frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Två utskott har numera beslutat att åtminstone för viktigare gransk- ningar kalla till sig riksrevisorn 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Det har som framgått funnits dubbla rapporteringsvägar för effektivitetsgranskningar (se figur ). Granskningsrapporterna har skickats dels till regeringen och berörda myndigheter, dels till styrelsen som har haft möj- lighet att fatta beslut om att lämna framställningar eller redogörelser till riks- dagen eller att lägga dem till handlingarna. Regeringen har enligt budgetlagen skyldighet att redovisa för vilka åtgärder man vidtagit med anledning av granskningarna. Det har inte varit särskilt enkelt att följa och entydigt klarlägga vad riksrevi- sorernas granskningar har lett till för resultat. Det är flera organ som behand- lar och tar ställning till hur rapporter ska hanteras och vilka åtgärder som bör vidtas. Riksrevisorerna beslutar om rapporterna, styrelsen tar ställning till om granskningarna bör bli föremål för behandling i , kan fatta beslut med anledning av styrelsens framställningar och regeringen förväntas redogöra för vad den tänker göra med anled- ning av granskningen. Berörda myndigheter förutsätts ta del av och eventuellt vidta åtgärder med anledning av granskningen. Slutligen tar ställ- ning till den redogörelse som regeringen lämnar till . En effektivi- tetsgranskning kan således föranleda ett antal olika, ibland motstridande, beslut i flera politiska organ och det finns inte några tidsbegränsningar för när ett ärende ska vara slutbehandlat. Som utredningen ser det är ett väl fungerande samarbete mellan Riksrevisio- nen och tillsammans med granskningarnas inriktning och kvalitet 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR avgörande för vilken användning rapporter och rekommenda- tioner får i riksdagsarbetet och för att de ska kunna bidra till att skapa en god ordning i de statliga finanserna och en hög effektivitet i den statliga verksam- heten. har en konstitutionell uppgift att kontrollera och granska regeringen. granskningar borde utgöra ett viktigt underlag för denna uppgift. Att fylla denna uppgift kan emellertid innebära en svår balans- gång för revisionen. En alltför stark relation till skulle kunna riske- ra att hota självständighet, som är en grundläggande faktor för dess trovärdighet. Om å andra sidan relationen till blir svag, riskerar att ägnar begränsat intresse åt Riksrevisio- nens effektivitetsgranskningar och därmed ignorerar viktiga revisionella iakttagelser. Den hittillsvarande utvecklingen som lett till måttligt genomslag för granskningsverksamheten i riksdagsarbetet kan tyda på att den ideala avvägningen i dessa avseenden inte har uppnåtts. Riksrevisorerna har redovisat sina granskningar för styrelsen och har där fått stort genomslag för sina granskningar, i den meningen att styrelsen beslu- tat lämna ett stort antal framställningar och redogörelser till med anledning av granskningarna. Detta har likväl inte lett till ett lika stort genom- slag i och hos regeringen. Riksrevisorerna besöker en tredjedel av utskotten relativt regelbundet i samband med att rapporter publiceras och framställningar lämnas av styrel- sen. har också vänt sig till utskotten för att ge dem möjlighet att komma med uppslag till granskningar. Det har gett några enstaka avtryck som bör kunna bidra till att uppföljningsverksam- heten i utskotten knyts närmare till granskningar och öka utskottens intresse för granskningsverksamheten. Enligt utredningens mening finns det anledning att vidta ytterligare åtgär- der för att stärka samarbetet mellan revisionen och . Resultatet av revisionsarbetet borde i högre grad kunna bli en viktig del i riksdagsarbetet. Det är angeläget att skapa en tydligare beslutsordning med anledning av Riks- revisionens granskningar. Granskningarna från effektivitetsrevisionen bör enligt vår mening ge underlag för politisk debatt och föranleda ett samlat ställningstagande från sida efter det att regeringen och berörda myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över iakttagelser. Skulle en revisionsnämnd kunna förbättra hantering av revisionsfrågorna? Utredningen har övervägt möjligheten att inrätta ett särskilt organ inom riks- dagen för hantering av revisionsfrågorna, ett revisionsutskott eller en revi- sionsnämnd. Det är en modell som är relativt vanlig i andra parlament. Orga- nets uppgift skulle inte vara att väcka eller bereda riksdagsförslag, utan det skulle ta emot granskningsrapporterna och revisionsberättelserna i och kunna kalla riksrevisorerna till utfrågningar. skulle vara att föredra framför revisionsutskott för att markera att det inte är ett ärendeberedande organ som ska lägga förslag till (jämför EU- 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Riksrevisorerna skulle i nämnden ges tillfälle att svara på ledamö- ternas frågor. Det skulle också vara möjligt att kalla andra personer till nämn- dens sammanträden. Det skulle kunna vara ministrar, statssekreterare, gene- raldirektörer, forskare m.fl. som skulle kunna ge kompletterande upplysningar till riksrevisorernas granskning. Tanken med en revisionsnämnd skulle vara att den, på liknande sätt som , ska bestå av aktiva ledamöter från alla utskott och alla partier. De blir därmed en slags företrädare för revisionsfrågorna i utskottsvärlden och partigrupperna. När en granskningsrapport redovisas för nämnden får ledamöterna ökad insikt i hur tillståndet är i en viss verksamhet. Ledamöterna kan få kompletterande upplysningar från riksrevisorerna för att värdera iakt- tagelser och rekommendationer. Denna kunskapsuppbyggnad och informa- tionsspridning är i sig viktiga funktioner. Huvudaktiviteten i nämnden skulle vara deras utfrågningar, som bör vara offentliga. Ärendehanteringen skulle även med en revisionsnämnd ligga kvar i utskotten som entydigt ska ha beredningsansvaret för riksdagsbesluten. Utskotten skulle även fortsättningsvis svara för arbetet med uppföljning och utvärdering inom sina beredningsområden. Fördelarna med en revisionsnämnd skulle kunna sammanfattas på följande sätt. -En särskild grupp etableras med ansvar för att hantera revisionsfrågor inom . Det bör kunna bidra till en bättre förankring och informations- spridning om revisionsiakttagelserna inom . I nämnden skulle fin- nas personer med särskilt intresse för revisionsfrågor och som får möjlighet att ägna sig åt detta. -I och med att nämnden inte bereder sedvanliga ärenden som att t.ex. ta ställning till propositioner och motioner blir arbetet inte lika inriktat på att hantera partiskiljande frågor som i utskotten. Det skapar ett gemensamt in- tresse att ägna sig åt övergripande administrativa frågor och styrningen av den statliga förvaltningen i syfte att få ett mer effektivt utnyttjande av de offentliga resurserna. Det kräver en förmåga att höja sig över de partipoli- tiska frågorna. -får med nämnden en tydlig avnämare och diskussionspart- ner i vilket bör främja utvecklingen och verka kvalitetshö- jande på revisionen. -I en revisionsnämnd skapas möjlighet att muntligt ställa ansvarigt statsråd till svars. Utredningen kan se nackdelar med att inrätta ett nytt riksdagsorgan. Dessa kan sammanfattas på följande sätt. -Ett nytt riksdagsorgan som ska bemannas med både ledamöter och tjänste- män går emot den strävan som funnits att minska antalet utskott. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR -Nämnden blir lite av en främmande fågel i utskottsorganisationen. Den kommer inte att ha samma arbetsbelastning och inte sammanträda lika ofta som ett utskott. Den kommer inte heller att bereda ärenden för att lägga fram betänkanden för debatt och beslut i kammaren. -Det finns risk för gränsdragningsproblem mot utskotten och att utskotten intresserar sig än mindre för revisionsfrågorna och överlåter ansvaret för att följa arbete på revisionsnämnden. Frågor om uppföljning och revision kommer inte in på ett naturligt sätt i utskottens arbete. -Det är angeläget att effektivitetsrevisionens erfarenheter tas till vara vid beslut om utformning och inriktning av verksamheten framöver. Eftersom en revisionsnämnd inte har som uppgift att fatta beslut om framtida inrikt- ning finns en risk att en sådan återkoppling av erfarenheterna inte kommer till stånd. En särskild revisionsnämnd innebär en viss konkurrens med eller dubblering av uppgifterna för . Utredningen återkommer till styrelsens uppgifter i nästa kapitel. Utredningen har gjort en sammanvägning av för- och nackdelar med att inrät- ta en revisionsnämnd och har stannat för att utskotten alltjämt bör vara det organ som har huvudansvaret för att hantera iakttagelser i riksdagsarbetet. I andra parlament har man ofta valt att ha en viss specialise- ring av beredningsuppgifterna. Vissa utskott svarar för lagstiftningen, ett utskott, budget- eller finansutskottet, svarar för hanteringen av budgetfrågorna och ett utskott svarar för kontroll och revision, en (). Den svenska modellen som innebär att utskotten ansvarar för både lagstiftningen och budgetfrågorna kring ett ämnesområde (fackutskotts- principen) gör att det faller sig naturligt att utskotten också bör ansvara för revisionsfrågorna. Det är enligt utredningens mening viktigt att erfarenheterna från revisionsarbetet förs vidare och beaktas när besluten om verksamhetens framtida inriktning ska fattas. En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör och utskotten ges huvudan- svaret för att ta ställning till dessa granskningar. och utskotten bör ges huvudansvaret för att ta ställning till rapporter Det finns anledning att markera skillnaden mellan gransk- ningsuppdrag och det politiska arbetet med anledning av granskningsiaktta- gelserna. bör enligt utredningens uppfattning inte längre ha uppgiften att ta ställning till hur granskningsrapporterna ska hante- ras. Riksrevisorerna kan lämna rekommendationer i sina granskningsrappor- ter, men hur dessa förvaltas i riksdag och regering är i första hand en fråga för dessa organ, inte . Riksrevisorerna bör därför lämna sina 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen. Kammarkansliet svarar för att berört utskott underrättas om att granskningsrapporten lämnats. Det innebär att riksrevisorerna inte behöver lämna några granskningsrapporter över effektivi- tetsrevisionen direkt till regeringen. Detta innebär att motsvarande bestäm- melse (9 §) i revisionslagen ändras. En granskningsrapport som lämnas till bör vara undertecknad av en riksrevisor. Möjligheten att delegera sådana beslut bör utnyttjas restriktivt. Om styrelsen , som utredningen föreslår, inte kommer att lämna några framställningar eller redogörelser till så kommer det inte att finnas något krav på och utskotten att ta upp granskningarna som ett formellt ärende i det sammanhanget. Det ankommer på varje utskott att bedöma vilken uppmärksamhet man vill ägna effektivitetsgranskningarna när de publiceras. Utskotten har ansvar för att i sin beredning av ärendena inom sina respek- tive ämnesområden följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (RO 5:18). När beslutat om en granskning och den överlämnats till utskott bör det berörda utskottet ta upp hanteringen av rapporten på dagord- ningen vid ett ordinarie sammanträde. Kansliet bör sätta samman en prome- moria där granskningen sätts in i sitt sammanhang i utskottets arbete. I en sådan promemoria kan man redovisa utskottets tidigare ställningstaganden i liknande frågor samt aktuella motioner och planerade propositioner samt annat arbete som pågår inom , berörda myndigheter eller utredningar och som är av betydelse för det berörda ämnesområdet. Regeringen ska, som redovisats, enligt bestämmelser i budgetlagen (47 §) för redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser. Regeringen lämnar denna redogörelse en gång i budgetpropositionen. Redogörelsen lämnas som information utan något förslag om att ska godkänna eller på annat sätt aktivt ta ställ- ning till redovisningen. Eftersom regeringen valt att rapportera i budgetpropositionen endast en gång kan det bli relativt lång tidsförskjutning från det att granskningen publiceras och till dess att den blir ett ärende i . Som framgått är kvaliteten på den redovisning regeringen lämnat skiftande och den uppvisar vissa brister. När det gäller de slutbehandlade ärendena förekommer otydliga eller ibland felaktiga hänvisningar. Den otydliga redovisningen kan delvis förklara varför redovisningen i budgetpropositionen vanligtvis ägnats begränsat intresse från och utskottens sida. Det har inte förekommit att motioner väckts med anledning av vad som anförts i budget- propositionen i dessa delar. En annan förklaring till det svaga intresset för regeringens redogörelse är att den drunknar i all framåtsyftande information som lämnas i budgetpropo- sitionen. Förslag har väckts, bl.a. från riksrevisorerna, om att regeringen 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR borde rapportera i andra former, antingen i särskilda skrivelser eller i en skrivelse per granskningsrapport . Därmed skulle man främst vinna att tidsutdräkten mellan rapporternas publicering och regeringens reaktion med anledning av revisionsiakttagelserna skulle kunna förkortas. möjligheter att kunna agera medan frågan är någorlun- da aktuell skulle underlättas med en sådan ordning. Rapportering i särskild skrivelse Om regeringen rapporterar i en samlad skrivelse en eller par gånger så kommer skrivelsen i att hänvisas till finansutskottet för beredning. kan i samband härmed bereda övriga utskott möjlighet att yttra sig över de delar av skrivelsen som berör respektive utskott. Denna möjlighet har funnits även tidigare men har aldrig utnyttjats av något utskott. Detta hänger naturligtvis samman med att utskotten i flera fall haft egna fram- ställningar att ta ställning till. Utredningen vill därför förorda att regeringen rapporterar i en särskild skri- velse för varje effektivitetsgranskning. Därmed blir det ansvariga fackutskot- tet mottagare av skrivelsen och får ansvar för den vidare beredningen. Granskningen och de åtgärder regeringen redovisar blir således ett riksdags- ärende som kräver en viss beredning och uppmärksamhet i ett utskott och därmed i . Det bör också enligt utredningens uppfattning föreligga motionsrätt på denna typ av skrivelser. Sannolikt skulle också kvaliteten på den återrapportering som regeringen gör förbättras och bli mer fyllig om den görs i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport. Regeringen ska lämna en skrivelse för varje granskning, men om regering- en avser att åtgärda iakttagelserna i flera granskningar på likartat sätt eller med generella åtgärder och skrivelserna har samma utskott som mottagare kan det vara naturligt att sammanföra dem till en skrivelse. Det skulle också vara en bättre ordning om regeringens återrapportering till kunde ske med mindre tidsmässig eftersläpning. Frågorna skulle då i större utsträckning kunna behandlas i medan de fortfarande upplevs som aktuella. Det finns annars en risk att kommer på mel- lanhand medan och regeringen hanterar frågan. Utredningen anser att regeringen senast från det att den erhållit rapporten ska lämna en skrivelse till där man redogör för vilka åtgärder reger- ingen och myndigheterna vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningen. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en ändring i 47 § budgetlagen. Ett sätt att påskynda arbetet med en sådan skrivelse vore att regeringen ålade myndigheterna att redovisa vilka åtgärder de vidtagit eller avser att vidta med anledning av effektivitetsgranskningen på motsvarande sätt som en myndighet ska lämna en redovisning om den fått en invändning i revisionsberättelsen över årsredovisningen. Regeringen bör ha möjlighet att en gång återkomma till , förslagsvis i årsredovisningen för staten, med en summering och redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till har 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Om möjligt bör även en bedömning göras av resultatet av reger- ingens åtgärder. Utskottens tar ställning till hur effektivitetsrevisionens iakttagelser ska hanteras Utskottet ska enligt vårt förslag ha huvudansvaret för att hantera Riksrevisio- nens effektivitetsgranskningar. När en rapport inkommit till skickar kammarkansliet den vidare till regeringen och behörigt departement. I ett följebrev hänvisar kammarkansliet till att regeringen ska redovisa för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av granskning. Kammarkansliet meddelar även berört utskott att granskningen inkommit. Detta innebär att utskotten har möjlighet att ta upp granskningarna på sin dagordning och ta ställning till hur den fortsatta hanteringen bör gå till. Vi förslår att kammarkansliets uppgifter i dessa hänseenden regleras i en särskild bestämmelse i riksdagsordningen. När regeringen inkommit med sin skrivelse bereds detta svar som ett riks- dagsärende som ger motionsrätt och utskottet lämnar ett betänkande till kam- maren där man redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som reger- ingen redovisat. Utskottet har möjlighet att kalla till sig den ansvariga riksrevisorn för att han eller hon ska kunna presentera sina iakttagelser och rekommendationer samt besvara frågor. Eventuellt kan ansvariga personer i eller från berörda myndigheter kallas för att lämna sin syn på granskningen. En sådan utfrågning kan genomföras antingen så snart riksrevisorerna lämnat sin granskningsrapport eller då regeringen inkommit med sin skrivelse till . Det ska också vara möjligt att ordna offentliga utfrågningar med anledning av granskningen och de åtgärder som regeringen vidtagit. Ett minoritetsskydd om att utskottet ska kunna inhämta upplysningar eller ett yttrande ska gälla även för beredningen av effektivitets- granskningar (dvs. redan när granskningen lämnas till och innan regeringens skrivelse inkommit) på motsvarande sätt som gäller för bered- ningen av frågor om arbetet inom Europeiska unionen. Vi föreslår därför ett tillägg i riksdagsordningen 4 kap. 11 §. Med anledning av att regeringen inkommit med en skrivelse om vilka åt- gärder regeringen vidtagit eller avser att vidta till följd av granskning lämnar utskottet ett betänkande till kammaren där man redovisar sin syn på granskningen och de åtgärder som regeringen redovisat. Om ut- skottet anser att de åtgärder regeringen redogjort för är tillfyllest föreslår utskottet att skrivelsen läggs till handlingarna. I annat fall kan utskottet före- slå att gör ett tillkännagivande till regeringen om att vidta ytterliga- re åtgärder. Utskottets betänkande lämnas på sedvanligt sätt till kammaren för debatt och ställningstagande. Utredningens förslag i dessa avseenden bör genomföras nästa valperiod och träda i kraft . I samband med inrättandet av beslutade att vid skulle finnas en styrelse som utses av och som tillgodoser behov av samband med och insyn i myndighetens verksamhet. I styrelsen skulle ingå representanter för alla partier i . Styrelsen har till uppgift att följa granskningsverksamheten, vid behov avge framställningar och redogörelser till med anledning av de gransk- ningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt att besluta om anslag på statsbudgeten och årsredovisning för myndigheten. För att garantera riksrevi- sorernas självständiga ställning ansågs det nödvändigt att en uttömmande beskrivning togs in i regeringsformen för att där klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde. 5.2 Lagreglering av styrelsens uppgifter Av 12 kap. 7 § regeringsformen framgår att är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. leds av tre riksrevisorer som utses av . Vid myndigheten ska också finnas en styrelse, som utses av . Styrelsens uppgift är att (1) följa granskningsverksamheten, (2) lämna de framställningar och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt (3) besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och (4) besluta om årsredovisning för myndigheten. Styrel- sens uppgifter regleras i stort sett uttömmande i regeringsformen. Trots detta anges styrelsens uppgifter även i myndighetens instruktion med vissa precise- ringar. Enligt instruktionen ska styrelsen även (5) besluta om yttrande till riksrevisorerna över deras granskningsplan. I instruktionen anges också att riksrevisorerna för styrelsen ska redovisa arbetet i de viktigaste granskningar- na och hur granskningsplanerna följs. Vidare anges att innan styrelsen beslu- tar om förslag till anslag på statsbudgeten ska den inhämta riksdagsförvalt- ningens yttrande över förslaget. Av instruktionen framgår vidare att styrelsens förslag och framställningar med anledning av riksrevisorernas gransknings- rapporter och revisionsberättelser även avser den årliga rapporten och revi- sionsberättelserna över årsredovisningen för staten, och Stiftelsen . Oavsett styrelsens ställningstagande ska styrel- sen överlämna den årliga rapporten och revisionsberättelsen över årsredovis- ning för staten till . Av förarbetena framgår att antalet ledamöter i styrelsen bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med en ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte får bli för stor. I 8 kap. 14 § Riksdagsordningen sägs att styrelsen ska bestå av ett udda antal ledamöter, lägst elva, som väljs för valperiod. Även f.d. ledamöter av kan utses till ledamöter av styrelsen. Varje parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket ska besätta minst en ordinarie plats i styrelsen. Av tilläggsbestämmelse framgår att antalet bestäms av på förslag av valberedningen. Av den generella bestämmelsen i 7 kap. 8 § RO framgår att det ska finnas lika många suppleanter som ordinarie ledamöter. fastställdes antalet ledamöter i styrelsen till elva. Socialdemokraterna hade tre platser och besatte ordförandeposten och erhöll med hjälp två representanter och fick posten som vice ordförande. Även hade två poster medan övriga partier hade en representant var. Styrelsen hade således borgerlig majoritet med en socialdemokratisk regering. Fyra styrelseledamöter var f.d. riksdagsledamöter. Efter valet bestod den borgerliga majoriteten och antalet styrelse- ledamöter blev oförändrat elva. och Socialdemokraterna fick tre representanter vardera. Övriga partier fick en representant var. besatte ordförandeposten och Socialdemokraterna fick posten som vice ordfö- rande. Fyra personer i styrelsen är f.d. riksdagsledamöter. Socialdemokraterna och har inte utsett några före detta riks- dagsledamöter till ledamöter i . För de mindre parti- erna däremot, som inte har så många riksdagsledamöter, har det varit en för- del att även kunna utse före detta ledamöter i styrelsen. De före detta ledamö- terna deltar i varierande grad i det egna partiarbetet. Förankringen av styrel- sens ställningstaganden i det egna partiet kan därmed variera. Några före detta ledamöter anser sig stå friare i sina ställningstaganden i styrelsen än om de hade varit ordinarie riksdagsledamöter. Såväl suppleanter som ordinarie ledamöter kallades till styrel- sens årliga internatsammanträde. I övrigt deltar suppleanterna endast i de sammanträden då den ordinarie ledamoten har förfall. Då utgår även samman- trädesarvode. I den tidigare styrelsen deltog en suppleant, tillika f.d. riksdagsledamot och bosatt i , i sju sammanträden. Tre suppleanter deltog i sex samman- träden. Övriga suppleanter deltog endast i ett fåtal sammanträden (13). En suppleant tjänstgjorde aldrig. I den nuvarande styrelsen har fem suppleanter deltagit två till fyra gånger. Fyra suppleanter har ännu inte deltagit i något styrelsemöte. Många ärenden behandlas på mer än ett styrelsemöte, i synnerhet de som betraktas som viktiga. Suppleanterna har därmed knappast möjlighet att driva