mot · GX02U348 · 2009-10-06 00:00:00 — Tabell 1 Regeringens insatser för internationellt klimatarbete 20092011 inom ramen för utvecklingssamarbetet Genom GEF och . kommer att gå via CTF och genom GEF. Anslaget fördelas mellan anpassningsfonden, , och . Hur stor andel som kanaliseras genom respektive mottagare är oklart. Till mark- och jordbruksfrågor via tre olika FN-organ: FAO, WFP och . Det är oklart hur anslagen fördelas mellan mottagarna och huruvida de gäller anpassning (troligast) eller utsläppsminskning. Till katastrofförebyggande insatser, till exempel för genomförande av Framework. Anslaget bör rimligen anses gälla anpassning av akut karaktär. Biståndsarbete med fokus på och särskilt länder med egna anpassningsplaner. Preliminära indikationer tyder på att pengarna i första hand kommer att gå till att addera en klimatkomponent till pågående projekt. Den sammanlagda ramen för bistånd för uppgår till , vilket enligt regeringen motsvarar av bruttonationalintäkten (BNI) i överensstämmelse med enprocentsmålet. Den andel som används till internationella klimatåtgärder utgör därmed av biståndet och av BNI. 4.3.1 Urholkning av biståndet Regeringen har fått hård kritik från många håll för att man urholkar biståndet. Formellt uppnås enprocentsmålet i budgeten, men allt större delar av biståndet går till andra ändamål än fattigdomsbekämpning. Flyktingmottagande, bundet bistånd som ställer krav på återköp av svenska varor och tjänster samt skuldavskrivningar är en del av de exempel på urholkning som har lyfts fram tidigare. Diakonia47 uppskattar att biståndet urholkas med mellan , trots att över en miljard människor lever i extrem fattigdom och att det finns över 145 miljoner hungrande barn i världen. ser en risk för att fattiga människor inte får del av resurserna som det var tänkt. Även när det gäller att öronmärka delar av biståndspengarna för klimatarbete är kritiken hård. och anser att det medför en urholkning av biståndet och att pengar till internationellt klimatarbete ska vara utöver biståndet.48 Om inte annat blir detta uppenbart när man inser storleken på det bidrag som krävs . Enligt uppgår del av det finansiella ansvaret för åtgärder mot klimatförändring i utvecklingsländer till av BNI, dvs. lika mycket som hela biståndsbudgeten.49 Vid i , UNCED, enades en stor del av världens länder om en global agenda för det nya århundradet, . I denna ingick en konvention mot klimatförändring, United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC. Målet med konventionen är att undvika en farlig klimatförändring genom att komma överens om globala åtgärder för att minska människans påverkan. Drygt enades parterna om konkreta utsläppsreduktioner i ett protokoll under konventionen, Kyotoprotokollet, som löper . Konventionen delar upp jordens länder i tre olika kategorier: : industrialiserade länder med ett åtagande att minska sina egna utsläpp. : industrialiserade länder med sådant åtagande samt ekonomiskt ansvar för åtgärder i utvecklingsländer (i huvudsak utgörs denna kategori av samma länder som annex I utom ). Utvecklingsländer: förväntas inte vidta några åtgärder om inte annex II-länder finansierar dem. och andra rika länder har med andra ord ett stort ansvar i klimatfrågan. Vi ska minska våra egna utsläpp och finansiera åtgärder i syd. Det är fortfarande oklart både vad detta kommer att kosta och hur det ska gå till. Trots att det har gått konventionen undertecknades är åtgärderna i syd ofinansierade, och mekanismerna för överföring av resurserna är oklara. Först har arbetet kommit igång på allvar och annex II-länderna börjar visa tecken på att lätta på plånboken. För del sker detta genom att ta delar av biståndsbudgeten, vilket strider mot uttryckliga villkor som har undertecknat i klimatkonventionen. UNFCCC50 artikel 4, punkt 3 anger: Parterna från industriländer och övriga utvecklade parter upptagna i bilaga 251 ska tillhandahålla nya och additionella finansiella resurser för att bestrida de överenskomna totala kostnaderna som parter från utvecklingsländer vidkänns för uppfyllandet av sina förpliktelser enligt artikel 12, punkt 152. De skall också tillhandahålla sådana finansiella resurser, inklusive teknologiöverföring, som parter från utvecklingsländer behöver för att bestrida de överenskomna totala tillkommande kostnaderna för genomförande av åtgärder som omfattas av punkt 153 i denna artikel och som har överenskommits mellan en part som är ett utvecklingsland och den internationella enhet eller de internationella enheter som åsyftas i artikel 1154 i överensstämmelse med den artikeln. Nyckelorden i detta sammanhang är nya och additionella finansiella resurser vilket syftar på att resurserna ska vara utöver ordinarie bistånd. Skrivningen tillkom vid förhandlingarna då utvecklingsländerna befarade att de rika länderna annars skulle använda sina biståndsmedel för att uppfylla sina åtaganden. I har denna formulering tolkats av riksdagen55 på följande sätt: Om , särskilt de minst utvecklade länderna, skall ha någon möjlighet att genomföra , måste de få omfattande nya och additionella finansiella resurser. De länder som redan har uppnått biståndsmålet av BNP skall, som det heter i , uppmuntras att bidra till de gemensamma ansträngningarna för att tillskjuta de betydande extraresurser som måste mobiliseras. För , som har uppnått 0,7-procentsmålet, betyder detta att miljöbistånd för genomförandet av skall finansieras utöver biståndsramarna. Dessutom bör i det fortsatta UNCED-arbetet verka för additionell finansiering utifrån de förslag som framkommit, exempelvis en global miljöskatt, avgifter på olja och kol, skatt på vapenhandel. Klimatkonventionens punkter 4 och 5 i samma artikel anger vidare: Parterna från industriländer och övriga utvecklade parter upptagna i bilaga 2 skall också bistå parter från utvecklingsländer, som är särskilt sårbara för skadliga effekter av klimatförändring med att bestrida kostnader för anpassning till sådana skadliga effekter Parterna från industriländer och övriga utvecklade parter upptagna i bilaga 2 skall vidta alla praktiskt genomförbara steg för att främja, underlätta och finansiera, om lämpligt, överföring av eller tillgång till, miljömässigt sunda teknologier och kunnande till andra parter, särskilt parter från utvecklingsländer, för att möjliggöra för dessa att uppfylla konventionens bestämmelser. Det bör särskilt noteras att konventionen inte anger att finansieringen ska vara utöver biståndet om biståndet endast uppgår till en viss nivå, exempelvis av BNI som rekommenderas av FN som miniminivå. Konventionens text anger att det ska vara utöver befintligt bistånd vilket måste förstås som oavsett nivå. Även Kyotoprotokollet anger tydligt att de finansiella resurser som ställs till förfogande för åtgärder i syd ska vara utöver biståndet. Texterna har samma innebörd som konventionen men med något annat språkbruk. I Kyotoprotokollets artikel 11 punkt 1 anges: Parter som är industriländer och övriga utvecklade parter upptagna i bilaga II i konventionen skall vid tillämpningen av artikel 4.1 i konventionen i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.3 och artikel 11 i konventionen och genom de organisationer som anförtrotts driften av konventionens finansiella mekanism göra följande: Tillhandahålla nya och additionella finansiella resurser för att helt och hållet täcka de överenskomna kostnader som parter som är utvecklingsländer har ådragit sig för att främja fullgörandet av gjorda åtaganden enligt artikel 4.1 a i konventionen som avses i artikel 10 a. Ävenledes tillhandhålla sådana ekonomiska resurser däribland för teknologiöverföring som de parter som är utvecklingsländer behöver för att helt och hållet täcka de överenskomna tillkommande kostnader som dessa länder har ådragit sig för att främja fullgörandet av de gjorda åtagandena i artikel 4.1 i konventionen som avses i artikel 10 och som har överenskommits mellan en part som är utvecklingsland och det eller de internationella organ som avses i artikel 11 i konventionen med nämnda artikel. Vad som anges i klimatkonventionen och Kyotoprotokollet gäller naturligtvis oavsett vilken kanal som används för att föra över resurserna. Därmed täcks alla de organ och fonder in som regeringen anger inom ramarna för utvecklingssamarbetet i sin pm. Men dessutom finns samma skrivningar i villkoren för en av de största mottagarna, , dit regeringen har förbundit sig att ge av biståndspengarna under 20092011. I artikel 48 i fondens stadgar anges: Donor countries will ensure that the above contributions are new and additional resources supplementing existing ODA56 flows otherwise available for developing countries.57 4.3.1.4 Sammanfattning: Klimat och utvecklingssamarbete Regeringens anslag i budgetpropositionen av inom ramarna för utvecklingssamarbetet till klimatåtgärder i utvecklingsländer strider mot uttryckliga villkor i såväl som Kyotoprotokollet. Dessutom strider anslaget av till mot fondens stadgar. Enligt villkor i , Kyotoprotokollet och stadgarna för ska de rika ländernas bidrag till tekniköverföring och anpassning i utvecklingsländerna vara nya och additionella, dvs. ligga utanför det ordinarie biståndet. Anledningen är enkel och självklar: Om klimatpengar tas från det ordinarie biståndet innebär det de facto en minskning av fattigdomsbekämpning och arbetet med att nå FN:s millenniemål. Genom att lägga anslagen inom ramen för biståndsbudgeten urholkar regeringen det svenska biståndet. I praktiken drar de ner på fattigdomsbekämpningen genom att istället ge eller låna ut pengar till specifika energiprojekt (som vi som givare ofta väljer) av tveksam karaktär i skuldtyngda länder. Dessutom undergräver man på ett olyckligt sätt trovärdighet i internationella klimatförhandlingar och i utvecklingssamarbetet. anser att bidrag som syftar till att uppfylla ansvar enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ska vara additionella utöver biståndets enprocentsmål. De ska också utgå från de fattiga ländernas intressen och hållbar utveckling. Detta bör ge regeringen tillkänna som sin mening. I det följande avhandlas de anslag för anpassning till klimatförändringar som regeringen lägger in under begreppet internationellt klimatsamarbete inom ramen för utvecklingssamarbete i höstbudgeten. Den del som anslås till utsläppsreduktion har avhandlats i avsnitt 4.2 och upprepas inte här. 4.3.2.1 Anslag till Anpassningsfonden och Enligt regeringens pm gällande budgetpropositionen avsätts under 20092011 för stöd till Anpassningsfonden under Kyotoprotokollet, klimatkonventionens biståndsfinansierade fonder för anpassning (dvs. och ) samt extra stöd till klimatsatsningen inom (). Det framgår inte hur beloppet fördelas mellan de olika mottagarna. Anpassningsfonden upprättades av UNFCCC (COP 13) och anses av många NGO:er och utvecklingsländer vara den enda godtagbara kanalen för bidrag till anpassning i utvecklingsländer. Fonden dras med en enorm underfinansiering, den enda finansieringen är genom CDM (se ovan) av behovet anses vara finansierat.58 Fonden administreras av Global Environment Facility (GEF). Att anslå pengar till Anpassningsfonden är relativt okontroversiellt, det enda man kan säga om detta är att det borde vara mycket, mycket mer. En annan synpunkt, som bl.a. framförs av , är att allt stöd till anpassning bör kanaliseras genom Anpassningsfonden. är däremot mer tveksamt, till stor del av samma generella skäl som anges i 4.2.2 gällande som aktör, men även av andra skäl. är den del av som har till syfte att hjälpa de fattigaste länderna i världen. Verksamheten inleddes och ger pengar till 78 länder varav 39 i . Verksamheten inriktas mot grundläggande fattigdomsbekämpning och stödet ges i form av förmånliga lån. har även uppmärksammat klimatproblematiken, vilket har lett till att verksamheten har en särskild klimatsatsning inom anpassning och energi (mitigation). I det arbetet ska följa Framework (CEIF), ett ramverk som har mycket begränsade kriterier för vad ren energi egentligen innebär. Inom ramarna för CEIF ryms exempelvis både ny kolkraft och kärnkraft. På begäran av givarländerna antog en policy i genusfrågor. Denna anger bland annat att genus ska integreras som en del i alla projekt. omfattade av IDA-projekten åtminstone någon aspekt på genus.59 En förteckning över IDA:s projekt finns på deras hemsida.60 Fonden skapades 2001 under klimatkonventionen och har utvecklats kontinuerligt. Den har ett brett område för investeringar eftersom den syftar till att komplettera andra fonder. Dess fokus anges vara åtgärder för anpassning, i synnerhet kunskapsöverföring, men den rymmer även åtgärder för att möjliggöra utsläppsreduktioner, inklusive satsningar på lågemitterande fossil energi. Fondens uppgift är att hjälpa de minst utvecklade länderna att utveckla så kallade , nationella anpassningsplaner. 4.3.2.2 Anslag till GEF och CTF I regeringens pm anges att man avsätter inom biståndsramen till Global Environment Facility (GEF) och till (). Av regeringens pm framgår inte hur beloppet fördelas mellan mottagarna. Obekräftade uppgifter anger att har anslagits till GEF medan ska kanaliseras genom CTF.61 Att anslå pengar till GEF är förhållandevis okontroversiellt. Fonden har varit den huvudsakliga kanalen för ekonomiska överföringar under ett flertal multilaterala avtal, till exempel konventionen om biologisk mångfald, Montrealprotokollet och klimatkonventionen. Den utgör världens dominerande fond för överföring av medel från rika till fattiga länder för att finansiera insatser i det globala miljöarbetet.62 Vid COP 13 på diskuterades hur de rika ländernas stöd för anpassningen till klimatförändring skulle kanaliseras. Starka krafter från nord ansåg att Anpassningsfonden skulle administreras av , men utvecklingsländerna slogs hårt för att GEF skulle få ansvaret. Så blev det också. Projekten och programmen styrs av FN:s riktlinjer och har ett bra track record.63 Inom klimatområdet sker investeringarna huvudsakligen för att minska utsläpp och klimatpåverkan, men har man även en del arbete för anpassning till klimatförändring. Projekten kan studeras på GEF:s hemsida.64 Vad gäller är situationen likartad med den som beskrivs för och ovan men betydligt allvarligare. Förutom de generella problemen med utbetalningar via finns också stora specifika problem med denna fond. CTF är en av två fonder under det övergripande () som har skapats 2008 av de multilaterala utvecklingsbankerna65 med i spetsen. är tänkt att bli en samling av klimatfonder med olika inriktning och som till skillnad från andra klimatfonder siktar på att generera mycket stora kapitalströmmar. Därigenom skapar man en parallell finansieringsmekanism som står utanför utvecklingsländernas inflytande, dit de rika länderna kan skicka sitt stöd på sina egna villkor. Initiativet till CTF kom då föreslog en global investeringsfond för klimatprojekt.66 Detta följdes av att och stödde förslaget och kompletterade med egna förslag till fonder. Plötsligt stod länderna med en uppsättning förslag som stoppades in under ett gemensamt paraply: . CTF är den fond under CIF-paraplyet som har kommit igång snabbast. Ett första förslag presenterades efter en rekordsnabb process som har kritiserats av utvecklingsländerna eftersom deras insyn har varit begränsad. CTF beskrivs också som helt donor-based.67 Fondens syfte är att träda in som långivare i low-carbon energiprojekt i utvecklingsländerna man ställer upp med förmånliga lån för den extra kostnad som uppstår av att bygga ett lågemitterande kraftverk istället för det alternativ som annars hade byggts. Investeringar från CTF ska huvudsakligen ske i form av lån, vilket bidrar till att öka mottagarländernas skuldbörda, men även gåvor, kreditgarantier eller liknande ska kanaliseras genom samt de multilaterala utvecklingsbankerna. Detta förstärks ytterligare genom att stödet villkoras av att de multilaterala banker som kanaliserar stödet först får granska och godkänna de nationella investeringsplanerna i det land som söker stöd. Nationen måste då uppfylla kriterier för statsförvaltning och eventuell reformering. Således ska mottagarlandet uppvisa makroekonomisk stabilitet och stabil budgetkontroll, liksom åtaganden att skapa an enabling policy and regulatory framework.68 De rika ländernas bidrag till minskade utsläpp och anpassning i utvecklingsländerna ska enligt klimatkonventionen och Kyotoprotokollet vara new and additional, dvs. ligga utanför det ordinarie biståndet. Anledningen är enkel och självklar: Om klimatpengar tas från det ordinarie biståndet innebär det de facto en minskning av fattigdomsbekämpning och arbetet med att nå millenniemålen. Detta var oklart i det första utkastet till CTF () men efter omfattande kritik på denna punkt har ett senare förslag uttryckligen angett att investeringarna ska ligga utanför det normala biståndet. Trots denna förändring möter CTF och hela CIF-paraplyet oförändrat hårt motstånd från många håll. Många inom NGO-världen fruktar att CTF är ett sätt att kringgå och påverka de fonder som finns och är på väg att skapas inom FN-systemet. Den internationella organisationen , som samlar hundratals stora NGO:er från hela världen, anser att pengar som kanaliseras genom inte ska räknas som stöd enligt förpliktelserna i Kyotoprotokollet.69 Kritiken är hård även från utvecklingsländer. miljöminister sa till exempel att landet inte kommer att ta emot stöd som kanaliseras genom CTF.70 och G77-länderna meddelade att de anser att all finansiering som industrialiserade länder lämnar för att uppfylla sina åtaganden i klimatkonventionen och Kyotoprotokollet måste kanaliseras genom FN eller ett organ som utses av FN. Man kommer inte att erkänna stöd via andra kanaler som uppfyllelse av de industrialiserade ländernas åtaganden.71 Ändå fortsätter ett tiotal rika länder, däribland , att lansera CTF stenhårt.72 Vid ett möte i lovade länderna att bidra med till fonden. bidrag uppgår till under 20092011 och i utbyte för detta får man kanske en av åtta platser i fondens , det organ som ska fatta beslut om investeringar med mera. Platserna utses beroende av hur mycket pengar ett land har donerat. Kriterierna för vilka projekt som kan få stöd är dock svaga. Ingenstans definieras vad clean i fondens namn egentligen innebär, men satsningar på kolkraft kan göras där dessa är billigast och ersätter smutsigare kolkraft. Storskalig vattenkraft och investeringar i end-of-pipe-lösningar har en framträdande plats. Det finns heller inga kriterier som utesluter investeringar i kärnkraft. Utöver de klimatbetingade kriterierna ställs andra krav på mottagarlandet och projektet. Dessa definieras dels av kriterier som läggs fram av fonden, dels av policys inom , dels av den aktuella multilaterala bank som stödet kanaliseras genom och kan således variera.73 4.3.2.3Anslag till , FAO och WFP Enligt regeringens pm anslås för perioden 20092011 till mark- och jordbruksfrågor till for Agricultural Development (), Food and () och Programme (WFP). Det framgår inte hur beloppet fördelas mellan mottagarna eller på vilket sätt anslagen kopplas till organisationernas klimatarbete eller huruvida de avser anpassningsåtgärder eller mitigation. är ett FN-organ med särskild uppgift att arbeta med utveckling av livsmedelsproduktion i fattiga länder, och huvudinriktningen är att motarbeta fattigdom på landsbygden. Målet är to empower poor rural women and men in developing countries to achieve higher incomes and improved food security. I detta syfte söker unika lösningar baserade på varje lands specifika förhållanden, vilket ofta innefattar att ge fattiga tillgång till finansiella tjänster, teknik, handel samt mark och andra naturresurser. Stöd kan ges i form av bidrag eller lån och man har cirka 200 pågående program och projekt. FAO är FN:s huvudansvariga organ för bekämpning av hunger. Organisationen består av både rika och fattiga länder och beskriver sig som ett neutralt forum där medlemsländerna kan mötas för att diskutera och träffa överenskommelser. Sedan starten har landsbygdsutveckling varit i fokus. WFP är världens största humanitära organisation och FN:s program för matbistånd. WFP hjälper hungrande och fattiga människor över hela världen och försåg 86 miljoner människor med mat i 80 länder . 4.3.2.4 Anslag till katastrofförebyggande stöd Regeringen avsätter i extra bidrag inom detta område och nämner som exempel genomförande av Framework for Action. Framework tillkom 2005 vid en med syfte att vidta åtgärder i fattiga länder för att förebygga katastrofer. Det kan därmed anses vara inriktat mot anpassning. De 168 deltagande länderna ska se till att riskreduktion är en nationell prioritet och att det finns institutioner som hanterar området, inventera risker och implementera varningssystem (så kallade early warning systems) sprida information och kunskap inom alla sektorer minska den underliggande risken och se till att det finns myndigheter som har beredskap för agerande. Implementeringen av ramverket sker på nationell nivå och understöds i första hand via nätverk och kunskapsspridning. En relativt stor andel av de projekt och program som bedrivs fokuserar på landsbygd och jordbruk.74 4.3.2.5Anslag till bilateralt utvecklingssamarbete Inom ramen för detta område kanaliseras ytterligare under 20092011 genom Sida för anpassningsåtgärder i vissa samarbetsländer, särskilt i och helst där det finns nationella anpassningsplaner (). Liksom inom övriga områden är detaljerna oklara. Sida har ännu inte fått några specifika uppgifter, endast vad som står i regeringens promemoria (4.1). Man väntar sig att få särskilda direktiv kring denna satsning och att dessa anges i ett kommande regleringsbrev framåt . Sida har en rad olika direktiv och policyer för hur arbetet ska bedrivas. Regeringens krav anges i regleringsbrev som publiceras varje gång uppdraget förändras. Utifrån omvärldens och regeringens krav formulerar Sida också egna policyer, som det finns en uppsjö av inom olika områden, skurna på olika sätt. Myndighetens övergripande ståndpunkt är att det handlar om väldigt mycket pengar som ska användas snabbt, och man ser ingen realistisk möjlighet att använda pengarna till nya projekt ledtiderna för att starta upp projekt är för långa. Istället vill man använda anslaget inom befintliga projekt genom att lägga till en anpassningskomponent. Många av de länder där man ser möjlighet att använda pengarna saknar dock NAPA-planer.75 5 Sammanfattning av åtgärderna När regeringen kritiseras för sin passivitet i klimatfrågan hänvisar man ofta till att man prioriterar det internationella arbetet. Detta består i sin tur av två delar som är helt olika till sin natur och konsekvens: den ena handlar om att vara ledande i den internationella debatten och ansträngningarna att skapa en global överenskommelse. Den andra delen handlar om mer konkreta bidrag, till exempel stöd till, eller direkta investeringar i, utsläppsreduktioner i utvecklingsländer, stöd till anpassning med mera. Det är den senare delen som granskas i denna motion, med fokus på åtgärder för utsläppsbegränsningar. Gränsdragningar mellan utsläppsminskning och anpassning är ibland svår, men enligt regeringens pm om klimatsatsningar i höstbudgeten anslås till utsläppsminskning. Av dessa kanaliseras genom CDM och genom bistånd. Av den senare delen går genom GEF och genom . Regeringen har anslagit under 20092011 för investeringar i utsläppsreduktioner genom CDM. I utbyte mot investeringen får staten utsläppskrediter (CER), som motsvarar utsläpp av CO2. Genom att investera i ett CDM-projekt i ett utvecklingsland kan en stat eller ett företag kvitta en minskning som man har åtagit sig att göra hemma mot en minskning i ett annat land. På det sättet kan man behålla (eller öka) sina egna utsläpp. I gengäld ska utsläppen i utvecklingslandet minska. I princip är det alltså ett nollsummespel, man gör utsläppen här istället för där, ett sätt att köpa sig fri från obehagliga men nödvändiga åtgärder.