rfr · GX0WRFR1 · 2009-11-26 00:00:00 — Livsmedelskontrollen i har utretts och granskats ett flertal gånger. Resultaten har visat att den kommunala livsmedelskontrollens kvalitet och omfattning kraftigt varierat över landet. Särskilt svårt har det varit för små kommuner att finansiera en effektiv verksamhet. Mot den bakgrunden lämnade den dåvarande regeringen en proposition till som sedan beslutades av i april 2005.63 I propositionen lämnades förslag och bedömningar som syftade till att inom ramen för tillsynsorganisationen stärka den lokala djurskydds- och livsmedelstillsynen. Bland annat framfördes att ansvar för att leda och samordna tillsynen borde tydliggöras och stärkas. Med anledning av beslut trädde ett antal lagändringar i kraft som syftade till att öka möjligheterna till samverkan mellan kommunerna. Ändringarna syftade även till att och länsstyrelsernas roll i att stödja och utveckla den lokala kontrollen skulle bli tydligare. Den offentliga livsmedelskontrollen ska baseras på riskerna i verksamheten.64 Den ska utföras regelbundet och kontrollen ska stå i proportion till riskerna i den verksamhet som kontrolleras. Hänsyn ska tas till företagets system för egenkontroll, och kontrollmyndigheten ska upprätta en kontrollplan för varje verksamhet. ska utföra offentliga kontroller för att verifiera att livsmedelsföretagaren har vidtagit åtgärder för att kontinuerligt uppfylla kraven och nå målen i lagstiftningen. I den offentliga kontrollen kan olika kontrollmetoder och kontrolltekniker användas, t.ex. kartläggning, övervakning, verifiering, revision, inspektion, provtagning och analys. Resultat från kontrollerna och erfarenheter från övervakning och kartläggningar kan utgöra underlag för att riskbasera kontrollen.65 Enligt den svenska livsmedelslagen ska den som är föremål för offentlig kontroll tillhandahålla den hjälp som behövs för att kontrollen ska kunna genomföras. Enligt livsmedelslagen utövas offentlig kontroll av efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen av , länsstyrelserna, andra statliga myndigheter samt kommunerna.66 Större delen av livsmedelskontrollen bedrivs av 2004/05:72, bet. 2004/05:MJU10. 64Förordning (EG) nr 882/2004 och 854/2004. 65Livsmedelsverket, 2006b, samt webbplats . 6611 § livsmedelslagen (2006:804). 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Vissa större objekt och objekt med viss verksamhet kontrolleras av . har kontroll över ca 600 livsmedelsanläggningar, bl.a. slakterier. Verket ska vidare bl.a. leda och samordna den kommunala kontrollen tillsammans med länsstyrelserna. Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder eller motsvarande sköter kontrollen över övriga ca 52 000 anläggningar.67 Därutöver ansvarar länsstyrelserna för kontrollen av livsmedel i primärproduktionen. Fördelningen mellan kontrollmyndigheterna regleras i livsmedelsförordningen. Behörig myndighet att utöva offentlig kontroll är i allmänhet den myndighet som prövar frågan om godkännande av en anläggning eller som registrerar en anläggning (se bilaga 1). och samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet. Den myndighet som utövar offentlig kontroll ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att kommunens kontrolluppgifter ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen. får besluta att offentlig kontroll av en anläggning ska flyttas över från kommunen till verket. Ett sådant beslut får fattas om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. får enligt livsmedelslagen besluta att kontrollen ska lämnas tillbaka till kommunen, om verket och kommunen är överens om det. Enligt ger EG-rätten möjligheter till undantag från kontroller av vissa hygienregler för små mängder livsmedel. Det ska regleras på nationell nivå var gränserna ska gå och vilka kontroller som ska finnas. Enligt uppgift från verket finns svenska regler om undantag för vissa livsmedel men fler förväntas komma. avrapporterade ett regeringsuppdrag om att förenkla och införa billigare kontroller av vildsvinskött. Tjänstemän vid verket betonar att det är viktigt att förenkla utan att minska trikinkontrollen eftersom vildsvin kan innehålla trikiner. Försäljningen av opastöriserad mjölk direkt på gårdar är enligt verkets tjänstemän ett annat exempel på små mängder, men där problemen med t.ex. EHEC68 och salmonella uppges öka. 67Se bl.a. regeringens webbplats . 68Escherichia coli är en bakterie som normalt finns i tarmen och kan orsaka diarré- sjukdomar. En variant är EHEC som kan orsaka en allvarlig sjukdom som kan ge bestående skador och i värsta fall leda till dödsfall. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET 3.4.2 Iakttagelser kring livsmedelskontroll Regelverket kring livsmedelshygien och egenkontroll I utskottets enkätundersökning har det framkommit att majoriteten av de företag och organisationer som har ingått i uppföljningen håller med helt eller delvis om att reglerna kring livsmedelshygien och egenkontroll fungerar bra. När det gäller synen på myndigheternas arbete med kontroll ger enkätundersökningen en mer splittrad bild. Företagen håller med helt eller delvis om att livsmedelskontrollen fungerar bra när det gäller det egna företaget. Bland organisationerna finns dock ett större missnöje med kontrollen (se bilaga 2). Ökade krav på kontrollmyndigheternas inspektörer är regelverket inom livsmedelsområdet mindre detaljerat. Bland annat har pekat på att en konsekvens av det ändrade regelverket är att det behövs högre kompetens inom den offentliga kontrollen för att kunna bedöma vilka krav som ska ställas på livsmedelsföretagen. I den utfrågning som utskottet anordnade framförde verkets generaldirektör att det nya regelverket innebär ett paradigmskifte som ställer nya krav på både och de kommunala inspektörerna. Hon konstaterade att det är svårt att i den grundläggande utbildningen för livsmedelsinspektörer ge en breddad bakgrundsutbildning inom hela livsmedelsområdet. Inspektörerna behöver en form av guidning, varför verket har tagit fram vägledningar för kontrollmyndigheterna. I utfrågningen framförde dåvarande att inspektörerna behöver få vägledning för att avgöra hur flexibel man kan vara: Annars vågar man kanske inte ta risken att vara ansvarig för bedömning- Då säger man hellre nej än ja till något som man känner sig osäker på.69 Från bl.a. Livstek framfördes kritik mot den osäkerhet och brist på konsultativt förhållningssätt som livsmedelsinspektörerna har. Livstek menade bl.a. att det är många osäkra unga personer som kompenserar sin osäkerhet med en fyrkantighet i uppträdandet.70 Utskottets enkätundersökning visar att ingen av de organisationer som har besvarat enkäten håller med helt om att inspektörer som gör livsmedelskontroller har god kunskap och kompetens. Bland företagen är svaren mer jämnt fördelade mellan dem som håller med och inte håller med (se bilaga 2). har i sitt senaste budgetunderlag framfört att problemet med bristande kompetens och ojämnt fördelad kompetens bland landets kontrollmyndigheter och inspektörer är väl känt. I denna uppföljning har representanter för uppgett att verket har arbetat med att ta fram och utveckla kompetensprofiler för de kontrollmyndigheter som utför kontrollerna på livsmedelsanläggningar. I uppföljningen har det framkommit 69Nutek, rapport /07:RFR5. 70Livstek, rapport /07:RFR5. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET att trots att regelverket är ändrat tenderar inspektörerna att arbeta på samma sätt som . De intervjuade tjänstemännen menar att de kommunala inspektörerna kan hänvisa de småskaliga företagen till de faroanalyser/riskbedömningar och HACCP-planer71 som stora företag har tagit fram när de småskaliga livsmedelsföretagen ska ta fram sina HACCP-planer. tjänstemän menar att faroanalyser och planer ska anpassas efter respektive verksamhet och storlek. Tjänstemännen menar att mer information och nya nationella branschriktlinjer underlättar detta arbete för både livsmedelsföretag och inspektörer. Förbundet har i uppföljningen konstaterat att det finns en större flexibilitet i den nya livsmedelslagstiftningen, men att tillsynsmyndigheten i kommunerna ofta lever kvar i den gamla lagstiftningen. Förbundet menar att en satsning på kompetensutveckling hos dessa är nödvändig. Kommunernas förutsättningar för livsmedelskontrollen I uppföljningen har det framkommit att kommunernas förutsättningar att upprätthålla god kompetens vad gäller småskalig livsmedelsproduktion varierar. Tjänstemän vid har uppgett att många kommuner har problem med detta och anger som exempel att om det bara finns ett småskaligt mejeri i en kommun har kommunen inte råd att satsa på särskild utbildning i detta för inspektörerna. i uppger att de i samband med revisioner av kommunernas livsmedelskontroll har noterat att förutsättningarna för att bedriva en kompetent kontroll i produktionsanläggningar för animaliska livsmedel ofta är otillräckliga. Mindre kommuner har inte så många anläggningar inom varje bransch att den lokala myndigheten kan bygga upp och vidmakthålla kompetens för de specifika kontrollerna. En kommun i har enligt uttryckligen meddelat att den saknar kompetens och önskat att ska ta över kontrollobjekten. Enligt har så inte blivit fallet, varför menar att en otillräcklig kontroll är ett faktum. har under uppföljningens gång informerat om att den aktuella kommunen har tät kontakt med sakhandläggare och att den själv har valt att behålla sina kontrollobjekt.72 De intervjuade tjänstemännen vid menar att den möjlighet till samverkan mellan kommunerna som finns i livsmedelslagstiftningen sällan utnyttjas. Viljan kanske finns i kommunerna, men resursbrist försvårar det faktiska genomförandet, vilket de intervjuade vid menar är beklagligt. Verkets generaldirektör pekade på denna fråga redan i utskottets utfrågning , där hon konstaterade att det är mycket viktigt att kommunerna arbetar med att en inspektör har i uppdrag att arbeta i flera kommuner. Hon menade att detta är ett sätt att möjliggöra likvärdig behandling av den småskaliga produktionen eftersom speciella förut- 71HACCP, Hazard Analysis Critical Control Points. 72Livsmedelsverket, e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET sättningar gäller där. i har tidigare verkat för att flera kommuner ska samverka genom att byta kontrollobjekt med varandra, så att respektive kommun upprätthåller kompetens inom endera av branscherna mjölkprodukter, köttprodukter eller fiskprodukter. Enligt har dock ingen kommun i velat lämna objekt ifrån sig, även om alla gärna såg att de kunde få hämta kompetens hos en annan kommun. har konstaterat att det fortfarande råder stor brist på inspektionspersonal. Enligt verkets resursbehovsanalys skulle det behövas ytterligare drygt 100 inspektörer. har uttalat att man förutsätter att kontrollmyndigheterna prioriterar att anställa kompetent personal men också arbetar aktivt för att göra livsmedelskontroll och inspektörsyrket attraktivt. Verket konstaterar att många inspektörer fortfarande har för stor arbetsbelastning för att kunna utöva fullgod kontroll. I medeltal hade en heltidsarbetande inspektör kontrollansvar för 123 anläggningar. Variationen mellan myndigheterna är enligt fortfarande alltför stor, från 29 till 353 anläggningar per heltidsarbetande inspektör.73 Vid en mässa som anordnats av Eldrimner framförde en representant för kommuner och landsting (SKL) att det är en stark press på de ca 550 kommunala inspektörer som finns : Vi skulle behöva 700 för att klara de närmare 65 000 anläggningar som ska kontrolleras. De flesta har en mycket bred utbildning men större och större specialisering krävs.74 En tjänsteman i kommun har konstaterat att de möjligheter till lokala lösningar och anpassningar som finns gör att mycket mer tid och kompetens krävs från framför allt de små kommunerna. Mindre kommuner kan ha svårt att ha tid till att sätta sig in ordentligt i reglerna, och detta kan skapa problem med att hinna ge bra vägledning och korrekt information men också att tillräckligt tidigt i en process kunna hitta de strategiskt viktiga frågorna för den aktuella verksamheten eller företaget. En del av problemen bottnar i att det tar mycket tid att bilda sig en uppfattning om vad som gäller och att det därmed är svårt att ge raka konkreta svar till företagen. Kompetensen räcker inte alltid till och det kan vara svårt för många små kommuner att rekrytera kompetent tillsynspersonal. Dessutom arbetar man inom ett väldigt brett och omfattande verksamhetsområde som inspektör i en liten kommun. Det är då inte möjligt, varken ur tids- eller ekonomiskt perspektiv, att bygga upp tillräckligt hög kompetens inom alla delar av de tillsynsområden man måste arbeta inom. Dessutom kan det vara svårt att bibehålla kompetens då det blir långt mellan handläggningarna av liknande ärenden.75 Tjänstemannen menar vidare att det alltid finns ett ganska stort behov av att kunna ge stöd och råd. Även inom tillsynsmyndigheterna behövs en bättre 73Livsmedelsverket, 2009d. 74Eldrimner, 2008 (Nyhetsbrev nr 4). 75Bräcke kommun, e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET fungerande kompetensutveckling som går att anpassa till lokala förutsättningar och små företags behov. Detta skulle skapa förutsättningar för utbyte av kunskaper som ger bättre kompetens hos alla inblandade på de olika nivåer som finns. Tjänstemannen menar att det behövs en bättre samordning och en fungerade dialog inom hela området. Berörda myndigheter bör ges tillräckligt med stöd i form av utbildning och kompetens för att bedriva den kontroll som är riktad mot tillverkarna. i har till utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp uppgett att man har ambitionen att också fortsättningsvis medverka till att höja kompetensen inom den offentliga livsmedelskontrollen, speciellt kontrollen av lokal och småskalig livsmedelsproduktion. Jordbruksministern har i ett svar på en skriftlig fråga kommenterat frågan om inspektörernas kompetens på följande sätt: Kraven att de livsmedel som släpps ut på marknaden ska vara säkra omfattar alla livsmedelsföretag, all mat ska vara säker för konsumenterna. Dock är lagstiftningen flexibel och tillämpningen tydligt riskbaserad. Detta innebär att företagen ska uppfylla lagstiftningens krav, men att det kan göras på olika sätt och om verksamheten har låg risk kan insatserna vara mindre omfattande än i de fall då verksamheten har högre risk. Detsamma gäller kontrollen som ska vara mer omfattande vid verksamheter med högre risk. Jag anser det viktigt att kontrollen fungerar väl, utförs med relevant kompetens och att den även är en god hjälp för företagen. Jag följer löpande hur kontrollen fungerar och om det finns behov av justeringar i denna.76 Regeringen har därefter i en skrivelse till angett att den kommer att se över ansvaret för och genomförandet av kontrollen av småskalig livsmedelsförädling för att säkerställa att det finns tillräcklig kompetens för att genomföra kontroller med kvalitet.77 har i en kommentar framfört att problemet med bristande kompetens för kontroll av animalieanläggningar gäller för såväl stora som små anläggningar.78 Olikheter i kontrollen mellan kommuner En av de frågor som tas upp av företagen handlar om olikheter mellan kommuner vad gäller livsmedelskontrollen. Företrädare för dåvarande Verket för näringslivsutveckling () konstaterade i utskottets utfrågning att företagen vill se en centraliserad organisation av livsmedelskontrollen. Detta skulle enligt företagen ge en mer likartad kontroll i hela landet och även öka kompetensen hos dem som utför kontrollen. har betonat att särskilt småskaliga livsmedelsföretag har framfört att det saknas kompetens hos kommunerna när det gäller hur en småskalig verksamhet bedrivs: 76Svar på skriftlig fråga 2008/09:497 Småskalig livsmedelsproduktion . 2008/09:167. 78Livsmedelsverket, e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Vore det centraliserat och några skulle vara specialiserade på småskalig verksamhet skulle vi vara i ett helt annat läge i dialogen med dem, och vi skulle få helt andra typer av anmärkningar. De skulle också lättare kunna göra flexiblare bedömningar. Det får inte bli så att den ökade flexibiliteten gör att man i vissa delar av landet är flexibel och i andra delar hård.79 I utskottets enkätundersökning har flertalet organisationer framfört att de anser att livsmedelskontrollen inte tillämpas på ett likvärdigt sätt i kommuner. Flera företag har i enkätsvaren framfört att det är en alltför stor variation i bedömningarna mellan kommuner och inspektörer. En företagare i län har framfört följande: Tolkningen av livsmedelsregelverket skiftar mellan olika inspektörer och delar av landet, vilket tyder på inkompetens och oförståelse för småskalig livsmedelsproduktion. Även har i denna uppföljning uppmärksammat att det från företagen framförs klagomål på att tillämpningen är olika i olika kommuner. Det konstateras att det finns företag som önskar att kontrollen av den småskaliga produktionen ska läggas på central nivå för att ge likartat arbetssätt och högre kompetens hos inspektörerna. Från har konstaterats att det även finns kommuner som önskar att tar över denna kontroll. Tjänstemän vid har i en intervju framfört att man i princip inte är negativ till detta, men det finns praktiska svårigheter och en sådan lösning skulle antagligen bli dyrare. Vid en mässa anordnad av Eldrimner diskuterades livsmedelskontrollen och hur den kan förbättras. En företagare framförde: Livsmedelskontrollen och tillsynen har stötts och blötts . Varken företagen eller handeln är nöjda med det sätt kommunerna sköter sitt ansvar på. Kommunerna klarar inte sin uppgift, men mathantverkarna klarar heller inte de höga extra kostnader som handelns självkontroller innebär. Staten och politikerna måste nu ta sitt ansvar och vi vill att ni lägger över kontrollansvaret på !80 Gårdsmejerister menar att förhållandena fortfarande varierar mycket mellan olika kommuner och regioner. i , och har framfört att kommunernas livsmedelsinspektörer inte är samsynta och att det är frustrerande att det som fungerar i en kommun inte gör det i en annan. I uppföljningen har Livsmedelsföretagen (Li) framfört att en statligt organiserad tillsyn är nödvändig för att få en effektiv och likvärdig tillsyn. Livsmedelssverige har i en rapport konstaterat att det är uppenbart att myndigheternas livsmedelskontroll inte genomförs på det sätt som lagen föreskriver, vilket har lett till att handeln ställer krav på certifiering. De små livsmedelsproducenterna hamnar därmed i 79Nutek, rapport /07:RFR5. 80Eldrimner, 2008 (Nyhetsblad nr 4). 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET kläm mellan myndigheter och de stora handelskedjorna. Frågan om handelns kontroll behandlas vidare i avsnitt 6.2. i har i uppföljningen pekat på vikten av att verka för en enhetlig kontroll av den småskaliga livsmedelsproduktionen. Från uppges att man har gjort vissa insatser med särskild inriktning på offentlig kontroll över länets småskaliga produktion av animaliska livsmedel. Inom den verksamhet som rubriceras som tillsynsvägledning uppges ha strävat efter att samordna kunnandet och insatserna i kommunernas offentliga kontroll över särskilt mjölkproduktanläggningar. Genom gemensamma inspektioner och samråd har sökt verka för en enhetlig kontroll i dessa ofta speciella verksamheter. Det uppges att dessa insatser, som gjordes i samråd med för , inte har följts upp eller utvärderats på annat sätt än att de har redovisats i årsredovisningar. Som framgick av föregående avsnitt ska livsmedelskontrollen numera vara riskbaserad. Vid miljö- och jordbruksutskottets utfrågning framgick att många småskaliga företag menar att om de har fått ett bra omdöme i en tidigare kontroll vill man gärna att frekvensen för hur ofta man kontrolleras sänks. Detta skulle reducera den tid som företagen tvingas lägga ned för att bistå den offentliga kontrollen. I uppföljningen har betonat att den nya riskbaserade kontrollen ska innebära att liten risk i verksamheten och liten omfattning ska ge en liten kontrolltid. i län konstaterar att kommunernas kontroll är riskbaserad och nästan uteslutande genomförs efter en riskvärderingsmodell som bygger på en vägledning från . För företag som har liten kontrolltid (t.ex. två eller ) planeras kontrollen ofta så att man slår ihop kontrolltiden för ett verksamhetsår med ett annat. På så sätt får man mer tid till ett kontrollbesök, vilket enligt borde ge en bättre dialog med livsmedelsföretagarna. Av utskottets enkätundersökning framgår att majoriteten av de företag som har svarat håller med helt eller delvis om att antalet kontroller ligger på en lagom nivå när det gäller det egna företaget. Mer administration i samband med kontrollen framförde till utskottet att de mindre livsmedelsföretagen är kritiska till att deras livsmedelssäkerhet ska bedömas utifrån hur väl de kan teoretisera, dokumentera och beskriva vad de gör i form av HACCP-planer. Enligt skulle de hellre ha färdighetsprover så att de kan visa sin kompetens praktiskt och inte teoretiskt. Enligt känner företagen också att mycket tid går åt till att journalföra verksamheten, men att detta inte är någon garanti för livsmedelssäkerheten. Företagens starkaste incitament för att ha säkra livsmedel är att de måste överleva på marknaden. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET I denna uppföljning har tjänstemän i kommun framfört att tillsynen fungerar när den väl görs, men problemet är att tillsynstiden i allt större utsträckning än tidigare används till administrativa uppgifter: Inspektionerna blir färre och sker med längre intervaller jämfört med tidigare och även kontakterna ute hos företagen handlar mer om administ- ration och dokumentation än om hygien och produktsäkerhet och så vidare.81 Småskaliga företags särskilda förutsättningar En av de frågor som har ingått i uppföljningen är om den kommunala tillsynen särskilt uppmärksammat de små företagen och deras förutsättningar. Uppföljningen visar att de olika myndigheterna ser på denna fråga på olika sätt. Från t.ex. har det uppgetts att detta sker i viss mån, och menar att de små företagen uppmärksammas i förekommande fall. Även menar att den kommunala tillsynen har uppmärksammat de små företagens särskilda förutsättningar. uppger dock att man inte gör någon direkt skillnad mellan de små företagen och övriga företag. Enligt kommunen innebär dock avgiftssystemet och det antal kontrolltimmar som tilldelats att de små företagen automatiskt får färre kontrolltimmar. Dessutom är det möjligen så att kraven på faroanalys och HACCP är mer omfattande för de stora företagen. har framfört att den småskaliga produktionen är prioriterad i kontrollen och att kommunen har en relativt bra kontakt med företagen, men konstaterar att samma regler gäller för alla livsmedelsföretag, oavsett storlek, vilket kan vara ett problem för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Flera myndigheter har i uppföljningen påpekat att småskalighetsbegreppet inte finns definierat i det nya regelverket. i län har betonat att myndigheterna inte har någon anledning att från t.ex. kontrollsynpunkt göra någon skillnad på företagen beroende på om hanteringen har liten eller stor omfattning. generaldirektör har tidigare framfört till utskottet att i verkets arbete gör det ingen skillnad om livsmedelsproducenten är storskalig eller småskalig: Förutsättningarna för dem som producerar och tillverkar är annorlunda, men utgångspunkterna och det slutgiltiga målet är att det ska vara säker mat.82 Även företagen har kommenterat denna fråga. Exempelvis ett företag i län menar att kraven på hygien ska vara lika, men kraven på kontroll och dokumentation ska vara anpassade till verksamheten. Företaget konstaterar att inspektörerna har fått större förståelse för det småskaliga. Gårdsmejerister har framfört att de flesta är medvetna om att kraven 81Bräcke kommun, e-brev . 82Livsmedelsverket, rapport /07:RFR5. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET