prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — I rapporten görs bedömningen att en tvåprocentig produktivitetsförbättring är en realistisk förväntning för perioden 20102021. En sådan förändring kräver dock en rad förändringar framför allt på beställarsidan. Enligt rapporten skulle regeringen kunna trycka hårdare på vikten av innovation och riskdelning samt på ett väl underbyggt kontrollsystem för val av entreprenad- och ersättningsform. I rapporten identifieras också ett svagt innovationsskydd som en faktor som bidrar till att produktutveckling bara sker i liten utsträckning hos byggarna och då vid totalentreprenad. Entreprenadföretagen satsar i stället huvuddelen av sina forsknings- och utvecklingsmedel på processutveckling . Skälet till detta är att tekniska lösningar vid en totalentreprenad måste redovisas för beställaren. Vidare saknas det, enligt rapporten, återkommande statistik för anläggningsbranschens utveckling över tiden, både med avseende på produktivitet och tillämpningen av olika typer av entreprenadformer och riskdelning. Regeringen har för avsikt att följa utvecklingen och avser att ge i uppdrag att undersöka möjligheterna att ta fram relevant statistik. Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att göra en översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet (dir 2008:90). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner i syfte att få en bättre fungerande anläggningsmarknad och högre effektivitet. 6.5.4 Effektivisering i förvaltningen Prop. 2008/09:35 95 Regeringens bedömning: Ett viktigt incitament för effektiviseringar är att mer verksamhet kan genomföras när anslagsmedel används mer effektivt. Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för den verksamhet som bedrivs inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, pågår en mängd översyner och utredningar initierade av . Initiativen ligger i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning och har följande utgångspunkter: Det offentliga åtagandet ska prövas, framför allt när det gäller myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Ökat regionalt inflytande och ansvar. Rollfördelningen mellan myndigheter ska tydliggöras. Transportslagsövergripande synsätt ska prägla verksamheten och sammanslagningar av myndigheter ska övervägas. Översyner och förändringar ska leda till en mer effektiv verksamhet. Om anslagsmedlen används effektivt så går det att göra mer med de medel som avsätts. 6.6 Infrastrukturinvesteringar ska till övervägande del finansieras med anslag 6.6.1 Anslagsfinansiering som huvudregel Regeringens bedömning: Den övervägande delen av åtgärderna i planeringsramen för 20102021 bör finansieras med anslag. Underlag: förordar i sitt inriktningsunderlag nya finansieringsformer för att öka verksamhetens flexibilitet, effektivitet och nytta. Offentlig-privat samverkan (OPS), korta lån för investeringar samt kilometer- och brukaravgifter är exempel nya finansieringsformer, men även EU-finansiering och annan samfinansiering bör enligt tas tillvara. Remissinstanserna: Flera instanser, t.ex. Länsstyrelserna i och , Samverkansorganet i (), Västra , Samverkansorganet i (Region ), Företagarna, , ställer sig positiva till att pröva alternativ finansiering i form av OPS. Det huvudsakliga skälet till detta är en förhoppning om att snabbare kunna genomföra projekt som bedöms vara angelägna. Några instanser, däribland i , Samverkansorganet i (), Samverkansorganet i (södra ), LO, SKL, SNF, Småkom, SLTF, Järnvägsfrämjandet och är i olika grad tveksamma till OPS-lösningar då dessa bl.a. antas kunna leda till otillbörlig påverkan på den samhälleliga prioriteringen mellan olika projekt. Några av nämnda de instanserna förordar i stället statlig lånefinansiering i ökad omfattning vid sidan av anslagsfinansieringen. system med avskrivningar, motsvarande det som gäller vid kommunala investeringar, förespråkas av flera instanser. 2008/09:35 96 Skälen för regeringens bedömning: Enligt 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska andra tillgångar än anläggningstillgångar och rörelsekapital finansieras med anslag. För viss myndighet eller för viss anskaffning kan dock enligt 23§ lagen om statsbudgeten besluta att finansiering ska ske på annat sätt. För infrastrukturinvesteringar innebär detta att de i normalfallet ska finansieras med anslag. Av förarbetena till lagen om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) framgår att anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. De årliga anslagen kan för främst de stora investeringsprojekten hämma en effektiv framdrift. Det kan ibland få till följd att produktionstiderna förlängs och att anläggningskostnaderna blir högre och att nyttor i form av exempelvis trafikantnytta senareläggs. och har framfört att dessa nackdelar skulle kunna motverkas genom att i stället finansiera vissa investeringar med lån, som skulle ge en större flexibilitet och effektivitet i framdriften av projekten. Regeringen bedömer dock att dessa fördelar inte uppväger nackdelarna. Regeringen bedömer att särskilda projektanslag med systematisk kostnadsuppföljning och flexiblare anslagstilldelning kan vara sätt att skapa en flexiblare och effektivare finansiering av vissa investeringsprojekt. Regeringen anser att tidigare upptagna lån bör amorteras, vilket även ligger i linje med regeringens övergripande finansiella politik. Regeringen har därför 2007 amorterat och föreslagit en amortering på i Tilläggsbudget 2 till statsbudgeten (prop. 2008/09:2) för att minska den skuld som den tidigare regeringen efterlämnat. Amorteringarna tydliggör regeringens ambition att infrastrukturinvesteringar ska anslagsfinansieras. Genom amorteringarna skapas stabilare planeringsförutsättningar eftersom verksamhetsvolymen inte blir beroende av ränteläget. Därutöver förbättras överskådligheten i statsbudgeten liksom möjligheter till helhetssyn. 6.6.2 Lånefinansiering Regeringens bedömning: Lånefinansiering bör endast undantagsvis användas för finansiering av åtgärderna i planeringsramen. Skälen för regeringens bedömning: Det finns, enligt lagen om statsbudgeten, möjlighet att begära mandat hos att använda annan finansiering, exempelvis finansiering genom lån i för investeringar i infrastruktur. Denna möjlighet har tidigare använts för ett antal projekt. Lånen återbetalas under en amorteringstid som beslutas från fall till fall. Lånens storlek redovisas till i budgetpropositionen liksom räntor och amorteringarnas framtida belastning på anslagen. har möjlighet att finansiera broar som ersätter färjor med lån. Lånen återbetalas med inbesparade medel för färjedriften. finansierar el- och teleinvesteringar med lån. Dessa möjligheter bör tills vidare finnas kvar. Regeringen avser dock att se över om dessa utgifter i stället borde finansieras med anslag. En sådan eventuell övergång ska vara verksamhetsneutral. 2008/09:35 97 Som huvudregel ska statliga investeringar finansieras med anslag. Härmed förbättras överskådligheten i statsbudgeten och möjligheter till helhetssyn. De investeringar som har beslutat ska lånefinansieras kommer även fortsatt att lånefinansieras. Lånefinansiering kommer dock inte att föreslås för nya objekt såvida kostnaderna inte täcks av brukaravgifter eller dylikt. Brukaravgifter är t.ex. avgifter som tas ut för att någon ska få använda en ny bro. Utgifterna för att bygga bron uppkommer först, medan intäkterna ofta kommer sedan bron öppnats. Det är därför rimligt att lånefinansiera objekt till den del av kostnaderna som täcks av brukaravgifter eller dylikt. En lånefinansiering i kan motiveras av att statsbudgeten eller det finansiella sparandet sett inte påverkas av sådana investeringar. Förskottering av medel för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska även fortsättningsvis vara möjliga. Förskotteringarna ska hållas inom de ramar som beslutat och vara räntefria. Regeringen anser att tidigare upptagna lån bör amorteras, vilket även ligger i linje med regeringens övergripande finansiella politik. Regeringen har därför 2007 amorterat och föreslagit en amortering på i Tilläggsbudget 2 till statsbudgeten (prop. 2008/09:2) för att minska den skuld som den tidigare regeringen efterlämnat. 6.7 Medfinansiering 6.7.1 Gemensamt ansvarstagande Regeringens bedömning: Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. Skälen för regeringens bedömning: Den statliga infrastrukturen är geografiskt spridd över hela landet och har därmed betydelse för olika medborgare, företag, kommuner och landsting. Det innebär att det är många som kan ha intresse av olika utformningar av infrastrukturen och som också direkt kan dra nytta av en alternativ och kanske dyrare utformning av en investering. Ett sätt att öka anpassningsförmågan och flexibiliteten i infrastrukturutvecklingen är att inbjuda olika intressen att vara med och på olika sätt bidra till att bekosta olika investeringar och därmed också påverka utformningen av dem. Ett exempel är samarbetet mellan papperstillverkaren och kring utvecklingen av en godsvagn, den s.k. Storaboxen, med större lastprofil och anpassningar kring järnvägen för att kunna trafikera med den nya effektivare vagnen. Ett annat exempel på medfinansiering är finansieringssystemet för enskilda vägar liksom flera av objekten i närtidssatsningen som tack vare en aktiv medfinansiering är möjliga att genomföra. All samfinansie ring mellan stat och privata intressenter ska ske inom ramen för gällande statsstödsregler. 2008/09:35 98 som staten i grunden har ett övergripande ansvar för väghållning respektive banhållning på statliga vägar och järnvägar, så finns ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Regeringen ser gärna att denna typ av samarbeten ökar och aktivt söks eftersom ett gemensamt ansvarstagande bidrar till en optimal utformning av investeringarna och till att de genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. De förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och företag. Det bör bli naturligt att företag som vill ha infrastruktur som är särskilt anpassad till deras behov, (t.ex. en dubbelfilig bit väg vid en påfart till en trefältsväg eller ökad högsta axellast på järnväg) är med och bekostar detta. Ett annat tänkbart alternativ är att delfinansiera ny infrastruktur med vinster från exploatering av attraktiva markområden. Trängselskatten är ytterligare ett exempel på medfinansiering. 6.7.2 Medfinansiering bidrar till en större total åtgärdsvolym Regeringens bedömning: Volymen åtgärder i långsiktsplanerna kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenten/intressenterna. , och bör som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. TSkälen för regeringens bedömning: Det finns flera åtgärder som finansierats eller finansieras av olika intressenter tillsammans, exempelvis och i och i . Det är tydligt att medfinansiering bidrar till att en större volym angelägna åtgärder genomförs än vad som skulle varit möjligt med enbart statliga medel. Medfinansiering i sig innebär inte att andra objekt missgynnas genom att exempelvis få senare byggstart. Samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. Medfinansieringen ska inte heller medföra att anslagen till infrastrukturområdet minskar, utan medfinansiering ska fungera som ett renodlat tillskott som gör det möjligt att göra fler åtgärder inom området. Trafikverken, främst och , har på eget initiativ då förutsättningar funnits eller genom regeringsuppdrag, tagit upp diskussioner eller förhandlat om medfinansiering av vissa infrastrukturobjekt. Som en del i regeringens uppdrag om inledande av åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder ska , , och utarbeta modeller och metoder som ska tydliggöra förutsättningarna för att förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt som kom mer att inrymmas i åtgärdsplaneringen. Detta uppdrag ska slutredovisas . , och bör som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. De rättsliga förutsättningarna för medfinansiering av farleder, slussar m.m. bör analyseras.T Prop. 2008/09:35 99 6.7.3 Trängselskatten i Regeringens bedömning: Överskottet från trängselskatten i är ett viktigt regionalt bidrag till finansieringen av väginfrastrukturen i regionen. Budgeten för trängselskattens administrationskostnader läggs fast av , medan användning av skattens överskott beslutas om av regeringen inom ramen för det ändamål som fastställt. Inför dessa beslut har samråd och överläggningar med lokala och regionala företrädare för , för att säkerställa att besluten om trängselskatten är regionalt förankrade. Underlag: I överenskommelsen om en samlad trafiklösning för , Stockholmsförhandlingen föreslås att en regionalt förankrad och politiskt tillsatt beredning ska skapas och att denna bl.a. ska utarbeta förslag till hur trängselskatten ska användas. med utblick mot 2009 och 2010 har även lämnats ett förslag till den detaljerade användningen av trängselskattemedlen. I överenskommelsen finns angivet regionens prioriteringar av trängselskattemedlens användning även på . Merparten av dessa medel ingår som en del av finansieringen av projektet förbifart . Skälen för regeringens bedömning: Användningen av överskottet från trängselskatten i är ett viktigt regionalt bidrag till finansieringen av trafikinfrastrukturen i . Det är därför angeläget att det sker en lokal och regional förankring av beslut som gäller användning och utformning av trängselskatt. För att följa upp överenskommelsen om en samlad trafiklösning för (se avsnitt 5.6) har samråd och överläggningar med lokala och regionala företrädare för . Vid dessa överläggningar och samråd tas frågor upp om bl.a. infrastrukturens utveckling och underhåll, trängselskatten och andra finansieringsfrågor. Regeringen har för i enlighet med förslag från regionen beslutat om att får använda överskottsmedel från trängselskatten fördelat på till Södertörnsleden, till Förbifart och till trimningsåtgärder i . 6.7.4 Trängselskatter i andra kommuner Prop. 2008/09:35 100 Regeringens bedömning: Först efter det att slutfört sin översyn av normgivningsmakten, kan regeringen lämna eventuella förslag om grundlagsändringar som möjliggör kommunalt beslutade föreskrifter om trängselskatter. Regeringen är dock beredd att också bereda eventuella framställningar från andra kommuner om införande av trängselskatt. Införande av trängselskatter måste i så fall ske enligt en liknande modell som i . Skälen för regeringens bedömning: I samband med införandet av trängselskatt på försök i uttalade den dåvarande regeringen att det inte finns något utrymme för att bedöma den aktuella pålagan som annat än en skatt och att den på grund av regeringsformens bestämmelser måste konstrueras som en statlig skatt dvs. utan möjlighet för t.ex. kommuner att besluta om lokala föreskrifter. Lagen (2004:629) om trängselskatt utformades också på detta sätt (prop. 2003/04:145, bet. 2003/04:SkU35, rskr. 2003/04:265). När trängselskatten infördes stadigvarande ändrades inte skattens karaktär av statlig skatt (prop. 2006/07:109, bet. 2006/07:SkU19, rskr. 2006/07:212). utsåg regeringen en förhandlingsman som bl.a. skulle utvärdera hur vägavgifter i form av trängselskatter kan vara en del av finansieringen av väginfrastrukturen i . I uppdraget till förhandlingsmannen angav regeringen sin avsikt att inhämta synpunkter från (Ju 2004:11) angående möjligheterna att tillåta uttag av regionalt eller kommunalt beslutade vägavgifter i syfte att finansiera transportinfrastruktur. tillsatte en expertgrupp för att ta fram förslag på alternativa sätt att reglera normgivningsmakten. I utredningens uppdrag till expertgruppen ingick att presentera lösningar som öppnar för möjligheten att delegera normgivningsmakt till kommuner i vissa avseenden, t.ex. i fråga om pålagor såsom trängselskatt. Expertgruppen redovisade sitt arbete i en rapport , vars innehåll även publicerats i SOU 2008:42. Rapporten innefattar tre modeller av olika omfattning för tänkbara ändringar av normgivningsreglerna. Samtliga modeller innehåller likartade förslag beträffande normgivning för bl.a. trängselskatt. Förslagen innebär att det öppnas en möjlighet för att i lag bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om exempelvis trängselskatter. har inte tagit ställning till expertgruppens rapport men ska redovisa sitt uppdrag . är det dock möjligt att införa trängselskatt i andra kommuner än , om än endast i form av statlig skatt och efter antagande av lag därom av . en kommun gör en framställan till regeringen om att trängselskatt ska införas i kommunen som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem, och som ett sätt att medfinansiera angelägna trafikåtgärder kommer regeringen att bereda denna. 6.7.5 Vägavgifter Prop. 2008/09:35 101 Regeringens bedömning: Brukaravgifter för finansiering av exempelvis nybyggnad av vägbroar bör kunna användas där det finns lokala och regionala önskemål och projekten ger påtagliga mervärden i form av tids och framkomlighetsvinster. Skälen för regeringens bedömning: Avgifter för finansiering av vägar finns på förbindelserna över och . Vägavgifterna för passage av den fasta förbindelsen över hanteras inom ramen för Konsortiet som ägs gemensamt av och . Konsortiet driver den självfinansierande förbindelsen . I finansieringen ingår även intäkter från järnvägstrafiken över förbindelsen. , , förvaltar den svenska ägarandelen i . Svinesundsförbindelsen består av två vägbroar. För att finansiera den nya infördes vägavgift 2005. Vägavgift tas ut på båda Svinesundsbroarna. Svinesundsförbindelsen drivs som ett samarbetsprojekt mellan och . Vägavgiften administreras i av som ägs av norska . På uppdrag av sköter detta bolag också vägavgiftsupptagningen på den svenska delen av Svinesundsförbindelsen. Finansierande vägavgifter regleras genom bestämmelser i väglagen (1971:948). Enligt 29 § väglagen kan regeringen bestämma att vägavgift får tas ut för att finansiera nya vägar och även bestämma hur detta ska genomföras. Möjligheterna att ta ut vägavgifter i påverkas också av bestämmelser i , närmare bestämt av det s.k. vägavgiftsdirektivet (2006/38/EG). Eftersom nu tar ut generella vägavgifter enligt detta direktiv begränsas vad gäller tung trafik möjligheterna enligt artikel 7 punkt 3 i direktivet, att också ta ut finansierande vägavgifter (vägtullar) på samma vägsträcka. Det är således inte tillåtet att både ta ut vägavgift och vägtull på samma vägsträcka. Enligt artikel 7 punkt 3 i direktivet finns ett undantag om att, för vägnät där vägavgifter tas ut, får medlemsstaterna emellertid också ta ut vägtullar (brukaravgifter) för användandet av broar, tunnlar och bergspass. Inom ramen för de regler som gäller enligt vägavgiftsdirektivet, bl.a. undantagsreglerna för broar, tunnlar och bergspass, är finansiering av nya vägar med brukaravgifter (vägtullar) en viktig finansieringskälla som också kan kombineras med annan finansiering. Användning av brukaravgifter kan exempelvis gälla finansiering av nybyggnad av vägbroar som innebär påtagliga tids- och framkomlighetsvinster och som därmed också skapar ett tilläckligt betalningsunderlag. Användning av vägavgifter kan också betraktas som en form av regional medfinansiering. Regeringen är mot denna bakgrund beredd att medverka till att lämpliga nya vägobjekt kan finansieras helt eller delvis med brukaravgifter. Det är dock mycket viktigt att denna finansiering är lokalt/regionalt förankrad. Det är också viktigt att avgiften inte är så hög att den nya infrastrukturen underutnyttjas eller att den medverkar till att omfördela trafik till kringliggande sämre vägnät. Vägavgiftsprojekt som är aktuella är förbifart och bro över Sundsvallsfjärden. 6.7.6 Bidrag från EU Prop. 2008/09:35 102 Regeringens bedömning: Regeringen kommer att vara aktiv för att erhålla EU-bidrag och bedömer att kommer att få vissa EU-bidrag för planering av och investeringar i infrastrukturen . Dessa medel kommer att utgöra tillskott till den statliga ramen. Skälen för regeringens bedömning TEN-bidrag Grunden för de transeuropeiska nätverken (TEN) finns i , artiklarna 154 och 155. TEN finns för transportinfrastruktur-, energi- och telekommunikationsnätverk (se även avsnitt 4.2.3). De transeuropeiska nätverken för transportinfrastruktur benämns TEN-T. För att kunna söka medel ur budgeten för TEN-T måste infrastrukturen återfinnas på de kartor som finns i riktlinjerna för TEN-T. Medel kan sökas för studier och projekt. Studier kan högst beviljas medel av de totala kostnaderna och projekt med maximalt (för prioriterade projekt som överskrider gränser eller naturliga barriärer, för övriga prioriterade projekt). Medel till TENprojekt fördelas i två olika bidragsprocesser: en flerårig (multiannual programme, MAP), som avser de prioriterade projekten, och en ettårig process. har erhållit bidrag för TEN-projekt från EU på . Kommissionen arbetar nu med det fleråriga programmet för perioden 20072013. har beviljats bidrag på i detta program till främst och . Strukturfonder EU:s sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom EU. Dess främsta instrument är strukturfonderna som omfattar drygt en tredjedel av EU:s budget. I den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 20072013, som regeringen beslutade , anges riktlinjer för strukturfondsprogrammens genomförande i . Regeringen prioriterar där Innovation och förnyelse, Kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, Tillgänglighet samt Strategiskt gränsöverskridande samarbete. Hela omfattas av EU:s nya mål för konkurrenskraft och sysselsättning och har tilldelats för programperioden 20072013. Utöver ett nationellt program med inriktning på kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, finansierat av Europeiska socialfonden , finns i åtta regionala strukturfondsprogram finansierade av Europeiska regionala utvecklingsfonden. Programmen är framtagna på regional nivå och prioriteringar görs i regionala strukturfondspartnerskap i programområdena. Tyngdpunkten i de åtta regionala programmen ligger på innovation och förnyelse där EU-finansieringen av forskning och utveckling, innovation samt entreprenörskap väntas uppgå till under Ett annat viktigt område i programmen är förbättrad tillgänglighet där EU-finansieringen beräknas till , varav ca till informationssamhället och ca till transportområdet. På transportområdet handlar det t.ex. om att utveckla hållbara och effektiva transportsystem för såväl person- som godstrafik. För samtliga program tillkommer också nationell offentlig medfinansiering och finansiering från näringslivet. 2008/09:35 103 deltar också i flera gränsöverskridande program tillsammans med grannländerna. För del rör det sig om ca i EU-medel. Även i dessa program är tillgänglighet prioriterat.