urf · GWA5URF2 · 2009-01-01 00:00:00 — En gemenskapsåtgärd ska utformas på ett så enkelt sätt som möjligt, som målet för åtgärden ska uppnås på ett tillfredsställande sätt och behovet av effektiv verkställighet tillgodoses. Gemenskapen ska endast lagstifta i den mån det är nödvändigt. Under i övrigt lika förhållanden bör direktiv väljas framför förordningar och ramdirektiv framför detaljerade åtgärder. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET När det gäller gemenskapsåtgärdernas art och omfattning ska så stort utrymme som möjligt lämnas för nationella beslut, som åtgärdens mål säkerställs och fördraget följs. som gemenskapsrätten ska följas är det viktigt att följa väletablerade nationella ordningar och att respektera de sätt på vilka medlemsstaternas rättssystem är organiserade och fungerar. Om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen medför att gemenskapen inte vidtar någon åtgärd, åligger det medlemsstaterna att i sin verksamhet följa de allmänna reglerna i fördraget genom att vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget samt att avstå från alla åtgärder som skulle kunna äventyra förverkligandet av fördragets mål. Utan att det påverkar dess initiativrätt bör kommissionen -utom i särskilt brådskande eller förtroliga fall, företa omfattande samråd innan den föreslår lagstiftning och, när det är lämpligt, offentliggöra handlingarna från sådana samråd -motivera sina förslag med beaktande av subsidiaritetsprincipen; vid behov ska den motivering som åtföljer förslaget innehålla detaljerade upplysningar i detta hänseende; finansiering, helt eller delvis, av gemenskapsåtgärder genom gemenskapens budget kräver en förklaring -ta vederbörlig hänsyn till att det ekonomiska eller administrativa ansvar som åligger gemenskapen, nationella regeringar, lokala myndigheter, ekonomiska aktörer och medborgare så långt möjligt ska begränsas och stå i proportion till det mål som ska uppnås -lägga fram en rapport för , och rådet om tillämpningen av legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i fördraget. Denna årliga rapport ska även sändas till och till Ekonomiska och sociala kommittén. ska beakta denna rapport i den rapport om unionens framsteg som ska förelägga . och rådet ska som en integrerad del av sin övergripande granskning av kommissionens förslag undersöka om dessa stämmer överens med legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i fördraget. ska inom ramen för medbeslutande- och samarbetsförfarandena informeras om rådets inställning till frågan om tillämpningen av legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i fördraget genom en redogörelse för skälen till att rådet intog sin gemensamma ståndpunkt. Rådet ska informera om skälen för att ett förslag från kommissionen helt eller delvis inte anses stämma överens med legali- tets-, subsidiaritets- eller proportionalitetsprinciperna i fördraget. Hur subsidiaritetsprincipen följs ska granskas i enlighet med bestämmelserna i fördraget.6 6 Europafördrag (2002). Fjärde upplagan, s. 370373. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET Det kan tilläggas att Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och kan framföra sina ståndpunkter i fråga om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen antingen när de rådfrågas eller i yttranden på eget initiativ. Även konferensen mellan de nationella parlamentens organ för EG- och EU-frågor (Cosac) får yttra sig i denna fråga.7 Beträffande Cosac hänvisas till nästa avsnitt. Bedömningar av förslagens konsekvenser är ett viktigt led i överväganden som rör förslagens överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De konsekvensbedömningar som kommissionen svarar för gör det lättare att under hela lagstiftningsprocessen fatta mer välunderbyggda beslut. Bedömningarna förbättrar förslagens kvalitet, då de sörjer för att förslagen är baserade på tydliga fakta, input från berörda parter samt en grundlig helhetsanalys av de ekonomiska, sociala och miljörelaterade konsekvenserna av olika sätt att gripa sig an ett problem. För att förbättra kommissionens arbete med att bedöma konsekvenserna av sina förslag inrättades en konsekvensbedömningsnämnd (). Nämnden har till uppgift att tillhandahålla oberoende kvalitetsstöd och kvalitetskontroll av kommissionens konsekvensbedömningar. Dess yttranden ingår formellt i kommissionens interna beslutsprocesser. När de förslag som yttrandena gäller har antagits får även övriga institutioner och allmänheten tillgång till yttrandena. rekommenderar i sina yttranden ofta omfattande förbättringar av centrala delar i konsekvensbedömningarna, bl.a. frågor som rör subsidiaritet och proportionalitet. Kommissionen har på grundval av nämndens arbete och en extern utvärdering av konsekvensbedömningssystemet beslutat att ändra sina riktlinjer för analys av subsidiaritet och proportionalitet i de reviderade riktlinjer för konsekvensbedömningar som antogs . Syftet är att göra dem mer praktiskt orienterade. Riktlinjerna innehåller konkreta frågor som måste besvaras i varje konsekvensbedömning. De reviderade riktlinjerna betonar också starkare att konsekvensbedömningarna, även om de vanligen undersöker problem som kan lösas genom åtgärder på EU-nivå, måste ta hänsyn till att problemen och de åtgärder som vidtas för att lösa dem kan få olika effekter i olika medlemsstater och regioner i unionen.8 Subsidiaritetsprincipen får i första hand uppfattas som en grundläggande riktlinje som ska styra lagstiftningsarbetet inom EU. Den är, som och påpekar, ingen kompetensfördelningsregel. Fördelningen av kompetens mellan unionen och medlemsstaterna sker i fördragen. Frågan gäller i stället när unionen ska ingripa och använda sina tilldelade befogenheter på beslutsområden där kompetensen är delad mellan unionen och medlemsstaterna. Inte heller är det, som framhållits ovan, någon renodlad decentraliseringsprincip. Medlemsstaterna har ett berättigat anspråk på att den centrala 7Punkt 4 i protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Ibid., s. 381. 8KOM(2008) 586 slutlig. Rapport från kommissionen om subsidiaritet och proportionalitet (15:e rapporten om bättre lagstiftning, 2007), s. 4. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET nivån griper in och fattar beslut i frågor som inte kan hanteras av de lägre nivåerna.9 och förstainstansrätten kan pröva om institutionernas rättsakter följer legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det har ibland ifrågasatts om subsidiaritetsprincipen lämpar sig för en prövning av domstol. Den uppfattas inte som tillräckligt preciserad och därmed öppen för skilda politiska bedömningar. Men, som påpekat, har det i EG- domstolens rättspraxis utvecklats en form av begränsad prövning. När det är fråga om komplexa frågor av till exempel teknisk, ekonomisk eller politisk art, begränsas prövningen till en granskning av att förfarandereglerna har iakttagits, att motiveringen är tillräcklig, att de faktiska omständigheterna är materiellt korrekta, samt att det inte har förekommit något uppenbart misstag i bedömningen eller att maktmissbruk föreligger. I de fall där domstolen har prövat subsidiaritetsfrågan har den gjort en noggrann kontroll av tillämpningen av förfarandereglerna och av att motiveringen är tillräcklig.10 3.2 De nationella parlamentens roll i EU Efter det att demokratifrågorna inom EU har kommit i fokus i samband med diskussionen om Unionsfördraget antog medlemsstaterna 1991 en förklaring om de nationella parlamentens roll. Syftet med förklaringen var främja ett större engagemang från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet. För att uppnå detta syfte borde informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och intensifieras. Vidare lovade medlemsstaternas regeringar att säkerställa att de nationella parlamenten skulle få tillgång till kommissionens förslag för att kunna informera sig om och eventuellt granska förslagen. I en annan förklaring i anslutning till Unionsfördraget anmodades och de nationella parlamenten att vid behov sammanträda som parlamentskonferens för att samråda med rådet och kommissionen om huvudlinjerna för EU.11 De nationella parlamentens roll diskuterades också under den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget 1997. Resultatet blev ett protokoll. Ett protokoll är en del av ett fördrag och är därför lika rättsligt bindande som fördraget.12 I ingressen till protokollet erinras om att de nationella parlamentens granskning av sin egen regering i fråga om unionens verksamhet är en angelägenhet för varje medlemsstats särskilda konstitutionella organisation och praxis. Med protokollet ville man uppmuntra till en större delaktighet från de 9Melin & Schäder (2004) s. 60. 10Hettne, (2003) Subsidiaritetsprincipen: politisk granskning eller juridisk kontroll?, s. 2630. : för europapolitiska studier (SIEPS). 11Europafördrag (2002). Fjärde upplagan, s. 397. 12Ibid., s. 380381. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet och öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem. Protokollet bestod av två delar, en om information till medlemsstaternas nationella parlament, en annan om konferensen mellan organ för EG-frågor (Cosac), som behandlas i nästa avsnitt. Den del som rörde information till nationella parlament innehöll tre punkter. 1.Samtliga kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker och meddelanden) ska skyndsamt tillställas medlemsstaternas nationella parlament. 2.Kommissionens förslag till lagstiftning ska göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget nationella parlament erhåller dem på lämpligt sätt. 3.En sexveckorsperiod ska förflyta mellan den dag då ett lagstiftningsförslag eller förslag till åtgärd som rör polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet av kommissionen görs tillgängligt för och rådet på alla språken och den dag då förslaget är upptaget på rådets dagordning för beslut. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges. Efter antagandet av Amsterdamfördraget har de nationella parlamenten fortsatt att uppmärksammas i debatten om EU. De nationella parlamentens roll i den europeiska politiska strukturen var en av de fyra frågor som nämndes i den förklaring om unionens framtid som antogs av regeringskonferensen i . I den s.k. Laekendeklarationen framhölls att de nationella parlamentens roll hänger ihop med den demokratiska legitimiteten.13 Kommissionen tog 2006 initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I meddelandet En agenda för EU-medborgaren skall visa resultat (KOM (2006) 211) framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten närmare involveras i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik, eftersom ett ökat deltagande från de nationella parlamenten kan bidra till att EU-politiken lättare kan anpassas till skiftande omständigheter och genomföras på ett effektivare sätt. Kommissionen beslutade att nya lagförslag och samrådsdokument skulle översändas snabbt och direkt till de nationella parlamenten, som kunde yttra sig över dem till kommissionen. I rapporten mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM (2008) 237) redogör kommissionen för bl.a. yttrandena från de nationella parlamenten . Under detta år mottog kommissionen sammanlagt 168 yttranden från de nationella parlamenten. En femtedel av dessa yttranden avgavs inom ramen för två samordnade försök med tillämpning av subsidiaritetsprincipen organiserade av Cosac (se s. 20 f.). 13Hegeland, Hans Nationella parlament i Europeiska unionen. (SOU 2002:81) roll i EU. Två expertrapporter till s. 7. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET Övriga yttranden gällde olika typer av kommissionsdokument, däribland grönböcker och meddelanden. beslöt om 17 yttranden om samrådsdokument och tillhörde därmed den grupp av parlament som var mest aktiva. Kommissionen ger i rapporten exempel på att vissa yttranden som kommit från de nationella parlamenten haft återverkningar på utformningen av politiken på olika områden. Den förklarar vidare att den kommer att beakta yttranden över samrådsdokument vid utformningen av de lagstiftningsförslag som blir resultatet av dokumenten. Kommissionen anser det vara viktigt att fördjupa den politiska dialogen med de nationella parlamenten. Den har för avsikt att behålla den nuvarande ramen för dialogen med de nationella parlamenten och att förstärka den genom att offentliggöra sina svar på parlamentens yttranden. Enligt den ordning som på förslag av RDK infördes ska behandla de grönböcker och vitböcker som tillställs enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från EU, med undantag för förslag från kommissionen, ska behandlas på samma sätt. Sådana dokument ska hänvisas för granskning till berört utskott. Utskottet ska redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren. Vid utskottets beslut om utlåtandet har ledamöterna rätt att bifoga reservationer eller särskilda yttranden till utlåtandet. Kammaren beslutar om utlåtandet men beslutet är att betrakta som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär (bet. 2005/06:KU21). Ett kammarbeslut binder således inte i rättslig mening regeringen eller eller något av organ. sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat. KU har i sitt utlåtande över kommissionens ovannämnda rapport (utl. 2008/09:KU3) betonat att regeringen har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Utskottet framhåller vidare att regeringsformen saknar uttrycklig reglering när det gäller möjligheter att kommunicera direkt med mellanfolkliga organisationer. En promemoria som upprättats inom utredningen (se arbetspromemoria 1) visar att totalt 35 utlåtanden har behandlats av kammaren t.o.m. . Nio utlåtanden har innehållit reservationer och/eller särskilda yttranden. Kammardebatter har hållits beträffande 18 utlåtanden med huvudsakligt deltagande av ledamöter som tillhör det beredande utskottet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att utskotten i ungefär hälften (17 av 35) av utlåtandena genomfört något slags subsidiaritetsgranskning. I 13 av dessa har utskottet gjort en helt eller delvis negativ bedömning av kommissionens diskussioner kring eventuella förslag utifrån subsidiaritetssynpunkt. Det är således ganska ofta som utskotten har haft frågetecken för subsidiaritetsprincipens tillämpning i detta förberedande skede av lagstiftningsarbetet inom EU. I ett uppmärksammat utlåtande om grönboken om ett rökfritt ansåg SoU att 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET åtgärder på nationell nivå var tillräckliga för att uppnå målet (se utl. 2006/07:SoU26 s. 1). 3.3 Kontakter mellan parlamenten inom EU Sedan omkring 1990 har det skapats former för mer eller mindre institutionaliserade kontakter och samarbete mellan de nationella parlamenten inom EU och mellan dessa och Europarlamentet. Bakgrunden till detta var att många ledamöter i de dåvarande medlemsstaternas parlament ansåg sig ha tappat kontakten med de europeiska frågorna i och med övergången till direkta val till 1979. hade medlemsstaternas delegationer till utsetts av de nationella parlamenten, ofta bland deras egna ledamöter. På franskt initiativ tillkom den konferens mellan parlamenten i Europeiska gemenskapen som allmänt kallades för assize. Den första och hittills enda assizen hölls i . De nationella parlamenten representerades av 173 ledamöter och av 85. Utbytet av assizen blev inte det förväntade och trots att regler för konferenser av detta slag infördes i har detta experiment inte upprepats.14 Mer framgångsrikt blev ett annat franskt initiativ. På förslag av den franska nationalförsamlingens talman inrättades 1989 Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid Europeiska unionens parlament, vanligen kallad Cosac. Cosac har antagit en arbetsordning som reviderats . Av denna framgår att ett ordinarie Cosacmöte ska hållas under varje ordförandeskapsperiod. Däremellan kan extra möten anordnas. Varje nationellt parlament ska vid mötena representeras av högst sex ledamöter från sitt EU-organ. ska också representeras av högst sex ledamöter. Varje parlament fastställer sin egen delegations sammansättning. I delegation ingår vanligen åtminstone en av de två vice talmän som ansvarar för förbindelserna med de nationella parlamenten. Cosacmötena är offentliga om inte annat beslutas. fick Cosac ett permanent sekretariat, bestående av en tjänsteman som anställs samt en tjänsteman från vart och ett av de länder som ingår i trojkan och en tjänsteman från . I det protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen som följer med Amsterdamfördraget (se föregående avsnitt) handlade fyra punkter om Cosacs verksamhet: 1.Cosac får bidra med allt som den finner att EU:s institutioner bör uppmärksamma, särskild på grundval av de utkast till lagtexter som medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans art i samförstånd får besluta att tillställa Cosac. 14Corbett, , , , (2005) Parliament. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET 2.Cosac får granska alla lagförslag eller initiativ som rör upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka enskilda personers fri- och rättigheter. , rådet och kommissionen ska informeras om alla bidrag från Cosac enligt denna punkt. 3.Cosac får till , rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna. 4.Bidrag från Cosac ska inte på något sätt vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. När det gäller bidrag enligt punkt 1 ovan har varje delegation förslagsrätt. Förslagen ska tillställas varje delegation före det möte där de ska behandlas. Varje delegation har två röster. Cosac ska generellt sträva efter att anta bidrag enhälligt. Om detta inte är möjligt ska bidrag antas med kvalificerad majoritet tre fjärdedelar av de avgivna rösterna. Denna majoritet måste utgöra minst hälften av alla röster. Andra kontakt- och samarbetsformer mellan parlamenten i EU har också skapats. Talmännen i parlamenten inom EU har sammanträtt . Denna europeiska talmanskonferens är ett forum för utbyte av åsikter, information och erfarenheter. Den ska också stimulera utredningar och gemensamma aktioner när det gäller parlamentens roll och organiseringen av parlamentens uppgifter i Europafrågor samt formerna och verktygen för det interparlamentariska samarbetet. Värd för konferensen är det land som innehaft rådsordförandeskapet föregående höst, och ordförande vid konferensen är talmannen från värdlandets parlament (eller båda talmännen om det är ett tvåkammarparlament). Diskussionerna sammanfattas av ordföranden i ett dokument. Efter förberedelser i en grupp som bildades vid talmanskonferensens möte i (Aten-gruppen) utfärdade konferensen i riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet i EU. Detta skedde med hänvisning till en bestämmelse i det konstitutionella fördraget att och de nationella parlamenten tillsammans ska bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen. Vid beslöts också att man ska skapa en elektronisk plattform för utbyte av EU-information mellan parlamenten i EU, IPEX. Den innehåller en databas med information om parlamentens granskning av EU- dokument bl.a. från subsidiaritetssynpunkt, en kalender rörande interparlamentariska möten och fora för åsiktsutbyte. IPEX har en styrelse som består av en företrädare för vart och ett av parlamenten i de tre länder som bildar EU:s trojka och i övrigt av företrädare för parlament som vill bidra till att IPEX fungerar effektivt. 3 UTVECKLINGEN FÖRE LISSABONFÖRDRAGET De riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet som tillkom i reviderades vid talmanskonferensens möte i . En närmare redovisning av dessa riktlinjer lämnas nedan (s. 34 f.). En annan form av kontakt mellan parlamenten i EU är möten till vilka ordförandena för fackutskotten på ett visst område bjuds in. På vissa områden, t.ex. det utrikespolitiska området, anordnas regelbundet möten under varje ordförandeskapsperiod. På andra områden är mötena mer sporadiska och äger rum vid behov, t.ex. när politiskt viktiga frågor aktualiseras på området. Mö- ten kan också anordnas för diskussion av mer övergripande politiska frågor inom EU. Det kan röra sig om integritetsfrågor eller andra frågor inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. Dessa parlamentarikermöten genomförs under värdskap såväl av nationella parlament som av . Inga resolutioner antas. Vanligen gör ordföranden en sammanfattning, ibland skriftligen, av vad som förekommit på mötet. Fördraget om en antogs av medlemsländerna i . Genom fördraget skulle äldre fördrag av konstitutionell karaktär upphävas. Unionen skulle få en ny start. Det nya fördraget kom emellertid aldrig att träda i kraft. Under ratificeringsprocessen förkastades fördraget vid folkomröstningar i och . Den svenska ratificeringen uppsköts i avvaktan på resultatet av de diskussioner mellan medlemsstaterna som ägde rum under 20062007. Dessa diskussioner ledde fram till att ratifikationsprocessen avbröts. I stället genomfördes förhandlingar om ändringar av gällande fördrag. Många av förslagen i det konstitutionella fördraget inkorporerades genom ändringar i de äldre fördragen. De fördragsändringar man blev ense om godkändes i . som ratifikationsprocessen beträffande det konstitutionella fördraget pågick hade flera nationella parlament förberett införande av fördragets bestämmelser om de nationella parlamenten. Detta var fallet i , där () lade fram ett utkast till bestämmelser i som av riksdagsstyrelsen vidarebefordrades till (framst. 2005/06:RS3).15 för behandling av framställningen hade ratifikationsprocessen avbrutits, och något riksdagsbeslut beträffande utkastet fattades inte (bet. 2005/06:KU21). När det gäller de nationella parlamentens roll skiljer sig inte bestämmelserna i från motsvarande bestämmelser i det konstitutionella fördraget annat än i detaljer. Vari skillnaderna består ska vi återkomma till längre fram (se s. 42). Men likheterna innebär att det är naturligt, precis som framhålls i direktiven, att utredningens utgångspunkt är RDK:s utkast. Ratificeringen av Lissabonfördraget pågår alltjämt. april/var läget att 23 länder ratificerat fördraget, däribland efter beslut av (prop. 2007/08:168, bet. 2008/09:UU8, rskr. 2008/09:64). I , och är ratifikationsprocesserna inte avslutade. På förkastades fördraget vid en folkomröstning . En ny folkomröstning, om en sådan anses behövas, torde tidigast kunna äga rum . Avsikten var att fördraget skulle träda i kraft . Men eftersom ratifikationsprocessen inte var avslutad ska fördraget enligt bestämmelser i fördraget (art. 6) träda i kraft i den månad som följer efter det att ratifika- 15Andra länder som infört eller förberett införande av regler i samma syfte är , , och . tionsinstrumentet har deponerats av den signatärstat som sist deponerar instrumentet.16 Lissabonfördraget är till skillnad från det aldrig antagna konstitutionella fördraget inget helt nytt fördrag mellan medlemsstaterna. Det ändrar och bygger vidare på Fördraget om Europeiska unionen () med senare ändringar och på Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen () med senare ändringar. Det senare fördraget byter namn till Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Efter de ändringar som införs genom Lissabonfördraget samlas bestämmelser av principiell karaktär i unionsfördraget och detaljerade bestämmelser av funktionell karaktär i det tidigare gemenskapsfördraget.