frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Transparensen skulle också förbättras, i och med att den del av budgeten som kan användas för administrativa utgifter skulle bli föremål för dialog mellan och Sida på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet. En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet, men det finns möjligheter att stärka oberoendet på samma sätt som för föregående alternativ: brandvägg och karantänsbestäm- melser. Den särskilde utredaren bedömer i sammanhanget hur efterfrågan på myn- digheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. torde kunna förvänta sig en stabil efterfrågan på sina tjänster, mot bakgrund av att 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET utvecklingssamarbetet både internationellt och i den svenska politiken alltmer kommit att fokuseras på institutionsbyggande och förstärk- ning av demokratins kontrollmekanismer just det område där Riksrevisio- nen är verksam. Även med beaktande av den frikoppling mellan finansiering och utförande som har ägt rum torde myndigheten inte ha några svårigheter att hävda sig på den internationella arenan i konkurrens med andra revisionsorgan. Samordningen skulle liksom i det föregående alternativet förbättras i för- hållande till dagens ordning. Detsamma gäller transparensen i redovisningen. Den särskilde utredaren drar slutsatsen att det såväl med dagens ordning som med konstruktionen med en särskild post i biståndsanslaget eller avgiftsfinan- siering är möjligt att tillfredsställa högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. En förutsättning för ett bibehållet särskilt anslag är dock att administrativa utgifter hålls åtskilda från det egentliga biståndet under en särskild post. 5.6.9 Samordning med andra riksdagsmyndigheter En fråga som utredningen har att studera är om några vinster står att göra på en organisatorisk samordning mellan förvaltningsbistånd och den likartade verksamhet som utförs av själv och myndigheter som och ombudsmän. Även de partianknutna organisatio- nernas verksamhet har nämnts i sammanhanget. Svaret torde enligt den sär- skilde utredaren vara jakande. Det finns utvecklingsmöjligheter, exempelvis genom att engagera riksdagsledamöter i de projekt som genomför i syfte att bidra till att stärka parlamentets kontrollmakt. Enligt den särskilde utredaren torde en sådan samordning dock kunna åstadkommas inom ramen för nuvarande organisation. Att bygga upp ett särskilt organ för att hantera den relativt begränsade verksamhet det handlar om ter sig inte rationellt. En bättre ordning är att man utnyttjar den allmänna administrativa infrastruktur som finns i landet för att hantera utvecklings- samarbetet och att meddelar de finansiella och verksamhets- anknutna restriktioner man önskar i budgetbesluten för att garantera oberoen- de gentemot en myndighet under regeringen. 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 5.7 Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen anser att nuvarande ordning med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas men anser att kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Ut- redningen föreslår att bedömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör göras av efter samråd med Sida och att detta ska framgå av myndighetens instruktion. Utredningen anser inte att det finns anledning att föra samman aktiviteter för internationellt utvecklingssamarbete som genomförs av eller underställda myndigheter till ett eget gemensamt anslag. Det främsta motivet för att välja konstruktionen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete var att man ville säker- ställa revisionens fristående ställning i förhållande till de myndigheter man har att granska. Det ansågs t.ex. olämpligt att regeringen och Sida skulle disponera det anslag som skulle finansiera utvecklingssamar- bete som svarade för den externa revisionen av Sida. beslutar enligt nuvarande ordning om anslag för internationella utvecklingssamarbete utan inblandning från regeringen eller Sida. Något beroendeförhållande uppkommer således inte mellan Riksrevi- sionen och regeringen eller någon myndighet under regeringen. Den särskilde utredaren påpekar emellertid i sin granskning att det kan uppkomma en negativ form av självständighet som en konsekvens av den valda konstruktionen, i den meningen att samordningen med annat internatio- nellt utvecklingssamarbete blir svag. Det finns en överenskommelse om av- stämning på generaldirektörs och riksrevisorsnivå mellan Sida och Riksrevi- sionen. Några möten på denna nivå har dock inte ägt rum . Den ansvarige för samordning av internationella frågor, överdirektören vid har inte någon motpart på samma nivå inom Sida. Möten har ägt rum mellan den ansvariga riksrevisorn och den statssekreterare på kesdepartementet som har ansvar för internationellt utvecklingssamarbete, men dessa möten har mer haft karaktär av informationsmöten. Den avstäm- ning i sak som kommer till stånd äger rum på handläggarnivå och självfallet också i fält, när medarbetare från genomför insatser i samar- betsländer där också Sidapersonal finns på plats. Den huvudsakliga källan vid val av projekt är enligt vad utredningen erfa- rit egna internationella kontakter snarare än initiativ från den biståndsansvariga myndigheten. Uppslag till projekt kommer oftast i kontak- ter med medarbetare inom det internationella nätverket, exempelvis när den riksrevisor som ansvarar för den internationella verksam- heten deltar i konferenser utomlands. Utredningen konstaterar i likhet med den särskilde utredaren att den valda konstruktionen med ett särskilt anslag 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET för utvecklingssamarbete därmed innebär en risk för otill- räcklig samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet. ska, i likhet med övriga myndigheter som bedriver interna- tionellt utvecklingssamarbete, bedriva verksamheten i enlighet med målen för politikområdet och politik för global utveckling. För det internatio- nella utvecklingssamarbetet finns etablerade normer, dels i form av interna- tionellt vedertagna principer fastslagna i Parisdeklarationen, FN:s s.k. mille- niemål och inom Assistance Commit- tee (DAC), dels den nu gällande svenska politiken för internationellt utveck- lingssamarbete, antagen av på basis av propositio- nen Gemensamt ansvar politik för global utveckling29. Den svens- ka politiken har förändrats i vissa avseenden . Målet för det svenska biståndet att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor ligger fast. Att bekämpa fattigdomen är fortsatt i fokus för biståndet. Tre områden lyfts fram som särskilt viktiga för en rättvis och hållbar utveckling: demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen samt klimat och miljö. En strävan har även varit att minska antalet mottagarländer. Av de tio länder som haft samarbete med (se tabell 5:1) är , och länder där genom Sida ska be- driva långsiktigt utvecklingssamarbete och stödja uppbyggandet av fungeran- de statsapparater och demokratisk samhällsstyrning. Det är länder som redan har en positiv demokratisk utveckling och där bedöms ha möjlighet att påverka utvecklingen i rätt riktning. Vidare är Bosnien och samt länder i med vilka och Sida ska bedriva reformsamarbete. Sida har för avsikt att fasa ut utvecklingssamarbetet i vissa andra länder och där kommer engagemanget att ta sig nya uttryck. kommer dock ett selektivt samarbete att äga rum inom prio- riterade områden i dessa länder. I denna grupp av länder samarbetade Riksre- visionen med , och men aktiviteterna är nu avslutade eller på väg att avslutas. I syfte att effektivisera utvecklingssamar- betet kommer Sidas samarbete att fasas ut i många länder. har inte samarbete med något land i denna grupp av länder och kommer således inte i detta skede att påverkas av denna ändrade inriktning. Den särskilde utredaren konstaterar att de observationer som gjorts i utvär- deringsrapporterna är ganska typiska för samarbetsprojekt av det slag som har varit engagerad i. Den institutionella och politiska miljön är svårhanterlig, mottagningskapaciteten är generellt svag och det är svårt att rekrytera och behålla lokal kompetent personal. I dessa avseenden avviker inte projekt från den allmänna bilden av projekt av denna typ, och det går knappast att hävda att den speciella organisationsformen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete har påverkat utfallet i samarbetsländerna i ena eller andra riktningen. Vad som dock kan vara värt att notera i en dis- kussion om organisationsformer och samordningskrav är att man i vissa av 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 projekten har upplevt en form av dubbelkommando när både Sida och Riks- revisionen har varit engagerade. På samma sätt som när konstruktionen gjordes 2003 står man inför ett an- tal delvis motstridiga krav som ska vägas samman då man väljer organisa- tions- och finansieringsform för det internationella utvecklingssamarbete som är engagerad i. Kraven på oberoende och administrativ effek- tivitet spelade båda en central roll när den nuvarande formen valdes. Till dessa bör enligt utredningen fogas kraven på samordning med utvecklings- samarbetet i stort och kraven på överskådlighet och tydlighet i redovisningen