frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — En riksrevisor beslutar om en granskningsrapport över effektivitetsrevisionen genom att den undertecknas. Rapporten blir i samband med expedieringen till regeringen allmän handling och offentlig. Rapporterna ska också föredras i som ska ta ställning till om rapporterna ska leda till framställningar eller redogörelser till . Det är således styrelsen som i varje enskilt fall avgör om resultatet av effektivitetsrevisionen ska bli ett formellt ärende i . En framställning till innebär att styrel- sen lämnar förslag till riksdagsbeslut med motivering. En redogörelse till innebär att styrelsen lämnar information till utan förslag till åtgärder. Styrelsen kan också avstå från att utnyttja sin initiativrätt till och besluta att lägga en granskningsrapport till handlingarna. Det förutsätts vidare utan att det regleras särskilt i lag, att riksrevisorerna lämnar granskningsrapporterna till den eller de myndigheter som ansvarar för den verksamhet eller fråga som berörs i granskningen samt till berört utskott i . Genom en bestämmelse i budgetlagen åläggs regeringen att för redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av Riksrevisio- nens iakttagelser. Regeringen har valt att lämna denna redovisning en gång i budgetpropositionen. Denna redovisning hanteras i av finansutskottet som har möjlighet att låta övriga utskott yttra sig över redo- visningen. Många utskott väljer att invänta denna redovisning innan de tar ställning till framställningar som lämnats av till med anledning av granskningar av riksrevisorerna. Ungefär tre fjärdedelar av framställningarna och redogörelserna behandlas först efter det att regeringen lämnat sin redovisning i budgetpropositionen. har gjort utvärderingar av vad deras framställningar och redogörelser till har gett för resultat. Även riksrevisorerna har , , gjort uppföljningar av vilket genomslag granskningsrapporterna och revisionsberät- telserna fått. Avsikten är att sådana uppföljningar ska göras . Vi kommer att referera till uppföljningar i det följande och kommer att använda dem tillsammans med det material som utredningen samlat in som utgångspunkt för analys och ställningstaganden. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR 4.2 Styrelsen och granskningsverksamheten Formerna för styrelsens beredning av riksrevisorernas granskningsrapporter regleras inte i instruktionen eller annan lag. Däremot kommenteras bered- ningen i proposition 2001/02:190 . Föredragande statsrådet anförde (s. 130) att det ankommer på styrelsen att fritt pröva om och i så fall vilka politiska beslut som kan behöva fattas med anledning av revisionsbe- rättelserna och granskningsrapporterna. I den uppgiften ingår inte att göra några revisionella uttalanden, säger statsrådet. I stället blir det t.ex. fråga om att föreslå ändringar i lag. Det säger sig självt, anförs det vidare, att förslag av sådan innebörd inte föranleds av varje revisionsberättelse eller gransknings- rapport, utan snarare kommer att följa av revisionella iakttagelser av särskild vikt. Styrelsens befattning med revisionsberättelserna och granskningsrappor- terna får inte medföra risk för att förtroendet rubbas för riksrevisorernas kom- petens eller självständiga ställning. I propositionen slås fast att någon över- prövning av riksrevisorernas granskningar kan det inte bli fråga om. Av de olika uppgifter som angetts för styrelsen i regeringsformen och i in- struktionen för har man valt att ägna huvuddelen av sin tid till att följa granskningsverksamheten och att fatta beslut med anledning av riks- revisorernas granskningsrapporter. Varje granskningsrapport föredras för styrelsen av ansvarig riksrevisor så snart rapporten offentliggjorts. Berörd granskningsenhetschef och projektledare deltar oftast vid presentationen. Styrelsen får också inför sammanträdet en föredragningspromemoria, skriven av styrelsens sekretariat, som bl.a. innehåller en sammanfattning av rappor- ten. På grundval av denna information fattar styrelsen vid det första tillfället då rapporten tas upp antingen ett beslut om att lägga rapporten till handling- arna eller ett preliminärt beslut om att göra en framställning eller lämna en redogörelse till med anledning av rapporten. Vid det efterföljande sammanträdet fattar styrelsen definitivt beslut utifrån ett utkast som skrivits av sekretariatet. Styrelsen sammanträder normalt en gång . Styrelsens beslut fat- tas ca efter det att riksrevisorn har offentliggjort rapporten och lämnat den till regeringen och berörda myndigheter. Under sommaruppe- hållet kan tidsutdräkten bli något längre. som satt t.o.m. slutbe- handlade 78 rapporter. Med anledning av dessa beslutade styrelsen att lämna 36 framställningar och 23 redogörelser till . De resterande 19 rap- porterna lades till handlingarna. Styrelsen beslutade således att utnyttja sin initiativrätt till med anledning av av granskningsrapporterna. sjönk andelen till (27 av 39) av gransknings- rapporterna. Att andelen blev lägre förklaras av att styrelsen fattade beslut om vissa kriterier31 för hur rapporterna skulle behandlas. Kriterierna innebar en viss restriktivitet jämfört med tidigare med att utnyttja initiativrätten till . 31 Kriterier som stöd för styrelsens beslut. PM till styrelsen . 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Den nuvarande styrelsen har tom beslutat att utnyttja initiativrätten till med anledning av av gransk- ningsrapporterna. Fördelningen mellan framställningar och redogörelser framgår av följande tabell. TIDIGARE OCH NUVARANDE STYRELSES STÄLLNINGSSTAGANDE TILL Tabellen visar att den nuvarande styrelsen i högre grad har beslutat att över- lämna framställningar och redogörelser till än vad den tidigare styrelsen gjorde. Denna skillnad är tydligast efter att den tidigare styrelsen började tillämpa fasta vägledande kriterier för när eventuella framställningar och redogörelser skulle lämnas till . Dessa kriterier tillämpas även av den nuvarande styrelsen. Sammantaget har t.o.m. decem- ber 2007 tagit ställning till hur 120 granskningsrapporter ska hanteras. Man har beslutat att lägga 26 av dessa till handlingarna. De övriga 94 () har föranlett styrelsen att lämna 58 framställningar och 36 redogörelser till riks- dagen. Kriterierna ger underlag för styrelsens beslut om och i vilken form styrelsen ska använda sin initiativrätt till med anledning av granskningsrapporter. Man försöker för det första göra en bedömning av i vilken utsträckning rapporten innehåller information och iakttagelser av större vikt som inte tidigare är kända för . Om så är fallet finns det enligt styrelsen anledning för styrelsen att använda sin initiativrätt till . I annat fall läggs rapporten till handlingarna. Om styrelsen finner att det finns anledning att utnyttja sin initiativrätt bör styrelsen för det andra pröva om det finns anledning att lägga förslag till på grundval av granskningen. I så fall bör styrelsens initiativ ha formen av en framställning. I annat fall kan en redogörelse lämnas. Formen redogörelse används även som ett sätt att få till stånd en kompromiss mellan olika uppfattningar i styrelsen. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR se kräver inte att styrelsen tillför något självständigt ställningstagande, utöver att man anser att granskningen innehåller viktig information som bör beaktas av . Framställningar till medför alltid motionsrätt medan redogörel- ser endast medför motionsrätt om beslu- tar det särskilt, på förslag av talmannen. Denna skillnad i hanter- ing av framställningar och redogörelser har kommit in som ytterligare en faktor som påverkar styrelsens överväganden huruvida man ska överlämna en framställning eller en redogörelse. En fråga som berördes i propositionen 2001/02:190 var om styrelsen skulle kunna remittera riksrevisorernas granskningsrapporter m.m. innan styrelsen tar ställning i frågan om en rapport bör leda till att en fram- ställning eller en redogörelse lämnas till . revisorer tillämpade en sådan ordning att man inhämtade skriftliga eller muntliga yttranden från den som berördes av granskningen eller som hade speciell sakkunskap i den aktuella frågan. Remissyttrandena refererades och besvarades i rapporten. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att den ordning som revisorer tillämpade inte kan tillämpas av styrel- sen med hänvisning till att styrelsens ledamöter inte är revisorer och att leda- möterna inte deltar i själva granskningsarbetet. I samband med att granskningsrapporterna föredras i styrelsen och styrel- sen ska ta ställning till hur de ska hanteras efterfrågas ofta information om hur det granskade objektet eller personer med expertkunskap på det granskade området ser på riksrevisorernas granskning. De granskade objekten ges nor- malt möjlighet att kommentera sakuppgifter i rapporterna men de har inte kännedom om riksrevisorernas ställningstaganden när de yttrar sig. Dessa kommentarer framgår emellertid inte av granskningsrapporten. Styrelsen får därför förlita sig på det referat som riksrevisorerna gör av de granskade objek- tens synpunkter. Det tog innan styrelsen hittade sina arbetsformer. var det relativt vanligt att man redovisade olika uppfattningar om hur granskning- arna skulle hanteras. blev styrelsen alltmer enhällig i sina beslut. var det endast i ett fall framställningen rörande kvalite- ten i elöverföringen som oenighet mellan ledamöterna ledde fram till en avvikande mening. Reservanterna (s) ansåg att styrelsens iakttagelser borde ha överlämnats till i form av en redogörelse i stället för en fram- ställning. Den nuvarande styrelsens beslut om att göra framställningar till har oftast varit enhälliga. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR I två av fallen ansåg (v) respektive (s) att granskningsrapporten borde ha legat till grund för en redogörelse32. I det tredje fallet ansåg reser- vanterna (s) att styrelsens förslag skulle vara tydligare och man angav också hur man ansåg att förslaget borde ha formulerats33. Styrelsens överväganden förutsätts vara förankrade i det underlag och de iakttagelser som riksrevisorerna redovisar i sina granskningar. Av de kriterier som styrelsen fastställt som stöd för sina beslut och som redovisats ovan framgår att styrelsens förslag ska vara grundade i riksrevisorernas iakttagelser snarare än i de rekommendationer som de flesta rapporter innehåller. Re- kommendationerna varierar i detaljeringsgrad. De är ofta mycket preciserade men kan också vara av mycket övergripande karaktär. Det är relativt vanligt att styrelsens förslag bygger på de mer övergripande rekommendationerna, i de fall sådana förekommer. Om riksrevisorerna i sina granskningar avstår från att lämna några övergripande rekommendationer är det vanligt att styrelsen avstår från att utnyttja sin initiativrätt till . Riksrevisorernas bedöm- ning av åtgärdsbehovet får i praktiken stor betydelse för vilket ställningsta- gande styrelsen gör. Det finns dock exempel som visar att styrelsen ibland väljer att vidga perspektivet utöver vad riksrevisorerna gjort. -Ett exempel kan nämnas som gäller länsstyrelsernas tillsyn av de kommu- nala överförmyndarna (Rapport 2006:5). Av riksrevisorernas rapport framgår att denna tillsyn utförs med ytterst begränsade resurser (4 ½ årsar- betskraft i hela landet). Ett stort antal svåra brister i tillsynen konsta- terades. -Överförmyndarna är en verksamhet som baseras på förtroende- valda. Överförmyndarna ska utöva tillsyn över dem som på frivillig bas har åtagit sig att vara ställföreträdare (gode män, förvaltare och förmyn- dare). Sammanlagt är det 88 000 personer som har ställföreträdare som hjälp att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Av rapporten framgår att allt fler personer har ställföreträdare, att överför- myndarnas verksamhet har ökat och blivit mer komplicerad samt att den begränsade tillsyn som trots allt utförs visar att det är vanligt att över- förmyndarna inte lever upp till lagens krav. -Riksrevisorns rekommendationer i rapporten går ut på att regeringen på olika sätt bör skärpa kraven på länsstyrelsernas tillsyn samt att länsstyrel- serna i högre grad än bör använda tillgängliga åtgärder för att korri- gera och förebygga fel i överförmyndarnas verksamhet. Därtill rekommen- deras att regeringen överväger ett förslag till om att införa ett lagreglerat krav på formell kompetens för dem som väljs till överförmyn- dare. 32Framställningarna lämnades med anledning av rapporterna Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna och och de nationella kvalitets- registren inom hälso- och sjukvården. 33Framställningen lämnades med anledning av rapporten . 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR -Styrelsens ställningstagande innebar att man vidgade perspektivet i sin framställning till . Den föreslår inte bara att regeringen vidtar åtgärder för att stärka länsstyrelsernas tillsyn av de kommunala över- förmyndarna, utan även att regeringen tar initiativ till en förutsättningslös utredning av överförmyndarnas organisation och verksamhet, inklusive behovet av relevant kompetens för överförmyndarna (2005/06:RRS26). ställde sig i huvudsak bakom styrelsens framställning (bet. 2006/07:CU4). Skillnader i bedömningen mellan styrelsen och riksrevisorerna har ibland också uppmärksammats i vid behandlingen av framställningar och redogörelser. Sålunda konstaterar t.ex. (bet. 2006/07:KU19) i anslutning till att man behandlar en redogörelse från riksrevisorerna om Bidrag som regeringen och fördelar (RiR 2006:32) att det föreligger en viss skillnad i hur riksrevisorerna och styrelsen tolkar regering- ens slutsatser med anledning av ett tidigare riksdagsbeslut. -Vad gäller den aktuella redogörelsen från noterar utskottet att styrelsen i ett avseende förefaller att göra en något annorlunda tolkning av vad resultatet av granskningen visar än vad gör i sin rapport. anser att regeringen har hörsammat riksda- gens ställningstagande i tillkännagivandet om att regeringen och endast undantagsvis ska hantera enskilda bidragssystem me- dan styrelsen anser att rapporten innehåller ny information som visar att intentioner i detta hänseende inte följts fullt ut. Det ankommer på utskottet att med utgångspunkt i styrelsens redogörelse och revisionens granskningsrapport överväga i vad mån resultaten och slutsatserna bör för- anleda något riksdagsbeslut. Vissa rapporter har beslutats av avdelningschef En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevi- sorns ställe avgöra granskningsärenden. hade riksrevisorerna i tolv fall, varav en riksrevisor i tio fall, beslutat uppdra åt en avdelningschef vid att besluta om granskningsrapporter. Även dessa rapporter har föredragits för styrelsen och styrelsen har haft möj- lighet att ta ställning till dem på samma sätt som till rapporter beslutade av en riksrevisor. Med anledning av en av dessa Kvaliteten i elöverföringen (RiR 2006:3) har styrelsen beslutat att lämna en framställning till . Det innebär att även rapporter beslutade av en tjänsteman vid kan ge upphov till initiativ till från styrelsens sida. 4.3 arbete med revisionsfrågor Som framgått ovan lämnade den tidigare styrelsen 36 framställningar till . Framställningar från medför alltid mo- tionsrätt. Drygt hälften av framställningarna, 20 stycken, gav upphov till 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR motioner och i några fall flera motioner. Totalt lämnades 40 motioner med anledning av styrelsens framställningar. Av de 23 redogörelser som lämnades föranledde hälften motioner. Totalt lämnades 20 motioner med anledning av redogörelserna. har totalt 75 motioner väckts med anledning av 43 framställningar och redogörelser. Från har rätten att väcka motioner med anledning av redogörelser begränsats. måste besluta särskilt om sådan motions- rätt. beslutade inledningsvis om motionsrätt för fyra av sju redogö- relser. Motionsrätten utnyttjades dock inte i mer än två fall. I 104 motioner som väckts under den allmänna motionstiden , dvs. motioner som är fristående från de framställningar som styrelsen lämnat, hänvisas till flera av granskningar. Det är värt att notera att även granskningar som styrelsen beslutat att lägga till handlingarna i några fall har åberopats av motionärer. Av 58 framställningar från styrelsen var 50 slutbehandlade av . Av 36 redogörelser var 28 slutbehandlade . Det framgår av sammanställningar som gjort att det tog i genomsnitt närmare från det att lämnade en rapport till dess att fattade beslut med anledning av framställningen eller redogörelsen från . Av har styrelsen använt för sin beredning. Den kortaste tiden mellan publicering och riksdagsbeslut är enligt Riksre- visionens sammanställningar knappt och gällde granskningen om regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter som behandlades av finansutskottet . Granskningen om insatser för att minska deltidsarbetslösheten bereddes av arbetsmarknadsutskottet och beslutades av drygt 16 månader efter det att rapporten publicerades. Det är den längsta behandlingstiden för ett ärende från . Av 36 framställningar från den tidigare styrelsen har bifallit sju helt eller delvis och avslagit 29. Den nuvarande styrelsen hade fram t.o.m. tagit ställning till 42 rapporter. Sju av dessa har lagts till handlingarna. Av de övriga har 22 lämnats som framställningar och 13 som redogörelser till . Fyra framställningar bifölls helt eller delvis av . 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR BESLUT MED ANLEDNING AV STYRELSENS FRAMSTÄLLNINGAR OCH REDOGÖRELSER Granskningsrapporter publicerade , slutbehandlade av (RiR 2003:1RiR 2007:32, ej Årlig rapport). därav bifall och delvis Källa: , riksdagstrycket. har sedan starten t.o.m. publicerat 120 granskningsrapporter. Styrelsen har lämnat 58 framställningar och 36 redogö- relser till med anledning av rapporterna. De återstående 26 rappor- terna har styrelsen beslutat att lägga till handlingarna utan annan åtgärd. Av de 58 framställningar som styrelsen lämnat till var 50 slutbe- handlade av till och med . Av de 36 redogörelserna var 28 slutbehandlade . Många utskott avvaktar med behandlingen av ärenden från till dess regeringen har rapporterat i budgetpropositionen vilka åtgärder man vidtagit med anledning- en av granskningar. Eftersom regeringen har lämnat denna redogörelse endast en gång har det ibland inneburit att hunnit förflyta innan frågan tagits upp till behandling i . Tre fjärdedelar av ärendena behandlas på detta sätt. Några utskott har ambitionen att behandla ärendena vilket leder till att en fjärdedel av ärendena behandlas utan att man avvaktar regeringens ställningstagande. Av de 50 framställningar som har slutbehandlats av har 39 () avslagits. 11 () har bifallits helt eller delvis. Samtliga 28 redogö- relser som har behandlats av har lagts till handlingarna. Det kan ifrågasättas om det är ett bra mått att mäta framgången för Riksre- visionens granskningar i antal helt eller delvis bifallna framställningar. Varför avslås revisionens förslag? En närmare granskning av de avslagna framställningarna visar att det endast var i ett fåtal fall som direkt motsatte sig de föreslagna åtgärderna. Det var ofta helt andra skäl som åberopades för att man avslog framställning- arna. 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Nedan redovisas några exempel på förklaringar som använts som motiver- ing till att ställt sig avvisande till revisionens framställningar. -Ofta motiverar det beredande utskottet sitt beslut om avslag med att reger- ingen har aviserat att granskningen och rekommendationerna är under be- redning i och att man inte vill föregripa regeringens be- redning. -har de granskade institutionerna redan tagit initiativ till förändringar. När en granskning startar väcker det ofta idéer hos ansvariga organ, reger- ingen eller myndigheter, som gör att de finner anledning att vidta åtgärder för att rätta till ofullkomligheter i den egna verksam- heten. Regeringen följer granskningsverksamheten. I syfte att förekomma kritik händer det t.ex. att regeringen tillkallar en utredning som får i upp- drag att pröva just en sådan fråga som riksrevisorerna fört upp i sin verk- samhetsplan. Detta är ett mönster som har beskrivits av många revisorer. Kritiska bedömare av verksamhet hävdar å andra sidan att riksrevisorernas granskning tar så att genomföra att ansvariga per- soner inom och myndigheterna inte kan avvakta resulta- tet av granskningen utan finner att andra åtgärder måste vidtas . En variant på denna kritik är att man ansett att lagt fram för- slagen . Till exempel har det hänt att granskningar lämnats efter det att fattat viktiga principbeslut i frågan. -är förslagen från så allmänt och vagt formulerade att de inte ger någon vägledning om vad man förväntar sig för resultat. Ett när- liggande exempel på detta är att styrelsen i en lång rad framställningar som den lämnade till begärde att regeringen skulle återkomma till med en redovisning av vilka åtgärder man vidtagit med an- ledning av granskningen. Denna uppgift åligger regeringen redan enligt budgetlagen varför det är uppenbart onödigt för att tillkännage detta för regeringen med anledning av förslag som läggs fram. -Frågorna som belyses i granskningen kan vara sådana som inte är riksdags- frågor, utan som det ankommer på regeringen att besluta om. Detta torde vara mindre vanligt numera eftersom denna typ av granskningar ofta läggs till handlingarna redan av styrelsen. De hamnar därför vanligtvis inte på bord. Man bör således inte tolka de många avslagen på förslag som ett mått på hur framgångsrik den varit i revisionellt hänseende. Man kan sam- tidigt hävda att genom effektivitetsrevisionens rapporter får värde- full information om olika delar av den statliga verksamheten och kan använda denna som underlag för det politiska arbetet. Hur tar del av denna information och vilket intresse finns i för denna information? Ett sätt att mäta den uppmärksamhet som granskningarna får är att se vilket utrymme som utskotten ger revisionsfrågorna och revisionsrapporterna i sitt 4 HANTERINGEN AV EFFEKTIVITETSGRANSKNINGAR Fördjupningar i granskningar konkurrerar i samman- trädestid med utskottens övriga uppgifter, främst ärendeberedningen men även med att följa arbetet i Europeiska unionen och arbetet med uppföljning och utvärdering. Vissa granskningar leder via styrelsens ställningstaganden till att granskningarna hamnar på utskottens bord i form av ärenden som kräver ställningstaganden från utskottens sida. När en granskning avslutats av har utskotten möjlighet att ta del av den eller uppmärksamma den på flera olika sätt. Ett sätt är att Riks- revisionen skickar rapporten till utskottet. Så sker alltid. En upplaga skickas direkt till berört riksdagsutskott. Rapporterna blir därmed tillgängliga för utskottets ledamöter. Vidare exponeras rapporterna på olika ställen i riksda- gens hus. Det är också möjligt för det berörda utskottskansliet att sammanfatta granskningen i en kort PM och sätta in den i sitt sammanhang i utskottets arbete. Man kan redovisa utskottets tidigare ställningstaganden i liknande frågor samt aktuella motioner och planerade propositioner och annat pågåen- de arbete inom och berörda myndigheter, utredningar och liknande som ligger inom det berörda området. Detta torde främst ske i de fall granskningen har lett till ett riksdagsärende efter ett ställningstagande i Riks- revisionens styrelse om att lämna en framställning eller en redogörelse till . Om styrelsen gjort en korrekt politisk bedömning så finns det sannolikt inte andra granskningsrapporter som är av intresse för . Ett sätt för utskotten att ytterligare fördjupa sig i ärendet är att bjuda in den ansvariga riksrevisorn till utskottet för att presentera granskningen och för att besvara frågor. Detta har skett med anledning av 30 rapporter fram t.o.m. mitten av . Det kan ställas i relation till de 120 rapporter som Riks- revisionen lämnat eller, kanske mer relevant, i relation till de 58 framställ- ningar som styrelsen fram lämnade till .