urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — som statlig revision har funnits i någon form i flera århundraden så har de högsta revisionsorganens struktur, makt och befogenheter utvecklats över tiden. har detta skett som ett resultat av politiska förändringar som t.ex. vid återinstallerandet av dynastin OranienNassau i , enandet av 1861 eller grundandet av den nya österrikiska republiken 1918. För andra revisionsmyndigheter har förändringar varit ett resultat STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 av utvecklingen inom den offentliga förvaltningen som t.ex. inrättandet av finans- och revisionsdepartementet (en föregångare till National Audit Office) i . Mer aktuella exempel på förändringar av befogenheter och verksamhet redovisas nedan. -genomfördes lagändringar för att framhäva den danska Rigsrevisionens oberoende och för att förbättra dess tillträdesrättigheter. -uppdaterades revisionslagstiftningen i för att utvidga revisionens befogenheter. Den nya grundlagen ökade revisionens oberoende. -Den irländska lagen the Comptroller and Auditor General () Act utvidgade den irländska revisionsmyndighetens befogenheter och gav effektivitetsrevision en lagstadgad grund. -Den tjeckiska () inrättades i samband med att blev en suverän stat 1993. -infördes ny lagstiftning i som stärkte revisionens (Corte dei Conti) roll och möjliggjorde utvecklingen av effektivitetsrevisionen. -nya konstitution i betonade () konstitutionella oberoende i förhållande till regeringen och dess relation till Nationalförsamlingens underhus (Sejmen). -nya revisionslag 1997 innebar dels etablerandet av en, i förhållande till regeringen, oberoende revisionsmyndighet, dels en förnyelse av revisionslagstiftningen som utvidgade revisionens befogenheter och gav effektivitetsrevision en tydlig legal grund. Inom EU finns det fyra huvudkategorier av som redovisas i följande sammanställning. Att kan grupperas på detta sätt har historiska orsaker: Det franska administrationssystemet spreds över under 1800- talet och det brittiska finans- och revisionsdepartementet ansvarade för revisionen på då landet delades. Det brittiska systemet hade även ett historiskt inflytande på de strukturer som växt fram på och . STATLIG REVISION INOM EU Revisionsrätt med en rättslig funk- , , , Spani- Kollegiestruktur utan rättslig funk- som är oberoende i förhållande , , , , Stor- till regeringen och som leds av riks- , , och Est- kategori: myndighet som leds av en president och som utför revision av såväl central som regio- nal och lokal samhällsnivå i alla medlemsstater har en lagstadgad plats inom det offentliga systemet antingen genom konstitutionen eller genom vanlig lag. Den svenska låg tidigare under , vilket också var fallet i fram och i . Regeringens och särskilt finansministeriets inflytande på upphörde då den nationella revisionslagen antogs (the National Audit Act). På europeisk nivå blev Europeiska revisionsrätten en fullvärdig myndighet 1993 med antagandet av fördraget om den europeiska unionen. Ledningsorganens former och status Inom vissa tas beslut på högsta nivå av myndighetens chef, antingen en riksrevisor () eller en president. Inom andra tas de viktigaste besluten kollektivt i ett kollegium eller råd se följande sammanställning. STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 Beslut av riksrevisor eller president Ledningens status är utformad på olika sätt i medlemsstaterna. Nedan ges exempel på detta. -I de spanska, portugisiska, italienska och tyska revisionsmyndigheterna har ledningen samma status som domare. -I är riksrevisorns (the Comptroller and Auditor General) oberoende framhävt genom att han benämns Officer of the House of Commons. -I och har riksrevisorerna rätt att delta i och yttra sig vid regeringssammanträden. Politisk anknytning av riksrevisorer och ledande organ Det är viktigt att dra en skiljelinje mellan politiska utnämningar och utnämningar av enskilda med politisk bakgrund. Riksrevisorerna i , och får inte ha någon anknytning till politiska partier, medan kandidater