frsrdg · GX04RS4 · 2009-11-24 00:00:00 — Det verkar vara en god ordning att utvecklar sina rutiner så att man vid myndigheter som följer internrevisionsförordningen försäkrar sig om att ett konstruktivt samarbete har etablerats mellan den ansvarige revisorn och internrevisionen. En iakttagelse är att myndigheternas kostnader för årlig revision förefaller att kunna variera kraftigt från till ett annat. Det kan naturligtvis vara ett problem för mindre myndigheter där kostnaderna för den årliga revisionen är relativt sett större. Det är rimligt att i förväg anger för den granskade myndigheten vad man budgeterat för belopp för granskningen. Om avvikelsen från det budgeterade beloppet bedöms bli stor bör man dels infor- mera den berörda myndigheten om detta, dels lämna en utförlig redovisning av vad detta beror på. Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att överge den nuva- rande konstruktionen med ett separat anslag för internationel- la utvecklingssamarbete. Konstruktionen uppfyller högt ställda krav på själv- ständighet. Utredningen anser att den nuvarande ordningen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING men anser att kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Det är angeläget att och Sida agerar på ett samordnat och effektivt sätt med utnyttjande av bästa möjliga kunskap inom biståndsområ- det. Som utredningen redovisar har kontakterna med Sida för avstämning främst skett på handläggarnivå. I synnerhet under den fas av koncentration i olika avseenden som pågår är det väsentligt att insatserna noga stäms av mot inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort. måste självfallet betraktas som expertmyndighet inom sitt område, men det är svårt för en enskild myndighet vars huvuduppgift inte är internationellt ut- vecklingssamarbete att hålla full generell kompetens på detta område. Be- dömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör därför, enligt utredningens uppfattning, göras av Riksrevi- sionen efter samråd med Sida. En komplettering med denna innebörd bör göras i instruktion (§ 22). Kravet på överskådlighet och tydlighet i redovisningen är enligt utredning- ens mening inte uppfyllt med den nuvarande ordningen. Separationen mellan sakanslag och förvaltningsanslag upprätthålls inte på det sätt som bör ske. Utredningen anser därför att förvaltningsutgifterna bör särredovisas under det aktuella anslaget, och riksdagsstyrelsen bör i anslagsdirektivet fastställa en högsta nivå för dessa inom ramen för anslaget. De kompletteringar som utredningen föreslår innebär en starkare samord- ning av det svenska internationella utvecklingssamarbetet och en tydligare separation av de administrativa kostnaderna. Därmed kan den nuvarande konstruktionen med ett eget anslag för utvecklingssamarbete på ett tillfredsställande sätt uppfylla kraven på oberoende och administrativ effektivitet samt kraven på samordning med utvecklingssamarbetet i stort som överskådlighet och tydlighet skapas i redovisningen av genom- förda aktiviteter. Utredningen har även haft till uppgift att studera behovet av en samordning av de aktiviteter inom det internationella utvecklingssamarbetet som genom- förs av , och andra underställda myndig- heter, ombudsmän () och . Utredningen anser inte att det finns anledning att föra samman aktiviteter för internationellt utveck- lingssamarbete som genomförs av eller underställda myndigheter till ett eget gemensamt anslag. Enligt instruktion ska det finnas ett vetenskapligt råd vid myndigheten. För att följa upp rådets verksamhet har utredningens sekretariat inhämtat underlag från samt synpunkter, dels från rådets tidi- gare och nuvarande ledamöter via en enkät, dels från riksrevisorerna. 1 SAMMANFATTNING 2008/09:URF3 Utredningen konstaterar att de hittillsvarande erfarenheterna av det veten- skapliga rådets verksamhet i huvudsak är positiva. Rådet bidrar till revisions- verksamheten med kvalificerade metod- och sakkunskaper inom de ämnes- områden som ledamöterna representerar och tillför viktiga beslutsunderlag och en vetenskaplig kompetens. Myndighetens kontakter med den akademiska världen har väsentligt underlättats och utvecklats tack vare rådets verksamhet. Utredningen anser att det vetenskapliga rådets verksamhet bör fortsätta en- ligt den nuvarande inriktningen med beaktande av de erfarenheter som redovisas. Enligt utredningens mening bör regelbundet följa upp rådets verksamhet. Utredningen anser vidare att det är värdefullt att resul- tatet av rådets diskussioner och verksamhet blir lättillgängligt och sprids på ett systematiskt sätt så att alla medarbetare vid kan ta del av rådets synpunkter och kompetens. Enligt revisionslagen ska de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisio- nen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport som lämnas till reger- ingen och . Riksrevisorerna fattar gemensamt beslut om den årliga rapporten. Sammanfattningsvis kan det konstateras att tillsyn, styrning och kontroll var centrala teman i de tre första årliga rapporterna. rapport kan man se ett mer sektorsinriktat val av teman samt en tydligare avgränsning av den årliga revisionens verksamhet och resultat i ett avsnitt om myndigheter- nas årsredovisningar. De övergripande och principiella slutsatser och rekom- mendationer som riksrevisorerna strävar efter att lämna i den årliga rapporten har ofta fått en mycket allmän och övergripande utformning. Regeringen kommenterar den årliga rapporten i budgetpropositionen (vol. I bereds den årliga rapporten (i form av styrelsens redogö- relse för densamma) tillsammans med regeringens rapportering i budgetpro- positionen av finansutskottet. Utskottet har i flera fall haft synpunkter på såväl den årliga rapporten som regeringens återrapportering. Endast har betänkandet om den årliga rapporten föranlett en debatt i kamma- ren. har ingen motion väckts med anledning av redogörelsen för den årliga rapporten. Utredningen anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen . Utredningen föreslår, mot bakgrund av sitt förslag till ny rapporteringsordning för granskningsrapporterna och regeringens återrap- portering, att den årliga rapporten ska lämnas endast till . De viktigaste iakttagelserna bör ses och analyseras i ett effek- tivitetsperspektiv där besparingar, kostnadseffektivitet och samhällsnytta räknas in. Det vore också önskvärt med en nära och tydlig koppling mellan 2008/09:URF3 1 SAMMANFATTNING granskningsplanen och den årliga rapporten så att det klart framgår vad den årliga rapporten svarar upp emot. Enligt utredningen vore det mer ändamåls- enligt om den årliga rapporten fortsättningsvis lades fram . Vidare bör en sammanläggning av den årliga rapporten med upp- följningsrapport övervägas. 1.7 Hanteringen av Årsredovisning för staten Den beredningsprocess som går igenom för att hantera Årsredovis- ning för staten börjar och pågår fram till vår- sessionens sista dagar. Att processen blir utdragen beror i första hand inte på ärendets innehåll och omfattning utan på att olika tidsfrister ska hållas. Utred- ningen har att överväga olika förslag för att se till att denna process kan avslu- tas något tidigare. Det är önskvärt att hinner ta ställning till årsre- dovisningen för det senaste budgetåret under vårsessionen. Detta bör vara möjligt även om sessionen skulle komma att avslutas . Årsredovisning för staten bör lämnas till och revisionsberättelse över årsredovisningen bör lämnas direkt till finansutskottet i stället för till . Av denna ordning följer dock att möjligheten att väcka motioner med anledning av revisionsberättelsen bortfal- ler. Den möjligheten har emellertid aldrig utnyttjats. Innebörden av förslaget är att hanteringsprocessen kan förkortas och att debatten och besluten med anledning av Årsredovisning för staten med största sannolikhet alltid kommer att hinnas med under vårsession. ansåg i sitt delbetänkande som lämnades till Riksdagsstyrelsen att regeringen en gång , förslagsvis i Årsre- dovisning för staten, borde ha möjlighet att återkomma till med en summering av de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till och redovisa om och hur de hade genomförts. Om möjligt borde även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. Utredningen lämnade dock inte något lagförslag om detta. Utredningen återkommer med ett förslag till komplettering av budgetlagen i detta syfte. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformeringen av den statliga revisionen som genomfördes . Tidpunkten för uppföljningen valdes med hänsyn till möjligheter att före riksdagsvalet bereda och besluta eventuella grundlagsändringar. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 2 i utredningens delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen (2008/09:URF1) som överlämnades till riksdagsstyrelsen . I delbetänkandet behandlades frå- gor kring och ledning samt hanteringen av effektivi- tetsgranskningar. Förslagen i delbetänkandet kan sammanfattas i följande punkter: -En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transpa- rens. Därför bör och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställ- ning till dessa granskningar. -, som är en myndighet under , bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. -Regeringen ska senast redogöra för vilka åt- gärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrap- port. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effektivitets- granskning. -Styrelsen vid avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Rådets upp- gift blir att ge insyn i verksamhet samt att funge- ra som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en represen- tant för varje partigrupp i . -Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administ- rativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verk- samhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrati- va föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksre- visorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam be- slutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina gransk- ningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Förslagen om innebär ändringar i regeringsformen. 2008/09:URF3 2 BAKGRUND Delbetänkandet, som har remissbehandlats, kommer tillsammans med det- ta betänkande och remissvaren att ligga till grund för riksdagsstyrelsens för- slag till i denna fråga . I detta slutbetänkande lägger utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag beträffande effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisio- nen och den internationella verksamheten. Dessutom behandlas Riksrevisio- nens vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport och hanteringen av Årsredovisning för staten. Riksrevisionsreformen 2003 var främst en konstitutionell och organisatorisk reform som syftade till att grundlagsfästa den statliga revisionens oberoende och skapa en sammanhållen myndighet med ansvar för såväl redovisnings- som effektivitetsrevision. Frågan om revisionens, och framförallt effektivi- tetsrevisionens, innehåll och inriktning blev inte föremål för någon större diskussion i förarbetena till reformen. Någon prövning av inriktningen av den revision som då bedrevs av revisorer och () gjordes inte trots att granskningsverksamheten vid de båda myndighe- terna uppvisade ganska stora skillnader. I den revisionslag (2002:1022) som infördes med reformen regleras bl.a. omfattningen och inriktningen av effek- tivitetsrevisionen. Revisionslagens lydelse i dessa avseenden (§§ 2 och 4) överensstämmer till stor del med vad som tidigare gällde för revisorer i myndighetens instruktion (1987:518). I detta kapitel behandlar utredningen bakgrunden till den nuvarande revi- sionslagen, internationella riktlinjer för effektivitetsrevision, inriktning av effektivitetsrevisionen och gränsdragningen mellan konstitu- tionsutskottets och granskning. Vidare redovisas de kartlägg- ningar som gjorts av granskningsrapporter samt externa synpunkter på granskning. Slutligen redovisar utredningen sina iakttagelser, bedömningar och förslag om effektivitetsrevisionens inrikt- ning. Regeringsformens (RF) 12 kap. 7 § första stycket har följande lydelse: är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riks- revisionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som fö- reskrivs i sådan lag kan granskning avse också annan än statlig verksamhet. ska således granska den verksamhet som bedrivs av staten och valet av ordet verksamhet innebär en precisering av granskningens omfatt- ning. I förarbetena till revisionslagen (prop. 2001/02:190) betonas att gransk- ningen gäller verksamhet och inte i första hand enskilda organ som myndig- heter, bolag, stiftelser osv. En verksamhet kan vara knuten till en eller flera myndigheter. Enligt RF kan granskningen i vissa fall även avse annan än statlig verksamhet, vilket innebär att granska hur statsmedel, som tagits emot som stöd till viss verksamhet, används i de fall redovisningsskyldighet före- ligger eller särskilda föreskrifter eller villkor meddelats om användningen. Inom mandatet ligger också arbetslöshetskassornas handläggning av arbets- löshetsersättningarna.1 Vid tillkomsten av regeringsformen diskuterades (prop. 1973:90 s. 435) om revisorers primära granskningsområde skulle anges med uttrycket den statliga verksamheten eller de statliga myndigheternas för- valtning. Det förra uttrycket valdes eftersom det senare ansågs leda tankarna till en vertikalt inriktad förvaltningsrevision av varje myndighet för sig. En sådan inriktning av granskningen stred vidare mot kravet att revisorerna vid sin granskning skulle lägga tyngdpunkten på frågor av mer generell och prin- cipiell innebörd inom ramen för en helhetssyn på statsverksamheten. Vidare ingick det i revisorernas uppgifter att pröva behovet och angelägenheten av vissa statliga åtaganden, att redovisa utfallet av olika reformer och att på rationella grunder pröva statsbudgetens inkomstsida och därmed också for- merna för statsverksamhetens finansiering.2 De ändringar som gjordes i RF 12 kap. 7 § i samband med Riksrevisionsreformen innebar i detta avseende ingen ändring i förhållande till vad som dittills gällt för revisorers granskning. I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. regleras ramarna för och inriktningen av effektivitetsgranskning. Granskning- ens omfattning eller mandat anges i 2 § och dess inriktning i 4 §. Paragraferna har följande lydelse. 2 § får i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § granska 1.den verksamhet som bedrivs av regeringen, , dom- stolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, 2.den verksamhet som bedrivs av och myndighe- ter under , 3.den verksamhet som bedrivs av kungliga slottsstaten och Förvaltning, 4.den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verk- samheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom av- tal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verk- samheten, 5.den verksamhet som bedrivs av staten i form av stiftelse, om verksam- heten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om stiftelsen är bildad av eller tillsammans med staten eller förvaltas av en statlig myn- dighet, 6.hur de statsmedel används som tagits emot som stöd till en viss verk- samhet, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten 2001/02:190 s. 6465, 153. 2001/02:190 s. 64. eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas, och 7. handläggningen av arbetslöshetsersättningen hos arbetslöshetskassor- na. 4 § Den granskning som avses i 2 § skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av stat- lig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga in- satserna i allmänhet. Granskningen skall främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Resultatet av granskningen skall, om den inte avsett endast förberedande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport. Effektivitetsgranskningens omfattning som den anges i 2 § överensstämmer i stort med vad som gällde före reformen för revisorer förutom tillkomsten av arbetslöshetskassorna. Granskningskretsen (regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen) fastställdes i revisionslagen enligt förebild från RF (11 kap.) och budgetlagen (1 §). När det gäller granskningens inriktning i revisionslagen (4 §) överensstämmer även denna nära med vad som tidigare gällde för Riks- dagens revisorer3: 3 § Revisorernas granskning skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. I enlighet med första stycket skall revisorerna framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhälls- ekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrati- va arbetets organisation och funktioner. Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av oli- ka statliga åtaganden. 4 § Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otillfredsställande samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen. Syftet med granskningen skall vara att främja en sådan utveckling att sta- ten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Anledningen till att regleringen av revisorers effektivitetsrevision togs som förebild var att denna även gav mandat att granska regeringen och och att inriktningen av revisionen beskrevs mer detaljerat och utförligt jämfört med motsvarande bestämmelser. I RRV:s instruktion föreskrevs endast att myndigheten skulle granska statlig 3 Lag (1987:518) med instruktion för revisorer. verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssynpunkt. Dessutom kunde RRV inte granska regeringen eftersom man var en myndighet under- ställd denna. Den nuvarande revisionslagens skrivning om inriktningen kan beskrivas som ett försök till komprimering av den inriktning som gällde för revisorer. Vissa väsentliga preciseringar har dock utelämnats. I revisionslagens inriktningsparagraf sägs att Den granskning som avses () skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget (vår kursiv). Denna skrivning markerar att granskningen innehållsmässigt främst ska vara inriktad på ekonomiska frågor relaterade till statsbudgeten men inte tolkas som att är särskilt intresserad av granskningsinsat- ser av närmast budgetteknisk karaktär. Denna inriktning av revisionen marke- rades redan av Riksdagsstyrelsen när den i sitt förslag (1999/2000:RS1 s. 9 16) analyserade skillnaderna i kontrollmaktens olika delar den juridiska granskningen som utförs av JO, den konstitutionella granskningen som utförs av och den revisionella granskningen som utförs av revisionsmyndigheten. Vidare ska granskningen främst ta sikte på () genomförandet och resul- tatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Genomförandet och resultatet handlar om processer och effekter granskningen ska behandla både slutresultatet och vägen dit. Frågan om statlig verksamhet och åtagan- den i övrigt handlar om mandatet och har behandlats ovan i samband med regeringsformens skrivning. Den sista delen av den inledande meningen men får också avse de statliga insatserna i allmänhet bör förstås som en andra- handsuppgift i och med skrivningen får också avse. I den andra meningen sägs att granskningen ska främja en sådan utveck- ling Att främja innebär att effektivitetsrevision inte bara är en fråga om kontroll utan att resultatet av granskningen också ska kunna användas i en lärprocess där observerade brister identifieras, analyseras och vidareförmed- las. Det som ska främjas är en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivi- tetsrevision). Här betonas att det handlar om effektivitet och effekterna av statliga insatser på samhällsnivå (i vid bemärkelse) inte om enskilda myn- digheters inre effektivitet. I revisorers instruktion fanns dessutom en viktig precisering i uppdraget som bidrog till att förklara effektivitetsrevi- sionens huvudinriktning: [Revisorerna] skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och att effektivisera den statliga förvaltningen. 3.2.4 En ny inriktning? Som tidigare anförts fördes det ingen större diskussion i reformens förarbeten om effektivitetsrevisionens inriktning. I proposition 2001/02:190 (s. 65) fast- ställdes således inriktningen av granskning såväl för effek- tivitetsrevisionen som för den årliga revisionen enligt följande. När det gäller inriktningen av granskning bör de be- stämmelser som gäller enligt lagen med instruktion för revisorer för revisorernas effektivitetsrevision och enligt förordningen med instruktion för för verkets årliga revision, i hu- vudsak gälla även för granskning. Varken i riktlinjer eller beslut om Riksrevisionsreformen (1999/2000:RS1, 2000/01:KU8) eller i andra förarbeten finns något som indikerar att förväntade sig en annan inriktning av effektivitetsrevi- sionen än den som gällde före reformen. Detta får tolkas som att det var så självklart att verksamheten skulle fortsätta med samma inriktning som tidiga- re och i enlighet med den professionella tradition som utvecklats att det inte ens behövde uttalas. 3.3 Internationella riktlinjer för effektivitetsrevision De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation Audit Institutions (INTOSAI) har i sina Auditing Standards4 sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision. Enligt dessa normer handlar effektivitetsrevision om att granska de s.k. tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjan- de) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). fastställde , under ordförandeskap av riksre- visor , en vägledning för implementering och tillämpning av effektivitetsrevision (Implementation ). Riktlinjerna baserades på Auditing Standards och de erfarenheter som vunnits inom området. De har antagits av INCOSAI5 som internationella riktlinjer för effektivitetsrevision. Vägledningen ligger till grund för de internationella standarder för effektivitetsrevision som är under utarbetande. Normerna i Auditing Standards och i vägledningen är inte av tvingande karaktär, och effektivitetsrevisionens mandat och inriktning varierar i olika länder beroende på den offentliga sektorns organisation, revisionskultur och traditioner. Dock återspeglar normerna ett brett samförstånd mellan de natio- nella revisionsmyndigheterna och inom INTOSAI om best practice. Där- med fyller de en viktig sammanhållande funktion för kvalitet och utveckling. I länder med domstolsliknande revisionsrätter (som t.ex. ,