rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — En ledande synpunkt kan vara att längre bak i tiden liggande tilldragelser bör kunna tas upp till granskning, men att det bör förutsätta att frågan är av principiell vikt och att granskningen motiveras av omständigheter som har kommit först i efterhand. Det bör också beaktas om frågan granskats tidigare. Som exempel kan nämnas den återupptagna granskningen av avvisningen av två egyptier (bet. 2005/06:KU2). 3.5 Metod för informationsinhämtning I betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44) framförde katastrofkommission synpunkter på bl.a. den huvudsakliga metod för informationsinhämtning som använder sig av i sin granskning. Metoden innebär att utskottet först samlar in ett omfattande material. Därefter riktar utskottet skriftliga frågor till , från vilket det får i Statsrådsberedningen samordnade svar från berörda departement. Därtill sker utfrågningar av statsråd och högre tjänstemän. ansåg att denna metod för informationsinhämtning är känslig för brister i den föregående processen i (s. 156 f.). Kommissionen pekade på att diskussionen mellan olika uppgiftslämnare i departementen och dem som i Statsrådsberedningen ansvarade för svaren till inte hade varit tillräckligt ingående och att någon dialog i sak därför inte hade kunnat bidra till att kvalitetssäkra svaren. Kommissionen ansåg också att bidrog till problemen för genom sina krav på i vissa fall mycket korta svarstider. I utskottets granskning praktiserades tidigare ordningen att en inkommen granskningsanmälan utan föregående utredning av utskottet översändes till Statsrådsberedningen med begäran om kommentarer. Skriftliga frågor av mer precist slag förekom sällan. Erfarenheten är att den nuvarande ordningen 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET påtagligt förbättrat utskottets informationsinhämtning. De inledande skriftliga frågorna är av stor vikt för att ärendet från utskottets synpunkt ska få rätt inriktning från början och kunna slutföras med ett rimligt resultat som normalt står till buds (se vidare nedan). De praktiska betingelserna för genomförandet av den konstitutionella granskningen diskuteras mellan utskottets och Statsrådsberedningens tjänstemän. Därigenom upprätthålls ett ömsesidigt medvetande om tidsaspekternas viktiga betydelse för granskningen. Vanligtvis är svarstiden på frågor från utskottet i ett granskningsärende , men i undantagsfall har utskottet behövt ställa kompletterade frågor med kortare svarstid. 3.6 Kanslimedverkan i granskningen I 9 kap. 2 § RO föreskrivs att utskotten och biträds av kanslier som ingår i riksdagsförvaltningen. Chefen för ett sådant kansli ska vara svensk medborgare. I övrigt saknas föreskrifter om kansliets medverkan i utskottens handläggning av sina uppgifter. KU-kansliets medverkan i granskningen har emellertid efterhand antagit former som på det hela taget ser ut att stå klara för utskottets ledamöter såväl som för tjänstemännen och tjänstemän. Utöver de organisatoriska och expeditionella uppgifter som kansliet utför förväntas kansliet bidra med utredande insatser i granskningen. Dit hör att på det inledande stadiet så gott det går föreslå vad granskningen ska riktas in på. Kansliet förväntas med andra ord försöka göra klart vilka frågor som behöver ställas för att en meningsfull granskning ska kunna genomföras. En lyckosam granskning hänger erfarenhetsmässigt till viss del på att de rätta frågorna ställs redan från början. Sedvanan i utskottet lämnar också ett visst utrymme för förslag från kansliet i ett sådant hänseende även på senare stadier av ett granskningsärende. Inför de utfrågningar som brukar höra till granskningen bidrar kansliet som regel inte med några förslag till frågor. Försök i den vägen har gjorts, men aldrig blivit framgångsrika. En viktig förklaring till att ledamöterna intagit denna hållning torde vara att granskningen är en uppgift för dem i deras uppdrag som folkvalda och att de bär ansvaret inför väljarna för hur uppdraget förvaltas. Man skulle dock kunna tänka sig att kansliet bidrog med en checklista över ämnen som behöver klarläggas i en utfrågning. En särskild aspekt på kansliets medverkan gäller behovet av att en granskning hålls inom de ursprungligen eller senare angivna ramarna. Även om utskottet enligt RF självt kan bestämma vilken granskning en anmälan ska ge anledning till, kan det på det sena stadiet av ett granskningsärende visa sig att nya frågor i praktiken kan undersökas inom ramen för det aktuella ärendet. Det kan alltså behövas ett utrymme för kansliet även efter det inledande skedet av en granskning både att föreslå nya frågor och att avråda från sådana. 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET 3.7 Granskningsärendenas olika tyngd Enligt RF i dess ursprungliga lydelse skulle granska statsrådens protokoll, och granskningen tänktes vara underlag för politiska aktioner, ytterst i form av framställning från till kungen om avsked för någon av dennes rådgivare och för juridiska aktioner i form av åtal inför riksrätten. Reglerna om statsrådens juridiska ansvar förlorade tidigt i betydelse, och efter parlamentarismens inträde inriktades granskningen alltmer på departementens tillämpning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Reglerna om protokollsgranskningen ändrades 19681969 i syfte att åstadkomma en mer administrativt och mindre politiskt inriktad granskning. presenterade granskningsbetänkanden som framför allt handlade om olika aspekter på handläggningen av vissa grupper av regeringsärenden. Inslagen av granskning av uppmärksammade beslut och åtgärder växte dock successivt och dominerar granskningen . Enligt grundlagskommentaren av m.fl. måste anmälningarna i första hand betraktas som politiska instrument som används av oppositionen för att angripa regeringen.24 Vidare anförs i kommentaren att utskottets uttalanden spelar en viktig roll för hur regeringsarbetet bedrivs i praktiken (se även avsnitt 1.6.4).25 Den allmänna granskningen under höstarna är av sådan karaktär att den ofta kan få betydelse för handläggningsrutinerna i . Den särskilda granskningen under vårarna har i många fall avgörande betydelse för synen på hur frågor bör hanteras, och i andra fall fyller granskningen ett angeläget behov hos allmänheten av snar insyn i och redovisning av ett skeende inom regeringen och i en uppmärksammad fråga. Ett tydligt exempel på en granskning med inslag av den sistnämnda typen är den s.k. tsunamigranskningen (bet. 2005/06:KU8). I en rad fall har granskning gett anledning till uttalanden som kan ha betydelse för den fortsatta verksamheten inom . Som några mer eller mindre slumpvis valda exempel kan följande granskningar nämnas. Det bör understrykas att exemplen enbart är avsedda att illustrera att utskottets granskning kan komma att avse frågor av olika vikt, inte att bilda någon förteckning över särskilt viktiga granskningar. Tanken kunde lika gärna ha illustrerats med ett annat urval av de granskningar som utskottet har genomfört. Någon exemplifiering av granskningar av mindre betydelse lämnas inte. Däremot berörs vissa återkommande granskningsfrågor i vilka utskottet formulerat en fast uppfattning och i vilka kommande granskningar därför skulle kunna göras mindre omfattande. 24Erik m.fl., a.a., s. 530. 25Erik m.fl., a.a., s. 532. 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET Några vägledande granskningar med anledning av anmälningar En granskning som gällde en fråga om jäv för statsråd föranledde utskottet att peka på statsrådets eget ansvar för att avstå från att delta i vissa regeringsbeslut, men utskottet pekade också på att det borde ha funnits rutiner för att bevaka eventuella jäv (bet. 1995/96:KU30 s. 35). I betänkande 1997/98:KU25 berörde utskottet frågan om jäv för departementstjänstemän. Utskottet (s. 83) fann anledning att ånyo framhålla vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid beredningen av ärenden i . Som utskottet tidigare hade uttalat bör en departementstjänsteman som är styrelseledamot i ett hel- och halvstatligt bolag inte delta i ett ärende som rör bolaget, oavsett ärendets beskaffenhet. Frågan om karantän för avgångna statsråd i fråga om nya uppdrag eller anställningar diskuterades i betänkande 2002/03:KU30 (s. 127). Frågan kan inte ännu anses ha fått någon lösning för svenskt vidkommande (se bet. 2008/09:KU15 s. 42). En granskning av statsråds samråd med föranledde att understryka behovet av skriftligt underlag också i tredjepelarfrågor (bet. 1996/97:KU23). Att samrådsskyldigheten för regeringen gäller för hela EU-samarbetet, alltså även beträffande överenskommelser i andra och tredje pelarna, underströk utskottet i betänkande 2001/02:KU20 (s. 65). Utskottet utvecklade sin syn på samrådet i i betänkande 1997/98:KU25 där utskottet (s. 40) erinrade om ett tidigare uttalande om att man kan utgå ifrån att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden gett uttryck för i samrådet. Enligt utskottets bedömning måste det föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade inte förelegat i det aktuella fallet som gällde ett statsråds handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom turismpolitiken. Vikten av att regeringen lämnade önskad information till utskottet betonades i samma granskningsbetänkande (s. 47). I betänkande 2001/02:KU20 underströk utskottet att regeringen bör planera arbetet på så sätt att nödvändigt samråd med faktiskt kan äga rum innan regeringen fattar beslut om att binda upp . Frågan om samråd om ett s.k. non-paper granskades och (bet. 2002/03:KU30 s. 29 f., 2007/08:KU20 s. 13 f.). granskade regeringens handläggning beträffande Aeros flyttning från till (bet. 1996/97:KU25). Utskottet framhöll att departementschefen inte uppmärksammats på viktiga uppgifter som fanns i ärendet. Statsrådet var inte klar över hur det aktuella regeringsbeslutet skulle komma att uppfattas och var därför inte i stånd att lämna regeringens ledamöter en fullödig redogörelse för ärendet i hela dess vidd. Statsrådet kunde inte undgå viss kritik för bristerna i beredningen av ärendet. Betydelsen av tillkännagivanden till regeringen har behandlats i flera granskningar. I betänkande 1993/94:KU30 underströk utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses och att om detta undantagsvis inte kunde ske borde regeringens 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET bedömningar redovisas för . Detta ställningstagande upprepades vid ett flertal senare granskningar, och i betänkande 2002/03:KU30 tillfogades att om en redovisning inte kunde ske i en skrivelse eller proposition till borde den lämnas i en form som gjorde den tillgänglig för alla ledamöter. Frågan togs åter upp i betänkande 2003/04:KU20 (s. 24). Utskottet har också uttalat att regeringens redovisning i förekommande fall bör lämnas inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Också innebörden av olika uttalanden av statsråd har granskats vid ett flertal tillfällen. Utskottet har regelmässigt hänvisat till bl.a. ett ställningstagande (bet. 1991/92:KU30 s. 45) med anledning av flera anmälningar om skilda uttalanden av statsråd. I betänkande 2005/06:KU2 redovisades en granskning avseende avvisningen av två egyptier. Utskottet ansåg att det kunde konstateras att den s.k. garantin mot tortyr eller annan illabehandling från egyptisk sida inte bort godtas och därmed leda till avvisningsbesluten. Bristen på planering av hur garantin skulle följas upp återspeglas enligt utskottet i den faktiska uppföljningen, som inte stod i överensstämmelse med rekommendationer som FN:s specielle rapportör i tortyrfrågor lämnat eller praxis som Svenska Röda Korset utbildat. Såvitt avsåg agerandet gentemot mot tortyr framhöll utskottet att det var angeläget att inte utsatte sig för kritik för bristande samarbete med kommittén. Vissa av de frågeställningar som tas upp i granskningsanmälningar till utskottet har visat sig vara av återkommande slag. I de fall utskottet redan har intagit en principståndpunkt bör utskottet kunna skära ned på utredningen i ärendet. Detta får dock självfallet inte leda till att felaktigheter får passera utan att påtalas. Om t.ex. ett statsråds handlande eventuellt står i strid med vad utskottet tidigare uttalat bör också frågan granskas i vanlig ordning. En vanlig utgång i granskningen är att endast konstaterar att granskningen inte föranleder något uttalande från utskottets sida. Det kan självfallet gälla granskningar med komplicerade frågeställningar som krävt omfattande utredning för slutsatsen att regeringens handläggning varit helt i sin ordning. I många fall har utskottets slutsats att ett uttalande inte behövs däremot kunnat dras på ett tidigt stadium och utan omfattande utredning. Exempel på sådana granskningar är de fall när de ifrågasatta åtgärderna inte beslutats av regeringen utan av myndigheter under regeringen eller där regeringen ännu inte vidtagit någon åtgärd. Andra exempel är när det ifrågasatta handlandet inte gjorts inom ramen för uppdraget som statsråd. I vissa ärendetyper har regeringen ett sådant utrymme för sina ställningstaganden att det måste vara fråga om mycket anmärkningsvärda beslut för att de ska föranleda särskilda uttalanden från utskottet. Granskningar av enskilda tjänstetillsättningar har ofta sådan karaktär eftersom om sakliga grunder ger utrymme för skilda hänsynstaganden. 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET också undvika att uttala sig på ett sådant sätt att det kan uppfattas som en överprövning i sak av enskilda utnämningsbeslut. När det gäller granskningar av om regeringen efterkommit tillkännagivanden från kan värdet av omfattande utredningar ifrågasättas sedan utskottet efter upprepade granskningar i frågan kommit fram till ett tydligt synsätt. Utskottet har stannat för bedömningen att regeringen inte är skyldig att efterkomma tillkännagivanden men måste meddela om den inte avser att följa dem. I sådana granskningsärenden har regelmässigt hänvisats endast till dessa tidigare uttalanden. Som redovisas ovan har utskottet under en följd av år tagit ställning till betydelsen av skilda uttalanden av statsråd mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i 11 kap. 7 § RF. Utskottet redovisade efter en rad granskningar ett samlat synsätt. Fortsatta granskningar av statsråds uttalanden har i stort sett inte kunnat bidra till en utveckling av frågan. 3.8 Särskilt om granskning angående uttalanden av statsråd Enligt 11 kap. 6 § RF lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Ett fåtal lyder dock under . Att myndigheterna lyder under regeringen är enligt grundlagspropositionen (1973:90 s. 397) ett uttryck för att dessa myndigheter har att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar. Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen begränsas emellertid av den därpå följande bestämmelsen i RF (11 kap. 7 §). Enligt denna får ingen myndighet, alltså heller inte regeringen, bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska i särskilt fall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det är enligt grundlagspropositionen (1973:90 s. 398) framför allt när det är fråga om ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäkerhetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Denna s.k. begränsningsregel behandlades i verksledningspropositionen (1986/87:99) om ledningen av den statliga förvaltningen. Enligt propositionen har denna regel inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden. Varken RF eller dess förarbeten ger emellertid något stöd för en sådan tolkning. Inte heller är den sfär som inte träffas av förbudet så liten att den saknar praktisk betydelse. Propositionens slutsats var att utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Ett statsråd har således en möjlighet att föreslå regeringen att ge en förvaltningsmyndighet direktiv i vissa situationer. RF uppställer emellertid ett 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET förbud mot sådan direktivgivning i andra situationer. I det senare fallet återstår för statsrådet att verka för att en författningsändring kommer till stånd genom beslut av regeringen och, när det gäller lag, av . Dessa gränser avser styrningen av myndigheterna. När det gäller att informera sig om myndigheternas verksamhet har statsråden självfallet vidare ramar att röra sig inom. I verksledningspropositionen betonades värdet av s.k. informella kontakter. Utskottet instämde men framhöll också de problem som var förknippade med dessa kontakter (bet. KU 1986/87:29). Utskottet betonade att informella kontakter inte fick leda till att offentlighetsprincipen urholkades, att ministerstyre kom att utövas eller att myndigheternas självständiga ansvar för handläggningen av ärenden om myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller om tillämpning av lag förminskades. har vid återkommande tillfällen behandlat anmälningar om i vad mån statsråd överträtt de gränser som har beskrivits, antingen genom att själv göra något som hade fått göras av regeringen eller genom att göra något som inte hade fått göras ens genom ett regelrätt regeringsbeslut. Befogenhetsöverskridanden av dessa slag omtalas inte sällan som ministerstyre. Ofta nog har det i utskottets granskning varit fråga om uttalanden av statsråd. I betänkande 2006/07:KU20 redogjorde utskottet översiktligt för sådana granskningar fr.o.m. /92 t.o.m. /06. Frågan har oftast gällt om uttalandet varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Granskningar av detta slag kan genomföras på olika sätt. Av vikt för förfarandet blir vilken betydelse som ska tilläggas det sätt på vilket ett uttalande uppfattats av den som kunnat påverkas av det. En möjlighet är att bedöma uttalandet på objektiva grunder, dvs. att utan att fråga den som kunnat påverkas av uttalandet värdera uttalandets lydelse och det sammanhang i vilket det fällts. Vid en sådan prövning blir det fråga om att med ledning av sunt förnuft ta ställning till om statsrådet överskridit gränsen för det tillåtna. En viktig synpunkt kan därvid vara att höga tjänstemän bör förväntas kunna upprätthålla sin självständighet i alla sammanhang. En annan möjlighet är att också efterhöra i vad mån uttalandet påverkat den vilkens verksamhet det varit fråga om. I så fall blir det fråga om skriftliga eller muntliga förfrågningar. Det blir också fråga om att värdera svaren. Ingenting tvingar utskottet att anlägga ett visst synsätt eller anta någon fast praxis. En begränsning av arbetet med frågor av detta slag kan dock vara till fördel inför kommande granskningar. 