frsrdg · GW04RRS26 · 2009-06-10 00:00:00 — Vår avslutande granskning av årsredovisningarna har inriktats på om myndigheternas ledningar haft tillräckligt underlag för sina intyganden om den interna styrningen och kontrollen i årsredovisningarna enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. När vi bedömt om underlaget är tillräckligt har vi inte enbart beaktat den dokumentation som krävs enligt den nya förordningen om intern styrning och kontroll utan även tagit hänsyn till övriga underlag som myndighetsledningen haft som grund för sitt intygande. Genom att ledningens intygande ingår i årsredovisningen måste det ge en rättvisande bild av det faktiska läget avseende den interna styrningen och kontrollen. Besluten om förändrade krav på den interna styrningen och kontrollen kom snabbt och förberedelsetiden för myndigheterna har varit kort. Vår granskning visar också att variationerna mellan myndigheterna är stora och att en hel del arbete återstår i många fall. Vid en majoritet av myndigheterna har det funnits olika brister. För vissa myndigheter har ansvarig revisor bedömt att bristerna kunnat åtgärdas efter en muntlig rapportering till myndigheten. För relativt många myndigheter, 25 av de 56 som ska följa förordningen, har vi dock i revisionsrapporter avrapporterat olika typer av brister i tillämpningen av förordningen, till exempel ofullständiga riskanalyser och bristande engagemang från myndighetsledningarna. Årsredovisningen har dock i dessa fall bedömts i allt väsentligt rättvisande, vilket innebär att vi anser att ledningens redovisade bedömning av den interna styrningen och kontrollen ger en rättvisande bild. I ett fall, Sida, blev bedömningen att så inte var fallet, varför en invändning lämnades i revisionsberättelsen. Det är för tidigt att redan nu dra några mer långtgående slutsatser om huruvida den nya förordningen kommer att leda till en förbättrad intern styrning och kontroll. Vi kan dock konstatera att de brister som vi så här långt har kunnat konstatera överensstämmer med de inneboende svagheter i förordningen som vi pekade på i vårt remissyttrande över förslaget till förordning. Vi anser att en försäkran från ledningen om den interna styrningen och kontrollen kräver att ledningens ansvar i en statlig myndighet är tydligt reglerat. Även om den nya myndighetsförordningen har tydliggjort ledningsansvaret finns det fortfarande oklarheter, något som framkommit bland annat i vår granskning av ledningsformen styrelser med fullt ansvar. Vi menar också att det saknas en etablerad norm att värdera den interna styrningen och kontrollen mot. Förordningen om intern styrning och kontroll utgår från en svensk version av COSO, ett internationellt ramverk för att utvärdera organisationers interna styrning och kontroll, där endast delar av detta ramverk ingår. Avsaknaden av normer och ett etablerat ramverk som täcker samtliga delar i den interna styrningen och kontrollen innebär risker för subjektiva bedömningar och en olikartad tillämpning av förordningen. Enligt vår uppfattning kan det inte uteslutas att den stora variation i hur myndigheterna så här långt har tillämpat förordningen beror på dessa svagheter i regleringen. För drygt två tredjedelar av de myndigheter som fått revisionsrapport finns brister i riskanalysen. Ett vanligt problem är att den utförda riskanalysen inte är fullständig. I vissa fall saknas delar av myndighetens verksamhet i analysen, till exempel riskanalys för administrativa stödprocesser. I andra fall har inte alla organisatoriska delar av myndigheten kommit med. Vid flera myndigheter har riskanalysen enbart genomförts på en övergripande nivå. Att vissa delar av myndigheten inte tas med i riskanalysen eller att analysen bara sker på ett övergripande plan är allvarligt eftersom det kan innebära att alla väsentliga risker inte har identifierats. Ett vanligt problem är bristande koppling mellan myndighetens mål och den utförda riskanalysen, vilket kan innebära att man inte identifierar och tar hand om samtliga risker för att verksamhetsmålen inte ska nås. Ytterligare ett problem som gör att riskbilden kan bli ofullständig är att många myndigheter i sin riskanalys endast tagit med risker där kontrollåtgärder saknas, det vill säga risker som inte hanteras av den befintliga styrningen och kontrollen. Detta synsätt förutsätter att de befintliga kontrollåtgärderna fungerar och att riskerna därför redan är omhändertagna. Men flera av myndigheterna har inte aktivt prövat om de beslutade kontrollerna fungerar som avsett. På så sätt kan riskbilden bli för snäv i de fall beslutade kontroller inte fungerar. Myndigheterna bör analysera samtliga risker och koppla denna analys till beslutade kontroller för att få en helhetsuppfattning av riskerna. Kontrollåtgärderna utgår inte från riskanalysen och uppföljningen är otillräcklig Tanken med processen för riskhantering är att riskanalysen ska identifiera de risker myndigheten är utsatt för. Analysen ska leda till beslut om lämpliga kontrollåtgärder, detta för att motverka riskerna i de fall ledningen bedömt att risken behöver hanteras. I flera myndigheter är kopplingen mellan identifierade risker och beslutade kontrollåtgärder svag, vilket kan leda till att viktiga risker inte hanteras på rätt sätt. Myndighetens ledning bör tydligt ta ställning till hur identifierade risker ska hanteras, om de ska accepteras, begränsas eller undvikas. Denna typ av tydliga ställningstaganden saknas hos vissa av de granskade myndigheterna. Knappt hälften av de myndigheter som fått revisionsrapport följer inte upp att beslutade kontrollåtgärder fungerar, vilket kan leda till dels en felaktig riskuppfattning, dels att de redan beslutade kontrollåtgärderna inte kommer till stånd. Det är även otydligt hur uppföljningen ska göras och vem som har det operativa ansvaret att utföra den. Över hälften av de myndigheter som fått revisionsrapport följer inte de krav på dokumentation som förordningen ställer. Dokumentationen är här inte tillräckligt tydlig för att man ska kunna följa hela processen, det vill säga från riskanalys via kontrollåtgärder och uppföljning till underlag för ledningens bedömning av intern styrning och kontroll. Det framgår heller inte av dokumentationen i vilken omfattning uppföljning och utvärdering av kontrollåtgärder faktiskt har utförts. Det är också viktigt att dokumentationen sker så att ledningen får bättre möjlighet till överblick än vad den har . För flera myndigheter är inte myndighetens struktur för intern styrning och kontroll beskriven på ett tydligt sätt, vilket gör det svårt för ledningen att få överblick över den befintliga kontrollstrukturen. Det är av stor vikt att dokumentation om riskhanteringen ingår i myndighetens helhetsbild av den interna styrningen och kontrollen. En sådan komplett bild gör att ledningen på ett enklare sätt kan förhålla sig till informationen som då blir det levande och relevanta stöd till ledningen som det är tänkt. Otillräckliga förutsättningar för arbetet För en majoritet av de myndigheter som fått revisionsrapport finns brister i förutsättningarna för arbetet med förordningen om intern styrning och kontroll. Vid flera myndigheter är det inte tydligt reglerat hur det operativa arbetet med förordningen ska bedrivas eller av vem, och tilldelade resurser för arbetet är ibland otillräckliga. Styrande dokument för arbetet saknas ofta eller är otydliga. Hos vissa myndigheter är kunskapen om processen samlad hos alltför få personer. En annan viktig förutsättning för arbetet är att myndigheternas ledningar är engagerade i frågan. Engagemanget har i flera fall varit för litet, för otydligt eller kommit . Ledningen bör, för att säkerställa att underlaget är tillräckligt, vara tydligare i sin beställning av underlag från verksamheten. Ledningen bör också i ett tidigare skede ta ställning till vilket underlag den behöver. Övergången till elektronisk fakturahantering Från och med ska samtliga statliga myndigheter tillämpa elektronisk hantering av leverantörs- och kundfakturor. Tanken är att flödet av fysiska pappersfakturor ska ersättas med elektroniska fakturor. I de fall myndigheten måste hantera inkommande pappersfakturor skannas de för att därefter behandlas elektroniskt. Syftet med förordningen är att åstadkomma effektiviseringar i den administrativa hanteringen. Ett nytt krav, som omfattar hela den statliga förvaltningen, gäller övergången till elektronisk fakturahantering. Detta utgör således ett tämligen självklart riskområde som vi har haft ett särskilt fokus på i granskningen. Vi har framför allt intresserat oss för hur myndigheterna arbetat med organisering och intern kontroll i samband med införandet av elektronisk fakturahantering. Vår granskning visar att i princip samtliga myndigheter har skaffat system för att hantera elektroniska fakturor. Vi har dock kunnat konstatera att flera viktiga problem kvarstår att lösa innan elektronisk fakturahantering kan sägas vara införd i statsförvaltningen. Problemen avser bland annat brister i den interna kontrollen avseende till exempel behörighetshantering och fördelningen av ansvar för attest och godkännande av ekonomiska transaktioner. Vi kan också konstatera att utbytet med privata aktörer än så länge är mycket begränsat. Enligt vår bedömning medför införandet av elektronisk fakturahantering i staten förutsättningar för en förbättrad intern kontroll och effektivitet i hanteringen av fakturor. I det inledande skede som myndigheterna fortfarande befinner sig i är det dock viktigt att de fortsätter att analysera hur införandet påverkar behovet av förändringar i den interna kontrollstrukturen och hur denna kontroll ska kunna upprätthållas på ett säkert och kostnadseffektivt sätt. Det faktum att reformen nu har införts innebär emellertid inte att de effektiviseringar som den ger förutsättningar för har uppnåtts. Vi menar därför också att regeringen noggrant måste följa utvecklingen och vidta de åtgärder som krävs för att reformens fulla potential ska kunna uppnås. Internkontrollen har inte säkerställts Införandet av elektronisk fakturahantering innebär förändringar i arbetsrutiner och ansvarsfördelning vid hanteringen av ekonomiska transaktioner. Myndigheterna har därför i varierande omfattning infört kompletterande kontroller i olika faser av fakturabehandlingen. Vår granskning visar dock att myndigheterna i flera fall inte har varit tillräckligt aktiva i arbetet med att säkerställa en god intern kontroll. Problem som har förekommit i samband med skanning av fakturor är att belopp har feltolkats, att kreditfakturor har lästs in som debetfakturor eller att väsentlig fakturainformation har förlorats. Vidare har flera myndigheter saknat tillräcklig kontroll över tilldelade behörigheter för att hantera transaktioner i systemet. Det gäller till exempel handläggare som getts möjlighet att ensamma hantera ekonomiska transaktioner utan någon form av andrapersonskontroll eller kunnat utföra uppgifter som de normalt inte borde ha befogenhet till. Begränsat elektroniskt fakturautbyte med privata aktörer En annan sak som vi kunnat konstatera är att många myndigheter så här långt har ett mycket begränsat elektroniskt fakturautbyte med privata motparter. Troliga orsaker skulle kunna vara dels att privata företag inte använder samma tekniska standard som staten, dels att informationskvaliteten i företagens fakturor kan vara för låg. Dessa problem skapar onödigt merarbete för myndigheterna och minskar därmed möjligheterna att uppnå de effektiviseringar som denna reform ger förutsättningar för. En statsförvaltning i förändring startar eller upphör ett antal myndigheter. Uppskattningsvis handlar det om cirka 2530 myndigheter , vilket utgör av det totala antalet myndigheter i . Organiseringen av statsförvaltningen är ett viktigt förvaltningspolitiskt styrinstrument, och en naturlig följd av detta är att statsförvaltningen kontinuerligt förändras. Förändringar i politiska prioriteringar såväl som behov av effektiviseringar av den statliga förvaltningen är viktiga skäl till att regeringen väljer att förändra myndighetsstrukturen. Det är viktigt att statsförvaltningen kontinuerligt förändras och anpassas till samhällsutvecklingen. Det är dock betydelsefullt för förtroendet för statsförvaltningen att förändringarna sker på ett sådant sätt att de bidrar till målet om en effektiv, rättssäker och demokratisk förvaltning. Just avvecklingen av myndigheter har visat sig orsaka svårigheter. I vår granskning av myndigheternas årsredovisningar har vi ägnat särskild uppmärksamhet åt problem förknippade med avveckling av myndigheter. I samband med granskningen av årsredovisningar rapporterade vi iakttagelser i revisionsrapport eller avgav revisionsberättelse med invändning till fyra myndigheter som är föremål för omställning. I våra granskningar har vi uppmärksammat ett antal problem som hänger samman med regeringens arbete med att förändra statsförvaltningens organisering. Vi riksrevisorer har tidigare framfört att bildandet av nya myndigheter bör prövas med omsorg. När nya verksamheter inrättas bör olika organisatoriska lösningar prövas. Utifrån de iakttagelser som vi gjort av myndigheter som är föremål för omställningar gör vi bedömningen att det finns utrymme att effektivisera genomförandet av avvecklingar och därmed underlätta framtida organisationsförändringar i statsförvaltningen. Avvecklingar och omvandlingar leder till problem som inte alltid är möjliga att förutse. Just därför är det viktigt att erfarenheterna av avvecklingarna tas till vara så att inte misstagen upprepas. Vi menar att regeringen inte gjort tillräckligt för att samla in erfarenheter på ett systematiskt sätt. Som vi tidigare framfört bör regeringen överväga att inrätta en funktion för myndighetsavveckling vid någon av stabsmyndigheterna som kan utgöra en formell avvecklingsmyndighet i de fall det finns behov av en sådan. Funktionen bör också förstärka stöd, rådgivning och vägledning till berörda myndigheter samt ansvara för att erfarenheter från genomförda avvecklingar samlas in och tas till vara. Regeringen har inte gett myndigheterna tillräckliga förutsättningar De brister som vi uppmärksammat beror delvis på att regeringen inte har gett berörda myndigheter nödvändiga förutsättningar för att kunna genomföra avvecklingen på ett effektivt sätt. Vi har sett att regeringsbeslut eller riksdagsbeslut ofta varit sena, otydliga eller ofullständiga. Exempelvis har regeringen inte anpassat avvecklingstiden till myndigheternas verksamhet och beslut om nya huvudmän har dröjt. Vidare har den ekonomiadministrativa styrningen inte varit tillräckligt tydlig. till myndigheterna är ofta otydliga och ibland också svåra att följa. Det visar sig också att regeringen i flera fall inte genomfört problem- och konsekvensanalyser inför beslut om avvecklingar. I och med avvecklingar uppstår också särskilda redovisningsproblem. Dessa problem kan till exempel avse bedömningen av reserver eller hur värderingen av kvarvarande tillgångar ska gå till. Det är också svårt att identifiera och värdera alla tillkommande kostnader som är relaterade till en nedläggning. Oklarheter i riktlinjer inför avvecklingar Regeringen har tagit fram riktlinjer som ska tillämpas vid avveckling av myndigheter. Vår granskning visar dock att det kvarstår ett antal oklarheter. Det gäller exempelvis huruvida ett anslagssparande ska få disponeras eller hur en anslagskredit ska hanteras. Vidare finns det oklarheter om myndigheterna kan förfoga över trygghetsmedel och kompetensutvecklingsmedel. Vid någon myndighet har vi också konstaterat oklarheter kring ingångna avtal vad gäller vem som ska vara avtalspart då en verksamhet ska överföras till en annan myndighet. Hos vissa myndigheter har det visat sig att låneram saknats trots att det funnits kvarvarande anläggningstillgångar som är lånefinansierade. Avveckling leder till kompetensproblem Det är naturligt att det sker förtida personalavgångar i samband med en avveckling. Detta beteende innebär dock ofta negativa konsekvenser. Vi har bland annat sett att kompetensen inom det ekonomiadministrativa området ofta är begränsad hos de aktuella myndigheterna i och med att nyckelpersoner slutat. ställer avvecklingarna särskilda krav på att sådan kompetens finns tillgänglig. Detta har bland annat lett till ett ökat beroende av konsulter. Erfarenheter av avvecklingar tas inte till vara Vid avvecklingar kan det uppstå problem som varit svåra att förutse men som kan vara värdefulla att känna till inför kommande avvecklingar. Vi kan konstatera att erfarenheter från tidigare avvecklingar inte samlats in och tillvaratagits på ett systematiskt sätt, varken från eller myndigheternas arbete. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar och yttranden: Revisionsrapporter avseende verksamhetsår 2008. Dessa finns sammanfattade i bilaga 1. (För avsnittet om införandet av elektronisk fakturahantering har även revisionspromemorior använts.) Styrelser med fullt ansvar (RiR 2007:25) Avveckling av myndigheter (RiR 2008:18) Remissyttrande över Intern styrning och kontroll i staten till ett gemensamt ramverk Ds 2006:15 (dnr 15-2006-0932) I vår årliga rapport har vi riksrevisorer redovisat våra iakttagelser under två teman som egentligen utgår från ett och samma perspektiv: Hur klarar svensk statsförvaltning att leva upp till kraven på rättsäkerhet, effektivitet och demokrati när förutsättningarna för verksamheten förändras? Det första temat avser de ändrade krav som regeringen ställer i form av nya förordningar, ökat inslag av samt den pågående strukturomvandlingen i staten. Det andra temat handlar om den ökande grad av internationalisering som fortgår och hur regeringen och myndigheterna klarar av att styra och utveckla förvaltningen med hänsyn till detta. Statens kaka är liten men säker är ett uttryck som är giltigt. Statens kaka är i själva verket oerhört omfattande - statsbudgeten omsluter mer än . Den djupa ekonomiska krisen har tydliggjort behovet av ett väl fungerande ramverk för budget- och finanspolitiken. De flesta bedömare är överens om att det finanspolitiska ramverket i hög grad har bidragit till att har en relativt sett mer stabil situation under den nuvarande ekonomiska krisen än många andra jämförbara länder. Tydliga mål och en tydlig redovisning av avvikelser från dessa mål motverkar kortsiktiga åtgärder som på riskerar att leda till en ohållbar utveckling av underskott och statsskuld. För att klara detta behöver dock såväl regeringens tillämpning som ramverket i sig förbättras. Det är också av central betydelse att myndigheterna som ansvarar för hanteringen av statens medel har en god intern styrning och kontroll. Vi har granskat genomförandet av den nya förordningen om intern styrning och kontroll. För 25 av de 56 myndigheter som är skyldiga att följa förordningen har vi rapporterat om olika brister i tillämpningen. Det handlar om ofullständiga riskanalyser, brister i dokumentationen och svag koppling mellan identifierade risker och vidtagna kontrollåtgärder. Exempel på förklaringar till dessa brister är att arbetsfördelningen inom myndigheten inte varit tydlig och att myndighetsledningen inte varit tillräckligt engagerad. Trots detta bedömer vi att redovisningen i de allra flesta myndigheter är av god kvalitet. Årsredovisningarna ger där en rättvisande bild även av de brister som kan finnas på olika områden. Statens kaka är inte heller säker. präglas just nu av en fortgående strukturomvandling. Myndigheter utlokaliseras, slås ihop och läggs ned. bildas nya myndigheter. Dessa organisationsförändringar genomförs utifrån olika motiv men syftar till att skapa bättre förutsättningar för verksamheten. Vår granskning har visat att dessa förändringar kräver såväl resurser som kompetens, som det är vanligt att nyckelpersoner slutar vid denna typ av förändringar. Vi ser också att erfarenheter från tidigare förändringar inte tas till vara i tillräckligt hög utsträckning. På många områden uppfinner man hjulet igen och igen. EU-medlemskapet har i grunden förändrat förutsättningarna för svensk statsförvaltning. Den svenska förvaltningspolitiska modellen med ett litet regeringskansli och stora, relativt självständiga myndigheter, ställer stora krav på regeringens styrning. Vår granskning visar att det på olika områden finns brister. Regeringen har inför genomförande och tillämpning av EG-lagstiftning inte i tillräcklig utsträckning analyserat konsekvenserna och det nationella handlingsutrymmet. Det finns också otydligheter i ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter. Kontrollen är ibland bristfällig. Vi ser också att det saknas en överblick i den rapportering som myndigheterna lämnar. Förvaltningen av fiskeripolitiken är ett område som uppvisar samtliga dessa brister. Konsekvensen blir ett antal åtgärder som motverkar varandra och en låg grad av måluppfyllelse, kort sagt en ineffektiv användning av skattepengar. Utbytet av varor och tjänster liksom människors rörlighet över gränserna har ökat kontinuerligt. Vår granskning visar att såväl regeringens som myndigheternas arbete med vissa frågor fortfarande präglas av ett alltför nationellt perspektiv. Ett exempel är hanteringen av återbetalning av lån och felaktigt utbetalda bidrag till människor som inte längre bor i . Belopp som uppgår till ett par miljarder kronor riskerar att preskriberas . Ett annat exempel är förekomsten av så kallade skatteuppskov. Det faktum att fler personer flyttar utomlands leder, med nuvarande kontrollåtgärder och rådande dubbelbeskattningsavtal, till ökade risker för förlorade skatteintäkter. uppgift är att utifrån väsentlighet och risk granska den statliga verksamheten. Det är därför naturligt att vi fokuserar på risker och lyfter fram de brister vi finner. är det så att mycket inom staten fungerar väl. Vår uppgift är också att medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Det gör vi bland annat genom att lämna rekommendationer. Utifrån vad vi riksrevisorer rapporterat om i vår årliga rapport lämnar vi följande rekommendationer till regeringen: Påskynda den pågående översynen av det finanspolitiska ramverket. Förtydliga motiven för nivån på de utgiftstak som föreslås i budgetpropositionerna. Tydliggör uppföljningen av överskottsmålet så att det går att bedöma vilka finanspolitiska korrigeringar som krävs för att målet ska . Se till att den aviserade översynen av budgetlagen innefattar förslag till omfattning och normering av Årsredovisning för staten. Överväg att inrätta en särskild funktion för myndighetsavveckling inom någon av stabsmyndigheterna. Säkerställ att analyser av det nationella handlingsutrymmet görs vid genomförande och tillämpning av EG-lagstiftning och bidrag i syfte att nå målen till lägsta möjliga kostnad. Säkerställ en väl fungerande tillsyn och kontroll av EU-medel. Överväg en samlad lösning för att säkerställa en effektiv hantering av myndigheternas fordringar i utlandet. Följ utvecklingen inom området för skatteuppskov noga och ha beredskap att ändra regelverk alternativt omförhandla dubbelbeskattningsavtal. Följ myndigheternas arbete med förordningen om intern styrning och kontroll. Avslutningsvis är det angeläget att regeringen följer upp vilka åtgärder som myndigheterna vidtar med anledning av revisionens iakttagelser. I myndighetsförordningen anges bara att de myndigheter som fått en så kallad invändning i revisionsberättelsen ska redovisa vilka åtgärder de vidtagit. rapporterar om brister i såväl revisionsrapporter från den årliga revisionen som i effektivitetsrevisionens granskningsrapporter. Mot bakgrund av detta lämnar vi ytterligare en rekommendation till regeringen: Överväg att utveckla formerna för myndigheternas rapportering så att de blir skyldiga att till regeringen rapportera om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisionens iakttagelser från såväl årlig revision som effektivitetsrevision. Detta kan innebära att myndighetsförordningen behöver ändras.