frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Detta avfärdas i propositionen med motiveringen att det är som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne, dvs. samma ordning som gäller för val av JO. I propositionen föreslogs vidare att en riksrevisor inte får inneha anställning eller uppdrag som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. En riksrevisor får inte heller vara i kon- kurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Dessutom ska riksrevisorerna, på eget initiativ, till anmäla förhållanden som kan antas påverka uppdragets utförande. I propositionen föreslogs att mandatperioden för riksrevisorerna skulle vara utan möjlighet till omval. riktlinjer var sex eller . Motiveringen för en sjuårig period var behovet av kontinuitet och att ledning- en inte byttes ut alltför ofta. Förbudet mot omval motiverades på följande vis. Med en ordning som i vissa situationer tillåter omval öppnas möjligheten inte bara för att en riksrevisors handlande kan komma att dikteras av en strä- van att väljas på nytt, utan framför allt för att han eller hon riskerar att inte framstå som självständig i förhållande till . Dessutom föreslogs att vid det första valet av riksrevisorer skulle en väljas , en och en . Detta motiverades med värdet av en successiv förnyelse av myndighetsledningen så att det alltid skulle finnas någon i ledningen med erfarenhet av granskningsverksamheten. Det kan också vara en fördel att inte alla riksrevisorer väljs vid samma , an- förs det i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen föreslog en komplettering av behörighetskraven för riksrevisorerna. Enligt utskottet skulle en riksrevisor inte heller få utöva verksamhet som kan påverka hans eller hennes själv- ständiga ställning. Utskottet föreslog dessutom inrättandet av en löner och andra anställningsförmåner.39 godkände, med tillägg och ändringar, förslagen i propositionen. 2001/02:190, s. 113. 2002/03:KU12. I regeringsformen (RF 12:7) föreskrivs att leds av tre riksrevi- sorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vidare får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummel- se. Av riksdagsordningen (RO) framgår att bereder ärenden avseende val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget samt åtal mot riksrevisor. Riksrevisorerna väljs var för sig och uppdraget löper . En riksrevisor kan inte väljas om. Vidare föreskrivs att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning och att bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. I riksdagsordningen föreskrivs även de formella krav som gäller för uppdraget som riksrevisor. En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad närings- förbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. får skilja en riksrevi- sor från uppdraget på begäran av . Om en riksrevisor avgår , ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. Riksrevisorerna har beslutat att genomföra vissa omför- delningar av arbetsuppgifterna. I framställning 2005/06:RRS28 föreslog de vissa förtydliganden om vilka beslut de ska fatta gemensamt i gransknings- verksamheten och vilka beslut som ska fattas självständigt samt vad som ska redovisas i granskningsplanen. Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte konstitu- tionsutskottet delvis riksrevisorernas förslag med vissa ytterligare förtyd- liganden.40 Utskottet betonade att man inte kan ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemen- samt. Därför ska riksrevisorerna besluta var för sig, efter samråd med var- andra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha inom respektive granskningsområde. beslutade enligt förslag vilket innebar att de paragrafer i instruktion41 som reglerar beslutsbefogenheter fick följande lydelse. 4 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsom- råden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skall ha. De skall samråda med varandra. 2006/07:KU6, s. 12. 41Lag (2002:1023) med instruktion för . Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning skall re- dovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 5 § Riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som skall gälla för den egna verksamheten och som inte skall beslutas av riksdags- förvaltningen () 7 § Genom arbetsordning eller särskilda beslut får riksrevisorerna föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid myndigheten. Sammanfattningsvis beslutar således riksrevisorerna gemensamt om -fördelningen av granskningsområden mellan sig, -verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladmi- nistrativa föreskrifter samt om -den årliga rapporten. Var för sig beslutar riksrevisorerna -inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha (efter samråd med varandra) och -i sina granskningsärenden. För riksrevisorernas gemensamma beslut gäller en kollegial beslutsordning som innebär att den riksrevisor som svarar för den administrativa ledningen för ordet vid sammanträde med riksrevisorerna. Om han eller hon inte är närvarande vid sammanträdet, förs ordet i första hand av den som har varit riksrevisor längst tid och i andra hand av den som är äldst. Som riksrevisorer- nas mening gäller den som två enar sig om eller, vid lika röstetal, ordföran- dens mening. I arbetsordning har riksrevisorerna fastställt riktlinjer för myndighetens organisation, chefsansvar, beslutanderätt m.m. 42 I 12 § revisionslagen föreskrivs att de viktigaste iakttagelserna ska samlas i en årlig rapport. 6.3 Ledningsformer i några andra länder Internationellt förekommer olika ledningsformer vid de statliga revisions- myndigheterna. Förenklat kan dessa delas in i system där ledningen utgörs av en riksrevisor och i system där ett kollegium fattar besluten. Kollegier är vanligast förekommande i länder där revisionsmyndigheten utgörs av en domstolsliknande revisionsrätt med rättslig funktion (, , , m.fl.). Kollegiestrukturer förekommer även i några andra länder där revisionsmyndigheten saknar rättslig funktion (t.ex. i , , , , ). Kollegiemodellen innebär vanligen att kollegierna fattar beslut i revisionsfrågor medan en ordförande eller ledande tjänsteman beslutar i organisatoriska och administrativa frågor och leder den dagliga verksamheten. I länder med enrådighetsstruktur leds revisionsmyndigheten vanligen av en riksrevisor, en president eller en gene- raldirektör (t.ex. i , , , , , Slo- venien) som fattar beslut i alla viktigare frågor som rör myndigheten. Nedan redovisas kortfattat några exempel på olika ledningsformer. Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av på förslag av statsrevisorerna och efter konsultationer mellan talmannen och vice talmännen. Riksrevisorn utses på livstid men kvarstår reellt i ämbetet fram till den obligatoriska pensionsåldern vid . Myndig- hetens oavhängighet garanteras i Rigsrevisorloven som även föreskriver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsre- visorerna kan avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn. () leds av en av utsedd riksrevisor (gene- raldirektör) med en mandatperiod . Generaldirektören kan återväljas. kan avsätta generaldirektören men endast till följd av grovt olämpligt uppträdande. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören. Generaldirektören beslutar självständigt i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår. Den nederländska revisionsrätten (Algemene Rekenkamer) leds av tre riksre- visorer i en styrelse. Riksrevisorerna kommer från de tre största partierna i parlamentet och utses på livstidsförordnanden. Riksrevisorerna läser alla rapporter och fattar alltid gemensamma beslut. En av riksrevisorerna står alltid som ansvarig för den enskilda granskningen. Det kollektiva beslutet är ett försök att förebygga att granskningarna får en särskild politisk inriktning. De diskussioner som riksrevisorerna har kring granskningarna protokollförs inte. Under riksrevisorerna finns en generalsekreterare som leder personalen och den dagliga verksamheten. Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses i taget och tillträder året efter val till . beslutar även vem av riksrevisorerna som skall vara ordförande respektive vice ordförande. Ordföranden i kollegiet är chef för och leder dess dagliga verksamhet. Samtliga riksrevi- sorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och repre- senterar olika partier i . Alla ärenden som formellt överlämnas till ska behandlas av kolle- giet som beslutar om rapporter, arbetsordning och andra bestämmelser för myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är eniga. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt eller då en annan riksrevisor så kräver (ca ). Arbetsfördel- ningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna rikt- linjer som fastställs av kollegiet. (myndighetens högsta tjäns- teman) är sekreterare i kollegiet. I utredningens uppdrag ligger att analysera och utvärdera ledningsfunktion ur olika perspektiv. Att se över myndighetens interna orga- nisation och strukturer ingår inte i utredningsuppdraget. Vissa organisations- frågor kommer dock indirekt att aktualiseras i detta avsnitt i samband med att ledningsfrågorna diskuteras. I utredningens underlagsmaterial ingår förutom offentliga handlingar och mötesanteckningar även intervjuer med medarbeta- re vid och andra personer som av olika anledningar berörts av verksamhet. valde tre riksrevisorer för olika mandatperioder: , och . utsåg att svara för myndighetens admi- nistrativa ledning. Riksrevisorerna tillträdde sina uppdrag för att leda och medverka i uppbyggnaden av den nya myndigheten. ningen var, enligt årsredovisningen , att bygga upp en ny myndighet med en egen kultur och identitet baserad på erfarenheter och kompetens från revisorer och men med ambitionen att bygga en ny organisation från grunden. Ledningen av myndigheten skedde i olika typer av ledningsforum som utvärderades och anpassades efter verk- samhetens krav43. Inledningsvis förekom såväl intern som extern kritik av chefsrekryteringen till , bl.a. från ledamöter i . Man ifrå- gasatte bl.a. kompetensen hos några av riksrevisorerna och menade att dessa saknade erfarenhet av statlig revision, särskilt effektivitetsrevision. Det bör i sammanhanget påpekas att den kravprofil på en riksrevisor som lade fram i sitt förslag44 utgick från en riksrevisor som chef för myndigheten. När senare landade i beslutet om tre riksrevisorer fördes ingen diskussion om vilken kravprofil dessa skulle svara emot. Kritiken gällde även jävsfrågor vid en rekrytering och att ingen medarbeta- re från revisorer tillsattes på någon chefsposition. Medarbetare som arbetat vid revisorer eller () förvånades över att ledningen, som det sägs, till stor del negligerade erfaren- heterna från de tidigare revisionsmyndigheterna och att den i stället betonade nödvändigheten att bygga upp något helt nytt.45 Frågan om arvet efter Riks- dagens revisorer och RRV kommer utredningen att behandla i sitt slutbetän- kande i ett avsnitt om effektivitetsrevisionens inriktning. organiserades i sex avdelningar för effektivitetsrevision och sex för årlig revision. Dessutom fanns tre specialfunktioner, en för metod och kvalitet, en för internationell verksamhet samt en för bolag och särskild granskning. Stödfunktioner för personaladministration, informationsverksam- het, ekonomiadministration, IT samt för rättsliga frågor inrättades. Riksrevi- sionens första organisation fick följande utseende. 43Riksrevisionens årsredovisning för , s. 9. 441999/2000:RS1, s. 42. 45Uppgifter från intervjuer med medarbetare vid , m.fl. personer. 6 MYNDIGHETENS LEDNING 2008/09:URF1 De första externa tecknen på att det skulle finnas problem i ledningsorganisation framkom i en attitydundersökning som genomfördes bland personalen . Undersökningen, som genomfördes av , behandlade bl.a. ledningsfrågor. Den sammanfattande analysen visade att framförallt lednings- och styrningsfrågor fick otillfredsställande värden. Av undersökningen framgår att förtroendet för ledningen är mycket lågt och att de anställda i låg utsträckning känner förståelse för de beslut som fattas av 3R (riksrevisorerna)46. Vidare sägs att riksrevisorerna inte ställer tydliga krav på organisationen, att kommunikationen mellan riksrevisorerna och medarbetarna inte är bra, att informationen i allmänhet från riksrevisorerna inte är bra och att organisationsstrukturen inte fungerar väl. En ofta återkom- mande synpunkt är att det tillsätts alltför många informella arbetsgrupper i olika frågor vilket medför oklarhet om ansvarsfördelningen, vem som fattar beslut och vad beslutet innehåller. Detta anses av medarbetarna avspegla en otydlighet hos riksrevisorerna som gör att deras beslutskompetens ifrågasätts. Utifrån undersökningsresultatet fördes diskussioner inom myndigheten med syftet att ta fram avdelningsspecifika handlingsplaner. En parts- sammansatt grupp tog fram en central åtgärdsplan som riksrevisorerna fattade beslut om . Attitydmätningen följdes upp i en ny mätning år 46 : Attitydmätning 2004, , s. 1. 2005 som gav ett likartat resultat i fråga om lednings- och styrfrågorna skillnaderna mellan undersökningsresultaten är marginella. har ingen attitydmätning genomförts. I förarbetena till riksrevisionsreformen anfördes att det ligger ett värde i en successiv förnyelse av ledningen, främst det förhållandet att det i myndig- hetsledningen alltid finns någon med erfarenhet av granskningsverksamhe- ten47. Den nuvarande ordningen innebär skifte av riksrevisor vartannat eller . I de fall då en riksrevisor avgår kommer regelbundenhe- ten i successionsprocessen att rubbas eftersom en ny riksrevisor alltid tillsätts för en sjuårig mandatperiod. Det bör noteras att varje riksrevisor under sin mandatperiod inte enbart kommer att samarbeta med de två riksrevisorer som han eller hon börjar sitt uppdrag tillsammans med, utan med ytterligare två personer som utses . Sammantaget kommer varje riksrevisor att verka i tre olika ledningskonstellationer . En del av problemen med det tredelade ledarskapet accentuerades när det första skiftet av riksrevisor ägde rum . I det underlagsmaterial som ut- redningen inhämtat beskrivs svårigheterna som större än väntat. Det gäller främst ut- och infasningen av den avgående respektive tillträdande riksrevi- sorn. Flera medarbetare påpekar att den avgående riksrevisorn i slutet av sin period tappar i beslutskraft och får mindre möjlighet att driva en egen linje i princip- och organisationsfrågor. Möjligheterna och kanske intresset hos den avgående riksrevisorn att initiera nya granskningsprojekt begränsas eftersom ansvaret för dessa överförs till någon av de kvarvarande riks- revisorerna som i sin tur måste sätta sig in i nya projekt och granskningsom- råden. Ansvarsförhållandena blir oklara och bristen på kontinuitet skadar organisationen. Även infasningen av den tillträdande riksrevisorn tar 2001/02:190, s. 113. och kraft ur organisationen, sägs det; granskningsområden ska omfördelas och den tillträdande successivt lotsas in i den relativt komplicerade besluts- och arbetsprocessen. I underlagsmaterialet framförs synpunkter på en alternativ ordning där alla tre riksrevisorerna utses för en gemensam sjuårsperiod. Detta skulle innebära en omfattande förändring i organisationen men skulle däremellan, sägs det, skapa stabilitet och kontinuitet. Mot bakgrund av det nära och dagliga samarbetet mellan riksrevisorerna efterlyser dessa mer in- formation och större delaktighet vid tillsättningen av nya riksrevisorer. Dess- utom påpekas vikten av att riksrevisorerna tillsammans har en väl balanserad kompetensprofil. Det andra skiftet av riksrevisor ägde rum . Enligt de första reaktionerna från riksrevisorerna har detta skifte fungerat bättre och smidigare än det förra skiftet, bl.a. beroende på att den nya riksrevisorn kom in i organi- sationen och att det nu finns en fast ledningsgrupp i organisationen. Till följd av problemen i lednings- och styrfunktionerna och i successionspro- cessen genomfördes en omfattande organisationsförändring vid Riksrevisio- nen . Omorganisationen medförde en åtskillnad mellan strategis- ka frågor och operativ ledning vilket skulle skapa ökade förutsättningar för en effektiv verksamhet och ett ökat samspel mellan revisionsgrenarna48. En gemensam operativ ledning en s.k. strategisk ledningsgrupp skapa- des för all granskningsverksamhet, dvs. för både årlig revision och effektivi- tetsrevision. De tidigare tolv avdelningarna (sex för årlig revision och sex för effektivitetsrevision) sammanfördes i tre granskningsenheter inriktade på särskilda granskningsområden. I varje granskningsenhet sammanfördes båda revisionsgrenarna som ett led i ledningens strävan att öka samarbetet och synergieffekterna mellan de två professionerna. Syftet med den nya organisationen var dels att säkerställa stabila produk- tionsförutsättningar och organisatorisk effektivitet, dels att frigöra riksreviso- rerna från de dagliga administrativa frågorna till förmån för granskningsverk- samheten. I den strategiska ledningsgruppen ingick riksrevisorerna, gransk- ningschefen, bitr. granskningschefen samt överdirektören. De tre sistnämnda fick ansvaret för den dagliga, löpande kringverksamheten. Granskningschefen fick bl.a. ansvar för personal- och resursfördelning inom granskningsverk- samheten och överdirektören fick ansvar för staben, den internationella verk- samheten och de administrativa funktionerna. En separat ledningsgrupp ska- pades för granskningsverksamheten och en för de administrativa funktioner- na. En särskild enhet för planering och kvalitet (bl.a. för kvalitetssäkring av granskningsrapporterna) organiserades under granskningschefen. Inrättandet av de olika ledningsgrupperna innebar att nya beslutsnivåer infördes mellan 48 årsredovisning , s. 56. riksrevisorerna och medarbetarna. Den nya organisationen fick följande utse- ende. Parallellt med den linjeorganisation som fortfarande gäller finns även en program- och projektorganisation med respektive programansvariga och projektledare i spetsen. Därutöver finns särskilda processägare för årlig revi- sion, effektivitetsrevision och den årliga rapporten. I samband med omorganisationen införde riksrevisorerna en gemensam beredning av enskilda granskningsärenden. Motivet för detta var att de skulle kunna täcka upp för varandra vid frågor, hålla ihop vid eventuell kritik och vid succession kunna överta granskningsärenden inom en avgående riksrevi- sors område. Denna process innebär att var och en av riksrevisorerna läser samtliga granskningsrapporter, dvs. även granskningar som ligger utanför det egna granskningsområdet. Vidare innebär det att alla riksrevisorerna sitter med och har synpunkter vid olika genomgångar av enskilda granskningsären- den. Ur medarbetarnas synvinkel kan detta uppfattas som förvirrande och skapa osäkerhet om vems ord som egentligen gäller. Formellt är det dock en riksrevisor som är ansvarig och fattar beslut om granskningen i enlighet med myndighetens instruktion (4 §). Av utredningens underlagsmaterial framgår olika synpunkter på omorgani- sationen och dess resultat. En allmänt företrädd ståndpunkt är att omorganisa- tionen lett till att avståndet mellan riksrevisorerna och de enskilda medarbe- tarna ökat genom införandet av fler beslutsnivåer. har riksreviso- rerna fått mer tid för själva granskningsarbetet. Ur ett chefsperspektiv ses omorganisationen som en nödvändig åtgärd för att lösa de akuta problem som uppstod i samband med skiftet av riksrevisor och för att ge organisationen stabilitet och bättre kontinuitet i den löpande verksamheten. Bland medarbe- tarna finns de som menar att den nya organisationen skapat en komplicerad och långdragen beslutsprocess med otydliga ansvarsförhållanden och ineffek- tivitet som följd. Man uppfattar det som problematiskt att granska andra myn- digheters effektivitet när den egna organisationen inte svarar upp mot effekti- vitetskraven. Vissa anser även att sammanförandet av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen är till men för specialisering och kompetensut- veckling inom respektive revisionsform. Erfarenhet av och kompetens inom analytiskt utredningsarbete är något som flera medarbetare efterlyser hos chefsfunktioner på flera nivåer efter omorganisationen. Ur ett fackligt perspektiv påpekas att omorganisationen lett till att myndig- heten blivit mer svåröverskådlig och trögarbetad bl.a. beroende på införandet av en oproportionerligt omfattande ledningsstruktur med många nivåer. Den- na struktur bidrar till oklara ansvarsförhållanden vilket i sin tur ger ett otydligt ledarskap, anser den lokala 49. Mot bakgrund av de synpunkter som framförts i olika sammanhang om att skulle ha en omfattande och ineffektiv organisationsstruktur har () på utredningens uppdrag undersökt myn- dighetens overheadkostnader (OH-kostnader) för . OH-kostnadernas andel av en organisations totala kostnader utgör en viktig komponent i be- dömningen av en organisations effektivitet. Under förutsättning att kvaliteten i organisationens utgående prestationer inte förändras kan en minskning av OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna ses som ett tecken på ökad effektivitet. Resultaten av undersökningen redovisas i rapporten nens OH-kostnader (ESV 2008:33). totala kostnader för uppgick till 333 miljoner kro- nor. Fördelningen av kostnaderna på kärnverksamhet respektive OH framgår av följande diagram. 49 Förtydligande av . Skrivelse till utredningen från den lokala vid RiR . Källa: 2008:33. Undersökningen visar att har högre OH-kostnader än medianvärdet för normalmyndigheten. De samlade OH-kostnaderna utgjor- de av totala kostnader . OH-kostnaderna delas i undersökningen in i gemensam OH, mellan-OH och individuell OH. Till gemensam OH räknas övergripande styrning och ledning, central ekonomi- hantering och styrning, centralt personalstöd, bibliotek och informationsservi- ce, registratur och arkivering, kontorsservice, reception, allmänt juridiskt stöd, IT och lokalkostnader. Till mellan-OH räknas kostnader för framför allt chefer ute i linjen och administrativt stöd för dessa. De individuella OH- kostnaderna inbegriper medarbetarnas icke-operativa arbetstid, t.ex. plane- rings- och lönesamtal, avdelningsmöten och kompetensutveckling.