frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Skyldigheten att i enlighet med förvaltningslagens bestämmelse om kommunikationsplikt ge sökanden tillfälle att yttra sig över materialet upp- fylldes . Filmmaterialets hantering från sekretessynpunkt Beträffande hanteringen av materialet i förhållande till anmälarens skydd för sitt privatliv vill jag påminna om sekretessregleringens roll. Sekretessregler- nas funktion är att värna den enskildes privatliv, i enlighet med vad som gäll- er enligt grundlagen och om mänskliga rättigheter. I ärenden om färdtjänst finns ett skydd för uppgifter om den enskildes privatliv. Även förtroendeläkarens befattning med materialet omfattades av sekretess. Såvitt framgått har materialet i den hantering som ifrågasatts inte förebringats för någon utanför den krets som har tystnadsplikt. Det lämnades inte heller ut när en journalist begärde att få del av det. Uppgifterna har alltså hanterats i former där ett rättsligt skydd för uppgifter rörande den enskildes privatliv finns. Att ett sådant skydd finns innebär dock inte att integritetskänsliga uppgifter utan vidare kan spridas inom hela den krets som i och för sig har tystnadsplikt. Med tanke på filmmaterialets integritetskränkande karaktär kan det sättas i fråga om åtgärden att sända det till en förtroendeläkare för yttrande var be- hövlig. Enligt 13 § förvaltningslagen ska som framgått behovet av att inhämta sådana yttranden prövas noga. Till de aspekter som därvid bör vägas in hör respekten för den enskildes integritet. Kommunen hade redan uppfattningen att, som det heter i dess yttrande, de uppgifter som [anmälaren] lämnat i ärendet är fullständigt oförenliga med vad som framgår av filmsekvenserna avseende hans rörelseförmåga. Ett alternativ hade mot den bakgrunden varit att, i samband med att filmerna översändes till sökanden, informera denne om kommunens bedömning utifrån vad som kunde iakttas på dessa och ge honom tillfälle att inkomma med ytterligare underlag, till styrkande av att han trots sin synbara rörlighet hade behov av färdtjänst. Med beaktande av det allmän- nas skyldighet att värna den enskildes privatliv hade detta alternativ varit att föredra. Det hade även legat i linje med grundregeln, att underlag i färdtjänst- ärenden i först hand bör inhämtas från sökanden själv. Kommunen har i sitt yttrande framhållit att man ansåg sig vara i behov av en ytterligare medicinsk bedömning av en oberoende sakkunnig för att kunna utesluta att det fanns någon medicinsk förklaring till den bristande förenlighe- ten avseende rörelseförmågan mellan ingivna läkarutlåtanden och vad som 2 009 /1 0:JO1 framgick av filmsekvenserna. Från den synpunkten låter sig konsultationen av förtroendeläkaren motiveras. Det bör även noteras att åtgärden inte syftade till att infordra ytterligare information om anmälaren utan till att ge kommunen sakkunnigt underlag att bedöma det tillgängliga materialet. Med beaktande av dessa synpunkter anser jag inte att det finns grund för att bedöma kommunens förfarande som felaktigt. Smygfilmerna har därutöver förevisats för ett tjugofemtal personer vid ett möte med kommunstyrelsen. I kommun är kommunstyrelsen den myndighet som handlägger färdtjänstärenden. Upptagandet av detta enskilda ärende och den däri inbegripna filmvisningen ter sig ovanlig och på sitt sätt anmärkningsvärd. Det torde dock inte finnas något som hindrar den ansvariga nämndens ledamöter i detta fall alltså kommunstyrelsens medlemmar från att på detta sätt informera sig om ett ärende, som de är formellt ansvariga för. Kommunens sätt att hantera smygfilmerna har i flera delar innefattat avsteg från dess normala ärendehandläggning. Filmmaterialet har inte tagits om hand som inkomna handlingar. Handläggaren lät bli att ta del av det. När det togs i anspråk anlitades en förtroendeläkare, något kommunen enligt vad som uppges i yttrandet aldrig gjort tidigare. Slutligen involverades hela kommunstyrelsen i ärendet, vilket får ses som en exceptionell åtgärd. Det sätt på vilket det inkomna materialet inledningsvis hanterades var di- rekt felaktigt. I övriga delar saknas grund för kritik, utifrån de normer JO har att tillämpa. Med facit i hand framstår handläggningen i sin helhet som ogenomtänkt, vilket kan förklaras av en ovana vid att hantera material och situationer av detta slag, något kommunen framhållit i sitt yttrande. Från allmän synpunkt bör understrykas att företeelsen med medborgare som övervakar varandra och tillställer beslutande myndigheter underlag av det slag som förekommer i detta ärende inte är förutsedd av lagstiftaren. Till det kommer de gråzoner som det rättsliga skyddet för den enskildes privatliv delvis består av. De frå- gor kommunen ställts inför i detta ärende har i brist på reglering och praxis därför varit svåra att handlägga och ta ställning till. Kritik mot och en sektionschef där som genom påtryckningar förmått en forskare att återta ett brev; frågor även om jäv vid fördelning av forskningsanslag och om förvaltningsbesluts överklagbarhet (Dnr 1638-2008) , professor och verksam vid , gjorde en JO-anmälan mot . Anmälan avsåg hanteringen av ansökningar om forskningsanslag. 2 009 /1 0:JO1 skrev han ett brev till med begäran om om- prövning alternativt överklagande av ett avslagsbeslut rörande forskningsan- slag. Någon omprövning hade inte skett och överklagandet hade inte heller åtgärdats. Han kallades dock till ett möte hos om vill- kor för att få forskningsanslag. Efter det sökte han på nytt forskningsanslag. träffade han forskningssamordnare som meddelade att ansökan beviljats. Han fick också ett e-postmeddelande från , sektionschef vid , där det angavs att i övrigt ringer jag dig angående din FUD-ansökan då det äntli- gen är klart . därefter kom ett avslagsbeslut från . Vid ett telefonsamtal med efter detta fick han besked att han kunde ha fått anslaget om han hade haft ytterligare i motfinansiering. Då blev han förargad och skrev ett brev till , . Några svar på de konkreta frågor som han ställde i brevet hade han inte fått. Brevet satte dock i gång en kedja av händelser. kon- taktade rektorn vid som skulle påverka honom att ta tillbaka brevet, något rektorn inte gjorde. Vid där är ordförande i styrelsen för Kompetenscentret Järnvägsteknik (Char- mec) togs brevet upp till behandling vid ett styrelsemöte och kommenterades i protokollet. anlitade en konsult som i sin tur kontaktade hans närmaste chef vid och dennes chef i avsikt att förmå dessa att påverka honom att dra tillbaka sitt brev. Han kapitulerade och drog tillba- ka sitt brev. ställde i sin anmälan ett antal frågor, bl.a. följande. Är det acceptabelt att lämnar ett brev med ett överklagande utan formell åtgärd? Är det acceptabelt att en myndighet utnyttjar egna och andras resurser för att få en brevskrivare att dra tillbaka ett brev till myndigheten? Angående jäv; är det lämpligt att samma person sitter som anslagsgivare (dvs. budgetansvarig och kontaktperson) på och som anslagsmot- tagare (styrelseordförande i ) på ? Anmälan remitterades till som genom generaldirektören anförde bl.a. följande. får inledningsvis redovisa verkets forsknings- och utvecklings- verksamhet, vilka regler som styr verksamheten och hur medelstilldelning till forskningsprojekt går till. har enligt sin instruktion (förordning [2007:1027] med instruk- tion för ) ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela spårtransportsy- stemet. Sektorsansvaret innebär att ska verka för att de transport- politiska målen uppnås. Enligt 2 § i instruktionen har att särskilt verka för att samhälls- motiverad tillämpad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom järnvägstransportsystemet planeras, initieras, genomförs, dokumenteras och utvärderas samt att resultatet av detta sprids. har härutöver att svara för sådan behovsmotiverad forskning som erfordras för att uppfylla sitt ansvar för vidmakthållande av järnvägarna. ansvarar alltså med stöd av instruktionen för sådan forskning, utveckling och demonstration, förkortat FUD, som behövs för att utveckla 2 009 /1 0:JO1 järnvägssektorn och försörja hela samhället med ökad kunskap om spårtrafi- kens utvecklingsförutsättningar. FUD-verksamheten innefattar också verkets uppgifter på banhållningsområdet. FUD har en växande roll i verksamhet såväl för att verket ska kunna fylla sitt sektorsansvar för spår- transportsektorn som för att kunna fullgöra sina uppgifter på bl.a. banhåll- nings- och tågtrafikområdena. föreskrift BVF 726.1 Forskning, utveckling och demonstra- tion beskriver hanteringen av och vilka arbetsmoment som åligger de projektansvariga enheterna i den beslutsprocess som gäller FUD- verksamheten. [...] Det ska noteras att sedan föreskriften fastställdes har Ban- verket genomgått en stor omorganisation som också inneburit en ny organisa- tion för FUD-verksamheten. Den nya organisationen för FUD innebär en starkare koppling till verksamheten, tydligare prioritering och en mer transpa- rent beredningsprocess som möjliggör en bättre dialog med forskningsutfö- rarna. Principerna för forskningsverksamheten har emellertid inte påverkats. Av föreskriften framgår att ska stödja samhällsorienterad och behovsmotiverad FUD inom järnvägstransportsystemet. Avsatta FUD-medel ska fördelas i konkurrens mellan de projektförslag som bäst bidrar till att de transportpolitiska målen uppnås. Projektförslagen ska bedömas samlat och enligt rutiner som så långt möjligt ger förutsättningar för likabehandling. antog ett nytt FUD-program för perioden 20062011. Forskningsprogrammet är mycket brett men det finns tydliga inriktningar i forskningsverksamheten. Inom det egna verksamhetsområdet dominerar forskning inom vidmakthållande av banan. Den delen av FUD sker i stort sett uteslutande vid vid (), vid CHARMEC () och vid Järnvägstekniskt Centrum vid (JvtC). Den inriktningen har varit etablerad för att skulle kunna styra forskningen till områden som ger bäst effekt av satsade medel. Järnvägsgruppen vid KTH var det kompetens- centrum som skapades först, sedan CHARMEC (1997) och sist JvtC. Vid dessa kompetenscentra stöder tillsammans med andra in- tressenter i huvudsak långsiktig kunskapsuppbyggande forskning i form av doktorandprojekt. Den kunskap som forskningen ger kan användas av Ban- verket när föreskrifter revideras, nya konstruktioner tas fram och för att få fram bättre material. Genom att dessa forskningscentra även deltar i EU- projekt får tillgång till kunskapsuppbyggnaden på europeisk nivå. har också ett väl utvecklat kontaktnät med uni- versitet och högskolor och samarbetar med dessa när det gäller spridning av forskningsinformation. för den ansökan av om forskningsbidrag, som är ursprunget till ärendet, hanterades forskningsfrågor av sektionen Forskningssamordningen (SF) inom avdelningen och Samhälle (S). Den högste ansvarige för verksamheten under generaldirektören var chefen för avdelningen S (CS). var då chef för sektionen Bansystem (BB) inom avdelningen Järnvägssystem (B), enkelt uttryckt teknikavdelning- en. Sektionen Bansystem ansvarade för frågor om broteknik, geoteknik, mät- nings- och GIS-teknik och spårteknik, alltså centrala områden för forsknings- och utvecklingsverksamhet. hade givetvis därige- nom god inblick i forskningsverksamhet inom detta område och sektionen deltog aktivt som sakområdesansvarig. Samordningsprocessen tillgick i huvudsak på följande sätt. Ansökningarna kom in till sektionen SF, som efter genomgång fördelade ansökningarna på sakområdesansvariga. De sakområdesansvariga bedömde ansökningarna efter relevans för och efter kvalitet. I de sakområdesansvarigas uppgift ingick också att motivera sina förslag för erhållande av forskningsbidrag. I förekommande fall remitterades ansökningarna även till externa experter och behovsägare. 2 009 /1 0:JO1 Med inkomna synpunkter som grund vidtog en utvärderings- och bered- ningsprocess med sektionen SF som ansvarig och sammanhållande. Sektionen SFs uppgift var att jämka samman de olika förslagen efter tillgänglig budget och efter fördelningsnyckeln i FUD-programmet för de olika delprogrammen. Sektionen SFs förslag överlämnades efter behandling av de olika sakområ- dena till det interna . I rådet ingick, som framgår av BVF 726.1, bl.a. representanter för de olika avdelningarna på huvudkontoret. forskningschef () var ordförande i rådet. Det interna granska- de SFs förslag till beslut främst efter hur medlen föreslogs fördelas på olika sakområden. Granskningen av de enskilda projekten gjordes i den tidigare samrådsprocessen. Om det interna var enigt fattade chefen för avdelningen och Samhälle på rådets rekommendation beslut om me- del till de enskilda projekten. Om rådet inte kunde enas, vilket enligt uppgift aldrig skett, skulle frågan föras upp till chefen för för beslut. Vad har hänt i ärendet? har i sin utredning gått igenom handlingarna i ärendet, förekom- mande e-post och den skriftväxling som förekommit mellan och . och har båda hörts om påståenden och gett sin egen syn på vad som förevarit. Mot bak- grund av vad som därvid framkommit får lämna följande redogö- relse. Professor ansökte hos 2004 om anslag till ett forskningsprojekt vid , där var verksam. ansökan behandlades i enlighet med de regler som gällde för an- sökningar om forskningsanslag och som beskrivits ovan. un- derrättades om beslut genom ett brev daterat . Av beslutet framgår den bedömning som gjort av forskningsprojektet och skälen för avslagsbeslutet. återkom i ett brev till daterat med Begäran om omprövning av beslut, alternativt överklagande av beslut rörande FOU-anslag. har fogat detta brev som bilaga till sin anmä- lan till JO. Detta brev besvarades av forskningschef , också det fogat till . inkom med en ny ansökan om anslag till ett forskningsprojekt vid . Även denna ansökan avslogs efter sedvanlig beredning och underrättades om beslutet, se bilaga 3. skrev därefter brevet till med attention , bilaga 3 till , med kritiken mot och . Brevet blev inte besvarat. Av protokollet från CHAR- MECs styrelsesammanträde , som lika- ledes fogat till sin JO-anmälan, framgår att själv tog upp brev och att det ledde till viss diskussion. Hur diskussionerna gick och vad som ligger i beslutet enligt protokollet har inte utretts. anser sig inte ha det mandatet. Det framstår dock som klart att som en följd av diskussionerna på styrelsesammanträdet direkt eller indirekt uppmanats att ta tillbaka brevet. vidgår ju också, vilket fram- går av brevsvar till , bilaga 5 till JO-anmälan, att han varit i kontakt med flera personer just för att förmå att dra tillbaka sitt brev. Bland de personer som tagit kontakt med är rektorn för , . Millnert har också på begä- ran talat med bl.a. men därefter meddelat att ärendet inte berör utan helt är en fråga mellan och och att han därför tar sin hand från ärendet. har uppenbarligen efter påstötningar från olika håll känt sig föranlåten att ta tillbaka sitt kritiska brev. Det framgår klart av det brev som tillställde och övriga inblandade 2 009 /1 0:JO1 2007, bilaga 4. Brevet ger uttryck för den besvikelse som kände när han fick avslag på sin ansökan trots att han uppfattat att anslaget skulle bevil- jas. De frågor som anmälaren ställt besvarades av enligt följande. Är det acceptabelt att lämnar ett brev med ett överklagande utan formell åtgärd? har ovan redovisat hur verkets forskningsverksamhet bedrivs. Forskningsverksamheten regleras i det nämnda FUD-programmet, i föreskrif- ten 726.1 m.fl. interna dokument. beslut att fastställa FUD- program och egna föreskrifter utgör interna förvaltningsbeslut som inte kan överklagas. ställningstaganden om vilka forskningsprojekt som ska genom- föras och vilka som ska beviljas medel för forskningen är en del av Banver- kets uppgifter som sektorsmyndighet och som ansvarig för vidmakthållande av de banor som förvaltar. Det är alltså som på eget ansvar beslutar om hur sektorsansvaret ska uppfyllas och hur banhållningen ska bedrivas. Mot bakgrund av den roll som tilldelats i detta avse- ende är det uppfattning att verkets beslut om vilka forskningspro- jekt som ska genomföras och vilka medel som därvid kan ställas till förfogan- de utgör sådana beslut som inte går att överklaga. brev av med begäran om omprövning av ett avslag rörande forskningsanslag besvarades av genom det brev som bifogat sin anmälan som bilaga 2. Brevet, undertecknat av chefen för forskningssamordningen , utvisar att kontakter under hand tagits med och där ansö- kan har diskuterats. Det kan tilläggas att och uppger att de på olika sätt försökt ha en dialog med och upply- sa om möjligheterna till samarbete med CHARMEC och KTH. Även om det inte av brevet klart framgår att beslut att inte be- vilja projekt forskningsanslag inte går att överklaga så har Banver- ket uppfattat att begäran om omprövning var slutligt avgjord. Är det acceptabelt att en myndighet utnyttjar egna och andras resurser för att få en brevskrivare att dra tillbaka ett brev till myndigheten? Det är inte möjligt att dra tillbaka ett brev till en myndighet. När handlingen väl är att anse som inkommen ska den hanteras efter de regler som gäller för inkommande handlingar diarieföring, handläggning, arkivering m.m. Där- emot kan man givetvis återkalla eller ta tillbaka vad som anges i handlingen exempelvis en ansökan. En myndighet kan då inte och ska inte heller på sätt som uppenbarligen har skett i detta ärende påverka någon att ta tillbaka en ingiven handling i bokstavlig mening. Inte heller ska myndigheten i ett fall som detta försöka förmå avsändaren av handlingen till myndigheten att ta tillbaka påståenden och andra uppgifter som handlingen innehåller. Angående jäv; är det lämpligt att samma person sitter som anslagsgivare (dvs. budgetansvarig och kontaktperson) på och som anslagsmottagare (styrelseordförande i ) på ? sitter inte i som företrädare för Banver- ket. är förordnad av rektorn för CTH för sin kompetens, låt vara med goda minne. CHARMEC är som beskrivits inledningsvis ett av de forskningscentra som utfört forskningsprojekt för 2 009 /1 0:JO1 inom området banhållning och det finns givetvis en nära samverkan mellan när det gäller forskning inom detta område. Som beskrivits ovan har inte på formellt haft något avgörande inflytande på fördelningen av forskningsanslagen. har inte deltagit i besluten och han har inte heller ingått i det interna . kan därför inte finna grund för misstanke om jäv mot . Det förhållandet att satt som ledamot och ordförande i och var kontaktperson mot innebär enligt inte att skulle vara förhindrad att medverka i forskningssamordning. Inte heller det förhållandet att som sektionschef inom avdelningen Järnvägssystem med god inblick i forskningsverksamhet och som sakområdesansvarig deltog i bedömningarna av ansökningarna om forskningsanslag utifrån Ban- verkets behov utgör enligt grund för jäv. kommenterade remissvaret och framförde bl.a. följande. I svar beskrivs hur ansökningar om forskningsanslag behandlas inom . Svaret kunde inte tolkas på annat sätt än att hade varit med och påverkat utfallet av fördelningen av forskningsanslagen. Även i andra av hans ansökningar hade i avslagsbesluten hänvisats till . Det var anledningen till att han ställde sitt brev till , atten- tion . Sedan hans brev till hade det samarbete som fungerat alldeles utmärkt sedan han lämnade 1997 helt upphört. Om inte sitter i som företrädare för Ban- verket, vem företräder han då? Alla bidragsgivare till Charmec har, med nå- got möjligt undantag för mindre bidragsgivare, en person med i styrelsen. sitter i styrelsen på av betald arbetstid och Banver- ket betalar hans resor. I Charmec-protokoll 2007:3 står att läsa följande utta- lande av . Områdesansvariga prioriterar och får argumentera för sina projekt inom budgetramarna. Detta beskrivs i FUD- program. hade alltså inte bara att bedöma ansökningarna, han prioriterade dem och fick argumentera för sina projekt. I sitt beslut uttalade JO Axberger följande. Uppmaning att återta brev Efter avslagsbeslut skrev ett brev ställt till Registrator, , Attn , Bansystem. Brevet handlade huvudsakligen om handläggning av ansökningar om forskningsanslag. Innehållet var kritiskt. ifrågasatte bl.a. om det var lämpligt att medverkade till att anslå medel från och agerade mottagare på . avslutade sitt brev med ett antal frågor och en begäran om ett diariefört svar. Brevet besvarades av på följande sätt: Jag har sedan jag fick brevet från dig varit i kontakt med flera personer för att förmå dig att dra tillbaka ditt brev. Orsaken är att jag ser allvarligt på att du riktar både felaktiga men framför allt kränkande anklagelser mot mig som person. 2 009 /1 0:JO1 Jag hoppas du förstår att detta inte kan accepteras. Av handlingarna framgår att tagit upp brev i styrelsen för kompetenscentret Charmec vid tek- niska högskola, där han är ordförande. Enligt protokollet anmälde att han fått ett otrevligt brev från och att han ville att dennes chef skulle kontaktas. Styrelsen följde förslaget; det heter i dess protokoll: Beslut: [] kontaktar Larsgunnar om situationen med . Om det blir en positiv lösning före 2006- 10-01 finansieras med 150 kkr enligt förslag. I annat fall utförs arbetet av []. tog som framgått även i samma syfte kontakt med , rektor vid det lärosäte där var verksam. föll till föga; i ett brev , ställt till ett stort antal parter bad han om ursäkt och skrev: Jag återtar härmed mitt brev till . ursprungliga brev var som framgått ställt till och diariefört där. Ansvaret för att det hanterades på ett korrekt sätt har legat på . Brevet skulle ha besvarats än som skedde, jfr 4 § förvaltningslagen (1986:223). Den kritik som handläggningen i den delen förtjänar kommer dock i skuggan av det som i övrigt förekommit. har i sitt yttrande medgett sitt ansvar i dessa delar och anfört att en myndighet inte på det sätt som skett i detta fall ska försöka förmå någon att i bokstavlig mening återta en ingiven handling och inte heller försöka förmå ingivare att ta tillbaka påståenden eller andra uppgifter som handlingen innehåller. Rätten att utan risk för efterräkningar framföra kritik mot myndigheter är såvitt angår yttranden via etablerade massmedier grundlagsskyddad. Enligt det s.k. repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen är det förbjudet för det allmänna att i anledning av sådan kritik vidta några som helst repressalieliknande åtgärder mot den som utnyttjat sin kritikrätt. Den värdegrund som kommer till uttryck i dessa grundlagsregler gäller även när enskilda gör bruk av sin kritikrätt i andra former, jfr 2 kap. 1 § regeringsformen. Det står självfallet en myndighet och dess företrädare fritt att om man kritiseras ta upp en diskussion och bemöta synpunkter som fram- förts eller korrigera felaktigheter. I detta fall har emellertid dessutom helt i strid med reglerna om allmänna handlingars offentlighet verkat för att det kritiska brevet skulle tas tillbaka. Han har gjort det i egen- skap av företrädare för en myndighet, som anmälaren i egenskap av forskare stod i beroendeförhållande till. Han har därvid, som det måste förstås, tagit upp saken i och där verkat för att forskningsfinansiering kunde komma i fråga om kritiken återtogs, annars inte. Det inträffade ter sig synnerligen olustigt; förtjänar allvarlig kritik för att han på detta sätt missbrukat sin ställning. Även , som inte synes ha reage- rat mot det som förekommit, och i vars hägn dessa påtryckningar fortgått måste kritiseras. 2 009 /1 0:JO1 Den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta sak- lighet och opartiskhet, se 1 kap. 9 § regeringsformen. Mer eller mindre tydli- ga partsintressen ska alltid uppmärksammas i det allmännas verksamhet, eftersom de kolliderar med kravet på opartiskhet och påverkar förmågan till saklighet. Vissa typfall av intressekonflikter är sedan gammalt uppmärksammade i rättsordningen i form av regler om jäv. I 11 § förvaltningslagen anges att den som ska handlägga ett ärende är jävig om