frsrdg · GW04RS4 · 2009-06-01 00:00:00 — I pilotförsöket deltog parlamenten i alla medlemsländer utom (saknar järnvägar), (parlamentet upplöst i samband med val) och . I och deltog bara den ena av kamrarna. I det första egentliga försöket hade endast nio medlemsstater deltagit då tidsfristen gick ut, men därefter tillkom åtta. deltog inte på grund av riksdagsvalet . Vid tidsfristens utgång för det andra försöket hade nio länder lämnat in en rapport, men därefter inkom rapporter från ytterligare elva länder, däribland . Deltagandet i det tredje försöket uppgick vid tidsfristens utgång till 20 länder, bl.a. . kom tre länder till. I det fjärde försöket deltog 13 länder med avrapportering inom tidsgränsen. Ytterligare 13 kom in försent på grund av sommaruppehåll. För det senaste försöket föreligger ännu inte någon rapport från Cosac. Om man ser till det totala deltagandet i de egentliga försöken är tendensen stigande, från 17 till 26 länder. Men man kan notera att på grund av sommaruppehåll i parlamenten var det många länder som skickade in rapporter om deltagande i det första och fjärde försöket först efter tidsfristens utgång. Tidsfristen hade ju ingen betydelse eftersom det rörde sig om ett försök. I de allra flesta av parlamenten har motsvarigheten till vår spelat en huvudroll i subsidiaritetsgranskningen, antingen så att den ensam står för granskningen eller så att den har en samordnande/överordnad roll i förhållande till fackutskotten. I drygt hälften av parlamenten har fackutskotten deltagit i processen. Såvitt framgår av det senaste genomförda och avrapporterade försöket är det bara i den belgiska senaten och i deputeradekammare som uppgiften har skötts helt och hållet av ett fackutskott. För svensk del prövades aldrig den modell för subsidiaritetsgranskningen som () föreslog fullt ut, men i pilotförsöket deltog förutom två fackutskott också KU i enlighet med modellen. (För en översikt av den föreslagna modellen se figuren på s. Å andra sidan var det bara i det försöket som ett av de deltagande fackutskotten (trafikutskottet, det andra var lagutskottet) kom till slutsatsen att de prövade utkasten till direktiv delvis stod i strid med subsidiaritetsprincipen. Enligt den föreslagna modellen var KU:s prövning i sådana fall obligatorisk. Men enligt modellen kunde också KU på eget initiativ pröva alla utkast. Detta skedde emellertid inte. Inte heller gavs i försöken ledamöterna möjlighet att anmäla ett utkast till subsidiaritetsgranskning i KU, vilket hade föreslagits av RDK. I de fyra andra försök som deltagit i har subsidiaritetsprövningen gjorts endast av ett fackutskott trafikutskottet i fallet inre posttjänster, justitieutskottet i frågan om åtgärder mot terrorism, arbetsmarknadsutskottet när det gällde anti-diskrimineringsdirektivet och socialutskottet i frågan om organtransplantation. Regeringarna i alla länder har med några få undantag varit involverade i de parlamentariska organens subsidiaritetsgranskning. I fanns det faktapromemorior från regeringen i alla de fem försöksfrågorna innan försöket var avslutat. I två fall förelåg faktapromemorior innan försöket hade påbörjats; i de övriga tre kom en faktapromemoria medan försöket pågick. I alla frågorna lämnades också muntlig information från till utskotten vid slutna utfrågningar. Denna information var inte alltid begränsad till subsidiaritetsfrågan. Utgången av prövningen blev i de flesta försöksfrågorna att ett övervägande flertal av parlamenten ansåg att utkastet (utkasten) inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Bara i ett fall var meningarna starkt delade, och det var i pilotförsöket, tredje järnvägspaketet. Drygt en tredjedel av parlamenten ansåg att ett eller flera av de prövade direktiven stred mot subsidiaritetsprincipen. I ansåg TU att två av direktiven var oförenliga med denna princip. Men KU som hade att fatta det slutliga beslutet eftersom ingen kammarbehandling förekom ansåg att bara ett av direktiven inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen. I de andra försöken som deltog i har respektive fackutskott ansett att inget brott mot subsidiaritetsprincipen förelegat. Däremot ställde sig JuU i förslaget om bekämpande av terrorism tveksamt till om de åtgärder som skulle vidtas stod i proportion till de mål som skulle uppnås, dvs. ett möjligt brott mot proportionalitetsprincipen. Beträffande detta förslag ansåg en minoritet (v och mp) inom JuU att det stred mot både subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Rapporterna från de nationella parlamenten innehåller också redovisningar av de problem som de haft vid subsidiaritetsprövningen. Ett återkommande problem i granskningen är att man anser att kommissionen inte tillräckligt ingående motiverat förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Från svensk sida fanns den kritiken i fråga om tredje järnvägsdirektivet och anti-diskrimineringsdirektivet. I det senare fallet ansåg AU att målen med de föreslagna åtgärderna inte hade utvecklats tillräckligt. I de andra tre försöken har de berörda riksdagsutskotten förklarat sig nöjda med motiveringens utformning. En annan vanlig kritik var att tidsfristen var för kort. Ändå förlängdes den i enlighet med Lissabonfördragets regler från och med det försök som gällde åtgärder mot terrorism. I det fallet och också i det senaste försöket inföll dock i många parlament, inklusive det svenska, ett juluppehåll . I försöket med åtgärder mot diskriminering löpte åttaveckorsperioden i och i de flesta andra parlament. Bara fyra av de deltagande kamrarna hade inga klagomål mot tidsfristen i detta fall. Ett problem som framhållits av är svårigheten att skilja subsidiaritetsgranskningen från en granskning av sakinnehållet i förslagen. Problemet omnämns i samband med två av försöken, pilotförsöket (tredje järnvägspaketet) och det tredje (åtgärder mot terrorism). I det senast genomförda försöket (organtransplantation) var i varje fall för del beträffande de andra länderna föreligger ännu ej uppgifter problemen mindre utom vad beträffar tidsfristens förläggning (se ovan). Skälen för unionsåtgärder ansågs ha redovisats klart och tydligt av kommissionen. Det var heller inga svårigheter att koncentrera behandlingen på subsidiaritetsfrågan. Information från andra parlament hade funnits att tillgå på IPEX. Från svensk synpunkt framstår detta försök som det mest lyckade. 2008/09:RS4 BILAGA 6 deltagande i EU:s beslutsprocesser överväganden och förslag 2008/09:RS4 BILAGA 6.1 Inledning Utgångspunkten för utredningens överväganden är de förslag som lämnades av () till riksdagsstyrelsen (framst. 2005/06:RS3 s. 5864, 193200). Förslagen baserades på det konstitutionella fördraget som hade undertecknats i men som aldrig trädde i kraft. Det är små skillnader mellan det konstitutionella fördraget och Lissabonfördraget i de avseenden som är aktuella här (de nationella parlamentens roll). När det gäller subsidiaritetskontrollen utsträcks tidsfristen för parlamentens behandling av utkasten till lagstiftningsakter . Vidare kan en kritik från en majoritet av parlamenten av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ett visst fall få vidare konsekvenser än att kommissionen måste ompröva utkastet. Slutligen har det i Lissabonfördraget tillkommit en möjlighet för de nationella parlamenten att stoppa en föreslagen övergång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet på en del av det familjerättsliga området. För deltagande i beslutsfattandet inom EU enligt Lissabonfördraget måste nya procedurer skapas när det gäller två typer av ärenden inom EU. Den ena och utan tvekan vanligaste ärendetypen är utkasten till lagstiftningsakter där ska kontrollera subsidiaritetsprincipens tillämpning. Den andra ärendetypen är fördragsändringar. När fördragsändringar sker med det förenklade förfarandet kan lägga in sitt veto. När de sker enligt det ordinarie förfarandet ska utse företrädare i det konvent som ska bereda förslagen. I direktiven till utredningen sägs att den bör bedöma om RDK:s förslag bör revideras. Direktiven framhåller att en utgångspunkt för utredningen bör vara att inte skapa särregleringar för hanteringen av dessa frågor i större utsträckning än nödvändigt. Mot denna bakgrund har utredningen strävat efter att förenkla det ganska komplicerade förfarande som RDK föreslog för subsidiaritetsprövningen och prövningen av fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet. En förenkling får dock inte gå ut över grundligheten i prövningen eller hänsynstagandet till minoriteter i . En samlad beskrivning av RDK:s förslag finns i 2008/09:URF2 (arbetspromemoria 3). Här återges en grafisk framställning av förslaget som hämtats från denna PM. FIGUR 2 FLöDESSCHEMA öVER RIKSDAGSKOMMITTéNS FöRSLAG TILL SUBSIDIARITETSKONTROLL 6.2 Subsidiaritetskontrollen Som framgått tidigare ges de nationella parlamenten i Lissabonfördraget en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. I fördraget beskrivs denna princip på följande sätt (FEU art. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv kompetens, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken. För övriga områden inom unionssamarbetet gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Det gäller bl.a. den inre marknaden, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Utredningen har närmare angett de områden där subsidiaritetsprincipen är tillämplig respektive inte tillämplig (se s. 33 f.). Utredningen delar uppfattning att prövningen av frågan om ett lagstiftningsförslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen i huvudsak inte är att beteckna som en laglighetsprövning utan en lämplighetsprövning. Självfallet måste en laglighetsprövning göras när det gäller den rättsliga grunden för förslaget. För att en subsidiaritetsprövning över huvud taget ska bli aktuell måste förslaget gälla något av de lagstiftningsområden där lagstiftningsmakten är delad mellan EU och medlemsstaterna. Endast på dessa områden ska en subsidiaritetsprövning ske. I denna prövning, särskilt när den läggs i händerna på en politisk församling som ett nationellt parlament, blir det med nödvändighet lämplighetssynpunkter som dominerar. Denna prövning bör dock inte innehålla ett ställningstagande till om den föreslagna åtgärden ska företas eller inte utan endast om den bör ske på unionsnivå eller på någon nationell nivå. Den försöksverksamhet som bedrivits (se8 39 f.) har visat att det ibland funnits problem med att skilja dessa båda frågor från varandra. Det finns därför anledning att erinra om den metod som redan från subsidiaritetsprincipens införande i varit vägledande för dem som ska tillämpa principen. Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nej ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är ja ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemskapsnivå? Inledningsvis är det alltså för att kontrollera att subsidiaritetsprincipen följs som lagstiftningsinitiativen behandlas av . Enligt utredningens mening är det dock positivt om subsidiaritetsgranskningen av förslaget kan fungera som ett incitament för utskotten att tidigt starta granskningen i sak av förslaget. Utredningens bedömning att subsidiaritetstestet huvudsakligen är en lämplighetsfråga leder till slutsatsen att det utskott som besitter den sakliga kompetensen på det område som förslaget gäller är bäst skickat att också göra subsidiaritetsprövningen. Denna slutsats leder också till att utredningen till skillnad från RDK inte anser att ska behandla varje utkast till lagstiftningsakt där fackutskottet ansett att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen. Inte heller anser utredningen att om det beredande utskottet kommit till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast inte strider mot subsidiaritetsprincipen på eget initiativ ska kunna göra en subsidiaritetsprövning och föreslå kammaren att ett motiverat yttrande avges till kommissionen eller annan förslagsställare inom EU. Försöksverksamheten visar att den förhållandevis korta tid av som står till förfogande för behandlingen av utkasten kan vålla problem, om behandlingen är för utdragen. Även detta talar enligt utredningens mening för att koppla bort från subsidiaritetsprövningen (utom förstås vad gäller utkast på KU:s eget beredningsområde). är det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden. får anses vara det utskott som är bäst lämpat att utföra denna uppgift. Utskottet kan fylla det av RDK utpekade behovet av ett organ med ett s.k. helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Ett lämpligt tillfälle för KU att redovisa sin uppföljning för hela är i samband med behandlingen av den rapport som kommissionen avger om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inom EU (rapporten lagstiftning) och som också går till de nationella parlamenten. En remiss till KU kan också aktualiseras om ett utskott, vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall, känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis. RDK föreslog att någon motionsrätt inte skulle gälla på lagstiftningsinitiativen från EU. Detta anser utredningen riktigt med hänsyn till att behandlingen av dessa utkast inte ska gälla sakfrågan utan tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Däremot hade RDK tänkt sig att en enskild ledamot skulle ha rätt att anmäla till att han eller hon ansåg att ett utkast stred mot subsidiaritetsprincipen. KU hade då att pröva frågan, men ett beslut att avslå en anmälan skulle ligga hos KU självt och behövde inte motiveras. Syftet med denna anmälningsrätt var att få till stånd en prövning av subsidiariteten i KU oavsett vilket resultat det beredande utskottet skulle komma till. I den modell som utredningen föreslår finns detta behov eftersom det beredande utskottet som har förslagsrätten i kammaren alltid ska göra en subsidiaritetsprövning. När utskotten genomför sin kontroll av subsidiariteten är det enligt utredningens mening viktigt att detta sker i nära kontakt med regeringen som vid behov ska informera utskottet om sin bedömning. Initiativet till informationen bör komma från det beredande utskottet. Som framgick ovan har utskottet att först avgöra om lagstiftningsutkastet över huvud taget aktualiserar en subsidiaritetsprövning. Om inte detta är fallet eller om utskottet redan vid en preliminär bedömning finner det odiskutabelt att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen, behöver man inte begära att någon information lämnas från regeringen. Om information ska lämnas måste detta ske så snabbt som möjligt på grund av åttaveckorsfristen. Enligt utredningen ska regeringen lämna information om sin bedömning från den dag då utskottet begär det. Så sker i . Som framgått tidigare ska de nationella parlamenten enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter. Denna bestämmelse tar naturligtvis i första hand sikte på EU-stater som har en federal struktur eller regioner med vidsträckt självstyrelse. För vår del görs det när det gäller föreskriftsrätt ingen skillnad mellan kommuner på regional och lokal nivå. En föreskriftsrätt föreligger för både kommuner och landsting på områden som avser bl.a. hälsoskydd, miljöfarlig verksamhet, renhållning, naturvård, allmän ordning och trafik. Oavsett om bestämmelsen i protokollet ska anses tillämplig hos oss eller ej vill utredningen liksom RDK framhålla att de kommunala och regionala nivåerna har en viktig roll att spela i bedömningen av subsidiaritetsfrågorna. Normalt kan man, som RDK framhåller, förvänta sig att partier har kontakter med sina kommunala och regionala partiorganisationer och den vägen skaffar sig information om eventuella subsidiaritetsproblem ur och regional synvinkel. Självfallet svarar varje parti självt för dessa kontakter. Utredningen vill liksom RDK vidare framhålla att det också kan vara aktuellt med kontakter mellan Kommuner och Landsting (SKL) och utskott. Initiativet till kontakterna kan tas från endera hållet. Det ligger enligt utredningens mening i alla berörda parters intresse att kontakterna präglas av generositet och öppenhet. Det finns dock inga skäl att reglera kontakterna med SKL i särskild ordning. Om utskottet vid sin slutliga bedömning kommer till slutsatsen att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen, dvs. att inget motiverat yttrande ska avges till EU, ska inte utskottet behöva anmäla detta på något annat sätt till kammaren än genom ett protokollsutdrag. Däremot ska ett förslag till ett motiverat yttrande underställas kammarens prövning. Utredningen har kommit fram till att det ska räcka med att en minoritet av fem ledamöter i utskottet står bakom ett förslag till ett sådant yttrande för att det ska gå vidare till kammaren för beslut. RDK föreslog ett sådant minoritetsskydd när det gällde att få till stånd en subsidiaritetsgranskning i KU. Däremot innehöll inte förslaget något motsvarande minoritetsskydd i KU i syfte att åstadkomma en behandling i kammaren. Vi har dock ansett att man även i vår modell bör ge en minoritet rätten att få till stånd ytterligare en prövning av subsidiaritetsfrågan. Den får då tillgodoses genom en kammarbehandling som naturligtvis inte kan bli så grundlig som en utskottsbehandling. Om t.ex. nya omständigheter eller ändrade ställningstaganden kommer fram i kammarbehandlingen kan dock en återremiss till det beredande utskottet eller en remiss till ett annat utskott komma i fråga. För återremiss krävs en tredjedel av de röstande och för remiss till ett annat utskott enkel majoritet (4 kap. 10 § RO). Ett ytterligare skäl för att kammarbehandla ett minoritetsförslag är att det givetvis händer att utskottsmajoriteten i det aktuella fallet inte överensstämmer med kammarens majoritet. RDK föreslog också ett mer vidsträckt minoritetsskydd. Om 115 ledamöter begär att KU avger ett förslag till ett motiverat yttrande i en viss fråga till kammaren skulle KU vara skyldigt att göra det. Samma minoritet skulle också kunna få till stånd ett avbrytande av ett uppehåll i kammararbetet, t.ex. sommaruppehållet. Därmed skulle man garantera att frågan blev prövad i kammaren inom tidsfristen som då var . Om detta förslag skulle överföras på den modell som föreslagits här skulle minoritetens begäran om förslag till motiverat yttrande riktas till det beredande utskottet. Utredningen anser dock att den föreslagna minoritetsrätten i detta utskott att föra ärendet vidare till kammaren är tillräcklig. För att kunna iaktta en tidsgräns är det möjligt att tvingas avbryta ett sammanträdesuppehåll för att behandla ett lagstiftningsutkast. Men risken för att detta ska inträffa har minskat i Lissabonfördraget jämfört med det konstitutionella fördraget eftersom tidsfristen utsträcks . Dessutom har kommissionen informellt förklarat sig beredd att räkna bort från tidsfristen. Den prövning av subsidiaritetsprincipen som utredningen uppehållit sig vid är den prövning som sker innan behandlingen av lagstiftningsakten på allvar påbörjats inom EU. Det är viktigt, som RDK också framhållit, att genom det berörda utskottet också följer subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har avgett ett motiverat yttrande i frågan är det särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas. Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter i subsidiaritetsfrågan beaktats av EU:s institutioner kan det finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen ger de nationella parlamenten möjlighet att via sina regeringar väcka ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits (se vidare 2008/09:URF2 arbetspromemoria 4). Som RDK påpekat kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Således ändrar den nya bestämmelsen inte mycket på faktiska möjligheter att agera i syfte att få till stånd en prövning i domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas enligt vanliga regler, dvs. antingen genom motion eller genom utskottsinitiativ. Att fatta ett sådant beslut i någon annan form än ett tillkännagivande är främmande för svensk riksdagsrätt. Regleringen av subsidiaritetskontroll sker i en ny paragraf i RO, 10 kap. 6 §. 6.3 Deltagande i konvent enligt det ordinarie förfarandet för fördragsändringar Lissabonfördraget innebär att framtida fördragsändringar normalt ska förberedas av ett konvent med representanter för bl.a. de nationella parlamenten. I de konvent som hållits (om stadgan för grundläggande rättigheter samt det s.k. framtidskonventet) har riksdagsstyrelsen utsett ledamöterna, två ordinarie och två suppleanter. RDK föreslog att riksdagsstyrelsen även i fortsättningen skulle utse företrädare. Utredningen anser att valet av representanter i framtida konvent är ett val av så stor vikt att det bör ske i kammaren. På detta sätt markeras tydligare att de valda riksdagsledamöterna företräder och är redovisningsskyldiga inför hela . Detta bör också komma till uttryck på det sättet att en rapporteringsskyldighet till införs. Konventsrepresentanterna ska efter viktigare sammanträden med konventet lämna information till kammaren och svara på frågor från ledamöterna. Utredningen föreslår att valet i huvudsak sker enligt de allmänna regler för val som finns i 7 kap. RO. Valet ska således beredas av valberedning (2 §). Det ska vara proportionellt och normalt ske med gemensam lista (3, 4 §§). Sker det med slutna sedlar ska det kunna överklagas (5 §). Suppleanter ska utses till samma antal som ledamöterna uppgår till och tjänstgöra enligt de regler som gäller i allmänhet för suppleanter som väljs av (9, 10 §§). Konventsledamöter som lämnar eller utses till talman eller statsråd måste avgå från uppdraget. Den partigrupp som den avgångna tillhör ska anmäla efterträdare som talmannen förklarar vald (jfr 12 §). Om det sker ett riksdagsval som konventet arbetar ska konventsledamöterna avgå och ett nytt val äga rum efter riksdagsvalet. En reglering av valet och informationslämnandet finns i en ny paragraf i RO, 10 kap. 7 §. 6.4 Fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet m.m. Den s.k. passerellen tillämpas då har tagit initiativ till ett beslut att bemyndiga rådet att gå över från enhällighet till kvalificerad majoritet eller från ett särskilt förfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Initiativet ska översändas till de nationella parlamenten som vart och ett har möjlighet att stoppa initiativet . Samma procedur ska tillämpas på ett förslag från kommissionen till rådet att anta ett beslut där det anges vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för akter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.