urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — En sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skulle bildas under enligt den principmodell som förordade. Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skulle regleras i regeringsformen (RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag. skulle vidare uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, dvs. revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Bestämmelser i och RO skulle säkerställa myndighetsledningens integritet. I den modell som förordade tillgodosågs behov av samband med och insyn i myndigheten av en parlamentariskt sammansatt styrelse som skulle väljas av . Styrelsen skulle kunna lägga förslag och avge kommentarer till . skulle ledas av en riksrevisor. Riksrevisorn skulle tillsättas och kunna avsättas av i enlighet med bestämmelser i och RO. Myndigheten skulle rapportera både till och till regeringen. föreslog vidare att skulle godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revision under och begärde att en utredning skulle tillsättas i enlighet med förslaget. Tre ledamöter (s) reserverade sig och ville behålla den dåvarande ordningen med revisorer och . Riksdagsstyrelsen beslutade i enlighet med förslag11. Även i riksdagsstyrelsen fanns en reservation (s). Förslaget behandlades av som remitterade ärendet till ett antal myndigheter och organisationer. En sammanfattning av remissyttrandena finns i betänkande12 liksom ett yttrade från finansutskottet13. Sammanfattningsvis ställde sig finansutskottet med vissa förtydliganden bakom förslag. ansåg att det principiellt var rimligt att det nationella revisionsorganet ligger under parlamentet och framhöll värdet av en stark och oberoende revision. I yttrandet fanns en avvikande mening (s) och ett särskilt yttrande (v). Efter remissbehandling och beredning kunde fatta ett enigt beslut om följande riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet. -En sammanhållen revisionsmyndighet under , , med ansvar för den statliga årliga revisionen och effektivitetsrevisio- 1999/2000:RS1. 2000/01:KU8. 2000/01:FiU2y. 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 nen skall bildas . Myndigheten skall rapportera både till och regeringen. -Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruktion för myndigheten och i en särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen skall säkerställa myndighetsledningens integritet. Revisionslagen bör utformas med utgångspunkt i förslag. -Myndigheten skall vara () och alltså företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. -Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna, varmed avses revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. -skall välja styrelse för för valperiod. Antalet ledamöter bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte blir alltför stor. Ett visst minsta antal ledamöter i styrelsen kan anges i lag med möjlighet för valberedningen att bestämma ett större antal. Lika många suppleanter som ordinarie ledamöter bör väljas. Valbara skall vara riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter. -Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till med anledning av granskningsrapporter, årlig rapport och revisionen av statens årsredovisning. I fråga om revisionen av statens årsredovisning kan gälla att den i stället överlämnas direkt till finansutskottet. Styrelsen skall yttra sig över granskningsplanen innan den fastställs av någon av de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall besluta om budgetframställan till och fastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet genom att myndighetens ledning redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen deltar inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller i utformningen av revisionsrapporterna. Till skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna fogas reservationer och till yttrande över förslag till granskningsplan en avvikande mening. -skall ledas av tre ämbetsmän valda av efter förslag av , var och en med särskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden. Mandatperioden skall vara utan möjlighet till omval. Särskilda mandatperioder skall gälla för två av dem i inledningsskedet. De tre ledande ämbetsmännen skall av kunna skiljas från tjänsten endast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring. Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i styrelsen. -De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisningsrevisionen och effektivitetsrevisionen. De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. -Rapporterna skall ges offentlig spridning efter undertecknandet. -Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling skall knytas till . 2008/09:URF1 2 BAKGRUND -Skrivelser och förslag från styrelsen och eventuella följdmotioner skall beredas i de skilda fackutskotten. -Samtliga granskningsrapporter med anledning av såväl årlig revision som effektivitetsrevision skall undertecknas av ansvariga revisorer inom (en av de tre ledande ämbetsmännen eller ansvarig avdelnings- eller enhetschef i enlighet med intern arbetsordning) och genast därefter expedieras. Revisionsberättelserna från den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar skall expedieras direkt till regeringen och kopia tillställas berört fackutskott i . -De principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga granskningen av myndigheternas årsredovisningar skall samlas i Årliga rapporten som undertecknas av en eller samtliga tre ledande ämbetsmän. Den undertecknade rapporten skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras för styrelsen, som skall överlämna rapporten till . -Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras i styrelsen som skall ta ställning till om rapporterna skall leda till skrivelser med förslag och kommentarer till . -Revisionsberättelsen över statens årsredovisning skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras för styrelsen som skall överlämna berättelsen till alternativt finansutskottet. och revisionsberättelser som gäller egna organ skall dock inte tillställas regeringen.14 tillstyrkte således i huvudsak riksdagsstyrelsens förslag men med några viktiga ändringar. Utskottet föreslog att den nya revisionsmyndigheten skulle ledas av tre riksrevisorer i stället för en. Dessutom förordades att skulle ha en sammansättning som innebar att samtliga riksdagspartier representerades med ordinarie ledamöter. I det fortsatta utredningsarbetet borde, enligt utskottet, dessutom övervägas frågor som gällde regeringens behov av egna granskningsresurser, behovet av en kvalificerad beslutsordning för att skilja de ledande ämbetsmännen från anställningen, den närmare sammansättningen av revisionsmyndighetens styrelse, om revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten skulle överlämnas till eller till finansutskottet samt ansvaret för revisionen av skilda organ, bl.a. den nya revisionsmyndigheten. Utskottet framhöll vidare att utredningsarbetet borde bedrivas i samråd med för att behovet av parlamentarisk insyn och inflytande skulle kunna tillgodoses. beslutade en enig riksdag att en sammanhållen revisionsmyndighet skulle bildas under i enlighet med riktlinjerna i förslag15. 2000/01:KU8 s. 2223. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119. 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 2.1.4 Det fortsatta utredningsarbetet 2.1.4.1 Ändringar i regeringsformen överlämnade regeringen propositionen ändringar i regeringsformen16 till . Propositionen baserades på en departementspromemoria med samma titel17. I propositionen behandlades de ändringar i regeringsformen som var nödvändiga för att beslut om att inrätta skulle kunna genomföras. Förslagen innebar följande: -ska vara en myndighet under med uppgift att i enlighet med föreskrifter som meddelas i lag svara för granskning av i huvudsak den verksamhet som bedrivs av staten. -leds av tre riksrevisorer som väljs av . -Vid myndigheten finns en styrelse som utses av . -Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas, och de bedömer självständigt resultatet av sin granskning. -får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. tillstyrkte18 i allt väsentligt regeringens förslag men föreslog vissa ändringar i lagtexten. Utskottet föreslog också att lagen skulle träda i kraft och att en övergångsbestämmelse som bl.a. medgav att riksrevisorerna kunde väljas före ikraftträdandet och delta i förberedelsearbetet skulle införas. antog förslaget till ändringar i regeringsformen som vilande. Efter riksdagsvalet beslutade slutligt om ändringarna i regeringsformen19. tillkallades en särskild utredare20 med uppgift att lämna författningsregler om . Utredningens betänkande Regler för (SOU 2001:97) överlämnades till regeringen . Utredaren informerade om sina överväganden och beaktade de synpunkter kommittén framförde. Utredningens förslag låg till grund för regeringens proposition (prop. 2001/02:190) med förslag till ändringar i riksdagsordningen m.fl. lagar samt förslag till instruktion för och lag om revision av statlig verksamhet m.m. som överlämnades till . Ändringarna i riksdagsordningen gällde frågor om val av riksrevisorer, valbarhets- och behörighetskrav för dessa, riksrevisorernas mandatperioder och 2001/02:73. 2001/02:KU25. 2002/03:KU9. 2008/09:URF1 2 BAKGRUND hur den riksrevisor som skall svara för den administrativa ledningen av myndigheten ska utses. Vidare behandlades frågor om val av styrelse och dess sammansättning. I förslaget till instruktion för behandlades frågor om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna, om den administrativa ledningen av myndigheten samt om styrelsens uppgifter och beslutsförhet. I förslaget till revisionslag behandlades frågor om granskningens omfattning och inriktning, om rapporteringen till regeringen och , om bestämmelser om samverkans- och uppgiftsskyldighet samt om förhållande till de granskade myndigheternas interna revision. tillstyrkte i sitt betänkande21 i allt väsentligt regeringens lagförslag. Dessutom föreslog utskottet en lag om lön till riksrevisorerna och ytterligare ändringar i riksdagsordningen. beslutade i enlighet med utskottets förslag. tillkallade regeringen en särskild utredare22 med uppgift att utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten. Utredningen, som kallade sig , överlämnade betänkandet organisation och resurser23. Utredningen lämnade i betänkandet förslag och gjorde bedömningar avseende organisation, dimensionering och finansiering. beslutade riksdagsstyrelsen att kontakta regeringen om att överföra ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet med från regeringen till . Beslutet motiverades bl.a. av konstitutionella skäl och av att skulle vara en myndighet under . utsåg riksdagsstyrelsen en beredningsdelegation för behandlingen av frågor om den nya . Riksdagsstyrelsen beslutade att utse en kommitté med ansvar för det avslutande förberedelsearbetet för . Kommittén, som tog namnet Riksrevisionskommittén24, hade till uppgift att utarbeta förslag till organisation, bemanning och chefer samt besluta om lokaler för verksamheten i . 2.1.4.5 Riksrevisorerna tar över valde tre riksrevisorer: , och . 2002/03:KU12. 24Ledamöter i kommittén var (ordf.), och . 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 beslutade riksdagsstyrelsen att utse de tillträdande riksrevisorerna till ledamöter i Riksrevisionskommittén.25 tog riksrevisorerna över ansvaret för bildandet av , och beslutade de om myndighetens organisation, chefer och övriga bemanning. Förberedelsearbetet fortsatte inom ramen för den särskilda projektorganisation som inrättats. beslutade riksdagsstyrelsen att delegera vissa beslutsbefogenheter till kommitténs ledamöter. Riksrevisorerna beslutade sedermera även om arbetsordning, granskningsplan, verksamhetsplan och administrativt stöd m.m. för myndigheten samt om flyttningen till nya lokaler. Inom riksdagsförvaltningen och inom förbereddes avvecklingen av revisorer och . inledde formellt sin verksamhet som revisorer och upphörde. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformen av den statliga revisionen. Enligt direktiven ska uppdraget redovisas . Tidpunkten för uppföljningen har valts med hänsyn till möjligheter att före riksdagsvalet bereda och besluta eventuella grundlagsändringar. Utredningen har valt att kalla sig . beslutade riksdagsstyrelsen att förlänga utredningens uppdragstid till . Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2. Uppdraget kan sammanfattas i följande huvudpunkter. Utredningen ska utifrån en genomgång av arbetet i belysa på vilket sätt styrelsen tillgodosett behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter. Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom för att bättre kunna tillgodogöra sig granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på regeringens hantering av riksrevisorernas iakttagelser för att staten genom verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser. Utredningen bör utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utredningen bör analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen. Utredningen bör belysa effektivitet ur olika aspekter. Utredningen bör belysa hur olika avnämare, t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedier och den vetenskapliga forskningen, uppfattar granskningar. 25 förordnades de tidigare ledamöterna som sakkunniga. 2008/09:URF1 2 BAKGRUND Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen av avgiftsfinansieringen av den årliga revisionen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Utredningen bör pröva hur den tillämpade ordningen för det internationella utvecklingssamarbetet fungerat, framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för som behovet av samordning med den nationella biståndspolitiken beaktas. I detta avsnitt redovisas några exempel på hur man löst frågor kring statsrevisioners ledning och rapportering i andra länder. Exemplen har hämtats från våra närmaste grannländer eftersom samhälls- och förvaltningsstrukturen i dessa länder i flera avseenden liknar vår egen. Dessutom redovisas uppgifter om det brittiska revisionssystemet då detta i mångt och mycket representerar en grundmodell för många revisionsmyndigheter inom den anglosaxiska världen. I en bilaga redovisas jämförande uppgifter om den statliga revisionen inom EU-25. Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av på förslag av statsrevisorerna (se nedan) och efter konsultationer mellan talmannen och vice talmännen. Riksrevisorn utses på livstid men kvarstår reellt i ämbetet fram till den obligatoriska pensionsåldern vid . Myndighetens oavhängighet garanteras i Rigsrevisorloven som även föreskriver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. Sedan mitten av 1970- talet har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsrevisorerna kan avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn. huvuduppgifter omfattar effektivitetsrevision och räkenskapsgranskning, utarbetande av rapporter som avges till statsrevisorerna samt rådgivning och bistånd till förvaltningen i frågor som rör räkenskaperna. Revisionen omfattar alla statliga räkenskaper utom . Statsrevisorernas ställning är grundlagsreglerad, och de är inte underordnade vare sig eller regeringen. I praktiken fungerar de som ett fristående revisionsutskott. De sex statsrevisorerna, samt ersättare för dessa, väljs av på fyraåriga ämbetsperioder som inte sammanfaller med mandatperioder. Tillsättandet av statsrevisorerna baseras på styrkeförhållandena i på så sätt att alla större partier är representerade. Statsrevisorerna är politiker, ofta med en lång och bred erfarenhet av olika förtroendeuppdrag, men de behöver inte vara aktiva folketingsledamöter. Den statsrevisor som är äldst i ämbetet utses av tradition till ordförande. Statsrevisorerna kan omväljas. Statsrevisorerna, som sammanträder en gång , är den enda institution som kan begära granskningar från Rigsrevisionen. Rigsrevisionens rapporter utgör grunden för statsrevisorernas verksamhet vars tyngdpunkt ligger på övergripande redovisningsrevisionella frågor samt på frågor om produktivitet och effektivitet. 3.1.3 Granskning och rapportering Den danska genomför både årlig revision och effektivitetsrevision. Tre typer av rapporter läggs fram: en årlig revisionsrapport om statsräkenskaperna, 15 till 20 effektivitetsgranskningar och en årlig rapport om myndighetens verksamhet. Dessutom görs ca 80 mindre revisionspromemorior på uppdrag av statsrevisorerna. Effektivitetsgranskningarna överlämnas till statsrevisorerna som i de flesta fall kortfattat kommenterar dessa. Därefter skickar statsrevisorerna rapporterna, med sina kommentarer (statsrevisorernas beretninger), till finansutskottet och till ansvarig minister. I finansutskottet tas statsrevisorernas beretninger löpande upp på dagordningen. Även andra fackutskott kan ta upp dessa beretninger till behandling om ärendet ligger inom utskottets beredningsområde. Behandlingen kan leda till frågor i utskottet eller samråd med ansvarig minister. Enstaka gånger kan statsrevisorernas beretninger ge anledning till en debatt i kammaren. , efter det att ministern fått statsrevisorernas beretninger, ska hon eller han för statsrevisorerna redogöra för sina överväganden och åtgärder med anledning av rapporten26. Uttalandet skickas även till riksrevisorn som i sin tur ska kommentera detta till statsrevisorerna inom en månad. 26 Ministerns respons på den årliga revisionsrapporten om statsräkenskaperna ska komma . Ministerns uttalande och riksrevisorns kommentarer inkluderas sedan i statsrevisorernas slutliga betänkande (Endelige betænkning) som lämnas till . I detta betänkande behandlas även den årliga revisionsrapporten om statsräkenskaperna. I bereds det slutliga betänkandet av finansutskottet. har ca 260 medarbetare fördelade på fem avdelningar en för effektivitetsrevision, tre för årlig revision och en avdelning för stödfunktioner. () leds av en av utsedd generaldirektör med en mandatperiod . Generaldirektören kan återväljas. kan avsätta generaldirektören men endast till följd av grovt olämpligt uppträdande. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören som också självständigt beslutar i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras till någon annan tjänsteman. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår. Vid SRV finns även en rådgivande delegation med representanter för de viktigaste samarbetspartnerna (, departementen och myndigheterna) samt sakkunniga från finansförvaltning och offentlig ekonomi. generaldirektör samt en personalrepresentant ingår i delegationen vars uppgift är att upprätthålla och utveckla revisionsverkets kontakter med olika aktörer, ta initiativ till utvecklande av revisionsverksamheten samt följa revisionsverksamhetens resultat och serviceförmåga från de olika samarbetspartnernas synpunkt. Delegationens mandatperiod är högst . 3.2.3 Granskning, rapportering och uppföljning Utöver den årliga revisionen genomförs mellan 20 och 30 effektivitetsgranskningar. skickar granskningsrapporterna för åtgärder till revisionsobjekten och det ministerium till vars ansvarsområde revisionsobjektet hör, samt för kännedom till revisionsutskott och . Revisionsobjektet och ministeriet återrapporterar till revisionsverket vilka åtgärder som vidtagits med anledning av anmärkningarna i granskningsrapporten. För alla granskningar görs dessutom en uppföljande rapport ett till efter det att revisionen slutförts. I uppföljningsrapporten klargörs vilka åtgärder som vidtagits inom förvaltningen med anledning av revisionen samt vilka effekter den utförda revisionen medfört. SRV lämnar även en årlig rapport till om de viktigaste iakttagelserna, en redogörelse för revisionen av statsbokslutet samt en verksamhetsberättelse. Totalt arbetar ca 150 personer vid . i den finländska inrättades genom en ändring i grundlagen. fanns ett system med fem statsrevisorer som var riksdagsledamöter och som valdes av . Huvudmotivet för förändringen var att man ansåg att budgetmakt beskurits. I förslag27 anfördes bl.a. att det i debatten om budgetmakt förekommit en viss oro över hur de statsfinansiella beslutsbefogenheterna tillgodoses och ett missnöje med rapporteringen till . Den omvärld där den ekonomiska beslutsmakten utövas har förändrats i många hänseenden, och det har ansetts att har fått sin budgetmakt beskuren, menade . Inrättandet av revisionsutskottet syftar till att stärka budgetmakt genom fördjupad kontroll av statsfinanserna och fokusering på nya områden. Tanken är att ska kunna tillämpa sin grundlagsfästa budgetmakt fullt ut för att styra och kontrollera förvaltningen. Den tidigare ordningen ansågs inte stödja statsfinansiella beslutsfattande i tillräckligt hög grad. Ett annat syfte är att fokusera den parlamentariska kontrollen på ett nytt sätt. Det innebär större hänsyn till som en oberoende extern revisionsmyndighet för att undvika överlappningar mellan den parlamentariska kontrollen och revisionsverket. Rollfördelningen inom den statsfinansiella kontrollen tydliggörs därmed. Avsikten med reformen är vidare att förbättra den parlamentariska kontrollen så att den bättre svarar upp mot regeringens redovisningsskyldighet och 27 TKF 2/2006 rd. kraven i den nya bokslutsberättelsen. Den parlamentariska kontrollen bör i högre grad fokusera på utvärdering av effektiviteten i den statliga verksamheten och beslutsprocessen kring budgeten. Reformen ska också medverka till större aktualitet och snabbare reaktioner inom kontrollmekanismen som kontrollen blir mer parlamentariskt förankrad och styrs av riksdagsledamöter. Ett steg i processen är att den årliga kontrollberättelsen försvinner. I stället kopplas kontrollen närmare ihop med utskottsväsende, bl.a. betonas vikten av att utskottens kontroll inte bara består i att behandla berättelser från regeringen utan också bygger på egen aktivitet och egna initiativ. ska ansvara för den parlamentariska efterhandskontrollen av statsfinanserna, medan finansutskottet i stället ska koncentrera sig på de statsfinansiella frågornas framtidsperspektiv, t.ex. ramdokument för statsfinanserna, budgeten och den anknytande lagstiftningen. är tänkt att vara en sorts pendang till genom revisionsverkets berättelse till om sin verksamhet och eventuella särskilda rapporter får revisionsutskottet underlag för sin bedömning av hur statsfinanserna överensstämmer med lagstiftningen och hur väl de har skötts.