rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — intar i enlighet med vad som har beskrivits en betydelsefull ställning i alla slags frågor som kan rymma reella motsättningar av konstitutionell innebörd på stadiet före beslut. I viktiga hänseenden spelar utskottet då den avgörande rollen inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Genom den granskning som enligt 12 kap. 1 § RF ankommer på kontrolleras att regeringsarbetet i vid mening bedrivs i rättsenliga former. Utskottets konstitutionella kontroll omfattar på detta sätt även stadiet efter beslut. Kontrollen gäller sådant som förfarandet hos regeringen vid behandlingen av förvaltningsärenden, iakttagandet av beredningskravet i 7 kap. 2 § RF och andra krav som ställs på formerna för regeringsarbetet. Kontrollen är inriktad på generella frågor om handläggningen. Den har klara likheter med den rättsliga kontroll av domstolar och förvaltningsmyndigheter som utövas av ombudsmän. Utskottets kontroll är den enda generella rättsliga tillsynen över regeringsarbetet. Betydelsen av utskottets kontroll minskas inte av att vissa enskilda regeringsbeslut kan underkastas en judiciell prövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Möjligheten till rättsprövning finns framför allt avseende sådana regeringsbeslut som innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter enligt . Övriga typer av regeringsbeslut kan således inte bli föremål för rättsprövning, t.ex. propositioner, traktater, förordningar och utfärdandet av lagar. Den konstitutionella kontroll av författningars grundlagsenlighet som utövas av domstolar och förvaltningsmyndigheter enligt 11 kap. 14 § RF tar vid först i deras rättstillämpning och avser då frågan om en viss föreskrift ska tillämpas i ett uppkommande enskilt fall. kontroll av regeringsarbetet redovisas återkommande i utskottets granskningsbetänkanden. kommer dessa betänkanden att representera en omfattande konstitutionell erfarenhet, som kan tjäna till vägledning för regeringsarbetet. Med sin statsrättsliga ställning kan utskottet utgöra en institutionell auktoritet, vars uttalanden blir vägledande för utvecklingen av formerna för regeringsarbetet. Som exempel på en sådan utveckling kan nämnas de skyldigheter som anses gälla i fråga om samråd med och återrapportering till i EU-frågor, de skyldigheter som skapas genom tillkännagivanden och kravet på dokumentation rörande regeringens styrning av statliga företag. I det långa loppet blir givetvis förmågan att fylla en vägledande funktion beroende av den sakliga tyngden av utskottets redogörelser och argument. 2 Principiella frågor rörande granskningsarbetet m.m. I det följande återges vissa principiellt betonade resonemang som vunnit stadga i utskottets praktiska arbete med granskningen. Vidare berörs vissa ämnen av principiell betydelse i vilka diskussionen inte kan anses ha nått lika långt. En levande konstitution är visserligen inte detsamma som RF:s text; med ett uttryck från amerikansk konstitutionell debatt kan man likväl peka på att The constitution is law. Innebörden av den granskningsuppgift som grundlagen lägger på får på vanligt sätt fastställas med rättsliga metoder. Som föremål för utskottets granskning anger RF statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Därmed har markerats att granskningen ska vara administrativt och inte politiskt inriktad. Av förarbetena framgår att utskottet ska granska regeringens och statsrådens arbete från rättsliga utgångspunkter. Parlamentarisk kontroll i politisk mening utövas genom beredningen av ärenden för beslut med anledning av regeringens förslag och i form av frågor och interpellationer m.m. Ytterst kan politiska kontroll av regeringen ta sig uttryck i en misstroendeförklaring. Den granskning av regeringen som RF ålägger får uppfattas som en särskild och egen del av den parlamentariska kontrollen. Som förut har anförts ska granskningen vara inriktad på rättskontroll. Givet är att granskning inte kan vara en juridisk prövning i den meningen att utskottet skulle träffa verkställbara eller eljest bindande avgöranden på något sätt som liknar det som domstolar gör. Det är givetvis också verklighetsfrämmande att bortse från att är ett politiskt organ, sammansatt av förtroendevalda med ett politiskt uppdrag. Icke desto mindre får RF:s innebörd i enlighet med det anförda anses vara att granskning ska gå ut på att bedöma om det handlingssätt eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd visat är förenligt med vad tjänsten kräver och som rättsligt sett gäller för uppgiften. granskning har sina rötter i den RF som kom till 1809. Den omtalas ofta som konstitutionell. Innebörden av detta uttryckssätt torde i vart fall numera kunna sägas vara att granskningen är föreskriven i grundlag, utförs av utskott för konstitutionella ärenden, riktar sig 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. mot regeringen och dess ledamöter och i praktiken ofta kommer att avse rättsliga frågor som i juridisk terminologi kan hänföras till statsrätten eller den konstitutionella rätten. Uttryckssättet återspeglar givetvis också att granskningen framstår som ett inslag i statsskicket och det centrala statslivet. Uttryckssättet är inte oförenligt med utgångspunkten att granskningen ska vara rättsligt inriktad. Om man så vill kan man säga att granskningen är konstitutionellt rättslig. Den konstitutionella granskningen i ankommer enligt RF på . Utskottet meddelar vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. Varje annat utskott och varje riksdagsledamot har rätt att hos väcka en granskningsfråga, vilket ska göras skriftligen. kan också på eget initiativ ta upp en fråga till granskning. Med utgångspunkt i grunderna för RF bör kunna sägas att den konstitutionella granskning som ankommer på kan vara administrativt inriktad, dvs. inriktad på en kontroll av det sätt på vilket regeringen och dess ledamöter allmänt sett fullgör sina funktioner i vissa hänseenden, eller ta sin utgångspunkt mera i enskilda tilldragelser. Den administrativt inriktade granskningen inleds vanligtvis på utskottets eget initiativ, medan initiativet till granskning av särskilda tilldragelser vanligtvis tas genom en anmälan från någon ledamot av . Under alla förhållanden ska granskningen i båda fallen kunna återföras till en rättslig grund; såsom berörts ska bedömningen med andra ord gälla om det handlingssätt eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd har visat svarar mot vad som rättsligt sett gäller för uppgiften. Den administrativt inriktade granskningen omtalas numera regelmässigt som allmän granskning och den övriga granskningen som särskild granskning. Gränsen mellan allmän granskning och särskild granskning är inte skarp. Till vilken avdelning ska man t.ex. hänföra anmälningar om upphandling? Vart hör ärendena om vapenexport? Det får hållas i minnet att gränsen i huvudsak är praktiskt betingad. Efter tillkomsten av RF har en betydande utveckling ägt rum i fråga om granskning. Utvecklingen har framför allt gällt det som vi nu vill kalla särskild granskning. Denna utveckling, i vilken de offentliga utfrågningarna givetvis är ett betydelsefullt inslag, har av Sterzel betecknats som en förnyelse och maktutveckling till vilken måste gratuleras.16 Icke desto mindre tvingas man konstatera att utvecklingen ganska radikalt skiljer sig från det som var avsikten med reform, låt vara att man inte gärna kan tala om en utveckling contra legem. I själva verket kan granskningsgruppens analys sägas gå ut på att återföra förståelsen av den särskilda granskningen till granskningens rättsliga grunder och förklara verksamheten från sådana utgångspunkter. 16 , granskning juridik och politik, i (red. ), Rättsvetenskapliga studier tillägnade , 1996, s. 294. 2008/09:RFR14 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. Som anförts ovan (avsnitt 1.6) tillkom de nuvarande bestämmelserna om utskottets granskning i allt väsentligt i samband med den partiella grundlagsreformen 19681969. rådde fortfarande en ordning som i princip innebar att regeringen som högsta instans i förvaltningsorganisationen prövade en stor mängd förvaltningsärenden. hade när RF trädde i kraft en organisation av självständiga domstolar endast underställda lagen och hade genom om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna förbundit sig att garantera medborgarna tillgång till domstolsprövning i avsevärt vidare mån än RF ger uttryck för. Överprövningen av en stor mängd beslut ålåg ändå fortfarande regeringen, och strävan fortsatte att befria regeringen från ärenden av mera löpande karaktär förvaltningsärenden för att ge mera tid över till större och mer övergripande frågor. Alltfler ärenden har sedan bestämmelserna om utskottets granskning tillkom flyttats över till domstolar eller förvaltningsmyndigheter. Huvudprincipen att beslut i förvaltningsärenden överklagas hos allmän förvaltningsdomstol återfinns nu i 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Vid bedömningen av RF och dess förarbeten bör beaktas att de hänför sig till då regeringen i betydligt större utsträckning än nu befattade sig med förvaltningsärenden som rör enskilda. Kvar står likväl att granskningen enligt RF ska innebära att regeringsmakten ställs under kontroll i rättsligt avseende. 2.3 Enighet och oenighet En återkommande tanke i debatten om granskningen är att borde sträva efter enhälliga bedömningar. Sådana har de största utsikterna att bidra till rättsutvecklingen på det konstitutionella området. Intrycket att granskningen inte är något annat än ytterligare en arena för den politiska kraftmätningen skulle enligt denna tanke också kunna motverkas. Granskningen skulle vinna i anseende om den framstod som mera opartisk. Som förut anförts vore det givetvis verklighetsfrämmande att bortse från att är ett politiskt organ, sammansatt av valda ledamöter med ett politiskt uppdrag. Utskottets ledamöter har politiska motiv för sitt handlande i . Detta måste man räkna med även i fråga om granskningen. Att de ledamöter som tillhör ett regerande parti under granskningens gång kan sträva efter att tillföra ärendet uppgifter som talar till förmån för det statsråd som granskas är fullt legitimt. Partilojaliteten behöver inte vara något problem förrän vid bedömningen. Enligt RF ankommer granskningen på utskottet. Det finns därför grund för att hävda att granskningen utförs av utskottets ledamöter och att deras roll som företrädare för sina partier i detta sammanhang inte utan vidare sammanfaller med vad en sådan roll i övrigt kan innebära. I det föregående har anförts att granskningen ska gå ut på att bedöma om det handlande eller den underlåtenhet som en regering eller ett statsråd visat 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. är förenligt med rättsliga regler och tjänstens krav. Bedömningen är med andra ord rättslig. Ett kännetecken blir att respekten för den rättsliga ordningen sätts framför lojaliteten mot politiska mål och meningsfränder. Bedömningarna är i princip bundna till vissa rättsliga argument. Utrymmet för skiljaktiga meningar blir därför begränsat på ett sätt som saknar motsvarighet vid de mera obundna politiska bedömningarna. Som bekant lämnar emellertid även grunderna för rättsliga överväganden utrymme för skiftande bedömningar. På grund bl.a. av språkets ofullkomlighet är rättsliga regler inte alltid entydiga. Reglernas funktion och ändamål kan förskjutas . Och reglerna kan vara så avfattade att de ska lämna ett betydande utrymme för skönsmässiga bedömningar. Det är därför inte förvånande om det även vid en konstitutionell granskning från rättsliga utgångspunkter görs skilda bedömningar. Inte heller är det förvånande om sådana skiljaktigheter visar sig utfalla efter partilinjer. Ju mindre entydigt ett rättsligt beslutsunderlag är, desto större blir utrymmet för den beslutandes eget omdöme. Och ledamöter företräder olika strömningar i samhället. Något rättsligt hinder mot att reservationer anförs finns inte. Förarbetena till RF visar på att det inte varit meningen att rätten att avge reservationer skulle beskäras av den nya grundlagen. Kvar står emellertid att auktoriteten hos den kritik som granskningen kan leda fram till i hög grad beror av det stöd som står bakom kritiken. Kritik som på goda grunder uttalas av ett enigt utskott kan inte så lätt avfärdas som politiskt motiverade personangrepp. Å andra sidan kan sakligt välmotiverade reservationer få betydelsefulla verkningar på . Här kan både argumentens tyngd och tyngden bakom argumenten vara av betydelse. Utskottets möjligheter att vägleda rättsbildningen på det konstitutionella området blir uppenbarligen störst om utskottet samlar sig kring det som förenar och lämnar annat åt sidan. En utväg som emellanåt har valts består i att utskottet uttalar sig om vad som är gällande rätt utan att spetsa till sina synpunkter så att de får en udd mot ett enskilt statsråd. Särskilda yttranden kan vid behov vara ett sätt för ledamöterna att förklara skälen för sin anslutning till en viss bedömning. Utskottet bedriver i praktiken sitt granskande arbete med stöd av sitt tjänstemannakansli. Tjänstemännen utför de undersökningar och rättsutredningar som utskottet önskar och svarar för det praktiska organiserandet av arbetet. Behandlingen av ett granskningsärende inleds regelmässigt med att kansliet gör vissa orienterande undersökningar. Inte sällan visar det sig efter kansliets förberedande undersökningar att det saknas anledning till antagande att något fel har begåtts eller att den rättsliga fråga som anmälningen aktualiserar är oproblematisk. I sådana fall står det 2008/09:RFR14 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. utskottet fritt att behandla anmälningen tämligen kortfattat. Det kan dock sägas att varje ledamot av bör få sin anmälan noggrant behandlad av och resultatet redovisat i ett betänkande av utskottet, om än mera kortfattat i sådana fall som enligt utskottets bedömning saknar större intresse eller rättslig betydelse. En fråga som har ett visst samband med den berörda är hur långt utskottet ska driva sina undersökningar för att gå önskemål från enskilda ledamöter av utskottet till mötes. I praxis har utskottet vanligtvis ställt sig bakom önskemål från enskilda ledamöter av utskottet om utredning i granskningsärenden, även om inte alla ledamöter ansett utredningen behövlig. Utskottet har med andra ord endast i undantagsfall genom majoritetsbeslut avslagit yrkanden från en ledamot om ytterligare utredning, t.ex. utfrågningar eller anskaffande av skriftligt material. En bidragande orsak till denna praxis kan givetvis vara att det är utskottets ledamöter som enligt RF har att genomföra och avgöra granskningsärendena. Ett sätt att undvika överflödiga utredningar har i praktiken varit att önskemålet om utredning ingående diskuterats i utskottet. Syftet har då varit att nå klarhet om vilken betydelse utredningen skulle kunna få för bedömningen av granskningsfrågan. Ett sådant arbetssätt bygger på att förslag om utredningar, skriftliga eller muntliga, kan ifrågasättas under utskottets sammanträden och att förslagsställaren då är beredd att sakligt motivera sitt förslag. I 3 kap. RO finns bestämmelser om ärendenas väckande. Av bestämmelserna framgår att regeringen i första hand lämnar förslag till genom propositioner. Regeringen får också lämna information till genom skrivelser och muntligen genom statsråd vid sammanträde med kammaren. Bestämmelserna om väckande av ärenden gäller i övrigt utskottsinitiativ, framställningar och redogörelser från riksdagsorgan, motioner samt vissa särskilda former för väckande av ärenden genom anmälningar av vilande beslut, yrkanden och ansökningar. I 4 kap. 1 § RO föreskrivs att propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner ska hänvisas till ett utskott för beredning. Detsamma gäller vissa ansökningar som talmannen har anmält i kammaren. Bestämmelsen följer efter rubriken . Enligt 4 kap. 9 § RO ska utskotten avge betänkanden i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats. Denna bestämmelse följer efter rubriken . 5 kap. RO innehåller föreskrifter om ärendenas avgörande. Där finns bestämmelser om anmälan och bordläggning av utskottsbetänkanden, om bordläggning och avgörande av vissa andra ärenden, om överläggning om utskottsbetänkanden och om avgörande av ärenden genom acklamation eller omröstning. 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. Den handläggning som förekommer i utskottets granskning av regeringen enligt 12 kap. RF omtalas ofta som gällande granskningsärenden. Av bestämmelserna i framgår att granskningen ankommer på . Varje annat utskott och varje riksdagsledamot får hos skriftligen väcka fråga om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärende. Det åligger att minst en gång meddela kammaren vad utskottet vid sin granskning funnit förtjäna uppmärksamhet. Det saknas bestämmelser om att kammaren ska ta ställning till resultatet. De meddelanden varigenom anmäler resultatet av sin granskning till kammaren har formen av ett betänkande. Detta är emellertid inte föreskrivet utan snarare en i riksdagsarbetet naturlig praxis. På samma sätt är användningen av termen granskningsärenden ett uttryck för ett nära till hands liggande föreställningssätt utan rättslig innebörd. Slutsatsen av författningsmaterialet blir att granskningen inte är att se som en del av den parlamentariska kontroll av regeringen som utövar vid beredningen av riksdagsärenden. Granskningen är något annat än behandling eller beredning av riksdagsärenden. Granskningen framstår som en särskild och egen del av den parlamentariska kontrollen av hur regeringsmakten utövas, särskilt inriktad på konstitutionellt rättsliga frågor. Enligt 4 kap. 11 § andra stycket RO ska ett utskott inhämta upplysningar eller yttranden från statliga myndigheter, om minst fem av ledamöterna i ett utskott begär det vid behandlingen av ett ärende. Detsamma ska enligt bestämmelsen gälla, om en sådan begäran framställs utan samband med behandlingen av ett ärende, om frågan gäller arbetet inom Europeiska unionen. Föreskriften innefattar ett skydd för minoritetens behov i samband med beredningen av riksdagsärenden. Den är inte tillämplig vid granskning av regeringen. I fall av konflikter om förfarandet i granskningen gäller med andra ord majoritetsregeln. är granskningen en uppgift som åvilar utskottet, dvs. en uppgift som varje ledamot av utskottet ansvarar för. Ansvaret gäller inför väljarna. Det framstår som mindre väl förenligt med uppgiftens art att resa hinder för ledamöterna att utföra uppgiften. Utskottet har som förut berörts följaktligen utvecklat en kultur som innebär att en ledamot inte gärna vägras att få en undersökning utförd som ett led i granskningen av en viss sak. Å andra sidan kan ett önskemål vid närmare skärskådan visa sig ovidkommande. Varken tid eller andra resurser som behövs för granskningen är heller obegränsade. kan därför en ledamot eller en minoritet i utskottet få se sin begäran om en viss utredning avslagen genom ett beslut av utskottet. 2008/09:RFR14 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. 2.6 tillgång till regeringens handlingar Granskningen av regeringen är som förut har nämnts ett åliggande för . Enligt 12 kap. 1 § RF har utskottet rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Av 7 kap. 3 § RF framgår att regeringsärenden är ärenden som avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. För att regeringen ska kunna avgöra ett regeringsärende fordras enligt 4 § att minst fem statsråd deltar. Vid regeringssammanträden ska enligt 6 § föras protokoll. Alla handlingar som har kommit till i samband med handläggningen av ett regeringsärende ska föras samman i en akt. Under handläggningen av ett ärende ska följande handlingar föras till akten: 1. Alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet, 2. eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakupplysningar av betydelse för ärendet. När ärendet har avgjorts slutligt är akten färdigbildad och ska arkiveras (Gula boken s. 48). I och Ragnemalms grundlagskommentar anförs angående innebörden av 12 kap. 1 § RF bl.a. att har rätt att få ut alla protokoll utan undantag, likaså de akter som upprättas i varje regeringsärende.17 Utöver de handlingar som hör till regeringsärendena har utskottet inte någon särskild rätt att få ut handlingar från . Här blir allmänna regler om en myndighets tillgång till en annan myndighets handlingar vägledande. Utskottet har vid behov begärt även andra handlingar från . Så har skett t.ex. under granskningen i tsunamiärendet. Enligt grundlagskommentaren av m.fl. kan det endast i undantagsfall finnas godtagbara skäl att vägra att ställa protokoll och andra handlingar till förfogande.18 I fråga om de andra konstitutionella granskningsorganen, ombudsmän och , är bestämmelserna om tillgång till handlingar annorlunda formulerade. För JO:s del gäller enligt 12 kap. 6 § RF att JO har tillgång till myndigheternas protokoll och handlingar. Vidare gäller enligt samma bestämmelse att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska tillhandagå en ombudsman med de upplysningar och yttranden han begär. I fråga om gäller enligt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att statliga myndigheter på begäran ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Andra som granskas enligt samma lag har en motsvarande skyldighet. 17Gustaf och Hans Ragnemalm, a.a., s. 315. 18Erik m.fl., a.a., s. 528. 2 PRINCIPIELLA FRÅGOR RÖRANDE GRANSKNINGSARBETET M.M. I sitt granskningsbetänkande 2004/05:KU20 har intagit en redogörelse av f.d. chefsjustitieombudsmannen angående frågan om rätt för att få del av handlingar i . Utskottet anförde att utlåtande kunde tjäna som en värdefull vägledning för de bedömningar i fråga om rätt till handlingar som kunde behöva göras. Den slutsats som framfördes i utlåtandet var att tillgång till handlingar hos inte var begränsad till allmänna handlingar (se bilaga 3). Detsamma gällde enligt utlåtande för ombudsmän. Slutsatsen av de rättsliga förhållanden som har beskrivits blir att det kan anses finnas en skillnad mellan de konstitutionella kontrollorganen i fråga om deras tillgång till handlingar hos . Skillnaden innebär att JO och har bättre säkrade möjligheter än att få del av handlingar från , nämligen på så sätt att deras lagfästa rätt inte som är begränsad till de akthandlingar som hör till regeringsbesluten. I sin praktiska verksamhet har också alltid noga övervägt i vad mån det funnits bärande skäl för att begära andra handlingar än allmänna från . Veterligen har det inte förekommit att utskottet förvägrats att ta del av material som för granskningens skull begärts från . Icke desto mindre finns det anledning att fråga sig om dagens rättstillstånd har skäl för sig. I betänkandet (SOU 2008:125) En reformerad grundlag har föreslagit att genom en ändring i RF ska ges uttrycklig rätt att få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. utlåtande fogas som bilaga till denna PM. I bilaga 4 lämnas vidare en generell beskrivning av rättsutvecklingen och rättstillståndet i fråga om riksdagsutskottens tillgång till regeringens handlingar. Som ett led i granskningsarbetet håller ofta offentliga utfrågningar, främst med de ansvariga statsråden. Något som kan kännas otillfredsställande är att den utfrågade kan lämna felaktiga uppgifter utan att utskottet har några sanktionsmöjligheter. Frågan om utskottets möjligheter att avkräva de utfrågade sanningsförsäkran, samt att använda tvångsmedel för att få kallade personer att infinna sig, behandlades vid ett seminarium som anordnades 1996.