yttr · GV05TU4y · 2008-05-22 00:00:00 — 2007/08:TU4 Samgående mellan (publ) och Post A/S Samgående mellan (publ) och Post A/S har berett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2007/08:143 Samgående mellan (publ) och Post A/S. behandlar de delar av ärendet som berör utskottets beredningsområde. I samband med ärendets beredning har näringsutskottet anordnat ett informationsmöte med () och med . Företrädare från trafikutskottet deltog vid dessa möten. Det dåvarande hade ensamrätt till brevbefordran. Monopolet avskaffades fr.o.m. och hela postområdet öppnades därigenom i , som första land i , för konkurrens mellan olika operatörer. Marknaden för paketbefordran har däremot alltid varit oreglerad. En ny postlag (1993:1684) trädde i kraft , och omvandlades till det statligt helägda aktiebolaget (Posten). () är enligt postförordningen (1993:1709) tillståndsmyndighet och har ett allmänt ansvar att följa utvecklingen på postområdet. I postlagens inledande bestämmelse fastställs att det ska finnas en samhällsomfattande posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Posttjänsten ska vara av god kvalitet, och det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom ska enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det ska även finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Ovannämnda krav uttrycks i det postpolitiska målet. Av postlagen följer också att den samhällsomfattande posttjänsten ska tillhandahållas till priser som grundar sig på kostnaderna. Vidare fastställs i postförordningen vissa servicekrav som måste uppfyllas vid tillhandahållandet av denna posttjänst: (i) expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas; (ii) det ska göras minst en insamling och en utdelning av försändelser varje arbetsdag och minst undantag från den dagliga utdelningen medges dock till ett antal avlägset belägna hushåll som får post två till ; och (iii) av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska, oavsett var i landet de lämnats in, ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Enligt postlagen krävs tillstånd för att bedriva postverksamhet, och detta tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. är Posten den enda operatören på postmarknaden som har en sådan skyldighet. Någon ersättning från staten utgår inte för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Postlagen innehåller bestämmelser avseende tillgång till vissa delar av den postala infrastrukturen. Enligt lagen är en tillståndshavare skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de postboxar som tillståndshavaren innehar; villkoren för detta ska vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Vidare ska en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst också utses att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet Posten har således fått denna uppgift. Den som tillhandahåller postnummersystemet är skyldig att på begäran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden. Det finns inga specifika bestämmelser avseende adressändringar i postlagen; för att hantera frågan finns i stället ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, (Svaab). Svaab svarar för att adressändringar samlas in och kvalitetskontrolleras, därefter levereras adressändringarna till anslutna operatörer. Svaab ägs till av Posten och till av (ett helägt dotterbolag till ). Inflytandet för båda ägarna är garanterat genom aktieägaravtal där det klargörs att Svaab ska verka konkurrensneutralt. Alla som har tillstånd enligt postlagen att bedriva postverksamhet har rätt att ansluta sig till systemet. Priserna för detta regleras enligt separata avtal med operatörerna. Det finns inte några specifika bestämmelser avseende eftersändning i postlagen; frågan regleras i stället genom avtal mellan operatörerna. Av postlagen framgår dock att postverksamhet ska bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet. Tillståndshavare ska således kunna visa för PTS att man kan sköta bl.a. eftersändning på ett sätt som tillgodoser kraven på tillförlitlighet i postverksamheten. Av postlagen följer att postverksamhet ska bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Postlagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. I postförordningen föreskrivs att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja priserna för inrikes befordran av enstaka försändelser som befordras över natt och som väger högst med mer än förändringen av konsumentprisindex (KPI) mellan juli närmast föregående år och juli . Vidare finns i postlagen bestämmelser om obeställbara brev, tillsyn, tystnadsplikt, internationell verksamhet m.m. Av PTS rapport och konkurrens 2008 (PTS-ER-2008:10) framgår att det fanns 35 postoperatörer i . Bland dessa har Posten en särställning på den svenska postmarknaden. Bolaget är den enda operatör som bedriver en rikstäckande postverksamhet och som därmed når av alla adressater. Postens andel av adresserade försändelser uppgick till . Av de privata postoperatörerna är störst med en andel på av försändelserna företaget täcker enligt PTS av alla adresser i landet. Övriga operatörer hade sammanlagt en andel på . Volymerna på den svenska brevmarknaden har enligt PTS visat en nedåtgående trend på i genomsnitt . Enligt myndighetens statistik befordrades totalt ca 3,15 miljarder adresserade försändelser av de svenska operatörerna vilket innebär en minskning jämfört med föregående år med . av volymerna på den inrikes brevmarknaden utgörs enligt PTS av sändningar, dvs. stora serier av försändelser, utgörs av s.k. kontorspost, dvs. enstaka försändelser från företag eller organisationer till privatpersoner, och andelen brevlådepost, dvs. enstaka brev postade med frimärke, understiger . PTS bedömer vidare att e-fakturering mycket väl kan komma att öka kraftigt . Utvecklingen mot skapandet av en inre marknad för posttjänster inleddes inom EU genom och rådets direktiv /67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna. Direktivet tillät emellertid att medlemsstaterna undantog befordran av försändelser som vägde högst , eller hade ett pris som understeg fem gånger normalportot, från konkurrens. Denna gräns har dock gradvis reducerats. sänktes gränsen till eller normalportot, och beslutades om att konkurrensutsätta den europeiska postmarknaden fullt ut genom direktiv /6/EG om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster. , då ändringarna i det nya direktivet ska vara genomförda, kommer det för 16 av medlemsstaterna inte längre vara möjligt att behålla nationella monopol på posttjänster. Resterande 11 medlemsstater har beviljats uppskov med genomförandet av direktivet . Bland EU:s 27 medlemsstater är det, förutom , endast , och som fullt ut har avskaffat det lagstadgade monopolet för posttjänster. I det nya direktivet finns också bestämmelser bl.a. om formerna kring en eventuell finansiering av den samhällsomfattande tjänsten, om villkoren för tillgång till delar av den infrastruktur eller de tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten och om klagomålshantering. Kännetecknande för EU:s postmarknad är dels den starka prägeln av tidigare statligt ägda monopol, dels den snabba ökningen av företagsgenererad post. Brevvolymerna på den europeiska postmarknaden har varit tämligen konstanta med en svag nedgång. I PTS rapport och konkurrens 2008 bedömer myndigheten att volymerna trots ökad konkurrens från bland annat elektroniska kommunikationsformer inte har minskat mer beroende på att dessa nya kommunikationskanaler också genererar nya postvolymer. Myndigheten bedömer att denna effekt eventuellt kommer att avta i takt med att mer och mer administrativ post flyttas över till elektroniska kommunikationskanaler. Vidare pekar PTS på att en stor andel av minskningen av personliga meddelanden volymmässigt har uppvägts av en ökad mängd adresserad och oadresserad direktreklam samt annan marknadskommunikation. har tilltagande internationalisering och distanshandel medfört en ökad tillväxt på paketmarknaden. Det nya europeiska postdirektivet som trädde i kraft öppnar dock upp förutsättningar för konkurrens i allmänhet på den europeiska brevmarknaden. Enligt PTS ser de stora postoperatörerna den framtida marknaden som global och har i högt tempo etablerat sig på nya marknader. Myndigheten konstaterar dock att det är just på paketmarknaden som de flesta affärerna har gjorts och anser att detta bl.a. beror på att den marknaden inte har varit lika reglerad som brevmarknaden. Av regeringens proposition framgår vidare att det har genomförts privatisering och ägarbreddning av tidigare statliga postverksamheter i flera europeiska länder, bl.a. , , och . (publ) har föreslagit regeringen ett samgående med /S. Regeringen har vid genomgången av den föreslagna strukturaffären inte funnit några skäl som motsäger den ägarbreddning som samgåendet innebär. Regeringen bedömer tvärtom att ett samgående mellan bolagen erbjuder en väsentlig möjlighet att dels genom ökade volymer och finansiella resurser värna den samhällsomfattande posttjänsten på lång sikt, dels skapa värde genom samgåendets positiva inverkan på framtida tillväxt och lönsamhet för Posten. Regeringen föreslår således att godkänner ett samgående mellan bolagen och bemyndigar regeringen att minska statens ägarandel som lägst ned till av rösterna i . Regeringen anför att ett sådant samgående påtagligt skulle förstärka Postens position gentemot kunder, leverantörer och samarbetspartner på en alltmer konkurrensutsatt nordisk marknad. Samgåendet skulle enligt regeringen medföra en större naturlig hemmamarknad för bolaget och således skapa goda förutsättningar för en långsiktigt högre lönsamhet och effektivitet. Den analys som tagits fram påvisar enligt regeringen en möjlighet att genom synergivinster bestående av kostnadsminskningar inom gemensamma funktioner som IT, inköp och administration samt bättre utnyttjande av bolagens produkter och tjänster på respektive marknad höja det sammanslagna bolagets värde med . Vidare anförs att ett samgående innebär större möjligheter att aktivt delta i en tilltagande europeisk konsolidering. Regeringen anser att det för de mest effektiva postoperatörerna med god lönsamhet och erfarenhet från konkurrens synes vara goda förutsättningar för regional eller internationell expansion som ett sätt att tillvarata affärsmöjligheter på en alltmer liberaliserad europeisk marknad samt för att möta ökad global konkurrens och krav på gränsöverskridande kapacitet. Regeringen understryker att det i avsiktsförklaringen till sammangåendet anges att det sammansatta bolaget även fortsatt ska bedriva en verksamhet som möjliggör tillhandahållande av en samhällsomfattande posttjänst i . Bedömningen är att utökade stordriftsfördelar och finansiella resurser i det sammanslagna bolaget kommer att motverka framtida eventuellt ökande styckekostnader för brevbefordran vid avtagande volymer. Därmed påtalas att förmågan stärks att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten med fortsatt hög kvalitet, tillgänglighet och lönsamhet. Regeringen påminner om att Postens samhällsuppdrag, dvs. rollen som tillhandahållare av en samhällsomfattande posttjänst, är förknippat med det tillstånd om bedrivande av postverksamhet som PTS har utfärdat. Regeringen påpekar att marknadstillsynen sker genom konkurrenslagstiftningen samt gällande reglering av postmarknaden och att statens roll som reglerare således är helt skild från ägarrollen. Regeringen bedömer därför att samhällsuppdraget kan hanteras på motsvarande sätt som även i en situation med en förändrad ägarstruktur. Likaså anförs att de särskilda nationella intressen som föreligger i form av utsträckt lantbrevbärarservice och portofri befordran av blindskriftsförsändelser också kan hanteras på motsvarande sätt som . Regeringen delger vidare sin avsikt att särskilt studera effekterna av samgåendet på den samhällsomfattande posttjänsten och eventuella följder för regleringen på postmarknaden. Regeringen har specifikt prövat skälen för ett fortsatt statligt majoritetsägande och bedömer att staten inte kan anses ge Posten bättre förutsättningar att möta kommande utmaningar än andra finansiellt starka ägare. Vidare anförs att ett minskat statligt ägande inte heller kan antas få negativ inverkan på konkurrensen förutsatt att en dominerande konkurrent inte inträder som ägare. Regeringen påminner om att det inom konkurrensrätten finns regler som ska förhindra missbruk av en dominerande ställning och att det i postlagen finns bestämmelser om tillgång till vissa delar av den postala infrastrukturen på villkor som är skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande. I motion 2007/08:N19 yrkande 1 av m.fl. (s) föreslås att avslår regeringens förslag om bemyndigande att minska statens ägarandel i Posten till av rösterna. Motionärerna pekar på att ytterligare strukturaffärer kan komma att bli aktuella men anser att möjligheterna att delta i gynnsamma affärer försvåras i takt med att statens ägarandel i bolaget minskar. De understryker vidare den postala infrastrukturens betydelse för såväl privatpersoner som näringsliv i och anser att staten därför bör behålla ett starkt och långsiktigt engagemang i bolaget. Motionärerna avvisar således helt regeringens planer på en börsintroduktion av . I yrkande 2 i samma motion föreslås att regeringen återkommer till med kompletterande beslutsunderlag innan beslut om samgående kan fattas. Motionärerna instämmer i att Posten kan gynnas av samgåenden och strukturaffärer som stärker bolagets konkurrenskraft och möjligheter att hålla en god servicenivå i hela landet. De anser dock att underlaget i propositionen är bristfälligt och inte lämnar utrymme för någon fullständig konsekvensanalys. Motionärerna bedömer bl.a. att det föreslagna samgåendet utgör en dålig affär för svenska staten som bara föreslås få av det gemensamma bolagets aktievärde och av röstvärdet trots att Postens omsättning utgör av det gemensamma bolagets ersättning. Vidare undrar motionärerna över den eventuella ersättningen till riskkapitalbolaget som kan bli aktuellt i fall en börsintroduktion inte genomförs. m.fl. (s) framhåller också i motionen att Posten är den enda operatören som har en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Motionärerna pekar på att värdet för detta uppskattas till , och de konstaterar att någon ersättning inte utgår till bolaget. Motionärerna anför att minskade brevvolymer kommer att medföra en allt högre styckekostnad och således en ökande svårighet att förena kraven på en samhällsomfattande posttjänst med företagsekonomisk lönsamhet. De efterlyser därför i yrkande 3 i samma motion att regeringen återkommer till med en redogörelse för den möjliga utvecklingen och för alternativa vägar att även i fortsättningen säkerställa en väl fungerande postdistribution över hela landet. Även i motion 2007/08:N20 yrkande 1 av m.fl. (v) föreslås att avslår regeringens förslag om bemyndigande att minska statens ägarandel i Posten till av rösterna. Motionärerna understryker att frågan om en fungerande och rikstäckande posttjänst tillhör regeringen samt intresseområden, och de avvisar att det inte skulle finnas verksamheter inom Posten där statlig bevakning kan behövas genom äganderollen. Motionärerna anser vidare att det är för tidigt att dra några slutsatser av de privatiseringar som genomförts i andra europeiska länder. Motionärerna varnar i stället för en motsvarande utveckling som på teleområdet, där de menar att Sonera lämnar olönsamma abonnenter i glesbygd i princip utan telekommunikation. bedömer att ytterligare avreglering på postområdet kommer att försämra läget för de mest utsatta regionerna och avvisar därför i yrkande 2 planerna på en framtida börsintroduktion. I yrkande 3 i samma motion efterlyser m.fl. (v) att frågan om framtiden för postnummersystemet samt Postens majoritetsägande av utreds innan beslut kan fattas i fråga om samgåendet. Motionärerna pekar på att även PTS lyft upp dessa frågor. Vidare konstaterar motionärerna i yrkande 4 att det råder stor oklarhet i frågan om hur det nya bolaget ska konstrueras, och de föreslår därför att även denna fråga utreds innan beslut kan tas. I yrkande 5 i samma motion efterfrågar motionärerna att regeringen återkommer till med en redogörelse för hur en väl fungerande postdistribution ska upprätthållas. Motionärerna pekar på att remissinstanser framfört farhågor för hur samgåendet ska påverka den samhällsomfattande posttjänsten, inte minst för äldre och funktionshindrade. I motion 2007/08:N21 yrkande 1 av Per m.fl. (mp) föreslås också att regeringen återkommer till med kompletterande beslutsunderlag innan beslut om samgående kan fattas. Motionärerna anser att underlaget som delgivits är bristfälligt och inte besvarar ett antal centrala frågor, bl.a. vilka problem sammanslagningen är tänkt att vara lösning på och hur ägandet av den postala infrastrukturen ska regleras . Eftersom det privata riskkapitalbolaget är delägare i Post A/S menar motionärerna att det föreslagna samgåendet innebär en privatisering av den svenska postverksamheten. motsätter sig dock en sådan privatisering så länge som det inte tydliggjorts vilka effekter denna får på t.ex. ägandet av den postala infrastrukturen och konkurrenssituationen på den svenska postmarknaden. Motionärerna föreslår således i yrkande 2 att avslår regeringens förslag till bemyndigande att minska statens ägarandel i Posten. I yrkande 3 i samma motion efterfrågar motionärerna att regeringen lägger fram förslag till ändring i postlagen i syfte att stärka PTS roll i konkurrensfrågor. Motionärerna anför att dagens bristande konkurrens på postområdet troligtvis har sin förklaring i att PTS har ett så begränsat uppdrag vad gäller konkurrensfrågor. De konstaterar att myndigheten har en skyldighet att främja sund konkurrens på teleområdet och anser att det inte finns något särskilt skäl för varför motsvarande skyldighet inte finns på postområdet. Motionärerna pekar på att frågan blir än mer angelägen om den föreslagna sammanslagningen genomförs eftersom risken då är stor att det blir ännu svårare för konkurrenterna på den svenska postmarknaden. I yrkande 4 i samma motion efterlyser avslutningsvis motionärerna att regeringen lägger fram förslag till ändring i postlagen beträffande den postala infrastrukturen. De betonar vikten av att postboxar, adressändringar, eftersändning av post och postnummersystemet tillhandahålls på konkurrensneutrala villkor. Motionärerna anför att så inte sker och att detta bör lösas innan fusionen sker. vill inledningsvis påminna om att regleringen i postlagen (1993:1684) inte gör någon skillnad på operatörerna utifrån om dessa är privata eller statligt ägda. Utskottet har i det av antagna betänkandet Post och grundläggande betaltjänster (bet. 2007/08:TU12) konstaterat med anledning av det aviserade samgåendet att kravet på en samhällsomfattande posttjänst och de övergripande målen för denna fastställs genom postlagen. Vidare konstaterades att Postens samhällsuppdrag, dvs. rollen som tillhandahållare av en samhällsomfattande posttjänst, regleras i det tillstånd om bedrivande av postverksamhet som PTS har utfärdat. Det konstaterades följaktligen att tillgången till en posttjänst av god kvalitet i hela landet stadfästs genom det befintliga regelverket och är åtskilt från statens ansvar som ägare av Posten. Utskottet instämmer därför i regeringens bedömning att samhällsuppdraget kan hanteras på motsvarande sätt som även med en förändrad ägarstruktur. På samma vis vill utskottet understryka att särskilda nationella intressen som utsträckt lantbrevbärarservice och portofri befordran av blindskriftförsändelser också kan hanteras på motsvarande sätt som . påminner om att någon ersättning från staten inte utgår för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Av det reviderade postdirektivet (2008/6/EG) som antogs framgår dock att medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster, om det konstateras att detta är förenat med en nettokostnad, genom upphandling, statsstöd eller ett system för att fördela nettokostnaden mellan tillhandahållare och/eller användare. Utskottet konstaterar att det i regeringens proposition anges att om det skulle uppstå behov av finansiering av tjänsten kan det visa sig nödvändigt att antingen ändra kraven på tjänstens utformning eller att välja någon av de finansieringsmodeller som medlemsstaterna får överväga enligt direktivet. Bestämmelserna i det nya direktivet ska vara genomförda i nationell lagstiftning . vill understryka att utskottet fäster stor vikt vid det postpolitiska mål som har lagt fast och som innebär bl.a. att det ska finnas en postservice av god kvalitet i hela landet. Utskottet välkomnar i detta sammanhang regeringens avsikt att särskilt studera effekterna av samgåendet på den samhällsomfattande posttjänsten. Utskottet noterar även att det i avsiktsförklaringen om samgåendet tydligt framgår att det sammansatta bolaget även fortsättningsvis ska fullfölja samhällsuppdragen i såväl som . För att motverka ökade kostnader för att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten välkomnar trafikutskottet ett samgående som kan medföra utökade stordriftsfördelar och finansiella resurser. Utskottet delar således regeringens uppfattning att det föreslagna samgåendet stärker förmågan att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst med fortsatt hög kvalitet, tillgänglighet och lönsamhet. Utskottet vill i sammanhanget även understryka vikten av gällande reglering om pristak för enstaka brevförsändelser i syfte att skydda konsumenter, såväl privatpersoner som företag och organisationer, och i synnerhet de som inte har något alternativ till Postens brevbefordran. erinrar om att Post- och kassaserviceutredningen (dir. 2003:117) har analyserat effekterna av liberaliseringen av postmarknaden och utvärderat nuvarande lagstiftning i förhållande till postmarknadens utveckling. Slutbetänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5) överlämnades till regeringen . I betänkandet behandlades bl.a. den postala infrastrukturen, och förslag ägnade att stärka konkurrensen på postmarknaden lämnades avseende bl.a. postnummersystemet och eftersändning. När det gäller det sistnämnda föreslog utredningen att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst på begäran ska ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst , som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde. Utredningen föreslog att villkoren för eftersändning ska vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet. Enligt utredningen ansåg PTS att lagstiftningen för postboxanläggningar fungerade väl, och några klagomål på systemet hade inte kommit till utredningens kännedom. Även beträffande adressändring konstaterade utredningen att systemet som hanteras genom fungerar väl.