frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Detta är frågor som det bör stå utredningen fritt att pröva. Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom för att man bättre ska kunna tillgodogöra sig granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på re- geringens redovisning till för att staten genom verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser. Som motiv för att låta myndigheten ledas av tre personer anfördes (bet. 2000/01:KU8) att man därigenom uppnår en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorar i tydlighet och effektivitet. Enligt förarbetena till bör organisationen utformas så att de tre riks- revisorerna ges goda förutsättningar att på jämbördigt sätt utöva sina själv- ständiga befogenheter i granskningarna. Det ansågs angeläget att jämvikten dem emellan inte skulle gå förlorad genom att en av dem belastas med omfat- tande administrativa uppgifter. Revisorerna har beslutat att genomföra vissa omfördel- ningar av arbetsuppgifterna samt i framställning 2005/06:RRS28 föreslagit BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN vissa förtydliganden beträffande arbetsfördelningen för granskningsplanerna. Vid riksdagsbehandlingen godtogs dessa förändringar med vissa ytterligare förtydliganden (bet. 2006/07:KU6). En omfattande organisationsförändring genomfördes med en gemensam operativ ledning för all granskningsverksamhet, dvs. för både årlig revision och effektivitetsrevision. Den nya organisationen ska, som riksrevi- sorerna uttrycker det, bl.a. säkerställa stabila produktionsförutsättningar och organisatorisk effektivitet. De tre första riksrevisorerna utsågs för en period om tre, fem respektive . En av riksrevisorerna avslutade sin mandatperiod 2006 och ersattes av en ny riksrevisor. Revisorerna och organisationen har således upplevt sitt första byte av riksrevisor. Nästa byte sker 2008. Riksrevisorerna väljs i fortsättning- en och kan inte väljas om. Utredningen bör mot den redovisade bakgrunden utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utred- ningen bör analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen. Man bör belysa vilka för- och nackdelar som konstruktionen ger samt bedöma förutsättningarna för att planera och genomföra verksamhe- ten i ett långsiktigt perspektiv när täta byten sker i myndighetens ledning. Omfattningen av den effektivitetsgranskning bedriver framgår av 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. I förhållande till det granskningsmandat som revisorer hade har arbets- löshetskassorna tillkommit. har i sin tillämpning vidgat områ- det marginellt. Riksrevisorerna får gemensamt eller var för sig väcka förslag hos i frågor som rör bl.a. kompetens. Styrelsen har motsvarande rättigheter. Om behov uppkommer att närmare definiera effekti- vitetsrevisionens omfattning, får det förutsättas att riksrevisorerna och styrel- sen utnyttjar denna rätt. Det bör även stå utredningen fritt att pröva om det finns anledning att lägga fram förslag på detta område. Gränsdragningen mellan och granskningsområden Frågan om gränsdragningen mellan och granskningsområden behandlades utförligt i proposition 2001/02:190 inför tillkomsten av . Regeringen ansåg i detta sammanhang att det inte fanns något skäl att genom lagreglering förhindra att granskningsområde i någon mån är detsamma som . granskning är inriktad på en administrativ och rättslig kontroll av om regeringen har följt gällande regler och vedertagen praxis. granskning är i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regerings- ärendenas handläggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 tar också upp enstaka ärenden till granskning. I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för statsrådens tjänsteutövning. anses enligt förarbets- uttalanden också ha rätt att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter i granskningen, vilket innebär att utskottet i sitt arbete även kan beakta resulta- tet av den revisionella granskningen. Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngd- punkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision). Men den innefattar också, när det gäller granskningen av myndigheternas finansiella rapportering (årlig revision), en kontroll inte bara av om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också om redovisningen och ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter. Revisionen av är dock enligt lagen om revision av begränsad till en bedöm- ning av om räkenskaperna är rättvisande. Det förutsattes vidare att den nya revisionsmyndigheten inte kommer att granska statsrådens tjänsteutövning. Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i proposition 2001/02:190 om att det är ofrånkomligt att respekti- ve områden i någon mån kan komma att överlappa varandra. Regeringen såg dock inte någon anledning eller möjlighet att undvika detta genom att införa bestämmelser som reglerar gränsdragningen i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Det är viktigt att notera, framhöll reger- ingen, att granskningarna tydligare än utgår från olika förut- sättningar. Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett politiskt sammansatt riksdagsorgan, den andra av en tjänstemannaledd myndighet under . Att ett och samma område eller problem mot den nu angivna bakgrunden belyses av både och Riksrevi- sionen behöver således, enligt regeringens bedömning, inte ses som ett pro- blem. Regeringen ansåg att det inte heller bör finnas någonting som hindrar att ett informationsutbyte sker mellan utskottet och . Riksrevisorerna och samråder och informerar varandra om pågående granskningar. Utredningen bör undersöka om något har framkommit som tyder på att det finns ett behov av ytterligare klarlägganden i dessa frågor. Granskningsverksamheten är kärnuppgift. Granskningspla- nen är ett viktigt instrument för styrning och samordning av myndighetens granskningsinsatser. Granskningsplanen kan ses som ett offentligt åtagande från vari anges de områden och ämnen som ska granskas, vilken riksrevisor som ansvarar för respektive frågeområde samt en tidsplan för arbetet. Planen har stor betydelse för styrning av verksamheten. Styrelsen ska yttra sig över planen. Granskningarna har skiftande inriktning. De har omfattat frågor om ekonomisk effektivitet, rättssäkerhet, rättighetsfrågor, BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN ordning och reda, etc. En närmare kartläggning bör göras av de granskningar som gjorts. Hur stämmer den granskningsverksamhet som effektivitets- revisionen bedriver överens med uppdragsgivarens intentioner? I vilken ut- sträckning fyller de den avsedda rollen i kontroll av regeringen och underlättar uppföljningen av den statliga verksamheten? Någon särskild omprövning av revisionens inriktning gjordes inte i sam- band med bildande utan man hänvisade till den inrikt- ning effektivitetsrevisionen hade före reformen. Det kan konstateras att den revision som bedrevs av revisorer respektive uppvisade stora skillnader. Uppdraget för Riks- revisionens effektivitetsrevision, som det framgår av revisionslagen och dess förarbeten, ligger nära de formuleringar som användes i den tidigare lagstift- ningen. Mot bakgrund härav och erfarenheterna av den hittillsvarande verk- samheten kan det finnas anledning att följa upp de riktlinjer som Riksrevisio- nen formulerat för granskningsarbetet och även se om den inriktning som anges i revisionslagens 4 § är relevant. 2005/06:FiU25) har efterlyst en utförligare redovisning av effekterna av granskning. ska i årsredovis- ningen 2006 redovisa för hur uppsatta mål nåtts. Redovisningen ska vara så konkret och tydlig att i efterhand lätt kan bedöma i vilken utsträckning uppställda mål har uppnåtts. utlovar i årsredovis- ningen (redog. 2006/07:RRS10) att man framöver kommer att publicera en uppföljningsrapport där den genomförda granskningen och de uppskattade effekterna av denna redovisas samlat. En första rapport lämnades . I samband med bildandet uttalades att bör präglas av hög effektivitet och kunna betraktas som ett föredöme i statsförvaltningen. Kost- naden för effektivitetsrevisionen (inklusive övriga kostnader som omfattar omvärldsbevakning och kvalitetssäkring samt del i overheadkostnader) upp- gick 2006 till och resulterade i 32 granskningsrapporter. Det innebär att kostnaden per effektivitetsgranskning skulle kunna beräknas till ca . Utredningen bör ta fram material för att belysa ef- fektiviteten ur olika aspekter. Det är svårt att objektivt bedöma värdet av och kvaliteten på de gransk- ningar som gjorts. Utredningen bör dock söka belysa hur olika avnämare som t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedierna och den vetenskapliga forskningen uppfattar effektivitetsgranskningar. Det skulle också vara värdefullt om någon utomstå- ende person kunde göra en jämförelse av effektivitetsrevisionen i ett interna- tionellt perspektiv. Den årliga revisionens verksamhet ansvarade för årlig revision av 257 statliga myn- digheter. Därutöver svarade för att årlig revision genomfördes i ett sextiotal bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande, DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 ca 25 övriga organisationer samt fyra nordiska institutioner med säte i Sveri- ge. Den samlade bedömningen av den årliga revisionen av myndigheterna var att den finansiella redovisningen i stort fungerar väl inom statsförvaltningen. Vid inrättandet av ansågs det värdefullt att revisionens båda grenar finansierades på samma sätt, dvs. Vid Riksrevisions- verket finansierades den övervägande delen av den årliga revisionen med avgifter från de större myndigheterna. Från tar Riksrevi- sionen ut avgifter för genomförd årlig revision för samtliga myndigheter, bolag, stiftelser och övriga organisationer samt årsredovisning för staten. Avgifter har inte tagits ut för revision av de allmänna försäkringskassorna och de nordiska institutionerna. Avgiftsintäkterna disponeras inte av Riksrevisio- nen utan tillförs statsverket och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Avgiftsbeläggningen är reglerad i lag och innebär att avgifterna ska motsvara kostnaderna (full kostnadstäckning) för utförd revision. Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. Har granskningen av de små myndighe- terna förändrats och hur ser kostnadsutvecklingen för revisionen ut? Vilka är erfarenheterna av finansiering via anslag på statsbudgeten kontra avgiftsfinansiering? Hur fungerar samarbetet med internrevisionen på de större myndigheterna? Samarbetet mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen framhölls som viktigt för den organisation som bildades . På vilket sätt har ett sådant samarbete etablerats och vilka är erfarenhe- terna? internationella verksamhet består dels av internationellt ut- vecklingssamarbete finansierat av ett särskilt anslag som disponerar, dels sådant internationellt samarbete som ett nationellt revisions- organ normalt deltar i. internationella utvecklingssamarbete syftar till att utveckla en långsiktig institutionell kapacitet inom statlig revision i de länder man samarbetar med. Kraven på reformering och effektivisering av den offentliga förvaltningen i dessa länder är stora. En väl fungerande finansiell styrning och kontroll är viktiga komponenter för att främja en god samhällsstyrning. Den nationella revisionsmyndigheten utgör en viktig del för att skapa tydlighet i beslutsfattandet och möjligheter till ansvarsutkrävande på alla nivåer i stats- apparaten. kan, genom god kompetens och omfattande erfa- renhet från att arbeta i ett system med lång demokratisk tradition, förmedla unika kunskaper och insikter. Det har därför ansetts värdefullt att Riksrevi- sionen kan bidra till att stärka den institutionella kapaciteten hos motsvarande institutioner i olika samarbetsländer. Vid tillkomsten av betonades särskilt vikten av att Riksre- visionen skulle stå fri från myndigheter och institutioner som revideras av . Det ansågs olämpligt att t.ex. åtar sig uppdrag BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN har därför ett eget anslag på statsbudgeten för inter- nationellt utvecklingssamarbete, skilt från det anslag för internationell bi- ståndsverksamhet som förvaltas av Sida. Detta har medfört att har fått bygga upp en egen administrativ kapacitet för det internationella utvecklingssamarbetet. Det är dock nödvändigt att samarbete sker med både Sida och UD vad gäller planering och administrativa insatser såväl centralt som på plats i respektive land. anslag för internationell bi- ståndsverksamhet uppgick till , varav utnyttjades. utnyttjades knappt 39 av de 40 mil- joner kronor som anvisades. Utredningen bör pröva hur den tillämpade ordningen för det inter- nationella utvecklingssamarbetet fungerat framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för som behovet av samordning med den nationella biståndspolitiken beaktats. Utredningen bör granska verk- samhetens omfattning och inriktning. Eventuellt bör en samordning ske av hela den internationella biståndsverksamhet som bedrivs av och dess myndigheter. Det är angeläget att även det internationella utvecklings- samarbete som bedriver granskas på ett betryggande sätt. företräder som det nationella revisionsorganet i in- ternationella sammanhang. Det medför en revisionssamverkan med andra nationella revisionsorgan både i syfte att utveckla revisionen och att samarbe- ta i direkta revisionsinsatser inom vissa områden. Utredningen bör ta fram underlag för att kunna bedöma om insatserna är av rimlig omfattning och belysa på vilket sätt de gett ett värdefullt kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Rådet är ett rådgivande organ till riksrevisorerna, i första hand med inriktning mot mer strategiska frågor. Rådet har sammanträtt . Diskussionen vid mötena har rört bl.a. effektivitetsrevisionens och den årliga revisionens inriktning, omvärldsbevakning och omvärldsanalys samt årliga rapport. Rådet har sex leda- möter. Utredningen bör redovisa erfarenheterna av det vetenskapliga rådet. I årliga rapport redovisas de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen . Rapporten lämnas till regeringen och . I den senaste årliga rapporten valde riksrevisorerna att utgå från ett ansvarsperspektiv. Utredningen bör studera vilka syften som uppnåtts med den årliga rappor- ten samt följa upp hur den hanterats av , och . Om möjligt bör kriterier för valda teman belysas. DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN BILAGA 2 Regeringen ska senast efter budgetårets utgång lämna en årsre- dovisning för staten till . har årsredovisningen dock lämnats . ska senast inom efter att den lämnats lämna en revisionsberättelse över årsredovisningen för staten. har motionsrätt funnits på såväl årsredovisningen som den revisions- berättelse som styrelsen lämnat, vilket sammantaget gjort att ställ- ningstagande till årsredovisningen inte har kunnat tas förrän mycket sent , ofta på vårsessionens sista dag. Den generella motionsrätten på skrivel- ser och redogörelser har emellertid avskaffats fr.o.m. innevarande . Utredningen bör ta ställning till vilken funktion motionsrätten fyller samt se över hur årsredovisningen för staten hanteras i processen av , regeringen och . och finansutskottet prövar storleken av anslaget och om- fattningen av verksamheten. Den administrativa hanteringen av Riksrevisio- nens budgetförslag är relativt omfattande. Förslaget till anslag ska under beredningen passera , administrativa kon- tor, Riksdagsstyrelsen, och slutligen beslutas i där det bereds av finansutskottet respektive utrikesutskottet. Processen ger intryck av en mycket omfattande budgetprövning, men det faktiska utfallet av processen leder till slutsatsen att hanteringen är en formalitet. Utred- ningen bör se över om det finns möjligheter att förbättra och förenkla proces- sen. ska lämna en årsredovisning till . ska svara för att externrevision sker av Riksrevi- sionen. Utredningen bör redovisa erfarenheterna av hantering av årsredovisningen, finansutskottets externa revision och utlåtanden. Utredningen bör i övrigt kunna ta upp frågor och lämna förslag med anknyt- ning till uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetets gång. Utredningen bedrivs av en parlamentarisk kommitté som tillsatts av riksdags- styrelsen. Kommittén biträds av ett sekretariat bestående av en huvudsekrete- rare samt biträdande sekreterare som tillsatts av riksdagsdirektören. BILAGA 2 DIREKTIV FÖR UPPFÖLJNING AV RIKSREVISIONSREFORMEN gens utredningstjänst och ska bistå sekretariatet med vissa utredningsinsatser. Utredningen kan tillkalla sakkunniga och experter. Ersättning för uppdraget som ledamot av eller sakkunnig eller expert i kommittén utgår enligt föreskriften (RFS 2000:6) om ersättning för kommit- téuppdrag. Ersättning till ordförande beslutas av riksdagsstyrelsen. Uppdraget ska redovisas . Statlig revision inom EU Detta avsnitt är en sammanfattning av ett kapitel ur skriften State Audit in Union som utkom 200562. I skriften, som har sammanställts av den brittiska revisionsmyndigheten (), redovisar de 25 nationella revisionsmyndigheterna i EU:s dåvarande medlemsländer hur den statliga revisionen är uppbyggd och hur den fungerar. Även uppgifter om den Europeiska revisionsrätten redovisas. I det här aktuella avsnittet analyserar och belyser likheter och skillnader mellan de olika nationella revi- sionsmyndigheterna63. I fortsättningen används begreppen och riksrevi- sion parallellt som beteckning för den högsta revisionsmyndigheten i respek- tive land. Det inledande avsnittet har förkortats och sammanfattats av utrym- messkäl och i några avsnitt har tillägg gjorts för att förtydliga sambanden. EU:s medlemsstater skiljer sig markant åt i fråga om geografisk storlek, folkmängd och befolkningstäthet. De enskilda staternas ekonomier uppvisar också stora skillnader i utvecklingen av industri-, jordbruks- och servicesekto- rerna. Även den statsrättsliga strukturen varierar vissa stater är enhetsstater, medan andra har en federal struktur som t.ex. och . En del stater har överfört stora delar av samhällsservicen till den kommunala nivån som t.ex. , och . Ett av villkoren för EU-medlemskap är förekomsten av ett demokratiskt parlamentariskt system. Detta kan ha olika former, vilket framgår av tabellen på följande sida. Också valsystemen varierar även om de flesta baseras på proportionell representation. som alla dessa stater förenas i ett gemensamt medlemskap i kvarstår separata identiteter i form av språk, kultur och historia. Den gemen- samma demokratin manifesterar sig i olika demokratiska system och proces- ser samt i specifika parlamentariska, konstitutionella och administrativa sy- stem. Det är mot denna bakgrund som varje () verkar. 62Uppgifterna i skriften motsvarar förhållandena . 