yttr · GW05KU3y · 2008-10-30 00:00:00 — 2008/09:KU3 Lissabonfördraget har berett bl.a. tillfälle att yttra sig över proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget och de motioner som väckts med anledning av propositionen samt över de motioner från allmänna motionstiden som kommer att ingå i ärendet. behandlar i sitt yttrande frågan om de konstitutionella förutsättningarna för tillträde till Lissabonfördraget. Därutöver behandlar utskottet de delar av förslaget som rör grundläggande rättigheter, de nationella parlamentens roll och vissa allmänna bestämmelser för unionens verksamhet. Slutligen behandlar utskottet frågan om långsiktiga konsekvenser för den svenska tryck- och yttrandefriheten. Konstitutionella förutsättningar för tillträde till Lissabonfördraget Gällande ordning avseende godkännandebeslut och överlåtelsebeslut Formerna för ingående av internationella överenskommelser Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) ingås överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation av regeringen. Om en för riket bindande internationell överenskommelse förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne vilket ankommer på att besluta (t.ex. anslagsbeslut) får regeringen dock inte ingå en sådan överenskommelse utan att den har godkänts av , vilket framgår av 10 kap. 2 § första stycket. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring av en vanlig lag krävs att regeringen innan den ingår överenskommelsen inhämtar godkännande, och riksdagsgodkännandet beslutas då med enkel majoritet (jfr 4 kap. 5 § RF). Ifall det föreskrivs en särskild beslutsordning för det riksdagsbeslut som förutsätts ska den beslutsordningen även tillämpas vid godkännandet av överenskommelsen, vilket framgår av 10 kap. 2 § andra stycket. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring av grundlag, krävs att riksdagsgodkännandet lämnas i samma form som gäller för grundlagsändring (jfr 8 kap. 15 § RF).1[ m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. Grundlagsstiftning är inte det enda fallet där RF föreskriver en särskild beslutsordning. På flera ställen ställs krav på kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut.2[ m.fl., a.a., s. 242 f.] Exempelvis finns i 10 kap. 5 § särskilda regler för beslut om sådana befogenhetsöverlåtelser som utan grundlagsändring kan göras till EU (första stycket) eller andra icke-svenska organ (andra stycket). Ett nytt som innebär befogenhetsöverlåtelse till EU måste alltså godkännas av enligt samma ordning som gäller för själva överlåtelsebeslutet. Vilken beslutsordning som ska gälla för godkännande av t.ex. ett nytt beror följaktligen på vilken beslutsordning som gäller för de övriga beslut som måste fattas med anledning av fördraget. Av 10 kap. 2 § följer således att det ankommer på att senast i samband med godkännandet av en fördragsändring också pröva om fördragsändringen förutsätter vissa andra riksdagsbeslut, t.ex. grundlagsändring eller befogenhetsöverlåtelser enligt 10 kap. 5 § RF.3[ m.fl., a.a., s. Formerna för överlåtelse av beslutanderätt Som framgått innehåller 10 kap. 5 § RF bestämmelser om befogenhetsöverlåtelser. Vad gäller överlåtande av beslutanderätt inom ramen för samarbete i EU föreskrivs i första stycket att beslutar om sådan överlåtelse. Det kan ske antingen genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Inget av de två beslutsförfarandena har företräde utan de ska ses som likvärdiga alternativ (prop. 1993/94:114 s. 24). Om det finns en bred majoritet i som omfattar minst tre fjärdedelar av de röstande finns inget som hindrar att överlåter viss beslutanderätt till EU genom beslut . Som vidare framgår av 10 kap. 5 § första stycket kan överlåtelsebeslutet fattas först efter godkännandebeslutet enligt 10 kap. 2 §. De två besluten, godkännandebeslutet och överlåtelsebeslutet, kan fattas vid samma tillfälle.4[ m.fl., a.a., s. kan således vid ett och samma tillfälle med tre fjärdedels majoritet besluta att dels godkänna ett (enligt 10 kap. 2 § andra stycket), dels överlåta den beslutanderätt som förutsätter (enligt 10 kap. 5 § RF första stycket). Beslut om befogenhetsöverlåtelse enligt 10 kap. 5 § RF antingen det fattas med tre fjärdedels majoritet eller i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag förutsätter dock att överlåtelsen har sådant innehåll att den kan göras inom ramen för gällande grundlag. Om så inte är fallet kan förfarandereglerna i 10 kap. 5 § inte tillämpas. För att ska besluta om en sådan befogenhetsöverlåtelse som förutsätter grundlagsändring måste grundlagen ändras så att den tillåter överlåtelser av det aktuella slaget. En grundlagsändring görs genom två likalydande beslut med mellanliggande val, och som följer av 10 kap. 2 § andra stycket måste den internationella överenskommelse som föranleder grundlagsändringen godkännas av i samma form som gäller för grundlagsändring, dvs. genom två likalydande beslut med mellanliggande val. Därefter kan besluta om överlåtelse av beslutanderätt genom antingen ett beslut med minst tre fjärdedels majoritet eller två likalydande beslut med mellanliggande val. I det senare fallet gäller att det andra överlåtelsebeslutet kan fattas först efter det andra godkännandebeslutet (bet. 2001/02:KU18 s. 44); det första överlåtelsebeslutet kan alltså fattas redan innan grundlagsändringen och godkännandet är avklarade. Genom bestämmelserna i 10 kap. 5 § första stycket möjliggörs emellertid förhållandevis omfattande överlåtelse av beslutanderätt till EU utan grundlagsändring. kan med stöd av dessa bestämmelser överlåta sådana beslutsbefogenheter som annars skulle förutsätta grundlagsändring. Innebörden härav är att grundlagen i praktiken i vissa fall kan ändras genom ett enda beslut utan att detta kommer till uttryck i grundlagstexten (jfr prop. 1973:90 s. 362). Dock föreskrivs i den aktuella paragrafen vissa materiella begränsningar av möjligheterna till beslutsöverlåtelse. Materiella villkor för beslutsöverlåtelse till EU utan grundlagsändring Av 10 kap. 5 § första stycket RF framgår att endast får överlåta beslutanderätt till EU som inte rör principerna för statsskicket. Om den beslutanderätt som ska överlåtas är av sådant slag att den rör principerna för statsskicket får överlåtelse inte äga rum utan föregående grundlagsändring. Av nämnda bestämmelse framgår vidare att överlåtelse av beslutanderätt till EU förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Vad gäller förutsättningen avseende fri- och rättighetsskyddet infördes den i samband med medlemskap i och det därvid beslutade nya första stycket i 10 kap. 5 § RF om överlåtelse till EG (senare EU). Utgångspunkten var att den då gällande överlåtelseregeln inte medgav överlåtelse av beslutanderätt i den utsträckning som ett medlemskap fordrade och att en ändring behövde komma till stånd för att ett svenskt EG-medlemskap skulle vara möjligt. I propositionen framhöll regeringen vikten av att i överlåtelseregeln i RF markera den vikt som tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd (prop. 1993/94:114 s. 23 f.). Regeringen konstaterade att vissa EG-rättsakter har ett sådan innehåll att de begränsar några av de grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF som kan begränsas genom vanlig lag. Att vid ett medlemskap generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse av beslutanderätt som kan inskränka dessa fri- och rättigheter ansågs därför inte vara möjligt. Principiellt ansågs det inte heller vara möjligt att i den nationella rättstillämpningen angripa en EG-rättsakt med hänvisning till det svenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden var det enligt regeringen ur svensk synpunkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag i landet att det fri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen upprätthålls, och i överlåtelseregeln borde därför komma till tydligt uttryck att överlåtelse förutsätter att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det i 2 kap. RF och i . anförde vid sin behandling av propositionen att utskottet, liksom regeringen, ansåg att det i RF:s överlåtelseregel borde göras en markering av den vikt som tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd (bet. 1993/94:KU21 s. 26). Vidare anförde utskottet att av den föreslagna överlåtelseregeln framgår att det är som i samband med beslut om överlåtelse ska göra bedömningen att EG:s fri- och rättighetsskydd motsvarar det som ges i RF och och att domstolar och myndigheter således är skyldiga att tillämpa en EG-rättslig regel som utfärdats på ett område där EG genom överlåtelsen erhållit kompetens, även om den skulle begränsa en i RF angiven fri- och rättighet. Förutsättningen att beslutanderätt som rör principerna för statsskicket inte får överlåtas till EU är av yngre datum. Redan i samband med den ändring av 10 kap. 5 § RF som gjordes inför EU-medlemskapet hade regeringen emellertid i ovan nämnda proposition anfört att om grunderna för det svenska statsskicket sätter en gräns bortom vilken ytterligare överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan grundlagsändring (prop. 1993/94:114 s. 17 f.). Att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenom skapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur ett mandat som givits av ett i detta fall europeiskt folk i gemensamma val var enligt regeringen inte förenligt med RF:s nuvarande bestämmelser. Den svenska grundlagen torde enligt regeringen också sätta en gräns för samarbetets möjliga räckvidd i sak även om den institutionella ramen för samarbetet inte förändras. RF:s föreskrifter om styrelseskickets grunder liksom om det främsta statsorganets, , ställning och uppgifter måste, ansåg regeringen, vila på grundprincipen att ställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas helt eller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt samarbetets materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kunde enligt regeringen naturligtvis inte anges i entydiga termer. I propositionen utvecklade regeringen även sin uppfattning att förhållandet att all offentlig makt får sin legitimitet från folket (se 1 kap. 1 § första stycket RF) inte hindrar att folkets företrädare, i första hand , får gå in i en samverkan med andra folk och låta beslut som fattas inom ramen för en sådan samverkan binda såväl de deltagande staterna som deras folk. Vid behandlingen av propositionen anförde även att överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § inte kan ske i sådan utsträckning att om statsskickets grunder upphör att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21 s. 27 f.). ställning som det främsta statsorganet får inte, ansåg utskottet, genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Utskottet ville också framhålla att det område som inte kan överlåtas med stöd av den föreslagna bestämmelsen inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade här särskilt på den fria åsiktsbildningen och offentlighetsprincipen och meddelarfriheten som förutsättningarna därvidlag. Också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ansågs ha stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § kunde enligt utskottet inte anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag. Knappt , infördes i grundlagstexten förutsättningen att beslutanderätt som överlåts till EU inte får röra principerna för statsskicket. Förutom att nämnda begränsning av det överlåtelsebara området därmed kom till uttryck i grundlagstexten innebar ändringen att beslutanderätt inte bara kan överlåtas till EG (första pelaren) utan även till EU (andra och tredje pelaren). Regeringen anförde i propositionen att utvecklingen av samarbetet inom EU lett till att skillnaderna mellan framför allt första och tredje pelaren minskat och att det kunde förväntas uppstå behov av effektivare beslutsformer även i andra och tredje pelaren (prop. 2001/02:72 s. 33). Vad gäller principerna för statsskicket anförde regeringen att principen om folksuveränitet, vilken kommer till uttryck i RF:s bestämmelse om att all offentlig makt utgår från folket, sätter en gräns för utvecklingen av samarbetet i EU på så sätt att det skulle strida mot RF:s nuvarande bestämmelser om det svenska statsskickets grunder om EU t.ex. utvecklades till en federation där medlemsstaterna är delstater och där ett direktvalt EU-parlament har den avgörande lagstiftningsmakten (s. 34 f.). Vidare hänvisade regeringen till uttalanden i ovan nämnda betänkande om grundlagsändringar inför EG-medlemskapet om att det icke överlåtbara området även omfattar andra bestämmelser än de om grunderna för statsskicket. Enligt regeringen fanns alltså ytterligare förutsättningar för överlåtelse av beslutanderätt än den som framgick av RF avseende fri- och rättighetsskyddet, och enligt regeringen borde dessa förutsättningar komma till uttryck i grundlagstexten. Regeringen ville framhålla att det är som i samband med ett beslut om överlåtelse ska göra bedömningen att den överlåtna beslutanderätten inte rör principerna för statsskicket på samma sätt som gör bedömningen att EG:s fri- och rättighetsskydd motsvarar det som ges i RF och . Det föreslagna stadgandet var alltså, menade regeringen, en anvisning avsedd för lagstiftaren och inte för de rättstillämpande organen. ville vid behandlingen av propositionen först erinra om att EU utgör ett samarbete som grundar sig på avtal mellan suveräna stater (bet. 2001/02:KU18 s. 39 f.). Den överlåtelse av beslutanderätt som medlemskapet hade föranlett skulle inte ses som att makt överlämnats till något för svenskt vidkommande oberoende maktorgan, utan hade i vissa avseenden avstått från att ensidigt utöva makt för att i stället i motsvarande mån utöva makt tillsammans med övriga medlemsstater. EU-samarbetets grundläggande mellanstatliga karaktär hade inte förändrats sedan anslutningen till EU. Alltjämt hade den kompetens som följer av de av medlemsstaterna beslutade fördragen, och de kan inte tilldela sig själva några ytterligare kompetenser. Vidare anförde utskottet att det delade regeringens uppfattning, att utvecklingen av samarbetet inom EU minskat skillnaderna mellan framför allt första och andra pelaren och att en utveckling av unionens samarbete kunde väntas också framgent (s. 39). Att strikt göra en uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet gav enligt utskottet inte en fullt rättvisande bild av samarbetet i EU:s tre pelare. I fråga om begränsningen att överlåtelse av beslutanderätt inte får röra principerna för statsskicket ville utskottet erinra om det förhållandet att bestämmelserna om statsskickets grunder i 1 kap. RF, där bl.a. de fem grundläggande principerna för statsskicket slås fast redan i första paragrafen (principerna om demokratin, om det representativa statsskicket, om parlamentarismen, om den kommunala självstyrelsen och om maktutövningens lagbundenhet), är att se som utgångspunkter och upphängningspunkter för flertalet av de följande kapitlen i RF (s. 41 f.). Utskottet noterade att avsikten med inledningskapitlet enligt förarbetena var att det skall ge en bild i stort av de grundstenar på vilka författningen vilar (prop. 1973:90 s. 227). Regler som har till syfte att och är nödvändiga för att förverkliga de principer på vilka vårt statsskick vilar återfinns således inte enbart, anförde utskottet, i RF:s första kapitel, utan finns också i RF:s övriga kapitel. Dit hörde enligt utskottet även bestämmelser i de andra tre grundlagarna (successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen). Utskottet ansåg mot denna bakgrund att den föreslagna formuleringen som inte rör principerna för statsskicket täcker de grunder som förhållande till EU under alla omständigheter måste bäras upp av. Hur långt EU-samarbetets räckvidd kan sträcka sig utan grundlagsändring gick enligt utskottet inte att ange i några entydiga termer (s. 42 f.). Ifall en fördragsändring behöver ske på grund av en ny överlåtelse fick bestämmas i varje enskilt fall med utgångspunkt i grundlagsbestämmelsernas innehåll. De uttalanden som utskottet hade gjort i samband med grundlagsärendet inför EU-medlemskapet kunde inte uppfattas syfta till att i några mer precisa termer avgränsa vilken överlåtelse av beslutanderätt som kan ske utan respektive inte utan samtidig ändring av grundlag. I stället kunde uttalandena ses som en erinran till framtida riksdagar att i samband med överlåtelse av ny beslutanderätt i synnerhet bevaka den typ av principiellt viktiga grundlagsområden som uttalandena tog sikte på. Det ankom enligt utskottet i sista hand på att avgöra om en överlåtelse av beslutanderätt rör principerna för statsskicket och om grundlagsändring erfordras. I propositionen redogör regeringen för sin uppfattning om de konstitutionella förutsättningarna för tillträde till Lissabonfördraget. I ett särskilt avsnitt (7.2) gås olika delar av fördraget igenom med avseende på i vad mån de förutsätter överlåtelse av beslutanderätt till EU. I det följande redovisas regeringens bedömningar därvidlag. Vad gäller beslutsordningen inom EU innebär Lissabonfördraget att det på flera områden kommer att ske en övergång från krav på enhällighet till kvalificerad majoritet (avsnitt 7.2.2). Regeringen anför här att en övergång från beslutsfattande med krav på enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad majoritet inte i sig förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt till unionen. Den avgörande frågan är i stället om det sker någon överlåtelse av beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ. Överlåtelse av beslutanderätt sker alltså om EU tilldelas nya befogenheter att fatta beslut som kan bli tillämpliga i och således direkt bindande för domstolar, myndigheter och enskilda utan något mellanliggande internrättsligt beslut och som har företräde framför eventuellt motstridande nationell lagstiftning. Regeringen anser vidare att det inte handlar om någon ytterligare överlåtelse av beslutanderätt, om medlemsstaterna väljer att ändra beslutsordningen inom EU från enhällighet till kvalificerad majoritet på områden där beslutanderätt redan har överlåtits. Enligt regeringen finns det starka politiska skäl för att på viktiga verksamhetsområden i unionen kunna fatta beslut med kvalificerad majoritet, särskilt i en utvidgad union. Det nuvarande EG-fördraget innehåller en s.k. flexibilitetsklausul (avsnitt 7.2.3). Enligt denna kan rådet, om fördraget inte ger annan befogenhet, ändå med enhällighet besluta om åtgärder om dessa behövs för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål. Genom Lissabonfördraget ändras flexibilitetsklausulen så att tillämpningsområdet utvidgas till att avse samtliga politikområden som fastställs i fördragen utom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Ändringen förutsätter således att viss ytterligare normgivningsmakt förs över till unionen. Regeringen gör i propositionen dock bedömningen att den nya flexibilitetsklausulen kan förväntas komma att användas i mindre utsträckning än den nuvarande. Anledningen till det är, enligt regeringen, att Lissabonfördraget introducerar särskilda rättsliga grunder på områden där flexibilitetsklausulen tidigare använts, t.ex. energiområdet. Vidare framhåller regeringen att rådet, när det antar en rättsakt med stöd av flexibilitetsklausulen, ska fatta sitt beslut med enhällighet. Enligt regeringen säkerställer detta att flexibilitetsklausulen inte kommer att användas på ett sådant sätt att unionens befogenheter utvidgas på ett för oacceptabelt sätt. Härtill kommer enligt regeringen att möjlighet att kontrollera användandet av flexibilitetsklausulen stärks till följd av den subsidiaritetsprövning som ska göras av de nationella parlamenten. Lissabonfördraget innehåller vidare bestämmelser med mekanismer för förenklat förfarande, s.k. passereller, för vissa ändringar i fördragen (avsnitt 7.2.4). Ett förenklat ändringsförfarande innebär bl.a. att en regeringskonferens inte behöver sammankallas. Förenklade ändringsförfaranden ska kunna användas för beslut om dels ändring i bestämmelserna om unionens politik och inre åtgärder (tredje delen i fördraget om EU:s funktionssätt), dels övergång från beslutsfattande i rådet med enhällighet på ett visst område eller i ett visst fall, till beslutsfattande med kvalificerad majoritet, dels övergång från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Fördragsändringar enligt de förenklade förfarandena ska beslutas med enhällighet av , och varje nationellt parlament har vetorätt. I det förstnämnda fallet (unionens politik och inre åtgärder) anges att Europeiska rådets beslut för att träda i kraft måste godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Detta innebär att godkännande kan behöva inhämtas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. RF. I de två andra fallen (beslutsregler respektive lagstiftningsförfarande) anges att initiativ om fördragsändring ska översändas till de nationella parlamenten, och om ett av dessa därefter meddelar en invändning får beslutet inte fattas. Enligt regeringens uppfattning förutsätter införandet av förenklande ändringsförfaranden ingen ytterligare överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen redovisar i propositionen också vissa ändringar gällande den nuvarande gemenskapsrätten och bestämmelser som utvidgar unionens befogenheter (avsnitt 7.2.5). När det gäller den nuvarande första pelaren innebär Lissabonfördraget att beslutsprocedurerna förenklas. Lagstiftningsakter ska normalt antas enligt det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet. På några områden innebär det en övergång från beslutsfattande med enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Som framgått ovan är regeringens bedömning att en sådan ändring inte förutsätter att ytterligare beslutsbefogenheter överförs till unionen. Vidare innebär Lissabonfördraget när det gäller EU:s befogenheter att ett, enligt regeringen, begränsat antal nya rättsliga grunder skapas som i vissa fall förutsätter att beslutsbefogenheter överförs till EU. Ett exempel är att EU får befogenhet att anta rättsakter om skydd för personuppgifter inom hela tillämpningsområdet för unionsrätten med vissa särbestämmelser för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken; finns denna befogenhet endast inom den första pelaren. Viss ytterligare beslutanderätt överförs, enligt regeringen, till EU genom att vissa handelsavtal med tredjeland, som enligt nuvarande ordning ingås av både EG och medlemsstaterna, ska ingås av unionen ensam (avsnitt 7.2.6). Detta innebär bl.a. att regeringsbeslut och i vissa fall riksdagsgodkännande inte längre kommer att behöva inhämtas. Det som i Lissabonfördraget benämns ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utgörs av vad som ofta benämns unionens rättsliga och inrikes frågor (avsnitt 7.2.7). De rättsliga och inrikes frågorna regleras på olika sätt i fördragen. Vissa delar utgör kärnan i det mellanstatliga samarbetet inom tredje pelaren (straffrättsligt samarbete och polissamarbete), medan andra delar regleras i gemenskapsrätten inom första pelaren (yttre gränskontroll, asyl- och invandringspolitik samt samarbete i vissa civilrättsliga frågor).