rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — premiärministern ber monarken att upplösa parlamentet. al (2006). 70Norton (2005), s. 136; House of Commons, Research Paper 02/32, jfr dock (2006), s. 425 f och Kelso (2007). 71Info-PM från , House of Commons Library. 72Ministry of , The Governance of , 2007, Cm 7170, . 74Library Standard Note, SN/PC/4387, Parliamentary Involvement in Public Appointments. 75Library Standard Note, SN/PC/4411, Regional Accountability at . 76Library Standard Note, SN/IA/4693, Parliamentary Scrutiny of Treaties. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER skulle inte ske genom en lag utan genom prejudikat och skulle därefter bli en ny konvention.77 Uppgifter om detaljerna i förslagen i grönboken och hur långt genomförandet har kommit finns tillgängliga i en skrift från Library Paper, The Governance of : An Update. För en utförlig diskussion om grönboken finns en rapport från Paper The Governance of . Parlamentarisk granskning av regeringen utförs huvudsakligen av organ tillsatta inom förbundsdagen i form av utskott (Ausschüsse) och kommittéer (Gremien). Härvid kan man göra skillnad mellan stående utskott (Ständige Ausschüsse), kontrollkommittéer (Kontrollgremien) och utredningsutskott (Untersuchungsausschüsse). För varje mandatperiod tillsätts ett antal stående utskott vilkas ansvarsområden i huvudsak motsvarar den federala departementsindelningen. Vissa av de stående utskotten är särskilt föreskrivna i den tyska grundlagen (Grundgesetz, GG) och har utökade kontrollbefogenheter gentemot regeringen. Detta gäller exempelvis utrikesutskottet (Auswärtiges Ausschüss), försvarsutskottet (Verteidigungsausschuss)78 och budgetutskottet (Haushaltsausschuss). Det sistnämnda har ett stort inflytande över den federala budgetprocessen och är ansvarigt för den parlamentariska granskningen av alla regeringsministeriets budgetpåverkande åtgärder.79 Till ordförande i budgetutskottet utses alltid en parlamentsledamot ur oppositionen. Ett annat viktigt stående utskott är petitionsutskottet (Petitionsausschuss) dit alla medborgare har rätt att vända sig med skriftliga klagomål angående myndigheter eller förbundsregeringen.80 utlåtanden är inte juridiskt bindande, men redan det faktum att utskottet utreder ett ärende, liksom de rekommendationer som avges, anses vara av stor betydelse. En annan del av förbundsdagens parlamentariska granskning fullgörs av kontrollkommittéerna. Deras roll skulle kunna sägas vara mer av en övervakningsmyndighet medan utskottens roll är mer invävd i den parlamentariska processen.82 Kontrollkommittéerna har till uppgift att övervaka särskilt utvalda områden av regeringens arbete. De arbetar med en hög grad av självständighet och har långtgående befogenheter vid utförandet av sina uppdrag.83 finns fyra stående kontrollkommittéer: 77Originaltexten är här något svårtolkad och lyder change would not be through statute, but through precedent would become a new convention. Utredningstjänstens översättning ska därför tolkas med viss försiktighet. 79Se förbundsdagens webbplats (även webbarkiv): . granskar t.ex. inköp till försvarsmakten och statliga fastighetsförvärv. 17 och 45c GG. 81Se förbundsdagens webbplats: . 82Sveriges Ambassad i , skriftliga uppgifter, . 83Regeringen måste bereda kommittéerna insyn i akter och uppgifter, låta höra medarbetare och möjliggöra kontrollbesök på myndigheter. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 -(Parlamentarisches Kontrollgremium) som kontrollerar den tyska underrättelsetjänsten. Kommitténs aktivitet styrs genom lagen Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (PKGrG), i vilken det bl.a. regleras att har skyldighet att informera kontrollkommittén om sina underrättelseaktiviteter (§ 2 PKGrG). På grund av de känsliga uppgifter som kommittén behandlar är dess överläggningar hemliga (§ 5 PKGrG). -Den s.k. G 10-kommittén är ett oberoende organ som inte är bundet av någon särskild lag eller förordning. Kommittén kontrollerar alla inskränk- ningar i den tyska grundlagen som genomförs av de tyska underrättelsetjänsterna84 avseende rätt till privat brev-, post-, och fjärrkorrespondens jämte artikel 10 GG. -av tullmyndighetens spaningsarbete (ZFdG- Gremium) ska övervaka de fall när tullen fått i uppdrag att granska gränsöverskridande kommunikation. -av olika metoder för bekämpning av organiserad brottslighet granskar inskränkningar av hemfriden85 som sker genom övervakning av privatbostäder med hjälp av tekniska hjälpmedel. Utöver de permanenta utskotten och kontrollkommittéerna har förbundsdagen möjlighet att tillsätta utredningsutskott (Untersuchungsausschüsse). Ett utredningsutskott (UU) ska tillsättas på begäran av minst en fjärdedel av ledamöterna i förbundsdagen.86 Utredningsutskotten, som namnges efter det ordningsnummer de har i valperioden (t.ex. 3 Untersuchungsausschuss), tillsätts för att utreda specifika frågor, vilka inte kan ändras i efterhand av utskotten eller . Till utredningen hör särskilt insamling av bevis och i detta syfte har ett utskott omfattande befogenheter att utkräva information och att kalla vittnen, vilka ska inställa sig vid äventyr av rättsliga åtgärder. Domstolar och myndigheter ska vid behov vara ett utskott behjälpliga. I fråga om befogenheter intar utredningsutskottet därmed en särställning; man samlar inom sig funktioner som återfinns hos det svenska KU och () tillsammans. Utöver detta har UU befogenheter som går utöver de som finns hos något parlamentariskt organ i Sverige.87 I det följande beskrivs utredningsutskottet mer utförligt och jämförs med svenska förhållanden. UUhar följande uppgifter och befogenheter: -Att utreda regeringens och de offentliga myndigheternas handlande (en funktion som finner sin motsvarighet hos KU och JO tillsammans). 84Förbundsunderrättelsetjänsten, Försvarets kontraspionagetjänst (Militärischer Ab- schirmsdienst) och för Författningsskydd. , Art. 13 St. 6 GG. Förbundsdagen har dock alltid rätt att sätta in ett UU, men med en fjärdedel av ledamöterna övergår den rätten till en plikt. 87Ojansivu (1999). 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER -Att granska parlamentsledamöternas handlande i tjänsten (en befogenhet som tillkommer varken KU eller JO).88 -Att bereda lagförslag. UU:s lagberedningsområde är till skillnad från KU:s inte avgränsat till att gälla vissa sakområden. -Att utreda ärenden som har ett offentligt intresse. utredningar på det i formell mening icke-offentliga området (oftast större företags handlande).89 -Under hela utredningsförfarandet har UU samma befogenheter som en domstol. Som nämndes ovan kan man t.ex. genom hot om häktning kalla till förhör. UU kan dock inte väcka åtal och inte heller utdöma straff eller bestämma påföljd. Däremot kan UU:s arbete leda till att åtal väcks via den vanliga domstolsvägen. Även om UU värderar sitt material och framställer ett slutbetänkande rör det sig sålunda inte om en dom i processuell mening. Syftet med utredningen är inte att fatta juridiskt bindande beslut eller att fastställa individuellt straffrättsligt ansvar. I stället handlar det om ett politiskt intresse av att få ett visst ärende utrett. UU:s utredningar resulterar i en rapport som läggs fram för parlamentet. Finns det åsiktsskillnader mellan företrädarna för regering och opposition, vilket det oftast gör, så ska rapporten innehålla bådas respektive bedömning. Den verkliga politiska tyngden ligger dock inte i rapporten, utan i den effekt de öppna utskottsförhören har på den allmänna opinionen. Avslutningsvis redogörs närmare för ett fall, , som fick stor uppmärksamhet i media och som har lett till granskningar av flera av de ovan nämnda organen, bl.a. UU. är en turkisk medborgare som föddes och bodde i med permanent uppehållstillstånd , då han åkte till där han blev tillfångatagen av pakistanska militären och sedermera överlämnad till . Den amerikanska militären förde honom till där han satt som fånge . framkom uppgifter om att skulle ha fått ett erbjudande om ett frisläppande av Kurnaz till , något som skulle ha avböjts som ett frisläppande till i stället förordades, varpå drog tillbaka erbjudandet. Det har också framkommit uppgifter om att tre företrädare för den tyska underrättelsetjänsten ska ha deltagit i förhör i . Dessa uppgifter fick utskottet för försvarsfrågor att utreda om Kurnaz skulle ha blivit utsatt för tortyr av den tyska militären vid sin vistelse i . Utskottets granskning är avslutad och ska behandlas av förbundsdagen. Vidare har den parlamentariska kon- 88Frågan om riksdagsledamöters straffrättsliga ansvar finns reglerad i RF 4:8. 89Vad gäller företag har JO befogenhet att kontrollera de statliga affärsverkens representanter i statsdominerade företag samt befattningshavare i statliga och kommunala bolag. Även privata företag kan granskas av JO i den mån de anförtrotts myndighetsutövning. KU:s granskning tillgodoser naturligen ett offentligt intresse, genom att frågor handhas som i formell mening tillhör den offentliga sfären. Villkoret för JO:s granskning är att det rör sig om någon form av myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning kan dock sägas omfatta ett mindre fält än begreppet offentligt intresse. UU kan sålunda behandla en typ av ärenden som står utanför KU:s och JO:s granskningssfär, se Ojansivu (1999), s. 44. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 trollkommittén utrett den tyska regeringens och den då ansvariga ministern roll. I slutbetänkandet redogörs bl.a. för anklagelser om tortyr av Kurnaz under hans vistelse i . Av betänkandet framgår också att ett flertal omständigheter kring den tyska underrättelsetjänstens och regeringens agerande är outredda. Mot denna bakgrund tillsattes ett utredningsutskott (det första utredningsutskottet för ) vars arbete pågår. Man beräknar att avsluta arbetet under 2009.90 I finns inom ramen för utskottsväsendet en rad olika verktyg för parlamentets granskning av regeringen. De sex stående utskotten (commissions permanentes) i respektive kammare är ålagda att löpande bestå parlamentet med sådan information att det kan kontrollera regeringens arbete. I detta syfte kan utskotten tillsätta tillfälliga utredningar (missions dinformation), med en eller flera ledamöter från ett eller flera utskott, som får i uppdrag att utreda tillämpningen av en föreslagen eller gällande lagstiftning.91 Omkring 20 sådana utredningar tillsätts . De resulterar vanligen i en rapport som utskottet kan publicera och som kan bli föremål för debatt utan votering i kammaren.92 Såväl stående som tillfälliga utskott (commissions spéciales) kan också inhämta uppgifter genom att inkalla personer till utfrågningar.93 Under sessionen 20052006 höll nationalförsamlingens utskott sammanlagt 291 utfrågningar, varav 112 avsåg regeringsmedlemmar.94 Finansutskotten har en speciell roll vad gäller granskningen av de offentliga utgifterna och har särskilda befogenheter för arbetet.95 För granskningen av användningen av offentliga medel samt finansieringen av socialförsäkringssystemen har nationalförsamlingen vidare inrättat två permanenta revisionsorgan inom ramen för finansrespektive socialutskottet.96 Såvitt granskningarna leder till anmärkningar som tillkännages regeringen har denna en lagstadgad skyldighet att reagera inom två månader.97 De stående utskotten ägnar sig också åt uppföljning och utvärdering av tilllämpningen av lagstiftning inom sina respektive kompetensområden, och har flera nya resurser tillkommit för ändamålet. Utöver de revisionsorgan som nämnts har en för de båda kamrarna gemensam 90Sveriges Ambassad i , skriftliga uppgifter, . 91Règlement de l'Assemblée nationale, Art. 145, Règlement du Sénat, Art. 21. 92Assemblée nationale, fiche no. 21, Assemblée nationale, fiche no. 44 och 45. 93Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Art. 5 bis. 94Assemblée nationale, fiche no. 95Loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances, Art. 57. 96La mission dévaluation et de contrôle (MEC) inrättades 1999 och La mission dévaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) inrättades 2004, se vidare Assemblée national, fiche no. 21 och 46. 97Loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances, Art. 60, Code de la sécurité sociale, Art. LO 111-9-3. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER funktion för uppföljning och utvärdering inrättats (Office parlementaire d´évaluation de la législation) samt två s.k. parlamentariska delegationer i vardera kammaren som arbetar med att följa upp och utvärdera jämställdhetspolitiken respektive politiken för en hållbar utveckling. Regeringen är skyldig att förse delegationerna med de uppgifter som de behöver i sitt arbete, och jämställdhetsdelegationen har också rätt att hålla utfrågningar med ministrar. Vidare finns möjligheten att tillsätta granskningsutskott (commissions denquête). De tillsätts ad hoc på initiativ av respektive kammare med uppdrag att granska en särskild fråga. Denna kan ha sin grund i regeringens handlande, men kan även röra verksamhet vid myndigheter, företag, organisationer eller samhälleliga förhållanden i stort. Granskningens syfte och inriktning anges inte mer specificerat i den styrande förordningen än att uppdraget består i att inhämta information antingen om specifika förhållanden eller om skötseln av den offentliga förvaltningen eller de statliga bolagen samt att undersökningen inte får avse förhållanden där rättsliga åtgärder har inletts.99 En närmare precisering av uppdragen görs av det stående utskott som ansvarar för det politiska sakområde som det aktuella uppdraget avser.100 Granskningsutskotten består av högst 30 personer, och sammansättningen avspeglar enligt praxis de parlamentariska majoritetsförhållandena. Granskningen resulterar i en rapport som överlämnas till den kammare som initierat den, där den kan bli föremål för debatt men inte omröstning. Varje granskningsutskott upphör i och med att dess rapport presenteras eller senast efter dess bildande. De har i sitt arbete behörighet att på plats inhämta de upplysningar som de behöver för granskningen och de har rätt att ta del av alla myndighetsdokument med undantag för sådana som är sekretessbelagda med hänvisning till försvars-, utrikes- eller säkerhetspolitiska hänsyn.101 har även de stående utskotten möjlighet att, för avgränsade uppdrag, komma i åtnjutande av dessa rättigheter.102 har dock bestämmelsen aldrig tillämpats. Liksom de stående utskotten kan granskningsutskotten också tvinga inkallade personer att inställa sig till utfrågningar, som sker under ed. Enligt huvudregeln är utfrågningarna offentliga, men utskotten har möjlighet att besluta att hålla en utfrågning bakom lyckta dörrar. Vidare kan respektive kammare besluta att inte offentliggöra delar av slutrapporten eller rapporten i dess helhet.103 98Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Art. 6 sexies och Art. 6 septies, se även Assemblée nationale, fiche no. 99Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Art. 6. 100Règlement de l'Assemblée nationale, Art. 140, Règlement du Sénat, Art. 11. 101Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Art. 6. 102Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Art. 5 ter. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 Granskningsutskottens rapporter uppvisar stora likheter med , men är alltså underställda parlamentet och inte regeringen. Under föregående mandatperiod (20022007) tillsatte nationalförsamlingen granskningsutskott för att undersöka bl.a. kommunalskattens utveckling, förutsättningarna för förekomsten av varg i och praktiserandet av boskapsskötsel i bergstrakterna samt tillämpningen av säkerhetsåtgärder vid sjötransport av farligt gods.104 Under innevarande mandatperiod har en granskning av roll i samband med frigivning av fängslade bulgariska läkare och sjuksköterskor genomförts.105 Ett av de mest karaktäristiska dragen i den femte republiken, som inleddes med den nya konstitutionen , har varit ett svagt parlament. En viss återhämtning av dess makt har förvisso skett , men ofta framhålls att granskningsmakten i praktiken alltjämt är svag, bl.a. eftersom den exekutiva makten i hög grad ligger hos presidenten och inte hos regeringen. Vidare måste t.ex. beslut om att tillsätta ett granskningsutskott ha stöd hos en majoritet i kammaren.106 röstade emellertid de båda franska kamrarna igenom den mest genomgripande konstitutionella reform som genomförts . Det uttalade syftet med reformen är att anpassa författningen till utvecklingen i det politiska livet, att kringgärda presidentens befogenheter och att stärka parlamentet. Bland annat innebär reformen att parlamentet och regeringen får delat ansvar för parlamentets dagordning, vilken tidigare satts av regeringen, att de lagtexter som röstas ska komma från utskotten efter behandling, och inte som direkt till kammaren från regeringen, att antalet permanenta utskott utökas från 6 till 8 i de båda kamrarna samt att regeringen måste ta de viktigaste tillsättningsärendena till parlamentet, där en kvalificerad majoritet kan hindra en tillsättning. Enligt den officiella tidsplanen väntas reformerna kunna träda i kraft ; de ändringar som berör parlamentets funktionssätt kräver en revidering av kamrarnas respektive arbetsordningar, medan andra reformer kräver att ny lagstiftning utarbetas.107 politiska system har sin grund i tanken om maktdelning. Statsskickets lagstiftande, verkställande och dömande makter balanserar varandra. 104 För närmare uppgifter om granskningskommissionerna och deras rapporter, se Commissions d'enquête sous la Ve République: . 106Thiébault (2003), s. 338 f. 107Se t.ex. Pognon, O. loi qui encadre les pouvoirs du président et renforce ceux du Parlement, , , Pognon, O. Lapplication de la réforme sétalera dans le temps, , , Huet, S. Lapplication de la réforme prendra plus de six mois, , . 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER lagstiftande maktens kontroll av exekutiven syftar till att främja maktbalansen mellan de tre institutionerna.108 Kongressen har ett jämförelsevis starkt utskottssystem. Till skillnad från exempelvis debatterande parlament definieras den amerikanska kongressen som ett arbetande parlament.109 Representanthuset och senaten har 20 respektive 21 stående utskott. Till dessa kommer sammansatta utskott, speciellt tillsatta utskott (select committees) och ett stort antal underutskott (subcommittees). Senaten hade 87 underutskott i arbete 1994. Antalet sakkunniga i utskotten uppgår till omkring 3 500.110 Kongressen är förhållandevis aktiv i arbetet med att presentera lagförslag, inte minst budgetförslag.111 Kongressens rätt att kontrollera och granska den verkställande makten anges inte uttryckligen i , utan uttrycks i stället indirekt. Konstitutionen ålägger kongressen att bevilja allmänna medel, anta lagar, beordra verksamhet från armé och flotta, väcka riksrättsåtal mot presidenten och andra högre ämbetsmän, föreslå och godta nationella och internationella fördrag och presidentnomineringar m.m. Konstitutionen ger kongressen rätt att stifta de lagar som är nödvändiga för att fullgöra dessa uppgifter, inklusive lagar utfärdade i syfte att granska och kontrollera exekutivmakten.112 Kongressens granskningsmakt är ett resultat av dessa konstitutionella befogenheter; dess uppdrag vore svårgenomförbart utan möjligheten att granska exekutivmakten.113 Därutöver legitimeras kongressens granskningsmakt i ett flertal beslut från federala domstolar och i ett antal lagstiftande dokument som styr kongressens interna arbetsordning.114 Kongressens inflytelserika utskottssystem innebär att utskotten spelar den dominerande rollen även vid granskningen av exekutivmakten. Utskotten har den personal, expertis och jurisdiktion som krävs för att bedriva översyn.115 Kongressens samtliga lagstiftande, stående utskott benämns i dagligt tal även översynsutskott (oversight committees). Utskotten ska kontinuerligt utvärdera och granska tillämpningen och genomförandet av lagar inom sina respektive sakområden.116 Enligt representanthusets regler ska husets stående utskott, på grundval av sin granskning, avgöra om lagar och program ska fortlöpa, skäras 108Med den lagstiftande makten avses kongressen (representanthuset och senaten). Med den verkställande, exekutiva makten avses regeringen, dess underlydande förvaltning och kommittéer samt presidenten och vicepresidenten, se (1988), s. 76. 109Hague & Harrop (2001), s. 221 f. 110Ibid., s. 222. 111Hague & Harrop (2001), s. 226. 112Kaiser (2006), s. 3; (2006), s. 98. Enligt konstitutionens elastiska necessary and proper-paragraf har kongressen rätt [t]o make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other Powers vested by this Constitution in the Government of the , or in any Department or Officer thereof (Constitution of the , Art. 1, Sec. 113CRS Report for Congress (1990), s. 3; (1991), s. 14; (1988), s. 77. 114Kaiser (2006), s. 3 f; (2006), s. 98. Utskottens kompetens att granska exekutiven inom sina respektive sakområden infördes med The Legislative Reorganization Act (LRA) och utvecklades ytterligare med bl.a. The Legislative Reorganization Act . 115Cushman (2006), s. 103. 116Kaiser (2006), s. 4; (2006), s. 98 f. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 ned eller avlägsnas. Utskotten ska även identifiera omständigheter som kan indikera behov av ny eller kompletterande lagstiftning.117 Granskningens inriktning varierar. Den kan ha en strikt juridisk karaktär och t.ex. syfta till att utreda om förvaltningens ärendehandläggning är förenlig med gällande rätt, eller den kan vara ekonomiskt orienterad och undersöka administrationens effektivitet och ekonomi. Inte sällan har dock översynen en mer renodlat politisk och ideologiskt polemisk prägel. Granskningen och dess slutsatser utformas t.ex. på ett sådant sätt att utskottet ställer sig bakom alternativt motsätter sig en viss politisk linje, att den framhåller kongressens auktoritet gentemot presidenten eller att den visar sin goda vilja gentemot vissa intressegrupper.118 Hur går det då till när kongressen och dess utskott granskar den verkställande makten? I enlighet med (2006) kan granskningen indelas i tio punkter. För det första har två stående utskott ett särskilt granskningsansvar. Kongressen insåg tidigt att många granskningsfrågor spänner över flera utskott. Representanthusets utskott för Oversight and Government reform, etablerat 1927, och senatens utskott för Affairs, ursprungligen etablerat 1921, har följaktligen rätt att granska i stort sett hela den federala staten, bl.a. frågor om statlig effektivitet och omorganisationer inom exekutivmakten. Båda utskotten godkänner rapporter från the Comptroller General, chefen för (). Utskotten lämnar även rekommendationer till kongressen på grundval av dessa rapporter.119 Utskotten höll 53 respektive 99 utfrågningar 2007.120 Kongressens resterande granskningsmetoder utgörs av följande:121 -Informella metoder. De stående utskotten använder sig av dessa i förebyggande syfte för att styra myndigheternas beteende. Det kan handla om personliga kontakter (telefon, e-post eller brev) mellan utskottsledamöter och regeringstjänstemän. Flera myndigheter är snabba att besvara frågor från kongressen. Därigenom kan myndigheterna upprätthålla goda relationer med sina respektive översynsutskott. Dessa är ett sätt för utskotten att inhämta nödvändig information före utformandet av eventuell ny lagstiftning. Såväl de stående utskotten som speciellt tillsatta granskningsutskott har rätt att hålla utfrågningar. Utskotten har inkallningsrätt. Utfrågningarna är ofta massmedialt