rfr · GW0WRFR11 · 2009-01-01 00:00:00 — För att få till stånd kommunala reformer är det tillräckligt att staten stiftar lagar. Genom anvisningar och riktlinjer får verksamhetsansvariga information om reformerna som också implementeras. Men det positiva incitamentet, finansieringen, är inte lika starkt kopplat till en speciell reform. Därmed upplever kommunala företrädare de statliga styrsignalerna mer associerade med piska än med morot. Finansiering, statsbidragssystem och transparens Nedan lyfter vi fram några av de problem i tillämpningen av finansieringsprincipen som framkommit av våra analyser. Vi tar upp tre problem: underfinansieringen, rollen i statsbidragssystemet och bristen på transparens och hur de kan förstås. De som tror att finansieringsprincipen garanterar att alla statliga beslut som ökar kostnaderna för någon verksamhet åtföljs av en fullständig statlig finansiering i evärderlig tid blir besvikna. Så är inte fallet. Redan den grundläggande konstruktionen med ett belopp baserat på första årets kostnad, som inte justeras med hänsyn till kostnadsutvecklingen, gör att kommunsektorn med tiden övertar allt högre andel av reformens finansiering. Dessutom är det inte alla av staten initierade reformer som omfattas av finansieringsprincipen. En del reformer finansieras i särskild ordning via specialdestinerade statsbidrag eller på annat sätt och för vissa reformer ges inga bidrag alls. Vad som omfattas av finansieringsprincipen är inte helt lätt att veta. Enda sättet att ta reda på det är att i efterhand studera utgiftsområde 25 i statens budgetpropositioner. I våra intervjuer med kommunala företrädare framkommer förvirringen om vilka statliga beslut som omfattas av principen. De flesta har ingen aning. När vi visade vår uppställning Regleringar enligt finansieringsprincipen (bilagorna 2.1 och 2.2) var det för många första gången de såg en samlad bild av vad finansieringsprincipen omfattar. En vanlig uppfattning var att principen gäller alla statliga beslut som får ekonomiska konsekvenser för kommuner eller landsting och att staten inte lever upp till kravet på statlig finansiering. Våra ekonomiska analyser av några reformer har visat att även om vi bara beaktar reformens första år bekräftas misstanken om underfinansiering. Tydligast märks detta då det är fråga om omfattande verksamheter som LSS och . Där har även andra utredningar konstaterat att det ekonomiska bidraget enligt finansieringsprincipen inte kompenserar kommunsektorn för kostnadsökningarna (se till exempel SOU 2008:77). Reformer som enbart är små förändringar på marginalen reformerna inom förskolan och maxtaxan för äldreomsorgen får inte så stora ekonomiska konsekvenser i kommunerna som LSS-reformerna. För de förra visar våra analyser att finansieringsprincipen ger ett visst finansiellt bidrag till kommunsektorn som täcker en del av kostnaderna . Något som vi uppmärksammat vid läsningen av utredningar och propositioner för de olika reformerna och finansieringen av dessa är att man inte mer ingående har diskuterat konflikten mellan å ena sidan statens behov av att införa reformer på det kommunala området och skapa likvärdig service i hela landet och å andra sidan den kommunala självstyrelsen. Det är i denna konfliktzon som tolkningen av finansieringsprincipen hamnar. Underfinansiering av statliga reformer som faller under finansieringsprincipen får flera konsekvenser. En är att kommunsektorns förtroende för staten och för finansieringsprincipen urholkas. Det finns ett missnöje med att staten inte tar de ekonomiska konsekvenserna av sina beslut såsom finansieringsprincipen förutsätter. Detta missnöje orsakas av att kommunala företrädare har andra förväntningar på finansieringsprincipen än vad den innebär, att SKL:s information, till exempel i skriften Staten måste respektera finansie- ringsprincipen, får stort genomslag och att reformerna som initieras av staten i stor utsträckning är underfinansierade. En annan konsekvens är att kommunerna för att kunna genomföra de reformer som staten initierat antingen måste höja skatten eller omprioritera. Finansieringsprincipens uttalade syfte är att kommunerna inte ska behöva höja skattesatsen när staten beslutat att införa nya obligatoriska uppgifter för kommunerna. I förlängningen kan omprioriteringar leda till att kommunerna i allt högre grad blir utförare av verksamheter som beslutats på statlig nivå. Därmed minskar möjligheten att utöva den grundlagsenliga kommunala självstyrelsen. En vanlig uppfattning bland dem vi intervjuat är att de olika bidrag som har sitt upphov i finansieringsprincipen är till för att finansiera något. Kommunala företrädare förväntar sig en ekonomisk ersättning då staten beslutar om något som fördyrar den kommunala obligatoriska verksamheten, och statliga företrädare förväntar sig att bidragen enligt finansieringsprincipen resulterar i ökad eller förbättrad verksamhet i enlighet med reformens intentioner. Bidragen utgör ersättning för något. Detta är också synen på finansieringsprincipen i sekretariatrapport nummer 1 till (SOU 2007:11, sidorna 179183). Informationen om bidragen enligt finansieringsprincipen finns i budgetpropositionerna för utgiftsområde 25 där det står att läsa om vilka reformer som genererat de olika bidragen. Debatten om underfinansiering utgår från att finansieringsprincipens bidrag jämförs med kostnaderna för reformen i fråga (kostnadsutjämningssystemets eventuella effekter är som nämnts inte beaktade i denna rapport). Synen på finansieringsprincipen är att staten ska betala för prestationer som staten beställer från kommunerna. Därmed vore det naturligt att betalningen kopplas till ett mått som beskriver dessa prestationer. Men eftersom SKL och andra med utgångspunkt i den kommunala självstyrelsen drivit frågan om övergång från riktade till allmänna statsbidrag, och fått gehör för detta, har finansieringsprincipens ekonomiska konsekvenser hamnat i utgiftsområde 25 och i inkomstutjämningen. Där är fördelningsbasen kommunernas invånarantal. Länken mellan reformen och ersättningen bryts, vilket ger upphov till sidoeffekter. Uppföljningen försvåras, fördelningen ger vinnare och förlorare bland kommunerna och förståelsen för finansieringsprincipen minskas. Brist på transparens och uppföljning Transparens används ofta som samlingsbegrepp för de inom offentlig förvaltning positiva organisatoriska egenskaperna tydlighet, tillgänglighet och begriplighet. Ett stort problem med finansieringsprincipen är bristen på transparens. Många av de kommunala företrädare vi har intervjuat visste inte vad finansieringsprincipen är och vad den ger för ekonomiska konsekvenser. går naturligtvis att skylla på att dessa företrädare är ointresserade av att informera sig, men det går också att förklara okunskapen med att finansieringsprincipen är otydlig, otillgänglig och svårbegriplig. Vi har under vårt arbete sett åtskilliga exempel på det. För att veta vilka reformer som omfattas av finansieringsprincipen måste budgetpropositionerna läsas noggrant. Men ibland finns det olika information i text och tabeller och ibland måste läsaren gå tillbaka åtskilliga år för att hitta en viss post. För att veta vilket bidrag en viss reform genererar till den egna kommunen behövs diverse räkneoperationer som är unika för varje reform och år eftersom invånarantalen förändras medan totalbeloppen är konstanta. Och effekterna av regleringsposten i statsbidragssystemet är förvillande. Om kommunen får betala en regleringsavgift, vilken av statsbidragssystemets delar är det då som reduceras? Avsaknaden av uppföljning med argument att det är för komplicerat och arbetskrävande och skulle leda till en ständig debatt om huruvida regleringar enligt finansieringsprincipen är tillräckliga kan också ses utifrån det kommunala självstyret. På samma sätt kan man se avsaknaden av uppföljning som ett resultat av att kämpa för att tillämpningen i ska vara viktigare än utfallet för enskilda kommuner. Med ökad uppföljning och transparens skulle enskilda utförare på verksamhetsnivå enklare kunna hävda att de har rätt till mer resurser gentemot sin kommunledning, en diskussion som kommunledningarna i stor utsträckning slipper. Självstyrelse innebär att kommunledningarna själva bestämmer hur de fördelar de medel de har till förfogande. I det ingår också att styra sina egna förvaltningar och att hävda sina prioriteringar gentemot dem. Vi kan konstatera att det i kommunerna finns kännedom om finansieringsprincipen som företeelse, men det finns brister i kunskapen om hur den tilllämpas och fungerar tekniskt. Därmed blir diskussionen kring finansieringsprincipen abstrakt. De övergripande frågorna i samband med tillämpningen av finansieringsprincipen har att göra med kommunsektorns krav på full statlig finansiering av alla reformer som staten beslutar om och den kommunala självstyrelsens framtida status. Diskussionerna om tillämpningen är emellertid ofokuserade eftersom det finns brister i kunskapen om finansieringsprincipen och dess effekter och i kommunikationen mellan berörda parterna, främst mellan och . Vi tar inte ställning i frågan om huruvida finansieringsprincipens status ska öka genom den lagfästning som föreslår utan föreslår åtgärder som skulle öka förståelsen för finansieringsprincipen och förtydliga diskussionerna. är det alltför svårt att förstå de ekonomiska konsekvenserna av finansieringsprincipens tillämpning. Informationen om själva reformerna och vad kommunerna ska utföra är tydlig och når de kommunala verksamhetsansvariga genom anvisningar, föreskrifter och rekommendationer från fackdepartement, myndigheter och SKL. Men vad den ekonomiska ersättningen blir från staten är för de flesta kommunala företrädare oklart. Vårt förslag är att budgetpropositionerna kompletteras med en tydlig uppställning av finansieringsprincipens ekonomiska effekter uppdelade på de verksamheter som berörs och med ackumulerade belopp. Dessutom borde informationen till kommunerna förtydligas genom att den statsbidragsavräkning kommunerna erhåller upplyser om statsbidraget enligt finansieringsprincipen med en bilaga som specificerar hur mycket varje reform genererar till kommunen. När finansieringsprincipen infördes förutsattes att tilllämpningen skulle utformas genom samråd mellan statens och kommunsektorn. I våra intervjuer med kommunala företrädare och representanter för SKL har vi fått många synpunkter på brister i samrådsförfarandet. SKL:s företrädare är mer kritiska till processen och beslutsfattanden vid tillämpningen av finansieringsprincipen än det beloppsmässiga utfallet. föreslår ett institutionaliserat samrådsförfarande och vi ansluter oss till denna uppfattning. Ett regelbundet samråd skulle bidra till ökad förståelse mellan parterna och till att oklarheter kring finansieringsprincipens tillämpning minskar. En nödvändig förutsättning för styrning är uppföljning. Om staten vill att finansieringsprincipen ska vara ett styrmedel måste det genomföras regelbundna uppföljningar av både processen och beloppen. Den utvärdering vi redovisar i denna rapport är ett steg i rätt riktning, men det räcker inte med enstaka uppföljningar utan de måste göras oftare och regelbundet. Debatten om finansieringsprincipens tillämpning och efterlevnad saknar substans om det inte finns fakta som ger underlag för debatten. När forskare studerar ett problem i ett specifikt syfte, såsom vi gjort i denna rapport, uppkommer ofta nya frågor som ligger vid sidan av eller som resultat av svaren. Forskare är nyfikna och vill ogärna att det ska finnas obesvarade frågor. Vi avslutar denna rapport med några idéer om ytterligare studier för att öka kunskapen om finansieringsprincipen och dess roll inom den offentliga sektorn. Fördjupad kunskap om processen deltagande observation De reformer vi studerat och utvärderat i denna utredning har varit ärenden med sitt ursprung . Människors minnen försvagas med tiden och det har varit svårt att koppla våra samtal till specifika ärenden utan att komma in på aktuella. Därför har samtalen till stor del kommit att handla om finansieringsprincipen som företeelse i allmänhet. För att få kunskap om ett ärendes beredning, alla förhandlingar och diskussioner om belopp och en reforms innebörd, olika parters ståndpunkter och alla beräkningar fram till det faktiska utfallet skulle det vara intressant med en studie som följer ett finansieringsprincipärende från början till slut. Forskarna skulle då delta som observatörer vid möten, intervjua personer om ärendets beredning och ta del av beräkningsutkast och funderingar. På så sätt skulle mer kunskap som bygger på aktuell information från hela processen genereras och kunna användas som underlag för framtida arbete och ställningstaganden. I organisationer måste samtidiga, motstridiga krav från omgivningen mötas för att verksamhet ska kunna bedrivas. Det görs genom särkoppling av vad som sägs, genomförs och beslutas (Rombach 1986, Brunsson 1989). Till exempel kan ett landsting som ett svar på krav att spara och ta bort vårdköer införa ett kökansli. Det tar inte bort kön, tvärtom. Men det ger en signal om att kön inte är önskvärd. Resultatet är att kön kan finnas kvar längre än förut och att pengar kan sparas även om omgivningen tror att kön kommer att tas bort. Under arbetet har det dykt upp en tanke hos oss om att en av finansieringsprincipens funktioner är att partier och riksdagsledamöter kan signalera hur mycket man är beredda att satsa på reformer inom skola, vård och omsorg och därigenom möta krav på ökad satsning. Finansieringsprincipens nuvarande konstruktion och tillämpning möjliggör att de satsningar som genomförs, i paktiken kan vara beloppsmässigt mindre än vad som beslutats. Dessutom reduceras beloppen automatiskt . Därigenom möts kravet på återhållsamhet med statskassan. Studier av finansieringsprincipen som särkoppling skulle ge ökad förståelse för finansieringsprincipens roll i relationerna mellan staten och kommunerna, vilket vore användbart för framtida ställningstaganden vad gäller finansieringsprincipens konstruktion. Det finns anmärkningsvärt lite forskning om , särskilt med tanke på den centrala roll det spelar i svensk förvaltning. En återkommande slutsats i den forskning som finns är att är fragmenterat, beroende av sin omvärld och svårt att samordna, vilket har konsekvenser för förutsättningar att styra samhället (1997, Ja- cobsson och 2006, och 2009). Vi har i föregående kapitel identifierat roll i spelet kring finansieringsprincipen som hamstrarens, den som vill ackumulera resurser för att med tillförsikt kunna möta kärvare tider. Vi anar att har en mycket central maktposition när det gäller utformningen av hela statsbidragssystemet och statens bidrag till finansiering av kommunala verksamheter. tycks vara en spindel i det nät som utgörs av statens styrning och relationerna till kommunsektorn. Det skulle behövas fördjupade studier av , dess agerande och dess tolkningar av och relationer till övriga delar av och för att bättre förstå statens relationer till kommuner och landsting och hur statens styrning av kommunsektorn fungerar mot bakgrund av motsättningen mellan den kommunala självstyrelsen och kraven på likhet i landet. Finansieringsprincipen är inte den enda arenan för denna konfrontation mellan den kommunala självstyrelsen och statens önskemål att styra kommunsektorn. Det finns troligen många fler. Kunskap om dem skulle bidra till förståelsen för och framtida ställningstaganden om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Ashby, (1964): An Introduction to Cybernetics, University paperbacks, . , Hans (redaktör) (2005): Politik, lag och praktik. Implementering av LSS-reformen, Andra upplagan, , . Brorström, , och (2005): Förvaltningsekonomi: en bok med fokus på organisation, styrning och redovisning i kommuner och landsting, andra upplagan, , . , (1989): : Talk, Decisions, and Actions in Organizations, Sons, Chichester. , och (1982): Går det att spara? budgetering under stagnation, Doxa Ekonomi, . , och (1979): Beslut och handling. Om politikers inflytande på politiken, , . , (1865): , (1989) junior förlag, . , och (1990): Basics of . Grounded Theory Procedures and Techniques, , . , (2004): Narratives in , , . , och (1996): of ideas, I: Czarniawska, och (redaktörer): Translating Organizational Change. Ds 1993:68: inkomstutjämning. Alternativa modeller, , . Ds 1997:16: Tandvårdsförsäkring i omvandling, , . Ds 1999:53: Maxtaxa och allmän förskola, , . Ds 2001:30: Finansieringen av kommunkontosystemet. En översyn, , . FiU26 2005/06: Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 102), finansutskottet, . FiU3 2004/05: Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner (prop. 2004/05:1), finansutskottet, . FiU3 2005/06: Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner (prop. 2005/06:1), finansutskottet, . 2008/09:RFR11 REFERENSER , (1997): och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning, Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:30. , och (2006): Från hemvävd till invävd: Europeiseringen av svensk förvaltning och politik, Liber, . , Per (2005): Det svenska kommunkontosystemet, magisteruppsats, , . Kommundatabasen, , Rådet för främjande av kommunala analyser. , (1997): Den kvalitativa forskningsintervjun, , . , och (1991): Kommunernas affärer. Ekonomi, verksamhet, organisation, , . , , och (1984): Förvaltandets förändring. Om styrning av ekonomi och verksamhet, Doxa Ekonomi, . Lipsky, (1980): Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in , , . , (2003): Ett pris blir till. Om förklaringar till kommunala avgifter och taxor, Santérus förlag, . , (2000): Den statliga budgetprocessen. Rationell resursfördelning eller meningslös ritual?, andra upplagan, , . Modell, och (redaktörer) (2006): Effektivitet och styrning i statliga myndigheter, , . (1996), Bokförlaget , . , och (redaktörer) (2009 kommande): Samhällsstyrning i förändring, Liber, . (1994/95:12006/07:1): budgetpropositioner, , 1994/952006/07, . 1991/92:150: kompletteringsproposition, , 1992. 1993/94:150: kompletteringsproposition, , 1994. 1996/97:146: Vissa frågor om personlig assistans, proposition, , 1997. 1997/98:112: Reformerat tandvårdsstöd, proposition, , 1998. 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän förskola m.m. proposition, , 2000. 2000/01:149: Avgifter inom äldre- och handikappomsorg. proposition, , 2001. REFERENSER 2008/09:RFR11 2000/01:5: Personlig assistans till personer , proposition, , 2001. 2001/02:112: Förändringar i kommunkontosystemet, proposition, , 2002. 2002/03:151: Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade, proposition, , 2003 betänkande, i en ny tid 2005/06:RS3. Rombach, (1986): Rationalisering eller prat. Kommuners anpassning till en stagnerande ekonomi, Bokförlaget , . Rorty, (1991): Philosophical Papers. Objectivity, Relativism and Truth. Vol 1, Objectivity, Relativism and Truth, , . , , och (2004): Evaluation. A Systematic Approach, , Thousand Oaks. RRV 2001:6: Kommunkontosystemet. En kartläggning, , . SCB, , . SFS 1993:387: Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, , . SFS 1993:389: Lag om assistansersättning, , . SFS 1994:200: Mervärdesskattelag, , . SFS 2004:773: Lag om kommunalekonomisk utjämning, , . , (2005): Inkomstutjämning och kommunalekonomiska incitament, Rapport 70, Förvaltningshögskolan, . SKL 2007a: Staten måste respektera finansieringsprincipen, Kommuner och Landsting, . SKL 2007b: Årsredovisning 2007, Kommuner och Landsting, . SKL och (2008): Kommunalekonomisk utjämning. En informationsskrift om utjämningssystemet för kommuner och landsting , (förf. , och ), . SKL, , Kommuner och Landsting. SKL: Verksamhet och ekonomi i landsting och regioner, , Kommuner och Landsting. (1996:6): Äldreomsorgens avgifter, följer och utvärderar, . 2000:1: Taxor och avgifter för vård och omsorg, Äldreuppdraget, 2008/09:RFR11 REFERENSER SOU 1991:98: ekonomi i samhällsekonomisk balans. Statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer, , . SOU 1998:2: Tänder hela livet. Nytt ersättningssystem för vuxentandvård, betänkande av Utredningen om ny inriktning på tandvårdsförsäkringen, . SOU 1999:133: Kommunkontosystemet och rättvisan. Momsen, kommunerna och konkurrensen, , . SOU 2001:50: Kontroll i kommunkontosystemet, betänkande av Utredningen om kontroll i kommunkontosystemet, . SOU 2002:103: Utjämning av LSS-kostnader, , av LSS-kostnader, . SOU 2003:88: Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn, , . SOU 2007:10: Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, , . SOU 2007:11: Staten och kommunerna. Uppgifter, struktur och relationer, sekretariatsrapport nr 1, , . SOU 2007:62: Utjämning av kommunernas LSS-kostnader. Översyn och förslag, , , SOU 2008:77: Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, slutbetänkande av , . Statskontoret 2003:16: Statens styrning. En egeninitierad förstudie om relationerna mellan staten, landstingen och kommunerna, . Statskontoret 2003:5: Statsbidragen till kommuner och landsting. En kartläggning och analys, Statskontoret 2007:17: Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas, . Kommuner och Landsting (tidigare ) och : Vad kostar verksamheten i Din kommun? Årgångarna 19962006, och . , (1988): of the Field. On Writing Ethnography, , . WebOr, , kommuner och landsting. , (1973): Figural Realism. Studies in the Mimesis Effect, , . Wildavsky, Aaron (1975): Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Processes, , and Company, . Bilaga 1.1a Sammanfattning av projektbeskrivningen Bilaga 1.1b Utdrag ur projektbeskrivningen Bilaga 1.2 Den kommunala finansieringsprincipen Bilaga 2.1 Regleringar enligt finansieringsprincipen primärkommuner Bilaga 2.2 Regleringar enligt finansieringsprincipen landsting Bilaga 3.1 Budgetpropositioner 1996/972006/07, utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Bilaga 3.2 Budgetpropositioner 1996/972006/07, poster kopplade till finansieringsprincipen primärkommuner Bilaga 3.3 Budgetpropositioner 1996/972006/07, poster kopplade till finansieringsprincipen landsting Bilaga 4.1 Bidrag enligt finansieringsprincipen till förskolereformerna Rätt till barnomsorg för barn till föräldralediga/arbetslösa och Allmän förskola. Tabellerna 4.24.8 för kommunerna , , , , , , Bilaga 4.2 Intäkter äldre- och handikappomsorg. Alla kommuner Bilaga 4.3 Intäkter per vårdtagare BILAGA 1 2008/09:RFR11 BILAGA 1 2008/09:RFR11 BILAGA 1 2008/09:RFR11 BILAGA 1 2008/09:RFR11 BILAGA 1 2008/09:RFR11 Totalt regleringsbelopp () Vårdnad, umgänge och boende Höjning av avgiften för elever i specialskolor/ Ökad undervisningstid i gymnasieskolan Assistansersättning över 65 år Totalt regleringsbelopp () Rätt till barnomsorg för barn till föräldra- Maxtaxa inom äldre- och handikappomsorgen Förbehållsbelopp inom äldre- och handikapp- Överföring till UO 3 avseende RSV:s kostna- för ökade kostnader till följd av rekry- 2 ILAGAB 2008/09:RFR11 Total reglering () Överföring till UO3 avseende RSV:s kostnader för Viss tandvård för vuxna 2008/09:RFR11 2 ILAGAB Utgiftsområde 25 (Allmänna bidrag till kommuner) Alla belopp i . Beloppen gäller kommuner och landsting tillsammans. (48:6) (48:3) A1 (91:1) A2 (91:2) A3 (91:3) A4 (91:4) (91:5) (48:5) (48:4) (48:3) Generella bidraget avskaffas och läggs in i inkomstutjämningssystemet * Finns en lika stor inkomstpost för avgifter kommunerna betalar Precisering av det generella bidraget 91:2 och 48:2 = särskilda insatser i vissa kommuner och landsting fr o m 04/05:1 posten kommunalekononomisk utjämning * Inklusive tilläggsanslag ** Står ibland under FiPen och ibland under annan rubrik Rött betraktas som FiP-konsekvens Enbart belopp gällande kommande budgetår medtagna Anslag föreg år* Komp EU-intr/ EU-avgift 2008/09:RFR11 3 ILAGAB Precisering av det generella bidraget 91:2 och 48:2 = särskilda insatser i vissa kommuner och landsting fr o m 04/05:1 posten kommunalekononomisk utjämning