frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — 2.4 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde 2.4.1 ChefsJO (Ansvarsområde 1) Jag kommer att först beröra några frågor om JO:s verksamhet i allmänhet och om vad som krävs för att vi även framöver på ett bra sätt ska kunna fullgöra vårt uppdrag i synnerhet. Avslutningsvis vill jag, med utgångspunkt i några avgöranden , bl.a. peka på vikten av att båda sidors intressen alltså även brottsoffrens be- aktas under en brottmålsprocess. kom i mycket att präglas av förberedelser inför, och genomförandet av, JO:s 200-årsjubileum (se avsnitt 2.2). Jubileet är självfallet en viktig händelse i sig, men det ger också tillfälle att fundera på vad som möjligen skulle kunna göras annorlunda och bättre . Inför seminariet i utarbetades, som tidigare nämnts, en festskrift, JO Lagarnas väktare, med 18 uppsatser som ur olika synvinklar behandlar . Det finns, anser jag, anledning för såväl justitieombudsmännen själva och våra medarbetare som vår uppdragsgivare att , när själva festligheterna väl är överståndna, mera på allvar fundera över vad som där sägs och vilka åtgärder som kan behöva vidtas. beskriver i sitt bidrag, Kontinuitet och förnyelse perspek- tiv utifrån JO-reform, hur beslutet att frångå enmansämbetet och i stället välja tre ombudsmän bl.a. influerades av den och även tidigare gjorda bedömningen att en mera omfattande inspektionsverksamhet var önsk- värd, men att en ökning av antalet klagomål hos JO lagt hinder i vägen för en sådan. 1967 var antalet klagomål närmare 1 700 och man hade för den framti- da ärendeutvecklingen ett slags ögonmärke på 2 000 klagomål (s. 330 f.). ägnar uppmärksamhet även åt den nutida ökande klago- målstillströmningen och anför bl.a. (s. 338) att en förstärkning av ordinär tillsyn i vårt land torde vara den bästa vägen att möta problemen med de många klagomålen hos JO samt att en uppgift för JO bör vara att utöva tillsyn över de ordinarie tillsynsorganen. Han skriver vidare (s. 342): Siffrors betydelse ska inte överdrivas men de ger en enkel bild av JO:s ställning i allmänhetens medvetande: ett halvsekelsperspektiv /58 till 2007/08 visar en ökning från 500 klagomål till 6 000. JO har fått eftersätta andra uppgifter i brist på resurser att möta denna utveckling. I huvuddrag tillämpas års organisation, och den syns ha fungerat på det hela taget väl. Om utvecklingen fortsätter blir det dock skäl att se om huset. förordar bl.a. att inspektionsverksamheten åter bör betonas. 2 009 /1 0:JO1 Vi kan nu klart se att utvecklingen fortsätter. Som framgår av denna äm- betsberättelse anhängiggjordes under det verksamhetsår som redovisas 6 918 ärenden, varav 6 729 klagomål, en ökning . För att återknyta till lite längre perspektiv: 1967, när vi fick tre ombudsmän, fick JO ta emot 1 700 klagomål, och , när en fjärde JO utsågs, var antalet cirka 3 000. skulle således numera behöva välja åtta ombudsmän om arbetsbelastningen skulle motsvara 1970-talets. Det kan, anser jag, inte komma i fråga att än en gång ta till den gamla pa- tentmedicinen att utse ytterligare ombudsmän när arbetsbördan växer. Något annat måste göras. Den stora klagomålstillströmningen ger nämligen upphov till en rad problem. Alltför många ärenden tar alltför att avgö- ra. Vi förmår inte inspektera ens i den ganska blygsamma omfattning som vi satt upp som internt mål på mitt eget område kan det dröja både 20 och mellan de tillfällen då JO knackar på dörren hos t.ex. en enhet inom poli- sen. Det kan inte heller uteslutas att prövningen av ett stort antal klagomål kan vara en återhållande faktor för ombudsmännen när det gäller att inleda granskningar på eget initiativ. Om JO även ska kunna utgöra ett, som KU en gång uttryckt sa- ken, extraordinärt organ för medborgarnas rättssäkerhet måste JO kunna fokusera sitt arbete på missförhållanden av betydelse och områden där beho- vet av rättslig vägledning är påtagligt. JO ska inte behöva tveka att gripa sig an mera omfattande granskningsuppgifter och bör även kunna verkställa in- spektioner i betydligt större omfattning än . För att JO även fortsättningsvis ska kunna vara en viktig samhällsinstitution måste således både vi själva och vår uppdragsgivare på allvar fundera över vilka åtgärder som fordras. Vi själva kan nog bli tvungna att starkare betona JO:s ställning som extra- ordinärt organ och klargöra att JO inte är skyldig att utreda alla klagomål. Det kan också uttryckas så som sammanfattar utskottets slutsatser : JO får helt enkelt handla efter eget omdöme och uträtta så mycket som han eller hon finner sig ha tid och resurser till (s. 331 f.). Vi kan komma att tvingas avstå från att inleda en utredning i ett större antal fall än , men måste givetvis undvika godtycklighet i urvalet av de klagomål som föranleder en ingående granskning. Det innebär i sin tur bl.a. att vi måste sträva efter att så enkelt och framför allt tidigt som möjligt skilja ut alla de ärenden där det står rimligt klart att JO inte ska inleda en vidare granskning. Därvid bör vi, om än i standardiserad form, så klart och tydligt som möjligt informera den vars klagomål inte leder vidare om JO:s roll och uppgift. Jag tror att de flesta medborgare kan förstå att JO inte kan och inte heller bör vara ett slags nationell överdomare som kan gripa in och ställa allt till rätta. Men det finns anledning, anser jag, även för vår uppdragsgivare att över- väga vissa frågeställningar av betydelse för JO:s verksamhet. Behovet av ordinär, kontinuerlig tillsyn på viktiga samhällsområden är en sådan fråga. Inom vissa områden saknas en sådan tillsyn. Det gäller t.ex. inom flertalet av de områden där människor hålls frihetsberövade. 2 009 /1 0:JO1 tillsyn finns, kan JO bättre fungera som just det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara. JO kan då också stärka sin verkningskraft ge- nom att utöva tillsyn över tillsynen. Om en oberoende, regelbunden tillsyn med tillräckliga befogenheter inrättas på områden där frihetsberövanden sker, skulle dessutom varje tvivel på att uppfyller sina förpliktelser enligt det fakultativa protokollet till undanröjas. Det framstår som angeläget att en översyn av behoven på detta område sker. När det mera direkt gäller JO:s arbete skulle det vara värdefullt om vår uppdragsgivare t.ex. ansåg sig kunna instämma i vad jag och andra ombuds- män ofta har betonat, att inspektioner utgör en viktig del av JO:s granskande verksamhet och att ett vidgat utrymme för sådana därför borde skapas. Vidare skulle det underlätta en effektiv ärendehandläggning om kunde godta att JO delegerar rätten att fatta beslut om att inte utreda ett ärende när- mare till befattningshavare som JO funnit lämpliga för uppgiften. Slutligen anser jag att det finns anledning att överväga om JO:s principiellt absoluta förundersöknings- och åtalsplikt bör bestå. Jag har diskuterat bl.a. dessa frågor mera i detalj i mitt bidrag till festskrif- ten, en blick mot framtiden. När det så gäller tillsynsverksamheten vill jag sär- skilt fästa uppmärksamheten på några avgöranden som gäller målsägandens intressen i brottmålsprocessen. Det regelverk som styr förundersökning, åtal och rättegång innehåller åt- skilliga bestämmelser, t.ex. tidsfrister, som ytterst syftar till att säkerställa att den som är misstänkt för brott behandlas korrekt och får sin sak prövad inom skälig tid. Dessa regler är självfallet av grundläggande betydelse i en rättsstat, och det är en angelägen uppgift för JO att bidra till att de efterlevs. Men det är också viktigt att i första hand polis och åklagare i sitt arbete tar till vara in- tressena hos den som drabbats av ett brott. Det kan, som ett av mina beslut visar, bli nödvändigt att göra en rimlig avvägning mellan en misstänkts och en målsägandes intressen, men ofta bör båda intressena kunna tillgodoses inom ramen för en brottsutredning. Ett av mina avgöranden gäller främst sjukvårdsmyndigheters dröjsmål med att få till stånd en läkarundersökning av en målsägande i ett sexualbrottmål (s. 92). Det är självfallet ytterst angeläget att inte bara polis och åklagare, utan även andra myndigheter som har att bidra med sin sakkunskap i en brottsut- redning, utför sitt uppdrag så snabbt och effektivt att bevisning kan säkras och den som drabbats av brott på så sätt inte behöver tvivla på att alla ansträng- ningar görs för att lagföra gärningsmannen. JO Axberger har i ett beslut (s. 222), som han också berör i sin inledning, framhållit bl.a. att målsägandens intresse sätts åt sidan när en utlänning som är misstänkt för brott avvisas in- nan åtal hunnit väckas. Jag har också i ett avgörande varit kritisk till att polis och åklagare inte gjort tillräckligt för att åklagaren skulle kunna föra målsägandens talan i ett mål där den tilltalade var häktad och utredning och rättegång därför skulle ske särskilt skyndsamt (s. 115). En åklagare har, som även framhöll i sitt yttrande i ärendet, långtgående skyldigheter att förbereda och 2 009 /1 0:JO1 utföra en målsägandes skadeståndstalan i anledning av brott. Jag konstaterade vidare följande i mitt beslut. Att denna skyldighet fullgörs är av stor betydelse för enskilda som drab- bats av brott. Om åklagaren för den enskildes talan i brottmålet behöver den- ne inte ansöka om stämning med krav på skadestånd, anlita ombud för att utföra talan, avvakta utgången av en separat tvistemålsprocess och stå risken för att den skadevållande visar sig sakna förmåga att betala den berättigades rättegångskostnader. Det är emellertid självfallet så, som Åklagarmyndighe- ten också påpekat, att intresset av att en målsägande får hjälp med att få sina ersättningsanspråk prövade i brottmålet kan behöva vägas mot intresset av att huvudförhandling kommer till stånd så snabbt som möjligt. Om polis och åklagare ägnar tillbörlig uppmärksamhet åt eventuella skadeståndsanspråk bör dessa intressen emellertid endast sällan komma i konflikt med varandra. Hur avvägningen då bör utfalla beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Helt avslutningsvis vill jag nämna att jag i årets ämbetsberättelse inte re- dovisar något beslut rörande långsam eller utebliven handläggning av brotts- utredningar. Det innebär inte att sådana beslut saknas. Även har jag fått ta emot ett mycket stort antal berättigade klagomål mot främst polisen rörande sådana brister. Jag har också, såväl vid inspektioner som genom klagomål, kunnat konstatera att bedrägerier mot enskilda synes vara en kategori av brott som är särskilt eftersatt i polisens brottsutredande verk- samhet. Jag lät genomföra en inspektion vid en av de enhe- ter hos som särskilt avdelats för att handlägga bedrägeri- ärenden. Beredningen av detta ärende pågår fortfarande, men det kan redan nu sägas att inspektionen uppdagat betydande och oroväckande problem i polisens hantering av brott av detta slag. 2 009 /1 0:JO1 2.4.2 JO (Ansvarsområde 3) Min tillsyn omfattar i huvudsak de all- männa förvaltningsdomstolarna (exklusive migrationsdomstolarna), hälso- och sjuk- vården, samt utbildnings- väsendet. Tillsynen omfattar även flertalet övriga myndigheter under Socialdeparte- mentet och . Antalet inkomna anmälningar under det nu redovisade verksamhetsåret uppgick totalt till 1 596. Mer än hälften av anmälningarna riktade sig mot myndigheter inom . Antalet avgjorda klagomålsärenden uppgick till 1 571. Arbetsläget har blivit alltmer ansträngt. Klagomåls- ärendena är nu så många och kräver så mycket tid att inspektionsverksamhet inte kan bedrivas i den omfattning som vore önskvärd. Jag ska inte här uppre- pa vad som har sagts i olika sammanhang av mig själv och av andra när det gäller vikten av att den verksamheten kan hållas på en rimlig nivå. När det först gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna rör flertalet anmäl- ningar, och för den delen även flertalet beslut i vilka kritik uttalas, de långa handläggningstiderna. Alla anmälningar föranleder emellertid inte någon åtgärd från min sida och kommer inte ens till berörda domstolars kännedom. Det beror på att jag anser mig få prioritera de fall där långsam eller utebliven handläggning framstår som särskilt anmärkningsvärd. Ett sådant fall har till och med gett mig skäl att väcka åtal mot en domare i en länsrätt. I min övergripande redovisning i förra ämbetsberättelsen utvecklade jag min syn på de problem som dröjsmålen i handläggningen av mål och ärenden medför. Jag pekade bl.a. på risken att , om inte åtgärder vidtas, kan komma att i allt högre utsträckning fällas i för brott mot artikel 6 i . Jag underströk också att problemet inte en- dast rör de enskilda parter som har berättigade krav på att få ett domstolsav- görande inom skälig tid. Långdragen handläggningstid är också till men för rättstillämpningen genom att prejudikat inte kommer fram i tillräckligt snabb takt genom kammarrätternas och framför allt Regeringsrättens avgöranden. Eftersom min tillsyn omfattar en betydande del av den offentliga sektorn där myndighetsbeslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, har jag inte sällan kunnat se de svårigheter i myndigheternas beslutsfattande verksamhet som ett oklart rättsläge kan innebära. En förhoppning är att den ändring som länsrättsorganisationen nu står in- för, låt vara att genomförandet kanske inte blir helt problemfritt, kan leda till den effektivisering som eftersträvas som ett led i en bibehållen hög rättssäkerhet inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det kan vara värt att här erinra om det mycket stora antal mål som behandlas i länsrätterna. 2 009 /1 0:JO1 Enligt statistiken avgjordes nästan 108 000 mål . Enligt domsto- larnas årsredovisning för det året uppnådde emellertid de flesta länsrätterna inte det verksamhetsmål som satts upp, nämligen att huvuddelen av målen (exklusive s.k. förtursmål som måste handläggas skyndsamt) inte bör ta läng- re tid än att avgöra. Ingen av kammarrätterna uppnådde verk- samhetsmålet. Positivt i sammanhanget är dock att domstolarnas balansläge ändå förbättrades totalt sett. Det skedde också en tydlig förbätt- ring av åldersstrukturen för balanserade mål. En ljuspunkt är vidare att den högsta instansen, Regeringsrätten, synes ha kommit på god väg när det gäller att finna effektiva arbetsformer för att möta mål- och ärendetillströmningen dit. Det stora flertalet anmälningar mot myndigheterna inom hälso- och sjuk- vårdsområdet, företrädesvis landstingen, rör tillämpningen eller snarare den bristande tillämpningen av det regelsystem som gäller offentlighet och sekre- tess. Det är framför allt skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen som åsidosätts vid framställningar från enskilda om utlämnande av allmänna hand- lingar. Det kan gälla allt från patientjournaler som den enskilde behöver få tillgång till i t.ex. en domstolsprocess om försäkringsskada till mera över- gripande statistiskt material rörande verksamhet som sådan. Det är inte ovanligt att framställningar skickas runt bland olika enheter eller klini- ker, inte sällan , och till slut blir liggande utan att den enskilde har fått något besked. Det är först när saken anmäls till JO, kanske efter en tålmodig väntan och flera påminnelser, som den enskilde genom att utredning inleds från JO:s sida får det svar på sin framställning som borde ha getts utan dröjsmål. Ett annat grundläggande fel som föranleder åtskilliga anmälningar är att avslag på en framställning om utfående av allmänna handlingar inte alltid sker genom ett formellt beslut. Att ett sådant beslut föreligger är en nödvän- dig förutsättning för att saken efter överklagande ska kunna överprövas av domstol, i dessa fall av kammarrätten. Vidare förekommer alltför ofta att ingen överklagandehänvisning fogas till ett avslagsbeslut eller att hänvisning- en är felaktig i formellt hänseende. Ytterligare exempel på vanliga fel som anmäls är underlåten diarieföring av inkomna handlingar, och det finns fortfa- rande uppenbara brister när det gäller befattningshavares hantering av e-post. Alla synes inte ha fått klart för sig att även sådan post omfattas av regel- systemet. Endast av alla anmälningar till JO föranleder någon form av kritik mot den anmälda myndigheten eller befattningshavaren. När det gäller den typ av anmälningar som jag nu har berört är förhållandet snara- re det omvända. Det ska dock understrykas att de många kritikbesluten inte är riktade bara mot myndigheterna inom hälso- och sjukvården. Som kommer att framgå av det följande förekommer ett ansenligt antal anmälningar om bristande tillämpning av de regler som gäller för offentlighetsprincipen även mot t.ex. myndigheter inom utbildningsväsendet. Det kan här också nämnas 2 009 /1 0:JO1 att den stora mängden anmälningar och kritikbeslut som rör denna bristande regeltillämpning inte återspeglas i ämbetsberättelsen som, om så skedde, skulle bli orimligt omfångsrik. JO prövar inte klagomål som rör rent medicinska bedömningar utan tillsy- nen är på hälso- och sjukvårdsområdet, liksom i övrigt, i första hand inriktad på en kontroll av den formella ärendehandläggningen. Det ligger därför i sakens natur att särskild uppmärksamhet ägnas tillämpningen av regelsyste- met för den tvångspsykiatriska vården där myndighetsutövningen innefattar frihetsberövande av enskilda och rätt att tillgripa tvångsåtgärder. Att bestäm- melserna i den lagstiftningen används på ett korrekt sätt är av yttersta vikt från rättssäkerhetssynpunkt. Anmälningarna mot de psykiatriska vårdinrätt- ningarna är emellertid förhållandevis få, vilket leder till att den parlamenta- riska kontrollen av att lagarna efterlevs i allt väsentligt får fullgöras genom inspektionsverksamhet. Det är för övrigt ett av de områden där det är särskilt oroväckande att tid och resurser inte räcker till för en inspektionsverksamhet av tillräcklig omfattning. Det kan visserligen hävdas att rättssäkerhetskravet är uppfyllt genom att flertalet beslut som fattas inom tvångspsykiatrin kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta förutsätter emellertid att sådana beslut också fattas i vederbörlig ordning. Det är inte alls ovanligt, för att ta ett enkelt exempel, att det framkommer vid patientsamtal i samband med en inspektion att patienter som har nekats permission inte fått ett beslut i saken. De berövas därmed rätten att överklaga. Vid praktiskt taget varje in- spektion uppkommer sådana och även andra mera övergripande frågor av rättssäkerhetskaraktär, inte minst vad gäller användningen av olika tvångsåt- gärder. Anmälningar som rör bristande tillgänglighet och långa väntetider inom hälso- och sjukvården är inte särskilt vanliga. Detta kan kanske framstå som något förvånande. En sannolik förklaring till att så få anmälningar till JO rör dessa frågor är att problemen i första hand fångas upp av bl.a. patientnämn- derna i landsting och kommuner. I sammanhanget kan dock nämnas att det av flera anmälningar framgår att de långa väntetiderna inom barnpsykiatrin utgör ett påtagligt bekymmer och även försvårar för andra myndigheter, t.ex. inom , att i brist på beslutsunderlag kunna bedöma vilka åtgärder som bör vidtas beträffande ett visst barn. Det kan under detta avsnitt också noteras att anmälningar mot den reguljä- ra tillsynsmyndigheten inom hälso- och sjukvården, , inte är helt ovanliga. Anmälningarna kan röra t.ex. långsam handläggning av ett tillsynsärende, att tillräcklig utredning inte föreligger eller att tillsynsbeslutet är oriktigt. Eftersom JO, som redan framgått, inte prövar frågor som innefattar medicinska bedömningar föranleder det stora flertalet av dessa anmälningar inte några åtgärder från min sida. Det är ändå värt att nämna att många anmä- lare synes ha svårt att acceptera att tillsyn inte primärt är repressiv och bestraffande med utgångspunkt i incidenter i enskilda fall utan att fokus snarare ligger på hur liknande händelser ska kunna undvikas i fram- tiden. Ett ganska stort antal anmälningar förekommer även mot Hälso- och sjuk- vårdens ansvarsnämnd (). Inte heller dessa leder, utom i undantagsfall, 2 009 /1 0:JO1 till några utredningsåtgärder från min sida. Det främsta skälet till det är att beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och det är inte förenligt med JO:s roll att föregripa eller ersätta en sådan prövning. Det kan dock tilläggas att jag i ett fall fann anledning att göra en anmälan till mot en befattningshavare i rörande dennes handlägg- ning av ett ärende och att befattningshavaren i fråga meddelades en varning. är ett av JO:s största tillsynsområden. Antalet anmälningar uppgick under verksamhetsåret till 880. Anmälningar mot handläggning av ärenden rörande ekonomiskt bistånd är vanliga och kan förväntas bli allt fler i samband med den pågående krisens återverkningar på arbetsmarknaden. De ärenden som tenderar att öka år är emellertid i första hand ärenden som rör tvångsomhändertaganden av barn enligt LVU, dvs. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Detta återspeglas för övrigt i den statistik som redovisas för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna, nämligen att detta är en av de målgrupper som ökar mest i domstolarna. Anmälningar som rör tillämpningen av den andra tvångslag- stiftningen på område, lagen (1988:870) om vård av missbru- kare i vissa fall, LVM, förekommer däremot sällan. Det bör här framhållas att det inte är en uppgift för JO att i sak överpröva de beslut som fattas inom , oavsett om de rör ekonomiskt bi- stånd, andra stödinsatser eller tvångsomhändertagande. Alla sådana beslut kan överklagas för sakprövning i allmän förvaltningsdomstol. Om ett beslut fram- står som uppenbart lagstridigt kan JO naturligtvis ingripa. Ytterst kan det ju då vara fråga om att någon befattningshavare har gjort sig skyldig till sådant tjänstefel som kan föranleda åtal. Granskningen är emellertid i huvudsak inriktad på att kontrollera att myndigheternas ärendehandläggning har skett på ett riktigt sätt i formellt hänseende. En korrekt tillämpning av bestämmelserna i den tvångslagstiftning som finns på område är givetvis av särskilt stor vikt från rättssäker- hetssynpunkt. I ämbetsberättelsen för /2008 uppehöll jag mig i min redovisning till stor del vid de bestämmelser som gäller enligt LVU och pekade på de konsekvenser som brister i tillämpningen av vissa regler kan leda till. Det hade då förekommit ett antal fall där ungdomar, till följd av formella fel, i praktiken hade kommit att utsättas för olaga frihetsbe- rövande. I den nämnda ämbetsberättelsen refererades några sådana fall. I den nu aktuella ämbetsberättelsen finns ytterligare exempel. Eftersom JO har samma skyldighet som en allmän åklagare att inleda förundersökning, om förutsättningarna för det är uppfyllda, bedrevs mina utredningar inom förun- dersökningens ram. Jag ansåg dock att omständigheterna inte var sådana att åtal behövde väckas. I stället uttalade jag mycket allvarlig kritik mot den felaktiga handläggningen. I ett senare fall utmynnade dock förundersökningen i ett beslut om åtal för tjänstefel. Tingsrätten ansåg att tjänstefel hade begåtts men att det, med hänsyn till omständigheterna, var att betrakta som ringa och därmed inte straffbart. Jag fann, efter viss tvekan, inte tillräckliga skäl att 2 009 /1 0:JO1 Ärendet kommer att presenteras närmare först i nästa års ämbetsberättelse eftersom det har anknytning till ett fortfarande pågående tillsynsärende som kan avslutas först nästa verksamhetsår. Ett förhållandevis stort antal anmälningar rör det förhållandet att överkla- ganden av biståndsbeslut inte utan dröjsmål vidarebefordras till länsrätten utan blir liggande kvar hos . Den enskilde berövas därmed rätten att snabbt få till stånd ett domstolsavgörande. Ett skäl till att situationen uppstår är en felaktig tillämpning av 27 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den bestämmelsen ska en myndighet om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt t.ex. på grund av nya omständigheter själv ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.