yttr · GW05KU3y · 2008-10-30 00:00:00 — När det gäller tillämpningsområdet riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, bestämmelserna i stadgan till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten (s. 87 f.). Medlemsstaternas skyldighet att iaktta stadgan inskränks således till de fall då medlemsstaten tillämpar unionsrätt. Att så är fallet regleras i en stadgeartikel. Vad gäller förhållandet mellan stadgan och finns i stadgan en artikel som klargör förhållandet mellan de två rättighetssystemen (s. 89 f.). Där anges att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana rättigheter som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Detta hindrar dock enligt stadgeartikeln inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Enligt förklaringen till artikeln syftar denna bestämmelse till att trygga det nödvändiga sammanhanget mellan stadgan och konventionen. Regeringen vill i sammanhanget betona att för nationella myndigheter och domstolar är stadgan i de delar den motsvarar fri- och rättigheter inte avsedd att medföra några förändringar. Artiklarna i innehåller de grundläggande fri- och rättigheter som fortfarande ska gälla. Regeringen anför att det finns all anledning att välkomna en anslutning av unionen till (s. 93). I fråga om den befarade konkurrenssituationen mellan och bedömer regeringen att ställning som främsta uttolkare av inte skulle riskeras i och med en anslutning. Samarbetet mellan domstolarna har enligt regeringen fungerat väl, och deras respektive tolkningar av har i allt väsentligt gått i samma riktning. I förslaget till konstitutionellt fördrag som utarbetades av det europeiska konventet om EU:s framtid ingick att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna skulle fördragsfästas i sin helhet och att unionen skulle ansöka om anslutning till . KUU ville i sitt betänkande om konventets förslag erinra om att hade förordat att EU ansluter sig till (bet. 2003/04:KUU1 s. 68). Utskottet välkomnade att konventet föreslagit att det i fördraget skulle anges att unionen ska ansöka om en sådan anslutning. Utskottet ställde sig även bakom konventets förslag om införlivande av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Införlivandet av stadgan och en framtida anslutning till innebar enligt utskottet ett stärkt rättsskydd för enskilda gentemot EU:s institutioner eller beslutsfattande grundat på EU-bestämmelser. När det gällde förhållandet mellan stadgan och ville utskottet understryka vikten av kopplingen mellan stadgan och anslutningen till . Genom att EU ansluter sig till kommer att hantera mål när EU anklagas för brott mot . kan sägas vara basen för nivån på skyddet för rättigheterna. Det är, anförde utskottet, som tolkar . Utskottet framhöll vikten av att finna en lösning som ger en stark ställning. Den koppling som konventets förslag innebär ansågs av utskottet vara en godtagbar lösning. har i uppgift att göra en samlad översyn av RF (dir. 2004:96). Uppdraget ska redovisas . På utredningens uppdrag har författats ett antal forskarrapporter. I en rapport behandlar och , båda vid juridiska institutionen, , ett antal frågeställningar kopplade till EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (SOU 2008:43). Enligt rapporten återfinns rättigheterna i RF och också i stadgan, och utformningen är i princip densamma (s. 57). Stadgan omfattar dock vissa rättigheter som inte alls återfinns i RF och , rättigheter som snarare regleras inom t.ex. arbetsrätten eller socialrätten. Detta innebär enligt rapporten en nyhet för svenskt vidkommande eftersom dessa rättigheter genom stadgan får en närmast konstitutionell ställning i förhållande till svensk rätt i övrigt. Deras reella rättsliga status är enligt rapporten oklar. Vidare förutspås att, när stadgan får fördragsstatus, svenska domstolar i högre grad än tidigare måste begära vägledning vid tolkningen av EG-rätten (s. 57). I rapporten behandlas även frågan om förhållandet mellan och (s. 57). Genom att stadgan görs rättsligt bindande och EU tillträder kommer att i stor utsträckning bli den instans som är sista instans i frågor om rättighetsskyddets omfattning i . För rättsområden som inte är påverkade av unionsrätten kommer enligt rapporten så klart att behålla denna roll, och den kommer även att övervaka , men den senare funktionen kommer sannolikt att utövas med stor försiktighet. finns det enligt rapporten en positiv effekt av att EU ansluter sig till (s. 52). Relationen mellan och tydliggörs, och det blir då klart att är den instans som slutligt dömer över om konventionsstaterna följer och att är bunden av avgöranden. Som framgått ovan är ett fullgott fri- och rättighetsskydd inom EU en förutsättning för att ska överlåta beslutanderätt till EU. I enlighet med detta lägger utskottet stor vikt vid förekomsten av ett sådant skydd, och utskottet kan konstatera att Lissabonfördraget innebär vissa förbättringar därvidlag genom att stadgan om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande. är det enligt utskottet väsentligt att stadgan inte på något sätt utökar unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen och att den inte kan användas för att få till stånd en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning när det gäller grundläggande fri- och rättigheter. Utskottet ser därför positivt på att det både i en fördragsartikel och i själva stadgan tydligt anges att stadgan inte innebär att unionen får utvidgade befogenheter. Utskottet vill också framhålla vikten av att stadgan inte utgör rättslig grund för antagande av rättsakter. Vidare innebär Lissabonfördraget att en ny fördragsbestämmelse införs om att unionen ska ansluta sig till . Utskottet kan notera att man från flera håll har pekat på att det kan uppstå en konkurrenssituation mellan olika rättighetssystem. Utskottet vill här som sin principiella uppfattning framhålla överordnade ställning som uttolkare av fri- och rättighetsskydd. De nationella parlamentens roll Genom Lissabonfördraget fördragsfästs och stärks de nationella parlamentens roll i unionens arbete. Av en ny fördragsartikel framgår att de nationella parlamenten aktivt ska bidra till att unionen fungerar väl genom att informeras av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och genom att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med de förfaranden som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Båda protokollen ersätter tidigare protokoll med samma namn. I propositionen anförs att fördragsartikeln och protokollen innebär flera nya uppgifter för de nationella parlamenten (s. 136 f.). En uppgift består i att göra en subsidiaritetskontroll av unionens utkast till lagstiftningsakter. Om minst en tredjedel av parlamentens röster varje parlament förfogar över två röster ställer sig bakom en invändning ska utkastet omprövas; för frågor på området för frihet, säkerhet och rättvisa är motsvarande andel en fjärdedel. Den som har lagt fram förslaget, ofta kommissionen, måste antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det. Om andelen av de nationella parlamentens röster som bestrider ett förslag till lagstiftningsakt utgör en majoritet ställs ytterligare krav för att förslaget ska behandlas vidare. Vidare ställs ökade krav på att de nationella parlamenten ska delges information om rådets arbete. Den tid som parlamenten har att granska lagda lagförslag utökas också. I fråga om Europeiska rådets utnyttjande av de s.k. passerellerna ges varje nationellt parlament vetorätt. De nationella parlamenten har även getts en utvärderande roll inom området för frihet, säkerhet och rättvisa och de ska delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verksamhet. ska vara behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen. En sådan talan ska ha väckts av en medlemsstat eller i enlighet med dess rättsordning ha överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar. Regeringen anser i propositionen att det är positivt att de nationella parlamentens roll i unionen stärks (s. 137). I motion 2008/09:U4 av m.fl. (mp) föreslås ett tillkännagivande till regeringen om att ett lagförslag automatiskt ska dras tillbaka från om en tredjedel av de nationella parlamenten protesterar (yrkande 8). I motionen föreslås även ett tillkännagivande om att regeringen måste verka med kraft för att ge de nationella parlamenten rimliga möjligheter att utföra sin demokratiska kontrollfunktion (yrkande 31). Motionärerna ser positivt på att de nationella parlamenten och enligt Lissabonfördraget föreslås få ökad insyn i Europol, Eurojust och den nya kommittén för operativt samarbete. De noterar dock att frågan om hur mycket insyn parlamenten ska ha ännu inte är avgjord utan ska regleras genom kommande överstatlig lagstiftning. Konventets förslag till konstitutionellt fördrag innehöll förändringar av de nationella parlamentens roll som i flera avseenden påminner om de i Lissabonfördraget. KUU anförde i sitt betänkande om konventets förslag att det välkomnade den stärkta roll som föreslogs för nationella parlament (bet. 2003/04:KUU1 s. 96 f.). Särskilt den nya subsidiaritetsmekanismen ansågs innebära en gentemot regeringarna egen och oberoende roll för parlamenten, och om nationella parlament är aktiva i EU-frågorna kunde det demokratiska inflytandet och legitimiteten öka. framhöll utskottet vikten av att den delvis nya roll på EU-nivå som får genom subsidiaritetsmekanismen inte påverkar relationen mellan riksdag och regering i EU-frågor negativt. roll i subsidiaritetsprövningen måste utformas på ett sätt som överensstämmer med kompetensfördelningen mellan riksdag och regering. Om och när avger ett yttrande enligt den nya mekanismen var det enligt utskottet naturligtvis ingen överenskommelse som ingås mellan och en mellanfolklig organisation; ett sådant uttalande görs å vägnar, inte å vägnar. Utskottet ansåg det vara naturligt att spelar en mer aktiv roll i EU än i traditionella internationella sammanhang, om än inte förutsett av RF:s bokstav. Utskottet välkomnade också möjligheten för nationella parlament att aktualisera subsidiaritetsfrågor och att dessa kan väckas vid domstolen. Exakt hur bör arbeta med dessa frågor fick diskuteras . Motioner om att kommissionen skulle tvingas dra tillbaka ett förslag om en tredjedel av de nationella parlamenten anser att det strider mot subsidiaritetsprincipen avstyrktes av utskottet. Avslutad och pågående utredning I sitt betänkande i en ny tid, som överlämnades , analyserade konsekvenserna av det konstitutionella fördraget (framst. 2005/06:RS3 s. 58 f.). Kommittén lade fram överväganden om bl.a. förfarandena i samband arbete med subsidiaritetsprövningen, väckande av talan vid domstolen och invändningar från mot övergång till beslut med kvalificerad majoritet. Eftersom det konstitutionella fördraget inte hade trätt i kraft fanns det enligt kommittén dock inte skäl att formellt föreslå några ändringar i riksdagsordningen med anledning av fördraget. Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en utredare för att utarbeta förslag om hantering av subsidiaritetskontrollen m.m. enligt Lissabonfördraget (dnr 019-3041-2007/08). Uppdraget ska slutredovisas . Utskottet anser att de nationella parlamentens inflytande i EU-frågor är av stor vikt. Inte minst för att stärka demokratin inom EU och skapa legitimitet åt EU-samarbetet fyller de nationella parlamenten en viktig funktion. Det vanligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten torde här som regel vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet. Här kan noteras att genom ändringar i riksdagsordningen har gett utskotten en stärkt roll i arbetet med EU-frågorna. har de nationella parlamenten inbjudits att direkt kommunicera med kommissionen, och genom Lissabonfördraget ökar de nationella parlamentens direkta inflytande i flera olika avseenden. Även detta kan enligt utskottet bidra till att det demokratiska inflytandet i EU-frågorna och, i förlängningen, EU:s legitimitet bland medborgarna ökar. De inhemska konstitutionella förutsättningarna för de nationella parlamentens direkta kontakter med kommissionen och andra EU-organ är dock inte självklara och varierar sannolikt mellan olika medlemsstater. Utskottet vill här framhålla att utskottet behandlar Europeiska kommissionens årsrapport för om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM (2008) 237) och därvid funnit anledning att uppmärksamma de konstitutionella förhållanden som gäller i i fråga om möjlighet att kommunicera direkt med EU. Utskottet avser att redovisa sitt ställningstagande i ett utlåtande (bet. 2008/09:KU3). Det finns enligt utskottets mening skäl att ytterligare överväga de konstitutionella förutsättningarna för inflytande i EU-frågor som sker vid sidan av regeringen direkt gentemot EU. Mot den bakgrunden avstyrker utskottet motion 2008/09:U4 yrkande 31. Vidare noterar utskottet att KUU i samband med behandlingen av det konstitutionella fördraget avstyrkt motionsyrkanden om stärkt inflytande för de nationella parlamenten i subsidiaritetskontrollen samt att detta inflytande i vissa avseenden förstärkts i Lissabonfördraget jämfört med det konstitutionella fördraget. Detta tillsammans med den påtalade oklarheten gällande de konstitutionella förutsättningarna leder enligt utskottet till att även yrkande 8 i samma motion bör avstyrkas. Vissa allmänna bestämmelser för unionens verksamhet Genom Lissabonfördraget införs en övergripande bestämmelse om att arbetet i unionens institutioner, organ och byråer ska utföras så öppet som möjligt i syfte att främja en god förvaltning och det civila samhällets deltagande. Vad gäller just god förvaltning införs en ny rättslig grund för antagande av regler därom. I artikeln anges att unionens institutioner, organ och byråer ska stödja sig på en öppen, effektiv och oberoende europeisk administration när de fullgör sina uppgifter. Regeringen välkomnar den nya rättsliga grunden och ser den som ett viktigt steg mot ett öppnare och effektivare EU (s. 168). Lissabonfördraget innebär vidare bl.a. att rådets sammanträden ska vara öppna när det överlägger och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt. Vissa delar av rådets möten är öppna. Nyheten är att detta nu läggs fast i fördraget och att denna regel gäller generellt. Offentlighetsprincipen utvidgas genom Lissabonfördraget. Den rätt till handlingsoffentlighet som följer av bestämmelserna i nu gällande EG-fördrag utsträcks till att gälla unionens samtliga institutioner, organ och byråer oberoende av medium. För , och Europeiska investeringsbanken gäller reglerna dock endast beträffande deras administrativa verksamhet. Regeringen redovisar i propositionen som sin uppfattning att det i fördragen inte bör finnas sådana begränsningar (s. 168 f.). Regeringen anser också att det i fördraget borde ha angetts att EU:s tjänstemän har en grundläggande rätt till yttrandefrihet. Frågan regleras , på svenskt initiativ, i de s.k. tjänsteföreskrifterna. Regeringen bedömer att de steg i öppenhetsvänlig riktning som ändå tagits i och med Lissabonfördraget bör välkomnas, och regeringen avser att fortsatt verka för att reglerna ska förbättras ytterligare i samband med framtida fördragsrevisioner. Genom Lissabonfördraget införs en ny rättslig grund om skydd för enskilda personer i fråga om behandling av personuppgifter hos unionens institutioner, organ och byråer och i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, samt om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Området för utrikes- och säkerhetspolitiken omfattas inte av reglerna. I stället införs en särskild rättslig grund för motsvarande bestämmelser på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i fråga om behandling av personuppgifter i medlemsstaterna. I en gemensam förklaring till den aktuella fördragsartikeln bekräftas att det på grund av det straffrättsliga och polisiära samarbetsområdets särskilda natur kan visa sig nödvändigt att inrätta särskilda bestämmelser om skydd av personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter på det området. I propositionen välkomnar regeringen de nya möjligheterna att få till stånd harmoniserade regler till skydd för personuppgifter inom unionen. I motion 2008/09:U4 av m.fl. (mp) föreslås ett tillkännagivande om att EU-anställda ska ha stärkt meddelarfrihet bl.a. för att våga avslöja bedrägerier och oegentligheter i EU-byråkratin (yrkande 32). Motionärerna anför att anställda inom EU-byråkratin fortfarande saknar meddelarfrihet och att anställda som vågar kritisera och avslöja korruption och ineffektivitet drabbas av sanktioner och riskerar omplacering eller avskedande. I det konstitutionella fördrag som föreslogs av konventet ingick bl.a. att rådets möten skulle vara öppna när lagstiftningsförslag diskuteras och antas. I förslaget ingick även att den rätt att få tillgång till , rådets och kommissionens handlingar som följer av bestämmelserna i nuvarande fördrag skulle gälla unionens samtliga institutioner, myndigheter och organ och inte bara , rådet och kommissionen. och domstolen föreslogs omfattas av handlingsoffentligheten beträffande deras administrativa verksamhet. Vidare underströks att unionens institutioner, myndigheter och organ ska ha en öppen, effektiv och självständig förvaltning. Dessutom föreslog konventet att, som en följd av att pelarstrukturen avskaffas, bestämmelserna om skydd för enskilda, när det gäller behandling av och fri rörlighet för personuppgifter, görs tillämpliga även på de områden som motsvarar andra och tredje pelarna. I sitt betänkande om konventets förslag välkomnade KUU de framsteg som gjorts rörande öppenheten (bet. 2003/04:KUU1 s. 109 f.). Positivt var att öppenhetsreglerna utsträcktes till att gälla samtliga institutioner. Vidare var det enligt utskottet av stor vikt att rådets sammanträden ska vara offentliga när lagstiftningsförslag diskuteras och antas, och regeringen borde överväga hur öppenheten i rådets arbetsgrupper och förlikningskommittéerna mellan rådet och parlamentet kan öka. Utskottet förutsatte att regeringen noga skulle bevaka att konventets förslag upprätthålls och om möjligt stärks. Utskottet betonade att regeringen i regeringskonferensen borde göra ytterligare ansträngningar för att få gehör för vikten av yttrandefrihet för anställda i EU:s institutioner, organ och myndigheter, och vikten av meddelarfriheten framhölls i sammanhanget. Utskottet var dock väl medvetet om svårigheterna att få andra medlemsstater att acceptera den form av yttrandefrihet som finns i genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, men givet denna begränsning ville utskottet betona vikten av att regeringen driver frågan om meddelarskydd. Utskottet anförde även att bör bli lika öppen som och även offentliggöra sina protokoll. Regeringen skulle, ansåg utskottet, i regeringskonferensen verka för att ska verka fullt ut för , i likhet med vad som gäller för övriga institutioner (undantaget domstolen). Utskottet ansåg att motioner om införande av meddelarfrihet och handlingsoffentlighet vid var besvarade och avstyrkte dessa. behandlade utskottet kommissionens grönbok om allmänhetens tillgång till handlingar från Europeiska gemenskapens institutioner (bet. 2006/07:KU23). I sitt ställningstagande begränsade sig utskottet till att belysa viktiga aspekter som kommissionen borde uppmärksamma i sin fortsatta reformering av öppenhetsförordningen (s. 12 f.); öppenhetsfrågornas behandling i ett nytt omnämndes således inte i utlåtandet. Utskottet ansåg bl.a. att den positiva utveckling som startade med öppenhetsprincipens introduktion genom , vilken sedermera kodifierades och fastställdes genom Amsterdamfördraget och som slutligen förstärktes genom öppenhetsförordningen, fortsättningsvis borde stimuleras ytterligare. Utskottet utgick från att både kommissionen och andra EU-institutioner kraftfullt driver frågor om ökad offentlighet, öppenhet och insyn. Den svenska offentlighetsprincipen borde enligt utskottet kunna utgöra förebild i fråga om allmänhetens tillgång till handlingar vid EU:s institutioner. Utskottet noterade även det önskvärda i att arbetet med att öka öppenheten och insynen i EU:s lagstiftningsprocesser inte begränsar sig till tillgång till handlingar utan även berör den slutna förhandlingskultur som alltjämt präglar delar av verksamheten hos EU:s institutioner. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det fäster stor vikt vid arbetet med öppenhetsfrågorna inom EU. Utskottet följer regelbundet utvecklingen på området och har begärt och erhållit information från regeringen samt haft överläggningar med regeringen och därvid kunnat framföra sin uppfattning. Enligt vad som framkommit delar regeringen och utskottet uppfattning avseenden öppenhetsfrågornas betydelse. Följaktligen har utskottet uttalat sitt stöd för det arbete regeringen bedriver i samband med förändringen av den s.k. öppenhetsförordningen. Av propositionen om Lissabonfördraget framgår att regeringen haft ambitionen att i vissa avseenden komma längre i fråga om fördragsregleringen av öppenhetsfrågorna än det förhandlingsresultat som ligger till grund för Lissabonfördraget. Till exempel gäller detta frågan om yttrandefrihet för anställda. Utskottet delar regeringens uppfattning att de steg i öppenhetsvänlig riktning som ändå tagits i och med Lissabonfördraget bör välkomnas. Vidare noterar utskottet att regeringen avser att fortsatt verka för att reglerna ska förbättras ytterligare i samband med framtida fördragsrevisioner. Utskottet anser sig i detta sammanhang kunna utgå från att regeringen inte kommer att ändra uppfattning i öppenhetsfrågorna, varför ett sådant tillkännagivande som föreslås i motion 2008/09:U4 yrkande 32 inte är nödvändigt. Utskottet föreslår därför att avslår motionsyrkandet. Enligt EG-rätten står över nationell lag och grundlag. Detta innebär i princip att om en EG-rättslig regel strider mot en regel i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har den EG-rättsliga regeln företräde. detaljerade reglering av tryck- och yttrandefriheten innebär att frågan om huruvida EG-regler är förenliga med TF och YGL kan uppkomma. Vissa inslag i den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen kan lyftas fram som mer eller mindre särskiljande: den långtgående svenska meddelarfriheten, det formalistiska och detaljerade ensamansvarssystemet och en särskild katalog över tillåtna ingrepp mot missbruk av yttrandefriheten. Inom EU har den svenska hållningen varit att inte ge avkall på grundlagsskyddet annat än när det är alldeles nödvändigt (SOU 2006:96 s. 221). har i flera fall också fått verka för undantag för tryck- och yttrandefriheten från EG-reglernas tillämpningsområde (s. 199). Samarbetet mellan medlemsländerna är under ständig utveckling, inte minst när det gäller rättsliga frågor. Som framgått ovan innebär Lissabonfördraget att fler av blir föremål för gemensamma beslut, framför allt frågor om bekämpning av brott, och att det skulle bli lättare att fatta gemensamma beslut på EU-nivå genom att fler beslut skulle fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Enligt Lissabonfördraget ska det straffrättsliga samarbetet inom unionen bygga på principen om ömsesidigt erkännande och inbegripa en tillnärmning av nationell lagstiftning på det straffrättsliga och straffprocessrättsliga området (prop. 2007/08:168 s. 215 f.). Fördraget innebär att direktiv ska kunna användas om det är nödvändigt för att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och rättsliga avgöranden samt polissamarbete och det rättsliga samarbetet i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension.