frsrdg · GW04RS4 · 2009-06-01 00:00:00 — Protokollet bestod av två delar, en om information till medlemsstaternas nationella parlament, en annan om konferensen mellan organ för EG-frågor (Cosac), som behandlas i nästa avsnitt. Den del som rörde information till nationella parlament innehöll tre punkter. Samtliga kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker och meddelanden) ska skyndsamt tillställas medlemsstaternas nationella parlament. Kommissionens förslag till lagstiftning ska göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget nationella parlament erhåller dem på lämpligt sätt. En sexveckorsperiod ska förflyta mellan den dag då ett lagstiftningsförslag eller förslag till åtgärd som rör polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet av kommissionen görs tillgängligt för och rådet på alla språken och den dag då förslaget är upptaget på rådets dagordning för beslut. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges. Efter antagandet av Amsterdamfördraget har de nationella parlamenten fortsatt att uppmärksammas i debatten om EU. De nationella parlamentens roll i den europeiska politiska strukturen var en av de fyra frågor som nämndes i den förklaring om unionens framtid som antogs av regeringskonferensen i . I den s.k. Laekendeklarationen framhölls att de nationella parlamentens roll hänger ihop med den demokratiska legitimiteten. Kommissionen tog 2006 initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barroso-initiativet. I meddelandet En agenda för EU-medborgaren skall visa resultat (KOM (2006) 211) framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten närmare involveras i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik, eftersom ett ökat deltagande från de nationella parlamenten kan bidra till att EU-politiken lättare kan anpassas till skiftande omständigheter och genomföras på ett effektivare sätt. Kommissionen beslutade att nya lagförslag och samrådsdokument skulle översändas snabbt och direkt till de nationella parlamenten, som kunde yttra sig över dem till kommissionen. I rapporten mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM (2008) 237) redogör kommissionen för bl.a. yttrandena från de nationella parlamenten . Under detta år mottog kommissionen sammanlagt 168 yttranden från de nationella parlamenten. En femtedel av dessa yttranden avgavs inom ramen för två samordnade försök med tillämpning av subsidiaritetsprincipen organiserade av Cosac (se s. 29 f.). Övriga yttranden gällde olika typer av kommissionsdokument, däribland grönböcker och meddelanden. beslöt om 17 yttranden om samrådsdokument och tillhörde därmed den grupp av parlament som var mest aktiva. Kommissionen ger i rapporten exempel på att vissa yttranden som kommit från de nationella parlamenten haft återverkningar på utformningen av politiken på olika områden. Den förklarar vidare att den kommer att beakta yttranden över samrådsdokument vid utformningen av de lagstiftningsförslag som blir resultatet av dokumenten. Kommissionen anser det vara viktigt att fördjupa den politiska dialogen med de nationella parlamenten. Den har för avsikt att behålla den nuvarande ramen för dialogen med de nationella parlamenten och att förstärka den genom att offentliggöra sina svar på parlamentens yttranden. Enligt den ordning som på förslag av RDK infördes ska behandla de grönböcker och vitböcker som tillställs enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från EU, med undantag för förslag från kommissionen, ska behandlas på samma sätt. Sådana dokument ska hänvisas för granskning till berört utskott. Utskottet ska redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren. Vid utskottets beslut om utlåtandet har ledamöterna rätt att bifoga reservationer eller särskilda yttranden till utlåtandet. Kammaren beslutar om utlåtandet men beslutet är att betrakta som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär (bet. 2005/06:KU21). Ett kammarbeslut binder således inte i rättslig mening regeringen eller eller något av organ. sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat. KU har i sitt utlåtande över kommissionens ovannämnda rapport (utl. 2008/09:KU3) betonat att regeringen har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Utskottet framhåller vidare att regeringsformen saknar uttrycklig reglering när det gäller möjligheter att kommunicera direkt med mellanfolkliga organisationer. En promemoria som upprättats inom utredningen (se 2008/09:URF2 arbetspromemoria 1) visar att totalt 35 utlåtanden har behandlats av kammaren t.o.m. . Nio utlåtanden har innehållit reservationer och/eller särskilda yttranden. Kammardebatter har hållits beträffande 18 utlåtanden med huvudsakligt deltagande av ledamöter som tillhör det beredande utskottet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att utskotten i ungefär hälften (17 av 35) av utlåtandena genomfört något slags subsidiaritetsgranskning. I 13 av dessa har utskottet gjort en helt eller delvis negativ bedömning av kommissionens diskussioner kring eventuella förslag utifrån subsidiaritetssynpunkt. Det är således ganska ofta som utskotten har haft frågetecken för subsidiaritetsprincipens tillämpning i detta förberedande skede av lagstiftningsarbetet inom EU. I ett uppmärksammat utlåtande om grönboken om ett rökfritt ansåg SoU att åtgärder på nationell nivå var tillräckliga för att uppnå målet (se utl. 2006/07:SoU26 s. 1). 3.3 Kontakter mellan parlamenten inom EU Sedan omkring 1990 har det skapats former för mer eller mindre institutionaliserade kontakter och samarbete mellan de nationella parlamenten inom EU och mellan dessa och Europarlamentet. Bakgrunden till detta var att många ledamöter i de dåvarande medlemsstaternas parlament ansåg sig ha tappat kontakten med de europeiska frågorna i och med övergången till direkta val till 1979. hade medlemsstaternas delegationer till utsetts av de nationella parlamenten, ofta bland deras egna ledamöter. På franskt initiativ tillkom den konferens mellan parlamenten i Europeiska gemenskapen som allmänt kallades för assize. Den första och hittills enda assizen hölls i . De nationella parlamenten representerades av 173 ledamöter och av 85. Utbytet av assizen blev inte det förväntade och trots att regler för konferenser av detta slag infördes i har detta experiment inte upprepats. Mer framgångsrikt blev ett annat franskt initiativ. På förslag av den franska nationalförsamlingens talman inrättades 1989 Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid Europeiska unionens parlament, vanligen kallad Cosac. Cosac har antagit en arbetsordning som reviderats . Av denna framgår att ett ordinarie Cosacmöte ska hållas under varje ordförandeskapsperiod. Däremellan kan extra möten anordnas. Varje nationellt parlament ska vid mötena representeras av högst sex ledamöter från sitt EU-organ. ska också representeras av högst sex ledamöter. Varje parlament fastställer sin egen delegations sammansättning. I delegation ingår vanligen åtminstone en av de två vice talmän som ansvarar för förbindelserna med de nationella parlamenten. Cosacmötena är offentliga om inte annat beslutas. fick Cosac ett permanent sekretariat, bestående av en tjänsteman som anställs samt en tjänsteman från vart och ett av de länder som ingår i trojkan och en tjänsteman från . I det protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen som följer med Amsterdamfördraget (se föregående avsnitt) handlade fyra punkter om Cosacs verksamhet: 1. Cosac får bidra med allt som den finner att EU:s institutioner bör uppmärksamma, särskild på grundval av de utkast till lagtexter som medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans art i samförstånd får besluta att tillställa Cosac. Cosac får granska alla lagförslag eller initiativ som rör upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka enskilda personers fri- och rättigheter. , rådet och kommissionen ska informeras om alla bidrag från Cosac enligt denna punkt. Cosac får till , rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna. Bidrag från Cosac ska inte på något sätt vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. När det gäller bidrag enligt punkt 1 ovan har varje delegation förslagsrätt. Förslagen ska tillställas varje delegation före det möte där de ska behandlas. Varje delegation har två röster. Cosac ska generellt sträva efter att anta bidrag enhälligt. Om detta inte är möjligt ska bidrag antas med kvalificerad majoritet tre fjärdedelar av de avgivna rösterna. Denna majoritet måste utgöra minst hälften av alla röster. Andra kontakt- och samarbetsformer mellan parlamenten i EU har också skapats. Talmännen i parlamenten inom EU har sammanträtt . Denna europeiska talmanskonferens är ett forum för utbyte av åsikter, information och erfarenheter. Den ska också stimulera utredningar och gemensamma aktioner när det gäller parlamentens roll och organiseringen av parlamentens uppgifter i Europafrågor samt formerna och verktygen för det interparlamentariska samarbetet. Värd för konferensen är det land som innehaft rådsordförandeskapet föregående höst, och ordförande vid konferensen är talmannen från värdlandets parlament (eller båda talmännen om det är ett tvåkammarparlament). Diskussionerna sammanfattas av ordföranden i ett dokument. Efter förberedelser i en grupp som bildades vid talmanskonferensens möte i (Aten-gruppen) utfärdade konferensen i riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet i EU. Detta skedde med hänvisning till en bestämmelse i det konstitutionella fördraget att och de nationella parlamenten tillsammans ska bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen. Vid beslöts också att man ska skapa en elektronisk plattform för utbyte av EU-information mellan parlamenten i EU, IPEX. Den innehåller en databas med information om parlamentens granskning av EU-dokument bl.a. från subsidiaritetssynpunkt, en kalender rörande interparlamentariska möten och fora för åsiktsutbyte. IPEX har en styrelse som består av en företrädare för vart och ett av parlamenten i de tre länder som bildar EU:s trojka och i övrigt av företrädare för parlament som vill bidra till att IPEX fungerar effektivt. De riktlinjer för det interparlamentariska samarbetet som tillkom i reviderades vid talmanskonferensens möte i . En närmare redovisning av dessa riktlinjer lämnas nedan (s. 43 f.). En annan form av kontakt mellan parlamenten i EU är möten till vilka ordförandena för fackutskotten på ett visst område bjuds in. På vissa områden, t.ex. det utrikespolitiska området, anordnas regelbundet möten under varje ordförandeskapsperiod. På andra områden är mötena mer sporadiska och äger rum vid behov, t.ex. när politiskt viktiga frågor aktualiseras på området. Möten kan också anordnas för diskussion av mer övergripande politiska frågor inom EU. Det kan röra sig om integritetsfrågor eller andra frågor inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. Dessa parlamentarikermöten genomförs under värdskap såväl av nationella parlament som av . Inga resolutioner antas. Vanligen gör ordföranden en sammanfattning, ibland skriftligen, av vad som förekommit på mötet. 2008/09:RS4 BILAGA 2008/09:RS4 BILAGA 4.1 Inledning Fördraget om en antogs av medlemsländerna i . Genom fördraget skulle äldre fördrag av konstitutionell karaktär upphävas. Unionen skulle få en ny start. Det nya fördraget kom emellertid aldrig att träda i kraft. Under ratificeringsprocessen förkastades fördraget vid folkomröstningar i och . Den svenska ratificeringen uppsköts i avvaktan på resultatet av de diskussioner mellan medlemsstaterna som ägde rum under 20062007. Dessa diskussioner ledde fram till att ratifikationsprocessen avbröts. I stället genomfördes förhandlingar om ändringar av gällande fördrag. Många av förslagen i det konstitutionella fördraget inkorporerades genom ändringar i de äldre fördragen. De fördragsändringar man blev ense om godkändes i . som ratifikationsprocessen beträffande det konstitutionella fördraget pågick hade flera nationella parlament förberett införande av fördragets bestämmelser om de nationella parlamenten. Detta var fallet i , där () lade fram ett utkast till bestämmelser i som av riksdagsstyrelsen vidarebefordrades till (framst. 2005/06:RS3). för behandling av framställningen hade ratifikationsprocessen avbrutits, och något riksdagsbeslut beträffande utkastet fattades inte (bet. 2005/06:KU21). När det gäller de nationella parlamentens roll skiljer sig inte bestämmelserna i från motsvarande bestämmelser i det konstitutionella fördraget annat än i detaljer. Vari skillnaderna består ska vi återkomma till längre fram (se s. 51). Men likheterna innebär att det är naturligt, precis som framhålls i direktiven, att utredningens utgångspunkt är RDK:s utkast. Ratificeringen av Lissabonfördraget pågår alltjämt. april/var läget att 23 länder ratificerat fördraget, däribland efter beslut av (prop. 2007/08:168, bet. 2008/09:UU8, rskr. 2008/09:64). I , och är ratifikationsprocesserna inte avslutade. På förkastades fördraget vid en folkomröstning . En ny folkomröstning, om en sådan anses behövas, torde tidigast kunna äga rum . Avsikten var att fördraget skulle träda i kraft . Men eftersom ratifikationsprocessen inte var avslutad ska fördraget enligt bestämmelser i fördraget (art. 6) träda i kraft i den månad som följer efter det att ratifikationsinstrumentet har deponerats av den signatärstat som sist deponerar instrumentet. Lissabonfördraget är till skillnad från det aldrig antagna konstitutionella fördraget inget helt nytt fördrag mellan medlemsstaterna. Det ändrar och bygger vidare på Fördraget om Europeiska unionen () med senare ändringar och på Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen () med senare ändringar. Det senare fördraget byter namn till Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Efter de ändringar som införs genom Lissabonfördraget samlas bestämmelser av principiell karaktär i unionsfördraget och detaljerade bestämmelser av funktionell karaktär i det tidigare gemenskapsfördraget. I fortsättningen förkortas Fördraget om Europeiska unionen FEU och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FEUF. Bestämmelser, såväl nya som gamla, anges i enlighet med den version som getts ut av för europapolitiska studier i samarbete med . Till Lissabonfördraget hör också att ett antal protokoll som tillkommit för att förtydliga särskilda bestämmelser i fördragen. Två av dessa protokoll är av särskild relevans och betydelse i detta sammanhang, nämligen Protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och Protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De ersätter de äldre protokollen i samma ämnen. Protokollet om de nationella parlamenten anges i fortsättningen som prot. 1 och protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som prot. 4.2 Unionens befogenheter Unionens befogenheter förändras inte genom Lissabonfördraget. Den har samma befogenheter som tidigare, och de kan delas upp i exklusiva befogenheter, med medlemsstaterna delade befogenheter och befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Inom områdena för unionens exklusiva befogenheter är subsidiaritetsprincipen inte tillämplig, men däremot på övriga områden. En sammanfattning lämnas här av unionens befogenheter. I 2008/09:URF2 (arbetspromemoria 2) finns en utförligare redogörelse. När fördragen tilldelar unionen exklusiv befogenhet på ett visst område, får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter medan medlemsstaterna får göra detta själva endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter. Unionen har exklusiv befogenhet på följande områden: a) tullunionen b) fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion c) den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta d) bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken e) den gemensamma handelspolitiken. Unionen har också exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionell lagstiftningsakt eller om det är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån det kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Enligt artikel 2.2 FEUF får unionen och medlemsstaterna, när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Medlemsstaterna ska på nytt utöva sin befogenhet i den mån som unionen har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet. Unionen har delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av unionens exklusiva befogenheter. Detta innebär att unionen och medlemsstaterna har delade befogenheter på följande huvudområden: a) inre marknaden b) socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget c) ekonomisk, social och territoriell sammanhållning d) jordbruk och fiskeri, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser e) miljö f) konsumentskydd g) transport h) transeuropeiska nät i) energi j) området med frihet, säkerhet och rättvisa k) gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet när det gäller de aspekter på folkhälsa som anges i fördraget. När det gäller forskning, teknisk utveckling och rymdfrågor samt när det gäller utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd ska unionen ha befogenhet att vidta åtgärder, men utövandet av denna befogenhet får inte leda till att medlemsstaterna hindras från att utöva sina befogenheter. Enligt artikel 2.5 FEUF ska unionen, på vissa områden och på de villkor som fastställs i fördragen, ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, dock utan att ersätta deras befogenhet på dessa områden. Unionens rättsligt bindande akter som antas på grundval av bestämmelserna i fördragen för dessa områden får inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Områdena för dessa åtgärder ska på europeisk nivå vara följande: a) skydd för och förbättring av människors hälsa b) industri c) kultur d) turism e) utbildning, yrkesutbildning, ungdomsfrågor och idrott f) civilskydd g) administrativt samarbete. 4.3 Unionens lagstiftningsförfaranden Unionen lagstiftar genom ett ordinarie eller särskilt förfarande. Förfarandena sammanfattas i det följande. För en utförligare redogörelse se 2008/09:URF2 (arbetspromemoria 2). Det ordinarie lagstiftningsförfarandet motsvarar dagens medbeslutandeförfarande. För antagandet av en rättsakt krävs således att och rådet på förslag av kommissionen gemensamt antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut. Förfarandet definieras i artikel 294 i FEUF. Efter det att kommissionen lagt fram ett förslag vidtar det som allmänt kallas för den första behandlingen. Vid denna ska anta sin ståndpunkt och översända den till rådet. Om rådet godkänner ståndpunkt, är den föreslagna akten antagen i den lydelse som motsvarar ståndpunkt. Om rådet inte godkänner ståndpunkt, ska det anta sin ståndpunkt vid första behandlingen och översända den till . Ståndpunkten ska även innehålla en fullständig redogörelse för skälen för ståndpunkten. Därtill ska kommissionen lämna en fullständig redogörelse för sin ståndpunkt till . Nästa steg i det ordinarie lagstiftningsförfarandet benämns andra behandlingen. Under den andra behandlingen måste anta ett av tre möjliga beslutsalternativ efter rådets översändande av sin ståndpunkt vid första behandlingen. För det första kan parlamentet godkänna rådets ståndpunkt vid första behandlingen eller inte besluta något. Då ska den föreslagna akten anses som antagen i den lydelse som motsvarar rådets ståndpunkt. För det andra kan parlamentet med en majoritet av sina ledamöter avvisa rådets ståndpunkt vid första behandlingen. Då ska den föreslagna akten anses som icke antagen. För det tredje kan parlamentet med en majoritet av sina ledamöter föreslå ändringar i rådets ståndpunkt vid första behandlingen. Då ska den ändrade texten översändas till rådet och kommissionen. Kommissionen ska yttra sig över ändringarna och kan då tillstyrka eller avstyrka ändringarna. Om rådet efter det att ändringar har mottagits med kvalificerad majoritet godkänner samtliga ändringar, ska akten i fråga anses som antagen. Ändringar som kommissionen har avstyrkt måste rådet godkänna med enhällighet. Dock gäller att om rådet efter det att ändringar har mottagits inte godkänner samtliga ändringar, ska rådets ordförande i samförstånd med ordförande sammankalla en förlikningskommitté. En förlikningskommitté ska bestå av rådets medlemmar eller företrädare för dessa och lika många företrädare för . Den ska ha till uppgift att, med en kvalificerad majoritet av rådets medlemmar eller företrädarna för dessa och en majoritet av de medlemmar som företräder , uppnå enighet om ett gemensamt utkast efter det att den har sammankallats. Om förlikningskommittén efter det att den har sammankallats inte godkänner ett gemensamt utkast, ska den föreslagna akten anses som icke antagen. Om förlikningskommittén godkänner ett gemensamt utkast vidtar det som kallas för den tredje behandlingen. och rådet har på sig från detta godkännande för att anta akten i fråga i enlighet med utkastet. ska då besluta med en majoritet av de avgivna rösterna och rådet med kvalificerad majoritet. Om så inte sker, ska den föreslagna akten anses som icke antagen. Beträffande särskilda bestämmelser och undantag vid det ordinarie lagstiftningsförfarandet se 2008/09:URF2 (arbetspromemoria 2). Det särskilda lagstiftningsförfarandet innebär att med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av , antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut. Det särskilda lagstiftningsförfarandet definieras i flera olika artiklar eftersom förfarandet skiljer sig åt vad gäller medverkan från en av beslutsinstitutionerna (dvs. eller rådet). Nedan listas de tre olika typer av särskilda lagstiftningsförfaranden som beskrivs i FEUF. kan, sedan rådet gett sitt godkännande, fastställa/besluta 2. Rådet kan med enhällighet, och efter godkännande, fastställa/besluta 3. Rådet kan med enhällighet, och efter att ha hört , fastställa/besluta I 2008/09:URF2 (arbetspromemoria 2) redogörs för samtliga artiklar i FEUF där ett särskilt förfarande är tillämpbart (och en precisering görs av den andra institutionens medverkan). Därtill kommer att det mellan rådet och existerar ett särskilt budgetförfarande (artikel 314). 4.4 De nationella parlamentens medverkan i EU:s lagstiftningsförfaranden 4.4.1 Översikt Avdelning I av FEU har . Lissabonfördraget medför viktiga ändringar av bestämmelserna i denna avdelning. Bl.a. ersätts Europeiska gemenskapen genomgående av Europeiska unionen. I artikel 5 understryks gränserna för EU:s befogenheter. Principen om tilldelade befogenheter ska enligt bestämmelsen styra avgränsningen av unionens befogenheter, och utövandet av dessa befogenheter ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Några större förändringar innebär inte bestämmelserna om innebörden av dessa tre principer i jämförelse med vad som gällt. Det handlar om vissa förtydliganden.