urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Förutom ledamöterna och riksrevisorerna deltar granskningsledningen, stabschefen och en sekreterare från planerings- och kvalitetsenheten regelmässigt i sammanträdena. Normalt deltar också, förutom chefer, även medarbetare från de projektgrupper som berörs av diskussionerna. Riksrevisor är ordförande i rådet. Övriga medarbetare vid kan ta del av rådets verksamhet via minnesanteckningar från rådets sammanträden, information vid personalmöten, närvaro vid rådets möten när förstudier och granskningsrapporter diskuteras samt indirekt via generell återkoppling när rådets synpunkter inarbetas i interna vägledningar. beslutade riksrevisorerna att utse följande ledamöter till det första vetenskapliga rådet: -, professor vid i -, professor vid -, professor vid -, professor vid -, professor vid -, professor vid . ombildades rådet och har följande sammansättning: -, docent i nationalekonomi vid i -, professor i medie- och kommunikationsvetenskap vid -, professor i juridik och förvaltningsrätt vid -, professor i handelsrätt vid Lunds universitet34 -, professor i nationalekonomi vid -, professor i statskunskap vid . 34 lämnade rådet med anledning av nya arbetsuppgifter. Kriterierna för valet av ledamöter till rådet är att de ska representera de olika vetenskapliga discipliner som bedöms mest väsentliga utifrån uppdrag (vilket innebär en tyngdpunkt på nationalekonomi, juridik, statskunskap och företagsekonomi) och att ledamöterna normalt är professorer i sin disciplin och har en omvittnad och allmänt accepterad kompetens i sitt ämne. Vidare ska ledamöterna ha erfarenhet från offentlig sektor och ett intresse för revisionsfrågor och offentlig förvaltning. Ledamöterna får ett arvode på . har inte gjort någon uppföljning av rådets verksamhet. För att inhämta underlag till utredningens överväganden om vetenskapliga rådet har sekretariatet tillställt tidigare och nuvarande ledamöter ett antal frågor. Samtliga tillfrågade ledamöter har besvarat enkäten.35 Ledamöternas svar samt synpunkter på rådets verksamhet från riksrevisorerna sammanfattas i detta avsnitt. Synpunkter från rådets ledamöter På frågorna (1 och 2), om rådet svarat upp mot det syfte och den huvuduppgift som diskuterades i förarbetena, är ledamöterna övervägande positiva. Man pekar bl.a. på de kontakter med den vetenskapliga världen som rådsledamöterna förmedlar och att de på ett bra sätt kompletterar varandra ämnesmässigt. Det poängteras dock att rådet inte kan vara enda vetenskapliga resurs. Vidare framhålls att ledamöterna tillför kunskap om ny teoribildning och utvecklingen av metodologiska frågor inom respektive disciplin. Bredden i rådets kompetens har även en baksida, påpekar en ledamot, vilket gör att man inte kan få en lika inträngande diskussion när man kommer in på ett särskilt expertområde. Vidare framhålls att det kan finnas skäl att satsa mer på den vetenskapliga förankringen och genomlysningen av olika projekt, t.ex. genom seminarier eller andra former av extern granskning. En annan ledamot menar att rådet inledningsvis förde diskussioner om principiella förvaltningspolitiska frågor och om forskning kring redovisning men att rådets roll senare förändrades. Ledamöterna fick efterhand mer rollen som konsulter och rådgivare i särskilda frågor medan de större akademiska frågorna och mer generella reflektionerna kring roll förekom i allt mindre grad. 35 avled 2007. Rådet som resurs för hela På frågan om rådet skulle kunna vara en resurs för hela (fråga 3a) menar flera ledamöter att rådet till viss del redan är det genom att medarbetare från olika projektgrupper inom deltar i rådets diskussioner om förstudier och enskilda rapporter. Man pekar också på de kontakter som förekommer mellan ledamöter och projektmedarbetare vid sidan av rådets sammanträden. påpekar flera ledamöter att det inte är realistiskt ur tids- och resurshänseende att utvidga rådets uppdrag. En ledamot menar att rådet fick en något för snäv inriktning vilket ledde till att det mer blev ett råd av konsultliknande karaktär. Om rådet skulle vara en resurs för hela skulle det t.ex. kunna delta i en konferens, delta i en panel eller tala om något aktuellt forskningstema, föreslår en ledamot. En annan ledamot anser att rådets arbete skulle kunna breddas så att fler än riksrevisorerna och de närmast berörda drogs in i arbetet. Enskilda rapporter och strategiska frågor Förhållandet mellan diskussionerna om förstudier och enskilda rapporter å ena sidan och de strategiska frågorna å andra sidan upplevs inte som något problem av de flesta ledamöterna (fråga 3b). Relativt samstämmigt menar man att detta fungerar bra: de övergripande diskussioner som genomgångar av förstudier och granskningsrapporter ger anledning till fungerar i praktiken som en viktig del av strategiutvecklingen och de konkreta granskningarna och förstudierna utgör en viktig del av förutsättningen för den strategiska diskussionen. En ledamot tycker att det var mindre lyckat att ge enskilda studier och rapporter så stor uppmärksamhet vilket ledde till att diskussionen blev av mer rådgivande karaktär. Effektivare nyttjande av rådets kompetens På frågan om rådets kompetens skulle kunna användas bättre och mer effektivt (fråga 4) hänvisar flera ledamöter till de begränsade resurserna och att ledamöterna är strängt upptagna personer samt att den nuvarande modellen fungerar bra. Två ledamöter anser att rådet skulle kunna användas för att anordna seminarier i de olika forskarmiljöer och ämnen som rådsmedlemmarna representerar. Vidare föreslås fler och större möten och att extern expertis kan kopplas in på olika projekt. En ledamot menar att man med hjälp av rådet kan anordna en årlig vetenskaplig dag där man kan diskutera roll och verksamhet på ett mer generellt plan. För detta ändamål kunde man utnyttja rådsledamöternas vetenskapliga kontakter och bjuda in forskare och eventuellt avsätta medel som kan delas ut för kortare uppsatser. Rådsledamöterna skulle på så sätt kunna uppmuntra till mer forskning och uppsatsskrivande vid sina respektive lärosäten i frågor som är relevanta för . En ledamot menar att riksrevisorerna kanske skulle kunna formulera en önskelista eller instruktion med målet att mellan mötena bättre utnyttja rådsledamöternas enskilda kunskaper och erfarenheter. De flesta ledamöterna anser att den nuvarande ordningen dvs. att riksrevisorerna själva beslutar om rådets sammansättning, inriktning och verksamhet är bra eftersom rådet är ett internt, rådgivande expertorgan och inte ett granskande råd med insynsuppgifter (fråga 5). En ledamot framhåller följande: Man måste skilja på frågan om vem som utnämner ledamöter och rådets inriktning och verksamhet. Utnämningar är i hög grad en fråga om representativitet och trovärdighet () rådet ska ses som ett vetenskapligt expertorgan, vilket innebär att en tillsättningsmekanism måste säkerställa kompetens och kunskap. När det gäller rådets inriktning och verksamhet tror jag det är viktigt att det finns en tydlig uppdragsgivare. I annat fall riskerar man att rådets roll blir för otydlig och splittrad. Rådsmöten, underlag och feedback De flesta ledamöterna anser att sammanträdena fungerar bra och att antalet sammanträden och deras förläggning i tiden är väl anpassat efter deras möjligheter att delta. Flera ledamöter framhåller att underlagen inför mötena har varit bra eller mycket bra. En ledamot anser att en bra feedback vore att följa upp rapporter där rådet haft synpunkter på förstudierna. En ledamot anser, i fråga om eftervården av rapporterna, att det finns många bra förslag i första betänkande, bl.a. idén om att regeringens svar inte ska begravas i budgetpropositionen och om styrelsens förändrade roll bättre former för diskussion om revisionens resultat behöver dock utvecklas. En annan fråga som tas upp är förhållningssättet till och regeringens beslut: Det ligger i politikens natur att beslutsfattare ofta har flera olika mål och avsikter med sina förslag och att den verbala förpackning som dessa slås in i både syftar till att skapa tillräckliga majoriteter och bidra till försäljningen av produkten till olika intressenter. Men vad är det då som ska revideras? Innehåll eller förpackning? Här finns en del obesvarade frågor. Att revidera omslagspapper är i längden ingen riktigt tillfredsställande sysselsättning. En ledamot anför följande: Hur resurserna fördelas mellan olika former av feed-back är en intressant fråga som kräver mer begrundan. Möjligen borde större resurser satsas på komparativa och internationella perspektiv. Här aktualiseras förstås gränsdragningen mellan revisionen och andra med- spelare i feedback- och policykunskaps-branschen liksom avgränsningen av mandat. Riksrevisorerna framhåller att rådets ledamöter inte bara förmedlar goda råd och erfarenheter utan även underlättar kontakter med den akademiska världen. De överenskommelser om samarbete som myndigheten nu har med universiteten i och är exempel på detta. Utvecklingen av rådets verksamhet från att fokusera på mer övergripande och principiella frågor till att huvudsakligen diskutera enskilda förstudier och rapporter ser riksrevisorerna som naturlig i relation till myndighetens egen utveckling och till ledamöternas förståelse för det unika i det revisionella uppdraget. Diskussionerna om enskilda granskningar har även medfört ett bättre utbyte mellan rådet och de enskilda medarbetarna och projekten i granskningsorganisationen. Ett kriterium för urvalet av de projekt som diskuteras i rådet är att det finns ett särskilt behov av att diskutera metodval och normer just inom det området. I diskussionen om enskilda projekt framkommer ofta, enligt riksrevisorerna, principiella och allmängiltiga synpunkter som är av intresse för hela granskningsverksamheten. Kriterierna för valet av ledamöter till rådet har varit föremål för återkommande diskussioner riksrevisorerna emellan. Intresse för och erfarenhet av statlig förvaltning har varit en utgångspunkt som kompletterats med kompetenser inom juridik, nationalekonomi, statskunskap och företagsekonomi. I bemanningen av rådet har man försökt tillmötesgå båda revisionsgrenarnas behov. Riksrevisorerna anser att de i det stora hela lyckats formera ett råd som tillgodoser deras behov och som fungerar väl i förhållande till dess uppgifter. Riksrevisorerna framhåller att man gärna ser löpande kontakter mellan ledamöterna och myndigheten även mellan rådsmötena så att ledamöternas kompetens kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Flera sådana kontakter har redan tagits och ledamöter har deltagit i enskilda granskningsprojekt, besvarat frågor och förmedlat kontakter. Denna verksamhet kan utvecklas, enligt riksrevisorerna, som man konstaterar att rådet inte kan tillgodose behovet av specialistkompetens inom alla områden. Sammanfattningsvis är riksrevisorerna nöjda med det vetenskapliga rådets hittillsvarande verksamhet. Rådet fyller en viktig funktion som stöd i strategiska frågor och genom att uppmuntra till ökad djärvhet i val av granskningsområden, granskningar och metodansatser. Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisionsverksamheten med kvalificerade metod- och sakkunskaper inom de ämnesområden som ledamöterna representerar och tillför viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Myndighetens kontakter med den akademiska världen har väsentligt underlättats och utvecklats tack vare rådets verksamhet. Utredningen anser att det vetenskapliga rådets verksamhet bör fortsätta enligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som redovisas. Enligt utredningens mening bör regelbundet följa upp rådets verksamhet. Utredningen anser vidare att det är värdefullt att resultatet av rådets diskussioner och verksamhet blir lättillgängligt och sprids på ett systematiskt sätt så att alla medarbetare vid kan ta del av rådets synpunkter och kompetens. 6.2 Riksrevisorernas årliga rapport Utredningens bedömning och förslag: Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen . Utredningen föreslår, mot bakgrund av sitt förslag till ny rapporteringsordning, att den årliga rapporten ska lämnas endast till . Utredningen anser att de viktigaste iakttagelserna bör ses och analyseras i ett effektivitetsperspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. Vidare anser utredningen att det vore önskvärt med en nära och tydlig koppling mellan granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart framgår vad den årliga rapporten svarar mot. Enligt utredningen vore det mer ändamålsenligt om den årliga rapporten fortsättningsvis lades fram eller april. Vidare bör en sammanläggning av den årliga rapporten med övervägas. Enligt revisionslagen ska de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport som lämnas till regeringen och riksdagen.36 Riksrevisorerna fattar gemensamt beslut om den årliga rapporten.37 överlämnar den årliga rapporten till . Detta har skett i form av en redogörelse. Styrelsen har valt att inte väcka några förslag med anledning av den årliga rapporten för att tydliggöra att riksrevisorerna själva är ansvariga för denna. Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa för vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser.38 Denna redovisning gäller även iakttagelserna i den årliga rapporten. Utredningen har i sitt delbetänkande lagt ett förslag om att avskaffa och i konsekvens med detta även föreslagit att riksreviso- 36Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., 12 §. 37Lagen (2002:1023) med instruktion för , 4 §. 38Lagen (1996:1059) om statsbudgeten, 47 §. rerna fortsättningsvis lämnar en redogörelse för den årliga rapporten till och att kammarkansliet lämnar rapporten vidare till regeringen. Enligt direktiven bör utredningen studera vilka syften som uppnåtts med den årliga rapporten och följa upp hur den hanterats av , och . Om möjligt bör kriterier för valda teman belysas. Utöver den årliga rapporten lämnar en årsredovisning som fastställs av styrelsen och som lämnas till i form av en redogörelse. behandlar årsredovisningen i aprilmaj. Årsredovisningen innehåller förutom den finansiella redovisningen även en utförlig resultatredovisning av samtliga verksamhetsområden. För den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen redovisas mål och resultat samt en bedömning av uppnådda resultat. lämnar alltsedan 2007 även en uppföljningsrapport till finansutskottet. I rapporten redovisas regeringens och behandling av granskningarna, en fördjupad uppföljning av utvalda granskningar samt behandlingen av den årliga revisionens invändningar i revisionsberättelser. Syftet är att belysa vad som hänt med anledning av granskningsrapporterna och invändningarna. Rapporten, som formellt inte är ett riksdagsärende, utgör ett underlag i finansutskottets beredning av årsredovisning. 6.2.3 Den årliga rapportens upplägg och innehåll Den första årliga rapporten lämnades och bestod huvudsakligen av två delar som behandlade iakttagelser dels inom den årliga revisionen, dels inom effektivitetsrevisionen. I sitt förord skriver riksrevisorerna att huvudsyftet med rapporten inte är att redovisa resultaten av enskilda granskningar utan i stället att lyfta fram sådana resultat eller slutsatser av granskningsverksamheten som är av mer generell och principiell betydelse. Rapporterna har i stort sett samma upplägg och struktur. De består av en inledning där granskningens inriktning definieras och där åtgärder med anledning av granskningarna redovisas. Därefter följer tre till fyra tematiska avsnitt där resultaten från enskilda granskningar summeras och slutsatser dras. Riksrevisorernas sammanfattande slutsatser och rekommendationer återfinns i ett särskilt avsnitt. I bilagor redovisas sammanställningar av den årliga revisionens och effektivitetsrevisionens verksamhet. års rapport sammanfattas de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionens revisionsrapporter och effektivitetsrevisionens granskningsrapporter i bilagor. rapport skiljer sig från föregångarna genom att det inledande avsnittet slopats och att riksrevisorernas sammanfattande slutsatser och rekom- mendationer förkortats till ett slutord där endast slutsatser och inga rekommendationer redovisas. hade rapporten titeln men benämns 2008 Riksrevisorernas årliga rapport. Tematisk inriktning, slutsatser och rekommendationer I 2005 och rapporter behandlades i tematiska avsnitt regeringens redovisning till , regeringens styrning och uppföljning, myndigheternas genomförande av sina uppdrag samt deras interna styrning och kontroll. De tematiska inriktningarna rapport var följande: rapporteringen av de offentliga finanserna intern styrning och kontroll rapport hade följande teman: beredskapen för kriser i samhället hanteringen av det svenska biståndet stiftelser bildade av staten Sammanfattningsvis kan konstateras att tillsyn, styrning och kontroll var centrala teman i de tre först nämnda rapporterna. Detta visar på en inriktning mot främst formella strukturer och en granskning av främst regler, direktiv och kontrollfunktioner. Denna inriktning bekräftas i utredningens kartläggning av de granskningsrapporter som lämnats 20032007 och som visar att granskningen främst handlat om regelefterlevnad. rapport kan man se ett mer sektorsinriktat val av teman samt en tydligare avgränsning av den årliga revisionens verksamhet och resultat i ett avsnitt om myndigheternas årsredovisningar. De övergripande och principiella slutsatser och rekommendationer som riksrevisorerna strävar efter att lämna i den årliga rapporten har ofta fått en mycket allmän och övergripande utformning. Detta gäller särskilt rekommendationerna i rapporterna . Värdet av att formulera sådana generella och allmänna slutsatser har diskuterats i olika sammanhang. framförde följande i sitt betänkande om den årliga rapporten 2006.39 Enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. är det de viktigaste iakttagelserna under det senaste årets granskningar som ska samlas i den årliga rapporten. Det innebär att dessa iakttagelser inte alls behöver vara generella och övergripande utan tvärtom kan vara av mycket konkret slag, direkt hämtade ur en specifik granskningsrapport. 39 2006/07:FiU8, s. 10 Övergripande rekommendationer till regeringen De statliga bolagen ska styras på ett Genomför konkreta åtgärder för att åstadkom- tydligt sätt och inom ramen för ma en väl fungerande tillsyn. lerande funktion behöver stärkas. tydligare prioriteringar, klargörande av ansvar, ökad likvärdighet i genomförandet och slutligen tydligare ansvar på alla nivåer i effektiva sanktionsmedel som verkligen utnyttjas. nens uppfattning är att det bör skapas Skapa en större öppenhet kring prognosmetoder ett sammanhållet ansvar inom Reger- och målbeskrivningar i de budgetpolitiska doku- ingskansliet för hur förvaltningspoli- Överväg hur skatteutgifterna ska hante- tiken ska stödja den ekonomiska ras i det finanspolitiska ramverket och fortsätt styrningen i staten. minska deras andel av statsbudgeten. för en mer konse- Den statliga tillsynen bör stärkas i Se över mål och målstruktur för arbetsmark- syfte att säkerställa att lagar och regler tillämpas och att det sker på ett ka åtgärderna så att riskerna för dödviktseffekter Genomför i större utsträckning utvärde- ringar och försöksverksamhet i syfte att förbättra Pågående utredningar, som exem- underlaget för arbetsmarknadspolitiken. översynen av resultatstyrningen, Klargör myndigheternas ansvar för såväl intern måste utnyttjas i syfte att få ett hel- kontroll som informationsskyldigheten gentemot hetsgrepp om förvaltningspolitiken. Rekommendationerna i rapporterna har följande lydelse. rapport lämnar riksrevisorerna inga rekommendationer men däremot fem sammanfattande slutsatser: -De statliga myndigheternas interna kontroll fungerar relativt väl så länge ramarna är stabila. Vid större förändringar, oavsett om det handlar om den egna verksamheten eller de yttre förutsättningarna, ökar risken betydligt för fel i årsredovisningen. -En förutsättning för fortsatt stabila offentliga finanser är att det finanspolitiska ramverket tillämpas på ett transparent och tydligt sätt. Det är därför viktigt att regeringen både verkar aktivt för att stärka ramverket och förbättrar redovisningen till . -Den svenska krisberedskapen har betydande brister inom flera samhällsområden. Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med självständiga myndigheter och kommunalt självstyre lägger ett stort ansvar på regeringen att styra och samordna denna beredskap. -Sida förmedlar i bistånd. En förutsättning för att dessa pengar ska nå avsedd effekt är att myndigheten klarar av att bedöma risker och förutsättningar för utvecklingssamarbetet i mottagarländerna. Sidas kontroll är inte tillräcklig för att uppmärksamma om biståndsmedlen används på avsett sätt. -Staten har bildat ett stort antal stiftelser och i samband med detta avsatt betydande belopp. Regeringen har ingen överblick över vilka stiftelser som staten bildat och hur stor deras samlade förmögenhet är. insyn i och uppföljning av stiftelsernas verksamhet och kapitalförvaltning har inte nyttjats mer än i begränsad utsträckning. Granskningsplanen och den årliga rapporten Valet av teman i de årliga rapporterna kan ofta härledas till de centrala inriktningar eller granskningsstrategier som riksrevisorerna fastställt i sin långsiktiga strategiska plan eller i de årliga granskningsplanerna men det finns ingen direkt och självklar koppling däremellan. Det faktum att granskningsplanen fastställs medan den årliga rapporten lämnas bidrar ytterligare till att minska sambandet mellan dessa två dokument. I den årliga rapporten redovisas främst iakttagelser från det närmast föregående året, dvs. perioden från den senast avlämnade rapporten i juni året innan. redovisas resultat från tidigare års granskningar. Den årliga rapporten är således inte en direkt avrapportering av granskningsplanernas resultat vilket kan försvåra möjligheterna att systematiskt följa upp revisionens resultat. anförde med anledning av detta följande i sitt betänkande om den årliga rapporten 2007.40 En brist i presentationen av teman i den årliga rapporten, såväl som 2005 och 2006, är enligt utskottets mening avsaknaden av en tydlig koppling till valet av inriktningar i de årliga granskningsplanerna. Endast i den första årliga rapporten gör en förhållandevis tydlig redogörelse för i vilken mån granskningsplanens val av teman återkommer som teman i den årliga rapporten. Denna brist på koppling i de senaste årliga rapporterna försvårar en översiktlig jämförelse av vad i granskningsplanerna bedömt som viktigt och vad det sedan blivit av dessa planer i granskningsverksamheten. 6.2.4 Hanteringen av den årliga rapporten Den årliga rapporten beslutas av riksrevisorerna och överlämnas då till och regeringen. Styrelsen fattar vanligtvis sitt beslut om att lämna rapporten till i augustiseptember. Regeringen kommenterar den årliga rapporten i budgetpropositionen (volym 1) . I behandlar sedan finansutskottet styrelsens redogörelse om den årliga rapporten, tillsammans med regeringens återrapportering i budgetpropositionen, i ett särskilt betänkande i novemberdecember . beslutar därefter att lägga redogörelsen till handlingarna. Regeringen och den årliga rapporten Enligt budgetlagen ska regeringen till rapportera vilka åtgärder man vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser. Detta inbegriper även den årliga rapporten som kommenteras i budgetpropositionen (volym 1) i ett kapitel med rubriken , kontroll och ekonomisk styrning. Där redovisas också kortfattat den årliga revisionens resultat och en 40 2007/08:FiU8 s. 10 sammanfattning av de enskilda granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen.