frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — överlämnade regeringen propositionen ändringar i regeringsformen16 till . Propositionen baserades på en departementspromemoria med samma titel17. I propositionen behandlades de ändringar i regeringsformen som var nödvändiga för att beslut om att inrätta skulle kunna genomföras. Förslagen innebar följande: -ska vara en myndighet under med uppgift att i enlighet med föreskrifter som meddelas i lag svara för granskning av i hu- vudsak den verksamhet som bedrivs av staten. -leds av tre riksrevisorer som väljs av . -Vid myndigheten finns en styrelse som utses av . -Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas, och de bedömer självständigt resultatet av sin granskning. -får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. tillstyrkte18 i allt väsentligt regeringens förslag men föreslog vissa ändringar i lagtexten. Utskottet föreslog också att lagen skulle träda i kraft och att en övergångsbestämmelse som bl.a. med- gav att riksrevisorerna kunde väljas före ikraftträdandet och delta i förbere- delsearbetet skulle införas. antog förslaget till ändringar i regeringsformen som vilande. Efter riksdagsvalet beslutade slutligt om ändringarna i regeringsformen19. tillkallades en särskild utredare20 med uppgift att lämna författ- ningsregler om . Utredningens betänkande Regler för Riksrevi- sionen (SOU 2001:97) överlämnades till regeringen . Utredaren informerade om sina överväganden och beak- tade de synpunkter kommittén framförde. Utredningens förslag låg till grund för regeringens proposition Riksrevi- sionen (prop. 2001/02:190) med förslag till ändringar i riksdagsordningen m.fl. lagar samt förslag till instruktion för och lag om revision av statlig verksamhet m.m. som överlämnades till . Ändringarna i riksdagsordningen gällde frågor om val av riksrevisorer, val- barhets- och behörighetskrav för dessa, riksrevisorernas mandatperioder och 2001/02:73. 2001/02:KU25. 2002/03:KU9. 2008/09:URF1 2 BAKGRUND hur den riksrevisor som skall svara för den administrativa ledningen av myn- digheten ska utses. Vidare behandlades frågor om val av styrelse och dess sammansättning. I förslaget till instruktion för behandlades frågor om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna, om den administrativa ledningen av myndigheten samt om styrelsens uppgifter och beslutsförhet. I förslaget till revisionslag behandlades frågor om granskningens omfattning och inriktning, om rapporteringen till regeringen och , om bestäm- melser om samverkans- och uppgiftsskyldighet samt om förhållande till de granskade myndigheternas interna revision. tillstyrkte i sitt betänkande21 i allt väsentligt reger- ingens lagförslag. Dessutom föreslog utskottet en lag om lön till riksreviso- rerna och ytterligare ändringar i riksdagsordningen. beslutade i enlighet med utskottets förslag. tillkallade regeringen en särskild utredare22 med uppgift att utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten. Utredningen, som kallade sig , överlämnade i febru- ari 2002 betänkandet organisation och resurser23. Utred- ningen lämnade i betänkandet förslag och gjorde bedömningar avseende organisation, dimensionering och finansiering. beslutade riksdagsstyrelsen att kontakta regeringen om att överföra ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet med Riksrevisio- nen från regeringen till . Beslutet motiverades bl.a. av konstitutio- nella skäl och av att skulle vara en myndighet under riksda- gen. utsåg riksdagsstyrelsen en beredningsdelegation för behand- lingen av frågor om den nya . Riksdagsstyrelsen beslutade att utse en kommitté med ansvar för det avslutande förberedelsearbetet för . Kommittén, som tog namnet Riksrevisionskommittén24, hade till uppgift att utarbeta förslag till organisation, bemanning och chefer samt besluta om lokaler för verksamheten i . 2.1.4.5 Riksrevisorerna tar över valde tre riksrevisorer: , och . 2002/03:KU12. 24Ledamöter i kommittén var (ordf.), och . 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 beslutade riksdagsstyrelsen att utse de tillträdande riksrevisorerna till ledamö- ter i Riksrevisionskommittén.25 tog riksrevisorerna över ansvaret för bildandet av Riksrevi- sionen, och beslutade de om myndighetens organisation, chefer och övriga bemanning. Förberedelsearbetet fortsatte inom ramen för den särskilda projektorganisation som inrättats. beslutade riksdags- styrelsen att delegera vissa beslutsbefogenheter till kommitténs ledamöter. Riksrevisorerna beslutade sedermera även om arbetsordning, gransknings- plan, verksamhetsplan och administrativt stöd m.m. för myndigheten samt om flyttningen till nya lokaler. Inom riksdagsförvaltningen och inom förbereddes avvecklingen av revisorer och . inledde formellt sin verksamhet som revisorer och upphörde. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformen av den statliga revisionen. Enligt direktiven ska uppdraget redovisas . Tid- punkten för uppföljningen har valts med hänsyn till möjligheter att före riksdagsvalet bereda och besluta eventuella grundlagsänd- ringar. Utredningen har valt att kalla sig . Den 24 sep- tember 2008 beslutade riksdagsstyrelsen att förlänga utredningens uppdrags- tid till . Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2. Uppdra- get kan sammanfattas i följande huvudpunkter. Utredningen ska utifrån en genomgång av arbetet i styrel- se belysa på vilket sätt styrelsen tillgodosett behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter. Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom för att bättre kunna tillgodogöra sig granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på regering- ens hantering av riksrevisorernas iakttagelser för att staten genom Riksre- visionens verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser. Utredningen bör utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utredningen bör analysera och bedö- ma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen. Utredningen bör belysa effektivitet ur olika aspekter. Utredningen bör belysa hur olika avnämare, t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedier och den vetenskapliga forskningen, uppfattar granskningar. 25 förordnades de tidigare ledamöterna som sakkunniga. 2008/09:URF1 2 BAKGRUND Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen av avgiftsfinan- sieringen av den årliga revisionen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Utredningen bör pröva hur den tillämpade ordningen för det inter- nationella utvecklingssamarbetet fungerat, framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för som behovet av sam- ordning med den nationella biståndspolitiken beaktas. I detta avsnitt redovisas några exempel på hur man löst frågor kring statsrevi- sioners ledning och rapportering i andra länder. Exemplen har hämtats från våra närmaste grannländer eftersom samhälls- och förvaltningsstrukturen i dessa länder i flera avseenden liknar vår egen. Dessutom redovisas uppgifter om det brittiska revisionssystemet då detta i mångt och mycket representerar en grundmodell för många revisionsmyndigheter inom den anglosaxiska världen. I en bilaga redovisas jämförande uppgifter om den statliga revisionen inom EU-25. Den danska (Rigsrevisionen) leds av en riksrevisor som utses av på förslag av statsrevisorerna (se nedan) och efter konsultatio- ner mellan talmannen och vice talmännen. Riksrevisorn utses på livstid men kvarstår reellt i ämbetet fram till den obligatoriska pensionsåldern vid . Myndighetens oavhängighet garanteras i Rigsrevisorloven som även föreskri- ver att en folketingsledamot inte kan vara riksrevisor. Sedan mitten av 1970- talet har riksrevisorerna hämtats inom Rigsrevisionens egna led. På förslag av statsrevisorerna kan avsätta riksrevisorn. Övriga chefer och medarbetare vid myndigheten anställs av riksrevisorn. huvuduppgifter omfattar effektivitetsrevision och räken- skapsgranskning, utarbetande av rapporter som avges till statsrevisorerna samt rådgivning och bistånd till förvaltningen i frågor som rör räkenskaperna. Revisionen omfattar alla statliga räkenskaper utom . Statsrevisorernas ställning är grundlagsreglerad, och de är inte underordnade vare sig eller regeringen. I praktiken fungerar de som ett friståen- de revisionsutskott. De sex statsrevisorerna, samt ersättare för dessa, väljs av på fyraåriga ämbetsperioder som inte sammanfaller med Folke- tingets mandatperioder. Tillsättandet av statsrevisorerna baseras på styrkeför- hållandena i på så sätt att alla större partier är representerade. Statsrevisorerna är politiker, ofta med en lång och bred erfarenhet av olika förtroendeuppdrag, men de behöver inte vara aktiva folketingsledamöter. Den statsrevisor som är äldst i ämbetet utses av tradition till ordförande. Statsrevi- sorerna kan omväljas. Statsrevisorerna, som sammanträder en gång , är den enda institu- tion som kan begära granskningar från Rigsrevisionen. Rigsrevisionens rap- porter utgör grunden för statsrevisorernas verksamhet vars tyngdpunkt ligger på övergripande redovisningsrevisionella frågor samt på frågor om produkti- vitet och effektivitet. 3.1.3 Granskning och rapportering Den danska genomför både årlig revision och effektivitetsrevi- sion. Tre typer av rapporter läggs fram: en årlig revisionsrapport om statsrä- kenskaperna, 15 till 20 effektivitetsgranskningar och en årlig rapport om myndighetens verksamhet. Dessutom görs ca 80 mindre revisions- promemorior på uppdrag av statsrevisorerna. Effektivitetsgranskningarna överlämnas till statsrevisorerna som i de flesta fall kortfattat kommenterar dessa. Därefter skickar statsrevisorerna rapporter- na, med sina kommentarer (statsrevisorernas beretninger), till finansutskottet och till ansvarig minister. I finansutskottet tas statsrevisorernas beretninger löpande upp på dagordningen. Även andra fackutskott kan ta upp dessa beret- ninger till behandling om ärendet ligger inom utskottets beredningsområde. Behandlingen kan leda till frågor i utskottet eller samråd med ansvarig minis- ter. Enstaka gånger kan statsrevisorernas beretninger ge anledning till en debatt i kammaren. , efter det att ministern fått statsrevisorernas beretninger, ska hon eller han för statsrevisorerna redogöra för sina överväganden och åtgärder med anledning av rapporten26. Uttalandet skickas även till riksrevi- sorn som i sin tur ska kommentera detta till statsrevisorerna inom en månad. 26 Ministerns respons på den årliga revisionsrapporten om statsräkenskaperna ska komma . Ministerns uttalande och riksrevisorns kommentarer inkluderas sedan i stats- revisorernas slutliga betänkande (Endelige betænkning) som lämnas till . I detta betänkande behandlas även den årliga revisionsrapporten om statsräkenskaperna. I bereds det slutliga betänkandet av finansutskottet. har ca 260 medarbetare fördelade på fem avdelningar en för effektivitetsrevision, tre för årlig revision och en avdelning för stödfunk- tioner. () leds av en av utsedd generaldirektör med en mandatperiod . Generaldirektören kan återväljas. kan avsätta generaldirektören men endast till följd av grovt olämpligt uppträdande. Övriga chefer och tjänstemän inom revisionsverket tillsätts av generaldirektören som också självständigt beslutar i alla väsentliga ärenden. Beslut om berättelsen till eller revisionsverkets budgetförslag eller något annat betydande ärende får inte delegeras till någon annan tjänsteman. Till sitt stöd har generaldirektören en ledningsgrupp där enhetscheferna för årlig revision, effektivitetsrevision och enheten för interna tjänster ingår. Vid SRV finns även en rådgivande delegation med representanter för de viktigaste samarbetspartnerna (, departementen och myndigheterna) samt sakkunniga från finansförvaltning och offentlig ekonomi. Revisionsver- kets generaldirektör samt en personalrepresentant ingår i delegationen vars uppgift är att upprätthålla och utveckla revisionsverkets kontakter med olika aktörer, ta initiativ till utvecklande av revisionsverksamheten samt följa revi- sionsverksamhetens resultat och serviceförmåga från de olika samarbetspart- nernas synpunkt. Delegationens mandatperiod är högst . 3.2.3 Granskning, rapportering och uppföljning Utöver den årliga revisionen genomförs mellan 20 och 30 effektivitetsgransk- ningar. skickar granskningsrapporterna för åtgärder till revi- sionsobjekten och det ministerium till vars ansvarsområde revisionsobjektet hör, samt för kännedom till revisionsutskott och . Revisionsobjektet och ministeriet återrapporterar till revisionsverket vilka åtgärder som vidtagits med anledning av anmärkningarna i granskningsrap- porten. För alla granskningar görs dessutom en uppföljande rapport ett till efter det att revisionen slutförts. I uppföljningsrapporten klargörs vilka åtgär- der som vidtagits inom förvaltningen med anledning av revisionen samt vilka effekter den utförda revisionen medfört. SRV lämnar även en årlig rapport till om de viktigaste iakttagelserna, en redogörelse för revisionen av statsbokslutet samt en verksamhetsberättelse. Totalt arbetar ca 150 personer vid . i den finländska inrättades ge- nom en ändring i grundlagen. fanns ett system med fem statsrevi- sorer som var riksdagsledamöter och som valdes av riksda- gen. Huvudmotivet för förändringen var att man ansåg att bud- getmakt beskurits. I förslag27 anfördes bl.a. att det i debatten om budgetmakt förekommit en viss oro över hur de stats- finansiella beslutsbefogenheterna tillgodoses och ett missnöje med rapporte- ringen till . Den omvärld där den ekonomiska beslutsmakten utövas har förändrats i många hänseenden, och det har ansetts att har fått sin budgetmakt beskuren, menade . Inrättandet av revisionsutskottet syftar till att stärka budgetmakt genom fördjupad kontroll av statsfinanserna och fokusering på nya områden. Tanken är att ska kunna tillämpa sin grundlagsfästa budgetmakt fullt ut för att styra och kontrollera förvaltningen. Den tidigare ordningen ansågs inte stödja statsfinansiella beslutsfattande i tillräckligt hög grad. Ett annat syfte är att fokusera den parlamentariska kontrollen på ett nytt sätt. Det innebär större hänsyn till som en oberoende extern revisionsmyndighet för att undvika överlappningar mellan den parla- mentariska kontrollen och revisionsverket. Rollfördelningen inom den statsfi- nansiella kontrollen tydliggörs därmed. Avsikten med reformen är vidare att förbättra den parlamentariska kontrol- len så att den bättre svarar upp mot regeringens redovisningsskyldighet och 27 TKF 2/2006 rd. kraven i den nya bokslutsberättelsen. Den parlamentariska kontrollen bör i högre grad fokusera på utvärdering av effektiviteten i den statliga verksamhe- ten och beslutsprocessen kring budgeten. Reformen ska också medverka till större aktualitet och snabbare reaktioner inom kontrollmekanismen som kontrollen blir mer parlamentariskt förankrad och styrs av riksdagsledamöter. Ett steg i processen är att den årliga kontrollberättelsen försvinner. I stället kopplas kontrollen närmare ihop med utskottsväsende, bl.a. betonas vikten av att utskottens kontroll inte bara består i att behandla berättelser från regeringen utan också bygger på egen aktivitet och egna initiativ. ska ansvara för den parlamentariska efterhandskontrol- len av statsfinanserna, medan finansutskottet i stället ska koncentrera sig på de statsfinansiella frågornas framtidsperspektiv, t.ex. ramdokument för stats- finanserna, budgeten och den anknytande lagstiftningen. är tänkt att vara en sorts pendang till Statens revisions- verk genom revisionsverkets berättelse till om sin verksamhet och eventuella särskilda rapporter får revisionsutskottet underlag för sin bedöm- ning av hur statsfinanserna överensstämmer med lagstiftningen och hur väl de har skötts. Utifrån dessa uppgifter kan utskottet formulera sina politiska slut- satser. För att understryka övervakningsfunktionens aktiva karaktär och sä- kerställa en effektiv övervakning ska revisionsutskottet på eget initiativ kunna behandla frågor och utarbeta betänkanden med synpunkter och överväganden som sedan behandlas i plenum. Övriga utskott har inte denna initiativrätt. Den norska (Riksrevisjonen) leds av ett kollegium bestående av fem riksrevisorer som väljs av . Riksrevisorerna, och personliga ersättare för dessa, utses i taget och tillträder året efter val till . beslutar även vem av riksrevisorerna som ska vara ordförande respektive vice ordförande i kollegiet. Samtliga riksrevi- sorer har en framträdande partipolitisk erfarenhet och förankring och repre- senterar olika partier i . Den nuvarande ordföranden i kollegiet har tidigare innehaft olika ministerposter och var talman 20012005. Ordföranden i kollegiet är också chef för och leder dess dagliga verksamhet. Alla ärenden som Riksrevisjonen formellt ska överlämna till ska behandlas av kollegiet. Kollegiet beslutar dessutom om arbetsordning och andra bestämmelser som rör myndighetens tjänstemän. Beslut i kollegiet kräver att minst tre riksrevisorer är överens. En riksrevisor har möjlighet att reservera sig mot kollegiets beslut genom ett särskilt yttrande. Ordföranden kallar kollegiet till möte så ofta det anses nödvändigt, ca , eller då en annan riksrevisor så kräver. Arbetsfördelningen mellan kollegiet och ordföranden kan kompletteras med interna riktlinjer som fastställs av kollegiet. , som är myndighetens högsta tjänsteman, är sekrete- rare i kollegiet. I praktiken är det ordföranden som avgör vilka frågor som ska behandlas av kollegiet. 3.3.3 Rapportering och organisation rapporterar till men har ansvarigt statsråd möjlighet att uttala sig om revisionens granskning. Den årliga revi- sionen och bolagskontrollen rapporteras i en gemensam årlig rapport. Mellan 12 och 16 effektivitetsgranskningar genomförs och rapporteras löpande till . Dessutom lämnas en årlig rapport om revisionens verksamhet. I är det kontroll- och konstitutionskommittén som bereder revi- sionsärenden inom samtliga sakområden. Utskottet har därigenom en särställ- ning och fungerar i stort sett som ett revisionsutskott vid sidan av övriga uppgifter om parlamentarisk kontroll och konstitutionella frågor. Några gång- er håller utskottet öppna utfrågningar med berörda från departement och myndigheter. Utskottets arbete leder fram till ett betänkande som slutbe- handlas i plenum. Den norska har ca 500 anställda organiserade i sju avdelningar: fyra avdelningar för årlig revision, två för effektivitetsrevision och en avdel- ning för administration. Bolagskontrollen utförs inom en av avdelningarna för effektivitetsrevision. har ett juridiskt sekretariat som sin stab. Den brittiska revisionsmyndigheten () är sedan införandet av revisionslag en oberoende myndighet under parlamen- tet. Riksrevisorn (the Comptroller and Auditor General) som leder utses formellt av statschefen på förslag av underhuset. Utnämningsärendet har beretts av premiärministern i samråd med ordföranden i parla- mentets revisionsutskott. presenterade underhusets revisionskommission (Public Accounts Commission)28 ett utkast till lagförslag29 som om det genomförs innebär betydande förändringar av NAO:s ledning, styrning och interna kon- troll. Lagförslaget innebär bl.a. följande. -Riksrevisorn utses för en tioårig mandattid och kan inte väljas om. -inrättas för bestående av nio ledamöter och med en majo- ritet av icke verkställande ledamöter (dvs. ej anställda vid ) varav ord- föranden ska vara en. -Styrelsens ordförande utses enligt samma regler som riksrevisorn. -Styrelsen ska bl.a. godkänna och budget m.m. Förslaget kommer att behandlas i parlamentet . I det följande redogörs för nu gällande ordning beträffande NAO:s ledning och styrning. Riksrevisorn, som inte får vara parlamentsledamot eller inneha annat stat- ligt uppdrag, sitter på ett livstidsförordnande och kan endast avsättas av stats- chefen på förslag av parlamentets båda kamrar. Vid finns även en led- ningsdelegation () som leds av riksrevisorn och som i övrigt består av den ställföreträdande riksrevisorn och cheferna () för myndighetens sju avdelningar. Delegationen fast- ställer bl.a. NAO:s allmänna inriktning och bedömer myndighetens prestatio- ner i relation till målen. har ca 850 medarbetare varav ca 650 är profes- sionella revisorer och övriga specialister inom olika stödfunktioner. 3.4.2 Granskning och rapportering NAO:s verksamhet omfattar såväl årlig revision som effektivitetsrevision, och resultatet av granskningarna rapporteras av riksrevisorn till parlamentet. Re- sultatet av den årliga revisionen överlämnas i en särskild årsrapport. Rappor- ter från effektivitetsrevisioner, ca 60 , överlämnas löpande till underhu- set. Dessutom överlämnar riksrevisorn en årlig rapport om NAO:s verksamhet samt förslag till granskningsplan. Riksrevisorn avgör självständigt vilka 28Ej att förväxla med underhusets revisionsutskott: . 29Draft on the corporate governance of the National Audit Office, The Public Accounts Commission, Sixteenth Report. granskningar som ska göras, men det är vanligt att granskningsförslag lämnas av såväl utskott, enskilda parlamentsledamöter som regeringen. beräknar översiktligt resultatet av sitt arbete för att åskådliggöra syftet och inriktningen av verksamheten. årliga rapport anges besparing- arna till eller för varje pund det kostar att driva myndigheten. I underhuset är det främst revisionsutskottet () som tar emot och bereder revisionsrapporterna, granskningsplanen och den årliga rapporten. Det är alltid en av oppositionens mer framträdande ledamö- ter som innehar ordförandeposten i revisionsutskottet. Även andra utskott (t.ex. miljörevisionsutskottet) kan ta emot rapporter. Utskottsbehandlingen av revisionsrapporterna består i att utskottet håller offentliga utfrågningar av högre ansvariga tjänstemän från departementen. Riksrevisorn medverkar vid utskottets utfrågningar. Man håller cirka två utfrågningar som parlamentet sammanträder. Baserat på NAO:s rapporter och på vad som framkommit under utskottets utfrågning överlämnar utskottet en skrivelse till regeringen med förslag på åtgärder. Regeringen ska därefter besvara utskottets skrivelse. Den största delen av förslagen, /05, accepteras av departementen. Utskottet kan även i efterhand ta upp granskningsärenden för att följa upp vilka åtgärder som vidtagits. Arbetet i utskottet präglas enligt uppgift30 inte av partipolitisering, och man har som princip att alltid vara eniga. Kritiken av regeringens sätt att sköta implementering och förvaltning är ofta hård från utskottet. För att detta ska fungera krävs att revisionsutskottet bara ägnar sig åt hur politiken imple- menteras att ifrågasätta den förda politiken är en uppgift för de departe- mentsindelade fackutskotten. Det förefaller som att det är hög status bland ledamöterna att sitta i revisionsutskottet, bl.a. har flera f.d. ministrar varit ledamöter i utskottet under föregående mandatperiod. 30 Reserapport från studiebesök av en riksdagsdelegation 2005. Som ett komplement till revisionsutskottets utfrågningar hålls en årlig plenar- debatt i underhuset om revisionsfrågor. Vanligen fokuseras debatten på ett urval av utskottets skrivelser och regeringens svar på dessa. Debatten avslutas med att en framställning antas som redovisar innehållet i årets samtliga skri- velser från revisionsutskottet. I detta kapitel behandlas hur effektivitetsgranskningar hante- ras av (avsnitt 4.2), i (avsnitt 4.3) samt av regeringen i återrapporteringen till (avsnitt 4.4). Styrelsens övriga uppgifter behandlas i nästa kapitel (kapitel 5). Utifrån de hittillsvarande erfa- renheterna föreslår utredningen vissa förändringar i hur effektivitets- revisionens rapporter bör hanteras (avsnitt 4.5).