prop · GW0335 · 2008-09-30 00:00:00 — 1987/88:297) skapades möjlighet för olika intressenter att via förskottering av medel bidra till att genomföra vägobjekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. medgav regeringen tidigareläggningar av investeringar i både vägar och järnvägar om utgifterna förskotteras av kommuner eller landsting. Sådana förskotteringar ska löpa utan ränta och återbetalas då investeringarna egentligen skulle ha genomförts. Regeringen har satt ett tak för vilken mängd förskotteringar som och får motta från kommuner eller enskilda. Den sammanlagda skulden för dessa förskotteringar får uppgå till högst av de årliga investeringsanslagen för respektive myndighet. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger ska underställas regeringens prövning. Regeringen överlämnade propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) till . I propositionen gör regeringen bedömningen att informationen till om förskotterade projekt bör förbättras. I tabellen nedan redovisas aktuella förskotteringar /08 som regeringen beslutat om. 2008/09:35 86 Objekt Totalt beviljad förskotteringsvolym (tkr) Ack. förskottering minus amorteringar (tkr) 395 000 70 000 E 20 LundsbrunnHolmestad 265 000 141 564 E 18 KronoparkenSkattkärr 230 000 145 468 E 20 Partihallsförbindelsen 200 000 40 000 27 AplaredKråkered 190 000 5 150 E 4 SkellefteåKåge 183 000 114 162 E 18 VästjädraVästerås 149 000 54 136 48 Borgunda 130 000 0 E 22 KristianstadFjälkinge 122 000 0 E 18 HånTöcksfors 120 000 40 000 111 Förbi 80 000 79 241 225 MorabergGärtuna 75 000 65 000 723 SkärhamnKållekärr 71 000 53 592 E 14 Tunnel vid Åre 70 000 70 000 61 Förbi 65 000 59 200 709 Trafikplats KarbyBergby 65 000 50 756 E 22 Söderleden i 53 100 14 803 70 (förbi Sala) 35 000 35 000 1996 LödöseNygård 30 000 4 750 172 SkällsäterStora Bön 24 500 24 500 E 18 SagånEnköping 24 000 22 377 Ostkustbanan 200 000 200 000 90 800 90 800 Nynäsbanan Spår och Plattformar 50 000 50 000 ToreboHeberg 50 000 50 000 hamn 23 300 23 300 Den sammantagna skulden för förskotterade objekt uppgick /08 till på vägsidan och på järnvägssidan. I den summan ingår, utöver objekten i tabellen ovan, även förskotteringar som understiger . Driftbidrag till icke statliga flygplatser Det statliga driftbidraget till icke statliga flygplatser bör ingå i planeringsramen. uppgår driftbidraget till , varav bidrar med . Maximalt kan avsättas för detta ändamål. Statligt driftbidrag ska kunna ges till icke-statliga flygplatser på samma villkor som fram . Med början 2012 överförs delar av detta bidrag till de regionala planerna. De på så sätt överförda medlen får kunna användas för t.ex. driftbidrag till regionala flygplatser inom ramen för de transportpolitiska prioriteringar som regionen gör. märkta driftbidraget ska kunna ges till de flygplatser där Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik. 2008/09:35 87 6.3 Drift och underhåll för väl fungerande infrastruktur Regeringens förslag: För planeringsperioden 20102021 ska drift och underhållssatsningen om totalt omfatta följande delar: till drift och underhåll av statliga vägar inklusive bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av vägar och statlig medfinansiering till enskilda vägar samt miljöåtgärder, till drift och underhåll av statliga järnvägar samt miljöåtgärder. Underlag: anger i sitt inriktningsunderlag att vägtransporter måste kunna utföras dygnet runt, året om. Med en nivå på, och fördelning av, drift- och underhållsresurserna som motsvarar en funktionell och samhällsekonomiskt effektiv standard upprätthålls ett vägnät med god framkomlighet. Det ger näringslivet möjligheter att vidmakthålla och utveckla företag och ger goda förutsättningar för persontransporter för att människor ska kunna förvärvsarbeta, få tillgång till service och ha en aktiv fritid. Vidare är vägnätet säkert och tillförlitligt vilket ger möjligheter till ett jämställt transportsystem och ger förutsättningar för regional tillväxt. Vägnätet kan då också vara robust vid oförutsedda händelser på grund av exempelvis klimatförändringar. Vid en tillräcklig drift- och underhållnivå förvaltas nedlagt kapital på ett samhällsekonomiskt och effektivt sätt. anger att det finns behov av att successivt öka bidraget till enskild väghållning för att ligga på en nivå som är enlighet med gällande bidragsförordning. beskriver i sitt inriktningsunderlag att har så många människor och så mycket gods transporterats på svenska järnvägar. Merparten av dessa transporter går på gamla järnvägar. Kraven på järnvägen har förändrats bl.a. på grund av det avskaffade trafikeringsmonopolet, ny lagstiftning och EU-krav. Det starkaste kravet kommer dock från resenärer och godstransportköpare som förväntar sig säkra och punktliga transporter. För att klara detta krävs goda planeringsförutsättningar, ett förebyggande underhåll och en utbytestakt som innebär att räler, sliprar, kontaktledningar med mera ersätts i den takt som de slits ut. menar att för att klara morgondagens trafik krävs en offensiv satsning på driftledning och underhåll där transportkvalitet och förtroende för hela systemet står i fokus. Flertalet instanser, däribland , (), , i , Samverkansorganet i län (län) och Samverkansorganet i (Region ) framhåller att drift och underhåll är primärt och måste ligga på en sådan nivå att en god standard kan upprätthållas på redan genomförda investeringar och att väg- och järnvägsnätet därmed kan utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Skälen för regeringens förslag: En väl fungerande infrastruktur är en grundpelare för framtidens tillväxt. Det är viktigt att vårda befintlig infrastruktur för att undvika kapitalförstöring och för att nå målen inom transportpolitiken. För att det ska vara möjligt att nå de transportpolitiska delmålen om regional utveckling, tillgänglighet, transportkvalitet, trafiksäkerhet och miljö samt målet om att säkra nedlagt vägkapital krävs ökade resurser för drift och underhåll även för vägar med lägre trafikflöden . Det gäller såväl det statliga vägnätet som det enskilda. Dessa vägnät spelar en stor roll i vägtransportsystemet genom att vara kapillärer till de stora statliga vägarna. Till exempel så genereras nästan var fjärde gods- eller persontransport från enskilda vägar med statsbidrag. Ett mer robust transportsystem skapar förutsättningar för transportmöjligheter även under störda förhållanden. Den planeringsnivå som regeringen föreslår innebär att till 2021 ska dagens standard kunna upprätthållas och förbättras. Det ingår också medel för att genomföra de åtgärder som identifierats inom ramen för klimat- och sårbarhetsutredningen. Till drift och underhåll räknas också miljöförbättrande åtgärder i befintlig infrastruktur. I ramen för drift och underhåll av statliga järnvägar ingår medel för driftledning och underhåll som upprätthåller nuvarande standardnivå. Dessutom bör behoven av upprustning av vissa lågtrafikerade banor övervägas i åtgärdsplaneringen. För drift och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till trafikeringsökningar till följd av ökade satsningar på åtgärder för att överföra gods från väg till järnväg och för att underlätta för svenskt näringsliv. Användningen av ramen för drift och underhåll preciseras ytterligare i avsnitt 9. ska sätta banavgifterna enligt de principer som ges i järnvägslagen. Avgifterna ska vara marginalkostnadsbaserade. tar ut i banavgifter och intäkterna utgör en del av finansieringen av drift och underhåll. Regeringen har gett i uppdrag att vidareutveckla verktyg och metoder i syfte att skapa en modell för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet som medför att infrastrukturen nyttjas på ett mer optimalt sätt. Det finns utrymme för att höja banavgifterna. Ökade intäkter från banavgifterna utgör tillskott till finansieringen av ökade insatser för drift och underhåll. Det innebär att angelägna åtgärder för att öka säkerheten på systemen och drifteffektiviteten, genom exempelvis elektrifiering kan genomföras. Regeringens prioritering av start av åtgärder i närtidssatsningen innebär att nivåökningen av medel till drift och underhåll huvudsakligen fasas in . Inom ramen för närtidssatsningen ingår dock drift- och underhållsåtgärder på järnvägssidan till en omfattning av . På vägsidan innehåller närtidssatsningen åtgärder inom områdena tjälsäkring och bärighet på sammantaget . 2008/09:35 88 6.4 Alternativa lösningar ska övervägas Regeringens bedömning: Alternativa sätt att lösa framtida transportbehov behöver övervägas i åtgärdsplaneringen för att främja samhällsekonomiskt effektiva lösningar. 2008/09:35 89 Underlag: () konstaterar i sitt inriktningsunderlag att framtagandet av alternativ i inriktningsplaneringen har skett på oklara grunder och inte inkluderat alla möjliga alternativ för måluppfyllelse. Det finns därför en risk för att samhällsekonomiskt mer effektiva åtgärder förbises. förordar att användning av ekonomiska styrmedel och regleringar inkluderas bland åtgärdsalternativen och att trafikslagsövergripande lösningar ska övervägas. och konstaterar i den gemensamma delen av sitt inriktningsunderlag att trafikverken bör ta fram gemensamma studier före större om- eller nybyggnader. Exempel kan vara att belysa om objekt i planerna kan vara utbytbara eller om man med gemensamma satsningar kan få större måluppfyllelse, exempelvis vid åtgärder mot trängsel i storstad. Remissinstanserna: , och konstaterar att infrastrukturen endast utgör en komponent i ett större system och att åtgärder i andra delar av systemet kan ha potential att med högre samhällsekonomisk effektivitet tillgodose samhällets behov. Nämnda instanser samt , () m.fl. anser att utnyttjandet av ekonomiska styrmedel och förbättrade regelverk kan bidra till att minska transportsektorns negativa miljöeffekter på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. och lyfter i sammanhanget fram den s.k. fyrstegsprincipen som ett viktigt förhållningssätt vid framtagning och analys av olika lösningar. Även , , , läns landsting m.fl. framhåller att fyrstegsprincipen är ett viktigt verktyg. Skälen för regeringens bedömning Inledning Under inriktningsplaneringen har mycket stora önskemål och behov presenterats av många intressenter. Det går inte att ens med mycket stora resurser svara upp emot alla de önskemål som finns. Även om alla insatser som föreslås har positiva effekter har de också kostnader. Det är därför angeläget att använda de verktyg och ekonomiska medel som står till buds på ett så effektivt sätt som möjligt. Det är troligt att flexibilitet och snabba förändringar kan behövas för att klara klimatutmaningen, t.ex. förändringar av olika avgifter som kan ändra förutsättningarna för investeringar. Under åtgärdsplaneringen är det därför viktigt att överväga alternativa lösningar och klargöra under vilka förutsättningar de är effektiva respektive inte samt hur olika insatser kan få återverkningar på varandra. Fyrstegsprincipen Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Fyrstegsprincipen redovisades i inriktningsbeslutet (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) och i regeringens beslut om att upprätta långsiktiga planer för transportinfrastrukturen m.m. Enligt fyrstegsprincipen prövas först åtgärder som kan påverka transportbehovet och valet av transportsätt, t.ex. planering och prissättning. I ett andra steg studeras åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintliga trafikanläggningar och fordon, bl.a. trafikreglering och information. I steg tre undersöks möjligheterna att genomföra begränsade ombyggnader av vägar och järnvägar, medan behovet av nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder övervägs i steg fyra. 2008/09:35 90 Regeringen vill understryka vikten av att noga överväga definitionen av det problem som ska lösas för att fyrstegsprincipen ska kunna tillämpas på ett bra sätt. kan lösningen på det egentliga problemet finnas utanför transport- och infrastruktursektorn. Här kan fokus på tillgänglighet, snarare än transportförsörjning, bidra till ett kreativt synsätt på lösningar . Kanske kan en IT-lösning minska behovet av resor och transporter ? Ekonomiska styrmedel och regleringar Olika typer av transportpolitiska styrmedel som skatter, avgifter och regleringar är viktiga verktyg för att påverka efterfrågan på transporter och val av transportmedel. Olika typer av styrmedel kan användas för att påverka utnyttjandet av det befintliga transportsystemet och behovet av ny infrastruktur. Detta är angeläget då kapacitetsbrister inte alltid kan byggas bort. Ekonomiska styrmedel bör övervägas i åtgärdsplaneringen då de kan vara relevanta som hela eller delar i lösningar. De kan också ge förändrade förutsättningar för åtgärder t.ex. till följd av antagande om skärpning av styrmedel att möta klimatutmaningen. För att kunna välja en effektiv och klimatsäker resa behövs attraktiva transportalternativ för resenärer och transportköpare. Känslighetsanalyser ska göras för investeringar i de fall där lönsamheten kan förväntas ändras kraftigt vid olika regleringar och styrmedel som bedöms vara rimliga att genomföra. 6.5 Effektivt genomförande 6.5.1 Staten som en pålitlig part Regeringens bedömning: Planeringssystemet bör kännetecknas av ett välgrundat förtroende mellan olika intressenter. Samordningen mellan långsiktiga planer och årlig budget bör öka avsevärt. Skälen för regeringens bedömning Inledning Från den regionala nivån påpekades från flera håll vid den hearing som hölls att staten uppfattas som opålitlig eftersom stora eftersläpningar finns i genomförandet av planerna för 20042015 och att planerade investeringar har behövt lyftas ur planerna på grund av medelsbrist. 2008/09:35 91 SKL menar att dagens planeringssystem saknar trovärdighet och föreslår att regeringen tar initiativ till dialog med den regionala nivån och kommuner för att utreda förutsättningarna för hur ett trovärdigt planeringssystem kan tillskapas. Småkom påtalar att många kommuner har sett sig tvingade att förskottera kostnaderna för, och mer och mer reellt finansiera, statliga investeringar i nya eller förbättrade vägar på grund av osäkerheter kring fastställda planer. Kommunernas önskan att hålla lokala företag skadeslösa vid försenade byggprojekt har bidragit till att fler och fler kommuner känner att de mot gällande principer behöver förskottera och delfinansiera olika vägbyggen. Såväl som planer ändras alltför ofta vilket ställer till stor oreda och osäkerhet bland företag och kommuner. SLTF m.fl. menar att det krävs en hög grad av flexibilitet i åtgärdsplaneringen och att det bör finnas någon form av regional "pott". Dessa remissinstanser menar vidare att åtgärdsplaneringen inte får resultera i planer som är låsta till sista kronan utan måste vara flexibla nog för att kunna möta förändringar i omvärlden. Samverkansorganet i län (län) påpekar i sammanhanget att ökad flexibilitet dock inte får gå så långt att resultatet innebär osäkerhet om vilka prioriteringar som gäller. Ett stort problem är att de fastställda planerna inte följs upp med tillräckliga resurser i de årliga budgetanslagen. Detta problem, som skapar stor osäkerhet i kommuner, på den regionala nivån samt i näringslivet, lyfts även fram av Skogsindustrierna som påtalar att anslagen avseende bärighet väsentligt har avvikit från planlagd nivå under samtliga år aktuell plan varit gällande. Ett antal regionala företrädare samt SLTF betonar vikten av att staten håller ingångna avtal för att säkerställa stabilitet och tydlighet i planeringsprocessen. Ett ökat samarbete kring utvecklingen av transportinfrastrukturen Regeringen ser positivt på ett ökat samarbete kring utveckling av transportinfrastrukturen. Det är viktigt att staten uppfattas som en pålitlig part för att fler förtroendefulla samarbeten ska kunna startas. Alla parter behöver kunna fullgöra de insatser man kommit överens om. Om omprövningar behövs ska de göras på ett tydligt sätt och på tydliga grunder. Regeringen ser mycket allvarligt på de påtalade problemen och har vidtagit flera åtgärder för att minska avvikelser mellan planer och genomförande. Det handlar om åtgärder för bättre styrning och tätare uppföljning och omprövningar, att få till stånd bättre följsamhet mellan planer och anslag samt effektivare entreprenad- och finansieringsformer. Och det handlar givetvis också om respekt för på olika nivåer demokratiskt fattade beslut. Den av beslutade planeringsramen ska respekteras. Det är planeringsramen som ska vara styrande och för ett robust planeringssystem bör medelstilldelning ske i överensstämmelse med ramen. Är objekten felbudgeterade eller ramen överintecknad uppstår problem i form av bl.a. senareläggningar. Regeringen kommer därför att fokusera på kostnadskontroll och tillse att det finns säkerhetsmarginaler i planerna. 6.5.2 Förbättrad ekonomisk styrning av investeringsprojekten . 2008/09:35 92 Regeringens bedömning: Den ekonomiska styrningen bör förbättras och kostnadskontrollen av investeringsprojekten bör stärkas. Projekt bör omprövas vid kraftigt förändrade förutsättningar, t.ex. signifikanta kostnadsökningar. Skälen för regeringens bedömning: Det är inte ovanligt att ett väg eller järnvägsprojekts beräknade kostnad ökar kraftigt från det allra tidigaste planeringsskedet till dess att objektet öppnas för trafik. Även i ett kortare perspektiv kan kostnadsökningar uppstå, t.ex. ifrån det att de nationella planerna beslutas till dess att byggstarten sker eller mellan byggstart och färdigställande. uppmärksammade problematiken i en rapport där projekt som avslutades eller som befann sig i planeringsskedet 1994 studerades (RRV 1994:23). RRV konstaterade att och projekt i genomsnitt hade överskridit sina kostnader . ska och redovisa utfallet, däribland kostnader, för färdigställda investeringar i sina årsredovisningar (efterkalkyler). har analyserat efterkalkylerna som gjordes i årsredovisningarna 19971999 (2000:11). Det konstaterades att det finns en risk för systematiska fel i bedömningar av främst investeringar. För kalkyler var slutsatsen att kostnaderna avviker från plan med i genomsnitt . I kalkyler var en vanlig avvikelse . tog 2006 initiativ till ett utredningsarbete som genomfördes i samarbete med och . Arbetets resultat skulle utgöra underlag för förbättring av dialog mellan regering och myndigheter, men även underlag och stöd för myndigheternas eget pågående arbete att förbättra den ekonomiska styrningen av investeringsprojekten. I en konsultrapport (, ) kartlades nuvarande situation bl.a. genom intervjuer och benchmarkingstudier med andra europiska länder. Ett antal problemområden identifierades: långsiktsplaneringen, den årliga anslagstilldelningen och anslagens uppräkning, informationsutbytet, arbetsprocessen för investeringsprojekt, tillvägagångssätt i kalkylering och projektspecificering, styrgruppskonstruktion för investeringsprojekt, tillämpning av riskpolicies, modeller och verktyg, framtagande av beslutsinformation och rapportering. En uppskattning gjordes av storleken på de kostnadsbesparingar som skulle kunna göras om dessa problemområden åtgärdas. Besparingspotentialen bedömdes av till och av till för investeringsutgifterna . En viktig slutsats var att ett mer gediget arbete med kalkyler och riskbedömningar bör göras i tidigare skeden. Riskbedömningar bör därefter göras enligt en successiv princip där risker infångas och värderas med jämna mellanrum, s.k. successiv kalkylering. I rapporten föreslogs ett antal åtgärder för att förbättra styrningen av och kostnadsuppskattningar för projekten. Dessa var bl.a. att: Prop. 2008/09:35 93 ställa preciserade krav på objektsbeskrivningar som underlag för långsiktsplaneringen, införa särskilda rutiner i verken, ställa krav på löpande redovisning av status i stora investeringsprojekt till . Insatser kan behöva omprövas mot bakgrund av förändrad omvärldsutveckling , transportutveckling eller nya tekniska krav och möjligheter. Projekt ska kunna omprioriteras om det finns uppenbara skäl för det, exempelvis vid signifikanta kostnadsökningar. Dessa omprövningar bör ske på ett så smidigt sätt som möjligt. Rapportering om planeringsläge och genomförande av långsiktsplanerna bör ske från myndigheterna till regeringen. Regeringen har även utrett förutsättningarna för offentlig-privat samverkan (OPS) vid finansiering av infrastruktur. redovisade , och i en rapport ett regeringsuppdrag från med förslag till en svensk modell för OPS vid infrastrukturinvesteringar. Där lämnades en redovisning av de juridiska, ekonomiska och tekniska förutsättningarna för OPS inom väg och järnvägssektorn. I en konsultrapport framtagen på uppdrag av () har anläggningsmarknadens funktion analyserats av (ÖPwC, ). Där konstateras bl.a. att valet av entreprenad- och ersättningsform är av betydelse för riskfördelningen mellan beställare och entreprenör. En effektiv riskfördelning ger incitamenten till kostnadseffektivitet. Det är därför centralt att beställaren tar fram ett beslutsunderlag inför upphandling som belyser vilka risker som projektet kommer att ställas inför och även tydliggör kostnaden för dessa risker. Analysen av riskfördelningen och bedömda riskrelaterade kostnader kan sedan ligga till grund för valet av entreprenadform, men måste göras oberoende av vilken entreprenadform som väljs. I rapporten föreslås bl.a. att regeringen bör uppdra åt verken att utveckla metoder och rutiner för stora investeringsprojekt som innebär att jämförande kalkyler görs för olika entreprenadformer. Förutom att det från en allmän styrningssynpunkt inte är tillfredsställande med en låg träffsäkerhet i kalkylerna kan svårigheten att korrekt uppskatta kostnaden för ett projekt få negativa effekter för infrastrukturplaneringen på både lång och kort sikt. Den samhällsekonomiska kalkylen för ett objekt, som är ett underlag för regeringens prioriteringar, påverkas om kostnadskalkylen är missvisande. Ett annat problem är att de nationella planer som regeringen fastställer kan inte genomföras som planerat om ett objekt på grund av ökade kostnader måste senareläggas eller utgå ur planen. Regeringen anser att ett mer gediget arbete med kalkyler och riskbedömningar bör göras i tidigare skeden i projekten. Riskbedömningar bör därefter göras enligt en successiv princip där risker infångas och värderas med jämna mellanrum. Regeringen bedömer att genom en mer effektiv riskbedömning bör precisionen i kostnadsberäkningarna kunna öka. Med ett mer medvetet val av entreprenadform, ersättningsform och riskdelning bör fördyringar och förändringar i byggtid i större mån kunna undvikas . Regeringen delar bedömningen att vissa delar av arbetssättet med OPS ger möjligheter till effektivisering. Ett exempel där funktionsupphandling tycks ha fallit väl ut är Norrortsleden. 2008/09:35 94 och har redan vidtagit åtgärder och organisatoriska förändringar av investeringsverksamheterna för att förbättra styrningen och kostnadshållningen. De har också börjat tillämpa den styrmodell som utredningen föreslog. I syfte att ytterligare tydliggöra dessa krav har regeringen beslutat om uppdrag till (dnr N2007/2696/IR) och (dnr N2008/5663/IR) att införa en styrmodell som bl.a. ställer krav på objektsbeskrivningar, styrgrupper för stora projekt, systematisk återrapportering till samt rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. 6.5.3 Effektivare anläggningsmarknad Regeringens bedömning: Anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling. Konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Skälen för regeringens bedömning: I den konsultrapport som analyserar anläggningsmarknadens funktion (, ÖPwC, ) konstateras att marknaden präglas av svag konkurrens och låg produktivitetsutveckling, trots att nya aktörer tillkommit och trots att det gjorts återkommande satsningar på förändringar. Investeringar på anläggningsmarknaden fördelas jämt mellan privat och offentlig sektor.