frsrdg · GX04JO1 · 2009-11-12 00:00:00 — Åklagaren lade ned förundersökningen avseende grov kvinnofridskränk- ning med motiveringen att den misstänkte hade läm- nat landet och förväntades inte återvända hit samt att förutsättningar för lagfö- ring utomlands eller utlämning till saknades. Det kan noteras att N.N. genom sitt målsägandebiträde begärt överpröv- ning av åklagarens beslut att lägga ned förundersökningarna. Vice överåkla- garen vid Utvecklingscentrum beslutade den 12 decem- ber 2007 att inte ändra åklagarens beslut. har även anmält åklagaren för tjänstefel. Överåklagaren vid Riksenheten för polismål, , beslutade att förundersökning inte skulle inledas med motiveringen att det saknades anled- ning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Vice riksåklagaren anförde vidare under rubriken : Det kan inledningsvis nämnas att inte har utfärdat några föreskrifter eller riktlinjer rörande tillämpningen av 12 kap. 9 § utlänningsla- gen. Inte heller finns det någon överenskommelse med om hur man bör förfara i dessa fall. Vid förfrågningar till några åklagarkammare har det framkommit att det inte har etablerats särskilda rutiner eller någon praxis rörande 12 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen vid kamrarna. Det bör i sammanhanget noteras att det inte är särskilt vanligt förekommande att kontaktar åklagare med anledning av avvisnings- eller utvisningsbeslut. I de fall kontaktar åklagare med anledning av att en för- undersökning pågår kan frågeställningen vara när utredningen kan förväntas vara klar och ett eventuellt åtal kan väckas, dvs. en situation som inte omfat- tas av paragrafen. Åklagarna kan då lämna upplysningar om när åtal kan förväntas väckas. Normalt kan upplysningar även ges om brottslighetens art och svårhet. Enligt min mening bör åklagare vid sådana kontakter inte lämna några synpunkter på förfarandet vid eller på vad verket bör beslu- ta. Intresset av att kunna utreda och lagföra brott kan dock i vissa fall vara så starkt att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Om de allmänna förutsättningarna föreligger får åklagaren i sådana fall anses kunna och ha skäl att förhindra verkställigheten genom att belägga den misstänkte 2 009 /1 0:JO1 Risken för att den misstänkte undandrar sig lagföring eller straff beror visserligen inte direkt på den misstänkte själv men en sådan till- lämpning är nödvändig för att en rimlig avvägning ska kunna göras mellan olika intressen och för att det rättsliga systemet ska vara sammanhållet. Jag ser det därför som angeläget att inför en förestående verk- ställighet kontaktar åklagaren när en förundersökning pågår för brott där på- följden kan förväntas bli fängelse, för att åklagaren ska ges möjlighet att prö- va om det finns skäl att besluta om reseförbud. Det finns således anledning för att tillsammans med ge vägledning om hur man bör förfara i dylika fall. Som nämnts föreligger verkställighetshinder för det fall åtal har väckts. När kontaktar åklagare i en sådan situation kan åklagaren normalt lämna verket de upplysningar som begärs, t.ex. om tidpunkten för huvudförhandling. Åklagaren bör i dessa fall även överväga om det finns förutsättningar att lägga ned åtalet med hänsyn till reglerna om åtalsunderlå- telse. Om åtalet inte läggs ned föreligger alltjämt hinder för verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Åklagaren bör emellertid även i dessa situationer alltid avstå från att ha synpunkter på sådant som har att besluta om. I det aktuella fallet har det inte kunnat klarläggas exakt vad som förevarit vid samtalet mellan åklagaren och handläggaren vid . Oav- sett vad som då sades kan det konstateras att det inte har förelegat något for- mellt hinder för att verkställa avvisningsbeslutet av den misstänkte eftersom åtal inte hade väckts. I enlighet med mitt ovan angivna resonemang har åkla- garen emellertid haft en möjlighet att belägga den misstänkte med reseförbud. Om så borde ha skett är ytterst en bedömningsfråga. Eftersom rättsläget inte är helt klart och då det saknas föreskrifter och riktlinjer på området kan det dock under alla förhållanden inte komma ifråga att kritisera åklagaren för att hon inte har vidtagit någon sådan åtgärd med anledning av samtalet med handläggaren på . I utredning hade fått yttra sig. Den skrivelse hon därvid avgett har följande lydelse. Ärendet var i princip klart för slutdelgivning, vill minnas att något förhör återstod. Brottet skulle rubriceras som grov kvinnofridskränkning då M.K. miss- handlad N.N., vad jag minns, . ringde till mig och vi hade en diskussion huruvida M.K. skulle utvisas direkt eller om man skulle avvakta rättegång. Som jag minns det blev inget särskilt bestämt. kom det till min kännedom att M.K. Därefter har jag undersökt om det skulle vara möjligt att lagföra M.K. i Bosnien, men valde att inte göra det. Vidare har jag avvaktat några månader för att se så att M.K. inte kom tillbaka till . Av dagboksbladet i ärende framgick att en tjänstean- teckning gjorts , dvs. som samtalet mellan och ägde rum. JO infordrade den handling som svarade mot denna notering. Handlingen är daterad , rubrice- rad som utredningsdirektiv och undertecknad av kammaråklagaren . På handlingen har ett flertal anteckningar av varierande slag gjorts för hand. I dess nedre vänstra hörn finns en signerad anteckning som enligt vad som kan uttydas lyder: 2 009 /1 0:JO1 Kontakt med migv. Snabbt ut för slutdelg. Skyndas på i [oläsligt] I anslutning till detta står Avvakta avvisning. Det kan tilläggas att det av en annan anteckning på samma handling fram- går att ärendet var klart för slutdelgivning . Enligt 12 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen föreligger det, något förenk- lat uttryckt, hinder mot att avvisa eller utvisa en utlänning dels om han eller hon har dömts till ett fängelsestraff, dels om han eller hon står under åtal. I övrigt får personer avvisas eller utvisas även om de är dömda eller misstänkta för brott. Enligt rutiner ska bl.a. polisens misstankeregister kon- trolleras inför verkställigheten av ett återvändandebeslut. Om den som ska avvisas/utvisas förekommer där ska ansvarig åklagare kontaktas. Det framgår att skälet för att en sådan kontakt ska tas är att undersöka om ett eventuellt åtal kan läggas ned. Syftet är med andra ord att undersöka om ett verkställig- hetshinder i form av ett åtal kan undanröjas. Det kan tilläggas att det i lagens förarbeten förutsatts att en åklagarprövning av det slaget normalt ska ske (prop. 1994/95:179 s. 68 f., se vidare nedan). En åklagare som av underrättas om att en brottsmisstänkt men inte åtalad person ska avlägsnas ur landet har ingen särskild befogenhet att hindra verkställigheten. har dock anfört att åklagaren i en sådan situation får anses kunna meddela reseförbud för den misstänkte. Bestämmelser om reseförbud finns i 25 kap. . Reseförbud kan bl.a. åläggas den som är misstänkt för ett brott, på vilket fängelse kan följa, om det finns risk för att han eller hon avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring. Av ordalydelsen framgår att reseförbudet är riktat mot den misstänkte. Dess funktion är att hålla någon kvar, genom att inskrän- ka vederbörandes rörelsefrihet. Vid avvisning/utvisning är det emellertid inte den misstänkte som undandrar sig rättvisan. Reseförbudet riktas snarare mot migrationsmyndigheten. Att detta tvångsmedel, som är ett rättsligt redskap i det straffprocessuella förfarandet, inte har tillskapats för att ge brottsbekäm- pande organ möjlighet att hindra verkställighet av migrationsmyndigheters beslut om att avlägsna någon ur landet står således klart. För tillämpningen av straffprocessuella tvångsmedel gäller högt ställda legalitets- och rättssäker- hetskrav. Att tillämpa ett sådant tvångsmedel i situationer för vilka detta up- penbarligen inte är avsett är därför principiellt tvivelaktigt. 2 009 /1 0:JO1 Handläggningen i detta ärende Rättsligt sett förelåg det i detta ärende inget hinder för att verkställa avvisningsbeslutet. Det hade i princip kunnat genomföras utan kontakt med åklagaren; det hade räckt med att i annan ordning kontrollera att åtal inte var väckt eller skulle vara väckt vid verkställighetstidpunkten. Mi- grationsverket förfogade således över frågan när M.K. skulle avlägsnas, i den mån denne inte lämnade landet själv. har som framgått en rutin som innebär att åklagare ska kontaktas om den som ska avlägsnas förekommer i misstanke- eller brottsre- gistret. Den synes i detta fall ha tillämpats så att åklagaren, trots att åtal inte var väckt, tillfrågades om hon begärde att verkställigheten skulle skjutas upp i avvaktan på lagföring. Beskrivningarna av hur kontakterna mellan verkets handläggare och åkla- garen gick till är inte helt samstämmiga. Enligt den tjänsteanteckning som upprättades av beslutsfattare underrätta- des åklagaren om att avvisningen skulle verkställas som planerat såvida inte åklagaren begärde att verkställigheten skulle skjutas upp tills lagföring kunde ske. Vidare anges: Det råder enighet kring fortsatt verkställighet . har i sitt yttrande redovisat vissa uppgifter om de kontakter som förekom mellan myndigheten och . De grun- das på kammaråklagaren yttrande till Åklagarmyndighe- ten, där hon bl.a. skriver: ringde till mig och vi hade en diskussion huruvida M.K. skulle utvisas direkt eller om man skulle avvakta rättegång. Som jag minns det blev inget särskilt bestämt. kom det till min kännedom att M.K. Enligt anmälaren uppgav åklagaren till henne att bar an- svaret för det inträffade. Det hade vidare förvånat åklagaren att Migrations- verket verkställt utvisningen. Vid kontakt med fick anmäla- ren beskedet att verket aldrig skulle ha utvisat M.K. om inte åklagaren hade godkänt det; enligt såväl verket som polisen hade åklagaren godkänt utvis- ningen. Även om uppgift delvis står mot uppgift kan det konstateras att Migra- tionsverkets version av händelseförloppet är väl dokumenterad från den tid- punkt då verkställigheten skedde och att den är förenlig med anmälarens uppgifter, medan åklagaren hänvisar till minnesbilder av jämförelsevis frag- mentariskt slag. Det förhållandet att åklagaren inte kan erinra sig detaljerna i ärendet, som var ovanligt, tyder på att hon inte ägnade saken något mer ingå- ende intresse, vilket även är det intryck som tjänsteanteckningen från verket och anmälarens uppgifter förmedlar. Vad som framkommit talar för att åklagaren inte motsatte sig fortsatt verk- ställighet. Det är under alla förhållanden tydligt att hennes förhållningssätt av uppfattats som att hon inte hade något att erinra mot att M.K. avlägsnades ur landet. Ett samråd av det slag i enlighet med sina rutiner initie- rade och genomförde ter sig naturligt. Som framgått ledde det handläggaren 2 009 /1 0:JO1 till slutsatsen att det från åklagarens sida inte restes några invändningar mot verkställigheten. För återstod därmed inte något annat än att fullfölja handläggningen. Något skäl för att kritisera före- ligger med andra ord inte. Vid en bedömning av åklagarens agerande måste det först och främst beak- tas att hon inte hade någon befogenhet att stoppa avvisningen och att den situation hon ställdes inför inte är reglerad i lag. har inte heller några föreskrifter, riktlinjer eller rutiner som hon kunde tillämpa. Att det saknas vägledning gör det naturligtvis svårare för en enskild beslutsfattare att hantera en situation, som vederbörande kanske inte tidigare stött på. borde dock ha gjort bättre klart för sig varför hon kon- taktades av , vad de begärde av henne och vilka handlingsal- ternativ som fanns. Hon borde även ha övervägt vilka förpliktelser hon som åklagare hade gentemot målsäganden i den situation som uppkommit. Det är anmärkningsvärt att inte kunnat förete någon dokumenta- tion från samtalet med handläggare och de besked hon lämnade till denne. Den dokumentation som finns i den såsom tjänsteanteck- ning rubricerade noteringen från den dag då kontakten med ägde rum motsvarar inte det dokumentationskrav som gäller vid förundersök- ning om brott. Den nuvarande regleringen i utlänningslagen tillkom 1995. var det över huvud taget inte reglerat hur man skulle förfara när en person som skulle avlägsnas ur landet var dömd eller misstänkt för brott. Inledningsvis övervägde man att inte låta vare sig domar eller åtal lägga hinder i vägen för ett avlägsnande. En utredning hade sålunda föreslagit att domstol skulle kun- na besluta att avlägsnande fick ske även av den som hade ådömts men inte avtjänat ett fängelsestraff. På motsvarande sätt skulle avvisning/utvisning kunna verkställas utan hinder av ett väckt åtal, om åklagaren medgav det. Förslagen mötte kritik bland remissinstanserna, och lagstiftaren valde därefter att gå i den motsatta riktningen. I den proposition som låg till grund för lag- ändringen uttalades (prop. 1994/95:179 s. 68 f.): Som framgått [] är det inte reglerat hur man skall förfara när en utlän- ning har dömts till fängelsepåföljd och det föreligger ett lagakraft- vunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte har beslutats av domstol. Inte heller är det reglerat hur man skall förfara när det finns ett lagakraftvun- net beslut om avvisning eller utvisning och åtal har väckts men ännu inte prövats. Utredningens förslag har mött stark kritik från flera remissinstanser. Bl.a. har framförts att det inte framgår av förslaget vad som skall hända om en utlänning återvänder till efter att ha avvisats eller utvisats utan att ha avtjänat ett ådömt frihetsstraff. Den tyngsta kritiken avser dock att det är en grundläggande princip att ett i ådömt frihetsstraff också skall avtjänas här såvida inte verkställigheten flyttas över till ett annat land. Regeringen har i och för sig viss förståelse för utredningens förslag. Det kan i vissa fall te sig onödigt att en utlänning skall avtjäna ett kortare fängel- sestraff här när det ändå föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har också i praktiken förekommit att verkställighet till ett 2 009 /1 0:JO1 tredje land inte längre varit möjlig på grund av den tidsutdräkt som fängelse- straffet medfört. Avgörande måste emellertid enligt regeringens bedömning vara att det skulle te sig stötande om en utlänning skulle kunna begå brott här i landet utan att i realiteten riskera någon form av påföljd. I likhet med vad som gäller när en domstol dömt till fängelse och beslutat om utvisning bör därför föreskrivas att ett beslut om avvisning eller utvisning inte i något fall får verkställas innan en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats (eller verkstäl- ligheten har flyttats över till annat land). På motsvarande sätt bör föreskrivas att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ett allmänt åtal som väckts antingen prövats eller åtalet lagts ned. Att beslut om åtalsun- derlåtelse får meddelas även sedan åtal väckts framgår av 20 kap. 7 a § rätte- gångsbalken. Om åtalet avser endast ett lindrigare brott torde åklagaren inte sällan vara beredd att meddela beslut om åtalsunderlåtelse när det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Någon diskussion om hur man bör se på den likartade situationen att den som ska avlägsnas är brottsmisstänkt men inte vare sig dömd eller åtalad förekom inte. Två tydligt reglerade intressen står mot varandra. Å ena sidan den process- rättsliga legalitetsprincipen, enligt vilken brottsmisstankar ska rapporteras, utredas och, om tillräckliga skäl föreligger, läggas till grund för åtal. Å andra sidan utlänningslagstiftningen, där det förutsätts att beslut om avvis- ning/utvisning leder till att den det berör lämnar landet. Men det är alltså bara delvis reglerat hur man ska förfara när de två intressena ställs mot varandra. Regleringen, som främst syftar till att lagföra brottsmisstänkta, har placerats i utlänningslagstiftningen. En närmare analys av den gällande regleringen visar att det dels finns ett absolut hinder för verkställighet, nämligen då ett fängelsestraff utdömts, dels ett relativt hinder, när åtal väckts. Att det senare är relativt framgår av att det förutsatts att åklagaren, när den åtalade är föremål för ett avlägsnandebeslut, ska överväga att lägga ned åtalet. I praktiken överlämnas det då till åklagaren att med tillämpning av reglerna i 20 kap. avgöra om lagfö- ringsintresset är så starkt att åtalet bör prövas i domstol eller om detta kan underlåtas till förmån för en omgående verkställighet. Den rutin som använt i detta fall kan ses som en konse- kvens av det synsätt som ligger till grund för denna reglering. Förfarandet innebär att till de två uttryckligen lagreglerade verkställighetshindren läggs ett tredje, nämligen att avlägsnande av en utlänning som är brottsmisstänkt i princip inte får ske utan hörande av den åklagare som leder förundersökning- en. Tanken synes vara att det till åklagaren ska överlämnas att göra samma slags avvägning som när en redan åtalad person blivit föremål för ett avlägs- nandebeslut. Något lagstöd för ett sådant samrådsförfarande finns inte. Det tillämpade förfarandet kan dock sägas ligga i linje med den rättsliga re- gleringen. Det kan diskuteras om en från rättssäkerhetssynpunkt så principiellt viktig avvägning som denna bör ske utan anvisningar i lag. I sammanhanget kan påpekas att det ibland kan te sig lika fel att inte genomföra verkställigheten som att genomföra den, jfr JO:s beslut , dnr 4419-2004, där JO kritiserade för att verket låtit bli att verkställa en avvis- 2 009 /1 0:JO1 ning och i stället inväntat att en brottsutredning mot utlänningen färdigställ- des. Det kan vidare diskuteras om det bör vara migrationsmyndigheten som slutligt ska avgöra en fråga som främst gäller intresset av lagföring. Beträf- fande väckta åtal är det som framgått åklagaren som bestämmer om lagfö- ringen ska fullföljas eller inte. I de fall som här är aktuella är det dock Migra- tionsverket som äger frågan. Det den nuvarande lagstiftningen lämnar ut- rymme för, är att inhämtar information och synpunkter från åklagaren, för att sedan besluta om den fortsatta verkställigheten. Om Migra- tionsverket tillmäter den tillfrågade åklagarens synpunkter avgörande bety- delse behöver den praktiska skillnaden i och för sig inte bli så stor. Principi- ellt sett är ansvarsfördelningen dock otillfredsställande. Ytterligare en aspekt, vilken tycks ha varit frånvarande både lag- stiftningsärende och i det fall som här granskats, är målsägandeintresset. Be- ivrande av brott är inte bara en fråga för det allmänna utan också i högsta grad något som angår den enskilde som drabbats. Vid ställningstagandet till om ett avlägsnandebeslut ska verkställas, och därmed leda till att en förundersökning de facto avslutas, eller om verkställandet i stället ska anstå, så att lagföring kan ske, måste med andra ord en eventuell målsägandes intressen beaktas. En av de generella förutsättningarna för åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § rätte- gångsbalken är att något väsentligt enskilt intresse inte åsidosätts. Motsvaran- de överväganden bör göras här, varvid man får ta hänsyn till att en målsägan- des möjligheter att göra sina rättigheter gällande mot den som avlägsnas ur landet i praktiken kan skäras av på ett definitivt sätt. Det finns skäl att, inte minst mot bakgrund av hur det här aktuella ärendet handlagts, understryka att målsägandeintresset intar en helt central plats i den svenska straffprocessen. Oavsett vilken ståndpunkt man intar i de frågor som här berörts måste emellertid situationer av det slag som uppkommit i detta ärende kunna hante- ras . har i sitt yttrande till JO nämnt behovet av vägledning och antytt att man tillsammans med bör utarbeta en sådan. De rättsvårdande instanserna har, för att ansluta till vad Åklagar- myndigheten anfört, ett ansvar för att det rättsliga systemet hålls samman och för att rimliga avvägningar görs så att denna målsättning förverkligas. Det är därför angeläget att och utarbetar föreskrifter och rutiner för hur samarbetet inför verkställighet av avlägsnan- debeslut av personer som är misstänkta för brott ska vara utformat. Förfaran- det riskerar annars att bli eller åtminstone uppfattas som godtyckligt. Ett så fritt och formlöst samråd som förekommit i detta fall är från rättssäkerhets- synpunkt otillräckligt. Det illustreras av de klagomål anmälaren framfört. Även om det finns möjligheter för och Åklagarmyndig- heten att utveckla gemensamma regler, uppkommer i situationer av detta slag många frågor av både juridisk och rättspolitisk karaktär. Det är även osäkert vad som kan åstadkommas inom den nuvarande regleringens ram. Ytterligare lagreglering kan därför behöva övervägas. Av det skälet översänds en kopia av detta beslut till de organ inom riksdag och regering som ansvarar för lag- stiftningen på migrations- och brottsutredningsområdena. 2 009 /1 0:JO1 Det är lätt att förstå den besvikelse anmälaren uttryckt över rättsväsendets handläggning av de brottsanmälningar hon gjort. I likhet med anmälaren ställer jag mig undrande inför åklagarens förhållningssätt. Men även om det funnits utrymme för ett mer aktivt engagemang från åklagarens sida beror det inträffade till syvende och sist på brister i den rättsliga regleringen. Genom den anmälan som N.N. gjort har dessa brister kunnat belysas. Förhoppnings- vis kan detta bidra till att liknande ärenden hanteras i bättre över- ensstämmelse med vad en målsägande i ett ärende av detta slag har rätt att förvänta sig. Fråga om polismyndighets handläggning av och beslut i ett ärende om avvisning enligt utlänningslagen (Dnr 4488-2007) JO Ragnemalm meddelade ett beslut med följande lydelse. I en anmälan till JO klagade såsom ombud för ming på i . Klagomålen avsåg handlägg- ningen av och beslut i ett ärende om avvisning enligt utlänningslagen. Av anmälan framgick bl.a. följande. reste med flyg till för att delta i den fest som Hells skulle anordna med an- ledning av tioårsjubileet för klubbens Stockholmsavdelning. hade bokat hemresa till . Vid inresan blev han kontrollerad av polisen på och insläppt i . greps han emellertid av tunnelbanepolisen som beslutade att avvisa honom och ta honom i förvar. I beslutet angavs att avvisades med stöd av 8 kap. 2 § 3 utlänningslagen eftersom Bramming begått narko- tikabrott i -96 och är medlem i Hells och befaras begå nya brott i . Att dömts för narkotikabrott ska inte belasta honom. Medlemskap i kan inte anses vara en sådan särskild omständighet som i sig gör det antagligt att ming skulle komma att begå brott i . Det finns inte heller något i öv- rigt som tyder på att skulle komma att begå brott i Sve- rige. har inte visat på vilket sätt det framgår att skulle ha kommit in i för att begå brott. Handlingarna i ärendet hämtades in och granskades. i anmodades därefter att göra en utred- ning och yttra sig över anmälan. 2 009 /1 0:JO1 Biträdande länspolismästaren gav in polismyndighetens svar av vilket framgick följande. Av de handlingar och upplysningar i övrigt som lämnats beträffande aktuellt ärende har följande framkommit: Helgen firade Hells (HA) tioårsjubileum av- seende sin avdelning i . Medlemmar från de europeiska länderna och även från var inbjudna till festligheterna. Genom väl dokumenterad kunskap såväl internationellt som nationellt finns det belagt att är en organisation som polisen bör ägna särskild uppmärksamhet. Polismyndighe- tens arbete beträffande denna händelse bestod därför av en s.k. Nova- kommendering, d.v.s. en insats mot grovt kriminella. Inför en kommendering av detta slag föreligger alltid underrättelseinformation, bl.a. beträffande speci- fika personer. När kommenderingen innefattar arbete beträffande delvis ut- ländska personer samarbetar svensk polis med utländska kollegor i underrät- telsedelen. Så skedde även i detta fall och vid utsättningen på fredagsefter- erhöll inblandad personal utförlig underrättelseinforma- tion. Vid polisarbete där s.k. inre utlänningskontroll aktualiseras förekommer det också att utländsk polis bistår den svenska polisen direkt på plats med information gällande specifika personer.