till riksrevisorstjänsten i kan ha en politisk bakgrund själva utnämningen är dock strikt icke-politisk. I är det vanligt att de tre riksrevisorerna har en anknytning till de tre största partierna i parlamentet. I de fall riksrevisorerna har domarstatus har de generellt ingen politisk anknytning. Av ledamöter i Europeiska revisionsrätten krävs enligt fördraget att de agerar helt oberoende. BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU För att säkerställa att inte påverkas av politisk partiskhet har medlemsstaterna infört vissa skyddsmekanismer som exemplifieras i följande punkter. -I får ledamöter av högsta organ inte ha varit ministrar före utnämningen. I får riksrevisorn inte ha deltagit i någon regering på federal nivå eller provinsnivå före utnämnandet. -I nomineras riksrevisorn av premiärministern i samråd med ordföranden i parlamentets revisionsutskott som normalt kommer från det största oppositionspartiet i underhuset. -I länder som , och fastställs riksrevisorernas oberoende i den i sammanhanget aktuella lagstiftningen. -I kan de tre jämbördiga riksrevisorerna avsättas endast vid allvarlig försummelse. -Riksrevisorn på kan pensioneras eller avsättas från sitt uppdrag endast vid mental eller fysisk oförmåga eller grovt tjänstefel. Utnämning av riksrevisorer och ledande organ Former och metoder för utnämning av riksrevisorer och ledande organ varierar länderna emellan. I är det presidenten som föreslår riksrevisorskandidat för parlamentet. I , , , , och är det parlamentet som utnämner riksrevisorerna. I krävs två tredjedels majoritet i nationalförsamlingen för att rösta fram en ny president för . På krävs på samma sätt två tredjedels majoritet i representanthuset innan presidenten utser riksrevisorn. I utser presidenten ny riksrevisor i enlighet med beslut i deputeradekammaren och i utses riksrevisorn av presidenten på förslag av regeringen. Presidenten för (Corte dei Conti) utses av republikens president på regeringens förslag och endast de som redan är chefer för den italienska olika revisionskammare (regionala underavdelningar) kan utnämnas till ny president. Till skillnad från dessa exempel är det i och regeringen som beslutar i utnämningsfrågan. I , , och Ne- derländerna är både parlamentet och regeringen inblandade. En del riksrevisorer och ledamöter av ledande organ utses på livstid eller fram till en bestämd pensionsålder. Det finns dock vissa undantag. -I väljs de tolv ledamöterna i revisionsdomstolen på nioåriga mandatperioder. Mandatet för domstolens president är . Samtliga kan återväljas. -Presidenten i revisionsdomstol utses och kan återväljas. STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 -I är riksrevisorns mandatperiod . -Den finländske riksrevisorn har en mandatperiod och kan återväljas. -och har mandatperioder med möjlighet till återval. -I har presidenten för mandatperiod och kan inte återväljas. -I utses riksrevisorerna för en sjuårsperiod som inte kan förlängas. -har mandatperiod med återvalsmöjlighet. -Ledamöterna i det högsta organet i och utses för sexåriga mandatperioder och kan återväljas. -I utses domstolens president för en nioårig mandatperiod. Ett sätt att säkra en SAI:s oberoende är att tillförsäkra riksrevisorn och de ansvariga personerna i de ledande organen en viss säkerhet i ämbetsutövningen. Liksom avseende ämbetsperiodens längd skiljer sig även anställningstryggheten åt i de olika länderna. I kan riksrevisorn endast avsättas efter beslut i både över- och underhuset.64 Likartade ordningar återfinns i , , och . I kan ledamöterna i revisionsdomstolen avsättas endast i extrema situationer efter omröstning i nationalförsamlingen. I , och är kraven för att avsätta riksrevisorn liknande de som krävs för att avsätta en domare i högsta domstolen t.ex. på grund av mental eller fysisk oförmåga eller grovt tjänstefel. Ledamöterna i den spanska revisionsdomstolen kan endast avsättas vid allvarlig försummelse i tjänsten. Ledamöter i Europeiska revisionsrätten kan endast avsättas genom beslut av på begäran av revisionsrätten i de fall en ledamot inte längre svarar upp mot kraven för ämbetet. I de flesta länderna har parlamentet någon form av inflytande när det gäller beslut om budget. I några länder har även regeringen ett visst inflytande (, , , och ). I ett antal fall överlämnar själv budgetförslag till ett parlamentsutskott för beredning och senare beslut av parlamentet (, och ). I tas budgeten fram och godkänns internt av själv och integreras därefter som en självständig del av statsbudgeten som beslutas av parlamentet. I beslutar om revisionens budget på förslag av Rigsrevisionen. 64 Formellt är det statschefen som avsätter riksrevisorn i . BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU Personal antal och kompetens På samma sätt som roll varierar i de olika medlemsstaterna skiljer sig även personalens antal och kompetens åt (se tabell nedan). I t.ex. består personalen av professionellt kvalificerade revisorer som kompletteras med ämnesspecialister och utredare. Samtliga medarbetare i och har akademisk examen, vilket också en majoritet har i och på . Även vid enheter för effektivitetsrevision varierar kompetensen. I t.ex. anställs specialister i granskningsprojekt som berör vissa särskilda utgiftsområden (value for money team). I sekunderas revisionsmyndigheten av personal från granskningsobjekten för vissa specifika uppgifter. I de flesta har personalen status som statstjänstemän, men det finns undantag. -I överfördes nästan alla medarbetare från den allmänna statstjänstemannapositionen till att bli anställda direkt av Rigsrevisionen. -Samma utveckling skedde på efter antagandet av den nya revisionslagen 1997; all revisionspersonal, som varit statsanställda, anställdes direkt av . -Som en följd av den brittiska revisionslagen av blev alla medarbetare vid brittiska anställda av myndigheten. I de fall revisionspersonal betecknas som statstjänstemän finns det vanligen en koppling till statsanställdas löner. I t.ex. regleras lönerna till revisorer enligt statsförvaltningens bestämmelser, och i har personal samma löner och lönegrader som andra statstjänstemän. STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 2008/09:URF1 MEDARBETARE VID SAIERNA ANTAL OCH KOMPETENS S, SA, E, A E, OF, F, övr. E, S, SA, OF E, S, SO, OF, Ä E, S, SO, OF ST, Ä, E E, ST, OF, F, Ä E, övr. E, OF, ST E, S, SA, OF, ST, SO, F, A E, SA, övr. E, F, övr. E, S, Ä, F, övr. E, OF, A E, S, SA E, OA, ST, Ä, F, E, S, ST, övr. * E=ekonomi, S=statsvet., SA=samhällsvet., OF=offentlig förvaltn., ST=statistik, SO=sociologi, Ä=ämnesspecialist, , A=allmän administration. BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU Samtliga 25 och revisionsrätten har ett gemensamt huvudsyfte nämligen att granska räkenskaperna för användningen av offentliga medel och rapportera resultatet av denna granskning (finansiell/årlig revision). Vissa revisioner utför även effektivitetsrevision, dvs. granskning av kostnader, produktivitet och effektivitet i användningen av offentliga medel. Vissa utför även andra uppgifter som utvecklats ur dessa två revisionsriktningar. Emedan har allmänna syften kan mer precisa definitioner av deras roller variera. I några länder har revisionen ett brett ansvarsområde i utför t.ex. den externa ex-post-revisionen av den offentliga sektorns finansiella verksamhet. Enligt den nederländska konstitutionen är där ansvarig för revisionen av statens inkomster och utgifter. I ansvarsområdet för några ingår effektivitetsrevision, vilket ibland även är fastställt i lagstiftningen. I t.ex. , , , , , och är effektivitetsrevisionen reglerad i lag. Inom varje medlemsstat levereras samhällsservice av en rad olika institutioner på central, regional och lokal nivå. Vissa institutioner finansieras med offentliga medel, andra institutioner inom den privata sektorn kan ha en lagstadgad rätt att ta ut avgifter eller de kan drivas genom att staten lämnar en ekonomisk garanti för verksamheten. En del enheter inom den privata sektorn kan vara delvis offentligt ägda. Offentliga organ kontrakterar i allt större utsträckning den privata sektorn som utför service på det offentligas uppdrag. Diversifieringen av de olika sätt som samhällsservicen levereras på återspeglar mångfalden i riksrevisionernas åtaganden (se tabellen på nästa sida). Antalet institutioner som granskas av varierar i stor grad. i granskar och rapporterar om flera hundra institutioner och har granskningsrätt till tusentals fler. I ligger 11 000 offentliga institutioner inom revisionens ansvarsområde men vissa kriterier som t.ex. omfattningen av deras årliga intäkter undantar dem från revision. I praktiken granskas ca 3 000 institutioner regelbundet. Samtliga utför finansiell revision av de centrala statliga myndigheterna, vilket i de flesta länderna inbegriper ministerier och departement. STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 2008/09:URF1 Regionala och lokala myndigheter Några har ansvar för att granska regionala och lokala myndigheter. Den polska revisionen utför t.ex. revision av de lokala myndigheternas organ och verksamhet. På har SAIen ansvar för revision av de lokala myndigheterna, men själva granskningen utförs av privata revisionsbyråer på BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU Även den slovenska revisionsmyndigheten är bemyndigad att granska lokala myndigheter. I andra länder som , , , och i de tyska delstaterna utförs granskningen av regionala och lokala myndigheter av särskilda revisionsorgan. Till följd av det partiella självstyret i , och är särskilda revisionsorgan ansvariga för granskning av vissa verksamheter i dessa områden som inte faller under det brittiska parlamentets ansvarsområde. Lokala myndigheter och hälsovårdsmyndigheter granskas i av revisorer som utses av den s.k. (the Audit Commission) som är en oberoende offentlig institution. I granskas större delen av de lokala myndigheternas verksamhet av regeringens revisionsavdelning som utgör en separat enhet. Den danska riksrevisorn har dock tillgång till de lokala myndigheternas räkenskaper när det gäller utgifter som ersätts av staten. I både och finns regionala revisionskammare. Tjugofyra utför revision av några eller samtliga statliga företag. Privatiseringen har dock haft en inverkan i detta avseende, t.ex. har i , och förlorat revisionsobjekt som ett resultat av denna politik (och har dock behållit access till de organ som är ansvariga för tillsynen av de privatiserade sektorerna). I granskar även det arbete som privata revisorer utför. Nästan alla granskar de offentliga organ som utför statlig verksamhet. Den belgiska revisionen granskar de offentliga serviceorgan som är underordnade federal och regional nivå samt gemenskapsnivå. Brittiska har access till samtliga offentliga organ som inte lyder under något departement. Vissa befogenheter omfattar även revision av kommunala myndigheter. -Den österrikiska revisionen granskar alla kommuner med en befolkning på minst 20 000 invånare samt även mindre kommuner på begäran från behörig delstatsregering. -I är alla kommunfullmäktigeförsamlingar skyldiga att redovisa sina räkenskaper för . -Den portugisiska granskar räkenskaperna vid samfund, förbund, föreningar etc. som är knutna till kommunfullmäktige. STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 -I granskar verksamheten på alla nivåer i lokala myndigheter, inklusive kommuner som tillämpar kriterierna om legalitet, integritet och ekonomi. I andra länder får inte granska kommunala myndigheter. I t.ex. får revisionsmyndigheten inte granska tillgångar som uttaxeras direkt av kommunerna eller områden under deras jurisdiktion. Organ inom den privata sektorn I några länder där organ inom den privata sektorn erhåller statlig finansiering är skyldig att granska användningen av dessa medel. Formerna för revisionen varierar. I är de organ som erhåller lån, garantier eller bidrag från staten föremål för granskning. Privata organ som uppbär offentlig finansiering för särskilda syften granskas av i Ös- terrike och . Olika typer av revision i EU:s medlemsstater utför en rad olika uppgifter som kan kategoriseras enligt två huvudlinjer (se tablå nedan) samt i olika typer av revision (se tabellen på nästa sida). Förhandsrevision granskning av utbetalningar innan medlen förbrukats (2004) utför fem av riksrevisionerna förhandsrevisioner (a priori audits) , , , och . I undersöker ett par tusen transaktioner , medan man i minskar denna verksamhet. Den grekiska revisionen granskar å andra sidan nästan alla utbetalningar av statliga medel och utbetalningar från statliga företag. I och har riksrevisorn även en kontrollfunktion genom att han auktoriserar utbetalningarna från finansministeriet till övriga departement och myndigheterna. I , , , , och har rättsliga befogenheter. Den grekiska granskar redovisningarna från alla redovisningsansvariga vid offentliga organ och lokala administrativa enheter. I och undersöker om redovisningar och kompletterande dokumentation visar att redovisningsansvariga utfört sin uppgift på ett korrekt sätt. I och har man en annan inriktning. Där undersöker ärenden som aktualiseras av åklagare, det granskade objektet eller allmänheten i stället för att fokusera direkt på de offentliga revisorernas personliga ansvar. BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU I kan rättsligt pröva redovisningsansvaret när sådana fall uppkommer beträffande personer som anförtrotts rätten att förvalta offentliga medel. Åklagare, det granskade objektet eller enskilda medborgare kan hemställa om att initierar en sådan process. Olika typer av revision Förhandsrevision SAIen auktoriserar eller ger råd beträffande offentliga utgifter som en del av den finansiella kontrollprocessen. Till exempel kan revisionen inhämta detaljer om alla utbetalningar tillsammans med kompletterande dokumentation för att kontrollera att transaktionerna är korrekta och lagenliga. Revisionen ska även försäkra sig om att budgetmedlen är tillräckliga för att transaktionerna ska kunna genomföras. Ex post revision kan underindelas i tre kategorier: rättslig revision, finansiell revision och effektivitetsrevision. -Rättslig revision granskar och bedömer hur enskilda, som har ett personligt ansvar för hur offentliga medel används, skött sitt uppdrag. -Finansiell (årlig) revision ger revisionsmyndigheten möjlighet att rapportera om statens räkenskaper och redovisning samt ger parlamentet underlag för någon form av utlåtande. -Effektivitetsrevision inriktas på vidare frågor som rör kostnader, produktivitet och effektivitet i användningen av offentliga medel (economy, efficiency, effectiveness). Finansiell (årlig) revision Alla riksrevisioner inom EU utför någon form av årlig revision. Där förhandsrevision tillämpas används denna som utgångspunkt för granskningen av statens räkenskaper. I ska den årliga revisionen verifiera huruvida institutionernas räkenskaper korrekt och rättvisande återspeglar deras finansiella status. granskar varje departements redovisning. /07 planerar man att utöka denna granskning till att omfatta hela statens årsredovisning. I granskas hela statens redovisning genom stickprov baserat på risk- och väsentlighetskriterier. Europeiska revisionsrätten uttalar sig genom ett Statement of över tillförlitligheten i gemenskapens räkenskaper och rapporterar om de underliggande transaktionerna är korrekta och i enlighet med gällande regler. De olika skiljer sig åt när det gäller inriktning och fokus för den årliga revisionen. De danska och svenska revisionerna förlitar sig till stor del på sin bedömning om att de finansiella systemen är tillförlitliga. I varierar nivån på faktiska granskning beroende på hur man STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 2008/09:URF1 värderar hållbarheten i revisionsobjektens interna kontrollsystem, inbegripet internrevisionernas arbete. Ett liknande förhållningssätt tillämpas i . TYP AV REVISION I RESPEKTIVE MEDLEMSSTAT (årlig) revision I samtliga medlemsstater förutom utförs effektivitetsrevision. I några länder är detta en relativt ny revisionsform (t.ex. i ), medan andra länder har en lång tradition av effektivitetsrevision. BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU granskningsområde utvidgades med effektivitetsrevision redan under 1800- talet. Vanligen talar man om effektivitetsrevision i termer av kostnader, produktivitet och effektivitet, men olika länder har olika tolkningar av begreppet. I ligger fokus på uppnåendet av mål eller önskvärda mål och granskningsarbetet görs i form av programutvärderingar. I tenderar effektivitetsrevisionen att fokusera på utvecklingen i relation till tidigare prestationer snarare än att lyfta fram referenspunkter för god praxis. Skillnader förekommer också beträffande tiden för när effektivitetsgranskningar kan inledas. I genomförs effektivitetsrevisioner under och efter implementeringen av ett särskilt program. Den nederländska tolkar sitt mandat så att man kan inleda en granskning av ett objekt så snart ett beslut har fattats om att starta projektet. I kan en effektivitetsgranskning starta så snart ett politiskt beslut är fattat. I ansvarskedjan beslutar parlamentet om statens budget som regeringen sedan implementerar. granskar därefter om medlen har använts enligt parlamentets intentioner. I några länder är involverad i det formella godkännandet av räkenskaperna medan man i andra länder avger en bedömning av om räkenskaperna är korrekta eller inte samt lyfter fram fel och problem. När den årliga revisionen är klar i och överlämnar rapporter över enskilda departement (politikområden) i stället för en enda samlad redovisning för hela det statliga området. I andra länder konsoliderar man sina slutsatser i ett enda dokument med separata avdelningar för varje departement. Den estniska lägger fram en årlig revisionsrapport om den offentliga sektorns konsoliderade räkenskaper. I överlämnar en årlig rapport till parlamentet där man summerar resultaten av genomförda räkenskapsrevisioner och effektiviteten hos de myndigheter som har rätt att betala ut och fördela budgetmedel. I rapporterna från de italienska och grekiska inkluderas rekommendationer om förbättringar av lagar och förordningar som reglerar den offentliga administrationen. Även rapporteringen om effektivitetsrevisioner varierar. I länder som , , , och produceras fristående rapporter. I andra länder som t.ex. återfinns det mesta av resultaten från effektivitetsrevisionerna i årliga rapport. Under arbetet med en effektivitetsgranskning upprätthåller kontakter med revisionsobjekten, men de har olika procedurer för att komma över- STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 ens om faktainnehållet i rapporterna. I allmänhet brukar skicka ett utkast av rapporten till revisionsobjektet. Objektets kommentarer ska därefter övervägas och eventuella ändringar genomföras i rapporten så sker t.ex. i , , och . Några revisionsmyndigheter, som t.ex. Europeiska revisionsrätten, inkluderar revisionsobjektets kommentarer i rapporten. I några länder, t.ex. och , tillämpar man en strikt tidtabell för att komma överens om rapporterna. Det brittiska parlamentets revisionsutskott förväntar sig att är överens med revisionsobjektet om att faktamaterialet är korrekt i revisionsrapporten. I däremot redovisas eventuella skiljaktigheter mellan revisionen och revisionsobjektet i rapporten. Ett liknande förhållningssätt har man i , , och där revisionsobjektets synpunkter redovisas i rapporttexten eller i ett tillägg till rapporten. På hålls en efterkonferens (exit conference) där revisionsobjektet och diskuterar rapporten; eventuella synpunkter från revisionsobjektet beaktas och inkluderas sedan i en reviderad version av rapporten. Parlamentens behandling av revisionsrapporter Följande tabell visar till vem revisionsrapporterna överlämnas i respektive land. I överlämnas alla rapporterna till budgetkontrollutskottet för behandling. I överlämnar en årlig rapport om sin verksamhet till parlamentet. Rapporten behandlas i utskotten och kammaren, medan enskilda revisionsrapporter endast överlämnas för information. I debatteras rapporter i revisionsutskottet och emellanåt även i underhusets kammare. I debatteras ett allt större antal revisionsrapporter vid utskottssammanträden.