frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Den organisations- och finansieringsform som slutligen valdes innebar att för det internationella utvecklingssamarbetet tilldelades ett särskilt anslag på statsbudgeten och att myndigheten själv skulle administrera detta bistånd oberoende av Sida. Den nivå på verksamheten som valdes motsvarade ungefär nivån hos dåva- rande RRV:s verksamhet. var budgeten för den internationella verk- samheten , vilket motsvarade av RRV:s totala budget. Av detta spenderades på inter- nationellt utvecklingssamarbete. budget uppgår budgeten för Riks- revisionens internationella utvecklingssamarbete till . Övriga delar av den internationella verksamheten finansieras över Riksrevi- sionens förvaltningsanslag eller, då så är möjligt, genom avgifter. För det internationella utvecklingssamarbetet finns etablerade normer, dels i form av internationellt vedertagna principer fastslagna i Parisdeklarationen, FN:s så kallade millenniemål och inom ment (), dels den nu gällande svenska politiken för internationellt utvecklingssamarbete, antagen av 48International Organization of Supreme Audit Institutions. 49För en mer detaljerad genomgång av diskussionerna, se (2003). INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 2003 på basis av propositionen Gemensamt ansvar politik för global utveckling51. Den svenska politiken har i vissa avseenden förändrats . Målet för det svenska biståndet att skapa förutsätt- ningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor ligger fast. Att bekämpa fattigdomen är fortsatt i fokus för biståndet. Tre områden har lyfts fram som särskilt viktiga för en rättvis och hållbar utveckling: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. Antalet mottagarländer har minskats. Uppdraget för föreliggande utredning har i första hand varit att pröva om den valda organisationsformen har tillgodosett kraven på självständighet och administrativ effektivitet. Eftersom det är svårt att a priori avgöra vad som är rimliga administrativa kostnader för en verksamhet av det aktuella slaget, har jämförelser gjorts med andra liknande verksamheter inom svenska myndighe- ter. Några jämförelser med utländska revisionsorgans motsvarande verksam- het har inte varit möjlig inom den givna resursramen. I uppdraget har vidare ingått att bedöma om omfattning och inriktning hos den internationella verksamheten motsvarar intentionerna, liksom om utvär- dering kan anses ske i tillräcklig omfattning. Slutligen har det ingått i uppdraget att diskutera vilka fördelar som skulle kunna vinnas genom en samordning av verksamhet med övrig internationell verksamhet av liknande slag som och dess myndigheter bedriver. Uppdraget har tolkats så att det väsentligen gäller den del av verksamheten som kategoriseras som internationellt utvecklingssamarbete. Den internatio- nella samverkan som sker med andra revisionsorgan inom Intosai och i lik- nande sammanhang har karaktären av sedvanligt professionellt utbyte mellan systerorganisationer och är rimligen en uppgift för ledning att besluta om. Inte heller bör avgiftsfinansierade insatser i internationella orga- nisationer utgöra något policyproblem, så länge gängse principer om kost- nadstäckning upprätthålls.52 internationella verksamhet har beskrivits relativt detaljerat i en promemoria från sekretariat,53 varför endast en kortare sammanfattning ges här. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 52Från denna princip finns några smärre undantag; se avsnitt 2 nedan. 53Riksrevisionens internationella verksamhet, PM , Riksrevisionsutred- ningens sekretariat. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Den internationella samverkan domineras som sagt av arbetet inom organen Intosai och dess europeiska regionala underorganisation, Eurosai. Arbetet är organiserat i fyra så kallade målområden: professionella standarder, kapaci- tetsutveckling, kunskapsspridning och Intosais egna styrning.54 Härtill kommer samarbete på nordisk basis (bl.a. innefattande en gransk- ning av kraftsektorn) och mellan (gällande bl.a. kontroll av fisket i ). Inom EU ansvarar medlemsländerna för att unionens medel används i överensstämmelse med kravet på sund ekonomisk förvaltning. Räkenskaperna granskas av Europeiska revisionsrätten (European Court of Auditors, ECA). ECA och medlemsländernas revisionsmyndigheter samarbetar inom den så kallade kring granskningsarbetet. Det bör dock noteras att det i är som har det operativa ansvaret för den revisionella granskningen av EU-medlens användning.55 Kostnaderna för internationella samverkan var . Revision av internationella organisationer kan engageras i granskning av internationella organisationer på olika sätt. Vissa organisationer, framför allt nordiska, har sin organisato- riska hemvist i , och revisionen kan då bli ett åtagande för Riksrevi- sionen, vilket finansieras via förvaltningsanslaget. I en del organisationer roterar ansvaret för granskningen mellan medlemsländerna, och har då att via utföra sin del av åtagandet. Även sådana uppgifter finansieras över förvaltningsanslaget. Slutligen kan delta i anbudsgivningen när revision av ett internationellt organ upphandlas i konkurrens. Arbetet blir då avgiftsfinansie- rat. Inom finns ett intresse för sådana uppdrag, eftersom de ger internationell erfarenhet och anses allmänt kompetenshöjande. Man är dock bunden av kostnadstäckningskravet vid anbudsgivning, och tilldelningen av uppdrag inom internationella organisationer förefaller inte alltid styras enbart av objektiva kriterier som kvalitet och pris. Kostnaderna för internationella uppdrag var , medan intäkterna var . Den författningsmässiga grunden för internationella utveck- lingssamarbete är följande paragraf i lagen (2002:1023) med instruktion för : 54För mer detaljerad information, se . 55Förordning (2007:761) med instruktion för , 5§. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 22 § skall bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad har beslutat. får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. bestämmer avgifternas storlek. Lag (2006:1003). De villkor som stipuleras i budgetbeslut är dels att utgifterna under anslaget skall stå i överensstämmelse med /DAC:s definition av bi- stånd och med mål och inriktning för politik för global utveckling och internationella utvecklingssamarbete, dels att får full kostnadstäckning för utförda internationella uppdrag. I ökande utsträckning har arbetet inriktats på den externa revisionens roll i systemet för offentlig finansiell styrning i samarbetsländerna, med särskild tonvikt på parlamentens kontrollmakt. Projekt bedrevs i sju huvudsamarbetsländer och i den afrikans- ka regionala organisationen , som organiserar samarbetet i ett tjugotal engelskspråkiga länder och två portugisiskspråkiga. Kostnaderna fördelade sig enligt följande: KOSTNADER FÖR INTERNATIONELLA UTVECK- LINGSSAMARBETE 2007 (TKR) Kostnader 2007 (tkr) Källa: årsredovisning 2007. I uppdraget har inte ingått att genomföra några materiella utvärderingar av de resultat som har uppnåtts inom ramen för internationella utvecklingssamarbete. Vissa aspekter av de genomförda projekten är ändå av värde att behandla i detta sammanhang, eftersom de har relevans för bedöm- ningen av om den valda organisationsformen uppfyller uppställda krav på administrativ effektivitet. Några utvärderingar i fält har inte rymts inom upp- draget, utan slutsatserna nedan bygger helt och hållet på tidigare gjorda utvär- deringar. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET har ställt sju utvärderingsrapporter till utredarens förfogande. De gäller projekt i , , (två styck- en), (två stycken) samt organisationsstödet till AFROSAI-E. Utöver dessa finns utvärderingar inplanerade rörande projekten i och . Projekten i och har inte utvärderats. De projekt som listas ovan kan i stort sett sägas ha utvärderats med normal intensitet. Det hade dock varit naturligt att utvärdera insatsen i i sam- band med att ansvaret för projektet överlämnades till den norska riksrevisio- nen /08. Fas 2 av projektet utvärderades år 2006.56 Bland observationerna i utvärde- ringsrapporten kan nämnas: -Den institutionella kapaciteten på mottagarsidan har varit svag. En del av problemen har dock sitt ursprung i svårigheter att rekrytera en expert med långtidsplacering i landet. -Vissa av korttidsinsatserna har inte upplevts som tillfredsställande, som det förefaller beroende på otillräckliga förberedelser för uppgiften att pedago- giskt och med kunskap om de lokala förutsättningarna överföra kompetens. Bland annat har språket varit ett problem. -Rapportering och dokumenthantering har inte varit fullgod. -Utvärderarna fick intrycket att insatser i utlandet inte värderades särskilt högt inom organisationen, vare sig kortsiktigt i lönesättning eller mer lång- siktigt i meritvärderingen. I har varit involverad i två projekt, ett riktat mot Tribunal Administrativo och ett mot Inspecçao General de Finanças. Det senare har engagerat också och den portugisiska systermyndigheten. Båda projekten utvärderades under 2006.57 Beträffande det förstnämnda konstateras framgång på en rad punkter, bland andra: -produktion av årliga rapporter till parlamentet , -utvecklad metodologi, som håller internationell standard, och förstärkt IT-kapacitet. 56Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity project with the three audit institutions in Bosnia and . 57(2006a): Evaluation of the in the Administrative Tribunal in Mo- zambique. Mapsec, och (2006b): Evaluation of the Institutional Develop- ment with Inspectorate-General of Finance. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 upplevs problem med att rekrytera inhemsk personal till myndighe- ten liksom långtidsexperter till projektet. Vissa administrativa processer har tagit än förutsett, och den delade finansieringen mellan Riksrevi- sionen och Sida har också skapat vissa problem. I det andra projektet var medverkan tämligen begränsad, bland annat till följd av att internrevision stod i fokus. Utvärderingsrapporten nämner framför allt utbildning och rekrytering som framgångsområden. Sam- tidigt är den politiska och institutionella miljö i vilken myndigheten har att verka svår. Det outvecklade samarbetet mellan intern och extern revision ses som ett av problemen. i , som har drivits tillsammans med den neder- ländska revisionsmyndigheten, utvärderades i allmänt positiva ordalag år 2006.58 har senare velat stärka implementeringen genom att rekrytera en heltidsrådgivare till men inte nått enighet på denna punkt med de rwandiska myndigheterna. har därför avvecklat sitt engagemang. Verksamheten i har bestått i stöd till det tanzaniska revisionsorganet och har utvärderats , 2006 och 2008/09.59 I den första rappor- ten konstaterades att -projektet var viktigt för den institutionella kapacitetsuppbyggnaden och strävandena att stärka revisionens oberoende, -projektet har haft positiva spin-off-effekter, men också att -mottagarkapaciteten har varit svag, bland annat till följd av låg tillgänglig- het hos den tanzaniska personalen och svag integration med det ordinarie löpande arbetet. I den andra rapporten konstateras framsteg på en rad områden: metodologi, relevans och punktlighet i rapporteringen och ökande självständighet. Samti- digt karaktäriseras den allmänna miljön för den finansiella styrningen inom offentlig sektor av svagheter och ojämn utveckling. Vissa oklarheter i samar- betet mellan och Sida konstateras också. Projektet har bestått i institutionellt stöd till . Det utvärderades 2006.60 Bland utvärderarens observationer kan noteras: 58Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of . Mapsec, , 2006. 59The an institutional capacity project between the Government of , Sida and the och Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institu- tional capacity project with the National Audit Office of NAODP. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET -Stödet har varit mycket uppskattat på mottagarsidan. -Implementeringen har släpat efter något till följd av organisatoriska föränd- ringar, särskilda problem i m.m. -Den långsiktiga hållbarheten bedöms ännu som låg. De observationer som gjorts i utvärderingsrapporterna är ganska typiska för samarbetsprojekt av det slag som har varit engagerad i. Den institutionella och politiska miljön är svårhanterlig, mottagningskapaciteten är generellt svag och det är svårt att rekrytera och behålla lokal kompetent per- sonal. I dessa avseenden avviker inte projekt från den all- männa bilden för projekt av denna typ, och det går knappast att hävda att den speciella organisationsformen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete har påverkat utfallet i samarbetsländerna i ena eller andra riktningen. Vad som dock kan vara värt att notera i en diskussion om organisationsformer och samordningskrav är att man i vissa av projekten har upplevt en form av dub- belkommando, när både Sida och har varit engagerade. Ytter- ligare någon utvärdering kunde ha gjorts. Ett starkt motiv för att välja den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete var som framgått att man ville säkerställa revisionens fristående ställning gentemot de myndigheter man har att granska. Om exempelvis Sida förvaltade det aktuella bidraget, skulle kunna tänkas hamna i någon form av beroen- deställning gentemot denna myndighet. Såtillvida måste konstruktionen sägas vara framgångsrik som att något be- roendeförhållande inte föreligger. Hanteringen av budgeten för den aktuella verksamheten sker helt utan att någon myndighet under regeringen är involve- rad, och något beroendeförhållande kan således inte uppkomma på detta sätt. kan det uppkomma en negativ form av självständighet som en konsekvens av den valda konstruktionen, i den meningen att samordningen med annat internationellt utvecklingssamarbete blir svag. Det finns en över- enskommelse om avstämning på generaldirektörs-/riksrevisorsnivå mellan Sida och , som dock inte har efterlevts sedan den för interna- frågor nu ansvariga riksrevisorn tillträdde vid halvårsskiftet 2006.61 Den för samordning av internationella frågor ansvarige överdirektören vid har inte heller någon motpart på samma nivå inom Sida.62 Möten har ägt rum mellan den ansvariga riksrevisorn och den statssekreterare 60Report on assessment of (AFROSAI-E). 61Karin , pers. medd. 62Gert , pers. medd. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 på som har ansvar för internationellt utvecklingssamar- bete, men dessa möten har mer karaktär av informationsmöten. Den avstäm- ning i sak som kommer till stånd äger rum på handläggarnivå och självfallet också i fält, när medarbetare från genomför insatser i samar- betsländer där också Sidapersonal finns på plats. Det är givetvis av vikt att de beslut om inriktning av det internationella ut- vecklingssamarbetet som fattas får fullt genomslag över hela fältet. Riksrevi- sionens verksamhetsområde framför allt då man koncentrerar arbetet till att gälla ett stärkande av parlamentets kontrollmakt ligger väl i linje med den allmänna inriktningen av utvecklingssamarbetet, men det innebär inte att alla insatser inom området med automatik representerar ett effektivt utnyttjande av den samlade biståndsbudgeten. Den huvudsakliga källan för projektinitia- tiv är egna internationella kontakter snarare än initiativ från den biståndsansvariga myndigheten. Uppslag till projekt kommer typiskt i kontakter med medarbetare inom det internationella nätver- ket, exempelvis när den för den internationella verksamheten ansvariga riks- revisorn deltar i konferenser utomlands. Den valda konstruktionen med ett särskilt anslag för utvecklingssamarbete innebär därmed en risk för otillräcklig samordning av det svenska internationella utvecklings- samarbetet. Administrativa kostnader i det internationella utvecklingssamarbetet Den fråga som står i centrum för diskussionen i föreliggande kapitel är hur de administrativa kostnaderna för förvaltningsbistånd skall hanteras och vilka regler som skall gälla i gränssnittet mellan förvaltningsanslag och det särskilda anslaget för internationellt utvecklings- samarbete. Eftersom det är svårt att på fri hand avgöra vad som är rimliga administrativa kostnader för en verksamhet, bygger analysen av Riksrevisio- nens administrationskostnader för det internationella utvecklingssamarbetet i detta kapitel på en jämförelse med andra svenska myndigheter som är engage- rade i liknande verksamhet. Det som är av intresse som jämförelsenorm i föreliggande arbete är i första hand det förvaltningsbistånd som finansieras över budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och som administreras av Sida. Allmänt om administrativa kostnader Bestämmelser för myndigheter under Relevanta ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen och myndigheterna under återfinns i lagen (2006:999). Denna lag kan beskrivas som en anpassning av budgetlagen till de förutsättningar som gäller 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET för de aktuella myndigheterna. Den är inte särskilt detaljerad, och någon direkt motsvarighet till de förordningar som gäller för myndigheterna under regeringen finns inte. Förarbetena till lagen63 ger viss ledning, exempelvis när det gäller tolkningen av kostnadstäckningskraven i avgiftsbelagd verksamhet. I avsaknad av mer detaljerade regleringar får man söka ledning i andra källor och i generellt accepterade principer för ekonomisk styrning inom den offent- liga sektorn. En viktig generell princip inom ekonomisk styrning inte bara i den of- fentliga sektorn är att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader. Syftet med detta krav är att åstadkomma en effektiv användning av resurserna i samhället. Det innebär inte att det inte kan finnas undantag från regeln subventioner är ibland väl motiverade utan blott att bevisbördan ligger på den som vill hävda avsteg från den allmänna principen. Den mest fundamentala specifika regeln i sammanhanget är regeringsfor- mens bestämmelse i 9 kap. 2 §: Statens medel får icke användas på annat sätt än har bestämt. Den operativa översättningen av denna bestäm- melse är att styr genom beslut om anslag på statsbudgeten och att ändamålet för varje anslag preciseras i budgetbeslutet. En konsekvens av detta är exempelvis att den svenska förvaltningen i händelse av ett över- skridande av ett visst anslag utöver vad budgetlagen medger inte kan täcka detta med ett underutnyttjande av något annat anslag på det sätt som sker i vissa andra länder (s.k. virements); regeringen måste gå tillbaka till och begära ett nytt beslut med denna innebörd. styrning genom ändamålsbeskrivning är alltså en princip av hög dignitet i det svenska syste- met för offentligfinansiell styrning. I den speciella frågan kring internationella utvecklings- samarbete har vidare finansutskott gjort ett uttalande av viss bety- Mot bakgrund av vad såväl som framhållit finns det enligt finansutskottets mening anledning att understryka att den internationella verksamheten inte får bedrivas på ett sådant sätt att den inskränker möjligheter att bedriva re- vision av statliga myndigheter. De internationella uppdragen bör utföras med full kostnadstäckning från uppdragsgivarna, och myndighetsanslag bör således inte användas för att täcka overheadkost- nader för den internationella uppdragsverksamheten. Detta bör framgå av det anslagsdirektiv som riksdagsförvaltningen utfärdar.64 Utskottet yttrar sig först om den internationella verksamheten i allmänhet vilket alltså inkluderar eget förvaltningsbistånd och slår fast att denna skall bära sina egna kostnader. I diskussionen av de internatio- nella uppdragen används termen full kostnadstäckning, som kommer till användning också i styrningen av myndigheterna under regeringen. Även om utskottet inte säger något uttryckligt i motsatt riktning, får det förutsättas att principen att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader 63Införande av budgetlagens bestämmelser för vissa av myndigheter. Ut- redningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF1. 64Finansutskottets betänkande 2003/04:FiU2. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 skall gälla också i denna riktning, det vill säga att anslag för internationellt utvecklingssamarbete inte skall subventionera den inhemska verksamheten. En sådan användning av medlen skulle strida mot ändamålsbe- skrivningen för det aktuella anslaget. Bestämmelser för myndigheter under regeringen Avgifter för uppdragsverksamhet omfattar samtliga avgifter som inte har klassificerats som offentligrättsliga, det vill säga inte är så kallade tvingande avgifter där beslutar att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Uppdragsverksamhet avser därmed i regel försälj- ning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade. Uppdragsverksamhe- tens kunder finns både inom och utanför den statliga sektorn. Exempel på uppdragsverksamhet är olika typer av konsult- och utbildningstjänster eller tjänster som en myndighet producerar för en annan myndighets räkning. Avgifter som en myndighet tar ut av en annan myndighet betecknas som uppdragsverksamhet oavsett om de är frivilliga eller ej. Bestämmelser för myndigheter under regeringen rörande avgifter och tjänsteexport finns dels i budgetlagen (1996:1059), dels i vissa förordningar. I 4 § avgiftsförordningen65 finns ett generellt bemyndigande som innebär att en myndighet själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning. Tjänsteexport är en av dessa kategorier. I 5 § avgiftsförordningen bestäms att full kostnadstäckning skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet, om inte regeringen beslutar annat. För att få full kostnadstäckning i verksamheten skall myndig- heten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. För tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt 3 § tjänsteexportförord- ningen66, oavsett med vilket stöd myndigheten bedriver verksamheten, om inte regeringen har beslutat något annat ekonomiskt mål. Enligt kapitalförsörjningsförordningen får myndigheterna bygga upp en re- serv på av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning.67 Det innebär att kravet på kostnadstäckning inte behöver gälla exakt för varje verksamhetsår utan skall tolkas som en långsiktig restriktion. Kravet på att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader är som sagt generellt och skall gälla också offentlig verksamhet om inte annat har beslu- tats. Definitionen av självkostnad är emellertid öppen för vissa tolkningsva- riationer. ESV:s föreskrifter till den aktuella 5 § i avgiftsförordningen talar om samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. 67SFS 1996:1188, 23 §. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET praktiskt förekommande situationer kan man välja att inkludera samkostnader som är mer eller mindre starkt kopplade till den aktuella verksamheten. Over- headkostnader som har en identifierbar nytta för en viss verksamhet skall naturligtvis tas med; mer öppet för diskussion är om allmänna overheadkost- nader skall inkluderas. Även om de nämnda förordningarna inte formellt gäller för Riksrevisio- nens internationella utvecklingssamarbete, har principen att varje verksamhet skall bära sina egna kostnader samma konsekvenser. Den leder också till samma fråga beträffande fördelningen av overheadkostnaderna. Vi återkom- mer till detta i diskussionen nedan.