prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — Utredningen föreslår att Luftfartsstyrelsen även fortsatt ska vara ansvarig myndighet för administration av driftbidraget men också för uppföljningen av kategoriseringen av flygplatserna. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker i princip att en kategorisering av de svenska flygplatserna görs. Många instanser, däribland och Handelskammaren , har dock synpunkter på utredningens förslag till kategorisering av enskilda flygplatser. Många regionala instanser anser därutöver i det sammanhanget att den egna flygplatsen bör flyttas upp en kategori. Störst kritik får kategoriseringen av övriga flygplatser där flera instanser anser att kriterierna för att hamna i den gruppen är oklara och godtyckliga. Det råder delade meningar bland remissinstanserna om huruvida statliga flygplatser som inte föreslås pekas ut som strategiska flygplatser bör kunna överföras till regionalt/kommunalt/privat ägande. Förespråkarna, däribland och , anför bl.a. att de ser en utvecklingsmöjlighet i ett ökat regionalt ägande och engagemang i flygplatserna medan de som är negativa till en sådan möjlighet, t.ex. och ett antal regionala instanser, menar att staten har det övergripande ansvaret för sektorn och därmed bör fortsatt äga flygplatserna. Beträffande synpunkterna på driftbidraget så följer dessa i stort det som remissinstanserna anför angående kategoriseringen av flygplatserna, dvs. det eventuella missnöje som finns med den egna flygplatsens kategorisering finns också vad gäller förutsättningarna för driftbidrag. En del remissinstanser menar att driftbidraget i sin helhet ska fördelas via anslag och inte via överskott. Några remissinstanser, som t.ex. Företagarna och , menar att fraktflyget saknas i resonemangen och i högre grad bör beaktas vid klassificeringen av flygplatserna. Ett antal remissinstanser, däribland SJ, och , lyfter fram miljöfrågan kopplad till infrastrukturen som en viktig parameter för inriktningen av det framtida flyget. Här handlar det dels om en utbyggnad av järnvägen för att minska utsläppen i det inrikes resandet, dels om frågan om effektivare anslutningar till och från flygplatserna , företrädesvis med järnväg. 2008/09:35 201 Skälen för regeringens förslag och bedömning Inledning Flyget har en viktig roll när det gäller att tillgodose behovet av det långväga resandet, såväl inrikes som utrikes. Möjligheten att och med en rimlig restid nå andra delar av landet eller andra länder är ofta beroende av tillgången till flyg. Flyget har också betydelse för att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Möjligheten att etablera och bedriva företagsamhet i geografiskt avlägsna delar av landet är i många fall beroende av att det går att ta sig till och från den aktuella orten . Flygmarknaden är en i princip avreglerad marknad inom Europeiska unionen. Statens roll på denna marknad är att ta ett ansvar för att flyget ges goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Detta ska göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, en trafikslags övergripande ansats och med beaktande av den utveckling som sker i samhället i stort, inte minst på miljöområdet, och inom transportsektorn. 2008/09:35 202 De statliga flygplatserna utgör ekonomiskt och administrativt ett nätverk som utvecklas och drivs av i egenskap av infrastrukturförvaltare. De ekonomiska överskotten på de vinstdrivande flygplatserna används för att täcka underskotten på de flygplatser i nätverket som uppvisar negativa resultat. De icke-statliga flygplatserna är, med några undantag, avsevärt mindre än de statliga flygplatserna och drivs i regel samtliga med ekonomiska underskott. har staten subventionerat driften vid de kommunala och privata trafikflygplatserna genom ett årligt driftbidrag för att täcka delar av de ekonomiska underskotten för flygplatsverksamheten. Flygets roll förändras Utrikesflyget ökar kraftigt och får en allt större betydelse. I Luftfartsstyrelsens senaste prognos beräknas utrikesflyget öka med i genomsnitt . Den internationella turismen förutses växa liksom behovet av snabba och effektiva internationella transporter för att motsvara kraven från ett allt mer dynamiskt och innovativt näringsliv. Behovet av flygfrakt kommer att öka i takt med en sådan utveckling. Ett förändrat resmönster ställer högre krav på en god internationell tillgänglighet. med sitt förhållandevis perifera geografiska läge är mot en sådan bakgrund beroende av effektiva internationella knutpunkter. roll som internationellt flygnav är viktig och bör fortsatt ges goda utvecklingsförutsättningar. Men också nya affärsmöjligheter utvecklas. Till exempel ökar efterfrågan på internationella