frsrdg · GW04RS4 · 2009-06-01 00:00:00 — Ett utkast till lagstiftningsakt där ett utskott kommit till slutsatsen att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska underställas kammarens prövning. Utredningen anser att det ska räcka med att en minoritet av fem ledamöter i utskottet står bakom uppfattningen att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen för att det ska gå vidare till kammaren för beslut. Om utskottet enhälligt eller med en tillräckligt kvalificerad majoritet kommer till slutsatsen att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen gäller utskottets bedömning. ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Den andra ärendetypen är fördragsändringar. När fördragsändringar görs genom det förenklade förfarandet kan liksom andra nationella parlament lägga in sitt veto. Ett beslut att utnyttja eller inte utnyttja denna vetorätt ska alltid fattas av kammaren efter beredning av det berörda utskottet. När fördragsändringarna görs enligt det ordinarie förfarandet ska kammaren välja företrädare i fördragskonventet. Enligt utredningen bör konventsrepresentanterna ha skyldighet att fortlöpande rapportera till om diskussionerna inom konventet. All övrig information som mottar från EU:s institutioner kan föranleda riksdagsbehandling. behandlar enligt en särskild ordning grön- och vitböcker från kommissionen och även de andra dokument som talmannen bestämmer efter samråd med gruppledarna. De dokument som tillkommer genom Lissabonfördraget kommer enligt utredningens förslag att omfattas av samma möjlighet till riksdagsbehandling. Dit hör t.ex. ansökningar om anslutning till unionen. När det gäller kontakter med andra parlament framhåller utredningen värdet av dessa kontakter och anser att behovet av dem kommer att öka med Lissabonfördraget. Från svensk sida är utskottens kontakter med sina motsvarigheter i de andra europeiska parlamenten av särskild vikt. Utredningen anser att Cosac är ett värdefullt organ för diskussion och utbyte av erfarenheter när det gäller parlamentens arbete med EU-frågor överhuvudtaget, således även för diskussion av subsidiaritetsfrågor. I Cosacmötena deltar för svensk del sex ledamöter från . Kontakterna mellan utskotten och nämnden bör enligt utredningens mening vara omfattande. Nämndens breda sammansättning av ledamöter och över 40 suppleanter ger goda möjligheter för att samma ledamöter som representerar partiet i ett fackutskott deltar i nämndens behandling av fackutskottets frågor. Därmed är också möjligheterna goda att anpassa Cosacdelegationens sammansättning till de frågor som ska behandlas på ett Cosacmöte. behandlar utredningen hur Lissabonfördraget förändrar arbetsbördan för och dess utskott. Utredningen anser att subsidiaritetsgranskningen kommer att medföra en ökning av arbetsbördan för utskott. För några utskott kommer denna ökning knappast att vara märkbar men för andra, t.ex. miljö- och jordbruksutskottet och trafikutskottet, påtaglig. Årsrytmen i EU:s lagstiftningsaktivitet kommer med all sannolikhet att även i fortsättningen sammanfalla med årsrytm med det undantaget att inte överhuvudtaget sammanträder då kommissionen lägger fram många lagstiftningsutkast. Försöksverksamheten har visat att det inte är bara för som detta innebär problem. Det skulle därför vara positivt om den idé som framförts från kommissionen, att räkna bort augustiveckorna från åttaveckorsperioden, förverkligades. 2008/09:RS4 16.42 2008/09:RS4 BILAGA 2.1 Uppdraget I styrelsens direktiv till utredningen erinras om att () hade i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för av det konstitutionella fördraget både vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén upprättade ett förslag om bl.a. hanteringen av prövning av subsidiaritetsprincipen. Förslagen redovisades i styrelsens framställning till i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) men några formella ändringar i riksdagsordningen föreslogs inte. I direktiven framhålls vidare att Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten nya uppgifter i EU-samarbetet. Formerna för dessa nya uppgifter behöver utredas. Utredningen gäller både ordningen för det inre riksdagsarbetet och frågor som rör det ökade interparlamentariska samarbete som kan bli en följd av Lissabonfördraget. Mot bakgrund av förslag i motsvarande frågor bör utredaren bedöma om förslaget bör revideras, bl.a. med hänsyn till de erfarenheter som vunnits genom olika försök med subsidiaritetskontroll inom ramen för Cosacsamarbetet. Utredningen ska även föreslå eventuella åtgärder med anledning av andra bestämmelser i fördraget som rör nationella parlament, särskilt inom området med frihet, säkerhet och rättvisa m.m. En utgångspunkt för uppdraget bör vara att inte skapa särregleringar för hanteringen av dessa frågor i större utsträckning än nödvändigt. I uppdraget ingår också att göra en bedömning av vilka konsekvenser de nya uppgifterna kan få för arbete med EU-frågor i övrigt. En bedömning bör även göras av eventuella konsekvenser för riksdagsarbetets planering. 