rfr · GW0WRFR9 · 2009-05-01 00:00:00 — av de kvinnor som beviljades utökad frigång var registrerade som missbrukare, vilket kan jämföras med av männen. Av kvinnorna hade 2 av de totalt 32 som beviljades utökad frigång lämnat positiva narkotikaprover under anstaltsvistelsen. Som jämförelse kan nämnas att 77 av männen som beviljades utökad frigång hade lämnat positiva narkotikaprover under anstaltsvistelsen. 7 Anstaltsintagnas anmälningar till JO inkom totalt 1 010 anmälningar till JO rörande förhållandena på anstalterna. Anmälningarna rörde bl.a. långsam handläggning av besökstillstånd och brevgranskning. Av samtliga anmälningar avsåg (64 stycken) situationen för intagna kvinnor. Vid en genomgång av de anmälningar som utmynnat i kritik från JO kan ingen betydande skillnad urskiljas mellan innehållet i anmälningarna från kvinnorespektive Denna bild bekräftas även vid samtal med personal hos JO.386 JO har i myndighetens ämbetsberättelse uppmärksammat att mängden nya och avgjorda ärenden är större än . Av samtliga ärenden till JO har andelen som avser kriminalvården ökat markant under en följd år och utgör nu . Enligt JO har de stora ärendemängderna inneburit att myndigheten har varit tvingad att avstå från att genomföra vissa inspektioner. Enligt JO är det mycket olyckligt med de inställda inspektionerna eftersom de ger möjlighet att uppmärksamma mer systematiska brister i myndigheternas verksamhet och har en betydande preventiv inverkan. I ämbetsberättelsen betonar JO vikten av att myndigheten inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är och ska vara en extraordinär institution. JO hänvisar även till som i sina sammanfattande synpunkter rekommenderat att på nytt överväga hur den nationella övervakningsfunktionen är anordnad. Med anledning av situationen efterlyser JO en översyn som bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle kunna anordnas. ChefsJO konstaterar även att det är märkligt att det i saknas en sådan tillsyn på ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i vad som sker är, och måste vara, starkt begränsad.387 386Justitieombudsmannen (JO), intervju . 387Justitieombudsmännens ämbetsberättelse avgiven vid /09. 8 Begränsningar i att tolka återfall som mått på effekter Kriminalvården strävar mot följande effektmål för klienterna under och efter verkställighet: reduktion i incidenter och avvikelser, minskning av återfall i brott, avhållsamhet från droger, fler i sysselsättning samt färre i sjukskrivning och förtidspension. Enligt måste allt detta mätas för alla då det är mot dessa nyckeltal som programinsatser och annan verksamhet ska styras. Att dokumentera, följa upp och utvärdera är enligt Kriminalvården hörnstenarna för ett professionellt, kriminalvårdsvetenskapligt arbetssätt.388 Kriminalvården har i likhet med bl.a. Brå och uppmärksammat ett antal svårigheter med återfallsstudier. Kriminalvården har konstaterat att om man inte går mycket långt med att analysera varje enskild persons s.k. karriär, så är återfall ett trubbigt mått på effekter. till andelen som har begått nya brott efter avtjänat fängelsestraff säger detta, enligt Kriminalvården, egentligen ingenting om effekter. Återfallsandelen är endast ett konstaterande av att det ser ut på ett visst sätt. Kriminalvården pekar vidare på att det i statistik och i olika redovisningar av forskningsresultat förekommer många olika definitioner av återfall och att avgränsningar kan göras av olika skäl. Enligt behövs en definition av begreppet återfall. En annan svårighet som Kriminalvården pekar på är att den tid som bestäms mellan en starttidpunkt och en sluttidpunkt varierar mellan olika studier. Starttidpunkt för att börja mäta återfall kan t.ex. vara frigivning från ett fängelsestraff. Kriminalvården pekar vidare på att det även följer svårigheter i att tolka tidsserier av återfallsuppgifter då förändringar i kriminalpolitiken, ändrad påföljdspraxis och ny lagstiftning påverkar vem som döms till viss påföljd och för vilka brott man döms till viss påföljd. Därför menar att kommentarer måste göras till kända ändringar. I den uppföljning av återfall som Kriminalvården gjorde 2005 konstateras att införandet av riksomfattande intensivövervakning (1997) och villkorlig dom med samhällstjänst (1999) som alternativ till fängelse har inneburit att det årliga intaget i anstalt av dömda till korta strafftider minskat med över 3 000 jämfört med 1996. De som intas i anstalt är därmed en genomsnittligt mer belastad grupp. Enligt är detta något som även återspeglar sig i återfallen för dem som frigivits från anstalt. Återfallen för dem med korta fängelsestraff har ökat från år . Kriminalvården har tidigare redovisat att det inom myndigheten pågår ett arbete med att bygga upp förutsättningar för mer analys av resultat och återfall. Kriminalvården har även pekat på att det för att höja förklaringsvärdet av återfallsfrekvenser behövs fördjupade studier av såväl Kriminalvårdens som samhällets insatser. 388 Kriminalvårdens webbplats . 8 BEGRÄNSNINGAR I ATT TOLKA ÅTERFALL SOM MÅTT PÅ EFFEKTER 2008/09:RFR9 I budgetpropositionen bedömer regeringen sammantaget att målen för kriminalvården till stor del har uppnåtts . understryker regeringen att det är angeläget att Kriminalvårdens återfallsstatistik utvecklas så att den kan utgöra underlag för en bedömning av måluppfyllelsen. 9 Uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Påföljder ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt och antalet återfall i brott ska minska. Varje intagen ska vara placerad så att de behov av säkerhet och rehabilitering som finns under anstaltsvistelsens olika faser kan mötas och så att en successiv förberedelse för frigivning kan ske. När det gäller verkställighet av straff ska Kriminalvården särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. ska vara utformad så att den tillgodoser olika behov av säkerhet, de intagnas behov av arbete, utbildning och särskild behandling samt främjar en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning. I det följande redogör uppföljningsgruppen för de iakttagelser gruppen gjort. Vidare gör gruppen ett antal bedömningar av hur arbetet bör drivas vidare för att göra kriminalvården bättre anpassad efter kvinnors behov. Dessa bedömningar görs i syfte att uppnå de ovan nämnda målsättningarna för kriminalvårdens verksamhet. 9.1 Kriminalvårdens utvecklingsarbete avseende intagna kvinnor Ökat antal kvinnor men ändå en liten grupp Kvinnorna i anstalt har under ökat, både sett till antal och andel. till hela anstaltspopulationen utgör de dock fortfarande en liten del. utgjorde kvinnornas andel av alla intagna i anstalt, och sett till samtliga nyintagna . Ett skäl till att andelen nyintagna kvinnor i anstalt är högre jämfört med andelen intagna kvinnor är att många kvinnor har kortare verkställighetstider i jämförelse med männen. Att de anstaltsintagna kvinnorna utgör, och alltid har utgjort, en liten grupp torde vara ett viktigt skäl till att det först är som kvinnornas situation och behov har kommit att uppmärksammas mer systematiskt inom . tog Kriminalvården fram särskilda riktlinjer för arbetet med intagna kvinnor. Dessa riktlinjer följdes upp . därefter har riktlinjerna funnits kvar, men har mer haft karaktären av ett allmänt 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR9 policydokument som inte har ägnats någon större uppmärksamhet. Detta har inneburit att riktlinjerna varken har följts upp eller reviderats av Kriminalvården och att det inte finns någon aktuell policy eller några aktuella riktlinjer som pekar ut inriktningen för ett fortsatt utvecklingsarbete. Enligt pågår en översyn, men det är oklart när det arbetet kommer att vara färdigt. har inrättandet av ett särskilt kvinnonätverk inneburit att frågan om de intagna kvinnornas situation och behov har fått större utrymme och aktualitet. Frågan har även fått en tydlig plats bland de utvecklingsområden som Kriminalvården valt att driva. Den uppföljning som justitieutskottets uppföljningsgrupp har genomfört visar att det inom har tagits flera steg som syftar till att bättre möta de intagna kvinnornas behov. Till dessa utvecklingsinsatser hör att kriminalvårdspersonal som möter och arbetar med intagna kvinnor förutom grundutbildningen även får genomgå en särskild basutbildning samt att ett särskilt behandlingsprogram inriktat mot intagna kvinnors behov är under utveckling och genomförs på kvinnoanstalterna . En fråga som har fått uppmärksamhet är de kvinnoanpassade anstaltskläder som Kriminalvården i samarbete med en konstnärlig högskola har tagit fram. Uppföljningen visar att flera steg har tagits som det finns åtskilliga frågor att arbeta vidare med. Kvinnornas situation inom kriminalvården har fått större uppmärksamhet . Flera betydelsefulla steg har tagits för att åstadkomma en bättre anpassning av kriminalvården till de intagna kvinnornas behov. En- ligt uppföljningsgruppens uppfattning är dessa insatser emellertid inte tillräckliga. Dessutom krävs det enligt gruppens mening ett helhetsgrepp för att kriminalvården i alla delar ska kunna svara mot kvinnornas behov. En för kvinnor bättre anpassad kriminalvård kräver att frågan om kvinnornas situation ges ännu högre prioritet än vad som skett. I de följande delavsnitten lyfter uppföljningsgruppen fram flera områden som framstår som särskilt angelägna för fortsatta och intensifierade utvecklingsinsatser. 9.2 Forskning kring intagna kvinnors behov och situation Under uppföljningen har det på olika sätt framkommit att det finns flera kunskapsluckor och en otillräcklig tillgång på forskningsgenererade kunskaper om anstaltsintagna kvinnor i . Inom har det vetenskapliga råd som inrättats resurser som kan fördelas till olika forskningsprojekt. Uppföljningen visar att dessa resurser inte i någon nämnvärd utsträckning har använts för forskning som belyser de intagna kvinnornas 2008/09:RFR9 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR behov och situation. Också i studier från Brå och andra forskningsmyndigheter ges de intagna kvinnorna vanligtvis ett blygsamt utrymme. Att det behövs mer forskning och bättre kunskapsunderlag har uttryckts vid samtal med medarbetare inom både Kriminalvården och Brå, och det har även uppmärksammats inom forskarvärlden. De olika reformer av påföljdssystemet som har genomförts har medverkat till att anstaltspopulationen har förändrats. Personer som tidigare skulle ha dömts till fängelse döms numera i stor utsträckning i stället till alternativa påföljder. Detta har fått till följd att dagens anstaltspopulation är en tyngre belastad grupp i jämförelse med tidigare. Det finns svensk forskning som belyser levnadsförhållanden och situation för intagna kvinnor och män, men det är oklart om de resultat som har presenterats har giltighet för dagens förhållanden. har det forskats inom flera områden i frågor som rör intagna i anstalt. En aspekt som enligt uppföljningsgruppen är viktig att lyfta fram i detta sammanhang är att senare års forskning kring anstaltsintagna, i likhet med tidigare, i huvudsak avser männen i anstalt. I vissa fall ingår även intagna kvinnor i undersökningspopulationen men det görs inte någon könsuppdelad redovisning av resultaten i studierna. Då kvinnornas andel är låg innebär detta att de kan sägas försvinna i undersökningsmaterialet. En stor del av de kunskaper som finns inom kring de intagna kvinnornas situation och behov bygger på erfarenhetsförvärvade kunskaper. Ett kunskapsbaserat förhållningssätt är betydelsefullt för att kunna genomföra ett framgångsrikt utvecklingsarbete som det är viktigt att inte undervärdera de kunskaper som har förvärvats i det dagliga arbetet . Uppföljningen visar att det finns ett tydligt behov av att komplettera de erfarenhetsförvärvade kunskaperna och hittillsvarande forskning för det fortsatta arbetet. Uppföljningen har visat att uppgifter samlas in inom som genom ökad systematik och olika åtgärder för kvalitetssäkring skulle kunna användas som underlag. Enligt uppföljningsgruppens mening måste forsknings- och utvecklingsinsatserna rörande anstaltsintagna kvinnor förstärkas och tydligt lyftas fram inom berörda myndigheter och forskningsorgan. Vidare bör även resultaten av internationell forskning på området tillvaratas. Kriminalvården har också en viktig uppgift i att stimulera till och initiera forskning om intagna kvinnor. 9.3 Placering av kvinnor i anstalt Enligt lagen om kriminalvård i anstalt ska kvinnor normalt placeras i en anstalt som enbart är avsedd för kvinnor. har flera anstalter för enbart kvinnor inrättats, och finns förutom Hinseberg även , Fä- ringsö och Ljustadalen. Vid anstalten finns dessutom en kvinnoavdel- 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR9 ning som är helt avgränsad från mansdelen av anstalten, och det har även inrättats en öppen anstaltsfilial för intagna kvinnor som hör till . Av anstaltsplatserna för kvinnor utgör nästan hälften öppna platser. har anstaltsplatserna för kvinnor, liksom för män, haft en mycket hög utnyttjandegrad, och det har varit vanligt med överbeläggning. Situationen har dock förändrats och utnyttjandegraden av platserna på kvinnoanstalterna har legat . Vid anstalterna har ett antal platstyper inrättats för att de intagna ska kunna erbjudas insatser och vård anpassad till de behov som olika kategorier av intagna kan ha. Utbudet av platstyper skiljer sig dock åt mellan kvinno- och mansanstalter. För intagna män finns 14 olika platstyper att tillgå, medan antalet som kan erbjudas intagna kvinnor uppgår till fem stycken. En stor del av de kvinnor som tas in i anstalt har sin hemvist i någon av storstadsregionerna , eller , men många kommer även från andra delar av landet. finns en kvinnoanstalt lokaliserad i alla regioner förutom i Region . Ljustadalen som är belägen utanför är den kvinnoanstalt som har den nordligaste lokaliseringen. Geografisk närhet till hemorten kan vara särskilt betydelsefullt för kvinnor som har barn. Enligt uppföljningsgruppens mening är det naturligt att antalet kvinnoanstalter återspeglar antalet intagna kvinnor. Även om geografiska avstånd till hemorten kan ha betydelse för rehabiliteringen, måste dock alltid anstaltsplaceringar ske med utgångspunkt från att den programverksamhet som respektive anstalt bedriver ska tillgodose de behandlingsbehov som de intagna kvinnorna har. 9.4 Placering av unga kvinnor i anstalt Intagna som är får inte placeras i en anstalt där de vistas tillsammans med intagna , om det inte kan anses vara till den ungas bästa. Efter införandet av lagen om sluten ungdomsvård (LSU) 1999, har antalet unga som döms till fängelse minskat markant. har ett fyrtiotal unga i åldern , varav fyra flickor, dömts till fängelse under 2000- talet. Det senaste tillfälle då en flicka i denna åldersgrupp placerades i anstalt var 2005. har mellan 500 och 600 män i åldersgruppen tagits in i anstalt, vilket kan jämföras med 1020 kvinnor i samma åldersgrupp. Ett undantag var dock 2003, då 30 kvinnor i åldern 18 togs in i anstalt. För intagna män i åldersgruppen finns särskilda ungdomsavdelningar inrättade där de insatser som erbjuds enligt Kriminalvården ska vara särskilt inriktade på unga intagnas behov. Då de intagna kvinnorna i åldersgruppen är få, har Kriminalvården bedömt att det saknas underlag för att inrätta ungdomsavdelningar på motsvarande sätt som 2008/09:RFR9 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR för de unga männen. De unga kvinnorna placeras därför på ordinarie anstalter tillsammans med äldre kvinnor där de på respektive anstalt erbjuds samma programinsatser m.m. som de andra intagna kvinnorna. Den faktiska tillämpningen av lagstiftningen, dvs. att personer som inte fyllt och som inte placeras i öppen anstalt företrädesvis ska placeras i en anstalt med särskild verksamhet för yngre intagna, skiljer sig således för intagna kvinnor respektive män i åldersgruppen . Enligt uppföljningsgruppens mening bör de kvinnor som tas in i anstalt på motsvarande sätt som de män som placeras på ungdomsavdelning erbjudas särskild verksamhet som är anpassad för yngre intagna. Även om antalet kvinnor upp till som tas in i anstalt är få och det inte finns underlag för att inrätta särskilda ungdomsavdelningar för kvinnor är det viktigt att de alternativa lösningar som tillämpas ges ett innehåll som motsvarar behoven hos denna grupp. En verkställighetsplan ska upprättas för varje intagen. Den ska inriktas på åtgärder som är ägnade att främja den intagnas anpassning i samhället och förbereda för tillvaron utanför anstalten. har tidigare konstaterat att det inte är tillfredsställande att verkställighetsplanerna på många håll är behäftade med kvalitetsbrister. Uppföljningen har visat att vissa förbättringar har skett och att en verkställighetsplan upprättas för alltfler intagna. visar uppföljningen att det fortfarande finns kvalitativa brister. Detta har bl.a. framgått av att Kriminalvården inte säger sig kunna använda de upprättade verkställighetsplanerna som underlag för att sammanställa uppgifter som håller en tillräckligt hög kvalitativ nivå. Gruppen noterar vidare att i samband med sin årliga granskning har riktat återkommande kritik mot Kriminalvården för de kvalitativa brister som finns i verkställighetsplanerna. I uppföljningen har framkommit att man inom är medveten om de konstaterade problemen, och myndigheten har även vidtagit åtgärder i form av särskilda utbildningsinsatser för personalen. Vidare har särskilda personer inom personalen getts ansvar för att stödja utvecklingsarbetet kring verkställighetsplanerna. Enligt uppföljningsgruppens mening är det viktigt att kvalitetsproblemen kring verkställighetsplanerna blir åtgärdade. Enligt uppföljningsgruppen vore det värdefullt om resultaten av de insatta åtgärderna även blir föremål för fördjupad granskning. Verkställighetsplanerna skulle då också kunna användas i samband med mer förfinade återfallsanalyser. 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR9 9.6 Sysselsättning och utbildning Utskottet har pekat på vikten av att sysselsättningen ökar på anstalterna. Uppföljningen har visat att det inte finns något enkelt svar på vilken faktisk omfattning som sysselsättningen inom kriminalvården har eller hur den har utvecklats . Enligt de beräkningar som utredningen om Kriminalvårdens effektivitet har gjort har sysselsättningen bland de intagna minskat . Av uppföljningen framgår att det utifrån Kriminalvårdens uppgifter är mycket svårt att bedöma hur hög den egentliga sysselsättningen är på anstalterna. Ur ekonomisystemet kan uppgifter hämtas avseende hur stora ersättningar som betalats ut till de intagna. Till de faktorer som försvårar möjligheterna att belysa den faktiska sysselsättningen hör att det kan uppstå felkällor i samband med anstalternas inrapportering av uppgifter och att det vid arbetsbrist förekommer att det ändå utgår ersättning till de intagna. Utifrån de underlag från Kriminalvården som har stått till förfogande för uppföljningen har det därför inte varit möjligt att göra någon bedömning av om den faktiska sysselsättningen bland de intagna har ökat eller inte. När det gäller andel ersatta sysselsättningstimmar visar uppföljningen sammantaget för intagna kvinnor och män att den outnyttjade tiden har ökat . hade de intagna kvinnorna en lägre andel ersatta sysselsättningstimmar som utgjordes av brist på sysselsättning, dvs. sådan sysselsättning som innefattar både brist på programverksamhet och fyllnadsersättning, jämfört med männen. Uppföljningen visar att många av de anstaltsintagna har en relativt låg utbildningsnivå. var det som hade grundskola som högsta fullföljd utbildning. Antalet studietimmar har minskat . Ungefär en tredjedel av de intagna kvinnorna och männen bedriver någon typ av studier under hela eller delar av verkställigheten. Antalet timmar i yrkesinriktade utbildningar har också minskat . Enligt kan dock en vändning skönjas med ett ökat deltagande i studier. deltog totalt 1 146 intagna, varav 75 kvinnor, i arbetsmarknadsutbildning. Detta innebär en minskning jämfört med då 1 604 intagna, varav 81 kvinnor, bedrev yrkesinriktad utbildning. Enligt avser myndigheten att satsa något mer på arbetsmarknadsutbildning för kvinnor. När det gäller möjligheterna att bedriva studier på högskolenivå har skärpta krav på säkerhet och särskilda tillstånd för användning av Internet inneburit en ökad restriktivitet och att studiedeltagandet minskat. Deltagande i studier på högskolenivå skiljer sig andelsmässigt inte åt mellan kvinnor och män. 2008/09:RFR9 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Enligt uppföljningsgruppens mening är det nödvändigt att öka sysselsättningen på anstalterna. Vidare bör Kriminalvården vidta åtgärder som möjliggör en redovisning av hur den faktiska sysselsättningen bland de intagna utvecklas . Den sysselsättning som erbjuds de intagna kvinnorna måste ha ett innehåll som främjar möjligheterna till arbete och annan sysselsättning efter avslutad verkställighet. Enligt uppföljningsgruppens mening är det angeläget med ökade insatser för att fler intagna kvinnor ska kunna delta i arbetsmarknadsutbildningar för att öka förutsättningarna till arbete och egen försörjning efter avslutad verkställighet. Uppföljningsgruppen vill också peka på att utvecklingen av lärcentrum på anstalterna är värdefullt för att kunna erbjuda intagna utbildning av hög kvalitet som aspekter kring god säkerhet beaktas. 9.7 Behandlingsprogram och återfall Kriminalvården genomför en stor satsning på behandling genom programverksamhet för de intagna. Huvuddelen av programmen är framtagna i andra länder. Programmen kan vara inriktade på att öka motivationen hos de intagna eller avse behandling mot allmän kriminalitet, våld, missbruk eller sexualbrott. bedrivs ett program som är särskilt framtaget för intagna kvinnor. Programmet har fått namnet Vinn och är fortfarande under utveckling. Vinn är det första program som används inom som är speciellt anpassat för att möta de intagna kvinnornas behov. I övrigt är den programverksamhet som erbjuds, med vissa justeringar, densamma som för intagna män. Vinn ingår inte i den grupp av behandlingsprogram inom som är ackrediterade, men ett arbete har inletts för att programmet ska kunna prövas för ackreditering. Enligt de intervjuer som har genomförts med personal på anstalterna har de mycket goda erfarenheter av att arbeta med Vinn, och det verkar även vara uppskattat av de kvinnor som genomgått programmet. Kvinnornas andel av dem som fullföljde ett behandlingsprogram ökade avsevärt . Många av de program som erbjuds är inte särskilt inriktade på kvinnor eller män, utan ska enligt intentionerna kunna användas av båda könen. De intagna kvinnorna utgör som tidigare konstaterats en liten grupp, och detta är något som i viss mån resulterat i begränsade möjligheter till att genomföra statistiskt säkerställda återfallsstudier för kvinnor som genomgått behandlingsprogram. har de återfallsstudier som Kriminalvården och Brå gjort inte varit könsuppdelade. Särskilda körningar av könsuppdelade återfallsresultat från programmen Våga välja och Cognitive Skills indikerar dock att det eventuellt kan finnas skillnader i återfall mellan kvinnor och män 9 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR9 som genomgått dessa program. Då antalet kvinnor är litet går det dock inte att statistiskt säkerställa om det verkligen föreligger sådana skillnader. Det är viktigt att fortsätta att genomföra återfallsstudier som kan åskådliggöra om det finns några skillnader mellan kvinnor och män som genomgår olika behandlingsprogram.