rfr · GX0WRFR1 · 2009-11-26 00:00:00 — Det har t.ex. handlat om regelförenkling och minskning av den administrativa bördan. Några av uppdragen har påverkat uteslutande småskaliga livsmedelsföretagare eller specifika grupper av sådana företagare, som slakterier. Andra uppdrag har varit bredare och påverkat alla typer av livsmedelsföretagare, inklusive de småskaliga. har som ett led i uppföljningen lyft fram bl.a. följande exempel på aktiviteter som helt riktas till småskaliga livsmedelsföretagare eller har stor betydelse för dessa.28 -Lägre ställda lokalkrav för producenter av torkat renkött. -Undantag för levandedjursbesiktning för ripa som snaras. -Vissa undantag från hygienlagstiftningen för små mänger kött av fjäderfä och hardjur. Undantaget innebär att köttet inte behöver veterinärbesiktigas. -Vissa undantag från hygienlagstiftningen för tillverkning av mjölkprodukter på fäbodar. Undantaget innebär lägre ställda lokalkrav vad gäller exempelvis toalett, handfat och material i väggar, golv och tak. -Verksamheter som hanterar livsmedel av icke animaliskt ursprung behöver endast registreras inte godkännas. Ändringen ska tillämpas . -Möjlighet för avlivning av djur på gården före transport till slakteri (driver frågan). -Förenkling av dricksvattenföreskrifterna. Förenklingen innebär lägre antal obligatoriska dricksvattenprov i egenkontrollen för små dricksvattenproducenter och små livsmedelsföretagare som använder vatten från egen brunn. -Stöd till arbetet med branschriktlinjer. Branschriktlinjer för småskaliga mejerier, tillverkning av vin och spritdrycker samt småskalig slakt och förädling är klara eller nästan klara. Arbete med branschriktlinjer för charktillverkning och primärproduktion pågår. -Vägledningar för olika mindre verksamheter som förskolor och särskilda boenden samt jägares leveranser av mindre mängder av vilt utan veterinärbesiktning. -Förtydligande i vägledningen om riskklassificering, hygien och HACCP. Förtydligandet innebär att en miniminivå läggs fast, vilket ger möjlighet att ta hänsyn till de mindre företagens särskilda förutsättningar. -Arbete pågår med information till företagen om de enklaste sätten att uppfylla kraven på egenkontroll med HACCP. 28 , e-brev , 2008a och 2009b. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET -färdigställdes en vägledning som tydliggör minimikraven på spårbarhet i företagen. Informationen vänder sig direkt till företa- Regelförenkling vad gäller spårbarhet Regeringen har i sin senaste regelförenklingsskrivelse redovisat olika exempel på förenklingsåtgärder inom livsmedelsområdet. Ett exempel på redan genomfört förenklingsarbete inom livsmedelsområdet rör tillämpningen av regelverket om spårbarhet av livsmedel vid livsmedelsproduktion. har sett över tillämpningen av regelverket och publicerade ett dokument där man beskriver kravet på spårbarhet och hur detta uppfylls på enklaste sätt. Syftet har varit att skapa en basnivå för tilllämpningen av spårbarhetskraven. I samråd med andra EU-medlemsstater har gjort en utredning av hur kraven i EG-förordning nr 178/2002 ska tolkas. Denna nya tolkning innebär att inre spårbarhet inte krävs av lagen annat än undantagsvis för vissa varor.29 Enligt innebär åtgärden en minskning av de administrativa kostnaderna för företagen med ca . Enligt uppgift från använder även de kommunala inspektörerna dessa rekommendationer i sin kontroll. Regelförenkling vad gäller egenkontrollen Ett exempel på pågående förenklingsarbete rör tillämpningen av reglerna avseende HACCP. Det nuvarande regelverket om HACCP innebär betydande kostnader för företagen. Enligt den mätning som genomfördes uppskattades regelverket kring HACCP förorsaka kostnader på . har betonat att regleringen är målstyrd, varför det kan finnas flera olika möjligheter för företagen att uppfylla lagstiftningens krav. Enligt tidigare undersökningar råder en stor osäkerhet både hos företagen och hos kontrollmyndigheterna om hur lagstiftningen ska tillämpas. ser därför över tillämpningen av regelverket och avser att i ett dokument, riktat till företagare och branscher, beskriva en miniminivå för god praxis och system för egenkontroll med HACCP och hur dessa krav kan uppfyllas på enklaste sätt. kan inte exakt kvantifiera kostnadsminskningen, men enligt regeringens skrivelse till kan näringslivets kostnader komma att minska med ca 550 miljoner kronor.30 Regelförenkling vad gäller godkännande och registrering Ett annat exempel på regelförenklingsarbetet inom livsmedelsområdet handlar om förenklingar i kraven på godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar, inklusive lättnader i processen. Detta arbete beskrivs närmare i avsnitt 3.3.2. 29Tillväxtverket, e-brev . 2008/09:206. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET 3.2.5 Iakttagelser kring regelverket har stora förändringar genomförts i regelverket inom livsmedelsområdet, dels på EU-nivå, dels på nationell nivå. Det nya regelverket betonar företagets ansvar för livsmedelssäkerheten, vilket därmed ska lämna utrymme för flexibilitet i tillämpningen. Regelverket är även mindre detaljerat och täcker hela livsmedelskedjan. En stor del av regelverket utgörs av EG-förordningar som gäller direkt här i . Ytterligare en förändring är att staten ska uppmuntra utarbetandet av s.k. nationella branschriktlinjer. Uppföljningen visar att förändringarna i regelverket har inneburit förändringar för både företagen och myndigheterna. Från har det i uppföljningen betonats att det tar innan de olika berörda parterna har lärt sig de nya reglerna. I budgetpropositionen sammanfattar regeringen sin syn på regelverket på följande sätt: Regelverket inom livsmedelssäkerhetsområdet är riskbaserat och flexibelt. Tillämpningen kan anpassas till de förhållanden som råder för produktionen, oavsett om det sker i stor eller liten skala, men upplevs trots det i vissa fall som hämmande. Målsättningen är alltid att de livsmedel som produceras ska vara säkra. Arbetet att på bästa sätt uppnå detta bland små företag utan alltför stora investeringar och utan att riskera livsmedelssäkerheten ska fortsätta som en del av regeringens arbete med minskat regelkrångel för att främja en utveckling av företagandet på landsbygden.31 Regelverket är fortfarande omfattande och oöverskådligt Uppföljningen visar att det fortfarande finns en mycket stor mängd regler, och för den enskilde företagaren kan det vara svårt att veta vilka regler som gäller för honom eller henne. Exempelvis i län har framfört att det nya regelverket inte har inneburit att lagstiftningen har blivit mer överskådlig för någon livsmedelsföretagare, oavsett företagets storlek. menar att både lagstiftningen och vägledningarna i många fall upplevs som svåra att orientera sig i, och från kommun framförs att reglerna känns mer svåröverskådliga och komplexa. En företagare i har till utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp framfört följande: Jag har många synpunkter på statens insatser vad det gäller få- och enmansföretag. Inget har förenklats enligt mig och många kollegor som jag möter. räcker det inte att peta i några få regler. Det behövs helt nya genomgripande förändringar och framför allt en seriös syn på egna företagare som är goda entreprenörer och förebilder i vårt land. En företagare i län menar att det finns alldeles för många detaljer och sidoregler kvar för att regelverket ska uppfattas som konsekvent och logiskt. Företagaren menar vidare att det fortfarande finns skillnader i tolkningen och 2008/09:1 utg.omr. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET tillämpningen av regelverket beroende på var i landet man är verksam (se vidare avsnitt 3.4.2). Intervjuade tjänstemän vid konstaterar att det har blivit färre svenska regler men att företagen nu i stället hänvisas till EG- förordningar. Tjänstemännen menar att rättsakter har lagts ihop för att EU ska kunna visa att det har blivit färre regler, men för företagen är det dock lika svårt som tidigare att hitta i regelverket. Av utskottets enkätundersökning framgår att inget av de företag och organisationer m.m. som har besvarat enkäten menar att regelverket inom livsmedelsområdet har blivit mindre omfattande . Regelverket upplevs fortfarande som krångligt Uppföljningen visar vidare att även det nya regelverket upplevs som krångligt, trots att flera regelförenklande insatser har genomförts. De aktörer som har ingått i uppföljningen har ofta inte direkt kommenterat resultat och konsekvenser av de enskilda regelförenklingsinsatser som har gjorts. Av utskottets enkätundersökning framgår att ingen av de svarande håller helt med om att det numera skulle vara lättare att förstå innebörden i regelverket, och en majoritet av de svarande menar att det fortfarande finns problem i regelverket (se bilaga 2). Exempelvis i län har framfört att det nya regelverket inte har inneburit att lagstiftningen har förenklats eller blivit mer begriplig. menar att regelverket i många fall upplevs som krångligt och otydligt men att det är svårt att jämföra med hur regelverket fungerade . Tjänstemän i kommun menar att regelverk inte har medfört några större förändringar. Regelverket är lika svårtydbart som förut, men man tillägger att branschriktlinjer och vägledningar är tydligare. Även bl.a. i , , och har framfört att regelverket fortfarande upplevs som krångligt, och Förbundet menar att det kvarstår problem som är relaterade till regelverket. Livsmedelsföretagen (Li) har i uppföljningen konstaterat att svenska myndigheters arbete med regelförenkling fungerar bra, men eftersom i stort sett alla livsmedelsregler är beslutade på EU-nivå är det enligt Li viktigt att driver frågan om regelförenkling på EU-nivå. Regeringen har till redovisat att regelförenklingsarbetet är en högt prioriterad fråga under det svenska ordförandeskapet i EU . har tillsammans med ett antal andra medlemsstater tagit fram en bruttolista på möjliga förenklingar inom jordbruksområdet som och rådet kommer att behandla. Förenklingsarbetet kommer också att behandlas vid flera av de konferenser som anordnas under ordförandeskapet. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Nya regelverket innebär tydliggörande av livsmedelsföretagens ansvar I uppföljningen har flera aktörer betonat att det nya regelverket innebär att livsmedelsföretagens ansvar har tydliggjorts. Flera aktörer menar att den nya lagstiftningen har blivit bättre eftersom det numera tydligt framgår att verksamhetsutövaren har ansvaret för att livsmedlen är säkra. Bland annat i har i uppföljningen betonat att det nya regelverket har gett livsmedelsföretagen både större ansvar och större frihet: En bärande princip, som utgör den stora förändringen, är att företagen har större såväl frihet som ansvar för en säker livsmedelshantering. Myndigheterna ska nu mer än tidigare fokusera på att granska företagens eget säkerhetstänkande och egna riskhantering. menar att de förändrade reglerna ger både större flexibilitet och ställer högre krav på både företag och myndigheter. Avgörande för företagen torde vara att kontrollmyndigheterna på ett kompetent sätt kan värdera risker och riskhantering också i de småskaliga verksamheterna.32 Även i län pekar på att den enskilda producentens ansvar betonas på ett helt annat sätt än i tidigare lagstiftning, vilket många företagare inte alls uppges känna till eller ens vill kännas vid. Enligt har företagarna svårt att acceptera att deras eget ansvar för livsmedelshanteringen nu är så starkt betonat som det är. Från konstateras att okunskapen/kunskapen om regelverket är lika stor som . Regelverket innehåller fler mål och färre detaljer Uppföljningen visar att de ändringar i regelverket som genomfördes har inneburit att företagen har fått ett flexiblare regelverk att följa. Flera aktörer har pekat på att de nya reglerna är mer flexibla och innebär ett mer riskbaserat system för hantering av livsmedel och kontrollen av de företag som arbetar med livsmedel. Flera aktörer har betonat att de nya reglerna är inriktade på de mål som ska nås och att de numera i mindre grad är detaljreglerande. Många krav i EG-förordningarna beskriver en målsättning utan att exakt ange hur saker och ting ska göras. har i olika sammanhang betonat att övergången från detaljstyrning till målstyrning innebär att företagen ska ges möjlighet att välja olika vägar för att uppnå målen. I denna uppföljning har intervjuade tjänstemän vid pekat på att det nya regelverket ger utrymme för flexibilitet men att det blir svårare att veta i det enskilda fallet vilket som är det bästa sättet att uppnå lagstiftningens krav. i menar att det mer flexibla regelverket underlättar arbetet för småskaliga livsmedelsföretag, och betonar att det nya regelverket innebär att verksamhetsutövaren har fått ökade möjligheter att finna alternativa lösningar så länge livsmedlen är säkra. Av de företag som har besvarat utskottets enkät anser dock endast ett fåtal att regelverket har blivit mer flexibelt och anpassat till det egna företagets förutsättningar. Förbundet har i uppföljningen betonat 32 i , e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET att regelverket måste göras mer flexibla så att det underlättar för småskaliga verksamheter. Mindre detaljerade regler gör det svårare att tolka regelverket Flera aktörer har i uppföljningen uppmärksammat att ett problem med en mindre detaljerad lagstiftning kan vara att lagtexterna blir svåra att tolka. i har pekat på vikten av branschriktlinjer för att avhjälpa detta problem. Från en del kommuner har kritik framförts mot att regelverkets detaljeringsgrad har minskat, och t.ex. konstaterar att det har blivit fler tolkningsmöjligheter och något otydligare regler. Från har framförts att det är bättre med mer detaljerade krav för att få en mer likvärdig tillsyn. Kommunens inspektörer har svårt att göra tolkningar i olika situationer när det gäller hur de ska bedöma de ibland yviga kraven och formuleringarna i EG-förordningarna. Inspektörerna konstaterar att det förvisso finns vägledningar men att de skulle kunna förbättras. Svårigheter att läsa och förstå EG-rätten Förändringarna av regelverket inom livsmedelsområdet har bl.a. inneburit att reglerna numera till stor del finns i EG-rätten i stället för i svenska lagar och förordningar, vilket innebär en stor förändring för i första hand företagen. Bland annat har framfört att det är svårare för företagen att hitta och läsa i EG-förordningarna jämfört med tidigare svensk författningstext. En orsak till detta är bl.a. att det inte finns något index som man kan leta i. I uppföljningen har det framkommit att det finns en förståelse för detta problem på . På verkets webbplats finns bl.a. länkar till EG- förordningar och direktiv samt beskrivningar av hur EG-rätten och svensk lagstiftning inom livsmedelsområdet är uppbyggd. Där finns även länkar till bl.a. kommissionens vägledningar. När det gäller begripligheten av EU:s texter fortsätter : Det tar emot att hänvisa företagarna till EG-förordningarna då man vet hur pass svårt det är att förstå texten, i synnerhet om man inte är van vid sådana texter. Skulle det vara möjligt att göra en lättversion? Alternativt att vid formulering av lagtext bemöda sig om att skriva så lättbegripligt som möjligt.33 I uppföljningen har även andra aktörer tagit upp att det kan vara svårt att läsa och förstå innehållet i EG-förordningar. Det har i den språkvetenskapliga forskningen ofta hänvisats till att EU-texter i flera fall skrivs enligt en äldre skrivtradition med tyngre meningsbyggnad och många och tunga satsled. Vidare kan det konstateras att EU-texter ofta skrivs av olika oidentifierbara författare, som långt ifrån alltid skriver på sitt modersmål, och det faktum att texterna ofta präglas av kompromisser och kollektiva insatser kan ytterligare 33 , e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Olika forskare har pekat på att EU:s översättare därmed ställs inför en svår uppgift när de ska översätta dessa texter till svenska och i arbetet följa svenska skrivregler vad gäller klarhet och mottagaranpassning. Översättarna ska dessutom följa källtextens meningsindelning och struktur. Dessutom omfattas många texter av den s.k. punktregeln, som innebär att en mening i källtexten måste svara mot en mening i översättningen. Sammantaget kan detta leda till att EU-svenskan uppfattas som mångordig och vag med komplicerad meningsbyggnad och oklara syftningar.34 Det kan konstateras att kulturutskott i samband med beredningen av regeringens förslag till språklag framhöll att det är av central betydelse att skriftliga översättningar av EU-dokument håller hög kvalitet. Utskottet konstaterade att EU-språkvården inom har som mål att uppnå överskådliga, klara och begripliga EG-rättsakter. Språkvårdarna har bl.a. funnit att översättningarna automatiskt blir bättre om grundtexterna skrivs så klart som möjligt. Språkvårdarna försöker därför påverka EU- institutionernas skribenter att ändra sina skrivvanor och skriva med EU- medborgaren i åtanke. Utskottet konstaterade vidare att även svenska deltagare i arbetsgrupper har möjlighet att påverka hur grundtexten utformas.35 Det kan även tilläggas att frågan om en lättversion, som togs upp av Ti- erps kommun, har diskuterats inom EU. Kommissionen uppges ha infört s.k. medborgarsammanfattningar, vilka är en mer lättbegriplig och sammanfattande version av lagtexten men som inte är juridiskt bindande. Sådana sammanfattningar görs endast av kommissionens texter (dvs. lagförslagen), inte av de färdiga lagarna.36 Myndigheternas tolkning av regelverket I utskottets utfrågning framförde bl.a. Eldrimner att mycket av problemen handlar om tillämpningen av regelverket. Dåvarande Verket för näringslivsutveckling () pekade på att den nya, mer målstyrda lagstiftningen ställer ökade krav på myndigheterna: Det är en ny lagstiftning, och man har inte kommit så långt kring tolkning och tillämpning ännu (). Det finns en öppning för att hitta ett sätt att jobba med en mycket flexibel tillämpning. Det som vi vill skicka med är att det krävs riktlinjer och kompetens. Även om det är en flexibel lagstiftning behöver företagen veta vad det finns för vägledning. De vågar inte ta risken att göra fel. De måste få handledning.37 Av utskottets enkätundersökning framgår att en stor majoritet av de svarande företagen och organisationerna menar att det finns problem i hur myndigheterna tillämpar regelverket inom livsmedelsområdet. () har i uppföljningen framfört att myndigheternas tilllämpning av regelverket behöver förbättras. Dagens tillämpning av regelver- 34Se bl.a. , 2000; , 2005 och , 2007. 2008/09:KrU9. 36Melander, B. & , S., , e-brev . 37Nutek, rapport /07:RFR5. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET ket medför problem för de småskaliga företagen. i har pekat på att den förenklade och mindre detaljerade lagstiftningen har gjort att antalet vägledningar ökat kraftigt. menar att problem uppstår om vägledningarna uppfattas som lagtexter av t.ex. den kommunala kontrollen. Företagaren hamnar då i en besvärlig situation om hon eller han inte anser sig kunna följa en viss vägledning eftersom en strikt tolkning försämrar produktens kvalitet. Ett exempel på detta handlar om nedkylning efter upphettning av livsmedel: Enligt vägledning ska nedkylning ske från ner till på . För en företagare som tillverkar kalvsylta har den lokala myndigheten krävt just detta. Problemet är att denna snabba nedkylning orsakar att syltan inte hinner stabilisera sig. I stället kristalliserar den sig och man får en sämre produkt. Trots att företagaren visat att hans process ger en bättre och lika säker produkt uppstår en situation, där företagaren tvingas köpa dyr nedkylningsutrustning som ger en sämre produkt. Detta är ett exempel på tillämpning och effekter av den nya lagstiftningen som bör utredas vidare.38 Nationella branschriktlinjer fungerar olika bra i olika branscher Enligt EG-rätten ska medlemsstaterna uppmuntra utarbetandet av nationella riktlinjer för god hygienpraxis och för tillämpning av HACCP-principerna. Uppföljningen visar att sådana nationella branschriktlinjer finns framtagna för vissa delar av den småskaliga livsmedelsproduktionen. Eldrimner har arbetat med att ta fram branschriktlinjer för mejeri, charkuteri samt bär och grönsaker.39 blev Eldrimners branschriktlinjer för hantverksmässig mejeriverksamhet klara och finns nu tillgängliga på webbplats.40 Dessa togs fram i samråd med och med hjälp av Gårdsmejerier. i har i uppföljningen framfört att dessa riktlinjer har utarbetats utifrån företagarnas villkor och att de förenklar såväl företagens som inspektörernas arbete. småskaliga kontrollslakteriers förening (SSKF) har tagit fram förslag till en branschriktlinje för egenkontroll och HACCP för småskalig slakt och styckning. Dessutom har branschriktlinjer för småskalig produktion av vin och spritdrycker tagits fram på uppdrag från Föreningen och publicerats på webbplats. har tidigare framfört att nationella branschriktlinjer innebär att förutsättningarna för en likvärdig bedömning av alla företag inom en bransch förbättras. I en intervju med representanter för har det dock framkommit att systemet med branschriktlinjer fungerar olika bra i olika branscher. Ett problem som framförs av de intervjuade tjänstemännen är att de branscher som troligen allra mest skulle behöva riktlinjer inte alltid har 38Länsstyrelsen i , e-brev . 39Rapport 2006/07:RFR5. 40Guide till god hygienisk praxis vid hantverksmässig tillverkning av ost och andra mjölkprodukter och vägledning i eget HACCP-arbete Eldrimner, Nationellt resurscentrum för mathantverk. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET några branschorganisationer som kan ta fram riktlinjer. Små branschorganisationer kan också ha svårt med resurser och kompetens, t.ex. fäbodbrukare som tillverkar mjölkprodukter med traditionella arbetsmetoder. Tjänstemännen menar att det generellt är bra att ha branschriktlinjer, men de konstaterar att branschriktlinjerna är av blandad kvalitet. De intervjuade tjänstemännen menar att det är ett problem att vissa branschorganisationer ibland gör riktlinjer som är mer utformade som en policy. De intervjuade tjänstemännen vid anser att branschriktlinjerna borde vara mer praktiskt inriktade. Det behöver särskilt små företag. Branschorganisationerna uppges också blanda vad som är lagkrav med vad de ser som affärsmässigt lämpligt. Branschorganisationerna borde vara mer noggranna med att särskilja lagkrav och egna branschkrav. Det finns annars en risk att företagen tror att samtliga krav är regelkrav. Fortsatta svårigheter kring småskalig slakt och slaktavfall I utskottets utfrågning kritiserade SSKF omfattningen på regelverket, bl.a. antalet formulär som måste fyllas i vid slakt. Föreningen menade att ett stort antal nya regler tas fram trots regeringens ambitioner om regelförenklingar och sänkta administrativa kostnader. Liknande kritik framfördes från bl.a. LRF. Dåvarande konstaterade att ett flertal förändringar hade skett i lagstiftningen 2006, men menade att företagen ännu inte upplevde att de hade slagit igenom. generaldirektör konstaterade att när det gäller slakt finns den detaljerade lagstiftningen kvar. Lagstiftning styr hur t.ex. besiktning av levande djur ska se ut, hur kropparnas organ ska besiktigas etc.41 I denna uppföljning har bl.a. i konstaterat att problem kvarstår i regelverket när det gäller slakt och chark. Många uppges vara intresserade av att starta sådana verksamheter, men menar att regelverket fortfarande gör det svårt och kostsamt för de små företagen. menar att de små företagen är mycket känsliga för de kostnader som kan uppstå för att klara regelverket. Eldrimners branschråd för chark har tidigare pekat på problem bl.a. vad gäller slaktavfall. Det är dyrt att ta hand om slaktavfallet, och det finns önskemål om alternativa metoder, t.ex. kompostering och framställning av biogas. De biogasanläggningar som är godkända för att ta emot animaliska biprodukter finns angivna på webbplats.