frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Överväg hur skatteutgifterna ska hante- tiken ska stödja den ekonomiska ras i det finanspolitiska ramverket och fortsätt styrningen i staten. minska deras andel av statsbudgeten. för en mer konse- Den statliga tillsynen bör stärkas i Se över mål och målstruktur för arbetsmark- syfte att säkerställa att lagar och regler tillämpas och att det sker på ett ka åtgärderna så att riskerna för dödviktseffekter Genomför i större utsträckning utvärde- ringar och försöksverksamhet i syfte att förbättra Pågående utredningar, som exem- underlaget för arbetsmarknadspolitiken. översynen av resultatstyrningen, Klargör myndigheternas ansvar för såväl intern måste utnyttjas i syfte att få ett hel- kontroll som informationsskyldigheten gentemot hetsgrepp om förvaltningspolitiken. Rekommendationerna i rapporterna har följande lydelse. rapport lämnar riksrevisorerna inga rekommendationer men där- emot fem sammanfattande slutsatser: -De statliga myndigheternas interna kontroll fungerar relativt väl så länge ramarna är stabila. Vid större förändringar, oavsett om det handlar om den egna verksamheten eller de yttre förutsättningarna, ökar risken betydligt för fel i årsredovisningen. -En förutsättning för fortsatt stabila offentliga finanser är att det finanspoli- tiska ramverket tillämpas på ett transparent och tydligt sätt. Det är därför viktigt att regeringen både verkar aktivt för att stärka ramverket och förbätt- rar redovisningen till . -Den svenska krisberedskapen har betydande brister inom flera samhällsom- råden. Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med själv- ständiga myndigheter och kommunalt självstyre lägger ett stort an- svar på regeringen att styra och samordna denna beredskap. -Sida förmedlar i bistånd. En förutsättning för att dessa pengar ska nå avsedd effekt är att myndigheten klarar av att bedöma risker och förutsättningar för utvecklingssamarbetet i mottagarlän- derna. Sidas kontroll är inte tillräcklig för att uppmärksamma om bistånds- medlen används på avsett sätt. -Staten har bildat ett stort antal stiftelser och i samband med detta avsatt betydande belopp. Regeringen har ingen överblick över vilka stiftelser som staten bildat och hur stor deras samlade förmögenhet är. insyn i och uppföljning av stiftelsernas verksamhet och kapitalförvaltning har inte nyttjats mer än i begränsad utsträckning. Granskningsplanen och den årliga rapporten Valet av teman i de årliga rapporterna kan ofta härledas till de centrala inrikt- ningar eller granskningsstrategier som riksrevisorerna fastställt i sin långsikti- ga strategiska plan eller i de årliga granskningsplanerna men det finns ingen direkt och självklar koppling däremellan. Det faktum att granskningsplanen fastställs medan den årliga rapporten lämnas bidrar ytterli- gare till att minska sambandet mellan dessa två dokument. I den årliga rap- porten redovisas främst iakttagelser från det närmast föregående året, dvs. perioden från den senast avlämnade rapporten i juni året innan. redovi- sas resultat från tidigare års granskningar. Den årliga rapporten är således inte en direkt avrapportering av granskningsplanernas resultat vilket kan försvåra möjligheterna att systematiskt följa upp revisionens resultat. anförde med anledning av detta följande i sitt betänkande om den årliga rapporten 2007.40 En brist i presentationen av teman i den årliga rapporten, såväl som 2005 och 2006, är enligt utskottets mening avsaknaden av en tydlig koppling till valet av inriktningar i de årliga granskningsplanerna. Endast i den första årliga rapporten gör en förhållan- devis tydlig redogörelse för i vilken mån granskningsplanens val av te- man återkommer som teman i den årliga rapporten. Denna brist på kopp- ling i de senaste årliga rapporterna försvårar en översiktlig jämförelse av vad i granskningsplanerna bedömt som viktigt och vad det sedan blivit av dessa planer i granskningsverksamheten. 6.2.4 Hanteringen av den årliga rapporten Den årliga rapporten beslutas av riksrevisorerna och överlämnas då till och regeringen. Styrelsen fattar vanligtvis sitt beslut om att lämna rapporten till i augustiseptember. Regeringen kom- menterar den årliga rapporten i budgetpropositionen (volym 1) . I behandlar sedan finansutskottet styrelsens redogörelse om den årliga rapporten, tillsammans med regeringens återrapportering i budgetpro- positionen, i ett särskilt betänkande i novemberdecember . beslutar därefter att lägga redogörelsen till handlingarna. Regeringen och den årliga rapporten Enligt budgetlagen ska regeringen till rapportera vilka åt- gärder man vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser. Detta inbegri- per även den årliga rapporten som kommenteras i budgetpropositionen (vo- lym 1) i ett kapitel med rubriken , kontroll och ekonomisk styr- ning. Där redovisas också kortfattat den årliga revisionens resultat och en 40 2007/08:FiU8 s. 10 sammanfattning av de enskilda granskningsrapporterna från effektivitetsrevi- sionen. Från och med budgetpropositionen redovisas här även vilka granskningsrapporter som är slutbehandlade. Regeringens kommentarer avse- ende effektivitetsrevisionens enskilda rapporter samt revisionsberättelser med invändning återfinns under respektive utgiftsområde i budgetpropositionen. Regeringens kommentarer om den årliga rapporten följer vanligtvis den tematiska indelning som återfinns i den årliga rapporten. Under respektive tema redogörs först för revisionens iakttagelser och därefter för regeringens bedömning och eventuella åtgärder. Den generella och övergripande inrikt- ningen i de årliga rapporternas slutsatser och rekommendationer gör att även regeringens kommentarer ofta ligger på ett allmänt och övergripande plan. Regeringens kommentarer till de enskilda rapporterna som redovisas inom respektive utgiftsområde är i de flesta fall mer konkreta och uttömmande. och den årliga rapporten I behandlar finansutskottet styrelsens redogörelse om den årliga rapporten, regeringens återrapportering i budgetpropositionen och övriga revisionsfrågor i ett särskilt betänkande . I betänkandena redogörs för rapportens huvudsakliga innehåll, regeringens kommentarer och eventuella åtgärder. har i samtliga fall beslutat enligt utskottets förslag att lägga redogörelsen till handlingarna. Endast har betänkandet om den årliga rapporten föranlett en debatt i kammaren. Det var i samband med rapport och en fyrpartire- servation från den dåvarande oppositionen. har ingen motion väckts med anledning av den årliga rapporten. har i flera fall haft synpunkter på såväl den årliga rapporten som regeringens återrapportering. I betänkandet om 2005 års rapport konsta- terar utskottet att fyra övergripande rekommendationer till regeringen samtliga är generella och övergripande till sin karaktär. Också regeringens återkoppling till de fyra rekommendationerna håller sig följaktli- gen på ett ganska övergripande och allmänt plan. Om man ser till de enskilda granskningsrapporter som ligger till grund för de övergripande rekommenda- tionerna är såväl åtgärdsförslag som regeringens svar i all- mänhet mer specifika. I betänkandet om den årliga rapporten sammanfattar utskottet sina synpunkter på den årliga rapporten.42 anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt beskriver de viktigaste iakttagelserna från det gångna årets revision. De teman som ingår i den årliga rapporten utgår från områden inom vilka genomfört flera olika granskningar och därmed belyst problemen ur olika synvinklar. Genom den årliga rapporten erhålls därmed en helhetsbild över granskningarna på området och de slutsatser som dragit. 412005/06:FiU15 s. 15. 422008/09:FiU13 s. 17. anser att den ordning som tillämpar för den årliga rappor- ten till stora delar är bra men har tidigare påpekat att det inte är nödvän- digt att de viktigaste iakttagelserna måste vara generella och över- gripande för att redovisas i den årliga rapporten (bet. 2006/07:FiU8). Vi- dare har utskottet tidigare efterfrågat en tydlig koppling mellan valet av teman i den årliga rapporten och valet av inriktningar i granskningspla- nen. I årets årliga rapport görs en koppling till granskningsplanen på så sätt att anger att tre prioriterade områden i gransknings- planen redovisas i den årliga rapporten. 6.2.5 Utredningens slutsatser och förslag Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen . Den tematiska struktur som tillämpats i de årliga rapporterna syftar till att möjliggöra slutsatser av mer generell och principiell betydelse. Utredningen anser att detta är en god ambition och att det är värde- fullt om , i förekommande fall, kan dra generella och principi- ella slutsatser på olika områden. De viktigaste iakttagelserna i revisionsla- gens mening behöver dock inte alltid vara generella och övergripande utan kan, som finansutskottet påpekar, mycket väl vara viktiga även om de begrän- sas till ett mer avgränsat område och bygger på en enskild granskning.43 Vik- tiga iakttagelser i flera eller enstaka granskningar kan dessutom mycket väl återkomma i flera årliga rapporter. Utredningen anser att de viktigaste iakttagelserna bör ses och analyseras i ett effektivitetsperspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. En redovisning i den årliga rapporten av vilka effektivitetsvinster som uppnåtts till följd av revisionens iakttagelser vore en väsentlig tillgång för att bl.a. konkretisera syftet med revisionens granskning- ar och stärka förtroendet för revisionen. Utredningen konstaterar att de teman som redovisats i de årliga rap- porterna i stora drag svarar mot inriktning av effektivitetsre- visionen. Kriterierna för valet av teman i den årliga rapporten är dock oklara i de fall de inte motsvarar granskningsplanens inriktningar. Med hänvisning till utredningens iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevi- sionens inriktning (se kap. 3) går vi här inte närmare in på det hittillsvarande valet av teman. Däremot vill utredningen påpeka den bristande överensstämmelsen mellan granskningsplanens inriktningar och den årliga rapportens teman. Denna brist försvårar en uppföljning av granskningsplanernas inriktning och resultat i granskningsverksamheten och möjligheterna att göra en övergripande jämfö- relse mellan planens inriktningar och rapportens teman. Utredningen anser att det vore önskvärt med en nära och tydlig koppling mellan granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart framgår vad den årliga rapporten svarar mot. 43 2007/08:FiU8 s. 9. Utredningen ser positivt på att rapport innehåller en tydligare re- dovisning av iakttagelser från den årliga revisionen. I ägnas be- gränsad uppmärksamhet åt den årliga revisionen som gör viktiga iakttagelser av generell karaktär. Dessa iakttagelser kommer emellertid inte alltid till kännedom då revisionsberättelser och revisionsrapporter i praktiken inte når . Utredningen anser mot denna bakgrund att den årliga rapporten i större utsträckning skulle kunna redovisa riksrevisorernas övergripande iakttagelser från den årliga revisionen. Utredningen föreslår i sitt delbetänkande en ny rapporteringsordning för effektivitetsgranskningar och regeringens återrapportering.44 Förslaget innebär bl.a. att regeringen, i stället för den årliga återrapportering- en i budgetpropositionen, i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport redovisar till vilka åtgärder man vidtagit eller planerar att vidta med anledning av granskningen. I detta betänkande föreslås att regeringen i Årsredovisning för staten bör återkomma till och redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i dessa skrivelser har genomförts. Dessutom föreslås att regeringen i Årsredovisning för staten lämnar en samlad redovisning över vilka åtgärder som vidtagits med anled- ning av granskningsrapporter (se avsnitt 6.3.7). bör redovisningen i budgetpropositionen inom respektive utgiftsområde av de enskilda granskningarna finnas kvar. Det är i ett sådant sammanhang särskilt relevant att regeringen redovisar hur effektivitetsrevisionens iakttagelser har påverkat regeringens överväganden i budgetpropositionen. Med den nya rapporteringsordning som utredningen föreslår anser vi att behovet av regeringens kommentarer till den årliga rapporten till stora delar bortfaller. Den uppföljning som regeringen föreslås redovisa i Årsredovisning för staten bör ge ett gott underlag i kontrollen av regeringens åtgär- der till följd av revisionens iakttagelser. Vidare bör regeringen i det samman- hanget även kunna kommentera övergripande frågor och frågor av större vikt rörande revisionen samt i förekommande fall även den årliga rapporten. Den- na ordning bör kunna tillgodose behov av ett gott beslutsunderlag som regeringen kan omdisponera sina resurser från beredningen av den årliga rapporten till att i stället lämna en samlad redovisning i Årsredo- visning för staten. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den årliga rapporten fortsättningsvis lämnas endast till . Utredningens förslag om en ny rapporteringsordning innebär att regering- ens återrapportering om den årliga rapporten i budgetpropositionen bortfaller. Därmed bortfaller även ett motiv för att den årliga rapporten läggs fram . Mot bakgrund av detta och utredningens förslag ovan om en nära och tydlig koppling mellan granskningsplanen och den årliga rapporten vore det, enligt utredningen, mer ändamålsenligt om den årliga rapporten lades fram i marsapril och redovisade de viktigaste iakttagelserna från det föregående kalenderåret relaterat till granskningsplanen . I detta sammanhang bör även möjligheten övervägas att slå samman den årliga rapporten med 44 2008/09:URF1 s. 5657. som vanligtvis läggs fram i marsapril . Detta skulle förtydliga årliga rapportering och möj- liggöra en samtidig behandling av kort- och långsiktiga analyser av revisio- nens iakttagelser och resultat. Utredningens förslag om den årliga rapporten innebär en ändring i 12 § i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet som överensstämmer med den ändring som utredningen föreslog i sitt delbetänkande (s. 107) och som innebär att den årliga rapporten endast ska lämnas till . Försla- get innebär dessutom att utredningens förslag i delbetänkandet till en ny § 14b i riksdagsordningens 3 kap. (s. 101) korrigeras så att orden samt riksreviso- rernas årliga rapport utgår och att förslaget till ny lydelse av budgetlagens 47 § (s. 106) korrigeras så att meningen Detta gäller även riksrevisorernas årliga rapport utgår. 6.3 Hanteringen av Årsredovisning för staten Utredningens förslag: Årsredovisning för staten bör lämnas till och revisionsberättelse över årsredovis- ningen bör lämnas direkt till finansutskottet i stället för till . Av detta följer att möjligheten att väcka motioner med anledning av revisionsbe- rättelsen bortfaller. Den möjligheten har aldrig utnyttjats. Innebörden av förslaget är att hanteringsprocessen kan förkortas och att debatt och beslut med anledning av Årsredovisning för staten med största sannolikhet alltid kommer att hinnas med under vårsession. Regeringen bör en gång , i Årsredovisning för staten, återkomma till med en summering av åtgärderna med anledning av Riksrevisio- nens granskningar som regeringen aviserat i skrivelser till och redovisa om och hur dessa åtgärder har genomförts. Om möjligt bör även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. I utredningsdirektiven konstateras att Årsredovisning för staten har lämnats . ska senast inom efter att den lämnats lämna en revisionsberättelse över årsredovisning- en för staten. Motionsrätt har funnits på såväl årsredovisningen som den revisionsberättelse som styrelsen lämnat, vilket sammantaget gjort att riksda- gens ställningstagande till årsredovisningen inte har kunnat göras förrän mycket sent , ofta på vårsessionens sista dag. Utredningen bör ta ställning till vilken funktion motionsrätten fyller och se över hur årsredovis- ningen för staten hanteras i processen av , regeringen och . Förslag i utredningens delbetänkande har i delbetänkandet (2008/09:URF1) föreslagit (utan att föra fram det som lagförslag) att regeringen i Årsredovis- ning för staten ska lämna en sammanställning av vad man genomfört av de åtgärder man tidigare aviserat i skrivelser till . Regeringskans- liet () anger i sitt remissyttrande att man inte är överty- gad om det lämpliga i detta förslag medan anser att det bör lagfästas. Utredningen tar med anledning härav upp denna fråga på nytt. beslutar enligt regeringsformen om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. ställer huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. Vidare har till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen ska ha en allmän redovisningsskyldighet inför . I 44 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) stadgas att regeringen är redovisningsskyldig inför för statens me- del och övriga tillgångar som står till regeringens disposition. Redovisnings- skyldigheten omfattar statens verksamhet till den del den handhas av reger- ingen eller av myndigheter under regeringen. Det kan nämnas att i SOU 2008:125 En reformerad grundlag föreslår en reglering i regeringsformen av regeringens redovisnings- skyldighet. I kapitel 9 om finansmakten förslås en ny bestämmelse under rubriken för staten med följande lydelse: Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till . Enligt 38 § budgetlagen ska regeringen , dock senast efter budgetårets slut, se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balans- räkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. De konsoliderade resultat- och balansräkningarna och finansieringsanaly- sen är uppställda enligt beslut som regeringen fattar. Fordringar och skulder samt transaktioner mellan myndigheter, inklusive affärsverk, elimineras i syfte att ge en rättvisande bild av hela statens ekonomiska resultat och ställ- ning. Den konsoliderade redovisningen i årsredovisningen omfattar myndighe- terna, inklusive affärsverken, under och regeringen med undantag för , och . Dessutom ingår de fonder som redovisas av myndigheter samt . Redovisningen omfattar all verksamhet i de ingående organisationerna oavsett finansiering. I Årsredovisningen för staten redovisas även de statliga bolagen. Regeringen lämnar numera Årsredovisning för staten i form av en skrivelse till . Skrivelsen ger regelmässigt upphov till motionsrätt. Ärendet bereds i av finansutskottet. Enligt 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet (revisionslagen) har skyl- dighet att granska Årsredovisning för staten. Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen är tillför- litlig och räkenskaperna rättvisande. får således även ett underlag från för en bedömning av hur den beslutade statsbudgeten fallit ut. Revisionsberättelsen lämnas till regeringen och till styrel- se. Styrelsen ska, enligt 12 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevi- sionen, bl.a. besluta om revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten. Denna revisionsberättelse ska enligt revisionslagen lämnas till regeringen och senast efter den dag då årsredovisningen lämnats till . Berättelsen har regelmässigt överlämnats av styrelsen till riksda- gen i form av en redogörelse. Styrelsen har i detta sammanhang avstått från att utnyttja sin möjlighet att lämna en framställning till . Fram t.o.m. fanns en generell motionsrätt på denna redogörel- se. föreligger ingen generell rätt att väcka motioner med anledning av skrivelser och redogörelser, men kan på förslag av talmannen besluta att sådana motioner får väckas. Enligt riksdagsstyrelsen har den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen i stigande utsträckning tilläm- pats så att snart sagt alla skrivelser och redogörelser medfört motionsrätt. Riksdagsstyrelsen anser det därför inte meningsfullt att ha kvar denna ordning och föreslog (framst. 2008/09:RS1) att en återgång borde ske till tidigare bestämmelser. beslutade i enlighet med förslaget (2008/09:KU14), och bestämmelsen trädde i kraft . 6.3.3 Årsredovisning för staten får genom årsredovisningen för staten och revi- sionsberättelse goda möjligheter att utöva kontroll av regeringen. Informatio- nen i årsredovisningen är ett viktigt underlag för den politiska debatten och för att kunna analysera statens ekonomi. Årsredovisningen har en central betydelse för uppföljning av budgeten. I propositionen 1995/96:220 med förslag till lag om statsbudgeten konsta- terades (s. 76) att det i årsredovisningen inte bör tas in någon samlad redovis- ning av de sakliga resultat som uppnås inom olika delar av den statliga verk- samheten. Den statliga verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att det inte går att på ett kortfattat och överskådligt sätt redogöra för resultat och effekter. Redovisningar av verksamheten, dess resultat och effekter bör, enligt regeringen, i stället lämnas i budgetpropositionen och i andra propositioner eller i skrivelser. I skrivelsen med Årsredovisning för staten lämnar regeringen en redogö- relse för det ekonomiska utfallet i staten för det senaste budgetåret. Skrivelsen omfattar regelmässigt en uppföljning av de budgetpolitiska målen, resultat- räkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag . Vidare lämnas uppgifter om utvecklingen av statens ekonomi , redogörelse för statliga garantier, avgifter till och bidrag från EU, tillgångar och skulder i verksamhe- ter där staten har ett väsentligt inflytande samt utveckling av statlig produk- tion. En redogörelse lämnas för Europeiska revisionsrättens granskning av EU-medel. lämnas också ett nationellt intygande gällande hanter- ingen av EU-medel. En redovisning lämnas också över vilka myndigheter som fått revisionsbe- rättelser med invändning och skälen för invändningarna anges. Regeringen återkommer regelmässigt i budgetpropositionen med en bedömning av vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invändning- arna. I Årsredovisning för staten lämnades en särskild redogörelse för utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten. I årsredovisningen informerade regeringen om sitt ställningstagande i fråga om vilka myn- digheter och verksamheter som får finansieras med sponsring. I Årsredovisning för staten redovisades skatte- intäkter enligt fullt periodiserade principer, dvs. hänförda till det år de enligt gällande regelverk uppstår. Tillämpningen av de nya principerna innebär att redovisningen av skatter i årsredovisningen för staten till viss del kommer att grundas på prognoser. I årsredovisningen redovisades femårsinformation om oförbruka- de bidrag och anslagsbehållningar, utökad information om den realekonomis- ka fördelningen av statsbudgeten och en utfallsredovisning av beställnings- bemyndiganden. Årsredovisningen har lämnats någon av dagarna mellan (se sammanställningen i avsnitt 6.3.5). Skrivelsen har föranlett motionsrätt och motionstiden har gått ut omkring (enligt sammanställningen i avsnitt 6.3.5). Den faktiska motionstiden har varierat mellan . har skrivelsen bordlagts efter det att den överlämnats, t.ex. på grund av påskuppehåll, vilket har gjort att den faktiska motionstiden blivit längre än den normala . Sammanlagt fyra motioner har lämnats med anledning av skrivelserna om Årsredovisning för staten. Två motioner lämnades , en motion och en motion . I revisionsberättelsen konstaterar den ansvarige riksrevisorn att det är Riksre- visionens ansvar att enligt god revisionssed granska Årsredovisning för staten i syfte att bedöma om redovisningen och den underliggande redovisningen är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande.