frsrdg · GX04RRS2 · 2009-09-01 00:00:00 — styrelses redogörelse angående buller i plan- och byggprocessen har granskat om statens styrning vid planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer har gett förutsättningar för en effektiv och transparent plan- och byggprocess. Med anledning av granskningen överlämnar denna redogörelse till . granskning visar att regelverket rörande buller i plan- och byggprocessen är komplext och att de statliga myndigheterna på central och regional nivå samt kommunerna har svårt att följa och tillämpa reglerna på ett enhetligt sätt. Det saknas en samsyn och samordning mellan de statliga myndigheterna i fråga om hur buller ska tolkas i plan- och byggprocessen. Detta medför bl.a. att länsstyrelserna och kommunerna gör olika bedömningar av buller i samband med byggande och fysisk planering och att enskilda riskerar att behandlas olika vid prövningen av buller i plan- och byggprocessen. Regeringen har, enligt , genom bristande styrning medverkat till de tolkningsproblem som myndigheterna har och till de olika bedömningar av buller som görs på regional och lokal nivå. Regeringen bör enligt styrelsen precisera miljökvalitetsnormen och säkerställa att det finns gemensamma definitioner och bedömningar av buller i samband med planläggning och byggande. Förutsättningar för en samsyn på central, regional och lokal nivå bör skapas inte minst utifrån en rättssäkerhetsaspekt. Styrelsen anser att alla så långt möjligt måste bemötas och behandlas på samma sätt när de kontaktar kommunerna och de statliga myndigheterna. En samsyn är också nödvändig för att plan- och byggprocessen ska kunna genomföras effektivt. Regeringens styrning av myndigheterna är otydlig6 Flera myndigheter och bristande samordning6 Länsstyrelserna saknar samsyn vid bedömning av buller7 Transparens och förutsägbarhet vid bullerprövningen saknas7 Kommunernas syn på buller i plan- och byggprocessen skiljer sig åt7 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). har granskat om statens styrning vid planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer har gett förutsättningar för en effektiv och transparent plan- och byggprocess. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten effektiv och transparent plan- och byggprocess? Exemplet buller (RiR 2009:5). Rapporten har beslutats av riksrevisor och den publicerades . Buller är den miljöstörning som berör flest människor i . Buller påverkar människors hälsa och kan till exempel leda till sömnsvårigheter, hörselskador och andra medicinska problem.1 har beslutat om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. har också ställt sig bakom de riktvärden för trafikbuller som redovisas i propositionen Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53). Riktvärdena ska normalt inte överskridas vid nybyggnation av bostäder eller vid ny- och/eller ombyggnation av infrastruktur. Vid infrastrukturåtgärder ska hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt.2 Om det inte är möjligt att uppnå riktvärdena utomhus bör inomhusnivåerna inte överskridas. Riktvärdena är inte rättsligt bindande utan ska ses som en ambitionsnivå som på lång sikt ska uppnås. Att riktvärdena inte är bindande innebär att de inte behöver följas och att kommuner vid planläggningen och byggandet kan göra avsteg från dem. Till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns ett delmål som rör buller: Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som ställt sig bakom för buller i bostäder skall ha minskat jämfört med år 1998.3 För att minska hälsoriskerna för de boende har staten satt upp ramar för planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Vid planläggning i bullerutsatta områden har kommuner och byggherrar att förhålla sig till (1987:10) (PBL), lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL) och (1998:808) samt byggregler och flera myndigheters allmänna råd om buller. PBL och gäller parallellt. Det innebär dock inte att en åtgärd som godtagits enligt PBL automatiskt uppfyller krav.4 Vid tillämpningen av PBL avvägs allmänna och enskilda intressen i planeringen och byggandet, medan syftar till att skydda miljö och hälsa. Lagarna binds samman genom bestämmelserna i 2 kap. 1 § PBL och 3kap.1§ som anger att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade och att företräde ska ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Genom det förhållandet att PBL och gäller parallellt kan det få konsekvenser för planläggning och byggande av bostäder i områden utsatta för buller. En detaljplan i ett bullerutsatt område kan bedömas vara godtagbar enligt PBL. Enskilda bostäder i det nybyggda området kan senare bli föremål för krav enligt regler och då kan en annan bedömning göras. Om boende klagar på höga bullernivåer vid användningen av bostäderna ska tillsynsmyndigheten, kommunens miljönämnd, göra en bedömning fristående från planprövningen. , och är de centrala statliga myndigheter som ger ut allmänna råd relevanta för planering och byggande av bostäder i bullerutsatta områden. ger även ut föreskrifter, i form av byggregler, om bullerskydd i byggnader. På regional nivå har länsstyrelserna tillsyn över plan- och byggnadsväsendet och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. Länsstyrelsernas tillsyn innefattar rådgivning och information samt prövning av överklaganden och att kommunerna följer lagar och riktlinjer inom området. granskning har syftat till att identifiera brister i statens styrning och vägledning beträffande buller, som försvårar en effektiv plan- och byggprocess. Granskningsobjekt har varit regeringen, , , och länsstyrelserna. Den övergripande revisionsfrågan har varit: Tillgodoser statens styrning kraven på transparens och förutsägbarhet i frågor om buller i plan- och byggprocessen? För att besvara denna revisionsfråga har ett antal delfrågor formulerats. Har regeringen sett till att de statliga myndigheternas vägledning är samordnad? Är länsstyrelsernas och andra statliga myndigheters tillsyn och vägledning ändamålsenlig? Har följt upp att plan- och byggprocessen är förutsägbar och transparent? Regeringens styrning av myndigheterna är otydlig anser att regeringen inte har sett till att det finns en samsyn vid de statliga myndigheterna om hur buller ska bedömas vid planering och byggande av bostäder. Genom sin styrning har regeringen inte skapat tillräckliga förutsättningar för att åstadkomma en samsyn mellan myndigheter. Vidare har regeringen inte sett till att den statliga vägledningen för bedömningar av buller är samordnad. Regeringens styrning av myndigheterna har enligt varit både otydlig och motsägelsefull. Granskningen visar att regeringen har gett uttryck för en tyngdpunktsförskjutning som betonar förtätning av städer och tätorter framför en strikt tillämpning av de riktvärden för buller som fastställts. Den förändrade hållningen har däremot inte tydliggjorts i regeringens styrning av myndigheterna. Detta har medfört att de skillnader som funnits mellan respektive och bedömningar av trafikbuller i planering och byggande har förstärkts. Regeringen är informerad om tolkningskonflikten mellan myndigheterna men har inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att avhjälpa skillnaderna. Granskningen visar att regeringen i stället har överlämnat till myndigheterna själva, i form av bemyndiganden och uppdrag, att försöka hantera de skilda synsätten i fråga om planering och hälsoskydd. Regeringen har inte heller säkerställt att myndigheterna har en gemensam begreppsapparat, något som enligt skulle öka förutsättningarna för en enklare, tydligare och mer transparent statlig vägledning. Flera myndigheter och bristande samordning Regeringens bristande styrning har enligt resulterat i att det inte finns någon samsyn vid de statliga myndigheterna om hur buller ska bedömas i plan- och byggprocessen. Den bristande samsynen har medfört att de myndigheter som har att ge ut byggregler och lämna allmänna råd om buller inte är samordnade. granskning visar att , och allmänna råd och byggreglerna anger olika bullernivåer och att myndigheterna använder olika begrepp. Granskningen visar vidare att och allmänna råd är betydligt striktare än de byggregler och allmänna råd för planläggningen som har ansvar för. Vid planering och byggande av bostäder behöver kommunerna och entreprenörerna ta hänsyn till statens samlade vägledning och regelverk om buller i och vid bostäder. Enligt EG-rättens praxis och analysmodell för regler ska regelverk bl.a. grundas på kriterier som är tydliga, entydiga och konsistenta. Bristen på samsyn och samordning har enligt resulterat i att den samlade statliga vägledningen inte uppfyller dessa krav. Länsstyrelserna saknar samsyn vid bedömning av buller Länsstyrelserna ska inom ramen för sin tillsyn av plan- och byggnadsväsendet bl.a. bedöma om detaljplaner, om de genomförs, utgör en risk för människors hälsa och säkerhet samt särskilt skydda riksintressen. granskning visar att länsstyrelserna saknar samsyn om hur bullerfrågor ska bedömas vid planläggning och byggande av bostäder. Bristen på samsyn leder till olika bedömningar. Länsstyrelsernas bedömningar skiljer sig åt vad gäller var i länet de tillåter avsteg från riktvärdena, hur stora avsteg de tillåter samt hur länsstyrelserna väljer att utföra sin tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i frågor om buller. Skillnaderna beror inte enbart på regionala förutsättningar, utan är en följd av att länsstyrelserna inte använder sig av samma kriterier vid bedömningar av buller i plan- och byggprocessen. Bristen på samsyn mellan länsstyrelserna är enligt till stor del ett resultat av bristen på samsyn mellan de centrala myndigheterna. Länsstyrelserna har i granskningen uppgett till att de centrala myndigheternas olika syn på buller har skapat osäkerhet hos länsstyrelserna. Osäkerheten gäller hur riktvärdena om buller ska tolkas och huruvida allmänna råd för planering ska följas. och anser inte att allmänna råd överensstämmer med kraven i . En skriven policy för bedömningar av buller vid planläggning och byggande av bostäder skulle enligt kunna öka förutsägbarheten och transparensen i plan- och byggprocessen. Bland länsstyrelserna är det endast i som har tagit fram en egen policy för hanteringen av avsteg från riktvärdena för trafikbuller. Transparens och förutsägbarhet vid bullerprövningen saknas har inom sitt verksamhetsområde ansvar för uppsikt över plan- och byggnadsväsendet. Därtill ingår i uppgifter att följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av lagar och andra styrmedel samt att se till att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av medlemskapet i EU. Granskningen visar att uppsikt inte har varit inriktad på att följa upp om de regler och allmänna råd som tillämpas i plan- och byggprocessen kännetecknas av transparens och förutsägbarhet. har bl.a. inte följt upp om myndigheternas samlade föreskrifter och allmänna råd om buller i planeringen och byggandet tillämpas på ett transparent sätt. anser att staten måste följa upp om plan- och byggprocessen är transparent i kommunerna för att uppfylla EG-rättens krav på transparens. Kommunernas syn på buller i plan- och byggprocessen skiljer sig åt Kommunerna har ansvar för planläggning och byggande. I detta ansvar ligger att beakta den statliga vägledningen för hur buller ska bedömas. Det är i kommunerna som konsekvenserna av brister i den statliga styrningen i praktiken uppträder. Granskningen visar att det är stora skillnader mellan kommunernas bedömningar vid planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Dessa skillnader kan inte enbart förklaras utifrån olika kommuners förutsättningar, såsom antal invånare eller lokala förhållanden. Enligt sammanhänger skillnaderna med att de statliga myndigheterna har olika syn på hur buller ska bedömas i plan- och byggprocessen. PBL ger kommunerna möjlighet att anpassa prövningen av buller efter de lokala förhållandena. Enligt EG-rätten ska de kriterier som kommunerna baserar sina bedömningar på vara tydliga, objektiva, offentliggjorda i förväg och öppna för insyn för att minska risken för godtyckliga bedömningar. Granskningen visar att endast ett fåtal kommuner har skriftliga riktlinjer, i form av en särskild policy eller inskrivna i översiktsplanen, för hur buller ska hanteras vid planläggning och byggande av bostäder. Exploatörer bör i förväg kunna informera sig om principerna för hur buller bedöms i den kommun där de önskar att bygga. Den bristande transparensen och förutsägbarheten i plan- och byggprocessen i kommunerna innebär att en exploatör som varit verksam i en viss kommun eller i ett visst län har bättre förutsättningar att förutse vilka bullerkrav som kommer att ställas i plan- och byggprocessen än en aktör som inte har varit verksam i kommunen eller länet. Detta medför att de aktörer som har kunskap om den lokala eller regionala praxisen har en betydande konkurrensfördel jämfört med aktörer som saknar kunskapen. Den bristande samordningen av de statliga myndigheternas vägledningar har lett till motsättningar inom kommunerna mellan planavdelningens exploateringsintressen och miljö- och hälsoskyddskontorets hälsoperspektiv. Miljö- och hälsoskyddshandläggare tillämpar allmänna råd om inomhusbuller med en striktare bedömning av buller än allmänna råd för planering, som planarkitekter tillämpar. Motsättningarna riskerar att fördröja och komplicera den kommunala beslutsprocessen. Bristen på samsyn och samordning mellan statliga aktörer har även medfört att det är oklart för sakägare som och vilken myndighets allmänna råd som ska tillämpas och hur råden ska tolkas. Vidare finns en osäkerhet om huruvida planläggning av bostäder i enlighet med allmänna råd för planering kommer att hålla vid en eventuell domstolsprövning utifrån . Osäkerheten har inneburit att och träffar avtal med främst kommuner i storstadslänen för att reglera kostnaden för bullerskyddsåtgärder som kan bli aktuella i efterhand. konstaterar i rapporten att det pågår och har pågått ett omfattande förändringsarbete inom plan- och byggprocessområdet. Regeringens målsättning är att skapa helhetssyn inom staten vad gäller PBL, dess processer och annan lagstiftning som berörs av dessa processer.5 noterar därtill att regeringen avser att överlämna en proposition till om en ny och förändrad plan- och bygglag. Som underlag till den planerade propositionen om en förändrad plan- och bygglag finns bl.a. förslag från betänkande Får jag lov? (SOU 2005:77), slutbetänkande Bygg helt enkelt! (SOU 2008:68) och . Flera av förslagen som lämnats från både och är relevanta för granskning. slutsats från granskningen är att statens styrning inte tillgodoser grundläggande krav på transparens och förutsägbarhet i plan- och byggprocessen i frågor om buller. Anledningarna till detta är följande: Regeringen har inte sett till att det finns samsyn inom staten om hur buller ska bedömas vid planering och byggande av bostäder. , och allmänna råd och byggregler är inte samordnade. Länsstyrelserna tillämpar riktvärden för trafikbuller olika och saknar samsyn om hur buller ska bedömas. har inte fullgjort sin uppgift att följa upp hur statens samlade agerande har påverkat transparensen och förutsägbarheten i plan- och byggprocessen. Regeringen bör på ett sätt som överensstämmer med PBL:s och krav klargöra hur buller ska bedömas vid planläggning och byggande av bostäder. Regeringen bör uppmärksamma vikten av grundliga konsekvensanalyser för att motverka brister i transparens till följd av överlappande och motstridiga regelverk. Denna granskning har visat på sådana brister när både PBL och är tillämpliga. Regeringen bör överväga att precisera miljökvalitetsnormen om omgivningsbuller. Regeringen bör säkerställa att det finns gemensamma definitioner i den statliga vägledningen för buller. bör, inom ramen för sitt samordningsansvar, säkerställa att det förekommer en systematisk uppföljning av de statliga vägledningarna och reglerna för buller. bör, inom ramen för sitt uppsiktsuppdrag, följa upp att tillämpningen av allmänna råd och andra regler för planering och byggande är transparent och förutsägbar. Länsstyrelserna bör samordna tillsynen med syfte att få enhetliga kriterier för bedömningar av buller vid planering och byggande i bullerutsatta områden, i avvaktan på att regeringen skapar förutsättningar för samsyn mellan de statliga myndigheterna. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i granskningsrapporten effektiv och transparent plan- och byggprocess? Exemplet buller (RiR 2009:5) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. granskning visar att regelverket rörande buller i plan- och byggprocessen är komplext och att de statliga myndigheterna på central och regional nivå samt kommunerna har svårt att följa och tillämpa reglerna på ett enhetligt sätt. Det saknas en samsyn vid de statliga myndigheterna i fråga om hur buller ska tolkas i plan- och byggprocessen och samordningen mellan myndigheterna inom detta område brister. Detta medför bl.a. att länsstyrelserna och kommunerna gör olika bedömningar av buller i samband med byggande och fysisk planering och att enskilda riskerar att behandlas olika vid prövningen av buller i plan- och byggprocessen. Regeringen har, enligt , genom sin bristande styrning medverkat till de tolkningsproblem som myndigheterna har och till de olika bedömningarna av buller som görs på regional och lokal nivå. Det är enligt styrelsen viktigt att regeringen ser över vilka åtgärder som behövs för att tillämpningen av regelverket angående buller ska bli mer transparent och förutsägningsbar. Det ankommer i första hand på regeringen att skapa förutsättningar för en samsyn mellan de statliga myndigheterna. Regeringen bör enligt styrelsen precisera miljökvalitetsnormen och säkerställa att det finns gemensamma definitioner och bedömningar av buller. Förutsättningar för en samsyn på central, regional och lokal nivå bör skapas inte minst utifrån en rättssäkerhetsaspekt. Styrelsen anser att alla så långt möjligt måste bemötas och behandlas på samma sätt när de kontaktar kommunerna och de statliga myndigheterna. En samsyn är också nödvändig för att plan- och byggprocessen ska kunna genomföras effektivt. (2009) Miljöhälsorapport , s. 166. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174. 2000/01:130. 1997/98:90 s. 157 f. samt , B. m.fl., en kommentar del I, s.19. 2008/09:1 utg.omr. 18, bet. 2008/09:CU01, rskr. 2008/09:118.