frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Efter JO:s beslut har det blivit känt att det funnits elek- troniskt lagrad information av betydelse för de förhållanden som beslutet avsåg. Det finns därför skäl att inom ramen för ett nytt ärende ta ställning till om denna tillkommande information påverkar de bedömningar som gjordes i det tidigare ärendet. Den tillkommande informationen finns bl.a. lagrad i särskild ordning på de s.k. tsunamibanden, vilkas existens inte var känd för någon av de instanser som utredde olika aspekter kring flodvågskatastrofens verkningar för svensk del. Upptäckten av banden ledde bl.a. till ett granskningsärende i konstitutionsutskott, KU. I sitt ställningstagande erinrade KU om att Reger- ingskansliets tjänstemän står under JO:s tillsyn. I massmedia har det vidare återgivits ytterligare uppgifter kring hantering av tsunami- banden och även viss annan elektronisk information, som funnits lagrad sedan tiden för katastrofen. Dessa uppgifter har föranlett en till JO inkommen anmälan. Den är riktad mot chefsjuristen i och grundad på uppgifter i , som enligt anmälan innebär att chefsjuristen medvetet undanhållit viktig informa- tion för bl.a. konstitutionsutskott. Mot den bakgrunden bör JO ta ställning till vad som framkommit kring hantering av den elektroniskt lagrade information som fanns från tiden för flodvågskatastrofen och tjänstemännens ansvar för de svar som gavs till KU. Sedan en utredning om dessa förhållanden inletts hos JO hörde journalis- ten , , av sig med vissa frågor. I sam- band med detta erbjöd han sig att översända några tidningsartiklar. inkom ett antal artiklar, tillsammans med ett följebrev. I följebrevet beskrev han framställningar som han hade gjort angående handlingar och upplysningar om e-postloggar m.m. Jag beslutade i anledning av detta att frågorna kring hur dessa framställningar hanterats av skulle tas upp som ett klagomålsärende hos JO. Sammantaget föreligger tre frågeställningar. Den första är om slutsatserna i det tidigare beslutet avseende statssekreteraren i Statsrådsberedningen på- verkas av den information som tillkommit. Den andra är om Regeringskansli- ets tjänstemäns roll vid besvarandet av frågor från KU under utskottets 2 009 /1 0:JO1 granskning av regeringens hantering av flodvågskatastrofen bör föranleda någon åtgärd av JO. Den tredje gäller handläggning av de omnämnda framställningarna om att få ut handlingar m.m. De redovisade frågeställningarna har så många beröringspunkter med varandra att de lämpli- gen bör övervägas i ett sammanhang. Själva tsunamikatastrofen inträffade . Därefter har händelser och omständigheter som har sitt ursprung i katastrofen varit föremål för i det närmaste kontinuerliga prövningar av skilda slag. Frågan om tsuna- mibandens rättsliga status är fortfarande under utredning. Det som i JO:s nu redovisade genomgång stått i centrum gäller hanteringen av banden från kata- strofen till dess att bandens existens offentliggjordes. Även detta ligger långt tillbaka i tiden. Att med det tidsavstånd som föreligger mer exakt söka utreda enskildheter i händelseförlopp, som inte tidigare klarlagts, ter sig inte i alla delar realistiskt. Detsamma gäller bedömningen av enskilda befattningshava- res ansvar. JO:s granskning har därför inriktats på att åstadkomma en helhets- bild, mot bakgrund av vilken de särskilda frågeställningarna kan bedömas. Utredningen har innefattat en genomgång av de granskningar som redan gjorts: KU:s betänkanden, betänkanden och doku- mentationen från de utfrågningar kommissionen genomförde, JO:s initiativ- ärende beträffande samt Säkerhetspolisens utredning i anled- ning av misstanken att vissa band försvunnit. Vidare har anmodats att utreda och yttra sig över hur journalisten framställningar och förfrågningar hanterats och bedömts samt vilka besked han givits. Detta har i sin tur lett till ytterligare skriftväxling, bl.a. har gett in dokumentation över telefonsamtal han fört med chefsjuris- ten vid . I det följande återges vad som i för JO:s bedömning relevanta delar fram- kommit efter redovisning av tsunamibandens existens. Redovisningen av genomgången inleds med en översikt. Som en allmän bak- grund återges de huvudsakliga slutsatserna i betänkandet Tsunamibanden, SOU 2007:44, samt de värderingar av den tillkommande informationen som gjorts av kommissionen och av KU. Även vissa delar av Säkerhetspolisens utredning tas upp. Därefter redovisas och bedöms vad som framkommit be- träffande var och en av de tre frågeställningarna. I en avslutande bedömning dras vissa mer generella slutsatser. 2.1 Det bakomliggande händelseförloppet Julhelgen 2004 inträffade en flodvågskatastrof () i , som berörde ett stort antal svenska medborgare. De svenska myndigheternas insatser för att bistå dessa utsattes för omfattande kritik. enades tidigt om att granska hur re- geringen hanterat följderna av flodvågskatastrofen. 2 009 /1 0:JO1 ens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen. Granskningen var ett led i utskottets grundlagsreglerade uppdrag att utföra konstitutionell kontroll av hur regeringsmakten utövas. Den redovisades se- dermera i 2005/06:KU8. Regeringen tillkallade en kommission med uppgift att bl.a. utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som flodvågskata- strofen inneburit och att klargöra på vilket sätt de erfarenheterna kunde tas till vara. Kommissionen, , överlämnade sin huvudrapport (SOU 2005:104) och granskning och förslag. De uppgifter som lämnades av statssekreteraren i Statsrådsberedningen då denne utfrågades av ledde till att JO i ett initiativärende beslutade granska den saken. Utredningen utmynnade i kritik mot för bristande noggrannhet under kommis- sionens utfrågning och för underlåtenhet att lämna vissa efterfrågade besked till kommissionen, varigenom försvårat kommissionens gransk- ningsuppgift, se JO 2007/08 s. 244. Journalisten på fick kännedom om att det i ett kassaskåp i förvarades band med säkerhetskopi- or avseende bl.a. e-posttrafik vid tiden för flodvågskata- strofen. hade till KU uppgett att dessa uppgifter hade gall- rats. I telefonsamtal med chefsjuristen i förvaltningsavdel- ning, , den 4 och ställde bl.a. frågor om bandens förekomst. begärde i en skriftlig framstäl- lan att få ta del av vissa handlingar. kallade statsminister till en presskonferens vid vilken han tillkänna- gav att man i hade påträffat ett antal band från tiden kring flodvågskatastrofen. Det visade sig vara fråga om säkerhetskopior sparade på initiativ av den tidigare förvaltningschefen i . Informationen fanns på ett större antal band, som kom att kallas tsuna- mibanden. Upptäckten av banden ledde till att ordföranden i den tidigare Katastrof- kommissionen fick i uppdrag att granska bandens innehåll och bedöma om innehållet var av sådan betydelse för kommissionens slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete. Resultatet blev att Katastrof- kommissionen återinkallades för en undersökning av om och i så fall hur dess tidigare slutsatser påverkades av den nya informationen. Kommissionen re- dovisade det uppdraget i betänkandet Tsunamibanden, SOU 2007:44, . Saken föranledde även anmälningar till , som utredde och bedömde dessa i sitt betänkande 2007/08:KU6, som lades fram . Med anledning av misstankar om att vissa av de band där den lagrade in- formationen fanns skulle ha försvunnit inleddes en förundersökning hos Sä- kerhetspolisen. Förundersökningen lades ned med konstate- randet att inga band saknades. 2 009 /1 0:JO1 2.2 Beslutet att spara banden och den fortsatta hanteringen av dessa Redogörelsen i det följande är baserad på den återinkallade Katastrofkommis- sionens betänkande Tsunamibanden, SOU 2007:44. Sidhänvisningar i det följande avser det betänkandet. Allmänt om informationen på banden Tsunamibanden visade sig när de granskades innehålla en totalbackup från perioden till och med , innefattande en enorm mängd information. Sammantaget rörde det sig om cirka 32 , vilket motsvarar 6 500 DVD-skivor eller, utskrivet på papper, omkring 10 miljarder sidor. Innehållet bestod av e-postlådor och trafikinformation av olika slag, såsom e-postloggar, loggar som beskriver uppkopplingar via datanät och loggar över internettrafik. Bakgrunden till att banden sparades togs regelbundet säkerhetskopior av bl.a. e-post och logglistor över e-post från externa användare. Det skedde genom överföring av uppgifter från e-postsystemet till band i en s.k. bandrobot. Det var band av det slaget som kom att sparas som tsunamibanden. För e-posten och logglis- torna avseende e-posten gällde annars att sådan information normalt skulle gallras . Gallringen skedde automatiskt genom att bandrobo- ten var inställd så att överskrivning tilläts efter två månaders lagring. Bakgrunden till att banden sparades utreddes av kommissionen bl.a. ge- nom utfrågningar med de inblandade tjänstemännen. Resultatet redovisades i betänkandet (s. 124 ff.). Beträffande beslutet om lagring anfördes: Vid ett möte beslutade , dåvarande chef för , att ett längre sparande av viss elektronisk information avseende perioden efter skulle ske. Vid det mötet närvarade förutom också , chefs- jurist vid Förvaltningsavdelningen, och , IT-chef vid . beställning var inte detaljerad, utan uttrycktes som att så mycket som möjligt eller all e-post från perioden och framåt skulle sparas. Bakom beslut låg hans önskan om att säkra uppgifterna så att det skulle finnas möjlighet att i efter- hand kontrollera att systemet hade fungerat klanderfritt och att verifiera någon uppgift vid eventuella oklarheter. Han ville inte heller att det skulle kunna hända att missade att fånga upp någon rapport om en sak- nad person. Beslutet om långtidssparande av informationen protokollfördes inte och dokumenterades inte heller på annat sätt. Vid beslutet förekom enligt kommissionens utredning inte några reflektioner kring vilken status det långtidslagrade bandmaterialet skulle komma att få. Inte heller frågor kring eventuell gallring av materialet diskuterades. kontaktade per e-post , ämnesråd i förvaltningschefens stab med ansvar för beredskaps- frågor, för att få närmare besked om i vilken omfattning material skulle spa- ras. svarade att allt material skulle sparas till dess annat besked lämnades. 2 009 /1 0:JO1 IT-chefen verkställde beslutet via besked till underlydande tjänstemän. En extern konsult som arbetade för ansågs bäst skickad att utföra uppdraget. Det var fråga om en extraordinär beställ- ning; något liknande sparande av bandmaterial hade varken förr eller senare ägt rum i . Konsulten såg till så att banden för den aktuella perioden spärrades mot överskrivning, men lät dem sitta kvar i bandroboten. Den fortsatta hanteringen av banden plockades de aktuella banden ut ur bandroboten, på grund av bristande lagringsutrymme. I bandrobotens mjukvara fanns det kvar ett index över bandens innehåll. Utan detta är det avsevärt svårare att hitta material på banden. Indexet hade också spärrats mot överskrivning. Spärren sträckte sig först , men flyttades sedan fram. Beträffande bandens hantering efter , då kommissio- nen presenterat sin första rapport, anförde kommissionen (s. 126 f.): , efter det att kommissionen presenterat sin rapport, tog [tjänsteman vid förvaltningsavdel- ning] per e-post upp frågan om banden alltjämt skulle sparas med . I meddelandet angav att banden var sparade till och att det efter detta datum inte gick att göra någon återläs- ning av den sparade informationen, samt frågade om den tidpunkten var till- fyllest för . En kopia av e-postmeddelandet gick till en av tekniker- na i servergruppen. svarade i ett e- postmeddelande att han skulle återkomma. återkom per e-post med sitt svar på meddelandet , då han uppgav att han antog att materialet inte längre var sparat. hade av teknikern blivit upplyst om att det även utan index över bandinnehållet skulle gå att återläsa informationen på banden, men att det då skulle ta mellan två och per band att söka en uppgift. svarade därför i ett e-postmeddelande att det fortfarande gick att läsa informationen, men att det skulle komma att ta att få fram uppgifter. återkom per e-post med fråga hur det skulle ta. svarade i ett e-postmeddelande att det för varje band kunde ta , och att det i teorin skulle kunna ta upp mot att hitta efterfrågad information då man inte visste var den fanns. I verklighe- ten, uppgav , skulle det komma att ta , eftersom bandroboten används till annat arbete, så att man förmodligen högst skulle kunna leta på fem band och att det då skulle komma att ta omkring att leta igenom alla band. återkom slutligen i ett e-postmeddelande med besked om att det på sitt sätt var en utmärkt situation, då man hade informationen om det var absolut nödvändigt att ta fram den men att det å andra sidan var så arbetskrävande att utomstående inte hade rätt att kräva att få ut uppgifterna. avslutade sitt meddelande med uppgift om att de kunde ta upp frågan om banden på nytt om . Efter en diskussion som involverade bl.a. IT-chefen och säkerhetschefen vid flyttades banden från datorhallen, där de legat i en låda bredvid bandroboten, till ett säkerhetsskåpsutrymme. förekom medieuppgifter om att någon från hade sagt att information om e-post och loggar inte fanns. Upp- gifterna väckte uppmärksamhet hos några av dem som kände till det sparade materialet. I ett e-postmeddelande daterat frågade 2 009 /1 0:JO1 om detta, genom att undra hur de skulle göra med det material som sparats och placerats i ett kassaskåp. Kopia av meddelandet skickades till IT-chefen och ytterligare en tjänsteman. svarade med en förklaring av bakgrunden till svar till KU, där han an- gav att KU:s begäran om uppgifter alltid skulle avse allmänna handlingar och att uppgifter som sparas på en backup normalt sett aldrig kan anses tillgängli- ga med hjälp av rutinbetonade åtgärder. Meddelandet avslutades med orden det är nog hög tid att rensa banden. svar sändes även till dem som fått kopia av meddelande. vidtog ingen åtgärd med anledning av detta, eftersom han inte uppfattade det som en order om gallring. Beträffande överväganden skrev kommissionen (s. 127 f.): har inför kommissionen förklarat och kommenterat de upp- gifter han lämnat i e-postkonversationen angående gallringsfrågan med att han utgick från de uppgifter som hade lämnat om att det skulle ta att leta fram en uppgift ur bandmaterialet, vilket inte kunde anses vara en rutinbetonad åtgärd. Enligt vad han förstod var en myndighet inte skyldig att ta fram uppgifter ur en upptagning om detta krävde mer än rutinbetonade åtgärder, och en uppgift som inte gick att ta fram med rutinbetonade åtgärder ur en upptagning var inte att anse som förvarad i tryckfrihetsförordningens bemärkelse. Därmed var inte heller bandmaterialet att anse som en allmän handling, såvitt han förstod. har vidare uppgett att frågan om banden skulle gallras inte låg inom hans ansvarsområde, dels då frågor rörande departementsöverskridande logglistor enligt arbetsordning normalt låg inom kansliarkivariens föreskriftsrätt, dels då beslutet om långtidslagrande hade fattats av en honom överordnad (förvaltningschefen). förekom enligt kommissionen inga kontakter mellan och angående frågan om sparande av banden. Hur spridd var kännedomen om bandens existens? Av sin utredning drog kommissionen slutsatsen att ett flertal personer haft kännedom om det sparade materialet. Det gällde tjänstemän inom förvalt- ningsavdelningen, främst inom IT-enhet men även dåva- rande förvaltningschefen , chefsjuristen och dåvarande ämnesrådet ägde vetskap om att antingen e- post och e-postloggar hade sparats eller mer specifikt att data- band hade långtidslagrats. Initierade personer torde enligt kommissionen också ha haft kännedom om att viss kringinformation hade kommit att sparas, utöver vad som hade begärts, på grund av systemets tekniska utformning. Däremot hade det inte framkommit att , efter- trädare som förvaltningschef, , rättschef vid ningen och kontaktperson i förhållande till KU, eller nå- gon utanför förvaltningsavdelningen hade haft kännedom om att databanden fanns eller att det hade skett ett informationssparande utöver den normala säkerhetskopieringen. Av den bristande dokumentationen och frånvaron av delgivning uppåt i organisation drog kommissionen slut- 2 009 /1 0:JO1 satsen att det inte fanns skäl att misstänka någon mörkläggning från den politiska nivån i fråga om tsunamibanden. Kritik mot förvaltningschefen och kritiserade för hanteringen av tsunamibanden. Det var som framgått som beslutade om den in- formationslagring som kom att ske på tsunamibanden. Hans ursprungliga intention var att säkra information från e-postsystemet för att skapa möjlighet att i efterhand kontrollera någon uppgift vid eventuella oklarheter. Detta be- dömde kommissionen som i och för sig vällovligt. Beslutet diariefördes dock inte och det dokumenterades inte heller på något annat sätt. Kommissionen utgick från att hanteringen av uppgifter i förhållande till skulle ha skötts bättre om åtgärden att långtidsspara banden från början do- kumenterats och korrekt delgivits inom . Kommissionen påpekade också att om så skett hade den själv aldrig behövt återinkallas, ef- tersom materialet då hade kunnat användas redan i den ursprungliga gransk- ningen. Dessutom kritiserades som myndighet. Bl.a. drog kom- missionen vissa mer generella slutsatser av hanteringen som helhet (s. 139): Bandhanteringen och den bristande kunskapen bland högre tjänstemän om vilken elektronisk information som faktiskt sparas i kan ses som exempel på att i detta avseende inte har hållit tillräck- ligt hög standard i hanteringen av känsliga uppgifter. Diarieföring, dokumen- tation och information om vidtagna åtgärder är nödvändiga förutsättningar för kunskapsspridande. Dokumentationsåtgärder är också nödvändiga både för att tillgodose medborgarnas krav på transparens i , och för att den interna organisationen skall ges möjlighet att på bästa sätt både hantera efterfasen till en kris samt kunna dra lärdomar av krishanteringen. En tid efter det att tsunamibandens existens gjorts allmänt känd uppkom vissa misstankar om att materialet inte var komplett. gjorde där- för en anmälan till . Där angavs att det förekom uppgifter om att band saknades och att det inte kunde uteslutas att dessa uppgifter var riktiga. Brottsmisstanken gällde undertryckande av urkund alternativt stöld. Anmälan utreddes av Säkerhetspolisen. Förunder- sökningen lades ned med konstaterandet att brott inte kun- de styrkas. Av beslutet framgår att utredningen lett till slutsatsen att bandma- terialet var komplett. I förundersökningen belystes bl.a. hur det gick till när det beslöts att in- formationen skulle sparas m.m. Det skedde genom förhör med flera av de inblandade tjänstemännen, däribland , , IT- chefen och gruppchefen . Förundersökningen ger ingen annan bild av hur det gick till när det beslöts att banden skulle sparas än den som redovisade. I Säkerhetspolisens redogörelse för det samlade förhörsresultatet anges: 2 009 /1 0:JO1 Tidigt beslutade förre förvaltningschefen vid , , att säkerhetskopior av e-posttrafik till och från skulle långtidssparas, utöver normala ruti- ner. Enligt flera förhörsutsagor gjordes detta i syfte att underlätta en even- tuell kommande granskning av hur hanterat flodvågs- katastrofen. uppdrog åt chefen för , att säkerställa backuperna. När muntligen beordrade att spara e-posten närvarade chefsjurist . Det framgår att det normala var att information sparades . Däref- ter kunde informationen skrivas över och därmed raderas. Detta kommentera- des i förhöret med . I protokollet från förhöret med denne uppges bl.a.: Vad gäller säkerhetskopior är det en skall-regel, det skall gallras. Problemet som ser det är att man fått förre förvaltningschefens uppdrag att bryta reglerna. Förvaltningschefen är en person med stark ställning, han skall ha en mycket stark ställning. Man går därför på hans beslut, och därför får Lauritzson och de andra inga direktiv av , som känner att han inte är behörig att kliva in. har aldrig fått en distinkt fråga angående prövningen av ärendet. menar att Lauritzson nog skulle ha blivit rätt förvå- nad om klivit rätt in och tagit över den frågan. Den enda som skulle kunna ingripa i frågan är förvaltningschefen. menar att man förstod att läget inte var helt lätt i och med att man satt på material som man inte borde ha haft. Hur vi än gör så kommer vi att göra fel, sådan var situationen, menar . Det går inte att reparera, det går inte att läka. Frågan om varför beslutet inte dokumenterades togs upp i förhöret med Gun- nar efterträdare . I protokollet från förhöret med den- ne uppges bl.a.: På fråga om hur ser på det faktum att det inte fatta- des ett dokumenterat beslut, att det var ett muntligt beslut som gavs av Holm- gren till Lauritzson, svarar enligt följande. Man har en beslutsberedning, där man i förväg anmäler olika typer av beslut som man vill att förvaltningschefen skall fatta. Detta är en formaliserad beredning. fattar antingen beslut, eller så diskuterar man frågor som är på väg att bli beslut. därefter har man ledningsgruppsmöte. Detta är en rutin. Man fattar m.a.o. beslut när man skall göra något inom organisationen. Det kan vara allt från projekt, åtgärder eller inriktning, olika typer av händel- ser. Vad gäller hur skulle ha resonerat i just detta fall menar han att detta är ett ovanligt beslut, att ta en extra säkerhetskopia. D.v.s. det är något annorlunda än de vanliga rutinerna. De ordinarie rutinerna hade ju ändå sparat materialet . Här väljer man att göra en mycket speciell åtgärd. påpekar på nytt att det är lätt att vara efterklok, men me- nar att han i det fall han själv varit enhetschef krävt att få det hela på ett skriftligt beslut. Han hade själv fattat ett sådant. menar dock att man måste sätta sig in i hur miljön och arbetssituationen var . I Säkerhetspolisens redogörelse för det samlade förhörsresultatet anges: Beslutet att spara e-posten dokumenterades inte vilket nuvarande förvalt- ningschef har beklagat. När tillträdde sin tjänst berättade inte att databanden sparats. fick reda på bandens existens först , i samband med att 2 009 /1 0:JO1 SvD åberopade allmän handling och begärde att få del av innehållet med stöd av tryckfrihetsförordningen. Bakgrunden till offentliggörandet av bandens existens är relativt ingående belyst i förundersökningsmaterialet. Upprinnelsen var journalisten frågor. I Säkerhetspolisens redogörelse för det samlade förhörs- resultatet anges: Den 4 eller ringde , journalist vid , till och frågade efter arkivmaterial. begärde att få ut ar- kivmaterial som allmän handling. uppfattade som dif- fus. Denne uppgav att det skulle finnas material lagrat hos från . första reflektion var att detta syftade på telefon- loggar. Sedan sade journalisten något om arkivmaterial. kontrolle- rade saken men hittade ingenting som kunde styrka uppgifter. ringde återigen och nämnde att han hade en källa som berättat att det fanns band sparade och att de låg i ett kassaskåp i källare. uppfattade journalistens budskap som en begäran om att få ut en allmän handling. Andemeningen var att journalis- ten visste om att man på hade något som fanns dolt. Detta föranledde att sammankalla till ett möte med Per , , och . Denne var jurist vid avdelning. De blev då säkra på att databanden fanns i säkerhetsskåpet i källaren. frågade om antalet databand och denne svarade att det var i storleksord- ningen 150 band. Uppgifterna går isär mellan Per och . informerade även , som därmed för första gång- en fick höra talas om beslutet att spara banden. Han sammankallade därför ett möte där han ställde ett antal frågor. Därefter begärde tillsammans med att få träffa statsministern. De fick direktiv från denne att kontakta ordförande . Dagen efter hölls den presskonferens där bandens existens och uppdraget till redovisades. 3.1 Den tillkommande informationens betydelse för bedömningen i JO 2007/08 s. 244 3.1.1 Allmänt om den tillkommande informationens betydelse