rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — En rättsligt inriktad granskning kan ses som en form av kontroll av hur styrning genom föreskrifter verkar. En sådan kontroll riktar typiskt sett uppmärksamheten mera på förfarandet i enskilda fall än på generella effekter av politiska beslut. har på det statliga området åtskilligt arbete lagts ned på att utveckla ekonomistyrning som ett annat sätt att uppnå och bedöma effekter i samhället. Ekonomistyrningen avser både resultatstyrning och finansiell styrning. Med resultatstyrning avses styrningen av den statliga verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Med finansiell styrning avses ekonomiska ramar som sätts upp för verksamhetens resursförbrukning. Resultatstyrning kännetecknas av att den styrande anger mål och anvisar medel samt kräver resultat, men inte föreskriver tillvägagångssätten i detalj. I stark förenkling innebär detta på statens område att beslutar om mål och medel, att regeringen förmedlar besluten till förvaltningen genom regleringsbreven och att regeringen tar emot förvaltningens redovisning av resultaten. Regeringen redovisar utfallet av statsbudgeten och uppnådda resultat för . Den ökade tonvikten på ekonomistyrning inom staten för som berörts med sig en inriktning på kontroll av resultaten. För del kan den konstitutionella utgångspunkten sägas vara föreskriften i 1 kap. 4 § RF enligt vilken granskar rikets styrelse och förvaltning. har i stor enighet uttalat att uppföljning och utvärdering är en viktig uppgift för utskotten (förs. 1993/94:TK1, bet. 1993/94:KU18). En sådan ordning är lagfäst i 4 kap. 18 § RO. Den nu föreskrivna verksamheten för uppföljning och utvärdering torde få uppfattas som sprungen ur föreställningarna i fråga om ekonomistyrning. 4 KU-GRANSKNINGENS FÖRHÅLLANDE TILL VISSA ANDRA FUNKTIONER behöver inte hindra att uppföljning och utvärdering också riktas in på verkningarna av styrning genom föreskrifter. Vare sig undersökningarna gäller effekterna av ekonomistyrning eller av styrning genom föreskrifter kan de komma att gälla sådant som skulle kunna utföra inom ramen för sin granskning. Ett exempel finns i en rapport från utrikesutskottet rörande deltagande i EU:s biståndspolitik (2006/07:RFR7). I den rapporten, som i tionde kapitlet innehåller bl.a. rubriken , beskrivs ofullkomligheter i regeringens styrning av biståndsverksamheten på ett sätt som utan vidare skulle ha kunnat få plats i ett allmänt granskningsbetänkande av . 4.3 Förhållandet till JO:s granskningsuppgift Frågan om vilket inbördes samband som kan anses råda mellan de konstitutionella kontrollinstanserna och om hur kontrollfunktionerna skulle kunna utvecklas har med vissa mellanrum berörts i utskottets överläggningar. Ett visst uttryck för strävan efter att finna ett sammanhållande band kan sägas ligga i den granskning utskottet inlett för att kontrollera regeringens handläggning av framställningar från JO och (bet. 2006/07:KU10 s. 63 f.). Ett annat ligger i att utskottskansliets tjänstemän med utskottets goda minne uppmuntrat sina kolleger att verka för att utskott bjuder in ombudsmän för att redogöra för sina iakttagelser om tillståndet i rikets förvaltning. har också ordnat offentliga seminarier om granskningen och kontrollmakten i syfte att stimulera debatt och utveckling på området (1995/96:URD2, 2003/04:URD8, 2005/06:RFR4). I detta sammanhang har framförts att ombudsmäns ämbetsberättelse borde uppmärksammas mer av . Ett uppslag har varit att ordna ett större utskottssammanträde med deltagande av ombudsmännen och bjuda in övriga utskott att närvara. Som alternativ har nämnts ett seminarium för likartat ändamål. Saken har återkommande förts på tal med ombudsmännen, men någon ändring av den inarbetade ordningen har inte kommit till stånd. 4.4 Förhållandet till granskningsuppgift granskningsuppgift kan delvis sammanfalla med den som ankommer på . Detta sammanhänger med att effektivitetsrevisionen kan innefatta en granskning av hur regeringen genomför beslut. Detta brukar numera inte anses som något egentligt problem (jfr prop. 2001/02:190 s. 61 f., bet. 2002/03:KU12 s. 11). I praktiken löses det genom en dialog mellan och . 4 KU-GRANSKNINGENS FÖRHÅLLANDE TILL VISSA ANDRA FUNKTIONER det mellan , och kan ändå Som åskådningsexempel kan väljas om styrningen rapport med titeln uppdrag och statens styrning. innehöll kritiska slutsatser. Den överlämnades till regeringen och till Riksre- Styrelsen överlämnade slutsatserna i form av en framställ- ning till med förslag om att hos regeringen skulle begära vissa förslag och utredningar. Framställningen föranledde en motion med yrkanden som till stor del sammanföll med styrelseförslagen. Ärendet hänvisades till näringsutskottet. Utskottet avgav betänkande 2004/05:NU12 i vilket utskottet avstyrkte styrelses förslag och motionerna. sig bakom de förslag som majoriteten i näringsutskottet Frågor om styrningen av kom också upp i kon- stitutionsutskottets granskning med anledning av fyra anmälningar. majoritet fann inte anledning att göra andra bedömningar än de näringsutskot- tet redovisat i sitt ställningstagande. Minoriteten i utskottet anförde en reser- vation med kritik mot de ansvariga statsråden för sättet att styra och för bristen på dokumentation av kontakterna mellan Näringsdepartemen- biföll kammaren reservationen. Som ytterligare ett åskådningsexempel kan pekas på riksdagsbehandlingen 2007/08 av frågan om regeringens beredning av förslaget om försäljning av sex statliga bolag. I detta fall hade en riksrevisor uttalat kritik mot regeringens beredningsarbete av ett slag som skulle ha kunnat förekomma i ett gransk- Frågan om beredningen av försälj- ningsärendet hänvisades till efter en framställning från Styrelsens framställning gick ut på att som sin mening skulle ge regeringen till känna vad styrelsen anfört om att regeringen, i samband med försäljningar av statligt ägda bolag, säkerställer att försäljningen bereds i enlighet med RF:s beredningskrav. med det riksdagsärende som på detta sätt hade väckts mottog anmälningar för granskning av samma Den rätt att väcka förslag till beslut i som till- kommer är ett tämligen nytt inslag i den svenska folkstyrelsens konstitutionella uppbyggnad. Frågan blir hur detta inslag ska anses förhålla sig till traditionella granskning av reger- Det kan vara värt att minnas att utskottet inlett en granskning som syftar till att övervaka att regeringen fullgör sin skyldighet enligt 47 § budgetlagen (1996:1059) att redovisa för vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser (bet. 2006/07:KU10 s. 63 f.). Under alla förhållanden framstår det som angeläget att ställning som högsta uttolkare av grundlagarna inte undergrävs. 4 KU-GRANSKNINGENS FÖRHÅLLANDE TILL VISSA ANDRA FUNKTIONER De förhållanden som utvecklats efter tillkomsten av har observerats av den av riksdagsstyrelsen 2007 tillkallade . Det förslag som utredningen lagt fram (2008/09:URF1) innebär bl.a. att avskaffas och att riksrevisorernas rapporter ska behandlas i en annan parlamentarisk ordning än den nuvarande. I vad mån den föreslagna nya ordningen kan föra med sig anledningar till avgränsning mot den konstitutionella kontroll som ankommer på är ännu för tidigt att säga något om. 4.5 Förhållandet till undersökningskommissioner När regeringen tillsätter en för att granska en fråga eller ett händelseförlopp kan det förekomma att samma fråga eller händelseförlopp även granskas av . Ett exempel på detta är hanteringen av flodvågskatastrofen 2004, som granskades av både katastrofkommission och . Om de två granskningarna kan här kortfattat sägas att de kom att inledas för att sedan bedrivas parallellt och oberoende av varandra. Ett visst utbyte förekom. tog del av vissa allmänna handlingar hos , bl.a. det underlag som tagits fram och skickats till kommissionen från . Hos upprättade och inkomna handlingar i ärendet lämnades till kommissionen. Trots en viss överlappning kan konstateras att de två granskningarna skiljde sig åt i centrala avseenden (se även bet. 2005/06:KU8 s. 8 f.). Som framgått i det föregående är granskningsuppdrag begränsat på olika sätt. Granskningen ska ha rättslig inriktning. Utgångspunkten i utskottets granskning av hanteringen av flodvågskatastrofen var främst 1 kap. 6 § RF, som föreskriver att regeringen styr riket. Vidare omfattade KU- granskningen endast regeringen och . Statsråden granskades med avseende på deras uppträdande både i egenskap av ledamöter av regeringen och i egenskap av chefer i och departementen. Kommissionens granskning omfattade fler aktörer än statsråd. Vidare hade kommissionens granskning en annan utgångspunkt. Genom att den var en s.k. medborgarkommission begränsade den sig inte till att rättsligt bedöma om allt skötts eller inte skötts efter gällande föreskrifter. Som framgår av kommissionens betänkande utgick den i stället från ett mera allmänt perspektiv där medborgarnas förväntningar var grundnormen, och i diskussionen ingick att sakligt värdera hur politiker och högre tjänstemän i sin verksamhet för det allmänna svarat upp mot de krav som situationen ställt dem inför (SOU 2005:104 s. 65). Kommissionens bedömningar handlade således mer om legitimitet än om legalitet. Jämförs och kommissionens slutsatser framgår också att granskningarna hade olika grunder och inriktningar. Till exempel ägnade förhållandevis stort utrymme åt hur själva regerings- 2008/09:RFR14 4 KU-GRANSKNINGENS FÖRHÅLLANDE TILL VISSA ANDRA FUNKTIONER arbetet bedrivits, hur kontakterna fungerat inom regeringskretsen och hur statsråden agerat både i egenskap av chefer i och departementen och i egenskap av medlemmar av regeringen. Även kommissionen behandlade enskilda statsråds ansvar, men granskning omfattade fler statsråd, vilket åtminstone delvis berodde på att KU- granskningen förutom arbetet i även gällde regeringsarbetet. Kommissionen kunde i sin analys och bedömning i större utsträckning än lyfta fram brister som funnits på tjänstemannanivå i samt myndigheter under regeringen. Således kan konstateras att och granskningar i viss mån överlappade varandra men att de i väsentliga avseenden också behandlade olika frågeställningar. Vidare kan konstateras att en del av det underlag som kommissionen samlade in utgjorde ett värdefullt material även för , bl.a. genom att med det materialet som grund i sin granskning formulerade kompletterande frågor. En lärdom av både detta och andra fall är att ofta har kunnat göra sig nytta av det granskningsarbete som utförts av kommissioner genom att lägga material från dessa till grund för ytterligare utredningsåtgärder och ställningstagande. När granskningarna genomförs parallellt kan även tänkas att kommissionerna har kunnat göra sig nytta av det granskningsarbete som utförts av . En fråga som kan ställas är om det finns någon gräns för när tillsättandet av en riskerar att komma i konflikt med den i RF föreskrivna KU-granskningen. En utgångspunkt måste här vara att det, som också framhållits av , vore otänkbart att regeringen skulle kunna kringskära granskning genom kommittédirektiv. granskning är grundlagsfäst och kan som sådan inte begränsas i formell mening genom t.ex. regeringsbeslut. Det torde inte heller vara vare sig lämpligt eller önskvärt att införa begränsningar av regeringens möjlighet att i olika former granska sitt eget handlande i visst avseende, t.ex. genom tillsättande av en . Vad som dock bör kunna krävas är att regeringen när den tillsätter en gör det i beaktande av roll samt tillser att granskningsuppgift inte försvåras genom det sätt på vilket uppdraget till kommissionen formuleras. Risken för dubbelarbete kan hanteras genom att utskottet inleder sin granskning efter det att kommissionen avslutat sitt arbete eller, om utskottet och kommissionen utför sina granskningar parallellt, utskottet och kommissionen noterar varandras utredningsåtgärder och även tar del av och beaktar sådant material hos varandra som är tillgängligt för allmänheten. 26 , a.a., 1996, s. 292. 4 KU-GRANSKNINGENS FÖRHÅLLANDE TILL VISSA ANDRA FUNKTIONER 4.6 Förhållandet till misstroendeförklaring Ett yrkande om misstroendeförklaring får inte beredas i utskott. Tanken är att en sådan fråga endast ska beredas på politisk väg, genom informella överläggningar inom och mellan partigrupperna i riksdagen.27 Likväl anses det ha förekommit att granskning av vissa i det närmaste har betraktats som en form av beredning inför ett eventuellt yrkande om misstroendeförklaring (se avsnitt 1.11). I samband med utskottets granskning av regeringens hantering av flodvågskatastrofen 2004 uppstod en sådan situation.28 För är det av vikt att tydliggöra för omgivningen att dess granskning inte är en procedur för att förbereda fråga om misstroendeförklaring mot regeringen eller enskilda statsråd. I det nämnda granskningsärendet i anledning av flodvågskatastrofen gjordes detta genom att i granskningsbetänkandet inledningsvis ange att granskningen inte fyller en sådan funktion (bet. 2005/06:KU8 s. 7). En annan sak är att en misstroendeförklaring kan grundas på en iakttagelse som har gjort vid sin granskning. En misstroendeförklaring kan också följa på en interpellationsdebatt, på ett agerande från regeringens eller det kritiserade statsrådets sida i eller på någonting som har framkommit om regeringens göranden och låtanden eller om statsrådets handlande eller hans vandel i andra sammanhang.29 De senaste tillfällena (1998 och 2002) som yrkande om misstroendeförklaring väckts har det motiverats med principiella argument i regeringsfrågan efter ett val. 27Erik m.fl., a.a., s. 537. 28För en redogörelse för den då förda diskussionen om misstroendeförklaring, se , Misstroendeförklaring och regeringsbildning 19942006. Regeltilllämpning och författningspolitiska alternativ, SOU 2007:41, s. 36 f. 29Erik m.fl., a.a., s. 538. 5 Unionsmedlemskapets betydelse för granskningsuppgiften medlemskap i den europeiska unionen har inte lett till några ändringar i föreskrifterna om granskning av regeringen, men väl till andra ändringar av de konstitutionella föreskrifterna om förhållandet mellan och regeringen. Utskottet har också tagit upp åtskilliga betydelsefulla frågor rörande regeringens roll i unionssamarbetet till granskning. Som exempel kan nämnas frågan om omfattningen av regeringens samrådsskyldighet (bet. 1996/97:KU25 s. 129 f.), betydelsen av det mandat som lämnas vid sammanträden (bet. 1997/98:KU25 s. 33 f.) och remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv (bet. 2004/05:KU10 s. 74 f.). Mot bakgrund av de granskningsärenden som utskottet behandlat sedan unionsmedlemskapet (se bilaga 5) kan följande sammanfattande iakttagelser göras: För det första har utskottet 19952007 granskat ärenden med anknytning till EU minst en gång per . För det andra kan noteras att även om vissa frågor återkommande har granskats (se nedan) har inte utskottet haft en uttalad ambition att återkommande granska vissa särskilda aspekter av EU-medlemskapets effekter på den arbetssätt. För det tredje är det tydligt att antalet EU-anknutna granskningsärenden tilltar (se tabellen). Tabell: EU-relaterade granskningsärenden ANDEL (%) Kommentar: Antal hänvisar till antalet EU-relaterade granskningsärenden i enlighet med sammanställningen i bilaga 5. Andel hänvisar till andelen av samtliga granskningsärenden (både allmän och särskild granskning) för mandatperioden. Mest väsentliga är de granskningsärenden som behandlar regeringens förhållande till . När det gäller denna fråga utvecklade utskottet vid upprepade tillfällen efter EU-inträde ståndpunkten att regeringens skyldighet att informera och att samråda med inför ministerrådsmöten omfattar frågor i alla de tre pelarna (bet. 1994/95:KU22 s. 19 20 och bet. 1996/97:KU2 s. 35). Denna ståndpunkt bekräftades senare genom utskottets ställningstaganden i flera granskningsärenden (se främst bet. 1996/97:KU25 s. 134136 men även bet. 2001/02:KU20 s. 65). Vid ett flertal tillfällen har utskottet granskat regeringens och enskilda statsråds agerande vid samråd. uttalanden är inte konstitutionellt bindande och utgör inga mandat i strikt mening. 5 UNIONSMEDLEMSKAPETS BETYDELSE FÖR GRANSKNINGSUPPGIFTEN regeringen som företräder intressen internationellt, och det är således regeringen som är ansvarig för hur landet företräds i EU även om samråd med har ägt rum. Utskottet har tidigare (bet. 1994/95:KU22 s. 15) markerat detta genom att påpeka att har möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande i rådet genom de kontrollinstrument som anges i 12 kap. RF. Även om utskottet har uttalat att det är olämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingar (yttr. 1997/98:KU9y s. 24), så har utskottet anfört att det krävs mycket goda skäl för att regeringen ska få avvika från mandat (bet. 1997/98:KU25 s. 40). har likaså uttalat att det inte finns någon möjlighet för regeringen att vägra lämna av ett utskott begärd information av sekretess- eller lämplighetsskäl. Behovet av sekretess i särskilt känsliga fall kan tillgodoses enligt 4 kap. 17 § RO (bet. 1997/98:KU25 s. 47). underströk i sitt betänkande inför 2000- talet (förs. 2000/01:RS1) dels det angelägna i att utskottens synpunkter beaktas i samråd med regeringen, dels att den praxis som utvecklats och som innebär att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter borde bestå. och ställde sig bakom denna bedömning (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273276). uttalade att den gällande ordningen för överläggning med utskott innebär en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU- samarbetet är förankrade i . I den bemärkelsen kan således även dessa meningsyttringar få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag (bet. 2005/06:KU21 s. 31). Även frågor om hanteringen av EU-handlingar och kommunikationen mellan EU och regeringen har granskats av utskottet. Bland annat har utskottet uttalat att den inom EU vanligt förekommande beteckningen non-paper inte lagstiftningsmässigt utgör någon särskild kategori av handlingar och att de omfattas av regelverket om allmänna handlingars offentlighet (se t.ex. bet. 2002/03:KU30 s. 3536 och bet. 2003/04:KU10 s. 93). Betydelsen av skriftlig och noggrann dokumentation av kommunikationen mellan EU-institutioner och regeringen har påtalats av utskottet (senast i bet. 2007/08:KU10 s. 44 45). Utskottet har tidigare betonat att vid beredningen av ursprungliga direktivförslag som kommissionen lägger fram ska traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden (se t.ex. bet. 2002/03:KU10 s. 6364 och bet. 2004/05:KU10 s. 8688). Utskottet har även understrukit vikten både av att propositioner innehåller redogörelser för hur informations- och samrådsskyldigheterna har uppfyllts i de fall då en sådan skyldighet finns (bet. 1999/2000:KU10 s. 3839) och att regeringen har ett ansvar för att och utskotten informeras tidigt, helst innan kom- 5 UNIONSMEDLEMSKAPETS BETYDELSE FÖR GRANSKNINGSUPPGIFTEN missionen lägger de formella förslagen till normgivning (bet. 1999/2000:KU10 s. 5859). inträde i den europeiska unionen framstår som den kanske största konstitutionella förändringen i landet sedan den nya RF började gälla. Överlåtelsen av normgivningsmakt till unionen understryker betydelsen av granskning av regeringens handlande inom unionssamarbetet och i förhållande till . 6 Sammanfattande diskussion och slutsatser 6.1 Granskning från rättsliga utgångspunkter Med sin statsrättsliga ställning kan utgöra en institutionell auktoritet, vars uttalanden blir vägledande för utvecklingen av formerna för regeringsarbetet. I det långa loppet blir givetvis förmågan att fylla en sådan vägledande funktion beroende av den sakliga tyngden av utskottets redogörelser och argument. Enighet kan antas ge större auktoritet åt utskottets ställningstaganden. Det kan således vara värt att sträva efter samsyn i granskningen. är ett politiskt organ, sammansatt av förtroendevalda med ett politiskt uppdrag. Den granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning som utskottet har att utföra ska emellertid enligt motiven till RF innebära en kontroll av att regeringsarbetet bedrivs i rättsenliga former. Spänningen i uppgiften kommer till synes när utskottet till slut ska bedöma det material som har samlats in i ett granskningsfall. Då förväntas en saklig bedömning på anförda skäl av rättslig innebörd. I vissa fall kan utskottet uppnå en enig skrivning som för utvecklingen framåt och innebär att en konstitutionell förskjutning äger rum. Detta kan förutsätta att oppositionen avstår från tillspetsade uttalanden mot namngivna statsråd. Den roll som åvilar utskottets ledamöter ställer på ett motsvarande sätt stora krav på integritet gentemot egna politiska fränder i en regering. Utskottet ska gemensamt kunna kritisera ett statsråd som brustit vid regeringsärendenas handläggning eller i sin tjänsteutövning. Det är centralt att komma ihåg detta, särskilt om man sitter på majoritetssidan, då det är närmast en moralfråga30. I andra fall kan dock skilda meningar böra komma till uttryck i ett betänkande. Det är inte meningsfullt att skyla över egentliga skillnader i fråga om rättsligt motiverade bedömningar. Om det slutar med enighet i om att det är bra med vackert väder31 har man ju inte gjort någon nytta. RF innebär inte att rätten att anföra reservationer är begränsad i granskningsärenden. Den argumentering som anförs i en reservation kan ha de största utsikterna att vinna gehör i fråga om formerna för regeringens arbete. Den utveckling som har ägt rum i fråga om formerna för granskningen sedan nuvarande RF började gälla har avlägsnat sig ganska radikalt från vad man föreställde sig under förarbetena. Den består i huvudsak av att det vi numera kallar särskild granskning har vuxit fram. Inte minst har de offentliga utfrågningarna i sig tillfört granskningen en ny vitalitet, även om deras funk- 30Bo Könberg vid seminarium , se bilaga 6. 31Göran vid seminarium , se bilaga 6. 2008/09:RFR14 6 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER tion endast ska vara att få fram upplysningar som behövs i granskningen. Den fråga som uppkommer är om granskningen i sin nuvarande form i alla delar kan sägas fortfarande vara grundad i föreställningen om en kontroll av regeringen från rättslig synpunkt. I promemorian anförs att granskningsgruppens analys går ut på att återföra förståelsen av den särskilda granskningen till granskningens rättsliga grunder och förklara verksamheten från sådana utgångspunkter. Man kan enligt promemorian inte gärna tala om att utvecklingen under den nya RF:s tid har stått i strid med grundlagen. Den administrativt inriktade granskning som man tänkte sig under förarbetena till RF uppfattas ofta som neutral från politisk synpunkt. Ingen kritik är dock ofarlig för en regering. Även den allmänna granskningen kan leda till resultat som formuleras till rättslig kritik av politisk relevans. Icke desto mindre torde den ofta hörda synpunkten att granskningen påverkas av politiska hänsyn i första hand gälla den särskilda granskningen. Åtminstone till en viss del torde denna synpunkt kunna förklaras med att den numera tämligen omfattande särskilda granskningen gäller uppmärksammade frågor av kontroversiell innebörd, till vilka de politiska partierna har anledning att förhålla sig på något sätt. I promemorian anförs att den konstitutionella granskning som i det svenska systemet ankommer på utförs inom ramen för ett statsskick som bygger på parlamentarismens och legalitetens grundsatser. Det behöver inte ses som oförenligt med den rollfördelning som i ett parlamentariskt system ligger i att den allmänna kritiken mot den sittande regeringens politik förväntas bli formulerad av oppositionen.