rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — Men efter det sedan så har, såvitt jag har förstått så har ja, det räknas ju inte upp de där statsbidragen man får på ett vettigt sätt utan de blir mer och mer urholkade och det blir mer och mer kommunen som får stå för kostnaden. Det är inte bara svårt att se igenom systemet för kommuner, också centralt placerade personer anser att det är svårt att se vad reformer faktiskt kostar och hur de utförs i kommuner. Som utbildningsdepartmentstjänstemannen nedan som exemplifierar med hur svårt det är att veta vad en sfi-plats (svenska för invandrare, sfi) kostar eftersom kostnaderna redovisas på olika sätt i olika kommuner. Dessutom lägger tjänstemannen till att den kommunala självsty- 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. relsen medför att kommunen själv bestämmer vad den gör med pengarna som tillförs, vilket ur ett centralt perspektiv gör det än svårare att veta hur väl beloppet täcker kostnaden. Ta en sådan sak att gå in och titta på kostnaderna för sfi, svenskaundervisning för invandrare, så kan det ju vara en skillnad mellan en plats i sfi för en, kan alltså diffa mellan 138 000 ner till 35 000, och då är det också beroende på vad kommunerna lägger in i den kostnaden. En del kommuner lägger ju in lokalkostnader och vad som helst och andra talar bara om vad en ren utbildningsplats kostar. Så att, det är ju inte heller riktigt lätt att följa upp exakt på det sättet. Men däremot så, vi har ju all den där statistiken, och då blir det då snittkostnaden för en och det är kommunalt självstyre och vi har inte riktade statsbidrag. Och om kommunerna får x antal miljoner för en utbildning eller för att höja kvaliteten eller whatever och de köper 28 brandbilar i stället, så kan inte vi göra någonting åt det. Statskontorets företrädare svarar också att det är svårt, eller att det faktiskt inte går, att från centralt håll veta hur mycket pengar som faktiskt når den enhet där en reform ska utföras, till exempel en skola: F: svårt att följa pengarna från staten ner till den enskilda skolan eller liknande? S: Jag skulle påstå att det inte går. En kommunchef menar att det finns två vanliga klagomål på finansieringsprincipen från kommunhåll. Det ena är att uträkningen sker , det andra att det ibland blir för stora skillnader mellan kommunerna Jag ser två stycken huvudsakliga klagomålspunkter. Det ena är när det är, blir för stor skillnad mellan kommunerna, så att det märks för mycket, eller när man räknar vid tillfället och så ändrar det sig för mycket. Flera av dem vi samtalat med instämmer i att det ofta är så att någon förlorar och någon vinner på att regleringen läggs ut på kommuntotalen och sedan fördelas utifrån antalet invånare. vinner man (och då är man tyst) och ibland förlorar man. det är ju inte märkvärdigare än när vi fördelar våra resurser i kommunerna. Det finns ju en gräns för hur mycket man kan petimetra. Det enda man får se upp för är att man inte alltid ska vara den som förlorar, utan ibland så det man förlorar på gungorna tar man igen på karusellerna. om du har en kostnad som ligger under den genomsnittliga kostnaden, eller över, så slår det ju lite olika om du får ersättning i kronor per invånare. Så det blir ju inte rättvist i alla lägen det är underordnat kommuntotalen. Och vi lever ju ändock i en av 290 kommuner. Och det kan ju slå väldigt mycket. Så det blir som lite gungor och karusell. Och så har vi, ska vi säga en hyfsad ekonomi i , så vi är inte på ruinens brant så att man skulle behöva gnälla för varenda krona som man tror att man tappar FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 Men jag har inte grävt i det här och tyckt att det var så viktigt att jag har suttit och listat det och sagt att, nej, men här fick vi hundratusen för lite eller en halv miljon för lite och här Förutom vissa såna här stora saker. Om det är så att man ibland vinner och ibland förlorar och att det på det stora hela taget går jämnt ut i slutändan är det inget stort problem, menar många vi pratat med. Det är priset för att ha ett fungerande system, jämfört med ett alltför komplicerat icke-fungerande system. Men om det inte går ungefär jämnt ut, utan att det alltid är några som förlorar på grund av strukturella skillnader är det inte bra, menar kommunföreträdarna. De kommuner som är mest typiska enligt flest jämförelsefaktorer, såsom (se kapitel fyra) är de som finansieringsprincipen beloppsmässigt stämmer bäst för, medan representanter för glesbygdskommuner och storstadskommuner menar att de tämligen ofta förlorar mer än de tjänar och att det är ett problem med finansieringsprincipens konstruktion. Kanske, menar de, skulle det gå eller åtminstone vara värt att utreda, att använda en mer komplicerad modell för fördelning. Ja om man säger, det tar inte så att räkna en komplicerad variant egentligen när man inte sitter och handräknar, så visst skulle dom kunna bygga upp mer exakta system om man skulle vilja, om man verkligen skulle vilja att det riktas mot, att man tar hänsyn till kanske hur befolkningen ser ut och så på ett annat sätt. Att glesbygden ser ut på ett sätt, storstäder på ett och så. Men det kan ju också vara så, det blir som gungor och karuseller, att det liksom Om man i den egna kommunen förlorat eller tjänat på en reglering, är inte lätt att veta, säger kommunföreträdarna. En anledning är att de upplever systemet vara tämligen icke-transparent: Och samlar man ihop hela informationen blir det bara målsättningar i ena påsen och ekonomi i andra påsen, men nånstans måste man kanske ha det i samma påse. Men ett system som är så komplicerat att man inte kan gå igenom det, bryta ner det, då är det ju inget system man ska ha för då är det ju ingen som vet vad som finns. En annan anledning är att det skulle kosta utredningsresurser att jämföra ersättningen med hur mycket verksamheten kostar, resurser som inte finns: F: För det krävs en hel del menar du, typ utredningskompetens och ja resurser helt enkelt för att hålla koll på det, det är ingenting som ni gör? S: Nej, det har vi inte, jag menar det finns ju knappast någon i det här landet som klarar av att göra en bedömning av utjämningssystemet, det är några stycken som klarar det. Även om resurser fanns och även om man visste hur räknandet skulle gå till så är det ändå inte säkert att en lokal uppföljning skulle göras eftersom det inte spelar någon roll, menar ett kommunalråd och en ekonomichef nedan. Kommunerna får vad de får oavsett. Konstruktionen är sådan att staten och SKL kommer överens om vad en reform kostar, kommunen har i uppgift att 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. Att lägga energi och pengar på att ta reda på i vilken grad verksamheten är finansierad med statliga medel vore att slösa. det finns ju inga kontrakt. Det finns inga avtal. Det finns liksom, om inte SKL har gjort en principöverenskommelse, så därför är det ju bara att rätta sig efter vad som har beslutats. Kommunerna har bara att rätta sig. F: Har ni kollat någonting här om hur det förhåller sig? S: Har aldrig gjort det. F: Så du vet inte om ni är över- eller underfinansierade? S: Nej. F: Varför det? S: Ja, om man säger så här att, dels är utredningsresurserna noll. Det är en sak, det finns jättemycket vi skulle vilja kolla och rota i och ta fram olika, över huvud taget när vi pratar om statistik och du vet, jämför med andra kommuner och allting, som vi får välja bort för att vi inte hinner med. Så det är en del i det hela, att vi är kort så. Men sen är det också givetvis att man funderar om det är mödan värt. Om jag då kommer fram till att vi inte har fått nog, vad gör jag då? Så det har inte funnits nån sån ambition att granska det. Utan det är bara att gilla läget. Det här ska göras, det kommunen ska göra så får vi den här ersättningen. Frågan om hur transparent finansieringsprincipens tillämpning är har tagit stor plats i samtalen. Främst har transparensen diskuterats utifrån två synpunkter. För det första att det anses svårt att veta vad en kommun, eller del av en kommun, tillförs för en reform i pengar. För det andra hur (av vem) det beloppet bestäms. Hur mycket pengar som tillförs vid en reglering, meddelas i budgetpropositionen. På en direkt fråga till kommunföreträdare om de läser budgetpropositionen är svaret nej. Ja, inte sitter man och läser hela budgetpropositionen, det skulle aldrig falla mig in att göra men däremot när man då gör, får de här utdragen i vad betyder budgetpropositionen för kommunerna [från SKL], det brukar ju vara mer förståeligt, det är lite grann som man kan greppa. Även om inte budgetpropositionen läses, så finns andra källor, till exempel de cirkulär som SKL skickar ut i samband med ny proposition, som kommunalrådet i citatet ovan säger. Och som också en tjänsteman från SKL pratar om: men vi [SKL] skickar ju ut en mycket mer detaljerad information till kommunerna än vad det här innehåller i form av cirkulär som sammanfattar effekten av budgetpropositionen. Fast också detaljerad, iordningsställd, information som den från SKL kan vara svår att förstå, eftersom systemet är komplicerat. FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 Jag kan väl säga att det är väl inte många som förstår sig på vad den här regleringsposten är för något egentligen, särskilt som den oftast är minus, men var är pluset då, om den är lika för alla? så det är ju mycket schabloner i det här. Hela utjämningssystemet och allting. Det är ju så oerhört komplicerat För att förklara ett komplicerat system krävs en pedagogik som är anpassad till målgruppen, vilket kanske inte alltid är fallet, menar många. Här en kommunchef: men vem riktar sig det dokumentet [budgetpropositionen] till? egentligen borde ju budgetproppen vara från de statliga politikerna till de kommunala politikerna, men blir det ju inte riktigt så Styrning har ingen effekt om inte jag kan förstå det. Det spelar ingen roll att man skriver på papper, jag var ju med på när avdelningschefer där var med och så sa de, men det här har vi skrivit 100 gånger, vi har skickat 100 papper, ja, och? Det är ingen som har förstått, det spelar ingen roll vilka papper ni skickat. Kommunerna själva har både ansvar för att informera sig och för att föra vidare informationen, menar företrädare för . S: Det handlar om pedagogik och så, svårigheter att förstå och sådant där kanske alltså den kommunala sektorn själv har ju ett stort ansvar att föra ned det är bara den enskilda kommunen som kan styra och ge information till sin egen förvaltning F: Jo, men om man är, alltså vissa kommuner de har inte tid med det helt enkelt är man en rätt liten kommun så S: Nej, men har man inte tid med att skriva ett [pm] liksom, ge schysta förutsättningar så, det är svårt att se att någon annan skulle kunna göra det Frågan är också, vad behöver förvaltningscheferna för information egentligen? Också kommunföreträdare anser att kommunerna själva måste ta ansvar för att informera sig, men att komplexiteten i systemet gör det svårt och att det är tveksamt om det är värt insatsen, här två kommunalråd: Jag tror att det är komplexiteten som man inte kanske riktigt genomskådar. Men vi politiker har ju också, vi har ju både en skyldighet och bör väl ha ett intresse av att sätta oss in i hur detta funkar. Men jag kommer ju ihåg så tror jag att när vi pratade om det så var det kanske fyra fem personer i som kunde reda ut hur det där [Statsbidragssystemet] egentligen var sen lär man ju sig som kommunpolitiker det man själv känner att man har nytta av och det som på nåt sätt passar. En företrädare för menar att det är eller borde vara ett självklart intresse för en förvaltningschef att läsa budgetpropositionen, för att kunna veta hur mycket resurser hennes verksamhet har tillförts. 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. för att kunna förhandla med kommunledningen i budgetprocessen. Vilket kontrasteras kraftigt av två förvaltningschefers uttalanden: S: Jag skulle genast sätta mig och lusläsa budgetproppen om jag vore förvaltningschef i en kommun F: Tror du att de är lite dåliga på det? De klagar lite mindre än vad de behöver så att säga? S: Det kan jag inte uttala mig om, jag vet bara att, hur jag själv skulle agera om jag var förvaltningschef. S: Kostnader inkontinensartiklar var intressant! F: Ja. Visste du inte att du fick det? Det är ganska mycket. S: Nej. F: Men jag vet inte vem det är som får det. Det kommer pengar, men det är inte säkert jag får se det. ur mitt perspektiv så känner jag att det är fullständigt övermäktigt att försöka sätta sig in i detta och driva frågor upp mot staten när jag har fullt upp att driva med det jag har omkring mig. Det går inte. Möjligen då om man är på det här kommunala nätverket, kommunledningsnivå kunde gå samman och hjälpas åt och så, men det är ju också det vi har SKL till. Hur beloppet för regleringen har räknats fram och hur resonemanget har gått är en annan punkt där många anser att transparensen är låg. Kommunchefen i citatet nedan menar att det vore önskvärt att veta hur det resonerats för att komma fram till beloppet eftersom hon då lättare skulle kunna förstå vad staten har för avsikter. för mig är det också en styrprincip, ja, det borde vara det i alla fall, tycker jag. För att för mig är finansieringen en del av styrningen och det reglerar ju då förhållandet mellan staten och kommunerna jag kan förstå att man kopplar finansiering till styrning för det Men då måste det ju vara, och det kanske är så att om man bara var öppen med hur man hade tänkt så kanske bara det skulle underlätta. Om man visste att, okej det här är spelreglerna. Fler är inne på samma linje. När man fördelar resurser, varför då inte också berätta vad avsikten är med att storleken på resursen är som den är? I det resonemanget ligger underförstått att regleringen för det mesta är mindre än kostnaden. Det skulle vara intressant att få ett transparent det är ju samma sak som, jag menar, förenklingar för att få en acceptans och transparens när det gäller resursfördelningssystem detta är ju också ett resursfördelningssystem. Visst borde det vara begripligt. förut kunde man ju väldigt lätt se då hur det här utjämningssystemet slog, man, det var ju separerat från statsbidragen som sådant, nu är det ju bara en klump statsbidrag och då inklusive statsbidrag och alltihopa va. Som enskild politiker här , det går ju inte och se, och ska man försöka bena ut det där och försöka, det har jag ju bett vårt ekonomikontor att FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 titta [på], kan ni se hur mycket det och det och det och det, men det går knappt att göra, och det är lite märkligt. Diskussionen där staten å ena sidan säger att det är finansierat och SKL å andra sidan säger att det är underfinansierat noteras också i , och det är klart, det blir inte lättare att förstå en princip när de som är närmast den inte heller är riktigt på det klara med vad som är rätt och fel tillämpning. Och det är jobbigt att man kommer till så olika slutsatser när man räknar ihop. Finansen säger att jo, den är finansierad och så nämner de ett belopp, och sen säger att den är underfinansierad och har ett helt annat belopp. Och där står vi och tjafsar. Många tar också upp att konstruktionen av finansieringsprincipen och dess samband med statsbidragssystemet medför att transparensen blir låg, eftersom det är kommunen själv som ska bestämma hur de ska organisera sitt utförande av uppgifter. Till exempel den här tjänstemannen på : När man nu har bestämt sig för att man ska ha ett generellt statsbidrag. Ett generellt bidrag och kommunen själv ska bedöma vilken utsträckning som, så ligger det i sakens natur att man har valt ett system där man liksom inte ska kunna följa pengen hela vägen någonstans då va, det är liksom syftet. Det är kommunföreträdarna i dess form som, vad heter det, som är valda av sin kommunbefolkning som ska kunna fatta de här besluten. Om det är bra eller dåligt med transparens kan diskuteras. Hur man ser det beror på vad man utgår från när man ser på finansieringsprincipen. Är det en styrprincip eller är det en självstyrelsegarant (eller något helt annat)? Vi återkommer till den diskussionen i kapitel sex. Bland annat i föreslås ett mer formaliserat samråd kring finansieringsprincipen (se SOU 2997:10 sidan 107) där övergripande förutsättningar för finansieringsprincipen, hur nationella mål kan uppnås i relation till ekonomiska resurser och ekonomisk utveckling kan diskuteras. Ett samtalstema har varit frågan om mer formaliserat samråd. SKL är positivt till ett samråd, dels för att en formalisering medför ökad transparens vad gäller skäl till och bakomliggande orsaker till beslut, som i dagens ordning inte alltid kommer fram (se till exempel avsnittet ovan), dels för att ett formaliserat samråd skulle kunna vara ett forum för att diskutera hur man kommer fram till beslut om regleringar, det vill säga hur processen ser ut och följs. I praktiken så är ju det här, så sköts det ju väldigt informellt ofta och det är ju ett skäl till att vi har försökt att lansera idén om någon slags mer formaliserad förhandlingsordning ju vår idé varit att ett sådant här samrådsorgan som är mer formaliserat och där man träffas på politisk nivå där regeringen företräds av de tunga ministrarna på området, finans, utbildning och social i första hand. Och där man liksom tar helhetsgrepp, man behöver ju inte bara prata ekonomi man kan ju prata om vad de vill 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. att vi ska göra, och man kan prata om självstyrelsefrågor och sådant som man tycker är viktigt i övrigt. Men en viktig del av en sådan skulle ju vara att man hade ett gemensamt beredningsorgan på tjänstemannanivå som då lade fram det som är regeringens plan eller beslut om nya uppdrag för kommunen så säger man att det här har vi beslutat, eller tänkt besluta. Det här har vi kommit överens om att det kostar, eller så har vi inte kommit överens och så får ni reda ut det på politisk nivå. Och sen så förlägger man det i öppet och tydligt och där man också redovisar vad, de punkter där vi har en avvikande syn. blir det sådär lite så att man misstror varandra, vi tycker att det vore mycket bättre att ha ett sådant protokoll med. En annan funktion med ett samråd är att staten som, beroende på vem man frågar, består av tre- eller femhundra olika enheter, kan ses som en enhet i finansieringsprincipsfrågor. Kommunsidan, vars mer än trehundra enheter representeras av SKL, får då en tydlig motpart. staten uppträder i massa olika skepnader och har inte nån enhetlig relation till kommunsidan. F: Vem är staten i det här? S: Ja, just det. Det är en bra fråga. Men det är ju departementet som är staten. F: Fackdepartementet? S: Ja, det borde det väl vara. Men det är klart, är också inblandad. måste ju skaffa sig kunskap. Den ska dom få från . De som ser finansieringsprincipen som ett styrinstrument är inte helt oväntat också för en samrådsgrupp, men då mest såsom styrgrupp: [en samrådsgrupp] det är liksom basic. Och det skulle ju kanske utgöra grunden för sedan att skapa ett styrsystem som håller ihop. Vi skulle ju egentligen ha en strukturerad dialog mellan SKL och där man har finansieringsprincipen, utjämningssystemet, andra grundläggande finansieringsfrågor. Det är ju klockrent! Andra organisatoriska lösningar än den föreslår diskuteras också. En sådan är en referensgrupp där ett antal kommuner bidrar med data om hur en reform implementerats och dess ekonomiska konsekvenser. [Med en referensgrupp] kan man inhämta kommunernas funderingar kring hur det här ska fungera och hur det slår. Det är en slags verklighetsbild som man plockar in och ser har man ett antal kommuner som ansluter sig till en sån diskussionsgrupp, då kan man ju också ställa lite krav på dom, att det här måste ni ha räknat om hemma hos er och se hur slår det i den här. De får kravet på sig att gå hem och räkna. FINANSIERINGSPRINCIPEN I SAMTAL 2008/09:RFR11 här hos er egentligen? Och vad har hänt över tiden? Vad hände när man införde maxtaxan? Vad har hänt efter två, fyra, ? Har det påverkat någonting eller hade det ingen som helst effekt? jag tror att kommunsektorn hade uppskattat att få sitta i en referensgrupp och få bli tillfrågade. Och att man faktiskt hade kunnat tänka sig att avsätta en del tid till att beräkna. Hur ser det här ut hos oss? Det är ändå väldigt sällan som man får någon fråga från SKL och jag tror att det vore bra att man så att säga hade någon form av att det också var några kommuner, och som fick i uppdrag att, eller tar på sig den rollen att faktiskt räkna på olika saker och kolla. Andra är mer skeptiska till ett samråd centralt och anser att det är bättre att SKL tar ansvaret för att kommunicera kommunernas intressen. Man tror väl kanske ändå diskussionerna i SKL, som dom får väl större påverkan kanske, om man driver frågan där, så rent generellt tror jag det får större inflytande för jag vet inte hur noggrant man läser dom här remissvaren som alla kommuner skickar in. Det är jag rätt så tveksam till att man gör. Vi får väl förutsätta att man gör det och hoppas att man gör det, men jag tror att man har större chans att driva såna här frågor inom ramen för SKL och påverka den vägen. Många företrädare är ändå positiva till att kommuner påverkar genom remisser, eftersom deras specifika åsikter då kan höras, men undrar hur ett samråd, SKL som talesman och remissrundor ska förhållas till varandra. Men jag vet inte, det systemet man har egentligen där både kommunen enskilt och SKL som företrädare för kommuner och landsting kan utifrån utredningar, proppar och annat bevaka det här utifrån, så vi påminner regering och riksdag om att sakta i backarna här , det här kommer få dom konsekvenserna för oss och jag menar, det räcker väl, det borde ju räcka egentligen. Sen måste ju nån fatta beslut ändå. Skulle den gruppens mandat vara större än en samlad remissrunda? Några, avslutningsvis, är emot ett centralt, formaliserat samråd, då de tror att det dels blir ännu mer komplicerat och oöverskådligt med ytterligare en institution, dels för att det är lättare att klaga om man inte är delaktig i beslut, men å andra sidan kanske man inte behöver klaga om man kan påverka mer. Det [formaliserat samråd] låter ju rimligt, jag tycker att alla initiativ man kan ta för att komma till rätta med det här [påverkansproblem] det måste ju vara positivt. Ja, vissa pratar om, det är väl både plus och minus men alltså, på plus, på minussidan har man att det blir överbyråkratiserat så att säga, det är ännu en institution som ja, plus, ja det ändrar då att SKL är ju med och kan ju kanske inte klaga så mycket då. Och menar SKL att ja, men vi är hellre med än att, så att det blir rätt så slipper vi klaga. 2008/09:RFR11 KAPITEL FEM. Efter de inledande avsnitten om de delar av samtalen som behandlat vad finansieringsprincipen är (och kännedom om den), dess konstruktion och transparens följer i det kommande avsnittet processen. Det vill säga hur finansieringsprincipen tillämpas från initiativ, beredning och till utförande på lokal nivå (se kapitel fyra Finansieringsprincipen ett typärende och figur 4.1). Avsnittets text bygger på samtalstemana tillämpning, konsekvenser och uppföljning. En reform börjar med ett initiativ i form av ett förslag. Det kan komma från , regeringen, en myndighet eller en intresseorganisation. Förslaget hamnar förr eller senare hos där ett beredningsunderlag tas fram. Utifrån det kan beslut tas i . Ett samtalstema har varit var i processen som finansieringsprocessen kommer in och vem som tillämpar den. SKL:s företrädare gör uppdelningen mellan fack- och Finansdepartement på så sätt att fackdepartementen utreder förslaget men det är som ansvarar för att finansieringsprincipen följs. uppdelningen i är ju sådan att det är ju fackdepartementen som hittar på förslagen, och det är ju som har ansvar för att se till att principen följs. Eller inte, de har ett övergripande ansvar jag uppfattar som vår vän i detta. Detsamma säger företrädare.