mot · GX02U348 · 2009-10-06 00:00:00 — Principen för CDM är enkel: Ett land eller företag med åtagande att minska sina utsläpp kan göra en investering som minskar utsläppen i ett utvecklingsland (som saknar åtagande). Staten eller företaget får i utbyte en utsläppskredit (Certified Emission Reductions CER) som innebär att man slipper minska utsläppen hemma. JI fungerar ungefär likadant men gäller investeringar i andra industriländer, huvudsakligen i . Den helt dominerande andelen investeringar genom dessa mekanismer sker i CDM. Hur stor andel av ett lands utsläppsreduktioner som får ske genom CDM eller JI är oklart, men ofta sägs vara en övre gräns. Såväl Kyotoprotokollet som Marrakechavtalen anger att handel med utsläppsrätter skall vara supplementär till de nationella åtgärderna för att fullgöra de kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av utsläpp som gjorts.11 Inom EU pågår nu förhandlingar om att införa ett tak för CDM. har lagt fram ett antal förslag varav det mest långtgående skulle medföra att de flexibla mekanismerna kan stå för av reduktionerna.12 har i dessa förhandlingar drivit en än mer långtgående linje som skulle medföra att så mycket som av åtagande kan göras i andra länder.13 Enligt Kyotoprotokollet är avsikten med dessa mekanismer att bidra till hållbar utveckling i utvecklingsländer bidra till konventionens övergripande mål (minskade utsläpp globalt) bidra till att underlätta de industrialiserade ländernas utsläppsreduktioner.14 Märkligt nog är mekanismens konstruktion sådan att den aldrig kan bidra till globalt minskade utsläpp. I den bästa av världar, om alla projekt vore perfekta, skulle det vara ett nollsummespel där en minskning med X ton i exempelvis kompenserades av en utebliven minskning med X ton i ett industriland. 4.2.1.1Addition centralt problem i CDM Den springande punkten i CDM är att projekt som godkänns inte ska ha kunnat genomföras utan investeringar från rika länder eller företag, de ska vara additionella. Att avgöra detta är emellertid närmast omöjligt och kontrollprocessen är dessutom full av brister och tveksamheter. av projekten anses kunna vara sådana som ändå skulle ha genomförts, vilket innebär att systemet resulterar i ökade globala utsläpp snarare än tvärtom. De globala utsläppen är summan av de industrialiserade ländernas utsläpp under taket plus de ökande utsläppen från utvecklingsländerna 2 CDM-projekt minskar (i bästa fall) utsläppen i utvecklingsländerna men ökar dem i industriländerna, ett nollsummespel 3 Om projekten i utvecklingsländerna hade genomförts även utan CDM innebär de utsläppskrediter som industriländerna får att de globala utsläppen ökar. Men världen är som bekant inte perfekt och problemen med CDM är omfattande kritiken mot mekanismen är förödande i ett stort antal rapporter15. Den går huvudsakligen ut på följande: Mellan av de reduktioner som ska göras i utvecklingsländer är inte verkliga, projekten skulle ha genomförts även utan stöd de är inte additionella. Detta innebär att den uteblivna utsläppsminskningen i det rika landet är ett ökat utsläpp i förhållande till åtagandet och att de globala utsläppen i själva verket ökar.16 En stor del av projekten borde vara föremål för andra regelverk, exempelvis freondestruktionsanläggningar och insamling av metan från soptippar. Många projekt orsakar stora problem för befolkningen i u-länderna17, Systemet är i stora delar kostnadsmässigt kollosalt ineffektivt. Många projekt inte gäller energi eller ny teknik. Huvuddelen av investeringarna går till förhållandevis rika länder såsom , , och går till . Systemet inte klarar en uppskalning. Inte minst utvecklade länder slipper göra de reduktioner som är nödvändiga. Slutsatserna från ett flertal rapporter är att endast ett av CDM:s tre syften uppfylls: att på papperet hjälpa industriländer att nå sina åligganden. CDM bygger ursprungligen på ett brasilianskt förslag inför Kyotoförhandlingarna. Det var då avsett som en fond () under Kyotoprotokollet dit länder som inte kunde genomföra sina utsläppsreduktioner betalade böter som sedan skulle gå till åtgärder i syd. Efter amerikanskt ingripande omvandlades förslaget från en fond till en handelsmekanism en säkerhetsventil som gjorde det möjligt att uppfylla en del av sina åtaganden genom investeringar i utsläppsreduktioner i projektform i andra länder. har utvecklingen gått oerhört fort och fruktar många att CDM håller på att ersätta de ursprungliga kraven på inhemska utsläppsreduktioner det håller på att bli den huvudsakliga mekanismen för investeringsresurser i syd.18 Denna utveckling skulle bortsett från att minska omställningstrycket och teknikutvecklingen i nord medföra stora problem i syd eftersom det är nord som helt bestämmer vad som ska göras, som äger patenten, projekten och tekniken. Förre miljöministern i , Prodipto Ghosh, anser att en fortsatt utveckling av CDM och utländska investeringar (FDI) i klimatteknik kommer att leda till att hans land hålls kvar i fattigdom i minst tre generationer.19 Ett annat problem är att CDM genom sin konstruktion endast kan beröra enskilda projekt. Strukturella samhällsinsatser vilka ofta kräver mycket stora investeringar kan aldrig komma ifråga. Ytterligare ett problem med en större mängd CDM är att systemet inte klarar de mängder det skulle bli fråga om. finns stora problem med kontroll av projekten; att öka takten dramatiskt skulle innebära ännu sämre kontroll. Ur utvecklingsperspektiv har CDM fler inneboende nackdelar och begränsningar. Mekanismen innebär att utvecklade länder genomför de mest kostnadseffektiva åtgärderna tar de lågt hängande frukterna för att kompensera sina egna utsläpp, och lämnar de tunga strukturella investeringarna till utvecklingsländerna att själva ta hand om. En annan faktor som tydligt visar vilken begränsad funktion i tekniköverföringen som CDM kan bidra med är att hela systemet bygger på att utsläppen i syd inte är reglerade, de saknar tak. Detta är i längden inte hållbart, inom måste även utsläppen i syd regleras och minska.20 Då saknas utrymme för syd att tillfredsställa de rikare ländernas oförmåga att minska sina egna utsläpp.21 Om man till exempel tänker sig att EU skulle köpa CDM-krediter för att på detta sätt täcka av sina utsläpp istället för att minska dem hemma, skulle det krävas två och en halv miljarder utsläppskrediter . Detta ska jämföras med de 220 miljoner krediter som alla dagens 1150 CDM-projekt anses ge. Även om det vore möjligt att bygga ut systemet så mycket skulle det kraftigt reducera utvecklingsländernas utrymme för utveckling när även deras utsläpp förr eller senare begränsas. Med anledning av systemets många och allvarliga brister har bl.a. WWF utvecklat en egen standard för CDM, Gold Standard22, som är en stämpel man sätter på projekt med högre krav. Endast ett mycket litet antal sådana projekt finns i verkligheten och även i denna form är CDM tveksamt eftersom det har ovanstående begränsningar. Slutsatsen blir att CDM även om man skruvar på alla skruvar man hittar och trimmar det till maximal effektivitet i alla avseenden aldrig kan bli ett fungerande storskaligt system för tekniköverföring. Det enda positiva man kan säga om CDM är att av investeringarna går till FN:s nyinrättade anpassningsfond, vilket täcker mindre än en procent av fondens behov. Statliga investeringar i CDM kan ske på två sätt, antingen bilateralt genom direkta investeringar i ett specifikt projekt, till exempel ett kraftverk i , eller multilateralt genom att anslå pengar till olika fonder som handlar med CDM-krediter, så kallade Certified Emission Reductions (CER). investeringar i CDM sker genom och har skett på båda sätten.23 tillhör de länder som hade en avvaktande inställning när de flexibla mekanismerna infördes i Kyotoprotokollet. Det fanns en oro för att mekanismerna skulle fungera dåligt och främst utgöra ett sätt för utvecklade länder att smita undan från utsläppsreduktioner i sina egna länder. Därför har historiskt haft ett begränsat program för investeringar i projekt inom dessa mekanismer. Den skepsis som den tidigare regeringen hade gentemot mekanismen har i hög grad präglat inriktningen på det svenska deltagandet. Målet med engagemanget uttrycktes på följande sätt: För att bidra till att utveckla dessa mekanismer till trovärdiga och effektiva element i det internationella klimatsamarbetet bedriver verksamhet med att utveckla, genomföra och utvärdera investeringsprojekt som begränsar utsläpp av växthusgaser till atmosfären.24 Samma målsättning kommer till uttryck i målbeskrivning för deltagandet i de flexibla mekanismerna: Målet är att bidra till att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer gemensamt genomförande (JI), mekanismen för en ren utveckling (CDM) och internationell handel med utsläppsrätter, till trovärdiga och effektiva instrument i det internationella klimatsamarbetet, främst genom att delta i och genomföra konkreta projekt.25 Anslagen i statsbudgeten har också varit förhållandevis små. I budgetpropositionerna anslogs . I statsbudgeten , vilken i hög grad byggde på den förra regeringens förslag, anslogs endast till flexibla mekanismer.26 Sammantaget uppgår investeringar i CDM och JI genom till sedan 2002.27 I budgetpropositionen klargör emellertid regeringen att nu gör en kovändning och satsar fullt ut på investeringar i dessa mekanismer. Regeringen arbetar också för att öka andelen CDM som tillåts inom EU. går därmed in i gruppen av länder som vill att CDM ska spela en större roll och 15-faldigar anslaget från 18 miljoner till . Enligt regeringen har man ännu inte bestämt hur pengarna ska användas, men man menar att huvuddelen av anslaget måste gå till CDM-projekt eftersom det saknas kapacitet i andra program.28 En central del i regeringens argumentation för CDM bygger på att det är billigare att minska utsläppen i andra länder än i . I samband med att regeringen anslog till CDM-projekt sade till exempel miljöminister (): Internationella klimatinvesteringar ger stora utsläppsminskningar för pengarna. De 670 miljoner som avsätts motsvarar satsningar på utsläppsminskningar på i Sverige.29 En förfrågan hos visar att man saknar konkret underlag för uttalandet. Tjänstemän refererar till att det är allmänt känt och hänvisar sedan till ekonomer på som i sin tur hänvisar till egen forskning.30 Uppenbart finns det studier som visar en sådan kostnadsskillnad i teorin, men verkligheten visar något helt annat. investeringar i klimatsmarta projekt utomlands sköts av . Enligt myndighetens årsredovisning31 var kostnaden för ett tons utsläppsminskning genom de svenska projekten ungefär fyra till . Som jämförelse är marknadspriset för en utsläppsrätt ett ton CO2 , alltså bara en och en halv till fyra gånger mer än kostnaden för minskningar genom CDM. En utredning32 genomförd av ITPS visar att det i huvudsak är en myt att utsläppsminskningar är billigare att göra i andra länder än i . På mycket kort sikt på marginalen finns det fall där det stämmer, men det beror på att man väljer mycket enkla och billiga åtgärder, så kallade lågt hängande frukter, som kommer att ta slut väldigt fort. Problemet är att dessa projekt görs istället för de helt nödvändiga åtgärder som krävs i transport- och energisystemet på hemmaplan. Man skjuter upp nödvändiga åtgärder, vilket kan visa sig vara samhällsekonomiskt dyrare. För de delar av investeringarna som görs multilateralt genom fonder är kostnadseffektiviteten än mer tveksam. Många av de projekt som genomförs globalt har en katastrofalt låg kostnadseffektivitet och har genom () varit delaktigt i de värsta de skandalomsusade investeringarna i insamling och destruktion av , en biprodukt från kemiindustrin vid tillverkning av gaser för kylskåp.33,34 Dessa projekt utgör en mycket stor andel av de globala CDM-investeringarna, av alla investeringar sker i destruktion av HFC23, främst i och . Upp emot hade investerats i sådana projekt . Oberoende studier visar dock att kostnaden för destruktionen i själva verket hade varit 50 gånger lägre, , om den hade genomförts utanför CDM.35 Dessutom skapar mekanismen ett incitament att inte införa lagstiftning eller andra regleringar av tillverkningen, vilket vore mycket mer effektivt. Kemiindustrin tjänar dubbelt så mycket på att destruera HFC-23 som på tillverkning av den gas som är dess upphov, och det finns en oro för att fabrikerna ökar sin produktion i det enda syftet att tjäna mer på destruktionen.36 Därtill tjänar den kinesiska staten enorma belopp på projekten eftersom av investeringarna tas ut i skatt. Genom CDM-projekt 20092011 köper regeringen sig rätten att släppa ut drygt mer koldioxid (CO2) än åtagande enligt Kyotoprotokollet. Eftersom än så länge med bred marginal klarar sina åtaganden behöver man just nu inte använda de krediter man får i utbyte. Men prognosen pekar mot att de svenska utsläppen ökar och då kan plocka fram dessa krediter. Regeringens lappkast i CDM-frågan är oroande, särskilt i kombination med det aggressiva arbetet för att öka den tillåtna mängden CDM i EU. Allt fler rapporter pekar på mekanismens inneboende problem och nackdelar, både för klimatet och för hållbar utveckling. Dessutom finns stora frågetecken om dess kostnadseffektivitet, framför allt och om systemet utvidgas. Särskilt uppseendeväckande är det då att det enligt , och Miljödepartement saknas en övergripande utvärdering av den svenska CDM-strategin och gjorda insatser hittills.37 Förvisso är ledtiderna långa och det kommer att ta innan man vet precis hur stora utsläppsminskningar som sker i de aktuella projekten och genom de fonder deltar i. Men detta ändrar inte behovet av att göra en övergripande utvärdering av systemet. deltagande motiveras ju trots allt fortfarande formellt av att man vill påverka systemet. Innan man 15-faldigar insatserna bör man väl veta om strategin är framgångsrik och om CDM generellt leder till de utsläppsminskningar som eftersträvas? insatser genom CDM och JI inleddes inom ramarna för Programme (SICLIP). Arbetet är långsiktigt och projektcykeln lång, det tar från att ett projekt har identifierats till att utsläppsreduktionerna i form av CER levereras. De bilaterala CDM-projekt som har investerat i genom åren är få: fyra biobränsleeldade kraftverk, varav ett i och tre i , ett engagemang i kinesisk vindkraft, ett effektivseringsprojekt vid en cementfabrik i samt planer på ett projekt i . Flera av dessa rymmer tveksamhet på något sätt, till exempel vad gäller additionalitet och bidrag till hållbar utveckling, men skulle behöva studeras i större detalj. När det gäller multilaterala investeringar, dvs. investeringar i fonder, har (2007) satsat miljoner i den nybildade (), som sköts av (), och lika mycket i . Vilka specifika projekt dessa fonder i sin tur satsar i har inte gått att utreda i detalj, men det finns ingen anledning att tro att de skulle vara av högre kvalitet än genomsnittet för CDM-projekt. Nedan följer ett par exempel på satsningar. Enligt ett internt material38 hade APCF då 45 projekt i pipelinen, samtliga i , varav 14 i och 8 i . Av dessa bestod 18 av preliminära överenskommelser och en var en undertecknad överenskommelse. Den sistnämnda gäller byggandet av ett vattenkraftverk i Erlongshan i . Eftersom fonden är nybildad finns ännu inget track record för projekten och inte heller några belysande exempel. Riktlinjerna för fonden nämner heller ingenting om policyfrågor såsom genus, fattigdom, hållbar utveckling eller liknande.39 En förfrågan om fondens policy i dessa frågor har skickats till fondens informationsansvarige men något svar har inte inkommit. De projekt som befinner sig i pipelinen utgörs till av vattenkraft, avfallshantering, energieffektivisering, biomassa, vindenergi, biogas, geotermisk energi och till av metangasutvinning från kolgruvor. Detaljer kring dessa projekt har inte gått att hitta. () skapades och är ett samarbete där sex länder och 17 företag investerar i utsläppsreduktioner genom CDM och JI. PCF skulle ursprungligen vara en katalysator för att kick-starta privata investeringar i förnybar energi i utvecklingsländer. har fonden fått stor betydelse när det gäller att bestämma reglerna i den internationella koldioxidhandeln och man har frångått det ursprungliga kravet på att de energikällor man investerar i endast ska utgöras av förnybar energi. PCF har fungerat som experimentverkstad för utsläppshandel och många av projekten har haft negativa effekter på både folkhälsa och miljö. Fonden har kritiserats hårt för de negativa konsekvenserna av de projekt man engagerar sig i.40 Rent allmänt är det en fråga om som aktör. har ett solitt dåligt track record när det gäller klimat- och energifrågor: Bankens investeringar i fossila projekt ökar stadigt, och man investerar mer i klimatstörande projekt än vad man gör i klimaträddande. Projekten är heller inte anpassade till lokala förhållanden och enligt Forum Syd har mottagarna litet i princip noll inflytande över hur pengar som kommer från bankens fonder ska användas.41 kliver också alltmer fram som ett (nord-)alternativ till de mekanismer som beslutas i (någorlunda) demokratisk ordning inom UNFCCC. De fonder banken sjösätter eller inriktar mot klimat riskerar att undergräva det internationella klimatarbetet och i synnerhet syds inflytande. (se ovan) var den första klimatfond som skapade; har man elva olika fonder inom detta område och fler är på väg. Ett annat problem är att de pengar som betalas ut via bankens fonder (bl.a. och ) sker i form av lån (detta gäller inte PCF eftersom det handlar om handel med utsläppsrätter varken gåva eller lån). Därmed får de fattiga länderna låna pengar av den rika världen till anpassningen trots att de rikare länderna har lovat att stödja anpassningen. Många utvecklingsländer och NGO:er har meddelat att de är skeptiska till fonder och flera (bl.a. ) har sagt att de kommer att vägra räkna pengar som kanaliseras genom som en del av de pengar som har utlovats för klimatåtgärder. har också uteslutit som finansieringskanal inför förhandlingarna i och 2009. Men det finns också en mycket stark kritik specifikt mot PCF. Fonden har investerat i ett drygt tjugotal projekt, varav 15 verkar vara CDM (dvs. projekt i utvecklingsländer). Huvuddelen av dem finns i och , endast 2 i . 42 Fonden har stora investeringar i de hårt kritiserade freondestruktionsanläggningarna i (se även avsnitt 4.2.4).43 Kritiken handlar huvudsakligen om låg kostnadseffektivitet och ett flagrant resursslöseri. Av de afrikanska projekten gäller det ena byggandet av diesel- och vattenkraftverk i , medan det andra gäller insamling av metangas från soptipparna Marianhill och La i , . Fonden har varit djupt involverad i en skandalös affär gällande största soptipp, Bisasar Road i . Tippen ligger i ett fattigt område där en stor andel av befolkningen drabbades av cancer och soptippen ansågs kunna vara orsaken. Myndigheter lovade att stänga tippen men ingenting hände. Anledningen var att man skulle tjäna stora pengar på CDM-pengar från PCF om tippen hölls öppen. Enligt uppgift har fonden avvecklat sitt engagemang i Bisasar Road, men Marianhill och La anses vara en del av samma grundläggande problem.44 Att genomföra utsläppsminskningar genom flexibla mekanismer främst CDM har blivit regeringens främsta strategi i klimatfrågan. I höstbudgeten 2008 anslog man under 20092011 för investeringar i utsläppsreduktioner genom CDM. I utbyte mot investeringen får staten utsläppskrediter (CER), som motsvarar utsläpp av CO2. I princip är det alltså ett nollsummespel, man gör utsläppen här istället för där, ett sätt att köpa sig fri från obehagliga men nödvändiga åtgärder. Men många rapporter pekar på att en stor andel av CDM-projekten, , inte ger verkliga utsläppsreduktioner som får utnyttja utsläppskrediten fullt ut. Därmed leder regeringens strategi i verkligheten troligen till ökade globala utsläpp. CDM kritiseras också av andra skäl. Ett av dem är att det inte medför den åsyftade tekniköverföringen från rika till fattiga länder. Nästan alla CDM-projekt sker i mer avancerade utvecklingsländer såsom , , och , i . Dessutom får utvecklingslandet sällan tillgång till tekniken, den fortsätter att ägas av företag i de rikare länderna. Ett tredje problemområde är att CDM-projekten ofta saknar relevans för övergången till hållbar utveckling, särskilt eftersom investeringar genom CDM per definition gäller mindre projekt medan hållbar utveckling styrs av mer strukturella förändringar. Mycket tyder också på att CDM ibland utgör ett incitament för fattiga länder att inte införa nationell lagstiftning eftersom de då skulle förlora möjligheten att få CDM-pengar. Slutligen kan CDM aldrig bli någon stor och betydelsefull faktor i klimatarbetet på grund av de omfattande krav och kontroller som måste ställas om systemet ska bli trovärdigt. Med tanke på de dåliga resultat som CDM ger vore detta direkt skadligt för klimatarbetet: De brister som finns i systemet skulle förvärras om mekanismen trappas upp. Regeringen 15-faldigar nu anslaget till CDM, trots den allvarliga kritik som framförs från forskare, NGO:er och andra håll. Satsningen utgör ett lappkast i politiken, där går från att vara en återhållsam aktör vars främsta syfte i sammanhanget har varit att reformera systemet, till att satsa fullt ut för att utnyttja de möjligheter som ges. Inte nog med att man kraftigt ökar de svenska anslagen, man driver även i internationella sammanhang att mängden CDM ska ökas. Regeringens motiveringar är flera, men en central del handlar om att det är mer kostnadseffektivt att genomföra minskningar i andra länder än i . Detta är mycket tveksamt, men även om det stämmer gäller det i så fall bara på kort sikt. På lite kommer de billiga projekten i utvecklingsländer att ta slut. De minskningar som behöver göras är också så omfattande att svenska insatser inom transport- och energisektorerna är ofrånkomliga och ju längre vi väntar, desto dyrare och besvärligare blir det. Hela denna omvälvning av klimatpolitik sker utan att man först har gjort någon utvärdering av den svenska CDM-strategin och de projekt som genomförts . de gröna anser att satsningar genom Clean Development Mechanism, CDM, ska uppfylla mycket höga krav, minst s.k. Gold Standard. Investeringar i CDM får inte vara förenade med att eller EU ökar sina egna utsläpp i förhållande till våra åtaganden och att de utsläppskrediter som erhålls ska annulleras. Detta bör ge regeringen tillkänna som sin mening. 4.3 Insatser inom ramen för utvecklingssamarbetet En av de stora frågor som ska lösas innan ett nytt klimatavtal kan antas i är finansiering av både teknik för utsläppsreduktion och stöd för anpassningsåtgärder till utvecklingsländer. Behovet anses enormt och trots att de rika länderna genom klimatkonventionen och Kyotoprotokollet har förbundit sig att stå för finansieringen finns ännu inga fungerande system. En av regeringens större satsningar i klimatarbetet är att anslå pengar ur statsbudgeten för dessa ändamål. Anslaget kanaliseras genom minst 13 olika organisationer och fonder, främst inom FN, och Global Environment Facility (GEF). Den exakta fördelningen av anslagen är ännu inte offentlig. Den sammanlagda satsningen under 20092011 uppgår till . Enligt regeringens pm45, där satsningen presenterades , kommer från ramen för utvecklingssamarbetet, dvs. biståndsbudgeten (se tabell 1). Detta bekräftas också av uppgifter i budgetpropositionen. I avsnittet Global utmaning: Klimatförändringar och miljöpåverkan anger regeringen följande: Regeringen gör under 20092011 en särskild klimatsatsning i storleksordningen 1,3 miljarder inom utvecklingssamarbetet. Målet för satsningen är främst att på ett effektivt sätt bidra till långsiktigt anpassningsarbete i de fattigaste länderna, men också att bidra till utvecklingsländernas åtgärder för att begränsa halten av växthusgaser, bl.a. genom energieffektivisering, ökad tillgång till bättre teknik och alternativa energikällor samt återbeskogningsprojekt.