urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — En komplettering med denna innebörd bör göras i instruktion (§ 22). Kravet på överskådlighet och tydlighet i redovisningen är enligt utredningens mening inte uppfyllt med den nuvarande ordningen. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske. Utredningen anser därför att förvaltningsutgifterna bör särredovisas under det aktuella anslaget, och riksdagsstyrelsen bör i anslagsdirektivet fastställa en högsta nivå för dessa inom ramen för anslaget. De kompletteringar som utredningen föreslår innebär en starkare samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet och en tydligare separation av de administrativa kostnaderna. Därmed kan den nuvarande konstruktionen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete på ett tillfredsställande sätt uppfylla kraven på oberoende och administrativ effektivitet samt kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort som överskådlighet och tydlighet skapas i redovisningen av genomförda aktiviteter. Utredningen har även haft till uppgift att studera behovet av en samordning av de aktiviteter inom det internationella utvecklingssamarbetet som genomförs av , och andra underställda myndigheter, ombudsmän () och . Utredningen anser inte att det finns anledning att föra samman aktiviteter för internationellt utvecklingssamarbete som genomförs av eller underställda myndigheter till ett eget gemensamt anslag. Enligt instruktion ska det finnas ett vetenskapligt råd vid myndigheten. För att följa upp rådets verksamhet har utredningens sekretariat inhämtat underlag från samt synpunkter, dels från rådets tidigare och nuvarande ledamöter via en enkät, dels från riksrevisorerna. 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisionsverksamheten med kvalificerade metod- och sakkunskaper inom de ämnesområden som ledamöterna representerar och tillför viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Myndighetens kontakter med den akademiska världen har väsentligt underlättats och utvecklats tack vare rådets verksamhet. Utredningen anser att det vetenskapliga rådets verksamhet bör fortsätta enligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som redovisas. Enligt utredningens mening bör regelbundet följa upp rådets verksamhet. Utredningen anser vidare att det är värdefullt att resultatet av rådets diskussioner och verksamhet blir lättillgängligt och sprids på ett systematiskt sätt så att alla medarbetare vid kan ta del av rådets synpunkter och kompetens. Enligt revisionslagen ska de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport som lämnas till regeringen och . Riksrevisorerna fattar gemensamt beslut om den årliga rapporten. Sammanfattningsvis kan det konstateras att tillsyn, styrning och kontroll var centrala teman i de tre första årliga rapporterna. rapport kan man se ett mer sektorsinriktat val av teman samt en tydligare avgränsning av den årliga revisionens verksamhet och resultat i ett avsnitt om myndigheternas årsredovisningar. De övergripande och principiella slutsatser och rekommendationer som riksrevisorerna strävar efter att lämna i den årliga rapporten har ofta fått en mycket allmän och övergripande utformning. Regeringen kommenterar den årliga rapporten i budgetpropositionen (vol. I bereds den årliga rapporten (i form av styrelsens redogörelse för densamma) tillsammans med regeringens rapportering i budgetpropositionen av finansutskottet. Utskottet har i flera fall haft synpunkter på såväl den årliga rapporten som regeringens återrapportering. Endast har betänkandet om den årliga rapporten föranlett en debatt i kammaren. har ingen motion väckts med anledning av redogörelsen för den årliga rapporten. Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen . Utredningen föreslår, mot bakgrund av sitt förslag till ny rapporteringsordning för granskningsrapporterna och regeringens återrapportering, att den årliga rapporten ska lämnas endast till . De viktigaste iakttagelserna bör ses och analyseras i ett effektivitetsperspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. Det vore också önskvärt med en nära och tydlig koppling mellan 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart framgår vad den årliga rapporten svarar upp emot. Enligt utredningen vore det mer ändamålsenligt om den årliga rapporten fortsättningsvis lades fram . Vidare bör en sammanläggning av den årliga rapporten med övervägas. 1.7 Hanteringen av Årsredovisning för staten Den beredningsprocess som går igenom för att hantera Årsredovisning för staten börjar och pågår fram till vårsessionens sista dagar. Att processen blir utdragen beror i första hand inte på ärendets innehåll och omfattning utan på att olika tidsfrister ska hållas. Utredningen har att överväga olika förslag för att se till att denna process kan avslutas något tidigare. Det är önskvärt att hinner ta ställning till årsredovisningen för det senaste budgetåret under vårsessionen. Detta bör vara möjligt även om sessionen skulle komma att avslutas . Årsredovisning för staten bör lämnas till och revisionsberättelse över årsredovisningen bör lämnas direkt till finansutskottet i stället för till . Av denna ordning följer dock att möjligheten att väcka motioner med anledning av revisionsberättelsen bortfaller. Den möjligheten har emellertid aldrig utnyttjats. Innebörden av förslaget är att hanteringsprocessen kan förkortas och att debatten och besluten med anledning av Årsredovisning för staten med största sannolikhet alltid kommer att hinnas med under vårsession. ansåg i sitt delbetänkande som lämnades till Riksdagsstyrelsen att regeringen en gång , förslagsvis i Årsredovisning för staten, borde ha möjlighet att återkomma till med en summering av de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till och redovisa om och hur de hade genomförts. Om möjligt borde även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. Utredningen lämnade dock inte något lagförslag om detta. Utredningen återkommer med ett förslag till komplettering av budgetlagen i detta syfte. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes . Tidpunkten för uppföljningen valdes med hänsyn till möjligheter att före riksdagsvalet bereda och besluta eventuella grundlagsändringar. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2 i utredningens delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) som överlämnades till riksdagsstyrelsen . I delbetänkandet behandlades frågor kring och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Förslagen i delbetänkandet kan sammanfattas i följande punkter: -En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar. -, som är en myndighet under , bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. -Regeringen ska senast redogöra för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effektivitetsgranskning. -Styrelsen vid avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Rådets uppgift blir att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . -Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Förslagen om innebär ändringar i regeringsformen. 2008/09:URF3 2 BAKGRUND Delbetänkandet, som har remissbehandlats, kommer tillsammans med detta betänkande och remissvaren att ligga till grund för riksdagsstyrelsens förslag till i denna fråga . I detta slutbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport och hanteringen av Årsredovisning för staten. Riksrevisionsreformen 2003 var främst en konstitutionell och organisatorisk reform som syftade till att grundlagsfästa den statliga revisionens oberoende och skapa en sammanhållen myndighet med ansvar för såväl redovisningssom effektivitetsrevision. Frågan om revisionens, och framförallt effektivitetsrevisionens, innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till reformen. Någon prövning av inriktningen av den revision som då bedrevs av revisorer och () gjordes inte trots att granskningsverksamheten vid de båda myndigheterna uppvisade ganska stora skillnader. I den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen regleras bl.a. omfattningen och inriktningen av effektivitetsrevisionen. Revisionslagens lydelse i dessa avseenden (§§ 2 och 4) överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för revisorer i myndighetens instruktion (1987:518). I detta kapitel behandlar utredningen bakgrunden till den nuvarande revisionslagen, internationella riktlinjer för effektivitetsrevision, inriktning av effektivitetsrevisionen och gränsdragningen mellan och granskning. Vidare redovisas de kartläggningar som gjorts av granskningsrapporter samt externa synpunkter på granskning. Slutligen redovisar utredningen sina iakttagelser, bedömningar och förslag om effektivitetsrevisionens inriktning. Regeringsformens (RF) 12 kap. 7 § första stycket har följande lydelse: är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan granskning avse också annan än statlig verksamhet. ska således granska den verksamhet som bedrivs av staten och valet av ordet verksamhet innebär en precisering av granskningens omfattning. I förarbetena till revisionslagen (prop. 2001/02:190) betonas att granskningen gäller verksamhet och inte i första hand enskilda organ som myndigheter, bolag, stiftelser osv. En verksamhet kan vara knuten till en eller flera myndigheter. Enligt RF kan granskningen i vissa fall även avse annan än statlig verksamhet, vilket innebär att granska hur statsmedel, som tagits emot som stöd till viss verksamhet, används i de fall redovisningsskyldighet föreligger eller särskilda föreskrifter eller villkor meddelats om användningen. Inom mandatet ligger också arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsersättningarna.1 Vid tillkomsten av regeringsformen diskuterades (prop. 1973:90 s. 435) om revisorers primära granskningsområde skulle anges med uttrycket den statliga verksamheten eller de statliga myndigheternas förvaltning. Det förra uttrycket valdes eftersom det senare ansågs leda tankarna till en vertikalt inriktad förvaltningsrevision av varje myndighet för sig. En sådan inriktning av granskningen stred vidare mot kravet att revisorerna vid sin granskning skulle lägga tyngdpunkten på frågor av mer generell och principiell innebörd inom ramen för en helhetssyn på statsverksamheten. Vidare ingick det i revisorernas uppgifter att pröva behovet och angelägenheten av vissa statliga åtaganden, att redovisa utfallet av olika reformer och att på rationella grunder pröva statsbudgetens inkomstsida och därmed också formerna för statsverksamhetens finansiering.2 De ändringar som gjordes i RF 12 kap. 7 § i samband med Riksrevisionsreformen innebar i detta avseende ingen ändring i förhållande till vad som dittills gällt för revisorers granskning. I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. regleras ramarna för och inriktningen av effektivitetsgranskning. Granskningens omfattning eller mandat anges i 2 § och dess inriktning i 4 §. Paragraferna har följande lydelse. 2 § får i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § granska 1.den verksamhet som bedrivs av regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, 2.den verksamhet som bedrivs av och myndigheter under , 3.den verksamhet som bedrivs av kungliga slottsstaten och Förvaltning, 4.den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 5.den verksamhet som bedrivs av staten i form av stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om stiftelsen är bildad av eller tillsammans med staten eller förvaltas av en statlig myndighet, 6.hur de statsmedel används som tagits emot som stöd till en viss verksamhet, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten 2001/02:190 s. 6465, 153. 2001/02:190 s. 64. eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas, och 7. handläggningen av arbetslöshetsersättningen hos arbetslöshetskassorna. 4 § Den granskning som avses i 2 § skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen skall främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Resultatet av granskningen skall, om den inte avsett endast förberedande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport. Effektivitetsgranskningens omfattning som den anges i 2 § överensstämmer i stort med vad som gällde före reformen för revisorer förutom tillkomsten av arbetslöshetskassorna. Granskningskretsen (regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen) fastställdes i revisionslagen enligt förebild från RF (11 kap.) och budgetlagen (1 §). När det gäller granskningens inriktning i revisionslagen (4 §) överensstämmer även denna nära med vad som tidigare gällde för revisorer3: 3 § Revisorernas granskning skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. I enlighet med första stycket skall revisorerna framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden. 4 § Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen. Syftet med granskningen skall vara att främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Anledningen till att regleringen av revisorers effektivitetsrevision togs som förebild var att denna även gav mandat att granska regeringen och och att inriktningen av revisionen beskrevs mer detaljerat och utförligt jämfört med motsvarande bestämmelser. I RRV:s instruktion föreskrevs endast att myndigheten skulle granska statlig 3 Lag (1987:518) med instruktion för revisorer. verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssynpunkt. Dessutom kunde RRV inte granska regeringen eftersom man var en myndighet underställd denna. Den nuvarande revisionslagens skrivning om inriktningen kan beskrivas som ett försök till komprimering av den inriktning som gällde för revisorer. Vissa väsentliga preciseringar har dock utelämnats. I revisionslagens inriktningsparagraf sägs att Den granskning som avses () skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget (vår kursiv). Denna skrivning markerar att granskningen innehållsmässigt främst ska vara inriktad på ekonomiska frågor relaterade till statsbudgeten men inte tolkas som att är särskilt intresserad av granskningsinsatser av närmast budgetteknisk karaktär. Denna inriktning av revisionen markerades redan av Riksdagsstyrelsen när den i sitt förslag (1999/2000:RS1 s. 9 16) analyserade skillnaderna i kontrollmaktens olika delar den juridiska granskningen som utförs av JO, den konstitutionella granskningen som utförs av och den revisionella granskningen som utförs av revisionsmyndigheten. Vidare ska granskningen främst ta sikte på () genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Genomförandet och resultatet handlar om processer och effekter granskningen ska behandla både slutresultatet och vägen dit. Frågan om statlig verksamhet och åtaganden i övrigt handlar om mandatet och har behandlats ovan i samband med regeringsformens skrivning. Den sista delen av den inledande meningen men får också avse de statliga insatserna i allmänhet bör förstås som en andrahandsuppgift i och med skrivningen får också avse. I den andra meningen sägs att granskningen ska främja en sådan utveckling Att främja innebär att effektivitetsrevision inte bara är en fråga om kontroll utan att resultatet av granskningen också ska kunna användas i en lärprocess där observerade brister identifieras, analyseras och vidareförmedlas. Det som ska främjas är en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Här betonas att det handlar om effektivitet och effekterna av statliga insatser på samhällsnivå (i vid bemärkelse) inte om enskilda myndigheters inre effektivitet. I revisorers instruktion fanns dessutom en viktig precisering i uppdraget som bidrog till att förklara effektivitetsrevisionens huvudinriktning: [Revisorerna] skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen. 3.2.4 En ny inriktning? Som tidigare anförts fördes det ingen större diskussion i reformens förarbeten om effektivitetsrevisionens inriktning. I proposition 2001/02:190 (s. 65) fastställdes således inriktningen av granskning såväl för effektivitetsrevisionen som för den årliga revisionen enligt följande. När det gäller inriktningen av granskning bör de bestämmelser som gäller enligt lagen med instruktion för revisorer för revisorernas effektivitetsrevision och enligt förordningen med instruktion för för verkets årliga revision, i huvudsak gälla även för granskning. Varken i riktlinjer eller beslut om Riksrevisionsreformen (1999/2000:RS1, 2000/01:KU8) eller i andra förarbeten finns något som indikerar att förväntade sig en annan inriktning av effektivitetsrevisionen än den som gällde före reformen. Detta får tolkas som att det var så självklart att verksamheten skulle fortsätta med samma inriktning som tidigare och i enlighet med den professionella tradition som utvecklats att det inte ens behövde uttalas. 3.3 Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation Audit Institutions (INTOSAI) har i sina Auditing Standards4 sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision. Enligt dessa normer handlar effektivitetsrevision om att granska de s.k. tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjande) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). fastställde , under ordförandeskap av riksrevisor , en vägledning för implementering och tillämpning av effektivitetsrevision (Implementation ). Riktlinjerna baserades på Auditing Standards och de erfarenheter som vunnits inom området. De har antagits av INCOSAI5 som internationella riktlinjer för effektivitetsrevision. Vägledningen ligger till grund för de internationella standarder för effektivitetsrevision som är under utarbetande. Normerna i Auditing Standards och i vägledningen är inte av tvingande karaktär, och effektivitetsrevisionens mandat och inriktning varierar i olika länder beroende på den offentliga sektorns organisation, revisionskultur och traditioner. Dock återspeglar normerna ett brett samförstånd mellan de nationella revisionsmyndigheterna och inom INTOSAI om best practice. Därmed fyller de en viktig sammanhållande funktion för kvalitet och utveckling. I länder med domstolsliknande revisionsrätter (som t.ex. , 4Auditing Standards issued by at in 1992 in , , as amended by 1995 in , . 5INCOSAI står för som avhålls och som är organisationens högsta beslutande organ. och ) ligger tyngdpunkten ofta på en mer rättslig och regelgranskande revision. Inom den anglosaxiska traditionen betonar man mer den ekonomiska sidan med hushållning, resursutnyttjande och effektivitet i centrum och där ledstjärnan är att medborgarna ska få bästa möjliga utbyte av sina skattepengar value for money audit som den brittiska revisionen National Audit Office kallar det. 3.3.1 Tre aspekter av effektivitetsgranskning Enligt INTOSAI:s vägledning6 omfattar Economy (hushållning) granskning av kostnader för administrativa verksamheter enligt adekvata administrativa principer, tillvägagångssätt och ledningsbeslut. Enligt riktlinjerna innebär granskningen att minimera resurskostnaderna för en verksamhet utan att försämra kvaliteten på produkten. Granskningen gäller kortfattat om granskningsobjektet i fråga hushållat väl och hållit nere kostnaderna. Kriterier för denna typ av granskning finns inte givna på statsmaktsnivå utan måste arbetas fram under granskningens gång. Verksamhetens omfattning tas i detta fall för given, och eventuella analyser går ut på att se om det finns möjligheter till besparingar och rationaliseringar. Efficiency (resursutnyttjande) omfattar, enligt INTOSAI, granskning av produktiviteten i nyttjandet av mänskliga, finansiella m.fl. resurser, inklusive undersökning av informationssystem, genomförandeåtgärder och kontrollarrangemang samt åtgärder som vidtagits av revisionsobjekt för att rätta till identifierade brister. Huvudfrågan är om resurserna använts på ett optimalt sätt så att medborgarna fått ut mesta möjliga prestationer och effekter av de tillgängliga medlen. Efficiency handlar liksom economy om resurser men fokuserar inte på att hålla nere kostnader i sig utan på att få ut mer prestationer och effekter av de resurser som finns. Granskningskriterier utarbetas under revisionens gång och bygger vanligen på best practice och på de analyser som har gjorts. Granskningsanalyserna leder ofta till förslag om att regler bör ändras eller att beslut bör delegeras m.m. Efficiency kan även ses som en mellanform med drag av både economy och effectiveness. Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta) är i huvudsak ett begrepp som hänförs till måluppfyllelse och i vilken grad de uppsatta målen uppnåtts.