rfr · GX0WRFR3 · 2009-12-21 00:00:00 — Konsekvensen blir att biståndsbedömarna tvingas att komma till beslutet att behoven inte föreligger alternativt att behoven får tillgodoses på annat sätt. Till exempel att äldre personer med behov av särskilt boende i stället beviljas hemtjänst. En helt förödande utveckling för professionen. SoL, HSL och LSS Ett ytterligare problem som rapporterats till mig är att det inte finns några klara gränser mellan omsorg som ges enligt SoL och omvårdnad enligt HSL, vilket skapar oklara ansvarsförhållanden för personal inom äldreomsorgen. Vem har vilket ansvar i vilket avseende? Inom kommunernas äldre- och funktionsomsorgssektioner rapporteras också om problem med att SoL är så flexibel medan LSS är mer konkret och också är en rättighetslag och måste prioriteras därefter. Att det kan behövas både mer forskning men även underlag för att fundera över hur lagarna passar ihop verkar uppenbart. är professor i offentlig rätt med inriktning mot socialrätt vid . I sin forskning har hon bl.a. berört sjukförsäkringsfrågor och den övergripande socialrättsliga utvecklingen i ett historiskt perspektiv. Social trygghet är en nationell fråga Social trygghet och därmed också är en nationell fråga: lagstiftningen är nationell och innehåller generella rättsregler. är, även om inte alla vill se det så, på delegation från staten. Eftersom staten står för regleringen så bör staten även ta över finansieringen av . Jag är inte lika övertygad om att staten bör ta över utförandet, eftersom det finns många insatser där man är betjänt av närhetsprincipen. Därför kan det vara en fördel att kommunerna fortsatt är utförare men att staten tar ansvar för finansieringen. Jämför med och den stordrift man där slagit in på som inte är optimal ur rättssäkerhetssynpunkt. Staten bör ta ett helhetsgrepp och större ansvar för av flera skäl: övervältringskostnader som uppstår då staten ändrar inom andra delar av trygghetssystemen, variationerna i ekonomin ger konsekvenser för kommunernas förmåga att finansiera . Domstolstrots, fördröjd verkställighet och lagvägran är också utslag av kommunernas svårigheter att ge lika social trygghet över hela landet och som hänger ihop med de ekonomiska förutsättningarna. Kommunalt ansvarstagande genererar ett rättsosäkert system för den enskilda individen. Ramlagstiftning eller detaljlagstiftning? Min åsikt är att ramlagstiftning inte är negativt för individen ur rättssäkerhetssynpunkt. Man kan jämföra med lagen om allmän försäkring där detaljregleringarna fått som konsekvens att man ängar sig åt ärendehantering och avstämning på en checklista i stället för rättstillämpning. Det ger formell rättssäkerhet, men man gör ingen materiell prövning. Ramlagen ger bättre utrymme för materiell rättssäkerhet och bedömningar utifrån en helhetssyn på individen. Ramlagar är i detta sammanhang bättre än detaljerad lagstiftning. Yrkeslegitimation och likriktning av socionomutbildningen I SoL 3 kap. 3 § anges att personal ska ha lämplig erfarenhet och utbildning. På många mindre högskolor riktar man in utbildningen mot den tillgängliga kompetensen det ger stora skillnader i utbildning. Här bör man införa en legitimation för socionomer på motsvarande sätt som finns för t.ex. läkare och sjuksköterskor. Det skulle ge en statushöjning och en yrkesstolthet inom professionen och generera en likriktning av utbildningen nationellt. Frågan har varit uppe till förslag men lades då i malpåse. En yrkeslegitimation skulle också ge vinster för den materiella rättssäkerheten. vidtar åtgärder mot individer som kan vara minst lika stora ingrepp som vad som sker inom sjukvården om alla socionomer är legitimerade har de samma kompetens och utbildning. I har det visat sig att studenterna efterfrågar ett större inslag av juridik i sin utbildning. Det är stor skillnad mellan olika lärosäten när det gäller hur socionomutbildningen ser ut och hur mycket juridik man läser. I samband med en likriktning av socionomutbildningen skulle man kunna införa ett minimikrav på hur mycket juridik som ska ingå i utbildningen. Hur är det med domarkårens kompetens? Domarna använder sig av traditionella rättskällor och har nog ganska lite kunskap om socialt arbete. Men det är kanske inte heller något man ska begära eftersom man möter många olika professioner som domare. Det är snarare socionomerna som behöver mer juridisk kunskap. Men man kan inte nog betona vikten av att jurister har kunskaper om den verklighet som juridiken ska appliceras på. Lagstiftningens krav på kvalitet Det står i SoL 3 kap. 3 § att insatser inom skall vara av god kvalitet. Ur rättslig synvinkel är det oklart vad det står för. SoL och HSL bygger på vissa grundläggande principer av etisk karaktär människovärdesprincipen, godhetsprincipen osv. men kvalitet bygger på en kostnadseffektivitetsprincip. I HSL har man uttryckligen relaterat vissa principer till kostnadseffektivitetsprincipen och gjort en vägning, men det har man inte gjort i SoL. Det finns en risk att kostnadseffektivitet prioriteras före de etiska principerna om t.ex. människovärdet, och en sådan utveckling är olycklig då människovärdet bör vara en överordnad princip i rättstillämpningen. Här finns en risk för rättsosäkerhet. Vägningar mellan principer sker i den praktiska rättstillämpningen och där har kostnadseffektivitet vunnit insteg. En sådan vägning bör man dock göra först efter en öppen principiell debatt. Det är nödvändigt för att skapa klarhet. Förslag på frågor som forskningen bör belysa Något som jag tycker saknas är en utvärdering av att man införde sanktioner i SoL. Sanktionerna (SoL 4 kap. 5 §) innebär att ekonomiskt bistånd kan dras in om man avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som syftar till att underlätta för den enskilde att uppnå egen försörjning. Detta rimmar principiellt illa med den frivillighet som genomsyrar SoL. Utgångspunkten är ju att om man har ett behov som inte kan tillfredsställas på annat sätt så ska man kunna få tillgång till insatser. Med en sanktion så blir konsekvensen att insatser kan dras in även om man konstaterat att behov föreligger. Detta var tidigare en otänkbarhet. Exempelvis har Regeringsrätten ansett att drogfrihet varit ett orimligt krav att ställa. Kommunerna har enligt SoL 8 kap. rätt att ta ut ersättning för uppehälle från den som genomgår behandling för missbruk. Hur dessa ersättningar tas ut verkar dock vara ganska slumpartat. Detta gäller såväl på vilka grunder kommunerna fattar beslut om att ta ut ersättningar som med vilka belopp detta sker. Detta borde belysas ytterligare genom forskning. Andra forskningsämnen är i EG-rättslig belysning och förhållande till den öppna psykiatriska tvångsvården. Angående forskningen inom socialrätt allmänt är det klart att det skulle behövas en professur i ämnet och att man kanske skulle kunna bryta ut det ur den offentliga rätten så som gjorts med skatterätten. är särskild utredare vid () och före detta generaldirektör för . har även bl.a. varit ordförande i styrelsen för för arbetsliv och socialvetenskap. I barnskyddsutredningens betänkande, som beräknas komma , överväger vi att föreslå att bestämmelserna som rör barn och unga i SoL slås ihop med LVU till en samlad barnlag. är barnperspektivet förvånansvärt frånvarande i SoL, t.ex. ligger samma bestämmelse till grund för alla beslut om bistånd, från äldreboende till stöd till barn i svåra situationer. Det stämmer inte med den utveckling av kunskap och den specialisering i arbetet som har skett . Det finns brister i den sociala barn- och ungdomsvården , t.ex. vad gäller uppföljningen av barn som omhändertagits för samhällsvård. Kraven på kommunerna behöver höjas, kanske i form av en mer detaljerad lagstiftning. Resursbrist är ingen ursäkt för bristerna. Det är inte visat att dålig regelefterlevnad på den här punkten beror på bristande resurser. Den sociala barn- och ungdomsvården har fått ökade resurser som kraven på verksamheten har ökat. Ytterligare en aspekt är att många kommuner är för små för att kunna tillhandahålla specialiserade insatser och kvalificerad kompetens. För att lösa detta måste man öppna upp för mellankommunalt samarbete och specialistfunktioner på regional och t.o.m. nationell nivå. Det är ett allvarligt problem att uppskattningsvis av dem som arbetar med myndighetsutövningen inom den sociala barn- och ungdomsvården är nyexaminerade socionomer, som alltså får ansvar för ett av de tyngsta och svåraste områdena inom . Många söker sig sedan bort till andra områden för att det blir för tungt. Jag ser det i första hand som en lednings- och organisationsfråga. fattar i princip alla beslut inom även om man i praktiken delegerar det mesta. Detta gäller även besluten i individärenden. Jag menar att detta hämmar den professionella utvecklingen och det professionella ansvaret. Nämndens roll bör i första hand vara att besluta om resurser, prioriteringar, mål för verksamheten m.m. och att därtill vara kontrollant av förvaltningen som medborgarens företrädare. Det sistnämnda är svårt om man själv har ansvar för beslut och överväganden i individärenden, t.ex. kring barn i samhällsvård. Socialsekreteraren måste ha en tydlig professionell roll på samma sätt som man har inom vården. Rollen för socialsekreterare inom den sociala barn- och ungdomsvården är svår. Det krävs bra professionellt stöd, beprövade arbetssätt och metoder samt goda möjligheter till professionellt erfarenhetsutbyte och samarbete mellan forskning och praktik. Bättre samordning mellan socialtjänst och sjukvård Det finns mycket som talar för närmare lagstiftning mellan och sjukvården, inte minst då det gäller äldreomsorgen och missbrukarvården. Ett exempel på bristande samordning mellan vård och socialtjänst är när barn omhändertas för samhällsvård och då ofta har särskilda behov av stöd i skolundervisningen och hjälp från hälso- och sjukvården, inte minst barnpsykiatrin. Då krävs det att alla berörda verksamheter ställer upp. Men den samordningen av prioriteringar och insatser är inte lätt att få till stånd. En positiv utveckling är att det finns stort intresse för evidensbaserad praktik inom , för bra metoder och kunskapsutveckling. Det är en utveckling som delvis initierats ovanifrån, men som det finns ett allt större intresse för inom hela . Här är det viktigt att ha väl fungerande regionala och lokala strukturer för det fortsatta arbetet. FoU-enheterna har fungerat bra på det lokala och regionala planet, men den akademiska forskningen, den högre utbildningen, FoU-verksamheten och den praktiska verksamheten har fortfarande mycket att göra när det gäller integrering av forskning, utbildning och praktik. Jag ser det som en av statens och huvudmännens allra viktigaste uppgifter framåt i syfte att förbättra kvalitet. Jag önskar också att professionen blir en aktiv lobbyist för detta. Det finns för lite av ekonomiska analyser av på nationell nivå. Vi vet mycket lite om förhållandet mellan resurser och behov och om effektivitet. Det behövs inte minst som underlag för prioriteringar. Staten har försummat sin uppgift här. inom sjukvården har delvis fungerat bra. Evidensbaserad praktik inom (SOU 2008:18) föreslår att staten och huvudmännen för tar ett gemensamt ansvar för uppföljning, strategiska satsningar, kvalitetsgranskningar osv. Regeringen och kommuner och Landsting har undertecknat en överenskommelse med den föreslagna inriktningen. Forskningen inom socialt arbete Forskningen inom socialt arbete har tidigare handlat mycket om inomprofessionella frågor, om sociala problem och samhällsfrågor och mindre om utfall och resultat. FAS har haft öronmärkta extra pengar för mer tillämpad forskning och interventionsforskning, men det har varit relativt få projektansökningar som bedömts hålla tillräcklig kvalitet för att kunna beviljas anslag. Ett forskningsråd, FAS, borde ha uppdraget att också ge pengar för mer tillämpad forskning, interventionsforskning, behovsstyrd forskning. Det är viktigt att forskningsmedel inte delas ut av myndigheter, utan dessa bör sökas i konkurrens med andra forskare. Interventionsforskning är dyr och innebär oftast merkostnader för den praktiska verksamheten, som måste vara följsam till studien och som måste dokumentera och utbilda sig på olika sätt. Sådana kostnader bör inkluderas vid beviljande av anslag. När det gäller den forskariniterade forskningen så behövs också här mer resurser. Kvaliteten hos svensk forskning inom det socialvetenskapliga området har i en undersökning av FAS bedömts hävda sig väl i en internationell jämförelse. Så det finns en stabil plattform av god kvalitet för framtida forskning, som vi måste ta tillvara. Det är svårt att peka ut några forskningsområden framför andra av relevans för eller för den sociala barn- och ungdomsvården. Men jag vill ändå peka på barnavårdens in- och utgångar. Når rätt personer? Är anmälningssystemet effektivt? Varför är skillnaderna mellan kommuner, kommundelar och sociala grupper så stora? Vad händer med barn och unga och deras familjer efter insats? Hur har man blivit för vuxenlivet materiellt, känslomässigt och socialt? Socialtjänstlagstiftningen är resultatet av politiska beslut LSS är ett exempel på ett tydligt politiskt ställningstagande för en grupp utsatta människor. Reformen har tagit resurser från övrig socialtjänst eller verksamhet, så är det säkert, men en tydlig prioritering har ju också varit syftet då man lyft fram denna grupp. SoL refereras fortfarande till som den nya lagen av en del socialarbetare, vilket säger något om hur viktig den var då den kom 1980. Men har många ändringar skett: man kan verkligen se vilka politiska diskussioner som förts genom att titta på tilläggen i SoL, t.ex. paragraferna om brottsoffer och våld mot kvinnor (5 kap. 11 §) och om missbruk av dopningsmedel (5 kap. 1 §). är professor i socialt arbete vid och verksam som forskningsledare vid metoder i socialt arbete (IMS), . forskning är inriktad på barn- och ungdomsvården och han har särskilt studerat omhändertaganden av unga och social dygnsvård av barn och ungdomar. Kontaktuppgifter 075-247 36 60 Jag menar att kommunerna i praktiken tenderar att fungera som 290 oberoende välfärdsstater då det gäller insatserna för barn och unga. Forskningen visar på en stor variation avseende utbud av insatser, och detta gäller sannolikt också kvaliteten på insatserna. Här kan man jämföra med , där barnvärnet är förstatligat i högre grad än vad som är fallet i . Ett annat lyckat exempel är SIS, som förbättrades efter en uppstramning. Jag skulle vilja se konkreta minimistandarder i socialtjänstlagen där det framgår vad kommunerna ska göra och vilket stöd de ska erbjuda. Ett konkret exempel som berör utbildning är att i den grupp barn och ungdomar där föräldraransvaret tagits över av blir en majoritet lågutbildade och lågpresterande i skolan i förhållande till sin kognitiva potential. På grund av brist på kontroll och uppföljning har detta negligerats. Anmälningsplikten har förvandlat till ett utredningsväsende Barnavården har blivit ett utredningsväsende som slukar tid och resurser. Barnavården har i många kommuner gått från att personalmässigt vara den minsta delen av till att vara lika stor som försörjningsstödet och missbruksvården tillsammans. Detta är bl.a. kopplat till att alla brott som begås av ungdomar anmäls till . Jag föreslår att denna del av anmälningsplikten modifieras så att polis och åklagare ges ökad diskretion att göra en första bedömning i fallen för att avgöra om de bör skickas vidare till . Utredningsbördan skulle därmed minska, som den minderårige skulle få en möjlighet att få andra typer av påföljder samt möjlighet till åtalseftergift. Risk som grund för omhändertagande Det finns en uppenbar problematik kring hur begreppet risk används i tvångsomhändertagande av barn och ungdomar med stöd av LVU. Begreppet är centralt i bedömningen av den minderåriges situation, trots att det är ett kvantitativt, relativt begrepp som inte ger information om styrka eller omfattning. Hur stor ska risken för en negativ social utveckling vara för att ett tvångsomhändertagande ska anses vara motiverat? Ska den vara 20, 30, 40 eller ? Det finns uppenbara svårigheter i bedömningen, såsom avsaknaden av utvecklade bedömningsinstrument och bristen på säker kunskap för övrigt för handläggaren att luta sig mot. I praktiken ingriper mot vad de flesta av oss skulle uppfatta som uppenbara missförhållanden (så här kan inte ett barn ha det) och sedan görs det en omskrivning till en riskmodell i utredningarna. En grundlig granskning av begreppet och dess användning är önskvärd: inte mönstra ut det helt, men överväga om det inte finns alternativ. Minderåriga får tvångsomhändertas om de bedöms utgöra en risk för sig själva. Att de kan utgöra en risk för andra är dock inte ett skäl för omhändertagande, s.k. allmänpreventivt omhändertagande. Är det rimligt? Sammantaget är hantering av de facto-sanktioner mot ungdomsbrott delvis oförutsägbar och sannolikt svårförståelig för många medborgare. En lag om barns rättigheter Utländska studier visar att så många som av barnen som växt upp i fosterhemavknoppas från fosterfamiljen bara efter att de lämnat den. Detta innebär att många saknar det sociala och materiella skyddsnät som barn som växt upp med sina biologiska föräldrar ofta har. Det bör göras till en rättighet för dessa barn att erhålla bistånd av , t.ex. avseende utbildning, bostad och arbete. Jag anser att en rättighetslag för barn och unga bör övervägas. Forskningen om barn- och ungdomsvård Generellt är det brist på studier som visar utfallet av insatser för barn och ungdomar. Detta gäller även tvångsinsatser. I grunden är detta ett etiskt problem: vi tvingar eller övertalar barn och ungdomar och deras familjer till att ta emot ofta ingripande insatser utan att vi vet ifall insatserna gör nytta, är neutrala eller till och med gör skada. Det finns insatser med hög risk att vara skadliga, t.ex. gruppvård av tonåringar där hög- och lågriskungdomar blandas. Hyggliga utvärderingar av den sociala dygnsvården för barn och ungdomar (främst HVB-vården) är utomordentligt sällsynta. Det saknas dessvärre en infrastruktur på området, dvs. ett nationellt stödsystem för utvärdering. Ett sätt att åtgärda detta skulle vara att införa ett system som liknar Dagmarsystemet på hälso- och sjukvårdens område, där alla landsting lämnar ett bidrag till forskningen utifrån storleken på den egna verksamheten. Intressant är att det finns ett växande intresse för forskning på området inom andra discipliner än socialt arbete, som exempelvis kriminologi och psykologi. Fyra av intervjupersonerna har lämnat synpunkter som särskilt berör den sociala barnavården eller ungdomsvården. Här kommenteras den obligatoriska anmälningsplikten och riskbedömningar vid insatser. Problembeskrivning: Alltför mycket av resurserna inom barnavård går åt till att utreda ungdomar som begått brott. Möjliga åtgärder: För att minska utredningsbörda föreslås en modifiering av den del av anmälningsplikten som avser ungdomar som begått brott. Polis och åklagare bör ges ökad diskretion att avgöra vilka som ska skickas vidare till . Problembeskrivning: Det saknas utvecklade bedömningsinstrument och säker kunskap för övrigt som handläggaren kan luta sig mot vid bedömning av risk vid omhändertagande enligt LVU. Problembeskrivning: Det är ett problem att barnavårdsutredningar har fått låg status. Utredningsarbetet är komplicerat och det är många nyexaminerade socionomer utan den erfarenhet som skulle behövas som hamnar direkt i barnavården. Möjliga åtgärder: Utbildning i riskbedömningssystem bör ingå i socionomutbildningen. föreslår i sitt betänkande (SOU 2009:68) att delar av SoL slås samman med LVU till en särskild lagstiftning för barn och unga. Utredningen om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp inom den sociala barnavården (S 2006:05) har till uppdrag att med förebild från kartlägga allvarliga övergrepp och vanvård av barn placerade i familjehem eller fosterhem eller vid institutioner inom den sociala barnavården. Förutom projekten nedan, se även nr 44 samarbete Polisers handlingsutrymme vid handräckning enligt LVU och LVM, nr 46 i LVU- och LVM-mål En rättssäkerhetsstudie och nr 49 Terapeuten som motpart Förvaltningsprocessen i mål om tvångsvård. PROJEKTKATALOG 2009/10:RFR3 Pågående projekt och forskningsprogram 1 Barn och ungdomar som ges institutionsvård En rättsvetenskaplig undersökning av ungas rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi Under en ung persons vistelse på en institution fattas många beslut som rör den unge personligen. Dessa fattas av institutionspersonal, vårdnadshavare, socialnämnd och domstol. Sådana beslut kan röra frågor såsom vilken institution den unge ska vistas vid, vilken vård som ska ges den unge, vilka skolmässiga behov som ska tillgodoses och vilket umgänge den unge ska ha med vårdnadshavaren eller annan person. En återkommande fråga är också om vården ska fortgå eller upphöra. Projektets övergripande syfte är att synliggöra och analysera de krav som lagstiftaren ställer i fråga om synen på barn och ungdomar som skyddsvärda aktörer. Dessutom synliggörs och analyseras kraven på rättssäkerhet i arbetet med institutionsplacerade unga. Centrala frågeställningar i projektet är i vad mån nuvarande regelverk medger att barnets bästa tillgodoses vid beslutsfattandet av dylika frågor samt om det finns en ändamålsenlighet med nuvarande regelsystem eller om det finns behov att stärka den unges roll som aktör vid institutionsplaceringar. Föreligger rättssäkerhet, integritetsskydd och gradvis stigande autonomi för den unge? Projektet har ännu inte gett några resultat. Projekttid, finansiär och utförare Projekttid: projektet kommer att avslutas . Finansiär: (SiS). Utförare: , och (projektledare), samtliga juridiska institutionen, . Kontaktuppgifter 046-222 10 24 2009/10:RFR3 PROJEKTKATALOG 2 Barn som aktörer, barn i familjehem Projektet är en del av forskningsprogrammet som aktörer, som drivs av juridiska institutionen, . Programmet startade och består av 13 separata projekt om barns ställning i kriminalrätt, offentlig rätt och internationell rätt. Under en ung persons vistelse i ett familjehem fattas många beslut som rör barnet personligen av såväl familjehemsföräldrar och vårdnadshavare som socialnämnd och domstol. Det kan röra sig om vilket fosterhem barnet ska placeras i, vilken vård barnet ska få, vilken skola barnet ska gå i eller hur ofta barnet ska träffa de biologiska föräldrarna. En annan fråga är när placeringen bör upphöra och barnet återvända till de biologiska föräldrarna. Syftet är att undersöka barns och ungas rättsliga ställning och handlingsmöjligheter vid familjehemsplaceringar med stöd av socialtjänstlagen respektive lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Utgångspunkten är flera artiklar i samt ansvar och svårigheter som har att inkludera perspektiv i sitt arbete. Projektet har ännu inte gett några resultat. Projekttid, finansiär och utförare Projekttid: projektet kommer att avslutas . Finansiär: (). Utförare: , juridiska institutionen, . Kontaktuppgifter 046-222 10 24 3 Parallella processer En rättsvetenskaplig studie av riskbedömningar i vårdnads- och LVU-mål Brott mot barn är särskilt svåra att utreda och bevisa i brottsmål. Många fall leder inte till åtal eller fällande dom. Om en förundersökning läggs ned eller ett åtal leder till en friande dom kan barnet fortfarande ha ett skyddsbehov. Genom att brottsmisstanken aktualiseras i en vårdnads- eller LVU-prövning kan barnet bli föremål för två parallella processer: om barnets förälder är den som misstänkts för brott mot barnet kan barnet erhålla skydd genom att förälderns rätt till vårdnad, boende och umgänge med barnets begränsas (enligt ). Barnet kan också beredas skydd och tvångsomhändertas med PROJEKTKATALOG 2009/10:RFR3 stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). I båda fallen krävs att risken för att barnet kommer till skada prövas i domstol.