frsrdg · GW04RRS26 · 2009-06-10 00:00:00 — styrelses redogörelse angående riksrevisorernas årliga rapport har beslutat att Riksrevisorernas årliga rapport ska överlämnas i form av en redogörelse till . I rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna från den genomförda revisionsverksamheten. Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga. Riksrevisorernas årliga rapport 20096 Det finanspolitiska ramverket under en ekonomisk kris9 Krisen ställer krav på de statliga aktörerna10 fungerar väl men har vissa brister11 Konsekvenser av ökad internationell rörlighet15 Myndigheterna präglas fortfarande av ett nationellt perspektiv15 Regler och styrning är inte anpassade till internationaliseringen17 Myndigheternas genomförande av EU-beslut18 Bristande strategiska och juridiska analyser18 EG-rätten innebär utmaningar för det kommunala självstyret20 Överblick saknas i rapporteringen21 Ineffektiva strukturstöd och dålig kontroll21 Myndigheternas anpassning till nya förutsättningar23 De förändrade kraven på intern styrning och kontroll24 Övergången till elektronisk fakturahantering27 En statsförvaltning i förändring29 Oklarheter i riktlinjer inför avvecklingar30 Avveckling leder till kompetensproblem30 Erfarenheter av avvecklingar tas inte till vara30 Granskningen av årsredovisningar för 200835 Granskningsrapporter sedan årliga rapporten 200859 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Rapporten ska lämnas till regeringen och . Riksrevisorernas årliga rapport beslutades . I rapporten redovisar riksrevisorerna granskningarna ur ett bredare perspektiv och drar också samlade slutsatser från de iakttagelser som gjorts inom såväl den årliga revisionen som effektivitetsrevisionen. Riksrevisorerna fokuserar på två teman i rapporten. Det första temat handlar om hur nya krav och särskilda förutsättningar påverkar myndigheternas möjligheter att ge en rättvisande bild av ekonomin och verksamheten i årsredovisningarna. Det andra temat handlar om hur den ökade internationaliseringen hanteras av regeringen och berörda myndigheter. I den årliga rapporten lämnar riksrevisorerna också rekommendationer till regeringen inom dessa teman. har publicerat 28 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen sedan Riksrevisorernas årliga rapport . En kort sammanfattning av innehållet och de viktigaste iakttagelserna från respektive granskning redovisas i rapporten. Utifrån granskningen av årsredovisningarna har också lämnat revisionsberättelser för 257 myndigheter. För fem av dessa bedömdes att det fanns så väsentliga fel i årsredovisningen att invändning lämnades. Vidare har i samband med granskningen också lämnat 84 revisionsrapporter. De väsentligaste iakttagelserna från dessa rapporter redovisas i den årliga rapporten. Riksrevisorernas årliga rapport bifogas denna redogörelse som bilaga. Styrelsen beslutar att Riksrevisorernas årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Vår årliga rapport överlämnas härmed till regeringen. Den överlämnas till . Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Granskningschef , biträdande granskningschef , revisionsdirektör och processägare har medverkat vid den slutliga handläggningen. Den årliga rapporten ger oss riksrevisorer möjlighet att se vår granskning ur ett bredare perspektiv och att dra samlade slutsatser från de iakttagelser vi gör inom såväl den årliga revisionen som effektivitetsrevisionen. I årets rapport har vi valt att fokusera på två olika teman. Det första temat handlar om hur nya krav och särskilda förutsättningar påverkar myndigheternas möjligheter att ge en rättvisande bild av ekonomin och verksamheten i årsredovisningarna. Vi exemplifierar detta med iakttagelser från hur myndigheterna hanterat nya krav i förordningar liksom hur förändrade organisatoriska förutsättningar för myndigheternas verksamhet påverkat. Det andra temat handlar om hur den ökade internationaliseringen hanteras av regeringen och berörda myndigheter. Vi belyser detta ur tre olika aspekter: EU:s styrmedel och den svenska förvaltningsmodellen, konsekvenser av ökad internationell rörlighet hos befolkningen samt det finanspolitiska ramverket under den ekonomiska krisen. Vi ser återigen att vår ambition att göra flera granskningar som har gemensamma beröringspunkter ger oss möjlighet att dra slutsatser på en annan nivå än vad som är möjligt i de enskilda granskningarna. Den årliga rapporten ska ge regeringen och aktuell och samlad information om väsentliga resultat från granskningen . Underlagen för rapporten är i huvudsak två: revisionsrapporter från den årliga revisionen granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen. I bilagor till denna rapport redovisas korta sammanfattningar av samtliga revisionsrapporter och granskningsrapporter . I syfte att skapa en övergripande bild av väsentliga trender görs en beskrivning och analys som tematiskt fångar upp iakttagelser. Viktiga inslag i denna analys är för det första slutsatser från de granskningsstrategier som avslutats och där en samlad avrapportering kan göras av granskningar. För det andra sammanställs iakttagelser från våra granskningar som tar sin utgångspunkt i viktiga trender, regelförändringar eller enskilda händelser det gångna året. För det tredje sammanställs iakttagelser från den årliga revisionen på ett sätt som ger överblick och jämförbarhet med de iakttagelser som gjorts inom effektivitetsrevisionen. Det sistnämnda är en viktig del i strävan att säkerställa att vi uppnår största möjliga synergi av att bedriva såväl effektivitetsrevision som årlig revision. De iakttagelser som vi redovisar i rapporten bygger således på ett urval av våra granskningar. har vår tyngdpunkt legat på att avrapportera de granskningsstrategier som avslutats. avslutar vi inte någon strategi. I stället läggs fokus på att redovisa iakttagelser enligt två teman. De rekommendationer som tidigare lämnats med anledning av gjorda iakttagelser upprepas som huvudregel inte. Däremot kan den sammanställning och analys som görs i den årliga rapporten ge upphov till en sammanläggning av iakttagelser som föranleder särskilda rekommendationer av betydelse för regering och riksdag. Det finanspolitiska ramverket under en ekonomisk kris Ett finanspolitiskt ramverk består av en uppsättning mål och regler för hur budgetpolitiken ska beredas, beslutas och genomföras. Ett väl utformat ramverk stärker förtroendet för de offentliga finansernas stabilitet och hållbarhet förutsatt att det också tillämpas i den förda politiken. Detta är särskilt viktigt i tider av internationell oro eftersom världens ekonomier är tätt sammanlänkade. förvärrades den finansiella krisen kraftigt, och fall sände en chockvåg genom det globala finansiella systemet. Många marknader slutade helt att fungera, och effekterna blev snart märkbara även i . Regeringen och ansvariga myndigheter, i första hand och , tvingades vidta kraftfulla åtgärder för att bevara den finansiella stabiliteten. En prioriterad uppgift för oss riksrevisorer har varit att i en serie rapporter granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Vi följer fortlöpande upp tillämpningen av ramverket och redovisningen av måluppfyllelsen i regeringens ekonomiska propositioner och i Årsredovisning för staten. Den djupa ekonomiska krisen gör behovet av ett väl fungerande ramverk för budget- och finanspolitiken ännu större. Finanspolitiken kommer framöver att präglas av en balansgång mellan stimulanser för att mildra lågkonjunkturen och respekt för de budgetpolitiska målen. Det handlar om en klassisk målkonflikt mellan kort och lång sikt. Ett viktigt syfte med det finanspolitiska ramverket är att stödja regeringen och i denna avvägning, men också att tydliggöra de avvikelser från en långsiktigt hållbar inriktning av finanspolitiken som kan bli nödvändiga . kommer således att på allvar testas mot en djup lågkonjunktur. Vi anser att tydliga mål för de offentliga finanserna och en tydlig redovisning av målavvikelser kan motverka kortsiktiga åtgärder som riskerar att leda till en ohållbar utveckling av underskott och statsskuld på . Tydliga mål och en tydlig redovisning stärker förtroendet för finanspolitiken. mål och restriktioner kan också bidra till att konsolideringen av de offentliga finanserna efter en djup lågkonjunktur sker under ordnade former så att de negativa effekterna på skatteuttag och välfärdsutgifter begränsas. Det är därför viktigt att ramverket förbättras i ett antal avseenden. Regeringen bör bland annat se till att uppföljningen av överskottsmålet förbättras, att motiveringarna av utgiftstakens nivå blir tydligare och att redovisningen av budgeteffekter görs mer lättillgänglig. Vi menar också att regeringen bör vidta ett antal åtgärder för att tillämpningen av tilläggsbudgeten ska bli striktare. Vi kommer fortsatt att noggrant följa hur det finanspolitiska ramverket fungerar under en ekonomisk kris och hur de viktigaste statliga aktörerna agerar. Krisen ställer krav på de statliga aktörerna Den finansiella krisen tvingade ansvariga aktörer att vidta stabiliserande åtgärder. Både och bidrog till att upprätthålla likviditeten i det finansiella systemet genom att expandera sina balansräkningar. underlättade situationen genom att bland annat erbjuda svenska banker lån med längre löptider mot bostadsobligationer som säkerhet. Dessutom erbjöds bankerna dollarlån. Resultatet blev en snabb expansion av tillgångar från runt , till runt . Även vidtog extraordinära åtgärder för att säkerställa en fungerande penning- och kreditmarknad. Bland annat gavs svenska statsskuldväxlar ut till belopp som översteg statens lånebehov. Två fall av likviditetsstöd från rönte extra uppmärksamhet , nämligen stöd till och . I det förra fallet betalades stödet tillbaka till i och med Ålandsbankens förvärv av . I det senare fallet övergick ägandet av företaget till . Övertagandet finansierades genom den stabilitetsfond som regeringen skapade . Fonden handhas av , och regeringen överförde från statsbudgeten till fonden. Fonden avses växa till av BNP med hjälp av en stabilitetsavgift som åläggs . Vår granskning av och årsredovisningar påverkades naturligtvis också av det dramatiska händelseförloppet . De riskanalyser som låg till grund för inriktningen av vår granskning under revisionsåret har löpande uppdaterats under krisens utveckling. I granskningen av poängteras att årsredovisningens redogörelse för arbetet med att upprätthålla ett säkert och effektivt betalningsväsen använder sig av vissa centrala begrepp utan att tydliga definitioner anges. Till exempel är begrepp som finansiell stabilitet, ett kreditinstituts motståndskraft samt intjäningsförmåga inte definierade. Vi har därför uppmanat att tydliggöra centrala begrepp och förutsättningar som möjliggör en helhetsbedömning av den finansiella stabiliteten. När det gäller har vi avrapporterat iakttagelser som gäller stödet till . Som framgår av årsredovisningen har ifrågasatt rätt till övertagande av äganderätten i de bolag vars aktier har lämnats som säkerhet för stödlånet. Av årsredovisningen framgår vidare att värdering av panten samt den tidpunkt som pantrealisationen gjordes har ifrågasatts av . Vi har, med hjälp av juridisk konsult, gjort en genomgång av stödlån och pantavtal. En rättslig bedömning, som framgår av en sekretessbelagd rapport, har gjorts av den juridiske konsulten. Vi har rekommenderat att ta ställning till de detaljerade sakfrågor som behandlas i konsultens rapport. fungerar väl men har vissa brister Ett väl fungerande finanspolitiskt ramverk är en förutsättning för att finansiella kriser ska kunna hanteras utan att stabiliteten i det finansiella systemet hotas. Huvudkomponenterna i det svenska finanspolitiska ramverket är ett av beslutat mål att den offentliga sektorn ska uppvisa ett finansiellt överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel ett tak för statens utgifter som beslutas av i förväg ett lagstadgat krav på god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting och på att budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (det så kallade balanskravet) en budgetlag som reglerar regeringens redovisningsskyldighet inför en beslutsordning i där beslut om övergripande utgiftsramar fattas före beslut om enskilda anslag. Liksom flertalet nationella och internationella bedömare anser vi att det finanspolitiska ramverket i allt väsentligt fungerar väl och har bidragit till en stabil utveckling av de offentliga finanserna i . I ett antal granskningsrapporter har vi dock pekat på brister i ramverket och i regeringens tillämpning av det. Inom pågår en översyn av såväl ramverket som budgetlagen. Vissa steg i denna översyn har redovisats i budgetdokumenten och i ett publicerat förslag till förändring av budgetlagen. Vi menar att översynen är angelägen och att den bör påskyndas. Uppföljningen av överskottsmålet är otydlig Överskottsmålet är det centrala målet för inriktningen av finanspolitiken. Målet innebär att överskottet i de offentliga finanserna, det vill säga i staten, pensionssystemet och den kommunala sektorn sammantaget, ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. En förutsättning för att målet ska vara styrande för finanspolitiken är att avvikelser rapporteras på ett tydligt sätt, och att regeringen anger hur politiken bör inriktas för att korrigera eventuella avvikelser. Positiva målavvikelser indikerar ett reformutrymme, medan negativa avvikelser pekar på behov av budgetförstärkningar. Regeringen har emellertid inte specificerat längden på en konjunkturcykel, det vill säga den tidsperiod under vilken måluppfyllelsen ska utvärderas. I stället använder regeringen tre indikatorer för att beskriva avvikelser från målet. Eftersom de olika indikatorerna kan visa såväl positiva som negativa avvikelser från målet, riskerar uppföljningen att bli otydlig. Det blir svårt att avgöra vilka korrigeringar av finanspolitiken som krävs för att överskottsmålet ska . En av målindikatorerna utgörs av det så kallade strukturella sparandet, där konjunkturens effekter på de offentliga finanserna rensats bort. Beräkningen av det strukturella sparandet bygger på en bedömning av ekonomins underliggande produktionsförmåga, som brukar kallas potentiell BNP. Skillnaden mellan faktisk BNP och potentiell BNP utgör ett grovt mått på konjunkturläget och används av regeringen för att justera de offentliga finanserna till konjunkturläget. Potentiell BNP utgör därför en viktig variabel i den finanspolitiska analysen. Bedömningarna av potentiell BNP revideras dock ofta, som förklaringarna till revideringarna är så gott som obefintliga i de ekonomiska propositionerna. Motiveringen till utgiftstakens nivå är oklar Utgiftstaket spelar en central roll i budgetprocessen och den finanspolitiska styrningen. Enligt regeringen är utgiftstakets främsta uppgift att bidra till att överskottsmålet nås och att det därigenom skapas förutsättningar för långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vi har i flera rapporter betonat vikten av en tydlig och utförlig motivering till de mycket precisa förslag till utgiftstak som presenteras i budgetpropositionerna. Regeringen har också successivt förtydligat de principer som ligger till grund för förslaget till utgiftstak. Det saknas dock fortfarande en kvantifierad redovisning av sambandet mellan utgiftstaket och regeringens långsiktiga strategi för den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Enligt budgetlagen är det inte obligatoriskt för regeringen att presentera ett förslag till utgiftstak för . Regeringen har föreslagit att ett obligatorium införs i budgetlagen. Vi välkomnar detta. En sådan förändring bidrar till att stärka det finanspolitiska ramverket och till att säkerställa budgetprocessens långsiktiga karaktär. Ett av tidigare beslutat tak för de båda kommande budgetåren utgör en skarp restriktion för statsbudgetens utgifter och tydliggör behovet av prioriteringar i budgetberedningen. Av olika skäl kan det vara nödvändigt att justera utgiftstaket för att bibehålla dess stramhet i förhållande till de offentliga utgifterna och överskottsmålet. Det gäller bland annat vid tekniska förändringar av redovisningen i statsbudgeten. Vi har påpekat att principerna för sådana justeringar bör tydliggöras. Det finns en risk att den starka fokuseringen på utgiftstaket i budgetarbetet och i budgetdokumenten ger upphov till ett finanspolitiskt läckage om inte de tekniska justeringarna av taket görs på ett konsekvent sätt. Redovisningen av budgeteffekter är svårtillgänglig Budgetpropositionen innehåller ett stort antal tabeller och ett omfattande siffermaterial, som bland annat beskriver effekterna av regeringens förslag på statens och den offentliga sektorns finanser. Det ställs stora krav på tydlighet och förklarande text för att redovisningen ska vara begriplig. Vi menar att regeringen inte lever upp till detta krav på presentationen. Terminologin i tabellerna varierar mellan olika avsnitt i propositionen, och sambandet mellan tabellerna är ibland oklart. Enligt vår bedömning skulle informationen kunna förbättras avsevärt med relativt enkla medel. Normeringen av Årsredovisning för staten bör utvecklas Vi har i olika sammanhang pekat på vikten av att den nuvarande normeringen av Årsredovisning för staten utvecklas. Normeringen utgörs endast av skrivningen i 38 § budgetlagen. Denna anger att redovisningen ska innehålla en resultaträkning, en balansräkning, en finansieringsanalys och det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag samt tidpunkten när avlämnandet ska ske. Det närmare innehållet i årsredovisningen regleras endast i ett regeringsbeslut om normering av avgränsning och uppställningsformer. Vi anser att det är principiellt tveksamt att regeringen själv kan besluta om sin redovisningsskyldighet gentemot . Vi vill också framhålla att årsredovisningen för staten inte enbart innehåller den information som följer av budgetlagens 38 §. Årsredovisningen används vid sidan av propositioner och skrivelser även för att redovisa uppnådda mål och resultat enligt budgetlagens 2 §. Vi bejakar en sådan utveckling eftersom vi anser att detta ökar möjligheter att få en samlad bild av den statliga verksamheten. Om avsikten är att årsredovisningen även i fortsättningen också ska omfatta en redovisning av resultat anser vi dock att det vore lämpligt att fattade beslut om detta. Av vår granskning av regeringens redovisning av skatteuppskov framgår vidare att årsredovisningen för staten inte innehåller någon redovisning av skatteuppskoven eller den ackumulerade skattefordran som dessa resulterat i. Enligt vår uppfattning bör normeringen utvecklas för hur skatteuppskov ska redovisas i årsredovisningen för staten. Med hänsyn till den vikt som grundlagsutredningen har lagt vid årsredovisningen för staten och mot bakgrund av att vi i flera effektivitetsgranskningar har visat att regeringens återrapportering av uppnådda resultat i den statliga verksamheten varit ofullständig och missvisande anser vi att tydligare normer för årsredovisningen bör läggas fast. Dessa normer bör inte enbart avse de nuvarande finansiella delarna enligt budgetlagens 38 §, utan även den redovisning som regeringen lämnar enligt 2 § av uppnådda mål och resultat inom olika områden. Årsredovisning för staten bör enligt vår mening vara det centrala redovisningsdokumentet inför om den statliga verksamheten. En tydligare normering av årsredovisningen bör därför ingå i den av regeringen aviserade översynen av budgetlagens bestämmelser. En striktare tillämpning av tilläggsbudgeten är önskvärd När beslutat om statsbudgeten förfogar regeringen över statens medel. Två aspekter som kan undergräva budgetdisciplinen är för det första i vilken utsträckning som den beslutade budgeten är och uppfattas som bindande för regeringen och för det andra på vilket sätt regeringen har möjlighet att agera utifrån nya förutsättningar. Hur pass bindande budgetbeslutet är beror bland annat på vilka möjligheter det finns att ändra anslagen under löpande verksamhetsår. Vår kartläggning av 15 tilläggsbudgetar visar att det är vanligt att förslag om ökade utgifter presenteras under löpande verksamhetsår utan förslag om finansiering genom minskning av andra utgifter. Andelen sådana förslag uppgår till i snitt per tilläggsbudget. Det är vanligare med ofinansierade förslag på höstens tilläggsbudget än på vårens. Tilläggsbudgeten har förhållandevis få regleringar, vilket gör att stramheten och budgetdisciplinen i genomförandefasen av budgeten i stor utsträckning bestäms av hur regeringen väljer att använda möjligheten att lämna förslag på tilläggsbudgeten. Granskningen visar att regeringen använder sig av det utrymme som finns för en kontinuerlig budgetprocess som därmed riskerar att bli mindre stram. Vidare saknas en helhetsbedömning när förslagen i tilläggsbudgeten bereds som motiveringarna till förslagen är bristfälliga. En mer återhållsam användning av tilläggsbudgeten och ett förtydligande av interna riktlinjer är enligt vår mening nödvändigt för att strama upp regeringens arbete med tilläggsbudgeten. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar och yttranden: Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning ekonomiska vårproposition (RiR 2008:15) Regeringens hantering av tilläggsbudgeten (RiR 2008:17) Granskning av Årsredovisning för staten 2007 (RiR 2008:20) Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2008:30) Skatteuppskov Regeringens redovisning av bostadsuppskov och pensionssparavdrag (RiR 2009:3) Revisionsrapport till (dnr 32-2008-0578) Revisionsrapport till (dnr 32-2008-0572) Remissyttrande över En reformerad grundlag SOU 2008:125 (dnr 15-2009-0103) Konsekvenser av ökad internationell rörlighet Globaliseringen är ett kraftigt ökande fenomen. Utbytet av varor och tjänster mellan länderna stiger kontinuerligt liksom människors rörlighet över gränserna. Den fria rörligheten för arbetstagare är en av hörnstenarna i det europeiska samarbetet. Antalet personer som invandrar eller utvandrar har ökat betydligt . invandrade 101171 personer till , medan 45294 personer utvandrade . Detta kan jämföras med 58659 invandrade och 34091 utvandrade . Den ökade rörligheten över gränser ställer större krav på statsförvaltningen. De grundläggande principer och regler som styr förvaltningen är i huvudsak tillkomna i där det internationella beroendet var väsentligt lägre. Vi stöter i våra granskningar med jämna mellanrum på problem och ineffektivitet i den statliga verksamheten som har sin grund i att anpassningen till en ökad internationell rörlighet inte har hanterats på ett bra sätt av regering och myndigheter. Vi tar i detta kapitel upp några konkreta fall från det senaste årets granskning där vi iakttagit problem som hänger samman med en alltför svag och långsam omställning till en globaliserad värld. Utan att göra anspråk på att ge någon samlad bild menar vi att dessa exempel pekar på att många myndigheter fortfarande arbetar utifrån ett i huvudsak nationellt synsätt och inte i tillräcklig grad anpassat sig till de nya förutsättningarna. Vi anser att regeringen måste ta större hänsyn till konsekvenserna av den internationella rörligheten när man utformar och ser över styrningen av myndigheternas arbete. kan det vara nödvändigt att hitta nya och mer komplexa lösningar för att möta den utmaning som internationaliseringen innebär.