urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — En förklaring till detta kan vara att rapporterna sällan innehåller ekonomiska beräkningar eller analyser av kostnader och resurser. -Mot bakgrund av skillnaderna mellan granskningsrapporternas fördelning på utgiftsområden och prioriteringarna i statsbudgeten kan inriktningen av de genomförda granskningarna 20032007 ifrågasättas utifrån principen om väsentlighet i valet av granskningsområden. 3.7 Externa synpunkter på granskning Utredningen har genom ett antal intervjuer, en intern utfrågning av myndighetschefer m.fl. och ett offentligt seminarium inhämtat underlag och synpunkter från olika personer och grupper som i ett eller annat avseende berörs av effektivitetsgranskningar. I underlagsmaterialet ingår även skriftligt material. Intervjuerna har omfattat tjänstemän vid utskott och , myndighetschefer och representanter för forskarsamhället. De flesta synpunkter som lämnats innehåller kritik även om flera positiva omdömen förekommer. De senare har dock ofta varit av mer allmän karaktär utan konkret motivering. Följande redovisning innehåller därför huvudsakligen kritiska synpunkter och ska inte ses som ett representativt urval. Granskningsrapporterna anses inom ett utskottsområde ha varit i huvudsak bra och välformulerade. Ett problem är att de inte håller publiceringsdatum och att det därför är svårt att planera in rapporterna i utskottets arbete. I rapporter, sägs det vidare, dras ofta samma slutsats om att regeringen styr dåligt, vilket anses vara ganska billiga poäng. Inrättandet av förväntades ge skjuts åt arbetet i med revision, uppföljning och utvärdering. Så blev det inte kontakterna är få och sporadiska. Några intervjupersoner säger att det fanns en mer positiv inställning till revisorer tack vare regelbunden kontakt och diskussioner om granskningsförslag. Vidare framförs att har producerat få granskningar inom vissa utskottsområden som har en stor andel av statsbudgeten. Detta har föranlett kommentarer som siktar inte på samma sätt som . Granskningsplanen anses vara för allmänt hållen och ger ingen konkret information om vad revisionen planerar för granskningar inom respektive utskottsområde. Några intervjupersoner menar att ämnesvalet för granskningarna gör att de är av begränsat värde för . Man anser att sällan kommer med intressanta eller användbara rekommendationer och att rapporterna ofta är förutsägbara och innehåller allmänna krav på tydligare regler, bättre styrning och klarare prioriteringar. Allmänt sett håller inte granskningarna tillräckligt hög kvalitet, anses det: de är vaga och oprecisa. Ofta, framförs det vidare, saknas analyser i rapporterna, och man bygger slutsatser på personliga tyckanden, både utredarnas och vissa intervjupersoners, som inte underbyggts med fakta. Få granskningar behandlar myndigheternas kostnadseffektivitet, sägs det vidare. I stället görs mycket på en alltför detaljerad nivå (t.ex. de makroekonomiska studierna). Granskningarna borde vara mer översiktliga och i större utsträckning handla om effektiv hushållning och kostnadseffektivitet. Enligt några kommentarer lägger för stor vikt vid att granska regeringen, vilket kanske var naturligt inledningsvis när man fick detta mandat men anser man att pendeln bör slå tillbaka på mer myndighetsfokus. Be- slutsunderlaget har, enligt några kommentarer, fått alltför stor uppmärksamhet i granskningarna så var inte tanken i förarbetena och frågan diskuterades inte ens då utan tanken var att effektivitetsrevisionen skulle arbeta som före reformen. Några synpunkter handlar om att sällan lyfter fram positiva saker i rapporterna. Det finns också, enligt kommentarerna, en räddhågsenhet att lämna policyrekommendationer, vilket revisionen borde kunna göra antingen i rapporten eller vid sidan av. Det behövs mer konstruktivt stöd än felfinneri i rapporterna. 3.7.3 Ur myndigheters perspektiv Allmänt sett borde ha som ambition att samarbeta och dela med sig av erfarenheter hellre än att välja konfrontation och ägna sig åt att finna fel, menar en myndighetschef. Andra framhåller att en fungerande dialog med myndigheterna och en ökad inriktning på samarbete skulle öka förtroendet för . Inriktningen av effektivitetsrevisionen bör vara att försöka bedöma om verksamheten är rimligt effektiv, anses det vidare. är det ofta smala och perifera frågor som tas upp, och många granskningar är inriktade på regeringens styrning och slutar ofta med krav på tydligare prioriteringar, vilket är utsiktslöst att få gehör för i den politiska miljön. Det hittillsvarande arbetets fokusering på frågor om regelefterlevnad som ofta leder fram till slutsatser om vad regeringen bör göra leder ingenstans, enligt en källa. Några intervjupersoner menar att granskning borde handla mer om strukturer och mindre om detaljer det är inte detaljerna man är mest intresserad av att få information om, det klarar internrevisionen av. inriktning mot regelföljande och ansvarsutkrävande är inte optimal, anses det vidare, och det vore också önskvärt om revisionen hade en mer konsultativ roll. I en kommentar sägs att gör sig resursblind genom att granskningen inte sker utifrån de verkliga förhållandena när det gäller uppdrag och resurser utan utifrån fiktionen att erforderliga resurser står till myndigheternas förfogande. Genom resursblindheten förlorar granskning mycket av sin relevans, sägs det vidare, och en av de få fördelar som skulle kunna finnas med en samlad revisionsfunktion, möjligheten till granskning utifrån ett helhetsperspektiv, går förlorad. 3.7.4 Ur forskningens perspektiv Det är slående hur lite effektivitetsrevision ägnat sig åt, anser en forskare och fortsätter, man brukar skilja mellan att göra rätt saker och att göra saker rätt och granskning ligger inom det sistnämnda området. En annan kommentar är att det behövs någon i samhället som ägnar sig åt vad man kallar metagranskning, dvs. att någon går utanför ramarna och försöker se över sektorer och system. har definierat sin verksamhet i termer av ansvarsutkrävande, kontroll, regelefterlevnad, oberoende och intern organisation ett alternativt spår skulle kunna handla om effektivitet, främjande och tvärsektoriella ansatser, anser en intervjuperson. En forskare menar att ansluter till vad som i forskarsammanhang kallas för (kontrollsamhället) och som präglar samhället, dvs. att alla kontrollerar varandra. Ett uttryck för detta i svensk statsförvaltning är inrättandet av s.k. sektorsmyndigheter som är satta att granska sina respektive sektorer. Vad finns det för utrymme och plats för i allt granskande som pågår? borde, anser denna forskare, i högre grad utgå från praktiken och ägna sig åt en bottom-up- ansats i sitt arbete inom huvudområdena styrning och organisation. 3.8 Utredningens iakttagelser och bedömningar Som konstateras inledningsvis i detta kapitel var frågan om effektivitetsrevisionens inriktning ingen huvudfråga i reformarbetet inför bildandet av . Det förväntades att effektivitetsrevisionen skulle fortsätta utvecklas enligt den inriktning som växt fram vid revisorer och , och den nya revisionslagens inriktningsbestämmelser fick därför en lydelse som nära överensstämde med den tidigare lagstiftningen. Olikheterna i de tidigare myndigheternas effektivitetsrevision fick ingen större uppmärksamhet eftersom huvudinriktningen uppfattades som gemensam och självklar. Inom fanns vissa förväntningar om att den nya myndigheten skulle utveckla en fruktbar syntes av de båda föregångarnas erfarenheter. är huvudman för och har som sådan ett övergripande ansvar för revisionens inriktning och myndighetens verksamhet, med beaktande av riksrevisorernas självständiga ställning (enligt RF 12 kap. 7 § andra stycket). Inom ramen för den uppföljning av revisionsreformen som genomförs anser utredningen att det är lämpligt att mer utförligt behandla några frågor med anknytning till effektivitetsrevisionens inriktning. Mot bakgrund av utredningens uppgifter och den relativt utförliga bakgrundsbeskrivning som lämnats ovan har vi inte för avsikt att gå in i den interna och professionella diskussionen om metoder och detaljer i effektivitetsrevisionen. I stället är vår utgångspunkt övergripande och handlar om granskningsarbetets huvudinriktning och resultat och om detta ger ett bra underlag för diskussion och politiska beslut i . De analyser, riktlinjer och erfarenheter som redovisats i tidigare avsnitt föranleder utredningen att göra följande iakttagelser och bedömningar. Utformningen av revisionslagen i samband med reformarbetet syftade till att effektivitetsrevisionen skulle ha samma huvudinriktning efter som före reformen. intentioner och förväntningar var att huvuddelen av effektivitetsgranskningar skulle ligga inom ramen för den traditionella effektivitetsrevision som utvecklats av revisorer och och den huvudinriktning som revisionslagen anger. Utredningen konstaterar, utifrån de kartläggningar och analyser som genomförts, att effektivitetsrevision huvudsakligen varit inriktad på granskning av regelefterlevnad. har den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta varit relativt liten. Endast av granskningarna har haft denna huvudinriktning, enligt AES. har riksrevisorerna uttryckt en delvis ändrad syn på effektivitetsrevisionens inriktning. I samband med att de beslutade om den strategiska planen för 20082011 fastställdes några viktiga vägval för effektivitetsrevisionen. Bland annat sägs att en ökad tyngdpunkt ska läggas vid granskningar som avser effekter, produktivitet och måluppfyllelse. Utredningen välkomnar denna markering och menar att den i stora drag ligger i linje med utredningens egen ståndpunkt om att effektivitetsrevision huvudsakligen bör inriktas mot vad som tidigare benämnts traditionell effektivitetsrevision. Utredningen har inte för avsikt att gå in i en diskussion om samtliga tidigare granskningskriterier men konstaterar, utan att gå in på innehållet i de inriktningspunkter som formuleras granskningsplan, att riksrevisorerna frångått de tidigare granskningskriterierna till förmån för en vidare diskussion om tolkningen av revisionslagen. Utredningen ser positivt på kriterium om ansvarsutkrävande eller som det återges i de senaste årens granskningsplaner: rapporter ska utformas så att de kan utgöra underlag för ett ansvarsutkrävande formulerades redan tidigt i myndighetens verksamhet. Utredningen konstaterar att det i revisions- lagen inte finns något som talar för att effektivitetsrevisionens inriktning ska baseras på ansvarsutkrävande eller att ta fram underlag för ansvarsutkrävan- Ansvarskriteriet kan enligt utredningen vara förknippat med en rad pro- Om ansvarskriteriet ska ses som ett krav på varje effektivitetsgranskning kan det bli svårt, för att inte säga omöjligt att granska verksamheter och äm- nesområden där ansvarsförhållandena är och förblir oklara. Det kan t.ex. gälla granskningar som griper över flera samhällssektorer eller komplicerade verk- samheter som inbegriper flera myndigheter och/eller andra aktörer. ningsobjektet är inte heller alltid en bestämbar aktör utan kan vara en verk- samhet, en reform eller en policy. Att avstå granskningar i dessa fall innebär en inskränkning av möjliga granskningsobjekt. Ansvarskriteriet kan även innebära en inskränkning av granskningens in- Om ansvarsutkrävande görs till ett obligatoriskt och förutbestämt mål för granskningen tenderar fokus i granskningarna att riktas mot hur väl de ansvariga på olika nivåer följt olika direktiv, regler och krav, dvs. ningen inriktas huvudsakligen mot regelefterlevnad i stället för effektivitet. Utredningen konstaterar att de kartläggningar som gjorts av genomförda granskningar visar på en sådan utveckling inom . Enligt utredningens mening är ansvar en oskiljaktig del av revisionen. ansvarsförhållanden när de är möjliga att tydligt avgränsa och fastställa inom effektivitetsrevisionen bör diskuteras som ett resultat av granskningen och inte som ett mål i sig. Traditionellt har ansvarsutkrävande inte varit ett kriterium inom svensk effektivitetsrevision. betonades i stället ansvarstagande och den koppling som finns mellan ansvar Att främja ansvarstagande kan, enligt utredningens me- ning, skapa utrymme för dialog och positiva förändringsdiskussioner som en följd av granskningens iakttagelser och slutsatser. Att utkräva ansvar ska naturligtvis göras i förekommande fall men först då processen kring an- svarstagandet inte fungerat eller givit önskvärda resultat. är, som mycket riktigt påpekar, inte en uppgift för revisions- myndigheten utan en fråga som i första hand åligger de politiska organen riksdag och regering. Alla effektivitetsgranskningar ska enligt riktlinjer avse Detta betyder att granskningar ska ta sin utgångs- punkt i intentioner och beslut och att förklaringar till brister ska sökas både hos de aktörer som bedriver verksamheten i fråga och hos reger- Ett krav om att alla granskningar ska avse hela verkställighetskedjan kan medföra att många granskningar begränsas till mindre och framför allt smalare frågor som betraktas i ett vertikalt stuprörsperspektiv. Att så ibland blivit fallet bekräftas bl.a. i kartläggningen av granskningar och i intervjuer som återfinns i utredningens underlagsmaterial. I lagen med instruktion för revisorer, som utgjorde förebilden för revisionslagens utformning, angavs att huvudintresset i effektivitetsrevisionen skulle knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden och att revisorerna framför allt skulle beakta frågor av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen. finns många sektorsinriktade uppföljnings- och tillsynsmyndigheter, t.ex. , , och , som alla har till uppgift att kontrollera och följa upp verksamheter inom sina respektive sektorer. Utredningen anser att genom sin övergripande position har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitetsfrågor i ett större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institution har samma möjlighet att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även granska frågor som spänner över flera samhällsområden. Mot denna bakgrund ser utredningen positivt på riksrevisorernas ambition inför att genomföra både bredare och djupare granskningar och förutsätter att detta även kommer att återspeglas i valet av granskningsområden. revisorer hade, enligt sin instruktion, rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden. I ett vidare perspektiv ser utredningen det som önskvärt att ska kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten. Det kan t.ex. handla om omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Riksrevisorerna och samråder och informerar varandra regelbundet om pågående granskningar. har granskningsrapporter i flera fall berörts i granskningar av regeringen. Särskilt en av granskningar ledde till en diskussion om myndighetens granskningsmandat och gränsdragningen mellan och . Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8) som publicerades . Utredningen har i detta sammanhang ingen anledning att gå in på granskningens sakfråga men konstaterar att denna rapport är ett exempel på överlappningen i och granskningsområden. Utredningen vill dock understryka vikten av vad som betonades i förarbetena om att och granskning utgår från olika förutsättningar: den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär18. inriktning hör till den senare kategorin. 2001/02:190 s. 62. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det görs ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning i revisionslagen (4 §). Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. granskning ska, som en del av kontrollmakt, tillgodose behov av underlag för debatt och beslut på det revisionella området. I ett vidare perspektiv bör granskningen även ge underlag för medborgarna och samhället att bedöma i vilken grad statens medel används på ett effektivt sätt. Utredningen konstaterar att de kartläggningar och analyser som redovisats ovan visar att effektivitetsrevision har varit av mycket skiftande karaktär. Granskningar inriktade på regelefterlevnad förefaller ha utgjort en stor andel. Betoningen av kriteriet om ansvarsutkrävande har medfört en fokusering på granskning av regelefterlevnad och styrning, vilket lett till en smalare inriktning. Den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta har förekommit i begränsad omfattning i granskningsverksamhet. För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten bör effektivitetsrevisionen, enligt utredningen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. bör de mest väsentliga delarna av varje utskottsområde föranleda granskningsinsatser. Utredningen anser vidare att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Med hushållning avses i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits för att hålla nere kostnaderna i den granskade verksamheten, och med resursutnyttjande avses förhållandet mellan nedlagda resurser och uppnådda resultat. Med måluppfyllelse avses förhållandet mellan avsedda och uppnådda resultat. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Utredningen anser att revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) i och för sig är väl formulerad i sin nuvarande lydelse, men mot bakgrund av de iakttagelser, bedömningar och slutsatser som utredningen nu redovisat bör ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning göras i lagen i enlighet med vad som anförts. 4 Den årliga revisionen I detta kapitel behandlas de frågeställningar kring den årliga revisionen som anges i utredningens direktiv. Som underlag används dels material från , främst olika årsredovisningar och material som lämnats direkt till utredningen, dels den undersökning av den årliga revisionen som utredningen uppdragit åt () att genomföra. Vid , som avvecklades 2003, finansierades en del av den årliga revisionen med avgifter. Affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering, de statliga bolagen och vissa stiftelser där verket utsåg revisor betalade avgifter för revisionen. Motivet för denna ordning var att organ som helt eller delvis finansieras genom avgifter ska bära den fulla kostnaden för sin revision. Den taxa som tillämpade vid avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning. beslutade19 att från ska ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftelser och övriga organisationer samt för revisionen av Årsredovisning för staten. Avgifter har inte tagits ut för revision av de allmänna försäkringskassorna och de nordiska institutionerna. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna (full kostnadstäckning) för utförd revision. Avgiftsintäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgifterna disponeras således inte av . granskningsverksamhet, såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen, är anslagsfinansierad. Vid inrättandet av ansågs det värdefullt att revisionens båda grenar, effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, finansierades på samma sätt, dvs. Motivet för detta var att det skulle underlätta och främja samarbetet mellan de två professionerna vid . Utredningen förväntas redovisa erfarenheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering. Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen framhölls som viktigt för den organisation som bildades . Utredningen ska redovisa på vilket sätt ett sådant samarbete har etablerats och vilka erfarenheterna är. 2002/03:63 Avgifter vid , 2002/03:FiU27, rskr. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN I utredningens uppdrag ingår att belysa konsekvenserna av omläggningen och bedöma hur finansieringsprincipen har tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats, och hur ser kostnadsutvecklingen för den årliga revisionen ut? En annan uppgift för utredningen är att belysa hur samarbetet mellan den ansvariga revisorn och internrevisionen fungerar på de större myndigheterna. Det finns 57 myndigheter under regeringen som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevision finns också vid riksdagsförvaltningen, , ombudsmän och riksbank. Med årlig revision avses sådan revision som enligt 5 § andra stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen) ska avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport ska avslutas med ett revisorsintyg. ska enligt 3 § revisionslagen granska årsredovisningen för 2.Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen 3.riksdagsförvaltningen, ombudsmän, 4.kungliga slottsstaten och förvaltning. Om delårsrapport ska lämnas ska den granskas med undantag för prognoser. Av revisionslagen framgår även att får utse revisorer i stat- liga bolag och stiftelser, s.k. förordnanderevision. Fram hade också i enlighet med lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser i uppdrag att utse revisorer i samordningsförbund. Den granskning som avses i 3 § ska enligt 5 § revisionslagen ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision). För granskningen av Årsredovisning för staten, samt kungliga slottsstaten och förvaltning gäller dock att revisionen inte ska avse ledningens förvaltning. Revisionsberättelser över den årliga revisionen ska lämnas till regeringen senast efter det att årsredovisningen lämnats. Revisionsberättelser och revisorsintyg som gäller och myndigheter m.m. ska dock inte lämnas till regeringen. Revisionsberättelser över och Stiftelsen ska lämnas till . Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som regeringen beslutat ska myndigheterna 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN lämna en årsredovisning till regeringen för det senast avslutade räkenskapsåret. Det innebär, om tidsplanen hålls, att lämnar revisionsberättelserna till regeringen . Enligt lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och ska myndigheter senast , , lämna en årsredovisning till för det senast avslutade räkenskapsåret. Det förutsätts att utan någon uttrycklig författningsbestämmelse i instruktionen eller i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. lämnar revisionsberättelse och revisorsintyg till den granskade myndigheten.