rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — Flinder s. 188 nämner en studie av Judge, The Parliamentary State (1993) där det visas att kopplingarna mellan regering och (vissa) grupper av parlamentsledamöter och det brittiska parlamentets hårda partipolitiska kamp gör att den granskande uppgiften oftast blir en ursäkt för att utkämpa partipolitiska strider på en ny arena. Slutsatsen är tämligen dyster vad gäller möjligheterna att få till stånd en mer välfungerande kontrollfunktion inom ramen för det brittiska systemet. 147Drewry s. 190. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 granskningen av den kompliceras. Vad av det som sker i lägre hierarkier (departement och statliga och lokala myndigheter) och vilken typ av verksamhet (efter t.ex. privatiseringar) bör ingå i det som parlament ska granska? Gränsen mellan ministrarnas ansvar och tjänstemännens som traditionellt hållits som en skarp gräns är allt svårare att dra. Ett i brittisk forskning utvecklat begrepp som alltmer kommit att användas för att försöka greppa detta är core executive.148 Med detta avses de delar av regeringen där politikens stora drag formuleras: premiärministers eget kansli, regeringens centrala kansli (sannolikt motsvarande statsrådsberedningen) finans-, utrikes- och justitiedepartementen samt de kanslier som sköter kontakterna med dels parlamentsledamöter, dels partiorganisationen i stort. Denna kärna av regeringsmakten har, menar man, kommit att ta över på de olika fackdepartementens bekostnad och det har inneburit en mer samordnad, mer centraliserad regeringsmakt. Särskilt pekas på att regeringen under Blair kommit att utöka kärnans makt.149 Den konstitutionella forskningsfrågan har varit hur former och innehåll i det parlamentariska ansvarsutkrävandet utvecklats i ljuset av denna förändring av regeringens arbetssätt. Svaret tycks vara att det inte gjorts mycket och att parlamentets egna reformarbete i stället var koncentrerat till att effektivisera lagstiftningsprocessen på olika sätt. har dock en rad reformer genomförts (se ovan) och forskningen är i hög grad upptagen med att utvärdera dessa. Det antyds att förmågan att förstärka parlamentets roll har varit begränsad. Det har påvisats att det finns stora svårigheter som i hög grad beror på det parlamentariska systemets logik, på parlamentsledamöternas koppling till regeringspartiet och på avsaknad av såväl ekonomiska, personella som politiska resurser.150 I ett system där regeringen har majoritet i parlamentet som fallet har varit i är det mycket svårt att skapa en kritiskt granskande kultur. Detta förstärks av att parlamentsledamöterna är den grupp ur vilken regeringsmedlemmar direkt rekryteras och att de då behåller sina platser i parlamentet. Parlamentsledamöter inom regeringspartiet ingår antingen redan i regeringen som ministrar eller kan förväntas vilja stärka sina möjligheter att få en sådan post. Att under sådana förutsättningar skapa en majoritet som ifrågasätter regeringens politik eller agerande är av naturliga skäl vanskligt. är det tydligt att parlamentets faktiska resurser att utöva en granskande funktion har varit begränsade. En 2002 tillskapad enhet för stöd till utskotten the Scrutiny Unit har inneburit en förstärkning av resurserna, men denna enhet har 17 anställda och arbetar inte bara med granskningsfrågor utan också med lagstiftningsärenden, så någon dramatisk förändring har det knappast varit fråga om. 148Först introducerat av , Prime Minister, and (1995), se s. 21 f. 149Craig & Tomkins s. 21 f. 150Flinder s. 188 f. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT Vidare har forskningen visat att privatiseringar av offentlig verksamhet, övergången till s.k. () inom styrningen av offentlig förvaltning och liknande utvecklingar har haft stor inverkan på parlamentets möjlighet att utkräva ansvar utav ministrar.151 Tanken på parlamentets roll som beställare och utvärderare har också diskuteras och befunnits vara mer problematisk än vad klassisk NPM utgår från. Det förhållandet att utvärderingar av denna typ endast kan ta hänsyn till ett begränsat antal faktorer och att dessa måste vara mätbara i någon rimlig mening tillskapar ett visst beteende hos de aktörer som utvärderas som inte alltid har en rationell koppling till de politiska mål som en verksamhet drivs av.152 Det förhållandet att en utvärdering sker kan således förvrida beteende hos de myndigheter eller aktörer som utvärderas. En särskild fråga som diskuterats är om det går att dra någon gräns mellan responsibility och accountability. I praxis har ministrar hävdat (t.ex. 1995) inför parlamentets kommittéer att ansvar bara föreligger i de förra fallen och det att en minister är accountable inte i sig innebär att denne måste ta ett politiskt ansvar för faktiska åtgärder inom myndigheter etc. Detta betyder att ministern inte behöver avgå bara för att denne är accountable för att redogöra för något inför parlamentet. Det är, menar dessa ministrar, en skillnad mellan policyskapande, såsom angivande av ramar, inriktning av verksamheten etc. och den faktiska verksamheten. På det senare området ligger ansvaret (responsibility) för åtgärder m.m. inte på ministern, medan det däremot gör det på det förra. Med ett sådant synsätt urholkas den traditionella brittiska synen på ministeransvar.153 Parlamentet har för sin del dock angett att denna utveckling inte är acceptabel och har fått medhåll från regeringshåll under Blair. Principen om att ministrarna är ansvariga också för agerande de inte haft någon faktisk möjlighet att påverka har således bekräftats.154 Frågan om alternativ till parlamentarisk granskning har även diskuterats och särskilt har granskningskommittéer luftats som ett alternativ. Problemet med dessa är att de i så hög grad involverar högt uppsatta domare som ordförande eller utredare att de riskerar att i realiteten dra in dessa i den politiska debatten samt i formell mening bryta mot maktdelningen mellan domstolar och regering.155 Det kan bli så att domarna inte uppfattas som partipolitiskt neutrala och detta vore, menar man, en stor fara för tilltron till rättsväsendet. har frånvaron av juridiskt ansvar och av mekanismer för juridiskt ansvarsutkrävande diskuterats i forskningen, inte minst i ljuset av den ökande betydelse som (The Human Rights Act 1998) och EU- rätten fått. Det tycks som att ju närmare en fråga kommer det politiska maktcentrat i , desto mindre blir möjligheterna att få till en juridisk 151Drewry s. 197 f. 152Den klassiska studien är , , Rituals of Verification (1997). 153Drewry s. 200. 154Bradley & s. 110 och 115. 155Se , Judging Judicial Inquiries, Public (2004), s. 738. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 prövning.156 Detta uppfattas av en del forskare som ett problem, inte minst i ljuset av vad forskningen visat om de begränsade möjligheterna till livaktig parlamentarisk kontroll i ett system som det brittiska. En utökad rättslig kontroll av såväl lagstiftningssom regeringsmakt är dock något som är svårförenligt med brittiska traditioner och få icke-jurister verkar särskilt intresserade av en sådan utveckling.157 Dessutom är det klart att domstolarna utövar en inte obetydlig kontroll över regeringens normgivningsmakt genom s.k. judicial review, vars syfte är att kontrollera att regeringen håller sig inom de bemyndiganden som parlamentet gett och att den självständiga normgivnings- makt regeringen förfogar över inte utövas på ett sätt som står i strid med lag.158 är en konstitutionell monarki med drottning som statschef. Parlamentet (Staten-Generaal) består av två kammare, senaten (Eerste Kamer) och representanthuset (Tweede Kamer). Representanthuset väljs genom direkta val medan senaten utses av provinsernas folkvalda församlingar. Senatens medlemmar är endast deltidspolitiker och har sin huvudsakliga sysselsättning utanför parlamentet till skillnad från representanthuset som består av heltidspolitiker. Konstitutionen är även om den genomgått flera revisioner och förändringar , senast 1983.159 Det är formellt drottningen som utser regeringen, men i praktiken är det valets vinnare som får i uppgift att bilda regering. har inte haft någon majoritetsregering sedan det proportionella valsystemet infördes . Alla medlemmar av regeringen är ansvariga inför parlamentet även om parlamentet inte har någon roll vid regeringsbildandet.160 Möjligheten finns dock för parlamentet att fälla regeringen eller en enskild minister i en förtroende- omröstning161 (vertrouwensregel). Förlorar ministern omröstningen måste han eller hon avgå.162 156Craig & Tomkins s. 22. 157Se Hiebert, Parliamentary of Rights: An Alternative Model? (2006), s. 7. 158Denna makt har sina egna problem, se t.ex. Syrett, Impotence or Importance? (2004), s. 289, Rawlings, Review, Revenge and Retreat, (2005), s. 278 och King, The Justiciability of Resource Allocation, (2007), s. 197. 159Det finns ett dokument som står over konstitutionen i , nämligen fördraget för Kungariket (Statuut voor het ). Fördraget reglerar förhållandet mellan , och och konstituerar federationen mellan dessa tre länder. Enligt artikel 5.2 i fördraget står det över konstitutionen. 160Varje minister med portfölj, dvs. departement, har eget budgetansvar. I budgeten tilldelas varje departement en egen summa pengar som ministern sedan är personligt ansvarig för, se . M. Kortmann & . T. BovendEert, Dutch Constitutional , (2000), s. 104. 161Endast konstitutionell praxis. 162Senast detta hände i var 1939. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT har en stark tradition av maktdelning mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt och ingen institution anses därför vara det högsta beslutande organet. Maktdelningen är givetvis inte absolut utan det finns ett inbyggt system av checks and balances. För parlamentet innebär detta att det förutom rollen som lagstiftare även har en viktig roll som övervakare av den verkställande makten, regeringen. De maktmedel som står till parlamentets förfogande, förutom det ovan nämnda, är interpellationer, frågor och möjligheten att initiera en parlamentarisk utredning (enquêterecht), en möjlighet som båda kamrar har separat från varandra (artikel 70 i konstitutionen). Utredningar av detta slag har tillsatts fram och flera av dem har resulterat i att en regeringsmedlem har avgått.163 Till parlamentet finns även knutet ett som bistår parlamentet och dess ledamöter i undersökningsarbetet. Utöver det redan nämnda finns även en allmän rätt för båda kamrar att kräva information från regeringen, som är skyldig att tillhandahålla den så länge det inte skadar landets intressen (artikel 68 i konstitutionen). Vad gäller maktdelningen mellan de två kamrarna i parlamentet kan sägas att det är representanthuset som är den huvudsakliga lagstiftaren. Senaten har visserligen vetorätt över all lagstiftning men har ingen rätt att göra ändringar eller tillägg i lagförslag. Senaten är mer benägen att gå emot regeringen, vilket förklaras av att regeringens sammansättning speglar styrkeförhållandet i representanthuset. Därför anses senatens styrka vara just att den kan bromsa regeringen och stoppa dåligt genomtänkta lagförslag.164 Det ledande verket när det kommer till konstitutionell rätt i är van der Pot, och Prakkes Handboek van het Nederlandse staatsrecht.165 En fråga dominerar diskussionen kring kontrollmakten i och det är frågan kring kvasiautonoma NGO:er, s.k. quango. Det pågår mycket forskning, framför allt fallstudier, angående quango och vilka mekanismer som ligger bakom att de blivit så vanliga i . I samband med detta förekommer även en allmän diskussion om privatiseringstrendens påverkan och riskerna med delegerad normgivning. I övrigt diskuteras vilka effekter mordet på har fått på relationen mellan framför allt regering och väljare men även mellan regering och parlament. Det finns även en diskussion kring de olika kamrarnas roll i förhållande till regeringen. M. Kortmann & . T. BovendEert, Dutch Constitutional . (2000), s. 97. 164A a s. 85 f. van der Pot, A.M. . Prakke, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, (1995), se även Constatijn A.J.M. Kortman, Constitutioneel recht, De- venter: Kluwer (2005). Nederländsk konstitutionell rätt på engelska, se Constatijn A.J.M. BovendEert, Dutch Constitutional , (2000). PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 Det pågår en livlig diskussion i kring s.k quango166 (quasi autonomous non-governmental organizations). Det finns ingen officiell definition av vad som konstituerar en quango men en vägledande beskrivning är att det är fråga om ett offentligt organ som har ansvar för att utveckla, förvalta och leverera offentliga politiska mål på armlängds avstånd från ministrarna.167 Antalet quango har snabbt ökat och en förklaring till detta anses vara en viss ovilja från politikerna att uttalat följa trenden mot ökad privatisering av den offentliga sektorn. Politikerna talar hellre om funktionell decentralisering eller autonomisering i stället för privatisering och har då valt semiprivatisering i form av quango som alternativ.168 Problemet med dessa organ är att de inte är reglerade i konstitutionen och därför inte är ansvariga inför någon av de valda demokratiska institutionerna, såsom parlamentet eller provinsparlament.169 Även ministeransvaret för aktiviteterna i quango är begränsat.170 Det finns flera politiska fördelar för en minister att välja delegation till en quango. För det första innebär det, som ovan nämnts, en begränsning av ministeransvaret. Med ett minskat ansvar följer en minskad politisk risk. Allt ansvar försvinner dock inte. Ministern är fortfarande ansvarig för valet att delegera till en quango och för budgeten som den får. För det andra innebär formen en möjlighet att inkludera grupper som ministern söker stöd hos. När ministern utser medlemmar av quangon kan han välja att favorisera dem som anses kunna bidra till ministerns fortsatta karriär. Detta är något som inte är möjligt vid delegation till de ordinarie myndigheterna. Det ska dock nämnas att det har förekommit fall där en minister trots begränsat ansvar pressats av opinionen att avgå på grund av aktiviteterna i en quango.171 166Quango är den engelska termen. På nederländska heter det zelfstandige bestuusorganen eller zbos. 167A public body that has responsibility for developing, managing and delivering public policy objectives at an arms length from Ministers, se R.A.J. van Gestel, Ph. Eijlander & J.A.F. , The regulatory Powers of Quango in the : Are Trojan Horses Invading Our Democracy?, , vol. 11.1, 2007, s. 6. 168Carsten , , Quango Whats in a Name? : Defining Quango from a Comparative Perspective, Governance: , vol. 12 no 2 1999, s. 134. van Gestel, Ph. Eijlander & J.A.F. , The regulatory Powers of Quango in the : Are Trojan Horses Invading Our Democracy?, , vol. 11.1, 2007, s. 7 och 10 f. 170Carsten , , Quango Whats in a Name? : Defining Quango from a Comparative Perspective, Governance: ans Administration, vol. 12 no 2 1999, s. 134 f. 171Sandra , Trends in the Public Sector: , vol. 16(2) 2004, s. 181 183.En fallstudie om quango i visar att även om ovanstående fördelar var de initiala anledningarna till att ministrar valde att organisera administrationen i quango är det inte längre de primära anledningarna. Det visar sig enligt studien att det framför allt är en fråga om imitation. politiker har valt modellen och därför är det naturligt för nya politiker att fortsätta med det. Det visar sig även att väljarna vant sig vid modellen och därför förväntar sig detta, se a.a. s. 196 f. om detta. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT Det är bristen på ministeransvar som gör denna fråga intressant. Ministrar har en möjlighet att använda sig av en modell där det egna ansvaret för felaktigheter minskar, och denna möjlighet används i stor utsträckning. En parlamentarisk utredning föreslog att i stort sett alla quango borde avskaffas och dess uppgifter överföras till den ordinarie statsapparaten. Det har även föreslagits att alla quango ska upprättas genom lag för att på så sätt ge parlamentet insyn i dess verksamhet. Det finns en allmän konstitutionell princip i Ne- derländerna som säger: ingen myndighet utan offentligt ansvar. Många menar att användandet av quango strider mot denna princip och att transparensen måste öka i de quango som handhar delegerad normgivning eller som är policyskapande. Ett annat förslag som förts fram är att den minister som tillsätter en quango också är fullt ansvarig för dess verksamhet. Det finns dock även akademiker som inte är så kritiska mot modellen. Huvudargumentet är att det inte finns några empiriska bevis för att quangos verksamhet fungerar sämre eller är mindre effektiv än den ordinarie statsapparatens. En händelse som påverkat diskussionen kring relationen mellan regering och parlament är mordet på den högerpopulistiske politikern 2002. Huvudfrågan i diskussionen handlar om relationen mellan politiker och väljare, men den debatten påverkar i sin tur den allmänna kontrollmaktsdiskussionen. I är, som ovan beskrivits, maktdelningen mellan parlament och regering central. Trots att viljan finns att behålla denna dualism finns det flera tecken på att landet driver mot en mer monoistisk hållning. Till exempel blir koalitionsavtalen alltmer detaljerade och partipiskan alltmer viktig. Det är även så att fler regeringsledamöter hämtas från parlamentet . Detta leder enligt vissa till en sämre kontrollmakt eftersom relationen mellan parlamentarikerna och regeringen blir starkare, vilket har visat sig i att regeringen alltmer sällan blir nedröstad i parlamentet. Paradoxalt nog har dock mängden parlamentariska utredningar ökat, vilket i stället tyder på en aktivare kontrollmakt. En slutsats som dras av detta är att kontrollen över och kritiken mot regeringen har flyttats från parlamentet till utredningskommitté- erna där en öppen konflikt mellan parlament och regering undviks.173 Som ovan nämnts består det nederländska parlamentet av två kammare. Kamrarna har i mångt och mycket samma kontrollmedel till förfogande. Båda kamrarna har rätt till information från regeringen, inklusive rätten till interpellationer och frågor. Båda kamrarna har möjligheten till förtroendeomröstning och möjligheten att tillsätta en parlamentarisk utredning. Det är dock endast representanthuset som har möjlighet att göra ändringar eller tillägg till lagförslag. Senaten har endast att acceptera eller förkasta förslaget som det ser ut. van Gestel, Ph. Eijlander & J.A.F. , The regulatory Powers of Quango in the : Are Trojan Horses Invading Our Democracy?, , vol. 11.1, 2007, s. 7 och 20 f. 173 . Andeweg, Parliamentary Democracy in the , Parliamentary Affairs vol. 57 no 3 2004, s. 568580, se särskilt s. 575579. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 Eftersom senaten endast sammanträder en gång är det naturligt att den inte är lika aktiv som representanthuset när det kommer till kontrollmakten. Representanthuset har en betydligt tätare och närmare kontakt med regeringen än senaten. Detta är naturligt, inte bara för att den sammanträder oftare, utan även för att en majoritet av kammaren stöder regeringen. Detta är inte alltid fallet i senaten som därmed också ofta ställer sig mer kritisk till regeringen och dess förslag. Senaten har utvecklats till en kammare för eftertanke och som ett skydd mot sådan lagstiftning som strider mot grundlagen eller i övrigt är olämplig, och det händer ganska ofta att senaten underkänner lagstiftning som passerat representanthuset. Det förekommer även att senaten motsätter sig regeringens politik och backar först när det finns risk för en regeringskris. Det har förekommit förslag om att representanthuset ska kunna köra över senaten om de två kamrarna är oense och det har till och med höjts röster om att avskaffa senaten helt och hållet.174 är en konstitutionell monarki med drottningen av som statsöverhuvud. De befogenheter som tillkommer henne är dock delegerade till generalguvernören (). Precis som i finns ingen samlad skriven konstitution utan den består av flera olika dokument samt konstitutionell praxis.175 Landet har ett enkammarparlament som väljs genom proportionella val. Regeringen utses bland parlamentsledamöterna och måste ha stöd i parlamentet. Stödet manifesteras genom s.k. förtroendeomröstningar, som till t.ex. viktigare budgetfrågor. Precis som i andra länder inspirerade av Westminsterparlamentarism är debatten i kammaren i förgrunden vid kontrollen av regeringen. parlamentet har sittning inleds med tolv frågor från parlamentsledamöter till ministrarna. Parlamentsledamöterna har även rätt att lämna in en obegränsad mängd skriftliga frågor till regeringsledamöterna och svar på frågorna måste komma . Hela processen sker skriftligt och både frågor och svar publiceras på parlamentets hemsida. Det finns även ett antal olika debatter i kammaren som fungerar som kontroll av regeringsmakten. Större delen av den kontroll som sker utanför kammaren sker i olika utskott. Parlamentet har möjlighet att tillsätta s.k. select committees med befogenhet att granska ett visst ärende. Det finns även stående utskott i parlamentet som kan granska ärenden som ligger inom deras befogenhet. Som exempel kan nämnas att alla internationella traktat som ska ratificeras eller godkännas av ska underställas ett utskott för granskning. M. Kortmann & . T. BovendEert, Dutch Constitutional , (2000), s. 84 f. 175De framträdande dokumenten är Constitution 1986 och of Rights Act. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT En särställning i kontrollmaktshänseende intar dock Committee. Det är ett stående utskott i parlamentet med uppgift att granska delegerad lagstiftning. Utskottet tar inte ställning till huruvida det är en bra eller dålig lag utan tittar endast på mer formella kriterier som t.ex. om regeringen överskridit sin befogenhet eller om andra formfel finns.176 ska nämnas att det i precis som i alla andra fungerande demokratier finns en självständig revisionsmyndighet under parlamentet. Inledningsvis ska nämnas att det ledande verket gällande konstitutionell rätt i allmänhet och kontrollmakten i synnerhet är . and Administrative in New Zealand.177 Nämnas bör även G.W.R. Palmer and : 's Constitution and Government.178 Det är framför allt ett par frågor som dominerar den akademiska debatten kring kontrollmakten i : frågan om kontroll av delegerad lagstiftning, New Public Management-reformens betydelse för regeringens ansvar samt betydelsen av övergången från majoritetsval till proportionellt val. I övrigt har jag funnit väldigt lite diskussion kring parlamentets kontrollmakt. Det märks tydligt att frågor och debatt i kammaren ses som den huvudsakliga kontrollen av regeringens politik. Kontroll av delegerad lagstiftning Precis som i finns det en pågående diskussion kring den ökade omfattningen av delegerad normgivning i Nya Zeeland.179 Kontroll av delegerad lagstiftning infördes i vilket är sent i förhållande till flera andra länder inom Commonwealth. Uppgiften att granska all delegerad lagstiftning har ett särskilt utskott i parlamentet, Committee (RRC). Utskottet har under sina dryga snabbt etablerat sig som en respekterad del av kontrollmakten. Trots att utskottet inte har några egna maktmedel har regeringen enligt statistik rättat sig efter utskottets rekommendationer i av fallen och endast i sju fall helt struntat i utskottets uttalande. Utskottet anses även ha en stark preventiv påverkan på den delegerade normgivningens kvalitet. Risken för en debatt i parlamentet där regeringen måste försvara sig mot missbruk av normgivningsmakten och 176De grunder som utskottet har rätt att granska en lagstiftning utifrån finns stadgat i Standing Orders of the House of Representatives 315(2).