rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — gav finansutskott , och på Förvaltningshögskolan vid uppdraget att följa upp och utvärdera tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen*. Syftet är att kartlägga hur riksdagsbesluten om kompensation till kommuner och landsting i enlighet med finansieringsprincipen genomförts utifrån ett nationellt, regionalt och kommunalt perspektiv. * I diagram och tabeller förkortar vi finansieringsprincip med FiP. Finansieringsprincipen aktualiserades i samband med att många specialdestinerade statsbidrag avskaffades. Den kommunalekonomiska kommitténs betänkande SOU 1991:98 kom att ligga till grund för tankar om en finansieringsprincip i kompletteringspropositionerna 1991/92:150 och 1993/94:150. I dessa utvecklades principer som bland annat innebar att staten inte bör ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att de kan finansiera dessa med annat än skattehöjningar, vilket i praktiken betyder ökade statsbidrag, och att om staten fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna minska de statliga bidragen. I proposition 1991/92:150 diskuterades en lagfästning av finansieringsprincipen men regeringen kom till slutsatsen att inte fanns skäl att i lag fastställa principen. I proposition 1993/94:150, som beslutade om , gavs följande riktlinjer: Finansieringsprincipen gäller hela kommunsektorn. Finansieringsprincipen omfattar statliga beslut som direkt riktar sig mot den kommunala sektorn. Statliga beslut som indirekt får ekonomiska konsekvenser för kommunerna omfattas inte av finansieringsprincipen. Den frivilliga verksamheten omfattas inte av finansieringsprincipen. I proposition 1991/92:150 anges också att kommunalekonomiska beslut bör föregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen respektive för kommuner och landsting och att de ska omfatta diskussion om den finansiella ramen för kommunala utgifter och konsekvenser av reformer, besparingar, omprioriteringar eller andra förändringar som berör den kommunala sektorn. Under det följande decenniet kom finansieringsprincipens tillämpning att diskuteras flitigt (se SOU 2007:11, sidorna 256258). Det rådde olika uppfattningar mellan kommunernas företrädare och , det vill säga nuvarande Kommuner och Landsting (SKL) och statliga organ, till exempel , om hur principen skulle tillämpas, om kommunerna via finansieringsprincipen erhöll fullständig ekonomisk kompensation för statligt beslutade reformer och om hur processen med överläggningar fungerade. tillsattes därför en arbetsgrupp med tjänstemän från , och utarbeta riktlinjer för principens tillämpning och dess innebörd. Arbetet resulterade i dokumentet Den kommunala finansieringsprincipen som anger gemensamma tillämpningsföreskrifter (se bilaga 1.2). enades enligt vad som framgår av dokumentet finans-, kommun- och finansmarknadsministrarna och de politiska ledningarna för och om att finansieringsprincipen ska tillämpas i enlighet med detta dokument. Av dokumentet framgår att finansieringsprincipen ska tillämpas då staten ger kommunsektorn nya obligatoriska uppgifter, staten beslutar att frivilliga uppgifter i kommuner och landsting ska vara obligatoriska, kommunernas ansvar för uppgifter tas bort, staten förändrar ambitionsnivåer i kommunanala uppgifter, regelverket för kommunala avgifter eller andra möjligheter till inkomster förändras. Den ekonomiska regleringen ska ske genom förändringar i anslaget för Kommunalekonomisk utjämning. Detta ska ske vid ett enda tillfälle och i den prisnivå som gäller då förändringen införs. ska ha huvudansvaret för finansieringsprincipens tillämpning. Fackdepartement ska, efter beredning inom , bereda förslaget i samråd med Kommuner och Landsting. Beredningsunderlaget ska innehålla kostnadsberäkningar och ekonomiska analyser. Trots överenskommelsen har kritiken mot tillämpningen av finansieringsprincipen fortsatt. har behandlat flera motioner om bristande efterlevnad av finansieringsprincipen (se 2004/05:FiU3, sidan 35 och följande sidor, 2005/06:FiU3, sidan 33 och följande sidor och 2005/06:FiU26, sidan 19 och följande sidor). Dessutom har Kommuner och Landsting hävdat att det brister i statens respekt för finansieringsprincipen (SKL 2007a). Av SKL:s tio prioriterade frågor hade två med finansieringsprincipen att göra, dels fråga två Finansieringsprincipen, dels fråga tre Statlig finansiering av LSS (SKL 2007b). I slutbetänkande föreslås ett institutionaliserat samråd mellan staten och företrädare för kommunsektorn i frågor som gäller tillämpningen av finansieringsprincipen (SOU 2007:10, kapitel 3). De återkommande diskussionerna om finansieringsprincipens tillämpning under de som förflutit sedan tillkomsten visar att det finns oklarheter i principens innebörd och tolkning. Det är mot denna bakgrund som finansutskottet givit oss uppdraget. Uppdraget beskrivs närmare i bilaga 1.1a och 1.1b Sammanfattning av projektbeskrivningen. I projektbeskrivningen anger finansutskottet målen med projektet: Uppföljningen och utvärderingen av finansieringsprincipens tillämpning ska ge finansutskottet ett fördjupat underlag inför behandlingen av eventuella propositioner och motioner med anknytning till tillämpning av finansieringsprincipen samt principens funktionssätt. Resultatet bör även kunna användas som ett underlag vid den årliga beredningen av budgetförslag som berör utgiftsområdet 25 Allmänna bidrag till kommuner. Uppföljningen och utvärderingen av finansieringsprincipens tillämpning ska öka finansutskottets kunskap om hur finansieringsprincipen har tilllämpats utifrån de av fastställda riktlinjerna. En uppföljning att belysa genomförande av riksdagsbesluten utifrån ett nationellt, regionalt och kommunalt perspektiv genom en analys av den faktiska finansieringen av statliga beslut på det kommunala området i förhållande till dels finansieringsprincipens regler, dels riksdagsbeslutens lydelse. En utvärdering att belysa om finansieringsprincipen har medverkat till att säkerställa en effektiv reglering och finansiering av den kommunala verksamheten. En analys av uppföljningens och utvärderingens resultat att belysa konsekvenser av finansieringsprincipens historiska tillämpning för framtida arbete samt förbereda användningen av resultaten som underlag för politiska ställningstaganden i finansutskottets beredningsarbete. Hur vi gått till väga för att uppnå projektets olika mål beskriver vi närmare i kapitel två, Tillvägagångssätt. Våra utgångspunkter har varit projektbeskrivningarna i avtalet med uppdragsgivaren (se bilagorna 1.1a och 1.1b) samt det Excel-dokument, Regleringar enligt finansieringsprincipen (bilagorna 2.1 och 2.2), vi erhöll från finansutskottets kansli. Det senare har varit styrande för vilka reformer och företeelser vi studerat i projektet eftersom uppdragsgivarens prioriteringar är markerade i detta dokument och anger vad finansutskottets arbetsgrupp för projektet ansåg angeläget att få belyst. Dokumentet var framtaget av finansutskottets kansli och enligt följebrev granskat och bekräftat av . I korthet har vi samlat in data genom samtal om finansieringsprincipen med verksamma i kommuner, landsting, Kommuner och Landsting (SKL), statliga myndigheter, regeringskansli och riksdag. Vidare har vi samlat data om finansieringsprincipen i databaser, dokument och protokoll. Data har vi sedan sammanställt samt analyserat utifrån och i relation till relevant forskning. Därmed har vi kunnat dra slutsatser av både förståelseskapande och normativ karaktär. har vi presenterat och fått kommentarer på vårt arbete av finansutskottets arbetsgrupp. Vi vill härmed tacka politiker och tjänstemän som vi samtalat med, eller som på andra sätt bistått oss, i kommun, , finansutskottet, , kommun, kommun, kommun, kommun, , Kommuner och Landsting, , kommun, Statskontoret, kommun och kommun. Speciellt vill vi tacka , Hans Hegeland och der-Falkkloo på finansutskottets kansli som hjälpt oss med diverse praktiska göromål under projektets gång och hållit i kontakterna med finansutskottet. Vi vill också ge ett speciellt tack till och som har transkriberat våra intervjuer. I kapitel ett anges målen för vår studie. Huvudmålet är att genom uppföljning och utvärdering av finansieringsprincipens tillämpning och funktion öka finansutskottets kunskap om hur finansieringsprincipen tillämpas (bilaga 1.1a och 1.1b). Ämnet för det här kapitlet är hur vi har gått till väga för att uppnå målen. Vårt sätt att operationalisera målen har varit att utifrån dem formulera forskningsfrågor, vars svar är våra resultat och från vilka vi drar slutsatser. I texten som följer presenterar vi forskningsfrågorna och hur vi går till väga för att besvara dem. Kapitlet har förutom inledningen tre delar där vi i tur och ordning presenterar tillvägagångssätten för en kvantitativ delstudie, en kvalitativ och avslutningsvis presenterar vi en mindre protokollstudie. Det första av projektets tre delmål lyder: En uppföljning att belysa genomförande av riksdagsbesluten utifrån ett nationellt, regionalt och kommunalt perspektiv genom en analys av den faktiska finansieringen av statliga beslut på det kommunala området i förhållande till dels finansieringsprincipens regler, dels riksdagsbeslutens lydelse. Det andra delmålet lyder: En utvärdering att belysa om finansieringsprincipen har medverkat till att säkerställa en effektiv reglering och finansiering av den kommunala verksamheten. Det tredje delmålet lyder: En analys av uppföljningens och utvärderingens resultat att belysa konsekvenser av finansieringsprincipens historiska tillämpning för framtida arbete samt förbereda användningen av resultaten som underlag för politiska ställningstaganden i finansutskottets beredningsarbete. Vi operationaliserar och når målen genom att formulera och besvara en övergripande forskningsfråga och tre delfrågor. Forskningsfrågan och delfrågorna lyder: Hur kan finansieringsprincipen förstås? 1.Hur väl finansierar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen de reformer de avser att finansiera? 2.Hur bidrar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen till en effektiv reglering av verksamhet? 3.Hur tillämpas finansieringsprincipen? Svaren utgörs av en sammanfattande figur (figur 6.1 i kapitel sex) över finansieringsprincipens tillämpning som process, samt diskussioner, slutsatser och rekommendationer utifrån den (kapitel sex och sju). Figuren bygger i sin tur på resultat från två delstudier: En kvantitativ studie där vi undersöker hur regleringar i enlighet med finansieringsprincipen finansierar reformer i svenska kommuner och landsting (delfråga 1). Den andra studien är en kvalitativ studie där vi undersöker hur finansieringsprincipen tillämpas (delfråga 3). De två studierna beskrivs nedan samt i kapitlen fyra och fem. Genom att kombinera de två studiernas resultat svarar vi på delfråga 2. I kapitel sju kopplar vi tillbaks frågorna med målen. En utvärdering innehåller vanligen 1) en beskrivning av prestationerna utförda av den enhet som ska utvärderas och 2) ett kriterium (standard) mot vilket utvärderingen ska ske (, och 2004). I den här studien utvärderar vi reformer , det är de som är enheterna som ska utvärderas. Det vore önskvärt att kunna följa och beskriva var reform från dess tillkomst till studieperiodens slut och därefter jämföra med kriterierna och på så sätt utvärdera dem. För det behöver vi data, dels i form av berättelser om reformerna från människor som varit delaktiga i dem på olika nivåer, dels i form av statistisk och ekonomisk data. Det innebär vissa praktiska svårigheter. En sådan är att människor byter arbeten, flyttar, pensioneras med mera och även om de inte gör det så glömmer och blandar de flesta ihop vad som hände . En annan svårighet är hur ekonomisk data samlas in och lagras . Till exempel kan sättet att redovisa kostnader för en och samma reform skilja sig , eller så kan olika kommuner på grund av skillnad i redovisningsmetod redovisa kostnader olika vilket gör att data inte är direkt jämförbara vare sig eller mellan kommuner. Med kombinationer av olika datakällor och berättelser kan dessa svårigheter till viss del överkommas, men inte helt. Att följa en reform från början till slut är inte möjligt, men att ge en god bild av processen är möjligt, och det är vad vi gjort. Processen beskrivs i kapitel sex. Uppföljningen i delstudie ett (kapitel fyra) utgör tillsammans med delstudie två (kapitel fem) beskrivningar av reformerna, kriteriet mot vilken de jämförs utgörs av överenskommelsen kring finansieringsprincipens tillämpning (bilaga 1.2). De två studierna kompletteras med en genomgång av protokoll från kommunala nämnder. Den beskrivs kort i slutet av detta kapitel. Då kommuner är 290 till antalet och tämligen heterogena ville vi när vi designade våra två delstudier se till att de vi studerar representerar Kommunsverige på så sätt att de är vilka kommuner som helst, som de alla är valda för att de representerar olika kommuner, vad gäller geografiskt läge, demografi och näringsliv med mera. Vi har i vår urvalsprocess utgått från Svenska kommunförbundets kommungruppsindelning och valt sju kommuner att studera. De sju kommunerna representerar grupperna varuproducerande, storstads-, glesbygds-, större stad och förortskommun och ett landsting: , , , , , , och samt . Delstudie ett Ekonomisk kvantitativ data Projektets kvantitativa analyser, som återfinns i kapitel fyra, har syftat till att svara på delfrågan (se kapitel två), Hur väl finansierar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen de reformer de avser att finansiera?, som specificeras i underfrågorna a)Har kommunerna/landstingen genom finansieringsprincipen kompenserats för de kostnadsökningar alternativt intäktsminskningar som orsakats av reformer som genomförts på initiativ av staten? b)Hur har den ekonomiska kompensationen enligt finansieringsprincipen utfallit för enskilda kommuner/landsting? Undersökningsobjekt har varit dels som helhet, dels vårt urval av kommuner och landsting (se ovan). Vid val av reformer för analysen har vi utgått från dokumentet Regleringar enligt finansieringsprincipen (se bilagorna 2.1 och 2.2). I dessa dokument finns uppställningar av de reformer som omfattats av finansieringsprincipen . De reformer vår uppdragsgivare ansett vara speciellt angelägna att studera är gulmarkerade. I huvudsak har vi följt dessa önskemål och har gjort kvantitativa analyser av förskolereformerna Rätt till barnomsorg för barn till föräldralediga/arbetslösa och Allmän förskola, avgiftsreformen Maxtaxan inom äldre- och handikappomsorgen, LSS- och LASS-reformerna samt för landsting reformen Viss tandvård för vuxna. I dokumentet Regleringar enligt finansieringsprincipen (bilaga 2.1) finns en markerad rad Assistansersättning. Denna har med LSS- och LASS-reformerna att göra. (LSS = Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, = Lagen om assistansersättning.) Det är en tolkningsfråga om dessa reformer har med finansieringsprincipen att göra eller inte. Vi har valt att ha med den och analysera dess effekter eftersom reformerna ifråga nämndes som exempel på angelägna analysobjekt vid möten med finansutskottets arbetsgrupp för projektet då projektet startade. I samband med LSS och tar vi också upp det speciella LSS- utjämningssystem som infördes trots att det inte har något med finansieringsprincipen att göra. Mervärdesskatteavräkningen, det så kallade Kommunkontosystemet, redogör vi för i kapitel tre. Detta har en annan karaktär än vad som vanligen förknippas med finansieringsprincipen varför vi nöjer oss med att beskriva systemet utan att göra några analyser. Till en början avsåg vi inte att studera det kommunala utjämningssystemet, men efter hand förstod vi att finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser är integrerade i denna utjämning vilket föranlett beskrivningarna och analyserna i kapitel tre. Vi har avgränsat oss till ett analysera finansierings- principens ekonomiska konsekvenser i utjämningssystemet och har därför inte studerat reformers effekter för enskilda kommuner i kostnadsutjämningen. För att besvara frågorna a och b finns behov av ekonomiska data som särskiljer kostnader och intäkter som orsakas av reformerna från verksamheternas övriga kostnader och intäkter. Med en företagsekonomisk terminologi kallas sådana kostnader och intäkter för reformernas särkostnader respektive särintäkter. Tyvärr är inte redovisningssystemen konstruerade för att tillgodose önskemål om särkostnader och särkostnader för olika slags förändringar. Utmaningen har i stället varit att utifrån de ekonomiska data som finns undersöka om det finns trendbrott som kan kopplas till tidpunkter för reformers införande. Naturligtvis är det ett antagande att trendbrottet har med reformen ifråga att göra. Men för reformerna inom förskolan och maxtaxan inom äldreomsorgen är trendbrotten så tydliga att någon annan förklaring än att de har med reformerna att göra är osannolik. Se vidare kapitel fyra. Den viktigaste datakällan har varit Vad kostar verksamheten i Din kommun?, som är en skrift som utges av SKL (Kommuner och Landsting, tidigare ) och SCB (). Data i rapporten baseras på bokslutsstatistik som kommunerna rapporterar till SCB i det så kallade räkenskapssammandraget. Data i Vad kostar verksamheten i Din kommun? kan vara behäftade med fel; kommuner kan ha olika redovisningsprinciper, kostnader som är gemensamma för olika verksamheter (till exempel administrationskostnader, kostnader för den politiska organisationen, lokalkostnader och kapitalkostnader) kan fördelas på olika sätt och själva rapporteringen till SCB kan göras olika. Men detta är något vi måste acceptera. Kvantitativa analyser skulle omöjligen kunna genomföras om vi ifrågasätter varje siffra i grunddata. Andra datakällor har varit WebOr () som är en bas för nyckeltalsjämförelser som drivs av SKL. På webbplatsen står Underlagen hämtas i huvudsak från nationellt insamlad statistik om verksamhet Kommundatabasen () vilken administreras av Rådet för främjande av kommunala analyser som är en ideell förening bildad av staten och SKL. Nyckeltalen bygger på officiell statistik och ger enligt webbplatsen besked om verksamheternas kostnad, omfattning och kvalitet Kommuners och Landstings webbplats Verksamhet och ekonomi i landsting och regioner, , Kommuner och Landsting. I mångt och mycket är uppgifterna i dessa databaser desamma som i Vad kostar verksamheten i Din kommun?, men ibland kan de skilja sig åt. För vår del har Vad kostar verksamheten i Din kommun? varit förstahandskällan och sedan har vi vid behov kompletterat med uppgifter från andra databaser. Det har inte alltid varit möjligt att använda data direkt från databaserna. Grunden för data och indelningar ändras titt som tätt. för en verksamhet totalt i , ibland i kronor per invånare, ibland i kronor per invånare i viss ålderskategori och ibland i kronor per prestation. För att få jämförbarhet mellan olika år har det krävts viss omräkning, vilket oftast inte vållat några problem eftersom har utförlig befolkningsstatistik. Värre har det varit då vissa kostnadsdata ändrat innebörd mellan olika år, till exempel att kostnader under vissa år anges inklusive lokalkostnader och andra år exklusive lokalkostnader utan att uppgift om lokalkostnader är tillgängliga. Intäktsdata kan vara hyror och avgifter sammanslagna eller dessa poster var för sig. Det är inget problem såvida inte, vilket kan vara fallet, någon av uppgifterna saknas eftersom intäkten i fråga subtraherats från kostnaderna som då övergår från bruttotill nettobelopp. Vi har i görligaste mån räknat om data så att de är jämförbara mellan olika år och använt alternativa datakällor för att finna data som gör denna omräkning möjlig. Skillnader i grunddata, det vill säga de uppgifter som kommuner och landsting lämnar, kan vi omöjligen korrigera för, utan de accepteras i och med att respektive databasadministratör lagt in uppgifterna i databasen. Uppgifterna om bidrag enligt finansieringsprincipen har vi erhållit från dokumentet Regleringar enligt finansieringsprincipen (se bilagorna 2.1 och 2.2) och regeringens budgetpropositioner. I analyserna antas att de avsatta beloppen fullt ut kommer verksamheterna till godo. Huruvida detta är fallet diskuterar vi i kapitel sex. Basen för fördelningen av bidragen, vare sig de återfinns i de generella statsbidragen eller som i inkomstutjämningen, är antalet invånare i november året före bidragsåret. SCB:s befolkningsstatistik anger invånarantalet , varför vi i analyserna har en liten felkälla grundat i skillnaden mellan invånarantal och en månad därefter. Detaljerna kring tillvägagångssättet i de specifika analyserna finns i kapitel fyra. Delstudie två samtal om finansieringsprincipen Vår intervjustudie syftar till att svara på delfrågan (se kapitel två), Hur tilllämpas finansieringsprincipen? Totalt har vi genomfört 55 samtal med företrädare för kommuner, stat och SKL för att få kunskap om finansieringsprocessen lokalt och centralt. Urvalsprocessen vi har använt är den så kallade snöbollsmetoden. Det vill säga att vi började med personer som vi antog har kunskap om finansieringsprincipen, samtalar med henne eller honom och frågar också om andra personer han eller hon tror vore bra att fortsätta med. Varje samtal har tagit mellan och att genomföra. I kommuner och landsting har vi pratat med kommunalråd, kommunchef, ett antal stadsdelschefer i förekommande fall, ekonomichef, socialchef och skolchef samt ett mindre antal övriga verksamhetschefer. Vi har också samtalat med politiker i finansutskottets arbetsgrupp, med tjänstemän på Finansde- partementet, finansutskottet, , , Statskontoret, på Kommuner och Landsting (SKL) och på . Under samtalen med kommun- och landstingsföreträdare har vi varit en och i samtalen på central nivå två forskare. har vi samtalat med en person åt gången, men med två (se bilaga 5.1 Intervjupersoner). En intervju är ett samtal, men ett samtal som skiljer sig från många andra samtal. Vi, anmälda som forskare, kommer till den intervjuades arbetsplats för att ta reda på något, vi förväntas vilja något med samtalet, ha initiativet att styra det dit vi vill och introducera de samtalsämnen vi vill prata om (se , 1998). En forskningsintervju är på så sätt asymmetrisk. Även om en intervjusituation är en asymmetrisk situation är det också ett tillfälle för den intervjuade att breda ut sig och testa idéer. exposition of their [practitioners] thinking within their own organization has political and practical consequences: others listen, draw conclusions and act accordingly. There is also a limit to the amount of thinking aloud that even the most loving family can take during the hour. A research interview thus opens a possibility for an unusual but symmetrical exchange. The researchers offer that which our profession has an abundance of but other do not: an opportunity of trying out ones thoughts without practical consequences. (Czarniawska, 2004, sidan 48) Kanske är situationen snarare än asymmetrisk för den intervjuade ovanligt symmetrisk. I vilket fall har våra samtal fungerat bra och varit givande. Samtalen startade med oss som initiativtagare; vi beskrev studien, oss själva och vårt uppdrag och varför vi ville prata med henne eller honom. Under det inledande småpratet ville vi dels förmedla att vi gärna såg att det kommande samtalet utvecklades till ett med följdfrågor, utläggningar och andra spontana infall, dels ville vi tona ned vår roll och om möjligt utjämna asymmetrin något och på så sätt få samtalet att bli just ett samtal och inte en utfrågning. Samtalen har förts kring ett antal teman, snarare än frågor, som vi har diskuterat och låtit intervjupersonerna berätta utifrån sin organisation och perspektiv för vart tema. Vår roll har varit att lyssna, ställa följdfrågor och eftersom samtalet pågått föra in nya teman att samtala kring. Vårt tillvägagångssätt för intervjustudien beskrivs närmare i kapitel fem där också resultaten redovisas.