63På engelska används begreppet () för den högsta nationella revisionsmyndigheten i respektive land. 2008/09:URF1 BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU som statlig revision har funnits i någon form i flera århundraden så har de högsta revisionsorganens struktur, makt och befogenheter utvecklats över tiden. har detta skett som ett resultat av politiska förändringar som t.ex. vid återinstallerandet av dynastin OranienNassau i , enandet av 1861 eller grundandet av den nya österrikiska repu- bliken 1918. För andra revisionsmyndigheter har förändringar varit ett resultat STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 av utvecklingen inom den offentliga förvaltningen som t.ex. inrättandet av finans- och revisionsdepartementet (en föregångare till National Audit Office) i . Mer aktuella exempel på förändringar av befogenheter och verksamhet redovisas nedan. -genomfördes lagändringar för att framhäva den danska Rigsrevisionens oberoende och för att förbättra dess tillträdesrättigheter. -uppdaterades revisionslagstiftningen i för att utvidga revisionens befogenheter. Den nya grundlagen ökade revisionens oberoende. -Den irländska lagen the Comptroller and Auditor General () Act utvidgade den irländska revisionsmyndighetens befogen- heter och gav effektivitetsrevision en lagstadgad grund. -Den tjeckiska () inrättades i samband med att blev en suverän stat 1993. -infördes ny lagstiftning i som stärkte revisionens (Corte dei Conti) roll och möjliggjorde utvecklingen av effektivitetsrevisionen. -nya konstitution i betonade () konstitu- oberoende i förhållande till regeringen och dess relation till Natio- nalförsamlingens underhus (Sejmen). -nya revisionslag 1997 innebar dels etablerandet av en, i förhållande till regeringen, oberoende revisionsmyndighet, dels en förnyelse av revi- sionslagstiftningen som utvidgade revisionens befogenheter och gav effek- tivitetsrevision en tydlig legal grund. Inom EU finns det fyra huvudkategorier av som redovisas i följande sammanställning. Att kan grupperas på detta sätt har historiska orsaker: Det franska administrationssystemet spreds över under 1800- talet och det brittiska finans- och revisionsdepartementet ansvarade för revi- sionen på då landet delades. Det brittiska systemet hade även ett historiskt inflytande på de strukturer som växt fram på och . STATLIG REVISION INOM EU Revisionsrätt med en rättslig funk- , , , Spani- Kollegiestruktur utan rättslig funk- som är oberoende i förhållande , , , , Stor- till regeringen och som leds av riks- , , och Est- kategori: myndighet som leds av en president och som utför revision av såväl central som regio- nal och lokal samhällsnivå i alla medlemsstater har en lagstadgad plats inom det offentliga systemet antingen genom konstitutionen eller genom vanlig lag. Den svenska låg tidigare under , vilket också var fallet i Fin- land fram och i . Regeringens och särskilt finansministeriets inflytande på upphörde då den nationella revisionslagen antogs (the National Audit Act). På europeisk nivå blev Europeiska revisionsrätten en fullvärdig myndighet 1993 med antagandet av fördraget om den europeiska unionen. Ledningsorganens former och status Inom vissa tas beslut på högsta nivå av myndighetens chef, antingen en riksrevisor () eller en president. Inom andra tas de vikti- gaste besluten kollektivt i ett kollegium eller råd se följande sammanställ- ning. STATLIG REVISION INOM EU BILAGA 3 Beslut av riksrevisor eller president Ledningens status är utformad på olika sätt i medlemsstaterna. Nedan ges exempel på detta. -I de spanska, portugisiska, italienska och tyska revisionsmyndigheterna har ledningen samma status som domare. -I är riksrevisorns (the Comptroller and Auditor General) oberoende framhävt genom att han benämns Officer of the House of Com- mons. -I och har riksrevisorerna rätt att delta i och yttra sig vid regeringssammanträden. Politisk anknytning av riksrevisorer och ledande organ Det är viktigt att dra en skiljelinje mellan politiska utnämningar och utnäm- ningar av enskilda med politisk bakgrund. Riksrevisorerna i , och får inte ha någon anknytning till politiska partier, medan kan- didater till riksrevisorstjänsten i kan ha en politisk bakgrund själva utnämningen är dock strikt icke-politisk. I är det vanligt att de tre riksrevisorerna har en anknytning till de tre största partierna i parlamentet. I de fall riksrevisorerna har domarstatus har de generellt ingen politisk an- knytning. Av ledamöter i Europeiska revisionsrätten krävs enligt fördraget att de agerar helt oberoende. BILAGA 3 STATLIG REVISION INOM EU För att säkerställa att inte påverkas av politisk partiskhet har med- lemsstaterna infört vissa skyddsmekanismer som exemplifieras i följande punkter.