rfr · GW0WRFR15 · 2009-07-09 00:00:00 — Om det anses önskvärt att alla får del av det politiska engagemangets utvecklande effekter är det naturligt att eftersträva ett så högt politiskt deltagande som möjligt (Adman och Strömblad, 2000, s. 65). Men frågan är i vilken utsträckning detta motiverar ett högt valdeltagande. I själva verket talar deltagardemokraterna hellre om former av deltagande där den enskilde tillsammans med andra deltar direkt i de politiska besluten. Så betonar till exempel att det av deltagardemokratiska skäl är önskvärt att erbjuda kompletterande möjligheter att utöva direkt demokrati 4 Stödet för demokratin som princip har givetvis stor betydelse, men detta visar sig dock vara fortsatt mycket högt i i internationell jämförelse (och , 2004, s. 274). 2008/09:RFR15 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL (SOU 2000:1, s. 245; Amnå, 2006, s. 600). Deltagardemokratiska föreställningar är också vad som i huvudsak motiverar förslag att stärka möjligheterna till direkt medborgerligt deltagande (SOU 1996:162; , 2003). Gemensamt för utredningsförslagen är alltså uppfattningen att ett högt valdeltagande inte är en lösning på demokratiproblemen. Och det inte utan goda skäl. Det är nämligen högst tveksamt om det sällsynta besöket i en vallokal alls medför några utvecklande effekter. Det deltagardemokratiska idealet talar med andra ord inte så mycket för ett högre valdeltagande som för andra och fler former av politiskt deltagande. Ett mer övertygande stöd för vikten av ett högt valdeltagande måste alltså sökas i andra normativa föreställningar. En tänkbar sådan är den som har som sin utgångspunkt principen om politisk jämlikhet. Demokratins värde kan sägas bestå i erbjudandet om jämlika och därmed rättvisa former för bindande kollektiva beslut. Den princip som ger oss skäl att värdesätta demokratin är sålunda den politiska jämlikhetens (Beitz, 1989). Frågan är dock vad den politiska jämlikheten bör gälla i en demokrati. Den kan givetvis besvaras på många olika sätt, men det finns två svar som framträder särskilt tydligt i litteraturen och som det är rimligt att hålla isär: politisk jämlikhet med avseende på inflytande och politisk jämlikhet med avseende på möjligheter till inflytande.5 Enligt den första tolkningen av den politiska jämlikheten är det avgörande för demokratin att samhällsmedlemmarna utövar ett jämlikt inflytande över de politiska besluten. Ett högt valdeltagande blir utifrån en sådan princip värdefullt, eftersom det förmodas existera ett samband mellan nivån på deltagandet och dess fördelning. När valdeltagandet sjunker försvagas inflytandet för vissa grupper som det relativt sett blir större för andra (Lijphart, 1997, s. 2; Verba, 2003, s. 664; Ds 2003:56, s. 5). Om skillnaderna i deltagande mellan olika grupper också motsvaras av skillnader i åsikter, erfarenheter eller intressen, riskerar följaktligen valresultatet att få en slagsida till förmån för väljare med vissa politiskt relevanta egenskaper. Dessa skäl har uppenbarligen påverkat regeringens ställningstaganden. Enligt regeringen är det betydelsefullt med ett högt valdeltagande eftersom det säkerställer att valen ger representation åt de politiska skiljelinjerna i samhället (skr. 2003/04:110, s. 12). En väsentlig följd av detta synsätt är att orsakerna till politisk passivitet och icke-röstning är av underordnad betydelse. Om ett jämlikt inflytande är önskvärt så är det lika besvärande att vissa grupper väljer att inte delta som att vissa grupper inte kan delta. 5 Att dessa båda tolkningar finns återgivna i litteraturen betyder dock inte att distinktionen alltid görs. Det är till exempel inte ovanligt att frågor om jämlikhet i politiska möjligheter besvaras genom studiet av skillnader i politisk aktivitet mellan olika grupper, vilket i den terminologi som här förordas motsvarar politiskt inflytande (jfr SOU 1990:44, s. 215 f.; och , 1999a, s. 14). 