rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2009 Finansieringsprincipen normerar finansieringen av statens reformer på det kommunala området. Den anger att kommuner och landsting inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör staten på motsvarande sätt minska de statliga bidragen. gav fil.dr , professor och fil.dr på Förvaltningshögskolan vid i uppdrag att följa upp och utvärdera tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Uppföljningen och utvärderingen av finansieringsprincipens tillämpning ska ge finansutskottet ett fördjupat underlag inför behandlingen av frågor med anknytning till tillämpning av finansieringsprincipen samt principens funktionssätt. Resultatet bör även kunna användas som ett underlag vid den årliga beredningen av budgetförslag som berör utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. bildade utskottet en arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering av finansieringsprincipens tillämpning, som har följt projektet. Gruppen har bestått av (), (), (), (), (), (), () samt (), som ersatte () som då lämnade gruppen och uppgiften som ordförande för gruppen. (m) varit ordförande i gruppen. () har också ingått i gruppen. Resultatet av forskarnas arbete presenteras nu i denna rapport. och ansvarar själva för innehållet. har inte tagit ställning till rapportens innehåll, slutsatser och rekommendationer. Vice ordförande i finansutskottet Finansieringsprincipen aktualiserades i samband med att många specialdestinerade statsbidrag avskaffades. Den kommunalekonomiska kommitténs betänkande (SOU 1991:98) låg till grund för proposition 1993/94:150, i vilken följande riktlinjer gavs för finansieringsprincipen: Finansieringsprincipen gäller hela kommunsektorn. Finansieringsprincipen omfattar statliga beslut som direkt riktar sig mot den kommunala sektorn. Statliga beslut som indirekt får ekonomiska konsekvenser för kommunerna omfattas inte av finansieringsprincipen. Den frivilliga verksamheten omfattas inte av finansieringsprincipen. Under det följande decenniet kom finansieringsprincipens tillämpning att diskuteras flitigt. Det rådde olika uppfattningar mellan kommunernas företrädare och statliga organ, till exempel , om hur principen skulle tillämpas, om kommunerna via finansieringsprincipen erhöll fullständig ekonomisk kompensation för statligt beslutade reformer och om hur processen med överläggningar fungerade. tillsattes därför en arbetsgrupp med tjänstemän från , och utarbeta riktlinjer för principens tillämpning och dess innebörd. Arbetet resulterade i dokumentet Den kommunala finansieringsprincipen som anger gemensamma tillämpningsföreskrifter. Trots överenskommelsen har kritiken mot tillämpningen av finansieringsprincipen fortsatt. De återkommande diskussionerna om finansieringsprincipens tillämpning under de som förflutit sedan tillkomsten visar att det finns oklarheter i principens innebörd och tolkning. Det är mot denna bakgrund som finansutskott gav , och på Förvaltningshögskolan vid uppdraget att följa upp och utvärdera tilllämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Syftet är att kartlägga hur riksdagsbesluten om kompensation till kommuner och landsting i enlighet med finansieringsprincipen genomförts utifrån ett nationellt, regionalt och kommunalt perspektiv. Vi operationaliserar och når projektets syfte genom att formulera en övergripande forskningsfråga och tre delfrågor. Forskningsfrågan och delfrågorna lyder: Hur kan finansieringsprincipen förstås? 1.Hur väl finansierar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen de reformer de avser att finansiera? 2.Hur bidrar regleringar i enlighet med finansieringsprincipen till effektiv reglering av verksamhet? 3.Hur tillämpas finansieringsprincipen? 2008/09:RFR11 SAMMANFATTNING Svaren utgörs av en sammanfattande figur (figur 6.1 nedan) över finansieringsprincipens tillämpning som process samt diskussioner, slutsatser och rekommendationer utifrån den. Figuren bygger i sin tur på resultat från två delstudier: En kvantitativ studie där vi undersöker hur regleringar i enlighet med finansieringsprincipen finansierar reformer i svenska kommuner och landsting. Den andra studien är en kvalitativ studie där vi undersöker hur finansieringsprincipen tillämpas. Vi har samlat in data genom samtal om finansieringsprincipen med verksamma i kommuner, landsting, statliga myndigheter, regeringskansli, Kommuner och Landsting (SKL) och riksdag. Vidare har vi samlat data om finansieringsprincipen i databaser, dokument och protokoll. Genom att kombinera de två studiernas resultat har vikunnat dra slutsatser av både förståelseskapande och normativ karaktär. Våra kvantitativa analyser av de ekonomiska bidragen enligt finansie- ringsprincipen för några kommunala reformer har visat att bidragen inte fullt kompenserar kommunerna ekonomiskt, åtminstone inte på lång sikt. Endast vid införandet av maxtaxan inom äldreomsorgen erhöll kommunerna sammantaget ett bidrag som någorlunda täckte intäktsbortfallet . De övriga reformerna vi analyserat är alla underfinansierade från början. Eftersom det allmänna statsbidraget höjs med ett fast belopp som inte justeras med inflation och löneökningar blir alltid reformerna underfinansierade . Finansieringsprincipen är därmed inte något som på lång sikt ger kommunerna och landstingen full ekonomisk kompensation för statligt beslutade reformer inom det kommunala området. Finansieringsprincipens tillämpning som process Av resultaten från de två delstudierna kan finansieringsprincipens tillämpning beskrivas som en process. Processen där finansieringsprincipen tillämpas börjar med ett initiativ. Det kan vara en motion från en riksdagsledamot, en idé från en intresseorganisation, ett förslag från en myndighet eller en utredning som tillsatts av regeringen. Innan beslut kan fattas i behövs ett beredningsunderlag från . Det departement som ansvarar för sakfrågan utarbetar ett förslag, ofta med remisser till berörda myndigheter och andra. Om reformen har ekonomiska konsekvenser för kommuner och/eller landsting ska de beaktas och utredas. ansvarar för att finansieringsprincipen följs. I många fall är fackdepartementen under sitt beredningsarbete kontinuerligt och med hög grad av informalitet i kontakt med som då gärna påpekar att finansieringsprincipen bör följas, vilket leder till att fackdepartementet i fråga också utreder de ekonomiska konsekvenserna för kommunsektorn. Om remisser går ut till SKL och kommuner gör också de samma påpekande. När de ekonomiska konsekvenserna SAMMANFATTNING 2008/09:RFR11 för kommuner och landsting kommer in i beredningsarbetet påverkar hur väl utredda de blir. När beredningsarbetet börjar bli färdigt, men innan det presenteras som proposition i , samråder fackdepartement och om de ekonomiska konsekvenserna och kommer fram till ett förslag de är eniga om. Då kontaktas SKL för diskussion med om hur rimliga de ekonomiska konsekvenserna enligt förslaget är. Också här finns inslag av informalitet och det händer ofta att SKL varit involverade i diskussionen innan de formellt kontaktas. SKL och har inte sällan olika syn på de ekonomiska konsekvenserna på så vis att SKL:s uträkningar ger ett högre belopp än . Genom förhandling dem emellan kommer man så fram till ett belopp och propositionen kan färdigställas och lämnas över till . I fattas beslut, och om beslutar att reformen ska genomföras är nästa steg i processen implementering. När beslutet är fattat påbörjas två delprocesser. Den ena går ut på att föra ut kunskap om vad reformen innebär och vad som ska utföras i kommunerna. Det sker på flera olika sätt: lag, föreskrifter, rekommendationer, riktlinjer, cirkulär och andra anvisningar, och når på så sätt de verksamhetsansvariga. Den andra delprocessen är den ekonomiska ersättningen och kunskap om den. I budgetpropositioner anges hur mycket pengar som tillförs statsbidragssystemet, men det är svårt att urskilja vad varje reform och varje kommun får. Få i kommunerna läser dessutom budgetpropositioner, så informationen om ersättningen möter ett stopp där. SKL informerar om vad budgetpropositionen betyder för kommuner, men också den informationen har svårt att nå fram. Vad som når fram är det generella budskapet att staten borde tillämpa finansieringsprincipen bättre och att ersättningen är för låg. Ersättningarna enligt finansieringsprincipen förs över till statsbidragssystemet. Där slutar en reglerings koppling till verksamhet. Kommunerna utför verksamhet i enlighet med de ekonomiska ramar de har. Om kommunerna har goda skäl att anse att en reform kostar orimligt mer än vad ramarna tillåter kunskapen om det kommer inte från uppföljning av kostnad i relation till finansieringsprincipsregleringar utan utifrån att budgeten inte går ihop hör kommunen av sig till SKL som i sin tur tar upp det med staten. I förlängningen kan en stark opinion från kommunerna påverka staten och en översyn av en reform kan ske, som i fallet med LSS. Processen illustreras i figur 6.1. Beskrivningen och figuren är en del av svaret på delfrågan Hur tillämpas finansieringsprincipen? 2008/09:RFR11 SAMMANFATTNING FINANSIERINGSPRINCIPENS TILLÄMPNING SOM PROCESS (RK, SKL) Beslut (RD) beslut, normer, Röd = Finansiella medel enligt FiP Grön = Riktlinjer för verksamhet (normer, lagar, regelverk) Blå = Samråd, diskussion, förhandling SAMMANFATTNING 2008/09:RFR11 Genom analysen har vi identifierat tre problem med finansieringsprincipens tillämpning. De är: underfinansiering, finansieringsprincipens roll i statsbidragssystemet och bristen på transparens. De som tror att finansieringsprincipen garanterar att alla statliga beslut som ökar kostnaderna för någon verksamhet åtföljs av en fullständig statlig finansiering i evärderlig tid blir besvikna. Så är inte fallet. Redan den grundläggande konstruktionen med ett belopp baserat på första årets kostnad, som inte justeras med hänsyn till kostnadsutvecklingen, gör att kommunsektorn med tiden övertar allt högre andel av reformens finansiering. Dessutom är det inte alla av staten initierade reformer som omfattas av finansieringsprincipen. En del reformer finansieras i särskild ordning via riktade statsbidrag eller på annat sätt och för vissa reformer ges inga bidrag alls. Vad som omfattas av finansieringsprincipen är inte helt lätt att veta. Enda sättet att ta reda på det är att i efterhand studera utgiftsområde 25 i statens budgetpropositioner. I våra intervjuer med kommunala företrädare framkommer förvirringen om vilka statliga beslut som omfattas av principen. De flesta har ingen aning. När vi visade vår uppställning Regleringar enligt finansieringsprincipen var det för många första gången de såg en samlad bild av vad finansieringsprincipen omfattar. En vanlig uppfattning var att principen gäller alla statliga beslut som får ekonomiska konsekvenser för kommuner eller landsting och att staten inte lever upp till kravet på statlig finansiering. Våra ekonomiska analyser av några reformer har visat att även om vi bara beaktar reformens första år, bekräftas misstanken om underfinansiering. Tydligast märks detta då det är fråga om omfattande verksamheter som LSS och . Där har även andra utredningar konstaterat att det ekonomiska bidraget enligt finansieringsprincipen inte kompenserar kommunsektorn för kostnadsökningarna (se till exempel SOU 2008:77). Reformer som enbart är förändringar på marginalen, reformerna inom förskolan och maxtaxan för äldreomsorgen, får inte så stora ekonomiska konsekvenser i kommunerna som LSS-reformerna. För de förra visar våra analyser att finansieringsprincipen ger ett visst finansiellt bidrag till kommunsektorn som täcker en del av kostnaderna , och med tiden en allt lägre del. Något som vi uppmärksammat vid läsning av utredningar och propositioner för de olika reformerna och finansieringen av dessa är att konflikten mellan statens behov av att införa reformer på det kommunala området samt skapa likvärdig service i hela landet och den kommunala självstyrelsen inte diskuterats ingående. Det är i denna konfliktzon som tolkningen av finansieringsprincipen hamnar. Underfinansiering av statliga reformer som faller under finansieringsprincipen får flera konsekvenser. En är att kommunsektorns förtroende för staten 2008/09:RFR11 SAMMANFATTNING och för finansieringsprincipen urholkas. Det finns ett missnöje med att staten inte tar de ekonomiska konsekvenserna av sina beslut såsom finansieringsprincipen förutsätter. Detta missnöje orsakas av att kommunala företrädare har andra förväntningar på finansieringsprincipen än vad den innebär, att SKL:s information får stort genomslag och att reformerna som initieras av staten i stor utsträckning är underfinansierade. En annan konsekvens är att kommunerna för att kunna genomföra de reformer som staten initierat antingen måste höja skatten eller omprioritera. Finansieringsprincipens uttalade syfte är att kommunerna inte ska behöva höja skattesatsen när staten beslutat införa nya obligatoriska uppgifter för kommunerna. I förlängningen kan omprioriteringar leda till att kommunerna i allt högre grad blir utförare av verksamheter som beslutats på statlig nivå. Därmed minskar möjligheten att utöva den grundlagsenliga kommunala självstyrelsen. En vanlig uppfattning bland dem vi intervjuat är att de olika bidrag som har sitt upphov i finansieringsprincipen är till för att finansiera något. Kommunala företrädare förväntar sig en ekonomisk ersättning då staten beslutar om något som fördyrar den kommunala obligatoriska verksamheten, och statliga företrädare förväntar sig att bidragen enligt finansieringsprincipen resulterar i ökad eller förbättrad verksamhet i enlighet med reformens intentioner. Bidragen utgör ersättning för något. Informationen om bidragen enligt finansieringsprincipen finns i budgetpropositionerna för utgiftsområde 25 där det står att läsa om vilka reformer som genererat de olika bidragen. Debatten om underfinansiering utgår från att finansieringsprincipens bidrag jämförs med kostnaderna för reformen i fråga (kostnadsutjämningssystemets eventuella effekter är inte beaktade i denna rapport). Synen på finansieringsprincipen är att staten ska betala för prestationer som staten beställer från kommunerna. Därmed vore det naturligt att betalningen kopplas till ett mått som beskriver dessa prestationer. Men eftersom SKL och andra med utgångspunkt i den kommunala självstyrelsen drivit frågan om övergång från riktade till allmänna statsbidrag, och fått gehör för detta, så har finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser hamnat i utgiftsområde 25 och i inkomstutjämningen. Där är fördelningsbasen kommunernas invånarantal. Länken mellan reformen och ersättningen bryts, vilket ger upphov till sidoeffekter. Uppföljningen försvåras, fördelningen ger vinnare och förlorare bland kommunerna och förståelsen för finansieringsprincipen minskas. Brist på transparens och uppföljning Transparens används ofta som samlingsbegrepp för de inom offentlig förvaltning positiva organisatoriska egenskaperna tydlighet, tillgänglighet och begriplighet. Ett stort problem med finansieringsprincipen är bristen på transpa- SAMMANFATTNING 2008/09:RFR11 Många av de kommunala företrädare vi intervjuat visste inte vad finansieringsprincipen är och vad den ger för ekonomiska konsekvenser. Det går naturligtvis att skylla på att dessa företrädare är ointresserade av att informera sig, men det går också att förklara okunskapen med att finansieringsprincipen är otydlig, otillgänglig och svårbegriplig. Vi har under vårt arbete sett åtskilliga exempel på det. För att veta vilka reformer som omfattas av finansieringsprincipen måste budgetpropositionerna läsas noggrant. Men ibland finns där olika information i text och tabeller och ibland måste läsaren gå tillbaka åtskilliga år för att hitta en viss post. För att veta vilket bidrag en viss reform genererar till den egna kommunen behövs diverse räkneoperationer. Och effekterna av regleringsposten i statsbidragssystemet är förvillande. Om kommunen får betala en regleringsavgift, vilken av statsbidragssystemets delar är det då som reduceras? Avsaknaden av uppföljning med argument att det är för komplicerat, arbetskrävande och skulle leda till en ständig debatt om regleringar enligt finansieringsprincipen är tillräckliga eller inte kan också ses utifrån det kommunala självstyret, liksom avsaknaden av uppföljning som ett resultat av att kämpa för att tillämpningen är viktigare än utfallet för enskilda kommuner. Med ökad uppföljning och transparens skulle enskilda utförare på verksamhetsnivå enklare kunna hävda att de har rätt till mer resurser gentemot sin kommunledning, en diskussion som kommunledningarna i stor utsträckning slipper. Självstyre innebär att kommunledningarna själva bestämmer hur de fördelar de medel de har till förfogande. I det ingår också att styra sina egna förvaltningar och att hävda sina prioriteringar gentemot dem. Vi kan konstatera att det i kommunerna finns kännedom om finansieringsprincipen som företeelse, men det brister i kunskap om hur den tillämpas och fungerar tekniskt. Därmed blir diskussionen kring finansieringsprincipen abstrakt. De övergripande frågorna i samband med tillämpningen av finansieringsprincipen har att göra med kommunsektorns krav på full statlig finansiering av alla reformer som staten beslutar om och den kommunala självstyrelsens framtida status. Diskussionerna om tillämpningen är emellertid ofokuserade eftersom det brister i kunskap om finansieringsprincipen och dess effekter och i kommunikationen mellan de berörda parterna. Vi tar inte ställning i frågan om finansieringsprincipens status ska öka genom lagfästning, som föreslår, utan föreslår åtgärder som skulle öka förståelsen för finansieringsprincipen och förtydliga diskussionerna. 2008/09:RFR11 SAMMANFATTNING är det alltför svårt att förstå de ekonomiska konsekvenserna av finansieringsprincipens tillämpning. Informationen om själva reformerna och vad kommunerna ska utföra är tydlig och når kommunala verksamhetsansvariga genom anvisningar, föreskrifter och rekommendationer från fackdepartement, myndigheter och SKL. Men vad den ekonomiska ersättningen blir från staten är för de flesta kommunala företrädare oklart. Vårt förslag är att budgetpropositionerna kompletteras med en tydlig uppställning av finansieringsprincipens ekonomiska effekter uppdelade på de verksamheter som berörs. Dessutom borde informationen till kommunerna förtydligas genom att den statsbidragsavräkning kommunerna erhåller upplyser om statsbidraget enligt finansieringsprincipen med en bilaga som specificerar hur mycket varje reform genererar till kommunen. När finansieringsprincipen infördes förutsattes att tilllämpningen skulle utformas genom samråd mellan statens och kommunsektorn. I våra intervjuer med kommunala företrädare och representanter för SKL har vi fått många synpunkter på brister i samrådsförfarandet. SKL:s företrädare är mer kritiska till processen och beslutsfattanden vid tillämpningen av finansieringsprincipen än det beloppsmässiga utfallet. föreslår ett institutionaliserat samrådsförfarande och vi ansluter oss till denna uppfattning. Ett regelbundet samråd skulle bidra till ökad förståelse mellan parterna och att oklarheter kring finansieringsprincipens tillämpning minskar. En nödvändig förutsättning för styrning är uppföljning. Om staten vill att finansieringsprincipen ska vara ett styrmedel måste det genomföras regelbundna uppföljningar av både processen och beloppen. Den utvärdering vi redovisar i denna rapport är ett steg i rätt riktning men det räcker inte med enstaka uppföljningar utan de måste göras oftare och regelbundet. Debatten om finansieringsprincipens tillämpning och efterlevnad saknar substans om det inte finns fakta som ger underlag för debatten. Finansieringsprincipens tillämpning som process...................................... Diagram, figurer och tabeller ................................................................... Delmål och frågor .................................................................................... Delstudie ett Ekonomisk kvantitativ data.............................................. Delstudie två samtal om finansieringsprincipen.................................... Finansieringsprincipen i protokoll............................................................ Statsbidrag och mervärdesskatteavräkningen.............................. Statsbidragen och finansieringsprincipen i diagram................................. Finansieringsprincipen, regleringar och ekonomiska Finansieringsprincipen ett typärende..................................................... Maxtaxan inom äldre- och handikappomsorgen ...................................... Lagar om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS och Finansieringsprincipen i samtal................................................. Att presentera samtal................................................................................ Sortering av data ...................................................................................... Finansieringsprincipens tillämpning som process ................................... Slutsatser och rekommendationer ............................................ Finansiering, statsbidragssystem och transparens.................................. Diagram, figurer och tabeller Diagram 3.1 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.2 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.3 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.4 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.5 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.6 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.7 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 3.8 Finansieringsprincipen i statsbidragssystemet. Diagram 4.1 Finansieringsprincipens bidrag i förskolan. Diagram 4.2 Intäkter inom äldreomsorgen.................................................... Diagram 4.3 Intäkter per vårdtagare. Diagram 4.4 Intäkter per vårdtagare. Diagram 4.5 LSS, kostnader och bidrag. Diagram 4.6 LSS, kostnader och bidrag. Diagram 4.7 LSS, kostnader och bidrag. Diagram 4.8 LSS, kostnader och bidrag. Diagram 4.9 LSS, kostnader och bidrag. Diagram 4.10 LSS, kostnader och bidrag. Diagram 4.11 LSS, kostnader och bidrag. Figur 3.1 Kommunkontosystemet 19962002............................................... Figur 3.2 Mervärdesavräkningssystemet....................................................... Figur 4.1 Ett typärende och finansieringsprincipen som process .................. Figur 6.1 Finansieringsprincipens tillämpning som process.......................... Finansieringsprincipens ekonomiska bidrag till förskolan. Alla kommuner.. ............................................................................................49 Statsbidragets bidrag till tandvården............................................. Statsbidragets bidrag till tandvårdens nettokostnader.. ...............66 Bilaga 1.1a Sammanfattning av projektbeskrivningen Bilaga 1.1b Utdrag ur projektbeskrivningen Bilaga 1.2 Den kommunala finansieringsprincipen Bilaga 2.1 Regleringar enligt finansieringsprincipen primärkommuner Bilaga 2.2 Regleringar enligt finansieringsprincipen landsting Bilaga 3.1 Budgetpropositioner 1996/972006/07, utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Bilaga 3.2 Budgetpropositioner 1996/972006/07, poster kopplade till finansieringsprincipen primärkommuner Bilaga 3.3 Budgetpropositioner 1996/972006/07, poster kopplade till finansieringsprincipen landsting Bilaga 4.1 Bidrag enligt finansieringsprincipen till förskolereformerna Rätt till barnomsorg för barn till föräldralediga/arbetslösa och Allmän förskola. Tabellerna 4.24.8 för kommunerna , , , , , , Bilaga 4.2 Intäkter äldre- och handikappomsorg. Alla kommuner Bilaga 4.3 Intäkter per vårdtagare