frsrdg · GX04RRS14 · 2009-12-23 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2009/10:RRS14 16.42 2009/10:RRS14 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse angående regeringens redovisning i budgetpropositionen Sammanfattning har granskat hur regeringen har tillämpat det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen . Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2009:17). granskning visar att den långsiktiga bild av de offentliga finansernas utveckling som regeringen presenterar i budgetpropositionen inte anses fullt ut hållbar trots att beräkningen visar stora överskott . Vidare är de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet fortsatt bristfälliga. visar även att förslaget till nytt utgiftstak är svagt underbyggt och att det saknas en tydlig avstämning mot överskottsmålet och det önskade skatteuttaget. Även presentationen av den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn bör förbättras och förutsättningarna att klara kraven på god ekonomisk hushållning och budgetbalans tydliggöras. Styrelsen vill understryka att en transparent redovisning av politikens inriktning i förhållande till det finanspolitiska ramverket stärker förtroendet för finanspolitiken och bidrar till en stabil ekonomisk utveckling. Styrelsen vill speciellt uppmärksamma behovet av en tydligare redovisning av utvecklingen av kommunernas ekonomi och produktivitet. Styrelsen konstaterar att det pågår ett arbete inom med att se över det finanspolitiska ramverket och dess tillämpning. har beslutat om vissa förändringar i ramverket, men regeringen har ännu inte redovisat hur förbättringar på de områden som behandlas i föreliggande rapport ska genomföras. Styrelsen anser därför att de iakttagelser som gjorts i granskningen kan ge värdefull information inför den redovisning av översynen som har aviserats till före utgången av innevarande mandatperiod. SAMMANFATTNING 2009/10:RRS14 16.42 2009/10:RRS14 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Bakgrund 4 Utgångspunkter för granskningen 4 Syfte 5 iakttagelser och slutsatser 5 Finanspolitikens hållbarhet 5 Uppföljningen av överskottsmålet 6 Uppföljningen av utgiftstaket 8 Uppföljningen av balanskravet 9 rekommendationer 10 Styrelsens överväganden 11 INNEHåLLSFöRTECKNING 2009/10:RRS14 16.42 2009/10:RRS14 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). GRANSKNING 2009/10:RRS14 16.42 2009/10:RRS14 GRANSKNING 16.42 har granskat hur regeringen har tillämpat det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen . Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2009:17). Bakgrund Det grundläggande motivet för det finanspolitiska regelverk som varit vägledande för budget- och finanspolitiken är att säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Erfarenheter från krisen var att ett bristande förtroende för finanspolitiken är förknippat med stora kostnader för såväl den offentliga som den privata sektorn. De budgetpolitiska målen syftar till att minska risken för att tillfälliga underskott i de offentliga finanserna permanentas och utvecklas till en skuldkris. granskar regelbundet regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Syftet är att bidra till att finans- och budgetpolitiken presenteras på ett utförligt och tydligt sätt för och allmänheten. framhåller i granskningsrapporten att en transparent redovisning av politikens inriktning i förhållande till de budgetpolitiska målen stärker förtroendet för finanspolitiken och bidrar till en stabil ekonomisk utveckling. Utgångspunkter för granskningen Det finanspolitiska ramverk som styr finanspolitiken innehåller tre centrala budgetpolitiska mål: Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppvisa ett överskott motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Utgiftstaket för staten innebär att utgifterna på statsbudgetens utgiftsområden, exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och inklusive ålderspensionssystemets utgifter, begränsas av ett nominellt belopp i miljarder kronor som vanligen beslutas i förväg. Balanskravet innebär enligt kommunallagen (1991:900) att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om verksamheten ändå ger ett negativt ekonomiskt resultat måste detta kompenseras med motsvarande överskott . Balanskravet ska ses som ett minimikrav, medan lagens krav på god ekonomisk hushållning förutsätter permanenta överskott. pekar på att såväl den internationella som den svenska ekonomin försvagats kraftigt till följd av krisen på de finansiella marknaderna. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att stabilisera ekonomin, och i budgetpropositionen föreslår och aviserar regeringen ytterligare reformer och åtgärder. Regeringen gör också bedömningen att utvecklingen har stabiliserats i viktiga avseenden. understryker dock att den expansiva finanspolitiken och den svaga reala ekonomin innebär att de offentliga finanserna försvagats kraftigt jämfört med budgetpropositionen . anser att det i ett sådant läge är av särskild vikt att upprätthålla förtroendet för de offentliga finanserna. En vikig förutsättning för detta är att uppföljningen av de budgetpolitiska målen och regeringens strategi för att säkerställa överskottsmålet presenteras utförligt och tydligt. Syfte Syftet med granskningsrapporten är att bedöma hur det finanspolitiska ramverket tillämpas och hur de finanspolitiska målen följs upp och redovisas i budgetpropositionen . En utgångspunkt är de rekommendationer som lämnat till regeringen i tidigare rapporter. En annan utgångspunkt är regeringens egna utfästelser om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. iakttagelser och slutsatser Finanspolitikens hållbarhet Regeringens bedömning av finanspolitikens hållbarhet tar sin utgångspunkt i långsiktiga scenarier för ekonomins och de offentliga finansernas utveckling. Scenarierna belyser bl.a. de utmaningar som finanspolitiken ställs inför de närmaste decennierna med en kraftigt ändrad ålderssammansättning i befolkningen. Vanligtvis bygger ett scenario på att finanspolitiken har en oförändrad inriktning fr.o.m. ett visst år. En oförändrad finanspolitik definieras oftast så att gällande regler för skatter och transfereringar ligger fast . Offentliga verksamheter som sjukvård, skola, barnomsorg, äldreomsorg etc. skrivs fram med den demografiska utvecklingen, medan resursinsatsen per brukare antas oförändrad. I budgetpropositionen utformas scenarier för de offentliga finanserna . Utöver ett basscenario presenteras ett antal känslighetskalkyler. Beräkningsmetoderna och -modellerna framgår av en särskild bilaga till propositionen. Enligt har presentationen utvecklats betydligt och är informativ och utförlig, men redovisningen anses trots detta fortfarande bristfällig i viktiga avseenden. Regeringens sammantagna bedömning i budgetpropositionen är att finanspolitikens hållbarhet är relativt god. Den övergripande slutsatsen av hållbarhetsanalysen är dock att inriktningen av finanspolitiken enligt basscenariot inte är fullt ut hållbar på . En permanent budgetförstärkning motsvarande av BNP krävs. Enligt är en sådan slutsats svår att förstå mot bakgrund av utvecklingen av de offentliga finanserna med överskott som kraftigt överstiger det nuvarande enprocentsmålet. Förklaringarna och resonemangen är alltför knapphändiga. anser att kravet på en sådan budgetförstärkning är paradoxalt, trots den mycket starka utvecklingen av de offentliga finanserna. Den förklaring som ges i propositionen är att utvecklingen pekar mot minskade offentligfinansiella överskott. Någon rimlighetsbedömning av resultaten redovisas inte. För att bedöma finanspolitikens långsikta hållbarhet används den s.k. S2-indikatorn. Beräkningen av S2-indikatorn bygger på förutsättningen att den offentliga sektorns skuldsättning inte kan växa oavbrutet utan förr eller senare måste begränsas. En av variablerna i beräkningen av S2-indikatorn är ett antagande om diskonteringsräntan. För att illustrera diskonteringsfaktorns betydelse redovisar i rapporten ett par alternativa beräkningar av hållbarhetsindikatorn. Resultaten uppvisar stora skillnader beroende på vilket antagande som görs. pekar också på att regeringen i budgetpropositionen redovisar en tillväxt av den offentliga sektorns finansiella tillgångar från av BNP 2010 till 2099. Baserat på S2-indikatorn gör regeringen bedömningen att en sådan utveckling inte är fullt ut hållbar, utan en permanent förstärkning av primärsaldot av BNP anses vara nödvändig (jfr ovan). Med en sådan förstärkning ökar den finansiella nettoförmögenheten ytterligare till av BNP . I propositionen saknas motiveringar till varför en sådan förmögenhetsuppbyggnad bedöms vara nödvändig. Det saknas också en diskussion om vilka konsekvenser det skulle få för den privata sektorn. Såvida inte finansiella tillgångar fortlöpande ackumuleras utomlands genom bytesbalansöverskott måste den offentliga förmögenhetsuppbyggnaden motsvaras av en växande skuldsättning i hushåll och företag. Uppföljningen av överskottsmålet Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Formuleringen av överskottsmålet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel minskar riskerna för en finanspolitik som förstärker konjunktursvängningarna. Överskottsmålet utgör det centrala målet för finans- och budgetpolitiken. Målet omfattar hela den offentliga sektorn, dvs. staten, kommunsektorn och pensionssystemet. Formuleringen av överskottsmålet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel medför att uppföljningen kompliceras eftersom det är svårt att fastställa såväl längden på en konjunkturcykel som var i konjunkturcykeln ekonomin befinner sig. Sedan vårpropositionen 2008 använder regeringen därför tre indikationer för att följa upp målet. Samtliga uttrycks i procent av BNP. 2000-indikatorn: Det genomsnittliga finansiella sparandet . 7-årsindikatorn: Det genomsnittliga finansiella sparandet för en period som omfattar . Det aktuella året är mittpunkt i genomsnittsberäkningen. Strukturellt sparande: Det finansiella sparandet justerat för effekterna av konjunkturläget mätt med det s.k. BNP-gapet. I de senaste propositionerna redovisas även konjunkturjusterade genomsnittsindikatorer. Motiveringen är att BNP-gapen även sett över kan avvika från noll i genomsnitt. Ett genomsnitt av det finansiella sparandet som präglas av onormalt lågt kapacitetsutnyttjande i ekonomin kan ge en missvisande bild av måluppfyllelsen. Därmed finns det fem olika sätt att beräkna avvikelserna från överskottsmålet. konstaterar att målindikatorerna uppvisar en splittrad bild av måluppfyllelsen. har i flera granskningsrapporter kritiserat regeringens redovisning av överskottsmålet för att vara otydlig. om att de olika indikatorer som används i uppföljningen av målet visar på vitt skilda uppskattningar av målavvikelserna. Regeringens redovisning har successivt förbättrats i väsentliga avseenden, delvis i linje med tidigare rekommendationer. är det emellertid enligt oklart hur de olika målindikatorerna ska tolkas och sammanvägas. konstaterar således att regeringens uppföljning av överskottsmålet är fortsatt svårtolkad. Ytterst beror detta enligt på att den nuvarande formuleringen av målet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel är svår att hantera så länge innebörden av begreppet konjunkturcykel inte preciseras. De indikatorer som används för att belysa målavvikelserna pekar åt vitt skilda håll. Några indikatorer visar på mycket stora ackumulerade avvikelser från målet medan andra endast visar på smärre avvikelser. Det framgår inte vilken roll indikatorerna spelar för regeringens inriktning av finanspolitiken framöver. understryker att regeringens bedömning av målavvikelsens omfattning är särskilt viktig i ett läge där det finns en risk att målet underskrids. En bedömning av hur stor del av målavvikelsen som är konjunkturellt betingad och hur stor del som har strukturella orsaker är nödvändig för att utforma en finanspolitik som leder till att målet säkerställs. Osäkerheten om den framtida utvecklingen innebär att finanspolitiken successivt måste justeras och anpassas till nya förhållanden, men utgör enligt inget skäl att avstå från en tydlig redovisning av politikens inriktning givet den information som är tillgänglig. Uppföljningen av utgiftstaket Utgiftstaket är en central komponent i det finanspolitiska ramverket. Utgiftstaket omfattar statsbudgetens samtliga utgiftsområden förutom utgiftsområde 26 Statsskuldräntor m.m. Dessutom ingår ålderspensionssystemets utgifter. Utgiftstaket fyller två funktioner i den finanspolitiska styrningen. För det första utgör ett beslutat tak en restriktion för statens utgifter och framtvingar prioriteringar mellan olika utgiftsändamål i beredning, beslut och genomförandet av statsbudgeten. För att ett beslutat utgiftstak ska fylla sin funktion krävs fasta principer för redovisningen av utgifterna. Ett sätt att kringgå ett utgiftstak är att omvandla utgifter till skattekontokrediteringar. En annan möjlighet att undvika ett överskridande av taket är att förskjuta utbetalningar över ett årsskifte. För det andra är utgiftstaket ett viktigt instrument för att klara överskottsmålet. Ett beslut om ett nytt utgiftstak för det tredje tillkommande året i det medelfristiga budgetperspektivet innebär ett ställningstagande till den utgiftsnivå som kan tillåtas om överskottsmålet ska och skatteuttaget ges en önskvärd inriktning. Mot bakgrund av försvagningen av de offentliga finanserna i samband med den ekonomiska krisen är det särskilt viktigt att utgiftstaket ges en tydlig koppling till överskottsmålet . har tre större tidigareläggningar av utgifter avseende 2010 beslutats eller föreslagit, vilket avsevärt ökat utgiftsutrymmet under det fastlagda taket 2010. påpekade i granskningen av vårpropositionen 2009 att tidigareläggningar av utgifter skapat en större marginal till utgiftstaket . Utbetalningen av det tillfälliga kommunstödet utgör ett sådant exempel. Summeras tidigareläggningarnas effekt på utgiftsutrymmet under det kommande budgetåret framgår det att så gott som hela den budgeteringsmarginal som redovisas har skapats genom redovisningstekniska åtgärder. framhåller att en förutsättning för utgiftstakets trovärdighet som budgetpolitiskt styrinstrument är att principerna för redovisningen av utgifterna är väl utformade och tydliga. framhåller att ett utökat kommunstöd 2010 är fullt förenligt med det finanspolitiska regelverket genom att förslag till höjt utgiftstak föreläggs om det anses nödvändigt. I budgetpropositionen lade regeringen fast ett antal principer för bedömningen av lämplig nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande budgetåret. har i tidigare granskningar påtalat bristen på konkretion och precisering i tillämpningen av dessa principer. I samband med behandlingen av vårpropositionen 2009 framhöll också finansutskottet att resonemangen kring bedömningen av utgiftstakets nivå bör utvecklas. konstaterar att utgiftstaket är det centrala verktyget för att säkerställa överskottsmålet och den långsiktiga hållbarheten i finanspolitiken. Regeringens förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året bör därför enligt mening vara tydligt och konkret motiverat i förhållande till såväl överskottsmålet som det önskade skatteuttaget. Regeringens förslag till utgiftstak () innebär att budgeteringsmarginalen, liksom i vårpropositionen, uppgår till nära , vilket motsvarar av de takbegränsade utgifterna. Budgeteringsmarginalen är således även i budgetpropositionen väl tilltagen i förhållande till tumregeln (av de takbegränsade utgifterna). Den sänkning som gjorts av utgiftstaket med jämfört med bedömningen i vårpropositionen, motsvaras mer än väl av nedjusteringen av pensionsutgifterna och kan ses som en (partiell) korrigering till följd av en felaktig pensionsberäkning i vårpropositionen. Uppföljningen av balanskravet Kommunallagens krav på det finansiella resultatet i kommuner och landsting är en väsentlig del av det finanspolitiska ramverket. Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning minskar risken för underskott och bidrar till att överskottsmålet för den offentliga sektorn . I granskning av vårpropositionen 2009 ifrågasatte en framskrivning med relativt stora underskott i kommunsektorn. För såväl 2009 som 2010 förutsågs ett negativt resultat på kring . Underskotten beräknades öka till 2012. Framskrivningen stred mot såväl balanskravet som kravet på god ekonomisk hushållning. Den tumregel som ibland används för kommunallagens föreskrifter om god ekonomisk hushållning innebär att kommunsektorn som helhet bör uppvisa ett överskott på . konstaterar att presentationen av kommunsektorns finanser har förbättrats i budgetpropositionen även om beskrivningen av kommunsektorns utveckling är bristfällig i vissa avseenden. Jämfört med vårpropositionen antas det ekonomiska resultatet förbättras väsentligt, och kommunsektorn som helhet antas klara balanskravet 20102012. För att balanskravet ska uppfyllas förutsätts emellertid en kraftig ökning av produktiviteten i de kommunala verksamheterna 2011. Regeringen varken kommenterar eller motiverar detta antagande, trots att produktivitetsökningen är en förutsättning för att kommunerna ska klara lagens krav på balans. anser att det är angeläget att utvecklingsarbetet fortsätter för att tydligheten i presentationen av prognoserna för kommunsektorns finanser ska öka. Exempelvis skiljer sig prognosen i budgetpropositionen i väsentliga avseenden från prognosen i vårpropositionen utan att orsaken till skillnaderna kommenteras eller förklaras. rekommendationer lämnar följande rekommendationer till regeringen avseende bedömningen av den finanspolitiska hållbarheten. Regeringen bör se över analysen och presentationen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och tolkningen av den s.k. S2-indikatorn. Ett alternativ kan vara att bortse från den offentligfinansiella utvecklingen mycket långt fram i tiden eller att ge den en mindre vikt i den sammanvägda bedömningen. Hållbarhetsanalysen bör också relateras till en bedömning av den önskvärda nivån på överskottsmålet. lämnar följande rekommendationer till regeringen avseende uppföljningen av överskottsmålet. Regeringen bör klargöra vilken roll de olika indikatorerna spelar för bedömningen av avvikelserna från överskottsmålet och för inriktningen av finanspolitiken . I samband med den pågående översynen av det finanspolitiska ramverket bör regeringen överväga alternativa formuleringar av överskottsmålet som tillåter en mer precis redovisning av målavvikelserna. lämnar följande rekommendationer till regeringen avseende utgiftstaket. Regeringen bör avstå från att skapa ett ökat utgiftsutrymme under kommande budgetår genom redovisningstekniska tidigareläggningar av utgifter. Motiveringarna till utgiftstakets nivå och den väl tilltagna budgeteringsmarginalen 2012 är otillräckliga mot bakgrund av de stora avvikelserna från överskottsmålet. Regeringen bör precisera hur förslaget till utgiftstak för det tredje tillkommande året bidrar till att säkerställa överskottsmålet. Principerna för budgetredovisningen bör tas upp inom ramen för den pågående översynen av det finanspolitiska ramverket. lämnar följande rekommendationer till regeringen avseende uppföljningen av balanskravet. Regeringen bör fortsätta att utveckla redovisningen av kommunsektorns finanser i de ekonomiska propositionerna, bl.a. genom att relatera prognoserna till såväl balanskravet som kravet på god ekonomisk hushållning. Eventuella gap mellan prognosen och kommunallagens krav bör lyftas fram och kommenteras. Jämförelser med prognosen i föregående proposition är ett bra sätt att tydliggöra den aktuella bedömningen. Större skillnader bör förklaras. GRANSKNING 2009/10:RRS14 16.42 2009/10:RRS14 GRANSKNING 16.42 Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som har redovisat i rapporten av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2009:17) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. granskning visar att den långsiktiga bild av de offentliga finansernas utveckling som regeringen presenterar i budgetpropositionen inte anses fullt ut hållbar trots att beräkningen visar stora överskott . Vidare är de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet fortsatt bristfälliga och pekar mot både underskridande och överskridande av målet. visar även att förslaget till nytt utgiftstak är svagt underbyggt och att det saknas en tydlig avstämning mot överskottsmålet och det önskade skatteuttaget. Även presentationen av den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn bör förbättras och förutsättningarna att klara kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning och budgetbalans tydliggöras. Styrelsen konstaterar att kritiken mot hur regeringen redovisar de budgetpolitiska målen har förekommit i tidigare granskningar, senast i rapporten om regeringens redovisning ekonomiska vårproposition. I föreliggande rapport visas dessutom att redovisningen är bristande vad gäller finanspolitikens hållbarhet. Styrelsen vill återigen understryka att en transparent redovisning av politikens inriktning i förhållande till det finanspolitiska ramverket stärker förtroendet för finanspolitiken och bidrar till en stabil ekonomisk utveckling. Styrelsen vill speciellt uppmärksamma behovet av en tydligare redovisning av utvecklingen av kommunernas ekonomi och produktivitet. Liksom vid styrelsens tidigare beslut om redogörelser om det finanspolitiska ramverket som överlämnats till , väger styrelsen även in att det pågår ett arbete inom med att se över det finanspolitiska ramverket och dess tillämpning. har beslutat om förändringar i ramverket genom att budgetlagen ändrats så att det numera är obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Regeringen har emellertid ännu inte redovisat hur förbättringar på de områden som behandlas i föreliggande rapport ska genomföras. Styrelsen anser därför att de iakttagelser som gjorts i granskningen kan ge värdefull information inför den redovisning av översynen som har aviserats till före utgången av innevarande mandatperiod. BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och normal (potentiell) BNP. Potentiell BNP är produktionsnivån vid ett normalt utnyttjande av produktionsresurserna i ekonomin. Det innebär att produktionen kan upprätthållas på denna nivå utan att trycket uppåt på priser och löner blir så starkt att inflationsmål på överskrids. Regeringens uppföljning av överskottsmålet (RiR 2006:27). Styrelsen överlämnade en redogörelse med anledning av granskningen (2009/10:RRS11).