urf · GWA5URF1 · 2009-01-01 00:00:00 — Utskottet har möjlighet att kalla till sig den ansvariga riksrevisorn för att han eller hon ska kunna presentera sina iakttagelser och rekommendationer samt besvara frågor. Eventuellt kan ansvariga personer i eller från berörda myndigheter kallas för att lämna sin syn på granskningen. En sådan utfrågning kan genomföras antingen så snart riksrevisorerna lämnat sin granskningsrapport eller då regeringen inkommit med sin skrivelse till . Det ska också vara möjligt att ordna offentliga utfrågningar med anledning av granskningen och de åtgärder som regeringen vidtagit. Ett minoritetsskydd om att utskottet ska kunna inhämta upplysningar eller ett yttrande ska gälla även för beredningen av effektivitetsgranskningar (dvs. redan när granskningen lämnas till och innan regeringens skrivelse inkommit) på motsvarande sätt som gäller för beredningen av frågor om arbetet inom Europeiska unionen. Vi föreslår därför ett tillägg i riksdagsordningen 4 kap. 11 §. Med anledning av att regeringen inkommit med en skrivelse om vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta till följd av granskning lämnar utskottet ett betänkande till kammaren där man redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som regeringen redovisat. Om utskottet anser att de åtgärder regeringen redogjort för är tillfyllest föreslår utskottet att skrivelsen läggs till handlingarna. I annat fall kan utskottet föreslå att gör ett tillkännagivande till regeringen om att vidta ytterligare åtgärder. Utskottets betänkande lämnas på sedvanligt sätt till kammaren för debatt och ställningstagande. Utredningens förslag i dessa avseenden bör genomföras nästa valperiod och träda i kraft . I samband med inrättandet av beslutade att vid skulle finnas en styrelse som utses av och som tillgodoser behov av samband med och insyn i myndighetens verksamhet. I styrelsen skulle ingå representanter för alla partier i . Styrelsen har till uppgift att följa granskningsverksamheten, vid behov avge framställningar och redogörelser till med anledning av de granskningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt att besluta om anslag på statsbudgeten och årsredovisning för myndigheten. För att garantera riksrevisorernas självständiga ställning ansågs det nödvändigt att en uttömmande beskrivning togs in i regeringsformen för att där klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde. 5.2 Lagreglering av styrelsens uppgifter Av 12 kap. 7 § regeringsformen framgår att är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. leds av tre riksrevisorer som utses av . Vid myndigheten ska också finnas en styrelse, som utses av . Styrelsens uppgift är att (1) följa granskningsverksamheten, (2) lämna de framställningar och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt (3) besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och (4) besluta om årsredovisning för myndigheten. Styrelsens uppgifter regleras i stort sett uttömmande i regeringsformen. Trots detta anges styrelsens uppgifter även i myndighetens instruktion med vissa preciseringar. Enligt instruktionen ska styrelsen även (5) besluta om yttrande till riksrevisorerna över deras granskningsplan. I instruktionen anges också att riksrevisorerna för styrelsen ska redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanerna följs. Vidare anges att innan styrelsen beslutar om förslag till anslag på statsbudgeten ska den inhämta riksdagsförvaltningens yttrande över förslaget. Av instruktionen framgår vidare att styrelsens förslag och framställningar med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser även avser den årliga rapporten och revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, och Stiftelsen . Oavsett styrelsens ställningstagande ska styrelsen överlämna den årliga rapporten och revisionsberättelsen över årsredovisning för staten till . Av förarbetena framgår att antalet ledamöter i styrelsen bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med en ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte får bli för stor. I 8 kap. 14 § Riksdagsordningen sägs att styrelsen ska bestå av ett udda antal ledamöter, lägst elva, som väljs för valperiod. Även f.d. ledamöter av kan utses till ledamöter av styrelsen. Varje parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket ska besätta minst en ordinarie plats i styrelsen. Av tilläggsbestämmelse framgår att antalet bestäms av på förslag av valberedningen. Av den generella bestämmelsen i 7 kap. 8 § RO framgår att det ska finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter. fastställdes antalet ledamöter i styrelsen till elva. Socialdemokraterna hade tre platser och besatte ordförandeposten och erhöll med hjälp två representanter och fick posten som vice ordförande. Även hade två poster medan övriga partier hade en representant var. Styrelsen hade således borgerlig majoritet med en socialdemokratisk regering. Fyra styrelseledamöter var f.d. riksdagsledamöter. Efter valet bestod den borgerliga majoriteten och antalet styrelseledamöter blev oförändrat elva. och Socialdemokraterna fick tre representanter vardera. Övriga partier fick en representant var. besatte ordförandeposten och Socialdemokraterna fick posten som vice ordförande. Fyra personer i styrelsen är f.d. riksdagsledamöter. Socialdemokraterna och har inte utsett några före detta riksdagsledamöter till ledamöter i . För de mindre partierna däremot, som inte har så många riksdagsledamöter, har det varit en fördel att även kunna utse före detta ledamöter i styrelsen. De före detta ledamöterna deltar i varierande grad i det egna partiarbetet. Förankringen av styrelsens ställningstaganden i det egna partiet kan därmed variera. Några före detta ledamöter anser sig stå friare i sina ställningstaganden i styrelsen än om de hade varit ordinarie riksdagsledamöter. Såväl suppleanter som ordinarie ledamöter kallades till styrelsens årliga internatsammanträde. I övrigt deltar suppleanterna endast i de sammanträden då den ordinarie ledamoten har förfall. Då utgår även sammanträdesarvode. I den tidigare styrelsen deltog en suppleant, tillika f.d. riksdagsledamot och bosatt i , i sju sammanträden. Tre suppleanter deltog i sex sammanträden. Övriga suppleanter deltog endast i ett fåtal sammanträden (13). En suppleant tjänstgjorde aldrig. I den nuvarande styrelsen har fem suppleanter deltagit två till fyra gånger. Fyra suppleanter har ännu inte deltagit i något styrelsemöte. Många ärenden behandlas på mer än ett styrelsemöte, i synnerhet de som betraktas som viktiga. Suppleanterna har därmed knappast möjlighet att driva en egen linje i styrelsen eller ta upp principiella frågor som behöver behandlas på flera sammanträden. Suppleanterna kan i bästa fall, då de har god kontakt med den ordinarie ledamot som de ersätter, förvalta den ordinarie ledamotens mandat. 5.4 Hantering av anslag Som framgått inledningsvis i detta kapitel ska enligt instruktionen innan den beslutar om förslag till anslag inhämta riksdagsförvaltningens (riksdagsstyrelsens) yttrande över förslaget. prövning ska främst avse en teknisk bedömning utifrån generella krav på budgetunderlaget men kan också gälla en bedömning av förslagets storlek i förhållande till den förväntade utgiftsramen för utgiftsområdet (prop. 2001/02: 190 s. 129). (riksdagsstyrelsen) har också en viktig roll i budgetprocessens initialskede genom att den beslutar om gemensamma föreskrifter för budgetarbetet för myndigheter. Dessutom gäller att riksdagsförvaltningen efter beslut om statsbudgeten ska upprätta de s.k. anslagsdirektiven med en sammanställning av de finansiella villkor som gäller för myndigheter. I riksdagsförvaltningens föreskrifter för budgetarbetet planeringsanvisningar för riksdagsförvaltningens, ombudsmän () och budgetförslag till nästa års budgetproposition anges de generella krav som kan ställas på det budgetunderlag som ska ligga till grund för styrelses förslag till anslag på statsbudgeten. Budgetförslaget utformas så att det ska passa in i budgetpropositionens struktur och hålla motsvarande kvalitet som för övriga myndigheters anslag i budgetpropositionen. I budgetunderlaget förväntas främst ta upp finansiella frågor, dvs. sådana frågor som angetts ska ligga till grund för riksdagsförvaltningens yttrande. Frågor om mål och verksamhetsinriktning för däremot prövas av i dess egenskap av huvudman för myndigheten. Den normala gången är att riksdagsstyrelsen /mars beslutar om planeringsanvisningarna. Därefter, i marsapril, upprättar riksrevisorerna ett förslag till budgetunderlag i samråd med presidiet. remitterar vid aprilsammanträdet förslaget till riksdagsstyrelsen för yttrande. upprättar riksrevisorerna ett förslag till anslag på statsbudgeten i samråd med styrelsens presidium och med beaktande av riksdagsstyrelsens yttrande. Vid junisammanträdet beslutar styrelsen om förslag till anslag på statsbudgeten . Styrelsens beslut överlämnas till för att tekniskt inarbetas i budgetpropositionen. beslutar om anslagen och riksdagsstyrelsen beslutar därefter om de s.k. anslagsdirektiven inför det nya budgetåret. 5.5 Styrelsen och årsredovisningen Styrelsen ska fastställa årsredovisningen för och lämna årsredovisningen för det senast avslutade räkenskapsåret till . Ledamöterna ansvarar därigenom för att de uppgifter, beskrivningar och redovisningar av räkenskaper och prestationer som årsredovisningen innehåller är korrekta. För att det ska vara rimligt att lägga ett sådant beslut på styrelsen måste styrelsen ha en sådan insyn i verksamheten att man får en tillräcklig kunskap om förhållandena bakom dessa uppgifter och redovisningar. När det gäller granskningsverksamheten ges en sådan insyn genom att riksrevisorerna vid varje styrelsemöte kommenterar läget i de aktuella granskningarna och informerar om eventuella förskjutningar i planerna. När det gäller den ekonomiska förvaltningen sker rapporteringen (juni respektive september) i samband med att tertialrapporterna ställs samman. Den ansvarige riksrevisorn informerar styrelsen om budgetläget och om andra principiellt viktiga förhållanden som rör myndighetens ekonomi. Hanteringen av årsredovisningen går i praktiken till så att den ansvarige riksrevisorn informerar styrelsen om arbetet med årsredovisningen. Riksrevisorerna upprättar i samarbete med styrelsens presidium ett förslag till årsredovisning. Styrelsen beslutar om årsredovisningen för det närmast föregående verksamhetsåret och lämnar den till . Inga motioner har väckts med anledning av årsredovisning. ansvarar för att revision sker av . Utskottet anlitar en privat revisionsbyrå för detta. Den anlitade revisorn har bedömt att årsredovisning i allt väsentligt är rättvisande. har således fått en ren revisionsberättelse . har vid behandlingen av årsredovisning tagit upp frågor kring anslagssparande, effekterna av granskningar samt overheadkostnader. Utskottets uppfattning är att den del av anslagssparandet som överskrider ska dras in. Så har också skett, antingen genom att beslutat om en indragning eller att på eget initiativ levererat in det överskjutande beloppet. Det formella regelverket kring anslagssparande regleras av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . anser att den årliga uppföljningsrapport som tagit fram väl svarar mot utskottets tidigare uttryckta önskemål om bedömningar av effekterna av granskningar. Utskottet anser att rapporten är en utmärkt början på en fördjupad uppföljning av huruvida staten får ett mer effektivt utbyte av sina insatser tack vare verksamhet. Utskottet betonar vikten av att fokus i uppföljningen ligger på effekterna i den granskade verksamheten. Utskottet noterar vidare att gemensamma overheadkostnader som andel av de totala kostnaderna var och jämför det med ESV:s undersökning av myndigheternas OH-kostnader där genomsnittet för staten hamnar på (Nyckeltal för OH-kostnader 2005:3). Utredningen återkommer till denna fråga i ett senare avsnitt. 5.6 Styrelsen och granskningsplanen Riksrevisorerna ska enligt instruktionen besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan. Normalt brukar riksrevisorerna fatta beslut om granskningsplanen i december året före granskningsåret. Någon närmare reglering om vad granskningsplanen ska omfatta finns inte i lagstiftningen. I granskningsplanerna för 20042008 har det gemensamma beslutet om fördelning av granskningsområdena mellan de tre riksrevisorerna redovisats liksom granskningens huvudsakliga inriktning. Däremot har inte respektive riksrevisors beslut om närmare inriktning av granskningsområdena eller val av granskningsobjekt redovisats i granskningsplanen. Planen har därmed varit mycket allmänt hållen. En av styrelsens uppgifter är enligt instruktionen att yttra sig över granskningsplanen för . Riksrevisorerna brukar lämna muntlig information om granskningsplanen vid styrelsens novembermöte. Styrelsens yttrande behandlas normalt på styrelsens decembermöte. har styrelsens yttrande endast utgjorts av en protokollsanteckning enligt vilken styrelsen tillstyrker det upprättade förslaget till granskningsplan. Det framgår av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2001/02:190, s. 133) att det är möjligt för ledamot av styrelsen att reservera sig mot granskningsplanen genom att få sin avvikande mening antecknad. Denna möjlighet har emellertid aldrig utnyttjats. 5.7 Utredningens slutsatser och förslag Utredningens förslag: Styrelsen i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd benämnt parlamentariska råd. Rådets uppgift är att ge insyn i verksamheten samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . En av ledamöterna utses att vara ordförande i rådet. Valbara är riksdagsledamöter. Ledamöterna har inga suppleanter. förutsätts bli informerat om effektivitetsgranskningarna men dessa överlämnas inte till rådet för annat än som information. ska följa verksamheten vid . Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. Styrelsens uppgifter anges i regeringsformen och ges en uttömmande beskrivning i instruktionen för . Av de fem uppgifter som angetts för styrelsen har man valt att ägna huvuddelen av sin tid till att följa granskningsverksamheten och att fatta beslut med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter. Övriga uppgifter har ägnats mindre tid. Styrelsen har själv gjort utvärderingar av vad deras framställningar och redogörelser till har gett för resultat. Även har gjort sådana utvärderingar. Utredningen har tagit del av dessa. Arbetet har följts upp genom intervjuer med representanter för och styrelsen. Även före detta styrelseledamöter och suppleanter har intervjuats. För myndigheter under regeringen finns numera tre ledningsformer: enrådighetsverk där myndigheten leds av myndighetschef, styrelsemyndigheter som ofta är större myndigheter där myndigheten leds av en styrelse samt nämndmyndigheter där myndigheten leds av en nämnd. Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetens ledning ska bl.a. besluta om en arbetsordning, där myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef samt formerna i övrigt för verksamheten anges. Ledningen beslutar också om verksamhetsplan för myndigheten och ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Regeringen kan besluta att det vid enrådighetsverk ska finnas ett insynsråd som ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verksamheten. Vid styrelsemyndigheter består styrelsen av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande och en ska vara Myndighetschefen ska ingå i styrelsen, men ska inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut. Styrelsens hantering av budgetfrågor Utredningen konstaterar att anslag på statsbudgeten bereds i flera olika steg. De justeringar som eventuellt skett under processen är av teknisk karaktär. Den reella prövningen kan antas ske först i finansutskottet och i i samband med att besluten fattas om anslagen. Å andra sidan är det knappast realistiskt att i detta sena skede av budgetprocessen, då ramar fastställts för utgiftsområdena, kunna gör en omprövning av anslagets storlek, i varje fall inte sådana som skulle kunna leda till en höjning av anslaget. Detta skulle kunna ge upphov till icke önskade återverkningar på andra anslag inom utgiftsområdet. Däremot kan uttalanden göras av mer övergripande karaktär och som kan vara vägledande för den förväntade långsiktiga utvecklingen. Ordningen med att riksdagsförvaltningen ska yttra sig över styrelsens anslagsförslag är en kvarleva från tiden med revisorer. De hade av naturliga skäl en ganska begränsad ekonomiadministrativ kapacitet och en teknisk granskning av förslaget från riksdagsförvaltningens sida kunde ses som en förstärkning av den kapaciteten. Med den kapacitet och kompetens som nu har byggt upp på det ekonomiadministrativa området torde behovet av en teknisk granskning från riksdagsförvaltningens sida vara betydligt mindre. Ett visst samarbete dem emellan är ofrånkomligt eftersom det finns ett behov att samordna anslagen inom riksdagsområdet. Detta kan sannolikt hanteras informellt utan en formell reglering. Kravet på ett yttrande från riksdagsförvaltningen skulle därmed kunna slopas. Styrelsen blir informerad om den ekonomiska utvecklingen av den ansvarige riksrevisorn. Styrelsen godkänner årsredovisningen året efter verksamhetsåret. Möjligheterna att göra en djupare granskning är begränsade. Styrelsen får förlita sig på den redovisning som riksrevisorn presenterar. Styrelsens viktigaste uppgift beträffande årsredovisningen har därigenom blivit att hålla sig ordentligt informerad om redovisningen men möjligheterna att ta ett djupare ansvar för innehållet är begränsade. Den reellt ansvarige är den riksrevisor som svarar för den ekonomiska uppföljningen och de personer han/hon delegerat uppgiften till. Styrelsens ansvar blir därigenom skenbart, och det bidrag styrelsen svarar för blir begränsat. Årsredovisningen granskas därefter, genom finansutskottets försorg, av externa revisorer. Redovisningens innehåll verifieras därmed. Skälen till att styrelsens yttrande över granskningsplanen är så kortfattat är enligt flera styrelseledamöter dels att man av respekt för riksrevisorernas oberoende inte vill ge sig in och genom ett detaljerat ställningstagande styra verksamhetens inriktning, dels att man anser att granskningsplanerna är så allmänt hållna att det inte finns skäl att ha någon invändning mot vad som föreslås. Det först angivna skälet kan möjligen tyckas märkligt eftersom det enligt instruktionen är styrelsens uppgift att lämna ett yttrande till riksrevisorerna över granskningsplanen. Hänvisningen till oberoende är mindre relevant i detta sammanhang eftersom det avser oberoendet i förhållande till granskningsobjekten, inte relationen till . Att ledamöter i styrelsen har synpunkter på granskningsverksamheten bör i stället vara helt i sin ordning och efterlyses av ledningen i andra sammanhang. Vid jämförelser med myndigheter under regeringen faller det sig naturligt att jämställa med ett enrådighetsverk, där riksrevisorerna svarar för ledningen. Att låta ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle emellertid innebära att riksrevisorernas självständighet skulle begränsas på ett sätt som skulle kunna inkräkta på oberoende. Ut- redningen förslår därför att styrelsen vid i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Benämningen parlamentariskt råd används i stället för insynsråd eftersom rådets uppgifter och ledning inte helt motsvarar vad som gäller för insynsråd vid statliga myndigheter under regeringen. Det parlamentariska rådets uppgift är att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det behöver därför inte vara proportionellt sammansatt. Det väljs av för valperiod och består av en representant för varje parti som vid senaste valet till har fått av rösterna i hela riket. En av partirepresentanterna utses att vara ordförande i rådet. Endast riksdagsledamöter är valbara. Ledamöterna har inga suppleanter. Rådet ska följa verksamheten vid och kontinuerligt bli informerat om hur granskningsplanen följs samt kan yttra sig över granskningsplanen. Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. Den nuvarande styrelsens uppgift att besluta om årsredovisningen och den årliga rapporten överlåts på riksrevisorerna att besluta om gemensamt efter att en redovisning gjorts för det . Riksrevisorerna, eller den riksrevisor de utser, beslutar också om revisionsberättelserna över årsredovisningen för staten, , och Stiftelsen samt lämnar dessa till . Utredningen återkommer i kapitel 6 till hur förslaget till anslag ska hanteras. I orostider leddes antikens romerska republik av två konsuler som fick det yttersta ansvaret för krigföring, finansväsen och rättsskipning. Att utse just två konsuler var att betrakta som en säkerhetsåtgärd som skulle förhindra att en enskild individ tillskansade sig despotisk makt. Som en ytterligare bekräftelse på det delade ledarskapets aktualitet styrdes det växande romarväldet under ett par tillfällen av inte mindre än tre likställda ledare under de så kallade triumviraten. Till följd av inbördes splittring föll en eller flera medlemmar i de båda triumviraten ifrån och centralmakten i övergick efter hand till en enda allsmäktig kejsare.34 Enligt Riksdagskommitténs förslag (1999/2000:RS1) till ledningsmodell för skulle myndigheten ledas av en riksrevisor som valdes av för en sjuårig mandatperiod. Riksrevisorn skulle tillsättas och avskiljas från ämbetet i enlighet med bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen. Riksrevisorn skulle inte kunna väljas om och hon eller han skulle utses på samma sätt som ombudsmän, dvs. väljas av på förslag av . Vidare skulle Riksrevisorn besluta om granskningsplan, om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna och den årliga rapporten och i övrigt om verksamheten vid . Enligt innebar denna ledningsmodell en stor ansvarsmässig tydlighet både internt i myndigheten och mot omvärlden ett tydligt ansvarsutkrävande blev möjligt. Avsikten var att ämbetet skulle uppfattas som respektingivande både inom statförvaltningen och av allmänheten. De personliga kraven på ämbetsinnehavaren skulle, enligt kommittén, sättas mycket högt. Innehavaren av posten skulle verka i gränslandet mellan förvaltning, ekonomi och politik som innebar en rad gränsytor mot olika samhällsorgan. ansåg därför att den person som skulle inneha ämbetet måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare.