prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — Vid kraftigt höjda drivmedelspriser, oavsett om de orsakas av höjda råoljepriser eller politiska beslut om höjda skatter, så kommer en del av dagens bilister att efterfråga andra transportalternativ, alternativt resa mindre. I en Eurobarometerundersökning om EU-medborgares inställning till transporter anger två tredjedelar av de tillfrågade att de skulle kunna lämna bilen hemma om kollektivtrafiken bättre motsvarade deras förväntningar. Om dagens bilister vill göra var femte bilresa med kollektivtrafik i stället för som med bil så behöver kollektivtrafiken i stort fördubbla sin kapacitet. Det är uppenbart att även en betydligt mindre påverkan på bilisterna kommer att kräva stora investeringar i utbyggnad av kollektivtrafiken. Det krävs investeringar i och underhåll av såväl infrastruktur som färdmedel. Till det kommer behov av resurser till att driva den ökade kollektivtrafiken. Det är då särskilt viktigt att kollektivtrafiken ges sådana fysiska förutsättningar att den kan bedrivas på effektivast möjliga sätt. Det kräver att man tillgodoser behoven av kapacitet vid planering och utformning av våra städer. Det krävs framförhållning , bl.a. i form av reserverade utrymmen för spårvägslinjer, bussgator, bussfiler etc. samt prioritet i trafiksignaler för bussar. God kapacitet medför i allmänhet också god framkomlighet, vilket är en nödvändig förutsättning för att kunna erbjuda ett attraktivt utbud av hög kvalitet med regularitet, pålitlighet och snabbhet. Det är en strategisk och långsiktig uppgift för en samordnad stads- och trafikplanering att skapa sådana förutsättningar för kollektivtrafikens utveckling. Exempel på initiativ med inriktning mot en samordnad stads- och trafikplanering Flera olika initiativ för att förbättra förutsättningarna för en hållbar stadsutveckling har tagits. , , och kommuner och landsting bedriver tillsammans med tre kommuner ett omfattande arbete under benämningen Den Goda Staden. Projektet syftar särskilt till att finna bättre former för samverkan mellan kommunernas och myndigheternas planeringsprocesser för att underlätta ett hållbart stadsbyggande. Av särskilt intresse har även varit frågan hur transportsystemets utformning och användning kan stödja en hållbar stadsutveckling. Man anser att det är nödvändigt att samordna den nationella politik som rör utvecklingen av våra städer, att samordna statliga, regionala och kommunala investeringar, att förenkla de olika planeringsprocesserna, att undanröja vissa lagreglerade och normerande hinder för stadsutvecklingen samt att utveckla nya transportformer. 2008/09:35 137 Ett annat exempel är att samarbetar med ett sextiotal kommuner inom programmet Uthållig kommun. Syftet med programmet är att främja ett ökat fokus på energifrågor i kommunernas planering. En förbättrad övergripande planering och samverkan mellan bebyggelsestruktur, trafikplanering och andra trafikåtgärder har varit centralt för flera av de kommuner som deltagit i programmet. () har ett pågående regeringsuppdrag som rör ett tvärsektoriellt och långsiktigt utvecklingsarbete om den bebyggda miljöns betydelse för fysisk aktivitet. Viktiga förutsättningar för fysisk aktivitet är bl.a. infrastruktur, transporter, bostadsområden och tätortsnära friluftsliv. Människors möjligheter till fysisk aktivitet kan påverkas genom medveten samordnad planering av bostäder, lokalisering av olika verksamheter och transporter. För att ytterligare sätta fokus på behovet av en hållbar stadsutveckling har regeringen aviserat en omfattande satsning på hållbara städer inom ramen för den s.k. klimatmiljarden. Satsningen innehåller bl.a. sammanlagt i ekonomiskt stöd till hållbart stadsbyggande. Stödet avses införas och ska stimulera hållbara stadsbyggnadsprojekt som huvudsakligen bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser. Avsikten är att satsningen ska bidra till att skapa goda exempel på stadsbyggnadsåtgärder som med integrerad stadsplanering och applicerad miljöteknik, inklusive åtgärder inom transportområdet, visar på potentialen för utveckling av hållbara städer och som kan utgöra demonstrationsobjekt som underlättar spridning och export av miljöteknik och kunnande. Vidare har regeringen tillsatt en delegationen för hållbara städer med uppgift att verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden. Delegationen ska i samarbete med kommunerna, marknadens aktörer och andra parter underlätta och stimulera arbetet att genom integrerad, sektorsövergripande planering, höjda ambitionsnivåer och användande av ny teknik åstadkomma välfungerande och attraktiva stadsmiljöer där hög livskvalitet går hand i hand med förbättrad miljö och minimerad klimatpåverkan. I delegationens uppdrag lyfts transporternas roll för minskade utsläpp av växthusgaser fram, tillsammans med behovet av förbättrad samordning mellan planering av transportinfrastruktur och bebyggelse och potentialen för minskat resande genom smarta IT-lösningar. Regeringen har vidare för avsikt att ge delegationen för hållbara städer i uppdrag att hantera det ekonomiska stödet till utveckling av hållbara städer. Regeringen anser att det är viktigt att fortsätta utvecklingen av den samordnade planeringen av trafik, infrastruktur och bebyggelse för att få en hållbar samhällsutveckling. 8.4 Satsningar för godstrafik i järnvägsnätet Prop. 2008/09:35 138 Regeringens bedömning: Satsningar i järnvägsnätet behöver vidtas för att möjliggöra bättre kapacitet genom bl.a. högre axellaster, en större lastprofil (lastutrymme) och längre och tyngre tåg. Med sådana insatser underlättas en överföring av gods från väg till järnväg. Underlag: Enligt inriktningsunderlag har basindustrin genom sina stora volymer och förhållandevis stora kostnadsandel för transporter fokus på att systemen ska ha stor lastkapacitet. Man ser därför möjlighet till hög axellast, stor lastprofil och tunga tåg som viktiga faktorer för att effektivisera järnvägstransporterna. Inom andra sektorer där varuvärdet är högre utgör transportkostnaderna en förhållandevis liten andel. Där har kraven mer fokus på leveranssäkerhet och frekvens än stor lastkapacitet. En förbättrad och utökad sammodalitet mellan trafikslagen ses som positivt. Att höja bärigheten eller utöka lastprofilen ger positiva effekter såsom lägre tågdragningskostnader, behov av färre vagnar, effektivare terminalhantering och förbättrad kapacitet på banorna genom att det krävs färre tåg för att transportera en given mängd gods. Näringslivets transportkostnader kan sänkas och därigenom stärks både näringslivets och järnvägens konkurrenskraft. Det behövs förbättrade möjligheter att enkelt föra över gods till och från järnvägstransportsystemet. Tillgängligheten till strategiska godsstråk och noder, terminaler, anslutnings- och matarbanor samt hamnar behöver öka. Remissinstanserna: pekar generellt på ett antal angelägna åtgärder i form av utbyggnad av kombiterminaler, elektrifiering av banor, generella bärighetshöjningar, utvidgade lastprofiler samt åtgärder för att möjliggöra längre tåg. har även identifierat ett stort antal geografiskt avgränsade förbättringsåtgärder som behöver vidtas, bl.a. åtgärder på landets rangerbangårdar. Dessa åtgärder diskuterar bolaget fortlöpande i kontakter med . Skogsindustrierna anser att infrastruktursatsningar för tyngre och längre tåg ska prioriteras högt samt även kända flaskhalsar i systemet och vill ha en ingående dialog med om framtida prioriteringar. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt för konkurrenskraften i svenskt näringsliv att transportkostnaderna för godset kan hållas nere. Regeringen har gett trafikverken och i uppdrag att kartlägga vilka potentialer det finns för överflyttning av gods och passagerare mellan trafikslagen, givet att dessa bedöms som samhällsekonomiskt lönsamma, och vilka åtgärder som krävs för att det ska kunna åstadkommas. Regeringen har också gett i uppdrag att i samverkan med berörda aktörer i järnvägssektorn vidareutveckla verktyg och metoder för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet som medför att infrastrukturen nyttjas på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. ska också upprätta en handlingsplan för fortsatt utvecklingsarbete inom området, inklusive analyser av hur ekonomiska styrmedel kan användas i kapacitetstilldelningsprocessen. Möjligheten till längre och tyngre tåg samt en mer gynnsam lastprofil förbättrar kapaciteten på den befintliga infrastrukturen, minskar miljöbelastningen och ökar industrins konkurrenskraft. Det är viktigt att hitta metoder för att aktivt och samhällsekonomiskt effektivt fördela tåglägen, t.ex. genom att auktionera ut tåglägen, speciellt och platser där det råder trängsel. Investeringar för ökad kapacitet i nätet är välmotiverade mot bakgrund av de, relativt konkurrentländerna, långa transportavstånden i och till de internationella marknaderna under förutsättning att de är samhällsekonomiskt effektiva. Denna typ av åtgärder bör därför övervägas under åtgärdsplaneringen. 2008/09:35 139 8.5 Utveckling av kollektivtrafik Regeringens bedömning: En väl fungerande kollektivtrafik ger människor en geografisk tillgänglighet på ett energieffektivt och långsiktigt hållbart sätt. Ett ökat inslag av såväl konkurrens som resenärsanpassad samordning inom kollektivtrafiken medför attraktivitet och effektivitet. Vid organisering av kollektivtrafik bör alla aktörer ha ett resenärsperspektiv. Underlag: Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, framåt, är brett och omfattar hela kollektivtrafiken, men fokus är på lokal och regional kollektivtrafik, och i centrum har resenären funnits. Syftet är att skapa en mer attraktiv kollektivtrafik, att bidra till regional tillväxt och att positivt bidra till en bättre miljö. I framåt konstateras att det finns en god kunskap och bred samsyn om kollektivtrafikens svaga och starka sidor. Kollektivtrafikens utveckling beskrivs som avgörande för fortsatt tillväxt och ökad sysselsättning på ett långsiktigt hållbart sätt. Ur ett resenärsperspektiv är kollektivtrafiken inte tillräckligt attraktiv och funktionell. Den produktionslogik som råder i sektorn måste ändras till en servicelogik där kollektivtrafiken ses som ett värdeskapande system som genererar såväl samhällsnytta och effektivitet som kundnytta. Branschens möjligheter till förändring förutsätter att det sker förändringar i roller och ansvar. Förändringsmöjligheterna sammanfattas i en vision med formuleringen: Många fler människor ska uppleva att kollektivtrafiken skapar värde genom att den underlättar det dagliga livet, ökar tillgängligheten till utbildning och arbetsmarknad samt bidrar till en bättre miljö. Den genomförda problemanalysen har lett till konkreta åtgärdsförslag inom ett antal områden. I samband med framtagandet av respektive inriktningsunderlag gjorde aktörerna inom arbetet med framåt ett inspel som behandlas i inriktningsunderlagen. Remissinstanserna om framåt: Den övervägande delen av remissinstanserna är positiva till handlingsprogrammet och till målet om en kraftfull ökning av marknadsandelen för kollektivtrafik. Några få instanser ifrågasätter målet och menar att en ökning av kollektivtrafikandelen kan vara ett medel att gå mot ett mer klimatneutralt samhälle men att det inte är ett mål som statliga myndigheter kan arbeta för. () skriver bl.a. att det i stället är ganska så självklart att olika aktörer inom kollektivtrafiken har olika mål för sin del av verksamheten och att dessa mål kan vara mer eller mindre i konflikt med varandra. menar med hänvisning till pågående uppdrag om översyn av de transportpolitiska målen att en mål formulering om en kraftfull ökning av marknadsandelen för kollektivtrafik inte är lämplig som ett transportpolitiskt mål, därför att den fokuserar på åtgärden i stället för syftet. 2008/09:35 140 De viktigaste åtgärderna för att åstadkomma en kraftfull ökning av marknadsandelen är enligt majoriteten av remissinstanserna en ökad satsning på drift och investering i järnvägsinfrastruktur samt ekonomiska incitament för resenärer att välja kollektivtrafik i stället för bilen. En integrerad samhälls- och trafikplanering är också en viktig åtgärd som ett antal av remissinstanserna påpekar. anser utifrån sina ansvarsfrågor det angeläget att utveckla sambandet mellan bebyggelse och tillgänglighet till kollektivtrafik, samt att planeringsprocesserna för infrastruktur och fysisk planering på olika samhällsnivåer kan samverka effektivare. En del av instanserna signalerar även en oro för att kollektivtrafik i glesbygd prioriteras ner i handlingsprogrammet. påpekar att förslagen till åtgärder måste gälla även för gles- och landsbygder med hela-resan-perspektivet ända ut i periferin. KTH konstaterar att utredningen underlåtit att skriva om ny teknik och dess betydelse. De påpekar även behovet av en rejäl satsning på forskningsmedel och demonstrationsförsök inom kollektivtrafikområdet. Remissinstanserna om inriktningsunderlagen: En majoritet av remissinstanserna menar att åtgärder för att främja kollektivtrafik är av stor vikt för att minska transportsektorns negativa miljöeffekter. Flera remissinstanser, bl.a. i , läns landsting och SLTF framhåller att satsningar på kollektivtrafik är viktigt för en jämställd infrastrukturplanering. Några, däribland , påtalar att synergieffekter mellan miljömål och jämställdhetsmål bör beaktas. i och påtalar att kollektivtrafiken i slår i kapacitetstaket i högtrafik, i län påtalar att kollektivresandet i deras regionen har ökat kraftfullt , i synnerhet tågresandet, och Västra betonar att kollektivtrafiken i regionen behöver bli mer konkurrenskraftig och öka sin marknadsandel. i menar att mer direkta statliga bidrag till en förbättrad och billigare kollektivtrafik kan vara ett alternativ som minskar behovet av infrastrukturutbyggnader för att åtgärda t.ex. trängselproblem. SKL menar att underlagen från och tydligt pekar på nödvändigheten att anlägga ett brett och dynamiskt inriktat planeringsperspektiv. Effekterna av en väl fungerande och utbyggd kollektivtrafik kommer, enligt SKL, inte till uttryck i dagens planeringsmodeller. De positiva resultaten av kollektivtrafiksatsningar i län, och m fl. regioner, visar att potentialen är lätt att underskatta. De väl belagda dynamiska effekter som uppstår vid regionförstoring måste t ex ges väsentligt ökad vikt. För att klarlägga kollektivtrafikens potential för ökad tillväxt i olika delar av landet, bör, bör enligt SKL, dessutom effekterna av storregionala trafikupplägg ingå i känslighetsanalyser. Resenärsforum påtalar att kollektivtrafiken helt enkelt måste bli bättre och attraktivare och pekar på ett antal faktorer som har betydelse, t.ex. tillgängligheten till stationer och hållplatser, turtätheten, restiden, fordonsutformningen, priset och betalningssystemet. Vidare påpekar att storstadsområdena är de områden i som har den största volymen av transportbehov och att det är där som det är möjligt att erbjuda fullgod kollektivtrafik. Kollektivtrafiken inom de stora tätbefolkade områdena måste enligt Resenärsforum uppmärksammas på ett mycket bättre sätt. En ökad satsning på högkvalitativ kollektivtrafik inom och mellan de större städerna kan bli mycket effektivt för att öka kollektivresandet i . 