prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — 6.7.7 Ansvarsfördelning mellan regionalt och nationellt för finansiering av infrastruktursatsningar Regeringens bedömning: Det är positivt om det gemensamma ansvarstagandet för åtgärder inom transportinfrastrukturen ökar. Det ansvar var och en har bör vara tydligt. De förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala aktörer för samhällets infrastruktur. Underlag: bejakar i sitt inriktningsunderlag att nya finansieringsformer för att öka verksamhetens flexibilitet, effektivitet och nytta. framför att graden av medfinansiering är mycket svår att bedöma i ett inriktningsplaneringsskede och menar att alternativa former för finansiering inte bör påverka den samhällsekonomiska kalkylen. Remissinstanserna: Flera instanser önskar diskutera alternativa finansieringslösningar, t.ex. har , och i , Länsstyrelserna i och , i län samverkansorganet i län, Samverkansorganen i (), () och (Region ) färdiga paket eller utpekade objekt som man vill diskutera närmare. Ett antal instanser, däribland i , i , landsting, Småkom och , framför uppfattningen att staten har det huvudsakliga ansvaret för finansiering av investeringar i statlig transportinfrastruktur. läns landsting och Västra uttrycker önskemål om att inför nästa skede i planeringen få möjlighet att ta fram investeringsplaner för sina respektive geografiska områden. Skälen för regeringens bedömning: Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för både stat, kommuner och landsting. Infrastruktur och kommunikationer kan inte avgränsas till enskilda kommuner eller ens län, utan löper över olika gränser och kräver samarbete av olika slag. Trafikslagen måste komplettera varandra och fungera effektivt ihop över kommun-, läns- och nationsgränser. Vägnätet består av statliga vägar, kommunala gator och enskilda vägar. Av väglagen (1971:948) framgår att staten som huvudregel är väghållare för allmänna vägar. Regeringen kan dock besluta att en kommun ska vara väghållare för allmän väg inom kommunen. är infrastrukturförvaltare för de järnvägsnät som tillhör staten och ansvarar för banhållningen för den statliga järnvägsinfrastrukturen. 2008/09:35 104 som staten i grunden har ett övergripande ansvar för väghållning respektive banhållning på allmänna vägar och järnvägar, så finns ett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Detta intresse har bl.a. tagit sig uttryck i form av ökad aktivitet när det gäller finansiering av statliga väg- och järnvägsbyggen, såväl i form av bidrag som s.k. förskottering . medfinansiering kan aktualiseras av olika anledningar, t.ex. mot bakgrund av företagsetableringar eller exploatering av nya bostadsområden men också av en vilja att samordna det kommunala planarbetet och ombyggnationer med statliga väg- eller järnvägsinvesteringar. En annan förklaring har också i vissa fall varit bristande samordning mellan långsiktiga planer och årlig budget. Det finns också en rad exempel på större projekt, främst i storstadsområdena, där medfinansiering förekommit. och i och i är sådana exempel. Karaktäristiskt för dessa projekt är den stora regionala betydelsen inte bara för den kommun där bygget är beläget, utan även för många kommuner runt omkring. Gemensamma infrastruktursatsningar har också blivit en del av samarbetet mellan lokala och regionala aktörer för att främja regional tillväxt. Det visade bl.a. ett antal dalakommuners beslut att bidra till ett vägbygge förbi Sala i . Även om en investering görs i en viss kommun kan det finnas en stor regional nytta, exempelvis i form av ökade pendlingsmöjligheter inom en eller flera arbetsmarknadsregioner som täcker flera kommuner. Också mindre investeringar kan utgöra delar av trafikpolitiska lösningar som kommer till nytta för ett större område eller kan skapa helhetslösningar för olika trafikslag. Det ökade intresset för medfinansiering har resulterat i att ytterligare medfinansieringsprojekt har aktualiserats. Här kan nämnas medfinansiering i följande projekt: ? Medfinansiering av genom avtal med (4,) och förhandlingsresultat med kringliggande regioner (). ? Förbifart (från trängselskatt). ? Avsiktsförklaringar om medfinansiering avseende Rv50 MotalaMjölby (inkl. brukaravgifter). E4 (). Ny Älvförbindelse i (från brukaravgifter i form av vägavgift/skatt). E22 förbifart (). Vidare pågår förhandlingar och har aviserats ytterligare avsiktsförklaringar för bl.a. projekt i . Med hänsyn till den ökade formaliserade samverkan på länsnivå som kommunala samverkansorgan står för torde det såväl på infrastrukturom rådet som inom andra områden bli allt vanligare att samverkande kommuner (och ) i ett län bidrar till olika investeringar, även om varje enskilt projekt har större nytta för vissa länsdelar än för andra. I propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) föreslår regeringen att kommuner och landsting ges befogenhet att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, även om projektet ligger utanför det egna området, under förutsättning att det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses att projektet, till vilket bidraget ges, ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen ska även medföra markant förbättrade kommunikationsmöjligheter i området. Lagändringen som föreslås träda i kraft , ger således kommuner och landsting en utökad möjlighet att bidra till statliga infrastrukturprojekt. Bestämmelsen innebär inte någon möjlighet för staten att formellt ålägga kommuner och landsting att delta i finansieringen av den nationella infrastrukturen. De förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala aktörer för samhällets infrastruktur. I propositionen görs även bedömningen att ytterligare utredning krävs för att kunna ta ställning till och om i så fall på vilket sätt nuvarande lagstiftning beträffande redovisning av kommunala bidrag till statlig infrastruktur bör förändras. Regeringen avser att tillsätta en sådan utredning. Regeringen ser också över möjligheterna att underlätta för företag att aktivt medverka i finansieringen av infrastrukturprojekt. 2008/09:35 105 7 Ett öppet trafikslagsövergripande arbete för att verkställa inriktningen 7.1 En öppen och inbjudande planeringsprocess Regeringens bedömning: I den fortsatta planeringsprocessen bör det säkerställas att behoven hos resenärer, transportköpare och samhället i stort är styrande för de åtgärder som övervägs i åtgärdsplaneringen. Skälen för regeringens bedömning: Transportsystemet är en viktig del av samhället och de åtgärder som prioriteras ska ha tydliga positiva effekter för resenärer, transportköpare och/eller för samhället. Insatserna ska underlätta vardagen för människor och företag. Det kan röra sig om kortare res- och transporttider, fler pendlingsmöjligheter, mindre trängsel, förseningar och köer eller en säkrare trafikmiljö anpassad för alla. Det kan också handla om insatser för att minska klimatpåverkan och minska buller och andra miljöstörningar som trafik och transporter orsakar . För att kunna fånga upp och lösa de problem som människor, företag och samhället upplever och är det nödvändigt att planeringsprocessen är öppen och inbjudande. Det innebär att de myndigheter som får i uppdrag att ta fram långsiktsplaner för åtgärder i transportinfrastrukturen , och de kommunala samverkansorgan och regionala självsty relseorgan som erbjuds att göra det, har ett stort ansvar för att fånga upp medborgarnas och näringslivets synpunkter på dagens och morgondagens transportsystem. Det är t.ex. viktigt att olika preferenser hos kvinnor och män fångas upp och övervägs på lika villkor. Likaså är det angeläget att planeringen fångar upp och utgår från de skilda förutsättningar för individers utvecklingskraft och företags konkurrenskraft som finns i olika typer av regioner såsom landsbygd, små och medelstora städer samt i storstadsområden. Det är nödvändigt att erbjuda goda möjligheter att komma med frågor och förslag på stort och smått och öppna en dialog med olika aktörer på deras villkor för att underlätta engagemang och deltagande. Dialogen ska präglas av lyhördhet och respekt för olika värderingar och förslag och synpunkterna behöver tas om hand på ett sådant sätt att de kan vägas mot andra frågor och förslag i planeringsprocessen. Här har planeringsansvariga kommunala samverkansorgan, regionala självstyrelseorgan och länsstyrelser, med sin lokala och regionala kännedom, ett stort ansvar för att bidra till god kvalitet i de prioriteringar som görs. De har också ett ansvar för att bidra med en tydlig bild av vad det är för problem som ska lösas eller vilken potential som ska tas till vara så att alternativa lösningar kan övervägas. 2008/09:35 106 De myndigheter som upprättar åtgärdsplanerna, kommunala samverkansorganen och regionala självstyrelseorganen har också ett ansvar för att göra tydliga och begripliga prioriteringar. Aktiva och engagerade medborgare och företag ska på ett enkelt sätt kunna ta del av vilka prioriteringar som till slut gjordes och varför. 7.2 Den långsiktiga infrastrukturplaneringens roll i transportsystemet Regeringens bedömning: I den långsiktiga planeringsprocessen bör transportsystemets utveckling på övervägas. Planeringen bör ha ett tydligt trafikslagsövergripande perspektiv och en internationell utblick som den ska vara anpassad till ansvarsfördelningen mellan staten och övriga aktörer. Skälen för regeringens bedömning 7.2.1 Ett tydligt trafikslagsövergripande perspektiv i planeringen Långsiktiga infrastrukturplaner upprättas för att skapa förutsägbarhet och säkerställa att det går att göra en samlad prioritering mellan de många olika förslag till förbättringar som finns. Det långsiktiga perspektivet behövs dels för att det oftast tar att förbereda och genomföra investeringsåtgärder, dels för att transportinfrastrukturen är ett så omfattande system att de förändringar som kan göras från till ett annat är mycket små i förhållande till den infrastruktur som redan finns. Den långsiktiga planeringsprocessen ger möjlighet till en samlad prioritering i ett tidsperspektiv då det är rimligt att också diskutera hur man på lång sikt vill att transportinfrastruktursystemet ska utvecklas. De långsiktiga planer som upprättas avser framför allt åtgärder på statliga vägar och järnvägar som anslagsfinansieras. De landbaserade systemen är de mest omfattande ur infrastruktursynpunkt och de har flera egenskaper som motiverar statlig finansiering, t.ex. tydliga drag av att vara kollektiva nyttigheter. Det innebär att upp till en viss gräns påverkas inte en användare av systemet av att en annan användare använder det. Ur transportköparens och resenärens perspektiv är det intressanta att det finns en väl fungerande lösning för hela resan eller transporten, snarare än vem som ansvarar för en viss del av infrastrukturen. Därför är det viktigt att de planer som upprättas omfattar en helhetsbild av transportsystemet och dess roll i samhället och drar ut konsekvenserna av vad som behöver göras i de statligt finansierade delarna av systemet. Det är utvecklingen av den statliga infrastrukturen, och särskilt de anslagsfinansierade delarna som är i fokus i den statligt initierade planeringen. Regeringen vill dock understryka att samarbete och samordning med andra intressenter är av stor vikt för att göra kloka prioriteringar som kan få fullt genomslag i form av nyttor för medborgare och företag. 2008/09:35 107 7.2.2 Finansiering och avgiftssystem som rör olika trafikslag Väg Investeringar i väginfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag. Infrastrukturfinansierande avgifter tas ut på den fasta förbindelsen över och Svinesundsbroarna samt som trängselskatt i . Därtill tas fiskala och styrande skatter ut av vägtrafiken i form av energi och koldioxidskatt på fordonsbränsle (med skattebefrielse för vissa bränslen), fordonsskatt (differentierad efter bl.a. miljöklass och koldioxidutsläpp) och vägavgift för tunga fordon (Eurovinjett). Även investeringar i järnvägsinfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag. De banavgifter som tar ut för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska enligt Järnvägslagen 2004:519 sättas enligt marginalkostnadsprincipen . Under vissa förutsättningar får också infrastrukturfinansierande banavgifter tas ut, vilket bl.a. tillämpas för finansiering av den fasta förbindelsen över . Järnvägssektorn omfattas indirekt av handeln med utsläppsrätter genom att de utsläpp av koldioxid som sker vid elproduktion ingår i handeln. Bränsle i dieseldrivna järnvägsfordon är befriad från energi- och koldioxidskatt. El-driven järnvägstrafik är befriad från energiskatt. I dagens banavgifter ingår dock en komponent som delvis speglar dieseltrafikens emissioner. Flyg Till skillnad från väg och järnväg är infrastrukturen för luftfarten i huvudsak avgiftsfinansierad. De statliga flygplatserna och flertalet icke statliga flygplatser tar ut avgifter för användning av flygplatsinfrastrukturen och varje flygplatshållare fastställer i praktiken sina egna avgifter. har dock gjort vissa internationella åtaganden som påverkar en flygplatshållares möjligheter att helt fritt bestämma sina avgifter. Avgifterna ska täcka de totala företagsekonomiska kostnaderna. Vissa externa miljökostnader som orsakas av den civila luftfarten är inbakade i de statliga flygplatsernas avgiftssystem, i form av differentiering med avseende på flygplanens utsläpp av kväveoxider och kolväten samt det buller de orsakar. Flygbränsle för kommersiellt ändamål är skattebefriat medan flygbränsle som används för privat ändamål beskattas fr.o.m. . 2008/09:35 108 Sjöfart är ett affärsverk vars verksamhet i huvudsak finansieras med avgifter som tas ut av handelssjöfarten. De viktigaste avgifterna är farledsavgifterna som bl.a. täcker kostnader för underhåll och nyinvestering i sjöfartsinfrastruktur samt sjösäkerhetsarbete. Miljödifferentieringen av farledsavgifterna är ett komplement till gällande överenskommelser om att öka användandet av bunkerolja med lägre svavelhalt och införa kväveoxidreducerande åtgärder. Hamnar som på frivillig basis tillämpar miljödifferentierade hamnavgifter tillämpar samma principer som för de miljödifferentierade farledsavgifterna. 7.2.3 Statlig medfinansiering för vissa ändamål hanteras i långsiktsplanerna Staten finansierar i första hand åtgärder för den infrastruktur som staten är ansvarig för. Utöver detta har det funnits s.k. verksamhetsanknuten statlig medfinansiering för vissa investeringar i trafikanläggningar , men den exakta utformningen har varierat över tiden. Dessa bidrag kan betalas ut på grundval av bestämmelserna i förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar . Mottagare är kommuner och trafikhuvudmän. Det är , och planeringsansvariga på regional nivå som har att prioritera hur mycket medel som bör läggas på statlig medfinansiering i den kommande planeringsomgången. Sådana insatser ska då vägas mot andra tänkbara insatser. De ändamål som den statliga planeringsramen kan användas till framgår av avsnitten om respektive plan. Skälen för statlig medfinansiering kan t.ex. vara att man vill driva på miljöåtgärder eller trafiksäkerhetsinsatser längs kommunala gator, eftersom dessa ger större vinster för samhället än vad en fortsatt satsning längs det statliga vägnätet skulle göra. Inför den kommande planeringsomgången föreslår regeringen att det ska finnas möjlighet att lägga medel på driftbidrag till icke-statliga flygplatser i länsplanerna. Dessutom kommer bidraget till fordonsanskaffning att upphöra efter att de medel som redan beslutats av har betalats ut. Statlig medfinansiering till enskilda vägar behandlas också i denna proposition. 7.2.4 Planupprättande myndigheter och organisationer Prop. 2008/09:35 109 På nationell nivå är det och som upprättar långsiktiga infrastrukturplaner. Planer upprättas också av Länsstyrelserna i , , , och samt av regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan i övriga län. Vad respektive plan kan innehålla regleras i förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan, förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar, förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur samt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. I samband med att olika initiativ tagits för ett utökat regionalt ansvar har framför allt frågor som bedöms ha betydelse för regional tillväxt förts över till regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan. Detta regleras i lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning och lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. En sådan fråga är den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Där har ansvaret för att upprätta länsplaner för transportinfrastruktur förts över från till Landstingen i och län. På liknande sätt har kommunala samverkansorgan i , , , , , , , , , , , , och givits ansvaret att besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional transportinfrastruktur. Däremot ligger prövningsansvar kopplade till den fysiska planeringsprocessen kvar hos länsstyrelserna. Till exempel ska länsstyrelserna godkänna upprättade miljökonsekvensbeskrivningar, avge yttranden över arbetsplaner för vägar och järnvägsplaner samt pröva vissa tillstånd enligt . Kraven på att väga in miljömål likaväl som regionala utvecklingsmål ställs på alla länsplaner, oavsett vem som ansvarar för att ta fram planen. Infrastrukturfrågorna är viktiga samhällsfrågor. Det är av största vikt att planupprättande myndigheter, länsstyrelser, landsting och samverkansorgan samarbetar och utbyter information med andra berörda, t.ex. näringslivet, för att säkerställa att perspektivet är trafikslagsövergripande och inte stannar vid läns- och nationsgränser. 7.3 Planeringsprocessens uppläggning Regeringens bedömning: En planeringsprocess i två steg ger förutsättningar för politisk styrning i kombination med effektiv genomlysning av åtgärder som övervägs i prioriteringen. Skälen för regeringens bedömning: Huvuddragen i nuvarande planeringsprocess fungerar enligt regeringens bedömning väl, men kan effektiviseras. I enlighet med beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) genomförs planeringen av åtgärder i transportinfrastrukturen i två steg. 2008/09:35 110 Figur 7.1 Planeringsprocessen för transportinfrastrukturen Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutas i och med att fattar beslut med anledning av denna proposition. I det första steget har också ingått en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering där planupprättande myndigheter genomför nationella och regionala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan inbjudits till att delta. När fattat beslut om planeringsram och inriktning för den aktuella planperioden följer det andra steget, åtgärdsplanering. Regeringen ger då direktiv till planupprättande myndigheter och inbjuder samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan att ta fram konkreta åtgärdsplaner för perioden 20102021 i enlighet med den beslutade inriktningen. De åtgärder som övervägs i åtgärdsplaneringen ska beskrivas bl.a. med avseende på hur de bidrar till inriktningen, transportpolitiska mål, samhällsekonomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När regeringen fastställer prioriterade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärdsplaner på regional nivå finns det väl genomarbetade förslag att utgå ifrån som ger goda möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra bidraget till inriktningen. Åtgärdsplaneringen ska säkerställa att de förslag till prioriteringsordning som tas fram innehåller väl genomlysta och förankrade åtgärder som är avvägda och prioriterade jämfört med ett antal andra tänkbara åtgärder. Detta växelspel mellan politiska avvägningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder från de planerande myndigheterna bidrar till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriteras är efterfrågade, väl genomlysta avseende hur de bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar. Insatser kan behöva omprövas mot bakgrund av förändrad omvärldsutveckling, transportutveckling eller nya tekniska krav och möjligheter. Projekt ska kunna omprioriteras om det finns uppenbara skäl för det, exempelvis vid signifikanta kostnadsökningar. Dessa omprövningar bör ske på ett så smidigt sätt som möjligt. Rapportering om planeringsläge och genomförande av långsiktsplanerna bör ske från myndigheterna till regeringen. Åtgärdsplanerna för 20102021 beräknas fastställas av regeringen och beslutande organ regionalt /10 och genomföras . Eftersom infrastrukturinvesteringar ofta tar att genomföra kommer i planerna till stor del att upptas av projekt som är pågående vid ingången av 2010 och av slutförande av åtgärder i den närtidssatsning som regeringen föreslagit i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22). 2008/09:35 111 7.4 Trafikslagsövergripande planer Regeringens bedömning: Den inriktning som beslutar om som en följd av denna proposition bör under åtgärdsplaneringen preciseras i en trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportinfrastruktur och i regionala trafikslagsövergripande infrastrukturplaner som kan omfatta ett eller flera län. Planerna bör redovisa tydliga grunder för prioriteringarna och förväntade effekter av de insatser som görs. Underlag: () anger i sitt inriktningsunderlag att inriktnings- och åtgärdsplaneringen traditionellt har fokuserats på åtgärder inom infrastrukturen för väg- respektive järnvägstrafiken. Denna infrastruktur utgör endast en komponent i ett större system och åtgärder i andra delar av systemet identifierade med ett trafikslagsövergripande perspektiv kan ha större potential att med en hög samhällsekonomisk effektivitet tillgodose samhällets behov. Trafikverken kan tillämpa fyrstegsprincipen som ett verktyg för att optimera samhällets totala resursanvändning. Detta är dock inte tillräckligt ur ett trafikslagsövergripande perspektiv. I den långsiktiga infrastrukturplaneringen behövs därför ett systemperspektiv. efterfrågar inrättandet av en ledningsgrupp med en mer permanent och tydlig organisationsform för den samordnade behandlingen av åtgärdsunderlagen och med representation från t.ex. , trafikverken och externa experter. och har i sina inriktningsunderlag presenterat en gemensam bild av viktiga områden som påverkar trafikverkens arbete och förutsättningar för transportsystemets utveckling. I den pågående planeringsprocessen lägger och stor vikt vid regionala synpunkter, behov och förutsättningar. Dialog med regionala företrädare är en viktig förutsättning för att finna de bästa lösningarna för en fortsatt utveckling av transportsystemet oavsett trafikslag. Trafikverken föreslår att gemensamma studier ska tas fram före större om- eller nybyggnader. Exempel kan vara att belysa om objekt i planerna kan vara utbytbara, eller om man med gemensamma satsningar kan få större måluppfyllelse. Alla förändringar av styrmedel bör enligt trafikverken analyseras trafikslagsövergripande med hänsyn till konsekvenserna för näringsliv och regioner. Luftfartsstyrelsen och har inkommit med underlagsmaterial till och som visar att det finns behov av förstärkning av vägar och järnvägar kring både hamnar och flygplatser. Inför den kommande åtgärdsplaneringen har Luftfartsstyrelsen bjudit in och att diskutera om det finns utbytbarhet mellan trafikslagen. Remissinstanserna: Behovet av att utveckla planeringssystemet i en mer trafikslagsövergripande riktning påtalas av ett flertal remissinstanser.