rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — 177Philip A. , Constitutional and Administrative in , 3:e upplagan. Brookers (2007). Palmer and , Bridled : 's Constitution and Government, 4th ed. Press (2004). 179Se t.ex. , Deficiencies in Delegated Legislation, , nr 1 (1999), s. 147 och . , Delegated Legislation in , , vol. 18 nr 2 (1997), s. 85 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 den skada en sådan debatt skulle kunna åstadkomma verkar förebyggande på normgivningen.180 Utskottet har även en stark självbild och ser sig själv som det viktigaste kontrollorganet när det kommer till kontroll av den makt som parlamentet har delegerat. En av de mest framträdande ordförandena i utskottet menar att utskottets arbete visar den nuvarande tendensen hos alla regeringar att sträva bort från den konstitutionella rättfärdighetens makt, lockade av maktens, effektivitetens och ändamålsenlighetens sirener. Vi är här för att utbilda, vägleda, övertyga, korrigera, tukta och reformera regeringen en medfödd syndare. Framför allt är vi här för att skydda och främja rättsstaten. Hur förklaras utskottets framgång i ? Flera orsaker nämns som bidragande till utvecklingen. Utskottet har lyckats visa en stark självständighet gentemot regeringen. Detta förklaras delvis med att RRC, precis som i , har en ordförande tagen från oppositionen, men den primära förklaringen till självständigheten anses dock vara utskottets förmåga att undvika att diskutera regeringens politik. I stället har utskottets kritik varit inriktad på mer tekniska frågor vilket har gjort regeringen mer benägen att ta till sig utskottets rekommendationer.182 De flesta är överens om att utskottet är en värdefull del av kontrollmakten och att arbetet i utskottet på det stora hela fungerar bra och att regeringen faktiskt tar till sig de rekommendationer som utskottet ger. Det problem som framför allt diskuteras i anslutning till utskottets arbete är det som kallas deemed regulations. Med det uttrycket menas delegerad normgivning som inte får formen av en förordning utan formen av regler, praxiskoder, föreskrifter, standarder, kungörelser, stadgar eller någon annan form.183 Dessa regleringar faller till synes utanför utskottets befogenhet. Utskottet kan dock besluta att en sådan reglering ändock faller inom dess befogenhet genom att regleringen kan anses vara en förordning184 och därmed får utskottet möjlighet att granska den. Det uttalas farhågor om att regeringen medvetet ger delegerad lagstiftning andra kostymer för att undvika utskottets granskning.185 Den lösning som föreslås på problemet är en förändring av den lagstiftning 180Caroline , in the Parliament, vol. 4 (2004), s. 29 och 19. 181The ongoing tendency of all Government to stray from the powers of constitutional righteousness seduced by the sirens of power, efficiency and convenience. We are here to educate, guide, persuade, correct, chastise and reform Government a congenital sinner. Above all, we are here to protect and promote the rule of law, se , Legislature v Executive: The Struggle Continues observations on the work of the Committee, , Occasional paper no 3, (2001), s. 1 f. 182Morris & , s. 29 f och 19 f. 183The form of rules, codes of practice, instructions, standards, notices, orders or in some other form, se , Deficiencies in Delegated Legislation, , nr 1 (1999), s. 19. Där finns även en längre diskussion kring vad som definieras som deemed legislation. 184Deemed to be regulation. 185Geoffrey Palmer, and the in After 20 Years We to Try a , , Occasional paper nr 18, (2006), s. 19 f. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT som styr utskottets arbete där befogenheten breddas från att gälla endast förordningar till att omfatta alla typer av föreskrifter.186 Som ovan nämnts handlar den övriga diskussionen kring parlamentets kontrollmakt om två reformers betydelse för parlamentets makt. Den första reformen är en övergång till en radikal form av som inneburit en ökad privatisering och en ökad bolagisering av regeringsmakten. Den har även inneburit att privata och affärsmässiga modeller införts för den verksamhet som ligger kvar under regeringen.187 Reformen innebar även en förändring av det politiska ansvaret såtillvida att ministrar under det nya systemet endast skulle vara ansvariga för resulta- tet188 av verksamheten medan myndighetscheferna var ansvariga för effektiviteten189. Tanken med detta är att ansvaret ska ligga hos den som har möjlighet att påverka utgången. Denna tanke har dock haft svårt att få genomslag och det har förekommit fall där ministern har avgått på grund av händelser denna inte kunnat påverka.190 I diskussionen lyfts även problemet med parlamentets minskade insyn i regeringens verksamhet fram. De kontrollmekanismer som satts upp ifrågasätts och behovet av ordentlig och genomgående revision lyfts fram. Till exempel innebär reformen att statsrevisionens arbete har försvårats genom att delar av regeringens verksamhet flyttas till bolag eller andra organisatoriska former där revisionens insyn är begränsad eftersom revisionsmyndigheten endast har tillgång till statens bankmedel191. Mer makt har därför i stället flyttats över till som har beslutanderätt över vart medel tar vägen och hur de redovisas.192 Den andra reformen som diskuteras är övergången från majoritetsval till proportionellt val. Reformen har inneburit att tvåpartisystemet inte längre existerar. är det sju partier i parlamentet. Det har även inneburit en övergång från majoritetsregering som regel till minoritetsregering. Det har bl.a. inneburit att gränsen mellan regering och opposition inte är lika tydlig som . Med minoritetsregeringar som har stödpartier i parlamentet blir det inte lika klart vilka som konstituerar oppositionen som med tvåpartisystem. Det har även ändrat förutsättningarna för det kollektiva ansvar som varit regel i förhållande till regeringen. 187Janet , Style, I: The Executive and Public in Comparative Perspective, Red: , (2006), s. 124. 188På engelska: outcome. 189På engelsk: output. 190Janet , Style, I: The Executive and Public in Comparative Perspective, Red: , (2006), s. 155158. 191På engelska: Crowns bank accounts. 192Janet , Style, I: The Executive and Public in Comparative Perspective, Red: , (2006), s. 124160, se särskilt s. 158160. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 det funnits s.k. ministrar utanför regeringen. De har haft en ministerpost men inte varit ansvariga för den politik som förs utanför det egna ansvarsområdet. Det innebär att när deras sakområde diskuteras är de del av regeringen men när diskussionen hamnar utanför detta tillhör de oppositionen. Denna lösning, med ministrar utanför regeringen, anses vara unik.193 Det konstateras även att övergången till minoritetsregeringar skapar ett system där regeringen måste försäkra sig om parlamentets stöd. En regering måste i underställa sig förtroendefrågor i parlamentet vid tre situationer: debatten efter varje nytt parlaments öppnande, efter statsministerns tal vid öppnandet av varje parlamentssession och vid antagandet av budgeten. Under tvåpartisystemet var dessa tillfällen endast ceremoniella men efter övergången till proportionella val har frågan blivit reell. måste regeringen genom förhandling och koalitioner försäkra sig om parlamentets stöd. Det innebär även att betydelsen av parlamentets kontrollmakt ökat.194 är en federal stat och republik. Den parlamentariska kontrollen i sker, såsom i många länder, genom främst de parlamentariska utskotten och kommittéer. Förbundsdagens rätt att kalla ministrar till plenumsammanträden har visat sig svår att göra något av i praktiken.195 Det är betydligt vanligare att det är utskotten som efter underhandskontakter har träffar med ministrarna, om än ingen tillförlitlig statistik över sådana kontakter tycks finnas. Utskottens kontrollfunktion brukar indelas i olika delmoment. Det första är kontrollen genom de ständiga utskotten. Dessa utövar främst en kontrollfunktion genom att delta i lagstiftningsärendena, men kan även på eget initiativ ställa frågor, kalla till förhör etc. för att hålla sig ajour med utvecklingen på sitt område. Antalet utskott varierar men är 22. Även antalet ledamöter i utskottet varierar kraftigt mellan 13 till 41. Ut- skotten är proportionerligt sammansatta och kan inrätta underutskott om så anses behövligt. Vissa av de ständiga utskotten har en särskild roll i kontrollavseende. Ett utskott sysslar i stort sett helt med att granska regeringens utrikes- och säkerhetspolitiska agerande. är ett annat sådant utskott, som bl.a. har rätt att på eget initiativ anta formen av ett undersökningsutskott (se nedan). Det mäktiga finansutskottet är också ett ständigt utskott av särskild betydelse. bör nämnas ett utskott benämnt petitionsutskottet. Medborgarnas i grundlag (artikel 17) angivna rätt att direkt vända sig till myndigheter 193Philip A , MMP and the Constitution: , Paper presenterat vid symposiet and the Constitution: 15 years past; 15 years forward, , s. 58. 195Klein s. 23, som anger att sådana förslag väckts 77 gånger , men endast vunnit bifall i 17 fall. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT och beslutsfattare har i parlamentet fått en praktisk motsvarighet i ett utskott med särskild uppgift att ta emot sådana skrivelser. Till dessa organ ska också läggas vissa ständiga kontrollkommittéer på områden gällande säkerhetstjänsten, gränsövervakningen och kampen mot organiserad brottslighet. Kommittéerna har precis som utskotten tillgång till handlingar, kan kalla vittnen, göra besök etc. Vid sidan av dessa mer eller mindre permanenta kontrollorgan finns möjligheten att tillsätta särskilda undersökningsutskott (artikel 44 GG). Om av ledamöterna i enas tillsätts ett sådant utskott för att utreda politiska eller administrativa misstag inom regeringen eller dess myndigheter.196 Dessa utskott ska skriftligen rapportera till Bundestag inom den löpande mandatperioden och en sådan rapport åtföljs alltid av debatt i kammaren. Det är tydligt att tillsättandet av utskott alltmer kommit att inriktas på olika former av skandaler.197 Till dessa kontrollinstrument ska läggas några andra former av kontroll som sker inom ramen för parlamentets arbete. Frågor till regeringen eller enskilda ministrar kan ställas i flera olika former: de små frågorna besvaras enbart skriftligen, de stora frågorna åtföljs av debatt. Denna senare typ av frågor kräver dock att en parlamentsgrupp (Fraktion) eller av ledamöterna ställer sig bakom frågan.198 Individuella frågor har ledamöterna bara fyra och dessa ställs och besvaras alltid skriftligen. Vidare ordnas särskilda frågestunder där ledamöterna kan ställa och direkt få svar på frågor till regeringen. av ledamöterna eller en grupp av ledamöter kan framtvinga att en sådan frågestund förlängs till en s.k. Aktuelle , där ytterligare möjligheter till frågor ges. En sista frågemöjlighet finns i samband med de s.k. regeringsfrågorna, som kan ställas till regeringsledamöter i parlamentets plenum. Det kan vara värt att påpeka att den tyska förbundsdagen inte har möjlighet att rikta misstroende mot enskilda ministrar.199 Parlamentariskt ansvar är därmed strikt åtskilt från frågor om sanktioner. Bland övriga kontrollinstrument bör främst nämnas den tyska författningsdomstolen (BVerfG), dit såväl parlamentsledamöter som enskilda kan vända sig med klagomål om brott mot grundlagarna. Vidare bör noteras att man i inte instiftat direkta ombudsmän efter skandinavisk modell. Däremot finns några kommissionärer med liknande uppgifter inom vissa sakområden (t.ex. dataskydd). kan betonas att man i tysk förvaltning inte erkänt en offentlighetsprincip av den karaktär som finns i . EG-rätten synes här ha medfört förändringar från ett strikt synsätt på vilka handlingar som är tillgängliga för medborgare till större öppenhet. Vissa länder (del- 196Granskningen kan även anse Bundestag självt. 197V /Kunig, Grundgesetz-Kommentar (2001), artikel 44, rdnr 2. 198En relativt nylig siffra från (/parlament/funktion/kontrolle/instru.html) anger att 156 stora frågor och 2 070 mindre frågor klarats av . 199Klein, artikel 43 (2004) i: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, band IV, s. 22. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 stater) har t.o.m. infört öppenhet som huvudregel (liknande den svenska offentlighetsprincipen). Det är ganska klart att den starka koppling som alltmer kommit att växa fram mellan parlamentets ledamöter och regeringen medfört teoretiska problem för tysk konstitutionell forskning. En sådan närmast brittisk sammanväxning blandar konstitutionella funktioner på ett sätt som inte är förenligt med grundtankarna bakom den tyska författningen.200 Det är också klart att denna sammanblandning av lagstiftande och verkställande makt varit en återkommande forskningsfråga i vilken mån utvecklingen kan förenas med parlamentets ställning, de enskilda ledamöternas roll etc. En forskningsfråga som också blivit föremål för rättsliga överväganden inom ramen för författningsdomstolens praxis är den om hur långt regeringsmedlemmarnas skyldigheter inför parlamentet sträcker sig.201 I tidigare praxis angavs ibland att det inte förelåg annat än en passiv plikt att medverka för inkallade ministrar. tycks dock den förhärskande meningen vara att inkallade ministrar inte bara måste inställa sig, de måste aktivt bidra och medverka till att besvara frågor från parlamentsledamöterna fullständigt och sanningsenligt.202 Att en omotiverad eller generell vägran att ge uttömmande svar eller förklaringar är ett brott mot författningen, synes det råda enighet om. En relativt omfattande diskussion har också förts angående frågerättens författningsrättsliga grunder, något som i sin tur har betydelse för hur denna kommit att utvecklas i praktiken. sågs frågerätten som intimt sammankopplad med förbundsdagens rätt att kalla ministrar till sig, med konsekvensen att enskilda ledamöter inte på egen hand hade rätt att ställa frågor. Över tid har praxis ändrats och anses frågerätten i stället emanera från parlamentsledamöternas uppdrag (artikel 38) och därmed vara till för att dessa ska kunna utföra sitt demokratiska uppdrag på bästa sätt.203 Undersökningskommittéer verkar anses utgöra de mest betydelsefulla kontrollinstrumenten i den tyska förbundsdagen, inte minst för att en minoritet kan tvinga fram dem.204 Här är det också särskilt tydligt, menar man, att denna form av kontroll egentligen kommit att bli en beståndsdel av den partipolitiska kampen inom parlamenten mer än en oberoende och förutsättningslös granskning av regeringsmakten.205 Två huvudsakliga förändringsförslag verkar diskuteras för att komma åt denna problematik. Det första är att kasta om majoritetsförhållandena i undersökningsutskotten, så att oppositionen får majoritet där. Eftersom den partipolitiska majoriteten behåller kontrollen över 200Se Schmidt-Assman & , The Scope and Accountability of Executive in , i: , s. 280. 201Klein s. 35 f. med hänvisningar. 202Vissa snäva undantag accepteras. 203Klein s. 42 med hänvisningar. 204Se Schmidt-Assman & , s. 280. 205V Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentarn band 2 (2001) artikel 44, rdnr 1 och 54. 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT parlamentet i plenum kunde ett sådant avsteg från parlamentariska grundprinciper godtas, menar vissa. Ett annat förslag är att ge platser i utskotten till domare eller andra neutrala personer, för att på sätt öka möjligheten till bedömningar som inte så tydligt färgas av den partipolitiska kampen mellan majoritet och minoritet i parlamentet som helhet. En sådan juridifiering av den parlamentariska verksamheten är dock inte enbart något eftersträvansvärt och båda dessa reformförslag har än så länge inte medfört några större förändringar.206 är en konstitutionell monarki med drottningen av som statsöverhuvud. De befogenheter som tillkommer henne är dock delegerade till generalguvernören (). Konstitutionen består av tjugofem olika dokument, men Constitution 1867 och Constitution 1982 intar en särställning bland dessa. Utöver dessa dokument finns det även oskriven konstitutionell praxis. Parlamentet har två kammare, senaten och representanthuset. Regeringen måste ha stöd i representanthuset för att kunna sitta kvar vid makten. Förlorar regeringen en förtroendefråga, t.ex. en budgetfråga, eller om den förlorar en förtroendeomröstning, Want of Confidence207, bör regeringen avgå eller utlysa nyval. Debatten i kammaren är det dominerande kontrollinstrumentet i i likhet med andra länder som adopterat Westminsterparlamentarism. representanthuset har sittning inleds med en lång frågestund. Det finns även avsatt varje kalenderår då oppositionen kan kritisera regeringen i en debatt i ärenden gällande den övergripande nationella politiken, s.k. opposition days. Det kan även nämnas att det under budgetdebatten avsätt för att diskutera regeringens allmänna finans- och skattepolitik. Större delen av den kontroll som sker utanför kammaren sker i olika utskott. Parlamentet har möjlighet att tillsätta särskilda utskott s.k. select committees med befogenhet att granska ett visst ärende. Det finns även stående utskott i parlamentet som kan granska ärenden som ligger inom deras befogenhet. Det finns flera exempel i den kanadensiska lagstiftningen på lagar där det uttryckligen framgår att en viss delegerad normgivning ska underställas ett namngivet utskott för granskning.208 Ett särskilt fall bland dessa lagar är The User Fees Act. Den stadgar att ett förslag från en normgivande myn- 206V Münch & Kunig, Grundgesetz-Kommentarn band 2 (2001) artikel 44, rdnr 56 207Påminner om den svenska missförtroendeförklaringen. Endast konstitutionell praxis. 208Som exempel kan nämnas: The Official Languages Act, The Emergencies Act, The Small Business Financing Act samt The Assisted Human Reproduction Act. PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT BILAGA 2 2008/09:RFR14 dighet som syftar till att ändra eller fastställa en avgift måste underställas parlamentet som hänskjuter frågan till lämpligt sakutskott som sedan lämnar en rekommendation till parlamentet. I finns även ett stående utskott med uppgift att granska delegerad normgivning, ().209 Utskottet består av ledamöter från båda kamrarna med ett delat ordförandeskap mellan en regeringsrepresentant från senaten och en oppositionspolitiker från representanthuset. Utskottet granskar endast legala aspekter och procedurfrågor, inte huruvida det är en bra eller dålig lag.210 Utskottet har sedan möjlighet att föreslå parlamentet att underkänna normgivningen. För att förslaget ska gå igenom måste det antas av båda kamrarna. ska nämnas att det i precis som i alla andra fungerande demokratier finns en självständig revisionsmyndighet under parlamentet. Det ledande verket när det kommer till konstitutionell rätt i är of Canada.211 När det kommer till parlamentarisk kontroll domineras den akademiska debatten av den s.k. . Skandalen, som beskrivs nedan, startade en livlig debatt om regeringens, ministrars och tjänstemäns ansvar i . I övrigt finns det inte någon större diskussion kring parlamentets kontrollmakt. Det finns en del kring kontroll av delegerad normgivning och något om hur kontrollmakten påverkas av att det är en minoritetsregering men det är den allmänna ansvarsdebatten i efterdyningarna av skandalen som dominerar diskussionen. Som ovan nämnts domineras den akademiska diskussionen i av den s.k. och dess efterverkningar. Skandalen skapade en intensiv diskussion kring regeringens och ministrars ansvar för verksamheten. Jag kommer inledningsvis att ge en kort beskrivning av skandalen för att öka förståelsen för den diskussion som förs. Det har länge funnits en separatiströrelse i som strävar efter självständighet för delstaten, och 1995 hölls en folkomröstning i delstaten för att avgöra dess ställning i federationen . Både separatister och federalister mobiliserade sina rörelser men den federala regeringen höll inledningsvis en låg profil i valrörelsen. Efter kritik om att regeringen var alltför passiv i frågan avsattes och användes stora summor pengar i en stor reklamkampanj i syfte att motverka den publicitet som separatisterna fått. Folkomröstningen föll ut i den federala enighetens favör men regeringen fortsatte att driva olika 209Regleringen som styr utskottets verksamhet och befogenheter finns i Rules of the Senate, Standing Orders of the House of Commons samt Act. 210Utskottet ser till legal and procedural aspects of the regulation och inte till the merits of the law or the policy behind it. 211Peter Hogg, Constitutional of , (2005). 2008/09:RFR14 BILAGA 2 PARLAMENTARISK KONTROLL AV REGERINGEN EN FORSKNINGSÖVERSIKT reklamkampanjer i syfte att stärka bilden av den federala staten och nationalstatskänslan. av spenderades motsvarande ca . Både den kanadensiska statsrevisionen och en senare fastslog att ungefär hälften av pengarna gått till olika konsultarvoden, och att mycket utav de pengar som gått till reklam inte hade fått någon motprestation. Anledningen till det sistnämnda tros vara att pengarna gått till regeringsvänliga pr-byråer som betalning för att de under tidigare valrörelse bidragit med gratis politisk reklam för regeringen. Pengarna var således mer en form av återbetalning än betalning för någon faktiskt tjänst. Skandalen dominerade kanadensisk politik mellan med direktsända utfrågningar och bloggar som läckte ut material från undersökningen.212 Det stora problemet med skandalen och de efterföljande undersökningarna var svårigheterna att hålla någon eller några ansvariga för händelserna.213 Det var just detta faktum som startade diskussionen om regeringens och ministrars ansvar. Problemet var med andra ord att kunna identifiera vem som bar ansvaret. Ett förslag som tidigt fördes fram i debatten var att införa ett system där chefstjänstemannen på en myndighet eller departement har fullt och personligt ansvar för alla transaktioner som sker i myndigheten eller departementet.214 Detta ansvar skulle brytas endast om deras beslut skriftligen ändrades av en minister som i det fallet övertog ansvaret.215 Regeringens svar på skandalen var att sätta upp en ledd av domare (nedan GK), vars rapport fick ett stort genomslag i debatten. Rapporten är uppdelad i två delar där den första försöker fastställa vad som hänt och den andra kommer med förslag på vad som borde göras. Utredningen fastslog att det politiska systemet i skapat en anmärkningsvärd brist på ansvar. Slutsatsen var att det behövdes en tyngdpunktsförskjutning mellan parlamentet och regeringen och att ansvarsfrågan 212För en utförlig beskrivning av händelseförloppet kring skandalen se . , Focusing Events and the Illusion of Paradigm Shift: The Sponsor- ship Scandal and the Reconfiguration of Public Accountability in , Paper prepared for the Annual Meeting of in , , till , se även , Insisting on Traditional Ministerial Responsibility and the Constitutional Independence of the : The Gomery Inquiry and the Canadian Sponsorship Scandal, 65(3), s. 1521 213För att citera en av de akademiker som vittnade inför parlamentet: The investigation [] into the sponsorship affair was successful and useful, although perhaps in an It identified the crucial factors that allows such problems to happen. Not one of the many witnesses who came before the committee, neither ex-ministers nor public servants, stated, yes, managing this program was my responsibility, and I am responsible and accountable for what went wrong with it. Ours is a system of responsible government. Constitutionally, someone must be responsible and accountable to Parliament for what the government does or fails to do [] The breakdown of responsibility and accountability disclosed by the investigation [] shows that something is seriously wrong with the way the principle of responsibil- ity is construed and practised in .