rfr · GW0WRFR14 · 2009-10-06 00:00:00 — De förslag som presenterades av utredningen handlar mycket om kraven på hur vi ska rapportera, hur regeringen ska rapportera och hur arbetsformerna ska se ut. Jag tycker att mycket av det som har kommit fram från utredningen ser positivt ut. Om det här blir verklighet, vilket jag hoppas, kommer vi att rapportera direkt till . Det kan också bli tydliga krav på regeringen att den mer löpande ska kunna rapportera tillbaka till vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser. Jag tycker att förslagen har bra förutsättningar att stärka den oberoende revisionen och självfallet också stärka arbete med resultaten. Man kan säga att förslagen också kommer att tydliggöra inte bara utan också fackutskottens viktiga roll att arbeta med uppföljning och kontroll. Där tror jag att det finns en hel del att lära av den här diskussionen om hur fackutskotten ska jobba med detta. Jag tror att det framför allt handlar om arbetsformer, och kanske också lite grann om dramaturgi när det gäller de här frågorna. Jag tillhör inte dem som tycker att man ska mäta framgångar i antalet tillkännagivanden, utan jag tror att det handlar mycket om hur väljer sina arbetsformer i de här delarna. Jag kan konstatera att har högt ställda förväntningar på . Vi ska genom vår effektivitetsrevision granska genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtagandet i övrigt. Det sägs att granskningen ska främja en utveckling där staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. I det sammanhanget tycker jag att det är viktigt att fundera på vilka förutsättningar som krävs. Förutsättningar för en väl fungerande kontroll oavsett sammanhang är att den har förmågan att identifiera de fel och brister som behöver påpekas och åtgärdas. Jag tycker att det anknyter lite till det som sade; det handlar på något vis om att ha förutsättningar att visa verkligheten. Hur ser det ut där ute? Hur blev det med den lagstiftning som har beslutat om? Blev det som man hade tänkt? Jag tror att det ibland finns en risk att vi ägnar oss lite grann åt fel saker. Vi får leta efter nyckeln under lyktstolpen. När det gäller en effektiv kontroll behöver vi insyn i de områden som ska kontrolleras och vi behöver tillgång BILAGA 6 UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 till bra och relevant information. Annars finns det en risk för att vi inte riktigt ägnar oss åt det som är viktigt och inte prioriterar de rätta områdena. Jag tror att det är viktigt att påminna oss om att det pågår en stor, omfat- tande strukturomvandling både i staten och när det gäller det offentliga åta- gandet generellt sett. Jag tänkte peka på några exempel som man kan ha som utgångspunkt för en fortsatt diskussion. Det första är att stora delar och en ökad utsträckning av de statliga åtagan- dena utförs av andra än de statliga aktörerna. Det gäller kanske framför allt kommuner och landsting, och det är aktörer som inte omfattas av Riksrevisio- Vi har ägnat mycket uppmärksamhet åt tillsyn. granskat allt från barnkonvention till begravningsverksamhet, och allt från djurskydd till hur tillsynen ser ut på de finansiella marknaderna. staterat att det finns stora brister när det gäller den statliga tillsynen. stannar på något sätt vid länsgränsen. Vi kommer inte ända fram. visa verkligheten fullt ut. Det här är ett område som har diskuterats i olika sammanhang, men där inte så hemskt mycket har hänt . Det andra är att jag tycker att problemet med bristande insyn och revision av statliga åtaganden och statlig reglering accentueras i och med den struktur- omvandling som sker ute i kommuner och landsting. Man prövar nu nya och Man lägger ut verksamhet på entreprenad. allt vanligare med rent privata alternativ inom tidigare offentliga kärnområ- den som skola, vård och omsorg. Det här är sådant som säkert för väldigt mycket positivt med sig, men det innebär också att man hamnar i verksamhe- ter med egna regleringar, områden och verksamheter där staten ofta har mycket begränsad insyn. Vi gjorde ganska en granskning som handlar om äldreomsorgen och vilka förutsättningar man har att upprätthålla en god kvalitet i privat Vi visade där att det finns konsekvenser av en bristande reglering inom området och att kommunerna inte i alla delar har haft förmå- gan att säkerställa en tillfredsställande form av insyn i verksamheten. kan vara ett annat exempel. Det tredje exemplet ligger nära staten. Det är det som pågår inom af- färsverkens verksamhet, till exempel, där man delar upp tidigare statlig bedri- ven verksamhet som kommer att bedrivas i statliga bolag eller i annan regi. Man har nya verksamhetsformer med sina egna och marknadsanpassade regler som inte alltid medger den typ av insyn som vi kanske har varit vana Ett exempel på detta som jag kan passa på att nämna är den pågående affä- ren mellan den svenska och den danska posten. granska statliga bolag både i form av att vi förordnar revisorer men också genom att vi kan bedriva effektivitetsrevision om staten har ett avgörande inflytande, som det sägs i lagstiftningen. Där har man dragit gränsen vid 50 Om den här affären kommer att gå igenom som det är tänkt kommer svenska staten att hamna någonstans kanske på 4849 procent och den danska staten på något liknande. Det innebär att det här i UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 NOVEMBER 2008 BILAGA 6 2008/09:RFR14 huvudsak är ett statligt ägt bolag, men det ägs, när det här går igenom, av två stater. I har man inte säkerställt en granskningsrätt för oss här. Men den danska kommer, i alla fall enligt de uppgifter som jag har fått, att kunna granska detta om den vill. Av den anledningen har jag föreslagit näringsministern att granskningsrätt tydligt ska skrivas in i bolagsordningen för moderbolaget. Det här är en tillfällig lösning, men jag tycker att detta pekar på behovet av att vi lyfter blicken och tittar på vad det är som händer i omvärlden. Vilka korrigeringar behöver man göra med tanke på att offentlig verksamhet utvecklas? Sammantaget tycker jag att det är viktigt att vi beaktar den strukturomvandling som sker i staten och i offentlig verksamhet när vi diskuterar kontrollmakten. : Tack så mycket, ! Jag vill egentligen ställa samma fråga till dig som jag ställde till . Känner du dig som en del av kontrollmakt eller som någonting mer avlägset? : Jag känner mig definitivt som en del av kontrollmakt. För oss som är en ganska ung myndighet har mycket av handlat just om att placera oss in i den politiska kontext som vi verkar i. Som jag sade tror jag att de förslag som har kommit från utredningen nu definitivt kommer att stärka detta. Men det kommer också att ställas stora krav på hur utskotten ska jobba med kontrollmakten. : Ja, precis det är också med anledning av förslagen som frågan är relevant. I alla fall som jag läser dem går de ju så tydligt ut på att närma till . Möjligen kan man misstänka att det fram till nu inte har varit tillräckligt täta relationer. Är det en rimlig tolkning? : Det här är en stor förändring den första myndigheten under . Det är en viktig konstitutionell förändring. Även om jag till min person är en lite otålig typ tror jag att man får ha viss respekt för att sådana här saker tar lite tid innan de faller på plats. Men jag tycker nog att vi är på god väg, och jag tror också att förslagen kommer att stärka detta ytterligare. : Det tror jag också. Per (): Ordförande! Jag tycker att det ur flera synvinklar är lite spännande att vi sitter tillsammans vid det här seminariet. Jag kommer tillbaka till detta lite grann i min andra fråga. Det första gäller den fråga vi har ägnat oss åt länge i er stora vackra bok er ämbetsberättelse. Vid sådana här tillfällen får man möjlighet att tänka högt. Sedan kan ni säga: Det där går absolut inte, för då kortsluter vi si eller så eller då händer det eller det! Men låt oss till exempel tänka oss att justitieutskottet och höll en hearing precis som , kanske