urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — Riksrevisorn skulle ha goda såväl professionella som personliga egenskaper sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen, anförde kommittén. Ledningsmodellen med en riksrevisor föranledde inte kommittén att utveckla några närmare resonemang kring beslutsformer, -befogenheter eller delegering. 34 Delat ledarskap, , 2004, s. 21. De politiska överenskommelser som senare banade väg för det eniga riksdagsbeslutet om att inrätta innebar bl.a. att myndigheten skulle ledas av tre riksrevisorer. När behandlade frågan motiverades en trehövdad ledning med att man då uppnådde en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Utskottet var dock inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut då myndighetsledningen bestod av flera personer. Enligt utskottet var det inte lämpligt att bedömningar i granskningsrapporter eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut (2000/2001:KU8, s. 1718). Utskottet ansåg vidare att var och en av riksrevisorerna skulle ha en självständig beslutbefogenhet när det gällde granskningsverksamheten. I frågan om vilken beslutsordning som skulle tillämpas i administrativa frågor pekade utskottet på flera alternativ. Ett alternativ var att de administrativa frågorna skulle avgöras kollegialt eller av endast en av riksrevisorerna med stöd av delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ var att en av de tre tjänsterna inrättades som en chefstjänst i enlighet med vad som gällde för ombudsmän, . Formerna för beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde enligt utskottet övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. beslutade i enlighet med utskottets förslag35. fattade beslut om de ändringar i regeringsformen som föranleddes av inrättande. beslutades att lagändringarna skulle träda i kraft och att riksrevisorerna skulle väljas före ikraftträdandet för att delta i förberedelsearbetet. Lagtexten, beträffande ledningen, fick följande lydelse (RF 12:7). leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Lag (2002:905). 6.1.3 och proposition 190 I betänkandet Regler för (SOU 2001:97) och i den påföljande propositionen 2001/02:190 föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119. med instruktion för och en lag om revision av statlig verksamhet samt ett antal följdändringar i andra lagar. Frågan om den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna behandlades tämligen utförligt i betänkandet. Utredaren redogjorde för de administrativa ledningsformerna vid de högsta domstolarna, JO och och förde en ingående diskussion om för- och nackdelar med en enrådighetschef kontra en kollegial ledningsform. Utredaren såg klara fördelar med en tydlig chefsroll men också nackdelar: i en organisation där de tre ledande tjänstemännen ska vara helt jämbördiga kan redan utpekandet av en av dem som chef med omfattande administrativa befogenheter leda till att jämvikten dem emellan går förlorad. Detta kan i sin tur få betydelse för synen på deras förmåga att genomföra en självständig eller oberoende granskning. Härtill kommer att riksrevisorernas konstitutionella ställning är speciell. När det gäller JO kan på hemställan av KU entlediga en ombudsman som inte har förtroende. Riksrevisorerna däremot kommer att vara i princip oavsättliga.36 I utredningen föreslogs således att myndigheten som huvudregel ska företrädas av de tre riksrevisorerna gemensamt men att en av dem därutöver ska ha ett administrativt ledningsansvar. I propositionen framhölls bl.a. att praktiska skäl och hänsyn till de anställda, och andra som kommer i kontakt med myndigheten, motiverar att det för vissa frågor bör finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevisorerna föreslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt ledningsansvar. I utredningen och propositionen uppmärksammas problemet med att det administrativa ledningsansvaret kan komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor. Detta ansågs vara mindre lämpligt, och för att motverka det föreslogs att beslutar om vem av riksrevisorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som innehaft ämbetet längst tid.37 Beträffande den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs, sammanfattningsvis, följande i propositionen. -Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. -De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. -Inom sina respektive granskningsområden beslutar dock riksrevisorerna var för sig vad som ska granskas. De ska samråda med varandra. -Riksrevisorerna ska också besluta gemensamt i administrativa frågor, men riksrevisorerna får besluta att vissa ärenden skall avgöras av den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . 36Regler för (SOU 2001:97), s. 112. 2001/02:190, s. 118. -ska besluta att en av riksrevisorerna ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten. I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna beslutar var för sig men att den årliga rapporten ska beslutas gemensamt. Vidare föreslogs att ska bereda valet av riksrevisor, ärenden om skiljandet av riksrevisor från uppdraget samt beslut om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av uppdraget. Valet borde, enligt propositionen, regleras på samma sätt som valet av ombudsmän, vilket bl.a. innebär att riksrevisorerna väljs var för sig. Beträffande valbarhets- och behörighetskrav ansåg några remissinstanser , och att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Detta avfärdas i propositionen med motiveringen att det är som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne, dvs. samma ordning som gäller för val av JO. I propositionen föreslogs vidare att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. En riksrevisor får inte heller vara i konkurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Dessutom ska riksrevisorerna, på eget initiativ, till anmäla förhållanden som kan antas påverka uppdragets utförande. I propositionen föreslogs att mandatperioden för riksrevisorerna skulle vara utan möjlighet till omval. riktlinjer var sex eller . Motiveringen för en sjuårig period var behovet av kontinuitet och att ledningen inte byttes ut alltför ofta. Förbudet mot omval motiverades på följande vis. Med en ordning som i vissa situationer tillåter omval öppnas möjligheten inte bara för att en riksrevisors handlande kan komma att dikteras av en strävan att väljas på nytt, utan framför allt för att han eller hon riskerar att inte framstå som självständig i förhållande till . Dessutom föreslogs att vid det första valet av riksrevisorer skulle en väljas , en och en . Detta motiverades med värdet av en successiv förnyelse av myndighetsledningen så att det alltid skulle finnas någon i ledningen med erfarenhet av granskningsverksamheten. Det kan också vara en fördel att inte alla riksrevisorer väljs vid samma , anförs det i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen föreslog en komplettering av behörighetskraven för riksrevisorerna. Enligt utskottet skulle en riksrevisor inte heller få utöva verksamhet som kan påverka hans eller hennes självständiga ställning. Utskottet föreslog dessutom inrättandet av en löner och andra anställningsförmåner.39 godkände, med tillägg och ändringar, förslagen i propositionen. 2001/02:190, s. 113. 2002/03:KU12. I regeringsformen (RF 12:7) föreskrivs att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vidare får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Av riksdagsordningen (RO) framgår att bereder ärenden avseende val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget samt åtal mot riksrevisor. Riksrevisorerna väljs var för sig och uppdraget löper . En riksrevisor kan inte väljas om. Vidare föreskrivs att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning och att bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. I riksdagsordningen föreskrivs även de formella krav som gäller för uppdraget som riksrevisor. En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. får skilja en riksrevisor från uppdraget på begäran av . Om en riksrevisor avgår , ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. Riksrevisorerna har beslutat att genomföra vissa omfördelningar av arbetsuppgifterna. I framställning 2005/06:RRS28 föreslog de vissa förtydliganden om vilka beslut de ska fatta gemensamt i granskningsverksamheten och vilka beslut som ska fattas självständigt samt vad som ska redovisas i granskningsplanen. Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte delvis riksrevisorernas förslag med vissa ytterligare förtydliganden.40 Utskottet betonade att man inte kan ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemensamt. Därför ska riksrevisorerna besluta var för sig, efter samråd med varandra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha inom respektive granskningsområde. beslutade enligt förslag vilket innebar att de paragrafer i instruktion41 som reglerar beslutsbefogenheter fick följande lydelse. 4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skall ha. De skall samråda med varandra. 2006/07:KU6, s. 12. 41Lag (2002:1023) med instruktion för . Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning skall redovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 5 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som skall gälla för den egna verksamheten och som inte skall beslutas av riksdagsförvaltningen () 7 § Genom arbetsordning eller särskilda beslut får riksrevisorerna föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid myndigheten. Sammanfattningsvis beslutar således riksrevisorerna gemensamt om -fördelningen av granskningsområden mellan sig, -verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt om -den årliga rapporten. Var för sig beslutar riksrevisorerna -inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha (efter samråd med varandra) och -i sina granskningsärenden. För riksrevisorernas gemensamma beslut gäller en kollegial beslutsordning som innebär att den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen för ordet vid sammanträde med riksrevisorerna. Om han eller hon inte är närvarande vid sammanträdet, förs ordet i första hand av den som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand av den som är äldst. Som riksrevisorernas mening gäller den som två enar sig om eller, vid lika röstetal, ordförandens mening. I arbetsordning har riksrevisorerna fastställt riktlinjer för myndighetens organisation, chefsansvar, beslutanderätt m.m. 42 I 12 § revisionslagen föreskrivs att de viktigaste iakttagelserna ska samlas i en årlig rapport. 