urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — På IT-området bedömer att såväl OAG:s kunskaper om organisationens roll och arbetsmetoder som den tekniska kompetensen har ökat påtagligt. i , som har drivits tillsammans med den nederländska revisionsmyndigheten, utvärderades i allmänt positiva ordalag 2006.26 har senare velat stärka implementeringen men inte nått enighet på denna punkt med de rwandiska myndigheterna. har därför beslutat att avveckla sitt engagemang. Kostnader: 2 525 TSEK. Årsarbetskrafter: 1,37 (2007). Projekttid: avslutning . Samarbetet med Office of the Auditor General () i har inte fullt ut uppnått de uppsatta målen. Ett avgörande skäl till detta är att riksrevisorn, som varit starkt drivande i reformarbetet, lämnade sitt uppdrag och att OAG därefter inte har lyckats driva utvecklingsarbetet på avsett vis och i avsedd takt. 26 Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of . 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 Ingen utvärdering planeras. har avslutat ett mindre samarbetsprojekt med revisionsmyndigheten i inom området revision av . Genom samarbetet har ett indonesiskt team tillägnat sig ett arbetssätt som i högre grad än tidigare baseras på riskbedömningar i enlighet med internationella standarder. Den indonesiska revisionsmyndigheten har uttryckt önskemål om ett fortsatt och breddat samarbete. Projektet i har varit enda externfinansierade internationella utvecklingsprojekt sedan myndigheten bildades . Norad (motsvarighet till Sida) har finansierat samarbetet t.o.m. då lämnade över implementeringen av projektet till norska Riksrevisjonen. De viktigaste aktiviteterna i projektet har varit slutförandet och implementeringen av en manual för finansiell revision samt arbetet med att ta fram ett förslag till en ny revisionslag som garanterar en oberoende revisionsmyndighet i . Vidare har arbetet med extern- och internkommunikation fortsatt, och revisionsmyndighetens roll i det malawiska samhället har ytterligare stärkts. 5.4 Internationell samverkan och kontakter Internationell revision, samverkan och kontakter innefattar i huvudsak arbete inom ramen för INTOSAI (Audit Institutions), samarbete inom EU, det nordiska revisionssamarbetet, bilaterala kontakter av olika slag samt internationella uppdrag, i första hand revision av internationella organisationer i vilka är medlem. företräder som nationellt revisionsorgan i internationella sammanhang. Inom ramen för detta uppdrag ska utbyta kunskaper och erfarenheter med systerorganisationer i andra länder till gagn för den egna granskningsverksamheten och för att bidra till den internationella utvecklingen av offentlig revision. Den största delen av verksamheten inom området internationell samverkan och kontakter utgörs av samarbete inom ramen för INTOSAI. INTOSAI:s högsta beslutande organ är INCOSAI () som sammanträder och som består av representanter för den högsta revisionsmyndigheten i 186 länder. Mellan kongresserna leds INTOSAI av en styrelse. är observatör i styrelsen. 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET INTOSAI har sju regionala grupper. är medlem i EURO- (), inom vilken det finns tre arbetsgrupper. deltar i arbetsgruppen för miljörevision. EUROSAI styrs på motsvarande sätt som INTOSAI av en styrelse och en kongress . deltar i samarbetet inom INTOSAI bl.a. genom att vara ordförande i (FAS). Det internationella utbytet i övrigt har inneburit aktivt deltagande i centrala forum såsom och . har även deltagit i andra internationella sammanhang i syfte att utbyta information, erfarenheter och kunskaper med kolleger från andra länder. De besparingar som gjordes inom har dock medfört att man dragit ned på deltagandet i olika internationella sammanhang. har INTOSAI:s uppdrag att som ordförandeland i FAS leda arbetet med att utveckla internationella revisionsriktlinjer för finansiell revision inom offentlig verksamhet. Utvecklingsarbetet sker i samarbete med den privata sektorns standardsättande organ International Auditing and () som är knutet till International () och genomförs med hjälp av revisionsexperter från statliga revisionsorgan i ett sextiotal länder. IAASB ger ut International Standards on Auditing (), som är en globalt accepterad standard för revision, och INTOSAI är en strategisk samarbetspartner med vilken IAASB avser fortsätta sitt nära samarbete. Samarbetet syftar sammantaget till att ta fram globala standarder för finansiell revision till grund för det dagliga revisionsarbetet. Efter hand kan arbetet bidra till ökad transparens och ökat förtroende för såväl revisorers arbete som för de verksamheter som granskas. liksom Asiatiska bidrar till projektets finansiering. har FAS utvecklat utkast till 20 riktlinjer utöver de nio som fastställdes av 2007. 36 av 40 riktlinjer kommer att färdigställas och presenteras för . FAS planerar att presentera en heltäckande uppsättning av riktlinjer för finansiell revision i offentlig verksamhet. FAS är INTOSAI:s största projekt. I arbetet engageras ett stort antal experter från nationella revisionsorgan runtom i världen. Stödet från givarorganisationer kan enligt ses som en stark indikation på att de externa förväntningarna på att projektet ska bidra till utvecklingen av offentlig revision är stora. Arbetet med FAS har givit utökad kunskap och insikt i internationella standarder och bidragit till utvecklingen av offentlig revision internationellt. En viktig uppgift för FAS är att sprida kunskap om riktlinjerna. har också deltagit i INTOSAI:s arbetsgrupper för utveckling av riktlinjer för effektivitetsrevision och regelefterlevnadsrevision (compliance audit) och även på detta sätt bidragit till INTOSAI:s arbete med utveckling av standarder. 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 Inom ramen för för kapacitetsutveckling har tagit fram en global databas för större kapacitetsuppbyggnadsprojekt vid nationella revisionsorgan, vilket kommer att öka möjligheterna för givarländer att koordinera sitt stöd till mindre utvecklade revisionsorgan. Inom arbetar med att ta fram ett granskningsprogram för e-förvaltning. har även deltagit i för miljörevision och där inhämtat erfarenheter som förväntas få positiva effekter inom ramen för arbete med granskningar på temat hållbar utveckling. Vad gäller besök från andra länder prioriterar besök från nationella revisionsorgan och parlament. har mottagit åtta besök från såväl revisionsorgan som parlament och regeringar. Syftet med dessa besök är att utbyta kunskaper om offentlig revision till gagn för verksamhet och som bidrag till utvecklingen av revisionen internationellt. Det av ledda arbetet med att utvärdera arbetsgrupperna inom EU:s kontaktkommittésamarbete syftar till ett effektivare arbete inom dessa. Det skulle kunna ge effektivitetsvinster även för arbete i arbetsgrupperna. har Europeiska revisionsrätten (ECA) genomfört två granskningsbesök i . samarbetar i enlighet med med Europeiska revisionsrätten och medverkar med observatörer vid dess granskningsbesök i . De nordiska revisionsorganen har ett kontinuerligt samarbete, som bl.a. omfattar erfarenhetsutbyte inom ett antal tematiska arbetsgrupper och seminarier som avser effektivitetsrevision, årlig revision och HR (human resources). Ett nätverk finns för bolagsgranskning och informationsarbete. Riksrevisorerna träffas vid det nordiska chefsmötet. kan genomföra granskningar i samarbete med andra revisionsmyndigheter. Myndigheten deltar i två sådana granskningar. Den ena är en granskning tillsammans med om fiskekontroll i , och den andra är en gemensam granskning med , och om den nordiska kraftsektorn. 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET arbetar med att samla in och sprida relevant information om arbetet vid andra länders revisionsorgan. Syftet är bl.a. att enskilda granskningar ska kunna dra större nytta av metoder och annan relevant information som finns vid andra nationella revisionsorgan. Kostnader för internationell samverkan m.m. Inom ramen för internationell revision, samverkan och kontakter har kostnaderna för och för revision av internationella organisationer ökat. Kostnadsökningen för beror på att projektet har gått in i en intensivare fas. förväntas kostnaderna minska. Vad gäller revision av internationella organisationer beror ökningen främst på att har varit ordförande i revisionsstyrelsen i Eurocontrol. TABELL 5:2 KOSTNADER OCH INTÄKTER FÖR INTERNATIONELL REVISION, SAM- VERKAN OCH KONTAKTER (ANSLAG 90:1) 20042008, TUSEN KRONOR varav revi- varav interna- Källa: årsredovisning 20042008 (någon särredovisning gjordes inte ). har, tidigare genom () och genom , svarat för granskningen av vissa internationella organisationer där är medlem. Bland de organisationer som granskats återfinns följande: -European Southern Observatory 19861992 -() 19881992 -19931996, respektive 2007 (pågående) 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 -() 20002003 -(EU:s militära verksamhet) 20042006 -Eurocontrol 2006 (pågående) , då kandiderade som externrevisor för , har myndigheten inte lämnat anbud om revision i någon FN- organisation. kan vara revisor i internationella organisationer utifrån huvudsakligen tre utgångspunkter: -I de fall en internationell organisation har sitt säte i kan det åligga att granska den organisationen. Detta gäller bl.a. ett antal nordiska organisationer27. Revisionsarbetet betraktas som ett åtagande och finansieras via förvaltningsanslaget. -I många internationella organisationer roterar ansvaret för revisionen mellan medlemmar i enlighet med en bestämd rotationsordning eller på annat sätt. Svenskt medlemskap i en sådan internationell organisation innebär en utfästelse att dela ansvaret för revisionen med övriga medlemmar. Organisationen ska ha beslutat att medlemsländerna ska bidra till revisionen genom att utse revisor, och ska, givet tillgängliga resurser, utse revisor(er) för att delta i arbetet. Ofta utnämns revisorerna på en fast mandatperiod . Revisionsinsatsen finansieras via förvaltningsanslaget. -kan, i konkurrens med andra revisionsmyndigheter, vinna ett anbudsförfarande för att vara revisor i en internationell organisation där är medlem. Verksamheten betraktas som ett uppdrag och avgiftsfinansieras. Enligt anslagsdirektivet ska se till att man får full finansiering för uppdrag och tjänster inom ramen för sin internationella uppdragsverksamhet. har inom ramen för sitt löpande åtagande som nationellt revisionsorgan granskat fyra nordiska institutioner i enlighet med den s.k. domicillandsprincipen och varit revisor i det europeiska flygsäkerhetsorganet Eurocontrol och i den europeiska rymdorganisationen . 27 Nordiska genbanken (NGB), för folkhälsovetenskap, Nordiskt center för regional utveckling och planering och Nordiska utbildningsprogrammet för utveckling av social service. 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET TABELL 5:3 KOSTNADER OCH INTÄKTER FÖR INTERNATIONELL UPPDRAGS- VERKSAMHET 20042008, TUSEN KRONOR Källa: årsredovisning 20042008. 5.6 Särskild studie av internationella utvecklingssamarbete har gett en särskild utredare, , i uppdrag28 att pröva hur den valda organisationsformen för internationella utvecklingssamarbete tillgodosett kraven på självständighet respektive administrativ effektivitet. I uppdraget har ingått att där så är möjligt och lämpligt göra jämförelser med likartade verksamheter i eller utomlands, t.ex annat internationellt utvecklingssamarbete. Vidare har ingått i uppdraget att diskutera omfattning och inriktning på den internationella verksamheten i relation till formulerade krav och restriktioner, samt om granskning av verksamheten kan anses ske i tillräcklig omfattning. Slutligen ska utredaren diskutera en samordning av internationella verksamhet med övrig internationell verksamhet av liknande slag som och dess myndigheter bedriver. Inför den ombildning av den statliga revisionsverksamheten som skedde 2003 diskuterades olika former för det internationella utvecklingssamarbete som dåvarande var engagerat i. Den konstruktion som slutligen valdes innebar att fick ett särskilt anslag på statsbudgeten. Den allmänna inriktningen och omfattningen av verksamheten behölls i stora drag. 5.6.3 Alternativ för organisation och finansiering En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att ska vara engagerad i det internationella utvecklingssamarbetet. De organisations- och finansieringsformer som är aktuella är desamma som övervägdes inför refor- internationella verksamhet (2009). 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 men: den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag på statsbudgeten, en anslagspost under förvaltningsbudget, en post i den allmänna biståndsbudgeten eller en avgiftsfinansiering liknande den som tillämpas för andra expertmyndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet. Konstruktionen med ett särskilt anslag uppfyller enligt den särskilda utredaren högt ställda krav på självständighet, och det var också detta som fällde avgörandet i samband med reformen 2003. Som ett underlag för bedömningen av den administrativa effektiviteten har jämförts med ett antal andra svenska myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet och då arbetar på uppdrag av Sida och med finansiering från det allmänna biståndsanslaget. I tabellen nedan visas en sammanställning gjord av den särskilde utredaren som visar den slutgiltiga timdebiteringen vid medverkan i internationellt utvecklingssamarbete för myndigheterna som ingår i jämförelsen som funktion av medarbetarens månadslön. TABELL 5:4 JÄMFÖRELSE MELLAN TIMDEBITERINGEN HOS ETT URVAL AV MYN- DIGHETER OCH . (exkl. RiR) [1071, 1340] [1188, 1457] [1306, 1575] (ESV , KemI Kemikalieinspektionen, SCB , RiR ). Källa: internationella verksamhet, Per (2009), Uppdrag för . Debiteringen hos de övriga myndigheterna har justerats upp för att kompensera för den administrativa kostnaden inom Sida. För att jämförelsen mellan och övriga myndigheter ska bli rättvisande måste den administrativa kostnaden för omvärldsbevakning, initiering och samordning i Sidas verksamhet adderas till de andra myndigheternas. Sidas administrationskostnad varierar både med verksamhetsgren och med världsdel, men för jämförelsen har använts den genomsnittliga siffran på av verksamhetens omslutning. Jämförelsen ovan gäller korttidsförrättningar. För långtidsförrättningar är det svårt att genomföra motsvarande kalkyl, eftersom kostnaderna beror av de lokala förutsättningarna i det enskilda fallet. De siffror som har meddelats ger dock ingen klar indikation på att det skulle föreligga några signifikanta skillnader i grundlönen; den ligger i intervallet . 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET administrativa påslaget hos ligger något högre än exempelvis hos SCB, men skillnaden är mindre än för korttidsförrättningar. Tabellen ovan tyder enligt den särskilde utredaren på att det administrativa påslaget i insatser inom utvecklingssamarbetet ligger högre än i de övriga myndigheterna. Skillnaden uppgår till åtminstone . För en exaktare siffra krävs dock en noggrannare jämförelse av arbetsuppgifterna inom utvecklingssamarbete med motsvarande internationella sekretariat inom de andra myndigheterna än vad som varit möjligt inom ramen för utredningen. Även om jämförelsen kan påverkas något av att olika myndigheter har olika principer för taxesättning är resultatet så tydligt att det torde bestå även vid rimliga justeringar av enskildheter i kalkylen. Skillnaderna kan bero på olikheter i myndighetsgemensam overhead, i specifik overhead för utlandsverksamheten eller på ett allmänt högre kostnadsläge i organisationen. Jämförelsen indikerar som redovisats att de administrativa kostnaderna inom verksamhet ligger högre än i de övriga myndigheterna, vilket är i linje med resultaten från studie av overheadkostnaderna i huvudverksamheten. Om detta förefaller det råda enighet, men pekar i kommentarer på ett antal faktorer som man anser förklarar ett högre kostnadsläge: att man är ett självständigt revisionsorgan som självt initierar sina studier, att man har en av beslutad tyngre ledningsstruktur än andra myndigheter, att man har verksamhet på flera orter och att verksamheten ställer särskilt höga krav på interna insatser för kompetensutveckling och kvalitetssäkring. Oavsett vilken betydelse som bör tillmätas dessa faktorer är det en öppen fråga i vilken utsträckning de ska tillåtas påverka kostnadsbilden för det internationella utvecklingssamarbetet. Huvuddelen av de merkostnader som nämnts kommer i första hand verksamheten i till godo, och det är inte självklart att de ska tillåtas belasta biståndsanslaget anför den särskilde utredaren. Den särskilde utredaren konstaterar att utvärderingar har skett i ungefär normal omfattning, möjligen något i underkant. Samordningen har enligt den särskilde utredaren blivit lidande av den valda konstruktionen. Projekten initieras främst av organisationen själv, exempelvis på basis av kontakter inom den ansvariga riksrevisorns internationella nätverk. Informationsmöten har hållits med UD på statssekreterarnivå, men kontakter med Sida har inte upprätthållits i den utsträckning som har förutsetts. Mer allmänt är det svårt för en enskild myndighet som inte har sin huvudverksamhet inom det internationella utvecklingssamarbetet att hålla sig fullt à jour med den internationella policydiskussionen och metodutvecklingen. Kravet på överskådlighet och tydlighet är enligt den särskilde utredaren inte uppfyllt med nuvarande lösning. I strid med allmänt accepterade krav på en tydlig separation mellan sakanslag och förvaltningsanslag blandas dessa i det aktuella anslaget, och nivån på de administrativa kostnaderna framgår inte heller av årsredovisningen. En förutsättning för att nuvarande konstruktion ska kunna bibehållas menar den särskilde utredaren är att de administrativa 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 kostnaderna begränsas under en särskild post i det aktuella anslaget, och att ett beslut med denna innebörd föregås av en grundlig diskussion av vilka overheadkostnader som ska tillåtas belasta verksamheten. 5.6.5 Särskild post i förvaltningsanslag Alternativet med en särskild post under förvaltningsanslag innebär inte några förbättringar. Utfallet vad gäller självständighet och administrativ effektivitet torde bli detsamma, medan transparensen och risken för otillräcklig samordning torde bli större. Enligt den särskilde utredaren är det svårt att finna argument för detta alternativ. 5.6.6 Anslagspost i biståndsbudgeten Om medlen för insatser i det internationella utvecklingssamarbetet förs upp som en särskild anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, bör denna lägstsättas för att garantera samma nivå på finansiella oberoende gentemot Sida som råder . Omfattningen hos verksamheten skulle bli minst den som bestämmer, men den skulle också kunna bli högre, om efterfrågan på tjänster inom ramen för det allmänna biståndet skulle öka. Oberoendet i verksamheten kan därutöver enligt den särskilde utredaren säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med brandväggar mellan de avdelningar som är engagerade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare som går över från en avdelning till en annan i organisationen. Med sådana åtgärder torde en fullt tillfredsställande nivå på oberoendet kunna säkerställas. Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i biståndets allmänna verksamhetsplanering, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet. Transparensen skulle också förbättras, i och med att den del av budgeten som kan användas för administrativa utgifter skulle bli föremål för dialog mellan och Sida på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet. En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet, men det finns möjligheter att stärka oberoendet på samma sätt som för föregående alternativ: brandvägg och karantänsbestämmelser. Den särskilde utredaren bedömer i sammanhanget hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. torde kunna förvänta sig en stabil efterfrågan på sina tjänster, mot bakgrund av att 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET utvecklingssamarbetet både internationellt och i den svenska politiken alltmer kommit att fokuseras på institutionsbyggande och förstärkning av demokratins kontrollmekanismer just det område där är verksam. Även med beaktande av den frikoppling mellan finansiering och utförande som har ägt rum torde myndigheten inte ha några svårigheter att hävda sig på den internationella arenan i konkurrens med andra revisionsorgan. Samordningen skulle liksom i det föregående alternativet förbättras i förhållande till dagens ordning. Detsamma gäller transparensen i redovisningen. Den särskilde utredaren drar slutsatsen att det såväl med dagens ordning som med konstruktionen med en särskild post i biståndsanslaget eller avgiftsfinansiering är möjligt att tillfredsställa högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. En förutsättning för ett bibehållet särskilt anslag är dock att administrativa utgifter hålls åtskilda från det egentliga biståndet under en särskild post. 5.6.9 Samordning med andra riksdagsmyndigheter En fråga som utredningen har att studera är om några vinster står att göra på en organisatorisk samordning mellan förvaltningsbistånd och den likartade verksamhet som utförs av själv och myndigheter som och ombudsmän. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har nämnts i sammanhanget. Svaret torde enligt den särskilde utredaren vara jakande. Det finns utvecklingsmöjligheter, exempelvis genom att engagera riksdagsledamöter i de projekt som genomför i syfte att bidra till att stärka parlamentets kontrollmakt. Enligt den särskilde utredaren torde en sådan samordning dock kunna åstadkommas inom ramen för nuvarande organisation. Att bygga upp ett särskilt organ för att hantera den relativt begränsade verksamhet det handlar om ter sig inte rationellt. En bättre ordning är att man utnyttjar den allmänna administrativa infrastruktur som finns i landet för att hantera utvecklingssamarbetet och att meddelar de finansiella och verksamhetsanknutna restriktioner man önskar i budgetbesluten för att garantera oberoende gentemot en myndighet under regeringen. 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 5.7 Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen anser att nuvarande ordning med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas men anser att kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Ut- redningen föreslår att bedömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör göras av efter samråd med Sida och att detta ska framgå av myndighetens instruktion. Utredningen anser inte att det finns anledning att föra samman aktiviteter för internationellt utvecklingssamarbete som genomförs av eller underställda myndigheter till ett eget gemensamt anslag. Det främsta motivet för att välja konstruktionen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete var att man ville säkerställa revisionens fristående ställning i förhållande till de myndigheter man har att granska. Det ansågs t.ex. olämpligt att regeringen och Sida skulle disponera det anslag som skulle finansiera utvecklingssamarbete som svarade för den externa revisionen av Sida. beslutar enligt nuvarande ordning om anslag för internationella utvecklingssamarbete utan inblandning från regeringen eller Sida. Något beroendeförhållande uppkommer således inte mellan och regeringen eller någon myndighet under regeringen.