frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — På använde man tre begrepp för effektivitetsrevision, de tre E:na, Economy, Efficiency och Effectiveness. Man delade upp begreppet effektivitetsrevision i dessa tre underbegrepp. Vi utvecklade från dem sammanlagt 24 stycken. Vi tror att vi genom att dela upp världen också kan dela den med andra genom ökad tyd- lighet. Detta för att kunna förstå hur komplex och omfattande en effektivitets- revision är. Vi var tre forskare som deltog och läste alla 120 rapporter . Sedan gjorde vi en bedömning och kom fram till en klassifice- ring. Vi gjorde också en kvalitativ studie på 12 utvalda rapporter. Så här ser de 120 rapporterna ut. Revisionstyp 13, traditionell revision där RiR talar om Economy, Efficiency och Effectiveness, utgör 16 stycken av de 120. Därutöver gör RiR 104 andra slags revisioner som också kallas för effektivi- tetsrevisioner. Vi har i vårt analysschema kunnat visa att det är en väldig mängd olika typer av revisioner. Vi har hört upprepade gånger under det här seminariet att man numera arbetar med en annan målsättning och efter en annan modell på än den som praktiserades på det gamla RRV och som används i , i och på många andra ställen. Så det finns något som jag tror att den nya har velat utveckla, och vi har kunnat se det i studien. Om vi analyserar hur riksrevisorerna prioriterar framkommer ett likadant mönster. Där är det 16 traditionella och 104 utvidgade revisioner. Vi ser här hur det fördelar sig. Det verkar finnas en ambition hos ledningen, men som vi uppfattar det, även i hela , att göra något mer än traditionella granskningar. Vi studerade också i hur många fall av de 120 granskningarna som man gjorde beräkningar. I 81 fall, , saknas det egna beräk- ningar. Normalt när vi talar om revision tänker vi oss att man använder siffror SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 och kalkylerar, gör procentsatser och motsvarande. Men detta saknas i 81 av 120 fall. Vi gjorde också en annan klassificering när det gäller utgiftsområden, som ett mått på väsentlighet och risk. Vi fick en fråga här förut om detta. Av Riks- revisionens samtliga 120 rapporter var inom utgiftsområde 2 som utgör av stadsbudgeten. Ni kan se i tabellen de olika utgiftsområdena och granskningar per utgiftsområde i rela- tion till statsbudgetens fördelning. har pratat om detta. Hon säger att det är inte alltid som statsbudgetens storlek ligger till grund för vad menar är väsentligt. Men man kan ändå tycka att det vore rimligt att en större vikt lades vid de stora utgiftsområdena som till stor del bör spegla väsenlighet och risk. Slutsatsen blev att beaktar både ekonomi- och demokrati- värden i sina granskningar. , professor i statskunskap i , talar om vårt offentliga etos. Vi har blivit alltmer medvetna om kostnadseffektivitet. Men vi får inte glömma den andra delen, att det ska vara en balans med demokrativärden också. Vi tror att Riks- revisionen har ambitionen att försöka granska båda dessa värden. Om det har varit medvetet eller ej vet jag inte. Men vi uppfattar att en ny svensk effektivi- tetsrevision håller på att utvecklas. Per : Tack, för en spännande redovisning av vad det är som faktiskt har förevarit. har vi kvar att ställa frågor till och men också att ställa frågor till vem som helst om vad som helst, för att säkerställa att alla frågor och alla synpunkter som kan behöva ventileras här verkligen får en chans att komma fram. (): Jag skulle vilja fråga om det senaste. Hur ser att har klarat avvägningen mellan risk och väsentlighet? : Jag har talat med om den väsentlighetsbe- dömning de har gjort och den som vi upptäckte. Jag tycker att de borde ha beaktat statsbudget och dess fördelning mer i sina avgöranden än vad som har skett. Väsentlighet och risk är två begrepp, men risk har jag inte sett. Vi har inte hittat något sätt att kunna fånga vad som är särskilt riskbe- nägna och riskfyllda områden. . Högmark (m): Först måste jag säga att jag tyckte att det andra steget i politiska karriär, eller hur hon vill uttrycka detta, var bra. Det är inte alla som har stått i den talarstolen 1970 som har rönt en sådan uppmärksamhet. Vi bara väntar på det tredje steget och i vilket medium som detta kommer att exponeras. I det ligger också 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? ett tack för många kloka synpunkter när man går upp ibland och tittar på tv. Jag kommer tillbaka till granskarna. Vem granskar granskarna? Riksrevi- sionen granskar företeelser i samhället på uppdrag av rikes riksdags- ledamöter, och ledamöterna sitter på uppdrag av väljarna, medborgarna. Då är frågan: På vilket sätt kan man tänka sig att få lite mer fart på det hela? Jag är tillbaka till vad jag sagt tidigare. Med det förslag som läggs fram i delbe- tänkandet skapas det någon form av processordning som har alla förutsätt- ningar att lyckas, givet att , utskotten, ledamöterna och partigrup- perna sätter av tid och väljer bort andra saker, typ rituella massbegravningar av motioner. Då är min fråga: Hur, , skulle man kunna tänka sig att me- dierna kan bidra till att öka de förtroendevaldas, riksdagsledamöternas, intres- se för att just prioritera detta, i utskott A, B, C och D? Rapporten kommer till , medierna känner till den. Vad kommer oppositionen, givetvis, i utskottet att göra, deras företrädare, och hur kommer regeringen att svara på den kritiska rapporten? Det här är ju bestsellers, inte alla rapporter, men det finns ett stort antal som är intressanta. De politiker som inte avdelar tillräck- ligt med tid riskerar det bittra ödet att inte bli omvalda. Man kan säga att det låter lite vulgärt och lite förenklat, men på något sätt finns alla förutsättningar när man riggar både manuskript, scen och publik. Men publiken har medier- na. : Det är oerhört trevligt att skriva i tidningar, eftersom man aldrig avkrävs någon mer detaljerad lösning. Men du pekar på något som ändå håller på att hända, nämligen att inte bara vi i medierna utan också riks- dagsledamöterna själva börjar tveka inför att skriva motioner som bara för- svinner i själva riksdagstrycket. Det är ganska länge sedan man fick någon större uppmärksamhet, åtminstone i riksmedier, för motioner eller enklare frågor. Jag tror att en lite hårdare attack med en Riksrevisionsrapport som grund skulle ha ett nyhetsvärde helt enkelt. Det finns naturligtvis ett visst sug åtminstone känner jag det hos mig och mina kolleger efter att hitta någonting som gör att vi får fram mer i centrum. Regeringen har ju expanderat kolossalt och står helt och hållet i mediecentrum. Vi har väldigt svårt egentligen att se som en central nyhetsplats. Lite grann beror det på att huset har blivit som en fästning. Men vi kan ju titta på er på webb-tv:n, så det är ingen riktig ursäkt. Det är naturligtvis formerna, och det förstår jag att riksdagsledamöterna själva börjar känna. Det är bara ni som kan förändra det. Men en hård attack med en bra revisionsrapport lovar jag att titta på. Per : Får jag fråga dig apropå rapporterna som har fingrarna långt ned i jorden, för att tala som danskarna gör, när det gäller om man som vanlig SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 medborgare skulle vilja ha ett hyggligt svar på varför polisen inte kommer när man ringer? Det är väl en och annan av oss som har ställt frågan. : Det är en typisk moderatfråga. Per : Det är fullt möjligt. Det är likafullt där har ett bety- dande folkligt stöd. Om man har den här typen av down-to-earth-frågor säger du att egentligen borde man ha revisorer som kan ta hand om sådant. Okej, revisorer finns inte mera. Kan man tänka sig att utveckla i en riktning, enligt din mening, där de är mer burdu- sa i sina rekommendationer, i sina påpekanden och därmed möjligen också blir mer kontroversiella och möjligen därmed också tär lite grann på något slags allmängiltigt förtroendekapital som i så fall riskerar att gå förlorat? Är det en möjlig utvecklingslinje, tycker du? : Då snuddar vi vid begreppet oberoende. i sin nuvarande gestalt är en oberoende riksrevision. Det måste institutionen i sig bevara. Det har jag förstått att riksrevisorerna själva inser och är angelägna om. Då tänker jag mig, lite förenklat uttryckt, en högkvalitetsrapport från som handlar om polisens arbetssätt och disposition av sina arbetstimmar. Om jag som riksdagsledamot skulle få en sådan i min hand skulle jag genast dyka ned i min valkrets, se hur det ser ut där, hur jag kan konkretisera X-köpings polis och ta fram timmarna där och på det sättet fråga mig hur det här kan komma sig. I början av vår session fick jag höra hur dyrbara redan rapporter är. Det har jag ingen synpunkt på, men när man har ett anslag, en summa pengar till en myndighet och vet vad de gör eller inte gör och när de gör det och när de inte gör det har man faktiskt en lite hårdare utgångspunkt. Man får heller inte ge vika för fackliga synpunkter. Det tycker jag att ni viker er jättelätt för. Det finns ingen lag ovanifrån som säger att man ska ha ett arbete mellan 9 och 5 i . Per : Så är det. Det är några av oss som inte känner igen vad 9 till 5 är för något. (): Jag tycker att vi kommer in på en intressant sak nu som gäller rapporters omfång och därmed fördjupning. Jag upplever att rapporter är väldigt gedigna. Det vore skräp annars när de kostar 34 miljoner styck. Men då kan man undra huruvida det finns något mellanting mellan det som en riksdagsledamot kan ta reda på via eller någon form av utredningsresurser som vetter åt revision och det som gör. 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? Skulle möjligen också vid sidan av dessa djupgående ge- digna rapporter kunna utforma några mer kortfattade rapporter som tar fasta på iakttagelser som kommer till exempel från myndigheter eller privatperso- ner om att det borde titta på? är det så att när Riksrevisio- nen ska göra en rapport går man in med hull och hår och gör en av 34- miljonersrapporterna. : I vår rapport föreslår vi faktiskt det du säger, att man gör mer strukturerade standardrapporter och professionella djupa bedömningar, att man gör två typer av rapporter. Det tycker vi vore väldigt bra. : Jag håller med. Vad kan jag göra annat. : Vi håller faktiskt på och gör en del mindre rapporter just på det sätt som efterlyses. När det gäller polisen kommer det att komma fram varför poliser inte kommer när man ringer, när jag är färdig med rättsväsendet. Per : Det är alltid roligast mot slutet på sådana här diskussioner. Det är väl bra det. Det här var i själva verket det andra av två seminarier med lite olika huvudmän som arrangeras runt revisionsutredningen. Jag tycker att båda de seminarierna har känts som en del av en viktig process, möjligen inte bara, om man får göra sig till uttolkare för en känsla i lokalen, för själva utredning- en som sådan. För att vända tillbaka till det sade alldeles inledningsvis är det här fortfarande en revisionsprocess i rörelse. Det är, oberoende av alla utredningar som kan värdera, vända och vrida på det, ett slags arbete för att finna en roll i det svenska statssystemet. Så jag tror att de här diskussionerna redan med den ambitionen har bidragit till något mycket viktigt. Får jag från min sida innan jag lämnar över ordet till säga tack för fantastiska, spännande och skojiga inlägg från alla er som har förberett er och presenterat något från alla tänkbara olika infallsvinklar och till alla er som har ställt frågor. Jag hoppas att alla ni som jag frenetiskt har försökt varva i gång i frågeavdelningen har fått med er något hem till det praktiska revisions- arbetet. Mycket av de processer som jag antydde är något som inte nödvän- digtvis skrivs ned på ett papper, utan det är något som vi lär oss ifrån och därmed berikar våra hjärtan och njurar med i det dagliga arbetet. Så tack för mig, och tack för en fantastiskt spännande eftermiddag! (): vill jag rikta ett jättestort tack till alla er som kom och visade ert intresse, särskilt till alla er som deltog i debat- ten. För oss i utredningen har det här varit jättevärdefullt. Vi uppskattar alla de inslag vi har fått. Det är en process som har pågått hos oss att diskutera SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 effektivitetsrevision och som fortsätter framåt unge- fär innan vi ska landa. Tack så jättemycket! Och tack Per för ett lysande mo- deratorskap! Inför den ombildning av det nationella revisionsorganet som skedde diskuterades olika former för det internationella utvecklingssamarbete som dåvarande var engagerad i. Den konstruktion som slutligen valdes innebar att fick ett särskilt anslag under biståndsbudge- ten. Den allmänna inriktningen och omfattningen av verksamheten behölls i stora drag. Inom ramen för den nu pågående utvärderingen av revisionsreformen har den valda konstruktionen utvärderats med avseende på ett antal kriterier: själv- ständighet, effektivitet, samordning och transparens. Med självständighet avses att den finansieringsform som väljs inte skall hota tilltron till revisions- organets integritet, i första hand gentemot biståndsmyndigheten . Effekti- viteten kan utvärderas på olika nivåer. Den mest omedelbara innebörden är att den valda organisationsformen inte skall medföra högre administrationskost- nader än nödvändigt. På en högre nivå innebär effektivitetskravet att verk- samheten skall vara väl samordnad med utvecklingssamarbetet i stort, både i relation till den internationella policybildningen inom området och med den svenska politiken i övrigt. Transparenskravet slutligen innebär att det skall vara lätt för uppdragsgivaren och en bredare allmänhet att studera resultaten av verksamheten och avgöra om de övriga kraven är uppfyllda. Alternativ för organisation och finansiering En utgångspunkt för arbetet har varit att skall vara engagerat i det internationella utvecklingssamarbetet; en avveckling har alltså inte ingått bland alternativen. De organisations- och finansieringsformer som är aktuella är desamma som övervägdes inför reformen: den nuvarande konstruktionen med ett särskilt anslag inom biståndsbudgeten, en anslagspost under Riksrevi- sionens förvaltningsbudget, en post i den allmänna biståndsbudgeten eller en avgiftsfinansiering liknande den som tillämpas för andra expertmyndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 Konstruktionen med ett särskilt anslag uppfyller högt ställda krav på själv- ständighet, och det var också detta som fällde avgörandet i samband med reformen 2003. Som ett underlag för bedömningen av den administrativa effektiviteten har jämförts med ett antal andra svenska myndigheter som med- verkar i det internationella utvecklingssamarbetet och då arbetar på uppdrag av Sida och med finansiering från den allmänna biståndsanslaget. Jämförelsen indikerar att de administrativa kostnaderna inom verksamhet ligger högre än i de övriga myndigheterna, vilket ligger i linje med resultaten från tidigare publicerade studie av overheadkostna- derna i huvudverksamheten. Om detta förefaller råda enighet, men Riksrevi- sionen pekar i kommentarer på ett antal faktorer som man anser förklarar ett högre kostnadsläge: att man är ett självständigt revisionsorgan som självt initierar sina studier, att man har en av beslutad tyngre lednings- struktur än andra myndigheter, att man har verksamhet på flera orter och att verksamheten ställer särskilt höga krav på kompetensutveckling och kvalitets- säkring. Oavsett vilken betydelse som bör tillmätas dessa faktorer är det en öppen fråga vilken utsträckning de skall tillåtas påverka kostnadsbilden för det internationella utvecklingssamarbetet. Huvuddelen av de merkostnader som nämnts kommer i första hand verksamheten i till godo, och det är inte självklart att de skall tillåtas belasta biståndsanslaget. Utvärdering har skett i ungefär normal omfattning, möjligen något i under- kant. Samordningen har blivit lidande av den valda konstruktionen. Projekten initieras främst av organisationen själv, exempelvis på basis av kontakter inom den ansvariga riksrevisorns internationella nätverk. Informationsmöten har hållits med UD på statssekreterarnivå, men kontakter med Sida har inte upprätthållits i den utsträckning som har förutsetts. Mer allmänt är det svårt för en enskild myndighet som inte har sin huvudverksamhet inom det interna- utvecklingssamarbetet att hålla sig fullt à jour med den internationella policydiskussionen och metodutvecklingen. Transparenskravet är inte uppfyllt med nuvarande lösning. I strid med all- mänt omfattade krav på en tydlig separation mellan sakanslag och förvalt- ningsanslag blandas dessa i det aktuella anslaget, och nivån på de administra- tiva kostnaderna framgår inte heller av årsredovisningen. En förutsättning för att nuvarande konstruktion skall kunna bibehållas är att de administrativa kostnaderna begränsas under en särskild post i det aktuella anslaget, och att ett beslut med denna innebörd föregås av en grundlig diskussion av vilka overheadkostnader som skall tillåtas belasta verksamheten. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Särskild post i förvaltningsanslag Alternativet med en särskild post under förvaltningsanslag innebär inte några förbättringar. Utfallet vad gäller självständighet, administ- rativ effektivitet och samordning torde bli detsamma, medan transparensen försämras. Om medlen för insatser i det internationella utvecklingssam- arbetet förs upp som en särskild anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, bör denna lägstsättas för att garantera samma nivå på finansiella oberoende gentemot Sida som råder . Omfattningen hos verksamheten skulle bli minst den som riksda- gen bestämmer, men den skulle också kunna bli högre, om efterfrågan på tjänster inom ramen för det allmänna biståndet skulle öka. Oberoendet i verksamheten kan därutöver säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med brandväggar mellan de avdelningar som är engage- rade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare som går över från en avdelning till en annan i organisationen. Med sådana åtgärder torde en fullt tillfredsställande nivå på oberoendet kunna säkerställas. Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i biståndets allmänna verksam- hetsplanering, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet. Transparensen skulle också förbättras, i och med att den del av budgeten som kan användas för administrativa utgifter skulle bli föremål för dialog mellan och Sida, på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet. En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet. Denna ordning tillämpas dock för såväl Riksda- gens ombudsmän som , som båda är myndigheter under med samma höga krav på självständighet gentemot regeringen och dess myn- digheter som . Å andra sidan tar dessa myndigheter emot me- del som administreras av Sida bara i liten omfattning, och de har inte heller det specifika funktionella krav på oberoende gentemot Sida som revisions- myndigheten har. Andra åtgärder för att stärka oberoendet är desamma som under föregåen- de alternativ: brandvägg och karantänsbestämmelser. En fråga av viss betydelse är hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. torde kunna förvänta sig en stabil efterfrågan på sina tjänster, mot bakgrund av att utvecklingssamarbetet INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 både internationellt och i den svenska politiken alltmer kommit att fokuseras på institutionsbyggande och förstärkning av demokratins kon- trollmekanismer just det område där är verksam. Även med beaktande av den frikoppling mellan finansiering och utförande som har ägt rum torde myndigheten inte ha några svårigheter att hävda sig på den internationella arenan i konkurrens med andra revisionsorgan. Samordningen skulle liksom i det föregående alternativet förbättras i för- hållande till dagens ordning. Detsamma gäller transparensen i redovisningen. Slutsatsen av ovanstående är att såväl dagens ordning som konstruktionen med en särskild post i biståndsanslaget eller avgiftsfinansiering kan fås att tillfredsställa högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. En förutsättning för ett bibehållet särskilt anslag är dock att ad- ministrativa utgifter hålls åtskilda från det egentliga biståndet under en sär- skild post. Samordning med andra riksdagsmyndigheter En fråga som har rests är om några vinster står att göra på en organisatorisk samordning mellan förvaltningsbistånd och den likartade verksamhet som utförs av själv och myndigheter som och ombudsmän. Även de partianknutna organisationernas verk- samhet har nämnts i sammanhanget. Svaret torde vara jakande. Det finns utvecklingsmöjligheter, exempelvis genom att engagera riksdagsledamöter i de projekt som genomför i syfte att bidra till att stärka parla- mentets kontrollmakt. En sådan samordning torde dock kunna åstadkommas inom ramen för nu- varande organisation. Att bygga upp ett särskilt organ för att hantera den relativt begränsade verksamhet det handlar om ter sig inte rationellt. En bättre ordning är att man utnyttjar den allmänna administrativa infrastruktur som finns i landet för att hantera utvecklingssamarbetet och att meddelar de finansiella och verksamhetsanknutna restriktioner man önskar i budgetbe- sluten för att garantera oberoende gentemot en myndighet under regeringen. I förberedelserna för den nya organisation av som beslutades ingick att analysera förutsättningarna för den internationella verksamhe- ten. Den naturliga utgångspunkten var hur motsvarande aktiviteter hade be- drivits vid (). Den internationella verksamhet som RRV varit engagerat i bestod av internationell samverkan och kontakter, 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET internationella revisionsuppdrag och internationellt utvecklingssamarbete. Den första av dessa är av ett slag som de flesta myndigheter bedriver, låt vara att de nationella revisionsorganen kanske har ett mer intensivt samarbete än genomsnittsmyndigheten. En institutionaliserad samverkan bedrivs inom internationella organ som INTOSAI48 med regionala underorgan (EUROSAI etc.) med syfte att utbyta erfarenheter, utveckla och standardisera metoder och normer och bistå revisionsorgan under uppbyggnad. De internationella revi- sionsuppdragen innebär revision av internationella organisationer där är medlem eller bidrar till finansieringen. Utvecklingssamarbetet var den mest omfattande verksamheten. Den dominerades av Sidafinansierade insatser i traditionella svenska samarbetsländer men omfattade bland annat också ett twinning-samarbete med det blivande EU-landet . Tre aspekter av denna stod i förgrunden för diskussionerna kring den fram- tida organisationen: finansieringsformen, oberoendet och omfånget.49 I det betänkande som en utredningsman överlämnade inför omorganisationen, organisation och resurser,50 föreslogs att den avgiftsfinansi- erade internationella verksamheten helt skulle upphöra, eftersom bidrag till revisionsmyndighetens budget från en myndighet (Sida) som det ingick i uppdraget att granska ansågs vara oförenligt med revisionens oberoende. Mot denna slutsats avgavs särskilda yttranden av flera experter i utredningen. Man menade att den internationella verksamheten är ett väsentligt inslag i riksrevi- sionsorganets verksamhet och påpekade att revisionens oberoende kan säkras genom så kallade brandväggar mellan den internationella verksamheten och den ordinarie granskningen, och att så hade skett och skedde både inom RRV och inom nationella revisionsorgan i andra länder.