rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — -Det bör skyndsamt belysas vilken effekt som SFV:s antikvariska merkostnader har på lokalkostnaderna inom musei- och teaterområdet och om de berörda institutionerna får bära sådana kostnader som inte belastar andra hyresgäster. -I de fall där kostnadshyra används bör åtgärder vidtas för att säkerställa att underhållet hålls på en väl avvägd nivå. Detta kan ske bl.a. genom att myndigheterna ges möjlighet att ha ett större anslagssparande och genom utjämning av variationer i hyreskostnader . -Miljö- och tillgänglighetsfrågor har en stark påverkan på lokalfrågor och lokalkostnader. Kulturinstitutionerna bör därför ges incitament för att fortsätta arbetet för förbättrad tillgänglighet och långsiktigt hållbar utveckling. Detta kan medföra ökade kostnader, särskilt för dem som har lokaler i äldre byggnader och byggnadsminnen. -Den fortsatta utvecklingen av Statens fastighetsverks administrationskostnader bör uppmärksammas. Det bör tydliggöras vad som ingår i dessa kostnader och hur ökningen av dem kan begränsas. -stöd till myndigheter i hyresförhandlingar och andra lokalförsörjningsfrågor bör förtydligas och utökas. Samarbetet mellan och hyresgäster har utvecklats positivt. Denna utveckling bör fortsatt främjas. -Regeringen bör återkomma till och i budgetpropositionen redovisa vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av kulturutskottets uppföljning. beslutade att följa upp och utvärdera kulturinstitutionernas lokalkostnader. 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG 2009 av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. I detta avsnitt redovisar gruppen sina slutsatser och förslag. beslutade om en lokalförsörjningsreform som bl.a. innebar att statliga myndigheter fick ett eget ansvar för sin lokalförsörjning. uttalade att lokalförsörjningsreformen var nödvändig och att det saknades skäl att ändra reformens huvudprinciper. uppföljning har visat att många myndighetsföreträdare är positiva till lokalförsörjningsreformen, inte minst till det ökade ansvar som myndigheterna har fått för sin egen lokalförsörjning. På grund av uppföljningens mer översiktliga karaktär kan det emellertid vara svårt att enbart utifrån den bedöma vilka effekter som reformen i sig har haft för institutionerna och verksamheten inom kulturområdet. Det har i olika sammanhang uppmärksammats att hyresgästerna inom kulturområdet ofta har få alternativ till de nuvarande lokalerna och att de därför är bundna vid staten som hyresvärd. Detta konstaterade exempelvis kulturutskottet . Denna uppföljning visar att kulturinstitutionerna faktiskt hyr lokaler av flera olika hyresvärdar, både statliga och icke-statliga. Den dominerande hyresvärden för de museer och teatrar som har ingått i denna uppföljning är (). Uppföljningen visar också att lokalförsörjningsreformen har inneburit att myndigheterna inom kulturområdet har ett fritt val för vissa av sina lokaler, framför allt magasins- och kontorslokaler. När det gäller publika lokaler är valmöjligheterna däremot mer begränsade för främst de institutioner som har sin verksamhet i ändamålsfastigheter. I genomsnitt avser ungefär hälften av lokalkostnaderna på museerna publika lokaler, men spännvidden är stor och andelen varierar mellan en fjärdedel för vissa museer och upp till tre fjärdedelar för andra. De mer begränsade möjligheter som t.ex. museer och teatrar har när det gäller valet av publika lokaler innebär att dessa institutioner inte fritt kan välja lokaler på det sätt som förutsattes i lokalförsörjningsreformen. På museiområdet har reformen fungerat bäst för museernas magasinslokaler, där det kan sägas finnas en fungerande marknad. Det kan sammanfattningsvis konstateras att nyttan med lokalförsörjningsreformen kanske inte har varit lika uppenbar inom kulturområdet som inom andra politikområden. Trots att det endast finns begränsade kunskaper om reformens konsekvenser och resultat tyder dock mycket på att den har fungerat förhållandevis väl för i första hand de myndigheter som har möjlighet att välja vilka lokaler de vill hyra, medan den för de myndigheter som är bundna till sina lokaler har förorsakat olika typer av problem. Detta bör vara en allmän utgångspunkt i regeringens fortsatta arbete med lokal- och hyresfrågor inom kulturområdet. 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG Skillnader i möjligheter att effektivisera lokalanvändningen Lokalförsörjningsreformen hade bl.a. som syfte att ge incitament för hyresgästerna att effektivisera sin lokalanvändning genom att minska sin lokalarea eller t.ex. flytta till lokaler med lägre hyra. Reformen har inneburit att lokalkostnaderna blivit synliga för hyresgästerna, men för flera kulturinstitutioner kan det vara svårt att ytterligare effektivisera lokalutnyttjandet, bl.a. eftersom många lokaler är gamla och dessutom byggnadsminnen. Bindningen till lokalerna gör att dessa hyresgäster inte kan flytta om de är missnöjda med hyresvillkoren. Dessa begränsningar gäller dock inte för deras övriga lokaler, t.ex. kontor och magasin där förutsättningarna för rörlighet är större. Det kan också konstateras att lokalförsörjningsreformen antagligen har gett upphov till ökade kostnader för t.ex. hyresförhandlingar. Hur höga dessa kostnader kan vara har inte utvärderats. Sammanfattningsvis visar uppföljningen att reformen har inneburit att det finns ett stort kostnadsmedvetande hos kulturinstitutionerna vad gäller lokaler. Hyressättningsprinciperna marknadshyra och kostnadshyra Enligt riktlinjer ska den statliga fastighetsförvaltningen bedrivas med ett så långt möjligt marknadsmässigt avkastningskrav. I några fall tillämpas dock kostnadsbaserad hyra. Det gäller dels fastigheter som har donerats till staten, dels huvudbyggnaderna för Operan, , , och . har tidigare uppmärksammat att gränsen mellan vad som kan betecknas som ändamålsfastighet och vad som är en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra och att det för ändamålsfastigheter inte är meningsfullt att tala om en marknad eller en marknadslik hyra. Flera publika lokaler inom teater- och museiområdena är att betrakta som ändamålslokaler. Marknadshyra är den hyresform som normalt används inom staten. Av riktlinjer framgår att fastighetsförvaltningen ska bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. kan gruppen konstatera att det inte råder någon normal marknadssituation för en stor del av de lokaler som museer och teatrar hyr, särskilt inte vad gäller ändamålslokalerna. har tidigare uttalat att en naturlig utgångspunkt för hyressättning är självkostnad när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Uppföljningen har visat att de båda hyressättningsprinciperna har både för- och nackdelar. En fördel med marknadshyra är bl.a. att SFV kan jämna ut lokalkostnader mellan olika byggnader, regioner och år. Detta ger en viss stabilitet i systemet och leder till att såväl hyresgäster som hyresvärdar ges möjlighet att planera sin verksamhet. kan det ifrågasättas om det verkligen finns en marknad i egentlig mening för flera av de byggnader som har ingått i denna uppföljning, bl.a. för några av ändamålslokalerna. Hyresgästerna är ofta bundna till lokalerna och även för hyresvärden är ofta alternativanvändningen av lokalerna mycket liten. 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG När kostnadshyra infördes för fem kulturinstitutioners huvudbyggnader var ett av syftena att hyran skulle kunna sänkas. Uppföljningen visar att kostnadshyra i och för sig kan ge sänkta hyreskostnader, men att detta kan leda till att nödvändigt underhåll skjuts . Kostnadshyra har förorsakat stora variationer i hyreskostnader mellan åren, vilket för hyresgästerna har varit svårt att hantera inom ramen för tilldelade anslag. Det finns exempel på kulturinstitutioner som har tvingats förhandla ned underhållskostnaderna för att kunna upprätthålla verksamheten. Det kan därför starkt ifrågasättas om det nuvarande kostnadshyressystemet är långsiktigt hållbart. Det finns risk för att hyresgästerna tvingas prioritera verksamheten framför ett långsiktigt underhåll av statens lokaler som ofta också är byggnadsminnen eller av andra orsaker viktiga att bevara. kan det konstateras att det av regleringsbrevet till SFV framgår att fastigheternas värden ska bevaras, vårdas och utvecklas på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå. Vidare har det framkommit att kostnadshyra leder till att hyresgästerna tvingas ta större risker än vad som är fallet vid marknadshyra. Hela kostnaden för underhållsåtgärder faller nämligen odelat på hyresgästen. De hyresgäster som är myndigheter saknar dessutom möjlighet att spara tillräckligt mellan budgetåren för att kunna finansiera sådana underhållsinsatser. Regeringen har nämligen genom anslagsförordningen maximerat anslagssparandet till . För de hyresgäster som är bolag eller stiftelser ser avsättningsmöjligheterna annorlunda ut. Enligt gruppens bedömning bör incitament skapas för myndigheter med kostnadshyra att kunna hantera underhållskostnader. Det kan t.ex. ske genom att dessa myndigheter ges möjlighet att ha ett större anslagssparande eller att de ges möjlighet att fondera medel i t.ex. för att kunna finansiera framtida underhållskostnader. Ett annat problem i det nuvarande kostnadshyressystemet är att underhållskostnader inte kan periodiseras. För att förbättra kostnadshyressystemet för ändamålsbyggnader bör en modell tas fram som gör det möjligt för SFV att fördela större underhållskostnader i syfte att hålla hyran på en så jämn nivå som möjligt för hyresgästen oavsett när åtgärden genomförs. Det nuvarande systemet med kostnadshyra leder också till problem när hyresgäster måste evakueras i samband med större underhållsinsatser, eftersom hyresgästen då tvingas betala hyra för såväl de utrymda lokalerna som evakueringslokalerna. Detta problem måste lösas. Vidare uppstår det problem för både hyresgäster och SFV när en hyresgäst har flera lokaler med olika hyressättning och måste hantera flera parallella hyressättningssystem. Det blir särskilt krångligt om en hyresgäst hyr både kostnads- och marknadshyreslokaler av en och samma hyresvärd. Kostnadshyran innebär också att hyresgästerna måste bygga upp kompetens i lokalfrågor, inte minst för att klara av hyresförhandlingar och diskussioner om underhållsåtgärder. Hyressättningen ställer därmed stora krav på hyresgästerna och deras förståelse för fastighetsförvaltning. Lokalfrågor har i vissa fall kommit att ta mycket arbetsresurser i anspråk på kulturinstitutionerna. 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG Gruppen kan konstatera att införandet av kostnadshyra har lett till ett förbättrat samarbete mellan SFV och hyresgästerna, genom bl.a. gemensam planering av vilka underhållsinsatser som ska göras. Hyresgästernas insyn i vad som ingår i hyran har ökat liksom möjligheten att påverka drift och underhåll. Detta är mycket positiva effekter som enligt gruppens bedömning ligger väl i linje med kulturutskottets tidigare önskemål. Sammanfattningsvis menar gruppen att i de fall där det råder kostnadshyra måste systemet göras mer långsiktigt hållbart. Gruppen vill särskilt betona vikten av att musei- och teaterlokalerna underhålls och att de problem som har uppmärksammats i denna uppföljning blir åtgärdade. Av kulturutskottets enkätundersökning framgår att ungefär hälften av de tillfrågade institutionerna uppger att det finns ett visst behov och var femte institution att det finns ett stort behov av underhållsinsatser . Många av de byggnader som hyrs av statliga teatrar och museer är gamla och ofta också byggnadsminnesförklarade. Det ställer höga krav på att underhållet genomförs på en kvalificerad antikvarisk nivå. Det utgår inte bidrag till de merkostnader som detta medför, vilket avviker från såväl den kyrkoantikvariska ersättningen som utgår för underhåll av kyrkorna som länsstyrelsernas bidrag till privata fastighetsägare för underhåll av byggnadsminnen. Gruppen noterar vidare att i budgetpropositionen ökades anslaget för bidragsfastigheter mot bakgrund av att behovet av underhållsåtgärder är stort på dessa fastigheter. Gruppen menar därför att regeringen skyndsamt bör belysa vilken effekt som SFV:s antikvariska merkostnader har på lokalkostnaderna inom musei- och teaterområdet och om de berörda institutionerna får bära sådana kostnader som inte belastar andra hyresgäster. Det kan konstateras att nationalscenerna och flera centrala museer skulle behöva stöd för att kunna upprätthålla ett gott underhåll. Det är viktigt att ansvaret för underhåll är tydligt fördelat mellan hyresvärd och hyresgäst. Som redan framgått har gruppen uppmärksammat att kostnadshyra kan leda till att underhållsåtgärder skjuts för att hålla hyran på en så låg nivå som möjligt. När systemet med kostnadshyror infördes för de fem institutionerna gjordes en avstämning av underhållsläget, men parterna blev inte överens. Detta har förorsakat problem i hyresförhandlingarna om hur det s.k. eftersatta underhållet ska behandlas. Regeringens beslut om kostnadsansvaret för underhållet vid har tolkats på olika sätt av olika aktörer. Gruppen menar att det är viktigt att det klargörs för alla berörda parter hur frågan om eftersatt underhåll ska hanteras och vem som bär ansvaret för att finansiera underhållsinsatser. 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG Statens avkastningskrav på fastighetsförvaltande myndigheter och bolag har varit föremål för återkommande diskussioner . har tidigare framfört att när det gäller vissa ändamålsfastigheter inom kulturområdet finns det ingen alternativ användning av lokalerna och att detta borde beaktas då avkastningskrav sätts. Kulturinstitutionerna är generellt kritiska till statens avkastningskrav på SFV. Syftet anses vara vällovligt, men leder denna ordning till att pengar enbart snurrar runt i systemet. Gruppen menar att det är viktigt att den statliga fastighetsförvaltningen sköts på ett professionellt och marknadsmässigt sätt och att kommersiella fastigheter ger avkastning. När det gäller ändamålslokaler kan det av principiella skäl diskuteras om det ska sättas ett lägre avkastningskrav på sådana lokaler. Enligt gruppens bedömning bör frågan om statens avkastningskrav på icke kommersiella lokaler ånyo tas upp till prövning av regeringen. Hyresnivåer och hyresavtalens löptid Uppföljningen visar att hyresnivån i flera fall inte når upp till vad SFV betraktar som marknadsmässig hyra. En av orsakerna till detta är att hyrorna för de kulturinstitutioner som hyr av SFV från början inte var marknadsanpassade och att dessa institutioner gick in i det nya hyressystemet med alltför låga ingångsvärden. En följd av detta är att när hyresavtal med marknadshyra ska omförhandlas eftersträvar SFV i enlighet med sin instruktion att närma sig en mer marknadsmässig hyresnivå. Spridningen mellan de olika institutionernas hyror är stor, varför det kan vara svårt att behandla alla institutioner som en grupp. Hyresavtalens löptider varierar men är i flera fall förhållandevis korta inom kulturområdet. Enligt gruppens bedömning borde det vara möjligt för t.ex. museer att ha längre löptider på hyresavtalen om de så önskar, särskilt i de fall där byggnaden i sig är en del av museet. Längre avtalstider skulle kunna ge lägre hyreskostnader och mer förutsägbara hyror som inte påverkas av förändringar på hyresmarknaden. Detta skulle kunna ge kulturinstitutionerna en mer stabil hyresnivå och en jämnare omräkning av anslagens lokalkostnadsdel. Möjligheten till längre löptider motverkas delvis av regelverket som syftar till att inte låsa fast myndigheter i lokaler alltför länge och därigenom begränsa det statliga åtagandet. Syftet med sexårsregeln och regeringens syn på sexårsregeln bör därför förtydligas ytterligare. Enligt gruppens mening bör regeringen överväga om den generella begränsningen av hyresavtalens längd till bör höjas för i första hand ändamålslokaler. Lokalkostnaderna utgör en förhållandevis stor andel av de totala kostnaderna för många kulturinstitutioner. Detta har naturliga orsaker hyresgästerna har ofta omfattande publika verksamheter i gamla lokaler. På förslag av kulturutskottet redovisar regeringen till hyreskostnadens andel av anslagen. Enligt gruppens bedömning är denna redovis- 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG ning viktig som underlag inför utskottets beredning av bl.a. regeringens budgetförslag. Redovisning i budgetpropositionen skulle emellertid kunna utvecklas ytterligare, inte minst genom att regeringen kommenterar, bedömer och analyserar redovisningen. Det vore värdefullt om denna redovisning och bedömning tydligare vävdes in i regeringens årliga resultatredovisning som ett underlag för behandling av regeringens budgetförslag. SFV är en myndighet som lyder under ett omfattande regelverk och vars verksamhet i huvudsak finansieras genom hyresintäkter. SFV:s administrationskostnader har successivt ökat. Gruppen har uppmärksammat att det inte finns något tak för hur höga administrationskostnader som kan belasta hyresgästerna. Kostnaderna fördelas schablonmässigt på hyresgästerna, och det finns ingen transparens när det gäller vad administrationskostnaderna består av. Vissa uppgifter tyder på att SFV har högre administrativa kostnader än andra hyresvärdar, men gruppen är medveten om att det är svårt att jämföra olika hyresvärdars administrationskostnader eftersom de redovisas på olika sätt. Gruppen anser att det är viktigt att öka effektiviteten i SFV:s fastighetsförvaltning och att det tydliggörs vad som ingår i SFV:s administrativa kostnader, bl.a. hur stora merkostnaderna är för exempelvis dokumentation och att underhållet genomförs på en kvalificerad antikvarisk nivå. Särskilt mot bakgrund av att det inte råder någon normal marknadssituation för flera av lokalerna inom kulturområdet är det viktigt att följa administrationskostnadernas fortsatta utveckling. Detta är en fråga som även fortsättningsvis bör tas upp i mål- och resultatdialogerna mellan departement och myndighet. Regeringen bör vidare överväga hur hyresgästerna ska kunna skyddas från fortsatta hyreshöjningar föranledda av ökade administrativa kostnader. Pris- och löneomräkning av anslag De statliga anslagen till kulturinstitutionerna omräknas utifrån en generell modell som tillämpas för alla myndigheter. För institutioner med marknadshyra omräknas anslagens lokalkostnadsdel av konsumentprisindex (KPI) utom då avtalen omförhandlas. Då omräknas anslagen utifrån marknadshyrornas utveckling i närområdet under den gångna avtalsperioden. För institutioner med kostnadshyra omräknas anslagens lokalkostnadsdel av KPI. har i en tidigare uppföljning uppmärksammat att den pris- och löneomräkningsmodell som tillämpas för anslag inte tar hänsyn till de verkliga lokalkostnader som kulturinstitutionerna har. har bl.a. redovisat flera exempel där allmänt fallande marknadshyror har lett till att kompensationen för anslagens lokalkostnadsdel minskats, medan hyresförhandlingar med SFV har lett till höjda hyror i de enskilda fallen. 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG bl.a. gällt för , och Livrustkammaren.181 Utskottet har framfört att systemets oönskade effekter har blivit särskilt påtagliga i tider med fallande hyresnivåer, då de båda använda omräkningsmetoderna ger rakt motsatt resultat. Vid omförhandlingstillfällena anpassas kompensationen till de fallande hyresnivåerna och under mellanåren till de stigande prisnivåerna, vilket har lett till tvära kast i finansieringen. har påtalat att sänkta anslag i kombination med höjda lokalkostnader går ut över verksamheten eftersom museerna i regel har svårt att minska sina lokalbehov när hyreskompensationen begränsas. Utskottet har framfört att det vore rimligt att myndigheternas hyreskompensation följer hyreskostnadernas faktiska utveckling på ett mer påtagligt sätt. Den pris- och löneomräkningsmodell som tillämpas av regeringen är generell och gäller för alla myndighetsanslag. Omräkningssystemet är därmed stabilt och ger en fast ram som gör att kostnadsutvecklingen kan kontrolleras. Detta är en positiv effekt av modellen. har modellen lett till problem inom framför allt kulturområdet. Som redan har beskrivits kan kulturinstitutionerna ofta inte flytta till billigare lokaler när anslaget inte räknas upp i samma takt som hyran ökar. Eftersom lokalkostnaderna utgör en stor del av kulturinstitutionernas kostnader är dessutom lokalkostnadsomräkningen särskilt viktig inom kulturområdet. Modellen bygger på att hyrorna sätts på en fungerande marknad och anpassar sig till sjunkande respektive stigande hyresnivåer. Eftersom många kulturinstitutioner fick för låga ingångsvärden när de kom in i omräkningssystemet förorsakar detta återkommande problem när SFV i enlighet med sina direktiv eftersträvat att successivt närma sig en marknadsmässig nivå. Enligt gruppens bedömning är det tydligt att detta systemfel behöver åtgärdas för att ett långsiktigt hållbart system ska kunna uppnås. Ett annat problem förknippat med den generella omräkningsmodellen är att den bygger på förhållanden i förfluten tid och inte beaktar det aktuella konjunkturläget. () tar dessutom ofta fram omräkningstal innan hyresförhandlingar har genomförts mellan hyresvärden och hyresgästen. Modellen kan på så sätt inte ta hänsyn till den faktiska hyrans utveckling. Gruppen kan också konstatera att det inte förekommer några kontakter mellan ESV och SFV när omräkningsunderlagen tas fram till regeringen. Det har inom ramen för denna uppföljning varit svårt att med säkerhet kunna slå fast hur pris- och löneomräkningens lokalkostnadsdel har utvecklats i förhållande till den faktiska hyresutvecklingen inom kulturområdet. begärde i ett tillkännagivande att pris- och löneomräkningens effekter på kulturanslagen skulle utvärderas. Någon sådan utvärdering har ännu inte genomförts. 181 Livrustkammaren fick 2004 en aviserad hyreshöjning på som lokalkostnadsdelen i anslaget minskade . 9 GRUPPENS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG har tidigare också haft synpunkter på att regeringen inte har redovisat pris- och löneomräkningen av anslagen tillräckligt tydligt. På förslag av kulturutskottet begärde att gjorda pris- och löneomräkningar skulle redovisas på ett tydligt sätt i budgetpropositionen. Uppföljningen visar att regeringens redovisning har förbättrats i detta avseende, men att det fortfarande finns en del otydligheter kvar. Detta gäller kanske särskilt anslagen till de centrala museerna. Gruppen menar att en större transparens bör eftersträvas och att pris- och löneomräkningen tydligt bör redovisas för var och en av museimyndigheterna. Sammanfattningsvis konstaterar gruppen att pris- och löneomräkningsmodellen inte ger önskat resultat och att den i flera fall inte har gett anslag som motsvarar hyreshöjningarna. Gruppen delar den syn som utskottet har framfört, dvs. att omräkningsmetodens följsamhet bör förbättras när det gäller ändamålslokalerna i syfte att ge en hållbar och för alla intressenter acceptabel lösning. Utskottet har med flera exempel tidigare visat att myndigheter har fått sänkta omräkningstal för anslagens lokalkostnadsdel trots att de har ingått avtal med hyresvärden om höjd hyra. Mot bakgrund av det rådande konjunkturläget är detta ett problem som kan återkomma . Gruppen noterar att SFV har föreslagit att en spärr ska införas för att undvika sådana situationer. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att denna typ av situationer undviks. Gruppen vill därför framhålla vikten av att regeringen vidtar åtgärder för att lösa detta problem, i första hand genom mer generella åtgärder eller i andra hand genom åtgärder i de enskilda fallen då problemen uppstår. Förhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd Ett mål för statens fastighetsförvaltning är att det förs en aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. Det har dock i olika sammanhang tidigare pekats på brister i denna dialog. Bland annat har kulturutskottet framhållit vikten av att det förs en öppen och aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. Uppföljningen visar att förhållandet mellan SFV och hyresgästerna har blivit mycket bättre och sakligare .