rfr · GW0WRFR8 · 2009-04-01 00:00:00 — Bortförda och kvarhållna barn i internationella förhållanden Riksdagstryckeriet, , 2009 Som en del i civilutskottets arbete med uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut samt som ett led i arbetet med att fördjupa kunskapsunderlaget inför beredningen av motioner inom området beslutade civilutskottet att göra en uppföljning av frågan om olovligen bortförda och kvarhållna barn i internationella förhållanden (prot. 2007/08:20 § 6). Syftet med uppföljningen har varit att belysa omfattningen av bortförda och kvarhållna barn i internationella förhållanden, beskriva hur denna fråga hanteras av myndigheter samt belysa om det finns eventuella problem i regelverket och om det finns eventuella andra hinder när det gäller myndigheternas förutsättningar att kunna lösa uppkomna problem så skyndsamt som möjligt. Denna rapport har på utskottets uppdrag tagits fram inom riksdagsförvaltningen av utvärderaren Gün vid utvärderings- och forskningsfunktionen. Sammanfattning och iakttagelser ..................................................................... Omfattning och utveckling......................................................................... Myndigheternas hantering av ärenden........................................................ Bakgrund och utgångspunkter............................................................ Syfte och inriktning............................................................................ 2 tidigare behandling .................................................................. Internationella konventioner och förordningar på EU-nivå................ 3.3.2 Regelverk vid internordiska förhållanden ................................. 3.3.3 Regelverk i förhållande till ......................................... 3.3.4 Övriga gällande regelverk ......................................................... 4 Barnbortförandeärenden i ............................................................... Utvecklingen av antal ärenden ................................ Typ av ärenden................................................................................... Hur ser barnbortförandeärendena ut? 4.3.2 Utgående och inkommande ärenden.......................................... 4.3.3 De inblandade parterna i ärendena ............................................ 4.3.4 Den ansökande och den anmodade staten ................................. 4.3.6 Orsak till ärendenas avslut......................................................... 5 Handläggningen av ärenden i ......................................................... UD som centralmyndighet ................................................................. Kort om andra myndigheter ............................................................... 5.5.1 Sociala myndigheter ................................................................. 5.5.4 Andra organisationer ................................................................ 5.6 Ärendekedjan ett ärendes gång....................................................... 5.6.1 Bortföranden till eller kvarhållanden i ett annat land................ 5.6.2 Bortföranden till eller kvarhållanden i ......................... 5.6.3 Icke konventionsärenden .......................................................... 6 Internationell utblick .................................................................................. 6.1 Centralmyndigheter i andra länder .................................................... 6.2 Organisationer som arbetar med internationell medling.................... Lag (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn................................ för internationell privaträtt................................................ Länder i vilka gäller i förhållande till ..... Frågan om olovligt bortförande eller kvarhållande av barn i internationella förhållanden har uppmärksammats alltmer . har behandlat propositioner och motioner som på olika sätt har berört lagstiftningen kring bortförda barn. har framfört att det är en viktig och angelägen fråga att förhindra att barn förs bort. Mot den bakgrunden beslutade civilutskottet att göra en uppföljning av frågan om bortförda eller kvarhållna barn i internationella förhållanden. Med olovligt bortförande av barn avses framför allt då en förälder utan lov för med sig barn till eller från . Med olovligt kvarhållande avses fall då en förälder olovligen håller kvar barnet i eller ett annat land efter det att en domstol har bestämt att den andra föräldern ska ha vårdnaden om barnet. uppföljning visar att det är förenat med svårigheter att uppskatta den reella omfattningen av bortföranden och kvarhållanden av barn, både vad gäller till och från . En orsak till detta är att det kan finnas mörkertal i statistiken till följd av att alla fall inte anmäls till centralmyndigheterna, i fall (). Detta kan bottna i okunskap hos den berörda föräldern om hur man ska gå till väga, misstro mot myndigheternas kapacitet att ge stöd eller en vilja att hantera situationen på egen hand. kom totalt 105 ärenden in till UD varav 79 ärenden rörde olovligt bortförande eller kvarhållande (överflyttningsärenden) och 15 ärenden umgängesrätt. Resterande 11 ärenden avsåg verkställighet av domar eller handlade om framställan om assistans i kontakter mellan sociala myndigheter i olika länder. Majoriteten av de överflyttningsärenden som särskilt har studerats i uppföljningen avser vidare ett olovligt bortförande eller kvarhållande av barn i andra länder än . fanns 100 öppna ärenden registrerade på UD. av de öppna ärendena avsåg barn som har förts bort från eller umgänge med barn som befinner sig utomlands. Uppföljningen visar att majoriteten av barnbortförandeärendena handläggs i enlighet med . av samtliga ärenden som registrerades hos UD avser bortföranden från till ett land som inte är anslutet till gällande konventioner inom det civilrättsliga området. 2008/09:RFR8 SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER uppföljning visar att det totala antalet ärenden som rör olovligt bortförda eller kvarhållna barn som har inrapporterats till UD tyder på en ökning. Med inrapportering menas dels när föräldrar i inkommer till UD med en ansökan om överflyttning av barn till (utgående ärenden), dels ärenden som inkommer till UD via centralmyndigheterna eller ansökande föräldrars juridiska ombud avseende överflyttning av barn från (inkommande ärenden). Ökningen av antalet barnbortförandeärenden är en utveckling som även konstateras internationellt. Det kan finnas flera skäl till att antalet ärenden som rör olovliga bortföranden eller kvarhållanden ökar. har tidigare erinrat om bl.a. att den ökade rörligheten över gränserna har medfört att det har blivit vanligare att en förälder utan lov tar med sig barn till ett annat land för att undanhålla den andra föräldern vårdnad om barnet. Alltfler människor reser och arbetar i olika länder. Det blir också vanligare att personer från olika länder får barn ihop. När förhållandet upphör kan det uppstå tvister om barnen. Det kan finnas flera orsaker till detta, vilka ofta bottnar i familjeproblem. Uppföljningen visar att det exempelvis kan handla om att den ena föräldern försöker skydda sitt barn mot den andra föräldern eller att man är oense om i vilket land barnet ska bo. Vårdnadstvisterna i internationella sammanhang är svåra för alla inblandade och särskilt för barnen. När det gäller internationella skilsmässor och separationer slits barnet inte bara mellan föräldrarna utan dessutom mellan två länder. Ingen samlad bild av barnbortförandeärenden Uppföljningen visar att i av de undersökta ärendena var det modern som bortförde eller kvarhöll barnet. När det gäller icke konventionsärenden var det fadern som förde barnet från . Den genomsnittliga åldern på barnen var och enligt vad som har framkommit i uppföljningen tyder mycket på att de barn som ingick i de studerade ärendena ofta hade svenskt eller dubbelt medborgarskap. över samtliga barnbortförandeärenden var det ca 70 barn som olovligen bortfördes eller hölls kvar i annat land som inte var barnets hemviststat. av ärendena hade de inblandade parterna gemensam vårdnad om barnen. Drygt hälften av alla ansökande föräldrar i de studerade ärendena hade antingen bara svenskt eller dubbelt medborgarskap, medan av de bortförande eller kvarhållande föräldrarna hade svenskt eller dubbelt medborgarskap. En tredjedel av de ansökande föräldrarna och en femtedel av de bortförande eller kvarhållande föräldrarna var födda i . Uppföljningen visar att för de studerade åren stod för den högsta andelen när det gäller vilka länder det handlar om när det begärs en överflyttning till (2006). Bland de länder som relativt ofta begärde en överflyttning från fanns övriga nordiska länder, och västeuropeiska länder. SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER 2008/09:RFR8 Uppföljningen visar att det inte finns någon samlad bild av hur ärenden som avser barnbortföranden ser ut. I medierna har det redovisats en delvis ensidig bild av vilken typ av ärenden som det handlar om. En genomgång av ett antal artiklar i några stora dagstidningar visar att artiklarna oftast har uppmärksammat ärenden i vilka det är en pappa som fört bort barnet från till ett annat land eller att bortförandet har skett till ett land som inte har anslutit sig till de internationella konventionerna som skyddar barn i liknande fall.1 I uppföljningen har det framkommit att UD i samband med att olika ärenden har uppmärksammats i medierna har redogjort bl.a. för vad det är för ärenden som vanligtvis har hanterats. Myndigheternas hantering av ärenden uppföljning visar att ett flertal svenska myndigheter är inblandade i barnbortförandeärenden. Enligt konventionerna är domstolarna de beslutande organen i ärendena. Den anmodade statens (den stat dit barnet har förts bort eller där barnet hålls kvar) domstolar är behöriga att besluta om ett bortförande eller kvarhållande är olovligt eller inte. I lämnas alla ansökningar om överflyttning av barn till . UD är det kontaktorgan (centralmyndighet) som fullgör uppgifter så att konventionerna kan tillämpas på bästa sätt. UD ska bl.a. ta emot och förmedla framställningar enligt konventionerna. Vidare har en uppgift vad gäller att handlägga ansökningar om rättshjälp för de rättegångskostnader som uppkommer i samband med ärendenas handläggning vid domstolar. Det kan även hända att polisen och de kommunala socialnämnderna berörs av barnbortförandeärenden. I uppföljningen har det bl.a. uppmärksammats att överflyttningen av barnbortförandeärenden till har inneburit en specialisering inom området i och med att alla ärenden handläggs på samma tingsrätt. I samband med civilutskottets besök vid pekade sekretariatet på som ett gott exempel där barnbortförandeärenden handläggs av specialiserade domstolar. Det kan vidare konstateras att UD har en till största delen förmedlande, samordnande och informerande roll. Det är den behöriga domstolen i den anmodade staten som beslutar om ett barn ska återföras eller inte. Uppföljningen visar att UD har en viktig uppgift i egenskap av centralmyndighet för barnbortförandeärenden. har, efter förslag från , beslutat att ge regeringen till känna att en översyn bör göras av hur handläggning av denna typ av ärenden kan förbättras och effektiviseras samt att därefter i lämplig form informeras om resultatet av översynen. Uppföljningen visar att denna översyn har gjorts 1De artiklar som har gåtts igenom var publicerade i , , och 20052008. 2008/09:RFR8 SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER och på departementet fortsätter arbetet med att effektivisera ärendehandläggningen. Regeringen har angett att när resultatet av civilutskottets uppföljning är klart kan ställning tas till vilka ytterligare åtgärder som kan behövas. När det gäller övriga myndigheter kan det konstateras att det mycket begränsade antalet barnbortförandeärenden gör att myndigheterna i många fall inte får möjlighet att upparbeta någon form av specialistkompetens vad gäller barnbortföranden. Samarbete mellan berörda länders rättsväsenden De berörda länderna är beroende av ett bra samarbete för att barnbortförandeärenden ska lösas så snabbt som möjligt för barnets bästa. Av uppföljningen framgår att olika initiativ har tagits av bl.a. och EU för att förbättra samarbetet mellan konventionsländernas domstolar. Det är viktigt att tar aktiv del i det fortsatta samarbetet. Uppföljningen visar att det är viktigt med direkt kommunikation mellan domare i olika länder som berörs av barnbortförandeärenden. Detta bör skapa ökad kunskap om ländernas rättssystem, vilket bör kunna underlätta en snabbare och förbättrad hantering av ärendena. Samarbete mellan berörda länders centralmyndigheter En faktor som bidrar till att ärendet kan hanteras snabbt och på bästa sätt ur barnets perspektiv är att centralmyndigheterna kan samarbeta och kommunicera med varandra. En förutsättning för detta är att centralmyndigheterna känner till varandras processer kring hur ett barnbortförandeärende hanteras i praktiken, rättssystem m.m. UD uppger att den svenska centralmyndigheten har särskilt ett nära samarbete med de nordiska ländernas centralmyndigheter. Uppföljningen har visat att det finns svårlösta konventionsärenden som tar att lösa. För att kunna bidra till att ärenden upp för barnets bästa är det viktigt att den svenska centralmyndighetens arbete för att utveckla samarbete med andra centralmyndigheter fortgår. Ett kontaktorgan till ISS Det kan konstateras att saknar ett kontaktorgan till den internationella organisationen (), som arbetar med att stödja individer och familjer i sociala frågor i internationella förhållanden. Det är viktigt att ISS har ett kontaktorgan i som kan bidra till att samarbetet mellan de berörda ländernas sociala myndigheter fungerar bättre i ärenden som rör olovligt bortförande eller kvarhållande av barn i internationella förhållanden. I regelverket framhålls vikten av en snabb handläggning av ärenden som avser bortförande eller kvarhållande av barn. SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER 2008/09:RFR8 ger från det att ansökan om överflyttning har gjorts är rätten på sökandes begäran skyldig att redogöra för orsaken till dröjsmålet. Uppföljningen visar att handläggningstiderna för konventionsärenden varierar kraftigt, mellan för ärenden som påbörjades . Medianvärdet 2006 var . av de ärenden som har studerats avslutades . avslutades närmare en fjärdedel av ärendena . När det gäller icke konventionsärenden uppgick medianen 2006, att jämföra med 2003. Handläggningstiden för icke konventionsärenden som påbörjades varierade mellan . Motsvarande siffror för ärenden var 24 respektive . När det gäller ärendenas avslut visar uppföljningen att det skedde ett frivilligt återförande av barn till hemviststaten i vart tredje konventionsärende. I ungefär vart tredje konventionsärende fattade domstolarna i de berörda länderna 2006 beslut om att barnet skulle återföras till hemviststaten. Ärenden som har avslutats genom att föräldrarna kommer överens om ett frivilligt återlämnande av barnet tar kortast tid. Därefter kommer ärenden där ett juridiskt beslut om återförande har fattats. Uppföljningen visar att ett ärendes handläggningstid påverkas av flera olika faktorer. En viktig faktor som kan påverka handläggningstiden är om ärendet rör stater som är anslutna till gällande konventioner på området eller inte. Om gällande konventioner eller överenskommelser saknas finns i princip inga verktyg för att påverka ärendets handläggningstid eller utfall. Stöd och information till vårdnadshavare har tidigare framfört att det är viktigt att svenska myndigheter på olika sätt bistår vårdnadshavarna i deras strävan att återfå sina barn. Uppföljningen visar att UD lämnar information till allmänheten i första hand via sin webbplats. Denna information kan vara av stor vikt för de personer som har råkat ut för barnbortföranden. Uppföljningen visar dock att denna information är svår att hitta och att UD:s webbplats inte har varit helt uppdaterad vad gäller regler. Webbplatsen är i jämförelse med de webbplatser som finns hos andra länders centralmyndigheter inte så utvecklad när det gäller mängden information, användarvänlighet och tillgänglighet för dem som bor i andra länder. Uppföljningen visar att för en förälder som bor i ett annat land, vars barn har förts bort till , finns inte den information som UD presenterar på myndighetens webbplats översatt till engelska. UD har under uppföljningens gång framfört att ett arbete har pågått med att uppdatera uppgifter på webbplatsen och att ta fram en broschyr till drabbade föräldrar. Denna broschyr blev färdigställd . Uppföljningen visar att från de ansökande föräldrarnas sida kan förväntningarna på UD som centralmyndighet vara stora när det gäller att återföra barnet till hemviststaten. Det kan dock konstateras att UD saknar verktyg för 2008/09:RFR8 SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER att kunna påskynda en snabb lösning av alla ärenden, särskilt när det gäller icke konventionsärenden. Enligt ska centralmyndigheterna bistå den ansökande personen med att finna juridisk representation och söka rättshjälp. Uppföljningen visar att den rättshjälp som erbjuds kan se olika ut i olika länder. Att påbörja en rättsprocess för att återföra barn till eller från utgör skäl för att beviljas rättshjälp. I uppföljningen har bl.a. ombudsman och företrädare för Saknade barns nätverk pekat på flera problemområden ur ett föräldraperspektiv. Bland annat uppges att det finns svårigheter med att få tag på ombud eller advokater som har kunskap om och erfarenheter från gällande konventioner och dess tillämpning i praktiken. Det har även pekats på att skillnader i konventionsländernas tolkning och tillämpning av gällande konventioner kan leda till att det tar att nå ett avslut i ärendet och att det finns behov av medling mellan den bortförande och den ansökande föräldern för att hitta lösningar för hela familjen, men framför allt för barnet. Det kan också handla om att centralmyndigheterna kontaktas alltför sent eller att de lokala polismyndigheterna inte ger tillräckligt stöd när en förälder har fört bort ett barn. Inom ramen för civilutskottets uppföljning har en kort genomgång gjorts av hur centralmyndigheter har organiserats i andra länder. Uppföljningen visar att ansvaret för konventionsärenden ofta har lagts på motsvarigheter till medan ansvaret för icke konventionsärenden ofta ligger på de andra ländernas motsvarigheter till UD. Uppföljningen visar vidare att det i vissa länder finns oberoende privata eller statliga organ som arbetar med internationell medling i frågor som rör bortförande eller kvarhållande av barn. Det kan konstateras att någon sådan organisation inte finns i . I uppföljningen har det kunnat konstateras att handläggningstiderna är kortast för ärenden där föräldrarna har kommit överens om barnets återförande. Därför understryks i denna rapport vikten av internationell medling när ärenden som rör olovligt bortförande eller kvarhållande av barn ska hanteras. Vikten av internationell medling i sådana situationer betonas även i den nya II-förordningen som bl.a. innehåller regler om samarbete mellan myndigheterna i EU:s medlemsstater i enskilda ärenden om föräldraansvar. Myndigheterna ska enligt förordningen samarbeta för att underlätta överenskommelser mellan personer med föräldraansvar genom medling eller andra metoder för att lösa uppkomna problem. ombudsman har i sammanhanget betonat vikten av professionell medling som ett alternativt verktyg för att lösa uppkomna problem, vid sidan av de civilrättsliga domstolsförfarandena. I sammanhanget är det viktigt att betona att svensk domstol saknar möjlighet att fastställa ett avtal som tagits fram mellan föräldrar ge- SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER 2008/09:RFR8 Förslag om att en sådan möjlighet ska införas i svensk rätt har förts fram i en utredning, men har enligt UD ännu inte genomförts. Hanteringen av frågor kring internationella bortföranden eller kvarhållanden av barn styrs av internationella konventioner, EU:s förordningar och svenska lagar. I uppföljningen har framför allt , Europarådskonvention, , II-förordningen samt lagen om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn (verkställighetslagen) studerats. Regelverket syftar både till att förebygga olovliga bortföranden eller kvarhållanden och till att klara upp ärenden där ett bortförande eller kvarhållande redan har skett. En stor del av konventionerna är på olika sätt införlivade i svensk lagstiftning och EU-förordningarna är direkt tillämpliga i . Tyngdpunkten i regelverket är att hänsynen till barnets bästa ska sättas främst när frågor om vårdnad eller överflyttning ska avgöras. har tidigare konstaterat att generellt har visat sig vara ett bra verktyg för att förebygga och motverka internationella bortföranden av barn, men att även i ärenden som rör länder som är med i Haagsamarbetet kan det ibland ta mycket innan en lösning kan nås. I denna uppföljning har motsvarande resultat kommit fram. är den mest centrala och användbara internationella konventionen, och den har införlivats i svensk rätt genom verkställighetslagen. Konventionen gäller mellan och 80 andra länder. I uppföljningen har det inte framkommit några tydliga problem vad gäller regelverkets utformning. Det finns dock ett antal olika svårigheter som har lyfts fram i uppföljningen, bl.a. att hemvistbegrepp inte är definierat och att barnets bästa kan komma att kollidera med den restriktiva tillämpningen av konventionens vägransgrunder. I ärenden som rör icke konventionsländer saknas såväl folkrättslig reglering som nationella svenska lagregler för UD:s handläggning av barnbortförandeärenden. Om föräldrarna inte kan nå en uppgörelse i godo tar det att nå ett avslut i dessa ärenden. Uppföljningen visar vidare att det är betydligt mindre chans att ett barn kan återföras till jämfört med konventionsärenden. har tidigare understrukit att det är angeläget att verkar för att få till stånd ett samarbete med de stater som står utanför konventionerna. Uppföljningen visar att detta behov kvarstår. 2008/09:RFR8 SAMMANFATTNING OCH IAKTTAGELSER Konventionsärenden som rör umgänge Uppföljningen har visat att konventionsärenden som rör umgängesfrågor tar att handlägga än överflyttningsärenden. Detta beror delvis på att krav på den snabba handläggningen av dessa ärenden inte är lika strikt som för ärenden som rör överflyttning av barn. II-förordningen, till den del som avser verkställighet av domar, har ännu inte börjat tillämpas i någon större omfattning. Då förordningen är en förstärkning av tillämpas den dock alltid parallellt med konventionen i ärenden med ett annat EU-land. Uppföljningen visar att det än så länge saknas fastlagd praxis, såväl i som i övriga EU, för den del av förordningen som avser behörighet, verkställighet och gränsöverskridande samarbete. Över tid har antalet ärenden handlagda i enlighet med minskat och kommit att bli några få. Uppföljningen visar att utvecklingen har inneburit att denna konvention inte längre tillämpas i någon stor omfattning. En förklaring kan vara att konventionen till stora delar täcks av den nya II-förordningen. 1.1 Bakgrund och utgångspunkter Frågan om olovligt bortförande eller kvarhållande av barn i internationella förhållanden har fått ökad uppmärksamhet . Med olovligt bortförande av barn avses framför allt då en förälder utan lov för med sig barn från hemvistlandet till ett annat land. Med olovligt kvarhållande avses fall då en förälder olovligen håller kvar barnet i ett annat land efter det att en domstol bestämt att den andra föräldern ska ha vårdnaden om barnet.2 har vid olika tillfällen behandlat frågor som rör olovligt bortförda barn i internationella förhållanden.