rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — Modellen försvårar myndigheternas planering och tar inte hänsyn till faktiska hyreskostnader. I uppföljningen uppmärksammas även att det inte är möjligt för institutioner med kostnadshyra att i någon större utsträckning t.ex. anslagsspara för att klara kommande underhållskostnader. 6.1 Anslagskrediter och anslagssparande anvisar anslag till regeringen, medan regeringen tilldelar anslag till myndigheterna i form av dispositionsrätt. Efter beslut av regeringen får en myndighet fördela dispositionsrätt till en annan myndighet. När anvisar anslag till angivna ändamål, ska anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. I förordning finns bestämmelser som reglerar hur myndigheter får använda de anslag som de tilldelats.146 I praktiken används numera endast ramanslag. Statliga myndigheter får ett ramanslag som ska täcka myndighetens alla kostnader. De får därefter bestämma hur deras resurser ska fördelas mellan löner, lokaler och övriga kostnader.147 Vidare ger staten bidrag till olika institutioner. Dessa bidrag ges som ramanslag till Kammarkollegiet som betalar ut en tolftedel av bidraget till institutionerna . När det gäller bidragen till Operan och ska Kammarkollegiet i samband med den första utbetalningen erinra om de villkor, mål, återrapporteringskrav och uppdrag som framgår av särskilt regeringsbeslut. 146Anslagsförordningen (1996:1189). 147Före lokalförsörjningsreformen utgjorde lokalkostnaderna en särskild anslagspost i regleringsbreven till myndigheterna. 6 ANSLAG 2008/09:RFR13 Enligt budgetlagen får regeringen använda outnyttjade medel under följande budgetår.148 Av anslagsförordningen framgår att en myndighet får disponera ett ramanslag med högst summan av 1.ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande av anslaget minskat med en eventuell indragning av anslagsbelopp 2.ett tilldelat belopp minskat med utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslagsbelopp. Efter ett särskilt beslut av regeringen kan en myndighet även få disponera 3.en del av ett överfört anslagssparande som överstiger av anslaget, 4.ett angivet belopp i form av ett medgivet överskridande. Med ett anslagssparande avses vad en myndighet vid budgetårets slut inte utnyttjat av ett ramanslag sedan en eventuell indragning av anslagsbelopp räknats bort. Ett anslagssparande får föras över till följande budgetår om inte regeringen beslutar annat. Anslagssparande som inte får föras över ska myndigheten föra bort som indragning av anslagsbelopp. En myndighet får disponera ett anslagssparande under två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Det anslagssparande som därefter återstår ska myndigheten föra bort som indragning av anslagsbelopp. Med en anslagskredit avses en rätt att överskrida ett budgetårs disponibla belopp på ett ramanslag. Enligt budgetlagen får regeringen tillfälligt överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Ett sådant överskridande minskar följande år det anslagsbelopp som disponeras. Regeringen beslutar särskilt om en anslagskredits storlek. Enligt ESV brukar regeringen vanligen sätta gränsen till ett belopp i kronor som motsvarar av tilldelat anslagsbelopp för förvaltningsändamål och av tilldelat anslagsbelopp för andra ändamål. Bedömer en myndighet att det finns risk för att ett tilldelat belopp inklusive en beviljad anslagskredit kommer att visa sig otillräckligt, ska myndigheten informera regeringen om detta och föreslå nödvändiga åtgärder. Anslagskrediter och anslagssparande inom kulturområdet I tabell 17 nedan redovisas de möjligheter till anslagskrediter och anslagssparande som regeringen har beslutat om för de myndigheter och institutioner inom kulturområdet som ingår i denna uppföljning. Dessutom framgår vilka anslagsbelopp som myndigheterna och institutionerna disponerar. 148 Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. TABELL 17 ANSLAGSKREDITER OCH ANSLAGSSPARANDE Myndighet, aktiebolag, 2009 (tkr) 2009 (tkr) Forum för levande historia Källa: Regleringsbrev . Inte möjligt att spara för kommande underhåll I utskottets uppföljning har flera aktörer konstaterat att myndigheter med kostnadshyra inte har möjlighet att spara tillräckligt mellan budgetåren för att finansiera ett kommande underhåll. Regeringen har genom anslagsförordningen maximerat anslagssparandet till . Även anslagskrediten uppgår vanligen till . Begränsningarna i möjligheterna att anslagsspara medför att det därmed inte är möjligt att avsätta medel för framtida underhåll till en reparationsfond e.d. Flera aktörer har uppmärksammat att när ramanslag infördes var ett av motiven att det skulle leda till bättre hushållning. med ramanslag kunde myndigheterna behålla sitt anslagssparande. Sedan infördes att sparande skulle prövas av regeringen . läggs denna restriktion redan i regleringsbreven, vilket riskerar leda till att myndigheterna förbrukar hela sitt anslag under innevarande år i stället för att t.ex. spara inför en kommande underhållsinsats. I uppföljningen har bl.a. tjänstemän vid Kul- 6 ANSLAG 2008/09:RFR13 turdepartementet pekat på att detta innebär att incitamenten för att spara har tagits bort. Det borde i stället skapas bättre incitament för att myndigheterna bl.a. ska kunna hantera underhållskostnader genom anslagssparande. betonar att den enskilda myndigheten lever i budgetårscykler och att det inte finns några förutsättningar att t.ex. fondera medel från tider med sjunkande hyror till tider med ökande hyror. De år som anslagen minskar måste myndigheten minska sina kostnader under det aktuella budgetåret. Det är enligt museet viktigt att vara pragmatisk och att inte fastna i de ekonomiska modellerna. Museet konstaterar att kostnaderna ökar och att det inte finns något utrymme att spara. Tjänstemän vid den för fastighetsfrågor ansvariga enheten vid konstaterar att treprocentsregeln för anslagssparandet styrs av en förordning och att denna regel har varit föremål för många diskussioner inom . Tjänstemännen betonar att även SFV skulle vilja fondera för att kunna finansiera underhållsinsatser, något som man inte har möjlighet att göra. Anläggningstillgångar som en myndighet anskaffar för att använda i den egna verksamheten ska finansieras med lån i Riksgälden. Regeringen beslutar om myndighetens låneram, dvs. det högsta belopp som en myndighets totala skuld till Riksgälden får uppgå till. Rörelsekapital får finansieras med kredit i Riksgälden inom kreditramen (räntekontokredit).149 Frågan om lånefinansiering prövas enligt uppgift från i det årliga budgetarbetet. Från betonas att bolag och stiftelser inte berörs av dessa regler. Departementets tjänstemän pekar dock på att ett problem för dessa är att de kan ha svårigheter när det gäller att låna pengar, eftersom de inte alltid har säkerheter för lånen. Myndigheter får låna i Riksgälden, men det kan bolag och stiftelser tillåtas göra först efter godkännande. Den totala låneramen för myndigheterna godkänns även den av . 6.2 Pris- och löneomräkning av anslag 6.2.1 Modellen för pris- och löneomräkning Regeringen har utformat en metod för att prisomräkna anslagen. Den typ av omräkning som tillämpas på myndigheter och vissa institutioner inom kulturområdet innebär att förvaltningskostnadsanslagen räknas om med särskilt beräknade index som redovisar prisutvecklingen för kostnadsslagen 149 Se webbplatsen . löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. De tre kostnadsslagen räknas om var för sig. I omräkningen utgår regeringen från varje kostnadsslags faktiska andel av förvaltningsanslaget året före det budgetår som behandlas i budgetpropositionen. Det fastställs alltså att exempelvis av förvaltningsanslaget utgörs av kostnader för löner, av lokalkostnader och av övriga kostnader. För varje kostnadsslag tas ett index fram som används för uppräkning av anslaget. För löneandelen är omräkningstalen normalt samma för alla anslag liksom för övriga förvaltningskostnader. När det gäller lokaldelen är omräkningstalen individuella för varje anslag. I och med att kulturinstitutionerna ofta har en större hyresandel än andra myndigheter får omräkningstalen för lokalerna en förhållandevis stor betydelse för anslagens pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningssystemet är ett generellt system med en automatisk beräkning som inte tar direkt hänsyn till den faktiska utgiftsutvecklingen under de olika anslagen.150 I det följande beskrivs den metod som används för att räkna om lokalkostnadsdelen i förvaltningsanslaget. För /95 baserades det underlag för prisomräkning av lokalkostnadsdelen som lämnade till regeringen på följande: -av konsumentprisindex (KPI) för de statligt ägda lokalerna -beräkningar kring hyresavtalens indexklausul för de privatägda lokalerna m.m.151 Det förlängda /96 gjordes en genomgång där rikthyrorna jämfördes med myndigheternas faktiska hyror. Utifrån detta och utifrån när omförhandling av hyresavtalen skulle ske beräknades en indragning av anslag som skulle spridas över med hänsyn till när avtalen gick att säga upp. Av vad som har framkommit i intervju med tjänstemän vid ESV går det dock inte att säga om indragningen verkligen genomfördes. Museerna och vissa andra kulturinstitutioner var inte med i denna översyn och ingick därmed inte i indragningen. /96 har blivit ett basår för nuvarande modell för pris- och löneomräkningen avseende lokalkostnadsdelen, och har pris- och löneomräkningen skett på i stort samma sätt för myndighetsanslagen. Ett undantag är delar av kulturområdet, och däribland museerna, där beräkningarna av lokalkostnadsdelen t.o.m. baserades på av KPI. Detta har enligt uppgift från medfört att dessa institutioner inte, inom ramen för pris- och löneomräkningen, fick del av den kraftiga uppgång i rikthyran som ägde rum för och fram till 2002.152 En orsak till detta undantag för delar av kulturområdet 150Se bl.a. prop. 2008/09:1, volym 1. 151ESV, intervju och e-brev . 152Kulturdepartementet, e-brev . 6 ANSLAG 2008/09:RFR13 var att kulturlokalerna sågs som icke marknadsutsatta ändamålslokaler. fattade regeringen beslut om hur pris- och löneomräkningen fortsättningsvis skulle göras.153 utgår den årliga prisomräkningen av lokalkostnadsdelen i anslagen från ett omräkningstal som beräknas anslagsvis av ESV. Den officiella redovisningen till regeringen sker per anslag. Vid sidan om detta lämnas även uppdelade omräkningstal för vissa myndigheter såsom museer m.m.154 Syftet är att kompensera för ändrade lokalkostnader på grund av prisförändringar på hyresmarknaden och på så vis bevara köpkraften. Avsikten är inte att kompensera för exempelvis ändrade hyreskostnader till följd av ändrad lokalarea eller ombyggnad.155 Systemet ger enligt myndigheterna incitament att sänka hyreskostnaderna. Åtgärder som sänker hyreskostnaderna jämfört med den kompensation som systemet ger är minskade lokalutrymmen, byte av lokaler till områden med lägre marknadshyra och en skickligt genomförd hyresförhandling. ESV lämnar ett förslag till anslagsomräkning för lokalkostnadsdelen av anslagen till Finansdepartementet.156 Enligt tidigare uppgift från används i regel ESV:s förslag i den fortsatta beredningen.157 ESV:s omräkning görs enligt verkets instruktion och enligt ett särskilt regeringsbeslut från 2003.158 ESV:s beräkningsmodell kan förenklat beskrivas på följande sätt. -Myndigheter vars hyresavtal inte ska omförhandlas det år som pris- och löneomräkningen avser: Dessa hyresavtal genererar en omräkning som motsvarar av KPI mellan . Flertalet hyresavtal innehåller en indexklausul som innebär att viss del av hyran ska indexregleras per (vanligtvis ) baserat på KPI för föregående oktober. För beräkning av t.ex. anslagen används KPI-förändringen mellan . I hyresavtalet baseras indexregleringen i stället på KPI-talet för . ESV lämnar sin beräkning till som underlag för anslagsförslagen i den budgetproposition som lämnas till och beslutas . -Myndigheter vars hyresavtal kan omtecknas : Dessa hyresavtal genererar en omräkning som är anpassad till marknadshyrornas utveckling. ESV har delat in landet i fem rikthyresgrupper. För varje grupp beräknas en rikthyra som utgörs av medelvärdet av bedömda marknadshyror för beräkningsåret. ESV beräknar prisutvecklingen på marknaden från det att avtalet tecknades eller senast kunnat omtecknas (om de förlängts efter den första avtalsperioden) till beräkningsåret. 154ESV, e-brev . 155ESV, information . 156ESV, information och , 2003. 157Regeringskansliet, 2003. vecklingen inom det område i landet där lokalen ligger som används.159 Anslagsomräkningen bestäms beroende på hur rikthyran utvecklats . Om en myndighet har flera hyresavtal gör ESV ett sammanvägt index för hela anslaget. redovisade ESV underlagen för prisomräkning av lokalkostnadsdelen i anslagsbaserna för samt ett reviderat underlag för budgetåret 2009.160 ESV:s underlag innebär att de hyresavtal som inte kan tecknas om räknas om . TABELL 18 PRISOMRÄKNINGSTAL PER ANSLAG FÖR BUDGETÅRET 2010 2:1 Bidrag Operan, m.m. 8:1 Centrala museer: Myndigheter 8:2 Centrala museer: Stiftelser 8:4 Bidrag till vissa museer 8:6 Forum för levande historia Källa: ESV, 2009. Regeringen har fattat beslut som innebär undantag inom det generella beräkningssystemet för vissa typer av fastigheter inom kulturområdet: Hyresavtal för lokaler som inryms i donerade byggnader och lokaler som ägs av en institution omräknas till av förändringen av KPI. Det görs ingen annan anpassning av anslaget till hyresmarknadens utveckling. Regeringen har beslutat att huvudbyggnaderna vid fem kulturinstitutioner ska ha en kostnadsbaserad hyra. Dessa omräknas till efter förändringen av KPI. Det görs ingen annan anpassning av anslaget till hyresmarknadens utveckling. Pris- och löneomräkningsmodellen är generell har ansvar för frågor rörande pris- och löneomräkning av anslagen. Omräkningen gäller generellt för alla anslag. I uppföljningen har bl.a. tjänstemän vid pekat på att det nuvarande omräkningssystemet är mycket stabilt. En fördel med modellen är att den ger en fast ram som gör att kostnaderna inte skenar i väg. ESV har i uppföljningen framfört att dagens modell för omräkning av anslagens lokalkostnadsdel ger effektivitet. I uppföljningen har tjänstemän vid ESV uppgett att formerna för pris- och löneomräkning fungerar relativt bra. Tjänstemännen har dock pekat på att det finns en viss trubbighet, bl.a. att det 159Landet har delats in i fem rikthyresområden. Ett B-läge ligger utanför de mest attraktiva kvarteren men avser relativt centrala lägen. 160ESV, 2009. 6 ANSLAG 2008/09:RFR13 bara finns fem rikthyror och att omräkning sker oavsett när som avtalet omförhandlas. ESV har i uppföljningen framfört att ett vanligt missförstånd handlar om rikthyrornas funktion. Dessa ska inte jämföras med de faktiska hyrorna. Det är rikthyrornas förändring mellan åren som påverkar prisomräkningen, inte nivån på rikthyrorna. Pris- och löneomräkningsmodellen leder till problem inom kulturområdet I uppföljningen har flera aktörer framfört att omräkningsmodellen kanske fungerar bra för myndigheter i allmänhet, men att det borde finnas en annan modell för omräkning av anslagen till kulturinstitutionerna. Från exempelvis SFV har framförts att pris- och löneomräkningsmodellen inte fungerar och att problemen med modellen har varit tydligast inom försvars- och kulturområdena. SFV menar att problemen har märkts mest inom kulturområdet eftersom det där ofta går ut över publik verksamhet. Myndigheter med privata hyresvärdar kan hantera problemen genom att t.ex. flytta till billigare lokaler. I uppföljningen har flera framfört att pris- och löneomräkningens lokalkostnadsdel inte fungerar för de kulturinstitutioner som inte kan flytta från sina lokaler. Exempelvis menar att det är fyrkantigt att samma modell gäller för såväl kulturinstitutioner som för vanliga kontorsmyndigheter. Omräkningsmodellen bygger på att hyresgästerna ska kunna flytta, vilket inte fungerar för museerna. Pris- och löneomräkningens följsamhet till faktiska lokalkostnader I utskottets enkätundersökning har av institutionerna framfört att pris- och löneomräkningsmodellen inte fungerar bra. Resterande hade ingen åsikt. Ingen av de institutioner som ingår i undersökningen menar att modellen fungerar bra (se bilaga 2). Flera har pekat på att omräkningen inte täcker ökade hyreskostnader. Enligt ESV är det ett problem i pris- och löneomräkningsmodellen att SFV:s förändringar av hyrorna inte följer marknaden eftersom hyrorna enligt SFV fortfarande ligger under marknadsnivå. Omräkningssystemet bygger på att hyrorna sätts på en fungerande marknad och anpassar sig till sjunkande respektive ökande hyresnivåer. SFV:s hyressättning följer inte detta mönster och misstämmer därmed med omräkningssystemet. Ett annat problem är att i vissa fall har inte de marknadshyresförändringar blivit beaktade som skett för tidigare avtalsperioder . Från ESV uppges att för att kunna göra detta på ett helt rättvist sätt hade förmodligen samtliga pris- och löneomräkningar avseende dessa myndigheter behövt göras om för beräkningsåren 19972002.161 Uppföljningen visar vidare att pris- och löneomräkningsmodellen i regel innebär att den myndighet som har ett hyreskontrakt som ska omförhandlas 161 ESV har pekat på att då måste förmodligen även hänsyn tas till eventuella extra tilldelade anslagsmedel för ökade lokalkostnader. får en anpassning av sitt anslag innan myndigheten har påbörjat hyresförhandlingarna med sin hyresvärd. Modellen tar inte hänsyn till vad utfallet av förhandlingen blir. Även om rikthyrorna faller enligt ESV:s uträkningar kan institutionernas hyror ligga fast eller t.o.m. stiga, men detta behöver inte alltid vara fallet. Det förekommer endast mycket begränsade kontakter mellan ESV och SFV när underlagen till regeringens anslagsomräkning tas fram. ESV gör ett utskick med en förteckning över de lokaler som ESV har kännedom om för respektive myndighet med en begäran om kontroll av uppgifterna.162 SFV har uppmärksammat att vissa myndigheter har fått anslagsneddragning till följd av prisomräkning av lokalkostnadsdelen i anslagen trots att SFV och myndigheten har träffat avtal om höjd hyra med anledning av att hyresnivån har legat under gällande marknadshyra. SFV har i uppföljningen betonat att myndigheterna borde ges de lokaler och de pengar som de behöver. SFV menar att eftersom verket tar ut hyror som fortfarande ligger under marknadsnivån kan SFV inte sänka hyrorna när marknadshyrorna är på nedgående, även om pris- och löneomräkningsmodellen då skulle medföra sänkta anslag för hyresgästerna. SFV menar att verket inte har i uppgift att kompensera kulturinstitutionerna för detta. Det är i stället en fråga som handlar om hur använder ESV:s beräkningsunderlag. De intervjuade företrädarna för SFV menar att det behövs förstånd i tillämpningen av pris- och löneomräkningsmodellen och möjlighet till rättelse om det blir fel. I de senaste årens budgetunderlag har SFV föreslagit att modellen för anslagstilldelning ska ses över och att en spärr införs för att undvika att institutioner som får höjd hyra får sänkt anslag på grund av negativ pris- och löneomräkning. I budgetunderlaget för SFV fram följande: En spärr behöver införas så att en sänkning av en myndighets anslag inte sker när hyresnivån i det aktuella fallet ligger under den rikthyra som används vid prisomräkningen. Detta tog SFV även upp i de två föregående årens budgetunderlag och problematiken har även aktualiserats från museihåll.163 Tjänstemän vid konstaterar att frågan har diskuterats inom , men att någon förändring inte har genomförts. I uppföljningen har det från tjänstemän vid framförts att det är bättre att ha en diskussion i varje enskilt fall. Tjänstemän vid menar att om skevheter mellan anslagsomräkning och t.ex. utvecklingen av lokalkostnader uppstår kan det lösas genom politiska beslut i efterhand. Här handlar det oftast om att anslå extra pengar. Tjänstemän vid konstaterar att vissa museer har fått en kompensation för sina lokalkostnader . Som exempel nämns som fick omräkning . 162ESV, e-brev . 163Fastighetsverket, 2009. 6 ANSLAG 2008/09:RFR13 menar att pris- och löneomräkningen har varit alltför låg men uppger att det är svårt att säga hur utvecklingen av lokalkostnadsdelen i pris- och löneomräkningen har varit i förhållande till den faktiska hyresutvecklingen. menar att har inga större svårigheter uppstått på grund av anslagsomräkningen och hyresutvecklingen. Statens museer för världskultur har till gruppen framfört att ökade hyran med sammanlagt , medan prisomräkningen av anslagen ledde till en ökning av anslagen med . Detta innebär att den totala differensen för perioden var (se tabell 19 nedan). Myndigheten menar att omräkningsmodellen borde utgå från verkligheten och den faktiska utvecklingen av hyrorna. ESV har i en kommentar till detta framfört att ökade Statens museer för världskultur sin lokalarea väsentligt. Merkostnaden för detta ska enligt ESV inte täckas av prisomräkningen. TABELL 19 UTVECKLINGEN AV ANSLAG OCH HYROR FÖR STATENS MUSEER FÖR VÄRLDSKULTUR nader (mnkr) 5,7 +3,0 Total differens: 4,5 mnkr Källa: Statens museer för världskultur. Enligt ESV är de flesta av SFV:s hyresavtal utformade på sådant sätt att hyrorna förändras av KPI åren mellan omförhandlingarna (dvs. i överensstämmelse med prisomräkningsmodellen). ESV har betonat att vissa hyreshöjningar beror på utökade och förändrade lokaler som pris- och löneomräkningen inte ska kompensera för. Museikoordinatorn har framfört att pris- och löneomräkningen i enskilda fall kan få allvarliga och oavsedda konsekvenser. Vid en information till uppföljningsgruppen framförde koordinatorn att höjd hyra bör leda till höjt anslag. Koordinatorn menar att dagens system är oberäkneligt, och i sitt utredningsbetänkande gör koordinatorn följande bedömning: Det är inte rimligt att omräkningen av anslagen i enlighet med den generella pris- och löneomräkningsmodellen (PLO) kan medföra att anslaget till en viss myndighet sänks som den faktiska hyran höjs. är det viktigt att upprätthålla incitamenten för myndigheterna att genomföra hyresförhandlingar på ett ansvarsfullt sätt. dömer att regeringen bör vidta de åtgärder som man anser lämpliga för att säkerställa att anslagsförändringar som kan få oavsedda och allvarliga konsekvenser för verksamheten inte inträffar.164 Pris- och löneomräkningsmodellen bygger på en tidsmässig eftersläpning I pris- och löneomräkningsmodellen bygger förändringar på grund av KPI på historiska tal. Vid marknadsanpassningar bygger ESV:s rikthyra på en prognos av marknadsutvecklingen.165 I uppföljningen har bl.a. tjänstemän vid pekat på att ett problem med pris- och löneomräkningsmodellen är att den bygger på förhållanden i förfluten tid och därmed inte beaktar rådande konjunkturläge. Pris- och löneomräkningsmodellen leder till svårigheter att planera långsiktigt I uppföljningen har ett flertal kulturinstitutioner haft synpunkter på att omräkningsmodellen är svårbegriplig och omöjlig att prognostisera. Det har bl.a. framförts att det råder stor osäkerhet om hur omräkningssystemet faller ut, vilket försvårar institutionernas planering. Bland annat har pekat på att detta medför att det är institutionernas verksamhet som blir dragspelet och att en eventuell ryckighet i verksamheten därmed inte beror på museets skicklighet utan på lokalfrågor som det enskilda museet inte kan påverka. SFV bedömer att en av bristerna är att modellen för prisomräkning är otydlig och inte tillräckligt förutsägbar för att kunna beaktas i myndigheternas planering. Regeringens redovisning av pris- och löneomräkningen till I enlighet med tillkännagivande redovisar regeringen den gjorda pris- och löneomräkningen till . Detta görs dels mer allmänt i ett särskilt avsnitt i budgetpropositionens volym 1, dels för varje anslag. I härledningstabellen för respektive anslag redovisas det totala pris- och löneomräkningsbeloppet. I volym 1 redovisas generellt för hur denna beräkning går till.