rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — Något beviljande av ansvarsfrihet eller s.k. décharge skulle ej längre förekomma. Termen décharge borde därför inte vidare begagnas. ansåg vidare att innehållet i granskningsbetänkandena inte alltid behövde föranleda någon särskild åtgärd från sida. Utskottet kunde exempelvis inskränka sig till att upplysningsvis bringa ett visst förhållande till kännedom utan att ange några rekommendationer. I andra fall kunde emellertid situationen vara den att utskottet funnit behov av förändring av regler eller praxis på ett visst område. Enligt utredningen borde därför ha rätt att med anledning av granskningsbetänkandena göra framställning till regeringen. Rätt att avge reservation borde enligt föreligga i samma utsträckning som . Om ett yrkande om ett visst uttalande inte vunnit majoritet borde utskottet lämpligen självt redovisa sakmaterial i ärendet samt ange skälen för att yrkandet avslagits. Beträffande praxis vid redovisningen av granskningen kan konstateras att ordningen med ett årligt granskningsbetänkande efter de nya grundlagsreglernas ikraftträdande bibehållits . Det året avgavs två betänkanden, ett och ett . Det senare betänkandet innehöll en redogörelse för administrativt inriktade granskningar, det förra en redogörelse för andra granskningar. Utskottets avsikt var att denna ordning skulle tillämpas tills vidare. Så har också skett. Utöver detta har utskottet avgivit särskilda betänkanden efter större granskningar. Det har gällt regeringens Sydafrikasatsning 1999 (bet. 2000/01:KU2), regeringens handläggning av vissa avvisningsärenden m.m. (bet. 2005/06:KU2), regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 (bet. 2005/06:KU8) och vissa frågor i anslutning till flodvågskatastrofen m.m. (bet. 2007/08:KU6). då det nya granskningsförfarandet prövades förekom endast i något enstaka ärende att reservation eller särskilt yttrande avgavs. har båda slagen av särmeningar blivit vanligare. Hela betänkandet inklusive reservationer och särskilda yttranden överlämnas till kammaren genom den anmälan som utskottet gör i slutet av betänkandet (anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.). I rubriken till reservationerna framgår i vilket avsnitt reservanterna hade velat anmäla ett annat uttalande för kammaren. kan, som framhölls, göra framställning till regeringen med anledning av granskningen. Detta har emellertid inte förekommit efter 1970. granskningsbetänkande framfördes reservationsvis (se bet. KU 1972:26, reservation E) ett yrkande om framställning till regeringen, vilket dock avslogs av . Om man undantar den just behandlade typen av fall påfordrar egentligen inte granskningsbetänkandena något annat beslut av än att läggas till handlingarna. I utskottets anmälan ligger ju inget förslag till beslut av . Med granskningsbetänkande som innehöll fem reserva- tioner skedde heller inget annat än att efter debatt men utan omröstning lade betänkandet till handlingarna. har man velat klarlägga inställning till de olika uppfattningar som redovisas i betänkandet av utskottsmajoriteten och reservanterna. Omröstningar har då företagits. Dessa har som regel avsett huruvida med gillande av vad utskottet anfört eller med gillande av vad som anförts i reservation X lägger betänkandet till handlingarna. Frågan om kammarens omröstningar berörs vidare i det följande i avsnitt 2.9. /föranleder granskningsbetänkandet en riksdagsskrivelse till regeringen. Från formell synpunkt har detta inte behövts då, som framgick, inga framställningar till regeringen gjorts från sida. I regeringen leder skrivelsen som regel inte heller till något annat beslut än att den läggs till handlingarna. För mottagningen av själva betänkandet i regeringen och se avsnitt 1.6.4. Granskningens inflytande på arbetet i regering och regeringskansli Som framgått i det föregående (avsnitt 1.6.3) underrättas regeringen enligt fast praxis om resultatet av granskning genom en riksdagsskrivelse. För att granskningen ska kunna utöva en vägledande funktion behöver dess resultat givetvis uppmärksammas i regeringsarbetet. Hur detta går till har utskottet vid återkommande tillfällen gjort sig underrättat om. Mottagandet av granskningen i kan beskrivas sönderfalla i tre olika delar.10 Den första delen innebär att redan vetskapen om att och ingående granskar verksamheten i påverkar den löpande hanteringen av regeringsärenden. Granskningen kan således säga ha en preventiv effekt. Granskningen utgör ett stöd för expeditionschefer och rättschefer i deras arbete att svara för kontrollen av lagenligheten i verksamheten både på tjänstemannanivå och på politisk nivå. Den andra delen utgörs av beredningen av svar till . Som framgår av avsnitt 3.5 följs som regel en granskningsanmälan av skriftliga frågor från utskottet. Anmälan och granskningspromemorian med frågor från mottas av rättschefen i Statsrådsberedningen. Ärendet diarieförs och gås igenom där och remitteras sedan vidare till berört/berörda departement med begäran om ett utkast till svarspromemoria. Underlaget från skickas till statssekreterarna vid ansvarigt departement och en kopia skickas till expeditions- och rättscheferna vid departementet. Om flera departement berörs av ärendet sker en samordning av svaret i . Vid det ansvariga departementet gås ärendet igenom och en svarspromemoria förbereds. Svaren förankras på politisk nivå. 10 Jfr vid seminarium , se bilaga 6. Svarspromemorian skickas sedan tillbaka till Statsrådsberedningen som granskar svaren. Statsrådsberedningen kan i förekommande fall be ett departement komplettera sitt svar för att undvika att utskottet ska behöva återkomma om det finns oklarheter. Inom Statsrådsberedningen sker en avstämning med statsministerns statssekreterare. Statsrådsberedningen översänder den slutjusterade promemorian med eventuella bifogade handlingar till . I svaret anger Statsrådsberedningen en kontaktman i ärendet hos departementet. Den tredje delen består av mottagandet av granskningsbetänkande. När ett justerat betänkande kommer till Statsrådsberedningen sprids det till rättskretsen, dvs. alla expeditions- och rättschefer, chefer för rättsekretariaten och vissa andra personer. Granskningen analyseras både på departementen och särskilt vid . Man för en preliminär diskussion kring frågan om det är något i rutinerna som behöver förändras med anledning av betänkandet. Därefter sker en samlad genomgång vid expeditions- och rättschefsmöten där man för ett resonemang om behov av åtgärder. Sedan går arbetet vidare och man tillsätter arbetsgrupper där det behövs, vilket i förekommande fall kan resultera i ändrade arbetsordningar/riktlinjer. Den politiska ledningen vid de olika departementen och vid Statsrådsberedningen kan också få en föredragning av de generella övervägandena i betänkandet. Såsom exempel på rutiner som har påverkats av uttalanden kan nämnas t.ex. författningsutgivningen, s.k. ärenden utom listan, behovet av lagrådsgranskning och uppfyllande av beredningskravet. Från den särskilda granskningen kan nämnas följande exempel som påverkat arbetet vid : uttalanden av statsråd, frågor om ministerstyre, frågor om direktiv till myndigheter. 1.7 Vissa övriga uppgifter för Den bild av granskning som tecknats i det föregående kan utökas med en kort överblick av vissa av de uppgifter som i övrigt vilar på utskottet. Talmannen ställer enligt 2 kap. 9 § RO vid kammarens sammanträden proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot RO, ska han eller hon vägra att ställa proposition och ange skäl för denna vägran. Om kammaren ändå begär proposition, ska talmannen hänvisa frågan till för avgörande. Talmannen får inte vägra att ställa proposition om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot RO. En proposition av talmannen kan avse hänvisning av ett ärende till utskott. kan följaktligen komma att få avgöra om ett motionsyrkande ska tillåtas leda till beredning som riksdagsärende eller avvisas på konstitutionella grunder. En motsvarande ordning gäller enligt 6 kap. 1 och 4 §§ RO i fråga om interpellationer och skriftliga frågor. Förslag till lag som innebär en begränsning av grundläggande fri- och rättigheter ska under vissa förutsättningar på yrkande av en minoritet i kammaren enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF vila . prövar för vidkommande huruvida tredje stycket är tilllämpligt i fråga om visst lagförslag. Val av ombudsmän och riksrevisorer m.m. väljer enligt 12 kap. 6 § RF en eller flera ombudsmän att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Val av ombudsman bereds av . Även ställföreträdande ombudsmän väljs av efter beredning i . kan entlediga en ombudsman eller ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Entledigande beslutas på förslag av . Den årliga berättelse som ombudsmännen ska avge till hänvisas till för beredning. leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Val av riksrevisor bereds av . får under vissa förutsättningar skilja en riksrevisor från uppdraget. Ett sådant beslut fattas på begäran av . Frågor om väckande av åtal mot statsråd för brott i tjänsten prövas enligt 12 kap. 3 § RF av . Även när det gäller frågor om åtal mot ledamöter av m.fl. ankommer vissa uppgifter på . Vid beredningen av riksdagsärenden kan ett utskott enligt 4 kap. 8 § RO bereda ett annat utskott tillfälle till yttrande. Om ett ärende som rymmer konstitutionellt grundade motsättningar på grund av sitt huvudsakliga ämne har hänvisats till ett annat utskott för beredning, inhämtas vanligtvis ett yttrande från . Det beredande utskottet kan väntas respektera ståndpunkt i den konstitutionella frågan. Denna utskottets uppgift har ibland omtalats som lagprövning.11 1.8 Misstroendeförklaring, interpellationer och frågor Enligt 12 kap. 4 § RF kan avge förklaring att ett statsråd inte åtnjuter förtroende. För en sådan förklaring, misstroendeförklaring, fordras att minst hälften av ledamöterna förenar sig om det. Ett yrkande om misstroendeförklaring upptas till prövning endast om det väcks av minst en tiondel av ledamöter. Frågan ska inte beredas i ett utskott. Misstroendeomröstningar har förekommit förhållandevis sällan i . Yrkanden om misstroendeförklaring har prövats endast vid fem tillfällen , 1985, 1996, 1998 och 2002. Den första omröstningen ägde rum sedan den borgerliga regeringen avvisat krav på extraval och var enligt Socialdemokraternas partiledare det enda sättet att få kravet på nyval prövat i . misstroendeomröstning var riktad mot utrikesministern för hans uttalande under en middag med journalister om ubåtskränkningar. omröstning handlade om personlig kritik mot statsministern under ett officiellt besök i . 1998 och omröstningar skedde strax efter valen och grundade sig på principiella argument i regeringsfrågan. I samtliga fall förkastades yrkandena om misstroendeförklaring. Däremot har det vid två andra tillfällen funnits tillräcklig majoritet för en aviserad misstroendeförklaring, men omröstningarna behövde inte genomföras eftersom syftet uppnåddes ändå. I det första fallet förmåddes den andra regeringen (19791981) avgå efter det att de moderata statsråden lämnat regeringen efter en uppgörelse i skattefrågan mellan , och Socialdemokraterna. Det andra gällde justitieminister som avgick på grund av sin inblandning i den s.k. son-affären. Interpellationer och frågor får enligt 12 kap. 5 § RF framställas av riksdagsledamot till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Enligt förarbetena fyller spörsmålsinstitutet en viktig funktion genom att skapa möjligheter i för information och debatt. Efter en reform 1995 finns det numera två typer av frågor, muntliga frågor som framställs och besvaras vid frågestund i kammaren samt skriftliga frågor som besvaras skriftligt. Ett yrkande om misstroendeförklaring kan följa på en interpellationsdebatt, något som dock inte förekommit. Det förekommer däremot att en interpellation eller en fråga följs upp av en granskningsanmälan till . Antalet interpellationer har ökat mycket kraftigt , från 416 under /2000 till 844 under /08. Antalet skriftliga frågor varierar i hög grad. /2000 ställdes 1 418 skriftliga 11 , Om lagprövning, i Våra rättigheter V. Rättighetsperspektiv till minne av , 2007. /05 var antalet 2 197 för att under /08 ha sjunkit till 1 655. Som en jämförelse kan nämnas att antalet under riksmötena /052007/08 behandlade granskningsanmälningar var 43, 42, 34 respektive 37, vilket innebär en ökning i förhållande till tidigare riksmöten. varierade det årliga antalet granskningsanmälningar mellan 13 och som högst 38 (/02).12 väljer enligt 12 kap. 6 § RF en eller flera ombudsmän att i enlighet med instruktion som beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsmännens tillsyn avser statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och befattningshavare m.fl. Tillsynen omfattar ej regeringen eller statsråd. Enligt lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmännen ska dessa särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar RF:s bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Ett kännetecknande drag i den svenska konstitutionella ordningen är den självständighet som enligt 11 kap. 7 § RF tillkommer förvaltningsmyndigheterna i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I ärenden av detta slag fattar förvaltningsmyndigheterna lagbundna beslut på eget straffrättsligt ansvar enligt reglerna om tjänstefel och under den allmänna insyn som säkerställs genom offentlighetsgrundsatsen. JO:s tillsyn utgör den konstitutionellt bestämda kontroll av denna maktutövnings lagbundenhet som utövas från sida. granskning avser enbart regeringen och dess ledamöter. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. tillkom genom en reform som beslutades slutligt av 2002. Reformen av den statliga revisionen började gälla . Den innebar att den revisionella granskningen av statens verksamhet bedrivs av tre av valda riksrevisorer. Dessa bestämmer själva vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av . Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrap- 12 Statistik över antalet granskningsanmälningar per 19712001/02 finns i , 19712002: enkammartiden. , , 2005. porter och revisionsberättelser ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten. granskningsuppgifter består av två delar, dels revisionell granskning av vissa årsredovisningar (årlig revision), dels granskning av statlig verksamhet m.m. främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Under det av utskottet anordnade seminariet om konstitutionella kontrollfunktioner (bilaga 6) framfördes synpunkten att kontrollmakten inte är riktigt anpassad till de stora förändringar som ägt rum inom den statliga förvaltningen och när det gäller hur statliga åtaganden numera utförs. Strukturomvandlingen har inneburit att landsting och kommuner sköter statliga åtaganden men granskningsmandat går bara så långt som till tillsynen över hur det allmännas verksamhet sköts. Förekomsten av privata alternativ till verksamhet i regi kan innebära bristande insyn för kommunerna, och privatisering av statliga bolag medger inte den typ av insyn som varit den vanliga inom staten. Kommissioner och andra undersökande utredningar kan ibland tillsättas för att granska en viss fråga eller ett visst händelseförlopp. Gemensamt för dessa ad hoc-organ är att de tillsätts av regeringen, inte av . ingår riksdagsledamöter som ledamöter i en kommission och på det sättet kan i dessa fall sägas föreligga ett parlamentariskt inslag i granskningen. I en uppsats gjordes en genomgång av undersökningskommissioner o.d. som tillsatts av regeringen eller departementschef.13 För perioden 19311999 redovisas ca 35 sådana kommissioner vars betänkanden publicerats i SOU- eller Ds-serierna. Bland annat kan nämnas (Wennerströmaffären), Kommittén angående vissa frågor rörande den militära underrättelsetjänsten m.m. (IB-affären), för granskning av viss vapenexport, () och Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen. Till dessa kommissioner kan läggas ca 15 utredningar av granskningskaraktär som inte publicerats i SOU- eller Ds-serien. har förekommit ytterligare kommissioner med uppdrag att granska eller utvärdera ett visst händelseförlopp etc. Från senare år kan nämnas (i 13 , Kommissioner och andra undersökande utredningar en utflykt i gränsmarkerna mellan politik och juridik, i (red. ), till , 1999, s. 143 f. 2001) och katastrofkommission (naturkatastrofen i annandagen 2004). En emellanåt diskuterad fråga gäller relationen mellan undersökningskommissioner och . Som exempel på frågor, händelseförlopp etc. som varit föremål för granskning av både en och kan nämnas den s.k. Telubaffären, ubåtsincidenten i och mordet på statsminister . Ett annat, mer näraliggande, exempel är flodvågskatastrofen 2004 som granskades av både katastrofkommission och . Det kan i fall som dessa inte uteslutas att den granskning som utförs av den tillsatta kommissionen åtminstone delvis överlappar den granskning som utförs av . I fallet flodvågskatastrofen har ansett att den diskussion om misstroendeförklaring som uppkom efter kommissionens rapport borde ha avgjorts före utskottets granskning.14 Som framgått ovan ska yrkande om misstroendeförklaring inte beredas i utskott, men enligt Sterzel kom handläggning av ärendet att innebära ett medvetet kringgående av förbudet mot utskottsbehandling av frågor om misstroendeförklaring (se vidare avsnitt 4.6). Vidare anser Sterzel att det var omotiverat av att göra om kommissionens hela arbete; detta gäller för övrigt, enligt Sterzel, inte enbart granskningen i anledning av flodvågskatastrofen utan i varje stort ärende som granskas av en kommission, t.ex. spionaffären 19631964, IB-affären 1974 och 1988. Det konstitutionellt riktiga hade enligt Sterzel varit att göra de punktvisa kompletteringar som behövdes för att belysa de frågor som återstod sedan misstroendefrågorna klarats av samt redovisa granskningen som en punkt (möjligen flera) i det ordinarie granskningsbetänkandet. Som det nu sköttes gav, anser Sterzel, utskottet intryck av att förbise att dess uppgift uteslutande avsåg statsrådens ämbetsutövning, inte tjänstemännens. Å andra sidan har anförts att hade ett för stort mandat.15 Enligt denna uppfattning borde kommissionens granskning inte ha omfattat statsråden. Den granskningen borde i stället ha varit förbehållen . 14Fredrik Sterzel, Perspektiv på kontrollmakten, i , och (red. ), till , 2008, s. 247, se även , Statsrådens ansvar och kontrollen av regeringen, i och (red. ), till , 2008, s. 516 f. 15Göran vid seminarium , se bilaga 6. 1.12 Vissa övriga funktioner Verkningarna av beslut granskas genom utskottens uppföljning och utvärdering. Termerna uppföljning och utvärdering är inte rättsligt definierade på samma sätt som granskning och revision, utan får förstås mera fritt utifrån de sammanhang i vilka de används (jfr förs. 1993/94:TK1 s. 113 f.). Termerna kan anses avse utredningsmetoder som syftar till att fånga in vilka prestationer respektive effekter som en verksamhet åstadkommer. Uppföljning är en relativt okomplicerad efterhandskontroll som normalt är fri från värderingsmoment, lämpligen återkommande, medan utvärdering inkluderar en analys samt någon form av bedömning eller värdering i förhållande till resultatet av en viss åtgärd, verksamhet eller norm. En utvärdering är en djupgående och relativt sett arbetskrävande specialstudie. Uppföljning och utvärdering kan användas inom mål- och resultatstyrningen, men kan också t.ex. användas inom regelstyrning och finansiell styrning. Uppföljning och utvärdering används också inom revisionen. Uppföljning och utvärdering är uppgifter som ankommer på varje utskott i efter deras beredningsområden. Uppgiften ingår enligt RO i beredningen av riksdagsärendena. har föreslagit (SOU 2008:125) att det ska införas en ny bestämmelse i RF (4 kap. 8 §) om att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Vad som skiljer uppföljning och utvärdering från egentlig konstitutionell kontroll kan te sig mindre tydligt. Det gäller särskilt i förhållande till allmänna granskning. har det dock veterligen inte visat sig innebära några verkligt besvärande problem att i praktiken skilja det ena från det andra. Enligt stadgad praxis kan besluta att ge regeringen sin mening i en viss fråga till känna. Sådana tillkännagivanden kan avse t.ex. behovet av förslag om ny eller ändrad lagstiftning. Tillkännagivandena förpliktar inte regeringen att tillgodose önskemål, men regeringen anses enligt uttalanden av skyldig att i förekommande fall inför förklara varför den inte går önskemålet till mötes. kontrollerar vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av tillkännagivandena. bereder det årliga riksdagsärendet om denna kontroll. I betänkande 2005/06:KU34 redovisade utskottet en omfattande studie av tillkännagivanden med början 1975. Studien innefattade också en historik över utvecklingen av tillkännagivanden sedan tillkomsten av RF. Under regeringen lyder enligt 11 kap. 6 § RF Justitiekanslern (). JK är enligt sin instruktion regeringens högste ombudsman. Enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn har JK tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen gäller ej myndigheter under . Övriga kontrollfunktioner under regeringen Den statliga förvaltningen lyder till allra största delen under regeringen (11:6 RF). I motsats till vad som gäller för regleras inte regeringens förvaltningskontroll i grundlag, bortsett ifrån att JK omnämns som ett under regeringen lydande organ. Regeringen har dock ansvar inför för rikets förvaltning, och regeringen har naturligtvis behov av egna organ och funktioner för kontroll och uppföljning av den statliga verksamheten. När inrättades avskaffades , som var regeringens revisionsmyndighet. Inför tillkomsten av framhöll att det är angeläget att även regeringens behov av särskild gransknings- och utredningskapacitet beaktas (bet. 2000/01:KU8 s. 21). Ett utredningsförslag har lagts fram i ämnet (SOU 2008:22). 1.13 har en central roll Överblicken över det konstitutionella kontrollsystem som gäller enligt RF visar att den konstitutionella kontroll som utövas före beslut i lagärenden i sista hand är samlad hos . Utskottets roll sträcker sig även ut till vissa frågor med karaktär av rättstillämpning av konstitutionell betydelse och till vissa valärenden m.m. Gemensamt för de uppgifter som har beskrivits är att de innebär att vakar över att grundlagarna efterlevs. Detsamma kan sägas om granskningen. är i dessa sammanhang den högsta uttolkaren av grundlagarna, i vissa hänseenden med en ställning över själv. Till detta kommer att inte får fatta beslut i lagärenden på grundlagsnivå annat än efter beredning i . Det är också grundlagsfäst i 4 kap. 3 § RF att varje riksdag inom sig ska välja ett konstitutionsutskott. Utskottet skiljer sig i detta hänseende tillsammans med finansutskottet från de övriga riksdagsutskotten, vilkas tillvaro grundas endast på RO.