prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — Vidare påtalar ett flertal remissinstanser i detta sammanhang behovet av att infrastrukturplaneringen kompletteras med verktyg som ekonomiska styrmedel, regleringar och övrig samhällsplanering. Ett antal instanser, bl.a. (), (), Verket för näringslivsutveckling () och Samverkansorganet i län (län), ställer sig positiva till förslag om inrättande av en ny ledningsgrupp för behandling av åtgärdsunderlagen. pekar i sammanhanget på att god kännedom om verksamheten är kritiskt för att kunna göra relevanta avvägningar och ser en risk att kritiska beslut för verksamheten kan komma att fattas av en ny ledningsgrupp utifrån allt för teoretiska utgångspunkter, vilket bedöms kunna leda till suboptimeringar av transportsystemet. hänvisar därför i stället till det fördjupade samarbete med som inletts och som bl.a. innefattar att driva åtgärdsplaneringen som ett gemensamt projekt. 2008/09:35 112 Flera av remissinstanserna anser att de ekonomiska ramarna och fördelningen mellan drift och underhåll respektive investering bör beslutas nationellt. Vissa anser att även fördelningen mellan trafikslag bör ske nationellt medan andra anser detta vara en uppgift för den regionala nivån. Flertalet av instanserna framhåller att avvägningar/prioriteringar för stora genomgående stråk samt system av nätverkskaraktär bör göras på nationell nivå. Vidare framför ett antal instanser att den nationella nivåns uppgift bör vara att föra ut den statliga politiken, följa upp de transportpolitiska målen samt hantera frågor som rör lagar, regleringar och ekonomiska styrmedel. Flertalet av de regionala företrädarna samt några andra instanser, bl.a. , Luftfartsstyrelsen och LO, framhåller fördelar med en regionaliserad planeringsprocess. konstaterar att landstingen i som län på ett förtjänstfullt sätt värnat om och prioriterat den politiska processen med förankring och bred diskussion i samband med framtagandet av respektive inriktningsunderlag. från denna och tidigare planeringsomgångar är vidare att kommuner och regionala organ tenderar att endast diskutera objekt och andra konkreta fysiska åtgärder. Fyrstegsprincipen och analyser och avvägningar med avseende på samtliga transportpolitiska mål har enligt varit svårt för kommuner och regionala organ att hantera. Skälen för regeringens bedömning: Transportlösningar omfattar ofta flera färdmedel. Godstransporter kan starta med en kort lastbilstransfer till en terminal där container omlastas till tåg eller båt. En persons resa kan starta med en kort cykel- eller biltur till stationen och sedan fortsätta med regionaltåg och avslutas med buss inom en annan ort. Ett kundorienterat synsätt bör därför bygga på hur hela resan eller transporten kan bli så bra som möjligt ur såväl effektivitets- som hållbarhetsperspektiv. Därför är det i denna planeringsomgång tid att ägna särskilt uppmärksamhet åt förbättringar som kan förverkligas genom lösningar som innefattar flera trafikslag och kopplingar dem emellan. Det innebär att systemlösningar för att lösa problem i storstäderna och kopplingar till strategiska hamnar, kombiterminaler och flygplatser bör studeras särskilt. Det innebär också att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt att hela resan och transporten fungerar med olika trafikslag och med byten/omlastning samt med den information som behövs. Prioriteringen av åtgärder ska som vanligt ske utifrån hur de bidrar till transportpolitiska mål, inriktningen i denna proposition och samhällsekonomisk lönsamhet. 2008/09:35 113 De planer som tas fram ska leva upp till den öppenhet som ska känneteckna planeringsomgången. Det innebär att de tydligt ska redogöra för skäl för den prioritering som görs och redovisa vilka effekter valda åtgärder förväntas få. 7.4.1 En nationell plan för transportinfrastruktur Regeringens förslag: Den statliga planeringsramen får utöver de åtgärder som den tidigare omfattat även användas för bidrag till enskilda vägar och icke statliga flygplatser samt till medfinansiering till investeringar i slussar och farleder. Regeringens bedömning: En nationell plan för transportinfrastrukturen bör upprättas. Den nationella planen bör fastställas av regeringen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De positiva steg i riktning mot en mer trafikslagsövergripande inriktningsplanering som och har tagit under inriktningsplaneringen bör fortsätta under åtgärdsplaneringen. Det trafikslagsövergripande synsättet är mycket angeläget och det bör utgå från en tydlig analys av förväntad utveckling av resande och transporter med alla trafikslag mot bakgrund av förändringar i handelsutbyte, lokalisering av arbetsplatser och bostäder, tillgång till grönområden och tillgången till IT-lösningar m.m. Där prioritering av investeringar i infrastruktur kan förväntas ha stor påverkan på val av transportlösningar, som på långa stråk eller i tätbefolkade områden, är det särskilt väsentligt att titta på systemlösningar. Detta synsätt behöver ges ett tydligt avtryck i form av att de tidigare separata dokumenten banhållningsplan och väghållningsplan går in i en nationell plan för utveckling av transportinfrastrukturen . Kopplingar mellan vägar, järnvägar, sjövägar, luftvägar, cykel- och gångvägar, parkeringsplatser och stationer samt terminaler bör bli tydlig. Utvecklingen inom sjöfartsområdet innebär att de fartyg som anlöper svensk hamn blir både bredare och mer djupgående vilket kräver större farleder och slussar. Vissa farleds- och slussprojekt som övervägs kan därför inte rymmas inom ordinarie budget för farledshållning. I upprättandet av nationell plan för utveckling av transportinfrastrukturen bör medfinansiering till sådana projekt övervägas i förhållande till angelägna satsningar inom andra delar av transportinfrastrukturen. I den nationella transportinfrastrukturplanen får då följande åtgärder ingå: investeringar i statliga stamvägar och järnvägar, inklusive investeringar i transportinformatik, medfinansiering till investeringar i slussar och farleder, trafiksäkerhetsåtgärder i statliga stamvägar, åtgärder för bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion på hela det statliga vägnätet, drift och underhåll av hela det statliga vägnätet, Prop. 2008/09:35 114 drift, underhåll av och reinvesteringar i av statliga järnvägar, åtgärder för förbättrad miljö längs befintliga statliga vägar och järnvägar, sektorsuppgifter, bidrag till enskilda vägar, driftbidrag till icke statliga flygplatser, åtgärder till vilka statlig medfinansiering kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., vilket innefattar följande områden: byggande av spåranläggningar för regional kollektiv persontrafik, byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar för järnvägstrafik, räntor och amorteringar. Bidraget till investeringar i rullande material för regional kollektiv persontrafik på järnväg, tunnelbana och spårväg ska avvecklas när de medel tidigare beslutat om har förbrukats. I arbetet med den nationella planen ska den kunskap och kompetens som finns regionalt tas till vara. På den regionala nivån finns god kännedom om lokala och regionala förhållanden och prioriteringar och förmåga att sätta in transportinfrastrukturen i ett helhetssammanhang med koppling till regional tillväxt och planering av samhällsutvecklingen, t.ex. bebyggelseplanering. Det finns också en stark vilja att göra mer av avvägningar mellan olika trafikslag regionalt. Under åtgärdsplaneringen avser regeringen att efterfråga länens prioriteringar av det eller de projekt som de bedömer är mest angelägna på de nationella näten givet realistiska budgetförutsättningar. Förberedelsearbetet inför åtgärdsplaneringen pågår på nationell och regional nivå inom ramen för det uppdrag om inledande åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder som regeringen beslutade om . Den nationella transportplanen ska innehålla tydliga beskrivningar av den förväntade utvecklingen för transportsystemet som helhet, prioritering av åtgärder som ska finansieras med planeringsramen och tillkommande medfinansiering. Samhällsekonomisk lönsamhet och kompletterande bedömningar ska framgå för de prioriterade åtgärderna i planerna. 