frsrdg · GX04RRS4 · 2009-09-01 00:00:00 — styrelses framställning angående underlag för beslut om sjukpenning har granskat om har tillgång till underlag av tillräcklig kvalitet vid beslut om sjukpenning. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten om sjukpenning har tillräckliga underlag? (RiR 2009:7). granskning visar att det i en stor andel av de granskade underlagen i sjukpenningärenden saknas information som borde finnas inför beslut om rätt till sjukpenning. Dels saknar underlagen ofta obligatoriska uppgifter, dels är uppgifterna inte av tillräcklig kvalitet. I av de granskade ärendena är en eller flera av de sju obligatoriska uppgifterna i de medicinska underlagen otillräckliga. Styrelsen anser att de brister som framkommit i granskningen är av särskilt allvarlig art. Bristerna innebär sämre förutsättningar för korrekta och rättssäkra sjukpenningbeslut. Risken ökar för att personer som har rätt till sjukpenning inte blir beviljade sådan, medan personer som inte har rätt till sjukpenning ändå får det. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen tar initiativ till en översyn av hantering av underlag inför beslut om sjukpenning. saknar ofta underlag av tillräcklig kvalitet vid beslut om sjukpenning5 Alltför många underlag kan användas för samma typ av bedömning6 Bristande underlag vid bedömning av arbetsförmåga6 Den försäkringsmedicinska rådgivarens roll måste vara tydlig7 Övriga beslutsunderlag saknas ofta och upprättas sent i de fall de finns7 Skillnader i beslut, beslutsunderlag och handläggningstid finns mellan olika grupper8 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen bör ta initiativ till en översyn av hantering av underlag inför beslut om sjukpenning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). har granskat om har tillgång till underlag av tillräcklig kvalitet vid beslut om sjukpenning. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten om sjukpenning har tillräckliga underlag? (RiR 2009:7). Utbetalning av sjukpenning och rehabiliteringspenning inom den allmänna sjukförsäkringen uppgick till . Utgifterna för att administrera de båda ersättningsformerna uppgick till . fick ca 163000 personer sjukpenning eller rehabiliteringspenning. svarar för den allmänna sjukförsäkringen och har därmed i uppgift att fatta beslut om rätt till sjukpenning, rehabiliteringspenning och andra förmåner. För att besluten ska bli korrekta och likformiga och för att tilltron till sjukförsäkringen ska vara hög, är det avgörande att beslutsunderlagen och handläggningen är av tillräckligt hög kvalitet. ska se till att det finns tillräckligt med underlag innan beslut om att bevilja eller avslå en begäran om sjukpenning fattas. Myndigheten har således ansvar för att ärendena blir tillräckligt utredda utifrån de krav som ställs i regelverket. Lagen (1962:381) om allmän försäkring styr handläggningen av sjukpenning. Grundläggande för rätten till sjukpenning är att den försäkrade lider av sjukdom och denna sjukdom sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel. I lagen anges att vid bedömningen av om sjukdom föreligger ska arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden inte beaktas. Den försäkrade ska lämna de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen om allmän försäkring. Om det behövs för att bedöma rätten till ersättning får vända sig till den försäkrade eller någon annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter. har utifrån lagen om allmän försäkring utarbetat vägledning och metodstöd avseende handläggning av sjukpenningärenden. Syftet med granskningen är att undersöka dels vilka underlag som har inför beslut om sjukpenning och vilken kvalitet de håller, dels om faktorer som enligt regelverket inte ska påverka besluten ändå gör det. Följande revisionsfrågor har ställts i granskningen: Har tillgång till underlag av tillräcklig kvalitet vid beslut om sjukpenning? Använder beslutsunderlagen i sjukpenningärenden likformigt? iakttagelser, slutsatser och rekommendationer baserar sig huvudsakligen på en aktgranskning som omfattat 355 sjukpenningärenden. De akter som har analyserats avser dels sjukpenningärenden som pågått minst och som 2007 avslutats med bifallsbeslut, dels sjukpenningärenden som resulterat i avslag redan från början eller med sjukpenning. saknar ofta underlag av tillräcklig kvalitet vid beslut om sjukpenning Granskningen visar att i en stor andel av de granskade sjukpenningärendena saknas den information som borde finnas inför beslut om rätt till sjukpenning. Det är därför bedömning att vid beslut om sjukpenning ofta saknar underlag av tillräcklig kvalitet. visar i granskningen att alltför många medicinska underlag är bristfälliga. Dels saknar underlagen ofta obligatoriska uppgifter, dels är uppgifterna inte av tillräcklig kvalitet. I de medicinska underlagen ska finnas sju obligatoriska uppgifter. ska enligt regelverket inte fatta beslut om sjukpenning om någon av de sju obligatoriska uppgifterna saknas. I av de granskade ärendena är en eller flera av dessa obligatoriska uppgifter otillräckliga. Enligt uppfattning är diagnos, nedsättning av funktionsförmåga och beskrivning av arbetsuppgifter de tre viktigaste obligatoriska uppgifterna i det medicinska underlaget. Granskningen visar att minst en av dessa tre uppgifter är otillräcklig i av de medicinska underlagen. Arbetsuppgifternas innehåll är den uppgift i det medicinska underlaget som i allra störst utsträckning () saknas eller är bristfällig. De bristfälliga underlagen ökar risken för att individer felaktigt beviljas sjukpenning. Eftersom en större del av avslagsbesluten är kompletta, jämfört med bifallsärenden, bedömer att risken är mindre att en individ felaktigt nekas sjukpenning. anser att det är viktigt att ställer höga krav på det medicinska underlaget redan från början. I detta sammanhang noterar att informerat personalen om att samtliga otillräckliga medicinska underlag ska skickas tillbaka till läkarna för komplettering. har också utvecklat ett samarbete med hälso- och sjukvården i syfte att förbättra de medicinska underlagen. Granskningen visar att var femte försäkrad inte eller endast delvis har beskrivit hur sjukdomen sätter ned arbetsförmågan. I fyra av tio fall där en kartläggning gjorts för att ta in uppgifter om arbetsförmågan och för att undersöka om det finns behov av rehabiliteringsåtgärder, framgår det inte vad kartläggningen lett till. Vidare har avstämningsmöten inte genomförts i sju av tio ärenden. Avstämningsmöten syftar till att tidigt fånga upp individens eventuella möjlighet att återgå i arbete och hans eller hennes behov av stöd för att underlätta detta. Slutligen saknas sakkunniggranskning i nästan vart femte avslagsärende. har också funnit att det förekommer skillnader i beslutsunderlagen i de ärenden som avslutas med bifall jämfört med de ärenden som avslutas i avslag. Obligatoriska uppgifter är oftare bristfälliga i bifallsärenden () än i avslagsärenden (). Vad gäller andra typer av beslutsunderlag finns det fler underlag i bifallsärenden än i avslagsärenden, vilket dock kan förklaras av att de bifallsärenden som studerats pågått än avslagsärenden. Ett undantag från detta är yttrande från försäkringsläkare som oftare finns i avslagsärenden. Alltför många underlag kan användas för samma typ av bedömning I granskningen framkommer att det finns en rad olika typer av underlag som kan ha tillgång till vid beslut om sjukpenning, och samtliga dessa används för att i princip göra en och samma bedömning. Detta lämnar enligt en stor frihet för den enskilda handläggaren att själv avgöra vilket underlag som ska inhämtas och användas. pekar på risken att handläggningen varierar, vilket i sin tur kan minska enhetligheten i besluten om rätten till sjukpenning och därmed medföra bristande rättssäkerhet. noterar i granskningen att har fått i uppdrag att genomföra en utvärdering av olika beslutsunderlag. Vidare har (dir. 2008:11 och 2009:33) i uppdrag att se över begreppen sjukdom och arbetsförmåga samt möjliggöra en enhetlig bedömning av arbetsförmåga. Utredaren ska även föreslå användbara metoder för att mäta och bedöma bl.a. arbetsförmåga. Hela uppdraget ska redovisas . Bristande underlag vid bedömning av arbetsförmåga De underlag för medicinsk bedömning som kan ha tillgång till har alla samma huvudsakliga syfte att bedöma funktionsnedsättningen och dess inverkan på arbetsförmågan. anser att det medicinska underlaget brister vad gäller läkarens bedömning av individens arbetsförmåga. pekar på förhållandet att läkaren ska beskriva hur sjukdomen påverkar funktionsförmågan, medan någon beskrivning av konsekvenser för arbetsförmågan inte behöver göras. ska läkaren i intyget beskriva graden av arbetsförmåga. får därmed uppgift om graden av arbetsförmåga men ingen information om vad uppgiften baseras på. Enligt behöver en beskrivning av arbetsförmågan finnas. Vidare visar genomgång av akterna att läkarutlåtanden om hälsotillstånd och medicinska underlag ofta brister i bedömningen av arbetsförmåga. Yttranden från försäkringsläkare har däremot ofta en tydlig sådan bedömning. Det betyder att den läkare som skriver det för mest användbara underlaget inte träffar den försäkrade. Försäkringsläkarens yttrande vägar tungt i beslutsprocessen, men eftersom han eller hon är hänvisad till andra läkares medicinska underlag finns det enligt en risk för att yttrandet bygger på ett bristfälligt underlag. Läkarutlåtande om hälsotillstånd utfärdas normalt av den läkare som utfärdat det medicinska underlaget. Handläggaren kan också begära in ett s.k. särskilt läkarutlåtande som utfärdas av läkare med särskild behörighet och utbildning i försäkringsmedicin. Normalt är det särskilda läkarutlåtandet utfärdat av en annan läkare än den som skrivit det medicinska underlaget. Det särskilda läkarutlåtandet bör belysa sjukdomens konsekvenser i form av förmåge- och aktivitetsbegränsning i förhållande till olika arbetsuppgifter. Sådana särskilda läkarutlåtanden är förhållandevis ovanliga. framhåller att bör använda sig av dessa utlåtanden i högre grad, dels för att få en annan läkares bedömning, dels för att få en bedömning av en läkare som har försäkringsmedicinsk kompetens. Därmed skulle ett särskilt läkarutlåtande även kunna användas som alternativ till yttrande från försäkringsmedicinsk rådgivare. Fördelen skulle vara att läkaren baserar sin bedömning på en undersökning av individen. Nackdelen är att det är resurskrävande såväl för som för hälso- och sjukvården. Den försäkringsmedicinska rådgivarens roll måste vara tydlig har beslutat om en förändrad roll för de försäkringsmedicinska rådgivarna (tidigare benämnda försäkringsläkare). De skriftliga yttrandena kommer att tas bort; i stället ska den försäkringsmedicinska rådgivaren vid behov endast fungera som konsultativt stöd vid handläggarens beslut om sjukpenning. framhåller att det är viktigt att det även efter denna förändring finns dokumentation för att man ska kunna bedöma hur ett beslut har fattats och vilka överväganden som gjorts. Dokumentation bör också omfatta vilka underlag som ligger till grund för den försäkringsmedicinska bedömningen. Dokumentationen är viktig för att få tillräckligt underlag för omprövning i domstol. Det är enligt viktigt att arbetet även fortsättningsvis organiseras på ett tydligt och transparent sätt. Övriga beslutsunderlag saknas ofta och upprättas sent i de fall de finns Granskningen visar att det i många sjukpenningärenden saknas andra typer av beslutsunderlag utöver sjukförsäkran och medicinskt underlag. konstaterar också att det dröjer oacceptabelt innan genomför olika aktiviteter och insatser för den som är sjukskriven eller den som ansökt om sjukpenning. har exempelvis endast hållit avstämningsmöte i av sjukfallen, och plan för återgång till arbete eller rehabiliteringsplan har upprättats i . De långa handläggningstiderna innebär att de försäkrade inte får den hjälp som de behöver för att snabbt kunna återgå i arbete. anser att det är viktigt att insatser för den försäkrade genomförs tidigt så att individens återgång i arbete inte fördröjs i de fall då detta är aktuellt. framhåller också att tidiga insatser dessutom är viktiga för att kostnaderna för sjukförsäkringen ska kunna hållas så låga som möjligt. Skillnader i beslut, beslutsunderlag och handläggningstid finns mellan olika grupper Granskningen visar att det finns skillnader mellan olika grupper såväl vad gäller beslut som beslutsunderlag. Även den tid det tar för att ta fram beslutsunderlag och fatta beslut skiljer sig mellan olika grupper. Höginkomsttagare får i högre utsträckning sina sjukpenningansökningar beviljade än låginkomsttagare. Däremot finns inga skillnader i beslut som beror på kön, ålder, födelseland eller diagnos. Det finns också skillnader vad gäller förekomsten av olika beslutsunderlag mellan olika diagnos- och inkomstgrupper. Mest underlag finns för gruppen med psykiska diagnoser. Inga skillnader finns vad gäller kön, ålder och födelseland. Granskningen visar vidare att handläggningstiden från det första medicinska underlaget till beslut är längre för personer i åldern , än för personer i övriga åldersgrupper. Tiden fram till att avstämningsmöte hålls och att en plan för återgång i arbete eller rehabiliteringsplan föreligger är längre för personer i åldern , personer med sjukdomar i rörelseorganen och för låginkomsttagare. Utifrån datamaterialet kan inte dra några slutsatser om huruvida skillnaderna beror på att avsteg gjorts från kravet på likabehandling. konstaterar dock att det är viktigt att systematiskt analyserar om det förekommer några skillnader i beslut och beslutsunderlag mellan olika grupper och i förekommande fall även studerar vad orsaken är. har i granskningen funnit att ofta fattar beslut utifrån otillräckliga underlag och att handläggningen inte alltid är effektiv. I huvudsak bedömer att de förbättringar som behöver göras på området inte innebär ökade totala kostnader. Att genomföra insatser och ta fram beslutsunderlag i ett tidigt skede kan komma att medföra ökade administrativa kostnader, men det är uppfattning att denna kostnad är lägre än den besparing som kan göras för sjukförsäkringen som helhet. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar att säkerställer att det finns underlag av tillräcklig kvalitet i ett tidigt skede vid varje beslut om sjukpenning, ändrar blanketten för det medicinska underlaget i syfte att få en beskrivning av arbetsförmågan av läkaren, i större utsträckning använder sig av särskilt läkarutlåtande i syfte att få en bedömning av en annan läkare som dessutom har försäkringsmedicinsk kompetens, säkerställer att den nya rollen för de försäkringsmedicinska rådgivarna inte medför att dokumentationen blir bristfällig och systematiskt analyserar skillnader mellan olika grupper vad gäller beslut, beslutsunderlag och handläggningstider samt i förekommande fall även studerar vad orsaken är. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten om sjukpenning har tillräckliga underlag? (RiR 2009:7) ska överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen konstaterar att påvisat brister i handläggning också i tidigare granskningar. I granskningen Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara? (RiR 2007:19) framgår att det finns brister i arbete med att utreda sjukskrivnas möjligheter att få anpassade eller nya arbetsuppgifter. Styrelsen menade i sin redogörelse (2007/08:RRS15) i anledning av granskningen att de brister som iakttagits var allvarliga och att utredningar inte kunde anses leva upp till de krav som man bör kunna ställa på ärenden som berör enskilda. Även i granskningen Omställningskrav i sjukförsäkringen att pröva sjukas förmåga i annat arbete (RiR 2009:1) fann brister i handläggning eftersom myndigheten i vart fjärde fall inte gjorde någon bedömning av om den sjukskrivne kunde arbeta i annat arbete trots att detta alltid ska göras. Styrelsen beslutade att lägga granskningen till handlingarna eftersom just de regler som granskat efterlevnaden av hade ändrats under granskningens gång. Styrelsen är medveten om att det pågår arbete med att förbättra sjukskrivningsprocessen genom att med olika åtgärder förkorta handläggningstiderna och förbättra kvaliteten i handläggningen. Styrelsen anser trots detta att föreliggande granskning bör ligga till grund för en framställning eftersom de brister som framkommit i granskningen är av särskilt allvarlig art. Bristerna innebär sämre förutsättningar för korrekta och rättssäkra sjukpenningbeslut. Risken ökar för att personer som har rätt till sjukpenning inte blir beviljade sådan, medan personer som inte har rätt till sjukpenning ändå får det. Granskningen visar att av de ärenden som granskat saknar en eller flera obligatoriska uppgifter som ska finnas i ett ärende innan beslut fattas om sjukpenning. En eller flera av de tre uppgifter som bedömer vara viktigast i ett ärende saknas i av de medicinska underlagen. De tre uppgifterna är diagnos, nedsättning av funktionsförmåga och beskrivning av arbetsuppgifter. Andra uppgifter som kan saknas är att den försäkrade inte eller endast delvis har beskrivit hur sjukdomen nedsätter arbetsförmågan. I de fall där kartläggning av rehabiliteringsbehovet (s.k. SASSAMkartläggning) har genomförts redovisas inte heller alltid resultatet. Styrelsen anser att det är anmärkningsvärt att uppgifter som är direkt betydelsefulla för utgången i ärendet saknas i så hög utsträckning som granskningen visar. Risken för felaktiga beslut torde vara uppenbar. Det är också av vikt att korrekta rehabiliteringsåtgärder vidtas så snart det är möjligt. Enligt styrelsens uppfattning måste handläggningen av sjukpenningärenden bli mer rättssäker. Granskningen visar också att avstämningsmöte för att tidigt fånga upp individens eventuella möjlighet att återgå i arbete och behov av stöd i samband med det, inte genomförts i sju av tio ärenden. Vidare saknas sakkunniggranskning i nästan vart femte avslagsärende. Styrelsen menar att avsaknaden av sådana uppgifter också visar att handläggningen behöver förbättras. Slutligen vill styrelsen också rikta uppmärksamhet mot de skillnader mellan olika grupper vad gäller beslut och beslutsunderlag som framkommit i granskningen. Ett sådant exempel är att höginkomsttagare i högre utsträckning får sina sjukpenningansökningar beviljade än låginkomsttagare. Vidare är tiden fram till att en plan för återgång i arbete och rehabiliteringsplan upprättas längre för äldre personer, för personer med sjukdomar i rörelseorganen och för låginkomsttagare. Vidare är tiden fram till att ett avstämningsmöte hålls längre för äldre och för personer med sjukdomar i rörelseorganen. har i tidigare rapporter också funnit skillnader i handläggning mellan olika grupper, inte minst mellan kvinnor och män, och också mellan olika kontor. Styrelsen konstaterar att inte har undersökt bakgrunden till dessa skillnader och huruvida de är motiverade eller inte. Styrelsen menar att det borde vara självklart att genomföra sådana analyser när skillnader i handläggning konstateras. Sammantaget anser styrelsen att en översyn av hantering av underlag inför beslut om sjukpenning behöver göras. En sådan översyn kan omfatta inte bara själva handläggningen utan också behovet av de olika beslutsunderlag som krävs. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att begär att regeringen tar initiativ till en översyn av hantering av underlag inför beslut om sjukpenning.