mot · GW02Fi26 · 2009-05-04 00:00:00 — Skillnaderna i det finansiella sparandet är inte mycket att orda om, dessa beror naturligtvis på finanskrisen och den djupa lågkonjunkturen. Den offentliga sektorns finansiella sparande, VP 09 långsiktskalkyl (basscenariot), % av BNP Källa: VP 09, s. 196. Den intressanta skillnaden består i hur sparandet förväntas utvecklas , . Överskottsmålet har ju framför allt motiverats av den demografiska utvecklingen. Regeringen anger i vårpropositionen fortfarande detta skäl som det främsta motivet till överskottsmålet. Man uttrycker det på följande sätt: Överskottsmålet motiveras i huvudsak av den demografiska utvecklingen.33 Men diagram 14 ovan visar ju att den s.k. demografiska puckeln nu helt plötsligt inte alls leder till några offentliga underskott (givet nämnda beräkningsförutsättningar). Det ska därför bli intressant att se hur regeringen framöver kommer att motivera överskottsmålet. Frågan om välfärdens långsiktiga finansiering har varit en central politisk fråga . Ämnet har också aktualiserats av att Kommuner och Landsting (SKL) initierat en politisk beredning i ärendet. Beredningen har bl.a. resulterat i rapporten samtal om välfärdens finansiering (2009). Ett centralt tema i debatten om välfärdens långsiktiga finansiering är frågan om den demografiska utvecklingen och vilka effekter denna för med sig på de offentliga finanserna. Såväl den förra som dagens regering redovisar regelbundet olika typer av långsiktskalkyler över hur de offentliga finanserna utvecklas på lång sikt, givet vissa antaganden. I långsiktskalkylernas basscenarier antas oförändrad ambitionsnivå inom välfärdspolitiken, samt konstanta skattesatser. Analysen av dessa kalkyler har fram till årets ekonomiska vårproposition benämnts de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Detta begrepp har definierats tydligt och är tänkt som en vägledning för dagens politiker i deras beslutsfattande. Regeringen har bytt namn på denna definition och kallar den numera för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Regeringen definierar denna på följande sätt: Finanspolitiken är inte långsiktigt hållbar om de skatteintäkter och övriga intäkter som följer av dagens skatte- och avgiftsregler är otillräckliga för att över tiden finansiera de utgifter som följer av dagens välfärdssystem.34 Vi är fullt medvetna om att definitionen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet inte direkt är att betrakta som en del av det nuvarande finanspolitiska ramverket, vilket detta kapitel handlar om. Men eftersom den demografiska utvecklingen utgör det främsta motivet till överskottsmålet, och då den är en central variabel i regeringens analys av huruvida de offentliga finanserna är hållbara på lång sikt, väljer vi att i detta kapitel redogöra för vår syn på huruvida regeringens definition av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är ändamålsenlig. I långsiktskalkylens basscenario i VP 09, som diagram 14 ovan representerar, kommer regeringen fram till att finanspolitiken är näst intill långsiktigt hållbar. Det scenario som regeringen beskriver som nästintill hållbart baseras bl.a. på följande utveckling av de offentliga finanserna och den ekonomiska utvecklingen i stort. Som framgår av diagrammet uppvisar de offentliga finanserna överskott under hela prognosperioden (förutom de underskott som föreligger i närtid på grund av finanskrisen). Detta resulterar i att den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet bedöms till 17,av BNP . Baserat på dagens BNP motsvarar det en nettoförmögenhet på ca 550miljarder kronor. Den offentliga sektorns bruttoskuld, vars gränsvärde i är satt till av BNP, beräknas 2060 till 4,. Den fråga vi ställer oss är: På vilket sätt är det ändamålsenligt att beskriva en sådan utveckling av de offentliga finanserna som finanspolitiskt näst intill långsiktigt hållbar. För att finanspolitiken enligt regeringens definition ska vara långsiktigt hållbar krävs skattehöjningar eller utgiftsminskningar på motsvarande 0,av BNP under prognosperiodens . Detta kan ställas i relation till att regeringen har sänkt skatterna med av BNP. Och det kan också ställas i relation till att såväl BNP som den privata konsumtionen beräknas öka med , vilket antyder att utrymmet för framtida skattehöjningar torde vara icke försumbart. Vi har mot den bakgrunden svårt att se att regeringens definition av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är, för att uttrycka det milt, speciellt adekvat. Regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet blir direkt besynnerlig vid en jämförelse med regeringens motsvarande bedömning i budgetpropositionen (BP 09) och ekonomiska vårproposition (VP 08). Bassenariot i långsiktskalkylerna i dessa propositioner baseras på samma antagande som basscenariot i årets ekonomiska vårproposition, dvs. oförändrad välfärdsambition och konstanta skattesatser. I basscenariot i såväl VP 08 som BP 09 är de offentliga finanserna vid dess slutår svagare (dock alltjämt mycket starka) jämfört med de offentliga finanserna i VP 09 . Trots detta kom regeringen i dessa långsiktskalkyler fram till den motsatta slutsatsen, dvs. att de offentliga finanserna var långsiktigt hållbara. Detta märkliga förhållande åskådliggörs nedan i tabell 2 där olika nyckeltal för de offentliga finanserna redovisas för respektive propositions basscenario. Av naturliga skäl jämförs nyckeltalen eftersom det är slutåret för långsiktskalkylen i såväl VP 08 som BP 09. Den indikator som regeringen använder för att bedöma finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är framför allt den s.k. S 2-indikatorn.35 Ett positivt tecken indikerar att de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara, medan det omvända gäller om S 2-indi-katorn är negativ. Nyckeltal offentliga finanser i regeringens långsiktskalkyler (basscenariot), 2050, % av BNP Bruttoskuld (Maastrichtskulden) Regeringens bedömning avseende hållbarhet Källa: VP 09: bilaga 4, s. 16 (nyckeltal), s. 196 (hållbarhet), s. 197 (S 2-indikatorn). BP 10: s. 254 (nyckeltal), s. 255 (hållbarhet), s. 255 ( S 2-indikatorn). VP 08: s. 174 (nyckeltal), s. 175 (hållbarhet), s. 175 (S 2-indikatorn). De offentliga finanserna är mycket starka i samtliga nämnda långsiktskalkyler. Enbart utifrån det kriteriet borde en meningsfull definition av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet vara lättbesvarad, dvs. de offentliga finanserna är med stor marginal långsiktigt hållbara. Men det riktigt besynnerliga i regeringens beräkningar är det som framgår av tabellen ovan. Regeringen har reviderat ned den demografiska utvecklingens effekter på de offentliga transfereringarna. Detta avspeglas dels i den beräknade skillnaden mellan hur den offentliga sektorns finansiella sparande utvecklas i långsiktskalkylernas basscenarier i BP 09 och i VP 09 jämför diagram 13 och diagram 14 ovan. Denna skillnad återspeglas naturligtvis i skuldkvoternas utveckling se tabellen ovan. Till följd av ett genomsnittligt högre sparande i långsiktskalkylen i VP 09 är den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet högre i VP 09 än i BP 09 (och VP 08) och bruttoskulden lägre. Ändå kommer regeringen till slutsatsen att finanspolitiken i VP 09 inte är långsiktigt hållbar, medan man kommer till den motsatta slutsatsen i BP 09 och VP 08, trots att de offentliga finanserna i dessa kalkyler alltså är svagare. Utöver de argument vi anfört ovan visar detta på orimligheten i regeringens definition av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Vi tror dessutom att denna definition av de offentliga finansernas långsikta hållbarhet utgör ett lockande verktyg för de politiker som av olika skäl vill minska de offentliga välfärdsambitionerna. har systemet med utgiftstak för statsbudgeten tillämpats. Utgiftstaken anges i nominella termer och föreslås i allmänhet i förväg. I kompletteringspropositionen presenterades motiven till att införa ett system med utgiftstak. Ett syfte som angavs var att ett utgiftstak kan förebygga en utveckling där skatteuttaget måste höjas trendmässigt. Genom att begränsa utgifterna kan skattehöjningar undvikas och skattesänkningar möjliggöras. Systemet med utgiftstaken gör det svårare att genomföra olika typer av sociala reformer på statsbudgetens utgiftssida som något motsvarande golv för statens inkomster saknas. Detta visar sig tydligt i den nuvarande regeringens förda politik där regeringen på bara har sänkt skatterna med som man inte ens tillför kommunsektorn tillräckligt med resurser för att förhindra personalneddragningar, vilket, förutom försämrad välfärd, dessutom förvärrar lågkonjunkturen. En annan svaghet med utgiftstaken har sin grund i svårigheterna att prognostisera statens utgifter. En stor del av statens utgifter är konjunkturkänsliga och påverkas i hög grad av pris- och löneutvecklingen. När ekonomin går in i en kraftig lågkonjunktur ökar utgifterna för bl.a. a-kassan. Detta kan då innebära att utgiftstaken blir hotade så att man därför inte har råd att motverka lågkonjunkturen med en aktiv arbetsmarknadspolitik. Därför är det oklokt att sätta ett tak för statsbudgetens utgifter i förväg. Detta avspeglas tydligt i regeringens ekonomiska vårproposition . Utgifterna för arbetslöshetsersättningen ökar snabbt i takt med den stigande arbetslösheten. Detta innebär att regeringen nu känner att det fastlagda utgiftstaket riskerar att överskridas. Därför bokför regeringen sitt tillfälliga stöd till kommunsektorn på , inte års budgetår, utan som en decemberutbetalning . För , som hade ett organiserat samarbete under den gamla riksdagsmajoriteten tillsammans med Socialdemokraterna och , är detta inget nytt. och 2000-talets första år ökade utgifterna för sjukpenning och sjuk- och aktivitetsstöd kraftigt. Detta fick till följd att utgiftstaken hotade att överskridas. klarade sig utgiftstaken under samtliga år. Lösningen bestod av en blandning av den typen av kreativ bokföring som regeringen nu håller på med och i vissa fall tämligen dramatiska besparingar på en del myndigheter mitt under pågående budgetår. Sammantaget visar dessa exempel på det okloka i att låsa fast statens utgifter i förväg, ett system som regeringen nu dessutom vill göra än mer stelbent och lagreglerat.39 Systemet med utgiftstaken bli särskilt problematiskt utifrån det sätt som staten redovisar infrastrukturinvesteringar i statsbudgeten. Till skillnad från kommuner och företag har staten ingen särskild investeringsbudget. Investeringar i väg och järnväg sker i regel genom att staten tar upp kostnaden för investeringen på ett anslag. När infrastrukturinvesteringar finansieras med anslag innebär detta att anslag tas i anspråk i takt med att utgifterna uppstår. Kombinationen av snålt tilltagna utgiftstak och infrastrukturinvesteringar som direktavskrivs innebär att investeringar får konkurrera om utrymmet under utgiftstaken med löpande utgifter som sjukpenning, barnbidrag m.m. Detta riskerar att leda till att viktiga samhällsinvesteringar inte kommer till stånd eller skjuts . Det är därför inte helt förvånande, om än anmärkningsvärt, när statsminister avvisade Klimatberedningens förslag om ökade tåginvesteringar med att det blir för dyrt och att utgifterna för dessa investeringar måste vägas mot olika typer av transfereringar till hushållen. Denna ordning har uppenbara svagheter. Vi menar att staten, i likhet med vad som är fallet med kommuner och företag, borde ha en särskild investeringsbudget. 14.2Riktlinjer för finans- och penningpolitiken menar att full sysselsättning ska vara det övergripande och överordnade målet för den ekonomiska politiken. Vi menar att de ramverk och institutionella förhållanden som för tillfället omgärdar finans- och penningpolitiken försvårar en politik för full sysselsättning. Under den nuvarande penningpolitiska regimen bär penningpolitiken i normalfallet huvudansvaret för stabiliseringspolitiken. Men saknar ett mål om att stabilisera produktion och sysselsättning. Penningpolitiken vägleds i stället av en ensidig prisstabiliseringsnorm. Förändringar i nominell efterfrågan antas snabbt slå igenom i motsvarande förändringar i priser och löner, utan några mer påtagliga effekter på resursutnyttjandet. Vi menar att penningpolitiken måste baseras på en mer verklighetstrogen grund, där nominella priser och löner är trögrörliga på kort sikt. Detta skapar ibland recessioner och ekonomisk överhettning. Problemet är att en penningpolitik som enbart vägleds av ett inflationsmål saknar mekanismer för att parera konjunktursvängningarna och understödja en politik för full sysselsättning. Och även om vi är det enda partiet i som ifrågasätter utformningen av dagens penningpolitiska regim har vi gott stöd utomlands. Så här skrev förre chefsekonom , tillika Nobelpristagare i ekonomi, om inflationsmålspolitik i allmänhet och dåtidens försök av skilda centralbanker att via räntehöjningar stävja en inflation som bestäms av världsmarknadspriserna: This crude recipe is based on economic theory or empirical evidence; there is no reason to expect that regardless of the source of inflation, the best response is to increase interest rates. One hopes that most countries will have the good sense not to implement inflationtargeting.40 menar att penningpolitiken i stället bör baseras på utvecklingen i den reala ekonomin där penningpolitik ska understödja det övergripande målet om full sysselsättning i den ekonomiska politiken. Utöver att målen för penningpolitiken bör ändras borde styrningen av demokratiseras. Kombinationen av ett ensidigt mål om prisstabilitet och en lagstadgad oberoende Riksbank medför att finanspolitiska åtgärder i syfte att öka sysselsättningen ibland motverkas av genom räntehöjningar utifrån en argumentation att ökad sysselsättning riskerar att hota inflationsmålet. Detta leder till ett olyckligt s.k. dubbelkommando i den ekonomiska politiken. Räntebesluten bör underställas riksbanksfullmäktige för att få en samverkande finans- och penningpolitik som understöder det övergripande målet om full sysselsättning. Det finanspolitiska ramverket behöver ses över på flera punkter. För det första finns det synnerligen goda skäl att ifrågasätta överskottsmålet. Detta mål innebär att de offentliga finanserna måste gå med ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel. Målet infördes bl.a. mot bakgrund av den kraftiga ökningen av statsskulden under 1990-talskrisen. stod bakom överskottsmålet då det infördes för vi menade att det var viktigt att få ned statsskulden till rimliga nivåer. Detta syfte med överskottsmålet är uppfyllt, och de svenska offentliga finanserna är bland de absolut starkaste i hela OECD-området. Naturligtvis går de offentliga finanserna under den nuvarande djupa lågkonjunkturen med underskott, men den offentliga finansiella förmögenhetsställningen är fortfarande stark. Den offentliga finansiella nettoförmögenheten bedöms uppgå till 356miljarder kronor, och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) beräknas till av BNP . Gränsvärdet för bruttoskulden i är satt till av BNP. Mot denna bakgrund är det svårbegripligt att framhärda i att även framgent ska ha ett medelfristigt överskottsmål som den nuvarande ekonomiska krisen kräver betydande finanspolitiska stimulansåtgärder och det finns stora eftersatta behov inom sjukvården, skolan, äldreomsorgen osv. De kommande demografiska utmaningarna möts inte genom sparande utan genom kloka investeringar i infrastruktur, sjukvård, forskning och utbildning m.m. Bara genom folk i arbete kan vi möta framtidens utmaningar. Utgiftstaken sätter en övre gräns för de statliga utgifterna framåt. Systemet med utgiftstaken gör det svårare att genomföra olika typer av sociala reformer på statsbudgetens utgiftssida som något motsvarande golv för statens inkomster saknas. Utgiftstaken är problematiska ur demokratisk synvinkel eftersom systemet gör det svårare för folkliga krav på förbättrad välfärd att slå igenom som praktisk politik. De treåriga utgiftstaken leder till, i synnerhet i kombination med det sätt på vilket man bokför investeringar i statsbudgeten, att många, för samhället viktiga, investeringar riskerar att inte komma till stånd. Detta system bör avvecklas eller reformeras. Förändrade eller slopade normer i den ekonomiska politiken leder inte i sig till full sysselsättning. Men den nuvarande finans- och penningpolitiken har mycket få inslag stabiliseringspolitik i syfte att stabilisera produktion och sysselsättning. Detta åskådliggörs nu nästan på ett nästan övertydligt sätt i regeringens vägran att sjösätta rejäla finanspolitiska stimulansåtgärder. Det verkliga motivet till regeringens finanspolitiska passivitet kan vi inte veta, men det torde inte vara en alltför vågad gissning att det har sin grund i en rädsla hos regeringen att en finanspolitisk expansion kan komma att hota utgiftstaket och resultera i ett finansiellt sparande som är oförenligt med överskottsmålet. Oavsett vad regeringens verkliga motiv till sin vägran till ordentliga finanspolitiska stimulansåtgärder är kommer detta att medföra att arbetslösheten blir högre än nödvändigt. Och vi vet att stora fall i sysselsättningen tenderar att få långsiktiga effekter. De europeiska erfarenheterna pekar tämligen entydigt på att stora tillfälliga ökningar av arbetslösheten även får permanenta effekter. Vår kritik av de nuvarande ramverken som omgärdar finanspolitiken ska ingalunda tolkas som att vi emotsätter oss starka offentliga finanser. En stark offentlig förmögenhetsställning stärker omvärldens förtroende för den svenska ekonomiska politiken och stärker finanspolitiska åtgärders effekter när ekonomin nu är i en kraftig lågkonjunktur med stora budgetunderskott som följd. Vi vet att det i allmänhet är de vanliga människorna som får ta de största smällarna om de offentliga finanserna raseras. Vi såg det , under och i efterdyningarna av 1990-talskrisen. stod bakom åtminstone av det saneringsprogram av statsbudgeten som den socialdemokratiska regeringen genomförde efter regeringsskiftet . Under 1990-talskrisen uppgick underskottet i de offentliga finanserna som mest till av BNP. Omvärlden fann då skäl att tvivla på de svenska offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, vilket resulterade i höga marknadsräntor som försvårade en ekonomisk återhämtning. För att ekonomin skulle ta fart var det nödvändigt att få ned räntorna; därför tvingades vi då genomföra budgetförstärkningar trots rådande lågkonjunktur. Man kan så här i efterhand diskutera såväl innehållet i saneringsprogrammet som dess omfattning. Men att besparingar och skattehöjningar då var nödvändiga är de flesta eniga om. har också bidragit till vår nuvarande starka förmögenhetsställning genom att medverka till att vi under det organiserade rödgröna samarbetet mellan 19982006 sparade i goda tider för att kunna möta den nuvarande lågkonjunkturen med finanspolitiska stimulanser, utan att äventyra de offentliga finanserna i ett längre perspektiv. Vi har med andra ord i praktisk handling visat att vi värnar starka offentliga finanser. Den nuvarande ekonomiska krisen är annorlunda än 1990-talskrisen på en i sammanhanget avgörande punkt. Som nämndes ovan uppgick det offentliga underskottet då som mest till av BNP. beräknas underskottet toppa på av BNP. Det är en väsentlig skillnad. Det innebär att vi den här gången har utrymme att möta lågkonjunkturen med finanspolitiska stimulanser, vilket av förklarliga skäl är ett betydligt mer effektivt sätt att bekämpa en lågkonjunktur. På motsvarande sätt ska vårt ifrågasättande av det ensidiga inflationsmål som penningpolitiken baseras på inte tas till intäkt för att vi tar lätt på inflationen. Vi förordar naturligtvis ingen penningpolitik som sätter i gång en pris- och lönespiral av det slag vi såg under t.ex. , där priser och löner jagade varandra vilket bl.a. resulterade i en mycket svag reallöneutveckling. Vi vet också att en höginflationsekonomi riskerar att utlösa en utlånings- och spekulationskarusell som vanligtvis gynnar de redan kapitalstarka på de vanliga människornas bekostnad. Men vi tror inte att dagens ramverk är de mest ändamålsenliga för att understödja en politik för full sysselsättning och en i övrigt god makroekonomisk utveckling. Dagens ramverk skapades för att hantera det sena och tidiga 1990-talets problem, dvs. en galopperande inflation och stora budgetunderskott. Det ekonomiska läget i är väsensskilt, med alltjämt starka offentliga finanser, stora och löpande överskott i bytesbalansen och en obefintlig inflation. Det förefaller därför inte självklart att de ramverk som skapades för att hantera det sena 1980-talets och tidiga 1990-talets problem är bäst lämpade att möta framtidens utmaningar. 15Ett budgetförslag för jobb och rättvisa 15.1Realekonomiska och finansiella effekter av budget Inför oppositionspartiernas arbete med motioner på regeringens ekonomiska vårproposition har analyserat oppositionspartiernas budgetförslag i olika avseenden. Bland annat studeras budgetmotionernas realekonomiska och finansiella effekter i förhållande till regeringens budgetproposition. har utredningstjänsten också beaktat regeringens förslag i propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) samt de stimulansmotioner oppositionspartierna lade fram . Till grund för jämförelsen ligger prognos som presenterades i Konjunkturläget som ju baseras på regeringens politik. Utredningstjänstens analys genomförs med hjälp av finansiella modell (Fimo), vilket är en modell för de offentliga finanserna med en koppling till den makroekonomiska utvecklingen. Analysen utmynnar i följande resultat:41 budgetförslag leder till en högre BNP-nivå jämfört med regeringen på 22, 26 respektive för åren 20092011. budgetalternativ minskar antalet arbetslösa med cirka 40000 personer . beräknas en minskning av antalet arbetslösa med ca 50000 personer relativt regeringens budget. I själva verket är arbetslösheten i vårt budgetförslag än lägre. Vi har betydligt fler platser inom högskola/universitet, komvux, den kvalificerade yrkesutbildningen (KY) och inom arbetsmarknadspolitiken. Inget av detta har utredningstjänsten beaktat i sin studie av vårt budgetförslag beträffande arbetslösheten. Utredningstjänsten har heller inte tagit hänsyn till att innehållet i vår arbetsmarknadspolitik är avgjort mer effektivt än regeringens. Vi har betydligt fler platser i erkänt effektiva program som arbetsmarknadsutbildningar och anställningsstöd, medan regeringen satsar på billiga och ineffektiva programplatser inom utvecklingsgarantin. I sammanhanget kan nämnas att den lägre arbetslösheten medför att hushållssektorn som helhet i vårt budgetförslag har en finansiellt starkare ställning med 2011 än i regeringens budget. Utredningstjänsten visar att vårt finansiella sparande är högre än i regerings budget . Motsvarande siffra är högre. har vi ett lägre sparande än regeringen: 8miljarder kronor. Resultaten av utredningstjänstens analys är inte förvånande. Jämfört med regeringen har vi betydligt mer av direkta jobbskapande förslag, inte minst riktade mot kommunsektorn. Därtill har vi högre offentliga investeringar.42 Utredningstjänsten har i en annan promemoria, som vi tidigare refererat till, beräknat de statsfinansiella kostnaderna för att upprätthålla sysselsättningen inom kommunerna och vilka sysselsättningseffekter offentliga investeringar har.43 Den promemorian ger ett mycket starkt stöd för utredningstjänstens analys av vårt budgetalternativ. Promemorian visar nämligen att statens kostnad för att förhindra att 10000 personer sägs upp i kommunerna endast uppgår till , och att en ökning av de statliga investeringarna med ökar sysselsättningen med 15000 personer. Detta ska ställas i relation till regeringens politik för ökad sysselsättning som i princip enbart handlar om att sänka skatterna. Som vi har nämnt har regeringen sänkt skatterna med på bara . Enbart det s.k. jobbskatteavdraget har kostat ca , där 2/3 av skattesänkningarna går till den tredjedel av löntagarna som har de högsta inkomsterna.