frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Granskningen av regeringen och statsrådens tjänsteutövning blir lätt politi- serad, ibland också infekterad. Den viktiga granskning som har att göra av handläggning av ärenden, den dagliga driften av staten, måste vara fri från den typen av konflikter. Jag slutar där jag började, med vikten av en oberoende och professionell statlig revision. I allt detta, där vi nu haft en del inspel och synpunkter, ska jag säga att i huvudsak bedrivs givetvis alldeles utmärkt. Men jag har en del ifrågasättanden vad gäller hur man ser på effektivitetsrevision. Det var det som var min uppgift att försöka belysa här. Per : Tack för detta, . Jag tycker att det var nyttigt att få upp detta på bordet. En frihandstolkning av din kritik är att i sina slut- satser går lite längre in på det politiska området än vad i varje fall du anser att revisionen ska göra. Har ni från någon kommentar till detta? : Jag kan börja med att kommentera bara några saker. Du pra- tar först om att det finns en glidning när vi säger att vi ska främja allmänna samhällsintressen. Det är hämtat från revisionslagen, så det är inte vi själva som har hittat på det. Sedan kan man naturligtvis fundera på detta med mål- uppfyllelse kontra främjande av allmänna samhällsintressen. Jag väljer att inte se att det skulle finnas någon motsättning, även om det senare är en väldigt allmän formulering. Men den kommer, som sagt, från revisionslagen. 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? Det exempel som du tar upp med fiskeripolitiken är väldigt intressant, och ett bra exempel. Utgångspunkten för den granskningen var just: Används de statliga medlen på ett effektivt sätt så att man främjar de mål som har beslutat om när det gäller fiskeripolitiken? Då visade vi på en rad olika områden att de här medlen motverkar varandra. Om jag förenklar det en aning är det så att staten ger med ena handen till fiskarna och säger fortsätt att fiska och tar med den andra handen och säger sluta att fiska. Det var kon- tentan av det här. Sedan vet jag att det finns synpunkter på att man går ut i debattartiklar, och det kanske är en delvis annan diskussion. När det gäller samarbetet mellan och måste jag säga att jag tycker att det till stora delar fungerar väldigt bra. Det kommer upp nästan varje gång. har också anordnat ett antal seminarier om kontrollmakten i lite vidare bemärkelse. Vi har nära kontakter på tjänstemannanivå framför allt, och vi träffar också presidiet med jämna mellanrum, för att stämma av att vi inte överlappar eller dubbelarbetar. Sedan är det bara att konstatera att vi enligt lagstiftningen har ett delvis överlappande granskningsmandat. Vi granskar utifrån effektivitet, och konsti- tutionsutskottet granskar statsrådens tjänsteutövning. Vi går inte in i den delen, utan vi har det lite mer administrativa, effektivitetsaspekterna. Att vi inte skulle kunna granska propositioner: Då skulle nog uppdraget att kunna granska hela kedjan inte vara genomförbart. Självklart måste vi kunna granska propositioner och vad regeringen gör där. De är oerhört viktiga un- derlag för politiken. Det är nog också någonting som vi delar med de flesta av våra systerorganisationer i andra länder. Det var bara några kommentarer. Per : Får jag ställa en fråga till , även om man inte borde ge sig in i någonting där man inte är riktigt påläst. Om citerade korrekt säger man i en rapport att här finns en motsättning mellan två beslut, och ni pekar på konflikten. Om jag förstod citat rätt tar ni också nästa steg och säger: Denna konflikt ska lösas på följande sätt. Då kan man i och för sig fråga, bara som en hypotes, vad ni har för kommentar till detta att säga att revisionens uppgift slutar med att man förklarar hur konflikten ser ut, och resten av slut- satsen är sätt att tolka detta, att detta är de politiska organen. Er uppgift är att tydliggöra konflikten, och sedan lämnar ni över detta och så får de poli- tiska organen sköta sig själva. : Så kan man göra. Man kan stanna vid iakttagelserna. Men om jag återgår till fråga: Hur främjar ? Jag tror att vi främjar genom att lämna rekommendationer. Har man två medel som motver- kar varandra tror jag att det finns en poäng med att säger att man då ska ändra på medlen, och man måste utforma det på ett annat sätt, utifrån det riksdagsbeslut som finns om vad man vill uppnå med politiken. Där skulle vi självklart inte ifrågasätta någonting, utan det är vår norm som vi utgår från. SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 Hans Hegeland: Om vi går tillbaka och funderar på Riksrevisions- verket och revisorer fanns det väl ändå skäl till att de organisatio- nerna existerade och vissa saker som var bra. Det jag undrar över är: Har detta omhändertagits med den ordning vi nu har? Frågan går kanske i första hand till rörande revisorer. Det hette att det var bra att man hade med parlamentariker i gransk- ningen, det parlamentariska ögat, för att komma med uppslag. Det fanns en rädsla för att om revisionen fördes för långt från skulle det parla- mentariska inflytandet bli för litet. Rörande fanns det en rädsla här riktar jag mig när- mast till statssekreteraren för att om man lägger ned RRV kommer reger- ingen inte längre att ha något organ för att granska myndigheterna, som ju är förhållandevis självständiga. Vad har regeringen för möjligheter till detta? satt inte i regeringsställning , men borde regeringen ha något ytterligare granskningsorgan? : Vi försöker arbeta mycket hårt med att förändra, förbättra och effektivisera statsförvaltningen. Vi har exempelvis stagat upp Statskontoret ordentligt. Ett nytt instrument som vi nu använder är just att man ska kunna gå in i myndigheterna och verkligen gå igenom en myn- dighet och presentera för sitt ansvariga statsråd hur det ser ut på den myndig- heten, på ett mycket mer strukturerat sätt än förut. Det är ett sätt att försöka förbättra effektiviteten där. Sedan har vi en rad andra instrument för att för- bättra effektiviteten, som Hans mycket väl känner till. Jag kan kort kommentera synpunkter. Det här exemplet tycker jag är väldigt bra, för det sätter kärnan: Var går gränsen för den poli- tiska bedömningen? Jag menar att man då har gått över gränsen för en effek- tivitetsrevision. Eller man går igenom och ser om det är effektivt. Det är det jag tycker är viktigt. Ska man upprätthålla förtroendet för revisionen i de här delarna är det oerhört viktigt att den rågången är tydlig. Det är ungefär det jag vill säga. (): Det är riktigt att när revisorer avvecklades blev riksdagsledamöternas möjlighet att ta initiativ till olika granskningar mindre. Det var också något som mitt parti, Socialdemokraterna, var kritiskt till. Men vi gjorde en kompromiss och fick den ordning som vi har. I samband med det här avsattes också en del medel för och för ut- skotten, och jag kanske kan önska att man hade varit mer aktiv från utskottens sida. Vi har det läge vi har , och vi kommer att få en ny ordning där utskot- ten ska vara mer aktiva. Men att initiera det blir nu upp till utskotten att göra det. Man kan bland annat göra egna undersökningar. kan också göra som andra parlament och tillsätta tillfälliga undersökningskom- missioner och annat. Men man kan också ha en dialog med , för är väldigt lyhörd mot vad utskotten önskar 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? Bland annat hade vi granskningen av biståndet. Det var fak- tiskt ett önskemål från utrikesutskottet. Sedan kanske inte slutsatserna i slut- ändan föll alla utskottsledamöter i smaken. Det är väl så vi får jobba i stället. Jag tror inte det är i alla fall min bild att de resurser som avsattes för utskotten och har använts i den utsträckning som man hade önskat. (): Jag vill fråga statssekreterare vilka gransk- ningar som han tycker skulle vara viktiga inom exempelvis Finansdeparte- mentets område. sade att det är viktigt att få bättre samverkan mellan myn- digheter. Kan man då få skicka med att det också vore bra att få bättre sam- verkan mellan ministrar och departement? Jag tar som ett exempel den statli- ga tillsynen, som det just nu är en väldig röra i. Vissa tillsynssaker läggs på länsstyrelserna, och ett annat departement och en minister tar bort motsvaran- de från länsstyrelserna. Det har också med revision och granskning att göra. . Högmark (m): Jag skulle vilja ställa en fråga till alla tre revisorer- na. Jag har lärt mig på flera håll att i dialogen mellan den interna revisionen de må vara ett företag eller en myndighet och den externa sätts och utveck- las standarder. Det talades om: Ska vi få ett nytt RRV? Det är också ett väl- digt bra inflöde av uppslag och idéer för myndigheterna och regeringen att lyssna på internrevisionen. När revisorer, som jag var ordförande och vice ordförande i under och som också hade fyllt , herr ord- förande, om det hade fått leva. Det är alltid så: Man blir äldre om man får leva. (Per : Det är bara de levande som räknas.) Ja, och turordningsreglerna vet vi inte alls om där heller. När vi i revisorer gick in och tittade just på internrevisionen i det är många som har antytt att där finns en hel del att göra och utveckla; det gäller oavsett partifärg konstate- rade vi att det var en resurs som var väldigt lite utnyttjad. Jag tror att alla som är revisorer och har professionell erfarenhet av detta säger: Utan en bra dialog i intern och extern revision missar man väldigt mycket. Några kommentarer, ni tre som har makten, självständigt och utan sido- blickar? : Först frågade vilka granskningar som är viktiga på mitt område. Jo, det är hela den statliga förvaltningen. Den är oerhört viktig att granska. Det finns hur mycket som helst att göra för att effektivisera och göra detta bättre och få samverkan. Det är det vi jobbar med. Sedan kan man ge sig på också och försöka få det att fungera mycket bättre. Här nämndes ROT-avdrag och stuprör, men det är hängrännor vi behöver ha SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 mellan departementen så att de verkligen jobbar ihop. Jag tror att det är ett projekt för nästa mandatperiod. Det här med revisorer: Jag satt med i . Jag känner inte igen mig i den bild som gavs av att det var någonting som man inte behandlade seriöst. jag satt i behandlades detta, och man kunde enas över blockgränserna om det var en saklig kritik och göra en del tillkännagivanden. Men det kanske har förändrats det är länge sedan. Per : Tack för detta, , och för din medverkan. Det var värdefullt att också få lite kritiska synpunkter in i den här diskussionen, därför att det lär vi oss mycket på. Var och en kan diskutera detta vidare på det sätt han eller hon önskar under de som ligger framför oss. En kollega till mig sade att de bra konferenserna är konferenser med bara pauser, och det är en sådan vi nu ska ha för kontemplation och kaffe. Per : Välkomna tillbaka och tack för troheten till tiden! Vi har två pass kvar, nämligen ett forskarpass, om vi får kalla det så, och ett mediepass. Det är respektive som ska stå för inslaget i den första delen. Får vi göra på samma sätt här, att vi plockar upp er båda två, så att man kan titta på er eller, mer praktiskt, så att det är lätt att klara av frågestunden när den väl kommer. intar sin plats i talarstolen direkt. Båda dessa damer är statsvetare. Båda är dessutom från , bara för att inte göra variationen alltför stor i statsvetarhistorien. På det lilla papper som vi har fått om står det dess- utom att hon var riksdagsstipendiat 1994 och har publicerat sig ganska flitigt om saker och ting som hör samman med det ämne vi nu ska diskutera. Varså- god och välkommen hit! : Stort tack! Jag är docent i statskunskap i och har följt det här med revisionen från akademiskt håll. Det ni ser på bilden är min doktorsavhandling som har på nacken. Men mycket av det som diskuteras i den är vad som är uppe till diskussion . Jag vill passa på att tacka för inbjudan att komma och diskutera de här frågorna, för de är väldigt viktiga. Jag tänkte under mina ta upp två punkter. Den första punkten är: Vad är effektivitetsrevision, och vad är den inte? Den andra punkten är: Effektivitetsrevisionens legitimitet. Om jag börjar med den första punkten kan vi konstatera och utredningen har redan varit inne lite på det i sina frågor att det egentligen inte finns någonting i själva reformen som kan tolkas som en uppmaning att styra om 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? innehållet i revisionen, i effektivitetsrevisionen eller i den årliga revisionen. Tvärtom kan vi läsa i förarbetena då tänker jag på riksdagsstyrelsens skri- velse från att effektivitetsrevisionens rapporter i likhet med forskning och statistikproduktion är en kunskapsproduktion som ska förse det politiska systemet med beslutsunderlag. Hur har då utvecklingen sett ut? Jo, i denna del förhåller jag mig till resul- taten av samtida forskning som framför allt är bedriven på företagsekonomen här i och även till en doktorsavhandling presenterad i (av ). Utvecklingen , då inrättades, är att man vad gäller effektivitetsrevision orienterar sig alltmer mot det som vi kallar för compliance audit, alltså regelefterlevnad. Det här visas i en rapport som pre- senterades av han som ska komma i nästa pass med kolleger. De har alltså granskat 120 effektivitetsrevisioner till och med ut- gången av 2007, och de konstaterar i sin rapport att de inte kan se att den traditionella effektivitetsrevisionen har någon särskilt framskjuten plats i svensk effektivitetsrevision och att granskningar i stor ut- sträckning omfattar annat än traditionell effektivitetsrevision. Det är en hög andel av teknisk juridisk revision. Närmare två tredjedelar av de granskade rapporterna består i mer eller mindre utsträckning av en sådan här teknisk juridisk revision, där man alltså granskar regelefterlevnad. De konstaterar också att den gjorda genomgången visar att effektivitetsrevisioner kan bestå av annat än det som normalt räknas in i begreppets kärna. Vi har redan hört en fråga som handlar om det. Riksrevisor svarade: Ja, men vad som är traditionell effektivitetsrevision kan diskuteras. Men inför den här dagen har jag gått igenom INTOSAIs dokument, alltså internationella standarder för effektivitetsrevision, och också hur man disku- terar detta inom professionen och inom vetenskapen. Jag kan säga så här: Det må vara så att traditionell effektivitetsrevision kan variera som begrepp, vad det kan innehålla. Men i förhållande till de här internationella standarderna och också i förhållande till vad professionen anger och till den forskning som kommit fram ser vi att det är en ny och snä- vare inriktning på den svenska effektivitetsrevisionen. Frågan är då: Vem bör avgöra vad effektivitetsrevision ska vara? Är det professionen, eller är det de som leder en verksamhet, eller är det en styrelse? Det är min fråga. Hur ska denna nya inriktning förstås? Är det en kritik av effektivitetsrevision som den bedrevs tidigare? Ville man börja om på nytt? Jag skulle säga att det förmodligen är så att man ville lösa ett problem, men frågan är om man har valt rätt väg genom den här insnävningen. Har denna reformering av effektivitetsrevisionens inriktning varit driven av professionen, det vill säga av professionen effektivitetsrevisorer? Dess- värre verkar den forskning som jag nu har tillgång till indikera att så inte är fallet utan att det snarare är någonting som ledningen, riksrevisorerna, har beslutat, att det här är effektivitetsrevision. Det är någonting som kommer SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 fram väldigt starkt, i starka formuleringar och citat, i den doktorsavhandling från som jag åberopar. Jag vill bara kort säga att det finns en problematik med detta. Man kan allt- så vilja förändra effektivitetsrevisionens inriktning, och det är legitimt. Men frågan är på vilket sätt man ska gå till väga. Om man eftersträvar en standar- disering av effektivitetsrevision, att man på något vis ska få in det i en mall, är det ett slags underkännande av professionens förmåga att förnya sig, att metodutveckla. Här är det också tydligt att man har stött på ett starkt motstånd från den egna personalen. Det har kommit fram både i Sifoundersökningar och i den doktorsavhandling som jag pratar om. Från ett professionsteoretiskt perspektiv är det inte alls konstigt att det uppstår ett motstånd. En profession vill kunna påverka arbetets organisering samt eftersträvar naturligtvis att också kunna utöva det egna omdömet i detta. När det gäller den organisation som man nu har valt för det här menar jag att alla yttre tecken tyder på att denna insnävning inte har gjorts i samarbete med professionen. Här är det också problematiskt. Jag har största förtroende för KU:s utnäm- ningar av riksrevisorer. Det är naturligtvis högt kompetenta personer, säger jag lite inställsamt. Men när man gör en omdirigering av effektivitetsrevisio- nens inriktning blir det naturligtvis ett problem om man har en ledning som inte har någon bakgrund i professionen. Jag har redan kommenterat hur det här förhåller sig till den vetenskapliga diskussionen och till de internationella standarder som finns. Det är alltså inte så enkelt att det är riksrevisorerna som bestämmer vad effektivitetsrevision är. Detta är mitt budskap. Inriktningen har jag också förklarat. Jag vill visa ett citat från Implementation guidelines for performance audi- ting, som kommer från det internationella organet INTOSAI. Det finns ett centralt dokument som den f.d. riksrevisorn var med och tog fram. Det finns många bra citat där. Men jag tycker att det citat som jag har valt illustrerar att effektivitetsrevision inte är så lättfångat och att det är svårt att standardisera. Performance auditing should not be streamlined. It is investigatory work that requires flexibility, imagination and analytical skill. Streamlined and detailed procedures, methods and standards may in fact hamper the functioning of performance auditing. Detta var min första punkt som jag ville problematisera. Vad är effektivitets- revision, och vem bör avgöra effektivitetsrevisionens inriktning? Det andra jag kort tänkte ta upp är effektivitetsrevisionens legitimitet. Revisionens hårdvaluta är naturligtvis granskningarnas trovärdighet. En sak som jag noterar i diskussioner är en oförmåga att acceptera eller erkänna att vi lever i ett samhälle med en väldigt stark kunskapskonkurrens. Det som levererar eller ska leverera är inga statssanningar. Det finns inga statssanningar. Det är välunderbyggda rapporter vars trovärdighet natur- 2008/09:URF3 BILAGA 2 SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? ligtvis bygger på vilken typ av underlag och kvalitetssäkringsprocess man har haft. Men de kommer aldrig att vara invändningsfria, och det är bara att ac- ceptera. För oss som jobbar inom akademin är det en fullkomlig självklarhet att det som vi producerar och levererar är föremål för debatt och diskussion. Invänd- ningar är inget hot mot vår egen existens, utan det är snarare en näring. Jag vill alltså säga någonting om frågan: Kan man organisera fram bättre kvalitet? Det kan man naturligtvis. Men frågan är: Vilken väg ska man välja? En sak som slår mig när jag tittar på effektivitetsrevisionen är att det finns väldigt många stationer för kvalitetskontroll just . Det är en väldigt hierarkiskt uppbyggd verksamhet från en effektivitetsrevision ända upp till riksrevisorerna. Man har alltså valt en hierarkisk väg med många kontrollsta- tioner. Frågan är: Vilket utrymme finns det för kollegial professionalism, det vill säga att man som effektivitetsrevisor utmanas och granskas av sina egna? Jag vill också säga att den metod man använder inom effektivitetsrevision ganska mycket liknar vanligt utredningsarbete eller utvärderingar eller sam- hällsvetenskapliga undersökningar, så rapporter är metod- mässigt, underlagsmässigt, ingenting utöver det vanliga. Det som däremot skiljer sig är den granskande myndighetens konstitutionella ställning, alltså det som reformen bidrog till, och dess oavkortade tillgång till underlag. Det finns alltså en institutionaliserad verksamhet som systematiskt och återkom- mande ska granska offentlig verksamhet. Det är det som är revisionens unika drag, inte i på vilket sätt man bedriver granskningar. Sammanfattningsvis nu har jag kommit till slutet vill jag säga att re- formen som den utformades handlade om revisionens yttre betingelser. Det handlade om att skapa en grundlagsreglering för , om att till- försäkra en ekonomisk trygghet, till exempel en ekonomisk trygghet som RRV faktiskt inte hade, och om ledningens anställningstrygghet. Det var det som var i fokus för reformen. Det jag nu har tagit upp handlar om verksamhetens inre betingelser. Hur kan goda effektivitetsrevisioner säkerställas? Jag vill inför Riksrevisionsut- redningen understryka att avgörande parametrar utgörs av valet av inriktning på effektivitetsrevisionen, och vem som gör detta val, samt hur kvalitetssäk- ringen sedan organiseras. Per : Tack, , för detta! Vi kastar oss snabbt över intro- duktion. Det är, som sagt, ytterligare en statsvetare, och det är ytterligare en statsvetare från . Spännande nog är hon också ledamot av den senaste . Vi har ju redan pratat mycket om förvaltning här och om de bekymmer som finns i den statsförvaltning som vi har. Vi har åtskilligt att lära av den förvaltningsutredning där har varit med. Hoppas att den röner en hygglig framgång också i den fortsatta processen! SEMINARIUM: VAD SKA GRANSKA? BILAGA 2 2008/09:URF3 : Det hoppas förstås jag också. Per : Välkommen! : Tack för att jag fick komma hit! ska jag inte prata om statsförvaltningen som sådan, utan jag ska ge en liten brasklapp, tror jag, till utredningen som gäller det konstitutionella perspektivet på frågan om effektivitetsrevisionen. Uppdraget var att diskutera: Vad ska revisionen göra? Hur bör den inrik- tas? Det ska jag bara prata väldigt kort om, för jag tror inte att det kanske är den mest brännande frågan, och det är ingenting som vi kan lösa så här en gång för alla. Men om jag åtminstone ska säga någonting om det så tänker jag mig att den, för att den ska fungera ur ett konstitutionellt perspektiv som en del av kontrollmakten, måste tillhandahålla en viss sorts beslutsunderlag. Den måste ge en vederhäftig beskrivning av någonting som har hänt. Och detta gör man via olika sorters samhällsvetenskapliga metoder med alla deras förtjäns- ter och brister, förstås. Sedan inbillar jag mig att man, för att argumentet kvalitativt sett ska bli gott, också måste göra en analys av hur det här skulle kunna göras bättre. Då kommer man in på det här rekommendationsspåret. Det får man, så att säga, på köpet. Men analysen måste innehålla en idé om hur man skulle kunna göra det här bättre. Annars går det inte att ställa den viktigaste frågan: Hade granskningsobjektet en rimlig chans att bete sig på det sättet? Det är först när man ställer den frågan som man också vet var i hela den här kedjan som an- svaret ligger. Ligger det hos , lagstiftaren? Ligger det hos regering- en, eller ligger det någon annanstans? Detta var väldigt kort om hur jag ser på åtminstone vad för sorts besluts- underlag som en sådan här organisation måste tillhandahålla för att kontroll- makten ska kunna utövas. Sedan ska jag säga något som redan har sagts , glädjande nog, och det är: Hur bra beslutsunderlag man än åstadkommer spelar det inte någon roll om inte förmår att hantera beslutsunderla- get. När jag säger det här kommer jag som en vän, en konstitutionell vän. Jag har behov och förutsättningar för ögonen. Jag oroar mig inte så mycket över regeringar och hur de känner när de lä- ser eller över myndighetscheferna eller kanske inte ens över riks- revisorerna, utan jag vill prata om det här ur perspektiv. Vänner kan ju vara lite kritiska, som ni vet. Frågan, konstitutionellt, är att har dubbla roller. Mitt budskap är att vi pratar alldeles för mycket om den första rollen, nämligen att naturligtvis är en arena för politisk kamp. Sedan kan den vara mer eller mind- re stökig beroende på majoritetsförhållandena.