rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — kunna sätta sig in i statsbidragssystemet och särskilja vad som har med finansieringsprincipen att göra. Det är svårt att uppskatta en belöning om man inte har information om den! Här brister det i kommunikation mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. När finansieringsprincipen instiftades var samråd en del i konceptet (se proposition 1991/92:150). Det fanns en tanke om att företrädare för och skulle diskutera med representanter för staten, huvudsakligen från , om reformerna, dess kostnader och det statliga bidraget för att finansiera reformerna. I våra samtal framkommer kritik mot hur dessa samråd fungerar. SKL:s synpunkter om finansieringsprincipens tillämpning gäller mer själva processen och bristen på samråd än storleken på de ekonomiska bidragen. har också observerat dessa brister och föreslår att regeringen ska skapa rutiner för regelbundna samråd mellan staten och den kommunala sektorn (SOU 2007:10, sidan 107). Finansieringsprincipens funktion som styrinstrument Ett resultat av våra studier är att staten inte utnyttjar sina möjligheter till styrning via finansieringsprincipen effektivt. Informationen om de ekonomiska bidragen till kommunerna döljs i ett ogenomträngligt statsbidragssystem. Brister i samrådsförfarandet gör att kommunala företrädare uppfattar processen som att staten bestämmer utan att ta hänsyn till deras synpunkter. Som framgått ovan finnas bristerna i styrningen för alla tre förutsättningarna för effektiv styrning: mål, uppföljning och styrmedel. Bristerna gäller den ekonomiska delen av finansieringsprincipens tillämpning. Implementeringen av statligt initierade reformer för kommunala verksamheter fungerar. skriver om den statliga styrningen av kommunsektorn (SOU 2007:10, sidan 93): Statens styrning av kommunsektorn är dåligt samordnad, otydlig och kunskapen om dess effekter bristfällig. Beträffande finansieringsprincipen som styrinstrument är det framför allt otydligheten gällande de ekonomiska konsekvenserna för enskilda kommuner som kännetecknar tillämpningen. I offentlig sektor är budgetens huvudsakliga funktion att fördela resurser till olika verksamheter. I budgeten finns delsystem som administrerar olika delar av resursfördelningen, till exempel modeller för fördelning av resurser till olika stadsdelar i en kommun, kostnadsutjämningen i statsbidragssystemet och ansöknings- och bedömningsrutinerna vid fördelning av forskningsanslag till olika forskare. Finansieringsprincipen är ett sådant delsystem. I vår data urskiljer vi tre resursfördelningar på olika nivåer där finansieringsprincipen medverkar: 1.Fördelning av resurser från staten till kommuner och landsting. 2.Fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. 3.Fördelning av resurser inom en kommun eller ett landsting. Nedan behandlar vi dem i tur och ordning. Resursfördelning från staten till kommuner och landsting Finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser preciseras i budgetpropositionerna under rubriken utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner. Där framgår hur mycket resurser finansieringsprincipen genererar till kommun- respektive landstingssektorn (se kapitel tre för redogörelse av den tekniska konstruktionen). I vår undersökning har vi jämfört dessa statsbidragsintäkter med de kostnader alternativt intäktsminskningar kommunsektorn haft för reformerna vi studerat. Sammanfattningsvis har vi konstaterat att: För reformen maxtaxa inom äldreomsorgen kompenserade statsbidraget enligt finansieringsprincipen i stort sett för intäktsbortfallet från avgifterna . Därefter har kommunernas intäkter successivt minskat mer än vad ersättningen från staten kompenserar. Reformerna inom förskolan, allmän förskola och rätt till förskola för barn till arbetslösa/föräldralediga har kostat kommunerna mer än vad statsbidragen enligt finansieringsprincipen givit. LSS- och LASS- reformerna har kostat kommunerna betydligt mer än vad statsbidragen enligt finansieringsprincipen givit. Denna underfinansiering konstateras också i SOU 2008:77. Utredarnas förslag är att staten tar över både huvudmannaskapet och finansieringen av den personliga assistansverksamheten eftersom kommunerna får kostnader som de inte har kontroll över med det nuvarande delade huvudmannaskapet. För reformerna som ingår i benämningen Viss tandvård för vuxna går det inte att urskilja kostnader för reformerna från tandvårdens övriga kostnader. Vi kan konstatera att statsbidragen enligt finansieringsprincipen inte ger kommunsektorn full kompensation för kostnadsökningar eller intäktsminskningar. Detta är inte förvånande med tanke på att ersättningen sker i ett fast belopp som inte indexjusteras med hänsyn till pris- och löneökningar. Enligt överenskommelsen som framgår av dokumentet Den kommunala finansieringsprincipen (bilaga 1.2) är inte syftet att staten fullt ut ska ge ekonomisk kompensation för evigt eftersom den ekonomiska kompensationen ska utgöras av ett fast belopp i den prisnivå som gäller då reformen genomförs. Av de reformer vi undersökt har finansieringsprincipen uppfyllt detta för maxtaxan inom äldreomsorgen, men inte för förskolereformerna och LSS/LASS-reformerna. Vår kvalitativa empiri från intervjuer bekräftar resultaten om underfinansiering. I intervjuerna hävdar intervjupersonerna emellertid ofta att allt är underfinansierat. Det är dock sällsynt att dessa uttalanden bygger på resultat av egna analyser. Men sådana förekommer. Till exempel har och kommuner gjort uppföljningar på maxtaxan i äldreomsorgen och LSS som visar att de är underfinansierade. Anledningen till att de gjorde uppföljningarna var att underfinansieringen misstänktes vara så stor att det var mödan värt att driva frågan uppåt: S: vi har följt upp maxtaxorna, vi har följt upp LSS F: Varför gjorde ni det? S: Därför att vi trodde att vi skulle bli förlorare och ja det lönade sig att lägga Vi har också fått kommentarer om underfinansiering för verksamheter som inte har med finansieringsprincipen att göra, till exempel flyktingmottagning och infrastrukturinvesteringar. En effekt av att finansieringsprincipens ekonomiska bidrag utgör en del av de allmänna statsbidragen är att kommunerna får bidrag per invånare och inte i relation till mängden prestationer för den verksamhetsreform som föranlett bidraget. När bidragets storlek fastställs görs en beräkning av vad reformerna kostar kommunerna. På samma sätt görs vid uppföljningar, till exempel den vi gjort i kapitel fyra. Då jämförs kostnaderna för verksamhetsreformerna med intäkten från den del av statsbidragssystemet som motiverats av finansieringsprincipen för den aktuella reformen. Det finns en medvetenhet om ett samband mellan det ekonomiska bidraget enligt finansieringsprincipen och verksamhetsreformen vid införandet av reformen och vid uppföljningen. Sambandet bryts vid fördelningen av bidraget till de enskilda kommunerna. Då utgörs fördelningsbasen av antal invånare. Det hade varit mer logiskt om kommunfördelningen baserades på något verksamhetsmått relaterat till reformen. Genom att länken mellan reformen och det ekonomiska bidraget enligt finansieringsprincipen bryts vid själva resursfördelningen uppstår vinnare och förlorare bland kommunerna. Kortfattat kan resultatet av våra analyser i kapitel fyra sammanfattas enligt följande: Vinnare är en kommun med många invånare och liten efterfrågan och därmed låga kostnader för den aktuella verksamheten. Förlorare är en kommun med få invånare men stor efterfrågan och höga kostnader för den aktuella verksamheten. Finansieringsprincipens tillämpning ger en viss omfördelning av resurser mellan kommuner. Det är inte fråga om så stora belopp att hela systemet kan upplevas som orättvist. Den införda LSS-utjämningen ger enligt analysen i kapitel fyra upphov till betydligt större omfördelningar, men LSS- utjämningen bygger på en fördelningsalgoritm som är fristående från finansieringsprincipen. Den omfördelning mellan kommuner som vi har beskrivit ovan uppkommer på grund av att finansieringsprincipen intar en mellanställning i statsbidragssystemet. Det är inte ett specialdestinerat statsbidrag, men det är ändå ett bidrag som förutsätter en motprestation från kommunerna. cipen genererar ett bidrag för finansiering av en specifik verksamhet, men det fördelas som ett allmänt bidrag som kommunerna kan disponera fritt. Det leder till den tredje fördelningen: resursfördelning inom kommunen. Resursfördelning inom en kommun I en av våra intervjuer visade kommunens ekonomichef ett dokument som innehöll den information han fått om kommunens statsbidrag från statens utgiftsområde 25, Allmänna statsbidrag till kommuner: Kommun X erhåller Y. Detta är uppdelat i I den sista posten ingår nivåjustering avseende LSS-utjämning år Y-1. Här finns inga uppgifter om att det i beloppet för inkomstutjämning finns sådant som genererats av finansieringsprincipen. Det finns ingen information om vilka reformer som givit upphov till bidraget. Om ekonomichefen önskar upplysning om detta måste hon hämta upplysningar från regeringens budgetpropositioner, räkna ut vad beloppen blir per invånare genom att dividera med invånarantalet i och sedan multiplicera med antal invånare i sin kommun. Eftersom det i en budgetproposition bara finns upplysningar om förändringar blir det nödvändigt att hämta information från tidigare års propositioner för att finna det ursprungliga beloppet. Att det inte alltid är så enkelt att tolka informationen i budgetpropositionerna har framgått av vår redogörelse i kapitel tre. I våra intervjuer har det framkommit att det är ovanligt att man i kommunerna lägger ned möda på att ta reda på vad kommunens utdelning blivit för finansiering av de reformer som omfattats av finansieringsprincipen. Eftersom bidraget erhålls i utjämningssystemen finns det inga krav på att resurserna ska användas till någon specifik verksamhet. I enlighet med den kommunala självstyrelsen är fördelningen mellan kommunernas verksamheter en uppgift för kommunstyrelse och kommunfullmäktige, och fördelningen sker inom ramen för den normala budgetprocessen. Det kan bli så att resurserna, som har sitt ursprung i en av initierad reform, kan användas till något helt annat ändamål. Genom att länken mellan reformen och finansieringen bryts i statsbidragssystemet har varken kommunens beslutsfattare eller verksamhetsföreträdare information om de statliga bidragen i enlighet med finansieringsprincipen. För att få denna information behövs som nämnt ovan speciella utredningar. Det är emellertid inte så att verksamhetsföreträdare är ovetande om vilka reformer som beslutats på statlig nivå. Information om dessa erhålls från SKL, departement och statliga verk. Denna information använder verksamhetsföreträdare som argument för ökade resurser i budgetprocessen. kommer reformerna att implementeras i kommunerna och tilldelas nödvändiga resurser. Men det skulle ha blivit fallet även utan finansieringsprincipen eftersom det är fråga om lagstadgade reformer, men då kanske det behövts skattehöjning eller omprioriteringar bland kommunens verksamheter. Finansieringsprincipens funktion som resursfördelare Ur ett statligt perspektiv har finansieringsprincipen till uppgift att fördela resurser till kommun- och landstingssektorerna för att de inte ska tvingas höja skattesatsen som konsekvens av beslut som fattats av . Resultatet av vår studie är att denna uppgift uppfylls till viss del men inte fullständigt. Reformerna påverkar den kommunala verksamheten och kostar kommunerna alltmer i nominella termer, medan bidragen ges i reala belopp som inte inflationsjusteras. Men inte heller ger bidragen full finansiering. Utfallet är olika för olika reformer, men bland dem vi studerat är det bara för maxtaxan inom äldreomsorgen som första årets intäktsbortfall täcktes någorlunda av bidraget. Ur kommunalt perspektiv ger finansieringsprincipen upphov till resursfördelning mellan kommuner eftersom bidraget per invånare inte nödvändigtvis samvarierar med kommunens kostnad för en reform. Ur verksamhetsperspektiv utgör finansieringsprincipen ingen garanti för att statsbidraget verkligen kommer den verksamhet som berörs av en reform till godo. Den ordinarie kommunala budgetprocessen kommer in som ett mellanled mellan kommunens statsbidragsintäkter och verksamheten. Finansieringsprincipen som arena för rollspel Budgetprocesser upprepas vanligen . I fallet med den budgetprocess som finansieringsprincipen är en del av upprepas den varje gång den tillämpas med nya reformer. Aaron Wildavsky (1975) visade att processens komplexitet och upprepning gör att medverkande aktörer utvecklar roller. Genom att aktörerna antar roller förs argument fram både från verksamhet och ledning rationellt och balanserat. Det är viktigt att komma ihåg att rollerna är just roller; en aktör kan växla mellan olika roller beroende på vem hon pratar med för tillfället. Upprepningen av processen gör också att utrymmet för att medvetet försöka luras är litet, då det skulle kommas ihåg i nästa spel. De grundläggande rollerna i en offentlig budgetprocess är rollerna som väktare och förkämpe (, 1975). Förkämparnas uppgift är att argumentera och strida för resurser till de verksamheter de företräder. Väktarnas uppgift är att bevaka organisationens ekonomi. Förkämparna är många, men finns på positioner med liten makt; väktarna är få och finns på organisationens toppositioner. Alla chefer och politiska nämnder har två roller: de är förkämpar för sin verksamhet uppåt i organisationen och de är väktare nedåt i den del av organisationen de är chef för. Aaron Wildavsky visar med hjälp av många empiriska exempel att båda rollerna krävs och att det måste finnas en maktbalans mellan dem för ett lyckat utfall av budgetprocessen. väktarna kommer väsentliga samhälleliga uppgifter inte att bli utförda. Dominerar förkämparna kommer organisationens ekonomi att kollapsa. I sina studier av budgetering identifierade och (1982, sidan 46) en tredje roll: hamstraren. Hamstrare ser som sin uppgift att skapa ekonomiskt överskott. De argumenterar både för besparingar och ökade intäkter, till exempel skattehöjningar. Överskott ger manöverutrymme och reserver för att undvika ekonomisk kris då yttre opåverkbara omständigheter gör att ekonomin försämras. För att budgetarbetet ska fungera krävs ibland en roll som medlare mellan förkämpar och väktare (, och , 1984). Budgetprocessen som ett rollspel finns beskrivet i Brorström, och (2005, sidorna 190194) och (2000, sidorna 3940). I illustrationen av processen (figur 6.1) återfinns aktörerna i rollspelet kring finansieringsprincipens tillämpning: , , fackdepartementen, SKL, verk och myndigheter, kommun- och landstingsledningar, kommunala förvaltningar och kommunala verksamheter. Spelet kring finansieringsprincipen initieras av att staten lanserar ett förslag om en reform inom någon verksamhet som den bedömer ökar välfärden. Staten intar då rollen som förkämpe för denna reform. Fackdepartement, verk och myndigheter, SKL, kommunala förvaltningar och kommunala verksamhetsansvariga är alla huvudsakligen positivt inställda till kommunala reformer som ger medborgarna bättre service. Reformen får därmed många förkämpar på alla nivåer i processen. Vissa aktörer, till exempel SKL, intar inte förkämperollen utan invändningar. De stöder reformen men framhåller att de ekonomiska konsekvenserna ska tas av den part staten som startat processen. I denna argumentation får SKL medhåll från kommun- och landstingsledningar. Denna roll förkämpe med reservation finner stöd i finansieringsprincipen och argumenterar också för att stärka finansieringsprincipen genom att den lagfästs. Därmed intar SKL rollen som förkämpe för finansieringsprincipen som sådan. SKL är också stark förkämpe för det kommunala självstyret. Dessa båda förkämperoller tycks hänga ihop; en kraftfull tillämpning av finansieringsprincipen stärker det kommunala självstyret. Men lojaliteten för självstyret är större än gentemot finansieringsprincipen. En konsekvens av det är att SKL företräder uppfattningen att finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser ska tillföras de allmänna statsbidragen och inte vara specialdestinerat. En annan konsekvens är att det blir viktigare hur finansieringsprincipen tillämpas än dess exakta resultat. Om ersättningen blir något för låg eller orättvis för en del kommuner är inte lika viktigt som att processen har gått rätt till. har en nyckelroll i spelet kring finansieringsprincipen. Departementet är hamstrare beträffande de statliga finanserna och agerar för att staten inte ska behöva finansiera de kommunala reformerna helt. Fi- nansdepartementet är emot lagfästning av finansieringsprincipen liksom institutionaliserad uppföljning. Taktiken har varit att minska transparensen genom att dölja finansieringsprincipens ekonomiska utfall i ett snårigt statsbidragssy- stem och att inte tydligt framhålla finansieringsprincipens utfall i budgetpropositioner och statsbidragsavräkningarna till kommunerna. Även införandet av regleringsposten är en försvagning av finansieringsprincipen genom att den säkerställer kontroll över det totala bidraget till kommunsektorn. Finansieringsprincipens funktion som arena för rollspel Vad som börjar med en process för en offentlig välfärdsreform i regi utvecklas till ett spel kring tillämpningen av finansieringsprincipen. I detta spel framträder två huvudaktörer: SKL som vill stärka finansieringsprincipen genom tydliga spelregler och som vill försvaga tillämpningen genom otydliga och svårtolkade spelregler. Övriga aktörer blir i stort sett neutrala åskådare. För att delta i spelet krävs kunskap om spelreglerna, och eftersom de är svåra att förstå begränsas antalet spelare. Med högre transparens skulle antalet förkämpar för finansieringsprincipen öka, vilket skulle försvåra för . Vi måste inse att det försiggår två spel: 1.Spelet kring reformen där verksamheten står i fokus. På denna arena dominerar förkämparna. Spelet startas med utspel från förkämpar som återfinns högst upp i hierarkin och fortplantar sig via fackdepartement och myndigheter till kommunala verksamhetsföreträdare. Väktarna utgörs av kommunledningar och SKL som ställer frågan: Vem ska betala? 2.Spelet kring finansieringsprincipens tillämpning. Detta spel startar med resultatet från spel 1, det vill säga frågan: Vem ska betala? De som ställer frågan vill ha transparens i spelreglerna och är förkämpar för detta medan den som ska svara på frågan, hamstraren, vill ha manöverutrymme genom otydliga spelregler för att inte råka hamna i en situation där staten tvingas finansiera en allt större del av kommunernas verksamhet. Förekomsten av finansieringsprincipen utgör en hämmande faktor för statliga initiativ som medför kommunala konsekvenser. De statliga aktörerna har genom finansieringsprincipen blivit medvetna om att då de startar spel 1 så kommer spel 2 att följa automatiskt. Ur ett kommunalt perspektiv fyller finansieringsprincipen härmed en viktig funktion. Det går inte att bortse från finansieringsproblematiken i samband med statliga reformer som påverkar kommunsektorn. Finansieringsprincipens funktioner som styrinstrument, resursfördelare och som arena för rollspel kan, som vi skriver i kapitlets inledning, finnas , men vilken funktion någon väljer i sitt förhållningssätt till finansieringsprincipen spelar roll för hur den anses fungera och vilka krav man ställer på dess konstruktion, tillämpning och tillämpare. I kapitel sju lyfter vi upp tre problemområden och ger rekommendationer som kan underlätta förståelsen för fortsatt diskussion om finansieringsprincipen och dess tillämpning. Sista kapitlet: det är dags att avsluta, samla ihop, svara på frågor vi ställt och knyta dem till projektets mål och delmål. Svaren är ämnet för det här kapitlet. I den första delen svarar vi på frågorna. I den andra delen lyfter vi fram tre problemområden till diskussion och ger rekommendationer. Svaren, diskussionen och rekommendationerna kan utgöra underlag för fortsatta diskussioner om finansieringsprincipen. Avslutningsvis ger vi uppslag till fortsatt forskning. Den övergripande forskningsfrågan i den här studien är: Hur kan finansieringsprincipen förstås? Den frågan har vi delat upp i tre delfrågor: 1.Hur väl finansierar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen de reformer de avser att finansiera? 2.Hur bidrar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen till en effektiv reglering av en verksamhet? 3.Hur tillämpas finansieringsprincipen? Med svaren på de tre delfrågorna har vi också uppfyllt projektets mål och delmål. De tre svaren utgör också svaret på forskningsfrågan, tillsammans med den problemdiskussion vi för i kapitlets andra del. Svaret på den första delfrågan utgörs av den kvantitativa delstudie vi redovisar i kapitel fyra. Våra analyser av de ekonomiska bidragen enligt finansieringsprincipen för några kommunala reformer har visat att bidragen inte fullt ut kompenserar kommunerna ekonomiskt, åtminstone inte på lång sikt. En- dast vid maxtaxans införande erhöll kommunerna sammantaget ett bidrag som någorlunda täckte intäktsbortfallet . De övriga reformerna vi analyserat är alla underfinansierade från början. Eftersom det allmänna statsbidraget höjs med ett fast belopp som inte justeras med inflation och löneökningar blir alltid reformerna underfinansierade . Finansieringsprincipen är därmed inte något som på lång sikt ger kommunerna och landstingen full ekonomisk kompensation för reformer inom det kommunala området, som bestäms av staten. Effektiv reglering av verksamhet Svaret på den andra delfrågan hur bidrar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen till effektiv reglering av verksamhet? utgörs av en kombination av våra två delstudiers resultat (kapitel fyra och fem). Sammanfattningsvis visar de att staten inte utnyttjar sina möjligheter till styrning via finansieringsprincipen effektivt. Informationen om de ekonomiska bidragen till kommunerna döljs i ett ogenomträngligt statsbidragssystem. Brister i samrådsförfarandet gör att kommunala företrädare uppfattar processen som att staten bestämmer utan att ta hänsyn till deras synpunkter. Bristerna i styrningen finns i alla tre förutsättningarna för effektiv styrning: mål, uppföljning och styrmedel. Bristerna gäller den ekonomiska delen av finansieringsprincipens tillämpning. Implementeringen av statligt initierade reformer för kommunala verksamheter fungerar väl. Beträffande finansieringsprincipen som styrinstrument är det framför allt otydligheten gällande de ekonomiska konsekvenserna för enskilda kommuner som kännetecknar tillämpningen. Svaret på den tredje delfrågan hur tillämpas finansieringsprincipen? utgörs av den kvalitativa studie som vi redovisar i kapitel fem och sammanfattar i figur 6.1 samt i avsnittet Finansieringsprincipen som process (kapitel sex). I processen finns ett antal aktörer som har eller har tagit sig olika roller i det komplexa spel som pågår i samband med tillämpningen (jämför Wildavsky 1975). Huvudrollerna intas av SKL, stödda av kommun- och landstingsledningar, som vill förtydliga finansieringsprincipens regler och som vill ha handlingsutrymme för att kunna försvara statens finanser mot automatiserade överföringar till kommunsektorn. har varit framgångsrikt med att begränsa resursfördelningen som konsekvens av finansieringsprincipen. Våra analyser av några reformer har visat att dessa ur ett kommunalt perspektiv är underfinansierade. Taktiken har varit att göra finansieringsprincipen svår att tillämpa genom ett otydligt regelverk och svåråtkomlig information. Men denna speltaktik har som bieffekt att finansieringsprincipen ger upphov till en omfördelning av resurser mellan kommuner. På grund av tillämpningen uppstår vinnare och förlorare. Dessutom bryts länken för resursfördelningen från staten till den verksamhetsreform som startat processen i den interna kommunala budgetprocessen. En annan bieffekt är att finansieringsprincipen som incitament i statens styrning av kommunsektorn faller bort.