prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — Med en väl utbyggd IT-infrastruktur och transportmedel som medger uppkoppling mot till exempel Internet ökar möjligheterna för den enskilde arbetstagaren att arbeta längre från bostadsorten. En ökad användning av IT innebär även ökad sårbarhet i samhället, t.ex. genom de ömsesidiga beroenden som skapas. Att genomföra sårbarhetsreducerande åtgärder inom ramen för den ordinarie verksamheten är därför av största vikt. Insatsförsvaret Det militära försvaret har under det senaste årtiondet utvecklats från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Denna utveckling har bl.a. inneburit att försvarets förmåga att verka internationellt ökat. måste ha förmågan att snabbt kunna rycka ut för att tidigt förhindra eller avbryta konflikter. Ett väl fungerande transportsystem bidrar till denna förmåga. Ett krisberedskapsperspektiv på samhällets infrastruktur Hoten mot säkerhet förändras och nya risker och utmaningar tillkommer ständigt. Klimatförändringar, organiserad brottslighet, epidemier, naturkatastrofer och terrorism är några exempel på hot mot samhällets säkerhet. Sådana hot och risker är ofta komplexa och kan få konsekvenser för flera samhällssektorer. SamhällsuTtvecklingen har medfört att olika tekniska och ekonomiska system har fått allt större betydelse för samhällets funktionalitet i stort, som olika verksamheter i samhället har blivit alltmer sammanflätade och beroende av varandra. Detta gällerT inte minst för transport-, energi och IT-sektorerna beroende av bl.a. fungerande infrastruktur, vilket kräver en god beredskap inom olika sektorer för att minska risken för störningar. Därför krävs en samlad syn och tvärsektoriella perspektiv på krisberedskapen. Beredskapen består bl.a. i att förebygga olyckor, reducera skador, öva, utbilda och att stärka robustheten i samhällsviktiga system och samhällsviktiga beroenden. Ett del i detta arbete är att öka infrastrukturens robusthet och genom detta möjliggöra en fungerande infrastruktur även under störda förhållanden. I förlängningen riskeras även svensk tillväxt och utveckling om inte behoven för samhällets krisberedskap är tillgodosedda. 2008/09:35 69 har slagit fast att målen för arbetet med att successivt utveckla samhällets säkerhet syftar till att värna befolkningens liv och hälsa samt samhällets grundläggande värden och funktionalitet. Den demokratiska rättsstaten, hälso- och sjukvården, informations- och kommunikationssystemen, vatten- och energiförsörjningen, flödena av varor och tjänster är grundläggande förutsättningar för ett fungerande samhälle. Om dessa verksamheter störs är det viktigt att de återfår sin funktionalitet . Dessa samhällsviktiga system bör byggas, underhållas och drivas på ett robust och motståndskraftigt sätt. Eftersom inte alla sårbarheter som finns i olika samhällsfunktioner helt går att förebygga eller byggas bort bör det finnas en god krishanteringsförmåga i samhället. Att utveckla samhällets säkerhet, där krisberedskap är ett viktigt område , är en angelägenhet för flertalet aktörer i samhället; individer, företag, organisationer, kommuner, landsting, statliga myndigheter, regering och riksdag. Samhällets krisberedskap ska vara en integrerad del av olika aktörers ordinarie verksamhet, i enlighet med ansvarsprincipen. Krisberedskapen är således inte en utpekad organisation eller en aktör. En förutsättning för en god krisberedskap är att samtliga aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet tar ett eget ansvar för att vidta och finansiera krisberedskapsåtgärder inom ramen för den ordinarie verksamheten. Arbetet sker på lokal, regional och nationell nivå samt på EU-nivå och internationellt. En väl fungerande krisberedskap kombinerar samtliga dessa aktiviteter. 5.8 Samhällsekonomiska bedömningar ett viktigt underlag vid val av effektiva åtgärder Regeringens bedömning: Relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. För att få ett beslutsunderlag som beaktar alla relevanta aspekter bör analys- och bedömningsmetoderna utvecklas. Underlag: skriver i sitt inriktningsunderlag att den samhällsekonomiska bedömningen syftar till att värdera förändringen av 2008/09:35 70 välfärden i samhället till följd av de åtgärder som studeras. Med välfärd avses allt som värdesätts av individerna i samhället, oavsett om det existerar ett monetärt värde eller inte. En samhällsekonomisk kalkyl består av de beräkningsbara effekter som åtgärderna medför för samhället. Att en effekt är beräkningsbar innebär att den dels låter sig kvantifieras, dels värderas. Därmed blir kalkylen betydligt snävare än det vidare begreppet samhällsekonomisk bedömning. menar att de samhällsekonomiska kalkylmetoderna lämpar sig bäst som prioriteringskriterium vid val mellan olika åtgärder som har likartade effekter, exempelvis val mellan alternativa utformningar av en nybyggd sträcka. Det finns därför skäl att utreda om tillämpningen av metoderna kan utvecklas så att det blir lättare att jämföra väg- och järnvägsåtgärder. skriver i sitt inriktningsunderlag att det i vissa fall, där mer än ett trafikslag kan utföra samma transportuppgift, kan vara samhällsekonomiskt effektivt att satsa på att utveckla endast ett av trafikslagsalternativen i specifika transportrelationer eller på en avvägd kombination av olika satsningar. Att genomföra samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder bidrar till ökad välfärd och samhällsekonomisk effektivitet. Ett objekt som kan uppvisa ett positivt nettonuvärde, dvs. en kvot över nollTPF 6 FPT kan antas vara samhällsekonomiskt lönsamt att genomföra. skriver i sitt inriktningsunderlag att samhällsekonomiska kalkyler kanske är det viktigaste verktyget för avvägningar och prioriteringar i transportpolitiken. Kalkylvärden och modeller som används är dock långt ifrån perfekta. Ett välkänt faktum är att de samhällsekonomiska kalkylerna inte innehåller alla faktorer. Konsekvenserna av åtgärder i transportsystemet består av fler faktorer än vad som ingår i en nettonuvärdeskvot, såsom intrångseffekter, jämställdhet, förseningar i transportsystemet m.fl. Vissa av dessa kommer att kunna värderas i kalkylen medan andra även långsiktigt bör behandlas för sig. Intrång i natur- och kulturmiljöer är ett välkänt exempel. Att det saknas metoder och kriterier att samhällsekonomiskt värdera dessa effekter betyder att de inte beaktas i praktiken enligt . Sådana brister bör kompenseras med en helhetsbedömning av den samhällsekonomiska nyttan, dvs. där samtliga betydande effekter värderas kvantitativt eller kvalitativt i de fall värderingar är osäkra. Det behövs också en fortsatt metodutveckling på området. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, t.ex. , (), kommuner och landsting (SKL) och Samverkansorganet i län (län), anser att samhällsekonomiska kalkyler ska utgöra ett betydande beslutsunderlag, men menar att med de brister som finns i de samhällsekonomiska kalkylerna är det viktigt att även andra aspekter, som inte fångas in i den samhällsekonomiska modellen, beaktas. Nämnda instanser samt , , , (), , i , i , Näringslivets Transportråd m.fl. påtalar vikten av att de samhällsTP 6 PT Åtgärdens samlade nettonytta /dvs. nyttan minus kostnaden) divideras med dess totala kostnad. En åtgärd är lönsam om nettonuvärdeskvoten är större än noll. ekonomiska kalkylmodellerna utvecklas. i menar att innan modellerna kan beskriva problemen på erforderligt sätt, i synnerhet i storstäder, bör resultaten tas med en nypa salt. Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI) påpekar att tekniken för att genomföra samhällsekonomiska kalkyler har förfinats under , och att det internationella kunskapsläget är gott även om det också fortsättningsvis finns många viktiga frågor kvar att besvara. VTI anser också att den modell som tillämpas i svensk infrastrukturplanering har en hög internationell standard. VTI, och även , menar vidare att de s.k. miljardprojekten som listas i inriktningsunderlagen också behöver analyseras ordentligt och att samhällsekonomiska kalkyler utgör ett minimikrav. 2008/09:35 71 Skälen för regeringens bedömning Inledning Samhällsekonomiska bedömningar är ett systematiskt sätt att väga positiva och negativa effekter mot kostnaden för att genomföra en insats. En samhällsekonomisk bedömning ska ge ett allsidigt underlag för analys av vilka effekter som insatsen kan medföra. Samhällsekonomiska bedömningar är ett väl utvecklat hjälpmedel för prioriteringar inom transportområdet och samhällsekonomiska bedömningar ska genomföras för de investeringar och andra åtgärder som övervägs i planeringsprocessen. Arbetssättet bidrar till god transparens i beslutsfattandet inom transportområdet. är det viktigt att vara medveten om att samhällsekonomiska kalkyler inte ger alla svar. Alla nyttor och kostnader låter sig inte lätt kvantifieras och värderas och de värderingar som används är ibland omdiskuterade. I infrastrukturplaneringen fångas t.ex. inte alla effekter på miljö, natur och kulturmiljöer samt fördelning mellan olika grupper i de samhällsekonomiska kalkylerna. De samhällsekonomiska bedömningarna är ett hjälpmedel för beslutsfattaren men de övertar inte funktionen att fatta beslut. Planerings- och prioriteringsprocessen kommer att generera många förslag med positiva effekter. Det är viktigt att dessa ställs mot varandra på ett systematiskt sätt. Det innebär att de underlag som tas fram ska vara jämförbara och relevanta. Regeringen har därför uppdragit åt , , och att, med bistånd av , utarbeta modeller och metoder för de samhällsekonomiska bedömningar som krävs i åtgärdsplaneringen (N2008/243/IR). I uppgiften ligger att komma överens om vilka beräkningsförutsättningar som ska gälla. Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar och kompletterande information som kan påverka besluten ska dokumenteras och redovisas på ett tydligt sätt som underlag för åtgärdsplaneringen. Samlade effektbedömningar för att ge allsidig beskrivning av satsningar De satsningar som prioriteras i den kommande åtgärdsplaneringen bör beskrivas så allsidigt som möjligt. En samlad effektbedömning är ett sätt att strukturerat och sammanfattande beskriva föreslagna åtgärder. Den samlade effektbedömningen innehåller en samhällsekonomisk kalkyl med de prissatta effekterna och ej prissatta effekter såsom påverkan på landsbygd eller tätort och exploateringseffekter. Effektbedömningen innehåller också en analys av fördelningseffekter för olika regioner eller grupper (exempelvis åldersgrupp, barn, socioekonomisk grupp, kvinnor respektive män) samt en bedömning av måluppfyllelse. 2008/09:35 72 Det är viktigt att den samlade bedömningen innehåller beskrivning av jämställdhetseffekter av satsningarna. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transportsystemets utformning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Beslutsunderlaget ska också omfatta strategiska miljöbedömningar enligt framtagen metod. En bra effektbedömning ger en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad . 6 Ökad satsning på infrastruktur 6.1 Förslag till planeringsram för åren 20102021 Regeringens förslag: Den statliga planeringsramen för åtgärder i transportinfrastrukturen ska uppgå till . Av planeringsramen ska avsättas för drift och underhåll inklusive statlig medfinansiering till enskilda vägar. Resterande del av planeringsramen, ska användas för att utveckla transportsystemet för att klara framtidens resor och transporter. Medlen ska användas för såväl investeringar som för statlig medfinansiering, räntor och amorteringar och sektorsuppgifter. Underlag: Inriktningsunderlagen från och avser i enlighet med uppdraget perioden 20102019. underlag för inriktningsplaneringen redovisar effekter och tänkbart innehåll för fem olika investeringsnivåer. underlag koncentreras till beskrivningar av tre alternativ. Både och underlag för inriktningsplaneringen lyfter fram drift och underhåll som den främsta prioriteringen. framhåller att verkets viktigaste uppgift är att säkerställa väginfrastrukturens funktionalitet genom en effektiv drift- och underhållsverksamhet. bedömer att driftledning och underhåll är en grundförutsättning för att järnvägssystemet ska fungera ur säkerhets- och kvalitetssynpunkt. konstaterar att de behov som förs fram till för hela landet långt överskrider de ramar som uppdraget omfattar. Det finns en stark tro på att infrastrukturen inte bara kan stödja ett samhälle i utveckling utan också utveckla samhället. anser att väginfrastrukturen behöver förbättras för att stödja ekonomisk utveckling, regionalt och nationellt, och bidra till att människors vardag förbättras. föreslår ett s.k. Landpaket som handlar om att hamnanslutningar och flaskhalsar som är vitala för de strategiska hamnarna ska identifieras och prioriteras högre i trafikverkens inriktningsplanering . Trafikverken bör åläggas att rapportera till regeringen hur man avser att avhjälpa flaskhalsar till de strategiska hamnarna. Vidare föreslås en prioritering av de infrastrukturobjekt där regional enighet nåtts och där det finns en överenskommelse om gemensam finansiering. och har som underlag till utredningen angett ett antal objekt som åtgärdar flaskhalsar till de strategiska hamnarna och samverkanshamnarna. 2008/09:35 73 I om strategiska kombiterminaler föreslås att staten på samma sätt som beträffande de strategiska hamnarna i första hand bör se till att den nödvändiga infrastrukturen i anslutning till terminalen ges prioritet i framtida planeringsomgångar. Det innebär att trafikverken ges i uppdrag att redovisa de infrastrukturinvesteringar som krävs för att terminalen på ett bra sätt ska fylla sin funktion i transportsystemet. menar att olika investerings- och bidragssystem inom luftfartssektorn måste samordnas både på nationell och regional nivå för att effektivisera den totala resursanvändningen. Rikstrafikens upphandlingar bör ta hänsyn till standarden på den befintliga infrastrukturen på aktuella flygplatser och i den aktuella regionen vid sina bedömningar om vilken trafik som ska upphandlas. Ett samråd bör också ske med Rikstrafiken inför investeringar som genomförs på flygplatser där Rikstrafiken upphandlar merparten av den reguljära trafiken. , och Verket för näringslivsutveckling () har i sina regeringsuppdrag om att förbättra förutsättningarna för cykling, konstaterat att det behöver avsättas för att tillgodose behoven av investeringar i cykelåtgärder såsom att förbättra möjligheterna för arbets- och skolpendling, förbättra möjligheterna till cykelparkering vid resecentra och skapa ett antal längre leder för cykelturism av hög internationell klass. Inom ramen för arbetet med nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, framåt, lämnades material till och inriktningsunderlag med förslag till åtgärder för attraktivare stationer, hållplatser och busskörfält/signalprioriteringar för , varav för och för vägtransportsystemet. Därutöver lyftes behov av att organisera ledsagning fram. I framåt föreslås därutöver att staten behöver bidra till utvecklingen av system och kundkontakter genom sektorsinriktat arbete och föreslår också statlig delfinansiering av ett program med ett antal försök (demonstrationsområden) där utvecklad marknadsorienterad kollektivtrafik visas upp. Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna påtalar behovet av utökade ramar och flera nämner också vikten av följsamhet mellan planeringsramar och årlig budget. Några av de statliga verken, bl.a. , , och , praktiskt taget samtliga länsstyrelser och regionala företrädare samt många övriga instanser, t.ex. Företagarna, ska leva, SJ och Skogsindustrierna framhåller behovet av en utökad planeringsram. Motiv som framförs är bl.a. att en utökad ram erfordras för att de transportpolitiska målen ska kunna nås. Vidare påpekas att underhållet är eftersatt och att satsningar på infrastruktur ligger på en låg nivå i jämfört med övriga . , m.fl. argumenterar utifrån ett miljö- och klimatperspektiv för en utbyggnad av spårsystemen som dessa remissinstanser anser att utbyggnaden av nya vägar bör vara restriktiv. () menar däremot att de samhällsekonomiska principerna och tillgängliga kalkyler talar för att en omfördelning från järnväg till väg bör ske. 2008/09:35 74 En majoritet av remissinstanserna är positivt inställda till en ökad satsning på drift och underhåll, men flera menar att det finns förbehåll om det innebär en minskad investeringsvolym. Länsstyrelserna i , och , läns landsting, Västra , , Skogsindustrierna samt Järnvägsfrämjandet är tydliga med att nivån på medel till drift- och underhåll inte bör utökas om det sker genom en minskning av investeringsvolymen. Flera av dessa instanser samt Samverkansorganet i (Region ), , m.fl. understryker att både investering och underhåll behöver ökas. , , Länsstyrelserna i och , Samverkansorganen i (), (Region ), län (i län), (Region ), (), Dalabanans Intressenter och är tydliga med att medel till drift och underhåll bör utökas, även om det sker genom en minskning av investeringsvolymen. anser att nivå hög () behövs som utgångspunkt för att förbättra eftersatta åtgärder inom vägsektorn. Överlag är remissinstanserna positiva till att genomförts och till synsättet att stärka de viktigaste godsstråkens infrastruktur. Myndigheterna anser dock överlag att den uppgift som trafikverken ska ha enligt utredningens förslag, alltså att prioritera infrastruktursatsningar kring strategiska hamnar, är otydlig. Remissinstanserna är överlag positiva till att utredningen om strategiska kombiterminaler har genomförts och till utpekandet av strategiska kombiterminaler. Instanserna är också överlag positiva till att man försöket att lägga fast en strategi för godstransporter på järnväg. Fler remissinstanser ställer sig positiva till en konkurrensneutral och konkurrensutsatt drift av terminalerna och är även positiva till att icke-statliga terminaler bör erbjudas möjlighet att ingå i nätet av strategiska kombiterminaler. anser att åtgärdsförslaget om en specifik satsning på demonstrationsprojekt för kollektivtrafik i medelstora och stora städer är bra. Verket anser dock att staten även bör ta ett större ansvar för kostnader för demonstrations- och utvecklingsprojekt i gles och landsbygder. Skälen för regeringens förslag Ökade insatser parallellt med skärpta krav på effektivitet Det finns ett starkt stöd och många goda skäl för utökade medel för skötsel och utveckling av transportinfrastrukturen. Ett väl fungerande transportsystem behövs för att bidra till svenskt näringslivs konkurrenskraft, för att säkerställa väl fungerande arbetsmarknader, för väl fungerande landsbygd och städer och för fortsatt utveckling och tillväxt. Klimatutmaningen ställer krav på en omställning av transportsystemet så att det blir klimateffektivt som konkurrenskraft upprätthålls med hjälp av bättre resor och transporter. Klimatförändring och ökade transporter ställer krav på större insatser för att säkerställa nuvarande infrastruktur. Det är viktigt att understryka att det måste byggas mer vägar, järnvägar och annan transportinfrastruktur för pengarna. Effektiviteten inom sektorn måste öka. Slutsatsen är att insatserna för förbättrad transportinfrastruktur behöver öka parallellt med att kraven på effektivitet skärps. 2008/09:35 75 Planeringsperiodens längd och vad planeringsramen används till När uppdragen att ta fram underlag för inriktningsplaneringen lämnades var utgångspunkten en tioårig planeringsperiod, dvs. Regeringen anser att planeringsperioden bör vara lika lång som för nu gällande planer, dvs. Planeringsperioden blir då 20102021 och omfattar därmed den avstämningspunkt för kommande internationella och svenska klimatmål som är satt till 2020. Ramnivån utgår från de beskrivna behoven och det har i det avseendet ingen betydelse att planeringsperioden blir 12 i stället . Planeringsramen innehåller sammanfattningsvis följande åtgärdsområden som närmare beskrivs i följande avsnitt: drift och underhåll av vägar inklusive bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av vägar och statlig medfinansiering till enskilda vägar, drift och underhåll av statliga järnvägar, utveckling av transportsystemet; investeringar i vägar och järnvägar, statlig medfinansiering till kollektivtrafikanläggningar m.m., sektorsuppgifter, medfinansiering till stora och strategiska åtgärder i farleder och slussar, driftbidrag till icke statliga flygplatser samt räntor och amorteringar. En realistisk planeringsram Det har vållat stora problem och mycket besvikelse att den volym åtgärder som planerades för perioden 20042015 inte kunnat genomföras. Inför den nya planeringsperioden har regeringen därför i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22) föreslagit att en närtidssatsning om totalt genomförs som innebär att ett antal angelägna projekt i de nu gällande planerna startas . Närtidssatsningen innebär en utökning av medel till infrastrukturområdet som etablerar den genomsnittliga årliga högre ramnivån för perioden 20102021 . Närtidssatsningen har framför allt koncentrerats till start av angelägna investeringar men innehåller också ökade medel till statlig medfinansiering av enskilda vägar och ökade medel till bärighetsåtgärder och smärre vägprojekt. Medel till drift och underhållsåtgärder bör höjas och ska uppgå till så att funktionen hos nuvarande system kan säkerställas, klimatsäkringar kan genomföras och standarden i de befintliga näten förbättras fram till planeringsperiodens slut. 2008/09:35 76 Tillsammans med den amortering på och lån på som regeringen föreslagit i Tilläggsbudget 2 till statsbudgeten (prop. 2008/09:2) och den amortering på som genomfördes , bedömer regeringen att den utökning av anslagsnivån som ger den nya planeringsramen skapar goda förutsättningar för att möta de behov och åstadkomma de förbättringar som redogörs för i kapitel 5. Jämfört med nu gällande förutsättningar innebär den föreslagna planeringsramen en nivåhöjning på för insatser i transportsystemet. För regeringen är det av största betydelse att kunna konstatera att den föreslagna planeringsramen är realistisk, genom att den står i samklang med de anslagshöjningar som föreslagits i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22). Därmed kommer planeringsramen , till skillnad från vad som var fallet med planerna för 20042015, att kunna fylla sin funktion, genom att förutsättningar skapas för att de åtgärder som senare beslutas faktiskt ska kunna genomföras. Sammanfattningsvis föreslår regeringen en planeringsram på för perioden 20102021. Av planeringsramen finansieras med anslag och med lån. Infrastrukturplanerna överblickar en relativt . De åtgärder som ligger i början av planerna är ofta väl utredda medan kostnaderna för objekt i slutet av planerna ofta mer har karaktären av grova uppskattningar av omfattning och kostnader. Kostnaderna för de objekt som finns i nuvarande planer har ökat kraftigt sedan planerna fastställdes. Det är därför nödvändigt att ompröva innehållet i planerna och med ett öppet förhållningssätt överväga vilka åtgärder som effektivast tar hand om de utmaningar och möjligheter som identifieras för perioden 20102021 och därefter. Även med de utökningar av medel som regeringen föreslår kommer tuffa krav på skarpa prioriteringar att ställas. Samhällsekonomisk lönsamhet ska få ökat genomslag i prioriteringen Översiktliga lönsamhetsberäkningar i inriktningsunderlagen visar på en högre samhällsekonomisk lönsamhet för analyserade vägåtgärder än för järnvägsåtgärder. De lönsamhetsbedömningar som gjordes inför nuvarande åtgärdsplaner som den förra regeringen beslutade visar samma sak, och har kostnaderna för järnvägsprojekt dessutom i högre utsträckning behövt justeras upp.