frsrdg · GX04RRS13 · 2009-12-23 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2009/10:RRS13 16.42 2009/10:RRS13 SAMMANFATTNING 16.42 16.42 styrelses redogörelse om vägunderhåll Sammanfattning har granskat underlag för underhållsinsatser på statliga vägar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av belagda vägar underlag (RiR 2009:16). konstaterar i granskningen att det finns betydande brister i det planeringsunderlag för vägunderhållet som använder i den egna organisationen och redovisar för regeringen. Enligt bedömning saknar tillräckliga och tillförlitliga underlag för att styra underhållet av vägnätet. Underhållet av vägar riskerar därför att styras delvis slumpmässigt och inte efter behov. Enligt är det inte heller möjligt att avgöra om vägunderhållet bidrar till att uppfylla de mål som hat ställt upp. har också funnit att regeringens styrning av drift- och underhållsverksamhet har varit passiv och att regeringens återrapportering till om vägunderhållet inte har gett en rättvisande bild av verksamheten. Mot bakgrund av de betydande belopp som anslås för vägunderhåll är det enligt styrelsen viktigt att både regeringen och myndigheterna vidtar de åtgärder som behövs för att verksamheten ska bedrivas effektivt. Resurserna till myndigheterna måste styras till projekt där behovet bedöms som störst och där resurserna används optimalt. Regionala skillnader och hänsynstaganden ska beaktas, men det är enligt styrelsen inte acceptabelt att, som framgått av rapporten, subjektiva bedömningar och ett bristfälligt beslutsunderlag kan ligga till grund för omfattande och kostsamma underhållsåtgärder Styrelsen konstaterar nu att regeringen har aviserat betydande förändringar inom transportsektorn. Styrelsen förutsätter att granskning kommer att utgöra ett värdefullt underlag i regeringens och myndigheternas fortsatta utvecklingsarbete inom området. Styrelsen förutsätter att förändringarna kommer att leda till att erhåller en mer rättvisande återrapportering om behovet av insatser och kostnaderna för vägunderhållet. SAMMANFATTNING 2009/10:RRS13 16.42 2009/10:RRS13 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Bakgrund 4 Granskningens inriktning 4 Begreppet vägunderhåll 5 Målen för vägunderhållet 5 iakttagelser och slutsatser 7 rekommendationer 10 Styrelsens överväganden 13 INNEHåLLSFöRTECKNING 2009/10:RRS13 16.42 2009/10:RRS13 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (), GRANSKNING 2009/10:RRS13 16.42 2009/10:RRS13 GRANSKNING 16.42 har granskat underlag för underhållsinsatser på statliga belagda vägar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av belagda vägar underlag (RiR 2009:16). Bakgrund beslutade att anta regeringens proposition Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Regeringens proposition innebar en stor satsning på drift och underhåll av vägar. Över perioden - 2021 avsätts för att vårda det befintliga vägnätet. granskning fokuserar på den enskilt största delen av drifts- och underhållsanslaget, verksamhetsområdet av belagd väg, som omsätter . Ett väl fungerande transportsystem är enligt en viktig fråga ur flera perspektiv. Det är en viktig rättvise- och jämlikhetsfråga, en viktig välfärdsfråga, en viktig sysselsättningsfråga, en viktig fråga för regional utveckling och en viktig fråga ur miljö- och hälsosynpunkt. Detta gör transportinfrastrukturen till en samhällsfråga som ofta diskuteras och debatteras offentligt. konstaterar att underhållsverksamhet, trots stora anslag, sällan har stått i fokus för kritisk samhällsdebatt och granskning. Intresset har i stället ofta riktats mot investeringar i nya vägprojekt. fick indikationer om att det fanns problem med styrning och uppföljning i underhållsverksamhet. Vidare har trafikutskott, i ett tidigare skede, efterfrågat en granskning av transportverkens underhållsverksamhet. Granskningens inriktning Syftet med granskning har varit att bedöma om underhållet av det statliga belagda vägnätet baseras på tillförlitliga och tillräckliga beslutsunderlag för en effektiv styrning mot mål. har granskat underlagen för bedömningen av ordinarie underhållsbehov och det eftersatta underhållet. har ställt följande övergripande revisionsfråga: Är underlag för bedömning av underhållsbehov tillförlitliga och tillräckliga för att besluta om underhållet av belagda vägar? I genomförandet av granskningen har arbetat utifrån tre delfrågor. Är underlag för bedömning av tillståndet tillförlitliga och tillräckliga? Gör tillförlitliga kostnadsbedömningar för att åtgärda underhållsbehovet? Har regeringen styrt underhållsverksamheten vid på ett effektivt sätt? Granskningen har avgränsats till underhåll av belagda vägar. Primärt handlar det om underhåll av beläggningen (asfalten), men även andra åtgärder som är relevanta för underhållet ingår i granskningen, exempelvis avvattningsåtgärder och andra driftsåtgärder som har direkt inverkan på beläggningsunderhållet. Begreppet vägunderhåll Lagstiftaren gör inte åtskillnad mellan drift och underhåll. Underhåll ska enligt lagstiftaren ses som en underform av drift. Enligt praxis görs däremot en åtskillnad mellan drift och underhåll, där underhåll avser långsiktiga åtgärder som syftar till vidmakthållande av vägnätet över tiden, medan drift avser kortsiktiga åtgärder för att främst säkerställa funktionaliteten. Underhåll definieras av som åtgärder med längre livslängd än . Den stora delen av kostnaderna för underhåll utgörs av underhåll av belagd väg som avser nya beläggningar men också till exempel dikning och utbyte av brunnar. Underhåll av belagda vägar upphandlas objektvis för de vägar som bedöms ha störst behov. Målen för vägunderhållet En övergripande utgångspunkt för granskningen är de transportpolitiska mål som fastställde 1998. Det övergripande transportpolitiska målet anger att transportpolitiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet angav sex delmål ambitionsnivån på lång sikt: Positiv regional utveckling. Ett jämställt transportsystem ersattes delmålen av två underliggande mål. Ett transportpolitiskt funktionsmål, med fokus på tillgänglighet, och ett hänsynsmål som handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Det övergripande målet står dock kvar som . De nya delmålen har enligt ännu inte fått genomslag i praktiken. Vidare avser granskning tidpunkten fram . I en proposition 2003 redovisade regeringen utfallet av planeringen för transportinfrastrukturen 20042015. Där anger man att det långsiktiga målet för drift och underhållsåtgärderna är att erbjuda alla trafikanter en god framkomlighet under säkra förhållanden året runt, nu och , inom ramen för vad vägens fysiska utformning och bärighet medger och med hänsyn till miljön. uppgift och organisation Det svenska vägnätet består av statliga vägar, kommunala vägar och gator, enskilda vägar med statsbidrag samt ett stort antal så kallade skogsbilvägar och enskilda vägar utan statsbidrag. Av de statliga vägarna är belagda. är en centraliserad organisation med regional struktur, bestående av sju regioner med regionkontor, vilka har eget ansvar för verksamheten. En av huvuduppgifter är statlig väghållning, vilket innebär att förvalta och utveckla det statliga vägnätet. har även ett visst tillsynsansvar över kommunernas vägar och stöder underhållet av det enskilda vägnätet genom medfinansiering. förvaltar vägnätet genom drifts- och underhållsåtgärder och vidareutvecklar det genom förbättrings- och investeringsåtgärder. har genomgått omfattande organisationsförändringar. 1993 beslutade att produktionsverksamhet, inklusive drift och underhåll, successivt skulle konkurrensutsättas. har produktionsenheterna varit separata enheter inom . Från renodlades uppdelningen genom att resultatenheterna, och , omvandlades till statliga bolag (Svevia och Vectura). genomförde en intern omorganisation, som bland annat innebar att de tidigare relativt självständiga regionerna knöts hårdare till huvudkontoret i . Den nya myndigheten tog över trafikregistret och stora delar av enheter för normering, tillståndsgivning och tillsyn. Sammantaget har detta inneburit att organisation har minskat från cirka 6 500 till omkring 2 000 anställda. Arbetet med att planera och beställa vägunderhåll kvarstår dock fortfarande som en av kärnuppgifterna för . iakttagelser och slutsatser samlade bedömning från granskningen är att saknar utvecklade system för att värdera underhållsbrister, prioritera objekt och välja åtgärdsstrategier för underhåll av vägar. Kunskaper om vägtillstånd tenderar att stanna hos enskilda personer i verket. En konsekvens av detta är enligt att saknar aggregerad kunskap om underhållsbehovet av det statliga vägnätet och om kostnader för åtgärder. Detta påverkar i sin tur kvaliteten i underlagen till riksdag och regering. redovisar enligt bedömning bristfälliga underlag om kostnader för ordinarie och eftersatt underhåll till regeringen. känner enligt till detta och har uttryckt att man inte litar på underlag. I brist på bättre data godtar emellertid uppgifter, vilka ligger till grund för det anslag som regeringen fastställer. anser att processen med att fastställa anslagsnivåer kan beskrivas som ett förhandlingsspel med prutmån mellan regeringen och . Sammantaget bedömer att det finns betydande brister i de planeringsunderlag som använder i den egna organisationen och redovisar för regeringen. Det gäller bedömning av tillstånd, behov av underhållsåtgärder och uppgifter om åtgärdernas kostnader. anser därmed att saknar tillräckliga och tillförlitliga underlag för att styra underhållet av vägnätet. Underhållet av vägar riskerar därför att styras delvis slumpmässigt och inte efter behov. säkerställer inte att underhållsmedlen investeras där de bäst behövs. Konsekvensen av detta är enligt att det är svårt att säga om målen för vägunderhållet har nåtts och om målen skulle kunna nås till en lägre kostnad. Bedömningen av underhållsbehovet granskning visar att de objektiva mått som tillämpar för tillståndsbedömning inte ger en tillräcklig och tillförlitlig bild av vägnätets tillstånd. För detta behövs kompletterande tillståndsuppgifter i form av besiktningar. Formerna för att tillvarata dessa besiktningar varierar dock mellan olika regioner och mellan olika beläggningsprojektledare. Detta försvårar en sammanhållen och transparent syntes av underhållsbehovet. uppfattning är att , , befinner sig i ett skifte, en övergång från subjektiva till objektiva tillståndsmått. Nya kompletterande mått håller på att utvecklas, men ytterligare forskning, utveckling och implementering behövs för att dessa ska kunna tillämpas i det operativa och strategiska underhållsarbetet. Subjektiva och erfarenhetsmässiga bedömningar har därför fortfarande stor betydelse. Det saknas dock ofta gemensamma bedömningsgrunder för de mått som kräver en subjektiv bedömning. anser vidare att trafikantundersökningarna har betydande brister och inte bör användas i sin nuvarande utformning för att bedöma underhållsbehov. Trots detta används de i redovisning till regeringen, bland annat för budgetäskande. När det gäller vägtillståndets betydelse för trafiksäkerheten saknas strukturerade och aggregerade mätdata för centrala mått. Som ovan nämnts är samlade bedömning således att det finns betydande brister i underlag för bedömning av det statliga vägnätets underhållsbehov. styrning av underhållet är svag I den nationella planen för vägtransportsystemet (NPVS) 20042015 fastställer regeringen att ska tillämpa en gemensam målstandard för hela landet. granskning visar dock att så inte är fallet. Flera av regioner arbetar mot egna målnivåer för underhåll och fördelar underhållsmedel utifrån olika utgångspunkter. Dessutom är det i regel enskilda projektledares uppfattningar och erfarenheter som avgör prioriteringen av objekt och typ av åtgärdsstrategi. Enskilda projektledare tenderar att prioritera på olika sätt och kunskapsöverföringen i organisationen brister. I den nationella planen anger även att underhållet följs upp mot målstandard genom tre standardklasser. I praktiken kan dock inte identifiera vilka vägar som tillhör vilken standardklass. Det är därför enligt oklart hur egentligen följer upp och styr underhållsverksamheten. bedömning är att styrning av underhåll inte följer en gemensam inriktning så som den nationella planen fastställer. Därmed säkerställer inte heller att de viktigaste aktiviteterna utförs först och att resurserna används effektivt. uppföljning av underhållet är svag Enligt saknar aggregerad kunskap om var på vägnätet underhållsresurserna satsats och vad man egentligen fick för pengarna. Systematisk uppföljning av underhåll av belagda vägar är en förutsättning för att effektivisera verksamheten och hitta långsiktiga lösningar. ekonomiredovisning lever emellertid inte upp till de egna riktlinjerna om att leverera underlag för styrning och uppföljning av verksamheten. bedömning är att uppföljning av underhållet är svag. En konsekvens av detta är att saknar riktlinjer för hur åtgärder och beläggningstyper bör utformas för att underhållsverksamheten ska optimeras. Detta gäller exempelvis principer för prioritering av objekt, materialval, mängder och åtgärdsperiodicitet. Det finns på så sätt få styrande incitament för beläggningsprojektledare att arbeta långsiktigt. Beläggningsmedlen riskerar enligt att användas ineffektivt om det inte finns en enhetlig syn på vilka åtgärder som har längst livslängd i förhållande till kostnad. Brister i centrala managementsystem Granskningen visar enligt att har brustit i förvaltning, utveckling och tillämpning av sina informations- och managementsystem för underhåll. De har exempelvis aldrig uppdaterats med nya tillståndsmått. Sammantaget har detta lett till att bedömningar av tillstånd och underhållsbehov i praktiken avgörs av enskilda projektledare. bedömning är att detta minskar möjligheten att styra underhållsverksamheten på ett effektivt sätt. Regeringens styrning är passiv Granskningen visar även att regeringens styrning av drifts- och underhållsverksamhet har varit förhållandevis passiv . Regeringen har inte utnyttjat de styrmöjligheter som finns. Inför planeringsomgången 20042015, gavs () i uppdrag att kvalitetsgranska strategi. Konsekvensen blev att underlag till stor del underkändes. Trots detta fastställde regeringen plan, men med förbehållet att verket måste förbättra tillståndsmåtten och kunskaperna om effekter av insatta åtgärder. Inget av detta har följts upp av regeringen under planeringsomgången. I regeringens rapportering till utfästs att ska följa upp verksamheten mot tre standardnivåer för olika vägtyper. Regeringen har inte heller följt upp detta . granskning har emellertid visat att inte kan följa upp arbetet utifrån dessa vägklasser och således inte kan ange vilka vägar som ska uppnå respektive standardnivå. Följaktligen är det oklart hur regeringen har styrt mot uppsatta mål. anser sammanfattningsvis att regeringens passiva styrning har påverkat kvaliteten i regeringens rapportering till och därmed förutsättningarna för välgrundade beslut och avvägningar . Samhällsekonomiskt inflytande på vägunderhållet är oklart Varken regeringen eller har definierat hur man ska tillämpa samhällsekonomiska kalkyler för att styra underhållet av befintliga vägar, eller vad som är det långsiktiga målet. noterar att har arbetat med samhällsekonomi för drift och underhåll sedan transportpolitiska beslut . Trots den mångåriga erfarenheten saknas ännu tydliga effekter av samhällsekonomiska kalkyler inom underhållsverksamheten, exempelvis vad gäller prioritering av objekt och val av åtgärd. bedömning är att tillämpningen av samhällsekonomiska kalkyler för underhåll är liten, och att betydelsen för prioritering av underhållsobjekt och val av åtgärd i praktiken är försumbar. Varken ekonomisystem eller underhållsspecifika managementsystem ger tillförlitliga data om kostnader för jämförbara underhållsåtgärder. kostnadsuppgifter baseras i stället på enkätsvar från regionerna. bedömning är att underlag har betydande brister och inte ger en tillförlitlig bild av de samlade kostnaderna för att upprätthålla tillståndet på vägnätet. Till bör utveckla en realistisk, sammanhållen och långsiktig strategi för hur underhållsarbetet ska planeras, genomföras, följas upp och redovisas. bedömer att behöver göra en omstart inom delar av det operativa arbetet, det strategiska arbetet och redovisningen till regeringen enligt följande. Det operativa arbetet behöver gemensamma metoder för att värdera underhållsbehovet på ett enhetligt sätt utifrån olika parametrar. Ett led i detta är att regioner får tillgång till befintliga maskinella mätdata. Ytterligare en aspekt av detta handlar om behovet av fungerande intern kunskapsöverföring mellan drifts- respektive underhållsenheterna. När underhållsbehovet analyserats återstår säkerställa effektiv prioritering, dimensionering och metodval, vilket kräver gemensamma rutiner för underhållsbehovsanalys. För att dra gemensam lärdom av tidigare arbete behöver följa upp erfarenheter från tidigare beläggningsarbeten. ger följande rekommendationer för det operativa arbetet: bör säkerställa att bedömningen av underhållsbehovet och värderingen av olika tillståndsmått görs enligt gemensamma (men regionalt anpassade) riktlinjer i hela landet. bör utveckla systemen för uppföljning av genomförda beläggningsåtgärder och säkerställa att erfarenheter fångas upp och tillämpas för att effektivisera verksamheten. Det strategiska arbetet ska enligt regeringens direktiv beskriva det totala medelsbehovet för verksamhetsområdet belagd väg. Detta ställer krav på tillförlitlig inrapportering samt samordning av de olika upphandlingsformer som används i verket. informations- och managementsystem ska fungera som stöd i planeringen, prioriteringen och uppföljningen av underhållsverksamheten. För detta behöver systemen vara användarvänliga och uppdaterade med tillförlitliga data. Vidare behöver fungerande styrmekanismer för att säkerställa att underhållsmedlen används där de bäst behövs. behöver relevant och tillförlitlig information om tillståndet för att bedöma underhållsbehovet. Ett led i detta handlar om att samla in rätt data, till exempel mått på trafiksäkerhet. Dessutom behöver utveckla tillräcklig kunskap för att generalisera måtten till hela vägnätet. ger följande rekommendationer för det strategiska arbetet: bör reformera metoden för att beräkna kostnaden för det aggregerade medelsbehovet, alternativt upprätta en ny metod. bör även göra det möjligt att följa kostnaderna för underhåll av enskilda vägsträckor över tiden. bör framställa och tillämpa tydliga och realistiska planer för förvaltning, utveckling, utbildning och spridning av centrala informations- och managementsystem i underhållsorganisationen. centralt bör säkerställa att regionerna styr verksamheten mot en riksgemensam målstandard för definierade vägklasser, så att resurser investeras optimalt efter underhållsbehov i hela landet. bör säkerställa en systematisk insamling av vägtillståndsdata som är nödvändig för att styra mot de transportpolitiska målen. Kunskapen om dessa data ska vara tillräcklig för att kunna generaliseras till hela vägnätet och användas i hela organisationen. Redovisningen till regeringen behöver tillförlitliga underlag om underhållsbehovet för att avsätta medel och styra verksamheten. Flera av redovisade underlag har dock visat sig ha brister. Detta gäller uppgifter om trafikantnöjdhet och eftersatt underhåll samt möjligheten att styra underhållet utifrån samhällsekonomiska kalkyler. bör, inför regeringen, vara tydligare i sin beskrivning av förutsättningarna för att styra underhållet utifrån trafikantundersökningar och samhällsekonomiska kalkyler. bör precisera redovisningen av eftersatt underhåll för rapporteringen till regeringen, alternativt överväga att beskriva underhållsbehovet på annat sätt. rekommenderar regeringen att förtydliga styrningen enligt följande: Regeringen bör säkerställa att i enlighet med tidigare ställda krav utvecklar nya tillståndsmått och effektsamband. Regeringen bör styra och följa upp underhåll av belagd väg mot transportpolitiska mål, exempelvis genom lämpliga nyckeltal. Regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att utreda hur samhällsekonomiska kalkyler kan och bör styra underhållet av vägar. I detta ingår att ge vägledning om hur underhållsbeslut ska styras av regionalpolitiska motiv. Regeringen bör vidare säkerställa att rapporteringen till ger en rättvisande bild av underhållsverksamheten. GRANSKNING 2009/10:RRS13 16.42 2009/10:RRS13 STYRELSENS öVERVäGANDEN 16.42 Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten av belagda vägar (RiR 2009:16) ska överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. konstaterar i granskningen betydande brister i det planeringsunderlag för vägunderhållet som använder i den egna organisationen och redovisar för regeringen. Enligt bedömning saknas tillräckliga och tillförlitliga underlag för att styra underhållet av vägnätet. Underhållet av vägar riskerar därför att styras delvis slumpmässigt och inte efter behov. säkerställer inte att underhållsmedlen investeras där de bäst behövs. Enligt är det inte heller möjligt att avgöra om vägunderhållet bidrar till att uppfylla de mål som har ställt upp.uppställda målen för verksamheten. har också funnit att regeringens styrning av drifts- och underhållsverksamhet har varit passiv. Enligt behöver regeringen styra och följa upp underhåll mer och ge någon myndighet i uppdrag att utreda hur samhällsekonomiska kalkyler kan användas mer i verksamheten. Den rapportering om vägunderhållet som regeringen lämnar till ger enligt inte en rättvisande bild av behovet av insatser och kostnaderna för underhållet. Mot bakgrund av de betydande belopp som anslås för vägunderhåll är det enligt styrelsen viktigt att både regeringen och myndigheterna vidtar de åtgärder som behövs för att verksamheten ska bedrivas effektivt. Resurserna till myndigheterna måste styras till projekt där behovet bedöms som störst och där resurserna används optimalt. Regionala skillnader och hänsyn behöver beaktas, men det är enligt styrelsen inte acceptabelt att, som framgått av rapporten, subjektiva bedömningar och ett bristfälligt beslutsunderlag kan ligga till grund för omfattande och kostsamma underhållsåtgärder på våra vägar. Styrelsen noterar att den behandlade en rapport från med likartade iakttagelser som i den nu aktuella granskningen. I rapporten för regional infrastruktur - vad har styrt prioriteringarna? (RiR 2004:1) pekade på bristande underlag inför beslut, avsaknad av gemensamma riktlinjer för bedömningarna samt bristande styrning från regeringen. Styrelsen beslöt i anledning av rapporten att överlämna en framställning till (2003/04:RRS3) vari styrelsen bl.a. framhöll betydelsen av att investeringsbesluten inom området måste vara väl underbyggda med hänsyn till deras stora såväl samhällsekonomiska som statsfinansiella betydelse. Styrelsen konstaterar nu att regeringen har aviserat betydande förändringar inom transportsektorn. och kommer att läggas ned. och kommer att ersättas av en ny myndighet, , som ska få ansvar för bl. a. vägunderhållet. bildas ytterligare en myndighet , som ska ta över Sikas uppgifter. Syftet med den myndigheten är bl.a. att få till stånd en starkare styrning från regeringen. Huvuduppgiften för myndigheten ska bli att granska och kvalitetssäkra beslutsunderlag samt utvärdera genomförandet av olika åtgärder och dess effekter inom transportområdet. Styrelsen välkomnar de initiativ som regeringen har tagit för att utveckla och effektivisera verksamheten.