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL 2008/09:RFR15 som en metod för jämlikt inflytande över de politiska besluten kräver ett lika stort engagemang och deltagande från samhällets samtliga grupperingar. En andra uttolkning av principen om politisk jämlikhet utgår i stället från att möjligheterna till politiskt deltagande är det centrala i en demokrati. De- mokratins värde består i rätten att delta i kollektiva beslut på villkor som kan betraktas som rättvisa. Det faktiska deltagandet blir därmed mindre väsentligt eftersom det med rätten att delta också följer en rätt att inte delta (Amnå, 2001). Men detta synsätt utesluter inte att ett lågt valdeltagande kan vara ett demokratiskt problem. Den avgörande frågan blir varför somliga deltar mer än andra. Ett lågt valdeltagande är en indikation på bristande politisk jämlikhet om de som inte deltar gör det på grund av bristande resurser snarare än på grund av bristande intresse (, Schlozman och Verba, 1995, s. 26). Som visats i tidigare studier har till exempel arbetslösa och sjuka sämre möjligheter att påverka sin egen situation än andra i samhället (m.fl. 1998, s. 41). Ett lägre valdeltagande i dessa grupper kan därför bero på bristande politiska resurser och därmed förstås som ett problem för den politiska jämlikheten. När demokrati betraktas som ett system av jämlika möjligheter till politiskt inflytande är det skillnader i politiskt relevanta resurser mellan olika grupper som utgör ett problem. Hur valdeltagandet fördelas, och om det är högt eller lågt, kan vara, men behöver inte vara, ett demokratiproblem. Sammanfattningsvis ger idén om politisk jämlikhet två tänkbara svar på frågan om hur valdeltagandet ska värderas. Enligt det första perspektivet är ett jämlikt fördelat valdeltagande centralt för att uppnå en jämlik fördelning av makt och inflytande. Ett högt valdeltagande kan vara eftersträvansvärt om det leder till ett mer jämlikt deltagande och därmed till ett jämnare fördelat inflytande.6 Enligt det andra perspektivet är det möjligheterna till deltagande i den demokratiska processen som är det centrala. Ett lågt valdeltagande är ett problem om det beror på bristande politiska resurser hos delar av befolkningen. Ingen av dessa tolkningar av den politiska jämlikheten ger dock skäl för att tala om ett högt valdeltagande som i sig eftersträvansvärt. Regeringens demokratipolitik har formulerats utifrån antagandet att ett högt valdeltagande är ett väsentligt inslag i en livskraftig demokrati. Motiven för detta antagande har sitt ursprung i flera olika normativa föreställningar. Ett högt valdeltagande sägs vara av godo för det politiska systemets legitimi- 6 Antagandet att ett högre valdeltagande medför ett mer jämlikt inflytande kan prövas genom att ta reda på om valresultatet skulle ha blivit annorlunda om de icke-röstande hade deltagit. Det finns till exempel belägg för att icke-röstare i något högre utsträckning hyser sympatier åt vänster än de som faktiskt deltar. Huruvida en ökning av valdeltagandet också skulle jämna ut dessa skillnader är dock inte säkert eftersom det inte kan tas för givet att de som i så fall deltar är representativa för gruppen ickeröstande. Ett annat sätt varmed antagandet kan prövas är genom att fråga sig om den förda politikens inriktning påverkas av skevheter i valdeltagandet. Ett svar på den frågan är mer komplext, bland annat eftersom det beror på huruvida de folkvalda endast hörsammar väljarnas intressen och förblir likgiltiga inför icke-väljarnas intressen eller inte. Det är med andra ord en skillnad mellan hur väl väljarkårens intressen återspeglas i valresultaten och hur väl de återspeglas i de politiska besluten (för en forskningsöversikt, se och , 2007. För empiriska prövningar se Bennulf, och , 2001, och , Sum och Tobiasen, 2007). 2008/09:RFR15 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL tet, av deltagardemokratiska skäl och för den politiska jämlikheten. Några av dessa skäl är, som påpekats i föregående avsnitt, mindre relevanta om utgångspunkten är att stärka demokratin. Som vi har sett finns det dessutom knappast några övertygande skäl för antagandet att nivåerna på valdeltagandet är bestämmande för demokratins välgång. Om demokratins grundläggande princip är den politiska jämlikheten är det väsentliga att motarbeta de förhållanden som undergräver samhällsmedlemmarnas ställning som jämlikar inför den politiska makten. I så fall måste det vara mer väsentligt att motverka ojämlikheter i det politiska inflytandet eller skillnader i fördelningen av politiska resurser än att öka mängden deltagande i allmänna val. Den främsta målsättningen för de insatser som genomförts har varit att öka valdeltagandet i väljarkåren i sin helhet och i särskilda grupper. En bakgrund till detta är det sjunkande valdeltagandet som observerats . Det bör emellertid klargöras i vilken utsträckning valdeltagandet är centralt i en demokrati. Om ambitionen är att stärka den politiska jämlikheten är det snarare fördelningen av politiska resurser och/eller det politiska inflytandet som utgör ett demokratiproblem. Fokuseringen vid valdeltagandets nivåer riskerar därmed att leda till insatser som skjuter bredvid målet att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen. I det följande avsnittet diskuteras, mot bakgrund av vad som sagts ovan, den inriktning som insatserna har haft. En fråga är om det finns skäl som talar för att rikta insatserna till allmänheten eller om insatserna främst bör riktas till särskilda grupper i samhället. En andra fråga är gentemot vilka grupper som det är mest effektivt, både med avseende på resurser och på demokratimålen, att rikta insatserna. Svaren hämtas inte enbart från de utvärderingar som här granskas utan också från svensk och internationell forskning. 3.1 Riktade eller allmänna insatser en målkonflikt? De insatser som genomfördes 20002006 är i fem av sex fall riktade till särskilda grupper i samhället. Att större delen av insatserna är riktade kan motiveras utifrån de demokratimål som anger att valdeltagandet bör öka i de grupper som förväntas ha ett lågt valdeltagande. De grupper som särskilt omnämns är ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk bakgrund. har demokratipolitiken även syftat till att höja valdeltagandet hos befolkningen i sin helhet (skr. 2003/04:110, s. 12). Därmed tycks det även finnas stöd för insatser som vänder sig till allmänheten i stort. Av de insatser som utvärderats är det endast en stödet till de politiska partierna inför Europaparlamentsvalet som kan beskrivas som en insats med allmänheten som målgrupp. Med de medel som reserverades till partierna i den satsningen följde inga krav på att de skulle riktas till särskilda väljargrupper (, 2005, s. 4). Frågan som kan resas är huruvida riktade eller allmänna insatser är att föredra ur resurssynpunkt. Är det mer effektivt, med avseende på valdeltagandet, att genomföra insatser som vänder sig till allmänheten eller att rikta insatser till särskilda grupper? Regeringen konstaterar med hänvisning till de utvärderingar som genomförts att de riktade informationsinsatserna har varit framgångsrika (prop. 2008/09:1 utg.omr. Erfarenheterna från tidigare genomförda informationskampanjer ger emellertid inte någon tydlig vägledning. genomförde till exempel en informationskampanj inför Europaparlamentsvalet som både riktade sig till allmänheten och till specifika grupper. Men av myndighetens egen utvärdering går det inte att utläsa om den allmänna eller riktade informationen varit mer effektiv (, 2004:3). Även andra exempel finns där effekterna av insatserna förblivit oklara. Inför valen 1998 genomförde informationssatsningar riktade till stadsdelarna , , /, och . Den utvärdering som sedan genomfördes av () visade att omkring hälften av invånarna uppmärksammat någon del av satsningen. rapporten inga belägg för att benägenheten att rösta verkligen ökat (, 2000, s. 56). En antydan om att riktade insatser är mer effektiva återfinns dock i en redogörelse av kommunernas demokratiarbete. och (2003, s. 103) noterar ett positivt samband mellan riktade insatser inför kommunvalen 19982002 och ett ökat valdeltagande. Med avseende på utländska medborgares deltagande i kommunalvalen har allmänna demokratiprojekt enligt dem troligen ingen effekt. Däremot finner och att de riktade demokratiprojekten kan ha haft en främjande verkan på valdeltagandet (och , 2004, s. 103). Det bör dock noteras att underlaget för slutsatserna är begränsat. Andra tänkbara förklaringar till att valdeltagandet ökat i kommuner med riktade insatser kan inte uteslutas. Emellertid finns det ett starkt stöd i annan forskning för slutsatsen att riktade insatser är mer effektiva. Tidigare studier tyder på begränsade effekter på valdeltagandet av insatser som riktas till väljargrupper med befästa vanor att antingen rösta eller inte rösta (Plutzer, 2002; , 2004). Väljare som etablerat en vana av att inte delta i valen är enligt denna forskning svåra att påverka. Detta resultat är relevant för svenska förhållanden eftersom det har konstaterats att andelen stabila icke-röstare ökat markant . För att vända en sådan utveckling hävdades det i en rapport till att det är särskilt angeläget att försöka påverka nya icke-röstare (Bennulf och , 1999, s. 84). I syfte att höja valdeltagandet är det följaktligen avgörande att nå dem som ännu inte etablerat vanor av icke-röstande. Detta talar för att riktade demokratiprojekt är mer effektiva än insatser som vänder sig till allmänheten. En komplikation med denna rekommendation är att den inte med säkerhet ger stöd åt ambitionen att öka valdeltagandet hos dem som är mest utanför. Riktade insatser gentemot grupper utan fasta väljarvanor är inte självklart detsamma som riktade insatser gentemot dem som befinner sig mest utanför de etablerade kanalerna för politiskt deltagande. Regeringens demokratipolitik har formulerats med utgångspunkt i målsättningen att valdeltagandet ska öka bland dem som deltar minst. En sådan inriktning blir därför möjlig att kritisera utifrån effektivitetssynpunkt. Om de som deltar minst har etablerade vanor av icke-röstning är risken att insatser som riktar sig till dem inte kommer att vara effektiva i förhållande till ambitionen att öka det totala valdeltagandet. Är syftet att öka valdeltagandet så mycket som möjligt, givet de resurser som står till buds, bör alltså insatserna främst riktas till dem som vacklar mellan att rösta och att inte rösta. För att kunna bedöma relevansen av denna invändning måste vi emellertid återknyta till diskussionerna om valdeltagandets värde. Rekommendationen att främst rikta resurserna till de grupper som är enklast att påverka förutsätter att en ökning av valdeltagandet är av högsta prioritet. Men om det i stället är värnandet av den politiska jämlikheten som motiverar en aktiv demokratipolitik, så kan inte ett ökat valdeltagandet längre anses som det överordnade målet. Är det till exempel ojämlikheter i det politiska inflytandet som ska motverkas, framstår det som mer motiverat att försöka öka valdeltagandet hos de grupper som deltar minst. Ett mer jämlikt inflytande kräver som påpekats ovan inte ett högt valdeltagande men att antingen deltagandet eller de politiska resurserna är jämnare fördelade mellan politiskt relevanta grupper i samhället. Givet ambitionen att stärka den politiska jämlikheten är därför effektivitetsinvändningen inte längre lika relevant. Det finns med andra ord en potentiell målkonflikt inbyggd i demokratipolitiken mellan att öka valdeltagandet och att sträva efter en jämnare fördelning av detsamma. 3.2 Ungdomar och personer med utländsk bakgrund Det finns trots allt skäl att fråga sig vilka grupper som det är mest angeläget att rikta sig till i syfte att öka valdeltagandet i sin helhet. Kan demokratipolitikens inriktning motiveras utifrån ambitionen att öka valdeltagande så mycket som möjligt? Enligt Franklin (2004) utgör ungdomar den mest lovande målgruppen för demokratifrämjande insatser. De som erhållit rätten att delta i allmänna val har ännu inte etablerat en väljarvana och kan därför förväntas vara mer mottagliga för faktorer som påverkar beslutet att engagera sig i politiken. Ytterligare ett skäl till att fokusera på ungdomar är, enligt Franklin, att väljarbeteenden som grundläggs får konsekvenser för röstandet under stor del av livet. De ungdomar som inte deltar under sina första val etablerar snart en vana att inte rösta, vilket riskerar att bestämma deras väljarbeteende under en stor del av livet (och , 2004, s. 36). På många håll i världen finns det en ökad medvetenhet om behovet av att rikta insatser till ungdomar och förstagångsväljare (SOU 2007:84, s. 73). Bland de svenska demokratiprojekten kan det också konstateras att ungdomarna utgör en väsentlig målgrupp. Inom projektet för demokrati utgjorde ungdomarna den största enskilda målgruppen och var den som flest projekt riktade sig till. Projektet hade en stor spridning mot flera olika målgrupper, och trots att ungdomarna utgjorde den enskilt största gruppen var de i fokus för endast en fjärdedel av de genomförda projekten (Nord och , 2003, s. 18). Den särskilda demokratisatsningen inför Europaparlamentsvalet fördelade mer än hälften av medlen till och Myndigheten för skolutveckling. De resterande medlen användes för kommunala projekt i områden med hög andel personer med utländsk bakgrund (och , 2004, s. 3, 9). Förstagångsväljarna har vidare varit den högst prioriterade målgruppen för två av de tolv kommuner som tilldelades medel i samband med aktiviteten Valinformation inför riksdagsvalet . I ytterligare fyra av de tolv kommunerna har projekt som riktar sig till ungdomar varit vanligt förekommande (m.fl., 2007, s. 18, 30). Ungdomar och förstagångsväljare har dock inte varit en prioriterad målgrupp inom satsningarna som involverat de politiska partierna. För dessa satsningar har i stället den främsta målgruppen varit personer med utländsk Inför riksdagsvalet tilldelades riksdagspartierna för att användas för information till invandrare. Som framgår av utvärderarnas rapport har det förekommit att enskilda partier inte använt medlen för riktade insatser gentemot invandrare utan för att stödja den allmänna valkampanjen (och , 2004, s. 28). Trots detta är det emellertid en befogad slutsats att invandrare utgjorde den huvudsakliga målgruppen för demokratisatsningen. Inför det efterföljande riksdagsvalet, 2006, utvidgades målgruppen och partierna hade möjlighet att rikta insatserna även gentemot andra grupper för vilka valdeltagandet sjunkit eller varit särskilt lågt. Möjligheten utnyttjades enligt utvärderarna endast i begränsad utsträckning. Slutsatsen är därför att en stark betoning legat på insatser gentemot personer med utländsk bakgrund även (Wohlgemuth, och , 2007, s. 14). Merparten av de medel som tilldelats de politiska partierna har alltså haft som avsikt att främja insatser som riktar sig till personer med utländsk bakgrund. Det enda undantaget är insatsen inför Europaparlamentsvalet , vilken inte förefaller ha riktats till någon särskild väljargrupp (An- dersson, 2005, 4; bet. 2005/08:KU1). Frågan är hur inriktningen mot personer med utländsk bakgrund ska bedömas ur effektivitetssynpunkt. Ett svar på den frågan är att betona likheterna mellan ungdomar och personer med utländsk bakgrund i förhållande till deras deltagande i allmänna val.7 En sådan likhet består i det faktum att många personer med utländsk bakgrund är att betrakta som förstagångsväljare. En stor andel personer med utländsk bakgrund är inflyttade och därför även nyblivna röstare i svenska val. Detta torde framför allt vara fallet med många av dem som är bosatta i och som endast har utländskt medborgarskap. uppgick antalet utländska medborgare i till 562 124 personer. Av dem är drygt 300 000 röstberättigade antingen på grund av att de har varit boende och folkbokförda i eller, vilket är fallet med medborgare från andra EU-länder, och , har varit folkbokförda i minst (SCB, 2006, s. 172). Liksom för de ungdomar som på grund av sin ålder erhållit rätten att rösta, är det därför ett rimligt förmodande att ett stort antal personer med utländskt medborgarskap erhållit rätten att rösta på grund av att de bosatt sig i . I egenskap av att vara nya röstare har dessa personer ännu inte etablerat fasta vanor i förhållande till deltagandet i svenska allmänna val. Det är naturligtvis inte lika självklart att personer med utländsk bakgrund som har svenskt medborgarskap ska betraktas som förstagångsväljare. Personer med utländsk bakgrund som är svenska medborgare kan i själva verket vara boende i och är i många fall födda i (jfr Ds 2000:43, s. 23, 47). Svenska medborgare med utländsk bakgrund, och som inte är ungdomar, kan därför i större utsträckning redan ha etablerat vanor av deltagande eller icke-deltagande. Det är emellertid fallet att en del personer med utländsk bakgrund erhållit svenskt medborgarskap. 7 Den parallell som här utvecklas har antytts i tidigare sammanhang (och , 1994, s. 87). finns det därför ett antal personer med utländsk bakgrund som har möjlighet att delta i riksdagsvalen. Även i förhållande till riksdagsvalen existerar det således förstagångsväljare som inte är ungdomar. Detta intryck förstärks av det faktum att deltagandet i kommunala val bland utländska medborgare är mycket lågt. I själva verket kan en stor del av det låga valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund förklaras av det låga valdeltagandet bland personer med utländskt medborgarskap. Det är medborgarskapet och inte invandrarskapet som förklarar varför personer med utländsk bakgrund röstar i mindre utsträckning (Adman och Strömblad, 2000, s. 46; Ds 2003:56).8 Om utgångspunken är att demokratisatsningarna bör riktas till dem som ännu inte etablerat sig som vare sig väljare eller soffliggare finns det följaktligen skäl som talar för att prioritera dem med utländsk bakgrund som ännu inte erhållit svenskt medborgarskap. Till detta ska läggas att det finns skäl att särskilt uppmärksamma personer med utländsk bakgrund som erhållit svenskt medborgarskap. Precis som med ungdomar är det möjligt att dessa grupper ännu inte etablerat fasta vanor av vare sig deltagande eller ickedeltagande och därför är mer mottagliga för påverkan. Och liksom för ungdomar är det särskilt viktigt att försöka etablera vanor i relation till det politiska deltagandet eftersom det kan förmodas ha konsekvenser för dessa personers valdeltagande på lång sikt. Utifrån dessa iakttagelser framstår det som anmärkningsvärt att distinktionen mellan personer med och utan svenskt medborgarskap inte förekommer på ett konsekvent sätt vare sig inom de projekt som utförts på regeringens uppdrag eller i de mål som angivits för demokratipolitiken. Regering och riksdag har i allmänhet endast talat om personer med utländsk bakgrund när det gäller behovet av särskilda insatser för att främja demokratin (t.ex. prop. 2001/02:80; prop. 2006/07:1; bet 2005/06:KU1). Även utifrån en idé om politisk jämlikhet framstår det som särskilt angeläget att uppmärksamma gruppen väljare utan svenskt medborgarskap. Som påpekats ovan är valdeltagandet inom denna grupp betydligt lägre än för svenska medborgare. Om avsikten är att minska ojämlikheter i det politiska inflytandet torde det således vara denna grupp, snarare än personer med utländsk bakgrund i allmänhet, som bör ställas i demokratipolitikens blickfång. En naturlig följdfråga är om det funnits anledning att rikta insatserna än mer precist, gentemot personer med utländsk bakgrund av ett visst slag. Ett väldokumenterat fenomen i amerikansk valforskning är att det politiska deltagandet skiljer sig mycket åt mellan olika minoritetsgrupper även efter kontroll för de vanliga socioekonomiska förklaringsfaktorerna. 8 En förklaring till detta kan vara att de kommunala valen upplevs vara sekundära till riksdagsvalen på ett sätt som liknar Europaparlamentsvalen (, 2005; och , 2005, s. 135). De utländska medborgarnas obenägenhet att rösta i kommunala val skulle därmed förklaras med att dessa val upplevs vara av mindre betydelse.