urf · GWA5URF2 · 2009-01-01 00:00:00 — Utskottet kan fylla det av RDK utpekade behovet av ett organ med ett s.k. helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Ett lämpligt tillfälle för KU att redovisa sin uppföljning för hela är i samband med behandlingen av den rapport som kommissionen avger om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inom EU (rapporten lagstiftning) och som också går till de nationella parlamenten. En remiss till KU kan också aktualiseras om ett utskott, vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall, känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis. RDK föreslog att någon motionsrätt inte skulle gälla på lagstiftningsinitiativen från EU. Detta anser utredningen riktigt med hänsyn till att behandlingen av dessa utkast inte ska gälla sakfrågan utan tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Däremot hade RDK tänkt sig att en enskild ledamot skulle ha rätt att anmäla till att han eller hon ansåg att ett utkast stred mot subsidiaritetsprincipen. KU hade då att pröva frågan, men ett beslut att avslå en anmälan skulle ligga hos KU självt och behövde inte motiveras. Syftet med denna anmälningsrätt var att få till stånd en prövning av subsidiariteten i KU oavsett vilket resultat det beredande utskottet skulle komma till. I den modell som utredningen föreslår finns detta behov eftersom det beredande utskottet som har förslagsrätten i kammaren alltid ska göra en subsidiaritetsprövning. När utskotten genomför sin kontroll av subsidiariteten är det enligt utredningens mening viktigt att detta sker i nära kontakt med regeringen som vid behov ska informera utskottet om sin bedömning. Initiativet till informationen bör komma från det beredande utskottet. Som framgick ovan har utskottet att först avgöra om lagstiftningsutkastet över huvud taget aktualiserar en subsidiaritetsprövning. Om inte detta är fallet eller om utskottet redan vid en preliminär bedömning finner det odiskutabelt att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen, behöver man inte begära att någon information lämnas från regeringen. Om information ska lämnas måste detta ske så snabbt som möjligt på grund av åttaveckorsfristen. Enligt utredningen ska regeringen lämna information om sin bedömning från den dag då utskottet begär det. Så sker i . Som framgått tidigare ska de nationella parlamenten enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter. Denna bestämmelse tar naturligtvis i första hand sikte på EU-stater som har en federal struktur 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 2008/09:URF2 eller regioner med vidsträckt självstyrelse. För vår del görs det när det gäller föreskriftsrätt ingen skillnad mellan kommuner på regional och lokal nivå. En föreskriftsrätt föreligger för både kommuner och landsting på områden som avser bl.a. hälsoskydd, miljöfarlig verksamhet, renhållning, naturvård, allmän ordning och trafik. Oavsett om bestämmelsen i protokollet ska anses tillämplig hos oss eller ej vill utredningen liksom RDK framhålla att de kommunala och regionala nivåerna har en viktig roll att spela i bedömningen av subsidiaritetsfrågorna. Normalt kan man, som RDK framhåller, förvänta sig att partier har kontakter med sina kommunala och regionala partiorganisationer och den vägen skaffar sig information om eventuella subsidiaritetsproblem ur och regional synvinkel. Självfallet svarar varje parti självt för dessa kontakter. Utredningen vill liksom RDK vidare framhålla att det också kan vara aktuellt med kontakter mellan Kommuner och Landsting (SKL) och utskott. Initiativet till kontakterna kan tas från endera hållet. Det ligger enligt utredningens mening i alla berörda parters intresse att kontakterna präglas av generositet och öppenhet. Det finns dock inga skäl att reglera kontakterna med SKL i särskild ordning. Om utskottet vid sin slutliga bedömning kommer till slutsatsen att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen, dvs. att inget motiverat yttrande ska avges till EU, ska inte utskottet behöva anmäla detta på något annat sätt till kammaren än genom ett protokollsutdrag. Däremot ska ett förslag till ett motiverat yttrande underställas kammarens prövning. Utredningen har kommit fram till att det ska räcka med att en minoritet av fem ledamöter i utskottet står bakom ett förslag till ett sådant yttrande för att det ska gå vidare till kammaren för beslut. RDK föreslog ett sådant minoritetsskydd när det gällde att få till stånd en subsidiaritetsgranskning i KU. Däremot innehöll inte förslaget något motsvarande minoritetsskydd i KU i syfte att åstadkomma en behandling i kammaren. Vi har dock ansett att man även i vår modell bör ge en minoritet rätten att få till stånd ytterligare en prövning av subsidiaritetsfrågan. Den får då tillgodoses genom en kammarbehandling som naturligtvis inte kan bli så grundlig som en utskottsbehandling. Om t.ex. nya omständigheter eller ändrade ställningstaganden kommer fram i kammarbehandlingen kan dock en återremiss till det beredande utskottet eller en remiss till ett annat utskott komma i fråga. För återremiss krävs en tredjedel av de röstande och för remiss till ett annat utskott enkel majoritet (4 kap. 10 § RO). Ett ytterligare skäl för att kammarbehandla ett minoritetsförslag är att det givetvis händer att utskottsmajoriteten i det aktuella fallet inte överensstämmer med kammarens majoritet. RDK föreslog också ett mer vidsträckt minoritetsskydd. Om 115 ledamöter begär att KU avger ett förslag till ett motiverat yttrande i en viss fråga till kammaren skulle KU vara skyldigt att göra det. Samma minoritet skulle också kunna få till stånd ett avbrytande av ett uppehåll i kammararbetet, t.ex. sommaruppehållet. Därmed skulle man garantera att frågan blev prövad i kamma- 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG ren inom tidsfristen som då var . Om detta förslag skulle överföras på den modell som föreslagits här skulle minoritetens begäran om förslag till motiverat yttrande riktas till det beredande utskottet. Utredningen anser dock att den föreslagna minoritetsrätten i detta utskott att föra ärendet vidare till kammaren är tillräcklig. För att kunna iaktta en tidsgräns är det möjligt att tvingas avbryta ett sammanträdesuppehåll för att behandla ett lagstiftningsutkast. Men risken för att detta ska inträffa har minskat i Lissabonfördraget jämfört med det konstitutionella fördraget eftersom tidsfristen utsträcks . Dessutom har kommissionen informellt förklarat sig beredd att räkna bort från tidsfristen. Den prövning av subsidiaritetsprincipen som utredningen uppehållit sig vid är den prövning som sker innan behandlingen av lagstiftningsakten på allvar påbörjats inom EU. Det är viktigt, som RDK också framhållit, att genom det berörda utskottet också följer subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har avgett ett motiverat yttrande i frågan är det särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas. Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter i subsidiaritetsfrågan beaktats av EU:s institutioner kan det finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen ger de nationella parlamenten möjlighet att via sina regeringar väcka ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits (se vidare arbetspromemoria 4). Som RDK påpekat kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Således ändrar den nya bestämmelsen inte mycket på faktiska möjligheter att agera i syfte att få till stånd en prövning i domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas enligt vanliga regler, dvs. antingen genom motion eller genom utskottsinitiativ. Att fatta ett sådant beslut i någon annan form än ett tillkännagivande är främmande för svensk riksdagsrätt. Regleringen av subsidiaritetskontroll sker i en ny paragraf i RO, 10 kap. 6 §. 6.3 Deltagande i konvent enligt det ordinarie förfarandet för fördragsändringar Lissabonfördraget innebär att framtida fördragsändringar normalt ska förberedas av ett konvent med representanter för bl.a. de nationella parlamenten. I de konvent som hållits (om stadgan för grundläggande rättigheter samt det s.k. framtidskonventet) har riksdagsstyrelsen utsett ledamöterna, två ordinarie och två suppleanter. RDK föreslog att riksdagsstyrelsen även i fortsättningen skulle utse företrädare. 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 2008/09:URF2 Utredningen anser att valet av representanter i framtida konvent är ett val av så stor vikt att det bör ske i kammaren. På detta sätt markeras tydligare att de valda riksdagsledamöterna företräder och är redovisningsskyldiga inför hela . Detta bör också komma till uttryck på det sättet att en rapporteringsskyldighet till införs. Konventsrepresentanterna ska efter viktigare sammanträden med konventet lämna information till kammaren och svara på frågor från ledamöterna. Utredningen föreslår att valet i huvudsak sker enligt de allmänna regler för val som finns i 7 kap. RO. Valet ska således beredas av valberedning (2 §). Det ska vara proportionellt och normalt ske med gemensam lista (3, 4 §§). Sker det med slutna sedlar ska det kunna överklagas (5 §). Suppleanter ska utses till samma antal som ledamöterna uppgår till och tjänstgöra enligt de regler som gäller i allmänhet för suppleanter som väljs av (9, 10 §§). Konventsledamöter som lämnar eller utses till talman eller statsråd måste avgå från uppdraget. Den partigrupp som den avgångna tillhör ska anmäla efterträdare som talmannen förklarar vald (jfr 12 §). Om det sker ett riksdagsval som konventet arbetar ska konventsledamöterna avgå och ett nytt val äga rum efter riksdagsvalet. En reglering av valet och informationslämnandet finns i en ny paragraf i RO, 10 kap. 7 §. 6.4 Fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet m.m. Den s.k. passerellen tillämpas då har tagit initiativ till ett beslut att bemyndiga rådet att gå över från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från ett särskilt förfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Initiativet ska översändas till de nationella parlamenten som vart och ett har möjlighet att stoppa initiativet . Samma procedur ska tilllämpas på ett förslag från kommissionen till rådet att anta ett beslut där det anges vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för akter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Någon formell skyldighet för de nationella parlamenten att pröva dessa initiativ finns inte enligt fördragen. Inte heller anges någon överordnad princip eller liknande mot vilken initiativet ska prövas. Ett parlaments beslut att utnyttja sin vetomöjlighet är ett rent politiskt beslut. Med tanke på beslutets politiska karaktär och dess ingripande effekter föreslår utredningen för svensk del att varje sådant initiativ ska prövas av i sin helhet. Det berörda utskottet ska bereda initiativet och därefter behandlas det av kammaren. Någon motionsrätt behövs dock inte vid ett beslut av denna enkla karaktär. 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Som RDK påpekat ska frågan ha tagits upp tidigare med . Samråd ska ha skett i utskottet och innan regeringen biträtt ett initiativ i om att utnyttja passerellen. Regleringen av detta förfarande föreslås ske i en ny paragraf i RO, 10 kap. 8 §. 6.5 Deltagande i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojust I Lissabonfördraget ges de nationella parlamenten en utvärderande roll inom området för frihet, säkerhet och rättvisa. Vidare ska de nationella parlamenten delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verksamhet. Enligt fördraget ska de närmare formerna för detta regleras i särskild ordning. Enligt vad utredningen erfarit har några närmare diskussioner inte förts vad gäller formerna för de nationella parlamentens utvärdering eller kontroll. Inom ramen för Cosac har frågan väckts, och en kartläggning av dagens parlamentariska granskning av Europol och Eurojust kommer att inledas. Därefter är avsikten att se närmare på de framtida möjligheterna och behoven av samarbete på detta område mellan olika nationella parlament liksom mellan nationella parlament och . Enligt utredningens mening är det inte möjligt att göra några närmare bedömningar av hur de nya uppgifterna kommer att påverka arbete. Utredningen vill peka på vikten av att aktivt deltar i diskussionen om utformningen av de nationella parlamentens roll på detta område. De utskott som är närmast berörda liksom bör därför inledningsvis få fördjupad information om hur diskussionerna förs och ges möjlighet att i någon form diskutera med varandra. Utskottens synpunkter bör tas till vara inför Cosacs möten, och återrapportering bör ske särskilt i utskotten. 6.6 Hantering av övrig information från EU:s institutioner Utredningen föreslår att 10 kap. RO inleds med en bestämmelse i vilken det konstateras att får skriftlig information från Europeiska unionens institutioner i enlighet med fördragen och de till fördragen hörande protokollen. Någon hänvisning till vilka fördragsregler som innehåller krav på information till de nationella parlamenten behövs inte. I denna rapport hänvisas till den förteckning som finns i bilaga 2. Det mesta av den information som tillkommit genom Lissabonfördraget utgör underlag för beslut i fråga om subsidiaritetskontrollen av lagstiftningsutkasten och den fortsatta beredningen av dessa i utskotten, för- 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 2008/09:URF2 dragsändringar enligt det förenklade förfarandet samt deltagandet i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojust. beslöt 2006 att grön- och vitböcker och även de andra dokument från EU, med undantag för kommissionsförslag, som talmannen efter samråd med gruppledarna bestämmer, ska behandlas i en särskild ordning som anges i 10 kap. 4 § RO. De dokument från EU som tillkommer genom Lissabonfördraget kommer att omfattas av möjligheten till riksdagsbehandling efter talmannens bestämmande, om ingen lagändring görs. Bland dessa tillkommande dokument kan förvisso finnas sådana som det inte är meningsfullt att behandla i . Men någon anledning att reglera detta finns inte. Bland de nya dokumenten finns också sådana där utredningen föreställer sig att riksdagsbehandling är önskvärd. Dit hör utkast till fördragsändringar och ansökningar om anslutning till unionen. Vissa dokument skulle kunna bli aktuella för riksdagsbehandling, t.ex. informationen om det operativa samarbetet i frågor som rör den inre säkerheten. Utredningen anser dock att någon riksdagsbehandling av de nu nämnda dokumenten inte bör föreskrivas i RO, utan talmannen får efter samråd med gruppledarna bestämma om riksdagsbehandling ska ske. Ingen ändring bör alltså göras i denna bestämmelse. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen ha skyldighet att informera om sin syn inte bara på kommissionsförslag som regeringen bedömer som betydelsefulla utan på alla typer av betydelsefulla EU-dokument som överlämnas till . Regeringen avgör själv under parlamentariskt ansvar vilka dokument som är betydelsefulla. Detta ställningstagande innebär en ändring i bestämmelsen i 10 kap. RO om regeringens skyldighet att informera (nuvarande 10 kap. 2 § som efter införande av en ny 1 § blir 10 kap. 3 §). I sammanhanget bör erinras om den speciellt reglerade informationsskyldighet som regeringen föreslås få när det gäller subsidiaritetsgranskningen (s. 44). 6.7 Kontakter med övriga parlament inom EU Det interparlamentariska samarbetet inom EU har utvecklats starkt . Förutom det reglerade samarbete som bedrivs inom ramen för Cosac har andra kontakt- och samarbetsformer uppstått. Inom ramen för arbetet i den europeiska talmanskonferensen har olika initiativ tagits för att förstärka och utveckla kontakterna. Möten mellan parlamentens fackutskott för diskussion av specifika lagstiftningsåtgärder förekommer i ökad utsträckning liksom möten inom andra, för tillfället skapade fora för diskussion av mer övergripande frågor och framtidsfrågor. Viktig information för kontakterna och samarbetet kan numera erhållas på webbplatsen IPEX. Det interparlamentariska samarbetet är förankrat i unionsfördragets bestämmelse om de nationella parlamenten (art. 12) och i protokollet om de nationella parlamentens roll (art. 910). Reviderade riktlinjer för samarbe- 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG tet finns i den överenskommelse som den europeiska talmanskonferensen träffade i . Utredningen vill liksom RDK framhålla värdet av kontakter med andra parlament. Behovet av sådana kontakter kommer att öka när Lissabonfördraget träder i kraft. Från svensk sida är med den ordning vi har för regeringens överläggning med utskotten om lagstiftningsutkast och den ordning som föreslås i denna rapport beträffande subsidiaritetskontrollen m.m. utskottens kontakter med sina motsvarigheter i de andra europeiska parlamenten av särskild vikt. Dessa kontakter underlättas av att utvecklingen går mot en ökad roll för fackutskotten i behandlingen av EU-frågor även i andra länders parlament. Utredningen anser att Cosac är ett värdefullt organ för diskussion och utbyte av erfarenheter när det gäller parlamentens arbete med EU-frågor över huvud taget, således även för diskussion av subsidiaritetsfrågor och andra frågor där parlamenten deltar i EU-lagstiftningen enligt Lissabonfördraget. I Cosac ingår enligt dess egen arbetsordning sex representanter från varje parlaments speciella EU-organ, för svensk del från . Kontakterna mellan utskotten och nämnden bör enligt utredningens mening vara omfattande, och det gäller även beträffande den subsidiaritetsgranskning som enligt utredningens förslag ska ske i utskotten. Det är naturligt att dessa kontakter i första hand sker via partigrupperna. Nämndens breda sammansättning av ledamöter och över 40 suppleanter ger goda möjligheter för att samma ledamöter som representerar partiet i ett fackutskott deltar i nämndens behandling av fackutskottets frågor. Därmed är också möjligheterna goda att anpassa Cosacdelegationens sammansättning till de frågor som ska behandlas på ett Cosacmöte. De ståndpunkter som intas av enskilda eller grupper av riksdagsledamöter i olika interparlamentariska EU-organ binder inte . Endast själv kan i de former som anges i RF och RO fatta sådana beslut. Inte desto mindre är det viktigt att de synpunkter och åsikter som framförs av svenska företrädare vid möten i dessa organ är så väl förankrade som möjligt i organ och partier. Med den mer framträdande roll som de nationella parlamenten får i Lissabonfördraget ökar detta krav. Samråd sker i olika former beroende på vilket interparlamentariskt organ det handlar om. Inför mötena i den europeiska talmanskonferensen samråder talmannen med gruppledarna. På tjänstemannaplanet är det i första hand riksdagsdirektören som med stöd av EU-samordningen i kammarkansliet