7.4.2 Regionala trafikslagsövergripande infrastrukturplaner Regeringens förslag: De regionala trafikslagsövergripande infrastrukturplanerna utökas, för att utöver åtgärder i väg- och järnvägsnät och kollektivtrafikanläggningar, kunna omfatta driftbidrag till sådana ickestatliga flygplatser som bedöms vara strategiska ur regionalt perspektiv och som inte omfattas av det statliga driftbidraget. Regeringens bedömning: De regionala trafikslagsövergripande planerna bör även fortsättningsvis fastställas av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Länsplaner för regional transportinfrastruktur beslutas regionalt av den aktör som är ansvarig för infrastrukturplanering i respektive län. är regionalt ansvarig aktör Länsstyrelserna i , , , och , de regionala självstyrelseorganen i och län samt de kommunala samverkansorganen i övriga län. De kommunala samverkansorganen och de regionala självstyrelseorganen ska i sitt arbete med länsplaner för regional transportinfrastruktur samråda med respektive länsstyrelse. Planeringsramen för länsplanerna kan användas för följande ändamål: Prop. 2008/09:35 115 investeringar i statliga vägar som inte är stamvägar, inklusive investeringar i transportinformatik, trafiksäkerhetsåtgärder på statliga vägar som inte är stamvägar, åtgärder till vilka bidrag kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., vilket innefattar följande områden: för kollektivtrafik: byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar, byggande av spåranläggningar för regional kollektivtrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för resenärer med funktionsnedsättning, byggande av väg- och gatuanläggningar för kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, för flyg och sjöfart: byggande av kommunala flygplatser och kajanläggningar, vissa investeringar i fartyg, för bidrag till kommuner: vissa fysiska åtgärder och transportinformatikåtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på kommunala vägar och gator. Den aktör som är ansvarig för infrastrukturplanering i respektive län har också möjlighet att använda sin planeringsram för att prioritera åtgärder på statliga stamvägar och järnvägar, inklusive , medfinansiera investeringar i slussar och farleder och på enskilda vägar, liksom att prioritera åtgärder för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion. och ska då anpassa sina planerings- och beslutsprocesser så att det är möjligt för den aktör som ansvarar för infrastrukturplaneringen i länet att om den så önskar kan lägga in sådana åtgärder i länsplanen. Det finns få exempel på län som utnyttjat detta, men ett exempel är att lade in en tunnel på inför alpina , som är genomförd och som annars inte skulle ha prioriterats. Överenskommelser om medfinansiering som utökar länsramarna bör också redovisas i planförslagen. Miljöåtgärder på det regionala vägnätet, som inte är direkt kopplade till ett ansvar för verksamhetsutövaren (t.ex. för bulleråtgärder eller skydd av vattentäkter) utan snarare hör till förbättringar av arkitektonisk kvalitet kan också finansieras i den regionala planeringsramen. Planeringsramen för länsstyrelser, kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan för 20102021 bör utökas för att utöver nuvarande ändamål kunna omfatta driftsstöd till icke-statliga flygplatser utifrån samma regler som kommer att gälla för det statliga driftsstödet till flygplatser med upphandlad trafik. Detta möjliggörs genom att medel som frigörs från det statliga driftsstödet bör överföras till de regionala planerna. Insatser inom samtliga fyrstegsprincipens steg bör kunna inbegripas inom den regionala planeringsramen. 2008/09:35 116 Ordningen med länsplaner som beslutas på regional nivå fungerar väl och ger ett reellt regionalt inflytande över planeringsramens användning, särskilt med tanke på att det också finns möjlighet att inom ramen för den regionala planeringsramen prioritera åtgärder i den nationella transportinfrastrukturen som är av stor vikt för regionen. Regeringen avser att utöka länens preliminära planeringsramar, så att länen får möjlighet att prioritera angelägna projekt på de nationella näten. De förslag till prioritering av åtgärder i den regionala och nationella transportinfrastrukturen som tas fram under åtgärdsplaneringen ska komma in till regeringen . Därefter kommer regeringen att pröva vilka åtgärder som ska ingå i den nationella planen och vilken slutlig ram som ska gälla för respektive regional plan. De regionala planerna kännetecknas redan i varierande grad av ett trafikslagsövergripande synsätt och en ambition att beskriva transportsystemens betydelse för regional tillväxt. Förmågan att definiera vilka problem som ska lösas eller vilka potentialer som ska uppnås behöver utvecklas vidare för att kunna utgöra grund för att pröva olika alternativa lösningar under planeringsprocessen. I vissa fall kan det handla om att avväga frågor mot lösningar inom andra samhällsområden eller mot prioriteringarna i den nationella planen för utveckling av transportinfrastrukturen . På regional nivå pågår en utveckling mot samarbeten inom större områden. Regeringen vill därför öppna möjligheten för län som så önskar att upprätta gemensamma planer tillsammans med angränsande län. Modellen med tre olika planeringsnivåer som användes i förra planeringsomgången gav ett bra underlag för ställningstagande. Regeringen avser att även i denna planeringsomgång låta länen prioritera åtgärder för en preliminär åtgärdsram per län och ange prioriteringar för och -jämfört med den nivån. Det finns då möjlighet att göra justeringar utifrån de förslag som läggs innan den slutliga ramen fastställs. 7.4.3 Fördelning av planeringsmedel mellan nationell och regional nivå Regeringens förslag: Den slutliga fördelningen av statlig planeringsram mellan nationell och regionala planer görs efter åtgärdsplaneringen. Regeringen bemyndigas att besluta om fördelningen. Skälen för regeringens förslag: Många olika tänkbara åtgärder behöver vägas mot varandra under åtgärdsplaneringen. Den slutliga prioriteringen bör baseras på hur väl olika åtgärder bidrar till inriktningen i denna proposition. Regeringen anser därför att det inte som i tidigare planeringsomgångar på förhand bör låsas hur mycket av den statliga planeringsramen som ska gå till regionala respektive till nationella planer . Genom att hålla denna fråga öppen tills åtgärdsplaneringen är genomförd får planeringsansvariga på den regionala respektive nationella nivån incitament att noga överväga vilka åtgärder som ska lyftas fram i prioriteringen. Det uppdrag om att upprätta planer som lämnas kommer att inkludera att planeringsansvariga ska ge prioriterade förslag anpassade till tre olika nivåer för statlig anslagsram. Regeringen bör sedan avgöra den slutliga fördelningen av den statliga planeringsramen efter att planförslagen upprättats och rapportera utfallet i en skrivelse till . 2008/09:35 117 Syftet med planeringsmodellen är att främja kvaliteten i planeringsunderlagen och att uppmuntra nationella och regionala aktörer att fundera över prioriteringar både inom den egna planen och vad som kan vara motiverat att genomföra i övriga. Modellen med att planera för alternativa ramnivåer tillämpades för länsplanerna redan i förra planeringsomgången och erfarenheterna är goda. Därför bör synsättet nu utvidgas till att omfatta även den nationella planeringsnivån. 7.5 Samarbete för väl avvägda åtgärdsplaner Regeringens bedömning: Den nationella och regionala nivån behöver samarbeta och utveckla sin förmåga att definiera problem och potentialer och att ta fram alternativa lösningar inför prioriteringarna i långsiktsplanerna. Skälen för regeringens bedömning Inledning I sina remissyttranden över inriktningsunderlagen har ett flertal instanser betonat vikten av samordning och dialog mellan olika organisatoriska nivåer och olika aktörer i planeringsprocessen. , , , , , i län samt och Västra vittnar om positiva erfarenheter från den försöksverksamhet som de båda landstingen bedrivit i samband med framtagandet av sammanhållna regionala inriktningsunderlag och anser att arbetet bör kunna vidareutvecklas med vidgad regional medverkan i kommande planering av åtgärder. Västra föreslår att regeringen inför nästa skede av planeringen, den s.k. åtgärdsplaneringen, erbjuder läns landsting och Västra att arbeta efter en ny modell där möjlighet ges för den regionala nivån att vara delaktig och medbestämmande i planerings- och beslutsprocesserna. läns landsting föreslår att ges ansvar för att utarbeta förslag till en samlad prioritering av både nationell och regional infrastruktur i regionen. Rikstrafiken finner läns landstings och läns landstings underlag ambitiösa och väl genomarbetade men anser ändå att det finns problem med detta sätt att arbeta. Rikstrafiken konstaterar att underlagen i delar av landet tas fram regionalt och gemensamt för trafikslagen , medan för övriga landet tas underlagen fram av respektive trafik verk och utan större samordning. Rikstrafiken anser att det är olämpligt att ha olika modell i olika delar av landet för detta. Dessutom blir de regionala underlagen enligt Rikstrafiken i hög grad fokuserade på inomregionala problem och åtgärder. Rikstrafiken menar att det i stor utsträckning saknas ett nationellt perspektiv. Rikstrafiken anser att det visserligen kan finnas fördelar med underlag som tas fram på länsnivå, men att det i så fall bör gälla hela landet. Dessutom bör dessa regionala underlag enligt Rikstrafiken alltid kompletteras med underlag och prioriteringar för den nationella trafiken. upplever att den allmänna inställningen är mycket positiv i fråga om samarbete över ansvarsgränser oavsett vem som i den aktuella frågan har initiativet och ser även ett ökat intresse att aktivt vara med och diskutera transport- och infrastrukturfrågor runt om i landet, vilket torde ge goda förutsättningar för att kommande åtgärdsplanering genomförs på bred basis med helhetssyn och med god kvalitet på resultatet. 2008/09:35 118 TUtvecklat samarbete mellan den nationella och regionala nivånT Under inriktningsplaneringen erbjöd regeringen läns landsting och Västra att, som försök, bidra med sammanhållna regionala underlag som ska beaktas av trafikverken. Detta arbete har varit av stort värde. På den regionala nivån har ett brett arbete genomförts med många regionala intressenter, vilket har lett fram till tydliga beskrivningar av behov och potentialer i både regionalt och nationellt planerad infrastruktur inom respektive område. Västra lyfter t.ex. fram utmaningarna att öka storleken på lokala arbetsmarknad för ökad tillväxt och bättre jämställdhet samt omställning av transportsystemet i mer hållbar riktning som tillväxten prioriteras. läns landsting betonar bl.a. målsättningen att utveckla integreringen av län till en sammanhållen funktionell region med större arbetsmarknad, med utgångspunkt från ett flerkärnigt . och har aktivt deltagit i detta arbete. Även andra regionala underlag har på regionalt initiativ tagits fram under inriktningsplaneringen, t.ex. för län, för och för och . På den regionala nivån har man visat god förmåga att sätta in transportsystemåtgärder i ett större sammanhang där de bidrar till regionens övergripande strategier för tillväxt och näringsliv och där infrastrukturplanering, bebyggelseplanering och planering av lokal och regional kollektivtrafik kan samspela. Detta bidrag är önskvärt och värdefullt. Det är också värt att aktivt eftersträva näringslivets medverkan i allt från exploatering i anslutning till ny infrastruktur till att finna nya affärslösningar. är de länkar av transportsystemet som finns regionalt också av nationellt eller internationellt intresse och nationella överväganden behöver därför få stort genomslag. Likaså måste nationella transportpolitiska mål och delmål säkras i en planeringsprocess med aktivt deltagande såväl nationellt som regionalt. Eftersom samhällsekonomisk effektivitet påverkar valet av vilka åtgärder som prioriteras behövs överblick över hela näten i den nationella transportinfrastrukturplanen. Regeringen vill dock understryka vikten av samspel mellan regional och nationell nivå för att förena de båda nivåernas respektive styrkeområden. För att ytterligare uppmuntra samspelet avser regeringen att låta den regionala nivån ange prioriteringar för en större andel av planeringsramen. Kraven på en skarp prioritering av vilka åtgärder som bedöms som mest angelägna regionalt både i de nationella och regionala näten ökar därmed. Regeringen uppdrog åt trafikverken och länsstyrelserna i , , , och att inleda åtgärdsplaneringen för infrastrukturåtgärder perioden 2020 m.m. Syftet med uppdraget är att skapa goda förutsättningar inför arbetet med att upprätta planer för infrastrukturåtgärder på nationell och regional nivå. erbjöds de regionala självstyrelseorganen och samverkansorganen i övriga län att inleda förberedelsearbetet på motsvarande sätt. I uppdraget ingår att genomföra regionala systemanalyser enligt en gemensam modell som utarbetas av trafikverken. Arbetet ska utgå från ett trafikslagsövergripande perspektiv och , , och ska genomföra en analys som belyser vilka infrastrukturåtgärder som behövs för att effektivisera godstransporterna. Vidare ska trafikverken gemensamt förbereda modeller och metoder för de samhällsekonomiska bedömningar som krävs i åtgärdsplaneringen. Modeller och metoder ska utarbetas som tydliggör förutsättningarna för medfinansiering från regionala, kommunala och privata aktörer. Krav ställs också på avstämning mellan regionala och nationella analyser för att säkerställa att de lösningar som övervägs är effektiva både för regional och långväga trafik. Regeringen bedömer att detta analysarbete i samverkan bör ge goda grunder för de prioriteringar som sedan behöver göras på nationell respektive regional nivå i åtgärdsplaneringen . 2008/09:35 119 En viktig uppgift i åtgärdsplaneringen blir att prioritera mellan många åtgärder med positiva effekter till planer med hög måluppfyllelse och samhällsekonomisk effektivitet. Önskemålen om investeringar summerar till nivåer betydligt högre än de avsättningar som kan prioriteras och motiveras i statsbudgeten. Prioriteringarna ska ske utifrån den beslutade inriktningen. 7.6 Kopplingar till annan planering TRegeringens bedömning: Det är viktigt med en effektiv samordning mellan planeringen av markanvändning och transportinfrastruktur för att möjliggöra en utveckling av samhällsstrukturen och transportsystemet i önskad riktning. Den fysiska planeringsprocessen bör effektiviseras. Underlag: och kommenterar i sina inriktningsunderlag att det i den fysiska planeringsprocessen kan finnas stora möjligheter till ökad samordning och effektivisering. Den fysiska planeringsprocessen regleras i lagen om byggande av järnväg, väglagen, plan och bygglagen, PBL SFS nr 1987:10 samt i . Syftet är att ge planeringen av järnvägs- och vägprojekt en god anknytning till övrig samhällsplanering och miljölagstiftning. Planeringen innebär dock en omfattande utrednings- och prövningsprocess. Inte minst tidskrävande är kommunikationen med myndigheter, kommuner, övriga organisationer och berörda enskilda. 2008/09:35 120 läns landsting tar i sitt inriktningsunderlag upp att det är viktigt att vidareutveckla planeringen så att samordningen mellan bebyggelseutveckling och infrastruktur tas om hand på ett tydligare sätt än . Remissinstanserna: anser att det behövs mer och fördjupad samverkan mellan transportslagen och med bebyggelseplaneringen för att åstadkomma resurseffektiva lösningar.