urf · GWA5URF2 · 2009-01-01 00:00:00 — I fortsättningen förkortas Fördraget om Europeiska unionen FEU och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FEUF. Bestämmelser, såväl nya som gamla, anges i enlighet med den version som getts ut av för europapolitiska studier i samarbete med Regeringskansliet.17 Till Lissabonfördraget hör också att ett antal protokoll som tillkommit för att förtydliga särskilda bestämmelser i fördragen. Två av dessa protokoll är av särskild relevans och betydelse i detta sammanhang, nämligen Protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och Protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.18 De ersätter de äldre protokollen i samma ämnen. Protokollet om de nationella parlamenten anges i fortsättningen som prot. 1 och protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som prot. Unionens befogenheter förändras inte genom Lissabonfördraget.19 Den har samma befogenheter som tidigare, och de kan delas upp i exklusiva befogenheter, med medlemsstaterna delade befogenheter och befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Inom områdena för unionens exklusiva befogenheter är subsidiaritetsprincipen inte tillämplig, men däremot på övriga områden. En sammanfattning lämnas här av unionens befogenheter. I arbetspromemoria 2 finns en utförligare redogörelse. När fördragen tilldelar unionen exklusiv befogenhet på ett visst område, får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter medan medlemsstaterna får göra detta själva endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter. Unionen har exklusiv befogenhet på följande områden: 2007/08:168 del 2 s. 183. 17Lissabonfördraget Konsoliderad version av (2008), s. 13286. 18Ibid., s. 287304. 19Hettne, (2008) Rättsprinciper som styrmedel Allmänna rättsprinciper i s. 266. b)fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion c)den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta d)bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken e)den gemensamma handelspolitiken. Unionen har också exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionell lagstiftningsakt eller om det är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån det kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Enligt artikel 2.2 FEUF får unionen och medlemsstaterna, när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Medlemsstaterna ska på nytt utöva sin befogenhet i den mån som unionen har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet. Unionen har delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av unionens exklusiva befogenheter. Detta innebär att unionen och medlemsstaterna har delade befogenheter på följande huvudområden: a)inre marknaden b)socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget c)ekonomisk, social och territoriell sammanhållning d)jordbruk och fiskeri, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser h)transeuropeiska nät j)området med frihet, säkerhet och rättvisa k)gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet när det gäller de aspekter på folkhälsa som anges i fördraget. När det gäller forskning, teknisk utveckling och rymdfrågor samt när det gäller utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd ska unionen ha befogenhet att vidta åtgärder, men utövandet av denna befogenhet får inte leda till att medlemsstaterna hindras från att utöva sina befogenheter. Enligt artikel 2.5 FEUF ska unionen, på vissa områden och på de villkor som fastställs i fördragen, ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, dock utan att ersätta deras befogenhet på dessa områden. Unionens rättsligt bindande akter som antas på grundval av bestämmelserna i fördragen för dessa områden får inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Områdena för dessa åtgärder ska på europeisk nivå vara följande: a)skydd för och förbättring av människors hälsa e)utbildning, yrkesutbildning, ungdomsfrågor och idrott g)administrativt samarbete. Unionen lagstiftar genom ett ordinarie eller särskilt förfarande. Förfarandena sammanfattas i det följande. För en utförligare redogörelse se arbetspromemoria 2. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet motsvarar dagens medbeslutandeförfarande. För antagandet av en rättsakt krävs således att och rådet på förslag av kommissionen gemensamt antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut. Förfarandet definieras i artikel 294 i FEUF. Efter det att kommissionen lagt fram ett förslag vidtar det som allmänt kallas för den första behandlingen. Vid denna ska anta sin ståndpunkt och översända den till rådet. Om rådet godkänner ståndpunkt, är den föreslagna akten antagen i den lydelse som motsvarar ståndpunkt. Om rådet inte godkänner ståndpunkt, ska det anta sin ståndpunkt vid första behandlingen och översända den till . Ståndpunkten ska även innehålla en fullständig redogörelse för skälen för ståndpunkten. Därtill ska kommissionen lämna en fullständig redogörelse för sin ståndpunkt till . Nästa steg i det ordinarie lagstiftningsförfarandet benämns andra behandlingen. Under den andra behandlingen måste anta ett av tre möjliga beslutsalternativ efter rådets översändande av sin ståndpunkt vid första behandlingen. För det första kan parlamentet godkänna rådets ståndpunkt vid första behandlingen eller inte besluta något. Då ska den föreslagna akten anses som antagen i den lydelse som motsvarar rådets ståndpunkt. För det andra kan parlamentet med en majoritet av sina ledamöter avvisa rådets ståndpunkt vid första behandlingen. Då ska den föreslagna akten anses som icke antagen. För det tredje kan parlamentet med en majoritet av sina ledamöter föreslå ändringar i rådets ståndpunkt vid första behandlingen. Då ska den ändrade texten översändas till rådet och kommissionen. Kommissionen ska yttra sig över ändringarna och kan då tillstyrka eller avstyrka ändringarna. Om rådet efter det att ändringar har mottagits med kvalificerad majoritet godkänner samtliga ändringar, ska akten i fråga anses som antagen. Ändringar som kommissionen har avstyrkt måste rådet godkänna med enhällighet. Dock gäller att om rådet efter det att ändringar har mottagits inte godkänner samtliga ändringar, ska rådets ordförande i samförstånd med ordförande sammankalla en förlikningskommitté. En förlikningskommitté ska bestå av rådets medlemmar eller företrädare för dessa och lika många företrädare för . Den ska ha till uppgift att, med en kvalificerad majoritet av rådets medlemmar eller företrädarna för dessa och en majoritet av de medlemmar som företräder , uppnå enighet om ett gemensamt utkast efter det att den har sammankallats. Om förlikningskommittén efter det att den har sammankallats inte godkänner ett gemensamt utkast, ska den föreslagna akten anses som icke antagen. Om förlikningskommittén godkänner ett gemensamt utkast vidtar det som kallas för den tredje behandlingen. och rådet har på sig från detta godkännande för att anta akten i fråga i enlighet med utkastet. ska då besluta med en majoritet av de avgivna rösterna och rådet med kvalificerad majoritet. Om så inte sker, ska den föreslagna akten anses som icke antagen. Beträffande särskilda bestämmelser och undantag vid det ordinarie lagstiftningsförfarandet se arbetspromemoria 2. Det särskilda lagstiftningsförfarandet innebär att med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av , antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut. Det särskilda lagstiftningsförfarandet definieras i flera olika artiklar eftersom förfarandet skiljer sig åt vad gäller medverkan från en av beslutsinstitutionerna (dvs. eller rådet). Nedan listas de tre olika typer av särskilda lagstiftningsförfaranden som beskrivs i FEUF. 1.Europaparlamentet kan, sedan rådet gett sitt godkännande, fastställa/besluta 2.Rådet kan med enhällighet, och efter godkännande, fastställa/besluta 3.Rådet kan med enhällighet, och efter att ha hört , fastställa/besluta I arbetspromemoria 2 redogörs för samtliga artiklar i FEUF där ett särskilt förfarande är tillämpbart (och en precisering görs av den andra institutionens medverkan). Därtill kommer att det mellan rådet och existerar ett särskilt budgetförfarande (artikel 314). 4.4 De nationella parlamentens medverkan i EU:s lagstiftningsförfaranden Avdelning I av FEU har . Lissabonfördraget medför viktiga ändringar av bestämmelserna i denna avdelning. Bl.a. ersätts Europeiska gemenskapen genomgående av Europeiska unionen. I artikel 5 understryks gränserna för EU:s befogenheter. Principen om tilldelade befogenheter ska enligt bestämmelsen styra avgränsningen av unionens befogenheter, och utövandet av dessa befogenheter ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Några större förändringar innebär inte bestämmelserna om innebörden av dessa tre principer i jämförelse med vad som gällt. Det handlar om vissa förtydliganden. I regleringen av principen om tilldelade befogenheter (tidigare ibland benämnd legalitetsprincipen) har man lagt till att varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional eller lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Proportionalitetsprincipen innebär att unionens åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Det kursiverade orden saknar motsvarighet i tidigare reglering. Avdelning II av FEU innehåller bestämmelser om demokratiska principer. Hela denna avdelning saknar direkt motsvarighet i det nuvarande unionsfördraget. I bestämmelserna understryks medborgarnas jämlikhet och demokratiska deltagande i den politiska debatten och beslutsfattandet inom EU. I artikel 10 anges att unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati. Medborgarna ska företrädas direkt på unionsnivå i . Varje medlemsstat ska företrädas av sin stats- eller regeringschef i och av sin regering i rådet. Dessa ska själva vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller inför sina medborgare. De nationella parlamentens roll i unionen ägnas en särskild bestämmelse, artikel 12. I denna sker en uppräkning av sex olika sätt på vilka de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union. Det första är att de ska bli informerade av unionens institutioner och erhålla utkast till unionens lagstiftningsakter. Det andra är att de ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. Det tredje sättet är att de inom ramen för området med frihet, säkerhet och rättvisa ska delta i mekanismerna för utvärdering av genomförandet av unionens politik och delta i den politiska övervakningen av Europol och ut- värderingen av Eurojusts verksamhet.20 Det fjärde är att de ska delta i förfarandena för ändring av fördragen. Det femte är att de ska bli informerade om ansökningar om anslutning till unionen. Det sjätte och sista sättet är att de ska delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten inbördes och med . Den närmare innebörden av dessa sex olika sätt med vilka de nationella parlamenten kan följa och påverka arbetet inom unionen framgår av bestämmelser i och i protokollen om de nationella parlamentens roll i EU och om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. 4.4.2 Information från institutionerna och om utkast till lagstiftningsakter Liksom ska kommissionen skicka sina samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och meddelanden) direkt till parlamenten vid offentliggörandet. Ny är bestämmelsen att kommissionen också ska översända det årliga lagstiftningsprogrammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi som de översänds till och rådet (prot. 1 art. 1). Kommissionens utkast till lagstiftningsakter ska redan skickas till de nationella parlamenten via medlemsstaternas regeringar. ska utkast till alla lagstiftningsakter som lämnas till och rådet och initiativ till lagstiftningsakter som tas i översändas direkt till de nationella parlamenten. Förutom kommissionsförslag avses med lagstiftningsakter sådana initiativ från en grupp medlemsstater, initiativ från , framställningar från domstolen, rekommendationer från och framställningar från Europeiska investeringsbanken som syftar till antagandet av en lagstiftningsakt (prot. 1 art. 2). Vad som sagts om översändande av utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten ska också gälla om ändrade utkast (prot. 2 art. 4). Kommissionen ska särskilt uppmärksamma de nationella parlamenten på de utkast till lagstiftningsakter som grundar sig på fördragets flexibilitetsklausul (FEUF art. 352). Enligt denna artikel ska rådet med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter godkännande, anta lämpliga bestämmelser i den situationen då en åtgärd från unionens sida visar sig vara nödvändig för att, inom ramen för den politik som fastställs i fördragen, nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta. Liksom ska en tidsfrist iakttas mellan den dag då ett utkast till en lagstiftningsakt görs tillgängligt och den dag då utkastet förs upp på rådets dagordning för beslut. Tidsfristen förlängs jämfört med gällande regler och räknas från den dag då utkastet är tillgängligt för de 20Detta är som framgår nedan ingen uttömmande beskrivning av de nationella parlamentens roll inom detta område. nationella parlamenten på unionens officiella språk. I brådskande fall kan undantag göras från tidsfristen, men skäl ska då anges av rådet (prot. 1 art. 4). Efter antagandet ska översända sina lagstiftningsresolutioner och rådet sina ståndpunkter till de nationella parlamenten (prot. 2 art. 4). Enligt en ny artikel ska dagordningarna för och resultaten av rådets möten, inklusive protokollen från de möten då rådet diskuterar utkast till lagstiftningsakter, skickas direkt till de nationella parlamenten som de skickas till medlemsstaternas regeringar (prot. 1 art. 5). Ny är likaså bestämmelsen att Revisionsrätten för kännedom ska översända sin årsrapport till de nationella parlamenten som den översänds till och rådet (prot. 1 art. 7). 4.4.3 Tillsyn av subsidiaritetsprincipens tillämpning I artikel 5 av FEU framhålls att unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med det särskilda protokoll som reglerar frågan. Det sägs också att de nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i detta protokoll (min kursivering). Det är alltså en fördragsenlig skyldighet för de nationella parlamenten att bevaka att subsidiaritetsprincipen efterlevs. För att underlätta denna granskning ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Bl.a. bör varje utkast innehålla ett formulär med närmare uppgifter som gör det möjligt att bedöma om dessa principer följts. Skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana (prot. 2 art. 5). Varje nationellt parlament eller varje kammare i ett sådant parlament får till , rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att ett utkast till en lagstiftningsakt inte anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Varje nationellt parlament eller varje kammare i ett sådant parlament ska i förekommande fall samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter (prot. 2 art. 6). Förslagsställaren, antingen det är kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna som angavs ovan, ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden som kommer in. För att mer specifika åtgärder ska vidtas av förslagsställaren gäller olika tröskelvärden som beräknas med utgångspunkt från principen att varje nationellt parlament ska ha två röster, i ett tvåkammarsystem fördelade på en röst till vardera kammaren. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten står bakom motiverade yttranden ska utkastet omprövas (gula kortet). För ett utkast till en lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. Efter omprövningen kan förslagsställaren besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat (prot. 2 art. 7.12). Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till en lagstiftningsakt som föranlett att minst en enkel majori- tet har ställt sig bakom motiverade yttranden få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (orangea kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna nser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare (prot. 2 art. 7.3). Proceduren vid institutionernas behandling av motiverade yttranden från de nationella parlamenten framgår av figur 1 (se nästa sida). Ett nationellt parlament har vidare möjlighet att hos sin regering begära att den väcker talan hos EU-domstolen21 om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen i ett visst fall (prot. 2 art. 8). Slutligen är de nationella parlamenten liksom , , Ekonomiska och sociala kommittén och mottagare av den rapport som kommissionen ska lägga fram om tillämpningen av artikel 5 i FEU, dvs. bl.a. om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Här torde avses den rapport som haft titeln lagstiftning (årtal).22 4.4.4 Utvärderingen av genomförandet av EU:s politik på området med frihet, säkerhet och rättvisa (Avdelning V, FEUF) I denna del rör sig de nationella parlamentens medverkan om att de ska informeras om eller delta i utvärderingen. Bland de allmänna bestämmelserna i avdelningen finns en regel om att de nationella parlamenten ska informeras om innehållet i och resultaten av en objektiv och opartisk utvärdering av hur medlemsstaternas myndigheter genomför unionens politik enligt denna avdelning, särskilt för att främja en fullständig tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande. Detta gäller dels domar och beslut i brottmål och, vid behov, tillnärmning av den straffrättsliga lagstiftningen, dels rättsliga och utomrättsliga avgöranden på det civila området. Denna utvärdering genomförs av medlemsstaterna i samarbete med kommissionen enligt former som fastställs av rådet på förslag av kommissionen (FEUF art. 70). 21Genom Lissabonfördraget byter namn till . 22Se t.ex. KOM(2008) 586, KOM(2007) 286, KOM(2006) 289. FIGUR 1 PROCEDUREN ENLIGT ARTIKEL 7 I PROTOKOLLET OM TILLÄMPNING AV SUB- SIDIARITETS- OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPERNA PÅ EU-NIVÅ Enligt en annan bestämmelse ska de nationella parlamenten informeras om arbetet i den ständiga kommitté som ska inrättas i rådet för att se till att det operativa samarbetet inom unionen främjas och förstärks i frågor som rör den inre säkerheten (FEUF art. 71). När det gäller det civilrättsliga samarbetet är huvudregeln att åtgärder ska beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, särskilt när det är nödvändigt för att den inre marknaden ska fungera väl. rör familjerätten och som har gränsöverskridande följder ska föreskrivas av rådet med enhällighet efter det att rådet har hört . Rådet får dock på förslag av kommissionen anta ett beslut där det anges vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för akter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Ett sådant förslag ska dock översändas till de nationella parlamenten som kan lägga in ett veto mot förslaget (FEUF art. 81, jfr s. 34 f. om den s.k. passerellen vid fördragsändringar). Mer operativt ska de nationella parlamenten delta i övervakningen av Eu- rojust och Europol. Eurojusts uppgift ska vara att stödja och stärka samordningen och samarbetet mellan de nationella myndigheter som har till uppgift att utreda och lagföra allvarlig brottslighet som berör flera medlemsstater eller som kräver lagföring på gemensamma grunder. Genom förordningar som beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet regleras Eurojusts struktur, arbetssätt, verksamhet och uppgifter. I dessa förordningar ska det också fastställas villkor för deltagande och de nationella parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet (FEUF art. 85). Europols uppgift ska vara att stödja och stärka medlemsstaternas polismyndigheters och andra brottsbekämpande organs insatser samt deras ömsesidiga samarbete. Syftet ska vara att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som berör flera medlemsstater, terrorism och sådana former av brottslighet som skadar ett gemensamt intresse som omfattas av unionens politik. Genom förordningar som beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet regleras Europols struktur, arbetssätt, verksamhet och uppgifter. I dessa förordningar ska det även fastställas närmare bestämmelser för den kontroll av Europols verksamhet som utför under medverkan av de nationella parlamenten (FEUF art. 88). 4.4.5 Deltagande i förfarandena för att ändra fördragen Fördragen får enligt artikel 48 i ändras i enlighet med ett ordinarie ändringsförfarande eller endera av två förenklade ändringsförfaranden. De nationella parlamenten har en roll att spela i det ordinarie ändringsförfarandet och särskilt i det andra av de förenklade förfarandena. Enligt det ordinarie förfarandet kan initiativ till ändringar tas av varje medlemsstat, eller kommissionen. Initiativen föreläggs rådet som översänder dem till och de nationella parlamenten. Om efter att ha hört och kommissionen med enkel majoritet antar ett beslut om att granska de ändringar som föreslås, ska ordföranden i rådet sammankalla ett konvent bestående av företrädare för de nationella parlamenten, medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, och kommissionen. Konventet ska behandla förslagen till ändringar och ska med konsensus anta en rekommendation till en konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar. Syftet med konferensen är att i samförstånd komma överens om ändringarna. Dessa träder i kraft när de har ratificerats av alla medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser, dvs. för svensk del efter beslut av . Det ena av de förenklade förfarandena kan endast tillämpas på den del av FEUF som rör unionens inre politik och inre åtgärder. Skillnaden i förhållande till det ordinarie förfarandet är att inget konvent med påföljande konferens mellan medlemsstaternas regeringar behöver anordnas. Europeiska rådets beslut går direkt till ratificering.