frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — kontrollerar den franska regeringen granskningsärenden som kräver åtgärder; detta ger parlamentet möjlighet att utfråga ministrar om BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU de åtgärder som vidtas. På andra håll involveras parlamentet endast då inte lyckats uppnå några förbättringar. Ett antal publicerar uppgifter om hur deras rekommendationer upp- fylls. Den österrikiska publicerar i sin årliga rapport en lista över tidigare års rekommendationer samt uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att uppfylla dem. Den tyska publicerar en rapport om revi- sionens resultat och effekter där man belyser de åtgärder som vidtagits med anledning av rekommendationerna. Granskningsrapporterna är i allmänhet offentligt tillgängliga och så i ökan- de utsträckning via webbsidor. I vissa länder kan publiceringen av rapporter ackompanjeras av ett betydande intresse från mediernas sida. En del , t.ex. i och , har egna pressbyråer som publice- rar rapporterna. Den slovakiska har presskonferenser för att informera medierna om sitt arbete. Att värna om offentliga medel och klargöra ansvarsförhållanden för deras användning är ett särskilt kännetecken för en demokratisk regering. Mot denna bakgrund har en allt viktigare roll att spela, inte bara genom att säkra tillförlitligheten i användningen av offentliga medel, utan också genom att utvärdera effekterna av medlens användning. Även om verksamheten vid samtliga bygger på vissa gemensamma principer framför allt oberoendet kan deras organisation och tillväga- gångssätt skilja sig åt ganska mycket. Därför är det inte möjligt att generalise- ra uppgifterna i denna rapport för att skapa en ideal-SAI. Effektivitetsrevisionen, den årliga revisionen och den internationella verksamheten Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp Riksrevisionsreformen som genomfördes . Utredningen har antagit namnet . Riksdagsle- damoten () var ordförande i utredningen fram till och entledigades från ledamotsuppdraget fr.o.m. . har () varit ordförande. Utredningen har bestått av följande ledamöter: (), (), . Högmark (m, fr.o.m. ), (c), (), (), () och (). Huvudsekreterare har varit och biträdande sekreterare (kammarkansliet). överlämnade utredningen sitt delbetänkande Uppfölj- ning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) till riksdagsstyrelsen. I delbe- tänkandet behandlade utredningen frågor kring och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Utredningens direktiv återfinns i delbetänkandet som bilaga 2. I detta betänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport samt hanteringen av Årsre- dovisning för staten. Utredningen har hållit 24 sammanträden varav ett tillsammans med riksrevi- sorerna () och ett med (). Utredningen träffade dessutom riksrevisorerna och för information och diskussion. Vid olika sammanträden har information lämnats till utredningen av Dani- el Tarschys (ledamot av vetenskapliga råd), chefsJO , och (ordf. resp. vice ordf. i Riksbanks- fullmäktiges presidium), riksrevisor , överdirektör (), (f.d. ledamot av EU:s revisionsrätt), (f.d. GD ), (), (prof., ), (docent, ), riksrevisor , , och (alla ), , , , och Char- lotta (alla från ESV), Per (konsult) och (). anordnade utredningen ett offentligt seminarium i förstakammarsal på temat Vad ska granska? nariet behandlade fem huvudfrågor som introducerades av särskilt inbjudna talare: riksrevisor , riksdagsledamöterna () och (), statssekreterare , docent och forskare , båda från statsvetenskapliga institutionen vid , journalisten från och docent från företagsekonomiska institutionen vid . Cirka 140 personer deltog i seminariet. Utredningens sekretariat har under arbetets gång gjort ett sextiotal inter- vjuer med företrädare för , , och olika statliga myndigheter och bolag. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Uppföljning av Riksrevi- sionsreformen II till riksdagsstyrelsen. Utredningen har därmed slutfört sitt uppdrag. Den årliga revisionen ....................................................................... Hanteringen av Årsredovisning för staten........................................ 3 Effektivitetsrevisionens inriktning ............................................................ Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision ............................. inriktning av effektivitetsrevisionen ...................... Gränsdragningen mellan KU och ............................ Kartläggning av granskningar .......................................................... Externa synpunkter på granskning ......................... Utredningens iakttagelser och bedömningar .................................... 4 Den årliga revisionen ................................................................................ Regeringens redovisning i Årsredovisning för staten och i ESV:s rapport om den årliga revisionen........................................... ESV:s ansvar för internrevisorerna vid de större Utredningens överväganden och slutsatser....................................... 5 internationella verksamhet .............................................. Internationell samverkan och kontakter ........................................... Särskild studie av internationella Utredningens överväganden och förslag .......................................... 6 Övriga frågor............................................................................................. Riksrevisorernas årliga rapport ........................................................ 6.3 Hanteringen av Årsredovisning för staten ....................................... 8 Ekonomiska konsekvenser ....................................................................... Bilaga 1 Lagförslag ..................................................................................... Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen .................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten........ Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.......................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Bilaga 2 Seminarium: Vad ska granska? Bilaga 3 internationella verksamhet.................................. Bakgrund och uppdrag .......................................................................... Beskrivning av verksamheten................................................................ Utvärdering och resultat ........................................................................ Självständighet i verksamheten ............................................................. Administrativa kostnader i det internationella utvecklingssamarbetet ..... Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes . Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2 i utredning- ens delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) som överlämnades till riksdagsstyrelsen . I delbetänkandet behandlades frågor kring och ledning samt hanteringen av effektivitetsgranskningar. Förslagen om Riks- revisionens styrelse innebär ändringar i regeringsformen. Delbetänkandet, som har remissbehandlats, kommer tillsammans med detta betänkande och remissvaren att ligga till grund för riksdagsstyrelsens förslag till i denna fråga . I detta slutbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisio- nen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas Riksrevisio- nens vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport och hanteringen av Årsredovisning för staten. Frågan om effektivitetsrevisionens innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till Riksrevisionsreformen. Den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för revisorer. Varken i riktlinjer eller beslut om Riksrevisionsreformen (1999/2000:RS1, 2000/01:KU8) eller i andra förarbeten finns något som indikerar att förväntade sig en annan inriktning av effektivitetsrevi- sionen än den som gällde före reformen. Detta får tolkas som att verksamhe- ten skulle fortsätta med samma inriktning som tidigare och i enlighet med den professionella tradition som utvecklats . Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation Audit Institutions (INTOSAI) har i sina Auditing Standards sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision. Enligt dessa normer handlar effektivitetsrevision om att granska de s.k. tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjan- de) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). fastställde , under ordförandeskap av riksre- 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING visor , en vägledning för implementering och tillämpning av effektivitetsrevision (Implementation ). I betänkandet redovisas hur INTOSAI enligt denna vägledning ser på effektivi- tetsrevisionens inriktning och kännetecken och på frågan om ansvar inom revisionen. fattade riksrevisorerna beslut om en ny strategisk inriktning och plan för åren 20082011. I den strategiska planen redovisas bl.a. de gransk- ningsstrategier eller områden som effektivitetsrevisionen ska inriktas mot. Riksrevisorernas årliga beslut om granskningens huvudsakliga inriktning redovisas i granskningsplanen. I utredningens underlagsmaterial framförs från flera håll synpunkten att granskningsplanen är mycket allmänt hållen och ger för lite konkret informa- tion. Inom har man t.ex. svårt att se hur granskningsplanen ska kunna bidra till planeringen av utskottens arbete eftersom den saknar uppgif- ter om konkreta granskningar och om när eventuella revisionsrapporter för- väntas komma. I granskningsplanerna finns fem i stort sett likaly- dande granskningskriterier som återkommer . Granskningskrite- rierna har länge varit omdiskuterade. Diskussionen har bl.a. gällt lämplighe- ten i att över huvud taget omgärda effektivitetsrevisionen med alltför specifi- cerade krav, regler och procedurer eftersom denna revision bör kännetecknas av flexibilitet i valet av metoder, objekt, slutsatser m.m. Vidare har de enskil- da kriteriernas innehåll varit föremål för diskussion. I granskningsplanen har delvis frångått de tidigare granskningskriterierna och i stället formulerat ett antal inriktningspunkter och granskningskrav. Inriktningspunkterna är i huvudsak en tolkning av revi- sionslagens inriktningsparagraf (§ 4) med undantag för den sista punkten om ansvarsutkrävande. I revisionslagen nämns inget om ansvarsutkrävande. Gränsdragningen mellan KU och Frågan om gränsdragningen mellan och Riks- revisionens granskningsområden behandlades utförligt i förarbetena till Riks- revisionsreformen (prop. 2001/02:190). I propositionen anfördes i detta sam- manhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att granskningsområde i någon mån är detsamma som konstitu- tionsutskottets. Det är viktigt att notera, framhölls det i propositionen, att granskningarna tydligare än utgår från olika förutsättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 I detta avsnitt redovisas en övergripande bild av de granskningar som Riksre- visionen genomfört . Till grund för redovisningen ligger dels en kartläggning som utredningens sekretariat gjort av samtliga granskningsrapporter , dels en studie av de 120 effektivitetsgransk- ningar som genomförts och som utförts av en forskningsgrupp vid Akademin för ekonomistyrning i staten (AES). AES är en del av företagsekonomiska institutionen vid . Av de redovisade kartläggningarna kan följande resultat sammanfattas: -granskningar inom effektivitetsrevisionen ligger i stor utsträckning vid sidan av traditionell effektivitetsrevision enligt de s.k. tre E:na (hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta). I endast 16 av 120 granskningar () är denna inriktning dominerande. -En stor del av granskningarna () kan hänföras till s.k. utvidgad effektivitetsrevision och närmare två tredjedelar innehåller teknisk-juridisk revision där granskningen av regelefterlevnad är dominerande. -Granskningen av regelefterlevnad har dominerat effektivitetsrevisionen . -Granskningen av regelefterlevnad har en framträdande roll när det gäller att ta fram underlag för ansvarsutkrävande. -Flertalet granskningsrapporter har en eller flera rekommendationer som inte är uppföljningsbara p.g.a. att de är alltför allmänt eller vagt formulerade el- ler brister i konkretion och avgränsning. -Kartläggningen visar att rekommendationerna i en fjärdedel av granskning- arna leder till ökade kostnader för staten. Det är ofta svårt att se vilka kost- nadseffekter granskningarnas rekommendationer leder till och huruvida de medför ökade eller minskade kostnader för staten. En förklaring till detta kan vara att rapporterna sällan innehåller ekonomiska beräkningar eller analyser av kostnader och resurser. -Mot bakgrund av skillnaderna mellan granskningsrapporternas fördelning på utgiftsområden och prioriteringarna i statsbudgeten kan inriktningen av de genomförda granskningarna 20032007 ifrågasättas utifrån principen om väsentlighet i valet av granskningsområden. Utredningen har genom ett antal intervjuer, en intern utfrågning av myndig- hetschefer m.fl. och genom ett offentligt seminarium (se bilaga 2) inhämtat underlag och synpunkter från olika personer och grupper som i ett eller annat avseende berörs av effektivitetsgranskningar. I betänkandet redovisas synpunkter från , , myndigheternas och forskningens perspektiv. 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING Utredningens iakttagelser, bedömningar och förslag intentioner och förväntningar var att huvuddelen av Riksrevisio- nens effektivitetsgranskningar skulle ligga inom ramen för den traditionella effektivitetsrevision som utvecklats av revisorer och Riksrevi- sionsverket samt den huvudinriktning som revisionslagen anger. Utredningen konstaterar dock, utifrån de kartläggningar och analyser som genomförts, att effektivitetsrevision huvudsakli- gen varit inriktad på granskning av regelefterlevnad. har den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hus- hållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse/samhällsnytta varit relativt liten. har riksrevisorerna uttryckt en delvis ändrad syn på effektivi- tetsrevisionens inriktning. Bland annat sägs det att en ökad tyngdpunkt ska läggas vid granskningar som avser effekter, produktivitet och måluppfyllelse. Utredningen välkomnar denna markering och menar att den i stora drag ligger i linje med utredningens ståndpunkt om att effektivitetsrevi- sion huvudsakligen bör inriktas mot vad som tidigare benämnts traditionell effektivitetsrevision. kriterium om ansvarsutkrävande formulerades redan tidigt i myndighetens verksamhet. Ansvarskriteriet kan enligt utredningen vara förknippat med en rad problem och bl.a. verka inskränkande på såväl gransk- ningens omfattning som dess innehåll. Enligt utredningens mening är ansvar en oskiljaktig del av revisionen. Men ansvarsförhållanden när de är möjliga att tydligt avgränsa och fastställa inom effektivitetsrevisionen bör diskuteras som ett resultat av granskningen och inte som ett mål i sig. Traditionellt har ansvarsutkrävande inte varit ett kriterium inom svensk effektivitetsrevision. Före inrättande betonades i stället ansvarstagande och den koppling som finns mellan ansvar och befogenheter. Att främja ansvarsta- gande kan, enligt utredningens mening, skapa utrymme för dialog och positi- va förändringsdiskussioner som en följd av granskningens iakttagelser och slutsatser. Att utkräva ansvar ska naturligtvis göras i förekommande fall men först då processen kring ansvarstagandet inte fungerat eller inte gett önskvärda resultat. Ansvarsutkrävandet är, som mycket riktigt påpekar, inte en uppgift för revisionsmyndigheten utan en fråga som i första hand åligger de politiska organen riksdag och regering. I lagen med instruktion för revisorer, som utgjorde förebilden för revisionslagens utformning, angavs att huvudintresset i effektivitetsrevi- sionen skulle knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verk- samhetsområden och att revisorerna framför allt skulle beakta frågor av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utveck- lingen. finns det många sektorsinriktade tillsynsmyndigheter, som t.ex. , , och , som alla har till upp- gift att kontrollera och följa upp verksamheter inom sina respektive sektorer. Utredningen anser att genom sin övergripande position har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitetsfrågor i ett 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institution har samma möjlighet att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även grans- ka frågor som spänner över flera samhällsområden. Mot denna bakgrund ser utredningen positivt på riksrevisorernas ambition inför att genomföra både bredare och djupare granskningar och förutsätter att detta även kommer att återspeglas i valet av granskningsområden. har granskningsrapporter i flera fall berörts i granskningar av regeringen. Rapporter har lett till en diskussion om myndighetens granskningsmandat och gränsdragningen mellan och . Utredningen vill i detta samman- hang understryka vikten av vad som betonades i förarbetena (prop. 2001/02:190) om att och granskning utgår från olika förutsättningar: den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. inriktning hör till den senare kategorin. För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten bör effektivi- tetsrevisionen, enligt utredningen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. bör de mest väsentliga delarna av varje utskottsområ- de föranleda granskningsinsatser. Utredningen anser vidare att effektivitetsre- visionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det föränd- ringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhälls- nytta. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett förtyd- ligande om effektivitetsrevisionens inriktning genom ett tillägg i revisionsla- gen (4 §). 1.3 Den årliga revisionen Vid , som avvecklades 2003, finansierades en del av den årliga revisionen med avgifter. Affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering samt de statliga bolagen och stiftelserna där verket utsåg revisor betalade avgifter för revisionen. Motivet för denna ordning var att organ som helt eller delvis finansieras genom avgifter ska bära den fulla kostnaden för sin revision. Den taxa som tillämpade vid 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning. har beslutat att från ska ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftel- ser och övriga organisationer samt för revisionen av Årsredovisning för sta- ten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska mot- svara kostnaderna (full kostnadstäckning) för den utförda revisionen. Avgifts- intäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbud- geten. Avgifterna disponeras således inte av . granskningsverksamhet, såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen, är anslagsfinansierad. Vid inrättandet av ansågs det vara värdefullt att revisionens båda grenar, effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen, finansierades på samma sätt, dvs. Motivet för detta var att det skulle underlätta och främja samarbetet mellan de två professionerna vid . Utredningen förväntas redovisa erfa- renheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansie- ring. Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen fram- hölls som viktigt för den organisation som bildades . Utredningen ska redovisa på vilket sätt ett sådant samarbete har etablerats och vilka erfarenhe- terna är. I utredningens uppdrag ingår att belysa konsekvenserna av omläggningen och att bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats, och hur ser kostnadsutvecklingen för den årliga revisionen ut? En annan uppgift för utredningen är att belysa hur samarbetet mellan den ansvarige revisorn och internrevisionen fungerar på de större myndigheterna. Det finns 57 myndigheter under regeringen som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevision finns också vid riks- dagsförvaltningen, , ombudsmän och riksbank. Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen. Utifrån bl.a. den rapport som genomfört på utredningens uppdrag drar utredningen följande slutsatser. Myndigheterna bör även betala för sin revision. Det skapar in- citament för myndigheterna att hålla bokföringen och räkenskaperna i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna. En avgiftsfinansiering skapar även ett kostnadstryck på den årliga revisionen vid och främ- 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 jar konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verksamhet i konkur- rens med privata företag. Den förändring i finansieringskonstruktionen för den årliga revisionen som genomfördes och som innebär att både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen finansieras med anslag har inneburit att ett hinder undanröjts för samarbetet mellan verksamhetsgrenarna. Enligt utredningens uppfattning är det svårt att ange vad som är en rimlig nivå för samarbetet mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen och att kunna bedöma vilka effekter som uppnåtts till följd av samordningen. Än svårare är det naturligtvis att kunna ha en uppfattning om vad som borde kunna vara möjligt att uppnå genom ett ökat samarbete mellan de båda revi- sionstyperna. Inte minst medarbetarundersökningarna visar att samarbetet mellan funktionerna alltjämt uppfattas som dåligt. Det vore värdefullt om kunde belysa värdet av samarbetet mellan den årliga revisio- nen och effektivitetsrevisionen ytterligare och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verksamheterna ska kunna utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revisionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör alltjämt vara att de båda typerna av revision ska bedrivas av . Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning. Målet för den årliga revisionen bör snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer de gällande regelverken och så att slipper rikta kritik.