urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — Utskottet har möjlighet att kalla till sig den ansvariga riksrevisorn för att redogöra för granskningen och för att svara på frågor. Vidare bör företrädare för regeringen och berörda myndigheter kunna kallas till utskottet för att ge sin syn på granskningen. Dessa utfrågningar kan genomföras antingen när granskningsrapporten publiceras eller efter det att regeringen lämnat sin redogörelse till . Styrelsens hantering av effektivitetsgranskningarna Riksrevisorerna lämnar sina effektivitetsgranskningar till regeringen och presenterar dem för . Styrelsen är ett politiskt organ med representanter för alla partier i som tar ställning till hur granskningar ska hanteras gentemot . Styrelsen kan välja att lägga granskningsrapporten till handlingarna. Då ger den inte upphov till något riksdagsärende. Styrelsen kan också föreslå att tar ställning och fattar ett visst beslut med anledning av granskningen. Styrelsen lämnar då en framställning till . Styrelsen kan då välja att ta fasta på hela eller 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR vissa delar av riksrevisorernas granskningar. Styrelsen har oftast varit enig i sina beslut med anledning av rapporterna. Styrelsen kan också välja att överlämna granskningen till utan något förslag till beslut. Det innebär att styrelsen lämnar information i form av en redogörelse till . förväntas i dessa fall inte fatta något beslut med anledning av granskningen utan endast ta del av informationen samt lägga den till handlingarna. Styrelsen har lagt tyngdpunkten i sitt arbete på ett annat sätt än som var tänkt enligt förarbetena till lagstiftningen om styrelsen. Styrelsen har varit mer aktiv än förutsett när det gäller att ta ställning till granskningsresultaten. Styrelsen har ägnat en stor del av sin tid åt att följa granskningsverksamheten och att ta ställning till om granskningsrapporterna ska läggas till handlingarna eller bör föranleda en framställning eller redogörelse till . Som framgått har styrelsen i stor utsträckning utnyttjat sin initiativrätt att lägga förslag till . Av de 120 granskningar som riksrevisorerna beslutat om fr.o.m. t.o.m. har styrelsen beslutat att lämna 58 framställningar och 36 redogörelser till . Därmed har av granskningarna blivit riksdagsärenden som har att ta ställning till. Styrelsen har i framställningarna i huvudsak ställt sig bakom riksrevisorernas förslag. Utskottens hantering av effektivitetsgranskningarna Eftersom riksrevisorerna också har lämnat rapporterna vidare till regeringen och eventuellt berörda myndigheter har utskotten i ofta avvaktat med att ta ställning hur framställningen eller redogörelsen ska hanteras till dess att regeringen har redovisat vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningen. Regeringen har dock valt att lämna denna redogörelse endast en gång i budgetpropositionen, vilket har inneburit att det ibland gått mellan att rapporten publicerats och att kunnat ta ställning till vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av granskningen. Några utskott har därför valt att försöka behandla granskningarna . Detta innebär att man inte har kunnat ta del av regeringens redogörelse i budgetpropositionen. Å andra sidan har man ibland kunnat inhämta information under hand om vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta. I synnerhet redogörelser från som inte innehåller några konkreta förslag har hanterats på detta sätt, dvs. utan att avvakta regeringens redogörelse, och därefter lagts till handlingarna. När man gjort på detta sätt kan man ha fått hantera ärendet två gånger, dels när det hamnar på bord i form av ett ärende från styrelsen, en framställning eller en redogörelse, dels när regeringen redovisar för i budgetpropositionen vad den gjort eller avser att göra med anledning av granskningen. Det vanligaste har nog varit att man över huvud taget inte har kommenterat redovisningen i budgetpropositionen. I några fall, vid elva tillfällen, har gjort särskilda tillkännagivanden till regeringen med anledning av en framställning. Då har ärendet återkommit till i någon form vid ytterligare ett tillfälle. I övriga fall har framställningar avsla- 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR gits och redogörelser lagts till handlingarna, dvs. det har inte funnits anledning för att föreslå att regeringen vidtar någon åtgärd med anledning av styrelsens ställningstagande till effektivitetsgranskningen. Utredningen anser att man inte behöver tolka de många avslagen på styrelsens förslag som ett mått på hur framgångsrik varit i revisionellt hänseende. Däremot måste man konstatera att samspelet i detta hänseende mellan och fungerar mindre bra. Vilket syfte tjänar det att sänder ett stort antal framställningar till och utskotten när dessa i fyra fall av fem väljer att avsluta ärendet med att avslå förslagen? Samma fråga kan ställas för de redogörelser som lämnas och som regelmässigt läggs till handlingarna utan vidare åtgärd. Man kan hävda att genom granskningarna får värdefull information om olika delar av den statliga verksamheten och kan använda denna som underlag för det politiska arbetet. Hur tar del av denna information och vilket intresse finns i för denna information? Det är relativt vanligt att en riksrevisor bjuds in till utskotten när styrelsen valt att besluta om att lämna en framställning till . Framställningarna innehåller ett ställningstagande av styrelsen med förslag till riksdagsbeslut och de föranleder också motionsrätt. inbjöds en riksrevisor att redogöra för sin granskning för utskotten med anledning av styrelsens framställningar. Styrelsen tar självständigt ställning till granskningsrapporterna och kan lägga förslag om vilket beslut bör fatta med anledning av granskningen. Förslaget bygger på granskningen men behöver inte överensstämma med riksrevisorernas rekommendationer i granskningsrapporten. Styrelsens roll är att dra de politiska slutsatserna av granskningsresultaten. Trots detta är det regelmässigt riksrevisorerna som inbjuds att föredra ärendet i det berörda utskottet. Sannolikt anser utskotten att det är riksrevisorerna som besitter den största sakkunskapen i ärendet och därför är bäst skickade att kommentera granskningen i utskottet och besvara eventuella frågor. Det var främst fyra utskott, närings- (8), arbetsmarknads- (4), social- (5) och socialförsäkringsutskotten (5), som stod för dessa inbjudningar. Vid tretton tillfällen följdes riksrevisorernas föredragningar upp med utfrågningar av företrädare för eller berörda myndigheter. De nämnda fyra utskotten har, tillsammans med finans- och försvarsutskotten, fått flest framställningar från , 69 per utskott , att behandla. har haft möten med riksrevisorerna även i samband med beredningen av andra ärenden som berör . Av övriga utskott har sex utskott haft ett besök vardera medan resterande utskott aldrig har kallat på . De har å andra sidan endast berörts av ett fåtal granskningar . inbjöds riksrevisorn direkt till utskotten, närings- och utrikesutskottet innan styrelsen hunnit ta ställning till riksrevisorernas granskningar. Två utskott har numera beslutat att åtminstone för viktigare granskningar kalla till sig riksrevisorn 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Det har som framgått funnits dubbla rapporteringsvägar för effektivitetsgranskningar (se figur ). Granskningsrapporterna har skickats dels till regeringen och berörda myndigheter, dels till styrelsen som har haft möjlighet att fatta beslut om att lämna framställningar eller redogörelser till eller att lägga dem till handlingarna. Regeringen har enligt budgetlagen skyldighet att redovisa för vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningarna. Det har inte varit särskilt enkelt att följa och entydigt klarlägga vad riksrevisorernas granskningar har lett till för resultat. Det är flera organ som behandlar och tar ställning till hur rapporter ska hanteras och vilka åtgärder som bör vidtas. Riksrevisorerna beslutar om rapporterna, styrelsen tar ställning till om granskningarna bör bli föremål för behandling i , kan fatta beslut med anledning av styrelsens framställningar och regeringen förväntas redogöra för vad den tänker göra med anledning av granskningen. Berörda myndigheter förutsätts ta del av och eventuellt vidta åtgärder med anledning av granskningen. Slutligen tar ställning till den redogörelse som regeringen lämnar till . En effektivitetsgranskning kan således föranleda ett antal olika, ibland motstridande, beslut i flera politiska organ och det finns inte några tidsbegränsningar för när ett ärende ska vara slutbehandlat. Som utredningen ser det är ett väl fungerande samarbete mellan och tillsammans med granskningarnas inriktning och kvalitet 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR avgörande för vilken användning rapporter och rekommendationer får i riksdagsarbetet och för att de ska kunna bidra till att skapa en god ordning i de statliga finanserna och en hög effektivitet i den statliga verksamheten. har en konstitutionell uppgift att kontrollera och granska regeringen. granskningar borde utgöra ett viktigt underlag för denna uppgift. Att fylla denna uppgift kan emellertid innebära en svår balansgång för revisionen. En alltför stark relation till skulle kunna riskera att hota självständighet, som är en grundläggande faktor för dess trovärdighet. Om å andra sidan relationen till blir svag, riskerar att ägnar begränsat intresse åt effektivitetsgranskningar och därmed ignorerar viktiga revisionella iakttagelser. Den hittillsvarande utvecklingen som lett till måttligt genomslag för granskningsverksamheten i riksdagsarbetet kan tyda på att den ideala avvägningen i dessa avseenden inte har uppnåtts. Riksrevisorerna har redovisat sina granskningar för styrelsen och har där fått stort genomslag för sina granskningar, i den meningen att styrelsen beslutat lämna ett stort antal framställningar och redogörelser till med anledning av granskningarna. Detta har likväl inte lett till ett lika stort genomslag i och hos regeringen. Riksrevisorerna besöker en tredjedel av utskotten relativt regelbundet i samband med att rapporter publiceras och framställningar lämnas av styrelsen. har också vänt sig till utskotten för att ge dem möjlighet att komma med uppslag till granskningar. Det har gett några enstaka avtryck som bör kunna bidra till att uppföljningsverksamheten i utskotten knyts närmare till granskningar och öka utskottens intresse för granskningsverksamheten. Enligt utredningens mening finns det anledning att vidta ytterligare åtgärder för att stärka samarbetet mellan revisionen och . Resultatet av revisionsarbetet borde i högre grad kunna bli en viktig del i riksdagsarbetet. Det är angeläget att skapa en tydligare beslutsordning med anledning av granskningar. Granskningarna från effektivitetsrevisionen bör enligt vår mening ge underlag för politisk debatt och föranleda ett samlat ställningstagande från sida efter det att regeringen och berörda myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över iakttagelser. Skulle en revisionsnämnd kunna förbättra hantering av revisionsfrågorna? Utredningen har övervägt möjligheten att inrätta ett särskilt organ inom för hantering av revisionsfrågorna, ett revisionsutskott eller en revisionsnämnd. Det är en modell som är relativt vanlig i andra parlament. Organets uppgift skulle inte vara att väcka eller bereda riksdagsförslag, utan det skulle ta emot granskningsrapporterna och revisionsberättelserna i och kunna kalla riksrevisorerna till utfrågningar. skulle vara att föredra framför revisionsutskott för att markera att det inte är ett ärendeberedande organ som ska lägga förslag till (jämför EU- 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Riksrevisorerna skulle i nämnden ges tillfälle att svara på ledamöternas frågor. Det skulle också vara möjligt att kalla andra personer till nämndens sammanträden. Det skulle kunna vara ministrar, statssekreterare, generaldirektörer, forskare m.fl. som skulle kunna ge kompletterande upplysningar till riksrevisorernas granskning. Tanken med en revisionsnämnd skulle vara att den, på liknande sätt som , ska bestå av aktiva ledamöter från alla utskott och alla partier. De blir därmed en slags företrädare för revisionsfrågorna i utskottsvärlden och partigrupperna. När en granskningsrapport redovisas för nämnden får ledamöterna ökad insikt i hur tillståndet är i en viss verksamhet. Ledamöterna kan få kompletterande upplysningar från riksrevisorerna för att värdera iakttagelser och rekommendationer. Denna kunskapsuppbyggnad och informationsspridning är i sig viktiga funktioner. Huvudaktiviteten i nämnden skulle vara deras utfrågningar, som bör vara offentliga. Ärendehanteringen skulle även med en revisionsnämnd ligga kvar i utskotten som entydigt ska ha beredningsansvaret för riksdagsbesluten. Utskotten skulle även fortsättningsvis svara för arbetet med uppföljning och utvärdering inom sina beredningsområden. Fördelarna med en revisionsnämnd skulle kunna sammanfattas på följande sätt. -En särskild grupp etableras med ansvar för att hantera revisionsfrågor inom . Det bör kunna bidra till en bättre förankring och informationsspridning om revisionsiakttagelserna inom . I nämnden skulle finnas personer med särskilt intresse för revisionsfrågor och som får möjlighet att ägna sig åt detta. -I och med att nämnden inte bereder sedvanliga ärenden som att t.ex. ta ställning till propositioner och motioner blir arbetet inte lika inriktat på att hantera partiskiljande frågor som i utskotten. Det skapar ett gemensamt intresse att ägna sig åt övergripande administrativa frågor och styrningen av den statliga förvaltningen i syfte att få ett mer effektivt utnyttjande av de offentliga resurserna. Det kräver en förmåga att höja sig över de partipolitiska frågorna. -får med nämnden en tydlig avnämare och diskussionspartner i vilket bör främja utvecklingen och verka kvalitetshöjande på revisionen. -I en revisionsnämnd skapas möjlighet att muntligt ställa ansvarigt statsråd till svars. Utredningen kan se nackdelar med att inrätta ett nytt riksdagsorgan. Dessa kan sammanfattas på följande sätt. -Ett nytt riksdagsorgan som ska bemannas med både ledamöter och tjänstemän går emot den strävan som funnits att minska antalet utskott. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR -Nämnden blir lite av en främmande fågel i utskottsorganisationen. Den kommer inte att ha samma arbetsbelastning och inte sammanträda lika ofta som ett utskott. Den kommer inte heller att bereda ärenden för att lägga fram betänkanden för debatt och beslut i kammaren. -Det finns risk för gränsdragningsproblem mot utskotten och att utskotten intresserar sig än mindre för revisionsfrågorna och överlåter ansvaret för att följa arbete på revisionsnämnden. Frågor om uppföljning och revision kommer inte in på ett naturligt sätt i utskottens arbete. -Det är angeläget att effektivitetsrevisionens erfarenheter tas till vara vid beslut om utformning och inriktning av verksamheten framöver. Eftersom en revisionsnämnd inte har som uppgift att fatta beslut om framtida inriktning finns en risk att en sådan återkoppling av erfarenheterna inte kommer till stånd. En särskild revisionsnämnd innebär en viss konkurrens med eller dubblering av uppgifterna för . Utredningen återkommer till styrelsens uppgifter i nästa kapitel. Utredningen har gjort en sammanvägning av för- och nackdelar med att inrätta en revisionsnämnd och har stannat för att utskotten alltjämt bör vara det organ som har huvudansvaret för att hantera iakttagelser i riksdagsarbetet. I andra parlament har man ofta valt att ha en viss specialisering av beredningsuppgifterna. Vissa utskott svarar för lagstiftningen, ett utskott, budget- eller finansutskottet, svarar för hanteringen av budgetfrågorna och ett utskott svarar för kontroll och revision, en (). Den svenska modellen som innebär att utskotten ansvarar för både lagstiftningen och budgetfrågorna kring ett ämnesområde (fackutskottsprincipen) gör att det faller sig naturligt att utskotten också bör ansvara för revisionsfrågorna. Det är enligt utredningens mening viktigt att erfarenheterna från revisionsarbetet förs vidare och beaktas när besluten om verksamhetens framtida inriktning ska fattas. En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar. och utskotten bör ges huvudansvaret för att ta ställning till rapporter Det finns anledning att markera skillnaden mellan granskningsuppdrag och det politiska arbetet med anledning av granskningsiakttagelserna. bör enligt utredningens uppfattning inte längre ha uppgiften att ta ställning till hur granskningsrapporterna ska hanteras. Riksrevisorerna kan lämna rekommendationer i sina granskningsrapporter, men hur dessa förvaltas i riksdag och regering är i första hand en fråga för dessa organ, inte . Riksrevisorerna bör därför lämna sina 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen. Kammarkansliet svarar för att berört utskott underrättas om att granskningsrapporten lämnats. Det innebär att riksrevisorerna inte behöver lämna några granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen direkt till regeringen. Detta innebär att motsvarande bestämmelse (9 §) i revisionslagen ändras. En granskningsrapport som lämnas till bör vara undertecknad av en riksrevisor. Möjligheten att delegera sådana beslut bör utnyttjas restriktivt. Om styrelsen , som utredningen föreslår, inte kommer att lämna några framställningar eller redogörelser till så kommer det inte att finnas något krav på och utskotten att ta upp granskningarna som ett formellt ärende i det sammanhanget. Det ankommer på varje utskott att bedöma vilken uppmärksamhet man vill ägna effektivitetsgranskningarna när de publiceras. Utskotten har ansvar för att i sin beredning av ärendena inom sina respektive ämnesområden följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (RO 5:18). När beslutat om en granskning och den överlämnats till utskott bör det berörda utskottet ta upp hanteringen av rapporten på dagordningen vid ett ordinarie sammanträde. Kansliet bör sätta samman en promemoria där granskningen sätts in i sitt sammanhang i utskottets arbete. I en sådan promemoria kan man redovisa utskottets tidigare ställningstaganden i liknande frågor samt aktuella motioner och planerade propositioner samt annat arbete som pågår inom , berörda myndigheter eller utredningar och som är av betydelse för det berörda ämnesområdet. Regeringen ska, som redovisats, enligt bestämmelser i budgetlagen (47 §) för redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser. Regeringen lämnar denna redogörelse en gång i budgetpropositionen. Redogörelsen lämnas som information utan något förslag om att ska godkänna eller på annat sätt aktivt ta ställning till redovisningen. Eftersom regeringen valt att rapportera i budgetpropositionen endast en gång kan det bli relativt lång tidsförskjutning från det att granskningen publiceras och till dess att den blir ett ärende i . Som framgått är kvaliteten på den redovisning regeringen lämnat skiftande och den uppvisar vissa brister. När det gäller de slutbehandlade ärendena förekommer otydliga eller ibland felaktiga hänvisningar. Den otydliga redovisningen kan delvis förklara varför redovisningen i budgetpropositionen vanligtvis ägnats begränsat intresse från och utskottens sida. Det har inte förekommit att motioner väckts med anledning av vad som anförts i budgetpropositionen i dessa delar. En annan förklaring till det svaga intresset för regeringens redogörelse är att den drunknar i all framåtsyftande information som lämnas i budgetpropositionen. Förslag har väckts, bl.a. från riksrevisorerna, om att regeringen 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR borde rapportera i andra former, antingen i särskilda skrivelser eller i en skrivelse per granskningsrapport . Därmed skulle man främst vinna att tidsutdräkten mellan rapporternas publicering och regeringens reaktion med anledning av revisionsiakttagelserna skulle kunna förkortas. möjligheter att kunna agera medan frågan är någorlunda aktuell skulle underlättas med en sådan ordning. Rapportering i särskild skrivelse Om regeringen rapporterar i en samlad skrivelse en eller par gånger så kommer skrivelsen i att hänvisas till finansutskottet för beredning. kan i samband härmed bereda övriga utskott möjlighet att yttra sig över de delar av skrivelsen som berör respektive utskott. Denna möjlighet har funnits även tidigare men har aldrig utnyttjats av något utskott. Detta hänger naturligtvis samman med att utskotten i flera fall haft egna framställningar att ta ställning till. Utredningen vill därför förorda att regeringen rapporterar i en särskild skrivelse för varje effektivitetsgranskning. Därmed blir det ansvariga fackutskottet mottagare av skrivelsen och får ansvar för den vidare beredningen. Granskningen och de åtgärder regeringen redovisar blir således ett riksdagsärende som kräver en viss beredning och uppmärksamhet i ett utskott och därmed i . Det bör också enligt utredningens uppfattning föreligga motionsrätt på denna typ av skrivelser. Sannolikt skulle också kvaliteten på den återrapportering som regeringen gör förbättras och bli mer fyllig om den görs i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport. Regeringen ska lämna en skrivelse för varje granskning, men om regeringen avser att åtgärda iakttagelserna i flera granskningar på likartat sätt eller med generella åtgärder och skrivelserna har samma utskott som mottagare kan det vara naturligt att sammanföra dem till en skrivelse. Det skulle också vara en bättre ordning om regeringens återrapportering till kunde ske med mindre tidsmässig eftersläpning. Frågorna skulle då i större utsträckning kunna behandlas i medan de fortfarande upplevs som aktuella. Det finns annars en risk att kommer på mellanhand medan och regeringen hanterar frågan. Utredningen anser att regeringen senast från det att den erhållit rapporten ska lämna en skrivelse till där man redogör för vilka åtgärder regeringen och myndigheterna vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en ändring i 47 § budgetlagen. Ett sätt att påskynda arbetet med en sådan skrivelse vore att regeringen ålade myndigheterna att redovisa vilka åtgärder de vidtagit eller avser att vidta med anledning av effektivitetsgranskningen på motsvarande sätt som en myndighet ska lämna en redovisning om den fått en invändning i revisionsberättelsen över årsredovisningen. Regeringen bör ha möjlighet att en gång återkomma till , förslagsvis i årsredovisningen för staten, med en summering och redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till har 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Om möjligt bör även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. Utskottens tar ställning till hur effektivitetsrevisionens iakttagelser ska hanteras Utskottet ska enligt vårt förslag ha huvudansvaret för att hantera effektivitetsgranskningar. När en rapport inkommit till skickar kammarkansliet den vidare till regeringen och behörigt departement. I ett följebrev hänvisar kammarkansliet till att regeringen ska redovisa för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av granskning. Kammarkansliet meddelar även berört utskott att granskningen inkommit. Detta innebär att utskotten har möjlighet att ta upp granskningarna på sin dagordning och ta ställning till hur den fortsatta hanteringen bör gå till. Vi förslår att kammarkansliets uppgifter i dessa hänseenden regleras i en särskild bestämmelse i riksdagsordningen. När regeringen inkommit med sin skrivelse bereds detta svar som ett riksdagsärende som ger motionsrätt och utskottet lämnar ett betänkande till kammaren där man redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som regeringen redovisat.