frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Tsunamibanden innehåller som framgått ovan enorma mängder information. Den enda granskning som gjorts av deras konkreta innehåll är den som genomfördes i samband med arbete. Granskningen skedde med utgångspunkt i ett antal frågor, som inte hade kunnat besvaras i det ursprungliga utredningsarbetet (se betänkandet, s. 96 f.). Dessa s.k. öppna frågor gällde: -Vilka kontakter som förekommit mellan och kabinettssek- reteraren vid (och Dahl- gren hade lämnat olika uppgifter om detta). 2 009 /1 0:JO1 -Om hade läst ett e-postmeddelande från Försvarsdeparte- mentets underrättelse- och beredskapsenhet med information om katastro- fen (hade hävdat att han läst det). -Vilken information statsministern fått om katastrofen under annandag jul (av intresse var bl.a. vilken kunskap hade sökt för att kunna informera statsministern). Av kommissionens betänkande framgår att materialet även mer allmänt stude- rades för att på det sättet skapa en bild av aktiviteten i un- der tiden närmast efter katastrofen. Enligt kommissionen bekräftade e-postmeddelanden som fanns registrera- de på banden de uppgifter som förut hade lämnats av tjänstemän från . Detta illustreras på s. 98101 i betänkan- det, bl.a. genom återgivande av innehållet i ett antal e-postmeddelanden, där arbetssituationen efter katastrofen beskrivs. Beträffande Statsrådsberedningen koncentrerades intresset enligt kommis- sionen helt naturligt till eftersom de frågor som stod öpp- na efter tidigare granskningar i hög grad rörde honom. Kommissionen ansåg sig med hänvisning till sitt uppdrag inte kunna underlåta en närmare gransk- ning av de oklarheter som förelåg kring verksamhet dagarna efter katastrofen och fortsatte (s. 107): var vid den aktuella tidpunkten statsministerns närmaste man och därmed ansvarig bland annat för att informera statsministern. Vid den utfråg- ning som kommissionen höll med uppgav han att de huvuduppgifter han uppfattade sig ha var just att informera statsministern och dessutom att, om behov förelåg, lösa kompetenstvister mellan departe- ment. Vid utfrågningen nämnde han ytterligare en uppgift, nämligen att ge statsministern indikation om huruvida det finns anledning att sammankalla regeringen. Bland den i bandmaterialet bevarade e-posten finns ett e-brev avsänt före julhelgen till ett antal medarbetare inom Statsrådsberedningen som informerar om att under annandagen fram hade rollen som jourhavande beslutsfattare. Termen, som har ändrats till jourhavande statssekreterare, innebär kort uttryckt att man har en roll som jourhavande exekutiv tjänsteman. I bandmaterialet finns data som direkt och indirekt belyser in- formationsunderlag och agerande efter . Materialet kompletterar tidigare lämnade redogörelser. Kommissionen underkastade därefter de uppgifter som tidi- gare hade lämnat en ingående granskning, med hjälp av innehållet i e- postlådor, e-postloggar, IP-adresslistor, accessloggar (registrering av upp- koppling mot nät) och internetloggar (registrering av vilka sidor på internet som besökts och när detta skett). Granskningen synes ha inneburit att allt företagit sig i form av sådana till Regeringskans- liet kopplade aktiviteter kartlades. Vid sidan av detta sökte kommissionen att med hjälp av andra utredningsåtgärder bringa ytterli- gare klarhet kring in- och utpassering till respektive från samt telefonkontakterna med . Kom- missionen lade även ned ett särskilt arbete på att utröna om det ovan nämnda e-postmeddelandet från Försvarsdepartementets underrättelseenhet nått Dani- 2 009 /1 0:JO1 Meddelandet hade sänts efter flodvågskatastrofen och innehöll faktauppgifter om katastrofens omfattning. Det framgick bl.a. att flodvågen hade svept med sig allt i sin väg, att många troddes vara döda, att läget var mycket allvarligt och att UD beräknade att 1020 000 svenskar befann sig i området. Meddelandet hade sänts av , ämnesråd vid Försvarsdepartementet. hade uppgivit att han tagit emot och läst meddelandet. Kommissionen försökte med Brittners hjälp bl.a. finna eller rekonstruera sändlistan till meddelandet. 3.1.2 bedömning av den tillkommande informationens betydelse för granskningen av regeringens agerande i samband med flodvågskatastrofen Kommissionen fann att materialet på banden gjort det möjligt att i några av- seenden närmare belysa skeendet i under dygnen närmast efter . För de flesta av de berörda delarna av , UD och andra departement hade bilden dock inte på något väsentligt sätt förändrats. Kommissionen skrev i sin sammanfattning (s. 17): De grundläggande bedömningar som kommissionen gjorde i sitt betänkande förändras inte av det material som har framkommit i denna undersökning. saknade en fungerande krishanteringsorga- nisation, för vilket statsministern i egenskap av chef för bär ansvaret. Inte heller i övrigt finns det anledning att revidera bedömningarna i fråga om verksamheten hos UD och andra departement. Däremot var det enligt kommissionen nödvändigt att komplettera bilden av hur Statsrådsberedningen agerat. Det berodde på den information som till- kommit om . Kommissionen skrev i sin sammanfattning (s. 17 f.): Statsrådsberedningens och roll framstår under det första dryga dygnet efter som väsentligt mer perifer än har framställt den i utfrågningarna. uppgifter som statssekreterare i innefattade den aktuella dagen att han var jourhavande beslutsfattare, det vill säga rollen som exekutiv hög tjänsteman inom Stats- rådsberedningen och därmed inom . Hans konkreta huvud- uppgifter var att hålla sig själv informerad för att kunna informera statsminis- tern, att vid behov avgöra vilket departement som skulle ha en ledande roll vid händelser som berör flera departement och att göra en bedömning av om det kunde bli aktuellt att kalla till ett regeringssammanträde. I ljuset av den information som har framkommit efter publiceringen av kommissionens före- gående rapport framstår insatser som otillräckliga. För detta måste han kritiseras. Kommissionen tillade att det efter en analys av materialet även framgick att hade lämnat uppgifter till granskningsorganen som inte varit korrekta. Kommissionen redogjorde i sammanhanget för vad han sagt under den utfrågning, som kommissionen under den första fasen av sitt arbete hållit med honom (s. 107): I den utfrågning som kommissionen genomförde med statssekreteraren sade denne att han först fick vetskap om kata- 2 009 /1 0:JO1 strofen via massmedia . Han gick in på e-posten från sin bostad och läste rapporteringen från Försvarsde- partementet. Härmed måste åsyftas e-brev avsänt , eftersom någon annan sådan information från Försvarsdepartementet inte fanns . Han sade vidare att han kontaktade statsminis- ter . De talade om katastrofen, dock utan att speciellt beröra dess svenska anknytning. begav sig därefter till , där han enligt egen utsago fick kontakt per telefon med kabinetts- sekreterare . ringde han , då man bland annat dryftade en in- sats från . Enligt diskuterades inte vid detta till- fälle en insats i syfte att bistå skadade svenskar i området. Efter lunch återvände till , där han enligt egen uppgift höll kontakt med UD för att hålla sig uppdaterad om läget. Han hade en ny kontakt med . Han hade vidare nya kontakter per telefon med och kväl- len. En jämförelse av dessa uppgifter med den tillkommande informationen ledde till följande bedömning (s. 122): Efter den analys som har genomförts är det [...] belagt att har lämnat uppgifter till kommissionen och andra granskningsorgan som inte varit korrekta. Han fick inte utskicket från . Han öppnade inte sin tjänstedator i hemmet utan läste sin e-post först efter lunch. Han hade inte kontakter med eller någon annan UD-tjänsteman under annandagen. De rapporter han fick om läget i inskränkte sig till två korta e-brev och samtal från förvaltningschefen , och han sökte inte aktivt mer information om detta. Samtalet mellan och tillkom på Hjelms initiativ, inte på . Det finns som framgått ett mönster i avvikelserna mellan de uppgifter som lämnat till granskningsorganen och vad som vid närmare under- sökning visat sig faktiskt eller med hög sannolikhet ha hänt: har konsekvent framställt sig som mer aktiv än han var under det första dryga dygnet. Hans redogörelser har också på vissa punkter ändrats allteftersom granskningarna har fortskridit och nya fakta har kommit . Kommissio- nen gör dock inte någon värdering av uppgiftslämnande till granskningsorganen utan stannar vid att överlämna denna redogörelse som komplettering till tidigare slutsatser. 3.1.3 bedömning av den tillkommande informationens betydelse för granskningen av regeringens agerande i samband med flodvågskatastrofen Enligt en anmälan till KU fanns det mot bakgrund av den in- formation som tillkommit en risk för att utskottets tidigare betänkande om regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastro- fen vilat på delvis oriktiga uppgifter. I anledning av anmälan återgav KU i sammanfattning slutsatser och redovisade vissa egna utredningsåtgärder, såsom frågor till och utfrågning med ordförande och huvudsekreterare. Den fråga som utskottet enligt sitt ställningstagande hade att pröva var om det material som tillkommit efter utskottets förra granskning var av sådan art 2 009 /1 0:JO1 och hade sådant innehåll att det gav anledning för utskottet att omvärdera eller förnya sin tidigare granskning. KU fortsatte (bet. 2007/08:KU6 s. 11): Utskottet konstaterar att det nytillkomna materialet innehåller uppgifter som påvisar att aktiviteten från Statsrådsberedningens sida var för låg under kri- sens inledande skede. Denna uppfattning hade utskottet också i det förra granskningsbetänkandet, då utskottet anförde att både själv och Statsrådsberedningen borde ha varit mer aktiva i olika avseenden under krisens inledning. Uppgifterna i det nytillkomna materialet bekräftar med andra ord den uppfattning som utskottet tidigare uttalat. Utskottet anser såle- des inte att det finns skäl att omvärdera resultaten i det förra granskningsbe- tänkandet om regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004. JO anförde i sitt beslut angående bl.a.: Det är enligt min mening ytterst otillfredsställande att utredningen inte kunnat ge någon förklaring till de uppgifter som har lämnat om telefonsamtalen med . Inga andra omständigheter än egna uppgifter talar för att samtalen har ägt rum. har gjort gällande att frågan om samtalen verkligen ringts skulle sakna operativ betydelse för regeringens och handlande under katastrofen. Det är en svårförståelig ståndpunkt. Han skulle vid det första samtalet med under annandagen ha fått besked om att den konsulära jouren vid arbetade och att läget var under kontroll och av denna information kunnat dra slutsatsen att Utrikes- departementet hade axlat det sammanhållande ansvaret. Dessa uppgifter mås- te ha bildat underlag för den information han därefter lämnade vid samtal med statsministern. Jag kan inte förstå annat än att vilken information som lämnas till regeringschefen om förmåga att agera i ett inledande skede av en krissituation måste vara av stor betydelse för vilka åtgärder som denne och regeringen finner nödvändiga att vidta. Det är mot den bakgrunden, liksom med hänsyn till den intensiva debatt som tämligen omgående startade om såväl regeringsledamöters som andra personers agerande under katastrofens första dygn, förvånande att under utfrågningen inför kommissionen nöjde sig med att redovisa sin minnesbild av samtal med kabinettssekreteraren under annandagen och avstod från att förbereda sig på ett sådant sätt att han kunnat verifiera de upp- gifter han lämnade. Det borde ha varit möjligt för honom att lämna klarare besked, inte minst med tanke på att utfrågningen ägde rum endast drygt efter det att katastrofen inträffat. Det är vidare synnerligen anmärkningsvärt att trots uppre- pade påstötningar, bl.a. genom personligt besök av [Kata- strofkommissionens ordförande], underlåtit att till kommissionen kommentera de divergerande uppgifterna rörande telefonsamtalen. Han måste då, om inte förr, ha fått klart för sig att kommissionen för sin del ansåg uppgifterna vara av vikt för dess arbete. Även om hade en annan uppfattning om uppgifternas betydelse var han självfallet skyldig att lämna de besked som kommissionen efterfrågade. Jag tvingas konstatera att de förklaringar som lämnat rörande telefonsamtalen inte är övertygande, särskilt mot bakgrund av hans nämnda uppenbara ovilja eller oförmåga att bidra till ett klarläggande. Jag kan visserligen inte med stöd av utredningen göra gällande att uppsåtligen inför kommissionen eller mig har lämnat felaktiga upplysningar. förtjänar emellertid likväl kritik för bristande noggrannhet under kommissionens utfrågning samt, framför allt, för sin un- 2 009 /1 0:JO1 derlåtenhet att lämna de ytterligare besked som kommissionens ordförande därefter begärde och för att han därigenom försvårat den granskning som hade till uppgift att genomföra. har som framgått ansett sig kunna konstatera att föregivna telefonsamtal med inte ägt rum. På den punkten synes en osäkerhet som tidigare förelegat vara undanröjd. I förhål- lande till vad som kunde bedömas vid tiden för JO:s förra beslut har det av fastslagits att även på andra punkter lämnat oriktiga uppgifter, liksom att det gått att se ett mönster i de uppgifter han lämnat, bestående i en tendens att framställa sig som mer aktiv än han i själva verket var. Den tillkommande informationen, inklusive den värdering som ligger i de bedömningar redovisat, innebär att grunden för kriti- ken mot i det tidigare JO-beslutet har stärkts. Något skäl att omvärdera det som då uttalades föreligger alltså inte. Inte heller föreligger det efter bedömning något skäl för JO att göra ytterliga- re uttalanden i saken. 3.2 information till granskningsorganen 3.2.1 utredning om information till kommissionen och KU under granskningarna efter flodvågskatastrofen De granskningar som genomfördes av och KU efter flodvågskatastrofen handlade om vad regeringen och myndigheterna gjort sedan katastrofen blivit känd. Till stor del gällde det att söka rekonstruera hur katastrofberedskapen fungerat , innefattande hur kun- skapen om att en katastrof inträffat spreds och vilka åtgärder som vidtogs. En central fråga för granskningen var givetvis vilket underlag som fanns att tillgå för att göra en sådan rekonstruktion. Kommissionens arbetsmetod följde ett traditionellt mönster, som innebar att man inhämtade redogörelser från myndigheter, höll utfrågningar med tjänstemän och tog del av skriftliga handlingar. efter- frågade vid utförandet av sitt ursprungliga uppdrag däremot i princip inte elektroniskt lagrat material. Detta redovisas i betänkandet om tsunamibanden, där det bl.a. framgår att kommissionen ansåg att dess informationsbehov kunde tillgodoses genom sedvanligt inhämtande av redogörelser från myn- digheter och hörande av tjänstemän (s. 141 f.). Det ansågs inte motiverat att tillgripa så pass ingripande metoder för materialinsamlingen som ett direkt nyttjande av elektronisk information skulle kunna innebära. Det framgår att någon diskussion om en backuptagning innehållande e-postmeddelanden inte fördes mellan företrädare för kommissionen respektive , men även att kommissionen inte fick någon information om bandens existens. Det kan alltså konstateras att kommissionen i princip själv valde att avstå från att använda elektroniskt lagrat material och att frågan om vilken informa- 2 009 /1 0:JO1 tion som i det hänseendet gavs från därmed inte ställs på sin spets för kommissionens del. KU:s granskningsmetod avvek något från arbets- sätt. Utskottet inhämtade till stor del information via skriftliga frågor till . Elektroniskt lagrad information hade då direkt berörts och efterfrågats. Bl.a. begärde utskottet att få del av alla in- eller utgående e- postmeddelanden från (26 decem- ber 2004) och övrig e-postkommunikation från som var av bety- delse för utskottets granskning. Statsrådsberedningen svarade för Regerings- kansliets räkning att det fanns papperskopior av viss elektronisk kommunika- tion. Det materialet överlämnades till KU. Någon information om det som sedermera kallats tsunamibanden eller om det övriga backup-material som fanns fick KU inte. Det saknas skäl att här ingående redogöra för alla KU:s förfrågningar och de svar som utskottet erhöll; en sådan redogörelse finns i SOU 2007:44 s. 149 ff. Av särskilt intresse är dock den frågepromemoria som KU tillställde . Där nämndes det e-postmeddelande som vid Försvarsdepartementet sänt till ett flertal personer efter flodvågskatastrofen. ombads svara på följande frågor: Eftersom meddelandet skickades från en extern e-postadress bör det ha passe- rat brandväggarna till datorsystem. 1.Har e-postmeddelandet, när det ankom till datorer, gene- rerat en eller flera loggar? 2.Finns loggarna kvar från ovanstående tidsperiod? Om det är möjligt att undersöka, så önskar utskottet upplysning om vilka personer som var mottagare till det aktuella e-postmeddelandet. svarade genom en skrivelse med missiv undertecknat av rättschefen och en icke undertecknad promemoria ställd från Statsrådsberedningen. I promemorian uppgavs bl.a. följande. E-postmeddelanden som sänds in till genererar loggar. De meddelanden som sände bör alltså ha genererat loggar i system. För samtliga loggar gäller, enligt gallringsföreskrifter, att de skall gallras när de inte behövs för verksamheten. I enlighet med dessa rutiner har loggarna gallrats och för stor del av 2005. Svaret var som synes felaktigt i sak, eftersom den efterfrågade informationen fanns på de i särskild ordning sparade tsunamibanden (och även i annat back- up-material). Även flera andra svar från var missvisande i ljuset av den elektroniska information som hade sparad. sökte utreda bakgrunden till att KU felinformerats. I det sammanhanget belystes de rutiner som tillämpas i när frågor från KU besvaras (se betänkandet, s. 146 f. och bilaga 5). Av redogö- relsen framgår i huvudsak följande. Praxis är att rättschefen i Statsrådsberedningen fun- gerar som brevlåda. Det är således dit som KU:s frågor, ställda till Reger- 2 009 /1 0:JO1 ingskansliet, skickas. Rättschefen ber därefter om ett svarsunderlag från stats- sekreteraren i det departement som saken gäller. Berör frågan förvaltningsav- delningen går den normalt till chefsjuristen. Eftersom granskningsärendena rör ett statsråds tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning är det underförstått att berörda statsråd är underrättade om såväl ärendena som sva- ren. När rättschefen får del av svarsunderlaget, läser han eller hon igenom det. Rättschefens kontroll är av avstämningskaraktär och innefattar inte någon reell värdering av sakunderlaget. Efter denna kontroll sker en politisk gransk- ning, normalt genom statsministerns statssekreterare. Ingenting skickas över till KU utan att en statssekreterare i har sett materialet. Kommissionen karakteriserade den granskning som Statsrådsberedningen gör av svarsunderlaget som formell och politisk. Den syftar till att upprätt- hålla en viss nivå på kvaliteten i svaren rena formkrav, att alla frågor från har besvarats etcetera och att garantera enhetlighet i svaren från (s. 157). Hon uppgav enligt kommis- sionens redogörelse följande (s. 154). Hon minns att hon ansåg att både Försvarsdepartementet och Förvaltningsav- delningen var berörda av den förfrågan som sedan kom från konstitutionsut- skottet. Det var respektive som försåg henne med underlag, och det var hon som skrev den promemoria som sedan sändes till . Hon fick besked att gallring hade skett i enlighet med föreskrifterna. Hon hade själv ingen aning om att material fanns sparat på band. När hon fick besked om att gallring hade skett, förutsatte hon att material inte fanns kvar längre. [ ] Hade hon känt till att banden fanns, hade inte ett svar från henne gått in till med detta inne- håll. Han uppgav följande (s. 154 f.). Normalt granskar han de uppgifter som Förvaltningsavdelningen lämnar som underlag för svar till . tar han också själv fram underlaget. Han har en ganska dålig minnesbild av enskilda händelser kring svar till i detta ärende men känner igen den redovisning som finns i svarspromemorians stycke om gallring av loggar. Det är möjligt att han har förmedlat svarspromemorians uppgift om gallring av loggar till i ett e-postmeddelande. Den stämmer med den allmänna bild han hade . Såvitt han då kände till gallrades all e-postloggning, med undantag för banden, automatiskt i enlighet med kansliarkivariens beslut. tillfrågades även om sitt ovan nämnda e-postmeddelande till angående vilka handlingar som kunde sändas till KU (s. 128): När det gäller e-postmeddelande angående konstitutionsut- skottets rätt att ta del av handlingar har själv uppgett att han mot bakgrund av redovisad bedömning ansåg att bandmaterialet var oanvändbart. Han har vidare uppgett att även om det inte finns någon lagreglerad begräns- ning innebärande att endast har rätt att ta del av uppgif- ter från allmän handling, var ärendet rörande tsunamihanteringen första gång- en som han hade kännedom om där gick över den grän- sen och bland annat begärde att få ta del av enskilda personers minnesanteck- ningar från möten. Överlag menar att det vad gäller svarsunderlag till var så många frågor uppe till bedömning att det som 2 009 /1 0:JO1 normalt skulle ha genererat diskussioner inte fick det utrymme det annars skulle ha fått. Kommissionen konstaterade i sin bedömning att granskningsorganen på några punkter fått felaktig eller ofullständig information. I det sammanhanget påta- lades att KU bidragit till problemen för att leverera svar av hög kvalitet genom sina krav på i vissa fall mycket korta svarstider. Kritik riktades mot som myndighet. Enligt kommissionen handla- de fel när KU inte informerades om tsunamibandens exi- stens och status. Bedömningen var som framgått att det rörde sig om informa- tion som var svår att ta fram och att den därför inte behövde överlämnas. borde emellertid enligt kommissionen ha överlåtit åt ut- skottet att bedöma om vilka ansträngningar som skulle göras för att få ut information. Från likartade utgångspunkter kritiserades (s. 136): I stället för att föra frågan vidare till tog själv gallringsdiskussionen med IT-enheten. Hans bedömning var att uppgifter ur upptagningen inte gick att få fram med rutinbetonade åtgärder och att banden därmed utgjorde handlingar som inte ansågs förvarade av i tryckfrihetsförordningens bemärkelse och alltså inte var allmänna handlingar. Bedömningen grundar sig på en teknikers uppgift att det skulle ta 45 arbets- dagar att ta fram en viss begärd uppgift ur bandmaterialet. Uppgiften har visat sig felaktig, eftersom det fanns ett datumindex till banden. Även om uppgiften om att det skulle ta mycket att få fram informa- tionen hade varit riktig, var uppfattningen att informationen därmed inte skul- le anses förvarad av bara delvis korrekt, skrev kommissio- nen, och fortsatte (s. 136 f.): Som framgått [...] gäller begränsningen rutinbetonade åtgärder bara för sammanställningar ur en upptagning som är så kallade potentiella allmänna handlingar, inte för så kallade färdiga allmänna handlingar däribland e- postmeddelanden. Frågan om bandmaterialets tryckfrihetsrättsliga status är, som tidigare nämnts, mycket svår. Detta borde ha insett. I stället för att lyfta frågan till tog han själv gallringsdiskussionen med IT- enheten. I ett av de utväxlade e-postmeddelandena har han uttryckt att det var en utmärkt situation att utomstående inte kunde kräva att få del av uppgifter ur bandmaterialet. gjorde vidare själv en bedömning dels av mate- rialets tryckfrihetsrättsliga status, dels av vilka uppgifter konstitutionsutskot- tet hade rätt att ta del av, vilket kom att få konsekvenser när det gäller Reger- ingskansliets svar till .