frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Detta i syfte att vid mer omfattande kontroller möjliggöra att polisarbetet sker effektivt. Utländsk polis kan utifrån sin unika kännedom om respektive landsmedborgare snabbt tillhandahålla svensk polis relevanta uppgifter inför beslut inom ramen för kontrollen. Sam- arbete av detta slag är av stor betydelse för att det svenska polisarbetet ska kunna fungera effektivt; se närmare nedan. Den händelse som är aktuell i detta ärende, avvisningen av den danske medborgaren , hänför sig till . Bramming färdades i en buss tillsammans med ca 40 personer som på olika sätt fick antas ha kopplingar till HA. Bussen, som tidigare lämnat HA:s klubblokal [] stoppades av polis [] för kontroll. Vid kontrollen närvarade poliser från de nordiska grannländerna i syfte att bistå svensk polis med in- formation om sina respektive landsmän. Dansk polis pekade ut Bramming så som HA-medlem och uppgav vidare att han dömts i för narkotika- brott 1996. Bramming omhändertogs i samband med kontrollen efter beslut av polisinsatschef i enlighet med 11 § polislagen. Bramming fördes till arresten på polisstationen i där förhör hölls i syfte att utreda omständigheter runt hans vistelse i och grund för eventuellt förvars- beslut. fattade polisintendent , som innehade myndighetsberedskap jämlikt 4 kap. 12 § polisförordningen, efter föredrag- ning via telefon beslut om att Bramming skulle avvisas samt tas i förvar, se bifogat beslut, bilaga 1. På beslutet finns antecknat: 8 kap. 2 § 3 p. Utl.L, Bramming, f. [], skall avvisas samt tas i förvar jämlikt 10 kap. 1 § jämf. med 10 kap. 13 § samma lag. Är dömd för narkotikabrott till fängelse 1996. Det finns risk för fortsatt brottslighet. Av det beslut som finns sparat i akten framgår emellertid att skälen för beslutet var dels att Bramming begått narkotikabrott i , dels att han är medlem i HA. Bramming verkställdes till i enlighet med avvisningsbeslutet . 2 009 /1 0:JO1 Av och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (Kodex om Schengengränserna) artikel 1, framgår att ingen gränskontroll ska ske av personer vid passage av de inre gränserna mellan Europeiska unionens med- Av artikel 21 a samma förordning framgår att avskaffandet av gränskon- troll vid de inre gränserna ska inte påverka följande: a) Utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, i den mån utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller; detta gäller också i gränsområden. Utövandet av polisiära befogenheter, i den bety- delse som avses i första meningen, får särskilt inte anses motsvara in- och utresekontroller när de polisiära åtgärderna i)inte syftar till gränskontroll, ii)bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller even- tuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, iii)utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska per- sonkontroller vid de yttre gränserna, iv)utförs som stickprovskontroller. och rådets direktiv /38/EG av (Rörlighetsdirektivet), artikel 27 p. 1.Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemed- lemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften. 2.Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grun- dade på vederbörandes personliga beteende. straffdomar ska inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Moti- veringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras. Enligt 9 kap. 9 § 1 st. utlänningslagen (2005:716) är en utlänning som vistas i skyldig att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra hand- lingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . (Inre utlänningskontroll) Enligt 3 st. får kontroll enligt första stycket endast vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Av 8 kap. 2 § p. 3 utlänningslagen framgår att en utlänning får avvisas om han eller hon på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land. Enligt 8 kap. 3 § 2 st. utlänningslagen får en utlänning som har uppehålls- rätt inte avvisas. Förutsättningarna för uppehållsrätt framgår av 3 a kap. 35 §§ samma lag. Av 8 kap. 4 § 2 st. utlänningslagen framgår att frågan om avvisning får prövas av polismyndigheten. 2 009 /1 0:JO1 Av 10 kap. 1 § 2 st. p. 3 utlänningslagen framgår att en utlänning som fyllt får tas i förvar om det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Enligt 10 kap. 18 § utlänningslagen ansvarar för att be- slut om förvar verkställs. Av 10 kap. 4 § 2 st. utlänningslagen framgår att en utlänning får hållas i förvar om ett beslut om avvisning meddelats, om det inte finns synnerliga skäl för . Enligt 12 kap. 14 § 3 st. p. 1 utlänningslagen ska polismyndigheten verk- ställa en polismyndighets beslut om avvisning. Av 11 § polislagen (1984:387) (PL) framgår att om en polismyndighet en- ligt särskild föreskrift har befogenhet att besluta att någon ska omhändertas, får en polisman omhänderta denne i avvaktan på polismyndighetens beslut, om polismannen finner (1) att föreskrivna förutsättningar för beslut om om- händertagande föreligger och (2) att dröjsmål med omhändertagandet innebär fara för liv hälsa eller någon annan fara. I 1517 §§ PL finns bestämmelser om rätt för den som omhändertagits en- ligt denna lag till underrättelse om anledningen till omhändertagandet, tids- frister för kvarhållande, förvar m.m. har i yttrande till polismyndigheten uppgivit följande beträffande det fattade avvisningsbeslutet: finner att Bramming är medlem i en organisation, som deklarerat att de står utanför samhällsordningen. En organisation, som Polisen finner systemhotande med dess dokumenterade brottsakti- vitet. Medlemskap förutsätter att varje enskild individ solidariserar sig med organisationens uppfattning och inriktning. Om så icke är fallet föl- jer att medlemskap upphör. Bramming är även dömd för narkotikabrott i . fann således vid den individuella pröv- ningen att Bramming kunde antas begå brott i . har i sitt yttrande vidare angivit att någon uppehållsrätt inte förelåg för Bramming för avvisandet. har inledningsvis att bedöma riktigheten i kontrollen av bussen. I enlighet med artikel 21 a, Kodex om Schengengränserna, har det inte funnits något hinder mot en sådan kontroll. Stödet i svensk lagstiftning för inre utlänningskontroll återfinns i 9 kap. 9 § utlänningslagen och myndig- heten anser att skäl för kontroll har förelegat i detta fall. En polismans beslut enligt 11 § polislagen utgör ett förstadium till det ef- terföljande polismyndighetsbeslutet. Eftersom ett av lagrummets rekvisit således knyter an till det kommande beslutet, krävs att en rättslig bedömning av polismyndighetsbeslutet görs innan riktigheten av beslutet enligt 11 § kan bedömas. övergår därför nu till att bedöma grunden för avvisningsbeslutet. Vid bedömningen av huruvida förutsättningarna för här aktuellt lagrum (8 kap. 2 § p. 3 utlänningslagen) föreligger, framgår av förarbetena att det klart ska framgå av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att han tänker begå brott (SOU 1979:64 s. 135, prop. 1979/80:96 s. 56). Av- visningsgrunden enligt p. 3 har funnits harmonisera med motsvarande be- stämmelse i rörlighetsdirektivet (prop. 1991/92:170 bilaga 10 s. 19 f.). Enligt rörlighetsdirektivet ska åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. 2 009 /1 0:JO1 ska inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Den berörda personens personli- ga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar om- ständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras. Mot bakgrund av det sagda kan konstateras att avvisningen av Bramming, för att uppfylla kraven i gällande rätt, måste ha grundats uteslutande på hans personliga beteende. Den tidigare straffdomen mot honom får härvid inte ensam lagts till grund för avvisningsbeslutet. Mot bakgrund av hans personli- ga beteende ska det ha stått klart att han tänkte begå brott. Hans beteende ska därtill ha utgjort ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Av intresse i sammanhanget är dom i fallet Kommissionen mot , i vilket domstolen fastslog att det strider mot EG- rätten att neka en utlänning inresa i landet endast på den grund att han var registrerad på spärrlistan i SIS, utan att ha undersökt huruvida personen utgjorde ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot som på- verkar ett av samhällets grundläggande intressen (dom , mål C-503-3). Den dokumenterade grunden för avvisningsbeslutet är dels Brammings medlemskap i , dels domen mot honom för narkotikabrott 1996. Polis- myndigheten anser att enbart dessa två förhållanden inte utgör tillräckliga skäl för ett avvisningsbeslut. För att förutsättningar ska kunna anses ha förelegat att avvisa Bramming måste det enligt myndighetens mening förelegat vissa ytterligare omständig- heter beträffande hans person. Trots avsaknaden av dokumentation är det myndighetens uppfattning att det funnits ytterligare information som måste haft inverkan på beslutet att avvisa Bramming. Under en kommendering av aktuellt slag kommuniceras en mängd varierande kriminalunderrättelseinfor- mation som av olika anledningar inte alltid dokumenteras. Information som läggs till grund för beslut måste emellertid givetvis dokumenteras. Myndighe- ten beklagar att så inte synes ha skett i Brammings fall. Det är mot bakgrund av det nu sagda myndighetens uppfattning att det funnits skäl att avvisa Bramming och därmed också skäl att ta honom i förvar. Beträffande beslutet att inledningsvis omhänderta Bramming enligt PL 11 § kan myndigheten, mot bakgrund av vad som ovan redogjorts för beträf- fande avvisningsbeslutet, konstatera att det får anses ha förelegat skäl för omhändertagandebeslutet. Omständigheterna kan inte anses ha varit sådana att det saknats förutsättningar för beslutet. Vid en samlad bedömning av vad som har förekommit i ärendet kan myn- digheten konstatera allvarliga brister gällande dokumentering av relevant information. Myndigheten kommer därför att se över rutinerna beträffande dokumentering vid och inför kommenderingar. Myndigheten vill också fram- hålla att det inrättats ett funktionsansvar gällande inre utlänningskontroll inom myndigheten. Ansvaret kommer att åvila chefen för gränspolisavdelningen. Härtill kommer att frågor av detta slag kommer att tas upp vid den årliga fortbildningen för befattningshavare som innehar myndighetsberedskap. Sådan utbildning är inplanerad , där just behovet av tydlig dokumentation kommer att betonas extra. Det är myndighetens uppfattning att inrättandet av nämnt funktionsan- svar jämte den årliga fortbildningen kommer att leda till en ökad rättssäkerhet och samsyn i berörda frågor. lämnade bl.a. följande kommentarer till remissvaret. Polismyn- digheten kan varken precisera eller konkretisera skälen till att avvisades. I stället nöjer sig myndigheten med att konstatera att det är dess uppfattning att det funnits skäl att avvisa och 2 009 /1 0:JO1 även skäl att ta honom i förvar. Det finns dock ingenting som pekar på att kommit till för att begå brott eller att hans per- sonliga beteende varit sådant att det funnits skäl att avvisa honom. kom härefter till JO in med en som Avvikande me- ning rubricerad skrivelse, där hon vidhöll sin tidigare deklarerade uppfatt- ning. JO kan inte ändra eller upphäva myndigheters beslut. Granskningen är inte heller avsedd att ersätta den prövning som kunnat ske i ordinarie ordning. Beslutet att avvisa hade kunnat överklagas, men så skedde tydligtvis inte. Vad gäller förutsättningarna för att beslut om avvisning skall kunna med- delas kan jag fatta mig kort. Jag delar helt den uppfattning som polismyndig- heten gett uttryck för i sitt remissyttrande och som också är den som förfäktas av anmälaren, nämligen att en dom för narkotikabrott och medlemskap i viss organisation oavsett dess rykte och erfarenheterna av dess verksamhet i sig inte kan utgöra grund för en avvisning. Som polis- myndigheten understrukit, måste ett sådant beslut baseras på att den berördes personliga beteende innefattar en konkret risk för att han kommer att begå brott i . Trots att det av det aktuella avvisningsbeslutets lydelse klart framgår, att det enbart grundats på domen och medlemskapet vilket till yttermera visso vitsordats av den beslutsfattande polisintendenten, som markerat sin i förhål- lande till polismyndigheten avvikande mening beträffande betydelsen av medlemskap i just den berörda organisationen vill polismyndigheten emel- lertid inte ta avstånd från beslutet. Som skäl anförs att det funnits annan information som måste haft inverkan på beslutet att avvisa Bramming. Myn- digheten beklagar, att denna andra information vars art inte närmare preci- seras inte dokumenterats, men anser sig ändå kunna hävda, att det får anses ha förelegat skäl för beslutet. Jag har föga förståelse för ett sådant resonemang. Det kan visserligen inte uteslutas, att avvisningen kunde ha varit befogad, om den grundats på t.ex. inhämtad kriminalunderrättelseinformation, men detta är i sammanhanget irrelevant. Att ett beslut kunde ha varit riktigt, om det grundats på andra om- ständigheter än de redovisade, medför naturligtvis inte att det är korrekt. Man kan inte separera slutet från skälen. Det kan tilläggas, att svårigheter att med hänsyn till gällande sekretessregler i detalj redovisa skälen för ett beslut nor- malt kan bemästras genom att man i mera allmänna ordalag motiverar varför man kommit till ett visst slut. Med dessa delvis kritiska synpunkter avslutas ärendet. 2 009 /1 0:JO1 Fråga om ett avvisningsbeslut verkställts möjligt (Dnr 2411-2008) anmälde i till JO. An- mälan avsåg handläggningen av ett avvisningsärende, där den som skulle avvisas fick sitta frihetsberövad innan avvisningen verkställdes. Anmälan remitterades till i . Av de hand- lingar myndigheten inkom med framgick inledningsvis följande. anlände den jordanske medborgaren . till med från . Q. hade visering för korta- re tid än den period han avsåg att stanna i , enligt vad som framgick av hans färdhandlingar. Enligt polisens protokoll kunde han inte redogöra för sin vistelse och lämnade olika svar på kontrollfrågor. Q. avvisades enligt beslut av polisintendent . När Q. mottog avvisningsbeslutet mot- satte han sig att frivilligt lämna ; polisen gjorde då bedömningen att det fanns anledning att anta att han skulle komma att hålla sig undan, och det beslutades därför om förvar av Q. i avvaktan på att avvisningen skulle verk- ställas. skickade en begäran till Kriminalvårdens transport- tjänst, TPT, om hjälp av två personer att bevaka Q. och se till att han kom tillbaka till . TPT meddelade att de enbart hade en tjänsteman att skicka och frågade om en polisman kunde åka tillsammans med tjänsteman- nen. beslutade om förvar av Q. och att en polisman skulle följa med på resan. Beslutet angående polismans medverkan underställdes avdelnings- chef av flygplanssektionens chef, kommissarie . beslut innebar att det inte skulle tas ut någon polisman på över- tid för att bevaka resan på grund av att detta inte ansågs vara ett ärende där polis skulle utföra verkställigheten. TPT hade inte två personer tillgängliga förrän då avvisningen verkställdes. mellan var Q. placerad i förvar. I sitt yttrande anförde polismyndigheten bl.a. följande. Det kan konstateras att transporttjänsten inte kunde genomföra transporten i och med att de enbart hade en tjänsteman tillgänglig för uppdraget. Fråga kvarstår då om avvisningen inte kunde anstå och polismyndigheten därige- nom skulle ha skickat en polisman. I 12 kap. 15 § UtlL framgår att en polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas möjligt. I det aktuella fallet beslutades att Q. skulle tas i förvar i enlighet med 10 kap. 1 § 2 st. p. 3 UtlL eftersom det var fråga om att verkställa ett avvisningsbeslut och Q. motsatte sig att frivilligt lämna varför det fanns anledning att anta att han skulle hålla sig undan. Q. satt sammanlagt i förvar i . Den tidsfrist under vilken en utlänning kan vara i förvar fram till dess att tiden passerat för verkställighet möjligt är dock inte närmare angiven i vare sig praxis eller förarbeten och det är därför upp till den enskilde beslutsfattaren att tolka detta begrepp. När tidsgränsen för möjligt har löpt ut uppstår situationen att verkstäl- ligheten kan anstå och det är då nödvändigt att en polisman deltar i resan. Inledningsvis kan polismyndigheten konstatera att uppfattningen om att ansvaret för avvisningens verkställande övergår till kriminalvårdens trans- 2 009 /1 0:JO1 porttjänst är felaktig. Men mot bakgrund av att det framkommit att gränspo- lisavdelningen har varit i kontakt med transporttjänsten för att påskynda transporten anser polismyndigheten att gränspolisavdelningen ändå visat att den tagit ansvar för ärendet. Om den resan blivit av som bokades dagen innan den slutliga verkställigheten skedde, hade förvarstiden blivit kortare. Vidare kan polismyndigheten konstatera att det saknas närmare vägledning i förarbeten och praxis om vilken tidsfrist som är acceptabel för att verkställig- heten av avvisningen skall anses ha skett möjligt. Dessa omständighe- ter samt det faktum att Q. hade giltiga resehandlingar och därför kunnat resa tillbaka med vändande flyg om han hade varit samarbetsvillig, talar för att gränspolisen inte förfarit felaktigt. Med detta överlämnar polismyndigheten åt att ta slutlig ställning till frågan. Enligt 12 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen (2005:716) ska polismyn- digheten verkställa en polismyndighets beslut om avvisning. Av 15 § första stycket framgår bl.a. att en polismyndighets beslut om avvisning ska verkstäl- las möjligt. har meddelat föreskrifter och allmänna råd om verkstäl- lighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1). Enligt 6 § i föreskrifterna ska bevakning utföras av per- sonal från Kriminalvårdens transporttjänst (TPT). Befattningshavare vid po- lismyndigheten ska användas endast om det föreligger särskilda skäl. I de allmänna råden ges exempel på situationer där särskilda skäl föreligger. Bland annat anges att särskilda skäl kan föreligga om TPT inte kan genomföra en verställighet och denna inte kan anstå. I sitt beslut uttalade JO Axberger följande. Som framgått ska enligt 12 kap. 15 § utlänningslagen polismyndighetens beslut om avvisning verkställas möjligt. gjorde inledningsvis bedömningen att det var av vikt att Q. avvisades snabbt. Ef- tersom personal från Kriminalvårdens transporttjänst inte fanns att tillgå för bevakning krävdes att en polisman beordrades att tjänstgöra under övertid. Den befattningshavare som tog ställning till detta medgav med hänvisning till kostnadsaspekter dock inte något övertidsuttag. Verkställigheten fick därför anstå till dess att personal fanns tillgänglig hos . Lagstiftaren har inte preciserat vad som närmare avses med att en avvis- ning ska ske möjligt. Regler av den innebörden har funnits med i ut- länningslagstiftningen . skulle utlänningen avvi- sas så snart det kan ske eller så snart ske kan. Att fastställa en exakt tids- frist torde vara svårt med tanke på att regeln ska kunna tillämpas i flera olika typer av situationer. Det får emellertid antas att lagstiftaren avsett att avvis- ningen inte onödigtvis får fördröjas utan att den ska ske så snart den i det enskilda fallet praktiskt sett låter sig genomföras. I detta fall var den som skulle avvisas frihetsberövad. Allmänt sett är det ytterst angeläget att ett frihetsberövande inte varar än vad som är oundgängligen nödvändigt. Att den som ska avvisas är frihetsberövad innebär 2 009 /1 0:JO1 således typiskt sett att en avvisning är mer brådskande än om vederbörande är på fri fot. I detta fall kunde frihetsberövandet ha upphört om polisen valt att använda sin egen personal för bevakningen. Inga andra skäl än kostnader för övertidsuttag har anförts för den lösning som i stället valdes. Att under de omständigheter som förelåg använda polisman för bevakning ter sig inte som en extraordinär åtgärd. Den hade varit i linje med vad som sägs i de allmänna råden om att polispersonal får användas då Kriminalvårdens personal inte kan genomföra verkställigheten och denna inte kan anstå. Av- visningen borde därför ha verkställts i enlighet med vad som ursprungligen planerades. Av utredningen framgår att beslutet att avvakta verkställigheten fattades utifrån föreställningen att det var Kriminalvården som hade ansvaret för att avvisningen skedde i enlighet med utlänningslagens krav. Det är emellertid polismyndigheten som har detta ansvar. Det kan mot bakgrund av det inträf- fade finnas skäl för att överväga om dess föreskrifter be- höver förtydligas. Uppgifter om felaktig behandling av en asylsökande i samband med förvarstagning har inte kunnat klarläggas på grund av att polisen försummat sin dokumentationsskyldighet (Dnr 5885-2007) anmälde i till JO. Anmä- lan avsåg behandlingen av en asylsökande i samband med förvarstagning. I anmälan uppgavs bl.a. följande. kom två polismän till förläggningen i för att ta K.H. fördes till polisstatio- nen i där han visiterades av fyra poliser. De tog av honom skorna och alla kläder samt satte honom i arrest. Beslutet om förvars- tagande lästes upp för honom. Han bad att få sina kläder tillbaka men nekades detta. Han talade om att han led av njursten och dåligt hjärta samt bad om en filt, vilket också nekades honom. fick han ett njurstensanfall men först fördes han till sjukhus. Åter i cellen fick han ett tunt lakan men inte någon filt. fördes han till förvaret i . Anmälan remitterades till i , som in- kom med ett svar. Eftersom detta var ofullständigt anmodades myndigheten återigen att yttra sig över anmälan. I ett yttrande uppgav länspolismästaren därefter i huvudsak följande. i begärde handräckning av polismyndigheten för att genomföra ett beslut om förvar. Handräckningsbegäran inkom och avsåg K.H. Enligt begäran skulle berörd person tas i förvar och transporteras till förvar i . JO har i en skrift daterad efterfrågat ett förnyat yttrande från polismyndigheten. Yttrandet ska främst beröra hur sjukhuskontakten initierades och om myndighetens hantering i samband med detta. 2 009 /1 0:JO1 även erhålla en redogörelse över hur själva kommunikationen med K.H. ägde rum då det synes ha förelegat behov av tolkning. kan vid genomgång av ärendet konstatera att det saknas anteckningar om varför K.H. transporterades till sjukhuset samt vem som beslutade om denna transport. Det framgår inte heller vem som var före- dragande. Kontakt har återigen tagits med de inblandade vid polismyndighe- ten men ingen kan dra sig till minnes det inträffade. kan inte annat än konstatera att vi har brustit beträffande dokumentation. Avseende hur själva kommunikationen med K.H. ägde rum har polismyn- digheten kommit fram till följande. Initialt i samband med delgivningen av förvarsbeslutet skedde det en telefontolkning.