rfr · GX0WRFR1 · 2009-11-26 00:00:00 — uppger att det i kontakter med slakterier framhåller att vissa slaktbiprodukter kan gå till biogas, men att alla slaktbiprodukter inte är lämpliga eller tillåtna att användas i biogasanläggningar. Enligt uppgift från finns ingen statistik om hur stor andel av avfall från småskaliga slakterier som går till biogasanläggningar etc.42 41Utfrågningen finns dokumenterad i rapport /07:RFR5. 42Jordbruksverket, e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Hanteringen av slaktavfall (animaliska biprodukter) regleras genom EG- förordning.43 För att få behandla animaliska biprodukter krävs tillstånd av . Slaktavfall delas enligt förordningen in i tre kategorier: Kategori 1 omfattar material som har högsta risk, bl.a. specificerat riskmaterial (SRM).44 Sådant material ska destrueras i godkänd anläggning genom förbränning. Kategori 2 omfattar bl.a. kadaver som inte innehåller SRM. Sådant material tas om hand via sterilisering i godkända anläggningar. Kategori 3 omfattar delar från slaktkroppar som är tjänliga som livsmedel. Hit räknas även blod, hudar och matavfall med animaliskt innehåll. Så- dant material får användas som råvara för djurfoder, för tillverkning av tvål, gödningsmedel m.m. och för omvandling i en biogas- eller komposteringsanläggning.45 har i uppföljningen uppgett att inte har strängare regler vad gäller slaktavfall än vad kräver. Enligt verket har medlemsländerna i vissa fall möjlighet att bestämma om animaliska biprodukter från slakt varför det kan vara olika mellan länder.46 i menar att de höga kostnaderna för omhändertagande av avfall för de små företagen måste ses över. Enligt en utredning från () kan kostnaderna för avfallshanteringen variera betydligt beroende på avstånd till olika hanteringsanläggningar och hur stor andel av avfallet som kan hanteras vidare i jordbruket. Avfallskostnaden per mängd försålt kött kan enligt JTI vara avgörande för det småskaliga slakteriets lönsamhet. JTI har tidigare framfört att problemen för de småskaliga slakterierna även bottnar i lönsamhetsproblem och den hårda konkurrensen från importerat kött. Enligt JTI gör det komplicerade regelverket att det är svårt att starta eget slakteri. Se vidare avsnitt 4.2.2. SSKF har bl.a. fört fram att staten måste gå in med medel för att sänka kostnaderna för slaktavfall. SSKF har i uppföljningen pekat på att regelverket kring slaktavfallet bör ändras så att fler företag kan bli intresserade av att ta hand om avfallet. SSKF menar att det finns endast ett företag som hanterar slaktavfallet. Även har framfört att de höga kostnaderna för hantering av slaktavfall är ett hinder som kvarstår och försvårar att starta småslakterier med tillhörande förädling. 43Europaparlamentets och rådets (EG) förordning nr 1774/2002. 44SRM kan betecknas som de delar av djurkroppen där man har hittat smittämnet prioner eller där det misstänks att det skulle kunna förekomma. SRM-bestämmelserna har tillkommit för att undvika eventuell överföring av TSE-smitta. Reglerna tillkom i samband med utbrottet av den s.k. galna ko-sjukan (BSE). 45Se bl.a. JTI, 2007. 46Jordbruksverket, e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Mobil slakt har förekommit inom rennäringen. Mobil slakt av andra djurslag var tidigare förbjudet enligt EG-direktiv.47 I uppföljningen har betonat att det inte längre finns några laghinder mot mobila slakterier. konstaterar de intervjuade tjänstemännen att mobila slakterier är alltför dyra för att kunna nå lönsamhet. Det uppges finnas endast ett norskt mobilt slakteri som används i vid renslakt. Enligt de intervjuade tjänstemännen skulle det sannolikt behövas statliga subventioner för att mobila slakterier ska börja användas. En annan fråga som har uppmärksammats i uppföljningen handlar om gårdsförsäljning av småskaligt producerat vin m.m. presenterade sitt betänkande . I betänkandet konstateras att sprit- och öltillverkning har förekommit i och att flera svenska spritdrycker och ölsorter finns i Systembolagets sortiment. Vinodling är däremot en tämligen ny företeelse i , och finns det ett 60-tal vingårdar. Flera är hobbyodlare och i så gott som samtliga fall rör det sig om småskalig verksamhet. Volymen är liten och det framställda vinet blir dyrt, vilket enligt utredningen medför begränsade möjligheter att kunna sälja vinet via Systembolaget. Enligt uppgift finns även ett antal små bryggerier som skulle önska att få sälja sina produkter direkt från . I utredningsbetänkandet redovisas att tillverkare och LRF har framhållit att är det enda land inom EU som inte tillåter gårdsförsäljning. Lokala småproducenter anser sig ha svårt att få sina produkter listade för försäljning på Systembolaget. beslutade att en leverantör av en lokalt producerad produkt som ingår i beställningssortimentet efter ansökan hos Systembolagets huvudkontor ska kunna få produkten lagerförd i den lokala systembolagsbutiken, dvs. den butik som ligger närmast tillverkningsstället. hade enligt utredningen 36 producenter med totalt 158 artiklar fått denna rätt. Systembolagets initiativ uppges ha mottagits positivt, men flera, främst vinproducenter, menar att deras produkter blir väl dyra om de ska säljas via Systembolaget i konkurrens med andra varor samt att attraktionen består i att varan säljs direkt till turister och andra besökare till anläggningarna. Utredaren gjorde bedömningen att försäljning av starköl, vin och spritdrycker direkt från tillverkaren inte bör tillåtas då det inte är förenligt med Systembolagets monopolställning.48 Utredningsbetänkandet har remissbehandlats och olika synpunkter har framförts gällande utredningens bedömning. Exempelvis ser i sitt remissvar inga hinder från ett livsmedelssäkerhetsperspektiv mot att tillåta provsmakning och gårdsförsäljning av lokalproducerade alkoholdrycker. 47Se vidare JTI, 2002. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET gårdsförsäljning skulle kunna skapa helt nya affärsmöjligheter för landsbygdsföretagen genom att ta till vara denna potential. Föreningen har i sitt remissvar motsatt sig utredningens förslag om att gårdsförsäljning av vin ska förbjudas och anser i stället att en reglerad gårdsförsäljning av vin till konsument samt möjlighet till provsmakning ska tillåtas direkt vid produktionsstället. Föreningen menar att gårdsförsäljning av vin inte utgör något hot, varken mot folkhälsan eller mot Systembolagets och alkoholmonopolets fortsatta existens. Det kan noteras att Systembolagets verkställande direktör har framfört att Systembolaget avser att vidareutveckla formen för e-beställning för att möta de önskemål som finns på en utökad service för gårdar och deras besökare.49 i har i uppföljningen framfört att föreskriften om dricksvatten bör ses över.50 menar att den omfattar allt från stora kommunala vattenverk till den lilla livsmedelsproducenten, vilket kan få besvärliga konsekvenser för de små företagen med höga analyskostnader och ibland krav på åtgärder som inte är relevanta. Enligt behöver således konsekvenserna för de små företagarna av dricksvattenföreskrifterna ses över. När det gäller regelverket kring märkning visar utskottets enkätundersökning att en majoritet av de företag som har besvarat enkäten anser att reglerna fungerar bra. Från kommun har det dock framförts att en förenkling av märkningsföreskrifterna skulle välkomnas av både kontrollpersonal och tillverkare. Förutom regelverket inom livsmedelsområdet finns ett stort antal övriga regelverk som på olika sätt påverkar den småskaliga livsmedelsproduktionen. Ett sådant regelområde rör anställningsfrågor. I uppföljningen har i pekat på att det är betydelsefullt att regelverket inte innebär för stora hinder för livsmedelsföretagen att anställa. Ett företag i län har i sammanhanget konstaterar att det är svårt att få tag på personal och att de höga kostnaderna för personal är svåra att bära för små företag. Ett problem i sammanhanget är att mycket småskalig livsmedelsproduktion är turistbetonad verksamhet, vilket innebär en stor säsongsvariation och problem med vad personalen ska göra utanför säsong. Ett annat regelområde är arbetsmiljöområdet där en företagare i har framfört följande: Ett problem är att har alldeles för dålig koll på livsmedelslagarna, där vissa regler är i direkt kollisionskurs med varandra. Hur löser man sådana frågor? Personligen sätter jag livsmedelslagarna i första hand då det gäller folks hälsa, men vilka väger egentligen tyngst? 49Dagens Nyheter, , och Systembolagets webbplats. 50Regelverket kring dricksvatten består av föreskrifter från som baseras på ett EG-direktiv, se bilaga 1. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET 3.3 Godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar I detta avsnitt redovisas reglerna för godkännande och registrering av livsmedelsansläggningar. Uppföljningen visar att erfarenheterna av de förändringar som gjordes i regelverket 2006 är begränsade. Flera aktörer har pekat på att det finns en osäkerhet kring vilka krav som myndigheterna behöver ställa på olika typer av anläggningar, och det finns exempel på att kommunerna tolkar regelverket olika. För inspektörerna är det ofta tidskrävande att bedöma vilka krav som gäller, och de har inte alltid möjlighet att ge tydliga besked till företagen. Även för företagen har det blivit svårare att avgöra vilka krav som ställs. Det konstateras att har beslutat om förändringar vad gäller att i vissa fall ta bort kraven på godkännande. I uppföljningen har både för- och nackdelar med denna förenkling framkommit. Alla livsmedelsföretag måste vara registrerade hos eller godkända av kontrollmyndigheten. Vilka anläggningar som omfattas av kraven på godkännande anges i EG-förordning och i föreskrifter. Registrering blir fallet om godkännande inte krävs (se vidare bilaga 1). beslutade att ändra föreskrifterna kring godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar. Dessa träder i kraft (se nedan). Det bör tilläggas att småskaliga livsmedelsföretag även kan behöva andra tillstånd än sådana som krävs enligt livsmedelsregelverket. Som exempel kan nämnas att etableringen av slakterier måste prövas enligt . En livsmedelsanläggning får godkännas av kontrollmyndigheten om företagaren har visat att anläggningen uppfyller kraven i regelverket.51 Bedömningen ska enligt vägledning omfatta lokalernas lämplighet, uppbyggnad och utrustning samt systemet för egenkontroll i verksamheten. Ett godkännande gäller för en livsmedelsföretagares verksamhet vid en anläggning. Om betydande ändringar görs i verksamheten måste kontrollmyndigheten upplysas om detta av livsmedelsföretagaren. Vid ändring eller ägarbyte krävs ett nytt godkännande. Enligt vägledning bör kontrollmyndigheten informera företagaren om de olika stegen i handläggningen 51 Förordning (EG) nr 853/2004 samt LIVSFS 2005:20. För verksamheter som hanterar livsmedel av animaliskt ursprung ska även krav i förordning (EG) nr 852/2004 uppfyllas. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET fattade beslut om att minska antalet uppgifter som ska ingå i ansökan om godkännande. Enligt gällande regelverk måste kontrollmyndigheterna hålla register över livsmedelsanläggningar. Ett företag som avser att bedriva livsmedelsverksamhet måste därför informera kontrollmyndigheten i den kommun där verksamheten avses att bedrivas om sina anläggningar. Livsmedel får inte släppas ut på marknaden från en anläggning innan registrering har skett eller beslut om godkännande har fattats. En registrering föregås inte av någon prövning i sak och innebär därmed inte att kontrollmyndigheten har bedömt att verksamheten uppfyller kraven i livsmedelslagstiftningen. Om den verksamheten som anmälan avser är sådan att den kräver prövning för godkännande kan kontrollmyndigheten upplysa företagaren om att ansökan ska göras. Verksamheter som kräver registrering ska enligt vägledning uppfylla alla relevanta krav i lagstiftningen. Reglerna för t.ex. livsmedelssäkerhet och hygien är desamma som för anläggningar som prövas för godkännande. För registrerad anläggning sker den första granskningen vid den första offentliga kontrollen på plats efter det att registreringen har skett. Enligt den svenska livsmedelsförordningen är , länsstyrelserna eller kommunerna behöriga att pröva frågor om godkännande av livsmedelsanläggningar eller att registrera livsmedelsanläggningar. Av bilaga 1 framgår vilken typ av anläggning som godkänns eller registreras av vilken myndighet. Avgifter för godkännande och registrering Den som ansöker om godkännande eller anmäler registrering ska betala en avgift för myndighetens prövning av frågan om godkännande eller registrering. Avgiftens storlek fastställs av behörig myndighet.52 Avgiften ska beräknas på grundval av EU:s allmänna princip om tillräckliga finansiella resurser. I livsmedelslagen och förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel föreskrivs inget närmare än att avgiften för prövningen eller registreringen ska täcka kostnaderna.53 Kommuner och Landsting (SKL) rekommenderar kommunerna att avgiften för prövning i ärenden om godkännade av anläggningar i normalfallet bör motsvara en årsavgift för den verksamhetskategori det gäller. När det gäller avgiften för registrering av anläggning bör avgiften motsvara kostnaderna för kontroll i enlighet med beslutad taxa.54 53En ny lydelse av förordningen träder i kraft . 54SKL, 2007a. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET För småskaliga slakterier är godkännandeavgiften . I avsnitt 4.2.2 behandlas statens insatser för att sänka avgiften för besiktning och godkännande av småskaliga slakterier. är avgiften sänkt till . 3.3.2 Av beslutade förändringar i regelverket I samband med att EG:s hygienpaket infördes valde att införa nationella krav på godkännanden för anläggningar med större hygieniska risker. Bakgrunden var att tidigare hade haft ett nationellt godkännandesystem för livsmedelslokaler. beslutade att ersätta godkännande med registrering i samtliga fall där inte godkännande absolut krävs enligt EG-förordning. görs vissa lättnader i kraven på information i godkännande- och registreringsprocessen.55 Föreskriftsändringen träder i kraft den 1 december 2009.56 Ändringarna innebär att de flesta livsmedelsanläggningar inte längre behöver godkännas innan de startar sin verksamhet. Bland annat berörs restauranger och butiker av ändringen. Det finns krav i EG-förordning att produktionsanläggningar som bearbetar framför allt råa animalier, som t.ex. slakterier och mejerier, måste godkännas. Dessa krav kan inte förändras nationellt. Enligt en vägledning till EG:s förordning kan dock en gårdsbutik där osten kommer från eget ysteri räknas som butik med egen tillverkning och behöver inte godkännas. När gårdsysteriet även säljer sin ost till grossister m.fl., dvs. ut på en större marknad, krävs godkännande.57 3.3.3 Iakttagelser kring godkännande och registrering Ännu är erfarenheterna av det nya regelverket begränsade Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har visat att när det gäller godkännande och registrering av småskaliga livsmedelsföretag är erfarenheterna av det nya regelverket fortfarande begränsade. I uppföljningen har exempelvis redovisat att det bara har varit gamla livsmedelsanläggningar som ska godkännas enligt det nya regelverket. Från bl.a. och kommuner har det framförts att tillståndsgivningen fungerar bra. I utskottets enkätundersökning har det framkommit att majoriteten av företagen och organisationerna håller med helt eller delvis om att reglerna kring godkännande och registrering har fungerat bra. 55Enligt undersökningar uppgår de administrativa kostnaderna i samband med godkännande och registrering till /år för anmälan om registrering och till /år för ansökan om godkännande. Den totala minskningen av de administrativa kostnaderna för företagen beräknas bli ca . 2008/09:206. 57Livsmedelsverket, e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET Det har under uppföljningens gång beslutats om nya förändringar vad gäller kravet på godkännande av livsmedelsanläggningar. Bland annat Livstek och i län är positiva till de nya regelförändringarna. menar att det är bra att kravet på godkännande av anläggning tas bort och att bara registrering behövs. Lantbruksdirektören menar att förhoppningsvis kommer detta att gynna framför allt de mindre producenterna. Även i har betonat att ändrade föreskrift är en positiv förändring. Det faktum att de flesta av anläggningarna blir endast anmälningspliktiga kan enligt göra det enklare att starta nya företag. Från har det dock framförts farhågor om att borttagandet av godkännandeprövningen för alla utom animalieanläggningarna kan komma att medföra ökade problem för företagarna eftersom då även förhandsgranskningen riskerar att försvinna. Osäkerhet kring vilka krav som myndigheter behöver ställa Som framgick av avsnitt 3.2 är regelverket mer inriktat på mål och mindre på detaljerade krav. När det gäller godkännande av livsmedelsanläggningar kan detta innebära problem. i menar att arbetet med godkännande ibland har blivit lidande och försenats på grund av att kommunerna känt osäkerhet beträffande vilka krav som behöver ställas. menar att kontrollmyndigheterna i första hand har koncentrerat sig på hur en lokal ska se ut och vara inredd och inte på hur livsmedelssäkerheten ska kunna garanteras: Det har inneburit krav på omklädningsrum, trots att sådana inte har varit nödvändiga. Befintliga verksamheter har varit tvungna att bygga särskilda diskrum, utan att det i lagtexten eller vetenskapen finns något stöd för detta. Sylttillverkare har fått bygga särskilda rensrum för bären, utan att detta har kunnat motiveras av livsmedelssäkerhetsskäl eller andra skäl i lagtexten. Företagare har fått bygga mottagningsrum för uppackning, också utan tillräckliga skäl. En del ändringar har naturligtvis varit motiverade, men totalt sett har detta kostat företagen mycket pengar som de små företagarna skulle ha behövt för att utveckla sin verksamhet i stället.58 Bland annat Livsmedelssverige har i en utredning framfört att producenterna upplever det som ett hinder för fortsatt utveckling att det är svårt att få klara och tydliga besked från olika berörda myndigheter. har i uppföljningen framfört att det är svårare för myndigheterna att göra likvärdiga bedömningar ju mindre detaljerade kraven i regelverket är. Kommunen menar att det skulle vara bra om det fanns en samlad lättbegriplig beskrivning på Internet som tar upp alla de krav som olika myndigheter kan komma att ställa på företaget och vilken lagstiftning som de bygger på. Önskemål har även framförts om att ett sådant dokument borde uppdateras med 58 i , e-brev . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET jämna mellanrum och att det framgår separat vad som är nyheter och förändringar. i har konstaterat att småskalig livsmedelsproduktion och turism ofta kombineras och att det ofta innebär aktiviteter med mat utomhus. har uppmärksammat att dessa verksamheter har haft mycket svårt att få tillstånd till livsmedelshantering. Bland annat i län har i uppföljningen tagit upp att en kritik som ofta framkommer är att kommunerna tillämpar regelverket olika. Det medför att de mindre företagen kan få olika krav på investeringar för att bli godkända som livsmedelsföretag, vilket i sin tur medför att konkurrensen snedvrids. har framfört att tillståndsgivningen inte skiljer sig i förhållande till andra företag, men menar att i förhållande till större livsmedelsproducenter är det möjligen så att kraven på faroanalys och HACCP är mindre omfattande för de småskaliga livsmedelsföretagen.59 Mindre detaljerade regelkrav kan försvåra även för företagen har uppmärksammat att det mindre detaljerade regelverket gör att det även kan bli svårare för livsmedelsföretagaren, trots att denna har möjlighet att lösa t.ex. kraven på lokalen på alternativa sätt. Företagaren ska komma på hur det ska vara och ibland är inte kunskapen tillräckligt hög. Sedan ska kommunen som kontrollmyndighet pröva den lösning som presenteras och avgöra om man kan godta denna lösning. Om kommunen inte kan det så kan det bli dyrt för företagaren. Denna har kanske redan tagit fram en lösning och att göra om så att kommunen kan finna lösningen acceptabel kan bli dyrt för företagaren. Även bl.a. tjänstemän i kommun har konstaterat att de möjligheter till lokala lösningar och anpassningar som finns gör att mycket mer tid och kompetens krävs av såväl de små företagen som små lokala myndigheter i kommunerna. Mer administration kring godkännande och registrering En fråga som har tagits upp av en del myndigheter är att man upplever att administrationen har ökat. Tjänstemän vid kommun menar att tillståndsgivningen fungerar men att den kan förbättras på flera sätt. Tjänstemännen menar att tar administrativa sysslor både mer tid och resurser i anspråk jämfört med tidigare, vilket skapar frustration hos såväl företag som tillsynsmyndigheten i kommunen. 59 har en policy som innebär att avgiften sätts ned om verksamheten pågår färre än . 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET I detta avsnitt redovisas regelverket för livsmedelskontrollen. I uppföljningen har det framförts att de som utför kontrollen behöver högre kompetens för att kunna bedöma vilka krav som ska ställas på de småskaliga livsmedelsföretagen. Det har även pekats på att den kommunala livsmedelskontrollen ofta arbetar under resurs- och tidsbrist och att inspektörernas administrativa uppgifter har ökat. Det har vidare framförts att inspektörerna tenderar att arbeta på samma sätt som tidigare och att de ibland utgår från de stora företagen när de ställer krav på de små företagen. I uppföljningen har det även framförts att det finns olikheter mellan kommunerna när det gäller tolkningen av regelverket och från vissa aktörer har det därför framförts önskemål om en mer centraliserad organisation av livsmedelskontrollen. I uppföljningen har det även uppmärksammats att utformningen av avgiftsfinansieringen leder till att kontrollavgifterna varierar mellan kommunerna, och företagen upplever att den totala avgiftsnivån är alltför hög. Det har även bl.a. framkommit att företagen upplever att de inte får den kontrolltid som de betalar för. När det gäller småskaliga slakterier har fått medel för åren 20082010 för att bl.a. sänka kontrollavgifterna. Förändrad livsmedelskontroll genom EG:s nya hygien- och kontrollpaket Som framgick av avsnitt 3.2 har regelverket inom livsmedelsområdet förändrats . Detta har fått återverkningar även vad gäller livsmedelskontrollen. Den offentliga kontrollen för olika typer av livsmedel styrs numera genom EG-förordningar som gäller direkt i alla medlemsstater.60 har som ett komplement till nu gällande EG-förordningar och nationell lagstiftning tagit fram ett flertal vägledningar för kontrollmyndigheterna för att ge ytterligare stöd i tolkningen av lagstiftningen.61 Den offentliga kontrollen62 av livsmedel är ett instrument för att säkerställa att de livsmedel som finns på marknaden är säkra och korrekt märkta alternativt åtföljs av information så att konsumenterna inte vilseleds. Regeringens mål är en effektiv, likvärdig och oberoende livsmedelskontroll i hela landet. Ansvaret för livsmedelskontrollen delas av , länsstyrelserna och kommunerna. Kommunerna är egna, fristående myndigheter som själva planerar sin verksamhet. En av uppgifter är att leda och samordna kommunernas kontroll. Det görs främst i form att vägledningar, 60Förordning (EG) nr 882/2004 och nr 854/2004. 61Livsmedelsverket, 2006b. 62Förändringarna i regelverket har inneburit att begreppen tillsyn och tillsynsmyndighet har ändrats till offentlig kontroll och kontrollmyndighet för att stämma överens med EG-förordningarnas terminologi och definition av kontrollbegreppet. 3 REGELVERKET INOM LIVSMEDELSOMRÅDET utbildningar, gemensamma projekt och annan information. Även länsstyrelserna har ett ansvar att på regional nivå stödja kommunerna. Kommunernas beslut kan överprövas hos . har också till uppgift att kontrollera hur kommunerna utför sin kontroll. Om det finns brister i en kommun kan förelägga kommunen att åtgärda bristerna.