rfr · GW0WRFR8 · 2009-04-01 00:00:00 — Eftersom det är stora skillnader mellan förutsättningarna att handlägga konventions- och icke konventionsärenden studeras dessa separat. 90Se bl.a. 15 § verkställighetslagen och art. 3 3 st i den nya II-förordningen. 91Se bl.a. 12 § verkställighetslagen. 2008/09:RFR8 4 BARNBORTFÖRANDEÄRENDEN I Tabell 14 visar hur handläggningstiderna ser ut för avslutade ärenden handlagda i enlighet med och som påbörjades respektive 2006. Med handläggningstid avses här tiden från det att ett förfarande inleddes hos centralmyndigheten i till den dag då ärendet avslutades på centralmyndigheten.92 FÖRDELNING AV HANDLÄGGNINGSTIDERNA FÖR UTGÅENDE OCH INKOMMANDE KONVENTIONSÄRENDEN 2003 OCH 2006. Antalet avslutade Haagärenden* * fanns två respektive tre ärenden som ännu inte var avslutade vid uppföljningstidpunkten som var . Källa: Genomgång av samtliga avslutade konventionsärenden som inrapporterades till UD 2003 och 2006. I tabell 14 visas handläggningstiderna för samtliga påbörjade konventionsärenden. Såsom framgått i de tidigare tabellerna består de ärenden som studeras både av utgående och inkommande ärenden. Detta gör att det inte går att dra någon slutsats vad gäller hur myndigheterna i eller i andra länder har arbetat med Haagärenden. Syftet är att ge en totalbild av hur handläggningstiderna ser ut för samtliga Haagärenden. Tabell 14 visar att av ärendena, både 2003 och 2006, avslutades . En förändring som kan noteras mellan de två åren är att andelen ärenden som avslutas har ökat från 2003 till 2006. En närmare genomgång av orsakerna till dessa ärendens avslut visar att det är fler ärenden som avser fall där den bortförande eller kvarhållande föräldern frivilligt återvänder till barnets hemviststat . Ungefär vart femte ärende både 2003 och 2006 avslutades vidare . Ungefär vart fjärde ärende 2003 och vart femte ärende 2006 avslutades . En närmare analys av handläggningstiderna visar att dessa varierar kraftigt för konventionsärenden. Tabell 15 visar olika uppgifter som tydliggör den stora variationen. 92Handläggningstiden behöver inte vara samma som den faktiska tidslängden för ett bortförande eller kvarhållande. Ett bortförande eller kvarhållande kan ha ägt rum innan en ansökan togs emot av centralmyndigheten. Det är inte alltid fallet att ett bortförande eller kvarhållande anmäls till centralmyndigheten direkt. Det är beroende av hur den drabbade föräldern handlar i en sådan situation. 4 BARNBORTFÖRANDEÄRENDEN I 2008/09:RFR8 BESKRIVANDE STATISTIK ÖVER HANDLÄGGNINGSTIDER (I DAGAR) FÖR UTGÅENDE OCH INKOMMANDE KONVENTIONSÄRENDEN 2003 OCH 2006 Standardavvikelse (dvs. avvikelse från medelvärdet) Källa: Genomgång av samtliga avslutade konventionsärenden inrapporterade till UD 2003 och 2006. Både för ärenden som påbörjades och 2006 finns exempel på ärenden som har avslutats som vissa ärenden har tagit att nå ett avslut i. Dessa värden gör att avvikelsen från medelvärdet blir stor. Siffrorna ska därför tolkas med försiktighet. För ärenden som påbörjades låg den genomsnittliga handläggningstiden omkring medan motsvarande siffra var . Medianvärdet för handläggningstiderna är kortare för båda åren. Avvikelsen från det genomsnittliga värdet är större för ärenden påbörjade än för de som påbörjades . En jämförelse mellan konventions- och icke konventionsärenden visar att det tar att nå ett avslut i den senare typen av ärenden. I tabell 16 redovisas beskrivande information om hur dessa ärendens handläggningstider ser ut för att få en uppfattning om hur de skiljer sig mellan de två olika ärendetyperna. Eftersom antalet icke konventionsärenden är få går det inte att göra en direkt jämförelse mellan konventionsärenden och icke konventionsärenden med avseende på handläggningstiderna. Av de icke konventionsärenden som påbörjades har åtta ärenden avslutats. Fem av dessa ärenden avslutades . Av de sju avslutade icke konventionsärendena avslutades tre . Med tanke på att färre ärenden är icke konventionsärenden är variationerna i handläggningstider ännu större jämfört med variationen som avsåg konventionsärenden. 2008/09:RFR8 4 BARNBORTFÖRANDEÄRENDEN I BESKRIVANDE STATISTIK ÖVER HANDLÄGGNINGSTIDER (I DAGAR) FÖR ICKE KONVENTIONSÄRENDEN 2003 OCH 2006 Standardavvikelse (dvs. avvikelse från medelvärdet) Antal avslutade icke konventionsärenden* * Totalt fanns nio respektive åtta ärenden respektive 2006. Källa: Genomgång av samtliga avslutade icke konventionsärenden inrapporterade till UD 2003 och 2006. Att ett avslut nås behöver inte innebära att ett beslut fattades i ärendet eller att barnet återförs frivilligt. Vart tredje ärende bland de icke konventionsärenden resulterade i att en överflyttning av barnet till i egenskap av ansökande stat inte kunde ske. 4.3.6 Orsak till ärendenas avslut Uppföljningen visar att olika orsaker kan ligga bakom ett ärendes avslut. Det är inte helt enkelt att kategorisera orsakerna. Ett sätt kan vara att använda de kategoriseringsgrunder som anges i tabell 17.93 Av tabell 17 framgår att i ca vart tredje ärende både 2003 och 2006 skedde ett frivilligt återförande av barn till hemviststaten. I ungefär vart fjärde ärende 2003 och vart tredje ärende 2006 fattade domstolarna i de berörda länderna ett beslut om att barnet skulle återföras till hemviststaten. ORSAK TILL KONVENTIONSÄRENDENAS AVSLUT. INKOMMANDE ÄRENDEN 2003 OCH 2006. Frivilligt återförande (utan domstolsbeslut) Juridiskt beslut om återförande Juridiskt beslut om vägran Juridiskt beslut om icke-olovlighet Ärendet avslutades men barnet återfördes inte Källa: Genomgång av samtliga avslutade konventionsärenden inrapporterade till UD 2003 och 2006. I ett fåtal ärenden fattades ett juridiskt beslut om vägran. Antalet ärenden med ett domstolsbeslut om att barnet inte skulle återföras till den ansökande staten 93Kategoriseringen utgår delvis ifrån den som använder sig av vid uppföljningar av bortförandeärenden från konventionsländer. Vissa skillnader finns dock (se m.fl., a.a.). 4 BARNBORTFÖRANDEÄRENDEN I 2008/09:RFR8 var högre 2006 jämfört med . Det fanns ett återkommande skäl till vägran: att barnet motsätter sig att bli återlämnat och har uppnått en sådan ålder och mognad att det är skäligt att barnets åsikt beaktas. I några ärenden behandlade domstolarna i de berörda länderna frågan om barnets hemviststat och fattade ett beslut om att bortförandet eller kvarhållandet i fråga inte var olovligt. Sådana ärenden kan exempelvis handla om att barnet inte bedömdes ha hemvist i det ansökande landet, att den ansökande föräldern inte hade vårdnadsrätt eller att ansökan om överflyttning av barnet i fråga inkom alltför sent. I vissa ärenden har domstolarna gjort en grundlig prövning av frågan om barnet har funnit sig till rätta i sin nya miljö, se vidare i avsnitt 3.2.3.94 Många ärendens avslutsorsak kategoriserades som övriga avslut. Ungefär vart femte ärende för både 2003 och 2006 kategoriserades på detta sätt. Övriga avslut omfattade orsaker som t.ex. att den sökande slutade höra av sig till sitt juridiska ombud eller den berörda centralmyndigheten, att barnet lokaliserades i ett annat land så att centralmyndigheten överlät ärendet till det landets centralmyndighet eller att barnet under ärendets gång fyllde . Här ingick även enstaka ärenden i vilka det inte fanns någon information om orsaken till ärendets avslut. Tre ärenden avslutades då de berörda staterna inte kunde lokalisera barnet. fanns inga ärenden där avslutsorsaken var att barnet inte kunde lokaliseras. Avslutsorsak och genomsnittlig handläggningstid för konventionsärenden I tabell 18 ges en sammanställning över den genomsnittliga handläggningstiden för Haagärenden, fördelat efter anledningen till ärendenas avslut. 94Under 2003 beslutade exempelvis behöriga domstolar i tre ärenden att barnet inte skulle återföras till den ansökande staten på grund av att barnet hade funnit sig till rätta i sin nya miljö. I två ärenden var den ansökande staten. I det tredje ärendet var den anmodade staten. Domstolarna i beslutade då att en överflyttning av barnet i fråga inte skulle ske på grund av att barnet hade vant sig vid den nya miljön. 2008/09:RFR8 4 BARNBORTFÖRANDEÄRENDEN I GENOMSNITTLIG HANDLÄGGNINGSTID I DAGAR FÖRDELAT EFTER ORSAK TILL KONVENTIONSÄRENDENAS AVSLUT. UTGÅENDE OCH INKOMMANDE ÄRENDEN 2003 OCH 2006 efter orsak till avslut Frivilligt återförande (utan domstolsbeslut) Juridiskt beslut om återförande Juridiskt beslut om vägran Juridiskt beslut om icke-olovlighet Ärendet avslutades men barnet återfördes Källa: Genomgång av samtliga avslutade konventionsärenden inrapporterade till UD 2003 och 2006. Tabellen visar att de ärenden där den bortförande föräldern kommit överens om att frivilligt återföra barnet till hemviststaten har tagit kortast tid att nå ett avslut i jämfört med de övriga kategorierna. Den genomsnittliga handläggningstiden för ärenden där ett juridiskt beslut om återförande har fattats ligger runt för ärenden påbörjade . Motsvarande värde för ärenden var . För handläggningstiderna för denna orsakskategori har det därmed skett en minskning 2006 jämfört med 2003.95 95I detta sammanhang bör det också påpekas att genomsnittlig handläggningstid för de kategorier som avser ett juridiskt beslut i ärendet (t.ex. juridiskt beslut om återförande eller om vägran samt domstolens bedömning vad gäller hemvistfrågan) inte är att betrakta som den verkliga tiden för domstolarnas handläggningstid. Såsom det påpekades inledningsvis, är handläggningstiden beräknad som tiden från det att ärendet registrerades vid UD till det att ärendet registrerades som avslutat hos UD. Den verkliga tiden kan vara kortare. 5 Handläggningen av ärenden i Ett flertal myndigheter är involverade i ärenden som rör bortförda eller kvarhållna barn i internationella förhållanden. Enligt konventionerna är domstolarna de beslutande organen i dessa ärenden. Den anmodade statens domstolar är behöriga att besluta om ett bortförande eller kvarhållande är olovligt eller inte. När det gäller ärenden som avser bortföranden eller kvarhållanden av barn till är det som beslutar i ärendet. Enligt ska det finnas ett kontaktorgan eller en s.k. centralmyndighet i varje konventionsland som fullgör uppgifter enligt konventionen så att den kan tillämpas på bästa sätt. Enligt ska exempelvis centralmyndigheterna i de berörda länderna samarbeta så att ett olovligt bortfört barn snabbt återförs till dess hemviststat.96 Enligt verkställighetslagen utser regeringen en centralmyndighet som ska ta emot och förmedla framställningar enligt både och . ska också samarbeta med centralmyndigheterna i övriga stater som har tillträtt någon av konventionerna.97 Såsom tidigare nämndes i avsnitt 3.3.1 ska uppgiften att vara centralmyndighet fullgöras av UD.98 Enligt förordningen (2005:97) är UD också centralmyndighet för att bistå vid tillämpning av II-förordningen. Förutom domstolar och centralmyndighet har även en central roll i ärenden som avser olovligt bortförande och kvarhållande av barn. är den myndighet som föräldrar kan vända sig till för att ansöka om rättshjälp för de rättegångskostnader som uppkommer i samband med ärendenas handläggning vid domstolar. Det kan hända att även andra myndigheter, såsom socialnämnderna och polisen, kan beröras av barnbortförandeärenden. Nedan ges en kortfattad beskrivning av olika myndigheters uppgifter i barnbortförandeärenden i . 96Se 2 kap. . 97Se 4 § verkställighetslagen. 98Förordning (1989:177) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn. 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I I lämnas alla ansökningar i inkommande ärenden om överflyttning av barn till . När det handlar om verkställighet görs en ansökan om verkställighet av ett avgörande om vårdnad eller umgänge hos tingsrätten i den ort där barnet har hemvist. Om en annan tingsrätt handlägger ett mål mellan samma parter om vårdnaden, boendet eller umgänget kan verkställighet även sökas hos den tingsrätten.99 Tingsrättens beslut i ett mål om verkställighet eller överflyttning kan överklagas till hovrätten. är sista instansen. handlades överflyttnings- och verkställighetsärenden av allmänna förvaltningsdomstolar, där första instans var länsrätterna. Beroende på boendekommun kunde ärendet hamna hos olika länsrätter i landet. Genom en lagändring som trädde i kraft flyttades handläggningen av beslut om verkställighet av avgöranden om vårdnad, boende och umgänge och liknande frågor till allmänna domstolar. blev vidare behörig domstol för både Haagärenden och övriga liknande ärenden där barnet saknar hemvist i Sverige.100 Riksdagsbeslutet fattades efter en regeringsproposition om nya vårdnadsregler.101 Syftet med beslutet var att undvika upprepade och utdragna verkställighetsprocesser och skapa ökad möjlighet till samordning mellan rättegång och verkställighetsförfarande.102 För att undvika dessa situationer före- slogs att organisatoriskt föra verkställighetsförfarandet närmare rättegången.103 När det gällde överflyttning av ett barn som inte hade hemvist i samt ansökningar som avsåg överflyttning av olovligt bortförda eller kvarhållna barn med stöd av underströks den speciella karaktären hos dessa ärenden och att det fanns ett särskilt krav på skyndsam handläggning. I de flesta fall hade inte barnet hemvist i , vilket pekade på vikten av att inte sprida handläggningen av liknande ärenden på ett stort antal tingsrätter. Bedömningen var att åtaganden enligt bäst säkerställdes då handläggningen av samtliga dessa ärenden samlades till en tingsrätt. Syftet var att skapa bättre förutsättningar för effektiva och kvalitetssäkrade prövningar med ökad erfarenhet och kunskaper om dessa ärenden. Möjliga effekter av överflyttning av ärendena till I uppföljningen har företrädare för sekretariat pekat på de positiva effekterna av när barnbortförandeärenden handläggs av specialisera- 99Se 13 § verkställighetslagen. 2005/06:99. 2005/06:LU27, rskr. 102Det fanns en tendens att verkställighetsprocessen i praktiken blev en repris av den rättegång där frågan om vårdnaden, boendet eller umgänget prövats i sak. 2005/06:99. 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 I samband med civilutskottets besök hos sekretariat framkom att utgör ett bra exempel för hantering av överflyttningsärenden vid en central domstol.104 Under uppföljningen har även en advokat som har stor erfarenhet av arbete med barnbortförandeärenden intervjuats. Advokaten har i sammanhanget pekat på att det kan noteras en tydlig skillnad i handläggningstiderna efter att tog över barnbortförandeärendena. Advokaten menar att koncentration av dessa mål till , i kombination med att tillkomsten av II-förordningen underströk sexveckorsgränsen för domstolar att meddela sitt beslut, har lagt större fokus på ärendenas skyndsamhet. Då alla ärenden handläggs vid samma tingsrätt skapas specialisering inom området, menar den intervjuade advokaten.105 Behov av samarbete mellan de berörda länders rättsväsenden Det föreligger stora variationer i hur rättsväsendet är utformat i olika länder. I internationella barnbortförandeärenden är det minst två länder som berörs av ett barnbortförandeärende.106 De berörda länderna är därmed beroende av ett bra samarbete för att ett ärende ska kunna lösas för barnets bästa. Domstolen i den anmodade staten är det beslutande organet i fråga om det bortförda barnet ska återföras eller inte och har därmed en central uppgift för hur ett ärende ska hanteras och avslutas. finns ett annat rättsväsende i den ansökande staten som kan kopplas till samma ärende och också påverka ärendets gång och resultat.107 I sammanhanget kan nämnas och EU:s olika initiativ till att förbättra samarbetet mellan konventionsländernas domstolar och domare. Ett exempel är det internationella mötet som ägde rum i , i samarbete mellan och . Syftet var att utveckla förutsättningarna för direkt kommunikation mellan domare i konventionsstaterna och bygga ut det existerande europeiska rättsliga nätverket inom privaträttens område.108 I uppföljningen har både konferensen och kommissionen understrukit vikten av direkt kommunikation mellan domare i länder som berörs av ett barnbortförandeärende. En sådan relation skapar lärdom av varandras rättssystem och kultur, vilket ger en bra grund för att 104Civilutskottets studiebesök vid sekretariat . 105Celsus Advokatbyrå, intervju . 106Även om det är ovanligt kan det uppstå situationer där fler än två länder berörs av ett och samma ärende. 107Samarbete mellan domstolar samt mellan domstolar och centralmyndigheter i konventionsländer betonas i slutapport . 108Det europeiska rättsliga nätverket på privaträttens område inrättades . Nätverket består av företrädare för rättsliga myndigheter och förvaltningsmyndigheter i EU:s medlemsstater. Företrädarna träffas för att utbyta information och erfarenheter och förbättra det civilrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Den främsta målsättningen är att underlätta för människor som har hamnat i en tvist med anknytning till mer än en medlemsstat. EU består av flera olika rättssystem och när tvisterna har utländsk anknytning kan dessa skillnader ofta ställa till problem (). 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I snabbare och bättre hantera ärendena, menar experterna vid både sekretariat och kommissionen.109 Domstolarnas involvering i barnbortförandeärenden Av civilutskottets uppföljning framgår att av samtliga utgående och inkommande barnbortförandeärenden som påbörjades och 2006 handlades i svenska domstolar. Lika stor andel behandlades i utländska domstolar. 110 Resterande ärenden, var av den karaktären att en dom- stolsprocess inte ägde rum. Drygt hälften av alla ärenden , , avslutades via ett domstolsbeslut i eller utomlands, se vidare tabell 17 i avsnitt 4.3.6. En nästan lika stor andel av ärendena avslutades därmed på annat sätt. Förklaringen till detta är att det finns ärenden som avslutas innan en domstolsprocess når sin slutfas. Det handlar t.ex. om ärenden där den bortförande eller kvarhållande personen återvänder frivilligt med barnet eller att en överenskommelse sker mellan parterna med stöd av sociala myndigheter. Vidare finns ärenden som är svåra och komplicerade. Exempelvis kan det handla om situationer där den bortförande personen först går med på att infinna sig vid domstol men för bort barnet en andra gång trots att en domstolsprocess har börjat. Ett annat exempel är icke konventionsärenden som visserligen kan innefatta en domstolsprocess i de berörda länderna, men i sådant fall en inhemsk process om vårdnad, boende och umgänge. I sådana fall bestäms ärendets resultat oftast av hur ärendet hanteras av domstolarna i det icke konventionsland till vilket barnet har förts bort. I dessa ärenden finns inte något internationellt regelverk att åberopa. 5.3 UD som centralmyndighet UD som förmedlande organ Uppgiften att vara centralmyndighet för barnbortförandeärenden har inom UD delegerats till enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden. Enheten har 44 tjänstemän, varav fyra tjänstemän (jurister) arbetar med barnbortförandeärenden.111 UD uppger att centralmyndighetens uppgift kan beskrivas som att vara det förmedlande organet. Detta innebär bl.a. att de konventionsländer som via den ansökande föräldern får veta att ett barn har förts bort till vänder sig till det svenska för att få ett ärende initierat. 109Civilutskottets studiebesök vid sekretariat och besök vid . 110Uppskattningen bygger på den information som fanns i ärendeakterna som studerades under juliaugusti 2008. Om domstolarna har varit involverade i något ärende och denna information inte har funnits i akten har hänsyn inte kunnat tas till informationen i fråga vid uppskattningen. 111UD, intervju . 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I 2008/09:RFR8 gäller barn som har förts bort från förmedlar UD ett ärende till det land dit barnet har förts bort genom att vända sig till motsvarande centralmyndighet i detta land. Ett ärende initieras vanligtvis genom att en ansökan inkommer till UD. Beroende på om det handlar om ett bortförande från eller till ställs ansökan till UD via olika kanaler. I det första fallet skickas ansökan vanligtvis via den drabbade förälderns juridiska ombud eller advokat. I det andra fallet tas den första kontakten med UD via det andra berörda landets centralmyndighet. Enligt uppgift från sker i enstaka fall att ett ärende direkt inkommer till rätten utan att det först inkommer till UD. I sådana fall informerar tingsrätten UD om det beslut som har tagits i ärendet.112 Enligt UD är det viktigt att understryka den förmedlande, samordnande och informerande rollen som UD har. Genomgången av inkomna ärenden visar att UD kan sägas fungera som navet i ett ärendes process. UD kan ha kontakt med både den ansökande och bortförande föräldern, deras advokater samt de andra myndigheter som är involverade i ärendet i fråga. UD understryker den neutrala ställningen som myndigheten har i enskilda ärenden och att UD därmed inte är någon part i ärendena. UD uppger att de i egenskap av centralmyndighet handlägger ärenden, men påverkar inte utgången av ett enskilt ärende eftersom själva utgången bestäms av domstolen eller föräldrarna själva.113 Det är i stället den behöriga domstolen i den anmodade staten som beslutar om ett barn ska återföras eller inte.114 I syfte att underlätta återföranden av olovligt bortförda eller kvarhållna barn föreslog regeringen budgetproposition att skulle avsättas för att täcka resekostnader och andra kostnader i samband med barns återförande till hemviststaten. beslutade därefter om ett sådant anslag att använda till kostnader för återförande till hemviststaten av barn som olovligen har förts bort eller kvarhållits i strid med en vårdnadsdom, kostnader som har till syfte att främja rätten till umgänge mellan barn och förälder samt kostnader för centralmyndigheten att anordna kurser och seminarier i syfte att informera om dessa frågor. Dessa resurser har kallats Barnfonden och utgör en del av anslag 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet (utgiftsområde 5).115 minskades anslaget till 500 000 kr116 och har legat på denna nivå 112Stockholms tingsrätt, telefonsamtal . 113UD, e-brev . 114UD, intervju . 115Tidigare hette anslaget 5:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet. 116Socialdepartementet, a.a., 2007. 2008/09:RFR8 5 HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN I En anledning till minskningen är enligt UD att personer som sökte bistånd var få.117 Det totala anslaget uppgår till och har legat på ungefär samma nivå . Anslaget täcker dock ett större användningsområde då det även används för konsulärt ekonomiskt bistånd.118 Av en rapport framgår att man använde medel från Barnfonden för kostnader avseende barns återförande, sökande förälders inställelse i domstol och uppdrag till International Social Service (ISS)119 att etablera kontakt med den förälder som fört bort ett barn.120 En genomgång av de ärenden där den ansökande föräldern har beviljats medel för att få hem barnet eller delta i domstolsförhandlingar som har gjorts inom ramen för denna uppföljning tyder på att resursanvändningen är efterfrågestyrd. Genomgången tyder vidare på att det inte finns en tillfredsställande information riktad till allmänheten om existensen av dessa resurser eller i vilka situationer Barnfonden kan utnyttjas. Medel har beviljats i de fall en förälder har ansökt om dessa resurser och det tydligt har framgått att föräldern ska återföra barnet till hemviststaten eller närvara vid en domstolsförhandling. På regeringens webbplats finns information på svenska om hur drabbade föräldrar ska gå till väga när de hamnar i situationer där den ena föräldern för bort eller kvarhåller barnet utomlands. Denna information kan vara av stor vikt för att berörda föräldrar ska kunna hantera det uppkomna problemet på ett bra sätt.