frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — [ ] måste kritiseras för sin underlåtenhet att till sin närmaste chef lyfta frågorna om bandens existens, deras rättsliga status och konstitutionsutskot- tets rätt till uppgifter om eller ur banden, liksom för sitt från offentlighetssyn- punkt illa valda uttryck i nämnda e-postmeddelande. Om inte förr, avslutade kommissionen, så borde ha lyft frågan när skulle lämna svar till KU. Kommissionen fann emellertid, som ovan framgått, inte anledning att anta att det skulle ha förekommit någon politisk mörkläggning i fråga om band- hanteringen. Det som brustit var i stället beredningen (s. 158 f.): 2 009 /1 0:JO1 Vad som har lett till fel är snarare [än att det skulle ha förekommit en politisk mörkläggning] att diskussionen mellan olika uppgiftslämnare och dem som i Statsrådsberedningen ansvarar för svaren till inte har varit tillräckligt ingående. Förutom via en förbättrad process kan kvaliteten på svaren till gransk- ningsorgan höjas genom att tjänstemannarollen stärks. Det kan inte anses tillfredsställande att det inte i alla fall gått att se vilka tjänstemän som varit ansvariga för underlaget till svaren till . Underlagspro- memorior bör bära författarens, och gärna uppgiftslämnares, namn för att ansvaret för innehållets saklighet skall framstå tydligt. Saklighetskravet på förvaltningen, som är grundlagsfäst, innebär inte bara att lämnade uppgifter skall vara korrekta utan rimligen också att en lämnad beskrivning skall ge en adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta skall inte ha utelämnats. Sammantaget är det allvarligt att i detta viktiga gransk- ningsärende inte har förmått att förse med korrekt in- formation. Därmed har den grundlagsfästa kontrollmakt som konstitutionsut- skottet skall utöva inte getts korrekta förutsättningar. Detta riskerar att skada medborgarnas tilltro till styrelseskicket. 3.2.2 granskning av hur regeringen skött uppgiftslämnandet till utskottet under dess granskning avseende flodvågskatastrofen I anledning av två anmälningar om hur den dåvarande regeringen skött upp- giftslämnandet till utskottet under dess granskning avseende flodvågskatastro- fen tog KU upp den saken i det granskningsbetänkande där även frågan om hur den tillkommande informationen påverkat utskottets tidigare bedömning- ar behandlades (se bet. 2007/08:KU6, s. 1233). Efter att ha kompletterat material med vissa egna utredningsåtgärder konstaterade KU att felaktiga uppgifter lämnats till utskot- tet under den förra granskningen. I de anmälningar som föranlett den nya granskningen hade bl.a. anförts att utskottet borde utreda om regeringen läm- nat felaktiga uppgifter och i så fall vem som bar ansvaret för det. Utskottets ställningstagande i dess helhet har följande lydelse (bet. 2007/08:KU6, s. 33): Utskottet vill inledningsvis erinra om att dess granskning avser regerings- ärendenas handläggning och statsrådens tjänsteutövning medan tjänstemän i står under JO:s tillsyn. Med detta sagt vill utskottet starkt framhålla att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. Medvetet vilseledande uppgifter kan självfallet aldrig accepteras och står i strid med saklighetskravet i regerings- formen. Den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan utskottet inte lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Utskottet kan konstatera att felaktiga uppgifter lämnades från till utskottet under den förra granskningen. Ytterst har berört statsråd ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till. Som chef för hela har statsministern därvidlag ett sär- skilt ansvar. Här kan flera åtgärder vara nödvändiga att vidta för att säkerstäl- la att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgif- ter. Dit kan höra att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut och förbättra medvetenheten i om innehållet i Regeringskansli- ets interna föreskrifter. 2 009 /1 0:JO1 Sedan de s.k. tsunamibandens existens offentliggjorts och deras innehåll blivit tillgängligt för har det kunnat konstateras att gav konstitutionsutskott felaktig information när ut- skottet granskade regeringens agerande efter flodvågskatastrofen. Hur detta gått till har utretts och bedömts av kommissionen. Två tjänste- män kritiserades för vad de gjort och inte gjort i samband med den underlig- gande hanteringen av den elektroniskt lagrade informationen. Kommissionen fann dock inte skäl att tro att det skulle ha förekommit någon politisk mörk- läggning utan synes ha uteslutit detta. Att information om tsunami- banden m.m. inte nådde dem som vidarebefordrade svar till KU berodde i stället på brister i rutiner och organisation. Enligt KU var det ytterst det berörda statsrådet som bar ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till, men även statsministern hade i egenskap av chef för hela ett särskilt ansvar för detta. KU erinrade också om att tjänstemän i står under JO:s tillsyn. Det JO har att ta ställning till i denna del är om det, närmast i anledning av vad KU uttalat, finns skäl att fortsätta den utredning och utskottet utfört men med särskild inriktning på tjänstemännen i . Av betydelse för det ställningstagandet är dels vilka regler som gäller för skyldighet att informera KU, dels vilken roll tjänstemännen har i det sammanhanget. Det finns allmänt sett få regler om vilken information KU ska ha tillgång till vid sin granskning. Enligt regeringsformen har utskottet rätt att få ut pro- tokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden (12 kap. 1 §). Det är en omdiskuterad fråga vilka befogenheter KU i övrigt har när det gäller tillgång till handlingar. Skilda uppfattningar före- kommer, allt från att utskottet ska erhålla det man begär, till att rätten endast gäller vad som enligt tryckfrihetsförordningen är att betrakta som allmänna handlingar. Ingetdera synsättet kan bekräftas i klara regler eller oomtvistad praxis. Denna osäkerhet har senast belysts av (se SOU 2008:125 s. 290 ff.). Inte heller för inhämtande av upplysningar i övrigt finns det någon systematisk reglering. Det saknas utöver vad som allmänt gäller för utskott särskilda rättsliga befogenheter för KU att begära information från regeringen och varken statsråd eller enskilda tjänstemän är uttryckligen förpliktade att inställa sig för utfrågning inför utskottet. KU får dock under sina granskningar regelmässigt svar på frågor som ställs. Statsråd och tjänstemän har på samma sätt brukat inställa sig för begärda utfrågningar. Såsom rättsområde betraktat kan KU:s befogenheter sammanfattningsvis sägas vara präglat av en formell vaghet balanserad av relativt fasta sedvänjor. Medan de regler som finns för KU:s befogenheter varit desamma har utskottets granskningsverksamhet förändrats. Från att ha varit administrativt inriktad innefattar granskningen numera även kontroversiella frågor. beskriver utvecklingen så att granskningen fått en mer politisk inriktning genom att den i ökande grad bygger på anmäl- 2 009 /1 0:JO1 ningar som används som politiska instrument att kritisera den sittande reger- ingen (s. 199). Även arbetssättet har utvecklats. Ett exempel är de offentliga utfrågningarna, som fick sitt genombrott . De fram- ställningar om upplysningar om elektroniskt lagrat material som förekommit i detta ärende, liksom den mängd frågor som ställdes, kan också ses som en utveckling mot en mer närgående granskning. Från den granskade partens sida kan det hävdas att gränserna för KU:s anspråk på tillgång till handlingar m.m. successivt synes förflyttas allteftersom granskningsverksamheten ut- vecklas. Med ett sådant betraktelsesätt kan regelverket uppfattas som otydligt och tvekan om vad som egentligen gäller uppkomma. Det förhållandet att granskningsverksamhetens utveckling inte synes ha gått i takt med en här- emot svarande reglering av utredningsbefogenheterna kan ha medfört att det hos granskaren och den granskade vuxit fram olika bilder av den rättsliga regleringens innebörd. Tjänstemännens roll i detta ärende var att ta fram ett underlag till svar på KU:s frågor. Hur detta ska gå till följer en rutin, som är fastlagd och för vilken myndighetens ledning, ytterst statsministern, ansvarar. Enligt denna rutin är det en uppgift för Statsrådsberedningens rättschef att se till att KU får svar. Denna funktion är dock i sak osjälvständig; rättschefen fungerar i praktiken som brevlåda. Det underlag som sammanställs undergår en politisk granskning. Ingenting skickas över till KU utan att en statssekreterare i sett det. Det är underförstått att berörda statsråd är underrättade om ärendet och svaret. Ansvaret gentemot KU för den information som meddelas måste enligt min mening bäras av den som slutligt bestämmer hur KU:s frågor besvaras. Det inkluderar, som förfarandet är ordnat inom , även bris- ter i den föregående beredningen. Den ordning som tillämpas är styrd av den politiska ledningen, som enligt vad som framkommit har det sista ordet när det gäller svarens utformning. Det är också, med tanke på att det är regering- en eller enskilda statsråds tjänsteutövning som KU granskar, i det närmaste självklart att den granskade parten själv har ett avgörande inflytande över hur ska förhålla sig till granskningsorganet. Statens tjänstemän måste givetvis alltid agera på ett opartiskt och sakligt korrekt sätt (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen och vad som enligt ovan uttalades av Katastrofkommissio- nen om tjänstemannarollen). Men inom dessa ramar torde tjänstemännens uppdrag i dessa sammanhang i första hand vara att bistå regeringen och granskade statsråd. Av utredning framgår att det inom ifrågasattes om KU hade rätt till annat än allmänna handlingar. Kommissionen noterade också indikationer på att överordnade i uppfattats som restriktiva i sin syn på vilken information som borde lämnas över; det tycktes även ha förekommit kritiska reaktioner mot tjäns- temän som sökt besvara ställda frågor (s. 164). Det kan under sådana omstän- digheter vara svårt för en tjänsteman att avgöra var gränsen går mellan å ena sidan kravet på saklighet i regeringsformen och å andra sidan kravet på lojali- tet mot regeringen. Uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen och lojalt medverka med sina insatser i en organi- 2 009 /1 0:JO1 sation som är politiskt ledd är inte alltid lätt, noterade Katastrofkommissio- nen (s. 23). I saklighetskravet ingick i detta fall att se till att grundlagens regler om in- formation till KU följdes. Är dessa regler inte entydiga blir den uppgiften svårare. Om det finns ett visst tolkningsutrymme kan det hävdas att lojalitets- kravet mot den politiska organisationen bör påverka tolkningen, inom det utrymmet. I ärenden av detta slag förstärks den synpunkten av vad som ovan beskrivits om de rutiner som tillämpas och som innebär att det yttersta ansva- ret för den information som lämnas ligger på den politiska nivån medan tjäns- temännen har en mer osjälvständig biträdesroll. KU:s ställningstagande innebär att ansvaret för att information från till KU förmedlas på ett korrekt sätt ytterst ligger hos de statsråd som är berörda och hos statsministern. Utrymmet för att vid sidan härav ut- kräva ett helt självständigt tjänstemannaansvar är, såsom informationsutbytet är organiserat, begränsat. Tjänstemännens roll att vaka över att de rättsliga regler som gäller följs försvåras av att reglerna i detta sammanhang inte är entydigt fastlagda. Det har mot den bakgrunden inte funnits skäl för mig att fortsätta utredningen från den punkt där KU lämnade den. 3.3 Handläggningen av framställningar I skrivelser till JO respektive beskrev journalisten på telefonkontakter, som han hade med chefsjuristen i , . ifrågasatte om Nord- qvists uppgiftslämnande var förenligt med tryckfrihetsförordningens offent- lighetsprincip och regeringsformens krav på saklighet. Till stöd för det han framförde tillställde han JO dialogutskrifter, som han gjort med stöd av band- inspelningar från de samtal han fört med . Han erbjöd sig även att ordna så att JO kunde lyssna på banden. Av skrivelserna och utskrifterna av telefonsamtalen framgår i huvudsak följande. hade fått kännedom om att e-postloggar m.m. fanns sparade på band som förvarades i ett kassaskåp i . Holm- ström misstänkte även, utifrån uppgifter han tagit del av i en förundersökning mot en bedrägerimisstänkt anställd vid , att det utöver dessa band även fanns loggar från brandvägg som inte gallrades. Han hade också fått uppgifter om att hade beslutat att gallringstiden för telefonloggar skulle förkor- tas från . Loggarna från dygnen för flodvågskatastrofen hade därmed gallrats . De fanns därför inte kvar då de begärdes ut av bl.a. journalister efter betänkande . Med anledning av dessa uppgifter kontaktade per telefon . 2 009 /1 0:JO1 om telefonloggarna varvid uppgav att han inte hade medverkat till att telefonloggarna raderades eller att gallringstiden för dessa hade förkortats. Dessa besked ändrade han dock , då han ringde tillbaka och meddelade att gallring hade skett och att det var han som under somma- ren 2005 hade beslutat om att ändra gallringstiden från . Vad gällde e-postloggar (inklusive brandväggsloggen) gjorde gäl- lande att de elektroniska loggarna borde ha gallrats i enlighet med Regerings- kansliets gallringsbestämmelser och att vissa loggutskrifter som hade redovi- sats för ordförande troligtvis hade gallrats. Han lovade dock att kontrollera om loggarna hade gallrats och återkomma med besked om detta. Efter flera påminnelser och kontaktförsök fick återigen per telefon kontakt med . uppgav i detta samtal att loggutskrifterna inte verkade finnas kvar. Då Holm- ström sade att han visste att e-postloggar från tiden för flodvågskatastrofen fanns bevarade ställde frågor om dessa fanns i elektronisk form eller i pappersform och var materialet skulle finnas. När talade om att loggarna lagrats på band som fanns i ett kassaskåp och att materialet täckte tsunamidygnen, uppgav att han var ovetande om att sådant material fanns bevarat i . Samtalet avslutades med att Nord- qvist lovade undersöka frågan om banden för att sedan återkomma. Dagen därpå begärde skriftligen via e-post hos förvalt- ningsavdelningens chef att få ta del av vissa allmänna handlingar på banden. höll statsminister presskonfe- rens tillsammans med varvid det offentliggjordes att tsunamibanden hade påträffats. I sina skrivelser till JO gör gällande att vid telefonsamtalen kände till tsunamibanden och deras placering, att den s.k. brandväggsloggen av säkerhetsskäl aldrig gallrades och att telefon- loggen för tiden för flodvågskatastrofen hade gallrats . Hans uppgifter vid telefonsamtalen var därför oriktiga och vilseledande. Till sina skrivelser hade fogat kopior av tidningsartik- lar publicerade i angående tsunamibanden och gallringen av telefonloggar. Han bifogade också en kopia av sin begäran av den 13 okto- ber 2006 om att få ta del av uppgifter på banden. Den var ställd till förvalt- ningschefen vid och hade följande lydelse. har hos rättschefen vid begärt besked om allmänna hand- lingar som sparats inom Förvaltningsavdelningen sedan flodvågskatastrofen 2004. Ytterligare påminnelser och kontaktförsök i frågan har skett till Nord- qvist , och f.m. Jag har utan framgång även sökt kontakt med Dig i detta ärende och läm- nat besked om att jag önskar kontakt. SvD har till och med lämnat konkret upplysning till den 12 ok- tober om var dessa handlingar återfinns, och i vilken form. SvD förespeglades då ett besked . Vi har dock ännu inte fått något, ej heller någon förklaring till detta dröjsmål. Därför begär vi härmed skriftligt: 2 009 /1 0:JO1 1.Utlämnande av sparade e-postloggar från julhelgen 2005 trettonhelgen 2005. 2.Om detta av tekniska skäl skulle stöta på svårigheter begär vi kopia av allmän handling visande in- och utloggningar samt trafiken på dåvarande statssekreterare mailbox . 3.Vi begär vidare kopia på allmän handling visande hur mail från vid Fö/UNDBER, subject: Flodvåg i svenskt turistområde, 06:28 förmedlades av mailserver, av vilka mailboxar/konton detta mail öppnades och . bifogade även kopia av ett svar från , undertecknat av . Det var avsänt som begäran gavs in och hade följande lydelse. Begäran om utlämnande av allmän handling har tagit emot din skriftliga begäran om utlämnande av handlingar som rör mailtrafik vid tiden för flod- vågskatastrofen. Statsministern har vid en pressträff redovisat att det material som du frågar efter kan finnas sparat på säkerhetskopior (s.k. back-upband) som un- der gårdagen påträffades i . Materialet är omfattande. Om det är i läsbart skick kommer senare att kunna ta ställning till din begäran. Som statsministern nämnde vid pressträffen kan det ta minst . 3.3.2 remissvar och övrig utredning skrivelser remitterades till , som anmo- dades att göra en utredning och yttra sig över hur i skrivelsen omnämnda framställningar och förfrågningar hade hanterats och bedömts samt vilka besked han givits med anledning av dessa. I remissvaret angav , genom förvaltningschefen , i huvudsak följan- de. utredning i ärendet har genomförts genom intervju med chefsjuristen i och genomgång av den akt om utlämnande av allmänna handlingar som nämns i ärendet. Följande har framkommit. Det har gått telefonsamtalen med . har därför svårt att minnas exakt vad som sagts. Samtalet med handlade framför allt om gallring av loggar av samtalslistor för tiden för flodvågskatastrofen i . uppgav då, i enlighet med vad han själv trodde vid tillfället, att samtalslistorna inte hade gallrats. kontrollerade han uppgifterna och blev informerad om att listorna var gallrade. Han kontaktade därför för att korrigera sitt tidigare besked. tog vid samtalen även upp frågan om e-postloggar från tiden för flodvågskatastrofen. var tveksam till om det fanns några e-postloggar bevarade. De enda loggar han kunde erinra sig var de utskrifter av e-postloggar som ordförande hade begärt att få ta del av. kände sig osäker över om dessa utskrifter fanns kvar. Han skulle därför återkomma till 2 009 /1 0:JO1 med besked om e-postloggar. Han uppfattade inte att vid samtalet begärde att få ta del av allmänna handlingar och öppnade därför inte något ärende. som följde fick bekräftat att de utskrivna e- postloggarna var gallrade. Tyvärr informerade han inte när han fick bekräftat att så var fallet. Detta berodde främst på att frågan om samtalslistor var föremål för stort intresse från bl.a. massmedia, vilket medförde en stor arbetsbelastning för . Nästa samtal med ägde rum . blev under samtalet osäker över om fråga om e-postloggar avsåg de utskrivna loggarna eller handlade om elektroniska loggar. ställde därför en fråga om detta. svarade då att frågan gällde elektroniska loggar och berättade också att de fanns på band som låg i ett kassaskåp. Under samtalets gång gjorde inte någon koppling till de säkerhetskopior av e-post som senare blivit kända som de s.k. tsunamibanden. Samtalet avslutades med att skulle återkomma. Han minns inte exakt vad som sagts, om haft anledning att för- vänta sig ett besked . Vid samtalet fick också en fråga om e- postloggars rättsliga status. Han uppfattade frågan som allmänt hållen och svarade att e-postloggar normalt sett är att betrakta som allmänna handlingar. Direkt efter samtalet kontrollerade uppgifter och fick besked om att hade kvar band med säkerhetskopior av bl.a. e-posttrafik. Han fick också besked om att dessa band kunde antas innehålla e-postloggar och var banden förvarades. informerade då sin chef, förvalt- ningschefen , om detta. kom skrivelse in till (JO:s aktbilaga 2). Skrivelsen diariefördes i (dnr FA2006/153l/JA) och besvarades (JO:s aktbilaga 3). Ärendet har slutligen avgjorts genom regeringsbeslut (dnr Ju2007/5994/L6). Det är viktigt att uppgifter och upplysningar som företrädare för myndigheter lämnar till enskilda och andra i frågor som rör myndighetens verksamhetsom- råde är korrekta. Detta gäller givetvis även för . Det är olyckligt att det gavs felaktiga upplysningar till vid det första telefonsamtalet som ägde rum . Den felakti- ga upplysningen korrigerades emellertid vid ett senare telefon- samtal. Skrivelsen av har diarieförts och besvarats den kom in till . Vad gäller frågan hur övriga omnämnda framställningar eller förfrågningar har hanterats och bedömts, får hänvisa till uppgifter. kommenterade yttrande i en ny skri- velse, som i sin tur föranledde ett yttrande från , som även det kommenterades av . Även chefsjuristen kommenterade skrivelserna. I sitt ytt- rande uppgav han huvudsakligen att han beklagade att han vid det första sam- talet lämnade felaktiga uppgifter om gallringen av tele- fonloggen, men betonade att han själv kontaktade för att korrigera uppgifterna. 2 009 /1 0:JO1 hade som framgått anmodats att bl.a. yttra sig över hur framställningar om handlingar hade hanterats. Svaret innehöll dock få upplysningar om hur skriftliga begäran om att få ut allmänna handlingar hade handlagts. JO hämtade därför in handlingarna i det ärendet från . Av dessa framgår följande. Begäran inkom till , där den in- komststämplades . sändes det svar som åter- givits ovan. Därefter synes inget ha skett förrän begäran stämplats som in- kommen till Statsrådsberedningen , varefter den enligt en tjänsteanteckning överlämnades till , där den registrerats . beslöt regeringen att fram- ställningar rörande de säkerhetskopior som saken gällde skulle prövas inom (SB 2007/4994). senare avslog justitieminis- tern begäran (dnr Ju2007/5994/L6). I beslutet anges att ärendet överlämnats till regeringen. Beslutets motivering löd: I den mån sådana handlingar som begäran avser förvaras hos Regeringskans- liet finns dessa i de säkerhetskopior i datasystem som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i . Säkerhetskopior- na innehåller såväl allmänna som icke allmänna handlingar. Reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om handlingsoffentlighet gäller endast allmänna handlingar. Sådana handlingar ska på begäran lämnas ut om de inte är hemliga. Enligt 5 kap. 11 § sekretesslagen gäller sekretess för samt- liga uppgifter som finns i säkerhetskopiorna. Den i beslutet åberopade bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen hade trätt i kraft före beslutet, , och innebär att sekretess gäller för uppgift i de säkerhetskopior i datasystem som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i . Sammanfattningsvis ingavs begäran , överfördes från förvaltningsavdelningen till Statsrådsberedningen , varefter ny lagstiftning trädde i kraft och avslagsbeslut meddelades . har utifrån offentlighetsprincipen och regeringsformens krav på saklighet ifrågasatt agerande vid kontakterna dem emellan. Till stöd för sin kritik mot har han gett in utskrifter från de aktuella telefonsamtalen. Enligt ger uppteckningarna stöd för att lämnat flera oriktiga uppgifter och vilseledande besked samt att detta skett medvetet. Jag har förståelse för att från sina utgångs- punkter och med den bakgrundsbild han hade har uppfattat samtalen på det sättet. Samtalsuppteckningarnas innehåll är dock inte entydigt och utredning- en i övrigt pekar delvis i en annan riktning. Det första samtalet handlar mest om de s.k. telefonloggarna. ut- trycker ofta osäkerhet i sina svar; vill kontrollera, kan inte bekräfta, lämnar reservationer etc. Han säger sig förstå vart vill komma med sina 2 009 /1 0:JO1 frågor, men tillbakavisar de misstankar om mörkläggning dessa utgår från. På en punkt lämnar han en tydligt felaktig uppgift, nämligen när han förnekar att det var han som såg till att gallringstiden förkortades. Detta korrigerar han dock , efter att själv ha tagit kontakt med . Det framgår att har svårt att hålla isär olika loggar och det framstår som möjligt att den felaktiga uppgiften hade sin grund i detta.