frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Utredningen förväntas redovisa erfarenhe- terna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering. Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen fram- hölls som viktigt för den organisation som bildades . Utredningen ska redovisa på vilket sätt ett sådant samarbete har etablerats och vilka erfarenhe- terna är. 2002/03:63 Avgifter vid , 2002/03:FiU27, rskr. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN I utredningens uppdrag ingår att belysa konsekvenserna av omläggningen och bedöma hur finansieringsprincipen har tillämpats. Har granskningen av de små myndigheterna förändrats, och hur ser kostnadsutvecklingen för den årliga revisionen ut? En annan uppgift för utredningen är att belysa hur samarbetet mellan den ansvariga revisorn och internrevisionen fungerar på de större myndigheterna. Det finns 57 myndigheter under regeringen som ska följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevision finns också vid riks- dagsförvaltningen, , ombudsmän och riksbank. Med årlig revision avses sådan revision som enligt 5 § andra stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen) ska avslutas med en revisionsberättelse. Granskningen av en delårsrapport ska avslutas med ett revisorsintyg. ska enligt 3 § revisionslagen granska årsredovisningen för 2.Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de förvalt- ningsmyndigheter som lyder under regeringen 3.riksdagsförvaltningen, ombudsmän, 4.kungliga slottsstaten och förvaltning. Om delårsrapport ska lämnas ska den granskas med undantag för prognoser. Av revisionslagen framgår även att får utse revisorer i stat- liga bolag och stiftelser, s.k. förordnanderevision. Fram hade också i enlighet med lagen (2003:1210) om finansiell samord- ning av rehabiliteringsinsatser i uppdrag att utse revisorer i samordningsför- bund. Den granskning som avses i 3 § ska enligt 5 § revisionslagen ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision). För granskningen av Årsredovisning för staten, samt kungliga slottsstaten och förvaltning gäller dock att revisionen inte ska avse ledningens förvaltning. Revisionsberättelser över den årliga revisionen ska lämnas till regeringen senast efter det att årsredovisningen lämnats. Revisionsberättelser och revisorsintyg som gäller och myndigheter m.m. ska dock inte lämnas till regeringen. Revisionsberättelser över och Stiftelsen ska lämnas till . Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som regeringen beslutat ska myndigheterna 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN lämna en årsredovisning till regeringen för det senast avslutade räkenskaps- året. Det innebär, om tidsplanen hålls, att lämnar revisionsbe- rättelserna till regeringen . Enligt lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och ska myndigheter senast , , lämna en årsredovisning till för det senast avslutade räkenskapsåret. Det förutsätts att utan någon uttrycklig författningsbe- stämmelse i instruktionen eller i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. lämnar revisionsberättelse och revisorsintyg till den granskade myndigheten. De viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionen och effektivitets- revisionen ska samla i en årlig rapport som ska lämnas till både och regeringen. får, i den utsträckning som är förenlig med god revisions- sed, samverka med anställda vid en granskad myndighet som har till uppgift att sköta den interna revisionen. har formulerat ett mål för den årliga revisionen. Det är att i enlighet med god revisionssed och avlämna revisionsberättelser avseende årsredovisning för de granskningsobjekt som omfattas av lagen om statlig revi- sion. Bedömningen av risken för väsentliga fel i årsredovisningen utgör grun- den för revisionen och avgör inriktningen och omfattningen av revisionen. ansvarade för den årliga revisionen av 260 stat- liga myndigheter där granskningen avslutades med en revisionsberättelse. Revisorsintyg avseende delårsrapporter lämnades för 51 myndigheter. Därut- över genomförde årlig revision i 27 bolag och 6 stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande, ett 25-tal övriga organisationer och 4 nordiska institutioner med säte i . TABELL 4:1 REVISIONSBERÄTTELSER M.M. 20042008, ANTAL Revisionsberättelser (avser årsredovisningar) Revisorsintyg (avser delårsrapporter) Källa: årsredovisning 20042008. granskning avseende resulterade i att elva myndigheter fick en revisionsberättelse som avviker från standardutform- ningen (invändning). En invändning innebär att funnit väsentli- 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN ga fel i årsredovisningen. Invändningarna avsåg exempelvis överskridande av anslag, överskridande av befogenheter och brister i periodiseringen av kostna- der. Antalet invändningar har varierat något men har legat mellan 11 och 18. minskade dock antalet berättelser med in- vändningar till hälften (se nedan om Årsredovisning för staten). I 91 fall lämnades revisionsrapporter till myndighetens ledning. Revisions- rapport lämnas när det finns väsentlig information som ska komma till styrel- sens och/eller (om styrelse saknas) myndighetschefens kännedom och som i regel kräver åtgärder från myndighetens sida. Om en revisionsberättelse inne- håller en invändning ska den alltid följas av en revisionsrapport. När iaktta- gelserna inte är av den karaktären att de behöver komma till högsta ledning- ens kännedom lämnas som regel en revisionspromemoria eller en muntlig avrapportering. I årsredovisningen gjorde en samlad bedömning av den finansiella redovisningen inom statsförvaltningen och konstaterade att den i stort fungerade väl under . I årsredovisningen gör inte någon motsvarande samlad bedömning av den finansiella redovisningen i statsförvaltningen. I stället gör man en uppföljning av måluppfyllelsen av de mål som ställts upp för myndigheten. Bland annat redogör man för en kvalitetskontroll av genom- förda granskningar som visade att det inte framkommit något som tyder på att revisionsverksamheten inte bedrivits i enlighet med god revisorssed och god revisionssed. Vidare konstateras att samtliga revisionsberättelser och intyg har avgivits i rätt tid. Slutligen konstateras att den genomförda kvalitetskon- trollen inte visar på några brister avseende revisorernas oberoende. kan också förordna auktoriserade revisorer som genomför re- vision av statliga bolag och stiftelser bildade av staten. Vad gäller granskningen av bolag och stiftelser medverkade de förordnade auktoriserade revisorerna från i en s.k. gemensam revision20 med stämmovald revisor. TABELL 4:2 FÖRDELNINGEN AV KOSTNADER MELLAN OLIKA TYPER AV GRANSKNINGSOBJEKT 20042008, TUSEN KRONOR Källa: årsredovisning 20042008 Kostnaden för årliga revision låg på om- kring men minskade 2008 till . Minskningen beror enligt på minskade påslag för gemensam- 20 Gemensam revision innebär att revisorerna har ett gemensamt ansvar för att planera och genomföra revisionen samt komma överens om en arbetsfördelning sinsemellan. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN De gemensamma kostnaderna minskade till följd av lägre lönekostnader, senareläggning av investeringar och utvecklingsaktiviteter samt minskade inköp av tjänster avseende konsulter och utbildningar. Den dominerande delen av den årliga revisionen, revision av myndigheter, ligger på i stort sett samma nivå 2007 som 2006. Räknat kan en minskande trend i resursförbrukningen per granskad myndighet märkas, även om vissa variationer mellan olika myndighetstyper förekommer. Revisionen av bolag och stiftelser har ökat . har beslu- tat om en ändrad inriktning med koncentration på färre bolag där en mer kraftfull insats genomförts. Revisionen av samordningsförbunden, som redo- visas inom Övriga organisationer, genomförs till stor del med externa resur- ser. Av tabell 4:3 framgår att den avgiftsbelagda verksamheten uppvisar ett överskott på totalt sett för perioden 20042008 efter en kraftig ökning 2008. TABELL 4:3 ÖVERSKOTT INOM DEN ÅRLIGA REVISIONEN 20042008, TUSEN Årets överskott/ underskott Källa årsredovisning 20042008. 4.5 Regeringens redovisning i Årsredovisning för staten och i budgetpropositionen I regeringens skrivelse Årsredovisning för staten redovisar regeringen revisionsberättelserna med invändning för det senaste räkenskapsåret. De redovisas under vissa huvudrubriker t.ex. Anslagsöverskridanden, Brister i intern styrning och kontroll, Fel i redovisningen och Befogenhets- överskridande. Regeringen meddelar i Årsredovisning för staten att man avser att återkomma i budgetpropositionen med en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invänd- ningarna. Av redovisningen framgår att antalet invändningar till följd av väsentliga fel i årsredovisningen eller förvaltningen är något lägre . Regering- en konstaterade i budgetpropositionen att antalet invändningar är på en låg och över tiden stabil nivå. Regeringen drog därmed slutsatsen att de åtgärder som vidtagits för att utveckla den finan- siella redovisningen och styrningen i staten förefaller ändamålsenliga. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN I budgetpropositionen lämnades en kortfattad redogörelse för re- geringens fortsatta arbete med att stärka den interna styrningen och kontrollen i staten samt den statliga internrevisionen. Regeringens bedömning av de åtgärder som de revisionsberättelser som fick invändning gett upphov till redovisades under respektive utgiftsområde. Regeringen redovisar i Årsredovisning för staten 2008 de invändningar som lämnat för räkenskapsåret 2008.21 Antalet revisionsberät- telser med invändning har minskat . Vid en jämförelse framgår att antalet invändningar har halverats och att det endast hade lämnats fem revisionsberättelser med invändning 2008. Tidi- gare år var fel i redovisningen den vanligaste förklaringen till att en myndig- het fick en revisionsberättelse med invändning. kvarstår i något enstaka fall denna grund för invändning, men även brist på information i myndigheternas årsredovisningar utgör i några fall grund för en invändning. Värt att notera är också enligt regeringen att en av de redovisade invändning- arna avser en myndighet som avvecklades . Regeringen avser att på sedvanligt sätt redovisa åtgärder och kommentarer med anledning av dessa invändningar i nästa budgetproposition. 4.6 ESV:s rapport om den årliga revisionen har uppdragit åt () att kartlägga och analysera ett antal frågor kring den årliga revisionen. I uppdraget har bl.a. ingått att kartlägga samverkan inom , dess samverkan med myndigheters internrevision och hur kostnaderna för den årliga revisionen har utvecklats. ESV lämnade sin rapport Den årliga revisio- nen Samverkan, kostnader och avgifter (ESV 2008:36) till utredningen . 4.6.2 Samverkan mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen Det finns fyra typer av samverkan mellan den årliga revisionen och effektivi- tetsrevisionen inom . Samverkan sker genom att båda profes- sionerna deltar i planeringen, i de team som genomför granskningarna, i arbe- tet med att utveckla gemensamma metoder för granskningar och i informellt erfarenhetsutbyte. Erfarenheterna av samverkan har inte dokumente- rats. Men de som intervjuats av ESV har alla framhållit att samverkan blivit bättre , i de fall den ägt rum. Det tycks finnas en större förstå- else för mervärdet av att samverka. Man säger att samverkan inte blir bra om den tvingas fram, utan den behöver ha sin utgångspunkt i ett reellt behov. Den mer strategiska ansatsen i den övergripande planeringen, med olika te- 21 Regeringsskrivelse 2008/09:101. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN maområden, verkar ha gett upphov till en bättre samverkan mellan de båda revisionsgrenarna. Eftersom det saknas en systematisk dokumentation är det svårt att bedöma om omfattningen av samverkan har ökat sedan Riksrevisio- nen bildades. I tidredovisningen går det dock att se omfattningen av ut- och inlån till respektive revisionsgrens granskningsprojekt. Under januariaugusti 2007 var andelen utlånade timmar av det totala antalet arbetade timmar. Motsvarande andel var . Ett problem som de intervjuade framhåller är att det är svårt att få tillräckligt med tid för samarbete. De årliga revisorerna har en fast och återkommande upp- gift att granska myndigheterna. Eftersom denna uppgift är lagreglerad kan den inte prioriteras bort till förmån för ökat samarbete med effektivitetsrevi- sionen. Ett annat problem som nämnts är att personalomsättningen är hög på . Inledningsvis blir huvuduppgiften för de nyanställda att komma in i arbetsuppgifterna, vilket gör att samarbetet inte kan prioriteras. Det tar också tid att få den erfarenhet och överblick som behövs för att kunna ge ett positivt bidrag till samarbetet. 4.6.3 Samverkan mellan den årliga revisionen och myndigheters internrevision Den grundläggande samverkan mellan den årliga revisionen och myndighe- ters internrevision fungerar väl i de allra flesta fall, enligt vad ESV funnit. Parterna håller varandra löpande informerade om insatser, iakttagelser och planer. Men det finns också exempel på att parterna inte samverkar. De in- ternrevisorer som inte har några regelbundna möten med representanter för den årliga revisionen uppger att de försökt etablera kontakt men inte fått något gensvar. Mer sällan sker en fördjupad samverkan, som att internrevi- sionen genomför insatser inom ramen för den årliga revisionen. För att tillföra den årliga revisionen nödvändig specialistkompetens anlitas ibland externkonsulter. I granskningen av Samordningsförbunden användes konsulter även som en resursförstärkning. ESV har inte noterat något anmärkningsvärt i dokument som reglerar styrning och uppföljning då externa konsulter används i den årliga revisionen. Kostnaderna för konsulter utgör i genomsnitt av de totala kostnaderna. 4.6.5 Kostnader och avgiftsintäkter för den årliga revisionen Utveckling av de totala kostnaderna De totala kostnaderna för den årliga revisionen ökade mellan 2002 () och 2004 (). ESV anser att det är en mycket rimlig kostnadsökning. Ökningen kan jämföras med utvecklingen av prisbasbeloppet 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN ökade prisbasbeloppet och med 6,3 procent22. ESV har dock noterat att de avgifter som enskilda myndigheter betalar för revisionen kan variera kraftigt mellan åren. Det sammanlagda avgiftsuttaget från åtta utvalda myndigheter som betalade för årlig revision till (se tabell 4:4) har ökat . För uppgår ökningen till , för Läkeme- delsverket uppgår den till , och för Statens väg- och transportforsk- ningsinstitut uppgår den till . För däremot mins- kade kostnaderna . TABELL 4:4 JÄMFÖRELSE AV REVISIONSKOSTNADER 2002 OCH 2007 FÖR ETT URVAL AV MYNDIGHETER SOM REDAN TIDIGARE BETALADE AV- GIFT FÖR ÅRLIG REVISION TILL RRV 2002 (tkr) 2007 (tkr) 2007 (%) Statens väg- och transportforsk- Källa: ESV. Jämförelse av OH-kostnader mellan RRV och Avgiftsbeloppen vid RRV beräknades utifrån ett overheadpålägg om på den direkt debiterbara lönekostnaden. Detta pålägg bedömdes täcka den avgiftsbelagda årliga revisionens andel av OH-kostnaderna. ESV konstaterar att andelen OH-kostnad i förhållande till direkta löne- kostnader vid under 20042006 var betydligt högre än mot- svarande andel för RRV:s avgiftsbelagda årliga revision (se tabell 4:5). OH- andelen uppgick under dessa år till mellan . Mot bak- grund av att de totala kostnaderna för årlig revision mellan 2002 (RRV) och 2004 () endast ökade , enligt ovan, anser ESV att andelen OH-kostnad i förhållande till direkta lönekostnader var anmärknings- värt hög 20042006. ESV bedömer att en orsak till detta är en lägre andel debiterbar tid. 22 Förordningarna 2001:647, 2003:576 och 2006:1086. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN 2008/09:URF3 TABELL 4:5 OH-KOSTNADER I FÖRHÅLLANDE TILL DIREKT (DEBITERBAR) kostnader (mnkr) lönekostnader (%) uppgick andelen OH-kostnad i förhållande till direkta lönekostnader till , vilket är en minskning . har den debiterbara tiden ökat med . Dessutom har verksamhetsgrenen Effektivitetsrevision vuxit och bär en större andel av OH-kostnader. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar med bl.a. annat tre riksrevi- sorer som gäller för anser ESV att andelen OH-kostnader får betraktas som rimlig. tar ut avgifter för revision enligt en tidtaxa med nio intervall. Detta framgår av 15 § revisionslagen. ESV har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att nuvarande avgiftskonstruktion ändras. Men ESV anser att Riks- revisionen bör informera myndigheten om hur stor avgiften beräknas bli för den planerade granskningen. Om det senare visar sig att avgiften blir större än beräknat bör klargöra vad avvikelsen beror på. ESV föreslår att avgiftsbeloppen i tidtaxan ses över och vid behov räknas om utifrån Riks- revisionens kostnader för årlig revision. I samband med översynen bör även undersökas om det går att minska antalet intervall i tidtaxan. 4.6.6 Finansiering med anslag kontra avgiftsbeläggning ESV konstaterar att det finns både för- och nackdelar med att låta myndighe- terna betala avgifter för den årliga revisionen. En fördel med att låta myndigheterna betala för den årliga revisionen är att det skapar ett tryck på myndigheterna att hålla bokföring och räkenskaper i ordning och lätt tillgängliga för revisorerna. Ett annat argument för att den årliga revisionen ska vara avgiftsbelagd för myndigheterna är att det för myndigheter som bedriver verksamhet i konkur- rens med privata företag kan anses rimligt att de betalar för sin revision för att de inte ska få en konkurrensfördel. ESV framhåller vidare att genom att ta betalt fördelas kostnaderna för revi- sionen på de verksamheter som orsakar dem, vilket kan underlätta en dialog om t.ex. produktivitet och effektivitet. En stor skillnad mellan företag och myndigheter är dock att myndigheter inte har någon valfrihet när det gäller revisor. Ett privat företag har möjlighet att byta revisor om man anser att 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN revisionen är för dyr eller inte bedrivs effektivt. Myndigheter är tvungna att låta sig granskas av den revisor som utser åt dem. När det gäller företag ligger det i hög grad i deras eget intresse att anlita en revisor som granskar att räkenskaperna är i sin ordning. En sådan kontroll underlättar företagens affärsmässiga förbindelser genom att den skapar ett högre förtroende för företaget och dess verksamhet hos intressenter som långivare, kunder, aktieägare och inte minst . I en myndighet torde det primära intresset av årlig revision vara att hålla kontroll över att statens medel används effektivt och att myndigheten inte överskrider sina befogenheter när det gäller t.ex. ekonomiska restriktioner. Dessa uppgifter är framför allt till för regering och riksdag och ytterst skattebetalarna. Enligt ESV skulle sådana argument, som brist på valfrihet och annat syfte med revisionen (än i privat sektor), kunna tala för en direkt anslags- finansiering av myndigheternas revision. Ytterligare argument för detta är att myndigheterna med nuvarande avgiftskonstruktion med löpande räkning har svårt att på förhand beräkna den årliga kostnaden för revisionen. Vidare är det svårt för dem att ifrågasätta de fakturor de får. Myndigheter upplever därmed i stor utsträckning att de är helt utlämnade åt när det gäller vad de kommer att få betala för revisionen. För en anslagsfinansiering talar också det faktum att verksamheten skulle kunna bedrivas effektivare om resurserna som läggs på att administrera avgiftssystemet i stället används i kärnverksamhet. Sammantaget finns det enligt ESV många argument för en anslagsfinansie- ring av den årliga revisionen av myndigheter, förutsatt att statsmakterna vill att denna verksamhet även framgent ska bedrivas i statlig regi. 4.7 ESV:s ansvar för internrevisorerna vid de större myndigheterna får, enligt 8 § revisionslagen, samverka med anställda vid en granskad myndighets internrevision i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed. För att samverkan ska kunna ske måste göra en bedömning av myndighetens internrevision. Den interna revisionen har till uppgift att på ledningens uppdrag granska den interna styrningen och kontrol- len i myndigheten och lämna förslag till förbättringar. uppgift är att granska myndighetens årsredovisning. Granskningen sker i syfte att bedöma om årsredovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämp- liga föreskrifter och särskilda beslut. Enligt uppgift från kan i detta arbete förlita sig på internrevisionens granskningar i de fall granskningarna har bäring på arbete. granskar inte internrevisionen i syfte att klarlägga om internrevisionen arbetar i enlighet med internrevisionsförordningen. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN () har ett uppdrag från regeringen att utveck- la och samordna den statliga internrevisionen. ESV ska i en årlig rapport analysera och bedöma statusen på internrevisionen och redovisa vilka åtgär- der som ESV har vidtagit eller avser att vidta för att säkerställa en statlig internrevision som utmärks av hög professionalism och kvalitet. För att analysera och bedöma statusen på den statliga internrevisionen har ESV hämtat in uppgifter via en internrevisionsenkät från de myndigheter som varit skyldiga att inrätta internrevision enligt internrevisionsför- ordningen (2006:1228). ESV bedömer rapport att den statliga internrevisionen i allt vä- sentligt fungerar väl. Det finns dock två områden inom vilka det finns en stor förbättringspotential, dels intern och extern kvalitetssäkring, dels uppföljning av internrevisionens förslag till åtgärder. ESV anser för övrigt att de statliga internrevisorerna har en bra utbildningsnivå och lång erfarenhet inom sitt yrkesområde. Regeringen konstaterar i budgetpropositionen med anledning av ESV:s rapportering att den statliga internrevisionen i stort förefaller fungera tillfredsställande. Det finns dock anledning för regeringen att noga följa ut- vecklingen när det gäller efterlevnaden av internrevisionsförordningen och att följa samspelet mellan internrevisionen och myndighetsledningen. Vidare finns det anledning att omsorgsfullt följa hur internrevisionen vid myndighe- ter med ensamrevisorer fungerar. En väl fungerande internrevision är av avgörande betydelse för att de berörda myndigheternas ledningar ska kunna fullgöra sitt verksamhetsansvar, skriver regeringen. 4.8 Utredningens överväganden och slutsatser Utredningens bedömning: Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen. Utifrån bl.a. den rapport som Ekonomi- styrningsverket genomfört på utredningens uppdrag drar utredningen följande slutsatser. Myndigheterna bör även betala för sin revision. Det skapar in- citament för myndigheterna att hålla bokföring och räkenskaper i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna. En avgiftsbelagd revision skapar även ett kostnadstryck på den årliga revisionen vid och främ- jar konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verksamhet i konkur- rens med privata företag. Den förändring i finansieringskonstruktionen för den årliga revisionen som genomfördes och som innebär att både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen finansieras med anslag har inneburit att ett hinder un- danröjts för samarbetet mellan verksamhetsgrenarna. Det vore värdefullt om kunde belysa värdet av samarbetet mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ytterligare och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verksamheterna ska kunna 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revisionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör alltjämt vara att de båda typerna av revision ska bedrivas av . Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning.