rfr · GW0WRFR9 · 2009-05-01 00:00:00 — Uppföljning av kvinnor intagna i kriminalvårdsanstalt Riksdagstryckeriet, , 2009 har uttalat att kvinnors situation inom bör uppmärksammas särskilt. Utskottet har bl.a. anfört att ökad kunskap om kvinnors brottslighet och livssituation är av yttersta vikt för att kriminalvårdens insatser ska kunna anpassas efter intagna kvinnors behov. Som en del i justitieutskottets arbete med att i enlighet med vad som föreskrivs i riksdagsordningen bereda frågor om uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut samt att fördjupa beredningsunderlaget i frågor som aktualiseras på utskottets område, beslutade utskottet att följa upp situationen för anstaltsintagna kvinnor. Inom justitieutskottet bereds frågor om uppföljning och utvärdering av en särskild uppföljningsgrupp som består av en representant från varje parti: Elisebeht (), ordf., (), (), (), (), (), () t.o.m. och () fr.o.m. . Gruppen bistås av justitieutskottets kansli. I följande rapport redovisas resultatet av uppföljningsgruppens arbete som i huvudsak har genomförts . Av rapporten framgår bl.a. att kvinnornas situation inom kriminalvården fått större uppmärksamhet . Ett arbete har påbörjats där flera inledande steg har tagits för att åstadkomma en bättre behovsanpassning av kriminalvårdens insatser för intagna kvinnor. Enligt uppföljningsgruppens bedömning är de insatser som har gjorts betydelsefulla. vill gruppen peka på att det arbete som har skett inte är tillräckligt och att det fortfarande återstår ett behov av att ta ett helhetsgrepp kring att utveckla en kriminalvård för intagna kvinnor som i alla delar utgår från kvinnornas behov. En för intagna kvinnor bättre behovsanpassad kriminalvård fordrar enligt gruppens mening att området även fortsättningsvis ges hög prioritet så att även kvarstående frågor kan hanteras. De frågor som uppföljningsgruppen lyfter fram och aktualiserar bör således även uppmärksammas . Det vore här enligt uppföljningsgruppen värdefullt om regeringen i lämpligt sammanhang återkommer till med en återrapportering av det fortsatta utvecklingsarbetet för att anpassa kriminalvården efter intagna kvinnors behov. Utskottet har beslutat att ställa sig bakom uppföljningsgruppens rapport samt att publicera den i . Uppföljningsgruppens bedömningar i korthet............................................ Rapportens delavsnitt i korthet................................................................. Bakgrund och utgångspunkter............................................................ Syfte och inriktning............................................................................ 2 Styrning av kriminalvården......................................................................... Mål och återrapporteringskrav ........................................................... Lagstiftning och regler m.m. avseende intagna kvinnor..................... Insyn i Kriminalvården....................................................................... 3 Intagna i anstalt ........................................................................................... 4 Intagna kvinnors levnadssituation, missbruk och brottslighet..................... Intagna kvinnors levnadssituation ...................................................... Intagna kvinnors brottslighet.............................................................. 5 Fokus och inriktning för Kriminalvårdens insatser för intagna Kriminalvårdens utgångspunkter för arbetet med intagna Forskning om intagna kvinnors kriminalitet m.m. ............................. Incidenter och insatser för ökad säkerhet på anstalterna .................... 5.3.1 Förekomst av större ordningsstörningar, rymningar, incidenter och kriminella gängbildningar vid 5.3.2 Förhållanden kring visitationer samt särskild övervakning och avskildhetsplacering av intagna ........................ 5.3.3 Förändrade regler för ordning och säkerhet på anstalterna........ Kriminalvårdens utvecklingsarbete för anstaltsintagna kvinnor......... Erfarenheter av försöksverksamheten med förmånssystem på Hinseberg och tre mansanstalter......................................................... 6 Situationen för anstaltsintagna kvinnor....................................................... Placeringar och anstalter för kvinnor ................................................. Utredning och planering av verkställighet.......................................... Sysselsättning i anstalt ....................................................................... 6.3.1 Regler om sysselsättning i anstalt.............................................. 6.3.2 Ersättning till intagna för sysselsättning i anstalt ...................... 6.3.3 Utvecklingen av sysselsättning inom anstalterna ...................... Besök, relationer och föräldraskap .................................................. 6.4.2 Intagnas föräldraskap.............................................................. Fritid inom anstalt............................................................................ Hälsa och vård inom kvinnoanstalterna........................................... 6.8.1 Allmänt om utslussning .......................................................... 6.8.5 Utökad frigång........................................................................ 7 Anstaltsintagnas anmälningar till JO........................................................ 8 Begränsningar i att tolka återfall som mått på effekter............................. 9 Uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar .............................. Kriminalvårdens utvecklingsarbete avseende intagna kvinnor........ Forskning kring intagna kvinnors behov och situation.................... Placering av kvinnor i anstalt .......................................................... Placering av unga kvinnor i anstalt.................................................. Sysselsättning och utbildning .......................................................... Behandlingsprogram och återfall..................................................... Säkerhet på anstalt........................................................................... 9.10 Intagnas föräldraskap..................................................................... 9.11 Samverkan med frivilligorganisationerna...................................... 9.12 Hälsa och vård ............................................................................... 9.14 Kvalitet på uppgifter om kriminalvård .......................................... 9.15 Rapportering till ............................................................ Kortfattade beskrivningar av kvinnoanstalterna........................... Mansanstalterna Hällby och Holmängen...................................... Kriminalvårdens behandlingsprogram översikter ..................... Återfall för kvinnor som fått fängelsepåföljd............. Statistik om utslussning................................................................ FoU-projekt finansierade av Kriminalvårdens vetenskapliga råd .. Besöksrum och besökslägenheter vid anstalterna ........................ Uppföljningsgruppens bedömningar i korthet Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Påföljder ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt och antalet återfall i brott ska minska. Varje intagen ska vara placerad så att de behov av säkerhet och rehabilitering som finns under anstaltsvistelsens olika faser kan mötas och så att en successiv förberedelse för frigivning kan ske. När det gäller verkställighet av straff ska Kriminalvården särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. ska vara utformad så att den tillgodoser olika behov av säkerhet, de intagnas behov av arbete, utbildning och särskild behandling samt främjar en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning. I det följande redogör uppföljningsgruppen för de iakttagelser gruppen gjort. Vidare gör gruppen ett antal bedömningar av hur arbetet bör drivas vidare för att göra kriminalvården bättre anpassad efter kvinnors behov. Dessa bedömningar görs i syfte att uppnå de ovan nämnda målsättningarna för kriminalvårdens verksamhet. Kriminalvårdens utvecklingsarbete avseende intagna kvinnor I uppföljningen har framkommit att kvinnornas situation inom kriminalvården har fått större uppmärksamhet . Flera betydelsefulla steg har tagits för att åstadkomma en bättre anpassning av kriminalvården till de intagna kvinnornas behov. Enligt uppföljningsgruppens uppfattning är dessa insatser emellertid inte tillräckliga. Dessutom krävs det enligt uppföljningsgruppens mening ett helhetsgrepp för att kriminalvården i alla delar ska kunna svara mot kvinnornas behov. En för kvinnor bättre anpassad kriminalvård kräver att frågan om kvinnornas situation ges ännu högre prioritet än vad som skett. Forskning om intagna kvinnors behov och situation I uppföljningen har framkommit att det finns begränsat med forskning rörande intagna kvinnor. Enligt uppföljningsgruppens bedömning måste forsknings- och utvecklingsinsatserna rörande anstaltsintagna kvinnor förstärkas och tydligt lyftas fram inom berörda myndigheter och forskningsorgan. Vidare bör även resultaten av internationell forskning på området tillvaratas. Kriminalvården har också en viktig uppgift i att stimulera till och initiera forskning om intagna kvinnor. 2008/09:RFR9 SAMMANFATTNING Placering av kvinnor i anstalt I uppföljningen har framkommit att förutsättningarna skiljer sig åt när det gäller anstaltsplaceringar av kvinnor jämfört med män. Detta gäller bl.a. antal anstalter, säkerhetsklasser och platstyper. Enligt uppföljningsgruppens mening är det naturligt att antalet kvinnoanstalter återspeglar antalet intagna kvinnor. Även om geografiska avstånd till hemorten kan ha betydelse för rehabiliteringen måste dock alltid anstaltsplaceringar ske med utgångspunkt från att den programverksamhet som respektive anstalt bedriver ska tillgodose de behandlingsbehov som de intagna kvinnorna har. Placering av unga kvinnor i anstalt I uppföljningen har framkommit att det för unga kvinnor inte finns särskilda ungdomsavdelningar, vilket finns för unga män. Enligt uppföljningsgruppens mening bör de kvinnor som tas in i anstalt på motsvarande sätt som de män som placeras på ungdomsavdelning erbjudas särskild verksamhet som är anpassad för yngre intagna. Även om antalet kvinnor upp till som tas in i anstalt är få och det inte finns underlag för att inrätta särskilda ungdomsavdelningar för kvinnor är det viktigt att de alternativa lösningar som tillämpas ges ett innehåll som motsvarar behoven hos denna grupp. Utredning och planering av verkställighet I uppföljningen har framkommit att det förekommer kvalitativa brister när det gäller upprättandet av verkställighetsplaner. Enligt uppföljningsgruppens mening är det viktigt att kvalitetsproblemen blir åtgärdade. Det vore värdefullt om resultaten av de insatta åtgärderna även blir föremål för fördjupad granskning. Verkställighetsplanerna skulle då också kunna användas i samband med mer förfinande återfallsanalyser. Möjligheter till sysselsättning och utbildning har vid ett flertal tillfällen uttryckt oro över den minskande sysselsättningsgraden för de intagna. I uppföljningen har framkommit att ungefär en fjärdedel av de ersatta sysselsättningstimmarna utgjordes av brist på sysselsättning för kvinnor i anstalt, vilket kan jämföras med för intagna män. Uppföljningen visar vidare att många av de anstaltsintagna har en relativt låg utbildningsnivå och att det 2006 var som hade grundskola som högsta fullföljd utbildning. Enligt uppföljningsgruppens mening är det nödvändigt att öka sysselsättningen på anstalterna. Vidare bör Kriminalvården vidta åtgärder som möjliggör en redovisning av hur den faktiska sysselsättningen bland de intagna utvecklas . Den sysselsättning som erbjuds de intagna kvinnorna måste ha ett innehåll som främjar möjligheterna till arbete och annan sysselsättning efter avslutad verkställighet. Enligt uppföljningsgruppens mening är det angeläget med ökade insatser för att fler intagna kvinnor ska kunna delta i arbetsmarknadsutbildningar för att öka förutsättningarna till arbete och egen SAMMANFATTNING 2008/09:RFR9 försörjning efter avslutad verkställighet. vill uppföljningsgruppen peka på att utvecklingen av lärcentrum på anstalterna är värdefullt för att kunna erbjuda intagna utbildning av hög kvalitet som aspekter kring god säkerhet beaktas. I uppföljningen har framkommit att alltfler intagna kvinnor deltar i behandlingsprogram. Uppföljningsgruppen ser positivt på att Kriminalvården lagt ett ökat fokus på att utveckla och anpassa behandlingsprogrammen till de intagna kvinnornas behov. Väl anpassade behandlingsprogram som en del i rehabiliteringen är en förutsättning för att minska andelen återfall i brott. Vidare är de återfallsstudier som Kriminalvården genomför viktiga för att åstadkomma en kvalitetssäkring av programverksamheten. Dessa måste genomföras så att det av resultaten även framgår om det finns skillnader i återfall mellan kvinnor och män som genomgår respektive program. Detta för att, i likhet med vad som gäller för intagna män, säkra att de program som erbjuds är utformade för att möta de intagna kvinnornas behov. har vid olika tillfällen uttalat vikten av att fortsatt inrätta fler platser med självförvaltning. I uppföljningen har framkommit att självförvaltningen ökar på anstalterna. Enligt uppföljningsgruppens bedömning är de framsteg som skett kring självförvaltningen ett värdefullt tillskott inom kriminalvården, och det är betydelsefullt att denna utveckling fortsätter. har fattat beslut som syftar till att öka säkerheten på anstalterna. Beslutet innebär bl.a. förenklade och mer enhetliga bestämmelser när det gäller intagnas rätt att inneha personlig egendom, brevgranskning och placering i avskildhet. I uppföljningen har framkommit att dessa åtgärder för ökad säkerhet inom kriminalvården har genomförts . Under uppföljningen har det visat sig att det inte varit möjligt att ta fram uppgifter som belyser användning och omfattning av avskildhetsplaceringar. Enligt uppföljningsgruppens mening är det arbete som Kriminalvården har utfört för att öka säkerheten viktigt. är det angeläget att insatserna för ökad säkerhet följs upp och kontinuerligt utvärderas. Insatserna måste också alltid ställas i relation till de inskränkningar som de medför för de intagna kvinnorna som grupp och på individnivå. Säkerhetsbetingande åtgärder får aldrig bli större än vad som är nödvändigt på respektive anstalt eller avdelning och heller inte för den enskilde. Slutligen borde, enligt uppföljningsgruppens mening, utvecklingen av avskildhetsplaceringar i kvinno- och mansanstalter kunna följas . 2008/09:RFR9 SAMMANFATTNING I uppföljningen har framkommit att flera åtgärder har vidtagits för att bättre beakta barnperspektivet inom kriminalvården. I uppföljningen har även framkommit att vissa av de åtgärder som vidtagits för att öka säkerheten på anstalterna har inneburit att det blivit svårare för barn till intagna att hålla kontakt med föräldern. Under uppföljningen har framkommit att det finns ett behov av bättre anpassningar av anstalterna för kvinnor som bor med barn. Uppföljningsgruppen vill framhålla vikten av att barn till intagna ges möjlighet att hålla kontakten med sin förälder. Därför anser uppföljningsgruppen det särskilt angeläget att följa upp att barnperspektivet alltid beaktas när säkerheten skärps. Skulle det visa sig vara svårt att upprätthålla barnperspektivet bör en högre grad av differentiering mellan anstalter eller avdelningar övervägas. Enligt uppföljningsgruppens bedömning bör de nyinrättade barnombuden kunna utgöra en fortsatt viktig resurs i Kriminalvårdens arbete med ökat fokus på barnperspektivet. Det är därför av stor vikt att barnombudens uppdrag lyfts fram och ges tillräckligt utrymme i förhållande till deras övriga ordinarie uppgifter på respektive anstalt. Enligt uppföljningsgruppens bedömning är det positivt att man vid det senaste tillskottet av anstaltsplatser för kvinnor har beaktat behovet av att åstadkomma en god miljö för de barn som bor med sin mamma i anstalt . Det är enligt gruppens mening viktigt att frågan om miljön för de barn som bor i anstalt med sin mamma uppmärksammas fortsättningsvis. I uppföljningen har framkommit att samverkan mellan Kriminalvården och frivilligorganisationerna mestadels fungerar väl. Enligt uppföljningsgruppens bedömning är det viktigt att Kriminalvården i alla delar värnar om och tillvaratar den värdefulla resurs som frivilligorganisationerna utgör. Den kompetens och det engagemang som finns inom frivilligorganisationerna bör kunna ses som en viktig tillgång redan tidigt under planeringen av verkställigheter. I uppföljningen har framkommit att många av de intagna kvinnorna har utsatt fysiska, psykiska och/eller sexuella övergrepp och den psykiska och fysiska hälsan är dålig bland många av de intagna kvinnorna. Enligt uppföljningsgruppens mening innebär detta att höga krav måste ställas på att tillgången till adekvat hälso- och sjukvård säkras så att de olika vårdbehov som kvinnor har kan tillgodoses. I uppföljningen har framkommit att syftet med den av beslutade utslussningsreform som infördes ännu inte har uppnåtts. Enligt uppföljningsgruppens mening är det angeläget att intentionerna kring refor- SAMMANFATTNING 2008/09:RFR9 Med utgångspunkt från att det var en högre andel av de intagna kvinnorna som frigavs utan utslussningsåtgärd jämfört med männen vill uppföljningsgruppen särskilt uppmärksamma orsakerna till nuvarande skillnader. För att öka andelen kvinnor som får utslussning måste åtgärder vidtas. I det sammanhanget vill uppföljningsgruppen framhålla att placering i halvvägshus också ska kunna erbjudas kvinnor som utslussningsalternativ. Då många intagna kvinnor har ett långt gånget missbruk i kombination med att de dömts till relativt korta straff betonar uppföljningsgruppen vikten av att Kriminalvården samarbetar med andra berörda myndigheter för att behandlingsåtgärder ska kunna fortgå även efter avslutad verkställighet Vidare är det enligt uppföljningsgruppens mening viktigt att Kriminalvården tillvaratar och ytterligare stimulerar möjligheterna att samverka med andra myndigheter och aktörer inom verksamheter som bl.a. /Kvinnokrami. Kvalitet på uppgifter om kriminalvård I uppföljningen har framkommit att det inom flera områden finns problem i kvaliteten på de uppgifter som kan hämtas från Kriminalvården. Enligt uppföljningsgruppens mening är det viktigt att det finns ett tillförlitligt system för att ta fram uppgifter om kriminalvården, bl.a. som underlag inför ställningstaganden i kriminalvårdsfrågor. Gruppen vill därför peka på vikten av att de problem som har uppmärksammats kring möjligheterna att kunna inhämta korrekta och entydiga uppgifter åtgärdas. Vidare bör de problem som noterats kring uppgiftskvalitet m.m. även bli föremål för en framtida fördjupad granskning. Av uppföljningen har framgått att inte efterfrågat någon särskild redovisning av regeringen av vilka resultat som statens insatser inom kriminalvården får med avseende på intagna kvinnor. Enligt uppföljningsgruppens mening vore det värdefullt om regeringen i lämpligt sammanhang återkommer till med en återrapportering av resultatet av det fortsatta utvecklingsarbetet med att anpassa kriminalvården efter intagna kvinnors behov. Rapportens delavsnitt i korthet I följande avsnitt sammanfattas kortfattat innehållet i rapportens olika delavsnitt. Bakgrund (avsnitt 1) behandlar i olika sammanhang frågor som på olika sätt anknyter till situationen för anstaltsintagna kvinnor och män. har vid ett flertal tillfällen uttalat att kvinnors situation inom kriminalvården bör uppmärksammas särskilt och att ökad kunskap om kvinnors brottslighet och 2008/09:RFR9 SAMMANFATTNING livssituation är av yttersta vikt för att kriminalvårdens insatser ska kunna anpassas efter intagna kvinnors behov. Mot den bakgrunden har justitieutskottet genomfört en uppföljning i syfte att fördjupa kunskaperna om situationen för anstaltsintagna kvinnor och i vilken mån kriminalvården har anpassats efter kvinnors behov. Styrning av kriminalvården (avsnitt 2) Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Påföljder ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt och antalet återfall i brott ska minska. Varje intagen ska vara placerad så att de behov av säkerhet och rehabilitering som finns under anstaltsvistelsens olika faser kan mötas och så att en successiv förberedelse för frigivning kan ske. När det gäller verkställighet av straff ska Kriminalvården särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. ska vara utformad så att den tillgodoser olika behov av säkerhet, de intagnas behov av arbete, utbildning och särskild behandling samt främjar en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning. I lagen om kriminalvård i anstalt (KvaL) finns särskilda regleringar för intagna kvinnor avseende förlossning, möjligheten att ha spädbarn hos sig och kroppsvisitation. Kriminalvårdens tidigare verksstyrelse ersattes av Kriminalvårdens insynsråd som har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. ombudsmän () har till uppgift att kontrollera att myndigheter och tjänstemän följer gällande lagar och andra författningar i sin verksamhet, se vidare nedan i avsnitt 7. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska regeringen till redovisa mål och resultat som uppnåtts inom olika områden. Detta gör regeringen i bl.a. budgetpropositionens resultatredovisningar. kan även begära en resultatskrivelse från regeringen. Det kan konstateras att det av uppföljningen framgår att inte efterfrågat någon särskild redovisning av regeringen gällande vilka resultat som statens insatser inom kriminalvården får med avseende på intagna kvinnor. Intagna i anstalt (avsnitt 3) Under har kvinnorna i anstalt ökat, både sett till antal och andel av samtliga intagna. var av samtliga intagna i anstalt kvinnor. Kvinnorna hade en högre genomsnittlig ålder än männen: drygt hälften av kvinnorna var , vilket kan jämföras av männen. Enligt statistik (tvärsnitt ) var medianåldern för förstagångsintagna kvinnor jämfört med för männen. SAMMANFATTNING 2008/09:RFR9 En stor del av de intagna har dömts till korta verkställighetstider. av de nyintagna kvinnorna hade verkställighetstider på upp , vilket kan jämföras med av männen. Intagna kvinnors levnadssituation, missbruk och brottslighet (avsnitt 4) gjorda undersökningar och forskning som belyser situationen för intagna indikerar att kvinnorna i olika delar har en mer utsatt och problemfylld livssituation jämfört med männen. I forskning om anstaltsintagna som bl.a. beskriver deras uppväxt och levnadsförhållanden konstateras att hemförhållandena under uppväxten inte skilde sig åt mellan intagna kvinnor och män. En skillnad fanns dock i att nästan hälften av de intagna kvinnorna, jämfört med en tredjedel av männen, hade upplevt missbruk inom den egna familjen under uppväxten. Vidare konstaterades att de intagna kvinnorna hade en anmärkningsvärt svår situation när det gäller boende, sysselsättning, ekonomi och missbruk jämfört med de intagna männen. Av samtliga intagna kvinnor som Kriminalvården ASI-utredde under 20032008 uppgav att de lever med en partner som sysslar med brott. Motsvarande andel för de intagna männen var . När det gäller narkotikaanvändning uppgav av kvinnorna och av männen att de lever tillsammans med en partner som använder narkotika.