frsrdg · GW04RRS26 · 2009-06-10 00:00:00 — Ett sådant exempel kan vara att överväga om en samlad lösning för myndigheters hantering av fordringar i utlandet vore mer effektiv än att varje myndighet finner sin egen modell. Myndigheterna präglas fortfarande av ett nationellt perspektiv En ökande internationell rörlighet liksom de åtaganden som följer av EU-medlemskap ställer nya krav på myndigheterna. Utländska medborgare i och svenska medborgare i utlandet har i varierande grad rätt till förmåner från de svenska trygghetssystemen. Denna utveckling påverkar en myndighet som . Utbetalningarna till utlandsbosatta ökar successivt och uppgick till . Trots att det rör sig om omfattande belopp har myndigheten dålig kunskap om vilka som får bidrag utomlands. har inte tillförlitliga uppgifter om hur många som får stöd. En uppenbar risk med detta är att beslut om ersättning fattas på otillräcklig grund, vilket kan innebära såväl att personer som inte borde ha ersättning får detta som att personer som har rätt till stöd blir utan. En ytterligare följd av den dåliga kontrollen är att har svårt att hantera felaktiga utbetalningar till utlandsboende. fordringar utomlands har fördubblats , och det är av de återbetalningsskyldiga som betalar sina skulder. Trots detta vidtar myndigheten inga åtgärder för att driva in skulderna. Ett annat område som starkt berörs av internationaliseringen är den högre utbildningen. Rekryteringen av internationella studenter ökar kraftigt, och antalet inresande studenter har tredubblats till närmare 28000 under /2007. Många svenska studenter flyttar dessutom utomlands för att studera. I bägge fallen finns det möjligheter att få svenska studiemedel. Det stora flödet av studenter in och ut ur landet ställer ökade krav på flera myndigheter. Antagningen till den svenska högskolan sker i ett gemensamt nationellt antagningssystem. Detta system är dock inte helt anpassat för att hantera de många moment som en utländsk ansökan innebär. Följden blir att lärosätena men även Verket för högskoleservice och , tvingas till omfattande extraarbete till följd av de internationella ansökningarna. Vår granskning visar dessutom att detta arbete ofta är förgäves eftersom en stor del av ansökningarna faller bort under processen. När det gäller studiemedlen är det () som ansvarar för utbetalningar på till knappt 28000 utlandsstuderande. Det finns stora risker för felaktiga utbetalningar vid utlandsstudier. Underlaget för beslutet om stöd bygger i hög grad på de sökandes egna uppgifter och möjligheterna till kontroll är begränsade. Vår granskning visar också att en fjärdedel av de återbetalningsskyldiga studiemedelsmottagare som bor utomlands gravt missköter sina åtaganden. De misskötsammas totala studieskuld uppgick till 2007. Trots att dessa problem varit kända länge har mycket lite gjorts tidigare för att förbättra kontrollen och minska riskerna. CSN har ökat aktiviteten något när det gäller indrivning . lyckades man dock inte driva in av det belopp som förfallit till betalning, och vår bedömning är att studieskulder till betydande belopp riskerar att preskriberas . En ytterligare sektor där den ökande internationaliseringen skapat problem är skatteområdet. Detta gäller till exempel vid nedsättningar av privatpersoners skatter som innebär att beskattningstillfället skjuts upp långt . Exempel på sådana är uppskovet med att betala skatt på kapitalvinst vid försäljningen av privatbostad och skatteavdraget för pensionssparande. Kopplingen mellan de uppskjutna skattebetalningarna och utvecklingen mot att allt fler personer flyttar utomlands, inte minst i samband med pensioneringen, ökar riskerna för förlorade skatteintäkter och ställer större krav på en effektiv skattekontroll. anpassning till EG-rätten har dessutom inneburit att möjligheterna att få bostadsuppskov och pensionsavdrag utvidgats till hela EES-området. Sammantaget innebär detta att kraven på kontrollåtgärder ökar i takt med internationaliseringen. Regler och styrning är inte anpassade till internationaliseringen De iakttagelser som vi kunnat göra av bland annat CSN:s, och tillkortakommanden när det gäller att hantera en mer internationellt rörlig befolkning utgör dock inte hela bilden. Det handlar även i hög grad om vilka förutsättningar dessa myndigheter får för att uppfylla sitt ansvar inom ramen för dessa nya betingelser. Regeringen har ett ansvar för hur och i vilken takt regelverken anpassas till en globaliserad värld. En slutsats i vår granskning av skatteuppskov är att regeringen genom det sätt man valde att anpassa regelverket till EG-rätten genom att endast utvidga uppskovssystemet, inte på allvar försökte hantera risken att de utestående skattekrediterna i praktiken omvandlas till permanenta skatteavdrag. Några alternativa förslag till lösningar som skulle reducera riskerna presenterades aldrig. Ett annat fall där regeringen har avstått från att beakta riskerna med en ökad internationalisering gäller skatteavtal med andra länder. Eftersom avtalen i stor utsträckning möjliggör för svenskar som väljer att pensionera sig utomlands att undgå beskattning på sitt pensionssparande, uppstår även här ökade kontrollproblem som kan påverka förtroendet för skattesystemet. Ett annat exempel på där utformningen av regelverket inte hängt med utvecklingen gäller CSN:s lånehantering. Om regeringen skapade bättre förutsättningar för CSN att upprätta särskilda skuldförbindelser, säga upp lån i sin helhet och skärpa kraven på korrekta adressuppgifter skulle CSN:s möjligheter att säkra en större del av studiemedlen öka. Att säkerställa att regelverken är anpassade efter de alltmer globala förutsättningarna är dock bara en del av regeringens ansvar. I den ordinarie myndighetsstyrningen är det också viktigt att regeringen identifierar och lyfter fram betydelsen av internationaliseringen. Vi kan konstatera att regeringen inte uppmärksammat problemen med obetalda fordringar i sin styrning av vare sig CSN eller . Inte heller kan vi finna några särskilda krav på uppföljning när det gäller hur lärosätenas rekrytering av internationella studenter bidrar till att främja kulturell förståelse eller hur detta arbete påverkar verksamheten och de ekonomiska förutsättningarna inom lärosätena. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar: Rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten (RiR 2008:22) Svenska trygghetssystem utomlands och utbetalningar och fordringshantering (RiR 2008:31) Skatteuppskov Regeringens redovisning av bostadsuppskov och pensionssparavdrag (RiR 2009:3) Myndigheternas genomförande av EU-beslut Sedan blev medlem i EU omfattas landet av mer eller mindre långtgående EG-rätt inom en rad samhällsområden. Det innebär att EU:s institutioner kan lagstifta i de nationella parlamentens ställe inom olika områden. De lagar som antas inom EU har företräde framför nationella lagar. Om en nationell lag strider mot gällande EG-rätt ska den nationella lagen inte tillämpas. Ett annat sätt att nå de gemensamma målen är via EU:s budget. Avgiften till EU uppgår till . Nära hälften av pengarna återförs till , framför allt som bidrag i jordbruks- och strukturfonder. EU-medel utgår även till forskning och andra EU-program. Vi har granskat ett antal områden som till stor del styrs av EG-rätt. Granskningarna har bland annat omfattat regionala stöd, kontrollen av strukturfonder, insatser för hållbart fiske, tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd, införandet av energideklarationer för byggnader samt bedömningen av buller i plan- och byggprocessen. Tvärvillkoren för jordbruksstöd omfattar till exempel miljökrav, djurskydd och livsmedelssäkerhet. Energideklarationer är ett styrmedel som ska främja en minskning av byggnaders energianvändning. Inom bland annat jordbruket och fisket får också del av bidrag från EU:s jordbruks- och strukturfonder. Genom anslutning till EU förändrades förutsättningarna för regeringen och de statliga myndigheterna. Trots att det nu är över sedan anslöt sig till EU visar våra granskningar att statsmakterna på flera viktiga områden inte på ett effektivt sätt har använt sig av de regler och stöd som EU-systemet bidrar med. Regeringen har, på de områden vi har granskat, inte tillräckligt analyserat vilket nationellt handlingsutrymme som och stöd ger och hur de bäst ska användas för att nå ökad måluppfyllelse. Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med självständiga myndigheter och kommunalt självstyre ställer stora krav på regeringens styrning. Inför genomförandet av nya EU-beslut anser vi riksrevisorer att regeringen bör klargöra inte bara vilka åtgärder måste genomföra, utan även vilka valmöjligheter som finns inom ramen för regelverket och stöden. En viktig fråga för regeringen att klargöra är också hur EU-reglerad verksamhet som förvaltas av kommunerna ska styras. Bristande strategiska och juridiska analyser Inom områden som till stor del styrs av gemensamma EU-beslut är det viktigt att regeringen gör analyser av vilka styrmedel som är möjliga, nödvändiga och ändamålsenliga för att målen ska nås. En förutsättning är då att regeringen klargör vilket nationellt handlingsutrymme som finns, det vill säga vad som är möjligt för att göra inom ramen för EG-rätten samt vilken inriktning olika stöd bör ha för att på ett effektivt sätt bidra till ökad måluppfyllelse. Regeringens strategiarbete bör även innefatta en tydlig ansvarsfördelning och samordning mellan de myndigheter som ska genomföra insatserna. kommunala självstyre ökar vikten av att ansvarsfördelningen är tydlig, särskilt inom områden där kommunerna förväntas ta ett ansvar för genomförandet. har, både inom fiskeriområdet och inom jordbruksstödet, ådragit sig upprepad kritik från för att inte följs. När det gäller insatserna för ett hållbart fiske har bristen på en övergripande juridisk analys av det nationella handlingsutrymmet lett till ett system som visserligen till övervägande del uppfyller lagens bokstav, men som inte bidrar till ökad måluppfyllelse. Granskningen av jordbruksstöden visade att beredningen av frågan om vilken kontrollmodell som skulle användas brast i flera avseenden. Regeringen hade inte i tillräcklig utsträckning utrett vad kontrollerna skulle innebära för kommunerna och de statliga myndigheterna, vilket var en bidragande faktor till att kontrollerna sedan inte fungerade. I granskningen av arbetet med genetiskt modifierade organismer framkom bland annat att regeringen inte hade sett till att göra viktiga kompletteringar av regelverket. Regler för samexistens, miljöansvar och skadestånd saknades. Regeringen hade inte heller utvecklat hur och EG-rättens krav på riskbedömning skulle tillgodoses. Granskningen av energideklarationer visar att regeringen och ansvariga myndigheter inte har gett tillräckligt goda förutsättningar för att syftet med deklarationerna ska uppnås. genomförande av EG-direktiven har resulterat i ett försenat och onödigt komplicerat system med flera oklara regler. Bland annat är reglerna oklara om vad besiktning innebär och när deklarationerna ska innehålla rekommendationer om energibesparande åtgärder. De oklara reglerna har bidragit till bristande effektivitet när det gäller att uppfylla och mål. Granskningen av statens insatser rörande bedömningen av buller i plan- och byggprocessen visar att EG-rättens krav på transparenta bedömningskriterier vid tillståndsgivning inte har tillgodosetts. Regeringens bristande styrning har resulterat i att det saknas samsyn inom staten om hur buller ska bedömas i plan- och byggprocessen. Det är också viktigt att ansvaret mellan olika myndigheter är klarlagt för att samarbetet ska fungera så att verksamheten bedrivs effektivt och rättssäkert. Oklara ansvarsförhållanden som en följd av att regeringen inte har tydliggjort vem som ska göra vad har försämrat förutsättningarna att uppnå målen för bland annat energideklarationerna. Våra granskningar av bland annat fiskeripolitiken och energideklarationerna visar att ansvaret här har delats upp på flera aktörer. Detta har bidragit till ett ineffektivt genomförande, tveksam måluppfyllelse och brister i tillsynen. När det gäller tvärvillkorskontrollen av jordbruksstöden klargjorde aldrig regeringen de berörda myndigheternas ansvar. Detta bidrog till avgörande brister i genomförandet. Bland annat hade regeringen inte sett till att hade ålagt kommunerna ansvar för tvärvillkorskontrollerna. Detta ledde till att av kommunerna inte lämnade in resultat från kontrollerna till länsstyrelser och expertmyndigheter. Regeringen har vidare genom den bristande styrningen av de centrala myndigheterna inte klargjort hur buller ska bedömas i plan- och byggprocessen. Det har medfört att de allmänna råden och byggreglerna inte är samordnade. Flera olika myndigheter ger ut föreskrifter och allmänna råd som kommuner och byggherrar ska ta hänsyn till vid planläggning och byggande i bullerutsatta lägen. Det har försvårat bedömningen av buller för såväl kommuner som länsstyrelser. Ett problem som uppmärksammades i granskningen av tillsynen av kemiska produkter är att både kommuner och länsstyrelser har andra, mer tydligt utpekade, ansvarsområden som prioriteras högre. EG-rätten innebär utmaningar för det kommunala självstyret Inom flera områden har kommunerna en viktig roll för genomförande av tillsyn och kontroll som styrs av EG-rätten. I styrs bland annat miljöområdet av ramlagar som anger politikens inriktning och principer för hur exempelvis tillsynen ska bedrivas. Hur tillsynen sedan i praktiken ska bedrivas och vilka beslut som ska fattas är i stor utsträckning en fråga för de politiska nämnderna i varje kommun. Tillsynen blir då en uppgift bland många andra vilket innebär att det i praktiken kan uppstå stora skillnader mellan olika kommuner när det gäller vilken grad av tillsyn som faktiskt utförs. Regeringens och möjligheter att styra kommunerna är framför allt genom lagstiftning. När ny EG-rätt ska genomföras är det därför särskilt viktigt att regeringen, via , genom lagstiftning även klargör kommunernas roll. När kommunerna brister, exempelvis i tillsynen, kan få formell kritik av och riskera vite för bristande kontroll. När regeringen och uppmärksammar problem som avser kommunernas genomförande av lagstiftning kan de, utöver att skärpa lagstiftningen, flytta över ansvaret till staten. förändrades till exempel organisationen för tvärvillkorskontrollerna i jordbruksstöden så att länsstyrelserna nu ska göra de kontroller som kommunerna tidigare förutsattes göra. Trots detta har dock kommunerna, via , fortfarande ansvar för tillsynen inom samma områden. Detta innebär att systemet fortsätter att karaktäriseras av komplicerade ansvarsförhållanden och många inblandade myndigheter. Utöver lagstiftningsvägen kan regeringen styra kommunerna via tillsynsvägledning. Om regeringen vill säkerställa att tillsynen sker på ett enhetligt sätt ställer det stora krav på statliga myndigheters tillsynsvägledning. Granskningarna av tillsynen av kemiska produkter, kontrollen av jordbruksstöd, avfallsförbränning, regeringens styrning av samt energideklarationerna har alla visat att den statliga tillsynsvägledningen ofta är otillräcklig. Överblick saknas i rapporteringen Myndigheter som styrs helt utifrån ett nationellt regelverk ska vanligen rapportera allt som är väsentligt för verksamheten i årsredovisningen. Det innebär att regeringen och har möjlighet att få informationen samlad. Verksamheter som omfattas av EG-rätten har därutöver ofta krav på särskild återrapportering direkt till och ibland till olika delar inom den. Detta innebär att rapporteringen sker i olika kanaler och , vilket riskerar leda till fragmentisering av informationen och brist på överblick för beslutsfattare. I granskningen av fiskeriområdet kunde vi konstatera att de olika återrapporteringskraven inte har integrerats i rapportering till regeringen. Det har lett till olikheter, bland annat vad gäller definitioner, som undergräver möjligheterna att analysera och följa statens insatser i förhållande till målen för fisket. Liknande problem kunde vi även notera vid granskningen av arbetet med genmodifierade organismer. Rapporteringen har framställts i flera olika former, vilket har inneburit små möjligheter att få en helhetsbild av insatserna på området. Ineffektiva strukturstöd och dålig kontroll Flera av de granskade verksamheterna som styrs av EG-regler finansieras också delvis av EU. Våra granskningar visar att regeringen och myndigheterna inte har klargjort och prioriterat vad som ska uppnås med de stöd som har mottagit för dessa verksamheter. I flera fall har inte heller uppföljningen och kontrollen av verksamheternas resultat och effekter varit tillräcklig. En tydlig styrning, inriktning och prioritering av stödmedel är extra viktig när regelverket medger ett brett spektrum av åtgärder. Så är fallet exempelvis för strukturstöd till fisket och för regionala stöd till hållbar utveckling. Våra granskningar visar att regeringen inte på ett tydligt sätt har angivit inriktningen och prioriterat vad stöden ska gå till eller vad som ska uppnås med hjälp av dem. Detta har bidragit till en ineffektiv användning av stöden och låg måluppfyllelse. Vidare har brister i kontrollfunktionerna lett till felaktiga utbetalningar. Vi har också kunnat konstatera brister i uppföljningen av vad som har åstadkommits med hjälp av stöden. Granskningen av tvärvillkorskontrollerna inom jordbruksstöden visar att jordbrukare kan ha fått fullt jordbruksstöd trots att de inte har uppfyllt villkoren. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar: Kontrollen av strukturfonderna (RiR 2004:29) Miljögifter från avfallsförbränningen hur fungerar tillsynen? (RiR 2005:4) Fokus på hållbar tillväxt? Statens stöd till regional projektverksamhet (RiR 2005:28) Regeringens styrning av (RiR 2006:2) Mer kemikalier och bristande kontroll tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4) Genetiskt modifierade organismer det möjliga och det rimliga (RiR 2006:31) Tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd (RiR 2008:11) Statens insatser för ett hållbart fiske (RiR 2008:23) En effektiv och transparent plan- och byggprocess? Exemplet buller (RiR 2009:5) Energideklarationer få råd för pengarna (RiR 2009:6) Myndigheternas anpassning till nya förutsättningar En viktig slutsats i förra årets årliga rapport var att de statliga myndigheternas interna kontroll fungerar relativt väl så länge förutsättningarna är stabila. Vid större förändringar, oavsett om det handlar om den egna verksamheten eller de yttre förutsättningarna, ökar risken betydligt för fel i årsredovisningen. Nya eller oklara krav på myndigheternas verksamhet är således en viktig faktor vid de riskanalyser vi genomför inför granskningen. I samband med årets granskning identifierade vi ett antal riskområden som alla hängde ihop med nya krav eller ändrade förutsättningar för större grupper av myndigheter. Det handlar om nya krav i form av förordningsändringar när det gäller intern styrning och kontroll samt införandet av elektronisk fakturahantering för myndigheterna. Men vi har också sett risker när det gäller organisationsfrågor. Exempelvis de problem som är förknippade med omställning av myndigheter. I det följande redovisar vi några viktiga iakttagelser från årets granskning av myndigheternas arbete med sina årsredovisningar, särskilt inom de ovan nämnda områdena. Genom vår närvaro på samtliga myndigheter kan vi på detta sätt bidra till en samlad bild av läget inom det ekonomiadministrativa området i staten. En av huvuduppgifter är att granska hur myndigheterna redovisar sina resultat när det gäller ekonomi och verksamhet till regeringen. Därför granskas samtliga myndigheters årsredovisningar i syfte att bedöma om årsredovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och om räkenskaperna är rättvisande. I granskningen av årsredovisningen ingår också att bedöma om ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och beslut. Utgångspunkten för denna årliga revision är god revisionssed enligt internationella revisionsstandarder. Den årliga revisionen har till uppgift att bedöma om årsredovisningarna ger en rättvisande bild av myndigheternas ekonomi och verksamhet. Genom förebyggande insatser vill vi stödja myndigheterna i att ge regeringen så bra information som möjligt. Det är endast när vi kan konstatera väsentliga fel i den slutliga framställningen i årsredovisningen som vi lämnar invändning i revisionsberättelsen. Som väsentliga fel räknas sådana som kan påverka de beslut som regeringen och andra intressenter har att fatta på basis av den information myndigheten lämnat. Revisionsberättelsen lämnas till regeringen med kopia till myndigheten. God kvalitet i myndigheternas årsredovisningar Vi har granskat och lämnat revisionsberättelser för 257 myndigheter. För fem av dessa bedömde vi att det fanns så väsentliga fel i årsredovisningen att vi behövde lämna en invändning. Detta är en halvering jämfört , men vi vill inte övertolka betydelsen av en sådan minskning. Jämfört med antalet myndigheter som granskas är det viktiga att det endast är ett fåtal årsredovisningar som innehåller väsentliga fel. Om det ett enskilt år blir fem eller tio invändningar är delvis slumpmässigt. Det vi vill framhålla är att antalet revisionsberättelser med invändning ligger på en tämligen och låg nivå över tiden och att detta kan ses som en signal om att kvaliteten i myndigheternas redovisning överlag är god. Vi ser det också som ett tillfredsställande resultat av vår ambition att upptäcka och påtala felen innan de påverkar årsredovisningen. Vid en invändning i revisionsberättelsen, men även vid andra väsentliga iakttagelser som görs under granskningen och som vi bedömer behöver komma till den högsta ledningens kännedom, skriver vi en revisionsrapport. I denna utvecklar vi skälen för vår kritik och lämnar oftast förslag till åtgärder. Revisionsrapporten ställs till myndighetens styrelse, eller till generaldirektören om styrelse saknas. Den lämnas även för kännedom till regeringen. Vi har lämnat 84 rapporter till 72 myndigheter med anledning av vår granskning som avsåg verksamheten . I bilaga 1 har vi sammanställt fel och brister av större vikt som tas upp i dessa revisionsrapporter. Regeringen får information om iakttagelserna från den årliga revisionen av årsredovisningarna främst genom revisionsberättelserna och revisionsrapporterna. Vi menar att det kan finnas skäl att överväga en mer användaranpassad rapportering till regeringen och har därför startat ett arbete med att utveckla vår rapportering avseende granskningen av årsredovisningarna. De förändrade kraven på intern styrning och kontroll började en ny förordning om intern styrning och kontroll att gälla. Förordningen gäller för myndigheter som måste ha internrevision, 56 stycken . Den innebär en skyldighet att etablera en särskild process som säkerställer att myndigheten med rimlig säkerhet kan fullgöra sitt förvaltningsansvar enligt myndighetsförordningen. Förvaltningsansvaret innebär att ledningen ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande rätt, att den redovisas tillförlitligt samt att ledningen hushållar väl med statens medel. Regeringen har dessutom i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag infört kravet att myndigheternas ledningar i årsredovisningarna ska bedöma om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Även detta krav gäller de myndigheter som har internrevision. Regeringens förändrade krav på myndigheternas processer och redovisning av den interna styrningen och kontrollen innebär ett ökat fokus på dessa frågor. Det har därför varit ett naturligt inslag i vår granskning . Syftet med granskningen har varit att bedöma hur långt respektive myndighet kommit i sitt arbete med att etablera den föreskrivna processen som består av riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning samt dokumentation av processen.