frsrdg · GW04RS4 · 2009-06-01 00:00:00 — I regleringen av principen om tilldelade befogenheter (tidigare ibland benämnd legalitetsprincipen) har man lagt till att varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional eller lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Proportionalitetsprincipen innebär att unionens åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Det kursiverade orden saknar motsvarighet i tidigare reglering. Avdelning II av FEU innehåller bestämmelser om demokratiska principer. Hela denna avdelning saknar direkt motsvarighet i det nuvarande unionsfördraget. I bestämmelserna understryks medborgarnas jämlikhet och demokratiska deltagande i den politiska debatten och beslutsfattandet inom EU. I artikel 10 anges att unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati. Medborgarna ska företrädas direkt på unionsnivå i . Varje medlemsstat ska företrädas av sin stats- eller regeringschef i och av sin regering i rådet. Dessa ska själva vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller inför sina medborgare. De nationella parlamentens roll i unionen ägnas en särskild bestämmelse, artikel 12. I denna sker en uppräkning av sex olika sätt på vilka de nationella parlamenten bidrar aktivt till en väl fungerande union. Det första är att de ska bli informerade av unionens institutioner och erhålla utkast till unionens lagstiftningsakter. Det andra är att de ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. Det tredje sättet är att de inom ramen för området med frihet, säkerhet och rättvisa ska delta i mekanismerna för utvärdering av genomförandet av unionens politik och delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verksamhet. Det fjärde är att de ska delta i förfarandena för ändring av fördragen. Det femte är att de ska bli informerade om ansökningar om anslutning till unionen. Det sjätte och sista sättet är att de ska delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten inbördes och med . Den närmare innebörden av dessa sex olika sätt med vilka de nationella parlamenten kan följa och påverka arbetet inom unionen framgår av bestämmelser i och i protokollen om de nationella parlamentens roll i EU och om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. 4.4.2 Information från institutionerna och om utkast till lagstiftningsakter Liksom ska kommissionen skicka sina samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och meddelanden) direkt till parlamenten vid offentliggörandet. Ny är bestämmelsen att kommissionen också ska översända det årliga lagstiftningsprogrammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi som de översänds till och rådet (prot. 1 art. 1). Kommissionens utkast till lagstiftningsakter ska redan skickas till de nationella parlamenten via medlemsstaternas regeringar. ska utkast till alla lagstiftningsakter som lämnas till och rådet och initiativ till lagstiftningsakter som tas i översändas direkt till de nationella parlamenten. Förutom kommissionsförslag avses med lagstiftningsakter sådana initiativ från en grupp medlemsstater, initiativ från , framställningar från domstolen, rekommendationer från och framställningar från Europeiska investeringsbanken som syftar till antagandet av en lagstiftningsakt (prot. Vad som sagts om översändande av utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten ska också gälla om ändrade utkast (prot. 2 art. 4). Kommissionen ska särskilt uppmärksamma de nationella parlamenten på de utkast till lagstiftningsakter som grundar sig på fördragets flexibilitetsklausul (FEUF art. 352). Enligt denna artikel ska rådet med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter godkännande, anta lämpliga bestämmelser i den situationen då en åtgärd från unionens sida visar sig vara nödvändig för att, inom ramen för den politik som fastställs i fördragen, nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta. Liksom ska en tidsfrist iakttas mellan den dag då ett utkast till en lagstiftningsakt görs tillgängligt och den dag då utkastet förs upp på rådets dagordning för beslut. Tidsfristen förlängs jämfört med gällande regler och räknas från den dag då utkastet är tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk. I brådskande fall kan undantag göras från tidsfristen, men skäl ska då anges av rådet (prot. 1 art. 4). Efter antagandet ska översända sina lagstiftningsresolutioner och rådet sina ståndpunkter till de nationella parlamenten (prot. 2 art. 4). Enligt en ny artikel ska dagordningarna för och resultaten av rådets möten, inklusive protokollen från de möten då rådet diskuterar utkast till lagstiftningsakter, skickas direkt till de nationella parlamenten som de skickas till medlemsstaternas regeringar (prot. 1 art. 5). Ny är likaså bestämmelsen att Revisionsrätten för kännedom ska översända sin årsrapport till de nationella parlamenten som den översänds till och rådet (prot. 1 art. 7). 4.4.3 Tillsyn av subsidiaritetsprincipens tillämpning I artikel 5 av FEU framhålls att unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med det särskilda protokoll som reglerar frågan. Det sägs också att de nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i detta protokoll (min kursivering). Det är alltså en fördragsenlig skyldighet för de nationella parlamenten att bevaka att subsidiaritetsprincipen efterlevs. För att underlätta denna granskning ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Bl.a. bör varje utkast innehålla ett formulär med närmare uppgifter som gör det möjligt att bedöma om dessa principer följts. Skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana (prot. Varje nationellt parlament eller varje kammare i ett sådant parlament får till , rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att ett utkast till en lagstiftningsakt inte anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. Varje nationellt parlament eller varje kammare i ett sådant parlament ska i förekommande fall samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter (prot. 2 art. 6). Förslagsställaren, antingen det är kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna som angavs ovan, ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden som kommer in. För att mer specifika åtgärder ska vidtas av förslagsställaren gäller olika tröskelvärden som beräknas med utgångspunkt från principen att varje nationellt parlament ska ha två röster, i ett tvåkammarsystem fördelade på en röst till vardera kammaren. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten står bakom motiverade yttranden ska utkastet omprövas (gula kortet). För ett utkast till en lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. Efter omprövningen kan förslagsställaren besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat (prot. 2 art. 7.12). Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till en lagstiftningsakt som föranlett att minst en enkel majoritet har ställt sig bakom motiverade yttranden få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (orangea kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna nser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare (prot. 2 art. 7.3). Proceduren vid institutionernas behandling av motiverade yttranden från de nationella parlamenten framgår av figur 1 (se nästa sida). Ett nationellt parlament har vidare möjlighet att hos sin regering begära att den väcker talan hos om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen i ett visst fall (prot. Slutligen är de nationella parlamenten liksom , , Ekonomiska och sociala kommittén och mottagare av den rapport som kommissionen ska lägga fram om tillämpningen av artikel 5 i FEU, dvs. bl.a. om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Här torde avses den rapport som haft titeln lagstiftning (årtal). 4.4.4 Utvärderingen av genomförandet av EU:s politik på området med frihet, säkerhet och rättvisa (Avdelning V, FEUF) I denna del rör sig de nationella parlamentens medverkan om att de ska informeras om eller delta i utvärderingen. Bland de allmänna bestämmelserna i avdelningen finns en regel om att de nationella parlamenten ska informeras om innehållet i och resultaten av en objektiv och opartisk utvärdering av hur medlemsstaternas myndigheter genomför unionens politik enligt denna avdelning, särskilt för att främja en fullständig tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande. Detta gäller dels domar och beslut i brottmål och, vid behov, tillnärmning av den straffrättsliga lagstiftningen, dels rättsliga och utomrättsliga avgöranden på det civila området. Denna utvärdering genomförs av medlemsstaterna i samarbete med kommissionen enligt former som fastställs av rådet på förslag av kommissionen (FEUF art. 70). FIGUR 1 PROCEDUREN ENLIGT ARTIKEL 7 I PROTOKOLLET OM TILLäMPNING AV SUBSIDIARITETS- OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPERNA På EU-NIVå Enligt en annan bestämmelse ska de nationella parlamenten informeras om arbetet i den ständiga kommitté som ska inrättas i rådet för att se till att det operativa samarbetet inom unionen främjas och förstärks i frågor som rör den inre säkerheten (FEUF art. 71). När det gäller det civilrättsliga samarbetet är huvudregeln att åtgärder ska beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, särskilt när det är nödvändigt för att den inre marknaden ska fungera väl. Men åtgärder som rör familjerätten och som har gränsöverskridande följder ska föreskrivas av rådet med enhällighet efter det att rådet har hört . Rådet får dock på förslag av kommissionen anta ett beslut där det anges vilka aspekter av familjerätten som har gränsöverskridande följder och som kan bli föremål för akter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Ett sådant förslag ska dock översändas till de nationella parlamenten som kan lägga in ett veto mot förslaget (FEUF art. 81, jfr s. 43 f. om den s.k. passerellen vid fördragsändringar). Mer operativt ska de nationella parlamenten delta i övervakningen av Eurojust och Europol. Eurojusts uppgift ska vara att stödja och stärka samordningen och samarbetet mellan de nationella myndigheter som har till uppgift att utreda och lagföra allvarlig brottslighet som berör flera medlemsstater eller som kräver lagföring på gemensamma grunder. Genom förordningar som beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet regleras Eurojusts struktur, arbetssätt, verksamhet och uppgifter. I dessa förordningar ska det också fastställas villkor för deltagande och de nationella parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet (FEUF art. 85). Europols uppgift ska vara att stödja och stärka medlemsstaternas polismyndigheters och andra brottsbekämpande organs insatser samt deras ömsesidiga samarbete. Syftet ska vara att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som berör flera medlemsstater, terrorism och sådana former av brottslighet som skadar ett gemensamt intresse som omfattas av unionens politik. Genom förordningar som beslutas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet regleras Europols struktur, arbetssätt, verksamhet och uppgifter. I dessa förordningar ska det även fastställas närmare bestämmelser för den kontroll av Europols verksamhet som utför under medverkan av de nationella parlamenten (FEUF art. 88). 4.4.5 Deltagande i förfarandena för att ändra fördragen Fördragen får enligt artikel 48 i ändras i enlighet med ett ordinarie ändringsförfarande eller endera av två förenklade ändringsförfaranden. De nationella parlamenten har en roll att spela i det ordinarie ändringsförfarandet och särskilt i det andra av de förenklade förfarandena. Enligt det ordinarie förfarandet kan initiativ till ändringar tas av varje medlemsstat, eller kommissionen. Initiativen föreläggs rådet som översänder dem till och de nationella parlamenten. Om efter att ha hört och kommissionen med enkel majoritet antar ett beslut om att granska de ändringar som föreslås, ska ordföranden i rådet sammankalla ett konvent bestående av företrädare för de nationella parlamenten, medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, och kommissionen. Konventet ska behandla förslagen till ändringar och ska med konsensus anta en rekommendation till en konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar. Syftet med konferensen är att i samförstånd komma överens om ändringarna. Dessa träder i kraft när de har ratificerats av alla medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser, dvs. för svensk del efter beslut av . Det ena av de förenklade förfarandena kan endast tillämpas på den del av FEUF som rör unionens inre politik och inre åtgärder. Skillnaden i förhållande till det ordinarie förfarandet är att inget konvent med påföljande konferens mellan medlemsstaternas regeringar behöver anordnas. Europeiska rådets beslut går direkt till ratificering. Det andra av de förenklade förfarandena är den s.k. passerellen. Den tillämpas i två fall, dels när det gäller övergång från beslut med enhällighet till beslut med kvalificerad majoritet i rådet på området för FEUF eller i avdelning V i FEU (Gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken), dels i fråga om övergång från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie i rådet. Undantagna från möjligheten till övergång till kvalificerad majoritet är dock beslut med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. får med enhällighet och efter godkännande av anta ett preliminärt beslut att bemyndiga rådet att gå över till kvalificerad majoritet respektive det ordinarie lagstiftningsförfarandet, men varje sådant initiativ från ska översändas till de nationella parlamenten. Om en invändning från ett nationellt parlament har meddelats ska Europeiska rådets beslut inte antas. 4.4.6 Information om ansökningar om anslutning till unionen De nationella parlamenten ska liksom underrättas om en europeisk stats ansökan om medlemskap i . Någon annan befattning med denna fråga har dock inte de nationella parlamenten enligt fördragen (utom i samband med ratificering av anslutningsfördragen). 4.5 Det interparlamentariska samarbetet Enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i EU ska och de nationella parlamenten tillsammans bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen (prot. 1 art. 9). Till skillnad från det protokoll om de nationella parlamentens roll som upprättades i samband med Amsterdamfördraget nämner det nya protokollet inte Cosac specifikt, utan det talas endast om en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor. Denna konferens får överlämna alla bidrag som den finner lämpliga till , rådet och kommissionen. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och , och även mellan deras fackutskott. Den kan också anordna interparlamentariska konferenser om särskilda teman, särskilt för att diskutera frågor om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Konferensens bidrag ska inte vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter (prot. 1 art. 10). Vid sitt möte i enades talmännen i de nationella parlamenten och om en revidering av de riktlinjer för samarbetet mellan parlamenten i EU som antogs i . En del av dessa riktlinjer överensstämmer helt eller delvis med dem som beslöts i , andra är utbyggda eller helt nya. I ingressen till denna överenskommelse framhålls att de nationella parlamenten aktivt bidrar till att EU fungerar väl och ökar unionens demokratiska legitimitet. Medlemsstaternas regeringar som representerar staterna i rådet är själva demokratiskt ansvariga inför sina parlament. Det sägs också att samarbetet mellan parlamenten ska respektera alla principer och regler som EU antagit liksom principen att de nationella parlamenten och står på jämbördig fot (equal footing) och har komplementära roller. Det konstateras också i ingressen att Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten, tillsammans med rådet, kommissionen och , ansvar för granskning av alla lagstiftningsinitiativ och andra initiativ. Syftet med samarbetet mellan parlamenten i EU är enligt talmännens överenskommelse att främja utbytet av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och för att stärka den parlamentariska kontrollen, inflytandet och granskningen på alla nivåer att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna att främja samarbetet med parlament i länder utanför unionen (third countries). Samarbetet mellan parlamenten ska försiggå inom ett ramverk bestående av följande sex mötesformer: konferensen mellan talmännen i EU:s parlament, som ska vaka över koordineringen av aktiviteterna mellan parlamenten Cosac, som möjliggör ett regelbundet utbyte av information, bästa praxis och åsikter rörande unionsfrågor gemensamma möten om ämnen av gemensamt intresse, som ordnas av parlamentet i ordförandelandet möten mellan fackutskott för att diskutera unionsfrågor inom deras respektive ansvarsområden generalsekreterarna eller andra utsedda tjänstemän som träffas regelbundet för att förbereda föredragningslistan och debatterna vid talmanskonferenserna och för att avgöra andra frågor som bedöms som nödvändiga de nationella parlamentens representanter i EU som ska stärka samarbetet genom att underlätta det regelbundna utbytet av information mellan parlamenten. Samarbete mellan parlamenten är enligt talmännens överenskommelse särskilt viktigt på följande två områden: utbytet av information och bästa praxis på alla politikområden som täcks av fördragen, men huvudsakligen när det gäller procedurerna för parlamentens granskning av unionsfrågorna övervakningen av tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna när det gäller utkast till unionens lagstiftningsakter. Verktygen för det parlamentariska samarbetet är följande: IPEX som utgör en plattform för elektroniskt informationsutbyte, särskilt när det gäller lagstiftningsutkastens överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna utbyte av information, utredningar och dokumentation som sker på alla lämpliga sätt, inklusive Cosac och ECPRD (). 4.6 Sammanfattning och slutsatser Sammanfattningsvis finns det alltså en typ av EU-ärenden där fördragen kräver de nationella parlamentens medverkan. Det är utkasten till lagstiftningsakter som ska bli föremål för granskning från subsidiaritetssynpunkt från den dag utkastet översänts. Fördraget ger också de nationella parlamenten möjlighet att väcka en fråga om prövning av en antagen lagstiftningsakts förenlighet med subsidiaritetsprincipen vid , men inte direkt hos domstolen utan via regeringen som företrädare för landet som medlemsstat i unionen. De nationella parlamenten ska också medverka i beslutsprocessen för att ändra fördragen enligt det ordinarie ändringsförfarandet. Enligt detta förfarande bereds fördragsändringar av ett konvent, och i detta deltar företrädare för de nationella parlamenten. Liksom krävs också de nationella parlamentens godkännande för att en överenskommen fördragsändring ska träda i kraft. Detsamma gäller anslutningsfördragen för nya medlemsstater. I en annan typ av ärenden krävs visserligen inte de nationella parlamentens medverkan, men deras medverkan är möjlig och i så fall avgörande. Det är fördragsändringar enligt det förenklade förfarandet där varje nationellt parlament kan lägga in sitt veto innan ska fatta sitt slutliga beslut. Till dessa ärendetyper kommer det att läggas en tredje typ som rör övervakningen av Eurojust och Europol. Men villkoren för de nationella parlamentens deltagande i denna övervakning har ännu inte fastställts. I övriga bestämmelser där de nationella parlamenten berörs handlar det varken om krav på eller möjlighet till formell medverkan i EU:s beslutande eller dömande verksamhet, utan endast om information som lämnas från EU:s institutioner till parlamenten. En sammanställning av de dokument som EU-institutionerna enligt fördragen ska överlämna till de nationella parlamenten finns i bilaga 2. Hur de nationella parlamenten hanterar denna information är parlamentens ensak. Den kan användas som underlag för att påverka EU direkt genom framställningar till kommissionen (Barroso-initiativet) eller andra EU-institutioner eller indirekt via den egna regeringen. För del saknas konstitutionell möjlighet att avge formella yttranden direkt till kommissionen (se utl. 2008/09:KU3). Man kan alltså konstatera att i Lissabonfördraget är de nationella parlamenten inte längre bara en mottagare av information från EU:s institutioner som de kan hantera på olika sätt utan att det får någon formell betydelse inom EU. Genom Lissabonfördraget tilldelas de nationella parlamenten en formell roll som beslutsfattare i vissa frågor. Självständigt och som företrädare för sitt land som medlemsstat i EU ska de nationella parlamenten kunna motsätta sig en lagstiftningsakt av subsidiaritetsskäl eller en fördragsändring enligt det förenklade förfarandet. I det stora flertalet av EU:s medlemsstater är styrelseskicket parlamentariskt med regeringen i den ledande rollen i frågor som rör relationerna till andra länder och mellanstatliga organisationer. De funktioner som parlamenten får inom EU är således alltså inte bara en nyhet inom EU utan också i de flesta staters konstitutionella liv generellt. Vad beträffar det interparlamentariska samarbetet tillförs inget nytt genom ändringarna i protokollet om de nationella parlamentens roll. Den europeiska talmanskonferensens beslut ger ett konkret ramverk för mötesformerna mellan parlamenten och preciserar uppgifterna och verktygen för det interparlamentariska samarbetet. Men inte heller här är det fråga om några egentliga nyheter. 5 Försök med subsidiaritetskontroll 2008/09:RS4 BILAGA I Cosacs regi har det anordnats sex försök, ett pilotförsök och fem egentliga försök, med subsidiaritetskontroll . Dessa försök rörde följande förslag från kommissionen: Tredje järnvägspaketet marsapril 2005 (pilotprojekt) Skilsmässolagstiftning juliseptember 2006 Gemenskapens inre posttjänster novemberdecember 2006 Bekämpande av terrorism november 2007januari 2008 Anti-diskrimineringsåtgärder juliseptember 2008 Kvalitets- och säkerhetsåtgärder för transplantationsorgan december 2008januari 2009.