frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Riksrevisorerna bör därför lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen direkt till , som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Det innebär att riksrevisorerna fortsättningsvis inte lämnar några gransknings- rapporter över effektivitetsrevisionen till regeringen. Regeringen ska enligt bestämmelser i budgetlagen (47 §) för riks- dagen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av iakttagelser. Som tidigare nämnts lämnar regeringen denna redogörelse en gång i budgetpropositionen. Redogörelsen lämnas som information utan något förslag om att ska godkänna eller på annat sätt aktivt ta ställning till redovisningen. Eftersom regeringen valt att rapportera i budgetpropositionen kan det bli relativt lång tidsförskjutning från det att granskningen publiceras till dess att den blir ett ärende i . Denna fördröjning kan delvis förklara varför redovisningen i budgetpropositionen vanligtvis ägnats begränsat in- tresse från och utskottens sida. En annan förklaring till det svaga intresset är att redovisningen drunknar i all framåtsyftande information som lämnas i budgetpropositionen. Utredningen förordar därför att regeringen rapporterar till i en särskild skrivelse per effektivitetsgranskning. Därmed blir respektive fackut- skott mottagare av skrivelsen och får ansvar för att besvara den. Granskning- en och de åtgärder regeringen redovisar blir således ett riksdagsärende som kräver en viss beredning och uppmärksamhet i ett utskott och därmed i riks- dagen. Det bör också enligt utredningens uppfattning föreligga motionsrätt på denna typ av skrivelser. Sannolikt skulle också kvaliteten på den återrapporte- ring som regeringen gör förbättras om den görs i en särskild skrivelse för varje granskningsrapport. har rapporteringen ofta begränsats till en 2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING hänvisning i budgetpropositionen som i flera fall har varit felaktig eller ofull- ständig. Det skulle också vara en bättre ordning om regeringens återrapportering till kunde ske med mindre tidsmässig eftersläpning. Frågorna skulle då i större utsträckning kunna behandlas i medan de fortfarande upplevs som aktuella. Det finns annars en risk att kommer på mel- lanhand medan och regeringen hanterar frågan. Utredningen anser att regeringen senast från det att den erhållit rapporten ska lämna en skrivelse till där man redogör för vilka åtgärder reger- ingen och myndigheterna vidtagit eller kommer att vidta med anledning av granskningen. Därefter tar ställning till om de åtgärder regeringen redovisat är tillräckliga. Utskottet har möjlighet att för viktigare granskningar kalla till sig den ansvarige riksrevisorn för att redogöra för granskningen och för att svara på frågor. Vidare bör ansvariga företrädare för regeringen och berörda myn- digheter kunna kallas till utskottet för att ge sin syn på granskningen. Dessa utfrågningar, såväl interna som offentliga, kan genomföras antingen när granskningsrapporten publiceras eller efter det att regeringen lämnat sin redo- görelse till . Bestämmelserna om finns i regeringsformen och i myndighetens instruktion. Ändringarna förutsätts träda i kraft nästa mandat- period. För myndigheter under regeringen finns numera tre ledningsformer: enrådig- hetsverk där myndigheten leds av myndighetschef, styrelsemyndigheter som ofta är större myndigheter där myndigheten leds av en styrelse samt nämnd- myndigheter där myndigheten leds av en nämnd. Regeringen kan besluta att det vid enrådighetsverk ska finnas ett insynsråd som ska utöva insyn i verk- samheten och ge myndighetschefen råd. består av det antal leda- möter som regeringen bestämmer. Vid jämförelser med myndigheter under regeringen faller det sig som ut- redningen ser det naturligt att jämställa med ett enrådighets- verk, där riksrevisorerna svarar för ledningen. Att låta ledas av en styrelse med fullt ansvar skulle innebära att riksrevisorernas självständig- het skulle begränsas på ett sätt som skulle kunna inkräkta på oberoende. kommer , som framgått, inte att lämna några framställningar eller redogörelser med anledning av effektivitetsgranskningar. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att styrelsen vid i nuvarande form avskaffas och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Det parlamentariska rådets uppgift är att ge 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF1 insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. får inga be- slutande uppgifter. Det väljs av och består av representanter för varje parti i . En av ledamöterna utses att vara ordförande i rådet. Valbara är riksdagsledamöter. Ledamöterna har inga suppleanter. Parlamenta- förutsätts bli informerat om effektivitetsgranskningarna, men dessa överlämnas inte till rådet för annat än som information. ska följa verksamheten vid . Även frågor om verksamhetens inriktning, ansvarsfördelningen och organisationsfrågor förutsätts kunna tas upp i rådet. I 12 kap. 7 § RF föreskrivs att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar själv- ständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Av riksdagsordningen framgår att uppdraget löper samt att en riksrevisor inte kan väljas om. Vidare föreskrivs att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning och att bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. Motiven för ett tredelat ledarskap, som de redovisades i förarbetena, var att man därigenom skulle uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Erfarenheterna av hittillsvarande verksamhet visar att de ursprungliga föresat- serna inte har infriats fullt ut. Den nuvarande tredelningen har skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Trots olika initiativ från riksrevisorer- nas sida har systemet med den tredelade ledningen inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen. Mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod anser utred- ningen att det dock är för tidigt att redan nu föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. De erfarenheter utredningen inhämtat och de problem som konstaterats innebär dock att vissa korrigeringar bör vidtas . Utredningen föreslår därför att den av riksrevisorerna som, enligt riks- dagsordningen, ska svara för den administrativa ledningen får ett utökat ad- ministrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisa- tion, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som innehas av riksrevisorerna gemensamt, förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Som en följd av våra förslag om styrel- se bör även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevi- 2008/09:URF1 1 SAMMANFATTNING sorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam besluts- fattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inför viktiga principbeslut på dessa områden bör naturligtvis samråd ske med övriga riksrevisorer, chefer och medarbetare. I genomförandet av den nya ordningen är det viktigt att balansen och jäm- bördigheten mellan riksrevisorerna i själva granskningsverksamheten inte rubbas och att de får likvärdiga förutsättningar i fråga om resurser i relation till granskningsinsatserna. Vi förutsätter att den ansvarige riksrevisorn förde- lar resurserna på ett sätt som respekterar jämbördigheten i granskningsverk- samheten och i övrigt främjar ett effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Beslut om fördelningen av granskningsområden riksrevisorerna emellan och beslut om den årliga rapporten ska liksom fattas av riksrevisorerna gemensamt. Inom sina granskningsområden och i de enskilda gransknings- ärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Förslaget om att inrätta en riksrevisor med administrativt ansvar kräver ändringar i riksdagsordningen och i instruktion. Ändringarna skulle kunna beslutas och träda i kraft , dvs. innan nästa riksrevisor tillträder . aktualiserades revisionsfrågan i bl.a. mot bakgrund av övergången till mål- och resultatstyrning av den statliga förvalt- ningen och de därmed sammanhängande kraven på en förstärkt revisionell granskning. Med anledning av en motion1 behandlade finansutskottet frågan om den statliga revisionens organisationsformer i ett betänkande (1991/92:FiU2) . Utskottet framhöll att liksom andra demokratiska stater behöver en stark och oberoende revision för att självstän- digt kunna granska den offentliga verksamheten, dess resultat och effekter. Utskottet drog slutsatsen att bör få ett ökat ansvar för den statliga revisionen, vilket bör beaktas vid kommande förändringar av den statliga revisionens organisation. Uttalandet vann dock inget gehör hos den då nyli- gen tillträdda borgerliga regeringen. Riksdagsutredningen2 som tillsattes tog upp frågan om revi- sionen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! som överlämnades till talmanskonferensen . Utredningens huvuduppgift var egentligen att behandla hantering av statsbudgeten i perspektivet av de nya styr- formerna för statens verksamhet. Revisionsfrågan aktualiserades i samband med att utredningen behandlade frågan om organisation för upp- följning och utvärdering och samarbetet mellan utskotten och revisorer. Den övergripande frågan om var ansvaret för den statliga revisio- nen skulle ligga under eller regeringen behandlades inte. I ut- redningens huvudbetänkande redogjorde man dock för tre olika modeller för en förstärkt revision på riksdagsnivå: -Den internationella modellen med en stor, självständig revisionsmyndighet under . -En modell där revisionsansvaret överförs till utskotten. -Den dåvarande modellen med revisorer. Utredningens värdering av den internationella modellen var att den innebar en stark betoning av revisionens krav på oberoende och självständighet, i viss utsträckning på bekostnad av revisionens koppling till det parlamentariska arbetet. Ledamöter kunde få svårt att få gehör för granskningsförslag hos revisionsmyndigheten och revisionsmyndigheten för sina rapporter i parla- mentet. Vid en bedömning av denna modell för svensk del fick man enligt 1990/91:Fi415. 2I utredningen ingick förutom talmannen (först , därefter ) riksdagsledamöterna (), (nyd), (c), (), (), (), (), () och (). 2008/09:URF1 2 BAKGRUND utredningen också ta hänsyn till den svenska förvaltningsstrukturen med relativt självständiga myndigheter.3 Den dåvarande modellen med revisorer sågs av utredningen som ett uttryck för en strävan att kombinera revisionens krav på oberoende och självständighet med uttalanden om vikten av en nära koppling mellan revisionen och utskotten.4 Kopplingen till kom också till uttryck i det nära samarbetet mellan tjänstemännen och de av valda revisorerna, som beslutade om verksamhetens inriktning och om slutsatserna i de rapporter och skrivelser som revisorer avgav. Slutsatsen blev att denna modell förenar på ett välavvägt sätt revisionens krav på oberoende och självständighet med möjligheten att skapa en närmare koppling mellan revisionen och utskotten.5 Utredningen föreslog en kraftig utbyggnad av revisorers kansli men att en del av personalresurserna skulle kunna disponeras av utskotten för undersökningar av uppföljnings- och utvärderingskaraktär. Resultatet av beredning blev att en ny utredning skulle göras innan kunde ta ställning till tillskottet av resurser. Utredningen skulle avse utvecklingen av relationerna och rollfördelningen mellan revisorer och (). tillstyrkte dock en begränsad utbyggnad av revisorers kansli motsvarande ungefär en tredjedel av den föreslagna6. Emellertid kom inte ens den begrän- sade utbyggnaden att genomföras helt och hållet. Den nya utredningen, revisionsutredning7, tillsattes av tal- manskonferensen först , , delvis beroende på valet och det påföljande regeringsskiftet. upp- gift blev att överväga vilka totala resurser, ställt i relation till uppgifter och ambitionsnivå, som borde avdelas för den statliga revisionen och avväga hur dessa resurser skulle fördelas mellan RRV och revisorer. En annan viktig uppgift för utredningen var att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda myndigheterna. I en promemoria lämnade utredningen två alternativa för- slag till organisering av statens framtida revisionsverksamhet. Utgångspunk- ten för förslagen var att regeringen skulle ha kvar ett eget revisionsorgan som enligt båda alternativen skulle ansvara för den årliga revisionen av myndighe- terna. Enligt det första alternativet (alternativ A) behölls den dåvarande ar- betsfördelningen mellan revisorer och RRV i sina huvuddrag. revisorer skulle emellertid i större utsträckning utföra granskning av de stora komplexa statliga systemen. revisorers kansli behöv- de, enligt detta alternativ, utökas med resurser motsvarande 1020 årsarbets- 1993/94:KU18. 7Bengt K Å var utredningens ordförande. Ledamöter i utredningen var (), (), (), (), (), Per (), () och (). 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 krafter och RRV:s resurser minskas i samma utsträckning. Det andra alterna- tivet (alternativ B) karakteriserades av att den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak skulle utföras av revisionsorgan. Alternativet innebar att revisorers kansli skulle utökas och RRV minskas med resurser motsvarande ca 50 årsarbetskrafter.8 När avslutade sitt arbete visade det sig att enighet bara kunde nås om ett fåtal förslag som innebar -att utöka revisorers ansvarsområde till att omfatta mer myndig- hetsöverskridande systemgranskningar, -att begränsa de valda revisorernas insatser i revisionsarbetet till att avse initiering av granskningsprojekt och slutligt ställningstagande till gransk- - att utöka den årliga ekonomiska ramen för revisorer med () finansierat genom omprioriteringar inom ra- men för det ordinarie budgetarbetet. förslag överlämnades till talmanskonferensen som ansåg att förslaget inte kunde ligga till grund för någon mer omfattande re- form av revisorer. förde inte vidare de be- gränsade förslagen till . Frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området borde dock, enligt talmanskonferen- sen, tas upp på nytt under den följande mandatperioden.9 beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté, , för att göra en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området10. I direktiven uttalades bl.a. att kommittén skulle kartlägga och analysera former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan granskningsverksamhet och verksamheten vid revisorer. Kommittén skulle också se över roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som borde vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under . Kommittén skulle vidare övervä- ga behovet av förändringar i organisation, arbetsformer och resur- ser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. överlämnade sina förslag till riksdagsstyrelsen . Huvuddelarna i förslaget kan sammanfattas i följande punkter. 8Riksdagens revisorer och (revisionsutredning, , ). 9Förslag till 1997/98:TK1 s. 1920. 10Ordförande i kommittén var talman och ledamöter var (s), (), (), (), () (t.o.m. 28/9 1999), Per () (fr.o.m. 29/9 1999), (), (), (), () och (). 2008/09:URF1 2 BAKGRUND En sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redo- visnings- och effektivitetsrevisionen skulle bildas under enligt den principmodell som förordade. Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skulle regleras i regeringsformen (RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag. skulle vidare uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, dvs. revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Bestämmelser i och RO skulle säkerställa myndighetsledningens in- tegritet. I den modell som förordade tillgodosågs behov av samband med och insyn i myndigheten av en parlamentariskt sammansatt styrelse som skulle väljas av . Styrelsen skulle kun- na lägga förslag och avge kommentarer till . skulle ledas av en riksrevisor. Riksrevisorn skulle tillsättas och kunna avsättas av i enlighet med bestämmelser i och RO. Myndigheten skulle rapportera både till och till regeringen. föreslog vidare att skulle godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revision under och begärde att en utredning skulle tillsättas i enlighet med förslaget. Tre ledamöter (s) reserverade sig och ville behålla den dåvarande ordningen med revisorer och . Riksdagsstyrelsen beslutade i enlighet med förslag11. Även i riks- dagsstyrelsen fanns en reservation (s). Förslaget behandlades av som remitterade ärendet till ett antal myndigheter och organisationer. En sammanfattning av remissytt- randena finns i betänkande12 liksom ett yttrade från finansutskottet13. Sammanfattningsvis ställde sig finansutskottet med vissa förtydliganden bakom förslag. ansåg att det principiellt var rimligt att det nationella revisionsorganet ligger under parlamentet och framhöll värdet av en stark och oberoende revision. I yttran- det fanns en avvikande mening (s) och ett särskilt yttrande (v). Efter remissbehandling och beredning kunde fatta ett enigt beslut om följande riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet. -En sammanhållen revisionsmyndighet under , , med ansvar för den statliga årliga revisionen och effektivitetsrevisio- 1999/2000:RS1. 2000/01:KU8. 2000/01:FiU2y. 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 nen skall bildas . Myndigheten skall rappor- tera både till och regeringen. -Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruk- tion för myndigheten och i en särskild revisionslag. Bestämmelser i re- geringsformen och riksdagsordningen skall säkerställa myndighetsled- ningens integritet. Revisionslagen bör utformas med utgångspunkt i förslag. -Myndigheten skall vara () och alltså företräda som det nationella revisionsorganet i interna- sammanhang. -Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna, varmed avses revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. -skall välja styrelse för för valpe- riod. Antalet ledamöter bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte blir alltför stor. Ett visst minsta antal ledamöter i styrel- sen kan anges i lag med möjlighet för valberedningen att bestämma ett större antal. Lika många suppleanter som ordinarie ledamöter bör väl- jas. Valbara skall vara riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter. -Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till riks- dagen med anledning av granskningsrapporter, årlig rapport och revi- sionen av statens årsredovisning. I fråga om revisionen av statens års- redovisning kan gälla att den i stället överlämnas direkt till finansut- skottet. Styrelsen skall yttra sig över granskningsplanen innan den fast- ställs av någon av de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall besluta om budgetframställan till och fastställa myndighetens årsre- dovisning. Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet genom att myndighetens ledning redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen del- tar inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller i utformningen av revisionsrapporterna. Till skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna fogas reservationer och till yttrande över förslag till gransk- ningsplan en avvikande mening. -skall ledas av tre ämbetsmän valda av efter förslag av , var och en med särskild beslutande- rätt i fråga om revisionsärenden. Mandatperioden skall vara utan möjlighet till omval. Särskilda mandatperioder skall gälla för två av dem i inledningsskedet. De tre ledande ämbetsmännen skall av kunna skiljas från tjänsten endast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring. Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i styrelsen. -De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om gransknings- plan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisningsrevisionen och effektivitetsrevisionen. De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, per- sonal eller verksamhetsformer. -Rapporterna skall ges offentlig spridning efter underteck- nandet. -Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling skall knytas till . 2008/09:URF1 2 BAKGRUND -Skrivelser och förslag från styrelsen och eventuella följdmotioner skall beredas i de skilda fackutskotten. -Samtliga granskningsrapporter med anledning av såväl årlig revision som effektivitetsrevision skall undertecknas av ansvariga revisorer inom (en av de tre ledande ämbetsmännen eller ansva- rig avdelnings- eller enhetschef i enlighet med intern arbetsordning) och genast därefter expedieras. Revisionsberättelserna från den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar skall expedieras direkt till regeringen och kopia tillställas berört fackutskott i . -De principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga granskningen av myndigheternas årsredovisningar skall samlas i Årliga rapporten som undertecknas av en eller samtliga tre ledande ämbetsmän. Den un- dertecknade rapporten skall genast expedieras till regeringen och däref- ter föredras för styrelsen, som skall överlämna rapporten till . -Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall genast expedieras till re- geringen och därefter föredras i styrelsen som skall ta ställning till om rapporterna skall leda till skrivelser med förslag och kommentarer till . -Revisionsberättelsen över statens årsredovisning skall genast expedie- ras till regeringen och därefter föredras för styrelsen som skall över- lämna berättelsen till alternativt finansutskottet. och revisionsberättelser som gäller egna organ skall dock inte tillställas regeringen.14 tillstyrkte således i huvudsak riksdagsstyrelsens förslag men med några viktiga ändringar. Utskottet föreslog att den nya revisions- myndigheten skulle ledas av tre riksrevisorer i stället för en. Dessutom föror- dades att skulle ha en sammansättning som innebar att samtliga riksdagspartier representerades med ordinarie ledamöter. I det fortsatta utredningsarbetet borde, enligt utskottet, dessutom övervägas frågor som gällde regeringens behov av egna granskningsresurser, behovet av en kvalificerad beslutsordning för att skilja de ledande ämbetsmännen från anställningen, den närmare sammansättningen av revisionsmyndighetens styrelse, om revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten skulle över- lämnas till eller till finansutskottet samt ansvaret för revisionen av skilda organ, bl.a. den nya revisionsmyndigheten. Utskottet fram- höll vidare att utredningsarbetet borde bedrivas i samråd med Riksdagskom- mittén för att behovet av parlamentarisk insyn och inflytande skulle kunna tillgodoses. beslutade en enig riksdag att en sammanhållen re- visionsmyndighet skulle bildas under i enlighet med riktlinjerna i förslag15. 2000/01:KU8 s. 2223. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119. 2 BAKGRUND 2008/09:URF1 2.1.4 Det fortsatta utredningsarbetet 2.1.4.1 Ändringar i regeringsformen