frsrdg · GW04RRS22 · 2009-02-18 00:00:00 — styrelses framställning angående skyddet för farligt gods har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har skapat tillräckliga förutsättningar för att farligt gods ska skyddas mot antagonistiska hot, t.ex. terrorism. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten för farligt gods (RiR 2008:29). visar i granskningen att det är tveksamt om fördelningen av ansvaret för farligt gods vid landtransporter är tydligt och ändamålsenligt som myndighetssamverkan mellan transportmyndigheterna om skyddet för farligt gods är outvecklad. Av granskningen framkommer också att den nationella sektorsövergripande skyddslagstiftningen ger ett svagt stöd för skyddet för transporter av farligt gods. anser vidare att slutsatserna av granskningsarbetet visar att det finns allvarliga brister i regelverket vad gäller förutsättningarna för skyddet av transporter av farligt gods, särskilt vid godsterminaler och rangerbangårdar men också på flygplatser och i hamnar. Styrelsen understryker att effekterna av terrorism med kemiska, biologiska eller radioaktiva ämnen kan bli förödande för samhället. Enligt styrelsens uppfattning är det därför av avgörande betydelse att verksamhetsutövare som transporterar farligt gods har ett fullgott skydd för sin verksamhet och att det också måste finnas en fullgod tillsyn över dessa åtgärder. Styrelsen anser också att säkerhetsskyddsbestämmelserna inom området måste vara utformade så att sådana hot kan undvikas i den mån det är möjligt. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen återkommer med förslag till om reglering av tillsynen över skyddet för transporter av farligt gods samt att lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och säkerhetsskyddslagen (1996:627) ses över så att möjligheterna att skydda farligt gods kan öka. Skydd mot antagonistiska hot8 Tillsyn av skyddet för transporter av farligt gods12 Översyn av den sektorsövergripande skyddslagstiftningen13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: 1.Tillsyn av skyddet för transporter av farligt gods tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med förslag om reglering av tillsynen av skyddet för transporter av farligt gods. 2.Översyn av den sektorsövergripande skyddslagstiftningen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör se över lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och säkerhetsskyddslagen (1996:627). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har skapat tillräckliga förutsättningar för att farligt gods ska skyddas mot antagonistiska hot, t.ex. terrorism. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten för farligt gods (RiR 2008:29). Granskningen har inriktats på antagonistiska hot mot knutpunkter vid transporter med luftfart, sjöfart, väg- och järnvägstrafik och som dessutom är belägna nära större befolkningskoncentrationer. gör bedömningen att hot mot dessa knutpunkter skulle kunna få de allvarligaste konsekvenserna om de verkställs. Granskningen omfattar inte skyddet för farligt gods när det är på väg i luften, till sjöss, på järnväg eller på landsväg. Granskningen avser förutom regeringen myndigheter som ansvarar för föreskrifter och tillsyn: , , , , Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen. Granskningen avser i huvudsak de berörda myndigheternas åtgärder för att skydda farligt gods mot antagonistiska hot, dvs. förebyggande åtgärder i form av föreskrifter och tillsyn. Däremot granskas inte krishantering vid en redan inträffad katastrof med farligt gods till följd av brottslig verksamhet. Det finns enligt flera anledningar att granska skyddet för farligt gods mot hot av antagonistisk karaktär. Enligt framstår terrorism med kemiska, biologiska eller radioaktiva ämnen som ett av de allvarligaste hoten mot samhället. bedömde 2007 att samhällets förmåga att hantera ett attentat med kemiska ämnen var bristfällig och att förmågan att hantera ett nukleärt attentat var mycket bristfällig. Vidare har Säkerhetspolisen redovisat att risken för terrorattentat har bedömts vara låg i , men att hotbilden är förhöjd mot vissa utländska intressen i landet. är risken för terroristbrott mot svenska intressen oförutsägbar och kan snabbt komma att ändras. framhåller också att om hot mot transporter av farligt gods sätts i verket kan de medföra ett stort antal döda och skadade, materiell ödeläggelse och störningar i samhällsviktiga transporter. Risken för stora konsekvenser av en attack mot farligt gods ställer krav på att samhällets regelsystem, organisation och skydd för transporterna är tillräckligt förberedda för att förebygga och hantera situationen. Den övergripande revisionsfrågan för granskningen är: Har regeringen och de ansvariga myndigheterna sett till att transporter av farligt gods har ett godtagbart skydd mot relevanta antagonistiska hot? För att besvara den övergripande frågan används tre delfrågor: Har regeringen skapat en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna och tillräckliga förutsättningar för myndigheternas samverkan i den utsträckning som krävs för ett godtagbart skydd? Ger svenska författningar tillräckliga förutsättningar för ett godtagbart skydd? Har de ansvariga myndigheterna gjort tillräckliga insatser för ett godtagbart skydd av farligt gods? Utgångspunkten för hur skyddet ska organiseras för transporter av farligt gods ges i flera lagstiftningsområden som är starkt knutna till internationella regelverk. Det gäller farligt gods med särskilda bestämmelser om skyddet för transporter på land samt luftfartsskydd, sjöfartsskydd och hamnskydd. De tre senare områdena avser dock inte skydd för farligt gods utan skydd för transporterna i sin helhet. Därtill kommer nationell sektorsövergripande skyddslagstiftning som inte heller är inriktad på skyddet för farligt gods. Myndighetssamverkan för säkerhet mot olyckor vid transporter av farligt gods har pågått och utvecklats efter hand. Däremot finns inte motsvarande samarbetsformer om skyddet mot antagonistiska handlingar vid transporter av farligt gods. Myndigheternas ansvar för regler om tillsyn och andra förutsättningar för skydd av farligt gods har delats upp på olika sätt beroende på om godset hanteras på flygplatser, i hamnar, på rangerbangårdar eller vid vägtrafikens godsterminaler. Olika regelverk gäller beroende på transportslag, och dessa har inte samordnats för att åstadkomma ett likvärdigt skydd av godset mot antagonistiska hot. Granskningen avser den myndighetsstruktur som förelåg . Flera av de myndigheter som är berörda av granskning har övergått i nya myndighetsstrukturer. I föreliggande sammandrag av har texten bearbetats något med hänsyn till dessa förändringar. Efter ett riksdagsbeslut har , och Styrelsen för psykologiskt försvar lagts ned och en ny myndighet för samhällsskydd och beredskap startade sin verksamhet den 1januari 2009. Vidare har en ny myndighet bildats för samtliga trafikslag. Verksamheten omfattar norm- och tillståndsgivning samt tillsynsregler. Transportstyrelsen inledde sin verksamhet . Härmed har Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och Vägtrafikinspektionen upphört. Även uppgifter och ansvar förs över till den nya myndigheten. Slutligen har och förarenhet förts över till Transportstyrelsen. Det har ännu inte beslutats hur ansvaret för frågor om skydd för transporter av farligt gods ska fördelas mellan de nya myndigheterna Myndigheten för samhällsskydd och beredskap respektive Transportstyrelsen. Denna fördelning är också avgörande för hur frågorna ska fördelas mellan Försvars- och Näringsdepartementen. Granskningen visar att ansvarsfördelningen för tillsyn och normering av farligt gods respektive luftfartsskydd är tydlig för flygplatser. För transporter och godsterminaler för farligt gods på väg och järnväg är ansvaret uppdelat, medan det för hamnarna är komplicerat på ett sätt som gör det otydligt vem som svarar för tillsyn och föreskrifter för skyddet i de olika stegen då farligt gods anländer, lossas och mellanlagras för att sedan lastas och transporteras inom hamnområdet på järnvägsvagn eller lastbil. konstaterar att det är tveksamt om fördelningen av ansvaret för farligt gods vid landtransporter är tydligt och ändamålsenligt. För järnvägtransporter har ansvaret delats mellan och Järnvägsstyrelsen, varvid den sistnämnda myndigheten har kompetens inom järnvägsområdet men inte ansvar för föreskrifter eller tillsyn för att skydda farligt gods. På liknande sätt är ansvaret delat mellan och polismyndigheterna vid vägtransporter. Polisen har inte ansvaret för föreskrifter eller tillsyn av skyddet mot brottslig verksamhet, vilket ligger på . Däremot har polisen ansvaret för tillsyn av säkerheten mot olyckor när det gäller farligt gods. Granskningen visar att samverkan mellan tranportmyndigheterna om skyddet för farligt gods är outvecklad, särskilt i hur hotbilder kommuniceras mellan myndigheterna. För såväl Luftfartsstyrelsen som finns dock former för utbyte av information och underrättelser med och Säkerhetspolisen, men sådan samverkan har först inletts för landtransporter. bedömer att en orsak till den bristande samverkan är att regeringen ställt få krav i lagstiftning, instruktioner och regleringsbrev på att myndigheterna ska samverka i skyddet av landtransporter av farligt gods. Granskningen visar att en långvarig utveckling för att förebygga och begränsa risken för olyckor med farligt gods har lett fram till en lagstiftning och en ansvarsfördelning som anpassats till detta syfte. har regler för att förhindra och begränsa brottsliga handlingar mot luftfarten och sjöfarten lagts till ett befintligt regelverk utan att ansvarsfördelningen för transporter för farligt gods inom dessa områden har ändrats. Lagen (2006:263) om transport av farligt gods innehåller också nya regler om transportskydd som avser skydd mot brottsliga handlingar för transporter på land. I övrigt klargör lagen endast att det är verksamhetsutövarna som har ett ansvar för att skydda godset. I lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt som behövs för transporter av farligt gods. Utgångspunkten för hur skyddet ska organiseras för transporter av farligt gods ges i flera lagstiftningsområden, och det finns också speciella internationella och nationella regler om skydd mot brottsliga handlingar för luftfarten, sjöfarten och för hamnarna. Några andra författningar är relevanta för skydd av transporter av farligt gods, även om farligt gods inte nämns. Detta hänger samman med att reglerna är generella och avser säkerhet och sekretess inför antagonistiska hot. Reglerna om säkerhetsskydd liksom om skydd för samhällsviktiga anläggningar är sådana relevanta författningar. I granskningen konstateras att den nuvarande säkerhetsskyddslagen (1996:627) ger stöd för åtgärder till skydd för rikets säkerhet och mot terrorism, såsom registerkontroll av personal. Av transportmyndigheterna är det bara Luftfartsstyrelsen som uttryckligen har kunnat besluta om registerkontroll till skydd mot terrorism. Regeringen har inte låtit genomföra någon allmän översyn av säkerhetsskyddslagen som skulle kunna medföra ett starkare stöd för att öka skyddet även inom andra transportslag Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. är normalt inte tillämpbar för att skydda flygplatser, hamnar, rangerbangårdar och godsterminaler mot fredstida brottsliga handlingar. Lagen möjliggör dock att vissa anläggningar, byggnader och områden, vilka är förklarade som skyddsobjekt, kan skyddas men lagen tillämpas i övrigt inte för att skydda civil verksamhet mot brottsliga handlingar och därmed inte för att skydda farligt gods som samlas i knutpunkter. konstaterar att lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. utretts men att skyddet för transporter av farligt gods inte tas upp.1 anser att den nationella sektorsövergripande skyddslagstiftningen sammantaget ger ett svagt stöd för skyddet av transporter av farligt gods. I granskningen konstateras också att de rekommendationer som finns i en bindande internationell överenskommelse för farligt gods inom luftfarten (ICAO-TI) inte har genomförts med tillämpningsföreskrifter i . Om även rekommendationerna ska anses bindande är oklart. konstaterar att vare sig regeringen eller Luftfartsstyrelsen har utrett hur dessa rekommendationer ska beaktas i . Skydd mot antagonistiska hot anser att slutsatserna av granskningsarbetet visar att det finns allvarliga brister i förutsättningarna för skyddet av farligt gods, särskilt vid godsterminaler och rangerbangårdar på land. Även skyddet för farligt gods på flygplatser och i hamnar har brister. Enligt tar myndigheterna för liten hänsyn till antagonistiska hot mot farligt gods och har i alltför liten utsträckning bidragit till att skyddsåtgärder vidtagit. Man har inte heller utvecklat relevant övningsverksamhet. Vidare är tillsynen av skyddet inte utformad så att tillsynsmyndigheterna kan bedöma om skyddet är utformat på en tillfredsställande nivå. gör följande bedömning vad gäller Luftfartsstyrelsen, , och . Luftfartsstyrelsen har som central förvaltningsmyndighet haft det huvudsakliga ansvaret för frågor som rör den civila luftfarten och varit tillsynsmyndighet över transporter av farligt gods inom sitt verksamhetsområde. Luftfartstyrelsen har haft en utpekad rätt att till skydd mot terrorism besluta om registerkontroll av personal inom flygtransportsystemet. Trots att myndigheten i flera avseenden skapat förutsättningar för ett starkt luftfartsskydd inklusive skydd för flygplatser anser att det funnits vissa brister i skyddet för farligt gods mot antagonistiska hot. Hot mot farligt gods har t.ex. inte beaktas i risk- och sårbarhetsanalyser. Samarbetet mellan verksamhetsutövarna inom luftfarten och för dimensionerade hotbilder har varit oklart reglerat. Skyddet för farligt gods beaktades i liten utsträckning vid övningar och utbildning. Farligt gods ingick inte heller i myndighetens i övrigt omfattande tillsyn av luftfartsskyddet. är behörig myndighet vid tillämpningen av de internationella reglerna om farligt gods inom sjöfarten och i hamnar och också tillsynsmyndighet. Enligt lagstiftningen om hamnskydd beslutar om hamnskyddsplaner. De rutiner som finns i skyddsplaner för farligt gods gäller främst uppställningsområden inne i hamnanläggningen men oftast inte i hamnområde utanför hamnanläggningen. Vid hamnarna finns förutsättningar för en relativt god uppfattning om dimensionerande hotbilder. Riskanalyser inkluderar farligt gods och terrorhändelser. I åtminstone en större hamn analyserades brottsliga handlingar riktade mot farligt gods. Enligt uppgift har , , och regelbundet genomfört säkerhetsgenomgångar. Däremot finns det enligt vissa svagheter i skyddsåtgärderna. Ingen säkerhetsprövning med registerkontroll görs av personalen, och har saknat en tydlig befogenhet att besluta om registerkontroll till skydd mot terrorism. Oklarheter finns också om hamnskyddsområdenas avgränsning och föreskrifter om skyddskontrollanter. Slutligen framstår det som oklart om övningar leder till förbättringsåtgärder. Ingen särskild tillsyn görs heller av skyddet för farligt gods i hamnområden. har varit central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om transporter av farligt gods på land. Verket hade till uppgift att samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet och utöva tillsyn över transportskydd för farligt gods på land. var dessutom transportmyndighet för sådana frågor som inte kan hänföras till ett visst transportslag. hade tillsynsansvaret för transportskyddet, dvs. för skyddet av farligt gods vid godsterminaler och transporter på land mot brottsliga handlingar. Ansvaret för transporter av farligt gods på land var emellertid i hög grad uppdelat på olika myndigheter beroende på om tillsynen avsåg säkerhet mot olyckor eller skydd mot brottslig verksamhet. Järnvägsstyrelsen och polismyndigheterna hade tillsynsansvaret för järnvägstransporter respektive vägtransporter, men inte för skyddet av farligt gods utan endast för säkerhet mot olyckor. var tillsyn av skyddet för transporter av farligt gods i praktiken mycket begränsad. Granskningen visar att skyddsinsatserna för farligt gods som transporteras på väg eller järnväg varit otillräckliga för att uppnå ett godtagbart skydd mot antagonistiska hot. för järnvägstransporter och för vägtransporter har i sina respektive risk- och sårbarhetsanalyser tagit upp risker för terrorism eller sabotage mot farligt gods, men detta har inte behandlats i risk- och sårbarhetsanalyser. För järnvägar bedömde att man hade en bristfällig förmåga att tidigt upptäcka förberedelser för ett attentat som samverkan mellan , och var outvecklad. Vad gäller registerkontroll kan den göras för personal som arbetar med säkerhetskänslig verksamhet inom järnvägssystemet, men inte till skydd mot terrorism. Inom vägtrafiken däremot finns ingen infrastrukturhållare som kan besluta om registerkontroll. En växande mängd godsstölder från både järnvägsvagnar och lastbilar i eller i anslutning till terminaler indikerar brister i skyddsåtgärder för landtransporter. Det finns ingen målsättning eller samordning för tillsyn för skyddet av farligt gods. En omfattande tillsyn har bedrivits av polismyndigheterna och Järnvägsstyrelsen avseende olyckor, men dessa myndigheter har inte haft ansvar för tillsyn av skyddet för farligt gods på bangårdar, i järnvägstrafiken eller i godsterminaler. ansvarar för frågor om skydd samt vissa verkställighetsföreskrifter om sjöfarts- och hamnskydd samt luftfartsskydd. beslutar också om skyddsnivå för ett fartyg, hamn eller hamnanläggning. utgår från en operativ händelse och har uppgifter om säkerhetsklassade transporter för försvarsindustrin som kräver särskilt tillstånd av polisen. analyserar och följer upp dessa transporter. För övriga transporter av farligt gods har inga uppgifter. När Säkerhetspolisen har underrättelser som tyder på ett sabotagehot mot verksamheter från terrorister eller extremister, ställer den samman hotbilder för verksamheterna. Säkerhetspolisen ska också bistå tillsynsmyndigheterna inom området farligt gods med hotbeskrivningar som används för att långsiktigt dimensionera skyddet och utforma skyddsåtgärder. Vid en händelse eller incident som rör skydd, oavsett om detta avser farligt gods eller inte, anser ansvariga myndigheter att samarbetet med den lokala polismyndigheten fungerar tillfredsställande. Hotbilder rörande farligt gods sammanställs enligt Säkerhetspolisen ytterst sällan och kan därigenom inte fungera som dimensionerande för skydd av farligt gods. Detta hänger enligt samman med att samverkan med polisen för transporter av farligt gods på land inte hade kommit i gång, då granskningen genomfördes samt att ansvaret för underrättelser inte var tydligt fördelat. granskning har utgått från myndighetsorganisationen för skydd och säkerhet för transporter av farligt gods samt för sektorsövergripande skydd mot antagonistiska hot såsom den var . Flera av de myndigheter som omfattats av granskningen har därefter ombildats, och verksamheter som rör skyddet för transporter av farligt gods ingår efter den 1januari 2009 i nya eller andra myndigheter. rekommendationer riktar sig därför främst till regeringen. De syftar till att farligt gods ska beaktas särskilt då olika förutsättningar för skydd av samhällsviktig infrastruktur avgörs. rekommenderar regeringen att: analysera hur bristerna för främst landtransporter kan avhjälpas och vilka investeringar och avvägningar som krävs för detta; kraven på skyddet för farligt gods med hög riskpotential bör då också preciseras se till att ansvaret för tillsyn av skyddet av farligt gods för samtliga transportslag läggs på Transportstyrelsen ändra förordningen om transporter av farligt gods så att uppgifter för skyddet av transporter på land bättre stämmer överens med dem i luftfartsskyddet, sjöfartsskyddet och hamnskyddet undersöka möjligheterna att skapa en tydligare ansvarsfördelning för att meddela föreskrifter om farligt gods i hamnområden utreda hur de internationella rekommendationerna om skydd för transport av farligt gods inom luftfarten ska beaktas nationellt se över säkerhetsskyddslagen och fortsätta se över lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar på ett sådant sätt att även möjligheterna till ökat skydd för transporter av farligt gods beaktas med utgångspunkt från en analys av kritiska sårbarheter i transportsystemen i samband med översyn av säkerhetsskyddslagen pröva behovet av och förutsättningarna för att registerkontrollera personal, som hanterar farligt gods, särskilt när det gäller farligt gods med hög riskpotential. besluta föreskrifter om skyddskontrollanter enligt lagen om hamnskydd för att öka förutsättningarna för skyddet av farligt gods i hamnar. rekommenderar Transportstyrelsen att: utveckla tillsyn och normering för farligt gods med ett samlat perspektiv som både avser säkerhet mot olyckor och skydd mot brottsliga handlingar behandla farligt gods i risk- och sårbarhetsanalyser för samtliga transportslag med likartade bedömningsgrunder. rekommenderar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att: särskilt behandla antagonistiska hot mot farligt gods i sina årliga analyser av samhällets krisberedskap. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning Skyddet för farligt gods (RiR 2008:29). I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen har i en framställning angående regeringens krishantering och styrning av samhällets krisberedskap (2008/09:RRS5) konstaterat att flera åtgärder behöver vidtas för att säkerställa samhällets beredskap inför allvarliga samhällskriser. Styrelsen ansåg att regeringen borde ta initiativ till en översyn av sektorslagstiftningen och regeringens befogenheter vid ett nationellt krisläge. Vidare ansåg styrelsen att myndigheternas uppgifts- och ansvarsfördelning borde ses över för att säkerställa samhällets förmåga att hantera en omfattande samhällskris. Framställningen har ännu inte behandlats av . Styrelsen anser att föreliggande granskningsrapport angående skyddet för farligt gods visar nödvändigheten av att ytterligare åtgärder vidtas inom området för krishantering och krisberedskap. Det finns därför enligt styrelsens uppfattning anledning för att besluta om åtgärder för förbättringar avseende skyddet för farligt gods oavsett utgången av behandlingen av framställningen angående regeringens krishantering och styrning av samhällets krisberedskap. Styrelsen gör bedömningen att åtgärder behöver vidtas vad gäller normering och tillsyn av skyddet för transporter av farligt gods. Även förutsättningarna att skydda samhället mot antagonistiska hot behöver förbättras. Tillsyn av skyddet för transporter av farligt gods Granskningen visar att ansvarsfördelningen för tillsyn och normering av farligt gods respektive luftfartsskydd är tydlig för flygplatser och att ansvaret för transporter och godsterminaler för farligt gods på väg och järnväg är uppdelat. För hamnarna är ansvarsfördelningen komplicerad på ett sätt som gör det otydligt vem som svarar för tillsyn och föreskrifter för skyddet i de olika stegen då farligt gods anländer, lossas och mellanlagras för att sedan lastas och transporteras inom hamnområdet på järnvägsvagn eller lastbil. Granskningen visar också att samverkan mellan transportmyndigheterna om skyddet för farligt gods är outvecklad och att regeringen ställt få krav i lagstiftning, instruktioner och regleringsbrev på att myndigheterna ska samverka i skyddet av landtransporter av farligt gods. Genom den genomförda myndighetsreformen har en ny myndighet, Transportstyrelsen, bildats med huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet.