urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Effektivitetsrevisionen, den årliga revisionen och den internationella verksamheten Riksdagstryckeriet, , 2009 Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp Riksrevisionsreformen som genomfördes . Utredningen har antagit namnet . Riksdagsledamoten () var ordförande i utredningen fram till och entledigades från ledamotsuppdraget fr.o.m. . har () varit ordförande. Utredningen har bestått av följande ledamöter: (), (), . Högmark (m, fr.o.m. ), (), (), (), () och (). Huvudsekreterare har varit och biträdande sekreterare (kammarkansliet). överlämnade utredningen sitt delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) till riksdagsstyrelsen. I delbetänkandet behandlade utredningen frågor kring och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Utredningens direktiv återfinns i delbetänkandet som bilaga 2. I detta betänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport samt hanteringen av Årsredovisning för staten. Utredningen har hållit 24 sammanträden varav ett tillsammans med riksrevisorerna () och ett med (). Utredningen träffade dessutom riksrevisorerna för information och diskussion. Vid olika sammanträden har information lämnats till utredningen av (ledamot av vetenskapliga råd), chefsJO , och (ordf. resp. vice ordf. i Riksbanksfullmäktiges presidium), riksrevisor , överdirektör (), (f.d. ledamot av EU:s revisionsrätt), (f.d. GD ), (), (prof., ), (docent, ), riksrevisor , , och (alla ), , , , och (alla från ESV), Per (konsult) och (). anordnade utredningen ett offentligt seminarium i förstakammarsal på temat Vad ska granska? nariet behandlade fem huvudfrågor som introducerades av särskilt inbjudna talare: riksrevisor , riksdagsledamöterna () och (), statssekreterare , docent och forskare , båda från statsvetenskapliga institutionen vid , journalisten från och docent från företagsekonomiska institutionen vid . Cirka 140 personer deltog i seminariet. Utredningens sekretariat har under arbetets gång gjort ett sextiotal intervjuer med företrädare för , , och olika statliga myndigheter och bolag. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen II till riksdagsstyrelsen. Utredningen har därmed slutfört sitt uppdrag. Den årliga revisionen ......................................................................... Hanteringen av Årsredovisning för staten.......................................... 3 Effektivitetsrevisionens inriktning .............................................................. Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision ............................... inriktning av effektivitetsrevisionen ........................ Gränsdragningen mellan KU och .............................. Kartläggning av granskningar ............................................................ Externa synpunkter på granskning ........................... Utredningens iakttagelser och bedömningar ...................................... 4 Den årliga revisionen .................................................................................. Regeringens redovisning i Årsredovisning för staten och i ESV:s rapport om den årliga revisionen............................................. ESV:s ansvar för internrevisorerna vid de större Utredningens överväganden och slutsatser......................................... 5 internationella verksamhet ................................................ Internationell samverkan och kontakter ............................................. Särskild studie av internationella Utredningens överväganden och förslag ............................................ 6 Övriga frågor .............................................................................................. 6.1 Vetenskapliga rådet ........................................................................... 6.2 Riksrevisorernas årliga rapport........................................................ 6.3 Hanteringen av Årsredovisning för staten ....................................... 8 Ekonomiska konsekvenser ....................................................................... Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen .................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten........ Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Seminarium: Vad ska granska?........................................... Bakgrund och uppdrag .......................................................................... Beskrivning av verksamheten................................................................ Utvärdering och resultat ........................................................................ Självständighet i verksamheten ............................................................. Administrativa kostnader i det internationella Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes . Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2 i utredningens delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) som överlämnades till riksdagsstyrelsen . I delbetänkandet behandlades frågor kring och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Förslagen om innebär ändringar i regeringsformen. Delbetänkandet, som har remissbehandlats, kommer tillsammans med detta betänkande och remissvaren att ligga till grund för riksdagsstyrelsens förslag till i denna fråga . I detta slutbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport och hanteringen av Årsredovisning för staten. Frågan om effektivitetsrevisionens innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till Riksrevisionsreformen. Den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för revisorer. Varken i riktlinjer eller beslut om Riksrevisionsreformen (1999/2000:RS1, 2000/01:KU8) eller i andra förarbeten finns något som indikerar att förväntade sig en annan inriktning av effektivitetsrevisionen än den som gällde före reformen. Detta får tolkas som att verksamheten skulle fortsätta med samma inriktning som tidigare och i enlighet med den professionella tradition som utvecklats . Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation Audit Institutions (INTOSAI) har i sina Auditing Standards sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision. Enligt dessa normer handlar effektivitetsrevision om att granska de s.k. tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjande) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). fastställde , under ordförandeskap av riksre- 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING visor , en vägledning för implementering och tillämpning av effektivitetsrevision (Implementation ). I betänkandet redovisas hur INTOSAI enligt denna vägledning ser på effektivitetsrevisionens inriktning och kännetecken och på frågan om ansvar inom revisionen. fattade riksrevisorerna beslut om en ny strategisk inriktning och plan för åren 20082011. I den strategiska planen redovisas bl.a. de granskningsstrategier eller områden som effektivitetsrevisionen ska inriktas mot. Riksrevisorernas årliga beslut om granskningens huvudsakliga inriktning redovisas i granskningsplanen. I utredningens underlagsmaterial framförs från flera håll synpunkten att granskningsplanen är mycket allmänt hållen och ger för lite konkret information. Inom har man t.ex. svårt att se hur granskningsplanen ska kunna bidra till planeringen av utskottens arbete eftersom den saknar uppgifter om konkreta granskningar och om när eventuella revisionsrapporter förväntas komma. I granskningsplanerna finns fem i stort sett likalydande granskningskriterier som återkommer . Granskningskriterierna har länge varit omdiskuterade. Diskussionen har bl.a. gällt lämpligheten i att över huvud taget omgärda effektivitetsrevisionen med alltför specificerade krav, regler och procedurer eftersom denna revision bör kännetecknas av flexibilitet i valet av metoder, objekt, slutsatser m.m. Vidare har de enskilda kriteriernas innehåll varit föremål för diskussion. I granskningsplanen har delvis frångått de tidigare granskningskriterierna och i stället formulerat ett antal inriktningspunkter och granskningskrav. Inriktningspunkterna är i huvudsak en tolkning av revisionslagens inriktningsparagraf (§ 4) med undantag för den sista punkten om ansvarsutkrävande. I revisionslagen nämns inget om ansvarsutkrävande. Gränsdragningen mellan KU och Frågan om gränsdragningen mellan och granskningsområden behandlades utförligt i förarbetena till Riksrevisionsreformen (prop. 2001/02:190). I propositionen anfördes i detta sammanhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att granskningsområde i någon mån är detsamma som . Det är viktigt att notera, framhölls det i propositionen, att granskningarna tydligare än utgår från olika förutsättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 I detta avsnitt redovisas en övergripande bild av de granskningar som genomfört . Till grund för redovisningen ligger dels en kartläggning som utredningens sekretariat gjort av samtliga granskningsrapporter , dels en studie av de 120 effektivitetsgranskningar som genomförts och som utförts av en forskningsgrupp vid Akademin för ekonomistyrning i staten (AES). AES är en del av företagsekonomiska institutionen vid . Av de redovisade kartläggningarna kan följande resultat sammanfattas: -granskningar inom effektivitetsrevisionen ligger i stor utsträckning vid sidan av traditionell effektivitetsrevision enligt de s.k. tre E:na (hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta). I endast 16 av 120 granskningar () är denna inriktning dominerande. -En stor del av granskningarna () kan hänföras till s.k. utvidgad effektivitetsrevision och närmare två tredjedelar innehåller teknisk-juridisk revision där granskningen av regelefterlevnad är dominerande. -Granskningen av regelefterlevnad har dominerat effektivitetsrevisionen . -Granskningen av regelefterlevnad har en framträdande roll när det gäller att ta fram underlag för ansvarsutkrävande. -Flertalet granskningsrapporter har en eller flera rekommendationer som inte är uppföljningsbara p.g.a. att de är alltför allmänt eller vagt formulerade eller brister i konkretion och avgränsning. -Kartläggningen visar att rekommendationerna i en fjärdedel av granskningarna leder till ökade kostnader för staten. Det är ofta svårt att se vilka kostnadseffekter granskningarnas rekommendationer leder till och huruvida de medför ökade eller minskade kostnader för staten. En förklaring till detta kan vara att rapporterna sällan innehåller ekonomiska beräkningar eller analyser av kostnader och resurser. -Mot bakgrund av skillnaderna mellan granskningsrapporternas fördelning på utgiftsområden och prioriteringarna i statsbudgeten kan inriktningen av de genomförda granskningarna 20032007 ifrågasättas utifrån principen om väsentlighet i valet av granskningsområden. Utredningen har genom ett antal intervjuer, en intern utfrågning av myndighetschefer m.fl. och genom ett offentligt seminarium (se bilaga 2) inhämtat underlag och synpunkter från olika personer och grupper som i ett eller annat avseende berörs av effektivitetsgranskningar. I betänkandet redovisas synpunkter från , , myndigheternas och forskningens perspektiv. 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING Utredningens iakttagelser, bedömningar och förslag intentioner och förväntningar var att huvuddelen av effektivitetsgranskningar skulle ligga inom ramen för den traditionella effektivitetsrevision som utvecklats av revisorer och samt den huvudinriktning som revisionslagen anger. Utredningen konstaterar dock, utifrån de kartläggningar och analyser som genomförts, att effektivitetsrevision huvudsakligen varit inriktad på granskning av regelefterlevnad. har den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta varit relativt liten. har riksrevisorerna uttryckt en delvis ändrad syn på effektivitetsrevisionens inriktning. Bland annat sägs det att en ökad tyngdpunkt ska läggas vid granskningar som avser effekter, produktivitet och måluppfyllelse. Utredningen välkomnar denna markering och menar att den i stora drag ligger i linje med utredningens ståndpunkt om att effektivitetsrevision huvudsakligen bör inriktas mot vad som tidigare benämnts traditionell effektivitetsrevision. kriterium om ansvarsutkrävande formulerades redan tidigt i myndighetens verksamhet. Ansvarskriteriet kan enligt utredningen vara förknippat med en rad problem och bl.a. verka inskränkande på såväl granskningens omfattning som dess innehåll. Enligt utredningens mening är ansvar en oskiljaktig del av revisionen. Men ansvarsförhållanden när de är möjliga att tydligt avgränsa och fastställa inom effektivitetsrevisionen bör diskuteras som ett resultat av granskningen och inte som ett mål i sig. Traditionellt har ansvarsutkrävande inte varit ett kriterium inom svensk effektivitetsrevision. Före inrättande betonades i stället ansvarstagande och den koppling som finns mellan ansvar och befogenheter. Att främja ansvarstagande kan, enligt utredningens mening, skapa utrymme för dialog och positiva förändringsdiskussioner som en följd av granskningens iakttagelser och slutsatser. Att utkräva ansvar ska naturligtvis göras i förekommande fall men först då processen kring ansvarstagandet inte fungerat eller inte gett önskvärda resultat. Ansvarsutkrävandet är, som mycket riktigt påpekar, inte en uppgift för revisionsmyndigheten utan en fråga som i första hand åligger de politiska organen riksdag och regering. I lagen med instruktion för revisorer, som utgjorde förebilden för revisionslagens utformning, angavs att huvudintresset i effektivitetsrevisionen skulle knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden och att revisorerna framför allt skulle beakta frågor av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen. finns det många sektorsinriktade tillsynsmyndigheter, som t.ex. , , och , som alla har till uppgift att kontrollera och följa upp verksamheter inom sina respektive sektorer. Utredningen anser att genom sin övergripande position har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitetsfrågor i ett 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institution har samma möjlighet att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även granska frågor som spänner över flera samhällsområden. Mot denna bakgrund ser utredningen positivt på riksrevisorernas ambition inför att genomföra både bredare och djupare granskningar och förutsätter att detta även kommer att återspeglas i valet av granskningsområden. har granskningsrapporter i flera fall berörts i granskningar av regeringen. Rapporter har lett till en diskussion om myndighetens granskningsmandat och gränsdragningen mellan och . Utredningen vill i detta sammanhang understryka vikten av vad som betonades i förarbetena (prop. 2001/02:190) om att och granskning utgår från olika förutsättningar: den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. inriktning hör till den senare kategorin. För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten bör effektivitetsrevisionen, enligt utredningen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. bör de mest väsentliga delarna av varje utskottsområde föranleda granskningsinsatser. Utredningen anser vidare att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning genom ett tillägg i revisionslagen (4 §). 1.3 Den årliga revisionen Vid , som avvecklades 2003, finansierades en del av den årliga revisionen med avgifter. Affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering samt de statliga bolagen och stiftelserna där verket utsåg revisor betalade avgifter för revisionen. Motivet för denna ordning var att organ som helt eller delvis finansieras genom avgifter ska bära den fulla kostnaden för sin revision. Den taxa som tillämpade vid 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning. har beslutat att från ska ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftelser och övriga organisationer samt för revisionen av Årsredovisning för staten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna (full kostnadstäckning) för den utförda revisionen. Avgiftsintäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifterna disponeras således inte av . granskningsverksamhet, såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen, är anslagsfinansierad. Vid inrättandet av ansågs det vara värdefullt att revisionens båda grenar, effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, finansierades på samma sätt, dvs. Motivet för detta var att det skulle underlätta och främja samarbetet mellan de två professionerna vid . Utredningen förväntas redovisa erfarenheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering. Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen framhölls som viktigt för den organisation som bildades . Utredningen ska redovisa på vilket sätt ett sådant samarbete har etablerats och vilka erfarenheterna är. I utredningens uppdrag ingår att belysa konsekvenserna av omläggningen och att bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats, och hur ser kostnadsutvecklingen för den årliga revisionen ut? En annan uppgift för utredningen är att belysa hur samarbetet mellan den ansvarige revisorn och internrevisionen fungerar på de större myndigheterna. Det finns 57 myndigheter under regeringen som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevision finns också vid riksdagsförvaltningen, , ombudsmän och riksbank. Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen. Utifrån bl.a. den rapport som genomfört på utredningens uppdrag drar utredningen följande slutsatser. Myndigheterna bör även betala för sin revision. Det skapar incitament för myndigheterna att hålla bokföringen och räkenskaperna i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna. En avgiftsfinansiering skapar även ett kostnadstryck på den årliga revisionen vid och främ- 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 jar konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verksamhet i konkurrens med privata företag. Den förändring i finansieringskonstruktionen för den årliga revisionen som genomfördes och som innebär att både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen finansieras med anslag har inneburit att ett hinder undanröjts för samarbetet mellan verksamhetsgrenarna. Enligt utredningens uppfattning är det svårt att ange vad som är en rimlig nivå för samarbetet mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen och att kunna bedöma vilka effekter som uppnåtts till följd av samordningen. Än svårare är det naturligtvis att kunna ha en uppfattning om vad som borde kunna vara möjligt att uppnå genom ett ökat samarbete mellan de båda revisionstyperna. Inte minst medarbetarundersökningarna visar att samarbetet mellan funktionerna alltjämt uppfattas som dåligt. Det vore värdefullt om kunde belysa värdet av samarbetet mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ytterligare och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verksamheterna ska kunna utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revisionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör alltjämt vara att de båda typerna av revision ska bedrivas av . Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning. Målet för den årliga revisionen bör snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer de gällande regelverken och så att slipper rikta kritik. Det verkar vara en god ordning att utvecklar sina rutiner så att man vid myndigheter som följer internrevisionsförordningen försäkrar sig om att ett konstruktivt samarbete har etablerats mellan den ansvarige revisorn och internrevisionen. En iakttagelse är att myndigheternas kostnader för årlig revision förefaller att kunna variera kraftigt från till ett annat. Det kan naturligtvis vara ett problem för mindre myndigheter där kostnaderna för den årliga revisionen är relativt sett större. Det är rimligt att i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels informera den berörda myndigheten om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att överge den nuvarande konstruktionen med ett separat anslag för internationella utvecklingssamarbete. Konstruktionen uppfyller högt ställda krav på självständighet. Utredningen anser att den nuvarande ordningen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING men anser att kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Det är angeläget att och Sida agerar på ett samordnat och effektivt sätt med utnyttjande av bästa möjliga kunskap inom biståndsområdet. Som utredningen redovisar har kontakterna med Sida för avstämning främst skett på handläggarnivå. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. måste självfallet betraktas som expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt utvecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Be- dömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör därför, enligt utredningens uppfattning, göras av efter samråd med Sida.