frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Det bör även beak- tas att förkortningen av gallringstiden hade bestämts tidiga- re; det kan inte uteslutas att de närmare omständigheterna hade fallit honom ur minnet. Under det första samtalet avhandlas även ytterligare information från tsu- namin; det talas om band och e-postloggar. förnekar inte att mate- rial lagts undan men säger sig i något skiftande ordalag tvivla på att så- dant finns kvar. Uppteckningarna utesluter inte att och här delvis talar förbi varandra; i vart fall är det svårt att säkert sluta sig till om diskussionen rör utskrifter eller digitalt lagrat material. Även här uttrycker sig försiktigt med återkommande reservationer. Han säger bl.a., som det får förstås, att han, efter det att hade avslutat sitt arbete, sagt till om att material som skulle gallras förstördes, men att han faktiskt inte vet om så skett. Brandväggsloggen diskuteras också. uppger att denna gallras kontinuerligt vilket den som framgått inte gör men ger uttryck för att han har svårt att hålla rätt på loggarna. Av utredning framgår att tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag att se över rutiner för logglistor. Gruppen redovi- sade sitt arbete i en intern promemoria . Av denna framgick bl.a. att loggar från brandväggar innehållande uppgifter om e-posttrafik av säkerhetsskäl aldrig gallrades. hade således före tele- fonsamtalen med fått kännedom om de gallringsrutiner som tillämpades, vilka innebar att brandväggsloggen från tiden för flodvågs- katastrofen inte skulle ha gallrats och därför borde finnas kvar. Av promemo- rian framgår dock även att det i förekommer ett flertal olika elektroniska loggar och att olika gallringstider tillämpas för dem. Det är såle- des tänkbart att blandade samman olika loggar. Det andra samtalet handlar mest om e-postloggarna. Det klargörs så små- ningom att vad är ute efter är digitalt lagrat material. På en ut- trycklig fråga om påstår att han inte känner till att det finns backup- filer från mailtrafiken under som lagts undan svarar han: Nej, det är inte det jag säger! Det jag säger jag vet inte att vi skulle ha det kvar . Hans grundläggande förhållningssätt under samtalet är att han vill kontrollera de påståenden om att det finns material bevarat som konfronterar honom med. Han uppger sig därvid inte känna till att det skulle ligga band sparade i ett kassaskåp. Det kan långtifrån uteslutas att , okto- ber 2006, utgick från att det ursprungligen sparade materialet numera var raderat. Som framgått korresponderade han med IT-avdelningen, , . Han skrev då att det var hög tid att rensa banden och kan ha haft anledning att tro att detta också skedde; inget har framkommit om 2 009 /1 0:JO1 att han fått besked i annan riktning efter att han meddelat detta. Fak- tum är att det som framgår i samtalsutskrifterna är väl förenligt med antagan- det att vid sitt samtal med inledningsvis utgått från att banden var raderade. Omständigheterna närmast efter Holm- ströms och samtal är som framgått belysta i Säker- hetspolisens förundersökning om tsunamibanden. uppgav där att när SvD ringde honom visste han inte att det fanns några band över huvud taget. uppgav till Säkerhets- polisen att vid det möte som denne kallade till efter samtalet med trodde att materialet var raderat. Enligt framkom det att han och hade missuppfattat varandra. Vad som framkommit tillåter sammanfattningsvis inte slutsatsen att medvetet vilselett . Eftersom det av samtalsupp- teckningarna att döma även för själv stod klart att han inte kunde ge raka svar på flera av de frågor som ställdes hade det varit bättre att mer systematiskt notera frågorna för att sedan återkomma med tydliga besked. Undanglidande eller svävande svar är ägnade att skapa en misstro av det slag som kommit att hysa mot vilja att svara på frågor om tsunamibanden m.m. Något underlag för att på rättsliga grunder kritisera för de uppgifter han lämnade under telefonsamtalen föreligger dock inte. begäran om att ta del av allmänna handlingar har angett att han vid telefonsamtalen den 4 och 12 okto- ber 2006 begärde att få del av allmänna handlingar. har i sitt yttrande till JO uppgett att inte uppfattade någon sådan begäran och att något ärende om detta därför inte lades upp. Den uppgiften motsägs, som framgår under avsnitt 2.3 ovan, av vad sade till Säkerhetspoli- sen. Av de samtalsutskrifter som getts in till JO framgår dock inte att Holm- ström vid samtalen gjorde någon framställan om att få del av handlingar. Utredningen tyder sammantaget på att det för bägge parter stod klart att ärende ytterst var att få insyn i det material som diskuterades under samtalen, men att detta inte konkretiserades i någon uttrycklig begäran. Mot bakgrund av att redan dagen efter det sista samtalet gav in en formell begäran ser jag inte något skäl att ytterligare uppehålla mig vid om en sådan begäran kan anses ha framställts redan under samtalen. begärde således skriftligen, i ett brev till förvaltningsavdelningens chef och för Svenska Dagbla- dets räkning, att få ta del av vissa allmänna handlingar på banden. tillsändes han en skrivelse undertecknad av i vilken denne, som ovan framgått, uppgav att materialet på banden var omfattande, att senare skulle kunna ta ställning till hans begäran under förut- sättning att materialet var i läsbart skick samt att detta kunde ta minst . Det dröjde dock mer än erhöll besked i form av regeringens avslagsbeslut. 2 009 /1 0:JO1 En begäran om att få kopia av en allmän handling ska enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen, TF, behandlas skyndsamt; besked i en utlämnande- fråga bör normalt lämnas . Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och of- fentlig. Ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Dessa regler gäller gene- rellt. För möjligheten att överklaga beslut i utlämnandeärenden finns vissa sär- skilda regler, som berör handlingar i . Enligt 2 kap. 15 § TF får talan mot ett beslut som fattats av ett statsråd och som innebär avslag på en begäran att få del av allmän handling föras hos regeringen. Av samma bestämmelse framgår motsatsvis att regeringens beslut inte kan överklagas. Det har av principiella skäl ansetts att beslut av regeringen, liksom av riksda- gen, i ärenden av detta slag inte ska kunna underkastas domstolsprövning (se prop. 1975/76:160 s. 205). I 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för finns en särskild bestämmelse om hur prövningen be- träffande handlingar som begärs utlämnade från ska gå till. Prövningen ska ske inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall eller om sökanden begär det ska en sådan fråga prövas av ett statsråd. Förvaras handlingarna av ska en sådan prövning ske av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Ärendet får även överlämnas till regeringens prövning. Det är emellertid bara i undantagsfall som frågor om utlämnande av allmänna handlingar kräver ställningstaganden på politisk nivå; det normala är att tjänstemannaorganisationen fattar besluten (se SOU 2009:05 s. 172 f.). Av det sagda följer att handläggning av framställningar om att få ut allmänna handlingar tillhör JO:s tillsynsområde, såvida inte fram- ställningen överlämnats till statsråds eller regeringens prövning. Regleringens innebörd är att det i detta fall ålåg för- valtningsavdelning att skyndsamt meddela ett besked i anledning av den be- gäran som förelåg. Om det hade inneburit att handlingar inte lämnades ut skulle sökanden haft rätt att begära prövning av ett statsråd i Statsrådsbered- ningen. Ett avslagsbeslut av statsrådet skulle ha kunnat överklagas till reger- ingen. Alternativt förelåg möjligheten för förvaltningsavdelningen att utan egen prövning överlämna ärendet till ett statsråd i Statsrådsberedningen di- rekt. Eftersom en sådan överlämning ersätter ett ställningstagande på tjänste- mannanivå ska den ske inom samma tidsram, dvs. Vid bedömningen av handläggning av begäran bör inledningsvis noteras att denna inte avsåg tsunamibandens innehåll som helhet utan viss specificerad information på dessa. Även om det i och för sig gällde ett stort material var begäran begränsad och så till vida hanterlig. har i sitt yttrande till JO inte lämnat någon förklaring till att det trots TF:s klara regler dröjde så länge innan man tog ställning i ären- det. Vissa omständigheter av intresse framgår dock i betänkande om banden. Den granskning som skedde av banden genomfördes 2 009 /1 0:JO1 i av den av regeringen utsedde granskaren, . Skälet till denna uppläggning av granskningsarbetet var enligt kommis- sionen en önskan att undvika ett formellt överlämnande av materialet till kommissionen, eftersom det då skulle ha blivit att betrakta som en inkommen och därmed allmän handling hos kommissionen (s. 36 f.). En konsekvens av uppläggningen var emellertid också att materialet fanns förvarat i . Kommissionens granskning av banden kan således inte ha utgjort något formellt eller praktiskt hinder för prövning av begäran. Det kan tilläggas att en myndighet inte får avhända sig handlingar som begärts utlämnade utan att först ta ställning till begäran (jfr bl.a. JO 1970 s. 319). I den skrivelse som förvaltningsavdelningen omgående tillställde hänvisades bl.a. till att materialet eventuellt inte var i läsbart skick. Beträffande materialets läsbarhet framgår i betänkandet att bandens närmare innehåll inte var känt när begäran gjordes. Det gick inte heller att utan teknisk bearbetning ta del av innehållet. För granskningen byggdes en särskild IT-miljö upp, ett arbete som avslutades . Härefter påbörjades arbetet med att läsa in relevanta data. Den grundläggande inläsningen av banden slutfördes . ansåg sig granskaren ha ett tillräckligt underlag för att begära att Katastrof- kommissionen skulle återinkallas. Av det sagda framgår att det vid slutet av 2006 var möjligt att ta del av bandens innehåll. var hindret beträffande läsbarheten således undanröjt. Senast borde begäran ha kunnat prövas i enlighet med de regler som vid det tillfället gällde. Hur en sådan prövning skulle ha utfallit är inte självklart. Frågan om i vilken utsträckning materialet utgör allmän handling har behandlats i en rad sammanhang (se SOU 2007:44, bilaga 4, bet. 2006/07:KU26, Ds 2007:26, prop. 2007/08:38 och SOU 2009:5). I beslutet att avslå begäran skrev regeringen att banden innehöll såväl allmänna som icke allmänna handlingar (se ovan). I en senare proposition har regeringen argumenterat för att banden inte är att anse som allmänna handlingar men även konstaterat att en formell tolkning av TF kan leda till att banden anses upprättade och därmed utgör allmänna hand- lingar (prop. 2007/08:38, bl.a. s. 1415). JO har i ett remissyttrande över förslagen i Ds 2007:36 anfört att mycket talar för att tsunamibanden ska betraktas som allmänna handlingar (dnr 3092-2007). I vad mån banden utgör allmänna handlingar eller inte får i frånvaro av entydig rättslig vägledning än betraktas som en öppen fråga. Även om tsunamibanden, eller vissa handlingar på dessa, befinns vara all- männa handlingar är det inte därmed klart att innehållet är offentligt. Åtskil- ligt av det som begärde tillgång till skulle antagligen ha befunnits omfattat av sekretess. I flera fall hade regeringen redan före Holm- ströms begäran funnit att uppgifter ur e-postloggen omfattades av totalför- svarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Vad gäller de begärda uppgif- terna om synes det förhålla sig på annat sätt. Katastrofkom- missionen valde att i sitt andra betänkande redovisa bl.a. dessa uppgifter. Kommissionens bedömning var att de uppgifterna kunde offentliggöras i dess 2 009 /1 0:JO1 betänkande utan hinder av totalförsvarssekretess eller säkerhetssekretess (se betänkandet, s. 74). Det finns alltså en del som talar för att vissa av de handlingar som begäran avsåg hade kunnat lämnas ut till honom. Genom att ställningstagandet till hans begäran fördröjdes förändrades förutsättningarna; när han väl fick sin begäran prövad hade reglerna ändrats så att de uteslöt insyn. Det avgörande för min bedömning i detta ärende är emellertid inte huruvi- da sökanden borde ha fått del av några handlingar och i så fall vilka utan att han berövades sin grundlagsenliga rätt att få sin begäran prövad inom den tidsram som TF anger. Oavsett hur man betraktar innehållet på banden är det nämligen uppenbart att i enlighet med borde ha tagit ställning till begäran än som skedde. Handläggningen förtjänar därför allvarlig kritik. I det beslut som sedermera på regeringens vägnar fattades av justitieminis- tern anges att ärendet överlämnats till regeringen, men inte när. I frånvaro av andra upplysningar har jag utgått från att det skedde i anslutning till att begä- ran överfördes till Statsrådsberedningen . Ärendets hantering därefter omfattas inte av JO:s tillsyn. Den kritik som uttalats gäller således handläggningen, eller snarare bristen på handläggning, vid . konstaterade att om tsunamibanden hade hanterats på ett korrekt sätt skulle kommissionen aldrig ha behövt återinkallas. Regerings- kansliets handläggning har i den meningen lett till ett slöseri med resurser. Enligt kommissionen visade den också att inte hade kunnat tillgodose medborgarnas krav på transparens. Det var allvarligt, skrev kom- missionen vidare, att inte förmått ge KU riktig information. Den konstitutionella kontrollmakten gavs därmed inte korrekta förutsättning- ar, vilket enligt kommissionen medfört risk för att medborgarnas tilltro till styrelseskicket skadats. Dessa skadeverkningar kan alla härledas tillbaka till en enda omständighet, nämligen att beslutet att spara banden i särskild ordning inte dokumenterades och registrerades. Genom detta skapades en situation där informationen både fanns och inte fanns. Om beslutet hade dokumenterats och registrerats skulle åtgärden fått en formell stadga, som med all sannolikhet skulle ha styrt upp den följande hanteringen. Chefsbytet vid förvaltningsavdelningen skulle då inte ha kunnat medföra en sådan informationsförlust, med åtföljande ansvars- vakuum, som blev fallet. Bandens existens skulle inte heller ha kunnat förbli officiellt okänd . Dokumentationskravets funktion är att göra myndigheternas handläggning robust och transparent, dvs. det tar sikte på just det som här brast. Det måste också, i anslutning till vad kommissionen uttalade om tilltron till styrelseskicket, påminnas om att en utebliven dokumentation i ett ärende av detta slag är ägnad att hos medborgarna så frön av misstro och skapa spe- 2 009 /1 0:JO1 kulation kring varför gällande rutiner inte följts. Det är tydligt att en sådan misstro uppkommit i detta fall. Det får antas att risken för spekulationer och förtroendeskador starkt bidrog till att så ingripande åtgärder omgående vid- togs sedan bandens existens gjorts känd (omedelbar presskonferens med statsministern, utseende av särskild granskare, utredning av Säkerhetspolisen, återinkallande av kommissionen etc.). Beträffande det sakliga utfallet av de nya granskningarna konstaterade att det nytillkomna materialet bekräftade den uppfatt- ning utskottet redan tidigare hade uttalat. Kommissionen skrev på likartat vis att det tillkommande materialet inte förändrade de grundläggande bedöm- ningar kommissionen redan gjort, tsunamibanden förutan. Den särskilda in- riktning på statssekreteraren i Statsrådsberedningen som kommissionen gav sin granskning ledde inte heller till mer än att sådant som tidigare mer eller mindre tydligt antagits kunde slås fast såsom klarlagt. Man kan uttrycka det så att någon ny kunskap inte annat än på marginalen tillfördes men att den som redan fanns blev säkrare. Sammanfattningsvis var det sakliga resultatet av de utredningsinsatser som avslöjandet av tsunamibandens existens föranledde magert, som insatserna som sådana var nödvändiga för att avvärja de risker för förtroende- skador som uppkommit till följd av bristerna i . Som framgått finns det ingen täckande reglering av utredningsbefogenheter. Enligt min bedömning är skilda uppfattningar kring vad som egentligen gäller en viktig förklaring till de problem som uppstod rörande KU:s frågor om elektroniskt lagrad information. Den direkta orsaken var brister i beredningsprocess, men denna styrs ytterst av reglerna om vilken information som är skyldigt att bidra med. De regler som finns synes inte anpassade till en mer polariserad, an- svarsutkrävande granskning. Det bör i det sammanhanget framhållas att KU:s granskningar kan vara av stor betydelse för dem som direkt och indirekt är föremål för dem. För enskilda statsråd, deras statssekreterare och kanske även andra högre tjänstemän kan granskningen innebära att de tvingas lämna sina uppdrag, med ingripande följder på det personliga planet. Man måste därför enligt min mening överväga åtminstone vissa rättssäkerhetsaspekter i sam- manhanget, såsom att ju mer ingående utredningsåtgärder som vidtas, desto större krav bör det ställas på att de stöds på klara regler. har föreslagit en ändring i regleringen. En- ligt förslaget ska det i grundlagen införas ett stadgande om att utskottet, ut- över vad som redan gäller, även ska ha rätt att få ut övriga handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning (se SOU 2008:125, förslaget till ändring i regeringsformen, 13 kap. 1 §). Om lagstifta- ren önskar gå i den riktningen, dvs. förstärka utskottets formella utrednings- befogenheter, talar enligt min mening erfarenheten av tsunamiärendet för att inte bara frågan om information via handlingar regleras utan också annat uppgiftsinhämtande. Ett enkelt sätt att göra det är att som förebild använda de befogenheter som enligt 12 kap. 6 § regeringsformen tilldelas JO. Dessa reg- ler, som uttryckligen inkluderar enskilda tjänstemän i stat och kommun, anses även innefatta ett krav på att uppgifter som lämnas ska vara sanningsenliga. 2 009 /1 0:JO1 Det skulle därmed tydligt framgå att regeringen, enskilda statsråd, myndighe- ter och tjänstemän är skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden som begär och att sakuppgifter därvid måste vara korrekta. Detta ärende har kretsat kring den svenska rättsordningens konstitutionella kontrollfunktioner. På en punkt fungerade inte kon- troll, genom att tsunamibandens existens inte blev känd för utskottet. Banden kom emellertid fram . Detta har i flera sammanhang beskrivits som att banden påträffades. Det verkliga förhållandet är, som framgår av det före- gående, att de blev kända genom att en annan av den svenska rättsordningens konstitutionella kontrollfunktioner, nämligen tryckfrihetsförordningen, visade sig fungera. Beslutet att offentliggöra bandens existens var en direkt följd av en journalists framställning om att få del av uppgifter från dem. Det som framkommit talar för att utan tryckfrihet, meddelarskydd och ett ihärdigt journalistiskt arbete skulle informationens existens aldrig ha blivit allmänt känd. Ärendet utgör därför en påminnelse om vikten av att tryckfrihetsförord- ningens bestämmelser, inklusive reglerna om allmänna handlingars offentlig- het, respekteras som en del av den konstitutionella kontrollmakten. Betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) (Dnr 1251-2009) I ett remissvar uttalade JO Axberger följande. ombudsmän () har inbjudits att lämna synpunkter på innehållet i betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status. Jag får i anledning av detta anföra följande. (Sidhänvisningar avser betänkandet, om inte annat anges.) De frågor kommittén haft att överväga framstår som ovanligt komplicerade. Den fortgående datoriseringen av myndigheternas arbete medför påfrestning- ar på offentlighetsprincipen, som ursprungligen byggts upp kring fysiskt exi- sterande pappershandlingar. Än så länge har det gått att anpassa regelverket och översätta pappersregler så att de kan tillämpas på elektroniskt lagrad information. Men det finns en gräns för hur långt analogierna kan sträckas. Det illustreras i detta ärende. Kommittén har presenterat en föredömligt överskådlig beskrivning av gäl- lande rätt och de problem som den s.k. säkerhetskopieringen ger upphov till. Utgångspunkten är oftast att grundlagens begrepp tolkas formellt medan än- damålshänsyn fått stå tillbaka. Även om den utgångspunkten är riktig har kommitténs överväganden i några delar enligt min mening i alltför hög grad kommit att präglas av abstrakta begreppsresonemang. Grundlagen ska förvis- so läsas efter sin bokstav, men vid sidan härav måste även ändamålssynpunk- ter få påverka tolkningen. De slutsatser kommittén kommer fram till avviker ibland påtagligt från de ställningstaganden om gällande rätt som lagstiftaren tidigare gjort. Kommit- tén anser således att säkerhetskopior allmänt sett omfattas av regeln om diari- 2 009 /1 0:JO1 er m.m. i 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen (TF). Detta har tidigare, såvitt angår de s.k. tsunamibanden, betraktats som långsökt, låt vara att rättsläget beskrivits som oklart (Ds 2007:26 s. 21 och prop. 2007/08:38 s. 14 f.). Lagstiftningen har byggt på förutsättningen att säkerhetskopior kan innehålla såväl allmänna som icke allmänna handlingar. Den tolkningen beskrivs nu av kommittén som felaktig; en säkerhetskopia är i sin helhet en odelbar allmän handling. Oavsett vad som är rätt och fel i detta får dessa turer en i viss mån rätts- upplösande effekt. Det riskerar helt enkelt att framstå som godtyckligt hur reglerna ska tolkas. Ett skäl till det är att begreppsexercisen på sina ställen drivits för långt. De tryckfrihetsrättsliga begreppen må vara aldrig så väl ut- mejslade, men de ger inte svar på allt. Hur s.k. säkerhetskopior ska behandlas från offentlighets- och insynssynpunkt är i detta läge en rättspolitisk fråga. Det fortsatta lagstiftningsarbetet måste utgå från värderingar och ändamåls- synpunkter. Vad gäller ändamålen finns det skäl att framhålla att det övergripande än- damålet i dessa sammanhang är att tillgodose de intressen som bär upp offent- lighetsprincipen, dvs. främjandet av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning (2 kap. 1 § TF). Jag noterar att kommitténs förslag, med dess delvis nya tolkningar av rättsläget, innebär att de s.k. tsunamibanden inte längre till någon del ska betraktas som allmän handling och att banden, om förslaget genomförs, ska kunna destrueras utan rättsliga hinder. Det föranle- der påpekandet att undanröjandet av de olägenheter som bevarandet av säker- hetskopiorna från tiden för flodvågskatastrofen skapat, inte är ett sådant än- damål som kan tillåtas påverka utformningen av om allmänna handlingar. Förslaget att undanta säkerhetskopior från om allmänna handlingar Myndigheter har i allmänhet ett s.k. backupsystem för information som lagras i datorer. Det innebär att information kopieras och sparas fristående. Syftet är att kunna återskapa den ursprungliga informationen om denna helt eller delvis skulle gå förlorad. Rutiner av detta slag kan innebära att säkerhetskopior regelmässigt skapas av datasystemets hela innehåll. Det är inte rättsligt klarlagt hur säkerhetskopierad information ska klassifi- ceras enligt den systematik som finns i om allmänna handlingar. En möjlighet är att se fortlöpande säkerhetskopiering till en för detta ändamål ordnad databas som en form av register, som i sig självt utgör en allmän handling. Säkerhetskopior betraktas i så fall på ungefär samma sätt som ett diarium eller en logg. En säkerhetskopia bildar då i sin helhet en allmän handling i TF:s mening. En konsekvens skulle bli att om det bland det säkerhetskopierade materia- let finns handlingar som i sin originalversion är antingen allmänna eller icke allmänna kommer den uppdelningen inte att kunna upprätthållas där, eftersom 2 009 /1 0:JO1 säkerhetskopian i sin helhet betraktas som en allmän handling.