frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — I undersökningen jämförs OH-kostnader med resultaten från två tidigare undersökningar som ESV genomfört om OH-kostnaderna inom den svenska statsförvaltningen. Den ena undersökningen omfattade knappt 50 myndigheter50 medan den andra, som genomfördes på uppdrag av , omfattade ett åttiotal myndigheter. Genomgående jämförs siffror med median- och, i de flesta fall, även medel- värdena från de båda undersökningarna. Uppgifter om mellan-OH har hämtats endast från den senare undersökningen. 50 Undersökningen redovisades i rapporten för OH-kostnader (ESV 2005:3). KOSTNADERNA FÖR GEMENSAM OH SOM ANDEL AV TOTALA KOSTNADER (%) Källa: 2008:33. I ovanstående bild redovisas de gemensamma OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna för jämfört med median- och medelvärdet för normalmyndigheten (som baseras på ovan nämnda undersökningar). Jämförelsen visar att gemensamma OH-kostnader ligger högre än normalmyndighetens vilket motsvarar mer än 30 miljoner kronor.52 I undersökningen redovisas de gemensamma OH- kostnaderna också nedbrutet på ledning, ekonomi, personal, information, IT, lokaler och övrig gemensam OH. Av dessa funktioner har myndigheten avse- värt högre kostnader jämfört med normalmyndigheten när det gäller ledning, ekonomi, personal och information. En förklaring till de höga kostnaderna för ledningsfunktionen är, enligt rapporten, att har tre chefer jämfört med normalmyndigheten som vanligen har en generaldirektör och en stf. De höga kostnaderna för ekonomiadministrationen för- delvis med att controllerfunktionen är knuten till ekonomienheten och inte till staben vilket är mer vanligt förekommande. Någon förklaring till de höga kostnaderna för personal- respektive informationsfunktionen lämnas inte i rapporten. kostnader för s.k. mellan-OH utgjorde av de totala kostnaderna vilket är dubbelt så mycket, eller över medianvärdet, vilket innebär under ett verksamhets- år53 . 51I allmänhet ligger medelvärdena i undersökningen högre än medianvärdena. Anled- ningen är sannolikt att myndigheter med i första hand extremt höga kostnader får en större påverkan. Medianvärdet däremot visar var den mellersta myndigheten ligger, och det finns lika många myndigheter som ligger högre och lägre. Medianvärdet är också per definition en reell siffra, dvs. det finns ett objekt som ligger till grund för uppgiften. Mot denna bakgrund har ESV valt att betrakta medianvärdet som den upp- gift som man i första hand bör jämföra med och använda medelvärdet som en komplet- tering. 53Observera att värdena för normalmyndigheten i detta fall endast baseras på under- sökningen åt . KOSTNADERNA FÖR MELLAN-OH SOM ANDEL AV TOTALA KOSTNADER (%) Källa: 2008:33. Beträffande de individuella OH-kostnaderna saknas empiriska underlag för att kunna konstruera ett jämförelsevärde. Jämfört med den skattning på av de totala kostnaderna, som gjordes i den tidigare nämnda undersökningen Nyckeltal för OH-kostnader, ligger lägre, vilket motsvarar . Den tredelade ledningen synpunkter från intervjuer Av utredningens underlagsmaterial framgår en del allmänna konstateranden om det tredelade ledarskapet och såväl positiva som negativa omdömen om hur detta fungerat. De synpunkter som kommit fram vid intervjuer med medarbetare vid kan sammanfattas i följande punkter. -Riksrevisorerna har en uttalad strävan att komma överens och inta en gemensam ståndpunkt. har de svårt att enas, vilket leder till en ut- dragen beslutsprocess och osäkerhet i organisationen. Samstämmighet, en likartad bedömning i granskningsprocessen och i synen på ledarskapet samt ett likvärdigt förhållande till granskningsobjekten är några förutsättningar som nämns för att ledningsmodellen ska fungera. Att personkemin stämmer mellan riksrevisorerna är en annan återkommande synpunkt. När myndighetens ledning ska representeras, vid såväl interna som externa mö- ten, medverkar ofta alla tre riksrevisorerna. -Varje riksrevisor har ett behov av att markera sitt intresse för vissa frågor såväl gentemot de båda andra riksrevisorerna som mot övriga medarbetare. Det finns även en viss konkurrens riksrevisorerna emellan om att få medial uppmärksamhet för sina granskningar. Medarbetarna kan känna viss osä- kerhet inför hur denna konkurrens ska hanteras. -Fördelar som nämns med det tredelade ledarskapet är att det ger en bredare kompetensbas, en större allsidighet i beslutsfattandet, ett kollegialt utbyte för ömsesidigt stöd riksrevisorerna emellan och delat ansvar vid kritik. positiva i det tredelade ledarskapet accentuerades, ur riksrevisorernas syn- vinkel, under uppbyggnadsskedet och vid införandet av den nya organisa- tionen. Även i situationer av yttre tryck mot organisationen uppfattas tre- delning som en styrka. -De nackdelar som nämns med det tredelade ledarskapet är att det skapar otydlighet om beslut och ansvarsförhållanden, främst internt men även ex- ternt. De omfattande kraven på gemensamma beslut gör att beslutsfattandet blir komplicerat, tar och mycket kraft ur organisationen. De ge- mensamma besluten medför även att ansvaret blir diffust och att ansvarsut- krävandet blir svårt att precisera. -Beslutsdynamiken i en grupp på tre personer som eftersträvar konsensus leder lätt till att den av de tre som vill minst får ett avgörande inflytande. De tre agerar enskilt mer försiktigt än om de hade fullt eget ansvar be- slutskompetensen blir svag. Detta kan bl.a. leda till en oförmåga att ta sig an större och svårare uppgifter i granskningsarbetet. -En stor del av de medarbetare vid som intervjuats, från riksrevisorerna och neråt i organisationen, anser att myndigheten skulle fungera bättre med en riksrevisor i ledningen. vid anser att konstruktionen med tre riksrevi- sorer bidrar till ett otydligt ledarskap och att det synes svårt att vara exekutiv och tydlig när beslut och inriktningar ska vara samstämmiga mellan tre jäm- bördiga högsta chefer. En viktig förutsättning för att komma till rätta med de arbetsmiljöproblem som föreningen ser vid myndigheten är att konstruktio- nen med tre jämbördiga riksrevisorer ses över 54. Synpunkter på ledningsmodell har även framkommit vid intervjuer med ett antal personer utanför som på olika sätt berörts av myndighetens verksamhet. Merparten av dessa personer uppfattar inte den tredelade ledningen som något större problem för omvärlden. I detta sammanhang kan det dock vara av värde att sammanfatta några av de syn- punkter som framkommit. -Den tredelade ledningen verkar vara svår att hantera internt. Ledningsmäs- sigt verkar det inte fungera bra. har utvecklat en hierarkisk organisationsstruktur med en omfattande och kanske överdriven organi- sation för kvalitetskontroll. -Riksrevisorerna bör vara djärvare och mer självständiga i förhållande till varandra enighet dem emellan är inte nödvändig i alla frågor. Deras be- hov av att vara sampratade kan man förstå om de känner sig osäkra och ut- satta. En tydlig, effektiv och lyhörd ledning är särskilt viktig i en organisa- tion som självständigt bestämmer inriktningen av sin verksamhet. 54 Förtydligande av Skrivelse till utredningen från den lokala vid RiR . -Förtroendet för en del av rapporter är lågt på grund av bristande kompetens och kvalitet. Orsaken till detta kanske står att söka i organisation och ledning eftersom personalen har hög kompetens. -verkar drabbad av en osäkerhetskultur och uppfattas som en räddhågsen organisation som inte är offensiv nog. 6.5 ombudsmän () I diskussionerna om ledning har utredningen, förutom inter- nationella exempel, även studerat ledningsformerna vid ombuds- män (JO) och . Jämförelser med JO:s och lednings- former gjordes redan i förarbetena till riksrevisionsreformen55. Chefsjustitie- ombudsmannen (chefs-JO) har för utredningen redovisat hur ledningen av utvecklats och hur det fungerar . och , ordförande respektive vice ordförande i riksbanks- fullmäktige har informerat om ledningsfrågor vid . Under arbetets gång har utredningens diskussioner alltmer kommit att fokuseras kring JO- ämbetets struktur och ledningsförhållanden. JO:s nuvarande organisation med en enrådighetschef i administrativa frågor är ett resultat av att den tidigare organisationen inte ansågs rationell i förhål- lande till den ökade arbetsmängden. Genom en omorganisation av ämbetet 1987 blev chefsjustitieombudsmannens roll som chef mer markerad. Som bakgrund kan nämnas att JO-utredning föreslog att JO- ämbetets dåvarande organisation med fyra ombudsmän, varav en särskild chefsombudsman, skulle ersättas med en organisation med en ombudsman och tre kvalificerade medarbetare till denne (rättschefer). Därigenom skulle man enligt utredningen inte bara få en mera sammanhållen organisation utan risk för spänningar mellan cheferna som var mer ägnad att upprätthålla den för viktiga auktoriteten utan också en garanti för en enhetlig praxis. Utgångspunkt för utredningens förslag var att den reform av ledning som beslutade om 1975 inte alls hade slagit igenom. JO-reform innebar bl.a. att en av justitieombudsmännen gjordes till admi- nistrativ chef (chefs-JO) som skulle bestämma inriktningen i stort av verk- samheten. utredning konstaterade dock att chefs-JO:s roll inte blivit den som och tänkte sig. I realiteten förestod var och en av ombudsmännen, i likhet med vad som gällt , var sitt ämbete och chefs-JO:s tillsynsområde var lika omfattande som de övriga justitieombudsmännens. 55Bland annat 2000/2001:KU8 och SOU 2001:97. 56JO-ämbetet, (SOU 1985:26), s. 245252. ansåg emellertid att förslag med en justitieombudsman förutsatte en omfattande delegering av beslutanderätten till tjänstemän och att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena därmed skulle alltför mycket av särskilda karaktär gå förlorad. Vidare menade att JO måste biträdas av per- soner som valts till sina ämbeten av och som liksom tidigare hand- lade sina ärenden helt självständigt, men att den som pekats ut som chef var ensam beslutsfattare i administrativa frågor.57 Således blev det främsta resul- tatet av reform att chefs-JO:s roll förstärktes i instruktionen och att antalet ombudsmän förblev fyra. Det förefaller som om genomslaget även JO-reform varit täm- ligen begränsat. Så fungerar t.ex. ombudsmännens avdelningar fortfarande som mer eller mindre självständiga ämbeten med egen personal som endast undantagsvis flyttar mellan avdelningarna. ChefsJO utövar sina utökade befogenheter på så sätt att alla viktigare beslut i realiteten föregås av samråd med övriga ombudsmän. Chefs-JO fattar t.ex. formellt beslut om fördelningen av ansvarsområden, dock efter samråd med övriga JO. Den ursprungliga tanken, som fanns med reform, om att chefs-JO skulle avlas- tas och ha ett mindre antal ärenden än övriga JO för att kunna uppfylla sina åtaganden som administrativ chef har inte uppfyllts. Regleringen av JO:s ledningsfunktioner återfinns i riksdagsordningen58 och i JO:s instruktion59. Av bestämmelserna framgår att chefsjustitieombudsman- nen är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. -i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamhe- ten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen, -svara för att intern revision av myndigheten sker, -bestämma om de anställdas tjänstgöring och -samråda med KU i organisationsfrågor av större vikt. Chefs-JO får vidare i arbetsordningen eller genom särskilt beslut bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor. Varje JO har ett ansvarsområde inom vilket han eller hon självständigt be- slutar om ärendena. Chefs-JO får, oberoende av vad som följer av arbetsord- ningen, genom särskilt beslut föreskriva att vissa ärenden eller grupp av ären- den ska hänskjutas till honom eller henne eller någon av de andra ombuds- männen. Justitieombudsmännen väljs var för sig och utses för en period . Till skillnad mot riksrevisorerna kan justitieombudsmännen väljas om. KU 1986/87:2 s. 3743. 58RO 8 kap. 11 §. 59Lagen med instruktion för ombudsmän (1986:765). ombudsman bereds av . Bestämmelserna om ombuds- männens antal, om val och mandatperiod samt om val av efterträdare finns i RO 8:11 med tilläggsbestämmelser. Det är värt att notera att en ombudsman sitter på förtroende; det föreskrivs uttryckligen att kan entlediga en ombudsman som inte har dess förtroende. Av principi- ell betydelse är vidare att också har till uppgift att på begäran av någon av ombudsmän samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. 6.5.3 Likheter och skillnader mellan och JO Både och JO är delar av kontrollmakt och båda myndigheterna bedriver granskande verksamhet. utövar den revisionella kontrollen medan JO utövar den juridiska. Både riksrevisorerna och justitieombudsmännen har en jämbördig ställning i granskningsverksam- heten och agerar självständigt inom sina sakområden och när det gäller beslut i granskningsärenden. Utgångspunkterna för de båda myndigheternas verksamhet är dock väsent- ligt olika. Riksrevisorerna väljer och beslutar självständigt om de enskilda effektivitetsgranskningarna medan JO:s verksamhet nästan helt bestäms av inflödet av klagomålsärenden60. Detta innebär att innehållet i JO:s verksamhet i stort sett är givet och att arbetsfältet är klart avgränsat. Riksrevisorerna däremot har ett betydande manöverutrymme genom att de själva inom ra- men för vad som anges i lagstiftningen avgör inriktningen och omfattningen av granskningsverksamheten inom effektivitetsrevisionen, vilket ställer större krav på väl fungerande lednings- och beslutsfunktioner. Myndigheternas bakgrund och historia är en annan skillnad. som fyller 2009 har en lång och traditionsrik historia som kanske också delvis bidragit till svårigheterna att reformera verksamheten. Riksrevi- sionen å andra sidan är en ung myndighet som kanske fortfarande lider av en del barnsjukdomar och som inte bevarat särskilt mycket av traditioner och erfarenheter från sina föregångare () och revisorer. Även storleksmässigt skiljer sig myndigheterna åt. Det totala antalet per- soner som arbetar vid JO uppgår till ca 55 medan vid slutet av 2007 hade 320 anställda. är således nästan sex gånger större än JO, vilket får konsekvenser inte minst för den administrativa verksamhe- ten. 60 2007/08 avslutades drygt 6 300 ärenden. 6.6 Slutsatser och förslag Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med admi- nistrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i admi- nistrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis beslu- ta var för sig. 6.6.1 Det tredelade ledarskapet Redan i förarbetena till Riksrevisionsreformen påpekades svårigheten i att finna en lösning på ledningsfrågan som tog hänsyn till riksreviso- rernas självständiga ställning i granskningsverksamheten och förutsättningar- na att ge den relativt stora myndigheten goda ledningsförutsättningar61. De erfarenheter som kommit fram under utredningsarbetets gång kan sammanfat- tas i följande för- och nackdelar. Fördelar med tre riksrevisorer: -Kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd Nackdelar med tre riksrevisorer: -Svårt att komma överens -Resurskrävande i organisation och tid Motiven för ett tredelat ledarskap, som de redovisades i förarbetena, var att man därigenom skulle uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Erfarenheterna av hittillsvarande verksamhet visar att de ursprungliga föresat- serna inte infriats fullt ut. Den nuvarande tredelningen har skapat en svag 2001/02:190, s. 117. beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorer- nas sida har systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen. Mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod anser vi att det är för tidigt att redan nu föreslå alltför genomgripande förändringar i lednings- organisationen. De erfarenheter utredningen inhämtat och de problem vi konstaterat innebär dock att vissa korrigeringar bör vidtas . Vi föreslår därför att den av riksrevisorerna som, enligt riksdagsordningen, ska svara för den administrativa ledningen får ett utökat administrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som innehas av riks- revisorerna gemensamt, förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Som en följd av våra förslag om bör även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden bör naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare. Vi föreslår vidare att utser riksrevisorn med administrativt an- svar. För att befrämja stabilitet och kontinuitet vid myndigheten vore det en fördel om alltför täta skiften på denna post undviks, vilket annars kan bli fallet med nuvarande successionsprocess. I genomförandet av den nya ordningen är det viktigt att balansen och jäm- bördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbas och att de får likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Vi förutsätter att den ansvarige riksrevisorn förde- lar resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverk- samheten och i övrigt främjar ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten ska liksom fattas av riksrevisorerna gemensamt. Myndighetens årsredovisning, som beslutas av styrelsen, bör beslutas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina gransknings- områden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Förslaget kan inledningsvis innebära en ökning av arbetsbördan för riksre- visorn med administrativt ansvar, vilket kan kompenseras genom ett, i förhål- lande till övriga riksrevisorer, mer begränsat granskningsåtagande. En viss avlastning kan även göras genom delegering av administrativa beslut till ledande tjänstemän inom myndigheten. För- och nackdelar med förslaget Ett genomförande av förslaget ger en tydligare ledningsstruk- tur som bör underlätta beslutsfattande och ansvarsutkrävande. Vidare erhålls en tydligare arbetsfördelning, vilket skapar förutsättningar för en enklare och effektivare organisation och ett mer samlat ledarskap. En nackdel med den föreslagna ledningsmodellen är att jämvikten mellan riksrevisorerna skulle kunna påverkas. Med de förbehåll som angetts ovan om begränsat granskningsområde, delegationsrätt och ett bibehållande av gemen- samma beslut inom vissa områden, bör jämvikten mellan riksrevisorerna i granskningsverksamheten kunna upprätthållas. Det är vidare inte sannolikt att de problem som beskrivits ovan beträffande reformeringen av JO ska drabba . Inlåsningseffekterna och de inflexibla personalresurserna kan i stort hänföras till förhållanden som vuxit fram och befästs i JO:s utveckling och historia. har som ny myndighet inte samma låsningar och bör kunna organisera perso- nalresurserna på ett effektivt sätt. Granskningsverksamheten är ofta sektors- övergripande, vilket gör det naturligt med en viss samordning och upprätthål- lande av viss flexibilitet över gränserna i linjeorganisationen. Förslaget om att inrätta en riksrevisor med administrativt ansvar innebär ändringar i riksdagsordningen och i instruktion. Ändringarna skulle kunna beslutas och träda i kraft , dvs. innan nästa riksrevisor tillträder . Erfarenheterna av det första riksrevisorsskiftet, som redovisats ovan, visar att den avgående riksrevisorn tappar i auktoritet och intresse mot slutet av sin mandatperiod, att ansvarsförhållandena blir oklara och att bristen på kontinui- tet skadar organisationen. Det tar även för den tillträdande riksrevi- sorn att inrätta sig, vilket också drar kraft ur organisationen. Utredningen konstaterar att successionsprocessen skapat problem i led- ningsorganisationen och i den löpande verksamheten och att skifte av riksre- visor så ofta som vartannat eller kan vara svårt att hantera. Ut- redningen har diskuterat olika alternativ för att komma till rätta med dessa problem, bl.a. möjligheten till omval av riksrevisor och en förändring av mandatperiodens längd. Det finns skäl som talar emot möjligheten att välja om en riksrevisor. Om en riksrevisor kan återväljas finns alltid en risk att hon eller han anpassar sin granskning och sitt förhållningssätt medvetet eller omedvetet på ett sätt som skulle underlätta ett omval. Om en omvalsmöjlighet infördes skulle det dessutom sannolikt medföra att omval blev mer eller mindre automatiska med tanke på riksrevisorernas starka konstitutionella ställning. Att inte välja om en riksrevisor skulle kräva mycket starka argument. Utredningen har även disku- terat mandatperiodens längd och möjligheten att förkorta denna i kombination med en omvalsmöjlighet. har två skiften av riksrevisorer ägt rum, varav det senaste helt nyli- gen. Ingen riksrevisor har ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod. Utredning- ens sammanfattande slutsats är därför att det gått alltför för att nu lägga fram några förslag till ändringar i successionsprocessen. En fråga som aktualiserats under utredningsarbetet är riksrevisorernas ställ- ning efter avslutad ämbetstid. I det ursprungliga förslaget från Riksdagskom- mittén utgick man ifrån att de personer som kunde komma i fråga för uppdra- get som riksrevisor befann sig i slutet av sin yrkeskarriär och således i de flesta fall förväntades gå i pension efter avslutat uppdrag. I de fall en riksrevi- sor efter avslutad ämbetstid inte går i pension utan i stället ämnar ta sig an nya arbetsuppgifter eller uppdrag kan frågan om restriktioner för detta aktua- liseras. Det kan nämligen finnas en risk för att en riksrevisor som har en yr- keskarriär framför sig efter tiden som riksrevisor anpassar sin gransknings- verksamhet efter möjligheterna till en framtida anställning. En riksrevisors oberoende i förhållande till granskningsobjekten ska inte kunna ifrågasättas. Ett liknande krav på oberoende gäller för ledamöter i direk- tion. I 3 kap. 1 § riksbankslagen finns vissa restriktioner för f.d. ledamöter i direktion. Bestämmelserna innebär att en f.d. direktionsledamot, efter det att anställningen upphört, måste ha riksbanksfullmäkti- ges medgivande för att få vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller annat företag som står under tillsyn eller inneha annan anställning eller annat uppdrag som gör honom eller henne olämplig att vara direktionsledamot. Riksbanksfullmäktige har vid enstaka tillfällen beslu- tat om medgivande i sådana fall. I vissa stater inom EU har man försökt lösa denna fråga genom att ge riks- revisorn ett livstidsmandat eller en mandatperiod som varar fram till pension. I , där man omarbetar regelverket för riksrevi- sorns ställning och verksamhet, ligger ett lagförslag som kortfattat innebär att en f.d. riksrevisor (under x antal år efter avslutat uppdrag) inte får arbeta eller ta konsultuppdrag för staten eller någon annan institution som granskas av revisionsmyndigheten. I andra stater har man inga restriktioner på detta om- råde.