2008/09:35 141 Skälen för regeringens bedömning Inledning Kollektivtrafiken, såväl den allmänna som den särskilda, utgör ett viktigt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet. För att nå bästa möjliga resultat måste dock kollektivtrafiken anpassas till de förändringar som äger rum i samhället. En effektiv och flexibel kollektivtrafik Sedan trafikhuvudmannareformen genomfördes har samhället förändrats på många sätt. Strukturomvandlingen i näringslivet har lett till större arbetsmarknadsregioner. Bättre vägar och järnvägar har lett till att människor kan bosätta sig längre ifrån sina arbeten. Högre inkomster hos hushållen har bidragit till en ökad biltäthet. Som en följd av detta reser människor allt längre både i arbetet och . Denna funktionella regionförstoring har gjort att länet som administrativ gräns för kollektivtrafikens organisation inte längre framstår som lika relevant. Det tilltagande resandet ökar belastningen på klimatet. Att komma till rätta med den ökade energiförbrukningen och emissionen av klimatgaser kräver stora insatser i alla delar av samhället, inte minst i transportsektorn. En del i transportsektorns svar på klimathotet är att ytterligare stimulera det kollektiva resandet. Att resa kollektivt är oftast mer energieffektivt än att använda bil. Förutsättningarna för att bedriva kollektivtrafik varierar dock kraftigt. I många landsbygdsområden finns ett relativt litet utbud av allmän kollektivtrafik och att det sker en samordning med särskild kollektivtrafik är i dessa områden extra viktigt, speciellt för att tillgodose äldre och ungdomars behov av att resa. I storstadsregionerna utgör ofta kapacitetsbrist ett problem snarare än turtätheten. De olika förutsättningarna medför behov av en flexibel kollektivtrafiklagstiftning som möjliggör att verksamheten utformas efter lokala och regionala önskemål och som medger ett ökat inslag av konkurrens för att stimulera utveckling och ökad effektivitet. Ett ökat kollektivt resande sätter ökat fokus på behovet av en ny och trafikslagsövergripande samordning av kollektivtrafiken. En sådan måste tillgodose resenärernas behov av tillgänglighet och samhällets krav på ett effektivt utnyttjande av resurserna. Det talar för ett fortsatt offentligt engagemang på kollektivtrafikområdet. Ansvaret för att sörja för lokal och regional kollektivtrafik ska även i fortsättningen ligga på lokal och regional nivå. Statens ansvar för kollektivtrafik är främst att se till att den statliga infrastrukturen fungerar tillfredsställande och att ett fungerande regelverk finns på plats. Staten kan också bidra till att det bedrivs forskning, utveckling och att olika aktörer samordnas. 2008/09:35 142 En serviceinriktad kollektivtrafik tillgänglig för alla Utöver att kollektivtrafiklagstiftningen ska möjliggöra en organisering av kollektivtrafiken utifrån resenärernas behov framstår det också som nödvändigt att skapa incitament för kollektivtrafikföretagen att i förhållande till resenärerna upprätthålla en hög servicenivå samt en hög grad av tillgänglighet. Kollektivtrafikföretagen måste ges incitament att bli mer kundorienterade. På det sättet kan kollektivtrafiken bli mer attraktiv i resenärernas ögon och därmed bli ett alternativ till bilen. Regeringen konstaterar med tillfredsställelse att kollektivtrafikbranschen gemensamt i samband med framåt-arbetet har skapat goda förutsättningar för att utveckla kollektivtrafiken. Den utmanande vision och gemensamma värdegrund som har formulerats utgör en viktig bas för fortsatt samverkan i strävan mot ett övergripande mål om att kraftfullt öka kollektivtrafikens marknadsandel. Flertalet av de åtgärder som listas går kollektivtrafikbranschen nu vidare med att genomföra. 8.5.1 Översyn av lagstiftningen inom kollektivtrafikområdet Regeringens bedömning: Lagstiftningen på kollektivtrafikområdet behöver vara samlad och överskådlig samt bättre anpassad till EG-rätten och övriga förändringar i samhället. Vid utformning av ny lagstiftning bör resenären vara i fokus. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gav en utredare i uppdrag att se över lagstiftningen på kollektivtrafikområdet (dir. 2008:03). Uppdraget är en följd av beslut med anledning av propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Uppdraget består av att ur ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken inklusive förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna. Utredaren ska lämna förslag till en samlad och överskådlig lagstiftning som är anpassad till EG-rätten och övriga relevanta förändringar i samhället. Regleringen ska definiera de kollektivtrafikansvarigas ansvar och skapa goda förutsättningar för att organisera kollektivtrafiken på ett flexibelt sätt. Utredaren ska därför överväga om det offentliga åtagandet på området bör omformuleras och få en förändrad avgränsning, med fokus på vad de kollektivtrafikansvariga ska göra och hur långt deras mandat ska sträcka sig. I syfte att öka konkurrensen ska utredaren även överväga avgränsningen mellan delvis offentligt finansierad respektive kommersiell trafik. När det gäller linjetrafik med buss ska utredaren, baserat på en analys av hur marknadstillträdet kan underlättas för andra aktörer än trafikhuvudmännen, lämna förslag till hur förutsättningarna för kommersiell trafik bättre kan tas tillvara. Lagstiftningen ska således underlätta och stimulera såväl samordning som konkurrens för ökad attraktivitet och effektivitet i kollektivtrafiken. 2008/09:35 143 Utredaren ska också överväga hur en tydligare koppling till de transportpolitiska målen samt hur krav på resultatuppföljning ska kunna införlivas i lagstiftningen. I uppdraget ingår även att föreslå former för en långsiktig strategisk planering av kollektivtrafiken. Ett kraftfullt medel att skapa incitament för kollektivtrafikföretagen att upprätthålla en hög servicenivå är att stärka resenärernas konsumenträttsliga skydd. Det kan exempelvis gälla rätten till information, tillgång till biljetter och rätten till kompensation vid förseningar och andra störningar i trafiken. Det kan också gälla rätten för personer med funktionsnedsättning att resa med kollektivtrafiken och ta aktiv del i samhällslivet. När det gäller frågan om konsumentskydd ska utredaren lämna förslag på hur passagerarnas rättigheter kan stärkas i svensk lag. Utredaren ska särskilt beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning och andra resenärer med nedsatt rörlighet. En förstärkning av kollektivtrafikresenärernas konsumenträttsliga skydd ligger väl i linje med utvecklingen inom den Europeiska gemenskapen . Rådet och har på såväl luftfarts- som järnvägsområdet antagit flera rättsakter som väsentligt stärker skyddet av resenärerna. Det gäller särskilt i fråga om resenärer med funktionsnedsättning eller nedsatt rörlighet. Kommissionen förväntas också att lägga fram motsvarande rättsakter på buss- och sjöfartsområdet. Gemenskapsregleringen rörande tågresor är primärt tänkt att omfatta långväga transporter och innehåller därför en möjlighet till undantag för regional och lokal tågtrafik. På det sättet skapas en möjlighet att anpassa konsumentskyddet i den lokala och regionala kollektivtrafiken till de förutsättningar och förhållanden som råder inom denna. Utredaren ska kartlägga och analysera vilka kostnads- och konkurrenseffekter utredningens förslag kan förväntas få för de olika transportslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Vidare ska utredaren i arbetet särskilt beakta nu gällande och kommande gemenskapsreglering på området. Uppdraget ska redovisas till regeringen i två betänkanden. Den första betänkandet rörande den offentligrättsliga regleringen av kollektivtrafiken ska redovisas . Det andra betänkandet om ett stärkt konsumentskydd ska redovisas . 8.5.2 Utveckling av marknaden för persontransporter på järnväg Regeringens förslag: Trafikhuvudmännen ska inte ensamma ges trafikeringsrätt för sin försöksverksamhet i . Statsbidraget till trafikhuvudmän för anskaffning av rullande materiel för regional spårbunden kollektiv persontrafik ska avvecklas. Regeringens bedömning: Ökad effektivitet på marknaden för persontransport på järnväg kräver såväl ökad konkurrens som resenärs anpassad samordning. Regeringen avser att återkomma till med sådana förslag i samband med den kommande behandlingen av (dir. 2007:145). beslut att endast ska ha rätt att utföra kommersiell trafik på det statliga järnvägsnätet bör då upphävas.