frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — -Granskningen ska ha en ändamålsenlig metodansats. -Förklaringar till effektivitetsbrister ska sökas i hela verkställighetskedjan. 3.5 Gränsdragningen mellan KU och Frågan om gränsdragningen mellan och Riks- revisionens granskningsområden behandlades utförligt i förarbetena16 till Riksrevisionsreformen. Regeringen ansåg i detta sammanhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att gransk- ningsområde i någon mån är detsamma som . granskning är inriktad på en administrativ och rättslig kontroll av om regeringen har följt gällande regler och vedertagen praxis. Denna granskning är i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regeringsärendenas hand- läggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i granskningen. tar också upp enstaka ärenden till granskning. I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för statsrådens tjänsteut- övning. Utskottet anses enligt förarbetena också ha rätt att anlägga förvalt- ningsekonomiska synpunkter i granskningen, vilket innebär att utskottet i sitt arbete även kan beakta resultatet av den revisionella granskningen. Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngd- punkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision). Men den innefattar också, när det gäller granskningen av myndigheternas finansiella rapportering (årlig revision), en kontroll inte bara av om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också om redovisningen och ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionen av är dock enligt lagen om revision av begränsad till en bedöm- ning av om räkenskaperna är rättvisande. Det förutsattes vidare i förarbetena att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska statsrådens tjäns- teutövning. Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i proposition 2001/02:190 om att det är ofrånkomligt att respekti- ve områden i någon mån kan komma att överlappa varandra. Regeringen såg dock inte någon anledning eller möjlighet att undvika detta genom att införa bestämmelser som reglerar gränsdragningen i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det är viktigt att notera, framhölls det i propositionen, att granskningarna tydligare än utgår från olika förutsättningar. Den ena har en 2001/02:190 s. 5862. juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett politiskt sammansatt riksdagsorgan, den andra av en tjänstemannaledd myndighet under . Att ett och samma område eller problem mot den nu angivna bakgrunden belyses av både och behöver således, enligt regeringens bedömning, inte ses som ett problem. Regeringen ansåg att det inte heller bör finnas någonting som hindrar att ett informationsutbyte sker mellan utskottet och . 3.6 Kartläggning av granskningar I detta avsnitt redovisas en övergripande bild av de granskningar som Riksre- visionen genomfört . Till grund för redovisningen ligger dels en kartläggning som utredningens sekretariat gjort av samtliga granskningsrapporter , dels en studie av alla 120 effektivitets- granskningar som genomförts och som utförts av en forskningsgrupp vid Akademin för ekonomistyrning i staten (AES)17. AES är en del av företagsekonomiska institutionen vid . Underlag för kartläggningen finns även i uppföljningsrappor- ter från 20072009. Sekretariatet har studerat det trettiotal effektivitetsgranskningar som publice- rades 2006. Sekretariatet har bedömt och klassificerat rapporterna efter föl- jande aspekter: -Rekommendationernas ekonomiska effekter för staten -Typ av granskning Även om antalet här behandlade rapporter endast utgör en femtedel av det totala antalet rapporter som lämnats kan vissa försiktiga bedöm- ningar göras. Statsbudgeten delas in i 27 utgiftsområden och tidigare även i 49 politikom- råden. Syftet med indelningen i politikområden var att tydliggöra sambandet mellan mål, kostnader och resultat för att därigenom underlätta politiska prioriteringar mellan olika områden. Genomgången av de nu aktuella gransk- ningsrapporterna visar att dessa fördelar sig på 17 olika politikområden. Granskningar inom två politikområden (2. Finansiella system och tillsyn och 17 : en studie av effektivitetsrevisioner 20032007 (Akademirapport 2008:1), företagsekonomiska institutionen, . Arbetsmarknadspolitik) har resulterat i fyra rapporter vardera. Förhållan- den inom tre andra politikområden (1. Effektiv statsförvaltning, 7. Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt 38. Näringspolitik) har berörts i tre rapporter vardera. I den följande sammanställningen redovisas rapporternas fördelning på politikområden jämfört med respektive politikom- rådes andel av statsbudgeten. TABELL 3:1 RAPPORTERNAS FÖRDELNING PÅ POLITIKOMRÅDEN JÄMFÖRT MED POLITIKOMRÅDENAS ANDEL AV STATSBUDGETEN geten 2006 (%) Finansiella system och tillsyn Skatt, tull och exekution Skydd och beredskap mot olyckor och Källa: kartläggning. Mot bakgrund av det begränsade underlaget är det svårt att dra några mer djupgående slutsatser. Man kan ändå konstatera att fördelningen på politik- områden relativt väl svarar upp mot den inriktning och de frågeställningar som riksrevisorerna lagt fast i granskningsplanen för den här aktuella perio- den. Antalet rapporter per politikområde jämfört med statsbudgetens fördelning reser dock frågor om revisorernas prioriteringar i förhållande till den grund- läggande principen om väsentlighet när det gäller revisionens inriktning. Om politikområden med en större andel av statsbudgeten som t.ex. 6. Totalför- svar, 19. Ersättning vid arbetsoförmåga, 21. Ekonomisk familjepolitik och 25 Utbildningspolitik kan anses mer väsentliga att granska än andra kunde man förvänta sig fler granskningsrapporter inom dessa områden. rapporter utmynnar i ett antal rekommendatio- ner, vanligen fem till tio stycken, som baseras på de iakttagelser och slutsatser som granskningen lett fram till. Rekommendationerna riktas till gransknings- objektet, vanligen regeringen eller en eller flera myndigheter, stiftelser eller ett eller flera bolag eller samtliga. I några fall är rekommendationerna infläta- de i löpande text och kan inte särskiljas från iakttagelserna. Sekretariatet har i genomgången av rapporterna bedömt möjligheterna att följa upp rekommendationerna vilket är en aspekt i efterhandskontrollen av revisionens genomslagskraft. Genomgången visar att något mindre än en tredjedel av rapporterna innehåller rekommendationer som i sin helhet går att följa upp. Flertalet rapporter har således en eller flera rekommendationer som inte är uppföljningsbara på grund av att de är alltför allmänt eller vagt formu- lerade eller brister i konkretion och avgränsning. För , liksom för själv, kan det vara av intresse att i efterhand följa upp och se i vilken utsträckning rekommendationerna följts av de ansvariga organen, regeringen och myndigheterna. Har några åtgärder vidtagits för att komma till rätta med de fel och brister som riksrevisorerna påtalat? Det får väl förutsättas att revisorerna har möjlighet att bedöma i vilken grad detta skett, genom en närmare granskning i efterhand, men frågan är om det är möjligt även för andra att kunna se och bedöma om granskning- arna lett till några resultat. I rekommendationerna används ofta uttryck som -regeringen bör överväga att vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att tillsynen av XX fungerar tillfredställande/svarar upp mot de mål som ställts upp -precisera de krav som bör ställas på -se över systemet med -säkerställa att alla aktörer -skaffa sig kännedom om -fortsätta att utveckla metoder för Detta syftar ofta på ett arbete som kan förutsättas ske kontinuerligt hos reger- ingen och myndigheterna. Det är därför svårt för att inte säga omöjligt att bedöma om de rekommendationer som riksrevisorerna lämnar innebär att detta löpande arbete fått ett annat innehåll och en annan inriktning än det annars skulle ha haft. Bedömningen av revisionens kostnadseffekter har gjorts utifrån gransknings- rapporternas rekommendationer och om dessa kan sägas vara kostnadsdrivan- de eller inte, dvs. om genomförandet av rekommendationerna innebär ökade eller minskade kostnader för staten. Att bedöma rekommendationernas kost- nadseffekter är ibland svårt, dels beroende på att rekommendationerna ofta är vagt och allmänt formulerade, dels för att rapporterna sällan innehåller någon kostnadsanalys eller beräkning av effekterna på statsbudgeten. I vissa fall kan naturligtvis de rekommenderade åtgärderna initialt innebära ökade kostnader för att på leda till besparingar. I vissa rapporter är det svårt att härleda några som helst kostnadseffekter. Genomgången av de aktuella rapporterna visar att de rekommenderade åt- gärderna i en tredjedel av granskningarna skulle kunna leda till minskade kostnader för staten medan det i en fjärdedel av granskningarna skulle leda till ökade kostnader. I övriga rapporter har rekommendationerna inga eller mar- ginella kostnadseffekter eller så är de svårbedömbara. Sekretariatets genomgång inbegriper även ett försök att klassificera gransk- ningarnas huvudsakliga karaktär. Rapporterna har därför fördelats efter sex olika granskningstyper: -Effektivitet rapporter som innehåller element av analys och bedömning av effektivitetsaspekter. -Regelefterlevnad granskningar av huruvida myndigheter eller verksamhe- ter hållit sig till gällande regler och instruktioner. -Tillsyn granskningar av tillsynsmyndigheter eller -verksamheter. -Styrning granskningar av regeringens styrning av myndigheter och verk- samheter och myndigheternas styrning. -Kontroll rapporter där granskningen av kontrollfunktioner har en domine- rande roll. -Makroekonomiska frågor granskningar av frågor specifikt relaterade till statsbudgeten och den finansiella rapporteringen till . Med utgångspunkt från granskningsrapporternas syfte, iakttagelser, slutsatser och rekommendationer har de klassificerats efter respektive granskningstyp. Nästan alla rapporter innehåller granskningselement som kan hänföras till två eller flera av de här nämnda granskningstyperna. Genomgången av rapporter- na visar att en dryg tredjedel inriktats på effektivitetsaspekter i högre eller lägre grad. Nästan hälften av granskningarna handlar om regelefterlevnad och närmare två tredjedelar om kontrollfunktioner. Styrning granskas i nästan en tredjedel av rapporterna medan tillsyn behandlas i en sjättedel. Makroekono- misk granskning görs i två rapporter. Genomgången av rapporterna har även omfattat en bedömning av vilken nivå inom staten som granskats: regeringen, en myndighet, en del av en myndighet eller verksamhet eller hela den s.k. verkställighetskedjan. har i granskningsplanen betonat att effektivitetsgranskningarna ska omfatta hela verkställighetskedjan. Sekretariatets genomgång visar att knappt en fjärdedel av de här aktuella granskningarna täcker hela verkställighetskedjan och att drygt tre fjärdedelar inbegriper regeringen. Detta kan jämföras med uppgifter i Uppföljningsrapport (s. 12) som omfattar 150 rapporter och som redovi- sar vem rekommendationerna i rapporterna riktas till. Av sammanställningen framgår att av rapporterna har rekommen- dationer riktade till regeringen medan innehåller rekommendatio- ner både till regeringen och till en eller flera myndigheter, bolag eller stiftel- ser. Det är oklart hur stor andel av de senare som verkligen inbegriper hela verkställighetskedjan. 3.6.2 AES studie av effektivitetsrevisioner Rapporten effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 20032007 är resultatet av en pilotstudie som utförts av forskare inom Akademin för ekonomistyrning i staten. Studien är en del av ett samarbetsprojekt mellan och . Syftet med studien är bl.a. att illustrera och klassifice- ra hur effektivitetsrevisionen ser ut och hur den bedrivs i samt att med ledning av iakttagelserna lägga fram synpunkter och rekommendationer inför fortsatta arbete. Rapporten innehåller en introduktion och därefter ett avsnitt om referens- ramar som bl.a. behandlar den s.k. värdekedjan, begreppet effektivitets- revision och olika typer av effektivitetsrevision samt kommunikativa aspekter (bl.a. text och läsbarhet). I ett avsnitt redovisas en kvantitativ analys av samt- liga 120 granskningsrapporter som lagt fram 2007. Vidare görs en kvalitativ och djupare analys av 12 utvalda gransknings- rapporter där fokus ligger på granskningarnas syfte, metod och revisionstyp. Avslutningsvis redovisas forskargruppens slutsatser och rekommendationer. I den följande redovisningen av studien ligger tyngdpunkten på den kvantitati- va analysen och dess resultat som ger en övergripande och relativt heltäckan- de bild av den effektivitetsgranskning som producerat. Utgångspunkt för studien är att all granskning som utför inom området effektivitetsrevision också är effektivitetsrevision, dvs. man ifråga- sätter inte riksrevisorernas tolkning av begreppet eller deras val av inriktning. I avsnittet om referensramar diskuteras bl.a. begreppet effektivitetsrevi- sion, varvid man inledningsvis konstaterar att det inte finns någon allmänt accepterad uppfattning om vad effektivitetsrevision står för. Därefter sägs dock att det råder relativt stor samstämmighet om att begreppet effektivitets- revision har sin grund i det engelska uttrycket value for money audit verksamheter ska uppvisa god hushållning med ekonomiska resurser och skattebetalarna ska få valuta för pengarna. I sammanhanget kan nämnas att den brittiska revisionsmyndigheten , med syftet att konkretisera revisio- nens huvuduppgift, beräknar resultaten av sitt revisionsarbete genom att värdera de besparingar som uppnås till följd av sina egna och parlamentets revisionsutskotts förslag. årliga rapport från anges besparing- arna till eller för varje pund det kostar att driva revisionsmyndigheten. Kärnan i begreppet och den traditionella inriktningen av effektivitetsrevi- sion utgår från de tre E:na: Economy Efficiency Effectiveness (hushåll- ning resursutnyttjande måluppfyllelse/samhällsnytta). I studiens kvantita- tiva analys definieras den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen i följande typer: Revisionstyp 1 = Revision av effektiv resurshushållning (Economy audit). Revisionstyp 2 = Revision av effektivt resursutnyttjande (Efficiency audit). Revisionstyp 3 = Revision av effektivitet med avseende på mål och utfall (Effectiveness audit). I studien talas det även om s.k. utvidgad effektivitetsrevision som har en an- nan inriktning än den traditionella och som fokuserar på processer, målstyr- ning, förvaltning, administration och specifika politiska insatser snarare än ekonomiska och effektivitetsmässiga aspekter. Denna utvidgade effektivi- tetsrevision definieras i följande revisionstyper: Revisionstyp 4 = Revision av specifika politiska insatser (Policy audit). Revisionstyp 5 = Revision av verksamhetsprocesser (Operational audit). Revisionstyp 6 = Målrelaterad revision (Goal-related audit). Revisionstyp 7 = Internt orienterad revision (Internally oriented audit, granskning inriktad på rapportering, uppföljning, samordning och administ- ration). Enligt studien förekommer det i den vetenskapliga litteraturen och diskussio- nen utöver de tre traditionella revisionstyperna även referenser till de fyra sistnämnda revisionstyperna. I studien införs ytterligare en revisionstyp base- rat på vad gör. Denna åttonde revisionstyp avser, som det sägs i rapporten, all annan möjlig form av effektivitetsrevision: Revisionstyp 8 = Empiriskt funnen effektivitetsrevision (Empirically grounded audit). Analysen och klassificeringen av de 120 rapporterna efter revisionstyp får följande resultat. Som redan tidigare konstaterats kan en enskild granskning bestå av flera olika revisionstyper. Denna sammanställning visar dock fördel- ningen enligt den dominerande revisionstypen i varje rapport. TABELL 3:3 RIR-RAPPORTER FÖRDELADE EFTER DOMINERANDE REVISIONSTYP Andel (%) Revision av effektiv resurshushållning Revision av effektivt resursutnyttjande Revision av effektivitet med avseende på mål och utfall Revision av specifika politiska insatser Källa: effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 20032007 s. 67. Sammanställningen visar att endast 16 rapporter (13,) kan hänföras till kategorin traditionell effektivitetsrevision (revisionstyp 13). Till kategorin utvidgad effektivitetsrevision (revisionstyp 47) kan 84 rapporter (69,) hänföras och till empiriskt funnen effektivitetsrevision 20 rapporter (16,). Den enskilt mest omfattande revisionstypen är internt orienterad revision (revisionstyp 7) med en dryg tredjedel av samtliga rapporter. Denna typ omfattar granskning av rapportering, uppföljning, samordning och admi- nistration. Om man tar hänsyn till att flera revisionstyper kan förekomma parallellt i de enskilda rapporterna får man ett i stort sett likartat resultat men med ett något större inslag av traditionell effektivitetsrevision (). Detta innebär att inslag av traditionell effektivitetsrevision förekommer i fler rapporter än 16 men att det i dessa övriga rapporter inte är den dominerande revisions- typen. I studien dras följande slutsatser av resultatet. -En effektivitetsrevision är inte någon uniform företeelse utan kan skifta från fall till fall. -granskningar omfattar i stor utsträckning annat än traditio- nell effektivitetsrevision. -inriktar sig inte i första hand på traditionell effektivitetsrevi- sion. Orsakerna till att effektivitetsrevisionen fått denna inriktning berörs kortfattat: det kan vara ett försök att möta förändrade krav eller bero på revisorernas intresseområden. Vidare sägs i rapporten (s. 56) att även om man formellt anger en orientering mot de tre E:na har effektivitetsrevisioner visat sig kunna ta en annan riktning i praktiken, trots att en sådan riktningsförändring inte förespråkas av INTOSAI. En förklaring till att mer än hälften av rapporterna handlar om målrelaterad eller internt orienterad revision (revisionstyperna 6 och 7) jämfört med den betydligt mindre andelen traditionell effektivitetsrevision kan, enligt studien, ligga i svårigheterna att mäta effekter avseende mål och utfall. Ett annat skäl som anförs (s. 56) är att via sina metodval distanserar sig från den traditionella effektivitetsrevisionen för att kunna mäta produktiviteten och därmed inrikta sig på effekter av resursutnyttjande (dvs. revisionstyp 2) krävs beräkningar och därmed kvantitativt orienterade metoder. De metoder som företrädesvis använder sig av lämpar sig bättre för andra revisionstyper I studien analyseras och klassificeras revisionsrapporterna även utifrån en annan dimension, nämligen teknisk-juridisk revision eller compliance audit (regelefterlevnad) som är det engelska uttrycket. Denna revisionsform grans- kar bl.a. efterlevnaden av lagar, förordningar, regleringsbrev, direktiv och policyer. Normalt skiljer man denna revisionsform från effektivitetsrevision eftersom det handlar om olika granskningsinsatser och metoder. Granskning av regelefterlevnad har en framträdande roll när det gäller att ta fram underlag för ansvarsutkrävande, vilket är ett av riksrevisorernas krite- rier för effektivitetsrevisionen. I studien förs en diskussion om möjligheten att sammanlänka ansvarsutkrävande avseende regelefterlevnad med granskning av effektivitet. Man väljer i studien att betrakta teknisk-juridisk revision som en viss sorts granskning med avseende på underlag för ansvarsutkrävande och gör en åtskillnad mellan teknisk-juridisk revision och effektivitetsrevision. betraktar man teknisk-juridisk revision som ett möjligt komplement till eller ett tänkbart led i effektivitetsrevision. Kartläggningen visar att majoriteten av effektivitetsrevi- sioner innehåller inslag av teknisk-juridisk revision i högre eller lägre grad. Nästan två tredjedelar av alla granskningar (75 st.) har inslag av teknisk- juridisk revision, och knappt hälften av dessa är i stor utsträckning inriktade på att kontrollera efterlevnaden av lagar, regler, direktiv och policyer. En dryg tredjedel av granskningarna (45 st.) saknar inslag av teknisk-juridisk revision. I studien undersöks vidare förekomsten av ekonomiska beräkningar, som utförts av , i granskningsrapporterna. En tredjedel av samtliga 120 rapporter innehåller ekonomiska beräkningar, men det är endast i 10 rapporter som de förekommer i stor omfattning. I 81 rapporter (67,) saknas egna ekonomiska beräkningar, vilket enligt studien förstärker intrycket av att inte högprioriterar traditionell effektivitetsre- vision. Revisionskvalitet väsentlighet och risk Väsentlighet och risk är två centrala begrepp inom revisionen när det gäller valet av granskningens inriktning. I studien framhålls att en aspekt på revisio- nens kvalitet är hur väl man hanterar väsentlighet och risk. Ett vanligt kriteri- um för väsentlighet är att områden och verksamheter som inbegriper stora belopp är viktigare att granska än områden och verksamheter med små be- lopp. Statsbudgetens indelning i utgiftsområden och respektive utgiftsområ- des ekonomiska omfattning i relation till hela statsbudgeten skulle, enligt studien, kunna utgöra en grund för i valet av granskningsin- riktning. I studien har 120 granskningsrapporter klassificerats efter statsbudgetens 27 utgiftsområden. Därefter har andelen rapporter per utgifts- område jämförts med respektive utgiftsområdes andel av hela statsbudgeten (genomsnitt för åren 20042007). I följande sammanställning redovisas resul- tatet för samtliga utgiftsområden. TABELL 3:4 ANDELEN RAPPORTER PER UTGIFTSOMRÅDE JÄMFÖRT MED RE- SPEKTIVE UTGIFTSOMRÅDES ANDEL AV HELA STATSBUDGETEN budgeten (%) Skatt, tull och exekution Försvar samt beredskap mot sårbarhet Hälsovård, sjukvård och social omsorg trygghet vid sjukdom och handikapp Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer och barn Kultur, medier, trossamfund och fritid Samhällsplanering, bostadsförsörjning och Allmän miljö- och naturvård Jord- och skogsbruk, fiske m.m. budgeten (%) Allmänna bidrag till kommuner Avgiften till Europeiska gemenskapen Källa: effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 20032007 s. 101. Sammanställningen visar att det inom tre utgiftsområden inte har genomförts någon granskning. Det gäller utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för famil- jer och barn, 26 Statsskuldsräntor m.m. och 27 Avgiften till Europeiska ge- menskapen. Inom vissa utgiftsområden är skillnaden mellan granskningsinriktning i form av andelen granskningsrapporter och anvisa- de budgetmedel relativt stor. I följande sammanställning redovisas de utgifts- områden där andelen rapporter avviker från statsbudgeten med mer än 4 pro- centenheter. TABELL 3:5 UTGIFTSOMRÅDEN DÄR ANDELEN RAPPORTER AVVIKER FRÅN STATSBUDGETEN MED MER ÄN 4 PROCENTENHETER geten (%) Hälsovård, sjukvård och social omsorg Ekonomisk trygghet vid sjukdom och Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer och barn Allmänna bidrag till kommuner Källa: effektivitetens, rättssäkerhetens och demokratins väktare: en studie av effektivitetsrevisioner 20032007 s. 66. I studien (s. 66) konstateras att i nästan hälften (48,) av det totala antalet effektivitetsrevisioner gör en annan prioritering (skillnad) än vad har beslutat om för budgeten per utgiftsområde. Under 20042007 har exempelvis avsatt för utgiftsområde 11 (Ekonomisk trygghet vid ålderdom). Riks- dagen avsatte för samma utgiftsområde. lägger en förhållandevis stor del av sina resurser på granskningar inom vissa utgiftsområden. I förhållande till hur statsbudgeten fördelas visar myndigheten ett mycket stort intresse för utgiftsområdet Ar- betsliv (11,jämfört ).