3.9 Användning av lokutioner En vanlig fråga rörande granskningen gäller i vad mån utskottet rör sig med fasta uttryck för att ange kritik av olika styrka, t.ex. kan inte undgå kritik 3 VISSA FRÅGOR OM PRAXIS M.M. I GRANSKNINGSFÖRFARANDET förtjänar kritik, förtjänar allvarlig kritik. Utskottet får dock sägas efter hand ha avlägsnat sig från användningen av sådana lokutioner. I stället har utskottet i huvudsak låtit varje bedömning tala för sig själv. En sådan hållning rymmer bl.a. en möjlighet för ledamöterna att enas om bedömningar som innebär kritiska omdömen om något som förekommit i regeringsarbetet. Som framgått i det föregående kan det antas att eniga bedömningar har de största utsikterna att bidra till utvecklingen av konstitutionellt rättslig praxis i regeringsarbetet. Någon anledning att i ökad utsträckning använda lokutioner i utskottets ställningstaganden finns knappast. Tvärtom finns skäl att även fortsättningsvis koncentrera arbetet till själva innehållet i utskottets bedömningar och låta det som därvid anförs tala för allvaret i en anmärkning från utskottet. Något förbud att använda t.ex. ordet kritik när det anses lämpligt föreligger dock inte. 4 KU-granskningens förhållande till vissa andra funktioner 4.1 Allmänt om förhållandet till andra förfaranden Inte sällan inträffar det att en fråga som kommer upp i granskning visar sig vara under utredning också av någon annan instans. Ett fall kan vara att frågan tagits upp också av . I sådana fall har situationen som regel klarats av genom samråd mellan , vanligtvis på kansliplanet, och revisorerna. granskningsfall kan vara under utredning också hos andra myndigheter. Inte helt ovanligt har varit att regeringen själv satt i gång en undersökning av något som närmar sig. Som exempel kan nämnas administration, regeringens Sydafrikasatsning 1999 och hanteringen av ubåtsfrågan. En särskild kommission kan också ha tillkallats som senast skett efter flodvågskatastrofen 2004. JO kan ha inlett en utredning. En särskilt grannlaga fråga uppstår när den fråga har att pröva kan vara av betydelse också i ett pågående rättsligt förfarande, hos polis och åklagare eller hos domstolar. Sådana fall är inte ovanliga. Som exempel kan anföras tunnelprojektet , regeringens kontroll över verksamhet och statsminister lån av ett hus i . I dessa fall har frågor om åtal varit under prövning som haft att behandla granskningsanmälningar. Ett något äldre men välkänt exempel är givetvis utskottets granskning i samband med utredningen av mordet på statsminister . Två hänsyn framträder särskilt vid behandlingen av frågor om förhållandet till brottmålsrättegångar. Ett är att utskottet kan böra iaktta avstånd till de rättsliga förfarandena för att undvika att påverka dem. Ett annat är att utskottet kan vilja försäkra sig om det bästa möjliga beslutsunderlaget. Det som kommer fram under en rättslig process kan kasta ljus över det som utskottet har att granska. Tidsfaktorn är givetvis också betydelsefull; det är inte någon fördel om utskottets granskningar drar ut . Någon entydig linje kan knappast sägas ha utkristalliserat sig i fråga om hanteringen av detta slags situationer. I frågan om gjorde sig utskottet underrättat om att straffrättsligt ansvar för något statsråd inte var aktuellt under den förundersökning som pågick och slutförde därefter sin granskning utan att avvakta det rättsliga förfarandet. När det gällde uppsköt utskottet sin granskning till dess rättegången var avslutad. I frågan om statsminister lån av ett hus i kunde utskottet konstatera att Riksåklagaren hade beslutat att avskriva en anmälan om brott. 2008/09:RFR14 4 KU-GRANSKNINGENS FÖRHÅLLANDE TILL VISSA ANDRA FUNKTIONER Mindre vanligt har varit att utskottets granskning haft anknytning till en civilrättslig tvist. En sådan situation uppstod dock under granskningen av vissa frågor i samband med regeringens Sydafrikasatsning 1999. I det fallet framgick av nyhetsförmedlingen att bolaget planerade att väcka talan mot staten om skadestånd, synbarligen grundat på omständigheter som gällde bolagets fordringar på staten vilka gicks genom under utskottets granskning. Utskottet genomförde i detta fall sin granskning utan hinder av att en talan kunde komma att väckas vid domstol. Förhållandet till andra förfaranden bör beaktas också i så måtto att utskottet genomför sina granskningar på ett sådant sätt att inte någon avkrävs uppgifter som skulle visa att vederbörande begått ett brott. Sådana frågor ska utredas i straffprocessuella former (jfr tidigare förhållanden, avsnitt 3.7.1). Sammanfattningsvis får sägas att någon allmän regel för hur utskottet bör förfara i situationer av det slag som har berörts inte stått att finna. Situationerna får bedömas från fall till fall. 4.2 Förhållandet till uppföljning och utvärdering