frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Ett revisionsorgan som tar lättsinnigt på granskningsuppdraget löper ju dessutom en betydande risk för förlorat anseende, om förhållanden som borde ha påtalats kommer till all- mänhetens kännedom på annat sätt. Det finns, som påpekades i de diskussioner som föregick bildandet av , alternativa sätt att garantera revisionsorganets självständighet i situationer som dessa. Man brukar tala om brandväggar i organisationen, med innebörden att de enheter eller avdelningar som är involverade i den ena aktiviteten inte skall vara engagerade i den andra. Normalt är också att tilläm- pa karantänsbestämmelser när medarbetare gör övergångar inom organisatio- nen. En medarbetare som har arbetat inom det internationella utvecklings- samarbetet skall alltså inte kunna engageras i granskning av detta område inom två eller . 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Ordet effektivitet kan ges olika innebörder i förvaltningssammanhang. Den enklaste betydelsen och den som oftast avses är administrativ effektivitet, det vill säga att den administrativa hanteringen av en viss verksamhet inte skall kräva mer resurser än vad som är nödvändigt för att lösa uppgiften. Eftersom de administrativa resurser som krävs i en viss verksamhet normalt registreras över den offentliga budgeten som ett separat förvaltningsanslag eller en an- slagspost, finns grundförutsättningen för att svara på frågan huruvida en verk- samhet i denna mening är effektiv. Sedan kan det vara en besvärligare uppgift att i praktiken avgöra om verksamheten bedrivs effektivt eller ej; normalt krävs någon form av jämförelser av det slag som har utnyttjats också i denna rapport. Begreppet effektivitet har också den djupare innebörden att resurserna skall utnyttjas effektivt i relation till de mål som har formulerats för verksamheten. En verksamhet kan mycket väl vara administrativt effektiv som den är ineffektiv i denna djupare mening.84 Även inom ramen för den djupare meningen kan man urskilja olika betydelser av begreppet. En första, någor- lunda lätthanterlig tolkning är att relatera utvärderingen till de mål som har formulerats, i detta fall för biståndspolitiken, och söka avgöra om de verk- samheter som företas inom ramen för budgeten på ett signifikant och inbördes konsistent sätt bidrar till måluppfyllelsen. Betydligt svårare är att avgöra om verksamheterna effektivt bidrar till att förändra tillståndet i samarbetsländerna i önskad riktning, i synnerhet som den allmänna tendensen inom det interna- utvecklingssamarbetet går mot mer generella stödfor- mer som sektorsstöd och allmänt budgetstöd, för vilka det är svårt att koppla insatser till effekter. Den näst bästa lösning som man normalt får nöja sig med blir därför att söka svar på frågan om insatserna framstår som rimliga mot bakgrund av fastslagna mål och om de är samordnade på ett effektivt sätt. Kravet på sam- ordning finns på flera nivåer. Ett fundamentalt krav är att alla aktiviteter rimmar med de grundläggande målen för det svenska internationella utveck- lingssamarbetet. Detta krav kan i en enkel mening sägas vara uppfyllt för verksamhet, eftersom den ryms inom arbetet med att stärka de demokratiska institutionerna. Kraven på samordning måste emellertid ställas högre än så. Inom ramen för utvecklingssamarbetet har riksdag och regering gjort ett antal val beträffande verksamheter och världsdelar, dit Sve- rige skall koncentrera sina ansträngningar. Samordningskravet finns också internationellt, formulerat bland annat i de krav som Parisdeklarationen inne- håller: samordning med andra givare, samordning med samarbetsländernas politiska agenda och anpassning till samarbetsländernas politiska och institu- 84 En populär formulering är att administrativ effektivitet betyder att man gör saker rätt, medan effektivitet i den djupare meningen innebär att man gör rätt saker. INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 I detta avseende kan olika organisatoriska lösningar vara mer eller mindre tillfredsställande. Krav på samordning kan också avse organisatorisk samordning med andra svenska organ som är aktiva inom det internationella utvecklingssamarbetet, i fall bland annat (men inte endast) med och övriga myndigheter under . Ett elementärt krav på den lösning som väljs är att den skall uppfylla gängse krav på öppenhet och tydlighet eller med ett ord, transparens så att granskning kan ske med måttliga arbetsinsatser av granskningsorgan, mass- media eller allmänhet. Transparenskravet återkommer i flera av budgetlagens (1996:1059) krav på förvaltningsmyndigheterna och dess motsvarighet på riksdagssidan, (2006:999). har i en egen rapport, Förvaltningsutgifter på sakanslag,85 riktat tämligen skarp kritik mot regeringen för att den tillåtit ett antal myndig- heter att hantera förvaltningsutgifter under sakanslag. Boskillnaden mellan förvaltningsanslag och sakanslag är viktig i budgeteringssammanhang, vilket bland annat har understrukits av finansutskott vid mer än ett tillfäl- le.86 Någon uppföljning av förvaltningsutgifterna för andra anslag än förvalt- ningsanslag har enligt inte gjorts. Revisionsrapporten utmyn- nar i krav på en entydig definition av förvaltningsutgifter och en tydlig redo- visning till om förvaltningsutgifter som hanteras på detta sätt. Argumenten för högt ställda transparenskrav är starka. Självklart bör de gälla också egen verksamhet. De alternativ som står till buds för organisation och finansiering är desamma som diskuterades i samband med omorganisationen 2003. Ett alternativ är att fortsätta med dagens ordning, i vilken disponerar ett anslag under budgeten för internationellt utvecklingssamarbete. En variant av detta är att medlen hanteras under en anslagspost i budget. Ett tredje alternativ är att föra upp medlen som en anslagspost i den ordinarie biståndsbudgeten. Slutligen kan verksamheten finansieras på samma sätt som sker med de andra myndigheterna, det vill säga genom avgifter för utförda tjänster. Dessa fyra alternativ utvärderas nedan mot de kriterier som ställdes upp i föregående avsnitt: självständighet, effektivitet, samordning och trans- parens. 85Förvaltningsutgifter på sakanslag. 862000/01:FiU2, 2000/01:FiU27. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET Ett fortsatt separat anslag uppfyller högt ställda krav på självständighet. I det avseendet finns inget att tillägga. Vad beträffar den administrativa effektiviteten ligger som framgått av jäm- förelsen kostnader högre än andra myndigheters inom detta område. Den administrativa effektiviteten kan bli eftersatt när själv avgör hur kostnadstäckningskravet skall tolkas och inte har en motpart som granskar hur stor andel av anslaget som utnyttjas för administrativa utgif- ter. Samordningen riskerar också att bli lidande när ensidigt kan avgöra inriktningen av utvecklingssamarbetet. Som framgått har kontak- terna med Sida för avstämning inte haft den dignitet och frekvens som förut- setts. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. är självfallet expertmyndig- het inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvud- uppgift inte är internationellt utvecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Det finns som i de flesta verksamheter av detta slag storskalefördelar när det gäller att hålla sig à jour med den internationella biståndspolitiska utvecklingen. Det gäller såväl allmänt metod- och analys- kunnande som harmonisering av verksamheten med de allmänna målen i den internationella policybildningen och förverkligande av den svenska politiken. Det går självfallet att upprätthålla kontakter mellan och det nationella biståndsorganet inom ramen för ett bibehållet separat anslag, men som erfarenheter från de gångna åren visar är risken stor att samordningskra- vet blir eftersatt. Återrapportering av samråd mellan och Sida kan vara ett krav för att säkerställa att det förvaltningsbistånd som Riksrevi- sionen ansvarar för i tillräcklig utsträckning koordineras med an- strängningar i stort, och även med ett sådant finns som sagt en risk för att insatserna inte baseras på bästa tillgängliga kunskap inom biståndsområdet. Transparenskravet är inte uppfyllt med nuvarande ordning. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske och som själv har krävt beträffande de anslag som reger- ingen och dess myndigheter disponerar. Inom ramen för föreliggande under- sökning har det krävts ett specialstudium av tidredovisningen för att avgöra hur stora förvaltningsutgifterna under det aktuella anslaget är. Ett minimikrav för en fortsatt hantering av förvaltningsbiståndet över ett särskilt anslag är att en högstpost för administrativa utgifter beslutas inom ramen för anslaget. En tydlig tolkning av självkostnadsprincipen bör också läggas fast som ett under- lag för ett sådant beslut. Detta alternativ skiljer sig inte nämnvärt från den föregående konstruktionen. Nivån på självständigheten blir densamma. Risken för otillräcklig samordning blir större, om medlen för internationellt utvecklingssamarbete uppfat- INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 tas som en del av anslaget till . Transparensen riskerar också att försämras, om sakanslaget bakas in i förvaltnings- anslag. För detta alternativ är det överhuvudtaget svårt att finna några argu- ment. Om medlen för insatser förs upp som en särskild anslagspost under den all- männa budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, kan denna lägstsät- tas för att garantera samma nivå på oberoende gentemot Sida som råder . Oberoendet får i övrigt säkerställas på det sätt som sker i andra sammanhang, med en brandvägg mellan de avdelningar som är engage- rade i respektive verksamhet och med karantänsbestämmelser för enskilda medarbetare i organisationen. Samordningen skulle förbättras med denna ordning, i och med att denna del av budgeten automatiskt skulle integreras i den allmänna verksamhetspla- neringen, implementeras enligt gängse regler och utvärderas i enlighet med de allmänna rutiner som tillämpas inom utvecklingssamarbetet. Transparensen skulle också förbättras i och med att delposten som kan an- vändas för förvaltningsutgifter skulle bli föremål för dialog mellan Riksrevi- sionen och Sida, på samma sätt som sker för andra statliga myndigheter som medverkar i det internationella utvecklingssamarbetet. En övergång till avgiftsfinansiering av samma slag som tillämpas för andra myndigheter som medverkar i utvecklingssamarbetet kan uppfattas som en försvagning av oberoendet. Å andra sidan tillämpas denna ordning för såväl ombudsmän som , som båda är myndigheter under med samma höga krav på självständighet gentemot regeringen och dess myndigheter som . Båda dessa myndigheter anser sig kunna ta emot medel som administreras av Sida, låt vara att detta sker i rela- tivt liten omfattning. En fråga av viss betydelse är hur efterfrågan på myndigheternas tjänster kommer att utvecklas framgent. I en utredning gjord av AffärsConcept på uppdrag av Sida87 gjordes bedömningen att Sida i större utsträckning än hit- tills kommer att behöva upphandla tjänster inom utvecklingssamarbetet, vil- ket kan få konsekvenser för vissa av myndigheterna. För de myndigheter som besitter unik kompetens i kraft av sin monopolsituation som fallet är för och torde detta inte innebära något allvarligare hot mot efterfrågan. Om biståndet görs helt obundet av nation, kan konkurrens möjligen uppkomma mellan olika länders förvaltningar. För en myndighet som å andra sidan, som besitter mer allmänt tillgänglig kompetens om budgetering och redovisning, har föränd- 87 Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphandlingar. AffärsConcept (2008). 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET ringar redan börjat göra sig gällande på den internationella marknaden, när större konsultföretag erbjuder likvärdiga tjänster på rent kommersiella grun- der.88 torde dock i väsentliga delar höra till den förra kategorin av myndigheter. Efter reformen 2003 är myndigheten också en fullt trovärdig leverantör av rådgivningsinsatser, som inte torde ha några svårigheter att hävda sig i konkurrens med andra revisionsorgan. En avgiftsbaserad lösning skulle eventuellt öka kraven på förmåga att anpassa sig till förändringar i efterfrågan på myndighetens tjäns- ter. Å andra sidan tillämpas inom Sida en flerårig verksamhetsplanering, så svårigheterna skall inte överdrivas. De övriga myndigheter som är aktiva inom det internationella utvecklingssamarbetet har också framgångsrikt lärt sig hantera den osäkerhet som finns. Andra åtgärder för att stärka oberoendet är desamma som under föregåen- de alternativ: brandväggar och karantänsbestämmelser. Samordning av och underställda myndigheters verksamhet En särskild aspekt av samordningsfrågan gäller samordning av de aktiviteter som genomförs av själv och andra underställda myndig- heter, ombudsmän () och . Här kan direkt konstate- ras att verksamhet är så väsensskild från de övriga myndigheter- nas att någon samordningsvinst knappast står att göra. Volymen är dessutom obetydlig. Det är lättare att hitta gemensamma nämnare för , och verksamhet. Även de partianknutna organisationernas verksamhet har ett ämnesmässigt samband med de övriga genom att de häng- er samman med ansträngningarna att stärka vad man kan kalla den demokra- tiska infrastrukturen. Tanken att skulle disponera ett särskilt anslag för internationellt utvecklingssamarbete som skulle täcka hithörande verk- samhetsområden framstår dock som ganska främmande. är ett beslutande och granskande organ, inte en implementerande myndighet. Att överlåta förvaltningen av det internationella utvecklingssamarbetet till myn- digheter som har en infrastruktur för planering, budgetering, genomförande, redovisning, utvärdering etc. ter sig trots allt som det naturligaste alternativet. De krav på samordning som bör gälla för de aktuella myndigheterna kan tillfredsställas utan några omfattande institutionella förändringar. En uppen- bar förbättring som skulle kunna göras i arbete är om svenska riksdagsledamöter deltog när organisatoriska lösningar för att stärka parla- mentets kontrollmakt presenteras i samarbetslandets parlament.89 En sådan medverkan kan naturligtvis komma till stånd utan att de allmänna formerna för utvecklingssamarbete på något sätt behöver förändras. 88Bengt , ESV, pers. medd. 89Ett påpekande av , . INTERNATIONELLA VERKSAMHET BILAGA 3 2008/09:URF3 Både när det gäller verksamhet och i den parallellt pågå- ende diskussionen om det partianknutna organisationsstödet90 får man in- trycket att det är mer protokollära än substantiella hänsyn som ligger bakom argumentet att eller underställda myndigheter inte skulle kunna få delar av sin verksamhet finansierade över anslag som administreras av en myndighet under regeringen. Man bör då hålla i åtanke att såväl reger- ingen som regeringen underställda myndigheter har att implementera av riks- dagen fattade beslut när det gäller inriktningen av det internationella utveck- lingssamarbetet. Regeringen och dess myndigheter är bundna av beslut. Även själv är bunden av sina egna inriktningsbeslut och kan inte besluta om verksamhet som på något sätt står i strid med dem. Någon konflikt i policyhänseende bör det alltså inte finnas utrymme för. När den nya började sin verksamhet 2003, övertog man den nivå på den internationella verksamheten i dess olika delar som företrädaren hade haft. Generellt är det svårt att avgöra vad som är rimlig nivå på det internationella utvecklingssamarbetet för en myndighet med inriktning. Om verksamheten skulle minska väsentligt i omfattning, skulle den administrativa kostnaden med all sannolikhet öka relativt sett; det finns skalfördelar i denna liksom i andra liknande verksamhe- ter. Det finns utrymme för att låta den internationella verksamheten växa, om än inte radikalt; det får inte bli så att utvecklingssamarbetet blir ett domine- rande inslag i verksamheten. Men en viss expansion är tänkbar, och det är fullt möjligt att en sådan expansion också skulle komma till stånd, om verk- samheten i högre utsträckning kom att efterfrågestyras från Sida, mot bak- grund av den inriktning som det svenska utvecklingssamarbetet nu har fått. Ett antal delvis motstridiga krav skall vägas samman då man väljer organisa- tions- och finansieringsform för det internationella utvecklingssamarbete som är engagerad i. Kraven på oberoende och administrativ effek- tivitet spelade båda en central roll, när den nuvarande formen valdes inför reformen. Till dessa bör fogas kraven på samordning med utvecklingssamar- betet i stort och på transparens i redovisningen av genomförda aktiviteter. De alternativ som står till förfogande är ett bibehållande av nuvarande se- parata anslag på statsbudgeten, en anslagspost under förvalt- ningsbudget, en anslagspost under den allmänna budgeten för internationellt utvecklingssamarbete och avgiftsfinansiering av samma slag som andra myn- digheter tillämpar. Av dessa kan det andra alternativet direkt avföras som 90 Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer till demo- kratiuppbyggnad i utvecklingsländer och länder i . PM 2008- 09-05 och Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer. PM dnr 039-249-2008/09. 2008/09:URF3 BILAGA 3 INTERNATIONELLA VERKSAMHET De övriga tre förefaller alla kunna tillfredsställa rimliga krav i de avseenden som nämnts ovan. Dagens lösning tillfredsställer högt ställda krav på oberoende men förefaller leda till högre administrationskostnader och sämre samordning med annat utvecklingssamarbete. Det uppfyller inte heller med nuvarande ordning ens lågt ställda krav på transparens; ett minimikrav för att detta alternativ skall kunna behållas är att fastlägger hur stor andel av anslaget som får utnyttjas för förvaltningsutgifter och att detta beslut föregås av en noggrann analys av vad som bör anses rimligt. En anslagspost under biståndsbudgeten kan säkerställa samma oberoende som det första alternativet om det förses med en lägstanivå och därjämte kombineras med brandvägg inom myndigheten och karantänsbestämmelser för berörda medarbetare. Även det sista alternativet, avgiftsfinansiering, synes kunna tillgodose kravet på oberoende med samma typ av kompletterande åtgärder. Dessa alternativ skulle med all sannolikhet leda till en bättre sam- ordning med utvecklingssamarbetet i stort. Transparenskravet skulle tillfreds- ställas med automatik, om verksamheterna på detta sätt integreras i den gäng- se administrativa hanteringen. Några dramatiska förbättringar eller försämringar i relevanta avseenden torde inget av ovanstående alternativ leda till. Samtliga tre alternativ kan med nödvändiga tilläggsarrangemang förenas med högt ställda krav på oberoende, effektivitet, samordning och transparens. Samordningen med andra aktiviteter som genomförs av eller underställda myndigheter kan förstärkas oavsett vilket av ovanstå- ende alternativ man väljer. Att skulle sammanföra samtliga dessa verksamheter jämte de partianknutna organisationernas och hantera allt under ett eget gemensamt anslag förefaller inte lämpligt. Det är naturligare och uppenbart mindre kostsamt att utnyttja den administrativa infrastruktur som redan finns inom statsapparaten för planering, genomförande och utvärdering än att bygga upp en parallell struktur. De krav på autonomi gentemot myn- digheter under regeringen som och dess myndigheter rimligen kan hävda kan tillfredsställas genom tilläggskrav och restriktioner i budgetbeslut. AffärsConcept (2008): Utredning om konkurrensneutralitet i Sidas upphand- lingar. (2006): Report on assessment of lish-speaking Supreme Audit Institutions (AFROSAI-E). ESV (2008): Avgifter 2007 om avgiftsbelagd verksamhet i staten. Ekono- mistyrningsverket, . (2008b): Årsredovisning 2007. (2008c): OH-kostnader. Rapport 2008:35, Ekonomistyr- ningsverket, . betänkande 2003/04:FiU2. Utgiftsområde 2 Samhällseko- nomi och finansförvaltning. , A., , A., Maggs, R. (2006): Evaluation of phase 2 of the SNAO institutional capacity project with the three audit institutions in Bosnia and . , A., Maggs, R. (2006a): Evaluation of the in the Administrative Tribunal in . (2006b): Evaluation of the with Inspectorate-General of Finance. , A., , P. (2006): Evaluation of NCA-SNAO support to the OAG of . , F., Mwazyunga, P.J. (2006): Audit Office Develop- ment Project an institutional capacity project between the Govern- ment of , Sida and the . , F. m.fl. (2009): Evaluation of the first phase of the SNAO/Sida institutional capacity project with the National Audit Office of Tan- zania NAODP. (2003): Internationell verksamhet vid , särskilt samarbetsprojekten inom utvecklingsbiståndet, PM , Riksdags- styrelsens beredningsdelegation. Lantmäteriet (2008): Lantmäteriet 2007. , P., Tollbäck, K, , A. (2007): Inre effektivitet i det bila- terala utvecklingssamarbetet. Rapport till , Mapsec i samarbete med . (2008a): Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partian- knutna organisationer till demokratiuppbyggnad i utvecklingsländer och länder i . 2008/09:URF3 REFERENSER (2008b): Huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organi- sationer. PM dnr 039-249-2008/09. 2002/03:122. Gemensamt ansvar politik för global utveck- ling. (2005): Införande av budgetlagens bestämmelser för vissa av myndigheter. Utredningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF1. (2006): Förvaltningsutgifter på sakanslag. (2008): overheadkostnader, PM . internationella verksamhet, PM , Riksrevi- sionsutredningens sekretariat. organisation och resurser. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Delbe- tänkande från .