urf · GWA5URF2 · 2009-01-01 00:00:00 — Det andra av de förenklade förfarandena är den s.k. passerellen.23 Den tilllämpas i två fall, dels när det gäller övergång från beslut med enhällighet till beslut med kvalificerad majoritet i rådet på området för FEUF eller i avdelning V i FEU (Gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken), dels i fråga om övergång från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie i rådet. Undantagna från möjligheten till övergång till kvalificerad majoritet är dock beslut med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. får med enhällighet och efter godkännande av anta ett preliminärt beslut att bemyndiga rådet att gå över till kvalificerad majoritet respektive det ordinarie lagstiftningsförfarandet, men varje sådant initiativ från ska översändas till de nationella parlamenten. Om en invändning från ett nationellt parlament har meddelats ska Europeiska rådets beslut inte antas. 4.4.6 Information om ansökningar om anslutning till unionen De nationella parlamenten ska liksom underrättas om en europeisk stats ansökan om medlemskap i . Någon annan befattning med denna fråga har dock inte de nationella parlamenten enligt fördragen (utom i samband med ratificering av anslutningsfördragen). 4.5 Det interparlamentariska samarbetet Enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i EU ska och de nationella parlamenten tillsammans bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen (prot. 1 art. 9). Till skillnad från det protokoll om de nationella parlamentens roll som upprättades i samband med Amsterdamfördraget nämner det nya protokollet inte Cosac specifikt, utan det talas endast om en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor. Denna konferens får överlämna alla bidrag som den finner lämpliga till , rådet och kommissionen. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och , och även mellan deras fackut- 23I skulle man inte kalla det som sker genom passerellen för en fördragsändring. Inget i fördraget ändras ju, utan vad som sker är att en möjlighet som redan finns i fördraget utnyttjas genom ett bemyndigande. Den kan också anordna interparlamentariska konferenser om särskilda teman, särskilt för att diskutera frågor om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Konferensens bidrag ska inte vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter (prot. 1 art. 10). Vid sitt möte i enades talmännen i de nationella parlamenten och om en revidering av de riktlinjer för samarbetet mellan parlamenten i EU som antogs i . En del av dessa riktlinjer överensstämmer helt eller delvis med dem som beslöts i , andra är utbyggda eller helt nya. I ingressen till denna överenskommelse framhålls att de nationella parlamenten aktivt bidrar till att EU fungerar väl och ökar unionens demokratiska legitimitet. Medlemsstaternas regeringar som representerar staterna i rådet är själva demokratiskt ansvariga inför sina parlament. Det sägs också att samarbetet mellan parlamenten ska respektera alla principer och regler som EU antagit liksom principen att de nationella parlamenten och står på jämbördig fot (equal footing) och har komplementära roller. Det konstateras också i ingressen att Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten, tillsammans med rådet, kommissionen och , ansvar för granskning av alla lagstiftningsinitiativ och andra initiativ. Syftet med samarbetet mellan parlamenten i EU är enligt talmännens överenskommelse att främja utbytet av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och för att stärka den parlamentariska kontrollen, inflytandet och granskningen på alla nivåer att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna att främja samarbetet med parlament i länder utanför unionen (third countries). Samarbetet mellan parlamenten ska försiggå inom ett ramverk bestående av följande sex mötesformer: konferensen mellan talmännen i EU:s parlament, som ska vaka över koordineringen av aktiviteterna mellan parlamenten Cosac, som möjliggör ett regelbundet utbyte av information, bästa praxis och åsikter rörande unionsfrågor gemensamma möten om ämnen av gemensamt intresse, som ordnas av parlamentet i ordförandelandet möten mellan fackutskott för att diskutera unionsfrågor inom deras respektive ansvarsområden generalsekreterarna eller andra utsedda tjänstemän som träffas regelbundet för att förbereda föredragningslistan och debatterna vid talmanskonferenserna och för att avgöra andra frågor som bedöms som nödvändiga de nationella parlamentens representanter i EU som ska stärka samarbetet genom att underlätta det regelbundna utbytet av information mellan parlamenten. Samarbete mellan parlamenten är enligt talmännens överenskommelse särskilt viktigt på följande två områden: utbytet av information och bästa praxis på alla politikområden som täcks av fördragen, men huvudsakligen när det gäller procedurerna för parlamentens granskning av unionsfrågorna övervakningen av tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna när det gäller utkast till unionens lagstiftningsakter. Verktygen för det parlamentariska samarbetet är följande: IPEX som utgör en plattform för elektroniskt informationsutbyte, särskilt när det gäller lagstiftningsutkastens överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna utbyte av information, utredningar och dokumentation som sker på alla lämpliga sätt, inklusive Cosac och ECPRD (). 4.6 Sammanfattning och slutsatser Sammanfattningsvis finns det alltså en typ av EU-ärenden där fördragen kräver de nationella parlamentens medverkan. Det är utkasten till lagstiftningsakter som ska bli föremål för granskning från subsidiaritetssynpunkt från den dag utkastet översänts. Fördraget ger också de nationella parlamenten möjlighet att väcka en fråga om prövning av en antagen lagstiftningsakts förenlighet med subsidiaritetsprincipen vid EU- domstolen, men inte direkt hos domstolen utan via regeringen som företrädare för landet som medlemsstat i unionen. De nationella parlamenten ska också medverka i beslutsprocessen för att ändra fördragen enligt det ordinarie ändringsförfarandet. Enligt detta förfarande bereds fördragsändringar av ett konvent, och i detta deltar företrädare för de nationella parlamenten. Liksom krävs också de nationella parlamentens godkännande för att en överenskommen fördragsändring ska träda i kraft. Detsamma gäller anslutningsfördragen för nya medlemsstater. I en annan typ av ärenden krävs visserligen inte de nationella parlamentens medverkan, men deras medverkan är möjlig och i så fall avgörande. Det är fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet där varje nationellt parlament kan lägga in sitt veto innan ska fatta sitt slutliga beslut. Till dessa ärendetyper kommer det att läggas en tredje typ som rör övervakningen av Eurojust och Europol. Men villkoren för de nationella parlamentens deltagande i denna övervakning har ännu inte fastställts. I övriga bestämmelser där de nationella parlamenten berörs handlar det varken om krav på eller möjlighet till formell medverkan i EU:s beslutande eller dömande verksamhet, utan endast om information som lämnas från EU:s institutioner till parlamenten. En sammanställning av de dokument som EU- institutionerna enligt fördragen ska överlämna till de nationella parlamenten finns i bilaga 2. Hur de nationella parlamenten hanterar denna information är parlamentens ensak. Den kan användas som underlag för att påverka EU direkt genom framställningar till kommissionen (Barroso-initiativet) eller andra EU-institutioner eller indirekt via den egna regeringen. För del saknas konstitutionell möjlighet att avge formella yttranden direkt till kommissionen (se utl. 2008/09:KU3). Man kan alltså konstatera att i Lissabonfördraget är de nationella parlamenten inte längre bara en mottagare av information från EU:s institutioner som de kan hantera på olika sätt utan att det får någon formell betydelse inom EU. Genom Lissabonfördraget tilldelas de nationella parlamenten en formell roll som beslutsfattare i vissa frågor. Självständigt och som företrädare för sitt land som medlemsstat i EU ska de nationella parlamenten kunna motsätta sig en lagstiftningsakt av subsidiaritetsskäl eller en fördragsändring enligt det förenklade förfarandet. I det stora flertalet av EU:s medlemsstater är styrelseskicket parlamentariskt med regeringen i den ledande rollen i frågor som rör relationerna till andra länder och mellanstatliga organisationer. De funktioner som parlamenten får inom EU är således alltså inte bara en nyhet inom EU utan också i de flesta staters konstitutionella liv generellt.24 Vad beträffar det interparlamentariska samarbetet tillförs inget nytt genom ändringarna i protokollet om de nationella parlamentens roll. Den europeiska talmanskonferensens beslut ger ett konkret ramverk för mötesformerna mellan parlamenten och preciserar uppgifterna och verktygen för det interparlamentariska samarbetet. Men inte heller här är det fråga om några egentliga nyheter. 24Samma påpekande har gjorts i den finska diskussionen, se Utveckling av EU- procedurerna Betänkande från kommissionen för översyn av EU-procedurer, särskilt s. 46. kanslis publikationer 3/2005. 5 Försök med subsidiaritetskontroll I Cosacs regi har det anordnats sex försök, ett pilotförsök och fem egentliga försök, med subsidiaritetskontroll sedan 2005.25 Dessa försök rörde följande förslag från kommissionen: Tredje järnvägspaketet marsapril 2005 (pilotprojekt) Gemenskapens inre posttjänster novemberdecember 2006 Bekämpande av terrorism november 2007januari 2008 Kvalitets- och säkerhetsåtgärder för transplantationsorgan . I pilotförsöket deltog parlamenten i alla medlemsländer utom (saknar järnvägar), (parlamentet upplöst i samband med val) och . I och deltog bara den ena av kamrarna. I det första egentliga försöket hade endast nio medlemsstater deltagit då tidsfristen gick ut, men därefter tillkom åtta. deltog inte på grund av riksdagsvalet . Vid tidsfristens utgång för det andra försöket hade nio länder lämnat in en rapport, men därefter inkom rapporter från ytterligare elva länder, däribland . Deltagandet i det tredje försöket uppgick vid tidsfristens utgång till 20 länder, bl.a. . kom tre länder till. I det fjärde försöket deltog 13 länder med avrapportering inom tidsgränsen. Ytterligare 13 kom in försent på grund av sommaruppehåll.26 För det senaste försöket föreligger ännu inte någon rapport från Cosac. Om man ser till det totala deltagandet i de egentliga försöken är tendensen stigande, från 17 till 26 länder. Men man kan notera att på grund av sommaruppehåll i parlamenten var det många länder som skickade in rapporter om deltagande i det första och fjärde försöket först efter tidsfristens utgång. Tidsfristen hade ju ingen betydelse eftersom det rörde sig om ett försök. I de allra flesta av parlamenten har motsvarigheten till vår spelat en huvudroll i subsidiaritetsgranskningen, antingen så att den ensam står för granskningen eller så att den har en samordnande/överordnad roll i förhållande till fackutskotten. I drygt hälften av parlamenten har fackutskotten deltagit i processen. Såvitt framgår av det senaste genomförda och avrapporterade försöket är det bara i den belgiska senaten och i deputeradekammare som uppgiften har skötts helt och hållet av ett fackutskott. För svensk del prövades aldrig den modell för subsidiaritetsgranskningen som () föreslog fullt ut, men i pilotförsöket deltog förutom två fackutskott också KU i enlighet med modellen. (För en översikt 26Riksdagen (AU) skickade in en rapport daterad , men den noteras inte alls i Cosacs slutrapport. 5 FÖRSÖK MED SUBSIDIARITETSKONTROLL av den föreslagna modellen se figuren på s. Å andra sidan var det bara i det försöket som ett av de deltagande fackutskotten (trafikutskottet, det andra var lagutskottet) kom till slutsatsen att de prövade utkasten till direktiv delvis stod i strid med subsidiaritetsprincipen. Enligt den föreslagna modellen var KU:s prövning i sådana fall obligatorisk. Men enligt modellen kunde också KU på eget initiativ pröva alla utkast. Detta skedde emellertid inte. Inte heller gavs i försöken ledamöterna möjlighet att anmäla ett utkast till subsidiaritetsgranskning i KU, vilket hade föreslagits av RDK. I de fyra andra försök som deltagit i har subsidiaritetsprövningen gjorts endast av ett fackutskott trafikutskottet i fallet inre posttjänster, justitieutskottet i frågan om åtgärder mot terrorism, arbetsmarknadsutskottet när det gällde anti-diskrimineringsdirektivet och socialutskottet i frågan om organtransplantation. Regeringarna i alla länder har med några få undantag varit involverade i de parlamentariska organens subsidiaritetsgranskning. I fanns det faktapromemorior från regeringen i alla de fem försöksfrågorna innan försöket var avslutat.27 I två fall förelåg faktapromemorior innan försöket hade påbörjats; i de övriga tre kom en faktapromemoria medan försöket pågick. I alla frågorna lämnades också muntlig information från till utskotten vid slutna utfrågningar. Denna information var inte alltid begränsad till subsidiaritetsfrågan. Utgången av prövningen blev i de flesta försöksfrågorna att ett övervägande flertal av parlamenten ansåg att utkastet (utkasten) inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Bara i ett fall var meningarna starkt delade, och det var i pilotförsöket, tredje järnvägspaketet. Drygt en tredjedel av parlamenten ansåg att ett eller flera av de prövade direktiven stred mot subsidiaritetsprincipen. I ansåg TU att två av direktiven var oförenliga med denna princip. Men KU som hade att fatta det slutliga beslutet eftersom ingen kammarbehandling förekom ansåg att bara ett av direktiven inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen. I de andra försöken som deltog i har respektive fackutskott ansett att inget brott mot subsidiaritetsprincipen förelegat. Däremot ställde sig JuU i förslaget om bekämpande av terrorism tveksamt till om de åtgärder som skulle vidtas stod i proportion till de mål som skulle uppnås, dvs. ett möjligt brott mot proportionalitetsprincipen. Beträffande detta förslag ansåg en minoritet (v och mp) inom JuU att det stred mot både subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Rapporterna från de nationella parlamenten innehåller också redovisningar av de problem som de haft vid subsidiaritetsprövningen. Ett återkommande problem i granskningen är att man anser att kommissionen inte tillräckligt ingående motiverat förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Från svensk sida fanns den kritiken i fråga om tredje järnvägsdirektivet och antidiskrimineringsdirektivet. I det senare fallet ansåg AU att målen med de föreslagna åtgärderna inte hade utvecklats tillräckligt. I de andra tre försöken 27 I pilotförsöket gällde faktapromemorian bara ett av de tre prövade förslagen. 5 FÖRSÖK MED SUBSIDIARITETSKONTROLL har de berörda riksdagsutskotten förklarat sig nöjda med motiveringens utformning. En annan vanlig kritik var att tidsfristen var för kort. Ändå förlängdes den i enlighet med Lissabonfördragets regler från och med det försök som gällde åtgärder mot terrorism. I det fallet och också i det senaste försöket inföll dock i många parlament, inklusive det svenska, ett juluppehåll . I försöket med åtgärder mot diskriminering löpte åttaveckorsperioden i och i de flesta andra parlament. Bara fyra av de deltagande kamrarna hade inga klagomål mot tidsfristen i detta fall. Ett problem som framhållits av är svårigheten att skilja subsidiaritetsgranskningen från en granskning av sakinnehållet i förslagen. Problemet omnämns i samband med två av försöken, pilotförsöket (tredje järnvägspaketet) och det tredje (åtgärder mot terrorism). I det senast genomförda försöket (organtransplantation) var i varje fall för del beträffande de andra länderna föreligger ännu ej uppgifter problemen mindre utom vad beträffar tidsfristens förläggning (se ovan). Skälen för unionsåtgärder ansågs ha redovisats klart och tydligt av kommissionen. Det var heller inga svårigheter att koncentrera behandlingen på subsidiaritetsfrågan. Information från andra parlament hade funnits att tillgå på IPEX. Från svensk synpunkt framstår detta försök som det mest lyckade.28 28Uppgifter inhämtade muntligt från kanslichef och föredragande . 6 deltagande i EU:s beslutsprocesser överväganden och förslag Utgångspunkten för utredningens överväganden är de förslag som lämnades av () till riksdagsstyrelsen (framst. 2005/06:RS3 s. 5864, 193200). Förslagen baserades på det konstitutionella fördraget som hade undertecknats i men som aldrig trädde i kraft. Det är små skillnader mellan det konstitutionella fördraget och Lissabonfördraget i de avseenden som är aktuella här (de nationella parlamentens roll). När det gäller subsidiaritetskontrollen utsträcks tidsfristen för parlamentens behandling av utkasten till lagstiftningsakter . Vidare kan en kritik från en majoritet av parlamenten av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ett visst fall få vidare konsekvenser än att kommissionen måste ompröva utkastet. Slutligen har det i Lissabonfördraget tillkommit en möjlighet för de nationella parlamenten att stoppa en föreslagen övergång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet på en del av det familjerättsliga området. För deltagande i beslutsfattandet inom EU enligt Lissabonfördraget måste nya procedurer skapas när det gäller två typer av ärenden inom EU. Den ena och utan tvekan vanligaste ärendetypen är utkasten till lagstiftningsakter där ska kontrollera subsidiaritetsprincipens tillämpning. Den andra ärendetypen är fördragsändringar. När fördragsändringar sker med det förenklade förfarandet kan lägga in sitt veto. När de sker enligt det ordinarie förfarandet ska utse företrädare i det konvent som ska bereda förslagen. I direktiven till utredningen sägs att den bör bedöma om RDK:s förslag bör revideras. Direktiven framhåller att en utgångspunkt för utredningen bör vara att inte skapa särregleringar för hanteringen av dessa frågor i större utsträckning än nödvändigt. Mot denna bakgrund har utredningen strävat efter att förenkla det ganska komplicerade förfarande som RDK föreslog för subsidiaritetsprövningen och prövningen av fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet. En förenkling får dock inte gå ut över grundligheten i prövningen eller hänsynstagandet till minoriteter i . En samlad beskrivning av RDK:s förslag finns i arbetspromemoria 3. Här återges en grafisk framställning av förslaget som hämtats från denna PM. 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG FIGUR 2 FLÖDESSCHEMA ÖVER RIKSDAGSKOMMITTÉNS FÖRSLAG TILL SUBSI- Som framgått tidigare ges de nationella parlamenten i Lissabonfördraget en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. I fördraget beskrivs denna princip på följande sätt (FEU art. 5.3). Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv kompetens, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken. För övriga områden inom unionssamarbetet gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Det gäller bl.a. den inre marknaden, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Utredningen har närmare angett de områden där subsidiaritetsprincipen är tillämplig respektive inte tillämplig (se s. 24 f.). 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 2008/09:URF2 Utredningen delar uppfattning att prövningen av frågan om ett lagstiftningsförslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen i huvudsak inte är att beteckna som en laglighetsprövning utan en lämplighetsprövning. Självfallet måste en laglighetsprövning göras när det gäller den rättsliga grunden för förslaget. För att en subsidiaritetsprövning över huvud taget ska bli aktuell måste förslaget gälla något av de lagstiftningsområden där lagstiftningsmakten är delad mellan EU och medlemsstaterna. Endast på dessa områden ska en subsidiaritetsprövning ske. I denna prövning, särskilt när den läggs i händerna på en politisk församling som ett nationellt parlament, blir det med nödvändighet lämplighetssynpunkter som dominerar. Denna prövning bör dock inte innehålla ett ställningstagande till om den föreslagna åtgärden ska företas eller inte utan endast om den bör ske på unionsnivå eller på någon nationell nivå. Den försöksverksamhet som bedrivits (se8 39 f.) har visat att det ibland funnits problem med att skilja dessa båda frågor från varandra. Det finns därför anledning att erinra om den metod som redan från subsidiaritetsprincipens införande i varit vägledande för dem som ska tillämpa principen. Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nej ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är ja ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemskapsnivå? Inledningsvis är det alltså för att kontrollera att subsidiaritetsprincipen följs som lagstiftningsinitiativen behandlas av . Enligt utredningens mening är det dock positivt om subsidiaritetsgranskningen av förslaget kan fungera som ett incitament för utskotten att tidigt starta granskningen i sak av förslaget. Utredningens bedömning att subsidiaritetstestet huvudsakligen är en lämplighetsfråga leder till slutsatsen att det utskott som besitter den sakliga kompetensen på det område som förslaget gäller är bäst skickat att också göra subsidiaritetsprövningen. Denna slutsats leder också till att utredningen till skillnad från RDK inte anser att ska behandla varje utkast till lagstiftningsakt där fackutskottet ansett att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen. Inte heller anser utredningen att om det beredande utskottet kommit till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast inte strider mot subsidiaritetsprincipen på eget initiativ ska kunna göra en subsidiaritetsprövning och föreslå kammaren att ett motiverat yttrande avges till kommissionen eller annan förslagsställare inom EU. 6 DELTAGANDE I EU:S BESLUTSPROCESSER ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Försöksverksamheten visar att den förhållandevis korta tid av som står till förfogande för behandlingen av utkasten kan vålla problem, om behandlingen är för utdragen. Även detta talar enligt utredningens mening för att koppla bort från subsidiaritetsprövningen (utom förstås vad gäller utkast på KU:s eget beredningsområde). är det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden. får anses vara det utskott som är bäst lämpat att utföra denna uppgift.