frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Myndigheten skall således först ha för- vissat sig om att uppgifterna inte kan lämnas ut innan den begär de upplys- ningar som behövs för sekretessprövningen. Den juridiska konstruktionen med skaderekvisit innebär emellertid att det inte generellt kan fastställas i vilken mån sekretess råder beträffande en viss upp- gift. Det kan bara ske i det enskilda fallet, när ett uppgiftsutlämnande är aktu- 2 009 /1 0:JO1 Sekretessnivåerna enligt de olika bestämmelserna är med andra ord inte absoluta utan relativa. I sekretesslagens förarbeten påpekas att det är en fördel om man vid sekre- tessprövningen inte behöver frångå grundsatsen att den som begär en uppgift hos en myndighet har rätt att vara anonym och inte behöva upplysa om syftet med sin begäran. Som har anförts i promemorian [Ds 1977:11] innebär emellertid konstruktio- nen med skaderekvisit att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamå- let med begäran kan få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. Om det t.ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift om utlän- nings adress kan antas använda denna uppgift för att utsätta vederbörande för trakasserier, skall uppgiften just i den situationen anses vara omfattad av sekretess. Avsikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt skall försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger i ett visst utlämnande- fall. En sådan åtgärd bör enligt min mening förekomma endast om det finns särskild anledning till det, t.ex. om en tjänsteman har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte. Vad gäll- er det andra av de nämnda exemplen utlämnande av uppgifter av bety- delse för försvaret kan omvänt upplysningar om sökandens identitet och om hans avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns någon anledning till antagande att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan skall uppkom- ma. Jag anser att det i dessa fall inte kan anses stötande från offentlighetssyn- punkt att ställa den som begär att få ut en viss uppgift inför valet att antingen avstå från uppgiften eller tala om vem han är och vilket ändamål han har med sin begäran. 1979/80:2 s. Innebörden av detta är bl.a. att en uppgift som normalt sett skulle ha lämnats ut ska kunna anses omfattad av sekretess exempelvis när den som begärt uppgiften uppträtt på ett sådant sätt eller lämnat upplysningar av sådant slag att myndigheten bedömer att ett utlämnande i denna situation skulle skada det sekretesskyddade intresset. I en sådan situation höjs med andra ord sekretess- nivån för just den utlämnandesituationen. Även om invändningar skulle kun- na resas mot denna ordning är den en konsekvens av konstruktionen med skaderekvisit som ska prövas från fall till fall och den har alltså även uttalat stöd i lagens förarbeten. När en myndighet tar ställning till en begäran om utlämnande av en allmän handling ska den följaktligen förutom själva begäran även beakta omständig- heterna kring denna och ta ställning till om någon sekretessregel är tillämplig. Om så är fallet ska en sekretessprövning, i enlighet med vad som föreskrivs i den aktuella regeln, företas för att avgöra om sekretess föreligger eller inte. Bedömer myndigheten att den behöver ytterligare information för att genom- föra sekretessprövningen kan den från sökanden begära upplysningar innefat- tande även vederbörandes identitet och syftet med begäran. Allmänt sett torde efterforskning i första hand kunna medges när sekretessen är beskriven med ett s.k. omvänt skaderekvisit (jfr prop. 1981/82:37 s. 47), men i princip kan det vara motiverat även när sekretessprövningen sker enligt ett s.k. rakt ska- derekvisit, även om det då normalt krävs starkare skäl (jfr JO 1990/91 s. 421). Eventuella efterforskningsåtgärder måste med tanke på förfarandets undan- tagskaraktär föregås av ett väl övervägt ställningstagande från myndighetens sida. Regeln om frångående av förbudet mot efterforskning av syftet med en begäran om handlingsutlämnande får självfallet inte användas som förevänd- 2 009 /1 0:JO1 ning för att försvåra den enskildes möjligheter att använda sig av offentlig- hetsprincipen, t.ex. för att förhala ett utlämnande genom frågor, som myndig- heten senare inte kan visa att den haft fog för att ställa. Vidare bör en myn- dighet som anser efterforskningsåtgärder nödvändiga förklara för sökanden att informationen behövs för sekretessprövningen (jfr JO 2005/06 s. 466). Sökanden bör då även upplysas om att ärendet vid uteblivet svar kan komma att avgöras på det underlag som föreligger. Innebörden av den rättsliga regleringen är sammanfattningsvis att det i si- tuationer av det slag som saken här gällde kan finnas rättsligt godtagbara skäl för att efterforska syftet med begäran. I detta fall saknas emellertid spår av att några mer ingående överväganden gjordes innan den korta frågan om vad uppgifterna skulle användas till via ett e-postmeddelande sändes till sökan- den, därefter upprepades och slutligen framställdes som ett krav. Nämnden har inte heller, varken i sitt beslut eller i sitt remissvar, antytt att efterforsk- ningarna haft någon betydelse för sekretessprövningen utan endast hänvisat till 10 f § PUL, som inte är tillämplig i denna situation. Därtill kommer att Djurrättsalliansen hade angett syftet med sin förfrågan redan i sin inledande begäran. Nämnden förfor således felaktigt när den i stället för att ta ställning till sökandenas begäran ställde frågor som det enligt vad som framkommit saknats grund för att framställa. Nämnden kritiseras för sitt sätt att hantera Djurrättsalliansens begäran och då särskilt för det senfärdiga ställningstagandet till denna. Sammantaget uppvisar handläggningen, liksom innehållet i det yttrande nämnden avgivit till JO, påtagliga brister i kunskaperna om vilka regler som gäller för utlämnande av allmänna handlingar. Om så inte redan skett åvilar det nämnden att se till att dessa brister avhjälps. Oriktig tillämpning av reglerna om allmänna handlingar; granskning av hur en förfrågan från en djurrättsorganisation handlagts (Dnr 4386-2007) skickade Djurrättsalliansen en förfrågan till i om att få ta del av ett inspektions- protokoll beträffande en pälsdjursfarm. Organisationen uppgav vidare att den ville ha information om pälsdjursfarmen fortfarande var aktiv samt om det fanns andra aktiva djurfarmer, t.ex. kaninfarmer, inom kommunen. För det fall det fanns andra aktiva djurfarmer uppgav organisationen att den ville ta del av inspektionsprotokoll beträffande dessa och att den var beredd att betala för kopiorna. 2 009 /1 0:JO1 fick Djurrättsalliansen besked från djurskyddsinspek- tör om att inspektionsprotokollet avseende den efterfrågade pälsdjursfarmen var sekretessbelagt enligt 2 § sekretessförordningen. efterfrågade grunderna för sekretessbeslutet och bad om en överklagandehänvisning. Djurrättsalliansen frågade också på nytt om det fanns någon aktiv kaninfarm inom kommunen. fick Djurrättsalliansen besked från om att miljö- och skulle ta ställning till om inspektionspro- tokollet kunde lämnas ut vid sitt sammanträde . Därefter skulle beslut med besvärshänvisning delges organisationen. Djurrättsalliansen informerades även om att det fanns en aktiv kaninfarm, och för det fall orga- nisationen ville ha ut inspektionsprotokoll beträffande denna måste frågan prövas av nämnden . Kort därefter informerades Djurrättsalli- ansen om att ägaren till kaninfarmen önskade få framfört att kaninfarmen var larmad. Anmälan remitterades till miljö- och , som i sitt yttrande bl.a. anförde följande. Den första förfrågan om utlämnande av handlingar kom från för Djurrättsalliansen, per E-post . Vid första svaret från förvaltningen meddelades att handlingarna var sekretessbelagda vilket var felaktigt då ärendet ej var prövat. Djurrättsalliansen meddelades via e-post att prövningen om att få ta del av handlingarna skulle tas upp på kommande nämndsammanträde . Informationen om att utlämnandet av handlingarna skall prövas av nämn- den borde ha lämnats via första e-postkorrespondensen. Det är beklagligt att fel information lämnades ut. Eftersom beslut i ärendet skulle tas av nämnden lämnades ingen besvärshänvisning ut före nämndens sammanträde, eftersom det då inte fanns något beslut att överklaga. Verksamhetsutövaren i Törnestubbe var oroad över att en fritagnings- aktion eller liknande skulle genomföras på hans kaninfarm och bad inspektö- ren framföra att kaninfarmen var larmad. Förvaltningen anser att en av våra roller är att förmedla adekvat information för att befrämja förståelsen mellan olika parter. Förfrågan om utlämnande av de efterfrågade handlingarna är nu prövad av nämnden och beslut med besvärshänvisning har tillsänts Djurrättsalliansen. Förvaltningen har inrättat rutiner så att vid nästa begäran om utlämnan- de av handlingar kommer rätt information att lämnas med en gång. Av utredningen framgick vidare att nämnden , med hänvisning till 8 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) och 2 § i sekretessförord- ningen (1980:657) med hänvisning till punkt 35 i sekretessförordningens bilaga, beslutat att inte lämna ut den efterfrågade inspektionsrapporten. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges bl.a. att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opar- tiskhet. Myndigheternas allmänna serviceskyldighet gentemot enskilda regleras i 4 § förvaltningslagen (1986:223). Av denna följer att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i 2 009 /1 0:JO1 frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras . Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet reglerar även primärt frågan om ut- lämnande av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut och allt- så inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få en av- skrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som begäran gjorts. Nå- gon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrå- gade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. För att leva upp till tryckfrihetsförordningens skynd- samhetskrav måste myndigheter organisera sin verksamhet på sådant sätt att de även kan behandla framställningar om handlings- utlämnande. Det är som regel den myndighet som förvarar handlingen som ska pröva en begäran, 2 kap. 14 § första och andra stycket TF. Om en viss befattnings- havare vid en myndighet enligt arbetsordningen eller ett särskilt beslut svarar för vården av en handling ankommer det emellertid enligt 15 kap. 6 § sekre- tesslagen i första hand på honom eller henne att pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. Vägrar befattningshavaren att lämna ut handlingen eller tillmötesgås begäran inte fullt ut ska den som begär handlingen underrät- tas om detta samt om att han eller hon kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgö- rande ska kunna överklagas. I sitt beslut uttalade JO Axberger följande. Djurrättsalliansens frågor till miljö- och om aktiva päls- djursuppfödare besvarades i två omgångar, . En myndighet får enligt vad som tidigare angetts inte dröja längre än nödvändigt med att besvara frågor från enskilda men med beaktande av att frågorna ställ- des föranleder vad som förekommit i denna del inte något uttalande från min sida. Djurrättsalliansens uppgift om att miljö- och gått djur- uppfödarnas ärenden har av nämnden kommenterats med att den ser som en av sina roller att förmedla adekvat information för att befrämja förståelsen mellan olika parter. Informationen framstår i detta fall emellertid närmast 2 009 /1 0:JO1 som en varning och hör som sådan knappast till kategorin förståelseskapande åtgärder. Myndigheter har att iaktta grundlagens krav på saklighet och opar- tiskhet. Den åtgärd som nämnden vidtog kunde lätt uppfattas som att man bedömt att den aktuella organisationens åtgärd att efterfråga information om pälsdjursuppfödarna innebar en risk för att dessa skulle angripas på något sätt. Om så var fallet har det funnits mer lämpliga sätt att agera än det nämnden nu valde. Djurrättsalliansens förfrågan av om handlingsutlämnande be- svarades nekande och ofullständigt av efter det att den hade kommit in till miljö- och . Ytterligare meddelade hon att en prövning av organisationens begäran skulle ske först , således efter det att den framställts. Detta är självfallet helt oförenligt med det skyndsamhetskrav som tryckfrihetsförordningen föreskriver. Det är förvånande att nämnden, även i sitt yttrande till JO, synes vara av uppfattningen att en sådan handläggning är godtagbar. Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen är nämnden skyldig att se till att förfrågningar om allmänna handlingar kan hanteras fortlöpande, oberoende av när nämnden sammanträder och eventuel- la semestervakanser. Av handlingar som inhämtats till JO framgår att det i själva verket dröjde ända till innan nämnden slutligen fattade ett beslut i utläm- nandefrågan. Det är inte en uppgift för JO att ta ställning till de sekretessbe- dömningar myndigheter gör i enskilda ärenden dessa kan överklagas i van- lig ordning. Men miljö- och beslut i sekretessfrågan bör likväl kort kommenteras. I beslutet, som inte innehåller någon egen motiver- ing, hänvisas till ett yttrande från miljöinspektören. I detta anges att En in- spektionsrapport kan innehålla uppgifter som rör den enskilde (företagets) affärsidé eller anläggningens utformning och om de utlämnas kan det antas att den enskilde kan lida skada om uppgiften röjs. Formuleringen antyder att inspektionsrapporter i princip aldrig och inte till någon del skulle kunna läm- nas ut. Det framstår som tveksamt om någon egentlig prövning av uppgifterna i det aktuella inspektionsprotokollet har gjorts. hänvisar dessutom i sitt beslut till 2 § sekretessförordningen trots att denna bestämmelse inte är tillämplig i kommunala myndigheters verksamhet. Han- teringen av ärendet har även andra brister, det är således oklart om Djurrätts- alliansens begäran om att få ta del av inspektionsprotokollet beträffande ka- ninfarmen över huvud taget har prövats av miljö- och . Sammantaget uppvisar handläggningen allvarliga brister i kunskaperna om vilka regler som gäller för utlämnande av allmänna handlingar. Om så inte redan skett åvilar det nämnden att tillse att dessa brister omgående avhjälps. 2 009 /1 0:JO1 Tillämpning av s.k. sekretessförbehåll; granskning av ett landsarkivs handläggning av en begäran om att få ut handlingar för forskningsändamål (Dnr 2905-2007) I en anmälan till JO anförde kritik mot i för dess handläggning av en begäran om utlämnande av handlingar. hade i forskningssyfte begärt att få ut ett omfattade material från landsarkivet. Eftersom delar av den begärda dokumentationen omfattades av sekretess och inte på ett enkelt sätt kunde avskiljas från övrig verksamhet i arkivet hade han erbjudits tillgång till samtliga volymer om han skrev på ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). Erbjudandet innehöll också en anvisning om att beslutet kunde överklagas till Kammarrätten i . avböjde att ta del av handlingarna med förbehåll och över- klagade landsarkivets skrivelse. Han begärde att landsarkivet skulle göra en sekretessprövning av materialet. uppgav att det avvak- tade kammarrättens beslut. Anmälan remitterades till landsarkivet, som i ett av landsarkivarien undertecknat yttrande i huvudsak uppgav följande. begärde tillgång till akter i landsfogdearki- ven för att forska om i vilken mån krigsförbrytare anlände till under eller strax efter och hur detta hanterades av säkerhetspoli- sen (Allmänna säkerhetstjänsten). svarade i en skrivelse att de uppgifter i landsfogdearkiven som berör Allmänna säkerhets- tjänstens verksamhet inte är sekretessbelagda. Däremot förekom- mer i de begärda volymerna även uppgifter som omfattas av sekretess och som inte berör landsfogdarnas arbete för Allmänna säkerhetstjänsten. erbjöds tillgång till samtliga begärda volymer om han skrev på ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. överklagade lands- arkivets skrivelse. begärde att landsarkivet skulle börja sekretessgranska de volymer som är tillgängliga endast med förbehåll. meddelade landsarkivet att en detaljerad sekretessgranskning av 139 volymer var alltför tidskrävande och att man önskade avvakta kammar- rättens beslut huruvida ett sådant arbete kan krävas av en arkivmyndighet, när en forskare i stället erbjudits alternativet att med förbehåll få fri tillgång till samtliga volymer. meddelade landsarkivet att han inte kunde acceptera det. avvisade Kammarrätten i överklagande. skrev på ett förbehåll och fick del av materialet. Med stöd av den redovisade korrespon- densen ansåg landsarkivet att handläggningen av ärendet varit korrekt. I Kammarrättens i beslut i mål nr 3449-07 avvisades överklagande med följande motivering: Kammarrätten kan inte utläsa av skrivelsen att efter en sekre- tessprövning har avslagit begäran om att få ut de aktuella hand- 2 009 /1 0:JO1 lingarna, eller att handlingarna lämnats ut med förbehåll. Beslutet kan därför inte överklagas. Av handlingarna framgick att hade begärt det efterfrågade mate- rialet för sin forskning. Han angav i sin begäran att han var verksam vid i ett forskningsprojekt finansierat av . Med hänvisning till ett regeringsbeslut hävdade han att landsfogdearkiven utan föregående granskning skulle stå till forskningens förfogande. Begäran var avsänd från en institution vid . Slutligen framgick att i det förbehåll som senare skrev under preciserades de volymer i arkivet som avsågs. Där beskrevs också vad som var offentligt. Allmänt angavs förbehållets omfattning till sådana sekretess- belagda uppgifter, som ej berör landsfogdarnas arbete för Allmänna säker- hetstjänsten. Denna del av materialet fick tillgång till för veten- skapligt ändamål enligt följande villkor: Sådana namn och uppgifter i handlingar som ej klart kan hänföras till lands- fogdarnas verksamhet för Allmänna säkerhetstjänsten och som kan knytas till nu levande individ får inte publiceras eller utlämnas till enskild person, ej heller nyttjas på sådant sätt att enskild eller honom närstående lider men eller utsätts för olägenhet. För dessa uppgifter gäller sekretess i högst enligt sekretesslagen kap. 5 § 1 och kap. 9 § 17. Dessa handlingar får ej heller ko- pieras. I förbehållet erinrades även om att överträdelse kunde medföra straffansvar. I 13 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om överföring av sekretess. I 3 § stadgas att då myndighet i sin forskningsverksamhet från annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där gäller sekretessen s.k. sekundär sekretess också hos den mottagande myndigheten. Av kommentaren till sekretesslagen framgår att bestämmelsen är tillämplig inte bara då en sekre- tessregel direkt medger utlämnande av uppgifter för forskningsändamål utan även då utlämnande för sådant ändamål sker efter en skadebedömning (Reg- ner m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, s. 13:5). Förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen kan användas för att undanröja risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt bestämmelse om sekre- tess utgör hinder att lämna uppgift till enskild. Ett förbehåll inskränker rätten för en mottagare av uppgifter att förfoga över uppgifterna. Ett förbehåll kan t.ex. gälla förbud mot vidarespridning av handlingens innehåll eller publice- ring av namn. Genom ett förbehåll uppkommer en tystnadsplikt för den per- son förbehållet riktar sig till. Av lagtexten framgår att ett beslut om förbehåll ska fattas av myndigheten. Rätten att besluta på myndighetens vägnar kan delegeras till viss befattnings- havare. Den som begärt att få ut en allmän handling och utfår handlingen med ett förbehåll har rätt att överklaga, 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 7 § sekretessla- gen. Användandet av sekretessförbehåll finns belysta i flera tidigare JO-beslut, se bl.a. JO:s ämbetsberättelser 1992/93 s. 197 och 1994/95 s. 574. 2 009 /1 0:JO1 45 upphävde Regeringsrätten ett beslut om förbehåll som givits en alltför generell utformning (jfr vidare RÅ 2007 not. Frågor kring användande av förbehåll i samband med utlämnande av handlingar från arkivmyndigheter behandlas i Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny sekre- tesslag, SOU 2003:99 s. 208 f. I sitt beslut uttalade JO Axberger följande. Sekundär sekretess i forskningsverksamhet Av begäran framgick att han var verksam vid uni- versitet i ett forskningsprojekt finansierat av . Han framförde även ytterligare argument för att han utan föregående granskning borde få tillgång till det efterfrågade materialet. I sin avslutande inlaga till JO har han vidare framhållit att forskningen utförs under myndighetsansvar och att han inte har skyldighet att acceptera andra myndigheters förbehåll. Mot den bakgrunden vill jag peka på bestämmelsen i 13 kap. 3 § sekre- tesslagen om sekundär sekretess när uppgifter lämnas ut till en myndighet för dess forskningsverksamhet. Om begärde uppgifterna för univer- sitetets räkning och landsarkivet hade behandlat begäran i enlighet med detta, skulle ett utlämnande av materialet ha medfört att den sekretess som gällde hos landsarkivet följt med till . bedömde som framgått att ett utlämnande till kunde ske med förbehåll. Den allmänna sekretessbedömning som då gjordes av materialet talar för att det med tanke på bestämmelsen i 13 kap. 3 § hade kunnat lämnas ut till , och då utan förbehåll, i enlighet med begäran. Möjligheten att lämna ut handlingar med förbehåll Saken kom i stället att behandlas som en fråga om utlämnande till personligen. informerade därvid om att han genom att acceptera ett på visst sätt uppställt förbehåll, som avsåg vissa delar av materialet, kunde få tillgång till de handlingar han önskade. Sekretesslagen är en del av offentlighetslagstiftningen. Denna bygger på tanken att uppgifter inom det allmännas verksamheter i största möjliga ut- sträckning ska vara tillgängliga för allmänheten. Förbehållsregelns funktion i det sammanhanget är att vidga insynen, genom att erbjuda tillgång till uppgif- ter som annars skulle ha omfattats av sekretess, för den som är beredd att godta vissa begränsande villkor. Det finns vissa restriktioner för hur sekretessförbehåll kan användas. I kom- mentaren till sekretesslagen anges att förbehåll inte kan meddelas i förväg för en viss typ av information utan ska föregås av en prövning i varje särskilt fall. Därvid hänvisas till de två ovan nämnda JO-besluten, JO 1992/93 s. 197 och 1994/95 s. 574 (m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, s. 14:61). 2 009 /1 0:JO1 Det förstnämnda beslutet gällde ett antal polismyndigheter, som rutinmäs- sigt lämnat ut brottsanmälningar till s.k. brottsofferjourer. Rutinerna skilde sig något åt emellan de olika myndigheterna, men de innefattade genomgående vissa i förväg uppställda, generella förbehåll angående sekretess. Förbehållen riktade sig till dem som deltog i brottsofferjourernas verksamhet. JO fann att brottsanmälningar inte kunde lämnas ut på det sättet och anförde bl.a.