en viss informalitet och det beror på hit och dit. S: Ja, det sköts ju väldigt informellt. Alltså vi får ju agera detektiver ibland för att, det är ju inte så att de ringer upp oss i regel och frågar, hur mycket vill ni ha betalt kan jag säga. Det händer ytterst sällan. Så är det ju så att fackdepartementet ska ta fram en beräkning som ska föreläggas som ett bud till oss så ska vi syna det och komma med vår syn på det hela. Så det, ofta får ju vi bollen tillbaka. Vi vill ha betalt enligt finansieringsprincipen, ja men då får ni väl räkna på det då. Och oftast så gör vi ju det så gott vi kan då, ibland är det ju hyfsat enkelt och ibland är det halvt omöjligt. F: Men det är fackdepartementet som frågar er om detta alltså? S: Ja, de ber oss att räkna. Alltså vi säger ju till dem att här föreslår ni en reform, den vill vi ha betalt för. I vissa fall pratar fackdepartementen inte med SKL alls, menar SKL:s företrädare. Framför allt fackdepartement som inte är så vana vid att arbeta mot 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. kommunsektorn och därför inte prioriterar just finansieringsprincipen i beredningsarbetet. görs det ju en sju, åtta, tio, elva, tolv regleringar för reformer som påverkar kommunernas uppdrag, där får vi ju ekonomisk kompensation efter en rimlig förhandling som vi har haft med departementen och till ett belopp som vi, i de flesta fallen är överens om att det ska vara. Sen har det ju givits och tagits liksom men det är inte så att man bara kört över oss Men det växlar också lite grann därför, mellan departementen i så att då verkar det som att en del har en större vilja och ambition att följa principen än vad andra har. De som jag personligen uppfattar har varit exemplariska det är , möjligtvis för att det befolkas av jurister och de har en grundläggande inställning att de ska följa lagar och regler. Det är vanligt att hämta in information och underlag till beredningsarbetet från andra myndigheter och institutioner, till exempel kommuner. Dessa meddelar vad de tycker om själva förslaget och påpekar särskilt att det är under förutsättning att finansieringsprincipen gäller. vi får skriva att vi tycker det här kan vara ett bra förslag under förutsättning att det är finansieringsprincipen som gäller, det skriver i samtliga svar. Så att uppenbarligen framgår det inte klart och tydligt att det är så När beredningsunderlaget väl är diskuterat med SKL ges det till där det debatteras och beslutas. Sedan ska reformen implementeras och finansieras. Detta innebär dels att information om nya lagar, riktlinjer och/eller normer för uppgiften som reformen medför måste ut till dem som ska utföra den på den lokala nivån, dels att pengar för utförandet ska transfereras från stat till kommun. Information om att en uppgift tillkommit eller förändrats når utförarna. Däremot når information om ekonomiska konsekvenser sällan fram. Jo, vi pratar ju om det här i kommunen, att staten ska inte lägga ut uppgifter utan att skicka med en påse pengar för det. Och så tycker man ju nästan att det alltid blir uppgifterna och inte pengarna. [när beslutar] måste ju kommunen utföra verksamhet, det är ju så. Men för mig är det också så att staten har ändå sagt någonting när man lämnar över pengarna, att det här ska ni fullfölja, det här ska ni göra. Kommunerna får nya uppgifter och de utför dem. I vissa fall och i vissa kommuner kan de få mer inkomster än de har utgifter, och i vissa fall mindre. Det är inte förvånande att kommunsektorn mest pratar om när de får för lite, och också menar att det oftast är så. Men om differensen mellan kostnadsök- FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 ning och reglering är för stor, så berättar kommunkollektivet det. Först SKL och sedan kommunerna. Det har framför allt hänt i två fall, för det första om LSS och för det andra om maxtaxan (här blandas maxtaxan för äldreomsorgen som faller under finansieringsprincipen och maxtaxan för barnomsorgen som inte gör det ofta samman). S: Nej, man utgår från den här regleringen. Då gäller den. Jag tror inte att dom [staten] sitter och funderar på att det här var nog en underkompensation eller en överkompensation, nu ska vi ändra på det här. Utan det får nog komma nånstans ifrån innan dom vaknar. F: Och det är