urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Den särskilde utredaren påpekar emellertid i sin granskning att det kan uppkomma en negativ form av självständighet som en konsekvens av den valda konstruktionen, i den meningen att samordningen med annat internationellt utvecklingssamarbete blir svag. Det finns en överenskommelse om avstämning på generaldirektörs och riksrevisorsnivå mellan Sida och . Några möten på denna nivå har dock inte ägt rum . Den ansvarige för samordning av internationella frågor, överdirektören vid har inte någon motpart på samma nivå inom Sida. Möten har ägt rum mellan den ansvariga riksrevisorn och den statssekreterare på som har ansvar för internationellt utvecklingssamarbete, men dessa möten har mer haft karaktär av informationsmöten. Den avstämning i sak som kommer till stånd äger rum på handläggarnivå och självfallet också i fält, när medarbetare från genomför insatser i samarbetsländer där också Sidapersonal finns på plats. Den huvudsakliga källan vid val av projekt är enligt vad utredningen erfarit egna internationella kontakter snarare än initiativ från den biståndsansvariga myndigheten. Uppslag till projekt kommer oftast i kontakter med medarbetare inom det internationella nätverket, exempelvis när den riksrevisor som ansvarar för den internationella verksamheten deltar i konferenser utomlands. Utredningen konstaterar i likhet med den särskilde utredaren att den valda konstruktionen med ett särskilt anslag 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET för utvecklingssamarbete därmed innebär en risk för otillräcklig samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet. ska, i likhet med övriga myndigheter som bedriver internationellt utvecklingssamarbete, bedriva verksamheten i enlighet med målen för politikområdet och politik för global utveckling. För det internationella utvecklingssamarbetet finns etablerade normer, dels i form av internationellt vedertagna principer fastslagna i Parisdeklarationen, FN:s s.k. milleniemål och inom (), dels den nu gällande svenska politiken för internationellt utvecklingssamarbete, antagen av på basis av propositionen Gemensamt ansvar politik för global utveckling29. Den svenska politiken har förändrats i vissa avseenden . Målet för det svenska biståndet att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor ligger fast. Att bekämpa fattigdomen är fortsatt i fokus för biståndet. Tre områden lyfts fram som särskilt viktiga för en rättvis och hållbar utveckling: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. En strävan har även varit att minska antalet mottagarländer. Av de tio länder som haft samarbete med (se tabell 5:1) är , och länder där genom Sida ska bedriva långsiktigt utvecklingssamarbete och stödja uppbyggandet av fungerande statsapparater och demokratisk samhällsstyrning. Det är länder som redan har en positiv demokratisk utveckling och där bedöms ha möjlighet att påverka utvecklingen i rätt riktning. Vidare är Bosnien och samt länder i med vilka och Sida ska bedriva reformsamarbete. Sida har för avsikt att fasa ut utvecklingssamarbetet i vissa andra länder och där kommer engagemanget att ta sig nya uttryck. kommer dock ett selektivt samarbete att äga rum inom prioriterade områden i dessa länder. I denna grupp av länder samarbetade med , och men aktiviteterna är nu avslutade eller på väg att avslutas. I syfte att effektivisera utvecklingssamarbetet kommer Sidas samarbete att fasas ut i många länder. har inte samarbete med något land i denna grupp av länder och kommer således inte i detta skede att påverkas av denna ändrade inriktning. Den särskilde utredaren konstaterar att de observationer som gjorts i utvärderingsrapporterna är ganska typiska för samarbetsprojekt av det slag som har varit engagerad i. Den institutionella och politiska miljön är svårhanterlig, mottagningskapaciteten är generellt svag och det är svårt att rekrytera och behålla lokal kompetent personal. I dessa avseenden avviker inte projekt från den allmänna bilden av projekt av denna typ, och det går knappast att hävda att den speciella organisationsformen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete har påverkat utfallet i samarbetsländerna i ena eller andra riktningen. Vad som dock kan vara värt att notera i en diskussion om organisationsformer och samordningskrav är att man i vissa av 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 projekten har upplevt en form av dubbelkommando när både Sida och har varit engagerade. På samma sätt som när konstruktionen gjordes 2003 står man inför ett antal delvis motstridiga krav som ska vägas samman då man väljer organisations- och finansieringsform för det internationella utvecklingssamarbete som är engagerad i. Kraven på oberoende och administrativ effektivitet spelade båda en central roll när den nuvarande formen valdes. Till dessa bör enligt utredningen fogas kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort och kraven på överskådlighet och tydlighet i redovisningen av genomförda aktiviteter. De alternativ som står till förfogande är ett bibehållande av nuvarande separata anslag på statsbudgeten, en anslagspost under förvaltningsbudget, en anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och avgiftsfinansiering av samma slag som andra myndigheter tillämpar. Av dessa kan det andra alternativet direkt avföras som mindre lämpligt. De övriga tre förefaller alla kunna tillfredsställa rimliga krav i de avseenden som nämnts ovan. Dagens lösning tillfredsställer högt ställda krav på oberoende men förefaller enligt den särskilde utredaren leda till högre administrationskostnader och sämre samordning med annat utvecklingssamarbete. Konstruktionen uppfyller inte heller som den nu tillämpas ens lågt ställda krav på överskådlighet och tydlighet. Ett minimikrav för att detta alternativ ska kunna behållas är att fastlägger hur stor andel av anslaget som får utnyttjas för förvaltningsutgifter och att detta beslut föregås av en noggrann analys av vad som bör anses rimligt. En anslagspost under biståndsbudgeten kan säkerställa samma oberoende som det första alternativet om det förses med en lägstanivå och därjämte kombineras med brandvägg inom myndigheten och karantänsbestämmelser för berörda medarbetare. Även det sista alternativet, avgiftsfinansiering, kan förmodas kunna tillgodose kravet på oberoende med samma typ av kompletterande åtgärder. De två senare alternativen skulle med all sannolikhet leda till en bättre samordning med utvecklingssamarbetet i stort. Kravet på överskådlighet och tydlighet skulle tillfredsställas med automatik om verksamheterna på detta sätt integrerades i den gängse administrativa hanteringen. Utredningen bedömer att inget av de tre återstående alternativen torde leda till några dramatiska förbättringar eller försämringar i relevanta avseenden. Samtliga tre alternativ kan med nödvändiga tilläggsvillkor förenas med högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning, överblick och tydlighet. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att överge den nuvarande konstruktionen med ett separat anslag för utvecklingssamarbete. Den uppfyller högt ställda krav på självständighet. Därom råder enligt utredningens mening ingen tvekan. Det går självfallet också att upprätthålla kontakter mellan och det nationella biståndsorganet inom ramen för ett bibehållet separat anslag. Utredningen anser därför att nuvarande ordning med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas men anser att kraven på samordning med 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Det är angeläget att och Sida agerar på ett samordnat och effektivt sätt med utnyttjande av bästa möjliga kunskap inom biståndsområdet. Som utredningen redovisat har kontakterna med Sida för avstämning främst skett på handläggarnivå. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. måste självfallet betraktas som expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt utvecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Be- dömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör därför göras av efter samråd med Sida. En komplettering med denna innebörd bör göras i instruktion (22 §). En god ordning skulle vara att i sin årsredovisning lämnar en redogörelse för det samarbete man haft med Sida både inför val av nya utvecklingsprojekt och för de diskussioner man haft kring implementeringen, utvecklingen och utvärderingen av pågående projekt. Kravet på överskådlighet och tydlighet är enligt utredningens mening inte uppfyllt med nuvarande ordning. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske och som själv har krävt beträffande de anslag som regeringen och dess myndigheter disponerar. Utredningen anser därför att förvaltningsutgifterna bör särredovisas under det aktuella anslaget, och riksdagsstyrelsen bör i anslagsdirektivet fastställa en högsta nivå för dessa inom ramen för anslaget. Den administrativa effektiviteten kan bli eftersatt när själv avgör hur kostnadstäckningskravet ska tolkas och inte har en motpart som granskar hur stor andel av anslaget som utnyttjas för administrativa utgifter. Ett beslut om att högstsätta de administrativa utgifterna bör föregås av en noggrann analys av vilka kostnader som bör belasta de administrativa utgifterna. En