rfr · GW0WRFR15 · 2009-07-09 00:00:00 — Insatser för ett ökat valdeltagande Riksdagstryckeriet, , 2009 har det förekommit olika former av demokratisatsningar för att öka det politiska deltagandet. Särskilt i samband med allmänna val och val till har det genomförts satsningar för att öka valdeltagandet. Satsningarna har finansierats med statliga medel från anslag under utgiftsområde 1 , som bereds av . I syfte att erhålla fördjupad kunskap om erfarenheter av demokratisatsningar som sker på initiativ av eller i samarbete med det allmänna beslutade att låta genomföra en forsknings- och kunskapsöversikt över demokratisatsningar. Till grund för beslutet låg bedömningen att det fanns behov av en samlad och systematisk forsknings- och kunskapsöversikt över demokratisatsningar av olika slag. Arbetet med översikten skulle utföras av utomstående forskare. () vid fick i uppdrag att ta fram översikten. Insatser för ett ökat valdeltagande en kunskapsöversikt. Fil.dr har vid IBF varit formellt huvudansvarig för uppdragets utförande och docent har författat rapporten. De bedömningar och slutsatser som redovisas är författarens egna. Ut- skottets ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i rapporten. fick () vid i uppdrag av och att sammanställa en kunskapsöversikt om statligt finansierade demokratisatsningar. Med denna rapport, Demokratipolitikens metoder. Insatser för ett ökat valdeltagande en kunskapsöversikt, avrapporteras uppdraget. Med hjälp av internationell litteratur på området granskar och sammanfattar rapporten inte bara ett antal utvärderingar av senare års demokratipolitiska satsningar. Som ett resultat av denna granskning följer också slutsatsen att demokratipolitikens mål är tvetydiga på ett sätt som gör det svårare att utvärdera och genomföra politiken. Fil.dr , IBF, , har varit formellt huvudansvarig för uppdragets utförande. , fil.dr och docent vid statsvetenskapliga institutionen, , är författare till rapporten och har, i samråd och diskussion med , utfört granskningen och analysen. Under arbetets gång har en kontinuerlig kontakt och avstämning hållits med , . Riktade eller allmänna insatser en målkonflikt?.............................. Ungdomar och personer med utländsk bakgrund ............................... Arbetslösa som målgrupp................................................................... Icke-traditionella metoder för att öka valdeltagandet......................... Masskommunikation eller sociala möten? Betydelsen av sociala kontakter ......................................................... Anpassade insatser eller inte?.......................................................... Effekter på valdeltagandet.................................................................. De tidigare genomförda utvärderingarna av regeringens demokratisatsningar ger i allmänhet ett begränsat underlag för slutsatser om insatsernas effektivitet och i vilken utsträckning som målet har uppnåtts att fördjupa och värna folkstyrelsen genom ett ökat valdeltagande. Det saknas tydliga belägg för att valdeltagandet i den svenska väljarkåren har ökat som ett resultat av de demokratisatsningar som genomförts. En slutsats är följaktligen att det behövs mer systematiska studier för att utvärdera effekterna av demokratipolitiken. Det finns belägg för att valdeltagandet kan påverkas i positiv riktning, i synnerhet med metoder som innebär sociala möten med enskilda väljare. Både utvärderingarna och internationell forskning inom området visar att dessa metoder är mer effektiva än masskommunikation och andra traditionella metoder när syftet är att öka valdeltagandet. Målet för demokratipolitiken har varit både att öka valdeltagandet i sin helhet och att öka valdeltagandet inom särskilt prioriterade väljargrupper. Erfarenheterna visar att insatser riktade gentemot särskilda grupper är mer effektiva än allmänna informationsinsatser. Men det finns också en potentiell konflikt mellan att rikta insatserna till dem som är mest påverkbara och att rikta insatserna till dem som deltar i minst utsträckning. Huruvida avsikten är att maximera valdeltagandet eller att verka för ett mer jämlikt deltagande har följaktligen konsekvenser för insatsernas inriktning. Kunskapen om insatsernas bieffekter är begränsad. En positiv bieffekt kan vara att väljarnas kunskaper om politik ökat som ett resultat av informationsinsatserna. Ett sådant resultat ger insatserna ett värde även om målet att öka valdeltagandet inte nämnvärt uppnåtts. En negativ bieffekt kan vara att informationsinsatserna förstärker till exempel invandrargruppernas upplevelse av utanförskap. Det är önskvärt att dessa och andra tänkbara bieffekter av demokratisatsningar utreds mer systematiskt . Behovet av att stärka det politiska systemets legitimitet har varit ett motiv för att prioritera valdeltagande hellre än andra former av politiska aktiviteter. Mot en sådan uppfattning kan det invändas att demokratipolitiken inte främst bör syfta till att konstruera ett stöd för existerande politiska intressen och institutionella arrangemang. Demokratipolitiken bör i stället formuleras som en strävan efter att stärka de egenskaper hos det politiska systemet som kan motiveras utifrån demokratiska principer. Utifrån idén om politisk jämlikhet är det avgörande hur valdeltagandet fördelas och vilka möjligheterna är för olika samhällsgrupper att delta i valen. Det är alltså möjligt att ifrågasätta fokuseringen vid valdeltagandets nivåer. utvärderades på regeringens uppdrag en rad offentligt finansierade demokratisatsningar av forskare vid svenska högskolor och universitet. Projekten ingick i regeringens demokratipolitik och ett av syftena med dem var att öka valdeltagandet för de grupper i samhället som uppvisade ett lågt eller till och med sjunkande valdeltagande. Utvärderingarnas uppdrag var dels att beskriva vilka aktiviteter som genomförts och vilka målgrupperna för projekten varit, dels att finna belägg för projektens effekter med avseende på regeringens demokratimål. Sammanlagt producerades sex av varandra oberoende rapporter vid universiteten i , och och vid . Utvärderingarna har studerat totalt sex större insatser för att främja demokratin, vilka genomfördes . De resurser som anslagits i statsbudgeten för insatserna har sammantaget uppgått till . Tre av insatserna avsåg stöd till de politiska partierna för att genomföra särskilda insatser i samband med de allmänna valen och tre av insatserna avsåg stöd till kommuner, myndigheter och föreningsliv för demokratiprojekt som i något fall även genomfördes . De anslagna resurserna fördelar sig med i stöd till de politiska partierna och i stöd till kommuner, myndigheter och föreningsliv.1 De erfarenheter och resultat som presenteras i utvärderingarna har tidigare kommenterats av regering och riksdag. Den uttalade slutsatsen är att insatserna bidragit till att nå det övergripande målet för politikområdet och att folkstyrelsen värnats och fördjupats (bet. 2007/08:KU1; bet. 2005/06:KU1). har det påpekats att kunskaperna om insatsernas effekter på exempelvis valdeltagandet är osäkra (prop. 2006/07:1; bet. 2006/07:KU1). gav i uppdrag att sammanställa en kunskapsöversikt i syfte att nå fördjupad kunskap om erfarenheter av demokratisatsningar som sker på initiativ av eller i samarbete med det allmänna. Utskottet betonade att översikten skulle anknyta till relevant forskningslitteratur inom området. Mot den bakgrunden är syftet med föreliggande rapport följaktligen att sammanställa och kritiskt värdera de slutsatser som kan dras om effekterna av offentliga demokratiprojekt utifrån aktuell demokratiforskning och hur väljarbeteenden kan påverkas med olika insatser. 1 Medlen fördelade sig enligt följande: till aktiviteter och stöd för demokratiutveckling ; till riksdagspartiernas information till invandrare års val; till kommuner och myndigheter inför Europaparlamentsvalet ; till riksdagspartierna för informationsinsatser inför Europaparlamentsvalet ; till kommuner för att öka kunskapen om och intresset års val; till riksdagspartiernas information till olika grupper med behov av särskild information års val. Föreliggande rapport är disponerad i fyra delar. I ett inledande avsnitt diskuteras målsättningarna med demokratipolitiken i relation till avsikterna med de specifika insatser som genomförts. De följande avsnitten riktar uppmärksamheten mot det som tidigare beskrivits som statsmakternas demokratistrategier (, 2000, s. 11). I synnerhet är det tre frågor som rapporten avser att besvara. Den första frågan är vilken kunskap som finns om demokratiprojektens inriktning. Vilken inriktning bör insatser som syftar till ett ökat politisk engagemang ha utifrån befintlig kunskap om möjligheterna att påverka politiskt beteende? Den andra frågan är vilka metoder som använts i satsningarna och hur de ska värderas utifrån existerande forskning om deras effektivitet. Den tredje frågan är vilka effekter som insatserna har i ett bredare perspektiv. Har insatserna förmått att påverka de svenska väljarna och har effekten varit den avsedda? Utgångspunkten för att besvara frågorna är de resultat och iakttagelser som återfinns i utvärderingarna som nämnts ovan samt den kunskap som finns inom forskningsfältet i allmänhet. Som en naturlig konsekvens är det också ett syfte med rapporten att peka på eventuella brister i beläggen för de slutsatser som tidigare utvärderingar redovisar och även på eventuella luckor i den kunskap som existerar inom området. De demokratifrämjande insatser som genomförts på regeringens uppdrag och vilka sedermera utvärderas har sin bakgrund i den långsiktiga satsningen att den svenska folkstyrelsen ska värnas och fördjupas. Målet för demokratipolitiken enligt riksdagsbeslut beskrivs i termer av fyra delmål för politikområdet Demokrati (prop. 2001/02:80): Valdeltagandet skall öka väsentligt i de nationella och kommunala valen liksom i valet till . En ökad andel av medborgarna skall inneha någon form av politiskt förtroendeuppdrag. Medborgarna skall ha bättre möjligheter än att delta i och påverka den politiska processen. Andelen medborgare som deltar skall också öka. Medborgarnas möjligheter att påverka den politiska processen skall bli mer jämlika än de är . Andelen ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk bakgrund som deltar i den politiska processen skall öka. Demokratipolitikens inriktning har därefter reviderats. Regeringen upphävde budgetproposition de tidigare målen och demokratipolitiken ska enligt gällande beslut verka för en levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks och de mänskliga rättigheterna respekteras (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1; bet. 2008/09:KU1). De nya riktlinjerna skiljer sig från de tidigare genom att inte i samma utsträckning betona valdeltagandets betydelse. Regeringen anger i stället att möjligheterna till inflytande, delaktighet och deltagande bör förstärkas. De demokratisatsningar som utvärderats genomfördes dock . De bör följaktligen diskuteras först och främst utifrån de målsättningar som gällde vid tiden för deras genomförande, vilket motsvaras av de fyra ovan redovisade delmålen. En relevant fråga är vilka av dessa mål som insatserna i praktiken riktats mot. En antydan om hur den frågan ska besvaras ger iakttagelsen att fem av de sex demokratisatsningarna ägde rum i samband med allmänna val och hade som främsta målsättning att öka valdeltagandet. Endast ett av projekten syftade till att främja andra former av deltagande och möjligheter att påverka den politiska processen mellan valen. Den insats som utmärker sig är Tid för demokrati som genomfördes 20002002. Till skillnad från de övriga satsningarna var denna av folkbildningskaraktär och syftade till att i en bredare bemärkelse öka deltagandet i den demokratiska processen (och , 2003, s. 3). Eftersom de flesta insatserna avsett att öka valdeltagandet måste slutsatsen dras att det har gjorts endast begränsade ansträngningar för att ett brett medborgerligt deltagande mellan valen skall uppmuntras (prop. 2001/02:80, s. 33). Mer omfattande satsningar för att öka möjligheterna till inflytande mellan valen återfinns å andra sidan 2008/09:RFR15 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL inom kommunala demokratiutvecklingsprojekt (, och , 2004). Valdeltagandet har alltså stått i centrum för regeringens demokratisatsningar. Målet har varit att öka andelen röstberättigande som deltar i de allmänna valen, inklusive Europaparlamentsvalet. En bakgrund till fokuseringen på valdeltagandet är att detta har uppvisat en nedåtgående trend. Valdeltagandet var som högst vid val, av de röstberättigade, för att sedan nå bottennoteringen vid allmänna val (Ds 2003:54, s. 4). Något högre var deltagandet i valen 2006 där av de röstberättigade begav sig till valurnorna. Även om utslaget i ett enstaka val knappast i sig ger skäl för att tala om trendbrott finns det ur ett internationellt perspektiv tecken på att valdeltagandet har stabiliserats eller till och med ökat något (SOU 2007:84, s. 19). Tecken på återhämtning i valdeltagandet uppvisas dock inte i Europaparlamentsvalet. Deltagandet i de europeiska valen har sedan EU-inträdet 1995 legat på låg och till och med sjunkande nivå. I valet deltog av väljarkåren vilket var lägre än vid de båda tidigare Europaparlamentsvalen 1995 och 1999 (41,). kan det noteras att ett sjunkande deltagandet i de europeiska valen inte är unikt för . Det genomsnittliga valdeltagande har minskat i samtliga medlemsländer (SOU 2007:84, s. 30). En ytterligare motivering till satsningarna för ett ökat valdeltagande står att finna i den sneda fördelningen av röstandet mellan olika grupper i samhället. En explicit målsättning för demokratimålen har varit att möjligheterna till politiskt deltagande ska bli mer jämlika: att alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som samhällsutvecklingen i stort (prop. 2001/02:80, s. 27). Med den ambitionen är det ett problem om möjligheterna att påverka den politiska processen uppvisar påfallande ojämlikheter. Det är till exempel ett välkänt fenomen att valdeltagandet har ett samband med socioekonomiska resurser. Personer med lägre utbildning och inkomst deltar i mindre utsträckning i politiska aktiviteter än andra. Skillnaderna är stora även mellan arbetande och arbetslösa. I riksdagsvalet deltog av den sysselsatta delen av befolkningen med rösträtt men av de arbetslösa (SCB, 2007, s. 119). Olikheter mellan olika gruppers valdeltagande kan emellertid inte enbart beskrivas i socioekonomiska termer. Det har till exempel stått klart att nedgången för yngre väljares deltagande i valen varit större än för dem i högre åldrar (Amnå, 2001, s. 215). Skillnaderna mellan åldersgrupperna underskattas dessutom om vi enbart ser på den faktiska andelen röstande. Skälet till detta är att yngre har en högre genomsnittlig utbildningsnivå än äldre, vilket borde påverka deras valdeltagande i positiv riktning (Ds 2003:54, s. 26). Det finns vidare tecken på att förklaringen inte endast är väljarnas ålder utan att även deras generationstillhörighet. Den med åldern förväntade ökningen i valdeltagandet har inte observerats för generationerna födda och framåt. Det innebär att yngre väljare som inte påbörjar en 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL 2008/09:RFR15 karriär som väljare löper större risk än tidigare att även senare i livet avstå från att rösta (och , 2004, s. 36; Blais m.fl., 2004, s. 227). Tecken på att situationen förändrats finns dock. Det har konstaterats att andelen röstande bland förstagångsväljarna i valen 2006 var betydligt högre än i valen 2002 och att ett trendbrott därför ägt rum (prop. 2008/09:1 utg.omr. 17; , 2008, s. 69). En andra grupp vars deltagande i allmänna val är betydligt lägre än för genomsnittet är personer med utländsk bakgrund. Ökade skillnader i valdeltagande mellan utrikes födda och svenskfödda personer har länge uppmärksammats (och , 1994; m.fl., 1998, s. 94). Utvecklingen är särskilt tydlig för personer med utländskt medborgarskap. Andelen ickeröstande i kommunala val för personer med utländskt medborgarskap har närmast fördubblats (och , 1999b, s. 176; Adman och Strömblad, 2000, s. 57). I de kommunala valen 2002 deltog av de röstberättigade med utländskt medborgarskap (skr. 2003/04:110, s. 17). Även här kan möjligen ett trendbrott uppvisas i valen 2006. Detta år deltog av de utländska medborgarna i kommunalvalen, vilket innebär att valdeltagandet uppvisar en ökning sedan införandet av rösträtt för utländska medborgare 1975 (SCB, 2007, s. 122). Stora skillnader i politiskt deltagande mellan personer med utländsk bakgrund och infödda kvarstår emellertid och har alltså varit tilltagande. De omständigheter som här redovisats ger skäl för slutsatsen att valdeltagandet har minskat och att det är ojämnt fördelat mellan olika grupper i samhället. Med utgångspunkt i de demokratimål som regeringen har beslutat är dessa förhållanden uppenbarligen problematiska. Men noga räknat ger dessa iakttagelser inte i sig skäl för slutsatsen att ett demokratiproblem föreligger. För att också den slutsatsen ska kunna dras behöver vi veta något om varför och på vilket sätt valdeltagandet är viktigt i en demokrati. Frågan bör därför ställas hur valdeltagandets nivåer och fördelning ska värderas utifrån ett demokratiperspektiv. Regering och riksdag har som framgår ovan beslutat att ett ökat valdeltagande är ett centralt mål för demokratipolitiken. Betydelsen av ett högt valdeltagande betonas också från många andra håll. Det har till exempel hävdats att ett brett politisk deltagande är ett grundläggande ideal i de flesta demokratiska system (Ds 2003:56, s. 3). Det anses närmast vara en självklarhet att ett högt valdeltagande är eftersträvansvärt i en demokrati. Men skälen för att värdesätta ett brett folkligt deltagande i allmänna val kan och bör granskas och vid behov förtydligas. Ett skäl för detta är att valdeltagandets stora betydelse för demokratin inte delas av alla eller åtminstone kan problematiseras (, 2005). Det har till exempel påpekats att perioder med ett högt valdeltagande 2008/09:RFR15 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL sammanfaller med de tidpunkter i historien när demokratin fungerat som sämst (och , 2004).2 Ytterligare ett skäl för att begrunda valdeltagandets värde är att argumenten för detta kan vara relevanta vid bedömningen av vilka åtgärder som är önskvärda. För att veta vilket demokratiproblem som demokratipolitiken är stadd att hantera bör vi alltså skärskåda skälen för valdeltagandets värde. I det följande ska några av dem kortfattat diskuteras. Ett tänkbart skäl för att värdesätta ett högt valdeltagande är att graden av demokrati ökar ju fler det är som deltar i den demokratiska processen. Om demokrati betyder folkstyre är samhällsmedlemmarnas inflytande över de politiska besluten fundamentalt för bedömningen av hur demokratiskt det politiska systemet är (t.ex. , 1946).3 Utifrån antagandet att deltagande i allmänna val är ett adekvat instrument för folkligt inflytande följer det att graden av demokrati ökar ju högre det verkliga valdeltagandet är. Ett högt valdeltagande tycks därför kunna försvaras med hänvisning till demokratibegreppets innebörd. Mot ett sådant resonemang kan invändas att definitionen av demokrati inte i sig innebär ett ställningstagande för värdet av demokratin. Det kan råda konsensus om innebörden av begreppet demokrati utan att det finns enighet om hur mycket demokrati som är önskvärd. Enligt en viss definition av demokrati kan ett högre valdeltagande vara en indikation på mer demokrati men därav följer inte att detta tillstånd också är bättre. Definitioner anger regler för språkbruk men inte för det politiska handlandet (se t.ex. , 2009). Antagandet att ett högt valdeltagande är eftersträvansvärt kan därför inte försvaras enbart genom att hänvisa till demokratibegreppets innebörd. Det måste i stället motiveras med utgångspunkt i en normativ föreställning som förklarar varför just ett högt valdeltagande är något bra. Men raden av normativa föreställningar som kan motivera insatser för ett ökat valdeltagande kan givetvis göras lång. Inte alla är heller relevanta under förutsättning att kontexten är den representativa demokratin och att det övergripande målet är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen. Enligt en uppfattning är samhällsmedlemmarnas delaktighet i demokratin väsentlig för att säkra ett folkligt stöd för de politiska besluten. Regeringen har påpekat att ett högt valdeltagande är viktigt för att de valda församlingarna skall kunna göra anspråk på legitimitet (prop. 2001/02:80; skr. 2003/04:110, s. 12). Det har också hävdats att ett lågt valdeltagande riskerar att urholka den representativa demokratins legitimitet (prop. 2004/05:163). Liknande synpunkter förekommer i diskussionen om det 2Författarnas argument mot fixeringen vid ett högt valdeltagande är att det finns exempel från mellankrigstid på att ett stigande valdeltagande indikerar att demokratin befinner sig i ett feberartat kristillstånd. Det kan dock diskuteras om resonemanget är tillämpbart för den svenska demokratin, eftersom de högsta nivåerna av valdeltagande här uppmättes . Se även (2008, s. 74). 3I det följande används uttrycket samhällsmedlemmarna och inte medborgarna för att beteckna väljarkåren i sin helhet. Ett uppenbart skäl för detta är att ett stort antal icke-medborgare har rösträtt i vissa svenska val (kommunala val och vissa nationella folkomröstningar). För en diskussion se vidare (2004). 2 DEMOKRATIPOLITIKENS MÅL 2008/09:RFR15 låga valdeltagandet i Europaparlamentsvalen som anses vara ett problem för de europeiska institutionernas legitimitet. Det kan emellertid diskuteras huruvida ökad legitimitet för de politiska institutionerna och deras företrädare också innebär att folkstyrelsen fördjupas och demokratin stärks. Ett sådant resonemang vilar på antagandet att stödet för demokratin är detsamma som stödet för de folkvalda och de politiska institutionerna. Det antagandet kan dock ifrågasättas. Det är för det första inte självklart att de som inte röstar gör detta på grund av missnöje med de politiska besluten och de folkvaldas insatser. Ointresse snarare än missnöje har visat sig vara en lika viktig förklaring till att den enskilde väljaren avstår från att utnyttja sin rösträtt (, 1999; och , 1990, s. 788). För det andra är det inte självklart att ett lågt valdeltagande som förklaras av ett utbrett missnöje alltid är att betrakta som ett demokratiproblem. Det vore nämligen vanskligt att sätta ett likhetstecken mellan missnöje med institutioner och politiker och missnöje med det demokratiska styrelseskicket.4 En övertygad demokrat behöver inte anse att de institutioner och representanter som är närvarande också är de bästa för demokratin. Det är därför möjligt att bristande folkligt deltagande återspeglar brister i demokratin snarare än tvärtom. Om så är fallet skulle det ur demokratins synvinkel vara mer angeläget att förändra de politiska institutionerna än samhällsmedlemmarnas väljarvanor. Det finns annars en risk att regeringens och strävan efter ett högt valdeltagande antar karaktären av legitimerande deltagande (Aars, 2005, s. 1). Sammanfattningsvis finns det anledning att vara vaksam på tendensen att betrakta ett starkt stöd för de politiska institutionerna och dess representanter som liktydigt med en stark demokrati. Det som rimligen bör stärkas är demokratin förstådd som ett politiskt system med vissa egenskaper och inte stödet för det politiska systemet oavsett dess egenskaper (Weatherford, 1992; , 2003). För demokratipolitiken borde följaktligen frågan om de folkvaldas legitimitet betraktas som sekundär. Även den deltagardemokratiska synpunkten är rimligen av begränsad relevans i en diskussion om valdeltagandets betydelse. Utifrån deltagardemokratiska antaganden är det politiska deltagandet värdefullt eftersom det har positiva effekter för dem som deltar. Genom att delta i och ta ansvar för kollektiva beslut utvecklas den enskildes personlighet, kompetens och självförtroende (jfr , 2003).