frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Den goda tan- ken med detta är att överinstansen inte i onödan ska belastas med överklagan- den i situationer där beslutsmyndigheten direkt kan rätta till ett uppenbart felaktigt beslut. Som framgår av ordalydelsen i bestämmelsen är dock en av de grundläggande förutsättningarna för att omprövningsskyldigheten ska inträda att omprövningen kan ske snabbt och enkelt. Det är alltså inte fråga om att beslutsmyndigheten, som sker alltför ofta, ska fortsätta den utredning som har legat till grund för det fattade beslutet och göra mera ingående nya rättsliga överväganden i saken. Den bristande rättssäkerheten för den enskilde blir särskilt tydlig när ett långdraget omprövningsförfarande inte leder till någon ändring av beslutet till den enskildes fördel och överklagandet, kanske först efter eller mer, vidarebefordras till länsrätten för den prövning som då egentligen redan skulle ha skett. Det som jag nu har berört har jag tagit upp även i tidigare ämbetsberättel- ser. Vid en återblick kan jag notera att också mycket annat av det som jag har tagit upp tidigare är aktuellt av innehållet i anmälningarna att döma och mot bakgrund av den information som lämnas av myndigheterna vid inspektioner. Jag avser framför allt de svårigheter som ytterst drabbar den enskilde på grund av bristande samordning eller de gränsdragningsproblem som kan uppstå i samverkan inom eller mellan myndigheter med anknytande ansvarsområden. Som exempel kan nämnas att konsekvenserna av en otydlig ansvarsfördelning mellan kommunernas socialtjänst och hälso- och sjukvår- den, inte minst vad gäller psykiatrin, är ett återkommande bekymmer. Men det kan också gälla kommunens socialtjänst i förhållande till skolan inom samma kommun när det gäller vem som ska svara för olika stödåtgärder till en elev. I förhållandet mellan kommunerna gäller enligt socialtjänstlagen principen om vistelsekommunens yttersta ansvar. Verkligheten är dock inte alltid så enkel. Det kan uppstå ett antal olika situationer där tillämpningen av principen skiftar och där det kan råda olika uppfattningar mellan berörda kommuner om ansvarets innebörd. Konsekvensen kan bli att den enskilde, som dessutom ofta befinner sig i en utsatt situation, hamnar mellan stolarna och inte får det bistånd eller den vård som han eller hon faktiskt har rätt till. Samordnings- och samverkansproblem kommer troligen alltid att finnas i vårt komplexa samhälle. Det gäller dock att minimera de negativa effekterna av problemen dels för att undvika rättsosäkerheten för enskilda, dels också för att det inte är rimligt att så mycket tid och resurser måste avsättas för att myn- 2 009 /1 0:JO1 digheterna ska kunna bedöma vem av dem som i en viss situation ska svara för vilka insatser. Ytterligare ett exempel på en fråga som jag har tagit upp tidigare och som det finns anledning att återkomma till är den som rör det som jag då benämn- de gråzonsproblemet. Vad jag syftar på är de svårigheter som ställs inför när ett barn riskerar att fara illa i gränslandet mellan socialtjänstla- gen, som bygger på att barnets föräldrar frivilligt går med på att ta emot soci- altjänstens stöd, och LVU som ger möjlighet att tvångsomhän- derta barnet. Problemet uppstår i de fall där det är uppenbart att barnet och dess föräldrar behöver hjälp och stöd men tackar nej till erbjudna insatser som förhållandena inte eller snarare ännu inte hunnit utveckla sig så långt att det finns lagliga förutsättningar för ett tvångsingripande. Något annat som också återspeglas i anmälningar är kommunernas svårig- heter att inom rimlig tid tillhandahålla hjälp- och stödinsatser enligt social- tjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. I sådana fall när en enskild har beviljats viss insats men beslutet inte har verkställts, kan förvaltningsdomstol ålägga kommunen att betala särskild avgift. Vidare finns numera bestämmelser om att en kom- mun, som inte har verkställt ett beslut, måste rapportera detta till tillsynsmyndigheten. Förhoppningarna att komma till rätta med problemen genom lagstiftningsåtgärder synes dock bara delvis ha infriats, och såvitt jag har förstått förekommer också att kommuner på olika sätt hittar vägar att kringgå rapporteringsskyldigheten. Slutligen kan pekas på ytterligare ett vanligt förekommande problem, som uppmärksammas inte minst vid inspektioner, nämligen att den del av social- tjänsten som på uppdrag av allmän domstol handlägger utredningar i familje- rättsmål, t.ex. om vårdnad om barn, påfallande ofta och jag bortser här från särskilt komplicerade fall inte förmår att inom rimlig tid genomföra och färdigställa den begärda utredningen. Handläggningen i domstolen kan som en konsekvens av detta komma att dra ut på ett sätt som är helt oaccep- tabelt från rättssäkerhetssynpunkt och där barnperspektivet riskerar att allvar- ligt sättas ur spel. Vad gäller utbildningsväsendet kan konstateras att anmälningarna mot myn- digheterna på universitets- och högskoleområdet företrädesvis rör handlägg- ningen av ärenden enligt de bestämmelser som gäller tillämpningen av offent- lighetsprincipen. Det som jag har anfört i avsnittet rörande hälso- och sjukvård gäller i denna del i förvånansvärt stor omfattning även det högre utbildningsväsendet, och jag upprepar inte här vad jag redan har sagt i den delen. I övrigt rör anmälningarna på detta område inte sällan sådana beslut som kan överklagas i ordinär ordning till lan eller i förekommande fall till och därför som regel inte utreds av JO. Det är inte heller ovanligt att anmälningar om samma sak ges in till såväl JO som det reguljära tillsynsorganet på området, . Sådana anmälningar skrivs som regel av från min sida efter- 2 009 /1 0:JO1 som det ju inte är avsett att JO ska föregripa eller ersätta den tillsyn och rättstillämpning som i första hand ska utövas av andra. På skolområdet i övrigt rör anmälningarna i hög grad bristande stödåtgär- der till barn med särskilda behov. Här handlar det inte sällan om det som jag tidigare nämnde om dålig samverkan mellan skolmyndigheterna i en kommun och kommunens socialtjänst. Många av anmälningarna mot skolmyndigheter- na hänskjuts till den ordinarie tillsynsmyndigheten, Skolinspektionen, i den mån saken inte redan har anmälts även dit. Exempel på andra ganska vanligt förekommande anmälningar mot skolan är klagomål från föräldrar som är upprörda över att skolan har gjort en anmälan till om missför- hållanden i barnets hem. I en del fall kan det naturligtvis förekomma sådana anmälningar från skolans sida som framstår som obefogade för de närmast berörda och som kanske inte heller leder till någon utredning från socialtjäns- tens sida. Det positiva i sammanhanget är emellertid att skolan synes ha blivit allt bättre på att uppfylla sin anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen när skolpersonal fångar upp signaler på att ett barn kan tänkas fara illa. Något som också föranleder en hel del anmälningar mot kommunerna är svårigheterna för dem att inom rimlig tid tillhandahålla förskoleplats eller att ge besked om i vilken förskola som barnet kommer att placeras. Detta kan av lätt insedda skäl innebära praktiska svårigheter för barnets föräldrar och i förlängningen också för deras arbetsgivare eftersom en förälder kanske inte kan återgå i arbete i enlighet med vad som var planerat. Tillämpningen av den s.k. objektivitetsprincipen i regeringsformen vid gymnasieskolornas hantering av politiska partiers framställningar att bedriva samhällsinformation i skolan, är exempel på en annan typ av fråga som föran- leder ett antal klagomål, framför allt under valår. Klagomål som rör kollektiv bestraffning och mobbning förekommer också men är inte särskilt vanliga. Detsamma kan sägas om klagomål mot kommunernas hantering av skol- skjutsärenden. De ärendena har för övrigt i en del fall visat sig vara nog så komplicerade i rättsligt hänseende. Anmälningar mot övriga myndigheter som står under min tillsyn är sällsynta. Det hänger främst samman med att de flesta av de myndigheterna inte, i samma grad som kommunerna eller de reguljära tillsynsmyndigheterna, har någon löpande ärendehandläggning som riktar sig direkt till enskilda medbor- gare. Ett undantag utgörs dock av , . Men också mot CSN, som för ådrog sig ett mycket stort antal anmälningar, förekommer numera förhållandevis få klagomål. I beaktande av den ansenliga mängd ärenden som behandlas av nämnden är detta konstaterande naturligtvis särskilt positivt. 2 009 /1 0:JO1 2.4.3 JO (Ansvarsområde 2) Inom ansvarsområde 2 återfinns frågor som rör kriminalvården, socialförsäkringarna, överförmyndarna, försvaret samt vissa frågor inom beredningsom- råde, bl.a. ärenden om offentlig upphandling. Under verksamhetsåret kom det in 2 089 anmälningar, en ökning med knappt 100 (). Den utgående balansen ökade lika mycket, varför jag är benägen att tro att av- delningens långsiktiga kapacitetstak ligger vid 2 000 anmälningsärenden . har skett en anmärkningsvärd förändring i avdelningens ärende- sammansättning. Anmälningar rörande kriminalvården minskade således från 1 180 till 1 038 () medan anmälningar som rör socialförsäkringen öka- de från 454 till 796 (). När det gäller övriga ärendegrupper är situationen i stort oförändrad. Främsta orsaken till minskningen av antalet anmälningar rörande krimi- nalvården torde vara att situationen stabiliserats på anstalten Salberga. Förra verksamhetsåret var anstalten nyöppnad och hade stora problem. Detta av- speglade sig i en mängd anmälningar och föranledde en omfattande inspek- tion. Vid en uppföljande inspektion fick jag intrycket att anstal- ten var på rätt väg även om den fortfarande hade en hel del problem att arbeta med. Detta har också bekräftats genom en minskning av antalet anmälningar. När det gäller socialförsäkringen är situationen den motsatta. Det handlar här om en exceptionellt stor anmälningsökning som sammanfaller med Försäk- ringskassans omorganisation. Jag tog upp ett initiativärende om då slutförda omorganisation (se s. 355). Anledningen var den klago- målsökning som hade pågått och som snabbt förvärrades. Ärendet utreddes , och beslut meddelades . Jag fann, sammanfattningsvis, att uppenbarligen försummat att i tillräcklig utsträckning beakta de förvaltningsrättsliga kraven på ärendehand- läggning, när man byggde upp den nya organisationen. Min kritik riktade i första hand in sig på frågor om tillgänglighet, handläggningstider och service till allmänheten. Myndigheterna ska vara tillgängliga för enskilda och hjäl- pa dem vid behov, och myndigheterna ska fatta beslut i rimlig tid. Allt annat innebär inte bara problem och svårigheter, i fall inte minst ekonomiska sådana, för enskilda utan även att deras rättssäkerhet sätts i fara. Jag fann att förtjänade mycket allvarlig kritik. Tyvärr har jag inte kunnat notera en minskning i antalet anmälningar . 2 009 /1 0:JO1 Tendensen är på halvårsbasis alltjämt stigande, och en betydande andel av klagomålen har samband med omorganisationen. vill jag här anmärka att jag under verksamhetsåret avslutade 156 ärenden mot utan några särskilda utredningsåtgärder med hänvisning till den utredning som skedde/skett inom ramen för initiativet. I flertalet fall hade en utredning med all säkerhet föranlett ett kritiskt beslut. Räknat på detta sätt uttalade jag kritik mot handläggning i inte av anmälningsärendena, vilket är en knapp fördubbling jämfört med . En mycket stor del av det gångna året har alltså ägnats åt Försäkringskas- sans problem. JO saknar möjlighet att ingripa i organisatoriska frågor. Som jag ser det handlar det därför för min del främst om att synliggöra de stora brister som den nya organisationen medfört och för enskilda klaganden be- kräfta att deras ärenden inte behandlats på det sätt de har rätt att förvänta sig som jag uppmärksammar på handläggningen i de enskilda fallen. Den publicitet som initiativet och den efterföljande offentliga utfrågningen i socialförsäkringsutskottet medförde var mot den bakgrunden mycket positiv. Frågan om utövande av religionsfriheten var uppe i ett ärende med anledning av en anmälan mot Kriminalvården, anstalten Kumla (se s. 181). I anmälan hävdade några intagna som var utövande muslimer att de, i strid med reger- ingsformens bestämmelser om religionsfrihet, hindrats från att hålla fredags- bön i anstalten. Sakförhållandena bekräftades av Kriminalvården. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det all- männa tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet. Med religionsfrihet avses frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Till skillnad mot vad som gäller beträffande andra friheter i 2 kap. 1 § regeringsformen får religi- onsfriheten inte inskränkas. Härutöver gäller för intagna i kriminal- vårdsanstalt, enligt 15 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (krimi- nalvårdslagen), att en intagen som inom anstalten vill utöva sin religion ska beredas tillfälle till det i den utsträckning som kan ske. Enligt 12 § kriminal- vårdslagen är en intagen skyldig att delta i den verksamhet och ha den syssel- sättning i övrigt som anvisas honom eller henne. Skyddet för religionsfriheten innebär ett förbud mot bestämmelser, åtgär- der eller rutiner som riktar in sig mot någon viss religionsutövning eller up- penbart syftar till att motverka en viss religiös riktning. Skyddet innebär där- emot, enligt min mening, i princip varken någon rätt för en trosutövare att vägra att fullgöra plikter som åligger honom eller henne eller någon skyldig- het för en myndighet att anpassa sin verksamhet till trosutövares behov i olika avseenden. När det gäller intagna i kriminalvårdsanstalt innebär själva fri- hetsberövandet och de rutiner som av ordnings- och säkerhetsskäl gäller i anstalten också faktiska inskränkningar i den intagnes möjligheter att utöva sin religion. Sådana praktiska konsekvenser är, som jag ser det, inte att be- trakta som begränsningar, i regeringsformens mening, av religionsfriheten. 2 009 /1 0:JO1 intagen har alltså inte någon på regeringsformen grundad rätt att vägra delta i anvisad sysselsättning för att i stället ägna sig åt bön. Inte heller bestämmel- sen i 15 § kriminalvårdslagen medför en sådan rätt. Jag fann således inte anledning att kritisera anstalten. Jag har avslutat två initiativärenden som bör nämnas i detta sam- manhang. Jag har med Kriminalvården diskuterat advokaters möj- ligheter att besöka sina klienter i häkte (se JO 2005/06 s. 132 och dnr 2207- 2008 som båda avsåg häktet ) och därvid kunnat konstatera att det förelåg begränsningar som jag med hänsyn till regleringen i 21 kap. 9 § rätte- gångsbalken fann oacceptabla. Det handlade främst om svårigheterna för advokater att besöka sina klienter . När frågan återigen aktualiserades genom uppgifter i massmedia om begränsningar vid häktena i och tog jag upp ett initiativ i saken (dnr 2207-2008). Utredningen visa- de att det fanns flera häkten i kriminalvårdsregionerna Syd och Väst som, främst med hänvisning till bristande resurser, inte tillät advokatbesök kvälls- tid. Häktena i region däremot hade inte några begränsningar avse- ende advokatbesök utan prioriterade dessa, även om väntetider ibland kunde uppstå utanför kontorstid. Av 21 kap. 9 § framgår att försvarare för den som är an- hållen eller häktad inte får förvägras att sammanträffa med honom i enrum. Enligt min mening får en försvarare inte ens avvisas från häktet utan att ha fått sammanträffa med sin klient. De praktiska problem som har sam- band med tillgång på personal och säkerhetsfrågor kan t.ex. lösas genom att häktet informerar advokaterna i området om att besök efter ett visst klockslag bör föranmälas. Det är särskilt angeläget att häktet utnyttjar alla möjligheter för att underlätta kontakten mellan klienten och hans försvarare under pågå- ende huvudförhandling. Möjligheterna till ostörda överläggningar under en huvudförhandling torde vara starkt begränsade varför möjligheten till besök måste finnas. Detta kan vara en förutsättning för att försva- raren ska kunna tillvarata sin klients intressen på ett ändamålsenligt sätt. Det är inte acceptabelt att det alltjämt finns häkten som inte ger advokater möjlig- het att besöka sina klienter . Det andra initiativärendet gällde i (se s. 431). Bakgrunden var uppgifter i massmedia om en svårt sjuk och hemlös man i som behövde förvaltare men där beslutet dröjde. Under utredningens gång visade det sig att hade haft stora svårigheter att hitta en lämplig förvaltare som var beredd att åta sig uppdraget. Ärendet illu- strerade på ett ovanligt tydligt sätt att det finns fall där det är praktiskt taget omöjligt att hitta en lekman som kan och vill åta sig uppdraget som ställföre- trädare. Frågan kan naturligtvis inte lämnas där utan närmast till hands ligger att kommunerna på något sätt tar ansvaret, då det är kommunerna som har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får det stöd och den hjälp de behö- ver (2 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453]). 2 009 /1 0:JO1 Olika sätt att lösa problemet diskuterades av utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare (se SOU 2004:112, s. 796), där man bl.a. tog upp frågan om särskilda s.k. förvaltarenheter i kommunerna. Utredningen ställde sig i princip positiv till en sådan ordning. Utredaren fann emellertid att ett anordnande av förvaltarenheter inte krävde någon särskild lagstiftning, och något förslag lades inte heller fram i den delen. De kommuner som försökt lösa ställföreträdarfrågan i särskilt komplicera- de ärenden, t.ex. med särskilda förvaltarenheter, utgör enligt min mening efterföljansvärda exempel. Det finns av allt att döma ett stort behov av pro- fessionella ställföreträdare som kan ta sig an ärenden, där det i princip annars är omöjligt att finna en lämplig person för uppdraget. Det är angeläget att kommunerna tar tag i saken. Genom den stora satsning som initiativet mot innebar tillsammans med ärendetillströmningen i stort och förberedelserna för JO:s 200-årsjubileum blev andra angelägna områden i viss mån eftersatta. Antalet inspektioner minskade således på ett inte tillfredsställande sätt och omfattade enbart kriminalvårdsinrättningar (anstalten och frivården där, an- stalterna Kumla och Hinseberg samt anstalten Salberga). Antalet inspektions- dagar (exkl. resdagar) begränsades till tio. Utöver den ovannämnda offentliga utfrågningen i socialförsäkringsutskottet deltog jag i ett av arrangerat offentligt seminarium om konstitutionella kontrollfrågor (se rapport /09:RFR14). deltog jag också i en konferens i om tillsyn inom för- svaret. Jag har under verksamhetsåret avgett 16 remissvar till regeringen. I huvud- sak rörde remisserna frågor som ligger utanför JO:s uppdrag. De kräver ändå ett betydande arbete då det naturligtvis är nödvändigt att sätta sig in i de olika utredningsförslagen för att kunna göra också den bedömningen. 2 009 /1 0:JO1 2.4.4 JO (Ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 spänner över stora och sinsemellan skiftande delar av de statliga och kommunala förvaltningarna. Delar av hör hit, liksom kommu- nernas styrelser och vissa kommunala nämnder. Av större verksamheter som faller under ansvarsområdet kan skatte- och exekutionsväsendena, plan- och bygg- frågor samt utlänningsärenden också näm- nas. (En fullständig beskrivning av an- svarsområdet finns i bilaga 7.) 1 567 ärenden avgjordes , jämfört med 1 469 föregående år. Trots att produktionen steg ökade den s.k. ärendebalansen något, låt vara marginellt. Arbetssituationen är fortsatt an- strängd. Som jag berörde under denna rubrik i föregående ämbetsberättelse kräver ärendetillströmningen löpande rationaliseringsåtgärder. Ett målmedvetet så- dant arbete har ägt rum . Dess övergripande inriktning är att granskningens kvalitet alltid ska upprätthållas men att individuellt utformade beslutsmotiveringar inte längre upprättas i varje enskilt avskrivningsärende. I stället får anmälaren i dessa fall tillsammans med avskrivningsbeslutet stan- dardiserade upplysningar om vilket slags granskning som skett och vilka bedömningsnormer som JO följer. Det interna granskningsarbetet är således oförändrat. Detsamma gäller be- slutsprocessen. Men när JO:s beslut väl fattats kan ett avskrivningsärende hanteras mer summariskt. Erfarenheterna av denna förändring har varit goda. Intellektuella resurser hos JO frigörs för mer krävande ärenden. Anmälarna erhåller enligt min bedömning ändå god och rättvisande information. Ett kontinuerligt arbete med denna inriktning kommer att krävas. Ju fler ärenden som inkommer, desto fler beslut måste meddelas i förenklade former. Det är inte idealiskt, men nödvändigt. Från ansvarsområde 4 har 18 ärenden redovisats i ämbetsberättelsen. Det är således en mycket liten del av det totala antalet ärenden. De redovisade fallen är i första hand sådana som berör frågeställningar av särskilt juridiskt eller rättspolitiskt intresse. Ett par av fallen har återgivits av mer pedagogiska skäl. Det gäller två ut- länningsärenden, där polisen åsidosatt sin dokumentationsplikt och därför fått svårt att förklara åtgärder som kritiserats, med risk för förtroendeskador som följd (se s. 239 och s. 241). Det är relativt ovanligt att viktiga rättsliga principfrågor är helt oreglerade. Det visade sig emellertid vara fallet i ett ärende som rörde en brottsutredning om sexuella övergrepp och misshandel (se s. 222). En kvinna hade anmält sin f.d. sambo för brott av dessa slag. Under utredningens slutskede utvisades den 2 009 /1 0:JO1 misstänkte av ur landet, varefter förundersökningen lades ned. hade kontaktat åklagaren och fått uppfattningen att hon inte hade några invändningar mot utvisningen. Av JO:s utredning framgick att det saknas regler för vad som går först, utlänningslagstiftningens bestämmel- ser om att den som saknar rätt att stanna i landet ska avlägsnas eller principen att den som begått brott ska lagföras. Den uppkomna situationen kan dock inte antas vara unik och någon form av reglering måste åstadkommas. I detta fall ledde bristerna till att den anmälande kvinnans rättigheter som målsägan- de helt kom att förbises, vilket inte är acceptabelt. Ett uppseendeväckande fall av brott mot regeringsformens krav på att den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta opartiskhet redovisas på s. 191. En chefskronofogde hade fattat beslut om verkställighet av ett betalningsföreläggande. Det innebar att föreläggandet i huvudsak skulle verkställas men att vissa invändningar från gäldenären godtogs. Sökanden överklagade beslutet med yrkande om fullt bifall till sin ansökan. När chefsk- ronofogden översände överklagandet till tingsrätten bifogade han en skrivel- se, som han själv undertecknat. Även gäldenären hade signerat skrivelsen, som innehöll en argumentation för gäldenärens sak. Chefskronofogdens hand- lande var givetvis helt oförenligt med hans roll som beslutsfattare i ärendet. Inför JO antydde emellertid att den s.k. serviceskyl- digheten i förvaltningslagens 4 § kunde innefatta åtgärder av det slag som chefskronofogden vidtagit. I anledning av detta framhålls i beslutet att kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen är överordnat. Det finns således inte något utrymme för att av serviceskäl kompromissa med opartiskheten, tvärtom måste en myndighet hålla ett visst säkerhetsavstånd i det hänseendet. I det beslut som redovisas på s. 237 ställdes utlänningslagens krav på att en avvisning ska verkställas möjligt mot kostnadsaspekter. En utlän- ning som ankommit till skulle enligt polisens beslut avvi- sas. Med anledning av utlänningens reaktion på detta togs han i förvar, dvs. Det fanns möjligheter att verkställa avvisningen omgå- ende, men det hade krävt att polisens resurser använts. I stället avvaktade polisen med verkställighet tills denna kunde ske på det normala sättet, med hjälp av kriminalvårdens transporttjänst. Av utredningen framgick att polisens på resursskäl grundade prioritering innebar att utlänningen var förvarstagen i .