bereder frågorna i kontakt med utskottens och EU-nämndens kanslichefer. De frågor som ska tas upp på Cosacmötena bereds i första hand i och i den delegation ur nämnden som ska delta i mötet med stöd av nämndens kansli. breda sammansättning ger goda möjligheter till politiska kontakter med utskotten. I likhet med vad som normalt är fallet när behandlar frågor som rör ett visst utskott, bör tjänste- 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 2008/09:URF2 män från de berörda utskottskanslierna vara närvarande när behandlar Cosacfrågor. Förmöten bör äga rum i de delegationer som deltar i utskottsvisa möten och i konferenser om politiska frågor av mer övergripande karaktär. Det är angeläget att informeras om möten av dessa slag och ges tillfälle att framföra synpunkter på de frågor som ska behandlas. Dessa kontakter med nämnden underlättas givetvis om nämndledamöter finns med i delegationerna. 6.8 Konsekvenser för arbetet i En genomgång har gjorts av utkasten till lagstiftningsakter (se arbetspromemoria 5). Vid genomgången har det bedömts vilka utkast som ryms inom EU:s exklusiva befogenheter och vilka som faller inom områden där befogenheterna är delade mellan EU och medlemsstaterna. Vidare har lagstiftningsakterna delats upp på förordningar och direktiv. Förslag som gäller tredje pelaren omfattas inte av genomgången. Det noteras dock i promemorian att det är få rambeslut som rör tredjepelarfrågor. Tabellen nedan visar att av samtliga 482 utkast till direktiv och förordningar för perioden 20072008 tillhörde 151 () det delade befogenhetsområdet medan 331 () föll under EU:s exklusiva befogenheter. De senare kan räknas bort i detta sammanhang. För prövning enligt subsidiaritetsprincipen skulle det då återstå 62 lagstiftningsakter och 89 . Av dessa är, som framgår av arbetspromemorian, många ändringsförfattningar som sannolikt inte skulle ha medfört särskilt mycket arbete för . UTKAST TILL DIREKTIV OCH FÖRORDNINGAR INOM OMRÅDEN DÄR EU HAR EXKLUSIV BEFOGENHET RESPEKTIVE DELAD BEFOGENHET Antal (andel) Antal (andel) Vidare kan man utläsa av promemorian att andelen av samtliga direktiv som föll inom det delade befogenhetsområdet () är betydligt större än andelen av samtliga förordningar (). Det sistnämnda förklaras inte minst av att många förordningar föreslås på tull- och handelsområdet, där unionen har exklusiv befogenhet. Av de utkast till lagstiftningsakter som enligt Lissabonfördraget ska prövas av var det miljö- och jordbruksutskottet och trafikutskottet som vid remitteringen hade fått de flesta utkasten (34 respektive 27). 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG utkast mottog konstitutions-, utrikes-, försvars-, kultur- och utbildningsutskotten. I promemorian visas också att det finns en årsrytm i EU:s lagstiftningsaktivitet. Antalet utkast stiger junijuli. Det följs av en minskning . sker en ökning under oktoberdecember. Vilka slutsatser kan dras av denna genomgång när det gäller arbetsbördan för och dess utskott efter det att Lissabonfördraget och de här föreslagna reglerna trätt i kraft? Det är givet att subsidiaritetsgranskningen kommer att medföra en ökning av arbetsbördan för utskott. För några utskott kommer denna ökning knappast att vara märkbar men för andra, t.ex. MJU och TU, påtaglig. Genom att den nuvarande tredje pelarens område läggs under det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan en viss förskjutning sannolikt väntas i riktning mot JuU:s, CU:s och SfU:s områden. Årsrytmen i EU:s lagstiftningsaktivitet kommer med all sannolikhet att även i fortsättningen sammanfalla med årsrytm med det undantaget att inte över huvud taget sammanträder då många lagstiftningsutkast läggs fram av kommissionen. Försöksverksamheten har visat att det inte är bara för som detta innebär problem. Det skulle därför vara positivt om den idé som framförts från kommissionen, att räkna bort augustiveckorna från åttaveckorsperioden, förverkligades. När det gäller de övriga uppgifter som tillkommer genom Lissabonfördraget finns det knappast anledning att vänta sig att de kontinuerligt medför någon ökad arbetsbörda för . Ett frågetecken måste dock tills vidare sättas för de tillkommande kontrollfrågorna på området för frihet, säkerhet och rättvisa. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen Som en följd av ändringarna i 10 kap. sker ändringar i bestämmelsen om kammarens föredragningslista. 14 a § EU-dokument Som en följd av ändringarna i 10 kap. sker ändringar i bestämmelsen om EU- dokument. Två nya stycken införs som hänvisar till subsidiaritetskontrollen av utkasten till lagstiftningsakter i 10 kap. 6 § och till godkännandet av vissa initiativ från Europeiska unionen i 10 kap. 8 §.