prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — 2008/09:35 144 Skälen för regeringens förslag och bedömning En järnvägsmarknad öppen för konkurrens Ett viktigt inslag i ett långsiktigt hållbart transportsystem är att en ökad andel av persontransportarbetet sker med miljövänliga transportmedel. En utökad och förbättrad kollektivtrafik är en förutsättning för att detta ska kunna åstadkommas. Järnvägstrafiken utgör en allt viktigare del av kollektivtrafiken. Den måste dock moderniseras för att kunna svara mot de snabbt ökande kraven. Mot bakgrund av den stora klimatutmaning som transportsektorn står inför, är det angeläget att moderniseringen av järnvägsmarknaden sker så snabbt som möjligt. Regeringen ser ökad konkurrens som ett viktigt och nödvändigt inslag i moderniseringen av järnvägsmarknaden. På en väl fungerande marknad leder konkurrens till snabb förnyelse, prispress och att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Det är därför viktigt att fler och konkurrerande aktörer kommer in på järnvägsmarknaden och ges möjligheter att erbjuda konsumenterna olika transportlösningar. Det kommer att leda till ett ökat tågresande, till fromma även för klimatet. Regeringen beslutade att ge en utredare i uppdrag att ta fram förslag på åtgärder för ökad konkurrens på marknaden för persontransporter på järnväg (dir. 2007:145). En utgångspunkt för utredningen är att det inte får förekomma några monopol vare sig på operatörs- som organisatörsnivå och att upphandlad trafik inte ska tillåtas konkurrera ut kommersiell trafik om det inte kan påvisas att det leder till ökad samhällsnytta. Utredningen ska bl.a. formulera principer, kriterier och process för effektiv reglering av gränssnittet mellan trafik som bedrivs med, respektive utan, ersättning från stat eller kommun. Utredaren ska även studera hur EG-direktivet (2007/58/EG), det s.k. marknadsöppningsdirektivet, bör genomföras i . Detta direktiv, som ingår i det s.k. tredje järnvägspaketet, innehåller bestämmelser som anger att marknaden för internationell persontrafik på järnväg ska öppnas för konkurrens . Direktivets bestämmelser ger järnvägsföretag rätt att utnyttja järnvägsinfrastruktur inom EES-området för bedrivande av internationell järnvägstrafik. Denna tillträdesrätt är också förenad med en rätt till cabotage, dvs. rätt att ta upp och släppa av passagerare på olika stationer i samma land. Därmed kan även nationell järnvägstrafik få konkurrens om resenärerna från internationell järnvägstrafik. Ökad konkurrens med fler aktörer på marknaden kommer att öka behoven av samordning Åtgärder för ökad konkurrens får inte medföra att nödvändig samordning med utgångspunkt i resenärernas behov omöjliggörs. Resenärernas behov av samordning är särskilt tydligt när det gäller information samt bokning och försäljning av biljetter. Det gäller även vid assistans samt annan service till personer med funktionsnedsättning. Samordning behövs såväl mellan olika trafikslag som mellan olika aktörer på marknaden. 2008/09:35 145 Med fler tåg och operatörer på spåren så kommer konkurrensen om kapaciteten på järnvägen att öka. Det ställer krav på bättre metoder för kapacitetstilldelning så att järnvägssystemet kan få bästa möjliga utnyttjande. Utredaren ska studera pågående arbete med att ta fram en bättre metod för kapacitetstilldelning och om så behövs föreslå ytterligare förändringar för att säkerställa effektivitet, konkurrensneutralitet och icke- diskriminering. Utredaren ska föreslå lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och utvärdering av marknadens utveckling efter ett genomförande av förslagen . I uppdraget ingår även att bedöma vilka effekterna skulle bli på järnvägsmarknaden och dess aktörer om länstrafikansvariga och deras trafikhuvudmän ges rätt att gemensamt organisera och samordna regional järnvägstrafik över flera län. Regeringen har redan i budgetpropositionen uttalat att SJ AB:s ensamrätt att bedriva kommersiell trafik ska avskaffas. Denna ensamrätt är riksdagsbunden. Genom beslut om propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160 s. 180, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308) beslutades att marknadssegmenten för chartertrafik och nattågstrafik skulle öppnas för konkurrens , vilket regeringen sedan verkställde genom ändring i järnvägsförordningen . beslut innebar att i övrigt skulle behålla sin ensamrätt för interregional trafik som bedrivs på kommersiella villkor. Beslutsordningen när det gäller vem som har rätt att utföra persontrafik på det statliga järnvägsnätet är inte konsekvent. Enligt 5 kap. 1 § järnvägslagen meddelar regeringen föreskrifter om vem som har rätt att utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. Sådana föreskrifter återfinns i 4 kap. järnvägsförordningen (2004:526). Enligt förordningen har trafikeringsrätt på det statliga järnvägsnätet. Regeringen har dock rätt att inskränka denna rätt om SJ AB:s trafik konkurrerar med trafik som staten upphandlat eller med trafik som bedrivs av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmännen har rätt att organisera och utföra trafik inom respektive län. Regeringen kan utvidga trafikeringsrätten till angränsande län om trafiken därmed förbättras och det inte leder till ett totalt sett mindre effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Om förutsättningarna för att bedriva kommersiell trafik eller statligt upphandlad trafik inte väsentligen påverkas kan regeringen också besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar ska ha en gemensam trafikeringsrätt i dessa län. Denna bestämmelse tillämpades 2007 då trafikhuvudmän i bl.a. fick gemensam rätt att bedriva s.k. Öresundstågtrafik mellan och . För trafik som bedrivs på kommersiella villkor, med undantag för charter- och nattågstrafik, saknar dock regeringen handlingsutrymme, på grund av riksdagsbindningen enligt ovan. Det bör därför klargöras att det är regeringen, och inte , som ska besluta om vem som ska ges rätt att utföra persontrafik på det statliga järnvägsnätet. Regeringen har för avsikt att återkomma till med ett förslag om att upphäva riksdagsbindningen av SJ AB:s ensamrätt i samband med riksdagsbehandlingen av regeringens kommande proposition om järnvägsutredningens förslag. 2008/09:35 146 Försök med regional järnvägstrafik över länsgränser Tillsammans med järnvägsutredningens överväganden kan praktiska erfarenheter utvinnas ur två försök där vissa trafikhuvudmän i landets södra respektive norra del har getts gemensam rätt att utföra och organisera persontrafik på järnväg över länsgräns. Försöken kan ge viktiga bidrag till ett samlat underlag för utformande av ny järnvägspolitik. I ett större perspektiv kan försöken ses som ett led i arbetet med att hitta former för hur lokala och regionala arbetsmarknader ska kunna knytas samman till större samverkande arbetsmarknadsregioner. Regeringen anser att det är angeläget att på detta sätt stödja regionala initiativ som kan få positiv effekt för berörda regioner. Ett försök avser persontrafik på järnväg i landets södra och västra delar. Regeringen beslöt att bifalla Skånetrafikens, Hallandstrafiken AB:s och AB:s ansökan om gemensam trafikeringsrätt för på sträckan MalmöGöteborg, samt Skånetrafikens och Länstrafiken i ansökan om gemensam trafikeringsrätt för på sträckan MalmöAlvesta. Trafikeringsrätterna gäller från till utgången av 2016. Beslutet är bl.a. villkorat med krav på samordning av såväl trafik som informations-, boknings- och biljettsystem. Regeringen kan avbryta försöket om det skulle leda till en försämring av den interregionala tågtrafiken eller om villkoren inte uppfylls på ett godtagbart sätt. Ett annat försök avser persontrafik på delar av järnvägsnätet i , vilket beslutade om vid behandling av proposition 2005/06:160 (bet. 2005/06, TU5, rskr. 2005/06:308). Beslutet innebar att berörda trafikhuvudmän skulle erbjudas att ensamma få trafikeringsrätt för all linjetrafik i ett område mellan och samt norr därom. och parlamentet har antagit det tredje järnvägspaketet, i vilket det så kallade marknadsöppningsdirektivet ingår. kommer järnvägsföretag ha rätt att bedriva internationell persontrafik på hela det europeiska järnvägsnätet. Därmed kan ensamrätter inte upprätthållas. Riksdagsbeslut om att ge trafikhuvudmännen i ensamrätt måste därför upphävas. Trafikhuvudmännen i området kommer dock att ges gemensam trafikeringsrätt, så att de kan organisera och bedriva trafik i området, eventuellt parallellt med kommersiell trafik. Mot bakgrund av riksdagsbeslutet har regeringen beslutat om att ge Rikstrafiken i uppdrag att träffa en överenskommelse med berörda trafikhuvudmän om en försöksverksamhet för persontrafik på järnväg i delar av . Försöket ska kunna genomföras av högst . Den statliga medverkan ska omfatta även en utvecklad persontrafik av högst . I uppdraget ingår att försöksverksamheten ska utvärderas . Fordon är ett konkurrensmedel Prop. 2008/09:35 147 Det är viktigt att säkerställa en konkurrensneutral fordonsförsörjning för att få till stånd en effektiv konkurrens på järnvägens persontrafikmarknad . Fordon inom järnvägstrafiken bör i princip ses som ett viktigt konkurrensmedel för operatörerna vid deras utformning av attraktiva och konkurrenskraftiga transporttjänster. Fordon bör därför i så liten utsträckning som möjligt tillhandahållas av samhällsorgan. Den statliga medfinansieringen vid anskaffning av regionala järnvägsfordon bör därför avvecklas. Ett annat skäl att fasa ut bidraget är att det i längden sannolikt inte är förenligt med EG-rättens bestämmelser om statsstöd efter att publicerat ett förslag till riktlinjer för statsstöd till järnvägsföretag. Av detta framgår att bidrag till fordonsanskaffning endast får utgå om det rör fordon som ska användas i regionala stödområden. Bestämmelsen om statsbidrag till trafikhuvudmän för anskaffning av rullande materiel för regional spårbunden kollektiv persontrafik järnvägsfordon enligt förordning (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. ska avvecklas. När de medel tidigare beslutat (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) ska gå till detta ändamål är slut avskaffas möjligheten att ge statsbidrag till anskaffning av fordon. Det innebär att redan beviljade bidrag kommer att betalas ut och att inkomna ansökningar kommer att behandlas. Maximalt kommer då ha betalats ut . 8.6 Åtgärder för ökad cykeltrafik Regeringens bedömning: Andelen gång och cykeltrafik av de korta resorna bör öka. Kombinerade resor med gång/cykel och kollektivtrafik bör underlättas. Cykelturismen i bör utvecklas. Underlag , och Verket för näringslivsutveckling () fick 2006 parallella regeringsuppdrag att analysera olika möjligheter att förbättra förutsättningarna för cykling. I redovisningen av uppdragen menar myndigheterna att en ökad och riktad satsning på infrastruktur och andra cykelfrämjande åtgärder från staten och andra aktörer behövs för att uppfylla mål om att andelen resor med cykel ska öka. är trenden den motsatta även om den årliga minskningen är liten. Erfarenheten både i och utomlands är att det finns en potential för ett ökat cyklande först när medborgarna får tillgång till säkra cykelvägar. Ökad cykling ger stora positiva effekter för miljön, framkomligheten, folkhälsan och för småskalig näringslivsutveckling längs cykellederna. I många större tätorter har kommuner redan skapat en bra infrastruktur i form av cykelvägar, vägvisning, drift och underhåll. bedömer att det effektivaste sättet att snabbt öka cykelresandets andel av det totala resandet är att staten stödjer en satsning på att få medborgarna att utnyttja infrastrukturen i större utsträckning. har genomfört en schablonmässig inventering av behovet av cykelvägar längs det statliga vägnätet för bl.a. arbets- och skolpendling. 2008/09:35 148 För att ökad cykling ska kunna bidra till ett hållbart resande krävs att hela resan fungerar. Möjligheterna att ta med cykel på tåg och buss är bristfällig. Om möjligheten att medföra cykel inte förbättras bör regeringen enligt bedömning överväga åtgärder i form av skärpta krav på fordon, tydliga anvisningar vid upphandling av trafik samt direkta förhandlingar med . redovisar också behov av förbättrade möjligheter till säker cykelparkering vid järnvägsstationer och resecentra i syfte att underlätta byte mellan trafikslag. bör få i uppdrag att utarbeta tydliga anvisningar om hur cykelparkeringar ska hanteras i den fysiska planeringens olika skeden. föreslår att regeringen bör överväga incitament till arbetsgivare att stimulera sin personal till ökad cykling i samband med resa till och från arbetet. bedömer att cykelturismen i har förutsättningar att generera intäkter om . En förutsättning är dock tillkomsten av ett antal längre, i huvudsak bilfria, cykelleder av hög internationell klass. För att säkerställa en ökad satsning på cykelresande och åstadkomma en optimering av den samhällsekonomiska effektiviteten föreslår att investeringar i cykelåtgärder inordnas i den nationella planen. Bidrag till regionala investeringar i cykelturistleder skulle också kunna hanteras inom en sådan ram under förutsättning att regeringen ger att i sådana frågor samråda med . Remissinstanserna: Det finns ett brett stöd för en ökad satsning på cykelinfrastruktur. Dock är endast tre länsstyrelser (Länsstyrelserna i , och län) positiva till inordnande av cykelinfrastrukturinvesteringar i nationell plan. Flertalet, 23 av 30 remissinstanser, 13 av 20 länsstyrelser, samtliga nio samverkansorgan samt SKL, anser att investeringsmedel för cykelinfrastruktur bör behandlas i de regionala planerna som . Flertalet pekar på att den lokala och regionala nivån har de bästa kunskaperna om behov och förutsättningar och därför bäst gör prioriteringar och avvägningar mot andra behov. Flera pekar även på att en prioritering på nationell nivå kraftigt skulle gynna storstäderna där lönsamheten rimligtvis är störst. 10 remissinstanser, åtta länsstyrelser, Samverkansorganet i län (län) samt SKL, av de 23 ovan nämnda är dock positiva till ett nationellt helhetsgrepp och att medel därför bör öronmärkas eller att tydliga direktiv ska ges om att särskilda medel ska gå till cykelinfrastruktur. i län pekar även på vikten av att den nationella nivån följer upp hur de regionala investeringarna görs. Det går en tydlig skiljelinje mellan och övriga där samtliga länsstyrelser utanför antingen inte tar ställning, är positiva till inordning i nationell plan eller kan tänka sig en öronmärkning av medel. Länsstyrelserna i är tydligt mer avvisade till förslaget och nämner inte öronmärkning. Fyra länsstyrelser, Länsstyrelserna i , , och , säger sig vara positiva till riktade satsningar men tar inte ställning till frågan om cykelinfrastrukturinvesteringar bör inordnas i nationell plan. Skälen för regeringens bedömning Prop. 2008/09:35 149 Samhällsmål och samhällsekonomi Cykeln är ett transportmedel med många fördelar. Åtgärder som leder till ökat resande med cykel bidrar därför till att nå ett flertal samhällsmål. Ökad cykling bidrar till att minska resandets miljöpåverkan, ger minskad trängsel och positiva effekter på folkhälsan och ger även stora möjligheter till ett utvecklat näringsliv kring turistcykling. Regeringen bedömer därför att det är motiverat att överväga insatserna för att förbättra möjligheterna för resande med cykel under åtgärdsplaneringen. Cykling är en skonsam och billig form av motion som passar de flesta. Goda förutsättningar för cykling som en naturlig del i vardagsresandet eller i övrigt för regelbunden cykling är därför ett viktigt bidrag till förbättrad folkhälsa. Cykeln är ett viktigt transportmedel för barn och ungdomar. Deras möjligheter att på egen hand ta sig till skola och fritidsaktiviteter gynnas av en förbättrad cykelinfrastruktur. Åtgärder för ökad cykling är därför ett viktigt bidrag till att uppnå målet om att öka andelen barn och unga som på egen hand kan utnyttja vägtransportsystemet. Det finns även koppling mellan åtgärder som leder till förbättrad säkerhet för cyklister och målet om att prioritera åtgärder som syftar till att förbättra barns säkerhet. Kvinnor värderar hållbarhetsperspektivet högre än män varför en satsning på cykelinfrastruktur kan främja uppfyllelsen av det sjätte trafikpolitiska målet om ett jämställt transportsystem. Att öka andelen resor med cykel är också ett uttalat mål i sig. har vid upprepade tillfällen slagit fast detta mål, senast med anledning av regeringens proposition Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Trenden är tyvärr den motsatta. Cykelresandets fördelar kan, förutom uttryckas som bidrag till att nå ovan nämnda samhällsmål, även uttryckas i samhällsekonomiska termer. Kunskapen inom området har varit bristfällig i jämförelse med de beräkningsmodeller som används för fordonstrafik. De beräkningar som genomförts utifrån olika modeller på olika platser i världen visar dock på en god samhällsekonomisk nytta. Exempel från en rad europeiska länder visar på mycket höga nytto- kostnadskvoter. Beräkningar med de nya metoder som tagit fram visar på liknande resultat. Potential att öka cyklandet Efter bilens kraftiga genomslag blev det i de flesta trafikmiljöer farligt och otrivsamt att vara cyklist. Cykeln fick en mer undanskymd roll i relation till motordrivna färdmedel. Cykelandelen av alla resor har successivt minskat liksom cyklingens andel av den totala färdsträckan. Cykeln som transportmedel är nu föremål för överväganden på i första hand lokal nivå. Av de skäl som redovisas ovan anser regeringen att det nu är viktigt att åter förstärka cykelns roll som en naturlig del av planeringen av transportsystemet även utifrån ett regionalt och nationellt perspektiv. Cykeln ska kunna ses som ett attraktivt alternativ för en del av eller hela resan. För att åstadkomma detta krävs insat ser inom en rad områden infrastruktur, planering och uppföljning, regler och vägvisning, organisation och samverkan, kunskapsuppbyggnad samt kommunikation. 2008/09:35 150 Den största potentialen att snabbt öka andelen resor med cykel bedöms i första hand finnas inom tätorter och för resor som är kortare än . I vissa tätorter finns sannolikt en överflyttningspotential för även lite längre resor. I är t.ex. den genomsnittliga cykelresan närmare . Störst potential finns i resor för arbetspendling men det finns också i mindre utsträckning för fritidsresande eftersom motions- och fritidscyklande kan vara en inkörsport för arbetspendling med cykel. I det sammanhanget kan konstateras att två tredjedelar av befolkningen har mindre än till sina arbetsplatser och cirka hälften mindre än . är cirka hälften av alla bilresor kortare än . är cyklandet klart dominerande men med utbyggda cykelvägnät och förbättrat vinterunderhåll bör cykeln i ökande omfattning kunna vara ett fungerande alternativ även under övriga delar av året. Med tanke på cykelresandets lokala karaktär är det viktigt att inom ramen för sitt sektorsansvar stödjer kommunerna i deras arbete med cykling. Förbättrad cykelinfrastruktur Den enskilt viktigaste åtgärden för att öka cykelresandet är att åstadkomma förbättrad infrastruktur för cyklister. Såväl utländska som inhemska erfarenheter visar att det finns en stor latent efterfrågan som frigörs när människor får tillgång till bilfria cykelvägar. Erfarenheter från förstärker också hypotesen att cykelinfrastruktur är avgörande för efterfrågeförändringen. En cykelplan antogs 1998 och därefter har utbyggnadstakten varit avsevärt större än tidigare och cykeltrafiken har ökat kraftigt. Utanför tätort, men delvis även inom tätort, tvingas cyklister till övervägande del cykla på vägbanan eller på vägrenar av varierande bredd. De löper en högre risk att råka ut för en trafikskada än bilister. Förbättrad säkerhet för dem som redan cyklar är således ett skäl att investera i cykelvägar som det kommer att innebära att fler cyklister attraheras. Säkerheten kan behöva förbättras både på sträcka genom avskiljd cykelbana och i korsningar med annan trafik. Denna problematik gäller även för gående utanför tätort. Nya cykelvägar i detta sammanhang innebär därför även en förbättrad tillgänglighet och säkerhet för gående då dessa naturligt kan delas. Separata cykelvägar innebär också att motortrafiken får bättre säkerhet och standard. Planering och uppföljning Ett annat viktigt åtgärdsområde är planering och uppföljning. Det är viktigt att bättre kunna följa cyklandets och cykelinfrastrukturens utveckling och omfattning. Det är också viktigt att på ett enhetligt och väl underbyggt sätt kunna ta fram samhällsekonomiska kalkyler av investeringar i cykelinfrastruktur. Kunskapen har varit bristfällig även om det framkommit kunskap som gör det möjligt att göra vissa samhällsekonomiska kalkyler som tar hänsyn till cykelspecifika faktorer, bl.a. hälsa. prövar nu en modell som är tänkt att användas i åtgärdsplaneringen. 2008/09:35 151 En omfattande, enhetlig och systematisk inventering har gjorts av behoven i cykelinfrastruktur längs statliga vägar mellan tätorter enligt en framtagen modell. För att få ut störst effekt av investeringar i en mer systematisk utbyggnad av cykelinfrastrukturen bör medel till en början prioriteras till sträckor mellan närliggande tätorter med många invånare. Detta är ett viktigt skäl till behovet av en viss styrning av medel till statlig cykelinfrastruktur. När det gäller cykelvägar längs statliga vägar har nivån på utbyggnaden länge varit relativt låg utifrån de behov som identifierats. Utbyggnaden av cykelinfrastruktur längs det nationella och regionala vägnätet bör, förutsatt att det är samhällsekonomiskt motiverat, systematiseras och intensifieras i syfte att möjliggöra cykel som ett attraktivt alternativ även utanför tätorter. Medel för cykelinfrastruktur bör särskilt redovisas samt följas upp i såväl de nationella som regionala planerna. Cykelturism Cykling har också goda förutsättningar när det gäller rekreation och turism. Cykelturismen omsätter i . Med fler attraktiva och bilfria cykelleder skulle även kunna etablera sig som ett cykelturistland. Sådana leder har i flera länder även visat sig kunna ge betydelsefulla bidrag till lokal utveckling. Enligt kan i de mest lönsamma fallen de intäkter som genereras av turism ensamma motivera investeringarna i en cykelled. I andra fall nås samhällsekonomisk lönsamhet genom att investeringarna också förbättrar förutsättningarna för arbets- och skolpendling samt lokala utfärder till badplatser, friluftsområden med mera. Mot den bakgrunden bör utbyggnad av cykelleder hanteras i ett brett samarbete mellan berörda infrastrukturhållare och intressenter. och regionala planeringsorgan bör därför i samråd med utveckla nätet av säkra cykelvägar samt ett antal längre leder för cykelturism av hög internationell klass. bedömer det vara angeläget att utbyggnaden av en svensk pilotled för cykelturism längs säkerställs för att stimulera utvecklingen. Samverkansorganet i (Region ) arbetar med att hitta finansiering för projektet. och bör även inom ramen för sina sektorsansvar verka för ökad cykling bl.a. genom att möjligheten att medföra cykel på tåg och buss förbättras. Övriga åtgärder För att utveckla cykelresandet krävs ett väl fungerande samarbete mellan aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Exempel på områden som kräver samordning och samarbete är kunskapsspridning, arbetet med regionala cykelstråk och enhetlig formspråk för vägvisning. Regeringen välkomnar därför initiativ att etablera ett nationellt planeringsråd för cykelfrågor. I ett sådant råd bör , , , kommuner och landsting samt företrädare från regional nivå finnas representerade. 2008/09:35 152 För att stödja överföring till uthålliga resor med cykel och tåg i kombination är det viktigt att det finns attraktiva cykelparkeringar vid stationerna. Ansvaret för byggande och drift av sådana cykelparkeringar är oklart och det är angeläget att frågan klargörs. saknas också tydliga anvisningar om hur cykelparkering ska hanteras i den fysiska planeringen enligt .