från er? S: Ja, i första hand. Men det kan ju vara enskilda kommuner också som hör av sig. Det kan ju bli ganska stark opinion faktiskt. Det är finansen som har ansvaret för statsbudgeten och ifall de lurar kommunerna på de här så får ju finansen ett helsike sen emot kommunvärlden där det fattas pengar. Men som sagt, är regleringen inte orimligt låg så utförs verksamheten utan att det klagas högt från enskilda kommuner. Men vi räknar ju aldrig på den och säger att räknade fel. Vi skulle haft så här mycket. Utan det är ju dom siffror som kommer här är ju, accepterar man ju i alla kommuner Sen kan ju kommunförbundet skrika på liksom, titta på att kan det här vara rimligt. Man gör en beräkning bara och säger så här mycket blir det, då skjuter vi till det. Och sedan så kollar man inte om det blir mer eller mindre. Om vi är överfinansierade, under, eller om det går jämnt skägg. Svårt att veta det. För det kommer ju in i en budgetram på min förvaltning. Och jag vet inte om kommunen i sig, jag tror inte att man har någon koll på det heller. Utan det är mer, ja det dimper ner. F: den gången du vet att ni har fått för lite pengar, det är LSS, finns det fler? S: Nej, det finns flera. F: Hur vet ni det? S: Jag har inte, alltså grejen är att jag har inte koll på det där. F: Nej, men när du visste det, eller hur visste du att det är för lite pengar? S: Ja, det är för att när vi då räknar ut att vi ska budgetera för det så ser vi att pengarna inte har räckt. Under samtalen har vi ofta diskuterat utifrån konsekvenser av finansieringsprincipens tillämpning på lokal nivå. Dels konsekvenser som följd av underfinansiering, dels konsekvenser av reformen, det vill säga om det blivit verk- 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. samhet eller inte och skulle den ha funnits annars? Enkelt sammanfattat är åsikterna om konsekvenserna av en underfinansierad reform att den trots allt utförs, men med följden att pengarna måste tas någon annanstans ifrån, vilket betyder från icke-obligatorisk verksamhet. Det var svårt att svara på så [konsekvenserna av finansieringsprincipens tillämpning], men när och regeringen fattar beslut som inte är fullt ut finansierade, så klart att det har konsekvenser för stadsdelen. För att vi har dom pengar vi har, får vi inte tillskott till nånting så får vi ju försöka att möblera om i budget, så ja, det har den. Det finns också en lokal medvetenhet om att olika lösningar kan ge olika kostnader för verksamhet, beroende på vad som prioriteras högst, med följden att de som utför verksamheten billigast får mer pengar över och de som utför den kostsammare men med högre kvalitet får mindre pengar. Det handlar om ambitionsnivåer, både statens och kommunernas i relation till rättvisa. Man kan göra på olika sätt Och kan man ju fråga sig, är det rimligt att staten då ska, om vi väljer en kostsammare form, är det rimligt att staten ska ge oss mer pengar per individ då än man ger till [grannkommunen]? Eller är det statens uppgift att ge lika mycket pengar per individ till oss i [vår kommun] som man ger till dom i [grannkommunen], och sen får man premiera [grannkommunen] för att dom har lyckats göra saker och ting? Och däremellan tror jag det blir jättesvårt att hitta vilket är det rättvisaste systemet. Statliga initiativ är ibland nödvändiga för att viss verksamhet ska påbörjas eller förändras på liknande sätt över hela landet. Det är de flesta överens om. F: Får såna här statliga riktlinjer och bestämmelser och normer nåt, har dom nån betydelse? Hade maxtaxorna genomförts om inte staten hade tagit initiativet? S: Nej det tror jag inte. F: Det tror du inte? S: Nej, då skulle ju 290 kommuner komma överens om det. Och det är klart att det inte hade blivit. Om det är bra eller dåligt med nationell likvärdighet är en annan sak. Där ställs å ena sidan likvärdighet å andra sidan det kommunala självstyret mot varandra. F: såna här reformer som maxtaxorna, hade dom kommit till stånd utan att staten tagit initiativ? S: Det kan man ju alltid ha olika uppfattningar om. Men ja, så är det ju frågan om staten ska ta den typen av initiativ då man kan finansiera kommunala verksamheter. F: Du hävdar att det skulle vara större tonvikt på kommunala självstyrelsen. S: Ja. Eftersom det finns en ständig konflikt mellan det kommunala självstyret och den statliga likställdheten, kan man säga. Vi är ju väldigt måna om FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 den kommunala självstyrelsen, att vi ska få bestämma hur vi vill utforma handikappomsorg i skola och sånt, här Ett samtalstema som kommit fram i kodningen är uppföljning, eller avsaknaden av den. Dels uppföljning i meningen att kommuner följer upp huruvida en reform blivit fullt finansierad för dem eller inte, dels uppföljning från statens sida utifrån frågorna: har reformen genomförts och har kommunerna finansierats? Ett vanligt svar från kommunföreträdare vad gäller uppföljning är att de litar på eller tror att SKL står för den, för de egna resurserna räcker inte, vilket också berörs tidigare i kapitlet. S: vi pratar mycket om finansieringsprincip eller tänker i alla fall på finansieringsprincipen, men alltså mycket sällan vi får uppleva som att vi följer upp och för resonemanget. F:Vet du någonting om ni är, har ni kollat nånstans på nån jämförelse eller uppföljning eller någonting, om det är underfinansierat eller inte? S: Nej, inte vad jag vet men jag skulle kunna tänka mig att följer upp det genom redovisning, räkenskapssammandrag där man i alla fall i efterhand kan se att man fick så här mycket pengar, och det kan man ju hålla reda på vad som var hänförligt till finansieringsprincipen, men det kostade så här mycket. För i kontoplaner och den insamlingen, i alla dom uppgifterna som samlas in så borde du kunna se. I vissa fall kan flera kommuner gå samman och försöka visa att de är underfinansierade och göra en uppföljning och med den argumentera uppåt. efterfrågar inte den formen av uppföljning när vi lider skada så försöker vi ju ibland att gå samman ett antal kommuner eller via kommunförbunden och göra beräkningar. Och visa på att det här faktiskt slår väldigt illa Det jag saknar framför allt är ju när totalkostnaderna ser totalt annorlunda ut än initialt. Och där staten inte tar nån form av ansvar. Kommunföreträdare vill att regleringar enligt finansieringsprincipen ska följas upp. Det gäller så gott som alla vi samtalat med. Det finns förståelse för att det inte är enkelt att följa upp, att det skulle ta mycket resurser och troligen också skulle kräva förändrade rutiner för att skapa underlag för uppföljning. Men ändå, man vill ha uppföljning, inte alltför ofta, kanske inte ens för varje reform, men efter en förändring, via stickprov, referensgrupp eller någon annan form. skulle man utveckla principen ytterligare så skulle man ha typ utvärderingskontrollstationer, följa upp då. det går inte på förhand att räkna ut vad det här kommer att kosta, och så säga att man fördelar dom här pengarna. Utan man måste följa upp det 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. Vare sig det är funkis, det är maxtaxa i äldreomsorgen eller yngreomsorgen. jag tror inte man ska sitta och följa upp alla reformer, då knäcks vi ju, men varje sånt här förslag borde följas upp efter ett eller två eller , ett tror jag inte för det har ju knappast Men kanske, borde man titta på, och då skulle man ju kunna göra nån form av justering. Det finns en förundran över varför man från centralt håll inte vill ha en uppföljning. Och det finns en del försök till förklaringar. En är att det är för svårt, att det inte går. Men, frågar man sig i nästa andetag, hur svårt är det egentligen och kanske kunde man försöka ändå eftersom fördelarna är så stora, inte minst för relationerna mellan stat och kommun. jag kan förstå svårigheten i detta att göra säkra prognoser av en förändring och då kanske man skulle ha nån form av utvärdering i såna här system såsom en självklarhet, att efter en reform, eller ett visst antal år efter en reform, så utvärderar man faktiska kostnader och vad som har hänt inom verksamhetsområdet för att titta över den här regleringen eller växlingen en gång till. Man skulle kunna bygga in såna här säkerhetsventiler i dom här förändringarna så skulle kanske inte motståndet vara så stort från SKL och kommunerna. Det är just det att man säger ofta att det skulle vara väldigt komplicerat att göra det så att därför gör vi det inte, och ibland så tror jag att det är ett litet, ett automatsvar från att det här var väldigt komplicerat. Underlaget till ett uppföljningsinstrument, till exempel SCB-data är inte det enklaste att arbeta utifrån (det kan vi också intyga, se kapitel två och fyra). En anledning till det, menar en kommunföreträdare, är att kommunerna inte direkt ser det som en prioriterad uppgift. Jo, SCB-statistiken är ju ett kapitel för sig. Den har ju blivit bättre , men det kan man inte sticka under stol med att det är ju i denna kommunen som i många andra kommuner, tror ju inte jag det är den arbetsuppgift [att rapportera in data till SCB] som man prioriterar högst. En annan förklaring till att staten inte tycks vilja ha uppföljning är de olika perspektiven. Dels organisatoriskt, det vill säga centralt eller lokalt, dels uppgiften man har. Det är skillnad på att ansvara för en budget och att ansvara för en verksamhet. Dom är budgetmänniskor, och inte verksamhetsmänniskor, om jag säger så då. Och verksamhetsansvaret det ligger där ute, inte hos mig som sitter och ska få ihop siffrorna i statsbudgeten. Jag tror det är så enkelt som så. FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 Relationen mellan staten och kommunerna Ett annat samtalstema som träder fram genom kodningen är relationen mellan staten och kommunerna. Det är framför allt tre synpunkter som kommer fram: 1) inslag av misstro och skepsis mellan lokal och central nivå, 2) motstridighet mellan viljan att ha liknande nivå på service nationellt sett och utrymmet för lokalt självstyrelse samt 3) att ett system med för många inblandade i besluten lätt blir rörigt. Flera kommunföreträdare tar upp erfarenheter där de anser att ansvar för att utföra uppgifter förts över från stat till kommun, men inte tillräckligt med ekonomiska resurser. Följden blir en skeptisk inställning, som den här förvaltningschefens: en lång rad såna här [negativa] erfarenheter [av att staten lägger över ansvar på kommunerna] som gör att vi är lite misstänksamma när man växlar ansvar. Många är också skeptiska till om de på riksnivån har förståelse och kunskap för kommuners förutsättningar och hur verksamheten där bedrivs: Och jag tror att det finns en viss okunnighet bland statsmakterna om hur det fungerar i kommunen. Jag tror det. Många tar också upp invånarna, mottagarna och brukarna av verksamheten och att det för dem inte är intressant vem som utför eller finansierar verksamheten utan vill ha ett stort och bra utbud av tjänster: Ja, alltså det är fullständigt ointressant för medborgaren. Och vi är faktiskt inte till för oss själva eller för att vi ska bedriva egen verksamhet, utan vi är faktiskt till för att medborgaren ska få sin helhet. Så jag kan också tycka att det här motpartsförhållandet mellan stat och kommun är fullständigt förödande. Kommuners invånare vet inte eller bryr sig inte om vem som är ansvarig för vad, är en förklaring till att riksdagspolitiker är så intresserade av hur kommuners uppgifter sköts. De får svara för dem, liksom kommunpolitiker också får svara för nationell politik emellanåt. I svaret nedan, från en riksdagspolitiker, ryms också ett mått av skepsis över hur effektiva kommuner är: vi ansvarar för väljarna och väljarna har ingen som helst aning på vilka beslut som ligger på vilken politisk nivå. Om någonting är fel, då rycker dom tag i första bästa politiker dom får tag i och säger att det här är fel, fixa En kommun kan vara väldigt effektiv på vissa områden och väldigt ineffektiv på andra områden. Men jag tror att det skulle vara väldigt vågat av nån att hävda att alla kommuner är så effektiva dom kan vara. Den inneboende motsättningen mellan lokalt självstyre och nationell likvärdighet uttrycks i de flesta samtalen. Här två citat, först en förvaltningschef och sedan en riksdagsledamot. 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. kommunpolitiker vill aldrig att staten, man vill ha pengar men man vill inte att staten ska in och peta i verksamheterna och bestämma hur man ska göra. Jag tror det. Och staten tycker tvärtom, att ska dom skicka pengar så vill dom ha ökat inflytande. den kommunala självstyrelsen är viktig, men det är inte den enda som är viktig. Alltså, vissa typer av reformer måste kunna genomföras även om man går in och så att säga tafsar på den kommunala självstyrelsen. Många nämner att kommuner är 290 till antalet och har olika förutsättningar. Här en ekonomichef som pekar på att det inte går att se ut över och vilja ha likhet, eftersom det finns olikheter, och de olikheterna känner man bäst till på lokal nivå: Dessutom är ju och består av 290 kommuner. Vi har helt olika förutsättningar för att sköta vår verksamhet och det går inte, det kommer man inte i ett, om jag ska vara lite dum, Stockholmsperspektiv kunna hantera. Utan där måste självstyret få vara rådande. Och dessutom så är drivkraften att ha en utvecklande kommun där medborgarna vill bo i den här kommunen, har en större drivkraft att göra rätt saker. Förvaltningschefen ger i citatet nedan uttryck för en förståelse för motsättningen mellan likhet och lokal anpassning och att den måste hanteras, men menar också att invånarna utgör en kvalitetssäkring, då de både röstar lokalt och kan flytta och protestera om en kommun prioriterar på ett sätt eller utför något de inte är nöjda med. Ja, det är både ett problem och inte ett problem, för det handlar ju om vill man ha det kommunala självstyret så tycker man det är bra att kommuner kan göra sina prioriteringar och sina satsningar och nischa sig och konkurrera i en region om medborgarnas skattepengar genom att folk flyttar och så vidare. Då tycker man att det är bra som det heller inte känns rätt att kvaliteten kanske är olika i skolan från en kommun till en annan, därför att en kommun satsar otroligt mycket mer skattepengar och högre lärartäthet och högre kvalitet i största allmänhet och sen så skolan i kranskommuner får man då se det i perspektivet av att alla barn har rätt till samma kvalitet oavsett var man bor. Så det är ju en avvägning naturligtvis. som jag tror ändå att det är viktigt att kommunerna har möjligheter att styra över sina egna verksamheter, för att funkar det inte bra får man väl förutsätta att väljarna röstar bort dom om dom inte är nöjda. Så att det är väl egentligen den kvalitetssäkringen man kan ha där i den ändan. Så att det ser olika ut, ja det är både positivt och negativt. Men jag tror det är viktigt att en kommun kan ha den drivkraften att få göra dom prioriteringar man anser är nödvändiga. Det finns en förståelse för att staten vill och behöver driva politik, eller rättare sagt vill att reformer ska utföras på det lokala planet (se också avsnittet Processen utförande), men om staten bestämmer alltför detaljerat över de lokala prioriteringarna och detaljerna, var står då det kommunala självstyret, som kommunchefen i det här citatet frågar sig: FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 Men frågan är vad är kommunalt självstyre? Är det när man tar principen och beslutet att alla ska vaccineras, eller är det något annat som är det kommunala självstyret? Alltså om staten tar ett beslut att alla ska vaccineras, så då tycker inte jag att, då finns det inget kommunalt självstyre. Det kan vara i sin ordning att staten bestämmer vad kommuner ska göra, men om inte resurserna skickas med menar flera kommunföreträdare att staten själv kan utföra verksamheten i stället. För har man inte fått finansiering så kanske man har svårt att vara effektiv Vill man detaljstyra och tala om med direktiv. Alltså, gamla klassiska regelstyrningen i en byråkratisk värld, då kan man väl hålla det i den statliga organisationen. Det behövs inga politiker. LSS är ett sådant exempel där många i kommunerna menar att staten bör ta över eller ändra förutsättningarna. I SOU 2008:77 föreslås också att staten ska ta över huvudmannaskapet för den personliga assistansen. vi har ju en stat som faktiskt kan stifta lagar och tala om att lika människor ska i olika delar behandlas på samma sätt i hela vårt land, det är deras uppdrag. Men om kommunerna över huvud taget ska existera, om vi inte bara ska ha statlig förvaltning, så är det väl rimligt att det finns en nivå som också är utförare och bär ansvaret för det här. Men så fort jag säger så här så tänker jag, men det kan ju faktiskt vara staten i vissa andra delar, staten skulle ju kunna tagit hela LSS:en till exempel. När för många nivåer är inblandade i en verksamhets utförande blir det rörigt och svårjobbat. Som i LSS i citatet ovan, men också på andra områden där staten enligt kommunföreträdare detaljstyr i överkant, till exempel i skolan.