yttr · GV05UU3y · 2008-04-25 00:00:00 — 2007/08:UU3 Nationellt ansvar och internationellt engagemang En nationell strategi för att möta hotet från terrorism Nationellt ansvar och internationellt engagemang En nationell strategi för att möta hotet från terrorism har vid sammanträde beslutat att bereda utrikesutskottet tillfälle att yttra sig över skrivelse 2007/08:64 Nationellt ansvar och internationellt engagemang En nationell strategi för att möta hotet från terrorism jämte motionerna 2007/08:Ju14, 2007/08:Ju18, 2007/08:Ju19 och 2007/08:U287 i de delar som berör utskottets beredningsområde. väljer att i det följande lämna synpunkter på skrivelsen (delvis) samt på följdmotionerna 2007/08:Ju14 (mp) yrkandena 13, 2007/08:Ju18 (v) yrkandena 1 och 4, 2007/08:Ju19 (s) yrkandena 1, 3 och 914 samt motion 2007/08:U287, väckt under allmänna motionstiden . I skrivelsen redovisar regeringen sin syn på utgångspunkterna för svensk terrorismbekämpning samt presenterar vissa förslag som kommer att genomföras . Den nya formen av terrorism, liksom dess källor, har blivit alltmer gränsöverskridande och global. Det som händer i ett land kan sätta i gång processer som utmynnar i våldsamma händelseförlopp och attentat på andra platser i världen. En tydlig tendens är att terrorister i denna miljö i högre utsträckning än tidigare verkar i löst sammansatta nätverk med internationella förgreningar. Hotet om terrorism kommer att finnas kvar . Traditionella insatser från polis och rättsväsende behöver kombineras med långsiktiga förebyggande åtgärder. Ett mångskiftande utvecklingsarbete står för dörren och regeringen vill i detta skede redovisa vilka ytterligare åtgärder som ska genomföras och vilka principer som ska vara vägledande i arbetet. Det tar sitt avstamp i det arbete som har gjorts. Mycket har, enligt regeringen, också gjorts för att förstärka nationella strukturer och bidra till stärkandet av internationella insatser. Men nya åtgärder måste läggas till gamla för att hålla jämna steg med utvecklingen i fråga om hotbild och förändringar i omvärlden. Målet är att ska bli effektivare i arbetet med att avvärja, förebygga, skydda mot och hantera konsekvenser av terroristverksamhet. I skrivelsen fastslås utgångspunkterna för detta arbete. De konkreta åtgärder som planeras redovisas under rubriker som anger övergripande intentioner i arbetet: avvärja, förebygga, skydda och hantera konsekvenser. Inledningsvis behandlas i skrivelsen det traditionella arbetet för att bekämpa terrorism genom insatser från polis och rättsväsende. Dessa insatser utgör en kärna, men är i sig inte tillräckliga. En heltäckande strategi måste, enligt regeringen, även innefatta förebyggande och skyddande åtgärder samt konsekvenshantering. Alla åtgärder mot terrorism, också de mest ingripande, är och ska vara grundade på våra värderingar i fråga om rättssäkerhet och ett fritt och öppet samhälle som tar ansvar för alla. Vidare anger regeringen att man kommer att följa upp utvecklingen kontinuerligt och överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas. I Socialdemokraternas kommittémotion 2007/08:Ju19 (s) yrkande 1 anförs vikten av att anlägga ett bredare och djupare perspektiv i analysen av terrorismens grunder. Det är avgörande i ett längre perspektiv att vi lär oss förstå de omständigheter som medverkar till terrorism. Vidare anför Socialdemokraterna i yrkande 13 att det krävs ett långsiktigt arbete för att främja bl.a. demokrati, dialog och förståelse. Dialogfrämjande med den muslimska världen sker bl.a. genom verksamheten vid generalkonsulatet i . Generalkonsulatet har emellertid, enligt motionärerna, för knappa medel, vilket inte är i överensstämmelse med en dialogfrämjande politik. I sitt tidigare betänkande 2005/06:UU9 redovisade utskottet för vad utskottet kommit fram till då man studerat frågor om internationell terrorism. Där utvecklar utskottet en samlad uppfattning i frågor om internationell terrorism. Utskottet diskuterar bl.a. terrorismens komplexa orsaker och mål. Utskottet diskuterar även definitionen av företeelsen terrorism (s. 12 f). Någon enhetlig, strikt vetenskaplig och allmänt omfattad definition av begreppet terrorism finns inte och bland forskare, såväl nationellt som internationellt, återfinns en rad olika förslag. En vanlig definition är dock att en terrorist systematiskt använder våld eller hot om våld för att nå ett politiskt syfte. Att med våld eller hot om våld, ofta mot civila, sprida skräck är en beprövad metod för att påtvinga andra människor sin vilja och har använts av både statsledare och frihetskämpar . Den som i någons ögon är terrorist kan, vilket har påpekats i debatten, i andras ögon vara en frihetskämpe. Därmed är det inte heller svårt att förstå problemen för forskare och politiker att enas om vad som kan anses vara terrorism; ingen regering eller politisk grupp vill att deras aktioner ska kallas terrorism. Gränsdragningen mellan vad som är att anse som terrorism respektive legitim motståndskamp är inte helt enkel att göra. Oavsett vilket kan vi aldrig acceptera användandet av terrorhandlingar i politiskt syfte. Ur ett straffrättsligt perspektiv går det däremot tydligare att hantera handlingar relaterade till terrorism. Det övergripande internationella, folkrättsliga ramverket som rör terrorism är de 16 universella konventioner och protokoll mot terrorism som ger en uppräkning av handlingar som ska definieras som terrorism. Dessa konventioner och protokoll har utvecklats och ger en gemensam rättslig förståelse för vad som är en terroristhandling. Ingen av texterna innehåller en definition av terrorism och enbart tre innehåller någon form av uppsåtskriterier. De kriterier som förekommer uttrycker att handlingen ska utföras med avsikt att tvinga t.ex. en person, internationell organisation eller stat att vidta eller avstå från att vidta någon form av handling. förs förhandlingar i () om en övergripande terrorismkonvention. Den viktigaste utestående frågan i förhandlingarna rör gränsdragningen till den internationella humanitära rätten och vilka handlingar som ska undantas från konventionen. Inte heller det liggande utkastet till konvention innehåller, enligt inhämtad uppgift, någon egentlig definition av terrorism. antog med konsensus en global strategi mot terrorism. Strategin är konkret och nämner i fyra kapitel en rad åtgärder som medlemsstaterna åtar sig att genomföra i syfte att förebygga och bekämpa terrorism. Strategin ger även viss vägledning om faktorer som anses utgöra grogrunder för terrorism. Genom att ansluta sig till de internationella konventionerna mot terrorism och medverka i konsensusbeslutet av FN:s globala strategi har vissa skyldigheter och internationella åtaganden att arbeta mot terrorism. Europeiska unionen (EU) har fastställt en definition av terroristhandling till rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism och rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP av om tillämpningen av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Denna definition återfinns i svensk lagstiftning, i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Det är utskottets uppfattning, nu somt tidigare (bet. 2005/06:UU9, s. 14 och 22), att frånvaron av en universellt accepterad definition av företeelsen terrorism är ett problem, och utskottet vidhåller den ståndpunkt som presenterats i det tidigare betänkandet att det är fortsatt angeläget att söka finna en allomfattande definition av terrorism samt att diskutera terrorismens orsaker för att kampen mot terrorismen på lång sikt ska bli effektiv. För att kunna bekämpa det fortsatt starka och aktuella hotet från terrorismen krävs mer kunskaper om hur enskilda terrorister, terrororganisationer och lösare terroristnätverk arbetar och drivkraften bakom. Utskottet anser det därför vara av stor vikt att de systematiska och heltäckande diskussioner som initierats på expertnivå om terrorismens orsaker och mål får fortsatt stöd och utökas. Vad gäller frågan om medel till generalkonsulatet i är detta ett ämne för budgetbehandling. (utgiftsområde 1 ) hör till beredningsområden. tog utskottet ställning till dylika frågor i ett yttrande till (2007/08:UU1y). Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna väckt är besvarade och avstyrker därmed motionerna 2007/08:Ju19 (s) yrkandena 1 och 13. EU-samarbetet i kampen mot internationell terrorism I Socialdemokraternas kommittémotion 2007/08:Ju19 (s) yrkande 3 efterfrågar motionärerna en ökad tydlighet från regeringen avseende EU-samarbetet i kampen mot den internationella terrorismen. Inledningsvis vill utskottet konstatera att EU lagt ökad kraft på arbetet mot terrorismen. Utskottet anser, som framförts tidigare (bet. 2006/07:UU10, s. 12), att EU är den viktigaste organisationen för att lösa problem som är gemensamma för . Ett EU som är öppet, effektivt och dynamiskt ligger i intresse. Enligt utskottets mening är det viktigt att är en aktiv och konstruktiv part i samarbetet. Det är också viktigt att ansträngningar görs för att förankra den förda politiken. Utskottet delar den i skrivelsen framförda uppfattningen om det önskvärda i att inom EU och bilateralt föra en dialog med andra stater för att utbyta erfarenheter och finna vägar till ett bättre samarbete men också för att stärka de mänskliga rättigheterna. Med det sagda avstyrks motion 2007/08:Ju19 (s) yrkande 3. Rättssäkerhetsaspekter på kampen mot terrorismen I Socialdemokraternas kommittémotion 2007/08:Ju19 (s) yrkandena 11 och 12 understryker Socialdemokraterna vikten av att beakta de mänskliga rättigheterna i kampen mot terrorismen. Vidare betonar motionärerna vikten av att reagera tydligt mot tortyr. I kommittémotion 2007/08:Ju18 (v) yrkande 1 anförs att alla EU-förhandlingarna om rättighetsinskränkande förslag mot terrorism bör stoppas till dess att en genomgripande utvärdering av genomföra åtgärder genomförts. Vidare anför i yrkande 4 att det i regeringens skrivelse saknas en diskussion kring det faktum att säkerhetstjänst inte respekterar mänskliga rättigheter och tortyrförbudet gör, enligt motionärerna, den svenska Säkerhetspolisens () samarbete med problematiskt. Utskottet har åtskilliga gånger uttalat att kampen mot terrorismen måste ske med beaktande av demokratins, de mänskliga fri- och rättigheternas samt rättsstatens principer (se t.ex. bet. 2005/06:UU9). Utskottet menar att övertygelsen om varje människas rätt till ett värdigt liv utgör grunden för den solidaritet med fattiga, förtryckta och utsatta människor som är en viktig del i svensk utrikespolitik och som också kommer till uttryck i och i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Insikterna har vuxit om att säkerhet och en framgångsrik kamp mot terrorismen förutsätter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet, ekonomisk och social utveckling, rättvis fördelning, miljöhänsyn och förstärkt internationellt samarbete. Terrorism kan aldrig rättfärdigas och det är viktigt att aldrig kompromissa om de grundläggande värdena i kampen mot terrorismen. De mänskliga rättigheterna och lagar måste alltid respekteras. I det nödvändiga internationella samarbetet mot internationell terrorism, i vilket aktivt medverkar, framhåller konsekvent vikten av att denna kamp måste bedrivas med full respekt för folkrätten, de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten. Inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har riktlinjer utarbetats om respekten för de mänskliga rättigheterna i kampen mot terrorismen. Även inom har utarbetats riktlinjer om de mänskliga rättigheterna och kampen mot terrorismen. har också i FN, och andra forum framhållit vikten av skydd för de mänskliga rättigheterna inom ramen för terroristbekämpning samt givit aktivt stöd för det arbete inom FN som syftar till att understryka denna viktiga princip. reagerar också när enskilda länder åsidosätter folkrätten i kampen mot terrorism. Demokratins styrka är, enligt utskottet, att kunna möta terrorism med uthållighet och även i en kritisk situation upprätthålla principerna om rättssäkerhet och de mänskliga rättigheterna. Denna grundsyn präglar agerande i dessa organisationer. Vad särskilt gäller frågan om tortyr har utskottet tidigare konstaterat att det återstår en lång och mödosam kamp innan dödsstraff och tortyr kan avskaffas i världen. Utskottet har flertalet gånger uttalat att och EU kraftfullt måste fortsätta att verka för en sådan utveckling (se t.ex. bet. 2005/06:UU15, s. 39 f). Utskottet vill här än en gång understryka vikten av att fortsatt slår vakt om folkrätten och ökad rättssäkerhet i arbetet mot terrorism. Med det ovan anförda anser utskottet motionerna 2007/08:Ju19 (s) yrkandena 11 och 12 samt 2007/08:Ju18 (v) yrkandena 1 och 4 vara besvarade. Därmed avstyrks motionerna. Rättssäkerhetsaspekter av FN:s sanktionsregimer för att bekämpa terrorism I kommittémotion 2007/08:Ju14 (mp) yrkandena 13 anförs att regeringen i sitt internationella arbete bör verka för att personerna på FN:s och EU:s terrorlista får insyn i anklagelserna mot sig samt tillgång till domstolsprövning och andra adekvata rättsmedel. Vidare anför att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att svenska medborgare som sätts upp eller som varit uppsatta på listan får en rättssäker prövning och adekvata rättsmedel, såsom möjlighet att föra talan om kompensation för den skada de lidit. I Socialdemokraternas kommittémotion 2007/08:Ju19 (s) yrkande 10 anförs att regeringen bör göra mer för att driva krav på förbättring och utveckling av de internationella sanktionsinstrumenten i syfte att garantera rättssäkerheten och respekten för folkrätten. I den enskilda motionen 2007/08:U287 (s) anför motionären att människor som placeras på FN:s sanktionskommittés lista ska ha möjlighet att få sin sak prövad i svensk domstol. Rättssäkerhetsaspekter av FN:s sanktionsregimer för att bekämpa terrorism uppmärksammas i ett flertal motionsyrkanden. Utskottet har i betänkande 2006/07:UU10 behandlat frågor om rättssäkerheten i samband med FN:s och EU:s s.k. terrorlistor och kommer att ta upp dem i det kommande betänkandet 2007/08:UU10 Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen . Utskottet noterar att en utgångspunkt för strategin är att kampen mot terrorismen är en angelägen uppgift för hela världssamfundet där gemensamma lösningar krävs. En annan utgångspunkt är, som ovan uttalats, att kampen mot terrorism måste bedrivas med full respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten. Det är utskottets uppfattning att , tillsammans med andra länder, måste bistå för att förhindra att attentat sker men också arbeta för att undanröja grogrunder för terrorism. Till det svenska ansvaret hör också att vidta åtgärder för att andra länder och deras befolkningar inte utsätts för attentat som planeras eller finansieras från . Sanktionsregimerna utgör en viktig del i det internationella samarbetet mot terrorism. Genom olika resolutioner av har bl.a. bestämmelser om frysning av tillgångar för personer, företag, enheter och organisationer kopplade till bl.a. och och till finansiering av terrorism antagits. FN har instiftat två s.k. sanktionsregimer för att bekämpa terrorism. Båda dessa regelverk innehåller bestämmelser om frysning av tillgångar och förbud mot att tillgängliggöra tillgångar. Den ena sanktionsregimen, 1267-regimen, är uppbyggd kring flera resolutioner i FN:s säkerhetsråd1[ FN:s säkerhetsråds resolutioner (1999), 1333 (2000), 1363 (2001), 1390 (2002),1452 (2002), 1455 (2003), 1456 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1699 (2006), 1730(2006) och 1735 (2006).] och innehåller sanktioner mot , talibaner och samt personer, grupper, företag och enheter som har samröre med dem. För att kontrollera att sanktionerna efterlevs har FN skapat en sanktionskommitté, 1267-kommittén, som även fått i uppdrag att upprätta en lista över dem som träffas av sanktionerna. I 1267-kommittén deltar samma länder som är medlemmar i säkerhetsrådet. Den andra sanktionsregimen, 1373-regimen, instiftades genom FN:s säkerhetsråds resolution (2001) som ett svar på attackerna . Sanktionerna i 1373-regimen riktar sig mot personer, grupper och enheter som anses inblandade i terrorism. FN har i detta fall överlåtit åt medlemsstaterna själva att peka ut vilka som ska träffas av sanktionerna. FN har skapat en sanktionskommitté även för denna sanktionsregim, (). Kommitténs uppgift är att övervaka implementeringen av resolution . I CTC deltar samma länder som är medlemmar i säkerhetsrådet. När säkerhetsrådet antog resolutionerna blev de folkrättsligt bindande. En sådan folkrättslig bundenhet medför dock inte att sanktioner blir direkt tillämpliga i , utan för det krävs att resolutionerna genomförs, dvs. omvandlas till lagform, antingen i form av svensk lag eller EG-rätt. EU:s medlemsstater har valt att, så långt det är möjligt, genomföra båda sanktionsregimerna gemensamt. 1267-regimen har genomförts av EU genom en gemensam ståndpunkt (2002/402/GUSP ändrad genom 2003/140/GUSP) och en rådsförordning (881/2002 ändrad genom 561/2003). Rådsförordningen innehåller också en lista över dem som träffas av sanktionerna till följd av sanktionskommitténs beslut. Listan är en kopia av den konsoliderade FN-listan och uppdateras av kommissionen så snart en ändring skett i FN:s lista. Listan i rådsförordningen har uppdaterats . 1373-regimen har genomförts av EU genom ett lagstiftningspaket bestående av två gemensamma ståndpunkter (2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP) samt en rådsförordning (2580/2001). Reglerna om frysning och förbud mot tillhandahållande av tillgångar finns i den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP samt i förordning 2580/2001/EG. De personer som ska omfattas av sanktionerna tas upp på listor i bilagor till den gemensamma ståndpunkten respektive rådsförordningen. Listorna beslutas enhälligt av ministerrådet och har uppdaterats vid ett antal tillfällen. De senaste listorna återfinns i den gemensamma ståndpunkten 2007/871/GUSP och i rådets beslut /868/EG. blev en svensk medborgare föremål för sanktioner enligt resolution (1999) (se kommissionens förordning 1823/2006 av ). Tre svenska medborgare har tidigare med stöd av sanktionssystemet enligt resolution fått sina tillgångar frysta. Efter ändringar i förteckningarna har dessa tre svenska medborgare avförts från listan och fått frysningen av tillgångarna hävd. Utskottet noterar att utrikesministern i ett interpellationssvar har framhållit att , i likhet med övriga EU och många andra länder och i linje med en resolution och rekommendation som antagits av (resolution av respektive rekommendation 1824 av ), har framfört kritik mot bristande rättssäkerhet i procedurerna kring FN-beslut om sanktioner mot enskilda. Effektiviteten och legitimiteten hos sanktioner är beroende av att de beslutas och genomförs i enlighet med grundläggande krav på rättssäkerhet och med respekt för de mänskliga rättigheterna. och likasinnade länders ansträngningar för stärkt rättssäkerhet har lett till ett antal förbättringar. Utrikesministern redovisar i nämnda interpellationssvar att det finns en närmare definition av kriterierna för listning, rätt till humanitära undantag, högre krav på beslutsunderlaget för listningsbeslut, en procedur för avlistning och en kontaktpunkt i som ger enskilda möjlighet att vända sig direkt till FN för att begära avlistning. Utskottet kan således konstatera att steg har tagits mot stärkt rättssäkerhet. Ändå återstår brister. saknas möjlighet till en oberoende och opartisk omprövning av säkerhetsrådets listningsbeslut. Såväl den nuvarande som föregående regeringen har aktivt verkat för stärkt rättssäkerhet och utveckling av de internationella sanktionsinstrumenten. Som utskottet tidigare uppmärksammat (i t.ex. betänkande 2006/07:UU10) har gemensamt med bl.a. och initierat en studie för att analysera brister i sanktionssystemen och möjliga åtgärder för att stärka rättssäkerheten i FN:s beslut om sanktion. Studien, som gjorts tillgänglig som officiellt FN-dokument (A/60/887), visar brister i sanktionssystemen vad gäller bl.a. rättssäkerhet och hänsynen till mänskliga rättigheter och ger förslag till förbättringar beträffande listning, avlistning och omprövning. Studien utgör ett viktigt underlag för diskussionerna i FN. har vidare tillsammans med likasinnade länder även gett en oberoende expert i uppdrag att ta fram en studie om en omprövningsmekanism inom ramen för . Länderna som står bakom initiativet för en dialog med andra medlemsstater i FN i syfte att främja stärkta möjligheter till omprövning av listningsbeslut. Enligt utrikesministern avser regeringen att fortsätta att driva krav på förbättring och utveckling av de internationella sanktionsinstrumenten. fortsätter också arbetet i EU för att förbättra proceduren för EU:s självständiga sanktionsbeslut, dvs. i de fall det inte handlar om att genomföra FN-beslut, vad gäller att garantera rättssäkerhet och respekten för de mänskliga rättigheterna. Med vad som ovan anförts anser utskottet att de frågor som motionerna 2007/08:Ju14 (mp) yrkandena 1-3, 2007/08:Ju19 (s) yrkande 10 och 2007/08:U287 (s) väckt är besvarade. Motionerna kan därmed avstyrkas. Nationell strategi för internationella insatser Mot bakgrund av att deltar i ett antal internationella insatser samt vikten av en hög trovärdighet för den politik som bedrivs avseende respekt för mänskliga rättigheter, anför Socialdemokraterna i kommittémotion 2007/08:Ju19 (s) yrkandena 9 och 14 att det behövs en nationell strategi för dessa insatser. Inte minst behövs, enligt motionärerna, en strategi för . Det bör vara en bred strategi som omfattar både de civila delarna och frågorna kring den militära insatsen. Utskottet anser i enlighet med regeringen att de internationella fredsfrämjande insatser som deltar i med militär trupp, observatörer, poliser och civila experter av olika slag också är en viktig del av det förebyggande arbetet mot terrorism. När det gäller en nationell strategi för internationella insatser kommer denna fråga att tas upp senare i vår när regeringens skrivelse 2007/08:51 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet behandlas i sammansatt utskott (UFöU). Med det anförda avstyrks motion 2007/08:Ju19 (s) yrkandena 9 och 14. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Terrorismens grunder m.m. (s) (), (), (), () och () anför: Vi socialdemokrater är djupt övertygade om att kampen mot terrorism måste bedrivas rättssäkert och med full respekt för de mänskliga rättigheterna och folkrätten. Kampen mot terrorismen är en gemensam angelägenhet och kräver samarbete mellan stater och internationella organisationer, där FN har en central roll. För att kampen mot terrorismen ska vara framgångsrik menar vi också att det är avgörande att vi lär oss förstå de omständigheter som medverkar till terrorism. Extrema tolkningar av ideologier eller religioner står allt för ensamma som förklaringsmodeller. Politiken måste vara ytterst försiktig så att den inte ytterligare späder på och förstärker stereotypa föreställningar som leder till att grupper utsätts för diskriminering och rasism. Det krävs ett bredare och djupare anslag. I synnerhet när omfattningen av extremism är av den storleken som vi ser. Fattigdom samt brist på dialog och demokrati kan underlätta rekryteringen till terrorism. Frustration och extremism möts inte sällan där samhällen misslyckats. Det går att förebygga terrorism. Det är ett mödosamt och långsiktigt arbete som måste prioriteras. En solidarisk utrikespolitik lägger grunden för en mer rättvis värld. har vid ett antal tillfällen agerat kraftfullt mot det sanktionssystem som tillämpas av FN mot terrorristmisstänkta. Processer för att föra av namn från listan måste förenklas och göras mer rättsäkra. Det måste införas en möjlighet till omprövning av frysningsbeslut. Den kritiken förde den förutvarande socialdemokratiska regeringen fram .