rfr · GW0WRFR8 · 2009-04-01 00:00:00 — 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 -De lokala polismyndigheterna ger inte tillräckligt stöd när en förälder har bortfört ett barn. 5.6 Ärendekedjan ett ärendes gång Det typiska barnbortförandeärendet i internationella förhållanden kopplat till skulle kunna tas fram genom att studera tabellerna i avsnitt 4.3 över de utmärkande kännetecknen som finns hos ärendena. Resultatet visar att det ofta är en mamma som olovligen bortför ett barn, med hemvist och medborgarskap i , till ett annat europeiskt land. Ofta är det fråga om att mamman flyttar till sitt ursprungsland med barnet efter en äktenskapsskillnad. I detta avsnitt belyses hur de olika myndigheterna involveras vid de olika stegen i en process som avser handläggningen av ett ärende. Beskrivningen görs först utifrån ärenden som avser ett bortförande till eller kvarhållande av ett barn i ett annat land (utgående ärenden). Därefter belyses myndigheters roll när det är fråga om ärenden där en förälder för bort barn till eller kvarhåller barnet i (inkommande ärenden). 5.6.1 Bortföranden till eller kvarhållanden i ett annat land Ett exempel på ett faktiskt ärende158 Föräldrarna hade bott i , var skilda och hade gemensam vårdnad om barnet med hemvist i . Mamman bortförde barnet till stat A som var ett konventionsland, och händelsen följdes av att pappan ansökte om överflyttning av barnet tillbaka till . Via pappans juridiska ombud riktades därmed en Haagansökan till UD. Efter bortförandet beslutade den svenska tingsrätten att pappan skulle ha ensam vårdnad om barnet. Domstolens skäl till beslutet grundades på mammans bortförande handling. Båda föräldrarna hade innan bortförandet vänt sig till socialnämnden samt barn- och ungdomspsykiatriska mottagningen på grund av oro för barnets psykiska hälsa. Mamman uppgav att det förekom våld hemma. gjorde en åtta veckors utredning. Socialhandläggaren tog kontakt med barnet och föräldrarna, men även farföräldrar, förskola m.m. Barnet och föräldrarna intervjuades både tillsammans och enskilt. Handläggarna kom fram till slutsatsen att pappan var samarbetsvillig och att det inte fanns bevis för mammans påståenden. UD kontaktade centralmyndigheten i stat A som tog emot ansökan. Barnet och mamman lokaliserades. i stat A frågade mamman om hon gick med på ett frivilligt återlämnande. För mamman var ett frivilligt återlämnande inget alternativ. Ärendet handlades därefter av den behöriga domstolen i stat A. Pappans advokat ansökte om rättshjälp i hos som beviljade detta. Domstolarna i stat A beslutade 158 Exemplet är taget ur ärenden registrerade hos UD. 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I om överflyttning av barnet tillbaka till . I gjordes en ny prövning av vårdnaden. Resultatet blev gemensam vårdnad om barnet. Dock beslutades att barnet som var skulle bo hos mamman i . När ett barn bortförs från skickas ansökan om överflyttning av barnet till till domstolen i den anmodade staten då det är domstolarna där som är behöriga att besluta om bortförandet var olovligt och om en överflyttning ska ske. Det är dock domstolarna i barnets hemviststat som ska besluta om vårdnadsfrågan. Både den ansökande och den bortförande parten har rätt att överklaga beslutet om överflyttning i samtliga konventionsländer. I egenskap av centralmyndighet tar UD i dessa fall emot den ansökande förälderns ansökan om överflyttning och undersöker om villkoren för att lämna bistånd enligt konventionen är uppfyllda.159 Om villkoren är uppfyllda och ansökan är komplett förmedlar UD den till den anmodade , ser till att det bekräftas att ansökan har tagits emot av myndigheten i den anmodade staten, övervakar ärendets gång där, informerar den ansökande om ärendets utveckling, ger förslag på juridiskt ombud på sökandes begäran, ser till att få fram kompletterande uppgifter vid behov, håller sig informerad om barnets återkomst till och bekräftar barnets återkomst till centralmyndigheten i den anmodade staten. UD har också kontakt med sökanden, hans eller hennes advokat och övriga myndigheter som är involverade i ärendet. Kontakten mellan den sökandes advokat och centralmyndigheten i den anmodade staten sker också via UD. I uppföljningen har det noterats att från de ansökande föräldrarnas sida kan förväntningarna på att UD som centralmyndighet ska återföra barnet till hemviststaten vara stora. Dessa förväntningar motsvaras emellertid inte alltid av det mandat UD har fått. Enligt UD kan myndigheten exempelvis i ett icke konventionsärende inte återföra barnet eller på annat sätt medverka till att barnet förs till om det strider mot lagen i den anmodade staten och i ett konventionsärende kan de inte styra hur den utländska domstolen dömer i ärendet eller hur den utländska centralmyndigheten agerar. De kan heller inte betala rättegångs- eller ombudskostnader, företräda sökanden rättsligt eller översätta dokument och handlingar.160 Vid ett bortförande från kan den kvarlämnade föräldern ansöka om rättshjälp. För att rättshjälp ska beviljas krävs det att den ansökande personen vänder sig till en advokat eller juridiskt ombud för rådgivning i minst en 159Se avsnitt 3.2.3 för villkoren. 160Se bl.a. UD:s webbplats, Bortförda barn (/sb/d/2555). 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 Rådgivningen lämnas mot en avgift som betalas till den som lämnar rådgivningen.161 Advokaten eller det juridiska ombudet hjälper därefter att ansöka om rättshjälp givet att vissa villkor är uppfyllda.162 Ett exempel på socialnämndernas involvering i barnbortförandeärenden i dessa fall är att det kan vara fråga om att barnets förhållanden ska utredas i den anmodade staten innan ett beslut om överflyttning tas där. I regel ska utredningen genomföras av de sociala myndigheterna i den anmodade staten. Det kan emellertid också förekomma att barnets hemvist är och att socialnämnden i den kommun där barnet är skrivet involveras i utredningen. Såsom det tidigare redovisade exemplet på ett faktiskt ärende visade är det ofta så att socialnämnden tidigare kan ha haft kontakt med familjen i fråga. Om processen har kommit så långt att en överflyttning till blir aktuell medverkar i regel socialnämnden inte i själva överflyttningsärendet. I sådana fall kan socialnämnden exempelvis bistå när den kvarlämnade föräldern i behöver psykologiskt stöd och söker stöd hos socialnämnden. kan också medverka när barnet väl har återförts till . Barnet kan behöva stöd av olika slag. Då det efter barnets återförande vanligtvis påbörjas ett mål om vårdnad, boende och umgänge kan domstolen uppdra åt socialnämnden att utreda barnets förhållanden. I de fall där den andra föräldern behöver närvara vid själva domstolsförhandlingen av målet kan det också vara aktuellt med närvaro av en kontaktperson från , när umgänge sker mellan denna förälder och barnet. Då barn förs till andra länder kan den utländska polismyndigheten komma att beröras av dessa ärenden när det gäller att lokalisera barnet samt när barnet ska hämtas eller omhändertas i enlighet med ett domstolsbeslut. Svensk polis och kan i vissa fall även begära assistans av aktuellt utländskt Interpolkontor för att exempelvis lokalisera barnet.164 Förutom , som är polisens internationella samarbetsorgan, kan svensk polis samarbeta med de s.k. nordiska sambandsmän som är kontaktpersoner för polisen i de nordiska länderna och som finns utstationerade i ett tjugotal länder.165 161Se 2 och 4 § § rättshjälpslagen (1996:1619). 162Se avsnitt 5.4. 163Socialstyrelsen, a.a., 2003. 164Interpol är polisens internationella samarbetsorgan. Organisationen kan med sina 184 medlemsländer betraktas som hjärtat i det internationella polissamarbetet. En- heten för internationellt polissamarbete (IPO) vid är en nationell operativ kontaktpunkt för samarbetet inom (). 165PTN (Polis och tull i ) samarbetet är ett polis- och tullsamarbete mellan , , , och för att effektivisera bekämpningen av grov brottslighet av betydelse för de nordiska länderna. Det är ett rådgivande, koordinerande och samarbetande organ och därmed inte överordnat nationella bestämmelser (). 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 5.6.2 Bortföranden till eller kvarhållanden i Ett faktiskt exempel på ett bortförande till Sverige166 Föräldrarna till barnet bodde i ett konventionsland, stat A, och hade gemensam vårdnad om barnet som var . Föräldrarna och barnet var medborgare i stat A. Mamman förde bort barnet till och uppgav att hon var rädd för att utsättas för våld och hot av barnets pappa. Enligt beslut taget i stat A skulle barnet bo hos mamman och pappan ha fastlagda tider för umgänge med barnet. Pappan hade dock besöksförbud i förhållande till mamman. Innan bortförandet hade mamman sökt skydd hos de sociala myndigheterna i stat A. Mamman hade också fått hjälp från de sociala myndigheterna för att flytta till . Via centralmyndigheten i stat A skickades en ansökan till UD om överflyttning av barnet. UD förmedlade ärendet till en advokat som skickade ansökan till , där ärendet handlades. Mamman yrkade att barnet inte skulle återföras till stat A då det enligt henne förelåg risk för att barnet skulle skadas. Enligt rättens bedömning fanns inga objektivt godtagbara omständigheter för mammans påstående. i stat A refererade till den nya II-förordningen enligt vilken en domstol inte får vägra en överflyttning om det har styrkts att lämpliga åtgärder har vidtagits för att garantera barnets skydd efter återlämnandet. Mamman överklagade beslutet till hovrätten som ville veta vilka konkreta åtgärder stat A hade vidtagit för att garantera barnets skydd. Svaret från stat A blev att åtgärderna skulle vidtas när barnet och mamman var tillbaka i hemviststaten. Hovrätten avslog mammans överklagande. Mamman och barnet återvände till stat A. I dessa ärenden skickar den ansökande den kvarlämnade förälderns ansökan om överflyttning av barnet till . Om vistelseadressen till barnet saknas har UD uppgiften att försöka lokalisera barnet och den bortförande föräldern.167 Efter att barnet är lokaliserat tar UD kontakt med den bortförande föräldern skriftligt och försöker få till stånd ett frivilligt återlämnande. Om frivillighet inte kan uppnås och den ansökande föräldern så önskar, bistår UD med förslag på en advokat eller juridiskt ombud som kan anlitas i . UD ger förslag på ombud som har kompetens inom och erfarenhet av . Det ankommer dock på den sökande själv att välja ombud. I den mån den bortförande föräldern har kontakt med UD hjälper myndigheten även denna part med förslag till advokat eller ombud med kompetens inom området. UD förmedlar ansökan till den 166Exemplet är taget ur registrerade ärenden hos UD. 167Det framgår av att centralmyndigheten i den anmodade staten där barnet befinner sig ska vidta alla lämpliga åtgärder för att se till att barnet lokaliseras och återlämnas på frivillig väg, se vidare art. 7 . 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 sökande förälderns ombud som sedan ansöker om överflyttning vid domstol.168 Såsom framgick av avsnitt 5.2 är det som beslutar i ärenden som avser ett bortförande av barn till eller kvarhållande av barn i . När beslutet har fattats förmedlas det, via UD, till den ansökande staten. Om domstolen finner att barnet har hemvist i den ansökande staten och bortförts eller kvarhållits i strid mot en vårdnadsrätt, samt att ingen av vägransgrunderna föreligger fattar domstolen beslut om att barnet ska återföras till den ansökande staten.169 Tingsrätten kan begära utredningar av exempelvis i sin prövning kunna ta ställning till om det finns några hinder för att genomföra en överflyttning. Tingsrätten kan i komplicerade fall göra bedömningen att en utomstående, som kan ha en objektiv inställning i konflikten i fråga, gör en utredning kring hur barnet förhåller sig till sina föräldrar och sin omgivning både i och i det land dit barnet har bortförts. I en rapport från framgår att den tid som avsätts för att göra dessa utredningar är begränsad och följaktligen bestämmer omfattningen av socialnämndens utredningar. Med andra ord innebär tidsbegränsningen, enligt , att utredningen inte blir grundlig eller omfattande utan endast summarisk.170 Innan rätten avgör ett ärende om överflyttning ska också barnets mening om överflyttning hämtas in. Villkoret är att barnet ska ha nått en sådan ålder och mognad att dess vilja bör beaktas. Barnets tydliga inställning mot en överflyttning kan innebära att överflyttning uteblir. Tingsrätten kan uppdra åt socialnämnden att ta reda på barnets mening när det gäller överflyttningen. Av några ärenden som har studerats i detta avseende framgår att utredningen i sådana fall tydligt ska visa att barnet, med bestämdhet, motsätter sig överflyttningen, att detta är ett övervägt ställningstagande från barnets sida och att barnet förstår innebörden av detta ställningstagande. Att ta reda på barnets inställning understryks i verkställighetslagen.171 I den praktiska handläggningen av barnbortförandeärenden som påbörjades och 2006 fanns ärenden där hänsyn togs till barnets vilja och där det i vissa fall resulterade i att överflyttningen stoppades. Barnen i fråga var mellan . I fyra ärenden beslöt behörig domstol att utfallet skulle bli i enlighet med barnets vilja. Två av dessa ärenden avgjordes i där domstolens beslut baserades på de utredningar som hämtades in rörande barnets vilja. I ett av ärendena, som avgjordes i , gick det till väga på det sättet att domaren accepterade barnets vilja att vara med i domstolsförhandlingarna. Barnets mogna ålder och klara åsikter var tillräckli- 168UD, intervju . 169Se 12 § verkställighetslagen. Se även avsnitt 3.2.3 om 1980 års . 170Socialstyrelsen, a.a., 2003. 171Se 17 § respektive 12 § 3 st verkställighetslagen. 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I ga skäl för domaren för att besluta att barnet inte skulle återvända till som var den ansökande staten. Den som är bosatt eller medborgare i ett land som är med har samma rätt som en svensk medborgare att få rättshjälp i ett Haagärende i . I exemplet ovan betalades den ansökande förälderns rättegångskostnader av rättshjälp i . I de fall barn förs bort till och socialnämnden berörs av ärendet i fråga är det oftast domstolen som uppdrar åt socialnämnden att exempelvis ta reda på hur den bortförande föräldern förhåller sig till att frivilligt överlämna barnet eller göra utredningar utifrån domstolens frågeställning. Några exempel på hur socialnämnderna berörs av dessa ärenden gavs när domstolarnas roll beskrevs ovan. Nedan ges ytterliga några exempel på ärenden där socialnämnden kan involveras. Enligt verkställighetslagen får rätten, innan den beslutar om verkställighet eller överflyttning, även uppdra åt en ledamot eller suppleant i socialnämnden eller tjänsteman inom att verka för att den som har hand om barnet frivilligt ska överlämna barnet.172 Medlingsuppdrag får lämnas endast om rätten tror att det finns möjligheter till att barnet överlämnas utan att ärendets behandling onödigt fördröjs. ska, inom den tid som rätten bestämmer, lämna en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits och övrig information som har kommit fram. Enligt lagen får tiden inte sättas längre än . Om det finns synnerliga skäl får rätten dock bestämma eller förlänga en redan bestämd tid.173 Bland de barnbortförandeärenden som studerats finns inga exempel på ärenden där socialnämnden eller annat lämpligt organ har fått ett medlingsuppdrag i syfte att barnet återlämnas frivilligt. I de fall barn har förts till kan UD, på begäran av den ansökande föräldern, ta reda på om den bortförande föräldern i kan tänka sig ett frivilligt 172Ett sådant uppdrag får även lämnas till annan lämplig person. Se 16 § 1 st verkställighetslagen. 173Det finns skillnader mellan medlingsuppdraget i verkställighetslagen och det som innefattas av 6 kap. 18 a § . De förhållanden som barnet befinner sig i skiljer sig åt mellan de båda lagarna. Medlingsuppdraget i den första lagen syftar till att återföra barnet till hemviststaten och är begränsat . En återföring till hemviststaten är underförstått förenat med barnets bästa. I får medlingsuppdraget pågå , . Syftet är att nå en samförståndslösning som är förenlig med barnets bästa. Om synnerliga skäl föreligger får rätten bestämma och förlänga en redan bestämd tid i båda fallen. 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 Detta görs skriftligt. UD sätter en tidsgräns () för svaret från föräldern. Betänketiden kan i vissa särskilda fall förlängas.174 kan också ha en viktig uppgift i samband med ett umgängesärende i internationella förhållanden, dvs. när en förälder som bor i ett annat land önskar få umgänge etablerat med sitt barn som lever i . Enligt kan berörda föräldrar få hjälp med att träffa avtal om umgänge genom att vända sig till socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört.175 I sådana fall har socialnämnden till uppgift att medla för att få till stånd en överenskommelse mellan föräldrarna.176 När det uppstår svårigheter med att lokalisera barnet kan polisen medverka till att få fram barnets vistelseadress. I vissa fall kan civilklädd polis hjälpa till med att lokalisera barnet. UD har i uppföljningen uppgett att den svenska polisen är restriktiv med att eftersöka personer utan att dessa är efterlysta. UD menar därför att polisens hjälp med lokalisering inte alltid kan påräknas om inte den sökande föräldern även gör en polisanmälan som resulterar i en internationell efterlysning.177 Även andra myndigheter såsom , samt skolor och barnomsorg på den ort där barnet tros befinna sig kan kontaktas för att kunna hitta barnet.178 I vissa fall kan domstolen besluta om att socialnämnden ska omhänderta barnet när risk föreligger för att barnet ska föras ut ur landet eller att verkställigheten eller överflyttningen ska försvåras på annat sätt. Enligt verkställighetslagen kan rätten besluta att omhändertagandet ska verkställas genom polismyndighetens försorg. 179 Om domstolens beslut inte kan avvaktas får polismyndigheten genast omhänderta barnet eller vidta andra omedelbara åtgärder enligt samma lag.180 Villkoret är att åtgärderna vidtas utan att skada barnet och att dessa genast anmäls till rätten. Domstolen kan även besluta om hämtning av barnet genom polismyndighetens försorg i samband med att beslut fattats om återförande av barnet. I ett ärende som påbörjades beslutade svensk domstol att ett barn som olovligen hade förts till från skulle återföras via hämtning av polisen. Föräldrarna hade gemensam vårdnad om barnet men kunde inte komma 174Enligt art. 7 c ska de ansvariga centralmyndigheterna vidta både direkta och indirekta åtgärder för att säkra ett frivilligt återlämnande av det bortförda barnet. 175Se 6 kap. 17 a § . Av förarbetena framgår att socialnämndens behörighet endast bör gälla i de fall där barnet är folkbokfört i en svensk kommun. Även om föräldrarna inte är folkbokförda i kan de få en överenskommelse prövad. Föräldrarna kan då lämna in en gemensam ansökan till domstolen (, a.a., 2003). 176Om parterna inte kommer överens är andra instansen behörig domstol där föräldrarna startar en vårdnadsprocess. 177UD, e-brev . 179Se 19 § verkställighetslagen. 180Se 20 § verkställighetslagen. 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I överens om var barnet skulle bo. Föräldern i hade ställt en ansökan till centralmyndigheten i för att få tillbaka barnet med hjälp av . Föräldern som höll kvar barnet i menade att en överflyttning skulle skada barnets hälsa allvarligt. Som ansvarig domstol i ärendet prövade dåvarande länsrätten dels frågan om hemviststaten, dels de riskfaktorer som påstods existera. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet kom länsrätten fram till att barnets hemviststat var . Det fanns inte heller något bevis på att en överflyttning försatte barnet i en skadlig situation. Länsrätten menade att invändningen mot förälderns lämplighet som vårdnadshavare borde prövas i . I syfte att undvika onödigt dröjsmål beslutades om hämtning av barnet genom polismyndighetens försorg. I icke konventionsärenden saknas såväl folkrättslig reglering som nationella svenska lagregler för UD:s handläggning. I stället blir nationell familjelagstiftning och annan lagstiftning i respektive stat tillämpliga. Samtliga ärenden som berörde och ett icke konventionsland, påbörjade och 2006, handlade om bortföranden från . I nästan samtliga ärenden var det en pappa som hade bortfört barnet. Om föräldrarna inte kan nå en uppgörelse i godo tar det att nå ett avslut i dessa ärenden. Det är dessutom betydligt mindre chans att barnet kan återföras till , jämfört med konventionsärenden. När en förälder hamnar i en situation där barnet har förts bort till ett icke konventionsland vänder sig föräldern till UD för att få hjälp. UD uppger att möjligheterna för myndigheten att vara sökanden behjälplig i icke konventionsärenden är helt beroende av viljan hos den enskilde bortförande föräldern och myndigheterna i det aktuella landet att samarbeta. Om landet i fråga inte är villigt att stödja den kvarlämnade föräldern är möjligheterna ringa för att kunna återföra barnet till Sverige.181 UD har i uppföljningen vidare framfört att det, i den mån det är möjligt, görs försök att vara den kvarlämnade föräldern behjälplig så att föräldern i fråga får kontakt med barnet och den bortförande föräldern. På så sätt kan föräldrarna uppmuntras till att hitta frivilliga lösningar. Om föräldrarna inte uppnår ett samförstånd i frågan återstår för föräldern i att väcka talan i domstol i det andra landet. I de fall det inte finns någon uppgift om var barnet befinner sig försöker UD vara den kvarlämnade föräldern behjälplig med att lokalisera barnet. UD kan kontakta den svenska ambassaden i den berörda staten och be att ambassaden kontaktar de ansvariga myndigheterna eller släktingar till barnet för att lokalisera barnet. Om barnet ändå inte har kunnat lokaliseras kan andra möjliga vägar tas, exempelvis kontakt med Röda Korset eller andra organisationer på plats m.m. I syfte att öka möjligheterna att återföra bortförda barn till från länder som inte är anslutna till internationella konventioner har regeringen 181 UD, intervju . 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 bilaterala avtal med vissa icke konventionsländer. har i uppföljningen betonat vikten av bilaterala avtal som ett verktyg för att återföra barnet till sin hemviststat.182 Enligt UD finns finns bilaterala avtal med , och Marocko.183 I sammanhanget bör det understrykas att det i denna uppföljning inte har ingått att undersöka hur bilaterala avtal med dessa länder fungerar. När det gäller hur icke konventionsärenden ska hanteras har i uppföljningen staben för ombudsman understrukit den internationella medlingens roll i att återföra ett bortfört barn till dess hemviststat. Enligt staben kan ibland internationell medling i sådana situationer komma att vara det enda medlet för att möjliggöra återförandet av barnet till hemviststaten genom att berörda föräldrar får stöd för att frivilligt hitta en lösning, se vidare i avsnitt 6.2.184 Både ombudsman och betonar medlingens roll när både konventions- och icke konventionsärenden ska hanteras.185 182Civilutskottets studiebesök vid sekretariat . 183UD, intervju . 184Staben för ombudsman, telefonsamtal . 185Gebhardt, a.a., och , a.a., 2006 (b) samt civilutskottets studiebesök vid sekretariat . 6.1 Centralmyndigheter i andra länder roll och uppgifter regleras genom . Centralmyndigheterna ska samarbeta med centralmyndigheterna i de andra konventionsstaterna för att uppnå målen i konventionen om bortföranden eller kvarhållanden av barn. De ska bl.a. upplysa om den egna statens lagstiftning och de inrättningar som finns till skydd för barn, underlätta kommunikationen, bistå de ansvariga myndigheterna, stödja uppgörelser i godo och ta reda på var ett olovligt bortfört eller kvarhållet barn befinner sig. Av civilutskottets uppföljning framgår att det finns skillnader i hur centralmyndigheter i olika länder hanterar barnbortförandeärenden. I ett barnbortförandeärende är det alltid minst två länder som berörs av ärendet.