rfr · GW0WRFR15 · 2009-07-09 00:00:00 — I syfte att öka valdeltagandet inom dessa grupper skulle därför andra frågor vara mer angelägna att lyfta fram än i kontakterna med infödda väljare. Partierna har på denna punkt resonerat olika. En del partier har antagit att internationella frågor och integrationspolitik bör betonas i kontakterna med väljare med utländsk bakgrund. Andra partier har i stället valt att presentera sin generella politik (och , 2004, s. 51). Partiernas överväganden har sannolikt främst styrts av vad de uppfattar som mest lämpligt för att öka stödet för den egna politiken. Det är inte självklart att samma överväganden är relevanta när syftet är att öka valdeltagandet. De som ska påverkas att ändra sin politiska uppfattning är kanske i hög grad redan engagerade. De som ska påverkas att över huvud taget delta i valen är å andra sidan de som inte tidigare uppvisat ett engagemang. Erfarenheterna av hur valdeltagandet påverkas av anpassade budskap är begränsade i en svensk kontext. I en omfattande amerikansk studie görs emellertid ett försök att studera huruvida olika minoritetsgrupper påverkas av universella jämfört med etniskt-specifika budskap. Resultatet är att det inte finns några påvisbara skillnader mellan de olika kommunikationsstrategierna men att effekten i båda fallen är positiv (, och , 2007, s. 16). Den tredje frågan är om vissa aktiviteter är mer lämpade än andra för att nå specifika väljargrupper. Frågan är i viss mån kontroversiell. Det förekommer, enligt utvärderarna, exempel på att insatser som riktas till invandrarväljarna utgår från stereotypa föreställningar om vilka aktiviteter de uppskattar. De noterar till exempel att invandrare förmodas vara mer intresserade av liv och rörelse än svenskfödda väljare (och , 2004, s. 91). Men i en undersökning av vilka aktiviteter som invandrare och infödda använde 4 DEMOKRATISATSNINGARNAS METODER 2008/09:RFR15 sig av i Europaparlamentsvalet blev slutsatsen att det inte finns några påtagliga skillnader (och , 2004, s. 14). Det är också värt att påminna om att sociala möten visat sig vara en effektiv kommunikationsstrategi i relation till alla väljare. Det finns med andra ord inga skäl som talar för att invandrarväljare skulle vara mer mottagliga för vissa slags aktiviteter än andra väljargrupper. Däremot finns det skäl som talar för att insatser som riktar sig till ungdomar med fördel kan anpassas med avseende på vilka aktiviteter som anordnas. Som framgått ovan finns det till exempel erfarenheter från andra länder som tyder på att festivaler och andra icke-traditionella metoder varit framgångsrika i försöken att sporra ungdomar till att rösta. I kontakterna med yngre väljare finns det också belägg för att kommunerna varit mer benägna att acceptera nöjesbetonade arrangemang (m.fl., 2007, s. 33). Den fjärde frågan om insatsernas anpassning vilket språk som ska användas är utan tvekan den mest omdiskuterade. Företrädare för de politiska partierna har i många fall varit tveksamma till att översätta information till andra språk i sina kontakter med olika invandrargrupper. En motivering som återkommer är att delaktighet i den svenska demokratin är starkt förknippad med förmågan att kommunicera på det svenska språket. Valinformation på invandrarspråk uppfattas alltså av en del partiföreträdare som direkt kontraproduktiv för den långsiktiga politiska integrationen (och , 2004, s. 53, 66). Trots förekomsten av sådan kritik valde samtliga partier att till riksdagsvalen 2002 översätta material till flera olika invandrarspråk. Antalet översättningar varierar något, från omkring 16 språk () till 7 språk () (och , 2004, s. 30). I några fall har också partiernas företrädare föredragit information på lätt svenska i kontakter med invandrargrupper. Antalet översättningar minskade emellertid till Europaparlamentsvalen 2004. valde två av de stora partierna (och ) att inte alls översätta valinformationen till invandrarspråken. Även de partier som erbjöd information på invandrarspråk gjorde detta i mindre omfattning än inför föregående riksdagsval (, 2004, s. 36). Tillgång till information om de politiska alternativen och om hur valen är organiserade är rimligen en viktig förutsättning för möjligheterna och incitamenten att rösta. Information på det egna språket måste därför betraktas som avgörande för möjligheten till framgång för insatser som syftar till att öka valdeltagandet hos väljare med utländsk bakgrund. Utifrån det perspektivet är det anmärkningsvärt att partierna inte konsekvent tillhandahåller översättningar av sitt eget material. Partiernas brister uppvägs i någon mån av att erbjuder information på andra språk än det svenska i stor omfattning. har inrättande 2001 som uppdrag att aktivt informera och uppmana väljarna att rösta (prop. 2001/02:80). Det är klart att kunskap om hur valen går till inte är en tillräcklig förutsättning för att mobilisera väljare. Ett engagemang är också nödvändigt och detta är rimligen de politiska partiernas uppgift. Om målet är att öka valdeltagandet 2008/09:RFR15 4 DEMOKRATISATSNINGARNAS METODER i grupper som saknar goda kunskaper i det svenska språket torde därför översättningar av partimaterialet vara önskvärda. Är det möjligt att dra någon mer generell slutsats huruvida anpassade eller allmänna insatser är att föredra? Bedömningarna om önskvärdheten av anpassad information varierar inte enbart bland partierna utan även bland mottagarna. Det framkommer till exempel att väljare med somaliskt ursprung värderar information som riktas mot allmänheten betydligt högre än vad som är fallet för väljare med chilenskt ursprung, vilka i stället uppskattar det anpassade materialet mer (och , 2004, s. 122). I utvärderingen av den informationskampanj som riktades gentemot invandrare inför riksdagsvalet har frågan om det anpassade materialets betydelse undersökts mer precist. Det som undersöktes var effekten av information på det egna språket, annonsering i invandrartidningar och partiernas invandrarmaterial (och , 2004, s. 110). Ett tydligt resultat av undersökningen är att anpassad information i viss utsträckning når en annan målgrupp än den som tar del av så kallad allmän information. De personer med utländsk bakgrund som kommer i kontakt med anpassad information har en svagare socioekonomisk position och är mindre integrerade i det svenska samhället. Å andra sidan är dessa personer mer integrerade i den egna invandrargruppen (och , 2004, s. 113). Eftersom just dessa grupper också kan förväntas delta mindre i valaktiviteter tycks den anpassade informationen träffa rätt. Utvärderarna konstaterar följaktligen att de anpassade insatserna borde haft en hygglig chans (och , 2004, s. 118). Men tvärtemot förväntningarna finner rapportförfattarna inget stöd för att den anpassade informationen har en positiv effekt på valdeltagandet. För att undersöka effekterna av den information som partierna använt sig av genomfördes en enkätstudie som skickades till 2 400 väljare födda utomlands och boende i storstadskommunerna. Valdeltagandet i de kommunala valen prövades sedan som en funktion av exponering av allmäninformation respektive anpassad information. Resultatet visar att de som tagit del av den allmänna informationen har ett signifikant högre valdeltagande, men det visar också att den anpassade informationen inte alls påverkar valdeltagandet i positiv riktning (och , 2004, s. 129). Detta resultat kvarstår efter kontroll mot bakgrundsvariabler som i andra fall ansetts förklara benägenheten att rösta. Ingen signifikant effekt av anpassad information går att belägga. Däremot kvarstår den positiva effekten av allmäninformation (och , 2004, s. 136). En möjlig förklaring till att anpassade insatser har en svag effekt är att de grupper som exponeras för dem redan etablerat en vana att inte rösta. Den anpassade informationen träffar, som utvärderarna konstaterar, rätt i den meningen att den träffar de svagaste väljargrupperna. Att träffa rätt i normativ mening och att träffa där en insats är mest effektiv är dock inte nödvändigtvis detsamma. Om syftet är att öka andelen röstande i stort är det alltså troligen mer effektivt att inte anpassa insatserna och att i stället erbjuda allmän infor- 4 DEMOKRATISATSNINGARNAS METODER 2008/09:RFR15 Men om syftet är att stärka den politiska jämlikheten är det rimligen just de grupper som inte är lika mottagliga för allmän information som bör nås. En annan tänkbar förklaring är att den anpassade informationen uppfattas som särskiljande och att den förstärker en upplevelse hos mottagarna av att stå utanför samhället. Det skulle innebära att informationsinsatser, om de är felaktigt utformade, snarare kan ha en negativ effekt på den politiska integrationen. Denna tanke ska diskuteras i rapportens femte del. Det bör dock framhållas att kunskapen om effekterna av anpassad information ännu är begränsad. Det är välkänt att socioekonomiska faktorer i hög grad styr vilka som deltar i det politiska livet. Men det har också observerats att graden av politisk aktivitet kan påverkas i positiv riktning av det enkla förhållandet att bli tillfrågad eller rekryteras (Verba, Schlozman och , 1995, s. 388). Erfarenheterna av olika metoder för att öka valdeltagandet visar att detta även gäller valhandlingen. Sociala möten som förmedlar ett budskap om betydelsen av att rösta är den mest effektiva metoden för att öka deltagandet i allmänna val. Till detta bör läggas två slutsatser. Den första är att icke-konventionella metoder kan vara effektiva för att nå exempelvis ungdomar. Erfarenheterna av sådana arrangemang är dock ännu begränsade i . Den andra slutsatsen är att behovet av anpassade metoder för att nå väljare med utländsk bakgrund ännu framstår som obelagda. Förutom betydelsen av översättningar av information till invandrarspråken finns det inga tydliga belägg för att några särskilda metoder skulle vara mer effektiva i kontakter med dessa väljargrupper. Frågan bör slutligen ställas vilka konsekvenser som insatserna sammantaget haft på väljarna och de aktörer som genomfört dem. Först och främst är det givetvis angeläget att belägga i vilken utsträckning som satsningarna för att öka valdeltagandet har lyckats åstadkomma just detta. Men det är också väsentligt att uppmärksamma andra, icke avsedda, effekter av de aktiviteter som partier, kommuner och föreningar genomfört. Det bör inledningsvis påpekas att de utvärderingar som genomförts erbjuder ett begränsat underlag för slutsatser om insatsernas effekter. Dessutom beaktar utvärderingarna knappast alls andra effekter av demokratisatsningarna än de avsedda. En uppenbar risk med ett sådant tillvägagångssätt är att bieffekter förbises, både inom målområdet och inom andra områden, som kanske begränsar insatsernas värde. Alla bieffekter är dock inte med nödvändighet negativa. Det är följaktligen möjligt att mer fullständig kännedom om bieffekter ger anledning till att värdera en insats högre än vad som annars varit fallet. En typologi för att identifiera olika tänkbara effekter av offentliga program är att skilja mellan nolleffekter, perversa effekter och bieffekter (positiva eller negativa) (Vedung, 1998, s. 64). Nolleffekter uppstår när insatserna inte ger upphov till en märkbar positiv effekt på de beteenden eller förhållanden som syftet är att förändra. Perversa effekter innebär att insatserna leder till negativa effekter med avseende på de beteenden eller förhållanden som avsikten varit att påverka. Bieffekter är de som uppstår inom andra områden än de som insatserna riktat sig mot. 5.1 Effekter på valdeltagandet Det överordnade målet för flertalet insatser har, som noterats i avsnitt 2, varit att öka valdeltagandet både i väljarkåren som helhet och för särskilda grupper som ungdomar och personer med utländsk bakgrund. Möjligheten att uttala sig om huruvida detta mål har uppnåtts eller om effekten tvärtom är noll är som redan påpekats begränsad utifrån det underlag som finns i rapporterna. Effekten på valdeltagandet av projektet som ägde rum inom ramen för demokratisatsningen 2006 bedöms till exempel som högst osäkra (m.fl., 2007, s. 17). Det har förvisso hävdats att projektet för demokrati haft en positiv effekt på valdeltagandet hos personer med utländsk bakgrund val (Montin, 2007, s. 196). Några belägg som stöder den slutsatsen redovisas dock inte. Ett särskilt ambitiöst försök att belägga om informationsinsatserna påverkat valdeltagandet återfinns i den utvärdering som genomförts av två forskare vid efter Europaparlamentsvalet . Med utgångspunkt i en eftervalsundersökning som omfattade 2 692 personer erbjuder undersökningen sällsynt goda möjligheter att värdera effekterna av olika faktorer som påverkar benägenheten att rösta. Emellertid är forskarnas slutsats att informationsinsatser som initieras av partierna inte har några positiva effekter på väljarnas benägenhet att sluta upp vid valurnorna (, 2005, s. 69). Det är värt att understryka vad utvärderingen visar och inte visar. Det som framgår är att insatserna vid Europaparlamentsvalen 2004 inte har förmått öka valdeltagandet i den svenska väljarkåren på en mätbar nivå. Men det betyder förvisso inte att exponering för politisk information saknar effekter för den enskildes väljarbeteende. Ett skäl till att den slutsatsen inte kan dras är att exponeringen för informationen varit tämligen låg enligt rapportförfattarna själva (, 2005, s. 57). Vi vet alltså inte vilka effekterna hade varit om insatserna hade varit mer omfattande och exponeringen därmed högre. Att exponering för information och andra former av påverkan faktiskt kan påverka väljarbeteenden finns det tämligen goda belägg för (se avsnitt 4 ovan). Som konstaterats ger erfarenheterna från internationell forskning vid handen att i synnerhet sociala möten som initierats i syfte att öka valdeltagandet är en effektiv metod. Dessa resultat stämmer väl överens med studien av försöken med demokratiambassadörer inför riksdagsvalet (Wohlgemuth, och , 2007). Studien utgör också det enda exemplet på belägg för att valdeltagandet ökat i svenska val som ett resultat av offentligt finansierade demokratisatsningar. De framgångar som noterats har ägt rum i enskilda valdistrikt. Demokratiambassadörerna var verksamma i endast 41 kommuner, och den sammanlagda effekten på valdeltagandet i väljarkåren som helhet är därför rimligen marginell. Det mål som regeringen fastslagit är att valdeltagandet skall öka väsentligt (prop. 2001/02:80). Men det finns alltså skäl att betvivla att de insatser som genomförts förmått åstadkomma en väsentlig förändring av valdeltagandet i den svenska väljarkåren. Det ska ändå understrykas att den kunskap som är tillgänglig om effekterna av de insatser som genomförts är mycket begränsad. En slutsats är därför att det krävs ytterligare ansträngningar för att med säkerhet kunna uttala sig om huruvida valdeltagandet påverkats av demokratisatsningarna. En begräsad del av regeringens insatser har haft ambitionen att verka folkbildande och att exempelvis främja kunskap om olika aspekter av det svenska politiska systemet. Detta gällde framför allt insatsen Tid för demokrati som genomfördes 20002002. Regeringen har i sin kommentar till insatsen efter att den utvärderats konstaterat att deltagarna bl.a. ökat sina kunskaper om demokrati och att de i större utsträckning diskuterar samhällsfrågor med sin omgivning (skr. 2003/04:110, s. 22). Även insatserna inför Europaparlamentsvalet hade som syfte att främja kunskaperna om EU:s politiska system i samarbete med och Myndigheten för skolutveckling. Utvärderarnas slutsats var att insatsen bidragit till ökad kunskap om EU och om Europaparlamentsvalen (och , 2004). Det belägg som finns för att insatserna ökat kunskaperna i målgrupperna är emellertid behäftade med stor osäkerhet. De utvärderingar som gjordes av de båda folkbildande projekten bygger på intervjuer och enkäter som skickats till projektledarna och inte till projektdeltagarna. Slutsatsen som kan dras är alltså inte att projekten verkligen ökat kunskaperna i politik. Den slutsats som det finns belägg för är att de ansvariga för projekten bedömer att kunskaperna har ökat hos deltagarna. En väsentlig fråga är alltså om informationsinsatser ökar väljarnas kunskaper om politik. En antydan till svar ger den utvärdering som genomförde 2004 i två steg, både före och efter det att myndigheten spritt information om det förestående Europaparlamentsvalet. undersökning visar att kunskapen om valet och röstningsförfarandet ökat betydligt mellan de båda undersökningstillfällena (, 2004, s. 5). Men eftersom valet uppmärksammades av en rad andra aktörer i samhället är det givetvis inte möjligt att med säkerhet säga något om betydelsen av myndighetens insatser. Ett mer systematiskt försök att undersöka valinformationens effekter gjordes i utvärderingen av insatserna inför riksdagsvalet . En experimentell studie genomfördes med elever som läste svenska för invandrare (sfi) med avsikten att belägga effekter av partiernas informationsmaterial. Studien var experimentell i den meningen att en mätning av kunskaper och attityder gjordes både före och efter exponeringen av informationsmaterialet. Även en andra studie utfördes med en kontrollgrupp som inte exponerades för materialet. Resultaten visar att traditionellt partimaterial kan påverka både kunskaperna om politik och väljarnas attityder till de politiska alternativen. En ytterligare effekt är att försökspersonerna genomgående upplevde sig vara säkrare på sina svar efter att ha tagit del av materialet (Wohlgemuth, och , 2007, s. 68). Det som studien visar är dock inte att valdeltagandet kan ökas med traditionellt informationsmaterial men att samhällsmedlemmarnas politiska resurser kan stärkas med sådana medel. Det finns således skäl som talar för att ökad politisk kunskap, och mer jämlika politiska möjligheter, kan vara en positiv bieffekt av informationskampanjer. Resultaten bedöms av utvärderarna som positiva för dem som med traditionella verktyg önskar påverka valdeltagandet. Att kunskap om politik har en signifikant positiv effekt på valdeltagandet är välkänt (Verba, Schlozman och , 1995, s. 359; jfr. Franklin, 2004, s. 162). Det har varit omdiskuterat huruvida de svenska väljarna verkligen har ett behov av mer politisk information. När det gäller insatser som riktar sig till personer med utländsk bakgrund har statsmakternas utgångspunkt varit att mer information och kunskap har stor betydelse. Antagandet att väljargruppen måste utbildas har väglett de offentliga insatserna inom området sedan (och , 2004, s. 170). uttrycker många av utvärderingarna kritik mot en sådan utgångspunkt. Att det lägre valdeltagandet hos personer med utländsk bakgrund skulle förklaras av informationsbrist anses vara den lite oreflekterade förklaringen (och , 2004, s. 100; se även , 2000, s. 58). Politisk kunskap kan emellertid anses vara av godo oavsett om den främjar valdeltagandet eller inte. En viktig förutsättning för en fungerande demokrati är att deltagarna har kunskaper om de politiska institutionerna, de ideologiska alternativen och om hur valen går till. Kunskap är en politisk resurs, och det är utifrån idén om politisk jämlikhet problematiskt om det finns grupper som saknar tillräckliga politiska kunskaper. En snedfördelning av politiska resurser innebär att möjligheterna att delta i den demokratiska processen blir ojämlika. Sådana ojämlikheter kan anses vara ett problem för demokratin även om de inte leder till att valdeltagandet snedfördelas. I linje med det tidigare förda resonemanget kan jämlikhet med avseende på möjligheter att delta i politiken anses central för demokratins idé. Från den utgångspunkten blir det problematiskt för demokratin att kunskaperna om politik fördelar sig ojämnt mellan äldre och yngre väljare samt mellan väljare med respektive utan utländsk bakgrund (se , 1998, s. 112). Det finns därför anledning att beakta insatsernas utbildande effekter i sig och att inte enbart betrakta politisk information som en metod för att sporra valdeltagandet. Spridandet av informationsmaterial kan som en positiv bieffekt öka kunskapen om politik, vilket är av betydelse även om väljarna inte därmed blir mer benägna att utnyttja sin rösträtt. Exempel på sådana effekter ges i utvärderingen av de särskilda informationsinsatserna gentemot invandrare inför riksdagsvalet . Det faktum att riksdagspartierna spred väljarinformation på andra språk än det svenska uppmärksammades även av andra än de som tillhörde målgruppen och kan därför ha haft en medvetandehöjande effekt, enligt utvärderarna (och , 2004, s. 85). Ett annat exempel återfinns i storstadskommunernas demokratiarbete inför valen 2006. Deras ambition var till skillnad från flera andra kommuner som ingick i satsningen inte att öka valdeltagandet men att öka kunskapen om demokratin. Enligt utvärderingen ökade inte heller valdeltagandet, men däremot minskade andelen ogiltiga röster i de påföljande valen. Om en förklaring till det är kommunernas informationssatsning torde projektet i så måtto bedömas som framgångsrikt (m.fl., 2007, s. 28). Det finns alltså skäl som talar för att ökade kunskaper om politik i sig har betydelse för demokratin. En möjlighet som bör beaktas är att insatserna för att stärka demokratin motverkar sitt syfte och därmed leder till så kallade perversa effekter. Det är i princip möjligt att de aktiviteter som genomförs som en oavsedd effekt får till resultat att de former av deltagande som ska öka i själva verket minskar. En sådan kritik har formulerats av företrädare för några av de politiska partierna och gör gällande att ett offentligt stöd för särskilda insatser mot invandrarväljarna kan demoralisera partierna (och , 2004, s. 67). Tanken är att det finns en risk att partierna anpassar sitt agerande efter möjligheten att erbjudas särskilda offentliga medel och att de därmed kanske satsar mindre egna resurser för att engagera invandrarväljarna än vad som annars skulle ha varit fallet. En annan farhåga är att de särskilda satsningarna förstärker tendensen att partierna endast engagerar sig i valtider, vilket i sin tur kan leda till att exempelvis invandrarväljarna upplever sig som röstboskap. Möjligheterna att vinna ett förtroende hos de väljargrupper som deltar mindre än andra undermineras av insatsernas tillfälliga och kortsiktiga karaktär, menar man. Även denna kritik har formulerats av partiernas egna företrädare (och , 2004, s. 71; Wohlgemuth, och , 2007, s. 33; se även SOU 2005:56, s. 190). Eftersom kritiken att insatserna har perversa effekter delvis formuleras av partierna själva är det inte uteslutet att de motiveras av politiska intressen. Men även om så vore fallet betyder det å andra sidan inte att kritiken med nödvändighet är felaktig. Kritiken kan mer allmänt sägas resa frågan om huruvida det lämpliga i att demokratisatsningarna är tillfälliga och tätt sammankopplade till valen. Ett alternativ vore att sambandet till valrörelserna bröts och att stödet antog en mer permanent karaktär. Att kortsiktigheten i demokratisatsningarna verkligen utgör ett problem är en uppfattning som återkommer i utvärderingarna. De projekt som genomförts av organisationer och kommuner har varit kortlivade, vilket en del projektledare upplevt som ett hinder för att kunna åstadkomma mer varaktiga resultat (och , 2003, s. 53). Det har också hävdats att de mer verkningsfulla medlen för att öka det politiska engagemanget nätverksorienterade projekt i praktiken blir ointressanta för partierna så länge som insatserna är sammanlänkade med valrörelserna. Av dessa skäl förordar utvärderarna av insatserna vid val att det inrättas ett fortlöpande resurstillskott för informationsinsatser särskilt riktat gentemot invandrarväljare (och , 2004, s. 275). Det nära sambandet till valrörelserna kan å andra sidan försvaras med att det främsta målet för insatserna är att öka valdeltagandet. Insatser som pågår mellan valen framstår inte som lika effektiva för att främja ett aktivt röstande.