rfr · GW0WRFR13 · 2009-06-01 00:00:00 — Uppföljning av hyressättningen inom kulturområdet Riksdagstryckeriet, , 2009 beslutade att följa upp och utvärdera kulturinstitutionernas lokalkostnader. Utskottet beslutade att en person från varje parti skulle delta i den arbetsgrupp som bildas för uppföljningen. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har inledningsvis översiktligt kartlagt statlig lokalförsörjning och fastighetsförvaltning samt hur statsmakterna har behandlat denna fråga. Därefter har gruppen undersökt i vilken mån som tidigare konstaterade problem kvarstår samt avslutningsvis lämnat sina slutsatser och förslag. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderarna och vid utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med föredraganden vid kulturutskottets kansli. I arbetet har även kanslichefen deltagit. Uppföljningens syfte och utgångspunkter .......................................... 2 tidigare behandling av hyresfrågor........................................... Besluten om lokalförsörjningsreformen ............................................. revisorers granskningar 1996 och 2001 .......................... synpunkter 2006 och 2007....................................... Regeringens redovisningar 2008 ........................................................ 3 Den statliga förvaltningen av fastigheter och lokaler.................................. Lokalförsörjnings- och fastighetsreformen ........................................ 4 Principer för hyressättning .......................................................................... 4.1.1 Marknadshyra och kostnadshyra ............................................... 4.1.2 Iakttagelser kring marknadshyra ............................................... 4.1.3 Iakttagelser kring kostnadshyra................................................. Underhåll av museer och teatrar......................................................... 4.2.1 Fastighetsunderhåll och underhållskostnader ............................ 4.3.1 Avkastningskravets konstruktion och utveckling...................... 5 Lokalhyror inom kulturområdet .................................................................. Hyresvärdar och hyreskontrakt .......................................................... Hyresnivåer och hyresavtalens löptid................................................. Administrationskostnader hos olika hyresvärdar................................ Anslagskrediter och anslagssparande ................................................ Pris- och löneomräkning av anslag.................................................... 6.2.1 Modellen för pris- och löneomräkning ..................................... Förhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd............................................. Dialog och stöd.................................................................................. Miljö- och tillgänglighetsaspekter ............................................................ Gruppens slutsatser och förslag................................................................ Inledning (avsnitt 1) beslutade att följa upp och utvärdera kulturinstitutionernas lokalkostnader. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp i syfte att ge utskottet ett fördjupat kunskapsunderlag. Utskottets uppföljning har inriktats på att belysa bl.a. lokalförsörjningsreformens konsekvenser inom kulturområdet, hyresnivåer för kulturinstitutionerna, olika hyressättningsprinciper, förhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd samt pris- och löneomräkningen av anslagen. tidigare behandling av hyresfrågor (avsnitt 2) har behandlat frågor som rör lokaler och hyror vid ett flertal tillfällen under . På förslag från kulturutskottet har gjort ett antal tillkännagivanden inom området, och 2005. behandlade frågorna senast i budgetbetänkandet . Den statliga förvaltningen av fastigheter och lokaler (avsnitt 3) beslutade om en lokalförsörjningsreform som bl.a. innebar att statliga myndigheter fick eget ansvar för sin lokalförsörjning. Uppföljningen visar att många aktörer är positiva till reformen men att den har inneburit en del problem inom kulturområdet, inte minst för de institutioner som har s.k. ändamålslokaler, dvs. lokaler som de inte kan flytta från. Det finns begränsade kunskaper om reformens resultat och konsekvenser. Uppföljningen visar dock att den bl.a. har lett till ett synliggörande av och ökad medvetenhet om lokalers kostnader inom kulturområdet. Principer för hyressättning (avsnitt 4) Hyressättningen inom staten ska i princip vara marknadsmässig men i några fall tillämpas kostnadsbaserad hyra. Uppföljningen visar att de båda hyressättningsprinciperna marknadshyra och kostnadshyra har både för- och nackdelar. När det gäller marknadshyra uppmärksammas i uppföljningen bl.a. att det saknas en marknad för vissa byggnader, i första hand ändamålslokaler. När det gäller kostnadshyra visar uppföljningen att denna hyressättningsprincip riskerar att inte vara långsiktigt hållbar eftersom den tenderar att leda till att underhållsinsatser skjuts . Kostnadshyra leder till stora variationer i hyreskostnaderna mellan åren. Denna hyressättningsprincip ställer även höga krav på hyresgästernas kompetens i lokalfrågor och innebär att hyresgästerna får ta de risker som det innebär att svara för alla kostnader. Vidare konstateras att ett flertal institutioner har lokaler som är gamla och i 2008/09:RFR13 SAMMANFATTNING flera fall byggnadsminnen. Kostnaderna för att underhålla dessa lokaler är höga. I uppföljningen redovisas att kritik har framförts mot statens avkastningskrav på statliga lokaler. Lokalhyror inom kulturområdet (avsnitt 5) () är den dominerande hyresvärden inom kulturområdet men kulturinstitutionerna har även hyresavtal med en rad andra hyresvärdar. I flera fall hanterar hyresgästerna flera hyresavtal. Uppföljningen visar bl.a. att det kan vara svårt för hyresgästerna att förhandla med flera hyresvärdar om flera olika hyresavtal. Uppföljningen visar vidare att hyrorna delvis kan sägas ligga under det som kan betraktas som marknadshyra, bl.a. eftersom kulturinstitutionerna kom in på låga ingångsvärden i det nya hyressystemet. Hyresavtalens löptid är förhållandevis kort och det konstateras att lokalhyran utgör en stor andel av verksamhetens totala kostnader inom kulturområdet. Uppföljningen visar att SFV:s administrationskostnader har ökat och det finns ingen tydlig redovisning av deras innehåll. Det är vidare svårt att jämföra olika hyresvärdars kostnader för administration, men en del uppgifter pekar på att den dominerande hyresvärden, , har högre administrativa kostnader än en del andra hyresvärdar. En av orsakerna kan vara att många lokaler är byggnadsminnen vilket ställer höga krav på dokumentation och att underhållet genomförs på en kvalificerad antikvarisk nivå. Anslag (avsnitt 6) De statliga anslagen till kulturinstitutionerna omräknas utifrån en generell modell som tillämpas för alla myndigheter. Uppföljningen visar att nuvarande omräkningssystem är stabilt men att det kan leda till vissa problem inom kulturområdet, inte minst för de institutioner som är bundna till vissa lokaler. Omräkningssystemet bygger på att marknaden ska fungera, men eftersom flera hyror inom kulturområdet ligger under marknadsnivån missstämmer modellen med SFV:s hyressättning, där man strävar efter att successivt höja hyran till marknadsnivå. Modellen upplevs som komplicerad och att den försvårar myndigheternas planering. Det konstateras vidare att den inte tar hänsyn till de faktiska hyreskostnaderna. I uppföljningen uppmärksammas även att det inte är möjligt för institutioner med kostnadshyra att i någon större utsträckning t.ex. anslagsspara för att klara kommande underhållskostnader. Förhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd (avsnitt 7) Ett mål för statens fastighetsförvaltning är att det förs en aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. Uppföljningen visar att förhållandet mellan SFV och dess hyresgäster har förbättrats . SAMMANFATTNING 2008/09:RFR13 Vidare uppmärksammas behovet av stöd till hyresgästerna i bl.a. hyresförhandlingar. Det konstateras att hyresgästerna i allmänhet inte använder sig av stöd från () i någon större utsträckning. Det förekommer inte heller något samarbete kulturinstitutionerna sinsemellan i hyres- och lokalfrågor. Miljö- och tillgänglighetsaspekter (avsnitt 8) Miljö- och tillgänglighetsfrågor har en nära koppling till lokalfrågor. Uppföljningen visar att båda dessa aspekter på ett naturligt sätt kommer in i både SFV:s och kulturinstitutionernas arbete med lokalfrågor. Vikten av återkoppling från till myndigheterna uppmärksammas, liksom behovet av incitament för hyresgästerna att bl.a. spara energi. Gruppens slutsatser och förslag (avsnitt 9) Mot bakgrund av det som har framkommit i denna uppföljning anser gruppen sammanfattningsvis följande: -De särskilda problem som pris- och löneomräkningsmodellen av lokalkostnader har lett till inom kulturområdet bör lösas, i första hand genom generella åtgärder som att t.ex. införa en spärr som hindrar att en myndighet får minskad pris- och löneomräkning i de fall som hyresförhandlingar leder till höjd hyra eller i andra hand genom att åtgärder vidtas i de enskilda fall då problem uppstår. -Det bör skyndsamt belysas vilken effekt som SFV:s antikvariska merkostnader har på lokalkostnaderna inom musei- och teaterområdet och om de berörda institutionerna får bära sådana kostnader som inte belastar andra hyresgäster. -I de fall där kostnadshyra används bör åtgärder vidtas för att säkerställa att underhållet hålls på en väl avvägd nivå. Detta kan ske bl.a. genom att myndigheterna ges möjlighet att ha ett större anslagssparande och genom utjämning av variationer i hyreskostnader . -Miljö- och tillgänglighetsfrågor har en stark påverkan på lokalfrågor och lokalkostnader. Kulturinstitutionerna bör därför ges incitament för att fortsätta arbetet för förbättrad tillgänglighet och långsiktigt hållbar utveckling. Ökade miljö- och tillgänglighetskrav medför ökade kostnader och särskilt för dem som har lokaler i äldre byggnader och byggnadsminnen. -Den fortsatta utvecklingen av Statens fastighetsverks administrationskostnader bör uppmärksammas. Det bör tydliggöras vad som ingår i dessa kostnader och hur ökningen av dem kan begränsas. -stöd till myndigheter i hyresförhandlingar och andra lokalförsörjningsfrågor bör förtydligas och utökas. Samarbetet mellan och hyresgäster har utvecklats positivt. Denna utveckling bör fortsatt främjas. 2008/09:RFR13 SAMMANFATTNING -Regeringen bör återkomma till och i budgetpropositionen redovisa vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av kulturutskottets uppföljning. beslutade om en lokalförsörjnings- och fastighetsreform som kom att ligga till grund för omorganisationen av statens fastighetsförvaltning 1993. har därefter under en rad av år följt frågan om vilka konsekvenser som lokalförsörjnings- och fastighetsreformen har fått för myndigheter och institutioner inom kulturområdet. Frågan om hyressättningen inom kulturområdet har återkommande behandlats av utskottet, i utskottets budgetbetänkande.1 Regeringen har i sin senaste budgetproposition angett att inriktningen ligger fast.2 I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.3 beslutade om riktlinjer för att fortsätta utveckla arbete med uppföljning och utvärdering. Av dessa framgår att utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels uppföljningar och utvärderingar av den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpropositionen och resultatskrivelser.4 Mot denna bakgrund beslutade kulturutskottet att följa upp och utvärdera kulturinstitutionernas lokalkostnader. Utskottet beslutade att en person från varje parti skulle delta i den arbetsgrupp som skulle bildas för uppföljningen.5 Uppföljningen inleddes av gruppen och avrapporteras med denna rapport. 1.2 Uppföljningens syfte och utgångspunkter Utskottets uppföljning har syftat till att ge kulturutskottet ett fördjupat kunskapsunderlag vad gäller lokalkostnaderna inom kulturområdet. Utskottets uppföljning har i första hand inriktats på att belysa följande områden: 5.förhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd 2007/08:KrU1. 2008/09:1 utg.omr. 2 s. 61. 34 kap. 18 § riksdagsordningen (1974:153). 4Framställning 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 5Utskottssammanträde (2007/08:8). 7.rådigheten över val av lokaler 8.pris- och löneomräkningen av anslagen 12.miljö och tillgänglighet. I uppföljningen har ingått att beskriva den statliga lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen och hur statsmakterna har behandlat denna fråga. I uppföljningen har vidare ingått att beskriva och analysera de problem som är förknippade med hyressättningen inom kulturområdet samt att bedöma i vilken mån som tidigare konstaterade problem kvarstår eller om nya har tillkommit. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har slutligen lämnat sina slutsatser och förslag utifrån de iakttagelser som har gjorts i uppföljningen. Utgångspunkter för utskottets uppföljning har beslutat om målen för en nationell kulturpolitik. Målen är att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den; att verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande; att främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar; att ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället; att bevara och bruka kulturarvet; att främja bildningssträvandena samt att främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olika kulturer inom landet.6 Dessa mål har varit föremål för utredning.7 Dessutom har antagit mål för vissa verksamheter, t.ex. mål för arbetet för kulturmiljön.8 Som framgår av avsnitt 2 har kulturutskottet vid olika tillfällen gjort uttalanden kring hyressättningen inom kulturområdet. Bland annat har på förslag från utskottet gjort ett antal tillkännagivanden inom området. Detta har utgjort utgångspunkterna för utskottets uppföljning. Uppföljningen har genomförts av kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlag till uppföljningen har tagits fram av kulturutskottets kansli i samarbete med utvärderings- och forskningsfunktionen vid . 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1. 7I SOU 2009:16 lämnas förslag till nya mål för kulturpolitiken. 1998/99:114, bet. 1999/2000:KrU7. Under uppföljningen har gruppen inhämtat information på följande sätt: -Museikoordinatorn har redovisat sin kartläggning och analys av förhållandet mellan centralmuseernas hyres- och verksamhetskostnader samt museernas syn på om det kvarstår svårigheter beträffande de tillämpade hyresmodellerna efter de åtgärder som regeringen har vidtagit. -Företrädare för har redovisat verkets syn på principerna för hyressättning för kulturfastigheter. -Företrädare för har informerat om bl.a. prisomräkningen av anslag. -Företrädare för , , Livrustkammaren, Statens museer för världskultur, , , och Operan har redovisat sin syn på hyressättningen . Vidare har kompletterande intervjuer genomförts med tjänstemän vid , , och . Dessutom har kompletterande intervjuer genomförts med företrädare för , som delvis har kostnadshyra, och , som har marknadshyra. Inom ramen för uppföljningen har dessutom en enkät skickats ut till de 18 myndigheter och institutioner som ingår i uppföljningen. Underlag till uppföljningen har tagits fram från ett urval av kulturinstitutioner. I denna uppföljning ingår följande kulturinstitutioner inom musei- och teaterområdena. 4.Statens museer för världskultur 5.Livrustkammaren och med Stiftelsen 11.Forum för levande historia. Bolag och stiftelser: I uppföljningen har slutligen ingått att studera dokument och underlag från olika aktörer, bl.a. regeringens redovisningar av hyreskostnader, statistik från , underlag från samt kulturinstitutionernas årsredovisningar. Det har även ingått att studera tidigare utredningar, bl.a. Ändamålsfastighetskommittén9, museikoordinatorn10 och Kulturutredningen11. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till , , och samt citerade kulturinstitutioner för faktagranskning. Uppföljningen har primärt inriktats på principerna för hyressättning inom kulturområdet och vilka konsekvenser och resultat dessa har fått för de berörda institutionerna och deras verksamhet. Uppföljningen har varit något mer generell till sin karaktär. I uppföljningen har inte ingått att följa upp enskilda hyresvärdars och hyresgästers arbete och resultatet av deras insatser. 2 tidigare behandling av hyresfrågor 2.1 Besluten om lokalförsörjningsreformen beslutade om nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av dåvarande m.m.12 tillkännagav att regeringen borde återkomma till i vissa frågor angående bl.a. förvaltningen av nationella kulturinstitutioner. Därefter beslutade om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m.13 Lokalförsörjningsreformen innebar att som avvecklades bildades bl.a. AB14, , () och Statens lokalförsörjningsverk15. Varje enskild myndighet blev ansvarig för sin egen lokalförsörjning. Lokalförsörjningsreformen och ombildning syftade till att uppnå en effektivare lokalförsörjning och en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning. beslutade om följande riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen: -ska skiljas från brukandet av lokaler och mark. -En mer rättvisande bild ska ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. -ska bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. -bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. -Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. -Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123. 14Vasakronan AB bildades som ett särskilt statligt ägt bolag för de fastigheter som bedömdes vara generellt användbara. köptes samtliga aktier i av och bildades ett nytt gemensamt bolag under namnet , vilket till lika delar ägs av . 15Hösten 1997 fattade regeringen beslut om att avveckla fr.o.m. . En mindre del av stabsverksamheten överfördes till Statskontoret medan övriga delar avvecklades. överfördes denna verksamhet till ESV. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR -De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör, oavsett nuvarande förvaltare, omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform. tillsattes en utredning för att utvärdera ombildningen av m.m.16 I uppdraget ingick bl.a. att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa om syftena uppnåtts, peka på eventuella brister och lämna förslag till förändringar. Utredningen överlämnade ett delbetänkande och slutbetänkandet. Utredningen föreslog bl.a. att en särskild hyresmodell skulle användas för ändamålsfastigheter.17 I en proposition gjorde regeringen bedömningen att lokalförsörjningsförändringen var bra och att gällande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen skulle ligga fast. Regeringen ansåg inte att det skulle införas en särskild hyres- och kontraktsmodell för ändamålsfastigheter, på det sätt som utredningen hade föreslagit, utan underströk i stället att hyresgästen och hyresvärden ska ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Regeringen ansåg vidare att förvaltningen av ändamålsfastigheter borde inriktas på att stödja den myndighet som använder lokalerna och att kundnyttan skulle optimeras. Regeringen anförde att förvaltningen av ändamålsfastigheter ska ske på ett kostnadseffektivt sätt, att verksamheten ska generera avkastning och att avkastningskravet ska bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagande. Dessutom ansågs det viktigt med en öppen dialog mellan hyresgäster och fastighetsägare, särskilt i fråga om ändamålslokaler. Vid riksdagsbehandlingen fann även finansutskottet att reformen var nödvändig och att det saknades skäl att ändra reformens huvudprinciper.18 I ett yttrande till finansutskottet anförde kulturutskottet bl.a. att gränsen mellan vad som kan betecknas som en ändamålsfastighet och en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Utskottet underströk vikten av att det förs en öppen och aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. För vissa statliga hyresgäster inom kulturområdet, framför allt för dem som bedriver central musei- och teaterverksamhet, konstaterade utskottet att lokalhyran utgör en mycket stor del av verksamhetens totala kostnader. Situationen är också ofta den att dessa hyresgäster har få, om ens några, alternativ till de nuvarande lokalerna och därför är bundna vid staten som hyresvärd. Dessa speciella omständigheter borde, enligt utskottet, föranleda att statens målsättning i fråga om fastigheter av denna karaktär borde vara att stödja den institution som brukar lokalerna i sin verksamhet. För denna typ av ändamålsfastigheter ansåg utskottet det inte vara meningsfullt att tala om en marknad eller en marknadslik hyra. Utskottet menade bl.a. att en separat klausul borde tas in i 17SOU 1996:187 och SOU 1997:96. 1997/98:137, yttr. 1997/98:KrU3y, bet. 1997/98:FiU25. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR 2008/09:RFR13 kontraktet där det anges att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll och att hyresgästen skulle ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Utskottet pekade på att det för vissa ändamålsfastigheter inom kulturområdet ofta finns särskilda skäl till att staten beslutat att äga dessa fastigheter (att byggnaden är symbol för den verksamhet som bedrivs där eller att byggnaden har ett kulturhistorisk värde). Någon alternativ användning av lokalerna är då inte aktuell. Detta borde enligt utskottets mening beaktas, inte minst då frågan om tillgodoseende av ett avkastningskrav ska bedömas. gjorde på kulturutskottets förslag ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen i kommande budgetpropositioner borde ange hur stor del av föregående års bidrag till olika kulturinstitutioner som använts till att betala hyreskostnader.19 Syftet var att få klarlagt hur stor del av bidragen som är avsatt till den faktiska verksamheten vid institutionerna respektive till hyreskostnader. Den första redovisningen av kulturinstitutioners hyreskostnader gjordes i budgetpropositionen för år 2000.20 Utskottet anförde i sin behandling av budgetpropositionen att det för tydlighets skull vore önskvärt om det av kommande års redovisningar även kunde framgå vilka institutioner som har lokaler i s.k. ändamålsfastigheter och dessa lokalers andel av institutionernas hyreskostnader.21 Regeringen har därefter redovisat hyreskostnader för vissa kulturinstitutioner i ett särskilt avsnitt i budgetpropositionen.22 2.3 revisorers granskningar 1996 och 2001 anmälde revisorer till sin granskning av myndigheternas lokalförsörjning.23 menade, med hänvisning till det pågående utredningsarbetet och i avvaktan på regeringens beredning av aktuella frågor, att det inte då fanns anledning för att ta ställning till de förslag som revisorerna framfört i sin granskning. Utskottet ansåg emellertid att revisorernas rapport borde utgöra ett underlag för det vidare utredningsarbetet. Utskottet förutsatte att rapporten även skulle komma att utgöra en del av regeringens kommande beredningsarbete.24 1998/99:KrU6, rskr. 1998/99:188. 1999/2000:1 utg.omr. 1999/2000:KrU1. 22Den senaste tabellen redovisas i prop. 2008/09:1 utg.omr. 17 s. 4950. 23Riksdagens revisorer 1995/96:RR11. 1996/97:FiU8. 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HYRESFRÅGOR