frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Bedömningen görs att materialet skall ingå i ärendet och att det står kommunen fritt att be- akta det vid den kommande prövningen av rätt till färdtjänst, ävenså åberopa det som bevisning vid en eventuell domstolsprövning. Eftersom . inkommit med såsom kommu- nen uppfattat det en ansökan om färdtjänst för en ny period och det således blivit aktuellt med en ny prövning av hans rätt till färdtjänst, kommuniceras filmmaterialet med . inför prövningen i enlighet med kommunika- tionsplikten i 17 § förvaltningslagen. Han ges tillfälle att yttra sig över materialet . visas filmerna för kommunstyrelsen i sin helhet vid ett informationssammanträde. [ ] Vid sammanträdet informeras om att uppgifter i ärende om färdtjänst bl.a. avseende filmmaterialet omfattas av sekretess enligt 7 kap. 37 § sekretesslagen, och om innebörden av detta. inkommer yttrande över filmmaterialet. översänds filmmaterialet i sin helhet till leg. läkaren och specialisten i allmänmedicin , tillika förtroendeläkare vid färd- tjänsten i , för yttrande i syfte att få en medicinsk bedömning av det som förekommer på filmupptagningarna i relation till befintliga läkarintyg i ärendet. Kommunen fattar beslut om att avslå an- sökan om färdtjänst. Härutöver hade filmerna, efter överklagande av kommunens beslut om avslag, även ingått i det underlag som översänts till länsrätten inför dess prövning av målet. Efter att ha redovisat innehållet i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Euro- pakonventionen) om rätten till skydd för privatlivet samt viss rättspraxis fort- satte kommunstyrelsen: I det aktuella fallet har . filmats under utförande av aktiviteter på sin fastighet och i dess omgivning. Det framförs i anmälan till JO att filmerna tillkommit efter uppdrag från kommunen. Till grund för påståendet hänvisas till det dokument, daterat , som den i anmälan nämnda grannen har skickat till kommunen i ärendet. Där anger grannen sig ha påta- 2 009 /1 0:JO1 git [sig] den uppgiften att videofilma . I anmälan har detta tolkats som att kommunen har givit i uppgift till grannen att filma . Att kommunen skulle ha givit ett sådant uppdrag till grannen i fråga finns inte dokumenterat i ärendet. Detta i sig självt är förstås inte en garanti för att en sådan förfrågan inte lämnats på annat sätt utan att dokumenteras, t.ex. via telefonkontakt. Ingen av de i ärendet berörda tjänstemännen uppger sig emel- lertid ha lämnat något sådant uppdrag. Inte heller när det gäller åtgärden att skicka in filmerna till kommunen finns det någon indikation på att detta skulle ha skett efter begäran från kom- munens håll. Av utredningen framgår således inte något som tyder på annat än att gran- nen har agerat helt självständigt, eller åtminstone utan påverkan från kommu- nens håll, när det gäller tillkomsten av filmerna och översändandet av de- samma till kommunen. Kommunen ansåg vidare att det följde av principen om myndighetens utred- ningsansvar och principen om den fria bevisprövningen att det närmast vore olämpligt att förbigå filmmaterialet vid bedömningen av rätt till färdtjänst. Skyddsintresset för den personliga integriteten måste vägas mot allmänna skyddsintressen och den enskildes skyldigheter, anförde kommun- styrelsen, och fortsatte: Kommunen är, i likhet med den anlitade förtroendeläkaren, av uppfattningen att de uppgifter som . lämnat i ärendet är fullständigt oförenliga med vad som framgår av filmsekvenserna avseende hans rörelseförmåga. Kom- munen anser att det utifrån filmmaterialet är uppenbart att . inte har medverkat till en riktig bedömning på sätt han är skyldig. Vad så gällde visningen av filmerna vid kommunstyrelsens informations- sammanträde framhölls i yttrandet att det parallellt med ärendet om rätt till färdtjänst också fanns ett aktuellt ärende där . begärt skadestånd av kommunen för den skada han bedömt sig ha lidit genom kommunens hantering av ärendet. Det fanns således två aktuella ärenden med anknytning till filmmaterialet. Kommunsty- relsen tog därefter upp frågan om det varit befogat att sända filmmaterialet till en förtroendeläkare. Begäran om utlåtande från förtroendeläkare När det konstaterats att filmerna skulle ingå i beslutsunderlaget vid prövning- en av rätt till färdtjänst uppstod ett behov av en ytterligare medi- cinsk bedömning av oberoende sakkunnig för att kunna utesluta att det fanns någon medicinsk förklaring till den bristande förenligheten avseende rörelse- förmågan mellan ingivna läkarutlåtanden och vad som framgick av filmse- kvenserna. Någon sådan kontakt har inte kommun haft i något tidiga- re ärende, men färdtjänsthandläggaren fick efter vissa förfrågningar kontakt med läkaren som också är förtroendeläkare för färdtjänsten i . Eftersom det mot bakgrund av vad som ovan anförts kunde anses som nödvändigt för att fullgöra den egna verksamheten att lämna ut materialet bedömdes den sekretessbrytande grunden i 1 kap. 5 § sekretesslagen vara tillämplig en förutsättning för att kunna skicka över materialet till utomstå- ende med hänsyn till sekretessen i färdtjänstärenden. Mot kommunstyrelsens yttrande till JO reserverade sig två ledamöter beträf- fande bedömningen av sektorn för samhällsbyggnads åberopande av ett film- 2 009 /1 0:JO1 material från en anonym person. De anförde att om underlaget för anmälarens ansökan om färdtjänst var bristfälligt hade sektorn för samhällsbyggnad möj- lighet att begära kompletterande handlingar från sökanden. Sektorn hade enligt reservanterna åsidosatt sökandens skydd för sitt privatliv. Av kommunens yttrande framgick även att filmmaterialet hade begärts ut- lämnat av en journalist. Begäran avslogs av kommunen. Avslagsbeslutet överklagades till Kammarrätten i , som i en dom , mål 1291-08, uttalade: Enligt 7 kap. 37 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i ärenden om tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskil- de eller någon honom närstående lider men. Kammarrätten finner i likhet med kommunen att filmsekvenserna, även i avidentifierat skick, omfattas av sekretess enligt 7 kap. 37 § sekretesslagen. Filmsekvenserna kan därför inte lämnas ut. I sitt beslut uttalade JO Axberger följande. Sammanfattning av de händelser som ska bedömas Färdtjänsten i kommun beviljade anmälaren tillstånd för färdtjänst för arbetsresor mellan bostaden och närmaste busshållplats. Anmä- laren hade tidigare, , haft en mer omfattande rätt till färdtjänst. Tillståndet gällde tiden fram till . Anmälaren överkla- gade beslutet. Länsrätten ändrade kommunens beslut och beviljade färdtjänst hela vägen till arbetsplatsen. Kommunen överklagade, men kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. Kammarrättens beslut meddelades och vann laga kraft . hade den tillståndsperiod som beslutet avsåg löpt ut. I samband med denna prövning av anmälarens rätt till färdtjänst kontakta- des kommunens färdtjänsthandläggare anonymt per telefon av en person som ifrågasatte anmälarens rätt till färdtjänst. Det saknas tjänsteanteckningar och annan liknande dokumentation från telefonsamtalen. Till färdtjänsthandlägga- ren inkom därefter vid fyra tillfällen skivor med digitalt lagrat filmmaterial. Den första omgången kom och den fjärde . Det är samma person som först ringt anonymt och sedan skickat in filmerna. Vederbörande har senare gett sig till känna. Anmälaren förväntade sig att kommunen när länsrättens dom vunnit laga kraft skulle bevilja honom den färdtjänst han ansökt om. Detta skedde dock inte. I en skrivelse, som kom till kommunen , begärde han därför att få färdtjänst i enlighet med domen. hade kommunen vidtagit åtgärder för att kunna tillgo- dogöra sig det digitalt lagrade materialet. I samma skede som anmälarens just omtalade skrivelse kom in omkring , enligt kommunens yttrande tog bl.a. färdtjänsthandläggaren del av filmerna. Kommunen behandlade anmälarens nämnda skrivelse som en ny an- sökan om färdtjänst, för en ny period. Det bestämdes vidare att filmmaterialet skulle ingå i utredningsunderlaget i det nya ärendet. Materialet sändes därför till anmälaren för att i enlighet med 17 § förvaltningslagen (1986:223) ge 2 009 /1 0:JO1 honom tillfälle att yttra sig över detta. Delar av materialet förevisades sedan vid ett möte med kommunstyrelsen, där cirka 25 personer deltog. Det sändes slutligen till förtroendeläkaren med en begäran om dennes be- dömning av anmälarens förmåga att färdas med allmänna kommunikations- medel. Enligt ett brev som inkom till kommun från . är det han som videofilmat anmälaren och sänt filmerna till kommu- nens färdtjänsthandläggare. . är bosatt i närheten av anmälarens bostad och hans syfte med åtgärderna var att komplettera underlaget för bedömning- en av anmälarens funktionshinder. Filmerna visar anmälaren när denne utför aktiviteter av olika slag, såsom trädgårdsarbete m.m., på sin fastighet och i dess omgivningar. Anmälaren har varit omedveten om att han filmats; det rör sig om smygfilmning. Grundläggande regler om skydd för den enskildes privatliv Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen gäller att den offentliga makten ska utövas med respekt för bl.a. den enskilda människans värdighet och att det allmänna ska värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen utgör ett målsättnings- stadgande och kan inte direkt läggas till grund för att påkalla en domstols ingripande, men den innebär att det allmänna ska verka för att de rättigheter som omnämns i stadgandet skyddas, främjas och i största möjliga utsträck- ning förverkligas (se m.fl., Grundlagarna, andra upplagan, 2006, s. 55 f.). Det betyder att exempelvis en kommun i sin myndighetsutövande verksamhet har att verka i denna riktning och värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen torde få ges bl.a. den betydelsen att om olika, annars likvärdi- ga åtgärder står till buds bör den väljas som är minst ägnad att inkräkta på skyddet för den enskildes privatliv. Enligt om mänskliga rättigheter, vilken gäller som lag i , ska var och en ha rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (artikel 8 p. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (artikel 8 p. Artikel 8 kan läggas till grund för prövning i domstol och innefattar således ett konkret, rättsligt skydd för den enskilde (se närmare , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan, 2007, s. 301 ff.). Bestämmelsen ger, tillsammans med Europa- domstolens praxis, ett rättsligt konkret innehåll åt samma allmänna värde- grund som kommer till uttryck i 1 kap. 2 § regeringsformen. Regler för utredningen i färdtjänstärenden Färdtjänst regleras i lagen (1997:736) om färdtjänst (färdtjänstlagen). 7 § färdtjänstlagen anger vad som gäller för beviljande av tillstånd för färdtjänst. 2 009 /1 0:JO1 Det grundläggande villkoret är att sökanden på grund av ett funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Färdtjänstlagen innehåller inte några be- stämmelser om hur utredningen i färdtjänstärenden ska gå till och anger inte heller vem som bär utredningsbördan. Förvaltningslagen är dock tillämplig (jfr 14 § färdtjänstlagen). Enligt förvaltningsrättsliga principer ligger utredningsansvaret på myndig- heten, som ska se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Hur långt detta ansvar sträcker sig kan variera beroende på ärendets art. I ärenden där den enskilde ansöker om ett bidrag ligger det i första hand på sökanden att visa att förutsättningarna för bidrag är uppfyllda, varvid myn- digheten dock är skyldig att hjälpa sökanden så att vederbörande kan få så- dant bistånd som han eller hon är berättigad till. Det sistnämnda följer om inte annat av 4 § förvaltningslagen, om myndigheternas serviceskyldighet. I 7 § uppmanas myndigheterna att beakta möjligheten att själva inhämta upplys- ningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Obehövliga utredningsåtgärder ska givetvis undvikas. Enligt 13 § förvaltningslagen ska en myndighet, innan den inhämtar yttrande genom remiss, noga pröva behovet av åtgärden. Från utredande av en sökandes rätt till bidrag bör skiljas åtgärder som vid- tas till utredande av om tillstånd till färdtjänst ska återkallas. Det gäller sär- skilt då det föreligger misstankar om oegentligheter från tillståndshavarens sida. 12 § färdtjänstlagen reglerar återkallelse av tillstånd. Det får bl.a. ske om förutsättningar för tillståndet inte längre finns. Färdtjänstlagen innehåller inga regler om utredningar av detta slag heller, men de måste självfallet bedrivas på annat sätt än en tillståndsutredning. Myndighetens utredningsansvar sträcker sig här längre. När misstanke om brottslig gärning föreligger ska den saken överlämnas till polis. För brottsutredande verksamhet gäller straffprocessuella regler, som bl.a. uppställts för att säkerställa den enskildes rättssäkerhet och integritets- skydd. Det får inte förekomma att bidragsbeviljande myndigheter genom att på egen hand bedriva brottsutredningsliknande verksamhet kringgår dessa regler. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden kan åtnjuta skydd av bestäm- melser om sekretess. I färdtjänstärenden aktualiseras bestämmelsen i 7 kap. 37 § sekretesslagen. Enligt denna gäller sekretess i ärenden om tillstånd till färdtjänst för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstå- ende lider men. 2 009 /1 0:JO1 Att fotografera någon i smyg utan vederbörandes vetskap är inte i sig förbjudet. En i hemlighet tagen film som visar en person i vardagliga situatio- ner är typiskt sett inte straffbar att visa. Om visningen, eller spridning av ett filmmaterial på annat sätt, innefattar att det om någon lämnas uppgifter som är ägnade att utsätta honom eller henne för andras missaktning kan gärningen dock utgöra förtal (se närmare 5 kap. 1 § ). ansåg 2008 framlagda betänkande att rättsordningen inte ger den enskilde tillräckligt skydd mot oönskad fotografering. Kommittén föreslog därför bl.a. en straffbestämmelse avseende olovlig fotografering. Enligt förslaget ska den som olovligen fotograferar någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn kunna straffas, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, se SOU 2008:3. har prövat mål som gällt smygfilmning. Det skedde senast i en dom från , mål B 2669-07. Målet gällde en man som med jämförelsevis avancerad teknik spelat in rörliga bilder av personer som haft intimt umgänge, något som bedömde att gällande lagstiftning inte gav stöd för att bestraffa, med tillägget att det fanns goda skäl för att förfaranden av detta slag borde vara straffbara. I sin redovisning av lagstiftning och rättspraxis m.m. uttalade domstolen: Som framgår av vad som redovisats tidigare finns det i svensk rätt inte något generellt förbud mot att utan samtycke filma en enskild person eller att för andra visa en film där en enskild person förekommer även om filmningen och visningen i det enskilda fallet är djupt integritetskränkande. I de fall då film- ningen eller visningen inte utgör brott kan något skadestånd inte heller utdö- mas. Det kan starkt ifrågasättas om det är förenligt med att förfaranden av det aktuella slaget lämnas helt osanktionerade. Den smygfilmning som anmälaren i detta ärende varit föremål för är av annat slag än den som förekom i Högsta domstolens just omnämnda mål. Att själva filmningen inte är straffbar står klart. Vid beaktande av om den likväl ska betraktas som integritetskränkande kan viss ledning hämtas från de över- väganden som kommer till uttryck i sekretesslagen. Sekretesskydd för uppgifter om personliga förhållanden kan föreligga om den enskilde lider men av att en uppgift röjs. Uttrycket men har getts en mycket vid innebörd. I princip betyder men detsamma som ett av den enskil- de upplevt obehag. Utgångspunkten för bedömningen ska vara den enskildes egen upplevelse, även om den bedömningen kan korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Det betyder att uppgivna upplevelser av obe- hag som i omgivningens ögon framstår som svårbegripliga eller överkänsliga inte kan likställas med men i lagstiftningens mening. Det vi i dagligt tal avser med integritetskränkning är jämförbart med ut- trycket men i sekretesslagen. På samma sätt som vid bedömningen av om men föreligger måste frågan om en integritetskränkning ägt rum betraktas från den enskildes utgångspunkt. I detta fall har anmälaren utan egen vetskap filmats när han utfört vardagliga aktiviteter utomhus, bl.a. på privat mark. 2 009 /1 0:JO1 torde typiskt sett upplevas som åtminstone en viss integritetskränkning. Den är självfallet inte alls av samma djupgående slag som det som förekom i det fall bedömde. Här tillkommer dock den väsentliga omstän- digheten att filmningen ägt rum för att ifrågasätta uppgifter som anmälaren lämnat till bidragsbeslutande myndigheter. Filmningen har därmed haft ka- raktär av privat, hemlig övervakning. Filmerna har också använts på det sät- tet; det är det som gör dem intressanta. Att anmälaren haft anledning att känna obehag inför detta står klart. Det kan i sammanhanget noteras att såväl kom- munen som kammarrätten vid sekretessprövning av filmmaterialet har funnit att det inte kunnat uteslutas att anmälaren skulle lida men om materialet läm- nades ut. Kammarrätten har tillagt att detta gäller även om filmerna skulle avidentifieras, dvs. om de lämnades ut i ett skick där anmälarens identitet inte framgår. Sammantaget framstår det som uppenbart att såväl filmningen som filmerna gör skäl för att kallas integritetskränkningar. Principen om fri bevisprövning Frågor kring vad slags utredningsmetoder och bevismedel som får användas i ärenden av detta slag ska bedömas utifrån den i svensk rätt allmänt tillämpade principen om fri bevisprövning. Till grund för den principen ligger synsättet att det inför en domstol ska vara tillåtet att åberopa vad slags bevis som helst, så att denna kan erhålla bästa möjliga underlag för att kunna nå ett sakligt sett riktigt avgörande i det mål som prövas. Formellt härrör principen från den allmänna processrätten (35 kap. 1 § rät- tegångsbalken). Dess närmare innebörd är att alla slags bevismedel får åbero- pas, även om de exempelvis åtkommits genom brott eller har någon annan tvivelaktig bakgrund (fri bevisföring). Principen innebär vidare att bedöm- ningen av hur det material som finns i en utredning ska värderas inte styrs av några formella regler (fri bevisvärdering). Att bevisvärderingen är fri hindrar inte att värdet av ett bevis bedöms med beaktande av hur det tillförts utred- ningen. Uppgifter som man inte vet var de kommer ifrån ska typiskt sett be- dömas med försiktighet, se t.ex. NJA 1998 s. 204, som gällde bevisvärdet av ett videoband, som anonymt tillställts de brottsutredande myndigheterna och om vars tillkomst uppgifter saknades. Principen om fri bevisprövning anses gälla även inom förvaltningsprocess- rätten. Utgångspunkten är att det inte finns några begränsningar när det gäller en förvaltningsmyndighets möjlighet att lägga allt utredningsmaterial den förfogar över, inklusive sådant som kan ha tillkommit på otillbörligt sätt, till grund för sina beslut. I avsaknad av särskild reglering innebär det, att den som har att göra en bedömning inför ett beslut i exempelvis ett färdtjänstärende har att beakta den information som faktiskt föreligger. Den inledande hanteringen av filmmaterialet Enligt skrivelsen från upphovsmannen till det i ärendet förekommande film- materialet, . har han påtagit [sig] uppgiften att videofilma anmälaren. Huruvida . haft något uppdrag från kommunen eller på något sätt upp- muntrats därifrån kan inte avgöras utifrån det som framkommit i JO:s ärende. 2 009 /1 0:JO1 Kommunen bestrider att så är fallet. Eftersom det inte finns någon dokumen- tation från de telefonkontakter som förevarit mellan . och kommunens tjänstemän saknas det underlag för att närmare värdera detta. Jag har emeller- tid ingen grund för att ifrågasätta det som sägs i kommunens yttrande. Be- dömningen i ärendet får därmed utgå från att kommunen inte tagit initiativ till filmningen eller på annat sätt direkt uppmuntrat denna. Vad som ska bedömas är således hur kommunen hanterat materialet. De skivor med digitalt lagrad information som inkom till färdtjänsthand- läggaren synes inte ha registrerats eller tillförts färdtjänstärendet utan bara i största allmänhet ha sparats. Enligt vad som anförts har kommunen inte ens översiktligt tillgodogjort sig informationen på skivorna förrän efter det att dessa inkommit. Inkommande handlingar ska emellertid registreras eller, om de bedöms gälla ett färdtjänstärende, tillföras detta och föranleda adekvata åtgärder. Det har inte skett i detta fall och dessa underlåtenheter måste kritiseras. Av yttrandet framgår att kommunen uppmärksammat dessa brister. Kom- munen synes för sin del anse att den hade bort kommunicera materialet med anmälaren redan när det kom in. Det fanns ett pågående ärende i länsrätten, dit kommunen kunde ha övervägt att överlämna filmerna. Kom- munen kunde också ha övervägt att i enlighet med 12 § färdtjänstlagen inleda ett ärende om eventuell återkallelse av den färdtjänst som hade beviljats an- . Men dessa frågor är hypotetiska. Det grundläggande handläggnings- felet är att kommunen inte tog del av materialet. Det förhållandet att kommu- nen först legat på filmerna för att ta dem i anspråk sedan anmälaren haft framgång med sitt överklagande av kommunens beslut, har hos anmälaren skapat grogrund för en begriplig misstro mot handläggningen. Detta hade kunnat undvikas om filmmaterialet hade hanterats på ett formellt korrekt sätt redan från början. De telefonsamtal som förekommit från den person, som gav in materialet, har inte dokumenterats. Även detta utgör en handläggningsbrist. Uppläggningen av ett nytt ärende och ianspråktagandet av filmmaterialet Som framgått lade kommunen upp ett nytt färdtjänstärende och inledde en ny prövning. Anmälaren anser att kommunen därigenom trotsat ett domstolsbeslut, som var till hans fördel. Den aktuella domen hann dock inte vinna laga kraft innan den tidsperiod som det då aktuella färdtjänstbeslutet avsåg löpt ut. En myndighet ska självfallet foga sig i den bedömning som en domstol gjort i en lagakraftvunnen dom. Men det hindrar inte myndigheten från att, som i detta fall, komplettera sin utredning och beakta vad som till- kommer. Det finns mot den bakgrunden inte utrymme för någon kritik mot kommunen för att anmälarens vidhållande av anspråket på färdtjänst togs upp som en ny ansökan i ett nytt ärende. Det som skulle avgöras i det nya ärendet var om anmälaren på grund av ett funktionshinder hade väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Ett relativt omfattande utred- ningsunderlag fanns . Det kan särskilt noteras att handläggaren 2 009 /1 0:JO1 haft ett personligt möte med anmälaren och därvid gjort egna iakttagelser beträffande funktionsnedsättningen, i samband med att an- tog sig till och från mötet m.m. Den preliminära bedömningen var då att det inte tycktes omöjligt för anmälaren att använda allmänna kommunika- tionsmedel. Mot detta stod den medicinskt grundade bedömning som gjorts av länsrätten. I det läget tog kommunen i anspråk de smygfilmer av an- , som man förfogat över. Att materialet gjordes till del av utredningsunderlaget finns inget att erinra mot; det fanns tillgängligt för kommunen och var relevant för ärendets be- dömning.