6.3 Ledningsformer i några andra länder Internationellt förekommer olika ledningsformer vid de statliga revisionsmyndigheterna. Förenklat kan dessa delas in i system där ledningen utgörs av en riksrevisor och i system där ett kollegium fattar besluten. Kollegier är vanligast förekommande i länder där revisionsmyndigheten utgörs av en domstolsliknande revisionsrätt med rättslig funktion (, , , m.fl.). Kollegiestrukturer förekommer även i några andra länder där revisionsmyndigheten saknar rättslig funktion (t.ex. i , , , , ). Kollegiemodellen innebär vanligen att kollegierna fattar beslut i revisionsfrågor medan en ordförande eller ledande tjänsteman beslutar i organisatoriska och administrativa frågor och leder den dagliga verksamheten. I länder med enrådighetsstruktur leds revisionsmyndigheten vanligen av en riksrevisor, en president eller en generaldirektör (t.ex. i , , , , , ) som fattar beslut i alla viktigare frågor som rör myndigheten. Nedan redovisas kortfattat några exempel på olika ledningsformer. Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av på förslag av statsrevisorerna och efter konsultationer mellan talmannen och vice talmännen. Riksrevisorn utses på livstid men kvarstår reellt i ämbetet fram till den obligatoriska pensionsåldern vid . Myndighetens oavhängighet garanteras i Rigsrevisorloven som även föreskriver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsrevisorerna kan avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn. () leds av en av utsedd riksrevisor (generaldirektör) med en mandatperiod . Generaldirektören kan återväljas. kan avsätta generaldirektören men endast till följd av grovt olämpligt uppträdande. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören. Generaldirektören beslutar självständigt i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår. Den nederländska revisionsrätten (Algemene Rekenkamer) leds av tre riksrevisorer i en styrelse. Riksrevisorerna kommer från de tre största partierna i parlamentet och utses på livstidsförordnanden. Riksrevisorerna läser alla rapporter och fattar alltid gemensamma beslut. En av riksrevisorerna står alltid som ansvarig för den enskilda granskningen. Det kollektiva beslutet är ett försök att förebygga att granskningarna får en särskild politisk inriktning. De diskussioner som riksrevisorerna har kring granskningarna protokollförs inte. Under riksrevisorerna finns en generalsekreterare som leder personalen och den dagliga verksamheten. Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses i taget och tillträder året efter val till . beslutar även vem av riksrevisorerna som skall vara ordförande respektive vice ordförande. Ordföranden i kollegiet är chef för och leder dess dagliga verksamhet. Samtliga riksrevisorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och representerar olika partier i . Alla ärenden som formellt överlämnas till ska behandlas av kollegiet som beslutar om rapporter, arbetsordning och andra bestämmelser för myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är eniga. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt eller då en annan riksrevisor så kräver (ca ). Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kollegiet. (myndighetens högsta tjänsteman) är sekreterare i kollegiet. I utredningens uppdrag ligger att analysera och utvärdera ledningsfunktion ur olika perspektiv. Att se över myndighetens interna organisation och strukturer ingår inte i utredningsuppdraget. Vissa organisationsfrågor kommer dock indirekt att aktualiseras i detta avsnitt i samband med att ledningsfrågorna diskuteras. I utredningens underlagsmaterial ingår förutom offentliga handlingar och mötesanteckningar även intervjuer med medarbetare vid och andra personer som av olika anledningar berörts av verksamhet. valde tre riksrevisorer för olika mandatperioder: , och . utsåg att svara för myndighetens administrativa ledning. Riksrevisorerna tillträdde sina uppdrag för att leda och medverka i uppbyggnaden av den nya myndigheten. ningen var, enligt årsredovisningen , att bygga upp en ny myndighet med en egen kultur och identitet baserad på erfarenheter och kompetens från revisorer och men med ambitionen att bygga en ny organisation från grunden. Ledningen av myndigheten skedde i olika typer av ledningsforum som utvärderades och anpassades efter verksamhetens krav43. Inledningsvis förekom såväl intern som extern kritik av chefsrekryteringen till , bl.a. från ledamöter i . Man ifrågasatte bl.a. kompetensen hos några av riksrevisorerna och menade att dessa saknade erfarenhet av statlig revision, särskilt effektivitetsrevision. Det bör i sammanhanget påpekas att den kravprofil på en riksrevisor som lade fram i sitt förslag44 utgick från en riksrevisor som chef för myndigheten. När senare landade i beslutet om tre riksrevisorer fördes ingen diskussion om vilken kravprofil dessa skulle svara emot. Kritiken gällde även jävsfrågor vid en rekrytering och att ingen medarbetare från revisorer tillsattes på någon chefsposition. Medarbetare som arbetat vid revisorer eller () förvånades över att ledningen, som det sägs, till stor del negligerade erfarenheterna från de tidigare revisionsmyndigheterna och att den i stället betonade nödvändigheten att bygga upp något helt nytt.45 Frågan om arvet efter revisorer och RRV kommer utredningen att behandla i sitt slutbetänkande i ett avsnitt om effektivitetsrevisionens inriktning. organiserades i sex avdelningar för effektivitetsrevision och sex för årlig revision. Dessutom fanns tre specialfunktioner, en för metod och kvalitet, en för internationell verksamhet samt en för bolag och särskild granskning. Stödfunktioner för personaladministration, informationsverksamhet, ekonomiadministration, IT samt för rättsliga frågor inrättades. första organisation fick följande utseende. 43Riksrevisionens årsredovisning för , s. 9. 441999/2000:RS1, s. 42. 45Uppgifter från intervjuer med medarbetare vid , m.fl. personer. 6 MYNDIGHETENS LEDNING 2008/09:URF1 De första externa tecknen på att det skulle finnas problem i ledningsorganisation framkom i en attitydundersökning som genomfördes bland personalen . Undersökningen, som genomfördes av , behandlade bl.a. ledningsfrågor. Den sammanfattande analysen visade att framförallt lednings- och styrningsfrågor fick otillfredsställande värden. Av undersökningen framgår att förtroendet för ledningen är mycket lågt och att de anställda i låg utsträckning känner förståelse för de beslut som fattas av 3R (riksrevisorerna)46. Vidare sägs att riksrevisorerna inte ställer tydliga krav på organisationen, att kommunikationen mellan riksrevisorerna och medarbetarna inte är bra, att informationen i allmänhet från riksrevisorerna inte är bra och att organisationsstrukturen inte fungerar väl. En ofta återkommande synpunkt är att det tillsätts alltför många informella arbetsgrupper i olika frågor vilket medför oklarhet om ansvarsfördelningen, vem som fattar beslut och vad beslutet innehåller. Detta anses av medarbetarna avspegla en otydlighet hos riksrevisorerna som gör att deras beslutskompetens ifrågasätts. Utifrån undersökningsresultatet fördes diskussioner inom myndigheten med syftet att ta fram avdelningsspecifika handlingsplaner. En partssammansatt grupp tog fram en central åtgärdsplan som riksrevisorerna fattade beslut om . Attitydmätningen följdes upp i en ny mätning år 46 : Attitydmätning 2004, , s. 1. 2005 som gav ett likartat resultat i fråga om lednings- och styrfrågorna skillnaderna mellan undersökningsresultaten är marginella. har ingen attitydmätning genomförts. I förarbetena till riksrevisionsreformen anfördes att det ligger ett värde i en successiv förnyelse av ledningen, främst det förhållandet att det i myndighetsledningen alltid finns någon med erfarenhet av granskningsverksamheten47. Den nuvarande ordningen innebär skifte av riksrevisor vartannat eller . I de fall då en riksrevisor avgår kommer regelbundenheten i successionsprocessen att rubbas eftersom en ny riksrevisor alltid tillsätts för en sjuårig mandatperiod. Det bör noteras att varje riksrevisor under sin mandatperiod inte enbart kommer att samarbeta med de två riksrevisorer som han eller hon börjar sitt uppdrag tillsammans med, utan med ytterligare två personer som utses . Sammantaget kommer varje riksrevisor att verka i tre olika ledningskonstellationer . En del av problemen med det tredelade ledarskapet accentuerades när det första skiftet av riksrevisor ägde rum . I det underlagsmaterial som utredningen inhämtat beskrivs svårigheterna som större än väntat. Det gäller främst ut- och infasningen av den avgående respektive tillträdande riksrevisorn. Flera medarbetare påpekar att den avgående riksrevisorn i slutet av sin period tappar i beslutskraft och får mindre möjlighet att driva en egen linje i princip- och organisationsfrågor. Möjligheterna och kanske intresset hos den avgående riksrevisorn att initiera nya granskningsprojekt begränsas eftersom ansvaret för dessa överförs till någon av de kvarvarande riksrevisorerna som i sin tur måste sätta sig in i nya projekt och granskningsområden. Ansvarsförhållandena blir oklara och bristen på kontinuitet skadar organisationen. Även infasningen av den tillträdande riksrevisorn tar 2001/02:190, s. 113. och kraft ur organisationen, sägs det; granskningsområden ska omfördelas och den tillträdande successivt lotsas in i den relativt komplicerade besluts- och arbetsprocessen. I underlagsmaterialet framförs synpunkter på en alternativ ordning där alla tre riksrevisorerna utses för en gemensam sjuårsperiod. Detta skulle innebära en omfattande förändring i organisationen men skulle däremellan, sägs det, skapa stabilitet och kontinuitet. Mot bakgrund av det nära och dagliga samarbetet mellan riksrevisorerna efterlyser dessa mer information och större delaktighet vid tillsättningen av nya riksrevisorer. Dessutom påpekas vikten av att riksrevisorerna tillsammans har en väl balanserad kompetensprofil. Det andra skiftet av riksrevisor ägde rum . Enligt de första reaktionerna från riksrevisorerna har detta skifte fungerat bättre och smidigare än det förra skiftet, bl.a. beroende på att den nya riksrevisorn kom in i organisationen och att det nu finns en fast ledningsgrupp i organisationen. Till följd av problemen i lednings- och styrfunktionerna och i successionsprocessen genomfördes en omfattande organisationsförändring vid .