direktlinjer mellan regioner i i takt med att kraven på snabbhet och tillförlitlighet tillmäts högre värde. Ökade förseningar inom flyget på grund av kapacitetsbrist i det traditionella europeiska nav- ekersystemet gör också att efterfrågan på effektiva transportalternativ ökar. Inrikesflyget har minskat i omfattning. I Luftfartsstyrelsens senaste prognos beräknas inrikesflyget fortsätta minska med i genomsnitt , dvs. Utvecklingen bedöms vara av långsiktig strukturell karaktär och har visat att vid flera flygplatser, bl.a. längs järnvägen Ostkustbanan, så har inrikestrafiken lagts ner. Med den satsning på fortsatt utbyggnad av väg och järnväg som föreslås gör regeringen bedömningen att inrikesflyget fortsatt kommer att få stå tillbaka för en allt snabbare, effektivare, mer kundanpassad och miljövänligare tågtrafik. I takt med en sådan utveckling bör statens ekonomiska åtaganden i flygsektorn förändras, både vad gäller de statliga flygplatserna men också beträffande förutsättningarna för ett fortsatt driftbidrag till de icke-statliga flygplatserna. Frågan om transportsystemets miljöansvar blir allt mer akut. Utsläppen av koldioxid för inrikes- och utrikestrafiken vid de samlade svenska trafikflygplatserna ökade 2007 med jämfört med året innan. Motsvarande utveckling kan ses beträffande utsläppen av kväve oxider och svaveldioxid. Kraftfulla åtgärder krävs för att vända denna utveckling. 2008/09:35 203 från ett klimatperspektiv är det av mycket stor betydelse att effektiva kollektivtrafiksystem i högre grad integreras med de viktigaste flygplatserna och att användandet av bil för anslutningsresor minskar. Kollektivtrafikförsörjningen av måste förbättras. Det handlar om att öka tågtrafikandelen till och från , exempelvis från norra förorter, men också om att utveckla effektiva kollektivtrafikkoncept på tvären från kringliggande kommuner och regioner. I det uppdrag om översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikens område som regeringen beslutade (dir. 2008:55) anges bl.a. att utredaren ska analysera om det finns behov av att i lag tydliggöra att även trafikförsörjningen till och från flygplatser ingår i de kollektivtrafikansvarigas ansvar. I de regioner där det finns flera flygplatser som huvudsakligen har samma upptagningsområde bör nya regionala helhetslösningar övervägas. I ett sådant arbete är det betydelsefullt med ett starkt regionalt och lokalt engagemang som i en konstruktiv dialog med trafikverken bör ansvara för utformningen av klimateffektiva trafiksystem. Ett nationellt basutbud av flygplatser I takt med samhällets och transporternas utveckling anser regeringen att ansvaret för flygplatserna som en del i transportsystemet bör preciseras. En kategorisering av flygplatserna enligt förslag skulle i ett sådant hänseende kunna vara en möjlig åtgärd. Regeringen gör dock bedömningen, i likhet med vad som är fallet beträffande hamnar och kombiterminaler, att ett direkt utpekande av strategiska noder inte är nödvändigt och att ett sådant utpekande skulle föra för långt för att uppnå målsättningarna. Det är dock av betydelse att de yttre formerna klargörs för statens respektive regionernas ansvar för flygplatserna . för flygplatserna bör därutöver preciseras. Regeringen anser att staten bör ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser. Ett sådant basutbud av flygplatser ska utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem och säkerställa en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. Flygplatserna ska även säkerställa en god internationell tillgänglighet, inte bara till viktiga europeiska marknader utan perspektivet bör lyftas till att omfatta även viktiga och expansiva interkontinentala destinationer. Regeringen gör, med huvudsaklig utgångspunkt i förslag, bedömningen att ett antal volymmässigt betydelsefulla trafikflygplatser bör utgöra ett sådant nationellt basutbud. Förutom att vara volymmässigt betydelsefulla bör en ytterligare utgångspunkt vara att dessa flygplatser sammantaget ger en god geografisk täckning i landet. Regeringen anser att åtminstone följande 10 flygplatser bör ingå i ett nationellt basutbud; /, , , , , /, /, , och Åre/. , som inte lyftes upp särskilt i Flygplatsutred ningen, bör ingå i basutbudet för att ge rimlig täckning även i den sydöstra delen av landet. 2008/09:35 204 Samtliga de 10 föreslagna flygplatserna är statliga och förvaltas av . Funktionen och finansieringen av det nationella basutbudet av flygplatser bör även huvudsakligen vara ett statligt ansvar och finansieras inom ramen för verksamhet. ska vidare säkerställa att det nationella basutbudet av flygplatser vidmakthålls och utvecklas på ett ekonomiskt effektivt sätt med beaktande av de transportpolitiska målsättningarna. Ökat regionalt och lokalt ansvar för de regionala flygplatserna Vid sidan av det föreslagna nationella basutbudet av flygplatser finns de regionala flygplatserna, några statliga men framför allt många ickestatliga. Dessa regionala flygplatser utgör i många fall en viktig grund för näringslivsetableringar, utvecklingen av den lokala arbetsmarknaden och konkurrenskraften genom att flygplatsen möjliggör effektiva och snabba transporter till och från den aktuella regionen. Regeringen vill dock understryka betydelsen av att kommuner och regioner långsiktigt tar ett större ansvar för dessa regionala flygplatser och på ett tydligare sätt beaktar flygplatsernas roll och uppgift i det regionala transportsystemet. förbättras förutsättningarna för en regional prioritering, genom att resurser avses föras från det statliga driftbidraget till de regionala infrastrukturplanerna, vilka därmed kommer att kunna omfatta också driftbidrag till icke-statliga flygplatser. De statliga flygplatser som förvaltas av och som inte föreslås ingå i det nationella basutbudet bör kunna övertas av regionala och lokala intressen, t.ex. kommuner, landsting och näringsliv. Regionala och lokala intressen torde ha bättre möjligheter än staten att utveckla flygplatsen i det regionala sammanhanget. Det kan t.ex. handla om att dels koordinera flyget med annan regional transportförsörjning, exempelvis kollektivtrafiken, dels avväga trafikutbudet mot samhällets övriga behov och utveckling för t.ex. företagsetableringar, turistverksamhet och allmänhetens resebehov. Ett aktivare kommunalt och regionalt huvudmannaskap för en flygplats bör också stärka incitamenten för ett ökat engagemang från det lokala näringslivet. har tre statliga flygplatser övergått till regi, nämligen , och . Dessa flygplatser har givits en utpräglad lokal förankring och regeringen vill särskilt peka på den framgångsrika modell med en näringslivsfinansierad utvecklingsfond som använts för sedan den övergått från statlig till ägo 2006. Denna modell är ett utmärkt exempel för andra regionala flygplatser när det gäller att hitta nya innovativa och lokalt förankrade finansieringslösningar som också inbegriper näringslivet. I vilken takt och i vilka former ett eventuellt övertagande av en statlig flygplats kan genomföras bör ske i en nära dialog mellan och regionala och lokala företrädare samt näringslivet med syftet att skapa så goda förutsättningar som möjligt för flygplatsens långsiktiga utveckling. Skulle inga intressen föreligga från regionalt eller lokalt håll för ett övertagande av en statlig flygplats bör det ytterst kunna ligga i mandat att överväga och besluta om nedläggning av flygplatsen. 2008/09:35 205 Det bör tydliggöras att de riktlinjer som nedan föreslås för det statliga driftbidraget till kommunala och privata trafikflygplatser också bör omfatta de av administrerade flygplatser som helt eller delvis kan komma att övergå i icke-statlig ägo. De flygplatser som övergår från statlig till icke-statlig regi ska sålunda också kunna erhålla driftbidrag på samma premisser som gäller för befintliga icke-statliga flygplatser. Driftbidraget bör stödja de mest perifera flygplatserna för det statliga driftbidraget till icke-statliga flygplatser bör som en konsekvens av redovisningen och resonemanget ovan preciseras. Driftbidraget bör ges en mer preciserad koppling till behovet av att säkerställa den interregionala tillgängligheten i de fall det saknas tillfredsställande kollektiva transportalternativ. I princip bör de flygplatser som inte föreslås ingå i ett nationellt basutbud inte tilldelas statliga driftbidrag. Respektive region, med beaktande av det regionala transportsystemets behov i sin helhet, bör här i ökande grad ansvara för flygplatsernas roll och utveckling men också finansiering. Det finns dock skäl för vissa undantag från denna huvudinriktning. Staten upphandlar, genom Rikstrafiken, transportpolitiskt motiverad flygtrafik. Realistiska transportalternativ saknas i dessa fall. Regeringen kan konstatera att i dessa särskilda undantagsfall så kan ett riktat driftbidrag fortsatt vara motiverat. Logiken i detta synsätt är att trafiken och infrastrukturen ses i ett sammanhang. Om staten har bedömt att det föreligger ett behov av att upphandla viss flygtrafik så bör i konsekvens med detta också bidrag kunna utgå för att stödja infrastrukturen. En fördel med denna ansats är att förutsättningarna för en flygplats att få driftbidrag blir tydlig och förutsägbar. Driftbidraget förutsätter att staten upphandlar trafik vid flygplatsen. EG-rätten reglerar hur och när en flyglinje kan upphandlas. Detta ger en naturlig avgränsning av vilka flygplatser som kan komma i fråga för upphandling och därmed följande statliga driftbidrag. Vad gäller finansieringen av driftbidraget bör dagens modell där delfinansierar driftbidraget tills vidare behållas. bör dock denna finansieringsmodell ses över. Med regeringens förslag kommer det totala öronmärkta beloppet för driftbidraget att minska. De medel som framöver frigörs från anslaget till driftbidrag bör överföras till de regionala planerna. Inom ramen för de regionala planerna kan summan av dessa överförda medel prioriteras och användas för drift av icke-statliga regionala flygplatser, omfattande även de eventuella statliga flygplatser som övergår till ickestatlig regi. Det blir på detta sätt upp till regionerna huruvida man, inom ramen för ett trafikslagsövergripande perspektiv, vill prioritera överförda medel antingen till drift av flygplatser eller till andra åtgärder i de regionala trafiksystemen. Övergångstid och regional dialog Prop. 2008/09:35 206 Ett nationellt basutbud av flygplatser bör fastställas efter det att tagit ställning till denna proposition. Det bör ankomma på regeringen att fatta det formella beslutet huruvida en flygplats ska ingå i det nationella basutbudet. Vad gäller de övriga flygplatserna är regeringen medveten om att den inriktning som här föreslås kommer att förändra planeringsförutsättningarna . Därför är det befogat att åtgärderna genomförs stegvis. Övergångstiden mellan nuvarande driftbidragssystem och det som föreslås bör vara av sådan längd att det medger rimliga möjligheter för nuvarande ägare av flygplatserna att involvera berörda regionala och lokala aktörer, inklusive näringslivet, i syfte att skapa goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling av flygplatserna. Flygplatsernas roll och betydelse i de regionala trafiksystemen torde med en sådan ansats kunna lyftas upp och preciseras och nyttan med de enskilda flygplatserna värderas. Driftbidragssystemet bör mot en sådan bakgrund bestå i sin nuvarande form fram till nästa upphandlingsperiod för flygtrafik, dvs. Med start bör den ovan föreslagna nya inriktningen i driftbidragssystemet genomföras. Transportstyrelsen, som håller på att bildas, bör ansvara för den löpande administrationen samt besluta om fördelning av bidraget. Regeringen avser återkomma ytterligare i dessa frågor i samband med beslut om åtgärdsplaneringen för trafikverken. Förbättrad samverkan för ökad effektivitet I likhet med att det bör finnas ett tydligt samband mellan driftbidraget och upphandling av flygtrafik så bör det även finnas en samordning mellan statliga bidrag till investeringar i flygplatser och Rikstrafikens upphandling av flygtrafik. Länsstyrelser kan ge statligt bidrag till investeringar i icke-statliga flygplatser i syfte att förbättra länets transportsystem. Regeringen anser att när länsstyrelser bereder förslag till statlig insats i en flygplats så bör frågan om framtida möjligheter för regelbunden flygtrafik analyseras noga och om flygplatsens trafik, helt eller till stora delar, bygger på avtal med Rikstrafiken så bör samråd äga rum med denna myndighet. Ett sådant samrådsförfarande skulle öka förutsättningarna för ett effektivt utnyttjande av de sammanlagda resurserna för flygsystemet. Övriga frågor Försvaret är ett nationellt säkerhetsintresse. Försvarsmakten bygger ett centrallager i som kommer att fungera som en logistisk nod för Försvarsmaktens nationella och internationella verksamhet. , med kapacitet att hantera stora transportflygplan, är en länk i Försvarsmaktens logistikförsörjning och central för den svenska förmågan att verka internationellt med militära förband. Flygplatsen i är därför betydelsefull ur ett försvarspolitiskt perspektiv. Försvarsmakten bör, i dialog med berörda regionala och lokala företrädare, överväga hur en långsiktig tillgänglighet till kan tillgodose de försvarspolitiska kraven. 2008/09:35 207 berörde övergripande frågan om möjligheten att säkerställa att flygplatser öppnas för (Search and Rescue, dvs. räddningshelikoptrar), luftburna sjuktransporter, polisflyg, kustbevakningsflyg samt de aktörer som deltar i räddningsinsatser, genomför uppdrag av betydelse för krisberedskap eller annan samhällsviktig verksamhet på tider då dessa normalt inte är öppna. Regeringen har i beslut givit Luftfartsstyrelsen i uppdrag att lämna förslag på ett system som skapar tillgänglighet för ovan nämnda typ av transporter. Uppdraget ska redovisas . Slutligen vill regeringen erinra om det arbete som pågår om att konkurrensutsätta den lokala flygtrafiktjänsten. Luftfartsstyrelsen har i två rapporter utrett förutsättningarna för en konkurrensutsättning samt gett förslag till åtgärder för att möjliggöra en sådan konkurrensutsättning. Det är regeringens ambition att återkomma i denna fråga inom ramen för en proposition om en ny luftfartslag. 11.8 Organisationen av transportsektorn Regeringens bedömning: En översyn av verksamheter, myndigheter och organisationsform behövs för att stödja det trafikslagsövergripande synsättet och öka effektiviteten i förvaltningen. Skälen för regeringens bedömning: Det finns behov av förändringar av verksamhets- och organisationsstrukturen i transportsektorn. Utgångspunkten för arbetet är att åstadkomma en effektivare förvaltning, organisation och verksamhetsform samt att nå ett trafikslagsövergripande synsätt i förvaltningen av infrastrukturen och vad gäller statens åtagande inom transportsektorn. Vidare bör kundperspektivet bli tydligare och den regionala förankringen stärkas. Regeringen har tidigare tillsatt flera utredningar som berör myndigheterna inom transportsektorn. Det pågår nu arbete med att bereda eller genomföra de förslag som lagts fram. Ett viktigt steg i regeringens arbete med att skapa bättre organisatoriska förutsättningar för effektiva statliga insatser inom transportområdet är inrättandet av den nya myndigheten . Till Transportstyrelsen förs verksamheten vid Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen i sin helhet, delar av (, och kustfartstillståndsfrågor) och (Vägtrafikinspektionen, och hela eller delar av de enheter som har normering, tillståndsgivning och tillsyn). Även viss verksamhet vid , och förs över. flyttas också länsstyrelsernas uppgifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet över. Med den nya myndigheten skapas bättre förutsättningar för en myndighet som kan intensifiera trafiksäkerhetsarbetet men också genom sitt transportslagsövergripande arbete minska transportsektorns negativa klimatpåverkan. En väl anpassad myndighets- och bolagsstruktur bidrar också till effektiviteten inom transportområdet. Regeringen är angelägen om att öka drivkrafterna för nytänkande i anläggningsbranschen, så att produktiviteten kan öka. 2008/09:35 208 Regeringen föreslår i propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008/09:23) att verksamheterna vid , samt Projektering överförs till av staten helägda bolag. Bolagiseringarna genomförs för att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering. Med en bättre fungerande marknad ökar även kraven på utveckling av effektivitet och produktivitet i verksamheten. En bättre fungerande konkurrens leder till ett effektivare resursutnyttjande vilket kommer samhället till del i form av lägre priser och högre kvalitet. Därutöver bidrar bolagiseringarna till förbättrade förutsättningar för verksamheten att utvecklas. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, , Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområden (dir. 2008:90). Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringsliv sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen, samt att övriga verksamheter bedrivs på ett effektivt sätt. I uppdraget ingår också att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och högre effektivitet. Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas . Regeringen anser att de statliga bolagen med koppling till transportsektorn utifrån sin affärskompetens aktivt bör medverka i utvecklingen av transportsystemet på affärsmässiga villkor. 12 Förväntade effekter av satsningarna 12.1 Åtgärdsplaneringen ger svaren Regeringens bedömning: Effektberäkningar av de prioriterade åtgärderna i långsiktsplanerna för 20102021 bör redovisas i en skrivelse till . Skälen för regeringens bedömning: I enlighet med vad har beslutat genomförs den långsiktiga planeringsprocessen för åtgärder i transportinfrastrukturen i två steg. Det första steget avslutas i och med beslut om denna proposition i . Därefter följer en åtgärdsplanering med många inblandade aktörer som till slut leder till fastställande av de långsiktiga planerna. Det exakta innehållet i planerna och därmed vilka effekter man kan förvänta sig av dem kommer därför att vara tyd ligare när hela infrastrukturplaneringen är slutförd. I den skrivelse om de långsiktiga infrastrukturplanerna som lämnas till kommer också effektberäkningar av satsningarna att redovisas mer utförligt. 2008/09:35 209 I denna proposition ges en mer översiktlig beskrivning av vad denna proposition förväntas leda till. 12.2 Förändringar i förhållande till tidigare planeringsomgångar Regeringens bedömning: De viktigaste förändringar som behöver genomföras i förhållande till tidigare planeringsomgångar är en tydligare trafikslagsövergripande ansats, utökade möjligheter till medfinansiering, ökat regionalt inflytande och ansvarstagande samt hanteringen av klimatutmaningen inom transportsektorn.