frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — ESV har på uppdrag analyserat allmänna overheadkostnader, det vill säga de som uppkommer i den verk- samhet som finansieras under förvaltningsanslaget.68 ESV delar in overhead- kostnaderna i tre kategorier: gemensam overhead, som avser för hela myn- digheten gemensamma kostnader, mellanoverhead, som framför allt täcker kostnader för chefer ute i linjeorganisationen och deras administration, och individuell overhead, som avser tid som den enskilde tjänstemannen lägger på avdelningsmöten, kompetensutveckling etc. Enligt ESV:s rapport fördelar sig de totala kostnaderna för verksamhet år på så sätt att motsvarar kärnverksamhet och klassificeras som overheadkostnader. Den interna fördelningen inom den senare kategorin är 30, på gemensam, mellan- re- spektive individuell overhead. har kommenterat den citerade rapporten och har framfört invändningar mot slutsatserna.69 Dessa invändningar gäller dock inte siffrorna som sådana utan framför allt jämförelsen mellan och andra myndigheter, som enligt inte tar tillräcklig hänsyn till den speciella karaktären hos myndighetens verksamhet. Vi återkommer senare till dessa argument och nöjer oss här med att konstatera att enighet råder mellan ESV och beträffande siffrorna i sig. De administrativa kostnaderna för internationella utveck- lingssamarbete indelas av myndigheten i fyra olika kategorier.70 Den första omfattar de gemensamma overheadkostnaderna för myndighetens ledning och allmän administration. För de utlandsstationerade, som inte drar samma nytta Rapport 2008:35, , . 69Riksrevisionens overheadkostnader, PM .. 70Uppgifterna som följer har lämnats av vid Riksrevisio- nen. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 som övriga anställda av dessa funktioner, debiteras av standard- taxan. Den andra kategorin avser de myndighetsövergripande kostnaderna för lokaler, telefoni, IT etc. Även här tillämpas schablonen att de utlandsstatione- rade debiteras av standardtaxan. I den tredje kategorin ingår de kostnader som motsvarar den internationella enhetens egna lönekostnader för icke operativ tid. Den fjärde komponenten slutligen avser de overheadkostna- der som den från andra delar av myndigheten inlånade personalen tar med sig och som debiteras fullt ut. För att få siffror som är jämförbara med andra myndigheters är det lämp- ligt att utgå från en anställd vid någon av avdelningar som deltar i en korttidsförrättning utomlands. Om den anställde har en månadslön på , motsvarar detta en årslön på och en års- kostnad på inklusive sociala avgifter. Med den aktiva tid som räknar med blir timkostnaden . Per- sonal som inlånas från andra enheter debiteras fullt ut för overheadkostnader som är gemensamma för hela myndigheten, medan de långtidsförordnade betalar hälften. Detta innebär ett påslag på för korttids- förrättningarna och för de övriga.71 Till detta skall läggas den specifika overheadkostnad som hör till det inter- nationella utvecklingssamarbetet. Den enhetsgemensamma overheadkostna- den är . Till detta kommer en del av lönekostnaden för personalen i . Denna personal ägnar en del av sin tid åt administra- tion men deltar också i insatser utomlands (dvs. tid som skulle vara fakturer- bar, om fakturering skedde). Utslaget på hela volymen uppgår den samlade lönekostnaden till . Enligt bedömningar läggs av det centralt utförda arbetet på korttidsförrättningarna och på de övriga, vilket omsatt i timpåslag skulle innebära för de förra och för de senare, om all arbets- tid ägnades åt administration. Denna siffra kan därmed ses som en övre gräns för denna del av det administrativa påslaget. har i en kommen- tar till kalkylen72 sagt att man räknar all den tid som inte uttryckligen klassifi- cerats som overheadtid i redovisningen ovan som operativ tid. Detta skulle i så fall innebära att det är den nedre gränsen för intervallet som gäller. Resultatet beror uppenbarligen på vad som rubriceras som operativt. Gene- rellt arbete rörande inriktningen av verksamheten, avstämning gentemot be- slut inom biståndspolitiken och metodutveckling och så vidare kommer med definition att klassas som operativt. För de övriga myndighe- ter som ingår i jämförelsen utförs detta arbete till övervägande del av Sida och kommer då att klassificeras som administration Den totala (fiktiva) utdebiteringen för en person med den aktuella månads- lönen på som genomför ett korttidsuppdrag blir alltså 427 + 71Den genomsnittssiffra som har meddelats är . Om den utlands- stationerade personalen skall debiteras hälften så mycket som den hemmavarande och då volymerna operativ tid dessutom är ungefär desamma för de båda kategorierna, erhålls nivåerna 524 och . 72Gert pers. medd. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET 524 + 130 + [0, 269] kronor , eller [1 071, 1 340] kronor , beroende på hur stor del av tiden som uppfattas som operativ. För långtidsförrättningar beror lönen på förutsättningarna men ligger i inter- vallet . Jämförelser med annat internationellt utvecklingssamarbete73 Sida accepterar något olika administrativa kostnadspåslag i de verksamheter som man finansierar över biståndsanslaget, beroende på skillnader i förutsätt- ningar och verksamhet. För exempelvis FN-organen accepteras när det handlar om projektstöd. För mer generellt stöd är siffran lägre, eftersom administrationskostnaderna då sjunker. För stöd till enskilda organisationer i är siffran i normalfallet , för paraplyorganisationer av typ Forum Syd, som administrerar flera mindre organisationer, är den accepterade nivån . Dessa nivåer kan dock inte utnyttjas för en jämförelse med myndigheternas administrativa kostnader, eftersom förutsättningarna här är helt annorlunda. Jämförelsen nedan görs därför inom myndighetssfären. I sammanställningen nedan visas kostnadsuppgifter för ett antal andra stat- liga myndigheter som bedriver internationellt utvecklingssamarbete liknande . Insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet finansierade via biståndsanslaget regleras i avtal mellan Sida och de aktiva myndigheterna, och Sida står då för en del av administrationen. I de totala kostnaderna för administration räknas därför Sidas andel in. Myndigheterna har något olika sätt att genomföra kalkylerna, varför viss försiktighet krävs vid en jämförelse av de administrativa påslagen. Vissa myndigheter tillämpar samma administrativa påslag oavsett vilken grundlön medarbetaren har, me- dan andra tillämpar procentuella påslag och andra åter använder en hybrid- modell. () exporterade tjänster till ett värde av 15,6 miljoner kronor.74 I debiteringen skiljs mellan långtids- och korttidsför- rättningar. För korta uppdrag delar man in personalen i två kategorier efter erfarenhet, motsvarande månadslön lägre eller högre än . Med antagande om en maximal hypotetisk arbetstid på och 75 procents debiterbar tid erhålls timkostnader på 235 respektive för de båda kategorierna. Enhetsspecifika påslag är 235 respektive för de båda kategorierna, medan det generella påslaget för overhead är oavsett lön. Detta ger en totalkostnad av 760 respektive 953 kro- nor . Avrundat tillämpas 780 och . 73För en internationell överblick över administrationskostnader i det internationella utvecklingssamarbetet, se , och (2007). INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 För långtidsförrättningar tillämpas en schablon på . Avvikelser från dessa nivåer kan förekomma till följd av särskilda avtal med mottagarlandet eller andra omständigheter.75 Kemikalieinspektionens internationella uppdragsverksamhet hade en omslutning på . Man räknar med en debiterbar tid av och utnyttjar fem lönekategorier i sitt avtal med tjäns- teexport finansierad av Sida.76 På månadslönen läggs sedvanliga arbetsgivar- avgifter och kostnader för individuell kompetensutveckling. Overheadkostna- der utgörs dels av kostnader för lokaler, post och telefon etc., dels av kostna- der för myndighetens ledning och ledningen av det internationella sekretaria- tet. Resultatet för de fem kategorierna summeras nedan. Lantmäteriet bedriver en ganska betydande internationell verksamhet, på nivån år 2007.77 Avtalet om tjänsteexport med Sida följer samma mall som Kemikalieinspektionens, och den resulterande timdebite- ringen framgår av nedanstående tabell.78 utnyttjar i sitt avtal med Sida tre lönekategorier, med typlönerna 35 000, 45 000 och . Med ett antagande om debiter- bar tid på knappt och gemensamma kostnader i form av administration av de internationella projekten och del i de gemensamma overheadkostnaderna erhålls arvodesnivåer på 750, 900 och per timme.79 75Samtliga uppgifter från , ESV. Siffrorna avser den tjänsteexport som ESV självt är huvudansvarigt för. När ESV medverkar som underleverantör i andra projekt tillämpas en annan taxa. 76Uppgifterna har lämnats av , Kemikalieinspektionen, och avser . 77Lantmäteriet (2008). 78Uppgifter har lämnats av , Lantmäteriet, och avser 2009. 79Siffrorna kommer från och , , och avser 2008. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET tjänsteexport har legat i intervallet 70 till . I debiteringen utgår man från avdelningarnas timtaxor för uppdrag, som är desamma inom och utom landet, och adderar de administrativa kostnader som är specifika för tjänsteexporten inom det så kallade . Vid denna enhet sysselsätts omkring 9 årsarbetskrafter med marknadsföring, samordning, administration och ut- veckling av SCB:s tjänsteexport, vilket motsvarar ett genomsnittligt påslag på . I avtalet med utnyttjar man liksom ESV två lönekategorier, lägre och högre än , för vilka timdebiteringarna har satts till 795 respektive . För långtidskonsulter tillämpas en taxa på per månad.80 och andra myndigheter under Såväl som och ombudsmän deltar i det internationella utvecklingssamarbetet. medverkar i internationellt utbyte i internationella fora som International Parliamentary Union och Euro- parådet och har också varit engagerad i bi- och trilaterala projekt i bland annat och . Mindre arrangemang bekostas över förvaltningsan- slaget, medan Sida har finansierat de mer omfattande insatserna. bidrar med sin expertis i bilateralt samarbete i enlighet med ett avtal med Sida. Volymen är liten; var den totala omslutningen . gällande avtal garanterar en dagsersättning med , vilket med aktuella lönenivåer innebär att ersättningen nätt och jämnt täcker lönekostnaden. Även ombudsmän bedriver i begränsad omfattning verksamhet inom området. På myndigheten finns normalt en person som på heltid utnytt- jas för insatser utomlands. Under och den större interna- konferens som då skall äga rum har förstärkning skett med ytterligare en person. Verksamheten är helt efterfrågestyrd, och det normala är att bestäl- larna står för hela kostnaden. Sammanfattningsvis är verksamheten vid och de övriga myn- digheterna så speciell till sin karaktär och av så liten volym att den knappast kan utnyttjas i jämförelsen. Detta hindrar inte att vissa fördelar skulle kunna vinnas genom en utveckling av samarbetet mellan de aktuella myndigheterna och . För att siffrorna från de olika myndigheterna skall bli jämförbara krävs vissa justeringar. Det mest rättvisande är att beräkna den debiterade timkostnaden i förhållande till den månadslön som utgör basen. Jämförelsen har reducerats till fyra typinkomster på nivåerna 25 000, 35 000, 45 000 och 80 Uppgifterna från , ICO. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 För de myndigheter som har räknat med andra typinkomster eller intervall har motsvarande timdebitering räknats fram genom interpolation. För att jämförelsen mellan och övriga myndigheter skall bli rättvisande måste den administrativa kostnaden för omvärldsbevakning, initi- ering och samordning i Sidas verksamhet adderas till de andra myndigheter- nas. Sidas administrationskostnad varierar både med verksamhetsgren och med världsdel, men för jämförelsen kan det räcka med den genomsnittliga siffran på av verksamhetens omslutning. Det finns en kvarstående osäkerhet i jämförelsen som beror på att Riksre- visionen inte formellt fakturerar tiden i projektverksamheten och att det därför är svårt att avgöra hur stor del av personalens tid vid den internationella enhe- ten i som skall klassificeras som administration och hur mycket som är faktisk verksamhet i fält. I tabellen nedan har därför intervall angivits. Enligt bör som nämnts all verksamhet betraktas som operativ, vilket i så fall innebär att det är den nedre ändan av intervallet som är aktuell, men här kvarstår som sagt ett visst tolkningsutrymme. I tabellen nedan visas den slutgiltiga timdebiteringen för myndigheterna som ingår i jämförelsen som funktion av medarbetarens månadslön. JÄMFÖRELSE MELLAN TIMDEBITERINGEN HOS ETT URVAL AV MYN- DIGHETER OCH (exkl. RiR) [1071, 1340] [1188, 1457] [1306, 1575] Debiteringen hos de övriga myndigheterna har justerats upp för att kompen- sera för den administrativa kostnaden inom Sida. (ESV , KemI Kemikalieinspektionen, SCB ). Källa: Se texten. Jämförelsen ovan gäller korttidsförrättningar. För långtidsförrättningar är det svårt att genomföra motsvarande kalkyl, eftersom kostnaderna beror av de lokala förutsättningarna i det enskilda fallet. De siffror som har meddelats ger dock ingen klar indikation på att det skulle föreligga några signifikanta skill- nader i grundlönen; den ligger i intervallet . Det administrativa påslaget hos ligger något högre än exem- pelvis hos SCB, men skillnaden är mindre än för korttidsförrättningar. Tabellen ovan tyder på att det administrativa påslaget i insat- ser inom utvecklingssamarbetet ligger högre än i de övriga myndigheterna. Skillnaden uppgår till åtminstone . För en exaktare siffra krävs dock en noggrannare jämförelse av arbetsuppgifterna inom utvecklingssamarbete med motsvarande internationel- 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET la sekretariat inom de andra myndigheterna än vad som varit möjligt inom ramen för denna utredning. Även om jämförelsen kan påverkas något av att olika myndigheter har olika principer för taxesättning, är resultatet så tydligt att det torde bestå även vid rimliga justeringar av enskildheter i kalkylen. Skillnaderna kan bero på olikheter i myndighetsgemensam overhead, i speci- fik overhead för utlandsverksamheten eller på ett allmänt högre kostnadsläge i organisationen. Frågan om den myndighetsgemensamma overheadkostnaden diskuteras i den tidigare citerade promemoria som var ett svar på ESV:s rapport om Riks- revisionens overheadkostnader. anför att ESV borde ha jäm- fört med myndigheter av ungefär samma storlek och typ av verksamhet snara- re än med genomsnitts- eller medianmyndigheter. delar man ESV:s allmänna bedömning att overheadkostnader ligger högre än genomsnittet, även om jämförelsen skulle begränsas till myndigheter med någorlunda likartade förutsättningar. Följande synpunkter anförs i promemo- rian som förklaring till högre overheadkostnader: 1.Riksrevisionen är ett oberoende granskningsorgan, som självt avgör vad som skall granskas. Detta kräver mer resurser för omvärldsbe- vakning och förberedelser än om uppdragen skulle vara externt ini- tierade. 2.Riksrevisionen har en av beslutad ledningsstruktur med tre riksrevisorer och ett system för rullande byte av riksrevisor vart- annat år. Detta leder till högre kostnader för ledning än i en normal myndighet. 3.Riksrevisionen bedriver verksamhet på fyra orter. En stor del av ar- betet utförs också vid andra myndigheter. Detta leder till högre kostnader för kommunikation m.m. 4.Riksrevisionen bedriver internationell verksamhet, vilket ställer sär- skilda krav på administrativt stöd. 5.Myndighetens uppdrag ställer särskilt höga krav på inriktning av verksamheten, kompetensutveckling och kvalitetssäkring. Argumenten ovan aktualiserar frågan om vad principen om att all verksamhet skall bära sina egna kostnader skall anses innebära. Den tolkning som Riksre- visionen gör är att utlandsverksamheten skall bära sin andel av gemensamma kostnader (med ovan angiven justering för långtidsförrättningar), oavsett vilket ursprung dessa gemensamma kostnader har. En annan möjlig tolkning är att endast den del av de gemensamma kostnaderna som är relevanta för utvecklingssamarbetet skall ingå i den kostnadsmassa som skall fördelas och att övriga delar skall täckas av det ordinarie förvaltningsanslaget. Skillnader- na mellan de båda tolkningarna framstår klart, när man granskar de olika argumenten i listan ovan. Det första argumentet är korrekt i sak, men det är tveksamt om detta moti- verar en merkostnad som skall påföras utvecklingssamarbetet. Vad Riksrevi- sionen förmedlar är professionellt kunnande om hur ett nationellt revisionsor- INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 gan bör byggas upp och förvaltas, vilka metoder som kommer till användning för olika former av revision och så vidare. Detta metodkunnande skiljer sig inte till karaktären från vad exempelvis en statistik- eller skattemyndighet förmedlar. Att myndigheten har extra kostnader för att förbereda och initiera studier av den svenska förvaltningen är inte ett argument för att förvaltnings- biståndet skall fördyras. Det andra argumentet, gällande ledningsstrukturen, kan vara korrekt i sak, även om det kan vara svårt att avgöra hur stor denna merkostnad är. De tre riksrevisorerna utför ju delvis ett arbete som någon annan hade måst utföra i en organisation med endast en riksrevisor. Frågan om driftkostnadens beroen- de av ledningsstruktur, myndighetsstorlek och andra faktorer är komplice- rad.81 Men oavsett vad som faktiskt gäller måste det anses tveksamt om denna merkostnad skall belasta biståndsanslaget. Ett samarbetsland har ju ingen uppenbar fördel av att den svenska har beslutat om en speciell ledningsstruktur för den svenska . Detsamma gäller argumentet om verksamhet på flera orter i , vilket för övrigt flera myndigheter i jämförelsen har. Det fjärde argumentet förefaller vara fel i sak. Om man beräknar over- headkostnader på det sätt som gör i sin egen redovisning av utvecklingssamarbetet, är overheadkostnaderna i utvecklingssamarbetet lägre än i verksamheten generellt, beroende på att den utlandsstationerade persona- len har så mycket mer operativ tid än den genomsnittlige medarbetaren. Även om man i strid med vad hävdar skulle räkna med alla de Stockholmsbaserade medarbetarnas tid i overheadkostnaden på det sätt som antytts ovan som en övre gräns, blir bidraget utslaget över hela myndig- heten marginellt. Vad beträffar det femte argumentet gäller samma invändning som beträf- fande de första. De extra resurser som kan krävas för inriktning (som redan har nämnts) och kvalitetssäkring bidrar till att höja kvaliteten i granskningen av den svenska förvaltningen men kommer knappast utvecklingssamarbetet som sådant till del. Den andra bidragande faktorn till högre administrativa kostnader kan vara att den centrala administrationen i är tyngre på än i de andra myndigheterna. Den totala tidsinsatsen motsvarar 7,7 årsarbetskraf- ter på en total volym av om kring . ESV administrerar sin motsvarande verksamhet med en omslutning av med hjälp av en person. kräver 9 årsarbetskrafter för att hantera sin verksamhet med en årsomsättning på . Hur hävdar sig i denna jämförelse beror alltså på hur stor del av den Stockholmsbaserade personalens tid som åtgår för administration. Med den siffra som anger skulle man ha unge- fär samma overheadnivå som ESV, medan en andel i paritet med SCB:s skul- le tala för en högre siffra. Här kan finnas en del av förklaringen till högre 81 För en diskussion av denna fråga, se delbetänkande SOU 2007:107. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET administrativa kostnader, men gränsdragningen mellan vad som skall kallas administration och faktiska insatser är osäker i verksamheter av här aktuellt slag, i synnerhet när som i detta fall fakturering inte sker. Den tredje tänkbara förklaringen är att det allmänna kostnadsläget av olika orsaker är högre i . Några tänkbara faktorer har framförts till utredningen.82 Myndigheten har egen omvärldsbevakning och genomför egen prövning av olika förslag till biståndsinsatser. Detta är korrekt, men motsva- rande arbete görs för de övriga myndigheterna av Sida, vilket har kompense- rats i jämförelsen med Sidas genomsnittliga overheadkostnad. Vidare skall myndigheten i sina internationella insatser ha god kännedom om internatio- nella förhållanden, standarder etc. Även detta är korrekt, men detta krav torde gälla i ungefär samma omfattning för andra svenska expertmyndigheter. En tredje faktor kan vara att har fullt arbetsgivaransvar för sina långtidsexperter, vilket medför högre administrativa kostnader till följd av komplicerade avtal. På övriga myndigheter är bilden blandad. När myndighe- ten överlåter arbetsgivaransvar och administration till någon annan instans, skall denna extra kostnad inkluderas för att jämförelsen skall bli rättvis.83 menar också att man har högre kostnader för kompetens- försörjning än andra myndigheter till följd av att revision (i synnerhet statlig sådan) är en verksamhet som inte undervisas på universiteten på det sätt som är fallet med exempelvis redovisning eller statistik. Det kan ligga något i detta argument, men även för myndigheter som SCB eller Kemikalieinspektionen krävs naturligtvis ett betydande mått av vidareutbildning och fortbildning för att medarbetarna skall vara fullt operativa. Det gäller praktiskt myndighetsar- bete, internationella konventioner och standarder och mycket annat. En värde- ring av detta argument kräver en analys av förhållandena inom de olika myn- digheternas ansvarsområden som faller utanför ramen för denna undersök- ning. Jämförelsen med andra myndigheter som är engagerade i det internationella utvecklingssamarbetet tyder på att har en högre administrativ kostnad än de övriga myndigheterna. Till en del förklaras denna skillnad av sådana faktorer som myndigheten själv anför som förklaring till högre kost- nader. Det är dock en öppen fråga om dessa faktorer är relevanta i bedöm- ningen av vad som är rimliga overheadkostnader i utvecklingssamarbetet; merparten hänför sig till sådana arrangemang och restriktioner som i första hand kommer verksamheten i till del. 82Gert , pers. medd. 83Detta gäller också exempelvis för den siffra som lämnats av SCB-ICO. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 Kravet på oberoende var som konstaterats centralt när man valde organisa- tions- och finansieringsform i samband med omorganisationen av den statliga revisionen. Om skall vara engagerad i internationellt utveck- lingssamarbete, skall en sådan aktivitet inte gå ut över myndighetens trovär- dighet när den utövar sin huvudroll som nationellt revisionsorgan. Eftersom det råder allmän enighet om att ett internationellt engagemang av detta slag är värdefullt såväl för potentiella samarbetsländer som för som helhet och , är detta en utgångsförutsättning. Frågan är vilken inne- börd oberoendekravet bör ha för valet av organisationsform. föregångare, (), var involverat i samma typ av internationellt utvecklingssamarbete som . I själva verket präglades hela reformen i dessa delar av en önskan att ändra så lite som möjligt vad gäller volym och inriktning. Någon anmärkning mot RRV:s integritet i granskningen av Sida framfördes veterligen inte, trots att relationen mellan granskare och granskningsobjekt var detsamma; att Riksre- visionen nu är en myndighet under förändrar ingenting i just detta avseende. Man kan dessutom fråga sig vem som är beroende av vem. Argumentet mot att skall förvalta statliga medel som utnyttjas av är att den senare skulle kunna lockas att behandla Sida annor- lunda än andra statliga myndigheter, därför att en del () av dess budget hanteras av den granskade myndigheten. Men om man anser den sortens ovidkommande hänsyn som en reell risk, finns naturligtvis också en möjlighet att biståndsorganet skulle behandla revisionsorganet gynnsamt för att inte drabbas av en onormalt hård granskning. Vilken fara som är störst för respektive part är i högsta grad en öppen fråga.