frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Målet för den årliga revisionen bör snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer gällande regelverk och att slipper rikta kritik. Det verkar vara en god ordning att utvecklar sina rutiner så att man vid myndigheter som följer internrevisionsförordningen försäkrar sig om att ett konstruktivt samarbete har etablerats mellan den ansvariga revisorn och internrevisionen. Det förefaller rimligt att i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels informera den berörda myndigheten om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på. 4.8.1 Finansiering med anslag kontra avgiftsfinansiering Vid () finansierades granskningen av vissa myndig- heters redovisning genom avgifter. Affärsverken, vissa myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering, de statliga bolagen och vissa stiftelser där verket utsåg revisor betalade avgifter för revisionen. Motivet för denna ordning var att organ som helt eller delvis finansieras genom avgifter ska bära den fulla kostnaden för sin revision. Den taxa som tillämpade vid avgiftsfinansierad revision beräknade verket utifrån budgeterade kostnader för denna revision med tillägg för den avgiftsfinansierade revisionens andel av de gemensamma kostnaderna för att uppnå full kostnadstäckning. beslutade att från ska ta ut avgifter för genomförd årlig revision av samtliga myndigheter, bolag, stiftel- ser och övriga organisationer samt för revisionen av årsredovisningen för staten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna för utförd revision (full kostnadstäckning). Avgifts- intäkterna ska tillföras statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbud- geten. Avgifterna disponeras således inte av . I det gamla RRV hävdades att avgiftskonstruktionen bidrog till att hämma samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Att delta i samarbetsprojekt eller att delta i gemensamma aktiviteter, informationsmöten etc. kunde för den årliga revisionen kortsiktigt leda till ett intäktsbortfall. Utredningens slutsats är att verksamhet såsom bör finansieras över anslag på statsbudgeten. Den ändrade finansierings- konstruktion som innebär att båda verksamhetsgrenarna finansieras med anslag har bidragit till att ett hinder undanröjts för samarbetet mellan verk- samhetsgrenarna. 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN Enligt utredningens mening bör myndigheterna även fortsättningsvis betala för sin revision. -Det skapar incitament för myndigheterna att hålla bokföring och räkenska- per i ordning och göra dem lätt tillgängliga för revisorerna. -Det skapar bättre konkurrensneutralitet för myndigheter som bedriver verk- samhet i konkurrens med privata företag. -En avgiftsbelagd revision skapar även ett kostnadstryck på den årliga revi- sionen vid . Ett omotiverat stort avgiftsuttag ger upphov till dialog mellan och den granskade myndigheten om gransk- ningens innehåll och omfattning. Det skapar en kostnadsmedvetenhet både hos revisorerna och vid myndigheten som bidrar till att revisionsinsatserna riktas mot de mest väsentliga områdena och där de största riskerna förelig- ger. 4.8.2 Samverkan mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen Konstitutionella skäl talar för att revisionen, såväl den årliga som effektivi- tetsrevisionen, bör ligga under . Det finns flera exempel på att sam- arbetet mellan de båda revisionstyperna kan vara befruktande och stärka revisionens ställning över huvud taget. Båda revisionsgrenarna har som upp- gift att svara för en oberoende granskning av statsförvaltningen med utgångs- punkt från vissa grundläggande värden som kan sammanfattas under följande rubriker: ordning och reda i statens finanser, god kontroll av offentliga medel, god hushållning med offentliga resurser, rättssäkerhet, öppenhet och insyn. finns det ett starkt behov av egen metodutveckling och anpassning till internationella och andra professionella standarder som talar för att profes- sionerna måste få möjlighet att utvecklas på egen hand utan hinder av var- andra. Se även vad utredningen redovisat i avsnitten 3.3.2 och 3.4.3 om effek- tivitetsrevisionens kännetecken. I revisionslagen görs också en tydlig åtskill- nad mellan effektivitetsrevision och årlig revision. Särskilda bestämmelser finns således för hur de två grenarna ska arbeta och rapportera. Lagstiftaren har uppdragit åt att bedriva två distinkt skilda typer av revi- sion. Skillnaderna kan ha betydelse för hur verksamheten bör styras och orga- niseras. Den årliga revisionen görs med viss regelbundenhet och styrs av myndighetsindelningen, medan effektivitetsrevisionen ofta är av engångska- raktär och det finns ett behov att även täcka in myndighetsövergripande frå- gor. Den årliga revisionen tar ut avgifter för sitt arbete. Planeringen av den årliga revisionen är mer förutsägbar, medan den för effektivitetsrevisionen är mer beroende av vad den ges för innehåll och inriktning. Detta har naturligt- vis betydelse för resursplaneringen och därmed sammanhängande frågor. Avrapporteringen, kvalitetsgranskningen och uppföljningsprocessen skiljer sig också åt i väsentliga avseenden. har på olika sätt försökt främja samarbetet mellan den årli- ga revisionen och effektivitetsrevisionen. Det framgår av hur organisationen 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN utformats och av olika policydokument. framhåller värdet av att ha ansvar för både årlig revision och effektivitetsrevision. Från lednings- nivån finns en uttalad positiv inställning till samverkan. De olika professio- nerna anses komplettera varandra. Ett antal genomförda effektivitetsgransk- ningar har påverkats av tillgången till gemensam information. Revisorerna i den årliga revisionen har större erfarenhet av att granska de finansiella doku- menten och ekonomiska frågor på detaljnivå, medan revisorerna vid effektivi- tetsrevisionen arbetar på ett mer övergripande plan. De senare kan på ett annat sätt välja olika problemställningar och fördjupa dessa. Revisorer med olika bakgrund kompletterar varandra. Utredningen konstaterar utifrån ESV:s intervjuer att samarbetet bedöms ha ökat , dock inte så mycket att man nått de mål som uppställts. Ett riktmärke har angetts för varje verksamhetsgren att avsätta av den totala arbetstiden för samarbete med den årliga revisionen respektive effekti- vitetsrevisionen. Man bör dock komma ihåg att en stor del av samverkan mellan revisionsgrenarna sker genom att man tar del av varandras information och rapportering. Denna informella samverkan fångas inte upp av tidsredo- visningen. Medarbetarundersökningarna ger dock alltjämt intrycket att sam- arbetet uppfattas som dåligt. Vid medarbetarundersökningen som genomfördes , dvs. före omorga- nisationen 2006, framkom att medarbetarna tycker att samarbetet inom Riks- revisionen som helhet och samarbetet mellan professionerna fungerade dåligt. av medarbetarna instämde i påståendet Samarbetet mellan de olika professionerna fungerar bra medan inte instämde. I den medarbetarundersökning som gjordes fanns inte samma fråga med. Ett mer allmänt formulerat påstående om att samarbetet fungerar bra mellan funktionerna/enheterna inom hela fick instämmande av , medan inte instämde i påståendet. Resultatet av den senare medarbetarundersökningen var inte känt när ESV lämnade sin rapport. Det är enligt utredningens uppfattning svårt att ange vad som är en rimlig nivå för samarbetet och kunna bedöma vilka effekter som uppnåtts till följd av samordningen. Än svårare är naturligtvis att kunna ha en uppfattning om vad som borde vara möjligt att uppnå genom ett ökat samarbete mellan effek- tivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Inte minst medarbetarundersök- ningarna visar att samarbetet mellan funktionerna uppfattas som dåligt. Det vore värdefullt om ytterligare kunde belysa vilket värde sam- arbetet har och även överväga hur det borde organiseras för att de båda verk- samheterna ska kunna utvecklas på det sätt som är bäst för respektive revi- sionsgren på lång sikt. Utgångspunkten bör dock alltjämt vara att de båda typerna av revision ska ligga inom . 4.8.3 Främjande eller kontrollerande inställning Inom den revisionella professionen har pågått en diskussion om i vilken grad revision bör vara kontrollerande och ska tydliggöra brister och fel i årsredovisningar eller om den bör vara främjande i syfte att förhindra att 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN fel och brister uppkommer i redovisningen. Personer som är kritiska till revi- sionens sätt att arbeta framhåller ofta revisorernas felfinnande inställning. I det senaste beslutet om revisionens inriktning som riksrevisorerna fattade görs uttalanden som kan uppfattas som ett uttryck för en mer främjande inställning. I en bilaga till beslutet sägs att god revisionssed inne- bär att revisorn ska kommunicera iakttagelser så snart det är möjlig för att revisionsobjektet ska kunna rätta felet. Utredningen delar denna uppfattning. Det är inget självändamål att avge revisionsberättelser med invändning. Målet för den årliga revisionen borde snarare vara att alla fel och brister ska rättas till av revisionsobjekten så att årsredovisningarna ger en rättvisande bild och följer gällande regelverk och att slipper rikta kritik. Riksrevi- sorerna konstaterar dock i riktlinjebeslutet att detta inte alltid är möjligt efter- som konsekvenser av fel inte alltid till fullo kan rättas i efterhand. 4.8.4 Samverkan mellan ansvarig revisor och myndigheters internrevision Det framgår bl.a. av vägledning för årlig revision att den årliga revisionen bör ge förslag till förbättringar av internrevisionens plan, att den ansvariga revisorn kan lämna förslag till insatser men att de därutöver inte bör påverka inriktningen av internrevisionens arbete. Vidare ska den årliga revisionen diskutera sin planering och riskbedömning med den interna revisionen. Av ESV:s rapport framgår att det finns internrevisorer som inte träffar de årliga revisorerna från och att de är missnöjda med det förhål- landet. Alla intervjuade menar att det finns ett mervärde av en väl fungerande samverkan. Inom är man medveten om att det finns ett behov att ut- veckla rutiner så att den årliga revisionen kan informera internrevisionen om vilka projekt och arbetsinsatser som effektivitetsrevisionen planerat utföra med koppling till den myndighet som internrevisionen är verksam vid. Utredningen vill framhålla att det är viktigt att de gemensamma resurserna utnyttjas på ett effektivt sätt och att det därför är angeläget att undvika dub- belarbete som betydelsefulla eller kritiska områden inte får lämnas ogranskade. Det verkar därför vara en god ordning att utveck- lar sina rutiner så att man försäkrar sig om att ett konstruktivt samarbete har etablerats mellan den ansvariga revisorn och internrevisionen. ESV:s undersökning visar att kostnaderna för årlig revision har ökat sedan tog över ansvaret för den årliga revisionen, men ökningen har totalt sett inte avvikit särskilt mycket från utvecklingen av prisbasbeloppet. Av det begränsade urval myndigheter som utredningen studerat närmare kan man ändå få intrycket att kostnadsutvecklingen över tiden för enskilda myn- digheter varierar kraftigt. Vissa myndigheter har fått kraftigt ökade kostnader; 4 DEN ÅRLIGA REVISIONEN några har fått lägre kostnader. Revisionen ska, i enlighet med god revisions- sed, endast lägga ned så mycket arbete som behövs låga kostnader kan tyda på bra ekonomiadministration hos objektet, höga kostnader på motsatsen. Detta är också ett motiv för att behålla avgiftsfinansieringen. En iakttagelse är att kostnaderna för årlig revision över huvud taget före- faller att kunna variera kraftigt från till ett annat. Det kan naturligtvis vara ett problem för mindre myndigheter där kostnaderna för den årliga revi- sionen är relativt sett större. Det förefaller rimligt att i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels informera den berörda myndigheten om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på. 4.8.6 Utformning av tidtaxan Att avgifterna varierar kraftigt kan upplevas som en onödig osäkerhet i myndigheternas budgetering och planering, i synnerhet för de mindre myndigheterna. Möjligen ger ESV:s undersökning belägg för att själva avgiftskonstruktionen kan bidra till att skapa vissa variationer över åren. har mot bakgrund av det ackumulerade överskottet för den avgiftsfinansierade verksamheten beslutat att sänka avgif- terna. Påslaget för indirekta kostnader blir med den nya taxan , att jämföra enligt den gamla taxan. Antalet intervall är oförändrat. I detta kapitel behandlas internationella verksamhet. Den internationella verksamheten delas in i följande områden. -Internationell samverkan och kontakter -Internationell uppdragsverksamhet. För att bedriva internationellt utvecklingssamarbete disponerar Riksrevisio- nen ett särskilt anslag under utgiftsområde 7. Verk- samheten inom de två övriga områdena finansieras över förvaltningsanslag under utgiftsområde 2. företräder som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Det inne- bär t.ex. samverkan inom ramen för Audit Institutions (INTOSAI). har även möjlighet att bedriva avgiftsfinansierad internationell verksamhet, t.ex. i form av revision av inter- nationella organisationer. Regler för internationella utvecklingssamarbete och upp- dragsverksamhet framgår av 22 § lagen (2002:1023) med instruktion för : skall bedriva internationellt utvecklingssamarbete i en- lighet med vad har beslutat. får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som avses i andra stycket. bestämmer avgifternas storlek. Lag (2006:1003). internationella utvecklingssamarbete syftar till att utveckla en långsiktig institutionell kapacitet inom den statliga revisionen i de länder man samarbetar med. Kraven på reformering och effektivisering av den offentliga förvaltningen i dessa länder är stora. Det har därför ansetts värdefullt att Riks- revisionen kan bidra till att stärka den institutionella kapaciteten hos motsva- rande institutioner i olika samarbetsländer. Vid tillkomsten av betonades särskilt vikten av att Riksre- visionen skulle stå fri från myndigheter och institutioner som revideras av . Det ansågs olämpligt att t.ex. skulle åta sig uppdrag från Sida. disponerar därför ett anslag på statsbudge- ten för internationellt utvecklingssamarbete, skilt från det anslag för interna- tionell biståndsverksamhet som förvaltas av regeringen och Sida. 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET medfört att har fått bygga upp en egen administrativ kapacitet för det internationella utvecklingssamarbetet. Det är dock nödvändigt att samarbete sker med både Sida och UD vad gäller planering och administrati- va insatser såväl centralt som på plats i respektive land. an- slag för internationellt utvecklingssamarbete uppgick till , varav utnyttjades. utnyttjades knappt 39 av de som anvisades. Anslaget har därefter uppgått till . utnyttjades 39,3 miljoner kro- nor av anslaget. Utredningen bör enligt direktiven pröva hur den tillämpade ord- ningen för det internationella utvecklingssamarbetet fungerat framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för som be- hovet av samordning med den nationella biståndspolitiken beaktats. Utred- ningen bör granska verksamhetens omfattning och inriktning. Eventuellt bör en samordning ske av hela det internationella utvecklingssamarbete som bedrivs av och dess myndigheter. Det är angeläget att även det internationella utvecklingssamarbete som bedriver granskas på ett betryggande sätt. har till uppgift att företräda som det nationella re- visionsorganet i internationella sammanhang. Det medför en revisionssam- verkan med andra nationella revisionsorgan både i syfte att utveckla revisio- nen och i syfte att samarbeta i direkta revisionsinsatser inom vissa områden. Utredningen bör ta fram underlag för att kunna bedöma om insatserna är av rimlig omfattning och belysa på vilket sätt de gett ett värdefullt kunskaps- och erfarenhetsutbyte. 5.3.1 Mål för verksamheten Målet för den verksamhet som bedrivs med medel från anslaget Riksrevisio- nen: Internationellt utvecklingssamarbete är att stärka förmågan att bedriva offentlig revision hos de nationella revisionsorganen i länder med vilka Sve- rige bedriver utvecklingssamarbete. Medlen från anslaget ska användas i enlighet med /DAC:s definitioner av bistånd. Verksamheten ska bedri- vas i överensstämmelse med Parisöverenskommelsen om biståndseffektivitet och, i förekommande fall, samarbetsstrategier för utvecklingssamar- bete. Det internationella utvecklingssamarbetet vid bedrivs i ett antal projekt, vart och ett grundat på ett avtalsförhållande till en samarbets- partner, vanligtvis en nationell revisionsmyndighet. Valet av samarbetsländer vägleds av den svenska biståndspolitiken. Projekten tillkommer enligt Riks- revisionen oftast efter en dialog där de inledande initiativen främst tas av , Sida eller ett annat lands nationella revisionsorgan. 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 har kontakter inletts med tre nya samarbetspartner. Det pågå- ende samarbetsprojektet i har utvidgats till att avse som är en självstyrande region i landet. Ett avtal har efter en förstudie ingåtts med om vidare samarbete. Förberedande aktiviteter har genomförts med den nationella revisionsmyndigheten i . Vidare har avtal slutits om samarbete med den nationella revisionsmyndigheten i . 5.3.2 Kostnader för internationellt utvecklingssamarbete Av tabell 5:1 nedan framgår att de största samarbetsprojekten har varit samarbetet med , och i och i med Bosnien och samt . De sex största samarbetsprojekten har svarat för av de totala kostnaderna. Det kostnadsmässigt mest dominerande samarbetsprojektet , det med , avslutades . TABELL 5:1 KOSTNADER FÖR INTERNATIONELLT UTVECKLINGSSAMARBETE 20042008 (TUSEN KRONOR) Källa: årsredovisning 20042008. har överlämnat sju utvärderingsrapporter till utredningen. De gäller projekt i Bosnien och , , (två stycken), (två stycken) samt organisationsstödet till AFROSAI-E. Utöver dessa finns utvärderingar inplanerade av projekten i samt Bosnien och . Projekten i och har inte utvärderats. 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET De projekt som listas ovan har i stort sett utvärderats med normal intensi- tet. Anslagsutnyttjandet var av tilldelat anslag. Ut- nyttjandegraden liksom under de två föregående åren är enligt en indikation på att det internationella utvecklingssamarbetet har etablerats på den nivå som avsett. De nya avtal som underteck- nats har medfört en successiv förnyelse av projektportföljen. In- riktningen av projekten är sådan att de ska bidra till uppfyllandet av de över- gripande målen för verksamheten. Det internationella utvecklingssamarbetet har enligt bedömning sammantaget bidragit till en utveckling i samarbetsländerna som innebär en högre grad av måluppfyl- lelse. 5.3.3 Pågående projekt 2008 I detta avsnitt redovisas de sju separata projekt som pågick eller avslutades . Flera av dessa startades av . Upp- gifter om kostnader, under respektive projektrubrik, inkluderar gemensamma kostnader, dvs. interna prestationer och overhead. Uppgifter om årsarbetskraf- ter inkluderar all tid som tidrapporterats i redovisningssy- stem, vilket betyder att arbetstid som avser konsultinsatser och lokalanställd personal därmed inte ingår. Kostnader: 7 604 TSEK. Årsarbetskrafter: 3,71 (2007). Projekttid: Pågått . Nuvarande projektfas pågår till . Utvärderingar: Senaste utvärdering . Ny utvärdering planerad till . Samarbetet med de tre nationella revisionsmyndigheterna i och Her- cegovina har främst syftat till att förstärka deras roll och mandat samt utveck- la och konsolidera deras professionella kapacitet. Parallellt med aktiviteter för att utveckla den finansiella revisionen och effektivitetsrevisionen har aktivite- terna inriktats mot att förstärka den strategiska ledningsstrukturen. Det övergripande målet för samarbetet med de tre revisionsmyndigheterna i och är att de ska bli väl fungerande revisionsmyndig- heter. Revisionsarbetet ska följa den nationella lagstiftningen och internatio- nellt erkända revisionsnormer. Revisionsrapporter av hög kvalitet ska produ- ceras och ha en dokumenterad effekt på den offentliga beslutsprocessen. Arbetet med att förstärka kvaliteten i den revisionsmetodik som tillämopas har resulterat i en ny version av manualen för den finansiella revi- 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 2008/09:URF3 sionen, nya metoder och riktlinjer för kvalitetssäkring och kvalitetskontroll samt nya riktlinjer för korruptionsgranskningar. I samtliga fall har en anpass- ning gjorts till de nya internationella revisionsstandarderna. Fas 2 av projektet utvärderades 2006.23 Bland observationerna i utvärderings- rapporten kan följande nämnas: -Utvecklingen av de tre revisionsinstitutionerna i Bosnien och anses mycket tillfredsställande med tanke på de förutsättningar som gällt. De tre organisationerna har rönt uppskattning och fått förståelse för sin roll som externa granskare. Man har lyckats etablera goda kontakter med par- lamenten i de båda länderna och skapat procedurer för hur revisionens rap- porter ska hanteras. Det förefaller vara den allmänna uppfattningen att revi- sionsmyndigheterna har bidragit till att förbättra den finansiella disciplinen. -Den institutionella kapaciteten på mottagarsidan har varit svag. En del av problemen har dock sitt ursprung i svårigheter att rekrytera en expert med långtidsplacering i landet. -Vissa av korttidsinsatserna har inte upplevts som tillfredsställande, som det förefaller beroende på otillräckliga förberedelser för uppgiften att pedago- giskt och med kunskap om de lokala förutsättningarna överföra kompetens. Bland annat har språket varit ett problem. -Rapporteringen och dokumenthanteringen har inte varit fullgod. -Utvärderarna fick intrycket att insatser i utlandet inte värderades särskilt högt inom organisationen, vare sig kortsiktigt i lönesättning eller mer lång- siktigt i meritvärderingen. Kostnader: 7 676 TSEK. Årsarbetskrafter: 3,65 (2007). Projekttid: En andra projektfas pågår för perioden mars 2008juni 2011. Utvärderingar: En utvärdering gjordes , avseende den första projektfasen så långt den då hade pågått. 2008 genomfördes en utvärdering av hela första projektfasen. har samarbetet med National Audit Office of (NAOT) bl.a. lett till att arbetet med en ny revisionslag slutförts. Lagen har godkänts av och signerats av landets president. Vidare har den nya revisionsmanual som utvecklats tidigare börjat använ- das . I samarbete med AFROSAI-E har en första utvärdering av den nya revisionsmetoden genomförts, liksom en uppdatering av en manual för 23 Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity project with the three audit institutions in Bosnia and . 2008/09:URF3 5 INTERNATIONELLA VERKSAMHET och kurser i revisionsverktyget Team . Stödet till utvecklingen av effek- tivitetsrevisionen har lett till att fyra nya granskningar kommer att läggas på parlamentets bord. Slutligen har stödet inom området bedrägeri- och korruptionsbekämpning lett till att två granskningar har genomförts. Rapporter om oegentligheter i den tanzaniska förvaltningen har fått stor uppmärksamhet i massmedierna, och revisionsmyndighetens roll och arbete för korruptionsbekämpning refereras ofta till i massmedierna och poli- tiska tal. Det svenska stödet har också lett till att NAOT har kunnat införa ett utvecklat IT-stöd i sin verksamhet. Samarbetet med Office of the Controller and Auditor General of , som inleddes , är en integrerad del i det pågående sam- arbetet mellan och .