av genomförda aktiviteter. De alternativ som står till förfogande är ett bibehållande av nuvarande se- parata anslag på statsbudgeten, en anslagspost under förvalt- ningsbudget, en anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och avgiftsfinansiering av samma slag som andra myn- digheter tillämpar. Av dessa kan det andra alternativet direkt avföras som mindre lämpligt. De övriga tre förefaller alla kunna tillfredsställa rimliga krav i de avseenden som nämnts ovan. Dagens lösning tillfredsställer högt ställda krav på oberoende men förefaller enligt den särskilde utredaren leda till högre administrationskostnader och sämre samordning med annat utvecklingssam- arbete. Konstruktionen uppfyller inte heller som den nu tillämpas ens lågt ställda krav på överskådlighet och tydlighet. Ett minimikrav för att detta alternativ ska kunna behållas är att fastlägger hur stor andel av anslaget som får utnyttjas för förvaltningsutgifter och att detta beslut föregås av en noggrann analys av vad som bör anses rimligt. En anslagspost under biståndsbudgeten kan säkerställa samma oberoende som det första alternativet om det förses med en lägstanivå och därjämte kombineras med brandvägg inom myndigheten och karantänsbestämmelser för berörda medarbetare. Även det sista alternativet, avgiftsfinansiering, kan förmodas kunna tillgodose kravet på oberoende med samma typ av komplet- terande åtgärder. De två senare alternativen skulle med all sannolikhet leda till en bättre samordning med utvecklingssamarbetet i stort. Kravet på över- skådlighet och tydlighet skulle tillfredsställas med automatik om verksamhe- terna på detta sätt integrerades i den gängse administrativa hanteringen. Utredningen bedömer att inget av de tre återstående alternativen torde leda till några dramatiska förbättringar eller försämringar i relevanta avseenden. Samtliga tre alternativ kan med nödvändiga tilläggsvillkor förenas med högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning, överblick och tydlighet. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att överge den nu- varande konstruktionen med ett separat anslag för utveck- lingssamarbete. Den uppfyller högt ställda krav på självständighet. Därom råder enligt utredningens mening ingen tvekan. Det går självfallet också att upprätthålla kontakter mellan och det nationella biståndsorga- net inom ramen för ett bibehållet separat anslag. Utredningen anser därför att nuvarande ordning med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas men anser att kraven på samordning med 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kost- naderna bör skärpas. Det är angeläget att och Sida agerar på ett samordnat och effektivt sätt med utnyttjande av bästa möjliga kunskap inom biståndsområ- det. Som utredningen redovisat har kontakterna med Sida för avstämning främst skett på handläggarnivå. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. måste självfallet betraktas som expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt ut- vecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Be- dömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör därför göras av efter samråd med Sida. En komplettering med denna innebörd bör göras i instruktion (22 §). En god ordning skulle vara att i sin årsredovis- ning lämnar en redogörelse för det samarbete man haft med Sida både inför val av nya utvecklingsprojekt och för de diskussioner man haft kring imple- menteringen, utvecklingen och utvärderingen av pågående projekt. Kravet på överskådlighet och tydlighet är enligt utredningens mening inte uppfyllt med nuvarande ordning. Separationen mellan sakanslag och förvalt- ningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske och som själv har krävt beträffande de anslag som regeringen och dess myndigheter disponerar. Utredningen anser därför att förvaltningsutgifterna bör särredovi- sas under det aktuella anslaget, och riksdagsstyrelsen bör i anslagsdirektivet fastställa en högsta nivå för dessa inom ramen för anslaget. Den administrati- va effektiviteten kan bli eftersatt när själv avgör hur kostnads- täckningskravet ska tolkas och inte har en motpart som granskar hur stor andel av anslaget som utnyttjas för administrativa utgifter. Ett beslut om att högstsätta de administrativa utgifterna bör föregås av en noggrann analys av vilka kostnader som bör belasta de administrativa utgifterna. En tydlig tolk- ning av vad självkostnadsprincipen innebär på detta område bör läggas fast. Vid årliga beredning av anslaget för internationel- la utvecklingssamarbete bör utrikesutskottet, som har beredningsansvaret, ange en högsta nivå för de administrativa kostnaderna. Denna nivå bör sedan återges i anslagsdirektivet för . De kompletteringar som föreslagits här innebär en tydligare samordning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet samt en tydligare separa- tion av de administrativa kostnaderna. Därmed kan den nuvarande konstruk- tionen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete på ett tillfredsställande sätt uppfylla kraven på oberoende och administrativ effekti- vitet samt kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort som överskådlighet och tydlighet skapas i redovisningen av genomförda aktiviteter. internationella utvecklingssamarbete har legat på ungefär samma nivå sedan man övertog verksamheten från . 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 Det är svårt att bedöma vad som är en rimlig omfattning av verksamheten. Behoven av insatser är stora men är en av många aktörer på denna arena. En minskad omfattning av verksamheten skulle sannolikt leda till att de administrativa kostnaderna relativt sett skulle bli ännu högre, vilket skulle göra att värdet av verksamheten måste ifrågasättas. En utökad verk- samhet är naturligtvis möjlig att tänka sig och skulle sannolikt leda till mot- satsen eftersom det förmodligen finns en del stordriftsfördelar att vinna på att utnyttja den kapacitet som byggts upp inom . Å andra sidan bör inte den internationella verksamheten bli ett dominerande inslag i Riksre- visionens verksamhet så att den inkräktar på huvuduppgiften att granska den statliga verksamheten. Utredningen anser mot denna bakgrund att den nuva- rande omfattningen av utvecklingssamarbete förefaller rim- lig. 5.7.2 Särskilt anslag inom för finansiering av internationellt utvecklingssamarbete Utredningen har även en uppgift att studera behovet av en samordning av de internationella utvecklingsaktiviteter som genomförs av själv, och andra underställda myndigheter, ombudsmän () och . Det kan konstateras att verk- samhet är väsensskild från de övriga myndigheternas varför det är tveksamt om det där går att göra någon samordningsvinst. Volymen är dessutom obetydlig. Det är lättare att hitta gemensamma nämnare för , och verksamhet. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har ett ämnesmässigt samband med de övriga genom att de häng- er samman med ansträngningarna att stärka vad man ibland brukar kalla den demokratiska infrastrukturen. Tanken att skulle disponera ett sär- skilt anslag för internationellt utvecklingssamarbete som skulle täcka hithö- rande verksamhetsområden framstår dock enligt den särskilde utredaren som ganska främmande. är ett beslutande och granskande organ, inte en implementerande myndighet. Att överlåta förvaltningen av det internationella utvecklingssamarbetet till myndigheter som har en infrastruktur för planering, budgetering, genomförande, redovisning, utvärdering etc. ter sig trots allt som det naturligaste alternativet. De krav på samordning som bör gälla för de aktuella myndigheterna kan enligt den särskilde utredaren tillfredsställas utan några omfattande institutio- nella förändringar. En uppenbar förbättring som skulle kunna göras i Riksre- visionens arbete är om svenska riksdagsledamöter deltog när organisatoriska lösningar för att stärka parlamentets kontrollmakt presenteras i samarbetslan- dets parlament. En sådan medverkan kan naturligtvis komma till stånd utan att finansieringen och de allmänna formerna för utvecklingssamarbete på något sätt behöver förändras. Utredningen delar den särskilde utredarens uppfattning att det är möjligt att samordna internationella utvecklingsaktiviteter som genomförs av riksda- gen eller underställda myndigheter oavsett vilket av ovanstående 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET alternativ man väljer. Att skulle sammanföra samtliga dessa verk- samheter med de partianknutna organisationernas och hantera allt under ett eget gemensamt anslag förefaller inte lämpligt. Det är naturligare att utnyttja de administrativa resurser som redan finns inom t.ex. Sida och andra myndig- heter för planering, genomförande och utvärdering. De krav på autonomi gentemot myndigheter under regeringen som och dess myndigheter rimligen kan hävda bör kunna tillgodoses genom tydliga krav och restriktio- ner i de beslut som fattar i anslutning till statsbudgeten. 5.7.3 Internationell samverkan och kontakter Målet för internationell samverkan och kontakter är att ska utväxla kunskaper och erfarenheter med systerorganisationer i andra länder till nytta för den egna verksamheten samt för att bidra till den internationella utvecklingen av offentlig revision. uppger att syftet med det bilaterala och multilaterala utby- tet som deltar i ska vara till nytta för hela . Besöksutbytet ska förutom att bidra till utvecklingen av och den parlamentariska kontrollen i även bidra till utvecklingen av na- revisionsorgan och parlamentarisk kontroll i andra länder. Utredningen anser att den omfattning och inriktning som den internationel- la samverkan har haft med andra revisionsorgan inom INTOSAI och i liknan- de sammanhang förefaller rimlig. Den internationella samverkan som sker har karaktären av sedvanligt professionellt utbyte mellan systerorganisationer och är som utredningen ser det en uppgift för ledning att även framgent besluta om. Revision av internationella organisationer ska ske i enlighet med god revi- sionssed. Målet är att genom revision ska bidra till god resurs- användning, effektiv förvaltning och ökad insyn i internationella organisatio- ner där är medlem. Av verksamhetsplanen framgår att ska vara ex- ternrevisor i de internationella organisationer där uppdragen som externrevi- sor fördelas genom rotation samt de nordiska institutioner som granskar i enlighet med domicillandsprincipen. bedömer att uppdrag som fördelas genom anbud kan bli aktuella först därefter. Det ses som värdefullt för myndigheten och dess medarbetare att kunna få erfarenheter från praktiskt revisionsarbete utanför . Revisions- insatserna har bidragit till ökad effektivitet och mer utvecklad redovisning i de granskade organisationerna. Dessutom har som medlemsland fått högre status i organisationen och dess medlemsländer. Att granska internatio- nella organisationer ligger också väl i linje med att svensk offentlig revision spelat en framträdande roll i utvecklingen av gemensamma 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 revisionsstandarder m.m. Att svarat för omfattande bidrag till multi- nationella organisationer har varit ett annat motiv till granskning. har möjlighet att delta i anbudsgivningen när revision av ett internationellt organ upphandlas i konkurrens. Arbetet blir då avgifts- finansierat. Inom finns ett intresse för sådana uppdrag, efter- som de ger internationell erfarenhet och anses allmänt kompetenshöjande. Man är dock bunden av kostnadstäckningskravet vid anbudsgivning. För myndigheter under regeringen gäller att full kostnadstäckning ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagda verksamheter, om inte regeringen beslutar annat. För att få full kostnadstäckning i verksamheten ska myndighe- ten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rättvisande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten indirekt för med sig. För tjänsteexport gäller krav på lönsamhet enligt tjänsteexportförordningen, oav- sett med vilket stöd myndigheten bedriver verksamheten, om inte regeringen har beslutat något annat ekonomiskt mål. När det gäller internationella utvecklingssamarbete har finansutskott gjort följande uttalande: Mot bakgrund av vad såväl som framhållit finns det enligt finansutskottets mening anledning att understryka att den internationella verksamheten inte får bedrivas på ett sådant sätt att den inskränker möjligheter att bedriva re- vision av statliga myndigheter. De internationella uppdragen bör utföras med full kostnadstäckning från uppdragsgivarna, och myndighetsanslag bör således inte användas för att täcka overheadkost- nader för den internationella uppdragsverksamheten. Detta bör framgå av det anslagsdirektiv som riksdagsförvaltningen utfärdar.30 Tilldelningen av uppdrag inom internationella organisationer förefallar dock inte styras enbart av objektiva kriterier som kvalitet och pris. Andra förhål- landen som inte kan påverka tycks ha haft avgörande inverkan på vilka revisionsorgan som fått uppdraget att revidera organisationerna. Som utredningen ser det borde den svenska ha en kompara- tiv fördel jämfört med många andra revisionsmyndigheter genom en lång och bred erfarenhet av effektivitetsrevision både i och i ett flertal samar- betsländer. Den årliga revisionen utgör grunden i granskningen, men effekti- vitetsrevisionen är en komponent som borde kunna ge ett mervärde i den granskning som skulle kunna utföra. 30 betänkande 2003/04:FiU2. Utredningens bedömning: Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisionsverksamheten med kvalificerade metod- och sak- kunskaper inom de ämnesområden som ledamöterna i rådet representerar och tillför viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Det vetenskapliga rådets verksamhet bör, enligt utredningen, fortsätta enligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som redovi- sas. Enligt utredningens mening bör regelbundet följa upp rådets verksamhet.