rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — I de förutsättningar som följer av det parlamentariska styrelsesättet kan anses ligga att den konstitutionellt motiverade kritik som kan behöva riktas mot en regering i första hand får förväntas hämta sin drivkraft från oppositionen. Den svårighet som är förenad med det svenska systemet ligger i att majoriteten i när sådan kritik påyrkas förväntas sätta respekten för den rättsliga ordningen framför lojaliteten mot politiska mål och meningsfränder. En slutsats skulle kunna vara att motsättningen mellan rättsliga grunder för granskningen och politiskt inflytande över den är överdriven. Att utskottsledamöter har politiska drivfjädrar för sitt handlande är självklart. Så länge håller sig till rättsligt härledbara argument i sina bedömningar kan varken den allmänna eller den särskilda granskningen anses sakna fast grund i RF. Rättslig kritik som riktar mot en regering kan givetvis vara farlig för den regeringen och på så sätt politiskt relevant. Men kritikens konstitutionella funktion är att långsiktigt vårda legalitet och rättsstatlighet i utövandet av regeringsmakten. De diskussioner som har ägt rum i granskningsgruppen leder till bedömningen att de slutsatser som dragits genomgång i allt väsentligt står 6 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER sig väl och förtjänar att med någon vidareutveckling upprepas i denna promemoria enligt följande. -bestämmer självt vilken inriktning en granskning ska ges. -Utredningarnas omfattning bestäms genom diskussion i utskottet. Utredningsyrkanden bör kunna motiveras. Hänsynen till utskottsledamöternas personliga ansvar för granskningen talar emot att genom majoritetsbeslut avslå deras yrkanden om utredningar. -Eventuella remisser till andra utskott bör kvalificeras, dvs. avse särskilda av formulerade frågor. -Utfrågningarna kan som regel organiseras på det sätt som blivit vanligt, dock med möjlighet att i särskilda fall välja en annan form. -Allvaret i den kritik som uttalas av utskottet framgår av innehållet i utskottets bedömning. Några särskilda uttryckssätt, lokutioner, för att ge uttryck för detta är inte nödvändiga. -Varje anmälare bör få ett svar på sin anmälan i utskottets betänkande. Det står dock utskottet fritt att redovisa en anmälan endast kortfattat. -Anmälningarnas kvalitet är viktig. Anmälaren bör så långt det går precisera grunden för sin anmälan och göra klart vad granskningsyrkandet går ut på. -Uppdelningen i administrativ granskning och anmälningsärenden ersätts med allmän granskning och särskild granskning. -Ordningen med två betänkanden har tunga praktiska skäl för sig, men är inte tvingande, vare sig i fråga om antalet betänkanden eller vilka ämnen som ska behandlas i betänkandena. -granskning ska vara rättslig. Det är en politisk uppgift att genom granskning av regeringsarbetet från rättsliga utgångspunkter vårda legalitetsgrundsatsen. -Vid en granskning från rättsliga utgångspunkter blir utrymmet för skiljaktiga meningar begränsat på ett annat sätt än vid renodlat politiska avgöranden. -Omröstningarna om granskningsbetänkandena kan sättas i fråga. -Granskningens förhållande till andra förfaranden bör bedömas noggrant i varje särskilt fall. Granskningsformer i vissa andra länder I denna bilaga återges en tidigare sammanställd promemoria om konstitutionell kontroll i vissa andra länder. Promemorian har sammanställts inom riksdagsförvaltningen för att tjäna som orienterande underlag vid diskussioner om den egna konstitutionella granskningens uppgifter och former. Promemorian har setts igenom och uppdaterats av . Denna promemoria fäster tonvikt vid de inomparlamentariska organ (tillfälliga eller permanenta) som har till uppgift att granska den verkställande makten, dvs. de organ som motsvarar det svenska . Myndigheter motsvarande svenska berörs i regel kortfattat. Övriga instrument för parlamentarisk granskning (frågor, interpellationer, debatter i plenum, ombudsmannainstitutioner och misstroendevotum) har uteslutits. har och under större delen av efterkrigstiden haft ett stående utskott med ansvar för granskning av bl.a. regeringen. Det nuvarande kontroll- och (kontrollog konstitusjonskomité) inrättades enligt svenskt mönster. I förhållande till tidigare kontrollinstitut fick utskottet ett annorlunda mandat och utvidgade arbetsuppgifter. Utskottet står i centrum för granskningsverksamhet.32 Sammanlagt utarbetade utskottet 29 betänkanden till under sessionen 20052006, 35 betänkanden under 20062007 och 42 betänkanden under 20072008.33 beslutade att låta utreda hela parlamentets kontrollfunktion.34 tillsatte ett utredningsutskott, Frøilandutvalget, lett av stortingsledamoten (Ap). Utskottet utredde bl.a. rättsliga och faktiska möjligheter att granska regering och förvaltning. Man lämnade en huvudrapport . Rapporten innefattade förslag om såväl grundlagsändringar som ändringar i forretningsorden (motsvarande riksdagsordningen). Förslagen antogs i huvudsak av Stortinget.35 32Bergsjø (2007), s. 2. 33För ytterligare information, se webbplats: . 175 (19992000) från presidentskap. 35Bergsjø (2007), s. 2. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 Enligt forretningsorden ska kontroll- och granska och ge rekommendationer till parlamentet om -regeringens årliga rapport om uppföljning av stortingsbeslut som innehåller en hemställan till regeringen samt behandlingen av ledamotsförslag som sänts till regeringen för utredning och utlåtande -meddelanden från ombudsman för förvaltningen -meddelanden från stående kontrollorgan för underrättelse-, övervaknings- och säkerhetstjänst (EOS-utvalget) -rapporter från ansvarskommission (ansvarskommisjon) och granskningsutskott (granskingskommisjoner) utsedda av Stortinget.36 Beträffande den sista punkten kan nämnas att kontroll- och (eller ett särskilt utskott utsett av ) ska bereda förslag om att tillsätta ett granskningsutskott. Kontroll- och kan på eget initiativ lägga fram ett sådant förslag.37 är ad hocorgan som tillsätter för att klargöra fel och försummelser begångna av t.ex. ett statsråd.38 Kontroll- och har initiativrätt; man kan på eget initiativ vidta de granskningar av förvaltningen som man anser vara nödvändiga. För att utnyttja initiativrätten krävs ett yrkande från minst en tredjedel av utskottets ledamöter.39 Initiativrätten har utnyttjats 2007.40 Liksom övriga utskott har kontroll- och rätt att hålla öppna utfrågningar för att inhämta information i aktuella ärenden. Därutöver har utskottet rätt att enligt särskilda regler41 hålla s.k. kontrollhøringer, vilket är den vanligaste formen av utfrågning i kontroll- och . Detta avser ärenden där det föreligger misstanke om felaktigheter, försummelser eller klandervärt förfarande i regeringens eller förvaltningens arbete. En tredjedel av utskottsledamöterna kan kräva en sådan utfrågning (med undantag för frågor om grundlagsändringar, anslag och vallagstiftning). Utfrågningarna är offentliga såvida utskottet inte beslutar annorlunda.42 Utfrågningarna 20062007 och 20072008 har bl.a. handlat om om årlig revision och kontroll, 36Stortingets forretningsorden § 12 punkt 10. Kontroll- och behandlar även grundlagsfrågor, frågor om vallagstiftning och frågor om anslag till och kungahuset. Utskottet bestämmer självt om man ska inhämta synpunkter från något av de 12 övriga stående fackutskotten. 37Stortingets forretningsorden § 14a. 38Bergsjø (2007), s. 3. 39Stortingets forretningsorden § 12 punkt 10. 40Bergsjø (2007), s. 2. 41Reglement for åpne kontrollhøringer (Vedtatt av , gjelder fra 1januar 2002). 42Stortingets forretningsorden § 21. För ytterligare information, se Innst.S. 284 (20002001). Det kan noteras att kontroll- och redan tidigare hade möjlighet att hålla öppna utfrågningar, detta genom en tilläggsbestämmelse från , se (1996), s. 65. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER granskning av , läkarbrist hos de norska styrkorna i samt Närings- och ägarskapsutövning gentemot Sedan Frøilandutvalget lämnade sin rapport har dessutom beslutat följande: -Att inrätta en stående ansvarskommission (permanent ansvarskommisjon) och en riksrättskommitté (riksrettsutvalg). kan, med stöd av en tredjedel av ledamöterna, uppmana ansvarskommissionen att undersöka huruvida det finns grund för att väcka åtal i mål om riksrätt. Detta gäller dock inte de ärenden där beslutar att väcka åtal utan att tillsätta en anvarskommission eller de ärenden som beslutar att avskriva. An- svarskommissionen ska lämna sin rekommendation till . Frågan bereds därefter i kontroll- och , varpå självständigt beslutar om eventuellt åtal.44 -Att , med majoritetsbeslut i plenum, ska kunna kräva insyn i varje offentligt dokument hos regering eller förvaltning (den s.k. insynsrätten).45 -Att grundlagsfästa regeringens upplysningsplikt.46 -Att behov av att inhämta upplysningar bör ske genom andra rutiner än den grundlagsfästa inkallningsrätten.47 Kontroll- och ledamöter har kommenterat huvudpunkterna i Frøilandutvalgets förslag. Utskottet understryker att kontrollen av exekutivmakten och dess underordnade myndigheter utgör en av hörnpelarna i ett parlamentariskt system. Genom sin kontrollfunktion kan parlamentet förebygga och beivra maktmissbruk och brister, vilket garanterar ansvarstagande inom det politiska systemet. Utskottet framhåller att en utvärdering av kontrollfunktion varit nödvändig inte minst med tanke på de utmaningar som följt av en alternativ organisering av landets offentliga förvaltning. Utskottet betonar att dess verksamhet måste stå över partipolitisk verksamhet och styras av klara spelregler.48 Strøm och Narud (2003) har gjort en sammanställning av förhållandet mellan regering och parlament i ett antal parlamentariska demokratier. Författarna konstaterar att granskning av exekutivmakten otvivelaktigt har intensifierats . har kommit att bli mer grundlig, och ofta kritisk, i sin översyn av regeringens utgifter. Kontroll- och har kommit att ta upp rapporter i allt större utsträckning, varför det skett vissa synergieffekter mellan de båda institutio- 43För ytterligare information, se webbplats: . 44Bergsjø (2007), s. 5. För ytterligare information, se Innst.S. 94 (20062007), Innst.S. 38 (20022003), och Innst.S. 107 (20022003). Om kontroll- och nya uppgifter, se forretningsorden § 12, punkt 10. 45Stortingets forretningsorden § 49a, se även grundlag § 75 f. insynsrätt var redan tidigare grundlagsfäst, men tillämpningen av bestämmelsen hade varit något oklar. För ytterligare information, se Innst.S.nr. 210 (20022003). 46Norges grundlag § 82. För ytterligare information, se Innst.S. 94 (20062007). 47För ytterligare information, se Innst.S. 210 (20022003), s. 9. 210 (20022003), s. 7 f. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 Författarna uttrycker att kontroll av regeringen, i motsats till förhållandena i , har kommit att fokusera mindre på strikt legalistiska kriterier och mer på parlamentets rätt att få information av regeringen och dess enskilda ministrar. En annan förändring är att granskning har kommit att ske i efterhand i allt större utsträckning. En nackdel med detta är enligt författarna att parlamentets huvudinstrument för att ställa regeringen till svars misstroendevotum och riksrätt är mindre trovärdiga under normala politiska förhållanden.49 är den finska motsvarigheten till svenska (). Till exempel granskar man om regeringens lagförslag är förenliga med grundlagen och internationella fördrag.50 Noteras bör att grundlagsutskottets åsikt inte är formellt bindande, även om i praktiken alltid följer utskottets bedömning. har även en central roll i den process som för ett statsråd fram till riksrätt. Krav på att ministern ska åtalas för lagstridigt förfarande i ämbetet51 kan föras fram av Justitiekanslern, av , av en grupp om minst tio parlamentsledamöter eller av ett utskott (vanligen grundlagsutskottet självt). kan också på eget initiativ börja undersöka lagligheten i en ministers ämbetsåtgärder (grundlagen 115 §). Efter en bedömning av grundlagsutskottet och ett uttalande av ministern i fråga tar parlamentet sedan ställning till om åtal ska väckas.52 Att grundlagsutskottets granskning är koncentrerad till administrativa frågor betyder inte att dess arbete inte är föremål för betydande politiskt intresse. Ett granskningsområde som vanligen är omgärdat av intensiv politisk diskussion, övertalningsförsök och påtryckningsåtgärder från de politiska partierna är frågan om ett lagförslag kan konstateras begränsa grundrättigheten, dvs. är en av de instanser som avgör om så är fallet. Tolkningens politiska tyngd beror av att om ett lagförslag anses begränsa grundrättigheten krävs kvalificerad majoritet för att det ska godkännas av plenum. En minoritet kan i princip därmed, mot majoritetens vilja, förhindra att lagen träder i kraft. Sedan den nya grundlagen trädde 2000 har man förhållit sig mycket restriktiv till undantagslagsförfarandet, som var vanligt tidigare. försöker numera i första hand omformulera ett lagförslag så att det inte står i strid med grundlagen. Om detta inte är möjligt försöker utskottet begränsa undantaget till endast det nödvändiga genom att formulera undantaget så snävt och exakt som möjligt. Nämnas bör även att när oenighet föreligger om lagförslag används just dess eventuella inkräktande på grundrättigheten ofta som argument av motståndarsidan. 49Strøm, K. och Narud, H.M. (2003), s. 538 f. 50Finlands grundlag 6 kap. 74 §. 51Finlands grundlag 10 kap. 114, 115, 116 §§. 52Suksi (2002), s. 294299. 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER Ytterligare en omständighet som bidrar till grundlagsutskottets höga status är dess överhöghet över talmannen i vissa avseenden. Enligt grundlagens 42 § har talmannen rätt att vägra ta upp förslag i kammaren om han anser att de är lagstridiga. Det enda sättet att bryta talmannens vägran är att kammaren beslutar om att sända frågan för utredning till grundlagsutskottet. Det ankommer då på utskottet att utan dröjsmål avgöra om talmannen har förfarit riktigt. Utskottets utlåtande binder såväl talman som plenum. Vad beträffar utskottets utfrågningar hörs sakkunniga i tolkningsfrågor. Om de sakkunnigas åsikter är likriktade är det mycket sannolikt att utskottet godkänner dessas bedömning.53 Härtill har även samtliga utskott möjlighet att granska förvaltningen inom det egna ansvarsområdet, då de med stöd i grundlagen (47 § andra stycket) har rätt att av regeringen eller respektive departement få utredningar i frågor som hör till utskottets behörighetsområde. Utskottet kan med anledning av utredningen ge ett yttrande till regeringen eller departementet. Utskotten kan också inhämta information genom att hålla utfrågningar med sakkunniga, göra besök till olika instanser eller ordna seminarier. har den finska också ett särskilt revisionsutskott för att stärka den parlamentariska tillsynen över statsfinanserna. bildades genom en sammanslagning av statsrevisorerna och övervakningsfunktionen vid finansutskottets förvaltnings- och granskningsdelegation.54 Enligt den finska grundlagen (90 §) ska utskottet underrätta om relevanta iakttagelser vid övervakningen. Utskottet behandlar berättelser med anknytning till statsfinanserna men kan också på eget initiativ ta upp ärenden som är betydande med avseende på budgetmakt och lämna ett betänkande till plenum med förslag till ståndpunkt. Utskottet har alltså möjlighet att ingripa i missförhållanden vid skötseln av sådana offentliga uppdrag som har anknytning till statsfinanserna. kan på eget initiativ begära utredningar, be regeringen eller ett departement om rapporter samt höra parter och sakkunniga. Utskottets rätt att inhämta de upplysningar det behöver för att sköta sitt uppdrag är omfattande och täcker in också enligt lag sekretessbelagda upplysningar från såväl myndigheter som privata aktörer. Vidare har den finska en grundlagsstadgad möjlighet att tillsätta tillfälliga utskott för att bereda eller undersöka särskilda ärenden (grundlagen 35 § första stycket). Denna möjlighet har dock utnyttjats endast en gång sedan 1960-talet.55 I fråga om den parlamentariska granskningen av regeringen brukar man inom den statsvetenskapliga litteraturen göra en uppdelning mellan den granskning 53Jfr (1992), s. 171. 54RP 71/2006 rd Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av 35 och 90§§ i grundlag och vissa lagar som har samband med den. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 som utövas i respektive utanför kammaren.56 Det brittiska parlamentets granskning utanför kammaren utövas i huvudsak av select committees. indelas dels i departemental select committees, dels i investigative committees.57 Införandet av departemental select committees 1979, med syftet att ge den parlamentariska kontrollen större kontinuitet och styrka, har sagts vara den mest betydelsefulla reformen av det brittiska underhuset (House of Commons) under den senare delen av . Reformen har bl.a. inneburit att underhuset, vars arbete tidigare i huvudsak varit fokuserat till kammaren, numera i större utsträckning har ett utskottscentrerat arbetssätt.58 Departemental select committees, av vilka det finns ett för varje departement, har som uppgift att granska respektive departement, statsråd och underliggande myndigheter med avseende på utgifter, administration och politik. Det står sedan det givna utskottet fritt att självständigt tolka dessa öppet formulerade ramar.59 I fråga om granskningens karaktär tenderar den att fokusera i huvudsak på övergripande frågor av politisk karaktär, även om en del administrativ granskning genomförs. Trots detta brukar man säga att utskotten i regel har strävat efter samförstånd och eniga slutsatser snarare än partipolitiska markeringar. Detta framhålls som en bidragande orsak till den legitimitet och status som utskotten har kommit att åtnjuta i förhållande till såväl parlament som regering.60 Som exempel på mer kontroversiella granskningar av select committees kan nämnas försvarsutskottet som granskade såväl frågan om de praktiska säkerhetsförhållandena vid militära anläggningar som konsekvenserna av omorganisation i förvaltningen, t.ex. den politiskt laddade frågan om regeringens handläggning av ärendet . Denna öppet politiska och mycket kritiska granskning fick t.o.m. som följd att regeringens fortsatta existens ifrågasattes.61 kan nämnas utrikesutskottets granskning av beslutet att skulle delta i , en granskning som bl.a. innefattade förhör med vapenexperten innan han begick självmord, vilket har det hävdats till stor del var framtvingat av uppmärksamheten kring hans roll som uppgiftslämnare i samband med underrättelserapporter om tillgång till massförstörelsevapen.62 56Norton (2005), s. 104. 57För behandlingen av propositioner från regeringen tillsätts dessutom public bills committees (tidigare standing committees), se ment.uk/pa/cm/stand.htm. 58 (2005), s. 123. 59Johnson (1988), s. 158. 60Ibid., s. 169. 61Ibid., s. 168 och 179. 62Oral evidence taken before 15 2003, i/uc102502.htm, , The Decision to go to War in , Ninth Report of Session 200203, . 2008/09:RFR14 BILAGA 1 GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER Utöver departemental select committees finns det även ett antal investigative select committees, vilka har möjlighet att bedriva en mer ingående och systematisk granskning inriktad på olika sakområden. Om departemental select committees kan sägas vara vertikalt inriktade på respektive departement, har investigative committees ett mera horisontellt perspektiv i meningen att granskningen är inriktad på företeelser och teman som berör alla eller flera regeringsdepartement.63 Av dem som verkar bör följande nämnas: (), , , , , samt Procedure Committee.64 Bland ovan nämnda utskott intar PAC en särställning i fråga om inflytande. PAC inrättades 1861 (1857) och behandlar rapporter från National Audit Office (), som inte lyder under regeringen utan under parlamentets underhus. Varken parlament eller regering har rätt att styra revisionen, vars mandat omfattar hela den verkställande nivån samt statlig och statligt finansierad verksamhet. Revisionen är av såväl finansiell karaktär som effektivitetskaraktär, och den rapporterar dels till parlamentet, dels till det ovan nämnda revisionsutskottet (PAC).65 Medlemmarna i select committees nomineras av parlamentet (genom ) och väljs (när det gäller de tyngre utskotten) av underhuset. Endast backbenchers kan nomineras, dvs. den nominerade får inte vara statsråd och heller inte oppositionsledare. Utskotten har rätt att begära in vad som bedöms vara relevant bevismaterial från regeringen och att kalla vittnen. Utskottens kompetens i detta hänseende brukar benämnas som att to send for persons, papers and records, vanligen förkortat som PPR.66 Berörda tjänstemän kallas ofta till utfrågningar, men vilka som väljs ut bestäms av den ansvariga ministern. Det bör även uppmärksammas att de riktlinjer som vägleder tjänstemännen i dessa sammanhang, de s.k. Osmotherly Rules, är ganska restriktiva i fråga om vilken information som får lämnas ut.67 Utskotten kan även kalla den berörda ministern att vittna, och dessa muntliga utfrågningar är offentliga. Även om ministrarna inte kan tvingas att infinna sig gör de det som regel, och de kallas ofta. En orsak är att den politiska karaktär som granskningen oftast uppvisar gör att tjänstemännen inte alltid kan ställas till svars. Vissa menar även att utskotten genom att kalla ministrar att vittna försöker vinna uppmärksamhet och status. Detta förhållande kan även gälla omvänt: statsråden, och då i synnerhet de mer rutinerade, ser här en möjlighet att demonstrera såväl kunskaper som position.68 har premiärministrar inte velat framträda inför något 63Rogers & (2006), s. 348. 64Norton (2005), s. 121. 65National Audit Office (2007), (2006), s. 283 f., s. 425. 66Rogers & (2006), s. 358. 67Salfield (2003), s. 635; , Standard Note: SN/PC/2671, The Osmotherly Rules, se även the Cabinet Office, Departmental Evidence and Response to Select Committees (Osmotherley Rules), gov.uk/propriety_and_ethics/civil_service/osmotherly_rules.aspx. 68Johnson (1988), s. 175 f. GRANSKNINGSFORMER I VISSA ANDRA LÄNDER BILAGA 1 2008/09:RFR14 utskott, men detta har möjligen förändrats sedan medverkat sedan 2002.69 Även om man kan ha invändningar mot att parlamentets granskning av regeringen på grund av tids- och resursbrist ofta är fragmentarisk och präglad av partipolitiska hänsynstaganden, råder det på samma gång enighet om att granskningen har stor betydelse för regeringens handlande. Genom att fästa uppmärksamhet på vissa frågor kräver man också respons, förklaringar och information från regeringen. På detta sätt skapas också beteenden, ett klimat av ökad öppenhet och goda förutsättningar för kritisk diskussion av enskilda politiska förslag.70 publicerade den brittiska regeringen en grönbok som heter of Britain.72 Den omfattar en mängd förslag om konstitutionella reformer och inkluderar flera förslag för att öka granskningsrollen för parlamentet. Några förändringar har redan trätt i kraft. Andra är planerade att genomföras under återstoden av denna eller inför nästa parlamentssession. Nedan ges exempel på åtgärder som antingen har trätt i kraft eller ska genomföras.73 -påbörjades hearings inför vissa offentliga utnämningar. Dessa genomförs av select committees.74 -Offentliggörandet av ett förslag till lagstiftningsprogram inför öppnandet av parlamentet och drottningens tal (som annonserar regeringens lagstiftningsprogram för ) ägde rum . -Omröstningar om ett förslag om att inrätta regionala kommittéer med uppgift att utföra granskningar från regionalt perspektiv kommer sannolikt att äga rum under hösten.75 -Det finns förslag om att ge underhuset en formell roll när stridande förband ska sändas utomlands. Nuvarande konventioner om parlamentarisk gransk- ning av fördrag kan komma att flyttas över eller ersättas av a statutory basis under nästa parlamentssession.76 -Regeringen har föreslagit att det ska krävas tillstånd från parlamentet innan