2.2 Rapportens innehåll Rapporten är disponerad på följande sätt. Först görs en beskrivning av utvecklingen före Lissabonfördraget dels av den princip, subsidiaritetsprincipen, som är central för de nationella parlamentens roll inom EU, dels för utvecklingen av de nationella parlamentens roll generellt inom EU, dels också av utvecklingen av kontakterna mellan parlamenten inom EU (kap. 3). Därefter beskrivs Lissabonfördragets bestämmelser i aktuella hänseenden (kap. 4). Efter en inledning följer en redogörelse för bestämmelserna om Europeiska unionens befogenheter och för lagstiftningsförfarandena inom EU. De nationella parlamentens medverkan i unionens lagstiftningsförfaranden behandlas därefter. Slutligen i detta kapitel redogörs för det interparlamentariska samarbetet enligt Lissabonfördraget och den europeiska talmanskonferensens riktlinjer. De försök med parlamentarisk subsidiaritetskontroll som gjorts beskrivs i det följande kapitlet (kap. 5). I kapitlet därefter (kap. 6) redovisas utredningens överväganden och förslag i ett antal olika avsnitt. Efter en inledning behandlas formerna för den subsidiaritetskontroll som ska göra av utkasten till lagstiftningsakter från EU. I de följande avsnitten redovisas hur deltagande för fördragsändringar enligt det ordinarie förfarandet (konventsmetoden) respektive det förenklade förfarandet bör utformas. När det gäller deltagandet i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojust saknas ännu den nödvändiga kompletterande lagstiftningen. Utredningen har därför inga förslag på denna punkt utan redovisar synpunkter på medverkan i den fortsatta beredningen av denna lagstiftning. Hur övrig information som fördragsenligt lämnas över från EU till bör hanteras redovisas i det följande avsnittet. Därefter behandlas formerna för kontakter och samråd med andra parlament inom EU. I det sista avsnittet av detta kapitel görs ett försök att bedöma konsekvenserna av förslagen för riksdagsarbetets omfattning och planering. Sist i rapporten finns en kommentar paragraf för paragraf till lagförslaget. I bilagor finns utredningens lagförslag (bilaga 1) och en förteckning över de dokument som EU lämnar till enligt fördragen (bilaga 2). I den ursprungliga rapporten har fem arbetspromemorior som använts för utredningens ställningstaganden fogats till betänkandet (se 2008/09:URF2 s. 66124). Dessa har lyfts ut ur bilagan till riksdagsstyrelsens framställning. 3 Utvecklingen före Lissabonfördraget 2008/09:RS4 BILAGA 3.1 Subsidiaritetsprincipen i EU Subsidiaritetsprincipens allmänna innebörd i politiska sammanhang är normalt att de högre politiska nivåerna ska vara ett stöd för de lägre politiska nivåernas insatser. De högre beslutsnivåerna ska inte ta över i onödan. Stöd och hjälp är den ursprungliga betydelsen av ordet och det är i den betydelsen som det förekommer i t.ex. svenskans ord subsidier. Subsidiaritetstanken är således ingen entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är därför egentligen inte korrekt att, som ibland förekommer, använda begreppet närhetsprincipen som synonym till subsidiaritetsprincipen. Gränsdragningen mellan EU:s och dess medlemsstaters befogenheter har ända sedan samarbetets start varit en central diskussionsfråga. Det har ofta riktats kritik mot tendensen till central detaljreglering inom EU. Att EU:s befogenheter varit otydligt reglerade i fördragen har också varit en bidragande orsak till denna diskussion. Subsidiaritetsprincipen har då setts som en övergripande princip som skulle kunna tillämpas för att åstadkomma en rationell fördelning mellan unionen och staterna när det gäller utnyttjande av befogenheterna. Subsidiaritetsprincipen infördes i EU genom Enhetsakten 1986, men då bara på miljöområdet. I Enhetsakten föreskrevs att gemenskapen skulle vidta åtgärder på detta område endast i den utsträckning som de angivna syftena bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå än på medlemsstatsnivå. Det verkliga genombrottet för principen kom dock 1993 i Unionsfördraget. Subsidiaritetsprincipen, liksom legalitets- och proportionalitetsprinciperna som infördes , uppfattades som en nödvändig motvikt till den utökade kompetens som gemenskapen fick genom fördraget. Det var också av detta skäl som principen fick en negativ utformning, så att gemenskapen endast skulle vidta en åtgärd i de fall då målet med åtgärden inte kunde nås på nationell nivå. Därmed kom principen att utformas så att den liknade en närhets- eller decentraliseringsprincip. I ingressen till Unionsfördraget finns en hänvisning till subsidiaritetsprincipen. Principen regleras tillsammans med legalitetsprincipen och proportionalitetsprincipen i dåvarande artikel 3b, numera artikel 5, i EG-fördraget, vilken lyder som följer. Gemenskapen skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom detta fördrag. På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Gemenskapen skall inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag. I första stycket anges legalitetsprincipen som i detta sammanhang innebär att gemenskapens institutioner endast kan handla när det finns positivt stöd för detta i gemenskapens befogenheter och mål. I andra stycket regleras subsidiaritetsprincipen. Den kan endast tillämpas på de områden där kompetensen är delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna, och där ska gemenskapen endast handla om och i den mån som målen för åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna (nödvändighetskriteriet). För att gemenskapen ska kunna handla måste det också vara fallet att målen, på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå (mervärdeskriteriet). Tredje stycket innebär att de medel som används av institutionerna ska vara nödvändiga och tillräckliga för att uppnå målen i fördraget. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas generellt av EG, alltså även på områden där gemenskapen ensam har behörigheten. De tre principernas innebörd kan sammanfattningsvis beskrivas så att legalitetsprincipen avgör när gemenskapen har rätt att handla, subsidiaritetsprincipen när gemenskapen bör handla och proportionalitetsprincipen hur gemenskapen ska handla. De tre principerna är rättsligt bindande för gemenskapens institutioner och är således underkastade kontroll. I anslutning till undertecknandet av Unionsfördraget beslöt att en subsidiaritetsprövning ska göras i varje lagstiftningsärende. Den prövningen ger medlemsstaterna möjlighet att uttala sig om nödvändigheten av en föreslagen åtgärd. Enligt de riktlinjer som rådet antog ska det först avgöras om legalitetsprincipen iakttagits. Därefter görs den egentliga subsidiaritetsprövningen. Man ska då fråga sig: Är det omöjligt att uppnå de önskvärda målen på nationell eller lägre nivå? Kan målen uppnås bättre genom en gemenskapsåtgärd? För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden? Skulle underlåtenhet att handla på gemenskapsnivå stå i strid med fördraget eller medföra skada för medlemsstaternas intressen? Finns det klara ekonomiska storskalighetsfördelar? Slutligen bör en prövning göras mot proportionalitetsprincipen genom att frågan ställs om den föreslagna åtgärden går utöver det minimum som krävs för att uppnå de önskvärda målen. upprättades ett interinstitutionellt avtal mellan rådet, kommissionen och om subsidiaritetsprincipens tillämpning. Avtalet föreskriver att varje förslag från kommissionen ska motiveras utifrån subsidiaritetsprincipen liksom varje förslag från kommissionen till ändring i förslaget. Vidare ska kommissionen lämna en rapport till parlamentet och rådet om hur principen har iakttagits. Till Amsterdamfördraget fogades ett särskilt protokoll om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som ytterligare utvecklade och preciserade tillämpningen av dessa principer. Protokollet som har nummer 30 i EG-fördraget innehåller följande 13 punkter. Varje institution ska säkerställa efterföljd av subsidiaritetsprincipen och överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska tillämpas med iakttagande av de allmänna bestämmelserna och av fördragets mål, särskilt när det gäller att fullt ut behålla gemenskapens regelverk och jämvikten mellan institutionerna; den ska inte påverka de principer som domstolen utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt, och den ska beakta att unionen har de medel som den behöver för att nå sina mål och genomföra sin politik. Subsidiaritetsprincipen är ett dynamiskt begrepp och bör tillämpas mot bakgrund av de mål som ställs upp i fördraget. Den gör det möjligt att, när omständigheterna kräver det, utvidga räckvidden för gemenskapsåtgärder som vidtas inom ramen för gemenskapens befogenheter, och omvänt att inskränka eller upphöra med dem när de är berättigade. All föreslagen gemenskapslagstiftning ska motiveras för att visa att den följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna; skälen för slutsatsen att ett gemenskapsmål bättre kan uppnås av gemenskapen måste underbyggas med kvalitativa eller, om möjligt, kvantitativa indikatorer. För att en gemenskapsåtgärd ska vara berättigad, ska subsidiaritetsprincipens båda aspekter uppfyllas: målen för den planerade åtgärden kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås genom åtgärder av medlemsstaterna och kan därför bättre uppnås genom en gemenskapsåtgärd. Följande riktlinjer bör användas för att avgöra om detta villkor är uppfyllt: frågan uppvisar gränsöverskridande aspekter som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna åtgärder vidtagna av medlemsstaterna ensamma eller avsaknad av gemenskapsåtgärder skulle strida mot fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen en åtgärd på gemenskapsnivå skulle på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemskapsnivå. En gemenskapsåtgärd ska utformas på ett så enkelt sätt som möjligt, som målet för åtgärden ska uppnås på ett tillfredsställande sätt och behovet av effektiv verkställighet tillgodoses. Gemenskapen ska endast lagstifta i den mån det är nödvändigt. Under i övrigt lika förhållanden bör direktiv väljas framför förordningar och ramdirektiv framför detaljerade åtgärder. När det gäller gemenskapsåtgärdernas art och omfattning ska så stort utrymme som möjligt lämnas för nationella beslut, som åtgärdens mål säkerställs och fördraget följs. som gemenskapsrätten ska följas är det viktigt att följa väletablerade nationella ordningar och att respektera de sätt på vilka medlemsstaternas rättssystem är organiserade och fungerar. Om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen medför att gemenskapen inte vidtar någon åtgärd, åligger det medlemsstaterna att i sin verksamhet följa de allmänna reglerna i fördraget genom att vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget samt att avstå från alla åtgärder som skulle kunna äventyra förverkligandet av fördragets mål. Utan att det påverkar dess initiativrätt bör kommissionen utom i särskilt brådskande eller förtroliga fall, företa omfattande samråd innan den föreslår lagstiftning och, när det är lämpligt, offentliggöra handlingarna från sådana samråd motivera sina förslag med beaktande av subsidiaritetsprincipen; vid behov ska den motivering som åtföljer förslaget innehålla detaljerade upplysningar i detta hänseende; finansiering, helt eller delvis, av gemenskapsåtgärder genom gemenskapens budget kräver en förklaring ta vederbörlig hänsyn till att det ekonomiska eller administrativa ansvar som åligger gemenskapen, nationella regeringar, lokala myndigheter, ekonomiska aktörer och medborgare så långt möjligt ska begränsas och stå i proportion till det mål som ska uppnås lägga fram en rapport för , och rådet om tillämpningen av legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i fördraget. Denna årliga rapport ska även sändas till och till Ekonomiska och sociala kommittén. ska beakta denna rapport i den rapport om unionens framsteg som ska förelägga . och rådet ska som en integrerad del av sin övergripande granskning av kommissionens förslag undersöka om dessa stämmer överens med legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i fördraget. ska inom ramen för medbeslutande- och samarbetsförfarandena informeras om rådets inställning till frågan om tillämpningen av legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i fördraget genom en redogörelse för skälen till att rådet intog sin gemensamma ståndpunkt. Rådet ska informera om skälen för att ett förslag från kommissionen helt eller delvis inte anses stämma överens med legalitets-, subsidiaritets- eller proportionalitetsprinciperna i fördraget. Hur subsidiaritetsprincipen följs ska granskas i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Det kan tilläggas att Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och kan framföra sina ståndpunkter i fråga om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen antingen när de rådfrågas eller i yttranden på eget initiativ. Även konferensen mellan de nationella parlamentens organ för EG- och EU-frågor (Cosac) får yttra sig i denna fråga. Beträffande Cosac hänvisas till nästa avsnitt. Bedömningar av förslagens konsekvenser är ett viktigt led i överväganden som rör förslagens överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De konsekvensbedömningar som kommissionen svarar för gör det lättare att under hela lagstiftningsprocessen fatta mer välunderbyggda beslut. Bedömningarna förbättrar förslagens kvalitet, då de sörjer för att förslagen är baserade på tydliga fakta, input från berörda parter samt en grundlig helhetsanalys av de ekonomiska, sociala och miljörelaterade konsekvenserna av olika sätt att gripa sig an ett problem. För att förbättra kommissionens arbete med att bedöma konsekvenserna av sina förslag inrättades en konsekvensbedömningsnämnd (). Nämnden har till uppgift att tillhandahålla oberoende kvalitetsstöd och kvalitetskontroll av kommissionens konsekvensbedömningar. Dess yttranden ingår formellt i kommissionens interna beslutsprocesser. När de förslag som yttrandena gäller har antagits får även övriga institutioner och allmänheten tillgång till yttrandena. rekommenderar i sina yttranden ofta omfattande förbättringar av centrala delar i konsekvensbedömningarna, bl.a. frågor som rör subsidiaritet och proportionalitet. Kommissionen har på grundval av nämndens arbete och en extern utvärdering av konsekvensbedömningssystemet beslutat att ändra sina riktlinjer för analys av subsidiaritet och proportionalitet i de reviderade riktlinjer för konsekvensbedömningar som antogs . Syftet är att göra dem mer praktiskt orienterade. Riktlinjerna innehåller konkreta frågor som måste besvaras i varje konsekvensbedömning. De reviderade riktlinjerna betonar också starkare att konsekvensbedömningarna, även om de vanligen undersöker problem som kan lösas genom åtgärder på EU-nivå, måste ta hänsyn till att problemen och de åtgärder som vidtas för att lösa dem kan få olika effekter i olika medlemsstater och regioner i unionen. Subsidiaritetsprincipen får i första hand uppfattas som en grundläggande riktlinje som ska styra lagstiftningsarbetet inom EU. Den är, som och påpekar, ingen kompetensfördelningsregel. Fördelningen av kompetens mellan unionen och medlemsstaterna sker i fördragen. Frågan gäller i stället när unionen ska ingripa och använda sina tilldelade befogenheter på beslutsområden där kompetensen är delad mellan unionen och medlemsstaterna. Inte heller är det, som framhållits ovan, någon renodlad decentraliseringsprincip. Medlemsstaterna har ett berättigat anspråk på att den centrala nivån griper in och fattar beslut i frågor som inte kan hanteras av de lägre nivåerna. och förstainstansrätten kan pröva om institutionernas rättsakter följer legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det har ibland ifrågasatts om subsidiaritetsprincipen lämpar sig för en prövning av domstol. Den uppfattas inte som tillräckligt preciserad och därmed öppen för skilda politiska bedömningar. Men, som påpekat, har det i rättspraxis utvecklats en form av begränsad prövning. När det är fråga om komplexa frågor av till exempel teknisk, ekonomisk eller politisk art, begränsas prövningen till en granskning av att förfarandereglerna har iakttagits, att motiveringen är tillräcklig, att de faktiska omständigheterna är materiellt korrekta, samt att det inte har förekommit något uppenbart misstag i bedömningen eller att maktmissbruk föreligger. I de fall där domstolen har prövat subsidiaritetsfrågan har den gjort en noggrann kontroll av tillämpningen av förfarandereglerna och av att motiveringen är tillräcklig. 3.2 De nationella parlamentens roll i EU Efter det att demokratifrågorna inom EU har kommit i fokus i samband med diskussionen om Unionsfördraget antog medlemsstaterna 1991 en förklaring om de nationella parlamentens roll. Syftet med förklaringen var främja ett större engagemang från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet. För att uppnå detta syfte borde informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och intensifieras. Vidare lovade medlemsstaternas regeringar att säkerställa att de nationella parlamenten skulle få tillgång till kommissionens förslag för att kunna informera sig om och eventuellt granska förslagen. I en annan förklaring i anslutning till Unionsfördraget anmodades och de nationella parlamenten att vid behov sammanträda som parlamentskonferens för att samråda med rådet och kommissionen om huvudlinjerna för EU. De nationella parlamentens roll diskuterades också under den regeringskonferens som ledde fram till Amsterdamfördraget 1997. Resultatet blev ett protokoll. Ett protokoll är en del av ett fördrag och är därför lika rättsligt bindande som fördraget. I ingressen till protokollet erinras om att de nationella parlamentens granskning av sin egen regering i fråga om unionens verksamhet är en angelägenhet för varje medlemsstats särskilda konstitutionella organisation och praxis. Med protokollet ville man uppmuntra till en större delaktighet från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet och öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem.