frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — JO har i ett flertal beslut uttalat att innebörden av regleringen är att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål är även ofrånkomligt om begäran t.ex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattan- de material. Skyndsamhetskravet innebär att utlämnandeframställningar mås- te ges företräde framför annan administrativ verksamhet hos myndigheten. I 2 kap. 12 § andra stycket TF finns en undantagsbestämmelse som före- skriver att myndighet inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter. Sådant betydande hinder kan, enligt uttalanden i förarbeten till bestämmelsen, vara t.ex. att handlingen den begärs ut- lämnad används i myndighetens arbete (prop. 1975/76:160 s. 181 och 189). Ett beslut som innebär att en utlämnandebegäran inte tillmötesgås fullt ut får överklagas av den som har begärt att få ta del av handlingen. Denne ska underrättas om att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas och att han kan begära att frågan hänskjuts till myndighe- ten. Detta framgår av 2 kap. 15 § TF samt 15 kap. 6 § andra stycket och 7 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Sökanden har rätt att få ett överklagbart beslut oavsett vad som är grunden för att inte lämna ut efterfrågade handlingar, dvs. även när skälet är att myn- digheten anser att handlingarna inte är allmänna. Jag vill inledningsvis klargöra att jag inte tar ställning till om det material som begärdes ut var att betrakta som allmänna handlingar eller inte. Min granskning avser således endast SLU:s formella handläggning av ärendet. 2 009 /1 0:JO1 Handlingar som av SLU har bedömts inte vara allmänna Jag noterar att SLU i remissvaret anfört att inte gett . någon besvärshänvisning. Såvitt jag har förstått saken har dock . över huvud taget inte fått något formaliserat beslut i ärendet. Av utredningen i ärendet framgår att . ansett att efterfrågat material varit allmänna handlingar och att han begärt att få ett överklag- bart beslut i frågan. SLU har emellertid, till den del bedömt att det rört sig om handlingar som inte var allmänna, medvetet valt att inte fatta något beslut. SLU har motiverat detta med att aktuella handlingar snart när avhandlingen lämnades för tryckning skulle bli allmänna. Handlingarna lämnades ut cirka efter det att . första gången framfört sin utlämnandebegäran. Som framgår ovan har en sökande rätt att få ett överklagbart beslut även i de fall där myndigheten vägrar att lämna ut efterfrågade handlingar med hän- visning till att de inte är allmänna. Sökanden har alltså rätt att få den frågan prövad i domstol. Detta gäller självfallet även om myndighetens inställning är att handlingarna kommer att bli allmänna . Jag ser allvarligt på att SLU på det sätt som här skett betagit . den grundlagsfästa rätten till en överprövning i domstol. Handlingar som av SLU har bedömts vara allmänna Jag har uppfattat remissvaret på det sättet att begäran även avsåg handlingar som av bedömdes vara allmänna när de begärdes utlämnade. Vad jag anför i det följande utgår således från den förutsättningen. SLU har i remissvaret angett att viss dokumentation har lämnats ut till . i form av kopior, men har inte angett när detta ska ha skett. Enligt . skedde det först efter att han gjort sin anmälan till JO, dvs. Jag finner inte anledning att betvivla denna uppgift. Det tog således i vart fall dessa handlingar lämna- des ut. Vad beträffar hanteringen av övriga delar av materialet har SLU i remiss- svaret angett flera olika skäl till att utlämnande inte kunde ske enligt begäran. har t.ex. hänvisat till att handlingarna behövdes i den berörda doktorandens arbete och till att det var nödvändigt att personal var närvarande vid tillhandahållandet av materialet, men att personal inte fanns att tillgå i tillräcklig utsträckning. SLU har uppgett att närvaro av personal var nödvändig, dels för att det behövdes särskild utrustning för att ta del av visst material, dels för att man befarade att material skulle kunna komma att förstö- ras eller bortföras. En myndighet har givetvis rätt att bevaka sin egendom så att den inte ska- das eller försvinner. Vad beträffar allmänna handlingar i original får myndig- heten också anses ha en skyldighet att se till att dessa förvaras under betryg- gande former. Detta gäller även i samband med att någon tar del av handling- arna med stöd av tryckfrihetsförordningen. Om myndigheten gör bedömning- en att säkerhetsåtgärder behöver vidtas när handlingar lämnas ut, t.ex. i form 2 009 /1 0:JO1 av att personal är närvarande, kan det därför finnas ett visst utrymme för att göra avsteg från huvudregeln om att utlämnande ska ske i princip . Även andra orsaker till att personal behöver tas i anspråk vid utlämnandet, t.ex. för att det är nödvändigt för handhavandet av teknisk utrustning, kan innebära sådana praktiska svårigheter som motiverar en viss fördröjning av utlämnandet. Vidare kan den omständigheten att en utlämnandebegäran avser ett omfat- tande material innebära att det är ofrånkomligt med ett visst dröjsmål i myn- dighetens handläggning. Som framgått ovan finns det också stöd i förarbetena för att anse att det förhållandet att en efterfrågad handling används i myndig- hetens arbete just vid det tillfälle den begärs utlämnad, kan utgöra ett hinder mot utlämnande. Utgångspunkten är emellertid att myndigheterna ska handlägga ärenden om utlämnande av allmänna handlingar skyndsamt. Som jag har redogjort för innebär detta bl.a. att den enskilde normalt bör få besked i en utlämnandefrå- ga som begäran görs, men att någon eller några dagars fördröjning kan godtas i vissa fall. Vidare måste utlämnandefrågor prioriteras framför andra administrativa arbetsuppgifter. Om situationen är sådan att utlämnande av allt begärt material inte kan ske utan dröjsmål ankommer det på myndigheten att försöka lösa föreliggande problem . Det kan exempelvis, om originalhandlingar av säkerhetsskäl inte kan lämnas utan uppsyn, bli aktuellt att tillhandahålla material i kopia i stället för i origi- nal, eller att dela upp ett omfattande material, som behövs för myndighetens arbete, och tillhandahålla litet i taget. Den utlämnandeframställning som . gjorde första gången , och sedan upprepade , synes ha avsett ett omfat- tande material. Såvitt framgår av remissvaret har det av flera skäl förelegat svårigheter för SLU att tillgodose önskemål. Jag har därför förståelse för att framställningen inte kunde efterkommas fullt ut . Det kan dock konstateras att SLU, utöver det utlämnande av vissa handlingar som skedde , inte synes ha gjort några egentliga försök att inom en acceptabel tid hitta en rimlig lösning på de prak- tiska problem som förelåg. Vad SLU har anfört tyder i stället på att universi- tetet i stort sett nöjde sig med att hänvisa . till att materialet skulle bli tillgängligt efter disputationen, som ju skulle äga rum först . Det kan sammanfattningsvis konstateras att SLU:s handläggning av utläm- nandeframställningen, såvitt avser de handlingar som av bedöm- des vara allmänna, har stått i uppenbar strid med det i tryckfrihets- förordningen grundlagsfästa skyndsamhetskravet. skrivelse av innehöll även ett flertal frågor angående S.H:s forskningsarbete. Handläggningen av dessa frågeställningar omfattas dock inte av anmälan till JO och jag har därför inte funnit anledning att närmare utreda SLU:s hantering i den delen. 2 009 /1 0:JO1 Vad . har anfört i övrigt, bl.a. i den kompletterande anmälan, föran- leder inte någon åtgärd från min sida. Jag vill här upplysa om att jag denna dag har fattat beslut i ett annat ärende som rör SLU:s bristande handläggning av bl.a. en utlämnandeframställning (JO:s dnr 1129-2008). Jag förutsätter att vidtar erforderliga åt- gärder för att säkerställa att framställningar av aktuellt slag i fortsättningen hanteras i enlighet med regelsystemet på området. Med den allvarliga kritik som framgår av det ovan anförda avslutas ärendet. Begäran om att få ta del av handlingsplaner rörande bl.a. diskriminering, m.m. (II) (Dnr 1129-2008) E. framförde i en anmälan, som kom in till JO , klagomål mot SLU angående handläggningen av ett ärende om bl.a. utläm- nande av allmänna handlingar. I anmälan anfördes i huvudsak följande. E. skickade ett e-postmeddelande till rektor för SLU för att bli delgiven allmän handling till . Rektor svarade att hon sänt begäran vidare till personalavdelningen. Vid tiden för JO-anmälan hade E. fortfarande varken delgivits begärda allmänna handlingar eller fått något skriftligt svar angående när SLU tänkte skicka handlingarna. E. hade inte heller fått något avslagsbeslut. Anmälan innehöll kopia av de aktuella e-breven . I e- brevet från E. , som var rubricerat Forskningsfrågor till D-arbete och hade ställts upp i åtta punkter, anfördes bl.a. följande. 1.Jag anhåller om SLU:s handlingsplaner gällande mobbning, diskrimine- ring, trakasserier och funktionshinder. 2.Hur agerar SLU när mobbning, diskriminering, trakasserier och bristande efterföljande av då aktuella lagar uppdagas? 6.Utreder Ni alla anmälningar? Om inte, vilka utredes ej och i så fall varför? 7.Finns någon pågående utredning? 8.Har SLU , från studenter, personal eller andra, fått in några anmälningar om mobbning, trakasserier, kränkningar, psykisk miss- handel, förtal eller falska tillvitelser mot studenter? Vad gäller i så fall anmäl- ningarna och vad blev resultatet av utredningarna? Jag anhåller om anmäl- ningarna och utredningsresultaten (samtliga avidentifierade, eftersom jag ej är intresserad av studenternas personuppgifter). Jag anhåller om svar och delgivning till . Vid ett eventuellt avslagsbeslut anhåller jag, inom samma tidsram, om formenligt avslagsbeslut med besvärshänvisning. 2 009 /1 0:JO1 I svarsbrevet från rektorn anfördes bl.a. följande. Jag har vidarebefordrat [e-brevet från E. ] till personalavdelningen och ber att de svarar på de frågor du ställer. Inledningsvis tog handläggaren vid JO:s expedition telefonkontakt med Elisa- beth Askebro, personalchef vid . Mot bakgrund av att , efter att ha fått en redogörelse för vad som framgick av anmälan till JO, upp- gav att e-brevet från E. borde ha besvarats, men att hon inte närmare kände till hur ärendet hade handlagts, överenskoms att JO-anmälan samt e- brevet av skulle faxas till henne för vidare utredning och eventuell åtgärd från SLU:s sida. , , inkom till JO ett faxmeddelande, un- dertecknat av chefsjuristen vid SLU, i vilket anfördes följan- de. Ärendet har inkommit till SLU via mail och har efter olika led övertagits av undertecknad för handläggning. P.g.a. olika omständigheter, såsom föräldra- ledigheter m.m. och andra arbetsuppgifter som uppfattats som mer angelägna att prioritera har ärendet tyvärr kommit att bli liggande. Ärendet har primärt inte uppfattats som en begäran om utlämnande av allmänna handlingar utan som en begäran att få assistans med studier. SLU beklagar den långa handläggningstiden och kommer att översända begärd information till anmälaren. Därefter anmodades rektor för SLU att inkomma med utredning och yttrande över vad som framförts i anmälan till JO. I remissvaret, som undertecknats av rektorn , anfördes följande. Såsom anförts tidigare till JO [ ] inkom ärendet till SLU via mail. Ären- det har därefter vandrat från rektor, via befattningshavare vid personalavdel- ningen, till chefsjurist för handläggning. Ärendet handlades av honom eftersom han har kännedom om de områden som frågorna rörde samt att han handlagt frågor från E. , som även tidigare sökt informa- tion från SLU för sina studier. Tyvärr förbisågs att frågorna var ställda som en begäran om att utfå allmänna handlingar då de i första hand var ställda som en begäran om uppgifter för studier. Begäran innebar även en ganska omfattande bearbetning av ett längre dokument som begärdes skulle skickas i avidentifie- rat skick. P.g.a. föräldraledighet, samt att andra ärenden uppfatta- des som mer prioriterade, kom ärendet tyvärr att bli liggande oacceptabelt länge, vilket SLU beklagar. Någon påminnelse inkom dock inte från E. Wal- lén förrän förfrågan från JO inkom. Begärda handlingar skickades per mail till E. . SLU beklagar återigen den långa handläggningstiden. E. , som inte uppgett någon postadress, informerades via e-post om att ett remissvar kommit in. En kopia av det svar som hade skickats till E. inhämtades från SLU. I ett beslut anförde JO följande. 2 009 /1 0:JO1 Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar och offentlighet för sådana handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Där regleras även primärt frågan om utlämnande av allmänna handlingar. Av 2 kap. 12 § TF framgår att en allmän handling som får lämnas ut dvs. som inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift ska tillhandahållas den som öns- kar ta del av handlingen. Denne har enligt 2 kap. 13 § TF även rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. JO har i ett flertal beslut uttalat att innebörden av regleringen är att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål är även ofrånkomligt om begäran t.ex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattan- de material. Skyndsamhetskravet innebär att utlämnandeframställningar mås- te ges företräde framför annan administrativ verksamhet hos myndigheten. Ett beslut som innebär att en utlämnandebegäran inte tillmötesgås fullt ut får överklagas av den som har begärt att få ta del av handlingen. Denne ska underrättas om att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas och att han kan begära att frågan hänskjuts till myndighe- ten. Detta framgår av 2 kap. 15 § TF samt 15 kap. 6 § andra stycket och 7 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Uppgifter ur allmänna handlingar Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen ska myndighet på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. En myndighets vägran att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar kan inte överklagas. Serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223) Enligt 4 § första stycket förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upplys- ningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I andra stycket stadgas att frågor från enskilda ska besvaras . Av bestämmelsen framgår att det är myndigheten och inte den enskilde be- fattningshavaren som åläggs att ge den enskilde service. Serviceskyldigheten är inte heller obegränsad. Myndigheten avgör själv i vilken utsträckning det 2 009 /1 0:JO1 kan vara lämpligt att ge hjälp och i vilken form svar på frågor ska ges. Någon form av svar bör dock normalt utgå. De förfrågningar E. gjorde i e-postmeddelandet av avsåg till viss del utlämnande av handlingar. Övriga delar av meddelandet var formulerade som allmänna frågor till myndigheten. Till viss del hade dessa frågor möjligen kunnat besvaras genom utlämnande av uppgifter ur allmänna handlingar. Enligt vad som framgår ovan ställs det olika krav på myndighe- tens handläggning beroende på till vilken av dessa kategorier en begäran från en enskild kan hänföras. Av det från SLU inhämtade svarsmeddelandet framgår att chefsjuristen, , till E. skickade en skrivelse med svar på de frågor som ställts samt fem dokument, bl.a. en handlingsplan för likabehandling av studenter vid SLU och ett avidentifierat exemplar av en rapport som upprät- tats i anledning av en students anmälan avseende trakasserier. SLU:s hantering av begäran om utlämnande av allmänna handlingar Av SLU:s remissvar kan inte utläsas vilka punkter i E. e-brev som kunde besvaras genom utlämnande av allmänna handlingar, dvs. i vilka delar det fanns handlingar att lämna ut. SLU:s svarsbrev visar dock att det i vart fall fanns handlingar som träffades av förfrågningarna i punkt 1 och 8 i E. e-postmeddelande . SLU borde ha handlagt E. framställning såvitt den avsåg utläm- nande av handlingar i nära anslutning till att e-postmeddelandet inkom till myndigheten. Av utredningen framgår att handlingar lämnades ut först . Handläggningstiden står i uppenbar strid med det i tryckfrihetsförord- ningen grundlagsfästa skyndsamhetskravet. Vad som kommit fram om orsa- kerna till tidsutdräkten ändrar inte den bedömningen. Jag är således mycket kritisk till att det tog nästan att efterkomma aktuell utlämnande- framställan. Jag vill i sammanhanget även uppehålla mig vid följande. SLU har i re- missvaret anfört att begäran innebar en ganska omfattande bearbetning av ett längre dokument som begärdes skulle skickas i avidentifierat skick. Ut- tryckssättet ger intryck av att bearbetningen gjordes för att E. hade begärt att avidentifiering skulle ske. Det föreligger självfallet inte någon skyl- dighet för en myndighet att av det skälet avidentifiera handlingar. Såvida det inte på grund av sekretess mötte hinder att lämna ut handlingen hade SLU alltså kunnat lämna ut den i befintligt skick. Vidare ställer jag mig frågande till den omfattande bearbetning som skedde av ifrågavarande rapport. Jag har inte funnit tillräcklig anledning att närmare utreda saken. Emellertid vill jag allmänt framhålla att en myndighet i en situation som den aktuella natur- ligtvis inte ska framställa en ny handling, utan endast göra en sekretesspröv- 2 009 /1 0:JO1 ning av den begärda handlingen och härvid täcka över (maskera) uppgifter som omfattas av sekretess. Övriga delar av E. förfrågningar Vad avser övriga punkter i E. e-postmeddelande är de inte formule- rade som om de har någon direkt koppling till existerande handlingar. Det ligger närmast till hands att uppfatta dem som allmänna frågor som en myn- dighet kan ha en skyldighet att besvara inom ramen för den serviceskyldighet som föreskrivs i 4 § förvaltningslagen. Det innebär att myndigheten har stor frihet att bestämma på vilket sätt frågorna ska besvaras. Den enskilde måste dock inom rimlig tid få någon form av besked från myndigheten. SLU borde givetvis ha tillställt E. någon form av svar beträffande de frågor som ställts än som skedde. Jag vill här upplysa om att jag denna dag har fattat beslut i ett annat ärende som rör SLU:s bristande handläggning av en utlämnandeframställning (JO:s dnr 4609-2007). Jag förutsätter att vidtar erforderliga åtgärder för att säkerställa att såväl sådana framställningar som frågor från enskilda vilka faller inom myndighetens allmänna serviceskyldighet i fortsättningen hanteras i enlighet med gällande regler. Ärendet avslutas med den delvis allvarliga kritik som uttalats ovan. Vissa frågor med anknytning till de s.k. tsunamibanden; tjänstemäns ansvar för uppgifter som lämnas till konstitutionsutskott; kritik mot för oriktig tillämpning av reglerna om allmänna handlingar; m.m. (Dnr 342-2008) I ett beslut uttalade JO Axberger följande. I detta beslut har tre frågor tagits upp till granskning. De har alla anknytning till de s.k. tsunamibanden. Frågorna gäller om slutsatserna i ett tidigare JO- beslut avseende en statssekreterare i påverkas av den information som fanns på banden, om en granskning av tjänstemän bör inledas i anledning av de felaktiga upplysningar som lämnades till konstitutionsutskott och om på ett korrekt sätt handlagt vissa framställningar från en journalist om utlämnande av hand- lingar m.m. Utredningen har innefattat en genomgång av de granskningar som redan gjorts: betänkanden, betän- kanden och dokumentationen från de utfrågningar kommissionen genomför- de, JO:s initiativärende beträffande samt Säkerhetspolisens utredning i anledning av misstanken att vissa band försvunnit. 2 009 /1 0:JO1 anmodats att utreda och yttra sig över hur journalisten framställningar om att få ut handlingar m.m. hanterats. I utredningen har även ingått dokumentation som gett in över telefonsamtal han fört med chefsjuristen vid förvalt- ningsavdelning. Beslutet inleds med en redovisning av vad som framkommit kring beslutet att spara den information som finns på tsunamibanden och hur banden fort- sättningsvis hanterades. Redovisningen grundas på och Säkerhetspolisens utredningar. Bedömningen av de tre frågeställningarna har utgått från den samlade bild dessa utredningar ger. Det saknas skäl för JO att ompröva den kritik som i det tidigare beslutet riktades mot statssekreteraren i Statsrådsberedningen. Det finns inte heller skäl att i anledning av den nya informationen göra några ytterligare uttalan- den. Vid det ställningstagandet har den kritik som redan framförts av Kata- strofkommissionen beaktats. bedömde att ansvaret för att information från till utskottet förmedlas på ett korrekt sätt ytterst ligger hos de statsråd som är berörda och hos statsministern. En analys av de regler och rutiner som tillämpas har i beslutet lett till slutsatsen, att utrymmet för att vid sidan av detta ansvar utkräva ett helt självständigt tjänstemannaansvar är begränsat. Det har i detta fall inte funnits skäl för JO att inleda någon utred- ning med inriktning på tjänstemännens ansvar. Chefsjuristen vid lämnade under intervjuer med en journalist vissa oriktiga uppgifter om den elektroniskt lag- rade informationen inom . Det som framkommit medger emellertid inte slutsatsen att detta skett medvetet. Journalisten ingav även en skriftlig begäran om att få ut handlingar. Det tog över han erhöll ett beslut. Merparten av låg begäran hos , till synes utan att föranleda någon annan åtgärd än ett inledande svar om att handläggningen skulle ta minst . Enligt tryckfrihetsförordningen ska ärenden av detta slag handläggas skyndsamt. borde ha tagit ställning till begäran än vad som skedde och förtjänar därför allvarlig kritik för sin handläggning. Det kan inte uteslutas att fördröjningen innebar att sökanden berövades rätten till in- syn i allmänna handlingar; när han väl fick sin begäran prövad hade reglerna ändrats så att de uteslöt insyn. Den senare delen av ärendets handläggning ligger utanför JO:s tillsyn, som inte omfattar regeringen. JO:s genomgång har föranlett vissa övergripande iakttagelser. Det konsta- teras att de omfattande utredningsinsatser av skilda slag som tsunamibanden föranlett har sin grund i det odokumenterade beslutet att i extraordinär ord- ning spara informationen. Banden har inte visat sig tillföra annat än marginell ny kunskap av betydelse för utvärderingen av det allmännas insatser efter flodvågskatastrofen. Däremot har utredningsinsatserna varit nödvändiga för att säkerställa allmänhetens förtroende för att ingen information undanhållits. En ytterligare iakttagelse gäller reglerna om befo- genheter att få underlag till sin granskning. I anslutning till ett förslag från sägs i beslutet att erfarenheterna från tsunamiärendet 2 009 /1 0:JO1 talar för att reglerna om rätt till information bör inne- fatta inte bara handlingar utan även upplysningar. Avslutningsvis konstateras att banden blev kända genom att en journalist med stöd och hjälp av tryckfrihetsförordningens regler insisterade på att få del av uppgifter från dem, vilket föranlett en påminnelse om vikten av att dessa regler respekteras. 1.1 Frågeställningar för JO Dåvarande justitieombudsmannen riktade i JO 2007/08 s. 244 kritik mot statssekreteraren för att denne på ett brist- fälligt sätt medverkat vid granskning efter den s.k. flodvågskatastrofen.