frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Vid ett möte beslutade dåvarande che- fen för att elektronisk information som fanns i skulle sparas särskilt. Beslutet fattades vid ett möte med IT-chefen och chefsjuristen. IT-chefen verkställde beslutet genom att ge order till underlydande och uppdrag åt en konsult. Syftet med beslutet var att spara information som var av betydelse efter flodvågskatastrofen i julhelgen 2004. Det handlade om att kunna kontrollera hur verksamheten vid fungerat och om att kunna söka efter information som annars kunde ha gått förlorad m.m. Den information som sparades utgjordes av säkerhetskopior som registre- rats i IT-system. Normalt gallrades den informationen fortlöpande i enlighet med inställningarna i datasystemet. Genom beslutet spärrades de band där säkerhetskopiorna registrerades från överskrivning. togs banden även ut ur den bandrobot där de suttit. begärde en journalist att med stöd av reglerna i 2 kap. TF få ut information på banden. Det var inte allmänt känt att denna information fanns sparad. Journalistens begäran ledde till att statsmi- nistern vid en presskonferens tillkännagav bandens existens som han meddelade att en särskild granskning av deras innehåll skulle göras. Banden ställdes därefter till en särskild granskares förfogande. be- slöts att den kommission som granskat bl.a. agerande efter flodvågskatastrofen () skulle återinkallas för att un- 2 009 /1 0:JO1 dersöka informationen på banden och pröva om den hade någon betydelse för kommissionens tidigare slutsatser. infördes en bestämmelse i 5 kap. 11 § sekretesslagen enligt vil- ken sekretess gällde för uppgift i de säkerhetskopior som har genererats i datasystem som har bevarats med anledning av naturkata- strofen i (regeln har senare reviderats något och innehåller ett s.k. skaderekvisit). Regeringen tog därefter ställning till den ovan nämnde journalistens begäran om att få ut uppgifter ur materialet. Begä- ran avslogs med följande motivering: I den mån sådana handlingar som begäran avser förvaras hos Regeringskans- liet finns dessa i de säkerhetskopior som har bevarats med anledning av na- turkatastrofen i . Säkerhetskopiorna innehåller såväl allmänna som icke allmänna handlingar. Reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om handlingsoffentlighet gäller endast allmänna handlingar. Sådana handlingar ska på begäran lämnas ut om de inte är hemliga. Enligt 5 kap. 11 § sekretesslagen gäller sekretess för samt- liga uppgifter som finns i säkerhetskopiorna. Tsunamibandens rättsliga status har diskuterats i många sammanhang. Här ska endast noteras att uppgifter på banden alltså gjordes till föremål för lag- stiftning 2007. Banden benämndes säkerhetskopior. Lagstiftningen innebar att all information på banden skulle omfattas av sekretess. Lagstiftaren får därvid förutsättas ha gjort bedömningen att banden åtminstone delvis utgjorde all- män handling. I det just citerade regeringsbeslutet sägs uttryckligen att säker- hetskopiorna bestod av såväl allmänna som icke allmänna handlingar. Samma bedömning har gjorts i senare lagstiftningsärenden. Som framgår anges det i beslutet att säkerhetskopiorna bevarats; samma sak uttrycks i sekretessla- gen. Kommittén har gjort följande bedömningar: 1.Säkerhetskopior av det slag som framställde vid tiden för flodvågskatastrofen är allmän handling. 2.Det material som sparades i särskild ordning sparades formlöst. Det var och är därför inte allmän handling. Bedömningen i den första punkten innebär att tsunamibanden de band som satt i bandroboten och på vilka säkerhetskopiorna registrerades från början var allmän handling. Om en begäran att få ut material på banden skulle ha prövats medan de ännu satt i bandroboten skulle materialet alltså, med kom- mitténs synsätt, ha lämnats ut, under förutsättning att inte någon sekretessre- gel var tillämplig. Bedömningen enligt den andra punkten innebär att banden miste sin karaktär av allmän handling när de togs om hand. Eftersom banden inte längre sitter där de en gång satt och bara finns i sin egenskap av icke allmän handling, omfattas ingen del av informationen av offentlighets- principen. Följaktligen blir den särskilda sekretessregeln överflödig och kommittén föreslår därför att den upphävs. 2 009 /1 0:JO1 Bedömningen enligt första punkten följer av den allmänna analys som kommittén gjort av säkerhetskopiors rättsliga status. Den har diskuterats ovan. Mot kommitténs bedömning i den andra punkten kan flera invändningar resas. För det första är det svårt att se varför en handling som omhändertas skulle mista sin karaktär av att vara allmän. Det normala synsättet i dessa samman- hang är att ett särskilt omhändertagande i stället får den omvända konsekven- sen, dvs. att en icke allmän handling som omhändertas t.ex. för arkivering genom den åtgärden blir allmän. Jag har svårt att följa kommitténs över- väganden i denna del. Än svårare att följa är kommitténs resonemang kring själva omhänderta- gandet. På flera ställen i betänkandet noteras helt korrekt att det för en handlings tryckfrihetsrättsliga status saknar betydelse vilka formella åtgärder som vidta- gits med den. Det avgörande är vad som faktiskt förekommit. Att en handling inte diarieförts eller registrerats hindrar således inte att den ändå kan vara allmän (s. 66). Det saknas också krav på något särskilt formellt förfarande för att en handling ska anses färdigställd och därmed allmän (s. 40 och s. 120). I det sistnämnda hänseendet brukar det, som kommittén också anger, anses tillräckligt att en handling omhändertagits för förvaring (s. 40 f.). Beträffande säkerhetskopior skriver kommittén att det är rimligt att utgå från att en myn- dighet som vill ta hand om sådana i normalfallet vidtar någon form av en formell åtgärd i form av t.ex. ett beslut av en behörig beslutsfattare för att markera detta (s. 120). När det så specifikt gäller tsunamibanden uttalar kommittén att det möjli- gen skulle kunna hävdas att dessa bör betraktas som omhändertagna för för- av . Men kommittén stannar för att det finns anled- ning att argumentera för den motsatta uppfattningen (se s. 157 ff.). Den fort- satta argumenteringen går ut på att det i ett fall som detta bör ställas krav på innehåll och form i beslutet, varvid övervägande skäl talar för att genom förvaltningschefens agerande inte kan anses ha fattat ett beslut som innebär att banden tagits om hand för förvaring. Inte heller åtgärden att ta ut banden och lägga dem i en kartong i en datorhall kan enligt kommittén medföra en sådan konsekvens. Kommittén tillägger att bedömningen kunnat bli en annan om banden lämnats över till en registrator eller någon annan med ansvar för arkiveringsfrågor. Enbart det förhållandet att banden sedan okto- ber 2006 förvarats under ordnade förhållanden i kan enligt kommittén inte heller anses medföra att de är omhändertagna för förvaring. Argumentationen i den delen är inte helt lättillgänglig. Bl.a. sägs att det träf- fats en politisk överenskommelse om att banden tills vidare skulle bevaras, varvid frågan om bandens fortsatta existens delvis [kom] att ligga utanför kontroll. Det får emellertid antas att den politiska över- enskommelsen träffats under medverkan av regeringen, som självfallet styr sitt eget kansli. Kommittén betecknar alltså själv sina överväganden i denna del som en argumentation. Enligt min mening motsäger kommittén i denna argumenta- tion sin egen beskrivning av gällande rätt. De facto fattade chefen för 2 009 /1 0:JO1 ingskansliets fristående förvaltningsavdelning ett beslut, som han tveklöst var behörig att fatta, om att i särskild ordning och med frångående av gällande gallringsregler spara viss elektronisk information och såg till att via behörig underordnad få detta beslut verkställt. Beslutet är så formellt ett beslut kan bli. Han borde visserligen ha dokumenterat och registrerat det, men det för- hållandet att han underlät detta medför inte att beslutet skulle vara en nullitet. Hans formella försummelser kan inte påverka den tryckfrihetsrättsliga ställ- ningen för det material han beslöt att spara. I så fall skulle offentlighetsreg- lerna enkelt kunna kringgås just genom att man glömmer formkrav som registrering, diarieföring etc. Även kommitténs fortsatta argumentering kan bemötas, men det behövs enligt min mening inte, eftersom det är så pass tydligt att kommittén här anlägger en formalistisk måttstock av ett slag som man enligt dess egen redogörelse inte ska använda vid avgörandet av om en handling är allmän eller inte. Kommittén föreslår att den särskilda sekretessregeln för uppgifter som finns på banden ska upphävas. Jag förstår detta så att kommittén förutsätter att banden ska förstöras (alternativet är ju att de arkiveras och då blir de även med kommitténs synsätt allmän handling). hantering av banden har vållat stora förtroendeskador, som föranlett omfattande utred- ningsåtgärder av bl.a. och Säkerhetspolisen samt även granskning av konstitutionsutskott, allt i syfte att återställa tilltron till att ingen mörkläggning förekommit. Om banden förstördes skulle det äventyra det som därvid återställts. Det ter sig som uteslutet att detta ma- terial, som framtida historiker säkerligen kommer att visa intresse för, aktivt skulle förstöras. En grogrund skulle då åter skapas för misstankar om mörk- läggning. Oavsett vilka bedömningar man vill göra om bandens tryckfrihets- rättsliga status finns det enligt min mening inte utrymme för något annat al- ternativ än att de slutligen tas om hand för arkivering. Då blir de oåterkalleli- gen allmän handling. I vilken utsträckning innehållet ska vara tillgängligt kan inte regleras på något annat sätt än genom en sekretessbestämmelse. Jag av- styrker därför kommitténs förslag om att den ska upphävas, låt vara att dess lydelse kan behöva ses över. prövning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Kommitténs beskrivning av hur prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar går till är överskådlig och klargörande. Det framgår bl.a. att regleringen inte anpassats till den genomgripande förändring av Reger- ingskansliets organisation som skedde 1997; frågor om utfående av allmän handling är fortfarande reglerade som om departementen vore egna myndig- heter (s. 172). Utifrån de erfarenheter JO gjort vid granskningen av ärenden som gällt utlämnande av allmän handling från ter det sig angeläget att en översyn av reglerna sker. Av betänkandet framgår vidare att det normala är att tjänstemannaorgani- sationen fattar besluten i utlämnandefrågor (s. 172 f.). Det bör enligt min mening övervägas om inte det förfarandet kan organiseras så att tjänsteman- 2 009 /1 0:JO1 nabesluten kan överklagas i domstol. Några bärande skäl mot en sådan ord- ning är svåra att se. Däremot är det lätt att se de principiella skälen för en sådan ordning, som ju gäller i hela förvaltningen i övrigt. Det hindrar givetvis inte att man bibehåller möjligheten för tjänstemannaorganisationen att i stället för att pröva ett ärende överlämna detta till regeringen och att någon dom- stolsprövning då inte sker. Kommittén har förutsatt att de frågor den behandlat i dessa delar ska utre- das i ett vidare sammanhang. Av det sagda framgår att jag tillstyrker en ut- redning av det slaget. Renodlade säkerhetskopior behöver inte betraktas som allmänna handlingar. Så länge säkerhetskopiering bara är just säkerhetskopiering finns inget pro- blem som kräver lösning genom lagstiftningsåtgärder. Om säkerhetskopior utvecklas till att fungera som stora informationssam- lingar av arkivkaraktär blir de att betrakta som allmänna handlingar i TF:s mening. Frågan är om de då ens längre bör kallas säkerhetskopior. För att undvika att allmänna och icke allmänna handlingar blandas i sådana informationsbaser vore det önskvärt om de kunde hållas tekniskt åtskilda i olika handlingar. De tekniska förutsättningarna för att åstadkomma detta synes inte ha belysts. Det bör dock ske innan en ändring av regleringen i TF slutligt övervägs. Tsunamibanden är säkerhetskopior i original. Om säkerhetskopior ska be- traktas som allmänna handlingar måste det även gälla för dessa band. Oavsett detta har banden blivit allmän handling när det beslöts att deras innehåll skul- le sparas i särskild ordning. Sammanfattningsvis avstyrks, med hittillsvarande utredningsunderlag, kommitténs förslag till ändring i TF. Banden bör slutligt tas om hand för arkivering, i den mån så inte ska anses redan ha skett. Den sekretessbestäm- melse som finns fyller alltfort en funktion och bör inte upphävas. prövning av frågor om utlämnande av allmänna hand- lingar bör utredas vidare. 2 009 /1 0:JO1 Efterforskning av syftet med en begäran att få ut allmän handling; granskning av hur en förfrågan från en djurrättsorganisation handlagts (Dnr 4571-2007) skickade Djurrättsalliansen en förfrågan till i om att få ta del av inspektionsproto- koll beträffande vissa namngivna pälsdjursuppfödningar och kaninfarmer samt begärde besked om dessa fortfarande var aktiva, detta eftersom organi- sationen höll på med en kartläggning av djuruppfödningar. fick Djurrättsalliansen ett e-postmeddelande från ägaren till en av de berörda kaninfarmerna vilket organisationen upplevde som hotfullt. skickade Djurrättsalliansen en påminnelse till miljö- och om sin begäran. Djur- och miljöinspektör frågade i ett svar vad Djurrättsalliansen skulle använda uppgifterna till. Djurrättsalliansen genmälde att information om detta hade lämnats redan i dess ursprungliga förfrågan. Dagen därpå ställde samma fråga på nytt. När Djurrättsalliansen inte lämnade några ytter- ligare uppgifter, men vidhöll sin begäran om handlingsutlämnande, krävde åter att få information om vad uppgifterna skulle användas till. avslog miljö- och Djurrättsalliansens begäran om handlingsutlämnande. I beslutet angavs följande. beslutar med stöd av 1 punkten 7 § 8 kap. sek- retesslagen (SFS 1980:100) att framställningen skall avslås. bedömer att begärda uppgifter kan leda till skada i form av djurplågeri samt ekonomisk förlust om den röjs. Utlämnande av de begärda uppgifterna bedöms således kunna leda till skada på enskilds affärs- eller driftförhållanden om uppgifterna lämnas ut. Begärda handlingar i sin helhet är därför belagda med sekretess enligt 1 punkten 7 § 8 kap. sekretesslagen (SFS 1980:100). Anmälan remitterades till miljö- och , som i sitt av undertecknade yttrande bl.a. anförde följande. Organisationen skickade ett e-mail till , med begäran om information om aktiva pälsdjursuppfödare i kommunen samt senaste inspektionsprotokoll. På grund av semestertider så fick undertecknad ta del av e-mailet . Vid begäran om massuppgifter ska man enligt PUL § 10 f, göra en förfrå- gan om vad uppgifterna ska användas till och utifrån svaret bedöma hur det kan påverka verksamhetsutövaren. inkom en ny begäran om ut- lämnande av uppgifter från Djurrättsalliansen. Miljö & Stadsbyggnad svarade via e-mail, med en förfrågan om vad uppgifterna skulle användas till. Svaret som inkom via e-mail, , var att Djurrättsalliansen hade skickat oss två skrivelser där en förklaring fanns och att organisationen hop- 2 009 /1 0:JO1 pades på ett snabbt svar från för att undvika en JO- anmälan. E-mailet som inkom , gav ingen klar beskrivning om använ- dande av uppgifterna. Den information som gavs var att organisationen håller på med en undersökning angående hur många pälsdjursuppfödningar samt kaninuppfödare som finns i . Djurrättsalliansens begäran om kopior på inspektionsprotokoll på de fyra omnämnda verksamheterna visar att under- sökningen omfattar mer än bara antalet pälsdjursuppfödare. Miljö & Stads- byggnad svarade, i e-mail till Djurrättsalliansen , att ingen tydlig förklaring till vad uppgifterna ska användas till inkommit. Svar från Djur- rättsalliansen ; innebär det att ni inte mottagit vårt e-mail ? Oavsett vad, så är det offentliga handlingar som ska lämnas ut utan att ifråga- sättas. Ni väljer ju givetvis vad ni väljer att göra, men JO-anmälan ligger redo att postas. Svar från Djurrättsalliansen ; JO-anmälan mot Enkö- pings kommun skickas , med hänvisning till offentlighetsprincipen, som vi anser att ni tydligt bryter mot. Under rubriken bedömning uttalade nämnden bl.a. följande. Med kännedom om tidigare aktioner av Djurrättsalliansen och organisationer de stödjer, där djur har släppts ut och plågats till döds, motsätter sig därför Miljö & Stadsbyggnad att vara medhjälpliga till brott mot djurskyddslagen. arbetar mycket aktivt för ett gott djurskydd i kommu- nen, detta strider helt emot vårt arbete. Flera aktioner har förekommit , där aktivister har blivit fällda för brott mot djurskyddslagen. Ett TV-program, , som sändes , om pälsjägarna, visade hur dessa organisationer använder hot, våld och ska- degörelse för att skrämma människor som arbetar med djur. Det kan inte vara lagstiftarens mening att tryckfrihetsförordningen och of- fentlighetsprincipen ska användas som täckmantel för att få uppgifter som sedan används till brottslig handling. På Djurrättsalliansens hemsida skriver man: Djurrättsalliansen är en öp- pen djurrättsgrupp, men vi stödjer grupper som som bryter sig in i laboratorier, hönserier och pälsdjursfarmer och befriar djur från grymheterna som pågår där. Med kunskap om deras ståndpunkt och tidigare aktioner, så är Miljö & Stadsbyggnad övertygad om att informationen som begärts skulle användas i syfte att genomföra en aktion mot någon eller några av pälsdjursuppfödarna. En aktion genomfördes mot en av dessa verksamheter inom kommunen, följden blev ett stort antal skadade och dödade djur. I en kommentar till yttrandet framförde Djurrättsalliansen att den var en er- känd, laglig djurrättsorganisation som drivs av frivilliga vilka arbetar för djurens välfärd. De efterfrågade uppgifterna skulle, som organisationen ur- sprungligen uppgav, användas i en rikstäckande undersökning beträffande antalet aktiva djurfarmer. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. 2 009 /1 0:JO1 begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genom- gång av ett omfattande material. För att leva upp till tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav måste myndigheter organisera sin verksamhet på sådant sätt att de även kan behandla framställningar om handlingsutlämnande. Det är som regel den myndighet som förvarar handlingen som ska pröva en begäran, 2 kap. 14 § första och andra stycket TF. Om en viss befattnings- havare vid en myndighet enligt arbetsordningen eller ett särskilt beslut svarar för vården av en handling ankommer det emellertid enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen i första hand på honom eller henne att pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. Vägrar befattningshavaren att lämna ut handlingen eller tillmötesgås begäran inte fullt ut ska den som begär hand- lingen underrättas om detta samt om att han eller hon kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas. I 2 kap. 14 § tredje stycket TF anges att en myndighet inte, på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling, får efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av alla offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vare sig identitet eller ändamålet med sin begäran. En myndighet kan avslå en begäran att få ta del av en handling endast i de fall handlingen inte är allmän eller om den innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Att den som begär ut en handling får överklaga myndighetens avslagsbe- slut framgår av 2 kap. 15 § första stycket TF. Av 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen följer att en nämnds beslut överklagas till kammar- rätten. Slutligen framgår av 20 och 21 §§ förvaltningslagen (1986:223) att ett avslagsbeslut ska vara motiverat och försett med en överklagandeanvisning. Efterfrågar någon uppgifter i allmänna handlingar som finns hos en myn- dighet ska myndigheten lämna sådana uppgifter, om dessa är offentliga. Be- stämmelser om detta finns i 15 kap. 4 § sekretesslagen. I sitt beslut uttalade JO Axberger bl.a. följande. Först drygt två och en halv månad efter det att begäran om handlingsutläm- nande kom in till miljö- och prövades den. 2 009 /1 0:JO1 fallet helt oförenligt med det skyndsamhetskrav som tryckfrihetsförordningen föreskriver. Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen utgör det förhållandet att en befattningshavare haft semester ingen godtagbar ursäkt för dröjsmål med att handlägga en begäran om att få ut allmänna handlingar. Ytterligare brister är att beslutet saknar överklagandeanvisning och att Djurrättsalliansens fråga om huruvida de angivna uppfödarna var aktiva såvitt framkommit inte besvarats. Nämnden kritiseras för dessa handläggningsfel. Särskilt dröjsmålet med att ta ställning till begäran om handlingsutlämnande tyder på allvarliga brister i kunskaperna om gällande grundlagsbestämmelser. Efterforskning av syftet med en begäran att få ut en allmän handling Enligt TF gäller som framgått ett principiellt förbud mot att i anledning av att någon begär att få ut en allmän handling efterfråga vem vederbörande är eller vad som är syftet med begäran. Från denna huvudregel föreligger ett undan- tag, nämligen då efterforskning av det slaget behövs för att myndigheten ska kunna avgöra om handlingen kan lämnas ut. Undantaget tar sikte på den sek- retessprövning som ska ske om begäran aktualiserar tillämpning av en sekre- tessregel med skaderekvisit. Ett skaderekvisit innebär att sekretessfrågans bedömning är beroende av hur det intresse som sekretessregeln skyddar i det enskilda fallet skulle påverkas av om en efterfrågad uppgift lämnades ut. Regeln om att den som begär att få ut en allmän handling får vara anonym och inte behöver redovisa vilket syfte han eller hon har med sin begäran dvs. vad handlingen ska användas till är en viktig del i offentlighetsprinci- pen och har karaktären av rättighet för den enskilde. Undantagsregeln ska därför tillämpas restriktivt. En typ av fall där undantagsregeln ska tillämpas är de där sekretess allmänt sett synes förhindra ett utlämnande, men där den enskilde genom att upplysa om syftet med sin begäran kan lämna sådan information att myndigheten ändå kan lämna ut handlingen med motiveringen att utlämnandet inte kränker det sekretesskyddade intresset. Så torde undantagsbestämmelsens funktion också i allmänhet uppfattas. I doktrinen anför att efterforskning får ske när en efterfrågad handling innehåller sekretessbelagda uppgifter men framhåller att det får ske först sedan myndigheten förvissat sig om att sekretess verkli- gen gäller för uppgifterna i handlingen (, Offentlighetsprincipen, 7 upp- lagan, s. 162). JO har uttalat sig på likartat sätt i JO 2005/06 s. 466: Uppgifter som är offentliga skall lämnas ut utan efterforskning och det är först beträffande de uppgifter som eventuellt inte kan lämnas ut på grund av sekretess som myndigheten har rätt att efterforska vem som begär uppgifterna eller i vilket syfte de skall användas.