rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — beslöt att föreslå revisorer att granska Statens fastighetsverks hyressättning inom kulturområdet.25 I en sådan granskning borde enligt utskottets förslag frågor tas upp om bl.a. SFV:s principer för hyressättningen och dess rätt att ställa avkastningskrav när det gäller ändamålsfastigheter. I budgetbetänkandet uttalades att utskottet skulle följa frågorna om kulturinstitutionernas lokaler med stort intresse.26 revisorer genomförde en granskning av hyressättningen av ändamålsfastigheter i den statliga sektorn och lämnade sina förslag angående statens ändamålsfastigheter.27 Granskningen var inriktad på hur riktlinjer tillämpas för hyressättning och förvaltning av fastigheter som av olika skäl bedömts vara alltför ändamålsanpassade för att lämpa sig för renodlat kommersiell förvaltning. Revisorerna menade bl.a. att regeringen i sin styrning av de berörda verken och myndigheterna inte på ett tillfredsställande sätt hade vidarebefordrat ståndpunkter. Revisorerna anförde att enligt är självkostnad den naturliga utgångspunkten för hyressättningen i de fall där hyresgästen har begränsade alternativ och därmed är beroende av en statlig hyresvärd. Revisorerna anförde vidare att ståndpunkt är att hyresgästen ska ha god insyn i förvaltningen oavsett om marknadshyra eller kostnadshyra tillämpas samt att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av hyresvärd och hyresgäst. Regeringen borde, enligt revisorerna, uppmärksamma konsekvenserna av att de statliga myndigheternas anslag justerades i samband med att myndigheterna fick eget lokalförsörjningsansvar och inrätta ett rådgivande statligt expertorgan som ska lämna yttrande vid en eventuell konflikt om vilken hyresmodell som ska gälla. Revisorernas skrivelse behandlades av finansutskottet.28 höll fast vid sin tidigare uppfattning att den naturliga utgångspunkten för hyressättning är självkostnad när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd, att hyreskontrakten ska upprättas i förhandlingar mellan parterna och att verksamheten ska bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt. Utifrån finansutskottets förslag gav regeringen till känna att den utredning som skulle tillsättas om hyressättning för ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet utformades så att den på ett allsidigt sätt behandlade samtliga förslag i revisorernas skrivelse. 1999/2000:26. 2000/01:KrU1. 27Riksdagens revisorer, förstudie /01:12 och förslag till 2001/02:RR12. 2001/02:FiU14. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2008/09:RFR13 Parallellt med revisorernas granskning genomfördes ett utredningsarbete inom . tillsattes där en arbetsgrupp för att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter, i första hand kulturinstitutionerna. Arbetsgruppen gjorde bedömningen att det saknades behov av att utveckla ytterligare hyresmodeller för kulturinstitutioner och att SFV:s tillämpning av olika hyresmodeller på det hela taget var rimlig. Gruppen pekade dock ut fem institutioner, Operan, , , och , som man mot bakgrund av och regeringens uttalanden ansåg borde ha kostnadsbaserade i stället för marknadsliknande hyror. En sådan förändring föreslogs i budgetpropositionen , vilket innebar att hyran sammantaget för dessa institutioner sänktes med . Arbetsgruppen konstaterade att för att upprätthålla statsfinansiell neutralitet behövde statsutgifterna minskas med samma belopp, företrädesvis inom det berörda utgiftsområdet.29 Mot bakgrund av tillkännagivande tillsattes som hade till uppgift att utreda frågor om hyressättning av ändamålsfastigheter inom bl.a. kulturområdet.30 Kommittén avslutade sitt arbete och kom bl.a. fram till att marknadshyra även fortsättningsvis ska vara den huvudprincip som används men att kostnadshyra ska kunna användas för ändamålsbyggnader. Kommittén föreslog bl.a. att regeringen skulle tillsätta en oberoende besiktningsman för att bedöma underhållsbehoven vid kulturinstitutionerna och vissa förändringar vad gäller ansvaret för underhållsåtgärder.31 Uppföljning av pris- och löneomräkningen inom kulturområdet genomförde kulturutskottet en första uppföljning av pris- och löneomräkningen inom kulturområdet. I samband med beredningen av budgetpropositionen aktualiserades frågan om pris- och löneomräkning av lokalkostnadsdelen av vissa anslag, bl.a. genom att vissa kulturinstitutioner fick en negativ omräkning. , och Livrustkammaren uppvaktade utskottet för att informera om att de tre museerna väntades få ökade hyreskostnader som prisomräkningen sänkte den kompensation de fick för att möta dessa kostnader. Inför utskottets budgetbehandling fick utredningstjänsten i uppdrag att bistå utskottet med ett underlag angående lokalkostnadsdelen av pris- och löneomräkningen inom kulturområdet32 och ett underlag som närmare beskrev anslags- och hyreskostnadsutvecklingen för de tre museerna Nor- 2001/02:FiU14. 32Riksdagens utredningstjänst, pm (rev. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR diska museet, och Livrustkammaren.33 I utredningstjänstens arbete framkom bl.a. att SFV ansåg att flera museer hade en marknadshyra som låg under marknadshyrorna i . Därmed fanns, givet SFV:s uppdrag, ett behov av att höja hyresnivåerna, vilket förklarade de aviserade hyresökningarna. Den negativa anslagsomräkningen förklarades av att anslagsnivåerna anpassades till den då sjunkande marknadshyran i . behandlade pris- och löneomräkningssystemets effekter inom kulturområdet i sitt budgetbetänkande hösten 2004.34 Enligt utskottet framstod det som rimligt att myndigheternas hyreskompensation följer hyreskostnadernas utveckling i någon form och att det görs en återkommande nivåanpassning av kompensationen så länge marknadshyror används som jämförelsenorm. Utskottet konstaterade att nuvarande system är utformat enligt dessa principer men att det likväl inte ger önskat resultat. Utskottet bedömde att systemets oönskade effekter blir särskilt påtagliga i tider med fallande hyresnivåer, då de båda använda omräkningsmetoderna ger rakt motsatt resultat. Vid omförhandlingstillfällena anpassas kompensationen till de fallande hyresnivåerna och under mellanåren till de stigande prisnivåerna. Enligt utskottet bör myndigheter och berörda institutioner kunna ställa rimliga krav på en långsiktig och förutsägbar finansiering även i detta avseende. De tvära kast som följer med nuvarande lösning motverkar detta syfte. Utskottet framförde som sin mening att omräkningsmetodens följsamhet bör förbättras både i förhållande till myndigheternas och institutionernas faktiska lokalkostnader och i förhållande till hur marknadshyrorna utvecklats. beslutade i enlighet med kulturutskottets förslag att göra ett tillkännagivande till regeringen i vilket man begärde att gjorda pris- och löneomräkningar på utgiftsområde 17 redovisas på ett tydligt sätt i budgetpropositionen att regeringen utvärderar effekterna av det nuvarande pris- och löneomräkningssystemet för anslagen inom kultursektorn att regeringen i samband med denna översyn också ser över den nu använda metoden för nivåanpassning av myndigheternas hyreskompensation i syfte att uppnå bättre följsamhet. Fortsatt uppföljning av pris- och löneomräkningen Inför utskottets budgetbehandling fick utredningstjänsten ånyo i uppdrag att bistå utskottet med ett underlag angående lokalkostnadsdelen av pris- 33Riksdagens utredningstjänst, pm . 2004/05:KrU1. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2008/09:RFR13 och löneomräkningen inom kulturområdet, i första hand för Statens museer för världskultur och Statens maritima museer.35 I utredningstjänstens arbete framkom bl.a. att i en jämförelse av budgetpropositionerna hade regeringens redovisning av gjorda pris- och löneomräkningar blivit tydligare. gick det inte att utläsa att myndigheter fick en negativ hyreskostnadskompensation. angavs att hyresdelen i pris- och löneomräkningen lett till en negativ omräkning samt hur stor nedräkningen var. Utredningstjänsten konstaterade att regeringen i budgetpropositionen beskrev hur pris- och löneomräkningen av myndighetsanslagen gick till, utfallet av pris- och löneomräkningen 2006 per utgiftsområde och hur regeringen redovisade utfallet av pris- och löneomräkningen på anslagsnivå i budgetpropositionen. Denna redovisning gjordes med hänvisning till tillkännagivande. Redovisningen täckte endast en del av tillkännagivandet och regeringen angav att man avsåg att återkomma i andra lämpliga sammanhang till tillkännagivande angående pris- och löneomräkningen inom utgiftsområde 17.36 Utskottets behandling av uppföljningen gjorde på förslag av kulturutskottet på nytt ett tillkännagivande i samband med behandlingen av regeringens budgetförslag , mer inriktat på den metod som används för att anpassa de statliga kulturinstitutionernas kompensation för lokalkostnader till den allmänna hyresutvecklingen. I tillkännagivandet framfördes följande: upprepade sitt krav innan om en översyn av den nuvarande metoden för beräkning av myndigheternas hyreskompensation och förutsatte att denna översyn skulle göras skyndsamt samt att regeringen skulle återkomma till med ett förslag till lösning. ifrågasatte om det var en rimlig ordning att myndigheter som museer och andra kulturinstitutioner förutsätts kunna uppträda som jämbördiga motparter i hyresförhandlingar med SFV och föreslog att regeringen skulle överväga även denna fråga. förutsatte att regeringen snabbt skulle vidta åtgärder som underlättade för Statens museer för världskultur att i det korta perspektivet komma över de problem som den minskade kompensationen för hyreskostnader fört med sig.37 Det sistnämnda kravet åtgärdade regeringen genom att vårproposition föreslå att skulle anvisas på tilläggsbudget på anslag 28:28 Centrala museer: Myndigheter. 35Riksdagens utredningstjänst, pm . 2005/06:1 avsnitt 7.9. 2005/06:KrU1. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR avsedda som kompensation för Statens museer för världskultur. Regeringen gav dessutom myndigheten rätt att utnyttja ett tidigare indraget anslagssparande på , vilket innebar att Statens museer för världskultur i allt väsentligt kompenserades för den minskade hyresersättningen.38 Regeringens hantering av tillkännagivandet i övrigt kommenterade dåvarande finansministern i ett svar på en skriftlig fråga om hyressättningsprinciper för statliga myndigheter den 11 januari 2006.39 Frågan gällde regeringens fortsatta hantering av betänkande40 samt tillkännagivande om museers och andra kulturinstitutioners lokalkostnader och deras jämbördighet i hyresförhandlingar med . Av svaret framgår att flertalet remissinstanser hade haft invändningar mot kommitténs förslag, bl.a. avseende vissa principer för hyressättning. Finansministern ansåg därför att det saknades grund för att genomföra kommitténs förslag eftersom de inte skulle ge den hållbara och för alla intressenter acceptabla lösning som efterfrågat. Enligt finansministern hade den dåvarande regeringen dock för avsikt att fortsätta arbetet med att se över hyressättningen för statliga myndigheter och institutioner, varvid delar av betänkande och delar av tillkännagivande skulle komma att ingå.41 En särskild utredare skulle få i uppdrag att skyndsamt föreslå åtgärder inom området. Finansministern uppgav att han påbörjat beredningen av ett sådant uppdrag och att han avsåg att presentera det för regeringen för beslut under våren.42 konstaterade den nya regeringen att den tidigare regeringen hade behandlat flera av förslag och att ESV hade haft i uppdrag att utreda och lämna förslag på dels inriktningen och utformningen av verkets stöd till myndigheter, dels hur styrningen och uppföljningen av myndigheters lokalförsörjningsansvar kan utvecklas. Regeringen framförde att det inte finns någon grund för kommitténs förslag till förändringar avseende vissa principer för hyressättning och att önskemål om hållbara och för alla intressenter acceptabla lösningar måste åstadkommas på annat sätt. Regeringen anförde att den avsåg att fortsätta arbetet med att se över hyressättningen för statliga myndigheter och institutioner.43 2005/06:KrU27. 39Fråga 2005/06:733. 41Svar på fråga 2005/06:733 om hyressättningsprinciper för statliga myndigheter. 2005/06:KrU27. 2006/07:1 utg.omr. 2 s. 50. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2008/09:RFR13 2.7 synpunkter 2006 och 2007 behandlade kulturutskottet i sin uppföljningsverksamhet återigen pris- och löneomräkningsfrågor, med inriktning på statsbidrag till teater och dans.44 behandlade utskottet bl.a. en motion om pris- och löneomräkning. Utskottet konstaterade att ämnet är komplext, bl.a. därför att det berör minst två departement. Utskottet konstaterade vidare att den tidigare aviserade utredningen ännu inte hade kommit till stånd. Utskottet kom fram till att bör avvakta vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av tillkännagivandena om myndigheternas hyreskompensation och om museers och andra kulturinstitutioners lokalkostnader m.m.45 I samband med behandling av regeringens skrivelse 75 kommenterade utskottet hyresfrågorna inom kulturområdet. Utskottet konstaterade bl.a. att regeringen i sin skrivelse hänvisade till en rapport från med förslag inom det statliga lokalförsörjningsområdet.46 Rapporten uppgavs vara under beredning inom och regeringen avsåg att senare redovisa resultatet och utvärderingen av dessa förslag till riksdagen.47 Utskottet konstaterade att hyresfrågor är ett återkommande problem inom kulturutskottets beredningsområde och gäller den metod som används för att inflationsanpassa myndigheternas anslag till lokalkostnadernas utveckling. Vidare konstaterades att det var svårt att förstå avsikten med regeringens hänvisning till ESV:s rapport. I rapporten berörs nämligen inte alls eller endast perifert frågor av det slag som kulturutskottet tog upp i det betänkande som låg till grund för tillkännagivande. Att så är fallet är i och för sig inte så konstigt eftersom riksdagsbeslutet togs efter det att regeringen hade fastställt utredningsuppdraget för ESV. I uppdraget hänvisades till några av de förslag som fört fram i sitt betänkande.48 konstaterade att den tidigare regeringen aldrig fattade något beslut före valet om att tillsätta en utredning, och inte heller därefter har något förslag till lösning redovisats. Utskottet konstaterade vidare att en av de institutioner som drabbats av de brister som utmärker det nuvarande systemet för prisomräkning av hyreskompensationen var Statens museer för världskultur. Denna myndighet uppgav i ett brev till utskottet att myndighetens hyreskompensa- 44Rapport 2005/06:RFR5, bet. 2005/06:KrU27. 2006/07:KrU1. 46ESV, 2006. 2006/07:75. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR tion under 20032007 hade ökat och minskat på ett sådant sätt att förändringarna tagit ut varandra och således uppgått till ±0 kronor, medan hyran för de tre museerna i ökat med . Denna okompenserade hyresökning kan ställas i relation till myndighetens anslag som uppgår till 138 miljoner kronor.49 Utskottet konstaterade sammanfattningsvis att har begärt att regeringen skyndsamt gör en översyn av bl.a. principerna för i första hand museernas hyreskompensation: En sådan begäran framfördes och än starkare . Trots det har emellertid inget hänt i frågan, och av redovisningen i skrivelse 75 framgår inte heller när regeringen har för avsikt att efterkomma begäran. finner det anmärkningsvärt att regeringen inte efterkommit upprepade krav på en skyndsam utredning och att regeringen trots dröjsmålet inte heller gi- vit ett tydligt besked i skrivelse 75 om hur och när frågan kommer att lösas.50 I budgetpropositionen kommenterade regeringen båda tillkännagivanden.51 Regeringen bedömde att de principer som ligger till grund för hyressättningen i allt väsentligt bidrar till ökad effektivitet i fastighetsförvaltningen och myndigheternas lokalförsörjning. Regeringen hade inte för avsikt att förändra de grundläggande principerna för hyressättningen för statliga myndigheter. I de fall justeringar krävs fanns det, enligt regeringen, utrymme för detta inom det befintliga systemet. Regeringen angav som exempel de fem kulturinstitutioner som har kostnadsliknande hyra. Av propositionen framgick också att regeringen hade för avsikt att även fortsättningsvis följa utvecklingen inom området för att långsiktigt säkerställa en effektiv fastighetsförvaltning och lokalförsörjning inom staten. När det gäller den del av tillkännagivandet som handlade om kulturinstitutionerna som jämbördiga parter till SFV framförde regeringen att den hade beslutat om ändringar i följande förordningar: Förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordningen (2003:884) med instruktion för . Enligt regeringen innebar ändringarna att myndigheter, genom ESV, dels erbjuds visst stöd i lokalförsörjningsfrågor, dels erhåller bättre underlag om hyresnivåer och hyreskostnader, vilket enligt regeringen innebär att deras roll som hyresgäst stärks. 49Statens museer för världskultur . 2006/07:KrU3y. 2007/08:1 utg.omr. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2008/09:RFR13 I sitt budgetbetänkande sammanfattade kulturutskottet problemen inom lokalområdet och refererade bl.a. till de tidigare tillkännagivandena. Utskottet framhöll att hyressättningen av statliga myndigheters lokaler grundas på marknadsmässiga principer, vilket bl.a. sammanhänger med att även lokalkostnader omfattas av det generellt tillämpade mål- och resultatstyrningssystemet för statliga myndigheter. Ett sådant system förutsätter att den hyreskostnadskompensation som beräknas för en myndighet också ligger på en marknadsmässig nivå. Enligt utskottet har framför allt två omständigheter bidragit till att detta system inte fungerat störningsfritt på kulturens område när bl.a. vissa museer skulle inordnas i det. 1.Hyresnivån för några av institutionerna var från början inte helt marknadsanpassad, utan dessa gick in i det nya systemet med för låga ingångsvärden. När ett hyresavtal senare skulle omförhandlas har SFV helt enligt sin instruktion eftersträvat att närma sig en mer marknadsmässig hyresnivå. Den kompensation som utgått för ökade hyreskostnader har däremot motsvarat ett generellt påslag framräknat från den för låga hyresnivån. Vid beräkningen har således hänsyn inte tagits till de ökade kostnader som marknadsanpassningen fört med sig. 2.Den kompensation en myndighet får för sina hyreskostnader fastställs med ledning av hur den allmänna hyresnivån utvecklas i myndighetens närområde. första år föll den allmänna hyresnivån för kontorslokaler i , vilket förstärkte de negativa effekter som systemet gav upphov till. som SFV vid omförhandlingar av hyresavtal eftersträvade att marknadsanpassa myndighetens hyra, bidrog den allmänt fallande hyresnivån till att kompensationen för hyreskostnader minskade. Följden blev att vissa institutioner inte fick bara höjda hyror utan också en minskad kompensation för sina ökade hyreskostnader. Utskottet konstaterade att situationen därefter tycktes ha stabiliserats och att regeringen genom olika åtgärder även hade kompenserat myndigheter som drabbats av systemets negativa effekter. Utskottet konstaterade vidare att det befintliga systemet dessutom ger utrymme även för andra typer av justeringar om det skulle behövas. Vidare uppmärksammades att regeringen angav att den hade för avsikt att även fortsättningsvis följa utvecklingen inom området för att långsiktigt säkerställa en effektiv fastighetsförvaltning och lokalförsörjning inom staten. Utskottet förutsatte att regeringen även i fortsättningen aktivt skulle arbeta med att korrigera eventuellt kvarstående avigsidor med systemet för hyressättning och beräkning av kompensation för hyreskostnader. beslutade kulturutskottet att genomföra en uppföljning av kulturinstitutionernas lokalkostnader. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2.8 Regeringens redovisningar 2008 Regeringen uppgav i sin redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen att den i budgetpropositionen, sedan budgetpropositionen , har lämnat en förklaring av modellen för pris- och löneomräkning. I budgetpropositionen har regeringen anfört att pris- och löneomräkningen i stort sett fungerar bra och att regeringen inte har för avsikt att se över eller byta modell för pris- och löneomräkningen.52 skrivelse föranleder därför inga ytterligare åtgärder från regeringens sida.53 Även när det gäller museers och andra kulturinstitutioners lokalkostnader hänvisade regeringen till att den i budgetpropositionen anförde att pris- och löneomräkningen i stort sett fungerar bra och att regeringen inte har för avsikt att se över eller byta modell för pris- och löneomräkningen. Regeringen hänvisade bl.a. till förändringar i förordningar och att man i budgetpropositionen redovisade vad ändringarna innebär och därmed på vilket sätt bl.a. kulturinstitutionernas roll som motpart till har stärkts.54 fann inte anledning att framföra några synpunkter till med anledning av skrivelsen.55 Regeringen angav i budgetpropositionen att den inte har för avsikt att förändra de grundläggande principerna för hyressättningen för statliga myndigheter, men har dock för avsikt att även fortsättningsvis följa utvecklingen inom området för att långsiktigt säkerställa en effektiv fastighetsförvaltning och lokalförsörjning inom staten.56 När det gäller frågan om underhåll av kulturbyggnader belutade att erhåller i statsbudgeten för kostnader i samband med förberedelserna inför en ombyggnad och renovering. beräknas beloppet öka till . Regeringen anför att de renoveringskostnader som är kopplade till eftersatt underhåll av byggnaden bekostas av i enlighet med regeringens ställningstagande den 17 december 2007.57 2007/08:1 avsnitt 7.9. 2007/08:75. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 9. 2007/08:KU21. 2008/09:1 utg.omr. 2 s. 61. 2008/09:1 utg.omr.17, bet. 2008/09:KrU1 samt Fi 2003/3646. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2008/09:RFR13 Inom kulturområdet har två utredningar avslutats som på olika sätt har berört frågor med bäring på kulturinstitutionernas hyror, dels , dels museikoordinatorn. har haft i uppdrag att se över kulturpolitiken, dess inriktning och arbetsformer och lämna förslag om de förändringar som följer av kommitténs överväganden. arbete redovisades den 12 februari 2009.58 Museikoordinatorn har haft i uppdrag att i dialog med berörda parter pröva olika former för ökad samverkan av exempelvis administration, föremålshantering och sektorsforskning. Syftet är att frigöra resurser för museernas kärnverksamhet och att bidra till ytterligare högkvalitativ verksamhet. Uppdraget har främst omfattat det statliga och statsunderstödda museiväsendet inom ansvarsområde, men även övriga statligt finansierade museer och museiväsendet i sin helhet om synergieffekter kan uppnås för hela sektorn. Museikoordinatorns arbete redovisades den 16 februari 2009.59 Museikoordinatorn har bl.a. genomfört en kartläggning och analys av förhållandet mellan centralmuseernas hyres- och verksamhetskostnader. Bland annat har museikoordinatorn tagit upp till diskussion de svårigheter beträffande de tillämpade hyresmodellerna som museer kan uppfatta kvarstår efter de åtgärder regeringen vidtagit. I en lägesrapport konstateras att frågan om hyressättningen och kompensationen för höjda hyror har diskuterats under lång tid.60 I sitt slutbetänkande framförs att det är angeläget att regeringen vidtar sådana åtgärder som långsiktigt kan lösa problemen med hyrorna. 2007:99, SOU 2009:16. 2007:22 och 2008:10 samt SOU 2009:15. 60Museikoordinatorn, 2007. 3 Den statliga förvaltningen av fastigheter och lokaler Sammanfattning av avsnittet: beslutade om en lokalförsörjningsreform som bl.a. innebar att statliga myndigheter fick eget ansvar för sin lokalförsörjning. Uppföljningen visar att många aktörer är positiva till reformen men att den har inneburit en del problem inom kulturområdet, inte minst för de institutioner där hyresgästerna inte kan flytta från lokalerna.