urf · GWA5URF3 · 2009-01-01 00:00:00 — Vissa aspekter av de genomförda projekten är ändå av värde att behandla i detta sammanhang, eftersom de har relevans för bedömningen av om den valda organisationsformen uppfyller uppställda krav på administrativ effektivitet. Några utvärderingar i fält har inte rymts inom uppdraget, utan slutsatserna nedan bygger helt och hållet på tidigare gjorda utvärderingar. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET har ställt sju utvärderingsrapporter till utredarens förfogande. De gäller projekt i , , (två stycken), (två stycken) samt organisationsstödet till AFROSAI-E. Utöver dessa finns utvärderingar inplanerade rörande projekten i och . Projekten i och har inte utvärderats. De projekt som listas ovan kan i stort sett sägas ha utvärderats med normal intensitet. Det hade dock varit naturligt att utvärdera insatsen i i samband med att ansvaret för projektet överlämnades till den norska /08. Fas 2 av projektet utvärderades år 2006.56 Bland observationerna i utvärderingsrapporten kan nämnas: -Den institutionella kapaciteten på mottagarsidan har varit svag. En del av problemen har dock sitt ursprung i svårigheter att rekrytera en expert med långtidsplacering i landet. -Vissa av korttidsinsatserna har inte upplevts som tillfredsställande, som det förefaller beroende på otillräckliga förberedelser för uppgiften att pedagogiskt och med kunskap om de lokala förutsättningarna överföra kompetens. Bland annat har språket varit ett problem. -Rapportering och dokumenthantering har inte varit fullgod. -Utvärderarna fick intrycket att insatser i utlandet inte värderades särskilt högt inom organisationen, vare sig kortsiktigt i lönesättning eller mer långsiktigt i meritvärderingen. I har varit involverad i två projekt, ett riktat mot Tribunal Administrativo och ett mot Inspecçao General de Finanças. Det senare har engagerat också och den portugisiska systermyndigheten. Båda projekten utvärderades under 2006.57 Beträffande det förstnämnda konstateras framgång på en rad punkter, bland andra: -produktion av årliga rapporter till parlamentet , -utvecklad metodologi, som håller internationell standard, och förstärkt IT-kapacitet. 56Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity project with the three audit institutions in Bosnia and . 57(2006a): Evaluation of the in the Administrative Tribunal in Mo- zambique. Mapsec, och (2006b): Evaluation of the with Inspectorate-General of Finance. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 upplevs problem med att rekrytera inhemsk personal till myndigheten liksom långtidsexperter till projektet. Vissa administrativa processer har tagit än förutsett, och den delade finansieringen mellan och Sida har också skapat vissa problem. I det andra projektet var medverkan tämligen begränsad, bland annat till följd av att internrevision stod i fokus. Utvärderingsrapporten nämner framför allt utbildning och rekrytering som framgångsområden. är den politiska och institutionella miljö i vilken myndigheten har att verka svår. Det outvecklade samarbetet mellan intern och extern revision ses som ett av problemen. i , som har drivits tillsammans med den nederländska revisionsmyndigheten, utvärderades i allmänt positiva ordalag år 2006.58 har senare velat stärka implementeringen genom att rekrytera en heltidsrådgivare till men inte nått enighet på denna punkt med de rwandiska myndigheterna. har därför avvecklat sitt engagemang. Verksamheten i har bestått i stöd till det tanzaniska revisionsorganet och har utvärderats , 2006 och 2008/09.59 I den första rapporten konstaterades att -projektet var viktigt för den institutionella kapacitetsuppbyggnaden och strävandena att stärka revisionens oberoende, -projektet har haft positiva spin-off-effekter, men också att -mottagarkapaciteten har varit svag, bland annat till följd av låg tillgänglighet hos den tanzaniska personalen och svag integration med det ordinarie löpande arbetet. I den andra rapporten konstateras framsteg på en rad områden: metodologi, relevans och punktlighet i rapporteringen och ökande självständighet. karaktäriseras den allmänna miljön för den finansiella styrningen inom offentlig sektor av svagheter och ojämn utveckling. Vissa oklarheter i samarbetet mellan och Sida konstateras också. Projektet har bestått i institutionellt stöd till . Det utvärderades 2006.60 Bland utvärderarens observationer kan noteras: 58Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of . Mapsec, , 2006. 59The an institutional capacity project between the Government of , Sida and the och Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institutional capacity project with the National Audit Office of NAODP. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET -Stödet har varit mycket uppskattat på mottagarsidan. -Implementeringen har släpat efter något till följd av organisatoriska förändringar, särskilda problem i m.m. -Den långsiktiga hållbarheten bedöms ännu som låg. De observationer som gjorts i utvärderingsrapporterna är ganska typiska för samarbetsprojekt av det slag som har varit engagerad i. Den institutionella och politiska miljön är svårhanterlig, mottagningskapaciteten är generellt svag och det är svårt att rekrytera och behålla lokal kompetent personal. I dessa avseenden avviker inte projekt från den allmänna bilden för projekt av denna typ, och det går knappast att hävda att den speciella organisationsformen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete har påverkat utfallet i samarbetsländerna i ena eller andra riktningen. Vad som dock kan vara värt att notera i en diskussion om organisationsformer och samordningskrav är att man i vissa av projekten har upplevt en form av dubbelkommando, när både Sida och har varit engagerade. Ytterligare någon utvärdering kunde ha gjorts. Ett starkt motiv för att välja den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete var som framgått att man ville säkerställa revisionens fristående ställning gentemot de myndigheter man har att granska. Om exempelvis Sida förvaltade det aktuella bidraget, skulle kunna tänkas hamna i någon form av beroendeställning gentemot denna myndighet. Såtillvida måste konstruktionen sägas vara framgångsrik som att något beroendeförhållande inte föreligger. Hanteringen av budgeten för den aktuella verksamheten sker helt utan att någon myndighet under regeringen är involverad, och något beroendeförhållande kan således inte uppkomma på detta sätt. kan det uppkomma en negativ form av självständighet som en konsekvens av den valda konstruktionen, i den meningen att samordningen med annat internationellt utvecklingssamarbete blir svag. Det finns en överenskommelse om avstämning på generaldirektörs-/riksrevisorsnivå mellan Sida och , som dock inte har efterlevts sedan den för internationella frågor nu ansvariga riksrevisorn tillträdde vid halvårsskiftet 2006.61 Den för samordning av internationella frågor ansvarige överdirektören vid har inte heller någon motpart på samma nivå inom Sida.62 Möten har ägt rum mellan den ansvariga riksrevisorn och den statssekreterare 60Report on assessment of (AFROSAI-E). 61Karin , pers. medd. 62Gert , pers. medd. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 på som har ansvar för internationellt utvecklingssamarbete, men dessa möten har mer karaktär av informationsmöten. Den avstämning i sak som kommer till stånd äger rum på handläggarnivå och självfallet också i fält, när medarbetare från genomför insatser i samarbetsländer där också Sidapersonal finns på plats. Det är givetvis av vikt att de beslut om inriktning av det internationella utvecklingssamarbetet som fattas får fullt genomslag över hela fältet. verksamhetsområde framför allt då man koncentrerar arbetet till att gälla ett stärkande av parlamentets kontrollmakt ligger väl i linje med den allmänna inriktningen av utvecklingssamarbetet, men det innebär inte att alla insatser inom området med automatik representerar ett effektivt utnyttjande av den samlade biståndsbudgeten. Den huvudsakliga källan för projektinitiativ är egna internationella kontakter snarare än initiativ från den biståndsansvariga myndigheten. Uppslag till projekt kommer typiskt i kontakter med medarbetare inom det internationella nätverket, exempelvis när den för den internationella verksamheten ansvariga riksrevisorn deltar i konferenser utomlands. Den valda konstruktionen med ett särskilt anslag för utvecklingssamarbete innebär därmed en risk för otillräcklig samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet. Administrativa kostnader i det internationella utvecklingssamarbetet Den fråga som står i centrum för diskussionen i föreliggande kapitel är hur de administrativa kostnaderna för förvaltningsbistånd skall hanteras och vilka regler som skall gälla i gränssnittet mellan förvaltningsanslag och det särskilda anslaget för internationellt utvecklingssamarbete. Eftersom det är svårt att på fri hand avgöra vad som är rimliga administrativa kostnader för en verksamhet, bygger analysen av administrationskostnader för det internationella utvecklingssamarbetet i detta kapitel på en jämförelse med andra svenska myndigheter som är engagerade i liknande verksamhet. Det som är av intresse som jämförelsenorm i föreliggande arbete är i första hand det förvaltningsbistånd som finansieras över budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och som administreras av Sida. Allmänt om administrativa kostnader Bestämmelser för myndigheter under Relevanta ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen och myndigheterna under återfinns i lagen (2006:999). Denna lag kan beskrivas som en anpassning av budgetlagen till de förutsättningar som gäller 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET för de aktuella myndigheterna. Den är inte särskilt detaljerad, och någon direkt motsvarighet till de förordningar som gäller för myndigheterna under regeringen finns inte. Förarbetena till lagen63 ger viss ledning, exempelvis när det gäller tolkningen av kostnadstäckningskraven i avgiftsbelagd verksamhet. I avsaknad av mer detaljerade regleringar får man söka ledning i andra källor och i generellt accepterade principer för ekonomisk styrning inom den offentliga sektorn. En viktig generell princip inom ekonomisk styrning inte bara i den offentliga sektorn är att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader. Syftet med detta krav är att åstadkomma en effektiv användning av resurserna i samhället. Det innebär inte att det inte kan finnas undantag från regeln subventioner är ibland väl motiverade utan blott att bevisbördan ligger på den som vill hävda avsteg från den allmänna principen. Den mest fundamentala specifika regeln i sammanhanget är regeringsformens bestämmelse i 9 kap. 2 §: Statens medel får icke användas på annat sätt än har bestämt. Den operativa översättningen av denna bestämmelse är att styr genom beslut om anslag på statsbudgeten och att ändamålet för varje anslag preciseras i budgetbeslutet. En konsekvens av detta är exempelvis att den svenska förvaltningen i händelse av ett överskridande av ett visst anslag utöver vad budgetlagen medger inte kan täcka detta med ett underutnyttjande av något annat anslag på det sätt som sker i vissa andra länder (s.k. virements); regeringen måste gå tillbaka till och begära ett nytt beslut med denna innebörd. styrning genom ändamålsbeskrivning är alltså en princip av hög dignitet i det svenska systemet för offentligfinansiell styrning. I den speciella frågan kring internationella utvecklingssamarbete har vidare finansutskott gjort ett uttalande av viss bety- Mot bakgrund av vad såväl som framhållit finns det enligt finansutskottets mening anledning att understryka att den internationella verksamheten inte får bedrivas på ett sådant sätt att den inskränker möjligheter att bedriva revision av statliga myndigheter. De internationella uppdragen bör utföras med full kostnadstäckning från uppdragsgivarna, och myndighetsanslag bör således inte användas för att täcka overheadkostnader för den internationella uppdragsverksamheten. Detta bör framgå av det anslagsdirektiv som riksdagsförvaltningen utfärdar.64 Utskottet yttrar sig först om den internationella verksamheten i allmänhet vilket alltså inkluderar eget förvaltningsbistånd och slår fast att denna skall bära sina egna kostnader. I diskussionen av de internationella uppdragen används termen full kostnadstäckning, som kommer till användning också i styrningen av myndigheterna under regeringen. Även om utskottet inte säger något uttryckligt i motsatt riktning, får det förutsättas att principen att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader 63Införande av budgetlagens bestämmelser för vissa av myndigheter. Ut- redningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF1. 64Finansutskottets betänkande 2003/04:FiU2. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 skall gälla också i denna riktning, det vill säga att anslag för internationellt utvecklingssamarbete inte skall subventionera den inhemska verksamheten. En sådan användning av medlen skulle strida mot ändamålsbeskrivningen för det aktuella anslaget. Bestämmelser för myndigheter under regeringen Avgifter för uppdragsverksamhet omfattar samtliga avgifter som inte har klassificerats som offentligrättsliga, det vill säga inte är så kallade tvingande avgifter där beslutar att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Uppdragsverksamhet avser därmed i regel försäljning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade. Uppdragsverksamhetens kunder finns både inom och utanför den statliga sektorn. Exempel på uppdragsverksamhet är olika typer av konsult- och utbildningstjänster eller tjänster som en myndighet producerar för en annan myndighets räkning. Avgifter som en myndighet tar ut av en annan myndighet betecknas som uppdragsverksamhet oavsett om de är frivilliga eller ej. Bestämmelser för myndigheter under regeringen rörande avgifter och tjänsteexport finns dels i budgetlagen (1996:1059), dels i vissa förordningar. I 4 § avgiftsförordningen65 finns ett generellt bemyndigande som innebär att en myndighet själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning. Tjänsteexport är en av dessa kategorier. I 5 § avgiftsförordningen bestäms att full kostnadstäckning skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet, om inte regeringen beslutar annat. För att få full kostnadstäckning i verksamheten skall myndigheten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. För tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt 3 § tjänsteexportförordningen66, oavsett med vilket stöd myndigheten bedriver verksamheten, om inte regeringen har beslutat något annat ekonomiskt mål. Enligt kapitalförsörjningsförordningen får myndigheterna bygga upp en reserv på av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning.67 Det innebär att kravet på kostnadstäckning inte behöver gälla exakt för varje verksamhetsår utan skall tolkas som en långsiktig restriktion. Kravet på att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader är som sagt generellt och skall gälla också offentlig verksamhet om inte annat har beslutats. Definitionen av självkostnad är emellertid öppen för vissa tolkningsvariationer. ESV:s föreskrifter till den aktuella 5 § i avgiftsförordningen talar om samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. 67SFS 1996:1188, 23 §. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET praktiskt förekommande situationer kan man välja att inkludera samkostnader som är mer eller mindre starkt kopplade till den aktuella verksamheten. Overheadkostnader som har en identifierbar nytta för en viss verksamhet skall naturligtvis tas med; mer öppet för diskussion är om allmänna overheadkostnader skall inkluderas. Även om de nämnda förordningarna inte formellt gäller för internationella utvecklingssamarbete, har principen att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader samma konsekvenser. Den leder också till samma fråga beträffande fördelningen av overheadkostnaderna. Vi återkommer till detta i diskussionen nedan. ESV har på uppdrag analyserat allmänna overheadkostnader, det vill säga de som uppkommer i den verksamhet som finansieras under förvaltningsanslaget.68 ESV delar in overheadkostnaderna i tre kategorier: gemensam overhead, som avser för hela myndigheten gemensamma kostnader, mellanoverhead, som framför allt täcker kostnader för chefer ute i linjeorganisationen och deras administration, och individuell overhead, som avser tid som den enskilde tjänstemannen lägger på avdelningsmöten, kompetensutveckling etc. Enligt ESV:s rapport fördelar sig de totala kostnaderna för verksamhet år på så sätt att motsvarar kärnverksamhet och klassificeras som overheadkostnader. Den interna fördelningen inom den senare kategorin är 30, på gemensam, mellanre- spektive individuell overhead. har kommenterat den citerade rapporten och har framfört invändningar mot slutsatserna.69 Dessa invändningar gäller dock inte siffrorna som sådana utan framför allt jämförelsen mellan och andra myndigheter, som enligt inte tar tillräcklig hänsyn till den speciella karaktären hos myndighetens verksamhet. Vi återkommer senare till dessa argument och nöjer oss här med att konstatera att enighet råder mellan ESV och beträffande siffrorna i sig. De administrativa kostnaderna för internationella utvecklingssamarbete indelas av myndigheten i fyra olika kategorier.70 Den första omfattar de gemensamma overheadkostnaderna för myndighetens ledning och allmän administration. För de utlandsstationerade, som inte drar samma nytta Rapport 2008:35, , . 69Riksrevisionens overheadkostnader, PM .. 70Uppgifterna som följer har lämnats av vid . INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 som övriga anställda av dessa funktioner, debiteras av standardtaxan. Den andra kategorin avser de myndighetsövergripande kostnaderna för lokaler, telefoni, IT etc. Även här tillämpas schablonen att de utlandsstationerade debiteras av standardtaxan. I den tredje kategorin ingår de kostnader som motsvarar den internationella enhetens egna lönekostnader för icke operativ tid. Den fjärde komponenten slutligen avser de overheadkostnader som den från andra delar av myndigheten inlånade personalen tar med sig och som debiteras fullt ut. För att få siffror som är jämförbara med andra myndigheters är det lämpligt att utgå från en anställd vid någon av avdelningar som deltar i en korttidsförrättning utomlands. Om den anställde har en månadslön på , motsvarar detta en årslön på och en årskostnad på inklusive sociala avgifter. Med den aktiva tid som räknar med blir timkostnaden . Personal som inlånas från andra enheter debiteras fullt ut för overheadkostnader som är gemensamma för hela myndigheten, medan de långtidsförordnade betalar hälften. Detta innebär ett påslag på för korttidsförrättningarna och för de övriga.71 Till detta skall läggas den specifika overheadkostnad som hör till det internationella utvecklingssamarbetet. Den enhetsgemensamma overheadkostnaden är . Till detta kommer en del av lönekostnaden för personalen i . Denna personal ägnar en del av sin tid åt administration men deltar också i insatser utomlands (dvs. tid som skulle vara fakturerbar, om fakturering skedde). Utslaget på hela volymen uppgår den samlade lönekostnaden till . Enligt bedömningar läggs av det centralt utförda arbetet på korttidsförrättningarna och på de övriga, vilket omsatt i timpåslag skulle innebära för de förra och för de senare, om all arbetstid ägnades åt administration. Denna siffra kan därmed ses som en övre gräns för denna del av det administrativa påslaget. har i en kommentar till kalkylen72 sagt att man räknar all den tid som inte uttryckligen klassificerats som overheadtid i redovisningen ovan som operativ tid. Detta skulle i så fall innebära att det är den nedre gränsen för intervallet som gäller. Resultatet beror uppenbarligen på vad som rubriceras som operativt. Generellt arbete rörande inriktningen av verksamheten, avstämning gentemot beslut inom biståndspolitiken och metodutveckling och så vidare kommer med definition att klassas som operativt. För de övriga myndigheter som ingår i jämförelsen utförs detta arbete till övervägande del av Sida och kommer då att klassificeras som administration Den totala (fiktiva) utdebiteringen för en person med den aktuella månadslönen på som genomför ett korttidsuppdrag blir alltså 427 + 71Den genomsnittssiffra som har meddelats är . Om den utlandsstationerade personalen skall debiteras hälften så mycket som den hemmavarande och då volymerna operativ tid dessutom är ungefär desamma för de båda kategorierna, erhålls nivåerna 524 och . 72Gert pers. medd. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 524 + 130 + [0, 269] kronor , eller [1 071, 1 340] kronor , beroende på hur stor del av tiden som uppfattas som operativ. För långtidsförrättningar beror lönen på förutsättningarna men ligger i intervallet . Jämförelser med annat internationellt utvecklingssamarbete73 Sida accepterar något olika administrativa kostnadspåslag i de verksamheter som man finansierar över biståndsanslaget, beroende på skillnader i förutsättningar och verksamhet. För exempelvis FN-organen accepteras när det handlar om projektstöd. För mer generellt stöd är siffran lägre, eftersom administrationskostnaderna då sjunker. För stöd till enskilda organisationer i är siffran i normalfallet , för paraplyorganisationer av typ Forum Syd, som administrerar flera mindre organisationer, är den accepterade nivån . Dessa nivåer kan dock inte utnyttjas för en jämförelse med myndigheternas administrativa kostnader, eftersom förutsättningarna här är helt annorlunda. Jämförelsen nedan görs därför inom myndighetssfären. I sammanställningen nedan visas kostnadsuppgifter för ett antal andra statliga myndigheter som bedriver internationellt utvecklingssamarbete liknande . Insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet finansierade via biståndsanslaget regleras i avtal mellan Sida och de aktiva myndigheterna, och Sida står då för en del av administrationen. I de totala kostnaderna för administration räknas därför Sidas andel in. Myndigheterna har något olika sätt att genomföra kalkylerna, varför viss försiktighet krävs vid en jämförelse av de administrativa påslagen. Vissa myndigheter tillämpar samma administrativa påslag oavsett vilken grundlön medarbetaren har, medan andra tillämpar procentuella påslag och andra åter använder en hybridmodell. () exporterade tjänster till ett värde av 15,6 miljoner kronor.74 I debiteringen skiljs mellan långtids- och korttidsförrättningar. För korta uppdrag delar man in personalen i två kategorier efter erfarenhet, motsvarande månadslön lägre eller högre än . Med antagande om en maximal hypotetisk arbetstid på och 75 procents debiterbar tid erhålls timkostnader på 235 respektive för de båda kategorierna. Enhetsspecifika påslag är 235 respektive för de båda kategorierna, medan det generella påslaget för overhead är oavsett lön. Detta ger en totalkostnad av 760 respektive . Avrundat tillämpas 780 och . 73För en internationell överblick över administrationskostnader i det internationella utvecklingssamarbetet, se , och (2007). INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 För långtidsförrättningar tillämpas en schablon på . Avvikelser från dessa nivåer kan förekomma till följd av särskilda avtal med mottagarlandet eller andra omständigheter.75 Kemikalieinspektionens internationella uppdragsverksamhet hade en omslutning på . Man räknar med en debiterbar tid av och utnyttjar fem lönekategorier i sitt avtal med tjänsteexport finansierad av Sida.76 På månadslönen läggs sedvanliga arbetsgivaravgifter och kostnader för individuell kompetensutveckling.