rfr · GX0WRFR1 · 2009-11-26 00:00:00 — I uppföljningen har det inte heller ingått att t.ex. göra företagsbesök på det sätt som gjordes 2005. Det har inte heller ingått att närmare studera vilka resultat och konsekvenser som pågående satsningar på bl.a. den småskaliga livsmedelsproduktionen kan få. I detta avsnitt beskrivs tidigare behandling av småskalig livsmedelsproduktion. beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. Utskottet genomförde 2005 en fördjupad uppföljning, vilken behandlades av . genomförde utskottet en utfrågning om småskalig livsmedelsproduktion för att följa upp den fortsatta utvecklingen, och därefter har utskottet följt regeringens årliga resultatredovisning till vad gäller förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Både och regeringen har tidigare uppmärksammat den småskaliga livsmedelsproduktionen och dragit slutsatsen att det finns ett intresse för småskalig lokal och regional livsmedelsproduktion både bland konsumenter och inom livsmedelsbranschen. beslutade att ge regeringen till känna vad utskottet anförde om förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion.6 Utskottet pekade bl.a. på att utvecklingen för de småskaliga slakterierna står dåligt i överensstämmelse med den utveckling av landsbygden och det förbättrade djurskydd som och regeringen i olika sammanhang sagt sig vilja främja. Tillkännagivandet innebar att regeringen borde ägna särskild uppmärksamhet åt den småskaliga livsmedelsproduktionen och för redovisa förslag till åtgärder som bl.a.: syftar till en förenkling av regelverket skapar bättre förutsättningar för lokal och småskalig livsmedelsproduktion främjar etablering av nya företag inom området. Frågan behandlades därefter i flera av miljö- och jordbruksutskottets betänkanden. I exempelvis konstaterade utskottet att ännu inte hade fått någon redovisning av förslag till åtgärder. Utskottet förutsatte att regeringen skulle handlägga dessa frågor utan onödigt dröjsmål.7 Utskottets fördjupade uppföljning 2005 genomförde miljö- och jordbruksutskottet en fördjupad uppföljning av förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion. Utgångspunkt för arbetet var tillkännagivande . Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp gjorde bedömningar som gällde ett antal olika områden. Gruppen konstaterade bl.a. att det för den statliga styrningen inom området krävs en ökad samverkan. Gruppen bedömde att det är viktigt att fortsätt- 2000/01:MJU12. 2003/04:MJU10. ningsvis uppmärksamma den småskaliga livsmedelsproduktionens betydelse för möjligheten att uppnå det dåvarande av beslutade målet för livsmedelspolitiken. Enligt gruppens bedömning borde resultatet följas upp och redovisas i bl.a. myndigheternas årsredovisningar till regeringen och regeringens årliga resultatredovisning till . I fråga om den småskaliga livsmedelsproduktionens problem underströk gruppen vikten av att man fortsätter att uppmärksamma de små företagen och deras förutsättningar i det fortsatta utvecklingsarbetet avseende regelverket. Vidare ansåg man det viktigt att de problem rörande stödåtgärderna som uppmärksammades i uppföljningen beaktas i landsbygdsprogrammet. Andra viktiga frågor som borde beaktas gällde företagens behov av kompetensutveckling, stöd och rådgivning samt formerna för spridningen av resultaten av statligt finansierat forsknings- och utvecklingsarbete. Tillgången på småskaligt producerad mat i de vanliga livsmedelsbutikerna är en avgörande faktor för den fortsatta utvecklingen av konsumenternas efterfrågan, ansåg gruppen. Vidare konstaterades att trots insatserna för den småskaliga livsmedelsproduktionen efter tillkännagivande varken den enskilde producenten eller konsumenten alltid i alla delar ser resultatet av förändringsarbetet. Gruppens bedömning när det gäller en internationell utblick var att skillnaderna mellan och övriga studerade EES-länder kan förklaras inte bara av strängare regler och kontroller utan även av olika traditioner.8 En efter att utskottet hade inlett sin uppföljning tog den dåvarande regeringen fram en skrivelse om småskalig livsmedelsförädling, vilken lämnades till i samband med att utskottets uppföljning färdigställdes.9 Skrivelsen innehöll en redovisning av de allmänna utvecklingsförutsättningarna för den småskaliga livsmedelsförädlingen. Vidare lämnades en redogörelse för aktuella frågor inom området och regeringens bedömning av inriktningen av det fortsatta arbetet med dessa frågor. behandling av uppföljningen och regeringens skrivelse Miljö- och jordbruksutskottet behandlade regeringens skrivelse tillsammans med gruppens uppföljningsrapport och ett antal motioner i ett betänkande om småskalig livsmedelsförädling . I betänkandet pekade utskottet på ett flertal punkter från uppföljningen som borde uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet, bl.a. kring regelverk och kontroll. När det gäller regeringens skrivelse föreslogs att den skulle läggas till handlingarna. Utskottets betänkande behandlades därefter av kammaren . 8Rapport 2005/06:RFR3. 2005/06:47. godkände vad utskottet kommit fram till med anledning av uppföljningen och lade regeringens skrivelse till handlingarna.10 anordnade utskottet en utfrågning om småskalig livsmedelsproduktion för att följa upp den fortsatta utvecklingen. Under utfrågningen redovisade inbjudna myndigheter bl.a. vad som hade gjorts inom området och inbjudna branschföreträdare m.fl. redovisade det dåvarande läget för företagen. Utfrågningen dokumenterades i en rapport.11 Utskottets synpunkter 2007 och 2008 Utskottet har följt regeringens årliga resultatredovisning till vad gäller förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. konstaterade miljö- och jordbruksutskottet att ett antal insatser för att stärka den småskaliga livsmedelsproduktionen redovisades i budgetpropositionen, men utskottet noterade att det inte gavs någon redovisning av resultatet av de vidtagna insatserna. Utskottet ansåg att det är mycket viktigt att sådana redovisningar görs i kommande budgetpropositioner. Ut- skottet framförde vidare att det vore värdefullt om fick en resultatskrivelse med en samlad redogörelse för de åtgärder som vidtagits med anledning av utskottets uppföljning av den småskaliga livsmedelsproduktionen och en fördjupad analys av dessa åtgärders resultat. konstaterade utskottet ånyo att regeringen i resultatredovisningen endast redovisade ett antal insatser för småskalig livsmedelsproduktion, men att den inte redovisade det faktiska resultatet av de insatser som gjorts. Utskottet framhöll därför ånyo att det vore mycket värdefullt om kunde få en samlad redogörelse för de åtgärder som vidtagits med anledning av utskottets uppföljning av förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen och en fördjupad analys av resultatet av dessa åtgärder. Någon resultatskrivelse har inte lämnats av regeringen. 2005/06:MJU8. 11Rapport 2006/07:RFR5. 3 Regelverket inom livsmedelsområdet I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning 2005 uppmärksammades att den småskaliga livsmedelsproduktionen möter olika problem som försvårar en fortsatt utveckling av branschen. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp gjorde bedömningen att det dåvarande regelverket var oöverskådligt, och det fanns delar i regelverkets utformning som innebar problem för småskaliga företag och där producenterna menade att riskerna för konsumenterna överdrevs. Gruppen menade att det kunde finnas motstridiga intressen mellan producenternas önskemål om enkla regler och konsumenternas önskemål om livsmedel av hög kvalitet, men det behövde inte finnas någon motsättning mellan enkla regler och säker mat. Uppföljningen visade att det bland företagen och andra aktörer fanns en stor förståelse för syftet med regelverket och en insikt om konsumenternas höga krav på säker mat av hög kvalitet. Gruppen kunde dessutom konstatera att många menade att problemen huvudsakligen låg i tillämpningen av regelverket, inte att reglerna i sig var problemet. konstaterade gruppen att livsmedelslagstiftningen skulle komma att förändras fr.o.m. och att flera av de problem som uppmärksammades i lagstiftningen hänförde sig till bestämmelser som då skulle upphöra. Gruppen konstaterade att det pågick ett omfattande utvecklingsarbete kring regelverket, och att det då ännu var för tidigt att värdera vilka effekter som det nya regelverket och dess tillämpning skulle komma att få på den småskaliga livsmedelsproduktionen. Gruppen noterade att flera av de redovisade problemen hade uppmärksammats i tidigare utredningar, och i flera fall hade regeringen och myndigheterna redan vidtagit åtgärder för att minska problemen. Gruppen bedömde att förändringarna i regelverket innebär att utvecklingen går från detaljerad kontroll av produktionen till att ställa krav på den färdiga produkten, vilket var en utveckling som motsvarade önskemålen från flera av aktörerna inom området. I uppföljningen konstaterades vidare att då hade beslutat om vissa förändringar när det gällde livsmedelskontrollen. Gruppen menade att det var svårt att entydigt bedöma hur stort problem för företagen reglerna kring hygienkrav, kontroll och tillståndsgivning m.m. egentligen utgjorde. Gruppen lyfte även bl.a. fram att många mindre företag hade problem när det gällde godkännande av livsmedelsanläggning eftersom det inte fanns någon möjlighet att vid t.ex. en utbyggnad få en bedömning av om man skulle komma att få den godkänd när den väl var klar. Gruppen menade att i det fortsatta utvecklingsarbetet kring regler för hygien, kontroll och tillståndsgivning m.m. är det viktigt att fortsätta uppmärksamma de små företagen och deras särskilda förutsättningar. Det är även viktigt att uppmärksamma andra problem som den småskaliga livsmedelsproduktionen ställs inför och hur de kan lösas. är det viktigt att konkurrensförhållanden mellan företagen inte snedvrids. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET uppföljning konstaterades vidare att det genomfördes olika insatser för att komma till rätta med problem som den småskaliga livsmedelsproduktionen möter. Uppföljningen visade dock att den enskilde producenten och konsumenten ännu inte alltid i alla delar kunde se resultatet av detta förändringsarbete.12 3.2 Allmänt om regelverket inom livsmedelsområdet I detta avsnitt redovisas de förändringar som har gjorts i regelverket , bl.a. EU:s införande av en ny ramförordning och nya förordningar kring livsmedelshygien och livsmedelskontroll samt en ny svensk livsmedelslag. Uppföljningen visar att förändringarna i regelverket har inneburit förändringar för både företagen och myndigheterna. De nya reglerna är mer flexibla och system för egenkontroll har fått en mer framskjuten placering . är mängden regler fortfarande mycket stor och regelverket är lika oöverskådligt och svårt att förstå som . I uppföljningen har flera framfört att lagtexterna kan vara svåra att tolka för både företag och myndigheter och att det kan vara svårt för företagarna att läsa och förstå EG- texter. Nationella branschriktlinjer har tagits fram endast för vissa delar av den småskaliga livsmedelsproduktionen, och det har framförts att systemet med branschriktlinjer fungerar olika bra i olika branscher. När det gäller den småskaliga slakten lyfts bl.a. de höga kostnaderna för att ta hand om slaktavfallet fram. Enligt mätningar har den administrativa bördan minskat inom livsmedelsområdet som helhet . Trots att målet för regelförenklingar därmed har uppfyllts inom livsmedelsområdet har flera aktörer pekat på fortsatt regelkrångel och administrativ börda för de småskaliga företagen. 3.2.1 EG-rätten inom livsmedelsområdet Nytt regelverk inom livsmedelsområdet I stort sett är regelverket om livsmedel gemensamt inom hela EU. var tidigare uppdelat på ett tjugotal rättsakter inom hygienområdet som antagits . antog rådet och en ny ramförordning för livsmedelssäkerhet m.m. Därefter antog rådet och fyra förordningar om livsmedelshygien och kontroll, det s.k. hygien- och kontrollpaketet, som kompletterar ramförordningen. 12 Rapport 2005/06:RFR3. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET De flesta reglerna om livsmedel finns numera i EG-förordningar. EG- förordningarna gäller direkt i alla medlemsstater utan att de förs in i nationella lagar, regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter. Grunden för regelverket inom livsmedelsområdet är EG:s ramförordning förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Ramförordningen innehåller allmänna principer för hur EU och medlemsstaterna ska lagstifta inom livsmedelsområdet, livsmedelsföretagarnas grundläggande skyldigheter samt regler för hur , Efsa, ska arbeta.13 Fyra EG-förordningar om hygien och kontroll inom livsmedelsområdet kompletterar ramförordningen med mer specifika regler. De tillämpas inom EU fr.o.m. , dels två förordningar om hygien som riktar sig till företagen: -förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien -förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, dels två förordningar om kontroll som riktar sig till kontrollmyndigheterna: -förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd -förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel.14 Utöver detta finns bl.a. tillämpningsförordningar från kommissionen. Det nya hygien- och kontrollpaketet Syftet med EG:s nya hygien- och kontrollpaket var huvudsakligen att samordna, uppdatera och förenkla regelverket. En grundläggande princip för är att företagaren har ansvar för de produkter som tillverkas och att det från hygienisk synpunkt är nödvändigt att ha regler som täcker hela livsmedelskedjan från jord till bord. En annan utgångspunkt är att de mest grundläggande kraven ska vara så likartade som möjligt och att de ska gälla 13Efsa är EU:s myndighet för livsmedelssäkerhet. Myndigheten, som bildades och är belägen i Parma, , tar bl.a. fram riskbedömningar. Se vidare webbplatsen . 14Livsmedelsverket, 2009a. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET både för livsmedel av animaliskt ursprung och av icke animaliskt ursprung. Generella krav om en livsmedelslokals beskaffenhet finns i de nya EG- förordningar som ingår i hygien- och kontrollpaketet, liksom krav på egenkontroll. Reglerna är utformade så att det ska finnas utrymme för flexibilitet i tillämpningen av reglerna under förutsättning att livsmedelssäkerheten inte äventyras.15 EG:s nya hygien- och kontrollpaket innebär bl.a. att alla livsmedelsföretag måste ha ett system för egenkontroll. Alla livsmedelsföretagare ska se till att alla stadier av produktionen som de ansvarar för genomförs på ett hygieniskt sätt i enlighet med förordningarna, alltifrån primärproduktion till försäljning och leverans av livsmedel till konsumenterna. Undantag får beviljas för små företag under förutsättning att detta inte motverkar lagstiftningens syften.16 Livsmedelsföretagare ska tillämpa principerna i systemet för riskanalys och kritiska styrpunkter (HACCP, Hazard Analysis Critical Control Points). Systemet innebär att företagen genom en analys av farorna ska identifiera de kritiska styrpunkter där kontroller måste ske för att livsmedelssäkerheten ska kunna garanteras. En närmare genomgång av det nya regelverket görs i bilaga 1. På nationell nivå kompletteras EG-förordningarna av lag, regeringsförordning och myndighetsföreskrifter. beslutade om en ny livsmedelslag.17 Den nya livsmedelslagen innehåller bl.a. regler om kontroll, avgifter, straff och överklagande. Den nya livsmedelsförordningen18 anger bl.a. vilken myndighet som ska kontrollera olika slag av anläggningar. Den ger också rätt att besluta föreskrifter. har i uppföljningen beskrivit den nya svenska livsmedelslagen som mer avskalad jämfört med den tidigare livsmedelslagen. Alla s.k. materiella regler är borta och har ersatts av hänvisningar till EG-förordningarnas materiella regler. menar att detta är en stor skillnad mot tidigare då EG- reglerna bestod av direktiv som skulle införas i svensk lag (se bilaga 1).19 föreskrifter är komplement till EG-förordningar eller grundar sig på EG-direktiv. Enligt uppgift från är det endast några få föreskrifter som saknar EU-anknytning. Alla föreskrifter finns tillgängliga på verkets webbplats. Vidare ger ut en förteckning över gällande författningar, vilken finns tillgänglig på verkets webbplats. 2005/06:128. 16Förordning (EG) nr 852 och 853/2004. 17Livsmedelslag (2006:804). 18Livsmedelsförordning (2006:813). 19EG-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsländerna och gäller framför nationella regler om de nationella reglerna skulle säga något annat än EG-förordningen. Ett EG-direktiv sätter upp vilka mål som medlemsländerna ska uppnå, men lämnar åt medlemsländerna att avgöra exakt hur. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Enligt EG-förordningen om livsmedelshygien ska medlemsstaterna uppmuntra utarbetandet av nationella riktlinjer för god hygienpraxis och för tillämpning av HACCP-principerna. Dessutom ska spridning och användning av riktlinjerna främjas.20 Nationella branschriktlinjer är branschens egen beskrivning av hur företagen kan uppnå kraven i EG-rätten och den svenska lagstiftningen. Branschriktlinjerna ska utarbetas och spridas av respektive bransch. Branschriktlinjerna, som är frivilliga att följa för företagen, innehåller olika råd till företagen inom branschen. I en nationell branschriktlinje kan olika lösningar för att nå målen i lagstiftningen presenteras. Vid offentlig kontroll ska myndigheten ta hänsyn till innehållet i branschriktlinjerna i sina bedömningar. Branschorganisationerna kan samråda med under arbetet med att ta fram riktlinjerna. Omfattningen av deltagande i sådana samråd uppges styras dels av verkets prioritering av arbetsuppgifter, dels av önskemålen från branschorganisationen. Branschriktlinjerna ska därefter sändas till för bedömning för att se till att innehållet i riktlinjerna är praktiskt genomförbart för livsmedelsföretagen i den aktuella branschen, att de har utarbetats med hänsyn till de allmänna principerna för livsmedelshygien och att alla berörda parter har kommit till tals. De nationella riktlinjer som klarar dessa krav ska vidarebefordras till kommissionen, som sammanställer dem i ett register. De branschriktlinjer som har bedömts av finns listade på verkets webbplats.21 3.2.4 Insatser för regelförenkling och minskad administrativ börda Regelförenkling är en del av för att nå ökad konkurrenskraft för företag inom EU. Målet för arbetet är att företagens administrativa kostnader, hänförliga till , bör minskas till 2012. hade 24 av 27 medlemsstater satt motsvarande mål på nationell nivå.22 Den övergripande mål med regelförenklingsarbetet är att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Enligt omfattar det svenska målet samtliga statliga regler med såväl nationellt ursprung som EG-ursprung. Målet innebär att de administrativa kostnaderna för företagen ska vara mindre 2010 jämfört med i början av mandatperioden. Målet innebär att om regler förändras så att de innebär ökade administrativa kostnader, måste dessa kompenseras av andra åtgärder som minskar de administrativa kostnaderna i lika stor utsträckning.23 20Förordning (EG) nr 852/2004. 21Livsmedelsverket, 2006d, samt intervju . 2008/09:206. 2007/08:131, skr. 2008/09:206 och regeringens webbplats . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET På regeringens uppdrag mäter hur mycket det kostar företagen att följa de administrativa krav som finns i lagstiftningen. Dessa mätningar genomfördes tidigare av Verket för näringslivsutveckling ().24 Dåvarande redovisade för utskottet i utfrågningen en sådan mätning av företagens administrativa börda. Av denna framgick att merparten av kostnaderna inom livsmedelsområdet faller på ett fåtal krav. När mätningen genomfördes fanns ca 400 krav och de 10 mest kostsamma utgjorde av alla kostnader. De tre mest kostsamma områdena var enligt följande: Hygien- och riskhantering (lagkrav som relaterar till spårbarhet, krav på HACCP-planer och krav på godkännande och registrering av livsmedelsanläggning). Offentlig kontroll (den tid som företaget lägger ned på att bistå vid inspektion och provtagning). Märkning (den tid som företagen lägger ned på att märka produkter enligt gällande lagstiftning).25 För småskalig livsmedelsproduktion är det framför allt hygien- och riskhanteringsområdet som innebär administrativa kostnader. Från framfördes i utfrågningen bl.a. att offentlig kontroll ger administrativa kostnader för företagen när de ska bistå vid kontrolltillfället. I denna uppföljning har uppgett att det har genomförts två uppdateringar sedan den första mätningen av företagens administrativa kostnader på livsmedelsområdet, vilken avsåg hur lagstiftningen på området såg ut . Syftet med uppdateringarna har varit att fånga upp förändringar som skett på området samt hur den administrativa kostnaden förändrats till följd av detta. Den senaste uppdateringen avsåg förändringar som trätt i kraft . Enligt mätningarna har den administrativa kostnaden minskat . Enligt beror detta främst på att inom ramen för sitt regelförenklingsarbete identifierat behovet av att tydliggöra vad lagen kräver av livsmedelsföretagen när det gäller intern spårbarhet av livsmedel (se nedan).26 Av regeringens skrivelse framgår att de administrativa kostnaderna för näringslivet till följd av statliga regelverk uppgår till sammanlagt ca . Av dessa kan ca hänföras till livsmedelsområdet (se tabell 1 nedan). 24Tillväxtverket är en ny myndighet. I verket ingår verksamhet som tidigare fanns inom och samt uppdrag kring kommersiell och offentlig service. har elva kontor på nio orter. Se vidare webbplatsen . 25Nutek, rapport /07:RFR5. 26Tillväxtverket, e-brev . 2009/10:RFR1 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR NÄRINGSLIVET TILL FÖLJD AV STATLIGA REGELVERK FÖR ETT URVAL AV REGELOMRÅDEN Totalkostnad (tkr) Förändring (%) Källa: Skr. 2008/09:206. regelförenklingsarbete innefattar översyn av lagar, förordningar och föreskrifter samt ett mer allmänt arbete med att förenkla de administrativa processerna för företag och företagare inom de gröna näringarna. En övervägande del av jordbruks-, livsmedels- och fiskelagstiftningen bygger på EG-lagstiftning, varför arbetet med att påverka och förbättra denna uppges vara ett prioriterat område. En stor del av informationskraven inom ansvarsområde återfinns på livsmedelsområdet. Regelförenklingsarbetet på livsmedelsområdet fokuserar enligt regeringen främst på följande: kostnader för att bistå myndigheten vid offentlig kontroll.27 Informationskraven på livsmedelsområdet är helt baserade på EG-regler, varav huvuddelen utgörs av EG-förordningar som innebär direkt gällande krav i medlemsländerna. De möjligheter som finns att åstadkomma förändringar är därför att dels se över tillämpningen och tolkningen av gemenskapsrätten, dels arbeta för regelförenkling vid EU-förhandlingar om kommande lagstiftning, dels utnyttja de möjligheter till undantag och förenkling som finns i EG-förordningarna. Enligt regleringsbrevet ska vid utformning av föreskrifter, allmänna råd och andra styrande dokument sträva efter att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler. ska i sin verksamhet i övrigt verka för att förenkla för företagen. uppges ha valt att fokusera på tolkningen och tillämpningen av regelverket, eftersom detta är den väg som verket snabbast kan påverka. 2008/09:206. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET har i uppföljningen framfört att man har haft olika uppdrag som syftar till att underlätta för småskaliga livsmedelsföretagare.