urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — , ledning och hanteringen av effektivitetsgranskningar Riksdagstryckeriet, , 2008 Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp Riksrevisionsreformen som genomfördes . Utredningen har antagit namnet . Riksdagsledamoten () var ordförande i utredningen fram till och entledigades från ledamotsuppdraget fr.o.m. . Fr.o.m. är () ordförande. Ledamöter i utredningen är (), (), (m, fr.o.m. ), (), (), (), () och (). Huvudsekreterare är och biträdande sekreterare (kammarkansliet). Utredningen har hållit 18 sammanträden, varav ett tillsammans med riksrevisorerna (27/9 2007) och ett med (14/11 2007). Vid sammanträden har information lämnats till utredningen av (ledamot av vetenskapliga råd), chefs-JO , och (ordf. respektive vice ordf. i Riksbanksfullmäktiges presidium), riksrevisor , överdirektör (), (f.d. ledamot av EU:s revisionsrätt), (GD ), (), (prof., ), (docent, ), riksrevisor , , och (alla ), och (ESV). Riksdagsstyrelsen beslutade att förlänga utredningens uppdragstid till . I detta delbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Förslagen om innebär ändringar i regeringsformen. Härmed överlämnar utredningen sitt delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen till riksdagsstyrelsen. I betänkandet finns två särskilda yttranden. Utredningens uppdrag om internationella verksamhet, om den årliga revisionen och om effektivitetsrevisionens inriktning samt några övriga frågor kommer att redovisas i ett slutbetänkande . Hanteringen av effektivitetsrevisionens rapporter................................ Hanteringen av effektivitetsgranskningar ........................ Styrelsen och granskningsverksamheten............................................ arbete med revisionsfrågor.............................................. Regeringens rapportering till ............................................. Utredningens slutsatser och förslag kring hanteringen av Lagreglering av styrelsens uppgifter .................................................. Hantering av anslag.................................................. Styrelsen och årsredovisningen.......................................................... Styrelsen och granskningsplanen ....................................................... Utredningens slutsatser och förslag.................................................... 6 Myndighetens ledning................................................................................. Ledningsformer i några andra länder ................................................. ombudsmän ()............................................................. Slutsatser och förslag ......................................................................... Direktiv för uppföljning av riksrevisionsreformen...................................... Statlig revision inom EU ............................................................................. Utredningens förslag sammanfattas i följande huvudpunkter. En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar. , som är en myndighet under , bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Regeringen ska senast redogöra för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effektivitetsgranskning. Styrelsen vid avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Rådets uppgift blir att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. 2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes . Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2. Tidpunkten för uppföljningen har valts med hänsyn till möjligheter att före riksdagsvalet bereda och besluta eventuella grundlagsändringar. Utredningen, som kallar sig , lägger i detta delbetänkande fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande hanteringen av effektivitetsrevisionens granskningar, arbetet i och i med revisionsfrågorna samt regeringens rapportering till . Förslagen om innebär ändringar i regeringsformen. Vidare behandlas i betänkandet frågor kring myndighetens ledning. Utredningen kommer i ett slutbetänkande att ta upp frågor om effektivitetsrevisionens inriktning, om internationella verksamhet och om den årliga revisionen. 1.2 Hanteringen av effektivitetsrevisionens rapporter Riksrevisorerna lämnar sina effektivitetsgranskningar till regeringen samt presenterar dem för . Styrelsen, som är ett politiskt organ med representanter för alla partier i , tar ställning till hur granskningar ska hanteras gentemot . Styrelsen kan välja att lägga granskningsrapporten till handlingarna eller att lämna en framställning eller redogörelse till . Styrelsen har oftast varit enig i sina beslut med anledning av rapporterna. Styrelsen har ägnat mycket tid åt att följa granskningsverksamheten och har i stor utsträckning utnyttjat sin initiativrätt att lägga fram förslag till . Av de 120 granskningar som riksrevisorerna beslutat om t.o.m. har styrelsen beslutat lämna 58 framställningar och 36 redogörelser till . Därmed har av granskningarna blivit riksdagsärenden. Styrelsen har i framställningarna i huvudsak ställt sig bakom riksrevisorernas förslag. Eftersom riksrevisorerna också har lämnat rapporterna vidare till regeringen och eventuella berörda myndigheter har utskotten i ofta avvaktat med att ta ställning till hur framställningen eller redogörelsen ska hanteras till dess att regeringen har redovisat vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningen. Regeringen har dock valt att lämna denna redogörelse endast en gång i budgetpropositionen, vilket har inneburit att det ibland gått mellan det att rapporten publicerats och att kunnat ta ställning. Några utskott har därför valt att försöka behandla granskningarna . Detta har inneburit att utskottet fått hantera ärendet två gånger, dels när det hamnar på bord i form av ett ärende från sty- 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF1 relsen, dels när regeringen redovisar sina åtgärder för i budgetpropositionen. Det vanligaste har dock varit att utskotten över huvud taget inte kommenterat redovisningen i budgetpropositionen. I några fall, vid elva tillfällen, har gjort särskilda tillkännagivanden till regeringen med anledning av en framställning. Då har ärendet återkommit till i någon form vid ytterligare ett tillfälle. I övriga fall har framställningarna avslagits (39) och redogörelserna lagts till handlingarna (28), dvs. det har inte funnits anledning för att föreslå att regeringen vidtar någon åtgärd med anledning av styrelsens ställningstagande till effektivitetsgranskningen. Det är inte särskilt enkelt att följa och entydigt klarlägga hur riksrevisorernas granskningar behandlats eller vilka resultat de lett till. Därför bör en enklare och entydig besluts- och hanteringsordning skapas för att åstadkomma ökad överblick och tydlighet. I stället för styrelsen bör, enligt utredningen, och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till rapporter. Det finns anledning att markera skillnaden mellan granskningsuppdrag och det politiska arbetet med anledning av granskningsiakttagelserna. Riksrevisorerna kan lämna rekommendationer i sina granskningsrapporter, men hur dessa förvaltas i riksdag och regering är i första hand en fråga för dessa organ, inte för . Riksrevisorerna bör därför lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen direkt till , som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Det innebär att riksrevisorerna fortsättningsvis inte lämnar några granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen till regeringen. Regeringen ska enligt bestämmelser i budgetlagen (47 §) för redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser. Som tidigare nämnts lämnar regeringen denna redogörelse en gång i budgetpropositionen. Redogörelsen lämnas som information utan något förslag om att ska godkänna eller på annat sätt aktivt ta ställning till redovisningen. Eftersom regeringen valt att rapportera i budgetpropositionen kan det bli relativt lång tidsförskjutning från det att granskningen publiceras till dess att den blir ett ärende i . Denna fördröjning kan delvis förklara varför redovisningen i budgetpropositionen vanligtvis ägnats begränsat intresse från och utskottens sida. En annan förklaring till det svaga intresset är att redovisningen drunknar i all framåtsyftande information som lämnas i budgetpropositionen. Utredningen förordar därför att regeringen rapporterar till i en särskild skrivelse per effektivitetsgranskning. Därmed blir respektive fackutskott mottagare av skrivelsen och får ansvar för att besvara den. Granskningen och de åtgärder regeringen redovisar blir således ett riksdagsärende som kräver en viss beredning och uppmärksamhet i ett utskott och därmed i . Det bör också enligt utredningens uppfattning föreligga motionsrätt på denna typ av skrivelser. Sannolikt skulle också kvaliteten på den återrapportering som regeringen gör förbättras om den görs i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport. har rapporteringen ofta begränsats till en 2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING hänvisning i budgetpropositionen som i flera fall har varit felaktig eller ofullständig. Det skulle också vara en bättre ordning om regeringens återrapportering till kunde ske med mindre tidsmässig eftersläpning. Frågorna skulle då i större utsträckning kunna behandlas i medan de fortfarande upplevs som aktuella. Det finns annars en risk att kommer på mellanhand medan och regeringen hanterar frågan. Utredningen anser att regeringen senast från det att den erhållit rapporten ska lämna en skrivelse till där man redogör för vilka åtgärder regeringen och myndigheterna vidtagit eller kommer att vidta med anledning av granskningen. Därefter tar ställning till om de åtgärder regeringen redovisat är tillräckliga. Utskottet har möjlighet att för viktigare granskningar kalla till sig den ansvarige riksrevisorn för att redogöra för granskningen och för att svara på frågor. Vidare bör ansvariga företrädare för regeringen och berörda myndigheter kunna kallas till utskottet för att ge sin syn på granskningen. Dessa utfrågningar, såväl interna som offentliga, kan genomföras antingen när granskningsrapporten publiceras eller efter det att regeringen lämnat sin redogörelse till . Bestämmelserna om finns i regeringsformen och i myndighetens instruktion. Ändringarna förutsätts träda i kraft nästa mandatperiod. För myndigheter under regeringen finns numera tre ledningsformer: enrådighetsverk där myndigheten leds av myndighetschef, styrelsemyndigheter som ofta är större myndigheter där myndigheten leds av en styrelse samt nämndmyndigheter där myndigheten leds av en nämnd. Regeringen kan besluta att det vid enrådighetsverk ska finnas ett insynsråd som ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Vid jämförelser med myndigheter under regeringen faller det sig som utredningen ser det naturligt att jämställa med ett enrådighetsverk, där riksrevisorerna svarar för ledningen. Att låta ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle innebära att riksrevisorernas självständighet skulle begränsas på ett sätt som skulle kunna inkräkta på oberoende. kommer , som framgått, inte att lämna några framställningar eller redogörelser med anledning av effektivitetsgranskningar. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att styrelsen vid i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Det parlamentariska rådets uppgift är att ge 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF1 insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av representanter för varje parti i . En av ledamöterna utses att vara ordförande i rådet. Valbara är riksdagsledamöter. Ledamöterna har inga suppleanter. förutsätts bli informerat om effektivitetsgranskningarna, men dessa överlämnas inte till rådet för annat än som information. ska följa verksamheten vid . Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. I 12 kap. 7 § RF föreskrivs att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Av riksdagsordningen framgår att uppdraget löper samt att en riksrevisor inte kan väljas om. Vidare föreskrivs att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning och att bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. Motiven för ett tredelat ledarskap, som de redovisades i förarbetena, var att man därigenom skulle uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Erfarenheterna av hittillsvarande verksamhet visar att de ursprungliga föresatserna inte har infriats fullt ut. Den nuvarande tredelningen har skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida har systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen. Mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod anser utredningen att det dock är för tidigt att redan nu föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter utredningen inhämtat och de problem som konstaterats innebär dock att vissa korrigeringar bör vidtas . Utredningen föreslår därför att den av riksrevisorerna som, enligt riksdagsordningen, ska svara för den administrativa ledningen får ett utökat administrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som innehas av riksrevisorerna gemensamt, förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Som en följd av våra förslag om bör även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevi- 2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING sorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden bör naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare. I genomförandet av den nya ordningen är det viktigt att balansen och jämbördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbas och att de får likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Vi förutsätter att den ansvarige riksrevisorn fördelar resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverksamheten och i övrigt främjar ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten ska liksom fattas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Förslaget om att inrätta en riksrevisor med administrativt ansvar kräver ändringar i riksdagsordningen och i instruktion. Ändringarna skulle kunna beslutas och träda i kraft , dvs. innan nästa riksrevisor tillträder . aktualiserades revisionsfrågan i bl.a. mot bakgrund av övergången till mål- och resultatstyrning av den statliga förvaltningen och de därmed sammanhängande kraven på en förstärkt revisionell granskning. Med anledning av en motion1 behandlade finansutskottet frågan om den statliga revisionens organisationsformer i ett betänkande (1991/92:FiU2) . Utskottet framhöll att liksom andra demokratiska stater behöver en stark och oberoende revision för att självständigt kunna granska den offentliga verksamheten, dess resultat och effekter. Utskottet drog slutsatsen att bör få ett ökat ansvar för den statliga revisionen, vilket bör beaktas vid kommande förändringar av den statliga revisionens organisation. Uttalandet vann dock inget gehör hos den då tillträdda borgerliga regeringen. Riksdagsutredningen2 som tillsattes tog upp frågan om revisionen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! som överlämnades till talmanskonferensen . Utredningens huvuduppgift var egentligen att behandla hantering av statsbudgeten i perspektivet av de nya styrformerna för statens verksamhet. Revisionsfrågan aktualiserades i samband med att utredningen behandlade frågan om organisation för uppföljning och utvärdering och samarbetet mellan utskotten och revisorer. Den övergripande frågan om var ansvaret för den statliga revisionen skulle ligga under eller regeringen behandlades inte. I utredningens huvudbetänkande redogjorde man dock för tre olika modeller för en förstärkt revision på riksdagsnivå: -Den internationella modellen med en stor, självständig revisionsmyndighet under . -En modell där revisionsansvaret överförs till utskotten. -Den dåvarande modellen med revisorer. Utredningens värdering av den internationella modellen var att den innebar en stark betoning av revisionens krav på oberoende och självständighet, i viss utsträckning på bekostnad av revisionens koppling till det parlamentariska arbetet. Ledamöter kunde få svårt att få gehör för granskningsförslag hos revisionsmyndigheten och revisionsmyndigheten för sina rapporter i parlamentet. Vid en bedömning av denna modell för svensk del fick man enligt 1990/91:Fi415. 2I utredningen ingick förutom talmannen (först , därefter ) riksdagsledamöterna (), (nyd), (), (), (), (), (), () och (). 2008/09:URF1 2 BAKGRUND utredningen också ta hänsyn till den svenska förvaltningsstrukturen med relativt självständiga myndigheter.3 Den dåvarande modellen med revisorer sågs av utredningen som ett uttryck för en strävan att kombinera revisionens krav på oberoende och självständighet med uttalanden om vikten av en nära koppling mellan revisionen och utskotten.4 Kopplingen till kom också till uttryck i det nära samarbetet mellan tjänstemännen och de av valda revisorerna, som beslutade om verksamhetens inriktning och om slutsatserna i de rapporter och skrivelser som revisorer avgav. Slutsatsen blev att denna modell förenar på ett välavvägt sätt revisionens krav på oberoende och självständighet med möjligheten att skapa en närmare koppling mellan revisionen och utskotten.5 Utredningen föreslog en kraftig utbyggnad av revisorers kansli men att en del av personalresurserna skulle kunna disponeras av utskotten för undersökningar av uppföljnings- och utvärderingskaraktär. Resultatet av beredning blev att en ny utredning skulle göras innan kunde ta ställning till tillskottet av resurser. Utredningen skulle avse utvecklingen av relationerna och rollfördelningen mellan revisorer och (). tillstyrkte dock en begränsad utbyggnad av revisorers kansli motsvarande ungefär en tredjedel av den föreslagna6. Emellertid kom inte ens den begränsade utbyggnaden att genomföras helt och hållet. Den nya utredningen, revisionsutredning7, tillsattes av talmanskonferensen först , , delvis beroende på valet och det påföljande regeringsskiftet. uppgift blev att överväga vilka totala resurser, ställt i relation till uppgifter och ambitionsnivå, som borde avdelas för den statliga revisionen och avväga hur dessa resurser skulle fördelas mellan RRV och revisorer. En annan viktig uppgift för utredningen var att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda myndigheterna. I en promemoria lämnade utredningen två alternativa förslag till organisering av statens framtida revisionsverksamhet. Utgångspunkten för förslagen var att regeringen skulle ha kvar ett eget revisionsorgan som enligt båda alternativen skulle ansvara för den årliga revisionen av myndigheterna. Enligt det första alternativet (alternativ A) behölls den dåvarande arbetsfördelningen mellan revisorer och RRV i sina huvuddrag. revisorer skulle emellertid i större utsträckning utföra granskning av de stora komplexa statliga systemen. revisorers kansli behövde, enligt detta alternativ, utökas med resurser motsvarande 1020 årsarbets- 1993/94:KU18. 7Bengt K Å var utredningens ordförande. Ledamöter i utredningen var (), (), (), (), (), Per (), () och (). 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 krafter och RRV:s resurser minskas i samma utsträckning. Det andra alternativet (alternativ B) karakteriserades av att den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak skulle utföras av revisionsorgan. Alternativet innebar att revisorers kansli skulle utökas och RRV minskas med resurser motsvarande ca 50 årsarbetskrafter.8 När avslutade sitt arbete visade det sig att enighet bara kunde nås om ett fåtal förslag som innebar -att utöka revisorers ansvarsområde till att omfatta mer myndighetsöverskridande systemgranskningar, -att begränsa de valda revisorernas insatser i revisionsarbetet till att avse initiering av granskningsprojekt och slutligt ställningstagande till gransk- - att utöka den årliga ekonomiska ramen för revisorer med () finansierat genom omprioriteringar inom ramen för det ordinarie budgetarbetet. förslag överlämnades till talmanskonferensen som ansåg att förslaget inte kunde ligga till grund för någon mer omfattande reform av revisorer. förde inte vidare de begränsade förslagen till . Frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området borde dock, enligt talmanskonferensen, tas upp på nytt under den följande mandatperioden.9 beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté, , för att göra en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området10. I direktiven uttalades bl.a. att kommittén skulle kartlägga och analysera former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan granskningsverksamhet och verksamheten vid revisorer. Kommittén skulle också se över roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som borde vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under . Kommittén skulle vidare överväga behovet av förändringar i organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. överlämnade sina förslag till riksdagsstyrelsen . Huvuddelarna i förslaget kan sammanfattas i följande punkter. 8Riksdagens revisorer och (revisionsutredning, stencil, ). 9Förslag till 1997/98:TK1 s. 1920. 10Ordförande i kommittén var talman och ledamöter var (), (), (), (), () (t.o.m. 28/9 1999), Per () (fr.o.m. 29/9 1999), (), (), (), () och (). 2008/09:URF1 2 BAKGRUND