frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — en egen linje i styrelsen eller ta upp principiella frågor som behöver behandlas på flera sammanträden. Suppleanterna kan i bästa fall, då de har god kontakt med den ordinarie ledamot som de ersätter, förvalta den ordinarie ledamotens mandat. 5.4 Hantering av anslag Som framgått inledningsvis i detta kapitel ska enligt instruktionen innan den beslutar om förslag till anslag inhämta riksdagsför- valtningens (riksdagsstyrelsens) yttrande över förslaget. Riksdagsförvaltning- ens prövning ska främst avse en teknisk bedömning utifrån generella krav på budgetunderlaget men kan också gälla en bedömning av förslagets storlek i förhållande till den förväntade utgiftsramen för utgiftsområdet (prop. 2001/02: 190 s. 129). (riksdagsstyrelsen) har också en viktig roll i bud- getprocessens initialskede genom att den beslutar om gemensamma föreskrif- ter för budgetarbetet för myndigheter. Dessutom gäller att riks- dagsförvaltningen efter beslut om statsbudgeten ska upprätta de s.k. anslagsdirektiven med en sammanställning av de finansiella villkor som gäller för myndigheter. I riksdagsförvaltningens föreskrifter för budgetarbetet planeringsanvis- ningar för riksdagsförvaltningens, ombudsmän () och Riksrevi- sionens budgetförslag till nästa års budgetproposition anges de generella krav som kan ställas på det budgetunderlag som ska ligga till grund för Riks- revisionens styrelses förslag till anslag på statsbudgeten. Budgetförslaget utformas så att det ska passa in i budgetpropositionens struktur och hålla motsvarande kvalitet som för övriga myndigheters anslag i budgetpropositio- nen. I budgetunderlaget förväntas främst ta upp finansiella frå- gor, dvs. sådana frågor som angetts ska ligga till grund för riksdagsförvalt- ningens yttrande. Frågor om mål och verksamhetsinriktning för Riksrevisio- nen däremot prövas av i dess egenskap av huvudman för myndig- heten. Den normala gången är att riksdagsstyrelsen /mars beslutar om planeringsanvisningarna. Därefter, i marsapril, upprättar riksrevisorerna ett förslag till budgetunderlag i samråd med presidiet. remitterar vid aprilsammanträdet förslaget till riksdagsstyrelsen för yttrande. upprättar riksrevisorerna ett förslag till anslag på statsbudgeten i samråd med styrelsens presidium och med beaktande av riksdagsstyrelsens yttrande. Vid junisammanträdet beslutar styrelsen om förslag till anslag på statsbudgeten . Styrelsens beslut överlämnas till Finansdeparte- mentet för att tekniskt inarbetas i budgetpropositionen. beslutar om anslagen och riksdagsstyrelsen beslutar därefter om de s.k. an- slagsdirektiven inför det nya budgetåret. 5.5 Styrelsen och årsredovisningen Styrelsen ska fastställa årsredovisningen för och lämna årsredovisningen för det senast avslutade räkenskapsåret till . Ledamöterna ansvarar därigenom för att de uppgifter, beskrivning- ar och redovisningar av räkenskaper och prestationer som årsredovisningen innehåller är korrekta. För att det ska vara rimligt att lägga ett sådant beslut på styrelsen måste styrelsen ha en sådan insyn i verksamheten att man får en tillräcklig kunskap om förhållandena bakom dessa uppgifter och redovisning- ar. När det gäller granskningsverksamheten ges en sådan insyn genom att riksrevisorerna vid varje styrelsemöte kommenterar läget i de aktuella granskningarna och informerar om eventuella förskjutningar i planerna. När det gäller den ekonomiska förvaltningen sker rapporteringen (juni respektive september) i samband med att tertialrapporterna ställs sam- man. Den ansvarige riksrevisorn informerar styrelsen om budgetläget och om andra principiellt viktiga förhållanden som rör myndighe- tens ekonomi. Hanteringen av årsredovisningen går i praktiken till så att den ansvarige riksrevisorn informerar styrelsen om arbetet med årsredovisningen. Riksrevisorerna upprättar i samarbete med styrelsens presidium ett förslag till årsredovisning. Styrelsen beslutar om årsredovisningen för det närmast föregående verksamhetsåret och lämnar den till . Inga motioner har väckts med anledning av årsredovis- ning. ansvarar för att revision sker av . Utskottet anlitar en privat revisionsbyrå för detta. Den anlitade revisorn har bedömt att årsredovisning i allt väsentligt är rättvisande. har således fått en ren revisionsberättelse . har vid behandlingen av årsredovisning tagit upp frågor kring anslagssparande, effekterna av Riksre- visionens granskningar samt overheadkostnader. Utskottets uppfattning är att den del av anslagssparandet som överskrider ska dras in. Så har också skett, antingen genom att beslutat om en indrag- ning eller att på eget initiativ levererat in det överskjutande beloppet. Det formella regelverket kring anslagssparande regleras av lagen (2006:999) med ekonomiadminist- rativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . anser att den årliga uppföljningsrapport som tagit fram väl svarar mot utskottets tidigare uttryckta önskemål om bedömningar av effekterna av granskningar. Utskottet anser att rapporten är en utmärkt början på en fördju- pad uppföljning av huruvida staten får ett mer effektivt utbyte av sina insatser tack vare verksamhet. Utskottet betonar vikten av att fokus i uppföljningen ligger på effekterna i den granskade verksamheten. Utskottet noterar vidare att gemensamma overheadkostnader som andel av de totala kostnaderna var och jämför det med ESV:s undersök- ning av myndigheternas OH-kostnader där genomsnittet för staten hamnar på (Nyckeltal för OH-kostnader 2005:3). Utredningen återkommer till denna fråga i ett senare avsnitt. 5.6 Styrelsen och granskningsplanen Riksrevisorerna ska enligt instruktionen besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska re- dovisas i en granskningsplan. Normalt brukar riksrevisorerna fatta beslut om granskningsplanen i december året före granskningsåret. Någon närmare reglering om vad granskningsplanen ska omfatta finns inte i lagstiftningen. I granskningsplanerna för 20042008 har det gemensamma beslutet om fördelning av granskningsområdena mellan de tre riksrevisorerna redovisats liksom granskningens huvudsakliga inriktning. Däremot har inte respektive riksrevisors beslut om närmare inriktning av granskningsområdena eller val av granskningsobjekt redovisats i granskningsplanen. Planen har därmed varit mycket allmänt hållen. En av styrelsens uppgifter är enligt instruktionen att yttra sig över gransk- ningsplanen för . Riksrevisorerna brukar lämna muntlig information om granskningsplanen vid styrelsens novembermöte. Styrelsens yttrande behandlas normalt på styrelsens decembermöte. har styrel- sens yttrande endast utgjorts av en protokollsanteckning enligt vilken styrel- sen tillstyrker det upprättade förslaget till granskningsplan. Det framgår av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2001/02:190, s. 133) att det är möjligt för ledamot av styrelsen att reservera sig mot granskningsplanen genom att få sin avvikande mening antecknad. Denna möjlighet har emellertid aldrig utnytt- jats. 5.7 Utredningens slutsatser och förslag Utredningens förslag: Styrelsen i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd benämnt parlamentariska råd. Rådets uppgift är att ge insyn i verksamheten samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. får inga be- slutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . En av ledamöterna utses att vara ordförande i rådet. Valbara är riksdagsledamöter. Ledamöterna har inga suppleanter. Par- förutsätts bli informerat om effektivitetsgranskningarna men dessa överlämnas inte till rådet för annat än som information. Insynsrå- det ska följa verksamheten vid . Även frågor om verksamhe- tens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. Styrelsens uppgifter anges i regeringsformen och ges en uttömmande be- skrivning i instruktionen för . Av de fem uppgifter som angetts för styrelsen har man valt att ägna huvuddelen av sin tid till att följa gransk- ningsverksamheten och att fatta beslut med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter. Övriga uppgifter har ägnats mindre tid. Styrelsen har själv gjort utvärderingar av vad deras framställningar och redogörelser till har gett för resultat. Även har gjort sådana utvärde- ringar. Utredningen har tagit del av dessa. Arbetet har följts upp genom inter- vjuer med representanter för och styrelsen. Även före detta styrelseledamöter och suppleanter har intervjuats. För myndigheter under regeringen finns numera tre ledningsformer: enrå- dighetsverk där myndigheten leds av myndighetschef, styrelsemyndigheter som ofta är större myndigheter där myndigheten leds av en styrelse samt nämndmyndigheter där myndigheten leds av en nämnd. Myndighetens led- ning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myn- dighetens ledning ska bl.a. besluta om en arbetsordning, där myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef samt formerna i övrigt för verksamheten anges. Ledningen beslutar också om verk- samhetsplan för myndigheten och ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Regeringen kan besluta att det vid enrådighetsverk ska finnas ett insynsråd som ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verksamheten. Vid styrelsemyndigheter består styrelsen av det antal ledamöter som reger- ingen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande och en ska vara Myndighetschefen ska ingå i styrelsen, men ska inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Myndighetschefen ansvarar inför sty- relsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlin- jer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut. Styrelsens hantering av budgetfrågor Utredningen konstaterar att anslag på statsbudgeten bereds i flera olika steg. De justeringar som eventuellt skett under processen är av teknisk karaktär. Den reella prövningen kan antas ske först i finansutskottet och i i samband med att besluten fattas om anslagen. Å andra sidan är det knappast realistiskt att i detta sena skede av budgetprocessen, då ramar fastställts för utgiftsområdena, kunna gör en omprövning av anslagets storlek, i varje fall inte sådana som skulle kunna leda till en höjning av anslaget. Detta skulle kunna ge upphov till icke önskade återverkningar på andra anslag inom utgiftsområdet. Däremot kan uttalanden göras av mer övergripande karaktär och som kan vara vägledande för den förväntade långsiktiga utvecklingen. Ordningen med att riksdagsförvaltningen ska yttra sig över styrelsens an- slagsförslag är en kvarleva från tiden med revisorer. De hade av naturliga skäl en ganska begränsad ekonomiadministrativ kapacitet och en teknisk granskning av förslaget från riksdagsförvaltningens sida kunde ses som en förstärkning av den kapaciteten. Med den kapacitet och kompetens som nu har byggt upp på det ekonomiadministrativa området torde behovet av en teknisk granskning från riksdagsförvaltningens sida vara betydligt mindre. Ett visst samarbete dem emellan är ofrånkomligt eftersom det finns ett behov att samordna anslagen inom riksdagsområdet. Detta kan sannolikt hanteras informellt utan en formell reglering. Kravet på ett yttrande från riksdagsförvaltningen skulle därmed kunna slopas. Styrelsen blir informerad om den ekonomiska utvecklingen vid ett par tillfäl- len av den ansvarige riksrevisorn. Styrelsen godkänner årsredovis- ningen året efter verksamhetsåret. Möjligheterna att göra en djupare granskning är begränsade. Styrelsen får förlita sig på den redovis- ning som riksrevisorn presenterar. Styrelsens viktigaste uppgift beträffande årsredovisningen har därigenom blivit att hålla sig ordentligt informerad om redovisningen men möjligheterna att ta ett djupare ansvar för innehållet är begränsade. Den reellt ansvarige är den riksrevisor som svarar för den eko- nomiska uppföljningen och de personer han/hon delegerat uppgiften till. Styrelsens ansvar blir därigenom skenbart, och det bidrag styrelsen svarar för blir begränsat. Årsredovisningen granskas därefter, genom finansutskottets försorg, av externa revisorer. Redovisningens innehåll verifieras därmed. Skälen till att styrelsens yttrande över granskningsplanen är så kortfattat är enligt flera styrelseledamöter dels att man av respekt för riksrevisorernas oberoende inte vill ge sig in och genom ett detaljerat ställningstagande styra verksamhetens inriktning, dels att man anser att granskningsplanerna är så allmänt hållna att det inte finns skäl att ha någon invändning mot vad som föreslås. Det först angivna skälet kan möjligen tyckas märkligt eftersom det enligt instruktionen är styrelsens uppgift att lämna ett yttrande till riksreviso- rerna över granskningsplanen. Hänvisningen till oberoende är mindre relevant i detta sammanhang eftersom det avser oberoendet i förhål- lande till granskningsobjekten, inte relationen till . Att ledamöter i styrelsen har synpunkter på granskningsverksamheten bör i stället vara helt i sin ordning och efterlyses av ledningen i andra sammanhang. Vid jämförelser med myndigheter under regeringen faller det sig naturligt att jämställa med ett enrådighetsverk, där riksrevisorerna svarar för ledningen. Att låta ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle emellertid innebära att riksrevisorernas självständighet skulle begrän- sas på ett sätt som skulle kunna inkräkta på oberoende. Ut- redningen förslår därför att styrelsen vid i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Benämningen parlamentariskt råd används i stället för insynsråd eftersom rådets uppgifter och ledning inte helt motsvarar vad som gäller för insynsråd vid statliga myndigheter under regeringen. Det parlamentariska rådets uppgift är att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det behöver därför inte vara propor- tionellt sammansatt. Det väljs av för riksda- gens valperiod och består av en representant för varje parti som vid senaste valet till har fått av rösterna i hela riket. En av partirepresentanterna utses att vara ordförande i rådet. Endast riksdagsleda- möter är valbara. Ledamöterna har inga suppleanter. Rådet ska följa verksamheten vid och kontinuerligt bli in- formerat om hur granskningsplanen följs samt kan yttra sig över gransknings- planen. Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. Den nuvarande styrelsens uppgift att besluta om årsredovisningen och den årliga rapporten överlåts på riksrevisorerna att besluta om gemensamt efter att en redovisning gjorts för det . Riksrevisorerna, eller den riksrevisor de utser, beslutar också om revisionsberättelserna över årsredovis- ningen för staten, , och Stiftelsen samt lämnar dessa till . Utredningen återkommer i kapitel 6 till hur förslaget till anslag ska hanteras. I orostider leddes antikens romerska republik av två konsuler som fick det yttersta ansvaret för krigföring, finansväsen och rättsskipning. Att utse just två konsuler var att betrakta som en säkerhetsåtgärd som skulle förhindra att en enskild individ tillskansade sig despotisk makt. Som en ytterligare bekräf- telse på det delade ledarskapets aktualitet styrdes det växande romarväldet under ett par tillfällen av inte mindre än tre likställda ledare under de så kallade triumviraten. Till följd av inbördes splittring föll en eller flera medlemmar i de båda triumviraten ifrån och centralmakten i övergick efter hand till en enda allsmäktig kejsare.34 Enligt Riksdagskommitténs förslag (1999/2000:RS1) till ledningsmodell för skulle myndigheten ledas av en riksrevisor som valdes av för en sjuårig mandatperiod. Riksrevisorn skulle tillsättas och av- skiljas från ämbetet i enlighet med bestämmelser i regeringsformen och riks- dagsordningen. Riksrevisorn skulle inte kunna väljas om och hon eller han skulle utses på samma sätt som ombudsmän, dvs. väljas av riks- dagen på förslag av . Vidare skulle Riksrevisorn besluta om granskningsplan, om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna och den årliga rapporten och i övrigt om verksamheten vid . Enligt innebar denna ledningsmodell en stor ansvars- mässig tydlighet både internt i myndigheten och mot omvärlden ett tydligt ansvarsutkrävande blev möjligt. Avsikten var att ämbetet skulle uppfattas som respektingivande både inom statförvaltningen och av allmänheten. De person- liga kraven på ämbetsinnehavaren skulle, enligt kommittén, sättas mycket högt. Innehavaren av posten skulle verka i gränslandet mellan förvaltning, ekonomi och politik som innebar en rad gränsytor mot olika samhällsorgan. ansåg därför att den person som skulle inneha ämbetet måste ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare. Riksrevisorn skulle ha goda såväl professio- nella som personliga egenskaper sannolikt förvärvade under en lång tjänst- göringstid på hög nivå inom statsförvaltningen, anförde kommittén. Led- ningsmodellen med en riksrevisor föranledde inte kommittén att utveckla några närmare resonemang kring beslutsformer, -befogenheter eller delege- ring. 34 Delat ledarskap, , 2004, s. 21. De politiska överenskommelser som senare banade väg för det eniga riks- dagsbeslutet om att inrätta innebar bl.a. att myndigheten skul- le ledas av tre riksrevisorer. När behandlade frågan motiverades en trehövdad ledning med att man då uppnådde en mindre sårbarhet och en bredare kom- petens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Utskottet var dock inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut då myndighetsledningen bestod av flera personer. Enligt utskottet var det inte lämpligt att bedömningar i granskningsrapporter eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut (2000/2001:KU8, s. 1718). Utskottet ansåg vidare att var och en av riksrevisorerna skulle ha en själv- ständig beslutbefogenhet när det gällde granskningsverksamheten. I frågan om vilken beslutsordning som skulle tillämpas i administrativa frågor pekade utskottet på flera alternativ. Ett alternativ var att de administrativa frågorna skulle avgöras kollegialt eller av endast en av riksrevisorerna med stöd av delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ var att en av de tre tjänsterna inrät- tades som en chefstjänst i enlighet med vad som gällde för om- budsmän, . Formerna för beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde enligt utskottet övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. beslutade i enlighet med utskottets förslag35. fattade beslut om de ändringar i reger- ingsformen som föranleddes av inrättande. beslu- tades att lagändringarna skulle träda i kraft och att riksreviso- rerna skulle väljas före ikraftträdandet för att delta i förberedelsearbetet. Lag- texten, beträffande ledningen, fick följande lydelse (RF 12:7). leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksreviso- rerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Lag (2002:905). 6.1.3 och proposition 190 I betänkandet Regler för (SOU 2001:97) och i den påföljande propositionen 2001/02:190 föreslogs ändringar i riksdagsordningen, en lag 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119. med instruktion för och en lag om revision av statlig verk- samhet samt ett antal följdändringar i andra lagar. Frågan om den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna behandlades tämligen utförligt i betänkandet. Utredaren redo- gjorde för de administrativa ledningsformerna vid de högsta domstolarna, JO och och förde en ingående diskussion om för- och nackdelar med en enrådighetschef kontra en kollegial ledningsform. Utredaren såg klara fördelar med en tydlig chefsroll men också nackdelar: i en organisation där de tre ledande tjänstemännen ska vara helt jämbördiga kan redan utpekandet av en av dem som chef med omfattande administrativa befogenheter leda till att jämvikten dem emellan går förlorad. Detta kan i sin tur få betydelse för synen på deras förmåga att genomföra en självständig eller oberoende gransk- ning. Härtill kommer att riksrevisorernas konstitutionella ställning är speciell. När det gäller JO kan på hemställan av KU entlediga en ombuds- man som inte har förtroende. Riksrevisorerna däremot kommer att vara i princip oavsättliga.36 I utredningen föreslogs således att myndigheten som huvudregel ska företrädas av de tre riksrevisorerna gemensamt men att en av dem därutöver ska ha ett administrativt ledningsansvar. I propositionen framhölls bl.a. att praktiska skäl och hänsyn till de anställ- da, och andra som kommer i kontakt med myndigheten, motiverar att det för vissa frågor bör finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevi- sorerna föreslogs därför, utöver sina ordinarie uppgifter, få ett administrativt ledningsansvar. I utredningen och propositionen uppmärksammas problemet med att det administrativa ledningsansvaret kan komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor. Detta ansågs vara mindre lämpligt, och för att motverka det föreslogs att beslutar om vem av riksrevi- sorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som innehaft ämbetet längst tid.37 Beträffande den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs, sammanfattningsvis, följande i propositionen. -Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. -De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisa- tion samt om arbetsordning. -Inom sina respektive granskningsområden beslutar dock riksrevisorerna var för sig vad som ska granskas. De ska samråda med varandra. -Riksrevisorerna ska också besluta gemensamt i administrativa frågor, men riksrevisorerna får besluta att vissa ärenden skall avgöras av den av riksre- visorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . 36Regler för (SOU 2001:97), s. 112. 2001/02:190, s. 118. -ska besluta att en av riksrevisorerna ska svara för den administ- rativa ledningen av myndigheten. I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna beslutar var för sig men att den årliga rapporten ska beslutas gemensamt. Vidare föreslogs att ska bereda valet av riksrevisor, ärenden om skiljandet av riksrevisor från uppdraget samt beslut om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av uppdraget. Valet borde, enligt propositionen, regleras på samma sätt som valet av ombudsmän, vilket bl.a. innebär att riksrevisorerna väljs var för sig. Beträffande valbarhets- och behörighetskrav ansåg några remissinstanser , och att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna.