yttr · GW05KU3y · 2008-10-30 00:00:00 — Lissabonfördraget innebär att det skapas en enhetlig ram för de rättsliga och inrikes frågorna genom att det ordinarie lagstiftningsförfarandet, med vissa undantag, blir tillämpligt på hela området. Förändringar av de rättsliga och inrikes frågorna som regleras inom första pelaren förutsätter enligt regeringen inte något överförande av beslutanderätt. För de polisiära och straffrättsliga frågorna förutsätter Lissabonfördraget däremot att beslutanderätt överförs till EU. Regeringsbeslut och, i förekommande fall, riksdagsgodkännande kommer därmed inte längre att behöva inhämtas innan regeringen röstar ja i rådet till en rättsakt som EU antar inom det polisiära och straffrättsliga samarbetet. För vissa frågor på det straffrättsliga området införs dock en särskild ordning som innebär att en medlemsstat under vissa förutsättningar kan begära att ett utkast till direktiv överlämnas till för ställningstagande, den s.k. nödbromsen. Om ingen enighet uppnås i kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater. I den utsträckning unionen övertar medlemsstaternas befogenhet att lagstifta övertar den också rätten att ingå internationella avtal. Detta förutsätter att beslutanderätt i motsvarande mån förs över till EU. Nämnas kan även att utökade behörighet inom området frihet, säkerhet och rättvisa förutsätter att beslutanderätt överförs till EU. Vad gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kommer denna även fortsättningsvis att vara ett område med grundläggande mellanstatlig karaktär (avsnitt 7.2.8). Enligt huvudregeln ska beslut även i fortsättningen fattas med enhällighet och genomföras av varje medlemsstat i enlighet med dess konstitutionella bestämmelser. Detsamma gäller för ingående av avtal på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område. Någon överlåtelse av beslutanderätt förutsätts enligt regeringen således inte i dessa avseenden. I vissa fall ska avtal på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område ingås genom beslut med kvalificerad majoritet. Det är enligt regeringen viktigt att här framhålla att medlemsstaterna kan motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad majoritet under åberopande av skäl av vital betydelse som rör nationell politik. Regeringen pekar på vad tidigare anfört, nämligen att kvalificerad majoritet på detta område inte, mot bakgrund av den kvarstående vetorätten, påverkade den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet. Vilka frågor som påkallar att vetorätten utnyttjas avgör varje medlemsstat suveränt. I normalfallen, dvs. då åberopande av vetorätten inte är aktuellt, föranleder bestämmelserna i 10 kap. RF att regeringen under förhandlingarna i rådet lämnar en s.k. parlamentarisk granskningsreservation. Genom Lissabonfördraget blir EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande (avsnitt 7.2.9). Stadgan utvidgar inte unionens befogenheter och kan inte heller användas för att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning på de områden stadgan omfattar. Huvudsyftet med stadgan är att i ett dokument samla de rättigheter, friheter och principer som enligt existerande regler och praxis redan erkänns av EU i ett dokument, så att de blir överskådliga och lättförståeliga för unionens medborgare och myndigheter. Att stadgan blir rättsligt bindande förutsätter enligt regeringen inte i sig att beslutsbefogenheter förs över till EU (se dock utökningen av behörighet). Som framgått i det föregående innebär Lissabonfördraget att behörighet utökas (avsnitt 7.2.10). Detta sker genom att dess behörighet med vissa undantag ska vara generell, därav namnändringen från till . Utökningen av domstolens behörighet förutsätter att beslutanderätt i motsvarande mån förs över till unionen. I första hand gäller detta områden som tidigare reglerades i den tredje pelaren, dvs. polisiärt och straffrättsligt samarbete. Domstolen ska dock inte vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat eller när medlemsstaterna utövar sitt ansvar att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Andra områden där domstolens behörighet utvidgas, och där det således förutsätts överlåtelse av beslutanderätt, är EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och upprättandet av fördjupade samarbeten, som kan inledas av minst nio medlemsstater. Härutöver kan nämnas att domstolen genom Lissabonfördraget får befogenhet att laglighetspröva beslut om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer som rådet har antagit på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område. Vad domstolen vid en sådan laglighetsprövning gör är att den prövar om beslutet ligger inom ramen för det samarbete som regleras i fördraget. Några beslutsbefogenheter förs härmed, enligt regeringen, inte över till unionen. I fråga om förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt enligt 10 kap. 5 § första stycket RF gör regeringen bedömningen att den överlåtelse av beslutanderätt som Lissabonfördraget förutsätter varken i sak eller i omfattning är av sådant slag att den kan sägas röra principerna för statsskicket (s. 66 f.). Beslutsöverlåtelsen kan inte, menar regeringen, anses leda till att ställning som det främsta statsorganet urholkas i väsentlig grad. Överlåtelsen anses inte heller röra någon av de grundläggande principer som nämnde i grundlagsärendet inför medlemskapet, och genom den s.k. nödbromsen finns ett skydd för att straffrättsliga inslag på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området även i fortsättningen kan värnas. Inte heller tillsammans med vad som har överlåtits till EG är överlåtelsen, enligt regeringen, av sådan omfattning att den kan anses röra principerna för statsskicket. När det gäller fri- och rättighetsskyddet redovisar regeringen att gjort bedömningen att detta inom EG ligger i nivå med det som gäller i (s. 63). Beträffande Lissabonfördraget konstaterar regeringen att fri- och rättighetsskyddet stärks genom att det kommer till tydligare uttryck. De krav som uppställs i 10 kap. 5 § första stycket avseende detta skydd får enligt regeringen således anses säkerställda på ett tydligare sätt än enligt nuvarande ordning. Regeringens sammanfattande bedömning är att det inte finns några konstitutionella hinder för att ska kunna tillträda Lissabonfördraget (s. 67). Två av de motioner som väckts med anledning av propositionen och en motion från den allmänna motionstiden tar upp frågor som knyter an till de konstitutionella förutsättningarna för tillträde till Lissabonfördraget. I motion 2008/09:U4 av m.fl. (mp) föreslås bl.a. dels ett tillkännagivande till regeringen om att Lissabonfördraget står i strid med 10 kap. 5 § RF (yrkande 39), dels att beslut gällande Lissabonfördraget ska ske enligt samma ordning som för grundlagsändring (yrkande 40). Motionärerna anser att den överlåtelse av beslutanderätt som Lissabonfördraget förutsätter är så långtgående att principerna för statsskicket påverkas. De pekar bl.a. på flexibilitetsklausulen och passerellerna. I motion 2008/09:U3 av m.fl. (m, kd) föreslås att ett godkännande av Lissabonfördraget fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Motionärerna framhåller att Lissabonfördraget har omfattande konsekvenser för den svenska demokratin och det svenska självstyret. Genom att låta ta ställning med val emellan ges väljarna möjlighet att säga sitt om fördraget. Även i motion 2008/09:U355 av m.fl. (c) föreslås att ett godkännande av fördraget bör ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Motionärerna anser att den sittande inte har fått mandat av svenska folket att överföra makt till EU och att frågan om ett nytt med så långtgående konsekvenser inte kan avgöras nu genom ett beslut i . Ett minimikrav är enligt motionärerna att frågan om Lissabonfördraget åtminstone hanteras så att den kan få stort utrymme i en allmän valrörelse innan ett slutligt beslut fattas. I detta avsnitt redogörs för bedömningar som tidigare gjorts i anknytning till det konstitutionella fördrag som föregick Lissabonfördraget. De två fördragen skiljer sig åt i vissa avseenden. Vad gäller den beslutanderätt som enligt fördragen överlåts till EU överensstämmer dock Lissabonfördraget i princip med det konstitutionella fördraget. Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet behandlade det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet regeringens skrivelse om det europeiska konventet om EU:s framtid (bet. 2003/04:KUU1). I betänkandet redovisade utskottet sina ställningstaganden för vad det ansåg borde vara utgångspunkter under den då pågående regeringskonferensen. Utskottet ansåg att frågan om det slutliga fördragets förenlighet med svenska grundlagar är central (s. 50). I fråga om fri- och rättighetsskyddet uppmärksammade utskottet att EU enligt konventets förslag skulle söka anslutning till och att stadgan om grundläggande rättigheter skulle bli en del av det konstitutionella fördraget. skulle enligt utskottet göra bedömningen av om överlåtelsen av beslutanderätt är förenlig med gällande grundlagar när regeringen återkom till med det slutliga förhandlingsresultatet. yttrade sig Lagrådet över en lagrådsremiss om det konstitutionella fördraget. Lagrådet ansåg att det självfallet kunde diskuteras om fördraget fått en i alla avseenden lämplig utformning men att det inte var meningsfullt för Lagrådet att detaljgranska enskilda bestämmelser. Fördraget utgjorde en helhet som antingen antas eller förkastas, och Lagrådet såg det därför som sin uppgift att bedöma om skulle kunna ansluta sig till fördraget utan grundlagsändring och om den föreslagna ändringen i den s.k. anslutningslagen blivit ändamålsenligt formulerad. Regeringen framhöll i lagrådsremissen bl.a. att man vid en bedömning av om en överlåtelse rör principerna för statsskicket bör beakta inte bara den nya överlåtelsen utan också den samlade effekten av denna och tidigare överlåtelser. En övergång från krav på enhällighet till kvalificerad majoritet skulle dock inte i sig anses innebära att beslutanderätt överlåts. Överlåtelsen har enligt regeringen i sådana fall redan skett, medan ändringen av beslutsordningen saknar betydelse i sammanhanget. I sitt yttrande noterade att regeringen i lagrådsremissen ibland tonade ned betydelsen av nya överlåtelser med hänvisning till att beslut ska fattas med enhällighet och att därför har vetorätt. Lagrådet utgick från att regeringens synsätt var det rätta och att man vid bedömningen av huruvida de samlade överlåtelserna till EU strider mot principerna för statsskicket ska bortse från beslutsformen och redan nu antecipera att överlåtit eller överlåter beslutanderätt också i de frågor där medlemsländerna enligt fördraget har vetorätt eller där det finns andra spärrar mot beslut, t.ex. samtycke av eller kommunikation med nationella parlament eller den s.k. nödbromsen. Vad gäller förutsättningen för den överlåtelse av beslutanderätt som följer av Lissabonfördraget anförde Lagrådet följande. Förekomsten av majoritetsbeslut leder till att varken de svenska väljarna eller kan ställa någon till ansvar i de fall där den svenska representanten blivit nedröstad i ministerrådet. Detta innebär att vad som är en fundamental princip för den svenska statsstyrelsen inte får genomslag inom det område där överlåtelse av beslutanderätt sker. Fastän ingen av de till unionen överlämnade kompetenserna tar särskilt sikte på den fria åsiktsbildningen, synes det därför väl kunna hävdas att principerna för statsskicket påverkas enligt det nya fördraget. Vid tolkningen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen måste emellertid beaktas att det vid den grundlagsändring som gjordes inför det svenska medlemskapet klargjordes att överlåtelse av beslutanderätt kunde ske inte bara i begränsad omfattning utan alltså rörande väsentligheter. När förutsättningen att en överlåtelse inte fick röra grunderna för statsskicket infördes i enlighet med uttalanden , tillkom merparten av den normgivningskompetens, som enligt det nu aktuella fördraget finns hos Europeiska unionen, redan de europeiska gemenskaperna. Att gemenskapsrätten skulle ha företräde framför nationell rätt ingick också i villkoren när anslöt sig till unionen. Det måste förutsättas att lagstiftaren vid antagandet av den nu gällande grundlagstexten ansåg att de då överlåtna beslutsbefogenheterna inte rörde principerna för statsskicket. De nu tillkommande kompetenserna rör betydelsefulla frågor men kan inte anses väsensfrämmande från de kompetenser som redan har överlåtits. Fastän utrymmet för majoritetsbeslut vidgas i det nya fördraget, sker det knappast i sådan omfattning att förutsättningarna för bedömning skall anses rubbade. Mot den bakgrunden ansåg Lagrådet att den urholkning av ställning som normgivare och det partiella avskaffandet av möjligheten till ansvarsutkrävande inte torde vara tillräckliga för att principerna för statsskicket skulle anses rörda i den mening som avsetts med 10 kap. 5 §. Beträffande den andra förutsättningen för överlåtelse av beslutanderätt, att fri- och rättighetsskyddet ska motsvara det som ges i RF och , noterade bl.a. att stadgan om de grundläggande rättigheterna blev juridiskt bindande genom att den införlivades i fördraget samt att EU enligt fördraget skulle ansluta sig till . Fri- och rättighetsskyddet måste, ansåg Lagrådet, alltjämt anses stå i nivå med det i RF och . Lagrådets slutsats var således att ett godkännande av fördraget skulle kunna ske utan grundlagsändring. yttrade sig Lagrådet över en lagrådsremiss om Lissabonfördraget. Lagrådet anförde att Lissabonfördraget i princip motsvarar det konstitutionella fördraget och att det inte fann att några nya omständigheter hade tillkommit som kunde ändra den uppfattning som Lagrådet hade redovisat i det tidigare yttrandet. Regeringen har föreslagit att dels godkänner Lissabonfördraget, dels antar förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (anslutningslagen). Såvitt gäller de konstitutionella förutsättningarna för tillträde till Lissabonfördraget vill utskottet anföra följande. Som första fråga har utskottet att pröva om ett godkännande av Lissabonfördraget kan beslutas inom ramen för gällande grundlag eller om grundlagen till någon del måste ändras för att fördraget ska kunna tillträdas. Denna prövning följer av 10 kap. 2 § RF och avser dels om de i 10 kap. 5 § första stycket RF angivna förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt till EU är uppfyllda eller ett tillträde inte kan göras med mindre än att dessa förutsättningar ändras, dels om fördraget i något annat avseende förutsätter att ändring görs av grundlagen. Vilket beslutsförfarande som kan användas för godkännande av Lissabonfördraget är avhängigt utfallet av denna prövning; utskottet återkommer i det följande till frågan om tillämpliga beslutsförfaranden. Vad gäller frågan om Lissabonfördragets förenlighet med grundlagen kan konstateras att bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF innebär att konstitutionella realiteter i vissa fall kan ändras utan att det kommer till uttryck i grundlagstexten. Bestämmelserna möjliggör för att utan grundlagsändring överlåta beslutanderätt till mellanfolkliga organ, t.ex. EU, även när det i grundlagen anges att beslutsbefogenheten inom det aktuella området tillkommer ett svenskt organ. Innebörden av detta är t.ex. att 8 kap. RF om lagar och andra föreskrifter inte fullt ut kommer att återspegla normgivningsmaktens faktiska reglering då viss normgivningsmakt kan ha överlåtits till ett mellanfolkligt organ. Inom ramen för samarbete i EU anges två förutsättningar för att ska få besluta om överlåtelse av beslutanderätt med stöd av 10 kap. 5 §. Beslutanderätten får inte röra principerna för statsskicket, och fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker måste motsvara det som ges i RF och . Beträffande den sistnämnda förutsättningen kan utskottet konstatera att Lissabonfördraget innebär en viss förstärkning av fri- och rättighetsskyddet inom EU. har i samband med tidigare överlåtelser gjort bedömningen att fri- och rättighetsskyddet inom EU varit tillräckligt. Utskottet har mot denna bakgrund ingen annan uppfattning än att det krav som uppställs i 10 kap. 5 § första stycket RF avseende fri- och rättighetsskyddet är tillgodosett. Beträffande den förstnämnda förutsättningen, att den beslutanderätt som överlåts till EU inte får röra principerna för statsskicket, kan utskottet konstatera att Lissabonfördraget innebär att samarbetet inom EU, som redan är omfattande, utvidgas ytterligare. En stor mängd beslut som var förbehållna är genom anslutningen till EU samt Lissabonfördraget och tidigare fördragsändringar helt eller delvis förbehållna EU. Vidare kan utskottet konstatera att samarbetsformerna inom EU på många områden får en annan karaktär genom Lissabonfördraget då det sker en övergång från beslutsfattande med krav på enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Den fråga som utskottet i denna del har att ta ställning till gäller dock inte EU-samarbetets omfattning och karaktär i allmän mening utan om den beslutanderätt som genom Lissabonfördraget överlåts till EU innebär en så stor förändring att principerna för statsskicket berörs. Hur långt EU-samarbetets materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring har, som angetts ovan, inte ansetts möjligt att slå fast i några entydiga termer utan måste prövas av i varje enskilt fall med utgångspunkt i grundlagsbestämmelsernas innehåll. Utskottet kan konstatera att den bristande överensstämmelse som redan tidigare funnits mellan vad som föreskrivs om normgivningsmakten i 8 kap. RF och det sätt på vilket normgivningsmakten utövas i praktiken blir ännu större genom Lissabonfördraget, eftersom normgivningsmakten i ökad omfattning kommer att utövas av EU. Det kan dock inte enligt utskottets mening anses att den nu aktuella beslutsöverlåtelsen skulle vara otillåten enligt bestämmelserna i 10 kap. 5 § första stycket RF. Även om normgivningsmakt i realiteten minskar är, anser utskottet, kravet på att ska ha ställningen som det främsta statsorganet alltjämt uppfyllt. Inte heller finner utskottet att beslutsöverlåtelsen i andra avseenden rör principerna för statsskicket på ett sådant sätt som förhindrar beslutsöverlåtelse. Sådana grundläggande principer i vårt konstitutionella system som är centrala för bl.a. den fria åsiktsbildningen rubbas inte. Enligt utskottet kan i sammanhanget även understrykas att EU i grunden är ett mellanstatligt samarbete som bygger på principen om tilldelade befogenheter. Ett uttryck för detta grundläggande förhållande är att de enskilda medlemsstaterna ensidigt kan besluta i fråga om frivilligt utträde ur unionen, vilket även fördragsfästs i Lissabonfördraget, och för svenskt vidkommande äger att besluta i en sådan fråga. Vad gäller frågan om Lissabonfördraget i något annat avseende förutsätter grundlagsändring finner utskottet att så inte är fallet. Det finns således enligt utskottets bedömning ingen övrig bestämmelse i vare sig RF eller någon annan grundlag som måste ändras för att ska kunna tillträda Lissabonfördraget. Utskottet anser dock att det finns skäl att fästa uppmärksamhet vid i vad mån samarbetet inom framför allt det straffrättsliga och polisiära området utvecklas på ett sätt som får konsekvenser för den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Utskottet återkommer längre fram till detta i ett särskilt avsnitt. Den sammantagna bedömningen från utskottets sida är att ett godkännande av Lissabonfördraget kan beslutas inom ramen för gällande grundlagsreglering, dvs. att varken ändringar i 10 kap. 5 § första stycket RF eller i någon annan grundlagsbestämmelse erfordras för att ska kunna tillträda Lissabonfördraget. Den därpå följande fråga som utskottet har att ta ställning till är med vilket förfarande kan fatta beslut om godkännande av Lissabonfördraget. Av 10 kap. 2 § andra stycket RF framgår att godkännandebeslutet ska fattas i samma ordning som är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts. Det riksdagsbeslut som i detta sammanhang förutsätts är överlåtelse av beslutanderätt till EU enligt nämnda 10 kap. 5 § första stycket RF. Av den bestämmelsen framgår att det finns två alternativ, antingen ett beslut med minst tre fjärdedels majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag, vilket innebär två beslut med val emellan. Vilket beslutsförfarande som ska tillämpas för godkännandebeslutet (enligt 10 kap. 2 § andra stycket RF) hänger alltså samman med vilket beslut som tillämpas för överlåtandebeslutet (enligt 10 kap. 5 § första stycket RF). De två möjliga beslutsförfarandena för överlåtelse av beslut till EU ska ses som likvärdiga alternativ, dvs. att inget av dem har företräde framför det andra. Utskottet kan konstatera att de överlåtelser av beslutanderätt som har gjorts efter EU-inträdet i samband med Amsterdamfördraget och i samband med har beslutats genom ett beslut med tre fjärdedels majoritet. Från konstitutionell synpunkt finns det inga hinder mot att samma beslutsförfarande tillämpas för överlåtelse av den beslutanderätt som Lissabonfördraget förutsätter. Av detta följer att även beslutet om godkännande av Lissabonfördraget kan fattas genom ett enda beslut med tre fjärdedels majoritet. I 10 kap. 5 § första stycket RF föreskrivs att överlåtelsebeslutet fattas efter godkännandebeslutet. Det finns dock inget som hindrar att de två besluten fattas vid samma tillfälle, varvid det beredande utskottet, i detta fallet utrikesutskottet, i sitt betänkande kan ange att båda besluten i första hand ska fattas med tre fjärdedels majoritet. En sådan ordning medför även att de förändrade beslutsreglerna i fördraget godkänns av med kvalificerad majoritet. Av det anförda framgår att utskottet inte delar de uppfattningar som framförs i motionerna 2008/09:U4 yrkandena 39 och 40, 2008/09:U3 och 2008/09:U355. Motionerna avstyrks av utskottet. Som redovisats i föregående avsnitt innebär Lissabonfördraget att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande. Stadgan, som ges samma rättsliga värde som fördragen, tydliggör vilka grundläggande rättigheter och principer som EU:s institutioner ska värna i sin verksamhet och inom ramen för sina befogenheter. Vidare införs en ny fördragsbestämmelse om att unionen ska ansluta sig till . Av propositionen framgår att det i den föregående remissbehandlingen framförts flera synpunkter avseende skyddet för grundläggande rättigheter (s. 77 f.). Flera remissinstanser är positiva, men från vissa håll anmärks att konsekvenserna av att stadgan görs rättsligt bindande är svåröverblickbara och att komplexiteten på området mänskliga rättigheter ökar. Därmed kommer dessa frågor i betydande grad att överlämnas till rättstillämpningen. Vidare pekar flera remissinstanser på att det framöver kommer att finnas två eller tre olika rättighetssystem: stadgan, och det svenska rättighetsskyddet i RF. Vissa frågar sig hur svenska domstolar och myndigheter ska förhålla sig till stadgan sedd i relation till och rättighetsskyddet i RF. Det pekas även på att en konkurrenssituation kan uppstå mellan och i fråga om uttolkningen av fri- och rättighetsskydd (s. 92). Regeringen instämmer i att det materiella innehållet i stadgans rättigheter kan komma att påverkas av framtida praxis från , och denna praxis kan därigenom få betydelse för tillämpningen av unionsrätten i (s. 81). I detta hänseende skiljer sig emellertid inte, anför regeringen, stadgans bestämmelser från fördragens bestämmelser. Vidare tillämpar redan motsvarande rättighetsskydd som i stadgan i sin rättspraxis. I ett väsentligt avseende skiljer sig dock, framhålls det i propositionen, stadgeartiklarna från artiklarna i fördragen; de kan inte utgöra rättslig grund för antagandet av rättsakter.