rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — Det finns begränsade kunskaper om reformens resultat och konsekvenser, men uppföljningen visar att den har lett till ett synliggörande av och ökad medvetenhet om lokalers kostnader. 3.1 Lokalförsörjnings- och fastighetsreformen Som framgår av avsnitt 2 beslutade om nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av dåvarande m.m.61 Därefter beslutade om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m.62 Redan i samband med riksdagsbeslutet gjordes ett tillkännagivande angående bl.a. förvaltningen av nationella kulturinstitutioner. ansvarade för förvaltningen av statens fastigheter. hade till uppgift att erbjuda lokaler och tjänster inom lokalförsörjning, fastighetsförvaltning och byggproduktion, att förvalta statliga fastigheter samt vara regeringens stabsmyndighet i lokalfrågor. Till följd av förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen ombildades . De statliga myndigheterna hade fått ansvar för sin egen lokalförsörjning, och hade därmed inte någon särställning när det gällde att tillhandahålla lokaler. Vid ombildningen av skapades två nya statliga bolag och två nya verk.63 () tog 1993 över fastigheter från . övertog myndigheten de lån som haft på de aktuella fastigheterna. Vid övertagandet gjordes en ny värdering av fastigheterna, vilken innebar att det bokförda fastighetsvärdet ökade väsentligt. Mellanskillnaden mellan den tidigare belåningen och de nya fastighetsvärdena bokfördes som SFV:s egna kapital. Detta egna kapital bedömdes ha en 1991/92:44, yttr. 1991/92:KrU2y, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107. 1992/93:37, yttr. 1992/93:KrU4y, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123. 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER alternativ användning och regeringen beslutade därför om ett avkastningskrav på SFV:s kapital, dvs. ett slags ränta på det kapital som myndigheten fick förfoga över. Avkastningskravet sattes inledningsvis till för inrikes hyresfastigheter i vilka bl.a. kulturinstitutionerna ingår (avkastningskravets fortsatta utveckling beskrivs i avsnitt 4.3).64 Lokalförsörjningsreformen innebar att i de fall som dåvarande dittills hade hyrt lokaler av privata hyresvärdar flyttades kontrakten över från till respektive myndighet. Myndigheterna övertog de villkor som fanns i respektive kontrakt. I de fall där staten genom dittills hade ägt lokalerna fanns det ett upplåtelseavtal som gick över till varje myndighet. För de lokaler som fördes till SFV blev avtalen med statliga hyresgäster inte juridiskt bindande eftersom både SFV och de statliga myndigheterna ingår i den juridiska personen staten. För de lokaler som fick de statliga bolagen som ägare ställde regeringen krav på att hyresavtalen skulle vara omförhandlade till vissa år. För de lokaler som fick SFV som ägare har uppgetts att kravet på omförhandlingar var mer otydligt. Enligt uppgift från ESV genomfördes i många fall inga omförhandlingar. Detta innebar att upplåtelseavtal kom att gälla och på låga nivåer för bl.a. kulturinstitutionerna.65 Myndigheterna är själva ansvariga för de hyresavtal som de tecknar och de kostnader dessa medför. Vid tecknande av hyresavtal, både ny- och omteckning, behövs en god kännedom om de hyresnivåer som förekommer på marknaden för olika lokaltyper i olika lägen på respektive ort. Hyresnivåerna kan växla högst väsentligt för samma lokaltyp mellan olika orter och olika lägen inom samma ort. Hyresnivåerna bestäms genom att hyresgästen och hyresvärden förhandlar. Därefter skrivs ett hyresavtal som vanligtvis löper under . Som framgår av avsnitt 4.1 finns två principer för hyressättning: marknadshyra och kostnadshyra. Om avtalen har en längre löptid än krävs medgivande från regeringen. De grundläggande reglerna som bestämmer förhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd finns i jordabalken.66 I de fall hyresvärden är en statlig myndighet gäller formellt sett inte dessa regler även om SFV i praktiken försöker tillämpa samma regler. I förordning finns de närmare bestämmelser som reglerar villkoren för de statliga myndigheternas roll som hyresgäster. Be- stämmelserna omfattar alla myndigheter under regeringen.67 64Riksdagens revisorer, förstudie /01:12. 65ESV, intervju . 66Jordabalken (1970:994), särskilt kapitel 12, vilket ofta benämns som hyreslagen. 67Förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. (se bilaga 1). 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER Lokal- och hyresfrågor har diskuterats länge uppföljning visar att lokal- och hyresfrågor inom staten är en fråga som har varit föremål för flera utredningar. Tjänstemän vid konstaterar att utredningarna inte har lett till några nämnvärda resultat. En förklaring till detta kan vara att olika aktörer har närmat sig frågan utifrån olika särintressens utgångspunkter, t.ex. kultur-, försvars- eller utbildningsperspektivet, men att dessa aktörer sällan har sett till helheten. Departementstjänstemännen konstaterar att det finns motsatta intressen i frågan och att det därför är viktigt att spegla helheten och visa på lokalfrågans bredd. Även tjänstemän vid konstaterar att kritik mot lokalförsörjningsreformen har framförts från både kulturområdet och andra områden, bl.a. utbildningsområdet. Kritiken har gällt både marknadshyresmodellen och pris- och löneomräkningsmodellen. Många är positiva till lokalförsörjningsreformen Som ett led i kulturutskottets uppföljning har en enkät skickats till 18 myndigheter, stiftelser och bolag inom kulturområdet. Av denna enkät framgår att en tredjedel av institutionerna menar att reformen har varit positiv och en sjättedel att den har varit negativ för verksamheten. Hälften av institutionerna menar att den har varit varken positiv eller negativ eller har ingen åsikt i frågan (se vidare bilaga 2). Dessutom har ett antal aktörer i intervjuer redovisat sina mer allmänna synpunkter vad gäller lokalförsörjningsreformen och dess konsekvenser för kulturinstitutionerna. Som exempel kan nämnas att tjänstemän vid menar att lokalförsörjningsreformen har varit bra och pekar bl.a. på att det är bra att det sätts pris på lokaler och att myndigheterna har möjligheter att välja lokaler. Bland annat tjänstemän vid konstaterar att alla är överens om att det gamla systemet, före lokalförsörjningsreformen, inte var bra. I uppföljningen har flertalet aktörer framfört att det var bra att systemet förändrades och att myndigheterna fick eget ansvar för sin lokalförsörjning. Dessutom kan här nämnas att också bl.a. i sitt betänkande gjorde bedömningen att även om det fanns brister med det rådande systemet för kulturinstitutionernas hyror så fanns det ingen önskan från institutionernas sida om en återgång till det tidigare rådande systemet. SFV menar att lokalförsörjningsreformen fungerar bra när det gäller att myndigheter kan välja vilka lokaler de vill hyra och att kostnaderna för lokaler numera är synliga. Företrädare för verket konstaterar i en intervju att alla kulturinstitutioner som SFV har som hyresgäster hyr lokaler även av andra hyresvärdar, t.ex. magasin och verkstäder. Detta är enligt SFV ett tecken på att lokalförsörjningsreformen har fungerat. SFV har i en intervju framfört att en återgång till det tidigare systemet skulle innebära att hyresgästerna skulle 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER knytas än hårdare till staten och inte kunna välja andra hyresvärdar för olika verksamheter. konstateras att det möjligen är en problematik att vissa kulturinstitutioner är nära knutna till sina byggnader och inte kan välja lokal på det sätt som det var tänkt. I övrigt menar SFV att lokalförsörjningsreformen inte innebär någon särskild svårighet just för kulturinstitutionerna. Problemet inom kulturområdet är enligt SFV snarare finansieringen. Även ESV har i en intervju uppgett att lokalförsörjningsreformen har fungerat ganska bra men att det har funnits enstaka problemområden, bl.a. att pris- och löneomräkningsmodellen inte har gett anslag som motsvarat hyreshöjningar (se vidare avsnitt 6.2). Museikoordinatorn har uppmärksammat att lokalförsörjningsreformen i grunden är positiv och att den har inneburit incitament för ett effektivt utnyttjande av lokaler. Bland annat uppges reformen ha inneburit att flera institutioner har rationaliserat sin totala lokalanvändning. I uppföljningen har även bl.a. Statens museer för världskultur framfört till gruppen att lokalförsörjningsreformen i princip har haft fördelar. Museet menar att systemet med att myndigheter hyr sina lokaler i grund och botten har fördelar och att förhandlingssituationerna i sig fungerar väl. Begränsade kunskaper om reformens konsekvenser och resultat uppföljning visar att det inte har gjorts några utvärderingar av lokalförsörjningsreformen . Det gjordes en mer allmän utvärdering av lokalförsörjningsreformen , och därefter har en del begränsade uppföljningar gjorts av bl.a. ESV. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det är svårt att isolera vilka effekter som reformen i sig har haft för kulturinstitutionerna, bl.a. eftersom omräkningen av anslagen har förändrats . Det har vidare pekats på att det antagligen skulle vara svårt att avgöra hur orsakssambanden ser ut. menar att det fanns goda skäl till lokalförsörjningsreformen när den genomfördes. I teorin har lokalförsörjningsreformen varit bra, men i praktiken har den inte fungerat lika väl. Generellt för statsförvaltningen har reformen enligt museet inte lett till billigare lokaler, utan snarare till högre lokalkostnader och större lokalytor. Även företrädare för konstaterar i uppföljningen att museernas area har ökat sedan lokalförsörjningsreformen genomfördes. Detta beror dock delvis på regeringsbeslut om nya museer, t.ex. i . Av en uppföljning från ESV framgår att de samlade lokalkostnaderna för de statliga myndigheterna ökade från till ca , en ökning . Ökningen är en kombination av ökade lokalareor och ökade kvadratmeterpriser. Den övervägande kostnadsökningen kan enligt ESV hänföras till universitets- och högskolesektorn och till den centrala statsförvaltningen. ESV:s bedömning av lokalförsörjningsreformen är att de samlade erfarenheterna i huvudsak är 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER Bakom lokalkostnadsökningen ligger i vissa fall faktorer som inte alltid kan påverkas av myndigheterna. ESV har analyserat i vilken mån myndigheterna har effektiviserat sin lokalförsörjning i de delar de själva kan påverka. Analysen pekar på att en förbättring har skett både vad gäller att minska areaåtgången per anställd och vad gäller anpassningen till rådande marknadshyror. Det finns dock en stor variation mellan myndigheterna även om deras lokalbehov kan anses vara likartade. Det innebär enligt ESV att det fortfarande finns en potential för besparingar inom lokalförsörjningsområdet.68 har i uppföljningen betonat att tar upp lokalförsörjningsfrågor i mål- och resultatdialogerna med myndigheterna. beslutade regeringen att en särskild utredare ska utvärdera statens fastighetsförvaltning. Syftet med översynen är att analysera grunderna för och organisationen av den nuvarande fastighetsförvaltningen. Utredaren ska bl.a. lämna förslag till en mer effektiv struktur på organisationen av fastighetsförvaltningen inom staten.69 Ett syfte med lokalförsörjningsreformen var att synliggöra kostnaderna för lokaler. Av utskottets enkätundersökning framgår att drygt hälften av de kulturinstitutioner som har ingått i undersökningen anser att synliggörandet av lokalkostnaderna har påverkat institutionernas agerande i positiv riktning (se bilaga 2). När det gäller frågan om hur synliggörandet av lokalkostnaderna har påverkat myndigheternas agerande har företrädare för framfört att lokalförsörjningsreformen allmänt sett har gett incitament till effektivisering av lokalanvändningen. När myndigheterna lyckas förhandla fram lägre hyror och/eller har minskat på sin lokalarea har de kunnat spara pengar. SFV har i uppföljningen betonat att tanken med lokalförsörjningsreformen har varit att alla hyresgäster ska förstå att lokaler har ett värde och att de innebär en kostnad i verksamheten. Om detta skulle tas bort menar SFV att det finns risk att hyresgästerna blir en kravmaskin. SFV konstaterar att lokaler kostar och att någon måste betala. En av de kulturinstitutioner som har besvarat utskottets enkät menar att fria resurser alltid överutnyttjas. I uppföljningen har exempelvis tjänstemän vid framfört att synliggörandet av lokalkostnader har påverkat museets agerande. Museets ambition är att sänka lokalkostnaderna för att frigöra mer resurser för verksamheten. Möjligheten att t.ex. flytta delar av verksamheten till andra lokaler har av museet upplevts som mycket positivt. Lokalförsörjningsreformen har i övrigt inte direkt påverkat verksamheten och möjligheten att nå de kulturpolitiska målen. menar att reformen har fungerat bra för magasinslokalerna eftersom det där finns en fungerande marknad. Inom magasinsdelen finns incitament för museerna att effektivisera lokalför- 68ESV, 2006. 2009:45 och dir. 2009:46. 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER Försvarshistoriska museerna konstaterar dock att med tanke på att av lokalkostnaderna går till magasinskostnader (vilket motsvarar av anslaget) är det endast en mindre del av myndighetens lokalkostnader som de själva kan påverka. har flera pekat på att det kan vara svårt att effektivisera lokalutnyttjandet i gamla kontorslokaler. Som exempel har framförts i , där både SFV och museet är medvetna om problemet och vad som bör göras. Eftersom museet har kostnadshyra måste en ombyggnad finansieras av museet via hyran. Museet skulle vilja förändra sina tjänstelokaler men har inte ekonomi för detta. För tillfället genomför dock museet en omdisponering av lokalerna, vilket innebär en förtätning. När det gäller nya kulturlokaler menar bl.a. SFV att lokalanvändningen är effektiv. Som exempel på detta har bl.a. förts fram. Begränsad rådighet över val av lokaler inom kulturområdet konstaterade i sitt betänkande att några kulturinstitutioner bedriver sin verksamhet i byggnader som i hög grad har formats för den verksamhet som bedrivs där och att hyresgästen har en särskilt stark anknytning till byggnaden. Dessa byggnader har även blivit symboler för respektive kulturinstitutions verksamhet. Kommitténs iakttagelse bekräftas i denna uppföljning. Flera aktörer har pekat på att det inte råder någon normal marknadssituation för kulturlokaler och att det är ett problem att vissa kulturinstitutioner är nära knutna till sina byggnader och inte kan välja lokal. Flera har pekat på att i en normal marknadssituation skulle en hyresgäst som är missnöjd med hyresvillkoren flytta men att detta i praktiken är omöjligt för flera kulturinstitutioner. Om exempelvis ett museum skulle vilja byta huvudbyggnad upplevs det inte som en fråga som museet självt kan avgöra utan som en politisk fråga. Även SFV menar att det finns ett mindre antal hyresgäster vars verksamhet är starkt förknippad med byggnaden och som sannolikt inte kommer att flytta inom överskådlig tid. I uppföljningen har samtliga aktörer pekat på att lokalförsörjningsreformen innebär svårigheter för kulturinstitutioner med begränsad rådighet över val av lokaler. Flera av institutionerna kan inte flytta utan endast förhandla om hyran, vilket innebär att reformen därför inte har fungerat för dessa hyresgäster. Bland annat tjänstemän vid konstaterar att rådigheten är mycket starkt begränsad. Även tjänstemän vid har i uppföljningen uppmärksammat att ändamålslokaler innebär att myndigheterna har mindre möjlighet att flytta till andra lokaler och att reformen därmed har haft vissa begränsningar för kulturområdet. Tjänstemännen menar att det ändå finns skäl att prissätta även ändamålslokaler, men här blir det mer av en marknadsliknande hyra i stället för marknadshyra. Nyttan med reformen här är inte lika uppenbar, men det finns enligt departementstjänstemännen inga skäl att återgå till det gamla systemet som rådde på tid. 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER Möjligheten att välja hyresvärd och lokaler varierar i hög grad mellan olika typer av lokaler. I enkätundersökningen har det framkommit att när det gäller lokaler för publik verksamhet uppger drygt tre fjärdedelar av kulturinstitutionerna att de inte har någon möjlighet att välja. För kontorslokaler uppger två tredjedelar att de har viss eller stor möjlighet att välja hyresvärd och lokaler. För magasin och liknande uppger att de har viss eller stor möjlighet att välja hyresvärd och lokaler. Ett exempel som har studerats närmare i uppföljningen är som konstaterar att man inte kan flytta från museilokalerna. I undersökte Försvarshistoriska museerna för sedan hur mycket det skulle kosta att flytta Flygvapenmuseum till andra lokaler, men det visade sig att flyttkostnaderna skulle bli alltför höga. I en intervju med museets ledning konstateras att det är dyrt att flytta museiföremål, särskilt stora museiföremål som t.ex. flygplan. Från ESV bekräftas att problemet med begränsad rådighet över valet av lokaler framför allt finns inom kulturområdet och i första hand för museerna. framför ESV att rådighetsproblemet även finns inom andra områden, t.ex. fängelser, häkten, domstolar, försvaret, universitet och högskolor. Universitet och högskolor är enligt ESV ofta låsta till lokaler genom t.ex. dyra laboratorier eller att lokalen måste ligga inom universitetsområdet. Lokalförsörjningsreformen har inneburit att olika former av transaktionskostnader har ökat. Bland annat ESV konstaterar i uppföljningen att alla myndigheter numera har t.ex. kostnader i samband med hyresförhandlingar. Vid tiden före lokalförsörjningsreformen uppstod sådana kostnader enbart för hyresförhandlingar med privata hyresvärdar. Från ESV har i en intervju framförts att förhandlingar antagligen var mer kostnadseffektiva än dagens förhandlingar som är utspridda på ett stort antal myndigheter. Tanken med reformen var att dessa kostnader skulle tjänas in genom att lokalanvändningen på myndigheterna effektiviserades. Några aktörer har i uppföljningen uppmärksammat att transaktionskostnaderna blir höga, och de har ifrågasatt om det är effektivt att statliga kulturmyndigheter ska betala hyra till en statlig fastighetsmyndighet. Att statliga medel förs mellan olika statliga aktörer innebär kostnader för transaktioner som i stället skulle kunna användas för t.ex. kulturverksamhet. En av de aktörer som har ingått i uppföljningen har framfört till gruppen att det kanske vore bättre om beredningsområde stod för både intäkter och kostnader för statens fastigheter. Kultursektorn har inte tillräckliga anslag för att kunna sköta infrastrukturen i form av byggnader och lokaler. Frågan om transaktionskostnadernas storlek i förhållande till reformens effektivitetsvinster har enligt ESV inte utvärderats. 3 DEN STATLIGA FÖRVALTNINGEN AV FASTIGHETER OCH LOKALER I samband med lokalförsörjningsreformens genomförande bildades SFV som statlig myndighet. Till SFV överfördes vid ombildningen av fastigheter som av olika skäl inte bedömdes lämpliga att förvalta i bolagsform.70 I uppföljningen har olika aktörer pekat på både för- och nackdelar med att den statliga fastighetsförvaltningen bedrivs i myndighetsform vad gäller flera kulturfastigheter. Verksamhetsformen har enligt uppgift från SFV diskuterats tidigare, bl.a. om SFV borde göras om till affärsverk eller om det skulle ha en möjlighet att fondera överskott. Tjänstemän vid har i uppföljningen framfört att SFV är en myndighet eftersom fastighetsbeståndet ser ut som det gör. har man inte övervägt att ombilda SFV till bolag, bl.a. eftersom staten vill behålla full kontroll över fastigheterna. I översynen av statens fastighetsförvaltning ingår att överväga och lämna förslag till vägledande principer för när staten ska äga och förvalta fastigheter i myndighetsform samt att utvärdera den nuvarande fördelningen av fastighetsinnehavet mellan statliga myndigheter och statligt ägda bolag och i förekommande fall föreslå nödvändiga förändringar. Inom universitets- och högskoleområdet har det länge diskuterats om lärosätena ska ha äganderätt till sina fastigheter. ESV har i uppföljningen uppmärksammat att en utredning föreslog en ny offentligrättslig associationsform för universitet och högskolor. Utredningsförslaget innebär bl.a. att aktierna i överförs från staten till ett nybildat holdingbolag som enligt förslaget ska ägas gemensamt av samtliga lärosäten. Överföringen syftar bl.a. till att ge lärosätena en egen kapitalbas som ska underlätta för dem att ta lån till investeringar. Enligt utredningsförslaget bibehålls Akademiska Hus intakt, och dess avkastning används på det sätt som ägarna finner lämpligt.71 70Se bl.a. SOU 2004:28. 4 Principer för hyressättning Sammanfattning av avsnittet: Hyressättningen inom staten ska i princip vara marknadsmässig, men i några fall tillämpas kostnadsbaserad hyra. Uppföljningen visar att båda hyressättningsprinciperna har både för- och nackdelar. I uppföljningen uppmärksammas att det saknas en marknad för vissa byggnader. Vidare visar uppföljningen att kostnadshyra riskerar att inte vara långsiktigt hållbar eftersom den tenderar att leda till att underhållsinsatser skjuts . Kostnadshyra leder till stora variationer i hyreskostnaderna mellan åren, att det ställs krav på hyresgästernas kompetens i lokalfrågor och att riskerna för hyresgästerna ökar. Kostnaderna för att underhålla gamla kulturlokaler är höga, och kritik har framförts mot statens avkastningskrav på statliga lokaler. 4.1.1 Marknadshyra och kostnadshyra Som renodlade fastighetsförvaltande myndigheter brukar räknas () och . SFV förvaltar bl.a. delar av det nationella kulturarvet samt vissa kulturfastigheter, utrikesfastigheter och markområden. förvaltar fastigheter avsedda för försvarsändamål. Dessutom finns bl.a. de statliga fastighetsbolagen . uppger på webbplats att målen för fastighetsförvaltningen är följande: Målen för verksamheten är att kapital- och fastighetsförvaltningen ska vara kostnadseffektiv, med ett rimligt risktagande samt med likvärdig avkastning och service i jämförelse med andra alternativ. Bestånden ska förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt så att fastigheternas värden bibehålls och om möjligt ökas. Därutöver ska miljö- och kulturvärden beaktas i tillämpliga delar. Verken ska vidare uppfattas som serviceinriktade hyresvärdar, därför ska de iaktta stor öppenhet och föra en aktiv dialog med sina hyresgäster i lokalfrågor.72 Frågor som rör kulturinstitutionernas lokalkostnader berör minst två departement. är ansvarigt departement för frågor som rör statlig 4 PRINCIPER FÖR HYRESSÄTTNING fastighetsförvaltning.73 Även frågor om pris- och löneomräkning av anslag hanteras inom Finansdepartementet.74 Hyresvärden är en myndighet inom beredningsområde, liksom den stödjande myndigheten . Hyresgäster som är aktuella i denna uppföljning är myndigheter, bolag, stiftelser och föreningar inom beredningsområde. Frågor om stöd till kulturinstitutionerna hanteras inom . gemensambereder i sedvanlig ordning Finansdepartementet75 och frågor som rör hyror och lokaler. Marknadshyra och marknadsliknande hyra Av riktlinjer framgår att den statliga fastighetsförvaltningen ska bedrivas med ett så långt möjligt marknadsmässigt avkastningskrav. Enligt förordning ska upplåtelse av lokaler till statliga myndigheter eller till enskilda ske på marknadsmässiga villkor.76 Marknadshyra är därmed den princip som normalt används inom staten. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör tas till bl.a. fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. Marknadshyra kan definieras som den hyra som är mest sannolik vid ny teckning av hyreskontrakt på en öppen och fri marknad. Vid bedömning av vad som kan anses vara en marknadsmässig hyresnivå görs jämförelser med liknande lokaler i liknande lägen.