rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — uppmärksammade, men de utgör likväl endast en mindre del av kongressens kontinuerliga granskning.122 Kongressen styr över samtliga federala departement och myndigheter. Man bestämmer uppdrag, storlek och organisationsform för 117Rules of the House of Representatives, , Rule X. 118Oleszeck (1989), s. 266. 119Cushman (2006), s. 107; (2006), s. 5. 120För ytterligare information, se webbplatserna och . 121Informationen är hämtad från (2006), s. 103107 om inte annat anges. 122Kaiser (2006), s. 5. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER varje enskild myndighet. Följaktligen kan utskotten bestämma regeringspolitikens inriktning genom att minska, eller utöka, anslag. -Rapporter från myndigheter. Myndigheter är skyldiga att samråda med kongressen om sina strategiplaner och ska rapportera till kongressen om mål och resultat. Kongressen tar emot fler än 2 000 årliga rapporter från federala departement, myndigheter, kommissioner m.m.123 Varje federal myndighet ska granska sin verksamhet i enlighet med Government Performance and Results Act (GPRA) . GPRA ger myndigheterna måttstockar mot vilka de ska mäta den egna verksamheten. -Generalinspektörerer (Inspectors General). Kongressen har etablerat en generalinspektör vid de viktigaste federala organen. Inspektörerna utreder frågor om slöseri, bedrägeri och missbruk och rapporterar sedan till myndighetschefen och kongressen. Inspektörerna kommunicerar med ledamö- ter, utskott och personal, och bl.a. avlägger man vittnesmål vid utskottsförhör.124 Såväl representanthuset som senaten har vetorätt på en rad av de lagstiftningsområden där initiativrätten har delegerats till exekutiven. Vetorätten tillämpas dock sällan, utan verkar förebyggande såtillvida att den sporrar exekutiven att utforma lagförslag som kan accepteras av kongressen. Kongressen har möjlighet att upphäva en lag efter ett specifikt datum genom att införa en . Det kan t.ex. handla om en lagtext som auktoriserar ett federalt program. Paragrafen fastställer att programmet upphör efter ett visst datum såvida kongressen inte utfärdar ny lag. -Godkännande av kandidater till högre statliga tjänster. Det relevanta utskottet håller utfrågningar för att förvissa sig om kandidatens inställning inom hans eller hennes kompetensområde. I de fall kongressens resurser är otillräckliga finns två framkomliga vägar. För det första kan kongressen använda sig av speciellt tillsatta utskott eller tillsätta en oberoende kommission. Desto mer kontroversiell eller politiskt känslig en fråga är, desto mer sannolikt är det att kongressen väljer den senare vägen; en oberoende kommission anses då kunna ge resultaten och slutsatserna en större trovärdighet. Uppmärksammade frågor har bl.a. handlat om förvärv av kärnvapeninformation från 1999 () samt underrättelseinformation och samarbetet mellan federala myndigheter före (National Commission on Terrorist the , 9/11 Commission). Den andra framkomliga vägen innebär att kongressen tar hjälp av en eller flera stödjande myndigheter. Tre specialorgan är särskilt viktiga. Det tidigare nämnda , ursprungligen etablerat 1921, hjälper kongressen dels med 123Ibid., s. 4. 124Oleszeck (1989), s. 270; (2006), s. 4. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 bokföring (bl.a. genom att kontrollera exekutivmaktens budgetar och fastställa federala utgifter), dels med utvärderingar av federala program. har omkring 3 200 anställda och producerar omkring 1 000 analytiska rapporter. Congressional Budget Office (CBO) hjälper i huvudsak kongressens båda budgetutskott med expertis i budgetfrågor, inklusive opartiska utvärderingar av kostnader för federala program. () är en utredningstjänst som tillhandahåller kongressens utskott och ledamöter med opartiska utredningar.125 Den statsvetenskapliga litteratur som studerats är förhållandevis kritisk till det amerikanska granskningssystemet, även om vissa positiva inslag lyfts fram. (2006) tar fasta på att kongressens granskning är fragmenterad, att den tar sig många olika uttryck och emanerar från flera spridda enheter vars verksamheter inte alltid koordineras. Den fragmentiserade granskningen innebär enligt bl.a. att myndigheter inte sällan är skyldiga att rapportera till flera utskott i bägge kamrarna, något som kan medföra att myndigheterna tvingas lyda motstridiga instruktioner. Därutöver noterar att kongressen tenderar att föredra brandkårsutryckning framför polisutredning. Med detta avses att kongressen ofta iscensätter en omfattande granskning i efterhand, som en följd av oförutsedda händelser, i motsats till en mer fortlöpande granskning i förebyggande syfte. Å andra sidan understryker att kongressen ofta är framgångsrik i sin granskning av större problem. Han betonar även att de utskott som är involverade i utformandet av en policy ofta har goda förutsättningar att granska implementeringen av densamma.126 har det i förts en diskussion om kongressens rätt att få information från exekutiven. (2006) pekar på exempel där kongressutskott och har nekats information från administrationen, inklusive underrättelseuppgifter inhämtade före den 11 september 2001.127 Best (2007) framhåller kongressens särskilda ansvar gällande tilllämpningen av nya antiterroristlagar. I synnerhet betonas kongressens uppgift att värna medborgarnas integritet, och att förhindra den typ av maktmissbruk som ägde rum i under 1960- och 1970-talen.128 125Cushman (2006), s. 108 f. 126Ibid., s. 103, 112 f. 127Owens (2006), s. 277. 128Best (2007), s. 14 f. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER , D (1992). : Dualism and consensual rule, i , E. (ed.) Parliamentary Change in the Nordic Countries. Assemblée nationale, fiche no. 21, Les commissions permanentes, . Assemblée nationale, fiche no. 44, Le rôle des commissions permanentes en matière de contrôle du Gouvernement, . Assemblée nationale, fiche no. 45, Les commissions d'enquête et les missions d'information créées par la Conférence des Présidents, . Assemblée nationale, fiche no. 46, Les missions d'évaluation et de contrôle, . Assemblée nationale, fiche no. 48, Le contrôle de l'application des lois, . Bergsjø, T.F. (2007). PM om ändringar i kontrollformer , . Best, R.A. (2007). Sharing and Intelligence Information: The Congressional Role, CRS Report for Congress, . Cabinet Office, Departmental Evidence and Response to Select Committees (Osmotherley Rules), Code de la sécurité sociale, . Commission denquête sur lutilisation des fonds publics et la gestion des services publics en , rapport n:o 1077 (), Constitution of the , ., C.B. (2006). An Introduction to the U.S. (1991). Constitutional Conflicts between Congress and the President. Gusy, C. (2006). Parliaments and the Executive in , i , B., (eds) Constitution and the role of Parliaments. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 Hague, R. & Harrop, M. (2001). Comparative Government and Politics An Introduction, femte upplagan. Hidén, M. & Sararviita, I. (1989). Statsförfattningsrätten i huvuddrag. & Stjernquist, N. (1998). 175 (19992000), . 284 (20002001), . 38 (20022003), . 107 (20022003), . 210 (20022003), . 94 (20062007), . (PM ). (1988). Departmental Select Committees ur Ryle, , . (ed.) The Commons under scrutiny. , F.M. (1988). Congressional Oversight of the Presidency ur AAPSS, 499, . , F.M. (2006). Congressional Oversight, CRS Report for Congress, . Kelso, A. (2007). of : Who Needs It? ur BJPIR Vol. 9, s. 138157. Knapp, A. och , V. (2006). The Government and Politics of , femte upplagan. seminarium (). KU:s granskning juridik eller politik. 1995/96:URD2. Laporte, J. & Tulard, M-J. (1989). Le droit parlementaire. , Research Paper 02/32, Departmental Select Committees. , Research Paper 07/72, The Governance of . , Standard Note: SN/PC/2671, The Osmotherly Rules. , Standard Note, SN/PC/4387, Parliamentary Involvement in Public Appointments. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER , Standard Note, SN/PC/4411, Regional Accountability at . , Standard Note, SN/IA/4693, Parliamentary Scrutiny of Treaties. , Standard Note, SN/PC/04703, The Governance of : An Update. organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances, . , The Governance of , 2007, Cm 7170, . National Audit Office: Annual report 2007. (2005). Parliment in British Politics. Nousiainen (1985). Ojansivu, C. (1999). Bör införa ett utredningsutskott enligt tysk modell? Uppsats framlagd vid juridiska fakulteten vid . Oleszek, W.J. (1989). Congressional Procedure and the Policy Process. Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, (2006). Presidential Acquiescence in the War on Terrorism: A New Constitutional Equilibrium?, Politics & Policy 34 (2), s. 258303. Règlement de l'Assemblée nationale (), . Règlement du Sénat (), . & , R. (2006). How Paliament Works, 6th edition. Rules of the House of Representatives, , . Sterzel, F. (1998). Författning i utveckling. Sterzel, F. (1999). Parlamentarismen i författningen. Strøm, K. och Narud, H.M. (2003). : Virtual Parliamentarism i Strøm, K., , , , T. (eds) Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. : University Press. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 Suksi, Markuu (2002) statsrätt: en sammanställning av material och tolkningar i anslutning till grundlag. Skriftliga uppgifter från 2008- 01-08. Thiébault, J-L. (2003). : Delegation and Accountability in the Fifth Republic i Strøm, K., , och , T. (eds) Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. : University Press. (1996). kontrollarbeid ur Politisk 1996. House of Representatives, . , , Eduskunta, interna utredningstjänst. Parlamentarisk kontroll av regeringen en forskningsöversikt Vi har fått i uppdrag att göra en forskningsöversikt över hur man ser på parlamentarisk kontroll av regeringen i ett antal länder av intresse för svenskt vidkommande. Översikten kan av naturliga skäl inte bli särskilt detaljerad, utan det kommer att pekas på de huvudsakliga frågor och problem som forskningen i de valda länderna behandlat och hur man generellt valt att ställa sig till dessa. Det är således inte fråga om någon heltäckande studie, inte heller någon helt rättvisande undersökning eftersom det är de dominerande uppfattningarna som får utrymme. De länder som ingår i studien är valda dels efter att de någorlunda väl kan sägas motsvara vissa centrala delar av politiska och konstitutionella förhållanden i . och är parlamentariska demokratier med stark välfärdsinriktning och proportionella valsystem. Hur dessa länder som på många sätt liknar hanterar parlamentarisk kontroll torde kunna vara av intresse för vårt system. är hemland för den parlamentariska modell som varit starkt influerad av Westminstermodellen och är därför av intresse. och är två stora stater med federal struktur. Inte desto mindre är de också tydligt parlamentariska. är ett ledande land i vad gäller konstitutionell forskning (och praktik) och är känt inom den konstitutionella forskningen för att på ett intressant sätt ha sammanjämkat så olika ideal som det brittiska och det amerikanska. Detta motiverar att vi också ser lite närmare på dessa två länder. Dispositionen är enkel, vi börjar med det klassiska brittiska systemet och går därefter till de två länder som kanske liknas mest, och , för att se på och . Avsnitten innehåller dels en del som kortfattat introducerar varje lands kontrollmakt, särskilt den som parlamentet är delaktig i, och sedan en presentation av aktuella forskningsfrågor. Varje studie av det brittiska parlamentets måste ta hänsyn till två viktiga inledande synpunkter. För det första är det brittiska parlamentet modellen för många andra parlament i världen och starkt traditionsbun- PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 Dess ställning som överordnat politiskt maktorgan (the Supremacy of Parliament) är åtminstone i teorin knappt alls ifrågasatt. En andra faktor är den att parlamentet kommit att minska i betydelse genom de parlament som upprättats i och . Särskilt det förra har vissa substantiella uppgifter.129 Den maktdelning mellan lagstiftande, verkställande och dömande organ som vanligtvis föreligger i konstitutionella system är bara i låg grad synlig i det brittiska systemet. Medlemmar av regeringen måste vara ledamöter i parlamentet, så någon skarp skillnad mellan regering och lagstiftare föreligger inte.130 Parlamentets överhus utgör landets högsta domstol, så inte heller där upprätthålls någon strikt åtskillnad mellan de olika makterna. Principen om ministrarnas ansvar inför parlamentet har varit klart etablerad sedan mitten av 1800-talet.131 I praktiken kom förhållandet att de enskilda ministrarna var parlamentsledamöter att spela en viss roll för denna utveckling, då detta medförde att det var naturligt att ministern blev den som kom att svara för frågor om sin verksamhet inom regeringen. I detta ingår också att svara för all verksamhet som pågår i de myndigheter som lyder under ministerns departement. Detta betyder i praktiken också att enskilda statstjänstemän inte ska hållas ansvariga för de eventuella fel de begått under utövandet av sina uppgifter. Dessa enskilda tjänstemän kan t.o.m. hållas anonyma, eftersom de är ointressanta ur ansvarssynpunkt. Frågan om hur långt den enskilde ministerns ansvar visavi parlamentet sträcker sig i fall då myndigheter begått fel är inte lätt att entydigt svara på.132 Utgångspunkten är den att ministern är ansvarig för all verksamhet i underlydande myndigheter. Att vara ansvarig betyder dock i detta sammanhang inte att det föreligger en skyldighet att avgå. har det, enligt uppgift, inte förekommit något fall där en minister avgått på grund av misstag inom departement eller underlydande myndigheter.133 Rent praktisk sker parlamentets kontroll genom tre olika institut: den parlamentariska debatten, frågor till regeringen från parlamentsledamöter och de parlamentariska kommittéernas arbete.134 Om debatten är inte mycket att säga annat än att den har stort utrymme och tilldrar sig relativt stor uppmärksamhet. Frågorna anses vara det främsta medlet för information om regeringens aktiviteter och då särskilt de skrivna frågor där såväl fråga som svar senare publiceras i parlamentets skriftsamling (Hansard).135 Det görs som synes en uppdelning mellan skriftliga och muntliga frågor där de förra hanteras genom 129 , Constitutional and Administrative (2003), s. 117. 130Dewry, The Executive: Towards Accountable Government and Effective Governance?, i: Jowell/(eds. ), (2007), s. 188. 131Bradley & , Constitutional and Administrative (2003), s. 105. 132Bradley & s. 112 f. 133Bradley & s. 112. 134Craig & Tomkins, The Executive and Public (2006), s. 40. 135Craig & Tomkins s. 40. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT ett elektroniskt system, vilket gör att av dessa får ett skriftlig svar . Muntliga frågor förekommer i lite olika sammanhang och försök har gjorts med större och mera blandade (s.k. cross-cutting) frågestunder med flera ministrar närvarande . Antalet frågor per dag överskrider i genomsnitt 400.136 Stående utskott i underhuset s.k. select committees utgörs av små grupper (1114 personer) av parlamentsledamöter som inte innehar en ministerpost (s.k. back-benchers). Det nuvarande systemet, vari ingår att utskottet också ska granska regeringen, infördes . Utskotten organiseras i stort sett efter regeringens departement, med några tillägg för utskott med mera specialiserade uppgifter, såsom Scottish Affairs. till utskottet sker inom parlamentet efter det ordinarie valet och vid första mötet utses en ordförande. Detta val sker i realiteten genom partipolitiska överenskommelser, där oppositionen garanteras ett visst antal poster. Försök att frigöra hela processen från regeringens (och regeringspartiets) starka inflytande har i stort sett misslyckats, något som gör att utskotten knappast kan ses som helt fristående från partipolitiken i stort.137 fattades beslut om att ge utskottsordförandena ett visst lönepåslag, för att i viss mån kompensera dessa för det merarbete som posten innebär och för att ge parlamentsledamöter ett incitament att söka sig till sådana uppgifter.138 har underhuset aktivt sökt arbeta med att själv ange de områden som utskotten ska verka inom, något som tidigare baserades på dokument utarbetade av regeringen. 2002 kom en lista med ett tiotal punkter med huvudsakliga uppgifter för utskotten inom områdena politisk, ekonomisk och administrativ granskning. Utskotten ska således granska lagförslag på sitt område, identifiera behov av lagförslag och i förekommande fall komma med sådana, granska hur departement och myndigheter på området sköter sina finansiella åtagande samt granska och övervaka departementen och myndigheternas arbete med att realisera lagstiftning och policy-beslut. Utskotten har befogenhet att anlita experter och hålla hearingar och förhör. Statstjänstemän är skyldiga att infinna sig för att sanningsenligt svara på frågor, men ministrar har inte skyldighet att komma till utskottet. Om de väljer att infinna sig är de dock skyldiga att avhålla sig från lögner eller förtiganden. Tjänstemän som vittnar inför utskott agerar på uppdrag av sin minister och följer dennes instruktioner även i sådana fall.139 Utskottsarbetet avslutas vanligen med en rapport där utskottets arbete och slutsatser redovisas. Regeringen måste svara på denna rapport. 136Select , 26th Annual Report (2003 04), s. 4. 137Flinders, Analysing Reform: , 200105, Political Studies (2007), s. 189. 138Departmental Select Committees, House of Commons Information Office, Procedure Series (2007), s. 3 och Flinder s. 182. 139Bradley & s. 110. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 blir föremål för allmän debatt, något som samordnas mellan de olika utskottsordförandena i den s.k. Liaison Committee.140 överhuset finns ett antal stående utskott, men betydligt färre än i underhuset och med mer generella uppgifter. Av störst intresse i detta sammanhang är , som har till uppgift att övervaka hur lagstiftningen i stort påverkar den brittiska konstitutionens grundprinciper. Utskottet tillkom , efter det att man konstaterat att flera lagstiftningsåtgärder haft mera långtgående konstitutionella återverkningar än man först insett, däribland nämns medlemskapet i EU, devolutionen till , och samt reformerna av överhuset självt. Utskottet består av 12 medlemmar. Utskottet har till uppgift att både granska föreslagen lagstiftning utifrån konstitutionella utgångspunkter och mera allmänt följa hur konstitutionella regler och traditioner följs. Den första uppgiften genomförs i praktiken så att lagförslag granskas och att utskottet skriver yttranden om dessa. Utskottet är i princip en passiv mottagare som analyserar det material det får. Den senare uppgiften kräver ett mer aktivt förhållningssätt. Först identifierar utskottet områden som förtjänar närmare granskning. Vanligen utses därefter en eller flera experter att inkomma med rapporter som sedan diskuteras vid utskottsmöten med representanter för akademin, regeringen och andra som kan ha särskild kunskap på området. Arbetet utmynnar i en rapport med iakttagelser och rekommendationer till regeringen. Denna offentliggörs och regeringen är skyldig att svara på de rekommendationer utskottet gjort. Vanligtvis debatteras rapporten och regeringens svar i överhuset.141 kan nämnas att utskottet håller möten med de ministrar som ansvarar för konstitutionella och juridiska frågor för att få information om regeringens agerande på områden av konstitutionell betydelse, såsom omstrukturering av departement och myndigheter och delegationsfrågor. De parlamentariska kontrollinstrumenten samspelar naturligtvis i hög grad med andra kontrollformer. Det är t.ex. tydligt att tillskapandet av en ombudsman the Parliamentary Commissioner for Administration skapat en viss spänning i förhållande till den klassiska brittiska idén om ministeransvaret. I den institutionens uppgifter ingår att utreda individuella misstag inom förvaltningen och det är då lätt att det blir fråga om att utpeka någon viss person som den som begått vissa misstag. Uppfattningen tycks dock vara att det bara är i exceptionella fall som principen om statstjänstemännens undanskymda roll bör brytas.142 140Departmental Select Committees, House of Commons Information Office, Procedure Series (2007), s. 5. 141Antalet rapporter är inte så stort, under 200708 har tio rapporter färdigställts till . var det totala antalet rapporter från utskottet sex. Den senaste rapporten behandlar en granskning av antiterroristlagstiftningen i , andra berör Lissabonfördraget och frågor om relationen mellan parlament, regeringen och domstolar. 142Bradley & s. 113 med ett exempel där en rapport utpekade en viss under-secretary som direkt ansvarig för att miljontals enskilda saknade försäkringsskydd vid en konkurs i ett större försäkringsbolag. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT I parlamentets kontroll av regeringen ligger också den rent ekonomiska granskningen och har underhuset en särskild avdelning för ekonomisk revision av regeringen. kallas denna Committe of Public Ac- counts (CPA). Denna stöds i sin tur av National Audit Office () som utgör ett nationellt revisionsorgan med stora resurser att granska all offentlig verksamhet såväl rent redovisningsmässigt som ur effektivitetssynpunkt. Ett 50-tal rapporter från behandlas av CPA, som skriver egna betänkanden och begär in regeringens ståndpunkter. CPA anses vara ett av parlamentets allra mäktigaste utskott och utnyttjar sina befogenheter att kalla vittnen etc. i hög grad.143 understöder också enskilda parlamentsledamöter och ger dem hjälp i olika frågor som rör kontroll av offentliga utgifter.144 Offentliga undersökningar, s.k. Public inquiries, är den sista typen av kontrollinstrument som behandlas här. Dessa är vanligen tillsatta och finansierade av regeringen, mot bakgrund av någon särskild problematisk händelse som behöver utredas dels för att klargöra vad som faktiskt skett, dels för att ge rekommendationer om hur sådana situationer ska hanteras . Den främsta garantin för dessa kommissioners integritet tycks vara det massmediala intresse som alltid omgärdar dem, eftersom detta i praktiken tvingar regeringen att utnämna känt opartiska personer till ledamöter.145 Aktuella frågor i forskningen En stor del av forskningen om det brittiska parlamentet har haft frågan om dess minskade betydelse (the decline of Parliament) som utgångspunkt. Studier av om och i så fall varför parlamentets ställning försvagats i förhållande till såväl regeringen som domstolarna är vanliga. Just svårigheterna för parlamentet att utkräva ansvar för den förda politiken har väckt särskilt intresse, inte minst eftersom demokratin i teorin vilar på antagandet att regeringen kan utkrävas ansvar i parlamentet. Redan tidigt har brittisk forskning visat att detta dock är mer teori än verklighet i ett system som det brittiska.146 I efterkrigsåren har själva expansionen av den offentliga sektorn och därmed av regeringarnas verksamhet kommit att ytterligare underminera tanken på en regering som kan hållas ansvarig i någon reell mening.147 Det förhållandet att den verkställande makten inte länge är ett entydigt och enkelt avgränsbart subjekt (vare sig organisatoriskt eller verksamhetsmässigt) gör att 143Craig & Tomkins s. 49. 145Craig & Tomkins s. 49. 1461867 skrev standardverket och visade att denna i praktiken byggde på en långtgående sammansmältning av lagstiftande och verkställande funktioner.