till och med fick hit lite tv-kameror och endast pratade om er roll som scouter ute i verkligheten och vad ni i aggregerad form har noterat . BILAGA 6 UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 Är det en möjlighet att ta ett första steg in , som ju är vårt 200- Eller kan ni se någon bättre idé framför er? ting om att vi kanske ska skicka över den till riksrevisorerna via eller något sådant där. Det kanske är klokt, men jag tror inte att det kommer att sätta något märke i just KU:s 200-årsfirande. Jag kommer till min andra fråga. Det finns de som hävdar att vi tre kon- trollorgan ibland oroar oss för revirpinkande och ibland för att saker blir dubbel- eller trippelgranskade. Ytterligare andra tycker att det är bra att det finns överlapp i kontrollmakten. Har du några kommentarer till detta? (): Min frågeställning anknyter till Per Bills. sionen ska göra är en revisionell granskning, och gör den konstitutionella granskningen. Vi funderar ibland i KU på skillnaden mellan de här två granskningstyperna. Hur ser man på detta i , och vilka analyser gör man i den frågeställningen? : Formerna för ämbetsberättelsen är en fråga som har dis- kuterats mellan JO och KU massvis med gånger. Man har diskuterat ett of- fentligt överlämnande, så att säga. Jag har lite svårt att förstå det därför att jag inte tycker att det ska bli en formfråga hur ämbetsberättelsen används. jag sade alldeles menar jag att det är en fråga om hur man använder innehållet både i ämbetsberättelsen och i JO:s övriga beslut. Jag ser framför allt ämbetsberättelsen som ett instrument för förvaltningen. Där har man rättsliga bedömningar av beteenden och handläggningssätt inom förvaltningen som inte stämmer överens med förvaltningslagen eller motsva- rande lagstiftning på det konkreta området. Det är kanske inte direkt ett om- fattande underlag för en diskussion om verkligheten. Men hur den klagande allmänheten ser på myndigheterna ser man ganska tydligt i JO:s alla beslut, inte minst i anmälningarna till JO. Där får man kanske en lite annan bild av både vad människor klagar på och varför. Det hänger mycket ihop med att JO ägnar sig åt en rättslig bedömning och inte till exempel åt att ändra myndig- Klagar allmänheten och vill få ett myndighetsbeslut ändrat får man veta att det inte är en sak för JO, och det är det ju inte heller. Kan man då tänka sig andra former? Ja, det är klart att man kan. att det vore väldigt bra med sådana här konkreta diskussioner med ett fackut- Men där har man att ta hänsyn till att JO gör rättsliga bedömningar. är inte revisorer. Vi har inte underlag för eller är en organisation som kan skapa ett revisionsliknande svar. Det är inte heller meningen, för då skulle vi helt plötsligt komma att konkurrera med riksrevisorerna. på alla möjliga sätt. Det handlar kanske mer om att man gör förnuftsmässiga reflexioner om det man ser, och det kan man göra i icke-formella former. Jag tänker till exempel på självmorden inom kriminalvården, som har varit aktuella under det här året. Jag gjorde en utredning om den saken och kom på det stora hela fram till att Kriminalvården som regel klarar den rättsliga till- lämpningen av regelsystemet vid den sortens händelser. Men sedan finns det andra saker som man inte klarar. Då är man inne på lite mer av en sunt- UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 NOVEMBER 2008 BILAGA 6 2008/09:RFR14 Vad händer med en människa som blir inlåst, oavsett varför, och som förmodligen befinner sig i kris och abstinens? Han kanske behöver någon att prata med för att undvika en självdestruktiv handling. Det beror på omständigheterna om Kriminalvården kan eller inte kan tillhandahålla det, och det är egentligen en politisk fråga. Hur har vi det med resurserna till Kriminalvården? Det ska inte JO svara på. : Vill säga något om överlappning? : Det finns en viss överlappning, kanske framför allt mellan och . Jag tycker att det har fungerat väl. Vi har ganska mycket avstämningar, framför allt med kansliet, då vi diskuterar de frågorna. Vi går framför allt in utifrån ett förvaltnings- och effektivitetsperspektiv, medan KU:s granskning har lite annan karaktär. Men det är klart att vi ibland är inne på samma frågor, men med lite olika utgångspunkter. Jag tycker att det har fungerat bra. Självfallet blir KU:s uttalanden viktiga normer för oss sedan. En fråga som det har varit mycket diskussion om och som vi kanske kommer att återkomma till är beredningskraven, det vill säga vilka krav man ska ställa på regeringens beredning av olika ärenden. Jag vill kommentera det här med form och hur ska arbeta med kontrollmakten. Jag lever i föreställningen att det finns väldigt mycket att göra där. Det handlar om att ordna seminarier, och man kanske skulle gå så långt att man har mer av något slags dechargedebatt när årsredovisningen för staten kommer. Jag tror också att det hänger ihop med vilka krav ställer på regeringen. Vilka resultatredovisningar som myndigheterna ska komma fram med är tydligt reglerat med en förordning, men vilka resultat regeringen ska redovisa för är inte reglerat. Inte heller årsredovisningen för staten är normerad. Om man ska uttrycka det lite skarpt får regeringen lite grann välja hur den ska redovisa. Jag tror att det är viktigt att man städar trappan uppifrån i de här frågorna. ska vara tydlig när det gäller vilka krav den ställer på regeringen. Jag tror att det hänger ihop med hur intressant en sådan här diskussion eller ett sådant här seminarium kan bli. : ska vi få ett perspektiv från danska utgångspunkter. Det är , som har ägnat sig åt både statsvetenskap och juridik, som ska tala. Han har jobbat kommunalt och statligt på olika håll bland annat i danska ministerier. Han har blivit professor i offentlig rätt i . Därvid har han, både och därefter, ägnat sig just åt konstitutionella frågor i betydande utsträckning. Det handlar om grundlagstolkning och om ministrars ansvar. Hans bakgrund är alltså synnerligen relevant. är ledamot av den danska højesteret. Du är varmt välkommen! : Tack för inbjudan! Jag ska försöka tala långsamt. Trots att danskar och svenskar ju är broderfolk kan man uppleva det som att man har kommit till en helt annan värld när man passerar och kom- BILAGA 6 UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 Det gäller också dagens ämne och kontroll- Detta beror på två saker. För det första har vi inte något konstitutionsutskott alls i . inte något som liknar det i det danska . Vi har något som heter folketingsutvalg för förrättningsordning, men det är ett utskott som först och främst arbetar med interna folketingsfrågor. För det andra är min bild av det svenska kontrollsystemet att det karakteri- seras av tre ting: Det är koncentrerat till . Det är i stor Det är orienterat till legalitetsfrågor. tutionella legalitetsfrågor, men det är mer legalitetsfrågor än rent politiska Detta är ett system som ser helt annorlunda ut än det danska, i alla fall Men jag är inte riktigt säker på om det är så annorlunda i verk- Något av det en dansk har allra svårast att förstå i den svenska konstitutio- nen är kapitel 11 sjunde paragrafen regeringsformen om att varken regeringen eller får blanda sig i förvaltningens enskilda frågor. man ju inte ministerstyre. I frågar vi därför alltid oss själva: Vad gör en svensk minister? Hur får han tiden att gå? Det sägs att när en gång fick höra det frågade han i stället: När får en dansk minister tid till att Det är det också flera av oss andra som har frågat oss. sin tid till det? Om man jämför med det danska systemet kan man säga att där är kontrol- len utspridd inte bara på ett utskott i det danska utan på mer än 20 fackutskott som svarar gentemot de enskilda ministerierna. en del av den kompetens som har i . kalla en minister till utskottet, ställa frågor till honom eller henne och avkräva Det är inte formaliserat; ministern har ingen plikt att komma och ingen plikt att svara. Men en klok minister kommer, och svarar också. förstås samman med parlamentarismen och det faktum att vi har haft minoritetsregeringar i . På det sättet kan man alltså säga att vi i inte har något konstitu- tionsutskott alls, eller så kan man säga att vi i har 20 konstitutions- Var företas då undersökningar och granskning i det danska systemet? företas utanför parlamentet. Det görs av två instanser antingen i fasta under- sökningsorgan eller i ad hoc-undersökningsorgan. De fasta instanserna är och en parlamentarisk instans som heter statsrevisionen. ombudsman och motsvarar alltså ert ombudsmannasystem. skillnad är att den danska ombudsmannen också har kompetens till att syssel- sätta sig med ministrarna och med regeringen. Undersökningar bedrivs också i ad-hoc-organ, nämligen så kallade under- De har traditionellt letts av domare. ellt vara en domare, en advokat och en revisionskunnig, men ordföranden har Vi har haft många av den sortens undersökningar under de Dessa undersökningar kan få mycket stora parlamentariska UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 NOVEMBER 2008 BILAGA 6 2008/09:RFR14 Ni har säkert hört om den danska tamilaffären som medförde den danska borgerliga regeringens avgång 1993. Det hela startade som en ombudsmannasak. Ombudsmannen undersökte det danska justitieministeriets behandling av så kallade familjeåterföreningsärenden för tamilska flyktingar. Det kom ett uttalande från den danska ombudsmannen, vilket medförde att krävde en granskning. Granskningen leddes av en domare från højesteret och ledde till en rapport om granskning, vilket medförde att den danske statsministern avgick. Det kom aldrig till ett misstroendevotum, men han avgick. Det medförde till allra sist ett riksrättsåtal mot den tidigare justitieministern. Det är inte alltid det går så, men det ger en mycket god bild av det danska kontrollsystemet. Granskningen försiggår alltså utanför parlamentet. Resultaten kommer sedan in i parlamentet som drar konsekvenser av undersökningarna. Man kan säga att den allmänna uppfattningen i är att folketingsutskottet är olämpligt att företa granskningen. Det finns tre grunder till detta. För det första har politiker inte tid att ägna sig åt granskning. För det andra har de inte rätt tekniska kvalifikationer. Vi talar ju om juridiska granskningar här. För det tredje är de inte opartiska. Det går nog bra så länge frågorna inte är så politiskt intressanta, men när de blir det anses politikerna handla efter sin politiska övertygelse. Den samlade bilden av den danska parlamentariska kontrollen har varit att det politiska ansvaret har blivit en rättslig fråga också för politikerna. Det hänger i viss mån samman med den danska minoritetsparlamentarismen. Vi hade av minoritetsregeringar och en mycket kritisk opposition. Den ville gärna få till en misstroendeförklaring vid ett flertal tillfällen. Delar av oppositionen önskade att regeringen skulle avgå, men man kunde inte samla tillräckligt många för att få igenom en misstroendeförklaring. I stället krävde man granskning av flera saker. Sedan kunde den ju alltid hoppas att när granskningen var färdig skulle det ha kommit fram så mycket att ministern eller regeringen skulle vara tvungna att avgå. På det sättet kan man säga att det politiska ansvaret har blivit mer rättsligt i det danska systemet. Men det finns alltså inte något egentligt rättsligt undersökningsorgan i själva parlamentet. Politikerna har dock fullt tillräcklig möjlighet att bedöma de undersökningar och den granskning som företas utanför det danska systemet. På många sätt ser detta ut som ett system som är annorlunda än ert. Men jag är som sagt inte så säker på hur annorlunda det verkligen är i praktiken. På papperet ser det alltså ändå ut som ett system som är helt annorlunda än ert. : Tack så mycket! Detta är intressant. Du säger att ni antingen inte har något konstitutionsutskott eller 20 stycken. Men du säger också att det i huvudsak gäller en politisk granskning och egentligen ingen juridisk och rättslig granskning. Mot slutet säger du att man försökte att på annat sätt få till stånd rättslig granskning. BILAGA 6 UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 ombudsman eller var det andra vägar man försökte gå? Och är bristen på rättslig kontroll från parlamentet ett problem? : De danska folketingsutskotten företar inte någon Men de följer politiskt upp de juridiska granskningar som De granskningar som har gjorts under 80- och 90- talen var granskningar som företogs av det som vi i kallar för un- dersökningsdomstolar med domare i spetsen. : Vem har tagit initiativet till sådana domstolar? : I realiteten har gjort det. är det justitieministern. Men justitieministern gör det bara om han är tvungen : Det kan jag tro. har fått vänta , men är det Det finns nog ingen i det här landet som har ägnat sig åt kontrollmak- ten i samma utsträckning som har gjort. Jag har inte inför det här mötet lyckats läsa allt som du har skrivit; det tror jag inte att någon har klarat. Du är professor emeritus från , men det finns nästan ingenting som du inte har varit. Jag avstår därför från att göra några försök av att beskriva det. : Jag kan särskilt nämna att jag har varit sekreterare i konstitu- Som sista talare råkar jag förstås ut för att få upprepa en hel del av det som har sagts tidigare, men jag tröstar mig med att det nog inte är första gången det har hänt i just andrakammarsalen. Ni får stå ut med det i . Jag vill börja med att säga att den svenska regeringsformen alltsedan 1809 har haft ett synnerligen väl utvecklat kontrollsystem bättre än i de flesta Det systemet har också alltid haft, och har fortfarande, en betydande Det finns institut som har avlidit och det finns institut som har förändrats, som KU. Det finns också de som kan förbättras; det gäller väl flera av de institut vi har . En sak tror jag inte behövs; det vill jag säga på en gång. Det är en ökad in- tensitet i kontrollen. Jag tror inte på det. Tvärtom ser jag som dagens största problem att en del kontrollinstrument används för mycket, så att man riskerar Sedan vill jag också betona att jag tror att det är viktigt att man ser kon- trollinstituten på det sätt som för övrigt antyddes av med hans frågor till föregående talare: som ett led i kontrollmakt och integrerade i ett konstitutionellt sammanhang, inte någonting som bara har hängts på i reger- ingsformens sista kapitel. Det viktigaste och intressantaste är enligt min mening Riksrevisio- Det är både någonting nytt och någonting gammalt. Det ligger precis i centrum, i hjärtpunkten, av verksamhet. det viktigaste av arbetsområden. En gång i världen var också revision område, men lyckades man på något sätt sjabbla bort det så att det gick över till regeringen där det egentli- gen inte hör hemma. UTSKRIFT AV SEMINARIET OM KONSTITUTIONELLA KONTROLLFUNKTIONER DEN 13 NOVEMBER 2008 BILAGA 6 2008/09:RFR14 När man nu har fått en reform till stånd och det politiska beslutet är fattat, tycker jag att nästan det viktigaste man har att säga på kontrollmaktens område är önskemålet att komma till en modus mellan och , finna en omfattning och en inriktning som är acceptabel och att sedan verkligen följer upp det som kommer med. Där har det varit allvarliga försyndelser under tidigare decennier, där egen revision sällan blev föremål för beaktande. Att man finner sådana verksamhetsformer är inte märkvärdigare än att JO redan för halvtannat århundrade sedan kom till enighet med om ungefär hur det ämbetet ska skötas. Bilden av JO domineras för mig av den tsunamiliknande våg av klagomål som JO håller på att drunkna i. För sedan var det ungefär 500 klagomål . är de över 6 000, och hälften, alltså cirka 3 000, leder inte till någon åtgärd alls. Detta är ett läge och en utveckling som jag tror måste bli föremål för åtgärder och överväganden. Det viktigaste man kan göra, och det har man väl redan varit inne på, är att rusta upp de ordinarie tillsynsorganen. Vi har senast fått en skolinspektion.