urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Återrapportering av samråd mellan och Sida kan vara ett krav för att säkerställa att det förvaltningsbistånd som ansvarar för i tillräcklig utsträckning koordineras med ansträngningar i stort, och även med ett sådant finns som sagt en risk för att insatserna inte baseras på bästa tillgängliga kunskap inom biståndsområdet. Transparenskravet är inte uppfyllt med nuvarande ordning. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske och som själv har krävt beträffande de anslag som regeringen och dess myndigheter disponerar. Inom ramen för föreliggande undersökning har det krävts ett specialstudium av tidredovisningen för att avgöra hur stora förvaltningsutgifterna under det aktuella anslaget är. Ett minimikrav för en fortsatt hantering av förvaltningsbiståndet över ett särskilt anslag är att en högstpost för administrativa utgifter beslutas inom ramen för anslaget. En tydlig tolkning av självkostnadsprincipen bör också läggas fast som ett underlag för ett sådant beslut. Detta alternativ skiljer sig inte nämnvärt från den föregående konstruktionen. Nivån på självständigheten blir densamma. Risken för otillräcklig samordning blir större, om medlen för internationellt utvecklingssamarbete uppfat- INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 tas som en del av anslaget till . Transparensen riskerar också att försämras, om sakanslaget bakas in i förvaltningsanslag. För detta alternativ är det överhuvudtaget svårt att finna några argument. Om medlen för insatser förs upp som en särskild anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, kan denna lägstsättas för att garantera samma nivå på oberoende gentemot Sida som råder . Oberoendet får i övrigt säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med en brandvägg mellan de avdelningar som är engagerade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare i organisationen. Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i den allmänna verksamhetsplaneringen, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet. Transparensen skulle också förbättras i och med att delposten som kan användas för förvaltningsutgifter skulle bli föremål för dialog mellan och Sida, på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet. En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet. Å andra sidan tillämpas denna ordning för såväl ombudsmän som , som båda är myndigheter under med samma höga krav på självständighet gentemot regeringen och dess myndigheter som . Båda dessa myndigheter anser sig kunna ta emot medel som administreras av Sida, låt vara att detta sker i relativt liten omfattning. En fråga av viss betydelse är hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. I en utredning gjord av AffärsConcept på uppdrag av Sida87 gjordes bedömningen att Sida i större utsträckning än kommer att behöva upphandla tjänster inom utvecklingssamarbetet, vilket kan få konsekvenser för vissa av myndigheterna. För de myndigheter som besitter unik kompetens i kraft av sin monopolsituation som fallet är för och torde detta inte innebära något allvarligare hot mot efterfrågan. Om biståndet görs helt obundet av nation, kan konkurrens möjligen uppkomma mellan olika länders förvaltningar. För en myndighet som å andra sidan, som besitter mer allmänt tillgänglig kompetens om budgetering och redovisning, har föränd- 87 Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphandlingar. AffärsConcept (2008). 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET ringar redan börjat göra sig gällande på den internationella marknaden, när större konsultföretag erbjuder likvärdiga tjänster på rent kommersiella grunder.88 torde dock i väsentliga delar höra till den förra kategorin av myndigheter. Efter reformen 2003 är myndigheten också en fullt trovärdig leverantör av rådgivningsinsatser, som inte torde ha några svårigheter att hävda sig i konkurrens med andra revisionsorgan. En avgiftsbaserad lösning skulle eventuellt öka kraven på förmåga att anpassa sig till förändringar i efterfrågan på myndighetens tjänster. Å andra sidan tillämpas inom Sida en flerårig verksamhetsplanering, så svårigheterna skall inte överdrivas. De övriga myndigheter som är aktiva inom det internationella utvecklingssamarbetet har också framgångsrikt lärt sig hantera den osäkerhet som finns. Andra åtgärder för att stärka oberoendet är desamma som under föregående alternativ: brandväggar och karantänsbestämmelser. Samordning av och underställda myndigheters verksamhet En särskild aspekt av samordningsfrågan gäller samordning av de aktiviteter som genomförs av själv och andra underställda myndigheter, ombudsmän () och . Här kan direkt konstateras att verksamhet är så väsensskild från de övriga myndigheternas att någon samordningsvinst knappast står att göra. Volymen är dessutom obetydlig. Det är lättare att hitta gemensamma nämnare för , och verksamhet. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har ett ämnesmässigt samband med de övriga genom att de hänger samman med ansträngningarna att stärka vad man kan kalla den demokratiska infrastrukturen. Tanken att skulle disponera ett särskilt anslag för internationellt utvecklingssamarbete som skulle täcka hithörande verksamhetsområden framstår dock som ganska främmande. är ett beslutande och granskande organ, inte en implementerande myndighet. Att överlåta förvaltningen av det internationella utvecklingssamarbetet till myndigheter som har en infrastruktur för planering, budgetering, genomförande, redovisning, utvärdering etc. ter sig trots allt som det naturligaste alternativet. De krav på samordning som bör gälla för de aktuella myndigheterna kan tillfredsställas utan några omfattande institutionella förändringar. En uppenbar förbättring som skulle kunna göras i arbete är om svenska riksdagsledamöter deltog när organisatoriska lösningar för att stärka parlamentets kontrollmakt presenteras i samarbetslandets parlament.89 En sådan medverkan kan naturligtvis komma till stånd utan att de allmänna formerna för utvecklingssamarbete på något sätt behöver förändras. 88Bengt , ESV, pers. medd. 89Ett påpekande av , . INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 Både när det gäller verksamhet och i den parallellt pågående diskussionen om det partianknutna organisationsstödet90 får man intrycket att det är mer protokollära än substantiella hänsyn som ligger bakom argumentet att eller underställda myndigheter inte skulle kunna få delar av sin verksamhet finansierade över anslag som administreras av en myndighet under regeringen. Man bör då hålla i åtanke att såväl regeringen som regeringen underställda myndigheter har att implementera av fattade beslut när det gäller inriktningen av det internationella utvecklingssamarbetet. Regeringen och dess myndigheter är bundna av beslut. Även själv är bunden av sina egna inriktningsbeslut och kan inte besluta om verksamhet som på något sätt står i strid med dem. Någon konflikt i policyhänseende bör det alltså inte finnas utrymme för. När den nya började sin verksamhet 2003, övertog man den nivå på den internationella verksamheten i dess olika delar som företrädaren hade haft. Generellt är det svårt att avgöra vad som är rimlig nivå på det internationella utvecklingssamarbetet för en myndighet med inriktning. Om verksamheten skulle minska väsentligt i omfattning, skulle den administrativa kostnaden med all sannolikhet öka relativt sett; det finns skalfördelar i denna liksom i andra liknande verksamheter. Det finns utrymme för att låta den internationella verksamheten växa, om än inte radikalt; det får inte bli så att utvecklingssamarbetet blir ett dominerande inslag i verksamheten. Men en viss expansion är tänkbar, och det är fullt möjligt att en sådan expansion också skulle komma till stånd, om verksamheten i högre utsträckning kom att efterfrågestyras från Sida, mot bakgrund av den inriktning som det svenska utvecklingssamarbetet nu har fått. Ett antal delvis motstridiga krav skall vägas samman då man väljer organisations- och finansieringsform för det internationella utvecklingssamarbete som är engagerad i. Kraven på oberoende och administrativ effektivitet spelade båda en central roll, när den nuvarande formen valdes inför reformen. Till dessa bör fogas kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort och på transparens i redovisningen av genomförda aktiviteter. De alternativ som står till förfogande är ett bibehållande av nuvarande separata anslag på statsbudgeten, en anslagspost under förvaltningsbudget, en anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och avgiftsfinansiering av samma slag som andra myndigheter tillämpar. Av dessa kan det andra alternativet direkt avföras som 90 Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer till demokratiuppbyggnad i utvecklingsländer och länder i . PM 2008- 09-05 och Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer. PM dnr 039-249-2008/09. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET De övriga tre förefaller alla kunna tillfredsställa rimliga krav i de avseenden som nämnts ovan. Dagens lösning tillfredsställer högt ställda krav på oberoende men förefaller leda till högre administrationskostnader och sämre samordning med annat utvecklingssamarbete. Det uppfyller inte heller med nuvarande ordning ens lågt ställda krav på transparens; ett minimikrav för att detta alternativ skall kunna behållas är att fastlägger hur stor andel av anslaget som får utnyttjas för förvaltningsutgifter och att detta beslut föregås av en noggrann analys av vad som bör anses rimligt. En anslagspost under biståndsbudgeten kan säkerställa samma oberoende som det första alternativet om det förses med en lägstanivå och därjämte kombineras med brandvägg inom myndigheten och karantänsbestämmelser för berörda medarbetare. Även det sista alternativet, avgiftsfinansiering, synes kunna tillgodose kravet på oberoende med samma typ av kompletterande åtgärder. Dessa alternativ skulle med all sannolikhet leda till en bättre samordning med utvecklingssamarbetet i stort. Transparenskravet skulle tillfredsställas med automatik, om verksamheterna på detta sätt integreras i den gängse administrativa hanteringen. Några dramatiska förbättringar eller försämringar i relevanta avseenden torde inget av ovanstående alternativ leda till. Samtliga tre alternativ kan med nödvändiga tilläggsarrangemang förenas med högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. Samordningen med andra aktiviteter som genomförs av eller underställda myndigheter kan förstärkas oavsett vilket av ovanstående alternativ man väljer. Att skulle sammanföra samtliga dessa verksamheter jämte de partianknutna organisationernas och hantera allt under ett eget gemensamt anslag förefaller inte lämpligt. Det är naturligare och uppenbart mindre kostsamt att utnyttja den administrativa infrastruktur som redan finns inom statsapparaten för planering, genomförande och utvärdering än att bygga upp en parallell struktur. De krav på autonomi gentemot myndigheter under regeringen som och dess myndigheter rimligen kan hävda kan tillfredsställas genom tilläggskrav och restriktioner i budgetbeslut. AffärsConcept (2008): Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphandlingar. (2006): Report on assessment of lish-speaking Supreme Audit Institutions (AFROSAI-E). ESV (2008): Avgifter 2007 om avgiftsbelagd verksamhet i staten. (2008b): Årsredovisning 2007. (2008c): OH-kostnader. Rapport 2008:35, , . betänkande 2003/04:FiU2. Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. , A., , A., Maggs, R. (2006): Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity project with the three audit institutions in Bosnia and . , A., Maggs, R. (2006a): Evaluation of the in the Administrative Tribunal in . (2006b): Evaluation of the with Inspectorate-General of Finance. , A., , P. (2006): Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of . , F., Mwazyunga, P.J. (2006): an institutional capacity project between the Government of , Sida and the . , F. m.fl. (2009): Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institutional capacity project with the National Audit Office of NAODP. (2003): Internationell verksamhet vid , särskilt samarbetsprojekten inom utvecklingsbiståndet, PM , Riksdagsstyrelsens beredningsdelegation. Lantmäteriet (2008): Lantmäteriet 2007. , P., Tollbäck, K, , A. (2007): Inre effektivitet i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Rapport till , Mapsec i samarbete med . (2008a): Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer till demokratiuppbyggnad i utvecklingsländer och länder i . 2008/09:URF1 REFERENSER (2008b): Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer. PM dnr 039-249-2008/09. 2002/03:122. Gemensamt ansvar politik för global utveckling. (2005): Införande av budgetlagens bestämmelser för vissa av myndigheter. Utredningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF1. (2006): Förvaltningsutgifter på sakanslag. (2008): overheadkostnader, PM . internationella verksamhet, PM , sekretariat. organisation och resurser. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter.