urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Men en hård attack med en bra revisionsrapport lovar jag att titta på. Per : Får jag fråga dig apropå rapporterna som har fingrarna långt ned i jorden, för att tala som danskarna gör, när det gäller om man som vanlig SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 medborgare skulle vilja ha ett hyggligt svar på varför polisen inte kommer när man ringer? Det är väl en och annan av oss som har ställt frågan. : Det är en typisk moderatfråga. Per : Det är fullt möjligt. Det är likafullt där har ett betydande folkligt stöd. Om man har den här typen av down-to-earth-frågor säger du att egentligen borde man ha revisorer som kan ta hand om sådant. Okej, revisorer finns inte mera. Kan man tänka sig att utveckla i en riktning, enligt din mening, där de är mer burdusa i sina rekommendationer, i sina påpekanden och därmed möjligen också blir mer kontroversiella och möjligen därmed också tär lite grann på något slags allmängiltigt förtroendekapital som i så fall riskerar att gå förlorat? Är det en möjlig utvecklingslinje, tycker du? : Då snuddar vi vid begreppet oberoende. i sin nuvarande gestalt är en oberoende riksrevision. Det måste institutionen i sig bevara. Det har jag förstått att riksrevisorerna själva inser och är angelägna om. Då tänker jag mig, lite förenklat uttryckt, en högkvalitetsrapport från som handlar om polisens arbetssätt och disposition av sina arbetstimmar. Om jag som riksdagsledamot skulle få en sådan i min hand skulle jag genast dyka ned i min valkrets, se hur det ser ut där, hur jag kan konkretisera X-köpings polis och ta fram timmarna där och på det sättet fråga mig hur det här kan komma sig. I början av vår session fick jag höra hur dyrbara redan rapporter är. Det har jag ingen synpunkt på, men när man har ett anslag, en summa pengar till en myndighet och vet vad de gör eller inte gör och när de gör det och när de inte gör det har man faktiskt en lite hårdare utgångspunkt. Man får heller inte ge vika för fackliga synpunkter. Det tycker jag att ni viker er jättelätt för. Det finns ingen lag ovanifrån som säger att man ska ha ett arbete mellan 9 och 5 i . Per : Så är det. Det är några av oss som inte känner igen vad 9 till 5 är för något. (): Jag tycker att vi kommer in på en intressant sak nu som gäller rapporters omfång och därmed fördjupning. Jag upplever att rapporter är väldigt gedigna. Det vore skräp annars när de kostar 34 miljoner styck. Men då kan man undra huruvida det finns något mellanting mellan det som en riksdagsledamot kan ta reda på via eller någon form av utredningsresurser som vetter åt revision och det som gör. 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? Skulle möjligen också vid sidan av dessa djupgående gedigna rapporter kunna utforma några mer kortfattade rapporter som tar fasta på iakttagelser som kommer till exempel från myndigheter eller privatpersoner om att det borde titta på? är det så att när ska göra en rapport går man in med hull och hår och gör en av 34- miljonersrapporterna. : I vår rapport föreslår vi faktiskt det du säger, att man gör mer strukturerade standardrapporter och professionella djupa bedömningar, att man gör två typer av rapporter. Det tycker vi vore väldigt bra. : Jag håller med. Vad kan jag göra annat. : Vi håller faktiskt på och gör en del mindre rapporter just på det sätt som efterlyses. När det gäller polisen kommer det att komma fram varför poliser inte kommer när man ringer, när jag är färdig med rättsväsendet. Per : Det är alltid roligast mot slutet på sådana här diskussioner. Det är väl bra det. Det här var i själva verket det andra av två seminarier med lite olika huvudmän som arrangeras runt revisionsutredningen. Jag tycker att båda de seminarierna har känts som en del av en viktig process, möjligen inte bara, om man får göra sig till uttolkare för en känsla i lokalen, för själva utredningen som sådan. För att vända tillbaka till det sade alldeles inledningsvis är det här fortfarande en revisionsprocess i rörelse. Det är, oberoende av alla utredningar som kan värdera, vända och vrida på det, ett slags arbete för att finna en roll i det svenska statssystemet. Så jag tror att de här diskussionerna redan med den ambitionen har bidragit till något mycket viktigt. Får jag från min sida innan jag lämnar över ordet till säga tack för fantastiska, spännande och skojiga inlägg från alla er som har förberett er och presenterat något från alla tänkbara olika infallsvinklar och till alla er som har ställt frågor. Jag hoppas att alla ni som jag frenetiskt har försökt varva i gång i frågeavdelningen har fått med er något hem till det praktiska revisionsarbetet. Mycket av de processer som jag antydde är något som inte nödvändigtvis skrivs ned på ett papper, utan det är något som vi lär oss ifrån och därmed berikar våra hjärtan och njurar med i det dagliga arbetet. Så tack för mig, och tack för en fantastiskt spännande eftermiddag! (): vill jag rikta ett jättestort tack till alla er som kom och visade ert intresse, särskilt till alla er som deltog i debatten. För oss i utredningen har det här varit jättevärdefullt. Vi uppskattar alla de inslag vi har fått. Det är en process som har pågått hos oss att diskutera SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 effektivitetsrevision och som fortsätter framåt ungefär innan vi ska landa. Tack så jättemycket! Och tack Per för ett lysande moderatorskap! Inför den ombildning av det nationella revisionsorganet som skedde diskuterades olika former för det internationella utvecklingssamarbete som dåvarande var engagerad i. Den konstruktion som slutligen valdes innebar att fick ett särskilt anslag under biståndsbudgeten. Den allmänna inriktningen och omfattningen av verksamheten behölls i stora drag. Inom ramen för den nu pågående utvärderingen av revisionsreformen har den valda konstruktionen utvärderats med avseende på ett antal kriterier: självständighet, effektivitet, samordning och transparens. Med självständighet avses att den finansieringsform som väljs inte skall hota tilltron till revisionsorganets integritet, i första hand gentemot biståndsmyndigheten . Effektiviteten kan utvärderas på olika nivåer. Den mest omedelbara innebörden är att den valda organisationsformen inte skall medföra högre administrationskostnader än nödvändigt. På en högre nivå innebär effektivitetskravet att verksamheten skall vara väl samordnad med utvecklingssamarbetet i stort, både i relation till den internationella policybildningen inom området och med den svenska politiken i övrigt. Transparenskravet slutligen innebär att det skall vara lätt för uppdragsgivaren och en bredare allmänhet att studera resultaten av verksamheten och avgöra om de övriga kraven är uppfyllda. Alternativ för organisation och finansiering En utgångspunkt för arbetet har varit att skall vara engagerat i det internationella utvecklingssamarbetet; en avveckling har alltså inte ingått bland alternativen. De organisations- och finansieringsformer som är aktuella är desamma som övervägdes inför reformen: den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag inom biståndsbudgeten, en anslagspost under förvaltningsbudget, en post i den allmänna biståndsbudgeten eller en avgiftsfinansiering liknande den som tillämpas för andra expertmyndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 Konstruktionen med ett särskilt anslag uppfyller högt ställda krav på självständighet, och det var också detta som fällde avgörandet i samband med reformen 2003. Som ett underlag för bedömningen av den administrativa effektiviteten har jämförts med ett antal andra svenska myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet och då arbetar på uppdrag av Sida och med finansiering från den allmänna biståndsanslaget. Jämförelsen indikerar att de administrativa kostnaderna inom verksamhet ligger högre än i de övriga myndigheterna, vilket ligger i linje med resultaten från tidigare publicerade studie av overheadkostnaderna i huvudverksamheten. Om detta förefaller råda enighet, men pekar i kommentarer på ett antal faktorer som man anser förklarar ett högre kostnadsläge: att man är ett självständigt revisionsorgan som självt initierar sina studier, att man har en av beslutad tyngre ledningsstruktur än andra myndigheter, att man har verksamhet på flera orter och att verksamheten ställer särskilt höga krav på kompetensutveckling och kvalitetssäkring. Oavsett vilken betydelse som bör tillmätas dessa faktorer är det en öppen fråga vilken utsträckning de skall tillåtas påverka kostnadsbilden för det internationella utvecklingssamarbetet. Huvuddelen av de merkostnader som nämnts kommer i första hand verksamheten i till godo, och det är inte självklart att de skall tillåtas belasta biståndsanslaget. Utvärdering har skett i ungefär normal omfattning, möjligen något i underkant. Samordningen har blivit lidande av den valda konstruktionen. Projekten initieras främst av organisationen själv, exempelvis på basis av kontakter inom den ansvariga riksrevisorns internationella nätverk. Informationsmöten har hållits med UD på statssekreterarnivå, men kontakter med Sida har inte upprätthållits i den utsträckning som har förutsetts. Mer allmänt är det svårt för en enskild myndighet som inte har sin huvudverksamhet inom det internationella utvecklingssamarbetet att hålla sig fullt à jour med den internationella policydiskussionen och metodutvecklingen. Transparenskravet är inte uppfyllt med nuvarande lösning. I strid med allmänt omfattade krav på en tydlig separation mellan sakanslag och förvaltningsanslag blandas dessa i det aktuella anslaget, och nivån på de administrativa kostnaderna framgår inte heller av årsredovisningen. En förutsättning för att nuvarande konstruktion skall kunna bibehållas är att de administrativa kostnaderna begränsas under en särskild post i det aktuella anslaget, och att ett beslut med denna innebörd föregås av en grundlig diskussion av vilka overheadkostnader som skall tillåtas belasta verksamheten. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Särskild post i förvaltningsanslag Alternativet med en särskild post under förvaltningsanslag innebär inte några förbättringar. Utfallet vad gäller självständighet, administrativ effektivitet och samordning torde bli detsamma, medan transparensen försämras. Om medlen för insatser i det internationella utvecklingssamarbetet förs upp som en särskild anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, bör denna lägstsättas för att garantera samma nivå på finansiella oberoende gentemot Sida som råder . Omfattningen hos verksamheten skulle bli minst den som bestämmer, men den skulle också kunna bli högre, om efterfrågan på tjänster inom ramen för det allmänna biståndet skulle öka. Oberoendet i verksamheten kan därutöver säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med brandväggar mellan de avdelningar som är engagerade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare som går över från en avdelning till en annan i organisationen. Med sådana åtgärder torde en fullt tillfredsställande nivå på oberoendet kunna säkerställas. Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i biståndets allmänna verksamhetsplanering, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet. Transparensen skulle också förbättras, i och med att den del av budgeten som kan användas för administrativa utgifter skulle bli föremål för dialog mellan och Sida, på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet. En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet. Denna ordning tillämpas dock för såväl ombudsmän som , som båda är myndigheter under med samma höga krav på självständighet gentemot regeringen och dess myndigheter som . Å andra sidan tar dessa myndigheter emot medel som administreras av Sida bara i liten omfattning, och de har inte heller det specifika funktionella krav på oberoende gentemot Sida som revisionsmyndigheten har. Andra åtgärder för att stärka oberoendet är desamma som under föregående alternativ: brandvägg och karantänsbestämmelser. En fråga av viss betydelse är hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. torde kunna förvänta sig en stabil efterfrågan på sina tjänster, mot bakgrund av att utvecklingssamarbetet INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 både internationellt och i den svenska politiken alltmer kommit att fokuseras på institutionsbyggande och förstärkning av demokratins kontrollmekanismer just det område där är verksam. Även med beaktande av den frikoppling mellan finansiering och utförande som har ägt rum torde myndigheten inte ha några svårigheter att hävda sig på den internationella arenan i konkurrens med andra revisionsorgan. Samordningen skulle liksom i det föregående alternativet förbättras i förhållande till dagens ordning. Detsamma gäller transparensen i redovisningen. Slutsatsen av ovanstående är att såväl dagens ordning som konstruktionen med en särskild post i biståndsanslaget eller avgiftsfinansiering kan fås att tillfredsställa högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. En förutsättning för ett bibehållet särskilt anslag är dock att administrativa utgifter hålls åtskilda från det egentliga biståndet under en särskild post. Samordning med andra riksdagsmyndigheter En fråga som har rests är om några vinster står att göra på en organisatorisk samordning mellan förvaltningsbistånd och den likartade verksamhet som utförs av själv och myndigheter som och ombudsmän. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har nämnts i sammanhanget. Svaret torde vara jakande. Det finns utvecklingsmöjligheter, exempelvis genom att engagera riksdagsledamöter i de projekt som genomför i syfte att bidra till att stärka parlamentets kontrollmakt. En sådan samordning torde dock kunna åstadkommas inom ramen för nuvarande organisation. Att bygga upp ett särskilt organ för att hantera den relativt begränsade verksamhet det handlar om ter sig inte rationellt. En bättre ordning är att man utnyttjar den allmänna administrativa infrastruktur som finns i landet för att hantera utvecklingssamarbetet och att meddelar de finansiella och verksamhetsanknutna restriktioner man önskar i budgetbesluten för att garantera oberoende gentemot en myndighet under regeringen. I förberedelserna för den nya organisation av som beslutades ingick att analysera förutsättningarna för den internationella verksamheten. Den naturliga utgångspunkten var hur motsvarande aktiviteter hade bedrivits vid (). Den internationella verksamhet som RRV varit engagerat i bestod av internationell samverkan och kontakter, 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET internationella revisionsuppdrag och internationellt utvecklingssamarbete. Den första av dessa är av ett slag som de flesta myndigheter bedriver, låt vara att de nationella revisionsorganen kanske har ett mer intensivt samarbete än genomsnittsmyndigheten. En institutionaliserad samverkan bedrivs inom internationella organ som INTOSAI48 med regionala underorgan (EUROSAI etc.) med syfte att utbyta erfarenheter, utveckla och standardisera metoder och normer och bistå revisionsorgan under uppbyggnad. De internationella revisionsuppdragen innebär revision av internationella organisationer där är medlem eller bidrar till finansieringen. Utvecklingssamarbetet var den mest omfattande verksamheten. Den dominerades av Sidafinansierade insatser i traditionella svenska samarbetsländer men omfattade bland annat också ett twinning-samarbete med det blivande EU-landet . Tre aspekter av denna stod i förgrunden för diskussionerna kring den framtida organisationen: finansieringsformen, oberoendet och omfånget.49 I det betänkande som en utredningsman överlämnade inför omorganisationen, organisation och resurser,50 föreslogs att den avgiftsfinansierade internationella verksamheten helt skulle upphöra, eftersom bidrag till revisionsmyndighetens budget från en myndighet (Sida) som det ingick i uppdraget att granska ansågs vara oförenligt med revisionens oberoende. Mot denna slutsats avgavs särskilda yttranden av flera experter i utredningen. Man menade att den internationella verksamheten är ett väsentligt inslag i riksrevisionsorganets verksamhet och påpekade att revisionens oberoende kan säkras genom så kallade brandväggar mellan den internationella verksamheten och den ordinarie granskningen, och att så hade skett och skedde både inom RRV och inom nationella revisionsorgan i andra länder. Den organisations- och finansieringsform som slutligen valdes innebar att för det internationella utvecklingssamarbetet tilldelades ett särskilt anslag på statsbudgeten och att myndigheten själv skulle administrera detta bistånd oberoende av Sida. Den nivå på verksamheten som valdes motsvarade ungefär nivån hos dåvarande RRV:s verksamhet. var budgeten för den internationella verksamheten , vilket motsvarade av RRV:s totala budget. Av detta spenderades på internationellt utvecklingssamarbete. budget uppgår budgeten för internationella utvecklingssamarbete till . Övriga delar av den internationella verksamheten finansieras över förvaltningsanslag eller, då så är möjligt, genom avgifter. För det internationella utvecklingssamarbetet finns etablerade normer, dels i form av internationellt vedertagna principer fastslagna i Parisdeklarationen, FN:s så kallade millenniemål och inom (), dels den nu gällande svenska politiken för internationellt utvecklingssamarbete, antagen av 48International Organization of Supreme Audit Institutions. 49För en mer detaljerad genomgång av diskussionerna, se (2003). INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 2003 på basis av propositionen Gemensamt ansvar politik för global utveckling51. Den svenska politiken har i vissa avseenden förändrats . Målet för det svenska biståndet att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor ligger fast. Att bekämpa fattigdomen är fortsatt i fokus för biståndet. Tre områden har lyfts fram som särskilt viktiga för en rättvis och hållbar utveckling: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. Antalet mottagarländer har minskats. Uppdraget för föreliggande utredning har i första hand varit att pröva om den valda organisationsformen har tillgodosett kraven på självständighet och administrativ effektivitet. Eftersom det är svårt att a priori avgöra vad som är rimliga administrativa kostnader för en verksamhet av det aktuella slaget, har jämförelser gjorts med andra liknande verksamheter inom svenska myndigheter. Några jämförelser med utländska revisionsorgans motsvarande verksamhet har inte varit möjlig inom den givna resursramen. I uppdraget har vidare ingått att bedöma om omfattning och inriktning hos den internationella verksamheten motsvarar intentionerna, liksom om utvärdering kan anses ske i tillräcklig omfattning. Slutligen har det ingått i uppdraget att diskutera vilka fördelar som skulle kunna vinnas genom en samordning av verksamhet med övrig internationell verksamhet av liknande slag som och dess myndigheter bedriver. Uppdraget har tolkats så att det väsentligen gäller den del av verksamheten som kategoriseras som internationellt utvecklingssamarbete. Den internationella samverkan som sker med andra revisionsorgan inom Intosai och i liknande sammanhang har karaktären av sedvanligt professionellt utbyte mellan systerorganisationer och är rimligen en uppgift för ledning att besluta om. Inte heller bör avgiftsfinansierade insatser i internationella organisationer utgöra något policyproblem, så länge gängse principer om kostnadstäckning upprätthålls.52 internationella verksamhet har beskrivits relativt detaljerat i en promemoria från sekretariat,53 varför endast en kortare sammanfattning ges här. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 52Från denna princip finns några smärre undantag; se avsnitt 2 nedan. 53Riksrevisionens internationella verksamhet, PM , sekretariat. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Den internationella samverkan domineras som sagt av arbetet inom organen Intosai och dess europeiska regionala underorganisation, Eurosai. Arbetet är organiserat i fyra så kallade målområden: professionella standarder, kapacitetsutveckling, kunskapsspridning och Intosais egna styrning.54 Härtill kommer samarbete på nordisk basis (bl.a. innefattande en granskning av kraftsektorn) och mellan (gällande bl.a. kontroll av fisket i ). Inom EU ansvarar medlemsländerna för att unionens medel används i överensstämmelse med kravet på sund ekonomisk förvaltning. Räkenskaperna granskas av Europeiska revisionsrätten (European Court of Auditors, ECA). ECA och medlemsländernas revisionsmyndigheter samarbetar inom den så kallade kring granskningsarbetet. Det bör dock noteras att det i är som har det operativa ansvaret för den revisionella granskningen av EU-medlens användning.55 Kostnaderna för internationella samverkan var . Revision av internationella organisationer kan engageras i granskning av internationella organisationer på olika sätt. Vissa organisationer, framför allt nordiska, har sin organisatoriska hemvist i , och revisionen kan då bli ett åtagande för , vilket finansieras via förvaltningsanslaget. I en del organisationer roterar ansvaret för granskningen mellan medlemsländerna, och har då att via utföra sin del av åtagandet. Även sådana uppgifter finansieras över förvaltningsanslaget. Slutligen kan delta i anbudsgivningen när revision av ett internationellt organ upphandlas i konkurrens. Arbetet blir då avgiftsfinansierat. Inom finns ett intresse för sådana uppdrag, eftersom de ger internationell erfarenhet och anses allmänt kompetenshöjande. Man är dock bunden av kostnadstäckningskravet vid anbudsgivning, och tilldelningen av uppdrag inom internationella organisationer förefaller inte alltid styras enbart av objektiva kriterier som kvalitet och pris. Kostnaderna för internationella uppdrag var , medan intäkterna var . Den författningsmässiga grunden för internationella utvecklingssamarbete är följande paragraf i lagen (2002:1023) med instruktion för : 54För mer detaljerad information, se . 55Förordning (2007:761) med instruktion för , 5§. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 22 § skall bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad har beslutat. får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. bestämmer avgifternas storlek. Lag (2006:1003). De villkor som stipuleras i budgetbeslut är dels att utgifterna under anslaget skall stå i överensstämmelse med /DAC:s definition av bistånd och med mål och inriktning för politik för global utveckling och internationella utvecklingssamarbete, dels att får full kostnadstäckning för utförda internationella uppdrag. I ökande utsträckning har arbetet inriktats på den externa revisionens roll i systemet för offentlig finansiell styrning i samarbetsländerna, med särskild tonvikt på parlamentens kontrollmakt. Projekt bedrevs i sju huvudsamarbetsländer och i den afrikanska regionala organisationen , som organiserar samarbetet i ett tjugotal engelskspråkiga länder och två portugisiskspråkiga. Kostnaderna fördelade sig enligt följande: KOSTNADER FÖR INTERNATIONELLA UTVECK- LINGSSAMARBETE 2007 (TKR) Kostnader 2007 (tkr) Källa: årsredovisning 2007. I uppdraget har inte ingått att genomföra några materiella utvärderingar av de resultat som har uppnåtts inom ramen för internationella utvecklingssamarbete.