tydlig tolkning av vad självkostnadsprincipen innebär på detta område bör läggas fast. Vid årliga beredning av anslaget för internationella utvecklingssamarbete bör utrikesutskottet, som har beredningsansvaret, ange en högsta nivå för de administrativa kostnaderna. Denna nivå bör sedan återges i anslagsdirektivet för . De kompletteringar som föreslagits här innebär en tydligare samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet samt en tydligare separation av de administrativa kostnaderna. Därmed kan den nuvarande konstruktionen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete på ett tillfredsställande sätt uppfylla kraven på oberoende och administrativ effektivitet samt kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort som överskådlighet och tydlighet skapas i redovisningen av genomförda aktiviteter. internationella utvecklingssamarbete har legat på ungefär samma nivå sedan man övertog verksamheten från . 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 Det är svårt att bedöma vad som är en rimlig omfattning av verksamheten. Behoven av insatser är stora men är en av många aktörer på denna arena. En minskad omfattning av verksamheten skulle sannolikt leda till att de administrativa kostnaderna relativt sett skulle bli ännu högre, vilket skulle göra att värdet av verksamheten måste ifrågasättas. En utökad verksamhet är naturligtvis möjlig att tänka sig och skulle sannolikt leda till motsatsen eftersom det förmodligen finns en del stordriftsfördelar att vinna på att utnyttja den kapacitet som byggts upp inom . Å andra sidan bör inte den internationella verksamheten bli ett dominerande inslag i verksamhet så att den inkräktar på huvuduppgiften att granska den statliga verksamheten. Utredningen anser mot denna bakgrund att den nuvarande omfattningen av utvecklingssamarbete förefaller rimlig. 5.7.2 Särskilt anslag inom för finansiering av internationellt utvecklingssamarbete Utredningen har även en uppgift att studera behovet av en samordning av de internationella utvecklingsaktiviteter som genomförs av själv, och andra underställda myndigheter, ombudsmän () och . Det kan konstateras att verksamhet är väsensskild från de övriga myndigheternas varför det är tveksamt om det där går att göra någon samordningsvinst. Volymen är dessutom obetydlig. Det är lättare att hitta gemensamma nämnare för , och verksamhet. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har ett ämnesmässigt samband med de övriga genom att de hänger samman med ansträngningarna att stärka vad man ibland brukar kalla den demokratiska infrastrukturen. Tanken att skulle disponera ett särskilt anslag för internationellt utvecklingssamarbete som skulle täcka hithörande verksamhetsområden framstår dock enligt den särskilde utredaren som ganska främmande. är ett beslutande och granskande organ, inte en implementerande myndighet. Att överlåta förvaltningen av det internationella utvecklingssamarbetet till myndigheter som har en infrastruktur för planering, budgetering, genomförande, redovisning, utvärdering etc. ter sig trots allt som det naturligaste alternativet. De krav på samordning som bör gälla för de aktuella myndigheterna kan enligt den särskilde utredaren tillfredsställas utan några omfattande institutionella förändringar. En uppenbar förbättring som skulle kunna göras i arbete är om svenska riksdagsledamöter deltog när organisatoriska lösningar för att stärka parlamentets kontrollmakt presenteras i samarbetslandets parlament. En sådan medverkan kan naturligtvis komma till stånd utan att finansieringen och de allmänna formerna för utvecklingssamarbete på något sätt behöver förändras. Utredningen delar den särskilde utredarens uppfattning att det är möjligt att samordna internationella utvecklingsaktiviteter som genomförs av eller underställda myndigheter oavsett vilket av ovanstående 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET alternativ man väljer. Att skulle sammanföra samtliga dessa verksamheter med de partianknutna organisationernas och hantera allt under ett eget gemensamt anslag förefaller inte lämpligt. Det är naturligare att utnyttja de administrativa resurser som redan finns inom t.ex. Sida och andra myndigheter för planering, genomförande och utvärdering. De krav på autonomi gentemot myndigheter under regeringen som och dess myndigheter rimligen kan hävda bör kunna tillgodoses genom tydliga krav och restriktioner i de beslut som fattar i anslutning till statsbudgeten. 5.7.3 Internationell samverkan och kontakter Målet för internationell samverkan och kontakter är att ska utväxla kunskaper och erfarenheter med systerorganisationer i andra länder till nytta för den egna verksamheten samt för att bidra till den internationella utvecklingen av offentlig revision. uppger att syftet med det bilaterala och multilaterala utbytet som deltar i ska vara till nytta för hela . Besöksutbytet ska förutom att bidra till utvecklingen av och den parlamentariska kontrollen i även bidra till utvecklingen av nationella revisionsorgan och parlamentarisk kontroll i andra länder. Utredningen anser att den omfattning och inriktning som den internationella samverkan har haft med andra revisionsorgan inom INTOSAI och i liknande sammanhang förefaller rimlig. Den internationella samverkan som sker har karaktären av sedvanligt professionellt utbyte mellan systerorganisationer och är som utredningen ser det en uppgift för ledning att även framgent besluta om. Revision av internationella organisationer ska ske i enlighet med god revisionssed. Målet är att genom revision ska bidra till god resursanvändning, effektiv förvaltning och ökad insyn i internationella organisationer där är medlem. Av verksamhetsplanen framgår att ska vara externrevisor i de internationella organisationer där uppdragen som externrevisor fördelas genom rotation samt de nordiska institutioner som granskar i enlighet med domicillandsprincipen. bedömer att uppdrag som fördelas genom anbud kan bli aktuella först därefter. Det ses som värdefullt för myndigheten och dess medarbetare att kunna få erfarenheter från praktiskt revisionsarbete utanför . Revisionsinsatserna har bidragit till ökad effektivitet och mer utvecklad redovisning i de granskade organisationerna. Dessutom har som medlemsland fått högre status i organisationen och dess medlemsländer. Att granska internationella organisationer ligger också väl i linje med att svensk offentlig revision spelat en framträdande roll i utvecklingen av gemensamma 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 revisionsstandarder m.m. Att svarat för omfattande bidrag till multinationella organisationer har varit ett annat motiv till granskning. har möjlighet att delta i anbudsgivningen när revision av ett internationellt organ upphandlas i konkurrens. Arbetet blir då avgiftsfinansierat. Inom finns ett intresse för sådana uppdrag, eftersom de ger internationell erfarenhet och anses allmänt kompetenshöjande. Man är dock bunden av kostnadstäckningskravet vid anbudsgivning. För myndigheter under regeringen gäller att full kostnadstäckning ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagda verksamheter, om inte regeringen beslutar annat. För att få full kostnadstäckning i verksamheten ska myndigheten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. För tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt tjänsteexportförordningen, oavsett med vilket stöd myndigheten bedriver verksamheten, om inte regeringen har beslutat något annat ekonomiskt mål. När det gäller internationella utvecklingssamarbete har finansutskott gjort följande uttalande: Mot bakgrund av vad såväl som framhållit finns det enligt finansutskottets mening anledning att understryka att den internationella verksamheten inte får bedrivas på ett sådant sätt att den inskränker möjligheter att bedriva revision av statliga myndigheter. De internationella uppdragen bör utföras med full kostnadstäckning från uppdragsgivarna, och myndighetsanslag bör således inte användas för att täcka overheadkostnader för den internationella uppdragsverksamheten. Detta bör framgå av det anslagsdirektiv som riksdagsförvaltningen utfärdar.30 Tilldelningen av uppdrag inom internationella organisationer förefallar dock inte styras enbart av objektiva kriterier som kvalitet och pris. Andra förhållanden som inte kan påverka tycks ha haft avgörande inverkan på vilka revisionsorgan som fått uppdraget att revidera organisationerna. Som utredningen ser det borde den svenska ha en komparativ fördel jämfört med många andra revisionsmyndigheter genom en lång och bred erfarenhet av effektivitetsrevision både i och i ett flertal samarbetsländer. Den årliga revisionen utgör grunden i granskningen, men effektivitetsrevisionen är en komponent som borde kunna ge ett mervärde i den granskning som skulle kunna utföra. 30 betänkande 2003/04:FiU2. Utredningens bedömning: Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisionsverksamheten med kvalificerade metod- och sakkunskaper inom de ämnesområden som ledamöterna i rådet representerar och tillför viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Det vetenskapliga rådets verksamhet bör, enligt utredningen, fortsätta enligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som redovisas. Enligt utredningens mening bör regelbundet följa upp rådets verksamhet. Det är värdefullt att resultatet av rådets diskussioner och verksamhet bli mer lättillgängligt och sprids på ett systematiskt sätt så att alla medarbetare vid kan ta del av rådets synpunkter och kompetens. Förslaget om att inrätta ett vetenskapligt råd vid framfördes första gången i en avvikande mening (s och mp) till finansutskottets yttrande (2000/01:FiU2y) över riksdagsstyrelsens förslag om revisionsreformen: Vi föreslår också att ett vetenskapligt råd knyts till revisionsmyndigheten. För att främja myndighetens kompetens och kompetensutveckling är det en styrka om det finns ett vetenskapligt råd som bidrar med råd om metoder och metodutveckling. I rådet kan det med fördel också ingå ledamöter från andra länder. Frågan om det vetenskapliga rådet blev en del av den politiska kompromiss som banade väg för enighet i om riktlinjerna för revisionsreformen. I sitt betänkande (2000/01:KU8 s. 20) anförde att ett vetenskapligt råd med rent metodologiska uppgifter kunde vara ett värdefullt inslag i den nya organisationen. Utskottet anser således att ett vetenskapligt råd bör inrättas och knytas till myndigheten. Rådet regleras i 3 § i instruktion: Vid finns ett vetenskapligt råd. I lagkommentaren sägs att riksrevisorerna bestämmer om rådets verksamhet.31 Någon ytterligare reglering av rådets verksamhet eller sammansättning finns inte. I förarbetena till Riksrevisionsreformen behandlas det vetenskapliga rådet mycket kortfattat. (dir. 2001:31) gjorde dock vissa överväganden om rådet som kan sammanfattas i följande punkter32 31Regler för (SOU 2001:97) s. 226. 32Riksrevisionen organisation och resurser (SOU 2002:17) s. 5051. Ett vetenskapligt råd skulle ses som en av flera metoder i syfte att kvalitetssäkra arbetet vid . Huvudsyftet var att genom ökad kunskap om metoder och förhållanden långsiktigt förbättra underlag för beslutsfattande. Rådets uppgifter skulle vara att ge principiella råd i metod och kvalitetsfrågor, bidra till en fördjupad kontakt med den akademiska världen samt tillföra vetenskaplig kompetens. Sammansättningen av rådet, dess arbetsuppgifter och tiden för förordnanden av personer i rådet borde beslutas av . En av riksrevisorerna skulle i arbetsordningen utses att leda rådets möten. Rådets rekommendationer borde formuleras skriftligt och riksrevisorerna skulle därefter ta ställning till vilka konsekvenser rådets uttalanden skulle få för granskningsverksamheten. Den dåvarande förslag avseende det vetenskapliga rådet fastställdes aldrig formellt som riktlinjer för verksamheten. Utredningens uppdrag överfördes senare till och först till den av riksdagsstyrelsen tillsatta och senare till riksrevisorerna. beslutade riksrevisorerna att ledamöterna i det vetenskapliga rådet ska utses gemensamt av riksrevisorerna och att rådet ska behandla frågor som väcks av riksrevisor. Vidare beslutades att rådet ska bestå av minst fem och högst åtta ledamöter, att ledamöterna utses för av och att en av riksrevisorerna ska vara ordförande i rådet. Slutligen fastställdes att rådet är ett rådgivande organ till riksrevisorerna, i första hand med inriktning på mer strategiska frågor.33 För att följa upp rådets verksamhet har utredningens sekretariat inhämtat underlag från samt synpunkter, dels från från rådets tidigare och nuvarande ledamöter via en enkät, dels från riksrevisorerna. Vetenskapliga rådet sammanträder . Det första sammanträdet ägde rum och hade karaktären av ett konstituerande möte. Sammanträdena har vanligtvis innehållit information från riksrevisorerna samt diskussion kring något eller några övergripande och strategiska frågeställningar. De frågeställningar eller ämnen som behandlats är -eftervård av rapporter -tillförlitlighet, relevans och risk -omvärldsbevakning och omvärldsanalys -inriktningen av årlig revision -compliance audit (granskning av regelefterlevnad) -årliga rapporten. 33 Dnr 10-2003-0621. Inför sammanträdena har underlag för de särskilda ämnena skickats ut. Varje diskussionspunkt har inletts av någon eller några ledamöter som fått ta del av ett underlag i förväg. Diskussioner om enskilda effektivitetsgranskningar introducerades som en stående dagordningspunkt vid rådets första sammanträde 2006. Olika former för denna diskussion har prövats. har även diskussioner om förstudier blivit en permanent punkt på dagordningen. Syftet med detta är att rådets synpunkter ska kunna utnyttjas mer direkt i det pågående granskningsarbetet. har rådets diskussioner främst inriktats på enskilda granskningar och förstudier medan de tidigare tematiskt inriktade diskussionerna om strategiska frågor fått mindre utrymme.