frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Storstädernas häk- ten omvandlas etappvis till säkerhetshäkten. Projektering har även inletts för platsökning med totalt cirka 50 platser vid några befintliga häkten. Beläggningen vid häktena har visat på stora vari- ationer med vissa häkten som har haft en besvärande överbeläggning medan andra häkten har haft viss ledig kapacitet. I syfte att uppnå ett mer effektivt platsutnyttjande inom häktesorganisationen och för att klara beläggningstop- par har Kriminalvården ytterligare skärpt häktessamordningen. För att undvika överbeläggning och platsbrist ska förflyttningar ske från häk- ten i de områden där beläggningen är som högst. Förflyttningar ska i den mån de inte kan ske till renodlade s.k. gemensamhetshäkten göras till annat häkte med ledig kapacitet. Målsättningen är att platserna vid de renodlade gemen- samhetshäktena ska beläggas med häktade utan restriktioner som kan förflyt- tas. Förflyttningar ska ske efter en fastställd prioriteringsordning med avseen- de på var i processen den häktade befinner sig, säkerhetskrav m.fl. faktorer. 4 Häktades möjligheter till gemensamhet, utevistelse, fysisk träning och att ta emot besök För att få en aktuell bild av de häktades möjligheter till gemensamhet, utevis- telse, fysisk träning och besök har från samtliga regioner inhämtats uppgifter rörande dessa aktiviteter från samtliga häkten i landet. Uppgifterna avser förhållandena vecka 36/2007. Det utskickade frågeformuläret framgår av bilaga 1. De sammanlagda svaren framgår av bilaga 2. Det har på vissa håll uppstått svårigheter med att fylla i uppgifterna då häktena ofta har flera avdelningar med skiftande verksamheter och beläggningen skiftar vad avser häktade med eller utan restriktioner meddelade av åklagare. Den komplexa häktesverk- samheten skiftar även i volym och tidsomfattning och är tving- 2 009 /1 0:JO1 ad att anpassas till brådskande insatser av olika slag t.ex. transporter. Svaren på frågorna är därför inte kompletta i alla delar. Häktena har även beretts tillfälle att kommentera sina uppgifter, bilaga 3. Av bilagorna 4 ad framgår av det samlade resultatet -att nära 2/3 av samtliga häkten kan erbjuda minst 5 timmars gemensamhet per dag, -att samtliga häkten erbjuder minst utevistelse per dag och häktad oavsett om de är ålagda restriktioner eller inte, -att drygt hälften av häktena kan erbjuda minst 5 timmars fysisk träning till häktade utan restriktioner och beträffande häktade med restrik- tioner kan knappt en tredjedel erbjudas minst tre timmars fysisk träning , -att besök kan medges under allt från 7,30,för häkta- de utan restriktioner; är vanligast förekommande al- ternativet, -att tidsuppgifterna avseende besök för häktade med restriktioner inte är kompletta då dessa besök normalt övervakas av polis. Informationen visar att det finns stora variationer mellan de olika häktenas faktiska möjligheter att medge häktade gemensamhet, fysisk träning och be- sök. Möjligheterna till utevistelse sammanfaller dock i stor utsträckning med den lagstadgade promenadtiden . Därutöver har uppgifter inhämtats som utvisar verkliga tidsåtgången för aktiviteterna gemensamhet, fysisk träning och besök . Dokument rörande denna uppgift redovisas i bilagorna 57 och 8 ad. Av sammanställningen i bilagorna 8 ad framgår att siffrorna (tidsåtgång- en) är lägre än den tid som angetts som faktisk möjlig tid. Det förklaras av att den sammanlagda tiden för respektive aktivitet (gemensamhet, promenad o.s.v.) har fördelats över häktets samtliga häktade per kategori (med eller utan restriktioner) vilket benämns vårddygn och att samtliga häktade inte deltar i aktiviteterna t.ex. på grund av rättegång, besök av advokat, polis, annan tjäns- teman, besök av anhörig, sjukvård i någon form, otjänlig väderlek, de häkta- des egna önskemål om att inte deltaga i olika aktiviteter. Rutiner för utevistel- se m.m. är svåra att flexibelt anpassa till de häktades skiftande närvaro. Vid hög beläggning och lågt deltagande i olika aktiviteter blir de genom- snittliga siffrorna låga. Siffrorna för pekar på att de häktade inte till fullo utnyttjat de möjligheter Kriminalvården erbjuder till olika aktiviteter eller varit upptagna med andra aktiviteter. Kriminalvården har i remissvaret redogjort för de åtgärder som vidtagits och planeras vad gäller bl.a. anstalter och häkten. Av remissvaret framgår att platssituationen vid såväl anstalter som häkten har förbättrats. Öppnandet av anstalterna Salberga och Norra har utan tvekan kommit att innebära ett värdefullt tillskott av platser. Särskilt positivt är att väntetiden när det gäller anstaltsplacering för personer som tillhör klientgruppen sexualbrotts- dömda har minimerats. Även den numera genomförda förändringen vad gäller placeringsenhetens ansvar för handläggningen av doms befordran till verk- ställighet för dömda på fri fot torde underlätta för Kriminalvården att hantera platsituationen. Sedan jag tog upp detta ärende till utredning har jag på olika sätt följt för- hållandena inom kriminalvården i de avseenden som är aktuella här. Till ex- empel har jag tagit del av Kriminalvårdens årsredovisning och myn- 2 009 /1 0:JO1 Jag har även studerat delbetänkandet Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning (SOU 2009:13) av utred- ningen Kriminalvårdens effektivitet. Vidare har jag inspekterat olika anstalter och häkten, bl.a. anstalten och häktet Salberga och anstalten Norra. Jag har därvid fått en mer positiv bild av platssituationen än den jag hade tidigare. Det finns enligt min mening mindre anledning till oro än vad det gjorde t.ex. när dåvarande justitieombudsmannen meddelade sitt ovan nämnda beslut . Jag kommer givetvis att följa den fortsatta utvecklingen på området. När det gäller bl.a. häktades möjlighet till gemensamhet har jag tagit emot en anmälan mot häktet med påståenden om inskränkningar av nämnda möjlighet med hänvisning till personalbrist (dnr 1941-2009). Ärendet har remitterats till Kriminalvården för yttrande och jag kommer sena- re att ta ställning i det konkreta fallet. Jag finner inte anledning att här göra något annat uttalande än att i likhet med dåvarande justitieombudsmannen framhålla att det är uppenbart att lagstiftningen om gemensamhet mellan häktade blir innehållslös om det saknas nödvändiga resurser. Avslutningsvis vill jag anföra följande. Kriminalvården har i sitt remissvar presenterat ett ambitiöst utbyggnads- och renoveringsprogram. Jag har för egen del vid inspektioner av flera anstalter kunnat konstatera betydande mil- jöförbättringar. Kriminalvården har emellertid också pekat på de planerings- svårigheter som föreligger, inte minst när det gäller utvecklingen av brottslig- heten. Det går inte heller att bortse från att den ambitiösa kriminalvård som förutsätts i kriminalvårdslagstiftningen medför betydande kostnader. Likaså har effektiviten i brottsbekämpningen stor betydelse för resursbehovet inom kriminalvården. Man kan således konstatera att Kriminalvården inte ensamt råder över situationen. Jag överlämnar en kopia av mitt beslut till justitieutskott och . Handläggningen av en häktads begäran om akt- och partsinsyn i ett ärende om placering på viss avdelning i häktet (Dnr 3009-2007) I en anmälan, som kom in till JO , framförde A.O. klagomål mot Kriminalvården, häktet . Av anmälan och därtill fogade hand- lingar framgick i huvudsak följande. I ett beslut avslog häk- tet A.O:s begäran om förflyttning till gemensamhetsavdelning med hänvis- ning till säkerhetsskäl samt olämplig klientkonstallation som framkommit efter inhämtande av information. begärde akt- och partsinsyn i ärendet. Han hänvisade därvid till 16 § förvaltningslagen och 14 kap. 5 § sekretesslagen och begärde att häktet bl.a. skulle svara på vilken information som hade inhämtats och hur detta skett. 2 009 /1 0:JO1 2007 på A.O:s begäran anförde häktet följande: I ditt fall har vi kontrollerat säkerhet och skötsamhet samt gjort en översikt av nuvarande klientel på ge- mensamhetsavdelningen och därefter fattat ett beslut. ifrågasatte om häktet genom svaret hade tillgodosett hans rätt till akt- och partsinsyn. Kriminalvården anmodades att yttra sig över det som A.O. I remissvaret anförde Kriminalvården, genom generaldirektören , följande. begärde att få flytta från den häktesavdelning han var placerad på till en viss annan avdelning där en viss angiven person var place- rad. Med anledning av A.O:s begäran inhämtade häktet uppgifter från Krimi- nalvårdens säkerhetsorganisation. Informationen gav, som framgår av häktets beslut , för handen att det var olämpligt att A.O. och den andre intagne vistades tillsammans. Beslutets motivering återges av A.O. i JO:s aktbilaga 2. A.O:s begäran om akt- och partsinsyn, som utgör JO:s aktbilaga 2, lämnades in till Kriminalvården . besvarades A.O:s begäran genom den skrivelse som utgör JO:s aktbilaga 3. var inte belagd med restriktioner, men var inte placerad på avdelning med gemensamhet. Enligt 24 kap. 22 § skall den som häktas utan dröjsmål föras till häkte. Enligt 3 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen) skall en häktad, som vill vistas tillsammans med en eller flera andra häktade, ges tillfälle till det. Mer än en häktad får också förvaras i samma rum, om det är synnerligen påkallat av utrymmesskäl eller annan särskild anledning. Gemensam vistelse och gemensam förvaring får dock inte äga rum, om det innebär fara från säkerhetssynpunkt eller, i fråga om den som är häktad på grund av misstanke om brott, fara för att bevis undanröjs eller utredning om brott på annat sätt försvåras. Om en häktad förvaras i en annan lokal än häkte, får möjligheterna till gemensam vistelse begränsas med hän- syn till lokalförhållandena. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223, FL) skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträck- ning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Enligt 16 § FL har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100, SekrL). Av 17 § FL framgår att ett ärende som avser myndighetsutövning mot nå- gon enskild med vissa angivna undantag inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den om ärendet avser myndighetsutövning mot någon en- skild. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. 2 009 /1 0:JO1 digheten gäller också här med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § SekrL. Enligt 20 § FL skall ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsut- övning mot någon enskild. Enligt 14 kap. 5 § SekrL hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos myndighet tar del av handling eller annat material i ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) gäller enligt dess 1 § rättsskip- ningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och är således inte tillämplig på Kriminalvårdens handläggning av ärenden. A.O:s hänvisning till 43 § FPL saknar således relevans i detta sammanhang. Såväl som häkteslagen saknar bestämmelser om var en häktad skall vara placerad. I 3 § häkteslagen regleras under vilka förutsätt- ningar en intagen får vistas i gemensamhet med andra intagna. Kriminalvår- den uppfattar dock inte A.O:s begäran som en begäran om vistelse i gemen- samhet utan som en begäran om placering på viss häktesavdelning. Frågan torde således inte omfattas av regleringen i 3 § häkteslagen och som följd härav torde ett beslut i fråga om placering på viss avdelning inte vara ett så- dant beslut enligt häkteslagen som är överklagbart (jfr 19 § häkteslagen och Länsrättens i dom i mål 17447-06, vilken bifogas). ställde i sin skrivelse fem frågor till Kriminalvården. En- dast fråga 1, som berör vilken information som inhämtats, är relevant vid bedömningen om Kriminalvården har fullgjort sin enligt A.O. förekommande skyldighet att underrätta honom om vilka uppgifter som tillförts ärendet. Fråga 2, angående hur informationen inhämtades, berör inte beslutsunderlaget utan Kriminalvårdens arbetssätt och torde falla under 4 § FL, som enligt Kriminalvårdens uppfattning inte ger något utrymme för upplysningar om Kriminalvårdens säkerhetsarbete i ett enskilt ärende. Inte heller frågorna 35, angående vilka säkerhetsskäl som åberopas, på vilket sätt dessa har be- dömts och på vilket sätt den påstådda klientkonstellationen är olämplig, berör vad som har tillförts ärendet utan hur beslutet motiverats. För att de i angivna aspekter aktuella bestämmelserna i 16, 17 och 20 §§ skall vara tillämpliga krävs emellertid att fråga är om ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Vad som avses med begreppet myn- dighetsutövning är inte helt klart. I 3 § förvaltningslagen (1971:290) definie- rades myndighetsutövning som en myndighets utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, av- skedande eller annat jämförbart förhållande. Vid införandet av FL avsågs inte någon förändring i sak av innehållet i begreppet myndighetsutövning (prop. 1985/86:80 sid. 55). Frågan om placering på viss häktesavdelning faller inte naturligt under någon av dessa punkter. I fråga om förvaringen av häktade torde i stället rättens beslut att häkta någon vara det beslut som utgör myndighetsutövning medan Kriminalvårdens förvaring av den häktade i för- sta hand bör ses som verkställighet av ett beslut innefattande myndighetsut- övning eller, med ett inom kriminalvården vanligt förekommande uttryck, behandlingsåtgärder. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om 16, 17 och 20 §§ FL är till- lämpliga i ett ärende som det aktuella. I sammanhanget bör observeras att 14 2 009 /1 0:JO1 kap. 5 § SekrL ger inte någon självständig rätt för en part att få insyn i ett ärende utan att sådan rätt måste i stället hänföras till någon annan reglering. Sammantaget finner Kriminalvården därför inte skäl att kritisera häktet Hud- dinge för hur A.O:s begäran om förflyttning hanterats. I beslut anförde JO följande. Kriminalvården har i remissvaret redogjort för de relevanta bestämmelserna på området. Bestämmelsen i 16 § förvaltningslagen, enligt vilken en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild, gäller endast pågående ären- den. A.O:s ärende var avslutat när han, med hänvisning till bl.a. 16 § förvalt- ningslagen, framställde sin begäran om partsinsyn. Det kan visserligen finnas en rätt till partsinsyn enligt praxis och allmänna rättsgrundsatser även sedan ett ärende avslutats. Jag finner dock inte skäl att här närmare gå in på den frågan. Även om A.O. således inte hade någon rätt till partsinsyn enligt 16 § för- valtningslagen i det avslutade ärendet, finns det ändå anledning att ta upp frågan om Kriminalvårdens handläggning av A.O:s ansökan om förflyttning till gemensamhetsavdelning innefattade myndighetsutövning mot enskild eller inte. Om ett ärende avser myndighetsutövning mot en enskild gäller nämligen flera andra viktiga bestämmelser i förvaltningslagen. Av intresse i detta fall är reglerna i 15 § om anteckning av uppgifter, i 17 § om myndighets skyldighet att underrätta part om uppgifter som tillförts ärendet av någon annan och i 20 § om motivering av beslut. Syftet med förvaltningslagens bestämmelser rörande handläggningen av ärenden är att bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvalt- ningsbesluten och därmed till att besluten blir riktiga i sak (prop. 1971:30 s. 285). Enligt vad som anfördes i propositionen föreligger det största behovet av regler för handläggningen vid förvaltningsverksamhet som innefattar myn- dighetsutövning. Det var också sådan verksamhet som man främst hade haft i tankarna när man efterlyst en uniformering och komplettering av förfarande- reglerna för förvaltningsärenden. De regler som infördes rörande aktinsyn, kommunicering och beslutsmotivering m.m. ansågs fylla centrala rättsskydds- funktioner. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av missgynnande beslut, t.ex. förbud, föreläggande eller liknande, och 2 009 /1 0:JO1 gynnande beslut, t.ex. tillstånd att bedriva viss verksamhet. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett missgynnande beslut måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom. För att myndighetsut- övning ska föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av eller regeringen. En ytterligare avgränsning av begreppet myndighetsutövning görs på så sätt att endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begrep- pet. Ärenden som uteslutande avser lämnande av råd, upplysningar eller andra oförbindande besked innefattar således inte myndighetsutövning. (Jfr Hell- ners-Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2 u. 2007, s. Innefattar placering på viss häktesavdelning myndighetsutövning? Kriminalvården har i remissvaret gett uttryck för uppfattningen att Kriminal- vårdens förvaring av häktade i första hand bör ses som verkställighet av dom- stols beslut innefattande myndighetsutövning. Kriminalvården har i samman- hanget använt uttrycket behandlingsåtgärder. Lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häktes- lagen) utgör en avvägning mellan å ena sidan behovet av att förbättra situa- tionen för de häktade m.fl. och å andra sidan intresset av att kunna förverkliga de ändamål som ligger bakom häktningsinstitutet och andra tillfälliga frihets- berövanden som omfattas av lagstiftningen (prop. 1975/76:90 s. 36). Såvitt gäller häktade är det huvudsakligen tre aktörer som är inblandade allmän domstol, åklagare och Kriminalvården. Kriminalvården ansvarar för själva häktesverksamheten. För genomförandet av denna verksamhet har Kriminal- vården givits befogenhet att vidta en mängd åtgärder som utgör myn- dighetsutövning. Här kan som exempel nämnas kroppsvisitation, tagande av kroppsprover och brevgranskning. Själva vidmakthållandet av frihetsberö- vandet utgör också myndighetsutövning. En annan sak är att det inom Krimi- nalvårdens verksamhetsområde finns anledning att göra en åtskillnad, när man talar om tillämpningen av olika förvaltningsrättsliga regler, mellan fak- tiskt handlande inom kriminalvården och andra åtgärder. Den frågan gäller dock egentligen distinktionen mellan ärendehandläggning och annan förvalt- ningsverksamhet och tar således sikte på begreppet ärende i förvaltnings- lagen snarare än begreppet myndighetsutövning. Brevgranskning är t.ex. en åtgärd som bör karakteriseras som faktiskt handlande och inte som handlägg- ning av ett ärende (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2004/05 s. 144). Placering på en häktesavdelning, vilken som helst, innefattar normalt inte myndighetsutövning. I det aktuella fallet hade emellertid A.O. som jag uppfattar det begärt förflyttning från en häktesavdelning där intagna inte vistas gemensamt till en gemensamhetsavdelning. Det var alltså inte fråga om 2 009 /1 0:JO1 förflyttning mellan två likvärdiga avdelningar, utan om att A.O. ville ha en placering som för honom uppenbarligen framstod som mer förmånlig. Hand- läggningen av A.O:s ansökan måste mot den bakgrunden, enligt min mening, anses utgöra myndighetsutövning. hade därmed rätt att bli underrättad om det material som hade tillförts hans ärende, såvida det inte av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse var av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjdes (14 kap. 5 § SekrL). Eftersom häktet såvitt framkommit inte hade denna intresseavvägning för ögonen vid handläggning- en av ärendet, har jag inte funnit meningsfullt att närmare utreda vad de in- hämtade upplysningarna avsåg. Jag nöjer mig med att konstatera att häktet brustit i sin tillämpning av förvaltningslagen. Jag är kritisk till detta. Handläggningen av ett permissionsärende och fråga om kriminalvårdspersonals klädsel vid en permission (Dnr 4986-2007 och 4987-2007) framförde i två anmälningar, som kom in till JO , klagomål mot Kriminalvården, anstalten och kriminalvårdsinspektören , och anförde därvid bl.a. följande. När han skulle påbörja en beviljad tillsynspermission fick han beskedet att permissio- nen förkortats med , och att han under permissionen endast fick vistas i den lägenhet som angetts som vistelseadress, trots att det i permis- sionssedeln angivits att han under utevistelsen endast fick vistas i kommun. Vid förfrågan fick han veta att det var som hade beslutat detta. Han begärde att få ta del av beslutet, men nekades det. Dagen efter lämnade han in två framställningar i vilka han begärde att få del av mo- tiveringen till beslutet och övriga handlingar i ärendet. Han fick dock ingen beslutsmotivering som han anser uppfyller förvaltningslagens krav. I sam- band med permissionen meddelade också transport- personalen nya riktlinjer för permissionen, vilket medförde att den kom att behandlas som en bevakad sådan, trots att det var fråga om en tillsynspermis- sion och trots att det saknades beslut om ändring till bevakad permission. Kriminalvårdspersonalen bar tjänstedräkt under permissionen. Dessutom behandlade personalen hans anhöriga på ett förnedrande sätt under genomfö- randet av permissionen. hade bifogat ett antal handlingar till sina anmälningar. Anmälningarna remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt svar an- förde myndigheten (Region ), genom regionchefen , bl.a. följande (bilagor här utelämnade). 2 009 /1 0:JO1 Av 32 § lag om kriminalvård i anstalt (KvaL) framgår följande. För att under- lätta anpassningen i samhället kan en intagen beviljas tillstånd att lämna an- stalten (normalpermission), om det inte finns påtaglig fara för fortsatt brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Vid be- dömningen skall särskilt beaktas om den intagne har nyttjat eller förfarit olag- ligt med narkotika inom anstalten eller utan giltigt skäl vägrat att lämna urin- prov enligt 52 d §. Permission får också ges, om det finns någon annan särskild anledning än den som anges i första stycket (särskild permission). För normalpermission eller särskild permission får ställas de villkor som kan anses nödvändiga när det gäller vistelseort, anmälningsskyldighet eller annat. Om noggrann tillsyn behövs, kan det föreskrivas att den intagne under permissionen skall vara ställd under bevakning.