rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Från kommun har framförts att det kan ta för att göra ansvarsutredningar innan projekten kan sättas i gång. En orsak till att det tar är att svåra avvägningar måste göras. Å ena sidan vill kommunen att det ska gå fort, å andra sidan menar man att måste gå till botten med juridiken och ansvaret. Enligt kommunen görs ofta överenskommelser med tidigare verksamhetsutövare för att komma fram i arbetet. I uppföljningen har det uppmärksammats att har tagit fram en handbok med rutiner kring förorenade områden. Både och kommuner menar att handboken är bra. Kommunerna har även framfört att samarbetet med fungerar bra. Exempelvis och har arbetat mycket med att inventera olika riskområden. Finansiering av arbetet med förorenade områden Utredningen av har konstaterat att höga kostnader och miljörisker uppstår i arbetet med förorenade områden, bl.a. eftersom projekten ofta handhas av engångsaktörer. Utredningen har framfört att bidragen är svåra att förena med andra finansieringsformer och att systemet är alltför beroende av kommunernas ekonomi och välvilja. Sammantaget medför dessa faktorer att utrednings- och efterbehandlingsarbetet går alldeles för långsamt. Utredningen har därför föreslagit en koncentration av de statliga insatserna för efterbehandling av förorenade områden till Naturvårdsverket.126 Även i denna uppföljning har olika problem kring finansieringen framkommit. Flera aktörer är oroliga för att den statliga finansieringen ska minska. Exempelvis i län framhåller att arbetet med förorenade områden innebär en stor arbetsbörda, och de är oroade över att staten vill minska resurserna för detta arbete. Från i uppges att de har inventerat föroreningar i länet, men det räcker inte med att bara inventera och få kunskap om föroreningarna det behövs också resurser för 126 SOU 2008:62. att åtgärda dem. i pekar på att åtgärdskostnaderna är höga. Från i uppges att det inte finns tillräckligt med resurser för att sanera alla industriområden i länet. Det betonas att saneringar i sker för miljöns skull, inte på grund av att det finns ett exploateringstryck. I finns oftast inga exploatörer som är beredda att betala för saneringen, vilket kan vara fallet i t.ex. storstadslänen. menar att man skulle behöva öka takten i saneringsarbetet, men orkar inte med och kommunerna har inte råd att betala. Ett annat problem som har framkommit är att det ofta är oklart vem som ska finansiera en sanering. Från exempelvis i framförs att det ofta är svårt att utreda vem som ska stå för saneringskostnaderna stat, kommun eller verksamhetsutövare. uppger att man för diskussioner med företagen om medfinansiering, och uppges detta ha gett ca . Från bl.a. kommun framförs att statsbidrag är en förutsättning för att kommunen ska kunna genomföra olika saneringsprojekt. kommun konstaterar att lagstiftningen ställer stora krav på enskilda ägare. i län har i uppföljningen dessutom pekat på att ettårsbudgetar är ett problem. skulle behöva få längre bemyndiganden, bl.a. när det gäller saneringen av hamn. Det kan konstateras att regeringen i budgetpropositionen har uppmärksammat problemet och framfört att det är nödvändigt att kunna fatta beslut som medför utfästelser om utgifter kommande år. 6 Oljeutsläpp och avfall till havs I detta avsnitt beskrivs de problem som oljeutsläpp och marint avfall innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att flera åtgärder har vidtagits för att begränsa sjöfartens utsläpp och ta hand om det avfallet. Insatserna har lett till en minskning av antalet konstaterade utsläpp, men det finns brister i efterlevnaden av reglerna. Dessutom har insatser vidtagits för att minska olycksrisken, bl.a. genom styrning och övervakning av sjötrafiken. Flera aktörer har betonat vikten av det internationella arbetet för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan. Miljöeffekterna av oljeutsläpp till havs är ett av de mest uppmärksammade föroreningsproblemen. Oljeutsläpp medför skada på stränder och utarmning av växt- och djurliv. Sjöfåglar är särskilt utsatta. Synliga effekter av olja som släpps ut till havs är att sjöfåglar dör och att stränder förorenas. Effekterna bedöms vara allvarliga men ändå relativt kortvariga. På havsbottnarna kan oljan däremot bli kvar betydligt och orsaka skada. Framför allt i syrefattiga bottensediment kan oljeresterna finnas kvar under åratal.127 Nedskräpningen i havsmiljön är ett växande problem. Avfall som plast och annat skräp kan bli mer långlivat i havsmiljön än på land. uppskattades den totala tillförseln av marint avfall till världens hav till , varav en stor andel beräknas hamna på bottnarna och resten blir antingen flytande i vattenmassan eller hamnar på stränderna. En stor del av det avfallet kommer från fiskefartyg och sjöfarten, medan resterande delar kommer från landbaserade källor. dominerar plast och syntetfibrer bland avfallet. Även stora mängder glas och metall slängs i havet. Detta innebär att det sker en gradvis ökning av avfall i havs- och kustmiljön. Toalettavfall ger ett ökat tillskott av näringsämnen i havsmiljön och är ett estetiskt och sanitärt problem, särskilt om det släpps ut i skärgårdar, hamnar eller nära badplatser.128 Sjöfarten är en näring som påverkar miljön i våra hav. Det handlar bl.a. om risken för olyckor med fartyg som transporterar t.ex. olja och utsläpp av olja i 127Se bl.a. webbplatsen . 128Naturvårdsverket, 2007a. 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS samband med rengöring av tankar och maskiner samt när fartygen tömmer orenat vatten i havet. Det handlar också om att barlastvatten kan föra med sig oönskade organismer. Andra negativa konsekvenser av sjöfarten är giftiga båtbottenfärger och utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. De negativa effekterna av sjöfart är ofta knutna till t.ex. fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga eller svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Ökad sjöfart innebär en ökad belastning på ekosystem.129 har sjöfarten fördelar i jämförelse med andra transportslag. har bl.a. pekat på att om transporter flyttas från mindre effektiva transportmetoder till sjöfarten är en ökning av sjötrafiken positiv för miljön. Från har i uppföljningen framförts att sjöfarten är ett miljöeffektivt sätt att transportera gods, i synnerhet om externa kostnader inkluderas i beräkningen såsom infrastruktur, olyckor m.m. Föreningen arbetar därför för att mer gods ska transporteras på svenska fartyg. Flera aktörer konstaterar att det finns både för- och nackdelar med en ökande sjötrafik. En ökning är å ena sidan positivt eftersom sjötransporter generellt är miljövänligare än landtransporter, men å andra sidan ökar risken för olyckor och kollisioner. har i uppföljningen lyft fram att sjöfartens miljöpåverkan är en komplicerad fråga. I föreningens havspolicy konstateras att sjöfarten innebär stora belastningar på de ekosystemen genom exempelvis förorenande utsläpp av olja och kemikalier, intrång i orörda ekosystem, fysiska ingrepp för att dra fram farleder m.m. har sjötransporter fördelar framför landsvägstransporter och flyg när det gäller energiåtgång. I en samlad bedömning kan därför sjötransporter vara att föredra med energieffektiva fartyg med små utsläpp, högre säkerhet än samt framdrivningsmetoder som inte slår sönder det biologiska livet eller orsakar erosion.130 Internationellt regelverk styr sjöfarten Sjöfartsnäringen styrs i stor utsträckning av folkrättsliga regler och internationellt samarbete, vilket innebär att kuststaterna har begränsade möjligheter att påverka hur sjöfarten ska bedrivas. antogs 1982 och trädde i kraft . Den reglerar i stort sett alla aspekter på havens och havsbottnens fredliga användning, inte minst på miljöområdet. Enligt konventionen och allmän folkrätt får det fria havet nyttjas för sjöfart av alla nationer. Ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Detta innebär att en stat generellt sett inte har någon makt över en annan stats fartyg när de befinner sig på havet. Kuststater har emellertid rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon, där i princip samma rätt till fri sjöfart gäller som på havet. Kuststaten har dock vissa rättigheter, t.ex. att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartygen. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att besluta lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa 130Naturskyddsföreningen, 2003. 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg då de överträder lagen är dock begränsad. Staterna har en övergripande skyldighet att vidta åtgärder för att säkerställa levande tillgångars fortbestånd i den ekonomiska zonen.131 De internationella reglerna för fartyg utarbetas och antas i FN:s sjöfartsorganisation (). Det viktigaste internationella regelverket för fartyg på miljöområdet är den internationella konventionen för att förhindra utsläpp från fartyg, Marpol 73/78,132 som föreskriver hur fartyg ska vara konstruerade, utrustade och framförda för att den miljön ska skyddas. Konventionen behandlar olika kategorier av föroreningar som olja, kemikalier i bulk,133 kemikalier i förpackad form, toalettavfall, fast avfall och luftföroreningar. Frågor om oljeutsläpp regleras även i ett antal Helcomrekommendationer. Bestämmelserna i har införlivats i svensk rätt.134 I bl.a. föroreningslagen regleras förbud mot förorening från fartyg, mottagning av fartygs rester och avfall som innehåller skadliga ämnen, fartygs konstruktion, dagböckernas utformning samt tillsyn, straff och andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar från fartyg. La- gens bestämmelser är tillämpliga på svenska fartyg överallt i världen och ska gälla som huvudregel på utländska fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. är ett affärsverk inom transportsektorn. Verket svarar för sjöfartens säkerhet och framkomlighet. Verksamheten inriktas huvudsakligen på handelssjöfarten, men hänsyn tas också till fritidsbåtstrafikens, fiskets och marinens intressen. betonar att grunden för deras arbete är sjösäkerhet och att verkets fokus är handelssjöfartens miljöpåverkan. Syftet med verkets havsmiljöarbete är att minska miljöpåverkan redan vid källan. Verkets arbete är inriktat på internationell regelutveckling och kontroll av efterlevnaden, men även andra styrmedel som miljödifferentierade avgifter, information och dialog uppges vara viktiga. Vikten av internationellt samarbete I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har gjort bedömningen att de internationella åtgärderna är viktiga. I intervju med tjänstemän vid verket konstateras att och driver på det internationella miljöarbetet och att det finns en svensk vilja att gå före. är det viktigt med långsiktighet och att undvika särregler för svenskflaggade fartyg. Särregler för svenska fartyg innebär att fler faryg skulle utlandsflaggas. Verket anser att alla havsmiljöfrågor som rör sjöfarten därför måste hanteras i 131Se bl.a. SOU 2008:48. 132The international convention for the prevention of pollution from ships (Marpol). 133Bulklast är last som fraktas i lös form i fartygens lastrum. 134Lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt föreskrifter meddelade av (SJÖFS 2006:40). 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS Enligt verket är det även viktigt med en dialog med näringen. Även näringen menar att det är viktigt med internationella överenskommelser eftersom sjöfarten är mycket konkurrensutsatt och internationell. Om det i vissa fall måste införas regionala eller nationella regler så menar att sådana regler måste vara lika för alla fartyg som kommer hit, oavsett flagg. Annars finns det risk för att andra flaggstater konkurrerar ut svenskflaggade fartyg. framhåller att regionala eller nationella regler dock kan ha negativ påverkan på svenska företag som är beroende av kostnadseffektiva transporter för import och export. Enligt föreningen är det även viktigt med neutralitet i regelverket gentemot andra transportslag. Vid uppföljningens besök vid i framförde de intervjuade tjänstemännen att havsmiljöfrågor som berör sjöfarten helst ska lösas inom IMO. Tjänstemännen uppgav att EU är mycket aktivt inom området och menade att detta är både på gott och ont. Verket försöker få EU att gå i takt med IMO, vilket ibland kan leda till konflikter. konstaterade att är med som observatör i IMO och att det sker samordning mellan EU-medlemsstaterna under IMO-möten. Internationella regler kring luftföroreningar Ett antal olika åtgärder har vidtagits för att begränsa sjöfartens luftföroreningar.135 beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till Marpolkonventionen som bl.a. begränsar svavelinnehållet i bunkerolja. I uppföljningen har redogjort för sitt arbete för att skärpa reglerna i Marpol, främst via Helcom. fattade beslut om att svavelhalten i fartygsbränsle sänks från högst 4,5 viktprocent till max 3,5 viktprocent och till högst 0,5 viktprocent . uppgår världsgenomsnittet på svavel i fartygsbränsle till 2,62,7 viktprocent. I svavelkontrollområden, , och Engelska kanalen, sattes svavelgränserna betydligt lägre; successiv skärpning från dagens 1,5 viktprocent ner till 0,1 viktprocent . Beslutet innebär vidare att krav ställs på minskade utsläpp av kväveoxider (NOx). Beslutet innebär bl.a. en utfasning av tjockoljan, vilket enligt är en stor miljömässig framgång. kan konstatera att lågsvavlig olja inte finns i de volymer som kommer att behövas. I uppföljningen har flera aktörer framfört att de nya IMO-reglerna är en stor framgång. Exempelvis har uppgett att verket tog initiativ för att reducera utsläppen från fartyg och att intensivt miljöarbete nu har gett resultat. Även bl.a. ser de nya reg- 135 Se även avsnitt 4.7. 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS lerna som en framgång, men pekar också på att det finns risker för att konkurrerande trafikslag gynnas. Reglerna ställer krav på annat bränsle, vilket leder till ökade bränslekostnader och därmed ökade fraktpriser. Det finns därmed en risk för att gods flyttas från sjöfarten till lastbilstrafiken. har framfört att de internationella konventionerna inom sjöfartsområdet ofta är svaga. Föreningen menar att en orsak till detta är att många stater, bl.a. så kallade bekvämlighetsflaggstater,136 ska komma överens om en viss fråga. Dessutom menar föreningen att det ofta tar innan konventionerna träder i kraft. På EU-nivå har dock ambitionerna ökat, bl.a. genom direktiv kring luftutsläpp och säkerhet vid oljetransporter. menar vidare att IMO är en trögrörlig koloss, men pekar på att IMO:s beslut rörande luftföroreningar är positivt och att det förväntas innebära mycket lägre halter av svavel i olja. Miljödifferentierade hamn- och farledsavgifter För att åtgärda luftföroreningar från sjöfarten har även använt ekonomiska styrmedel. Bland dessa åtgärder kan nämnas miljödifferentierade farledsavgifter (avgiften sätts bl.a. efter fartygets storlek och bruttodräktighet och differentieras efter använd svavelhalt i bränslet och utsläppen av kväveoxider) och miljödifferentierade hamnavgifter. uppges vara det första landet i världen som introducerat avgiftssättning för sjöfartens infrastrukturtjänster. har framfört att de miljödifferentierade hamn- och farledsavgifterna som , Hamnar och kom överens om att introducera i har varit ett framgångsrikt exempel på att enskilda länder kan använda ekonomiska incitament för att uppmuntra rederier att gå före i miljöarbetet. hamnar uppger att miljödifferentierade hamnavgifter tillämpas för att med ekonomiska incitament stödja och uppmuntra rederierna till att själva verka för en minskad miljöpåverkan. Detta innebär att fartyg som använder bunkerolja med för hög svavelhalt erlägger en tilläggsavgift, och fartyg som genom olika åtgärder reducerat kväveemissionen medges en reduktion av hamnavgiften. Enligt hamn innebär detta att rederierna uppmuntras att minska fartygens utsläpp av svavel- och kväveoxider. Det uppges att minskade utsläppen av kväveoxider från den linjebundna trafiken (färjor och containerfartyg) till hamn och utsläppen av svaveloxider , trots att trafiken enligt uppgift ökade under samma period.137 Miljödifferentierade farledsavgifter innebär att fartyg som t.ex. kör med olja med hög svavelhalt får betala en högre farledsavgift. För fartyg som har högsta reningsgraden av kväveoxider och lägsta svavelhalten i bränslet utgår ingen avgift alls. Enligt har ca 50 fartyg denna kväveox- 136Stater utan egentlig fartygsadministration som har beredskap att övervaka fartyg, motsvarande t.ex. . 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS idreduktion, och ca 1 000 fartyg har uppgett att de avser att använda lågsvavlig olja. har gett hjälp till investeringar i reningsteknik på fartyg. När de miljödifferentierade avgifterna infördes gav verket hjälp till fartygen i form av återbetalning av inbetalda avgifter. Utsläpp av svavel, kväve och koldioxid Landshövdingen i län pekar på att föroreningar från fartygstrafiken står för en stor del av svavelutsläppen. uppger att fartyg som kör mellan svenska hamnar och har tankat svenskt bränsle släpper ut mindre än en tiondel svavel i jämförelse med den internationella sjöfarten. Om den internationella sjöfarten räknas med så är sjöfarten en viktig källa för utsläpp i . I uppföljningen har norra region framfört att man har ingått i ett projekt där svavel- och kväveutsläpp har mätts genom flygspaning. I projektet framkom bl.a. att det förekommer att fartyg använder sämre olja för att spara pengar. När det gäller luftutsläpp från sjöfarten kan det automatiska identifieringssystemet () användas för att följa fartygstrafiken och med det som bas lokalisera utsläppen. I är ca 2 000 fartyg i ständig rörelse. Det är svårt att veta hur mycket som varje enskilt fartyg släpper ut, men metoderna för att arbeta med detta uppges bli allt bättre. har i uppföljningen betonat att det är viktigt att reducera sjöfartens faktiska utsläpp. Föreningen menar att kunderna driver på detta arbete och att de redare som arbetar med miljömedvetna kunder har kommit längst i miljöarbetet. menar att kundkrav är ett mycket effektivt sätt att arbeta med miljön. i har i uppföljningen redogjort för projektet som bl.a. handlar om att ta fram index för jämförelser mellan rederier. Inom projektet har ett antal stora internationella företag förklarat att de ska ställa ökade miljökrav på sina transporter.138 har även bl.a. tagit upp att fartygen bör ha möjlighet att ansluta sig till landbaserad el i stället för att låta fartygets motorer gå som fartyget ligger i hamn. kan det vara komplicerat. Det är dessutom dyrare att koppla in land-el än att köra de egna fartygsmotorerna på skattebefriat bränsle. Från Hamnar har framförts att tekniken är under utveckling. Landanslutning kräver investeringar från både hamnens och rederiets sida; svenska hamnar uppges dock i en internationell jämförelse ligga väl framme i att kunna erbjuda elanslutning. När det gäller koldioxid bör reduceringsarbetet enligt ske i samarbete med transportköparna: Reducering görs i och för sig i takt med att fartygen utvecklas, men den viktigaste parametern är farten. För att kunna reducera koldioxidutsläppen måste kunderna vara med på att fartygen får minska på hastigheterna. Detta ställer krav på god planering tillsammans med kund och övriga transportslag (klimatsmarta logistiklösningar).139 139Sveriges , intervju . 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS I uppföljningen har även framkommit att sjöfarten undersöker alternativa bränslen, t.ex. gas, och menar att detta öppnar för nya möjligheter. Föreningen har lyft fram att det behövs att någon går före vad gäller att bygga ut infrastrukturen. Det finns annars risk för att alla väntar på varandra. Staten borde gå före och visa vägen, t.ex. i upphandlingar. Föreningen menar även att gas är volymkrävande och att detta innebär att vissa investeringar måste göras ombord på fartygen. Inom näringen råder dessutom en osäkerhet om vad som kommer att hända med gaspriset. Från är man positiv till öppna handelssystem för koldioxid, kväve och svavel. 6.4 Styrning och övervakning av sjötrafik Enligt regelverket får en allmän farled inrättas om den är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. En allmän farled får även inrättas om den är av väsentlig betydelse för fiskenäringen eller för trafiken med fritidsbåtar och om det behövs för säkerheten i farleden. prövar och beslutar i dessa ärenden.140 Allmänna farleder är utmärkta i sjökorten. Markeringen av en farled visar var vattenvägen drar fram i förhållande till land och större öar, men visar inte farledens bredd. Trafiken med oljefartyg har ökat, liksom fartygsstorleken. Sjöfarten i de havsområden som omger är mycket omfattande. av all sjötrafik i världen sker på räknat i antal fartyg. trafikerar ca 2 000 större fartyg (fiskefartyg ej inräknade), varav 300500 är tankfartyg. Oljetransporterna från uppges vara den största orsaken till handelssjöfartens ökning och ökar enligt behovet av tillsyn och kontroll.141 Bland annat har uppmärksammat att det finns undermåliga fartyg som i kombination med otillräckligt underhåll och kompetensbrister hos befälen gör att olycksrisken ökar. konstaterar i sin fördjupade utvärdering att ett antal riskreducerande åtgärder har införts och att flera kommer att införas. Även i denna uppföljning har flera aktörer uppmärksammat att risken för oljeolyckor har ökat. Styrning och övervakning av fartygstrafiken I takt med ökningen av sjötrafiken ökar behovet av styrning och övervakning av fartygstrafiken. konstaterade 2003 att inget då hade gjorts för att styra fartygstrafiken från ekologiskt känsliga områden. 140Lagen (1983:293) samt förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Se även SOU 2008:53. 141Naturvårdsverket, 2007a och SOU 2008:48. 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS konstaterade i sin miljömålsöversyn 2007 att en rad skyddsåtgärder hade beslutats både av Helcom och av IMO. Enligt verket innebär det att risken för kollisioner och grundstötningar motverkas genom förbättrade ledsystem, trafikinformation, sjömätning, användning av moderna navigationsinstrument och ökad användning av lots. Vidare menar verket att IMO:s klassning av som ett särskilt känsligt havsområde underlättar åtgärder för ökad trafiksäkerhet och skydd av känsliga områden.142 (Se även avsnitt 8). Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att trafikledningssystem bör införas i på samma sätt som i för att leda sjötrafiken. Sådana system bör finnas särskilt där den stora trafiken är. övervakar Försvaret, och delar av . Svenska farvatten är indelade i olika områden som övervakas av särskilda s.k. VTS-centraler.143 Dessa centraler övervakar, informerar och bistår fartygstrafiken för att öka framkomligheten, säkerheten och miljöskyddet. Ett viktigt hjälpmedel för trafikövervakningen är automatiska identifieringssystem (), vilka regleras genom en internationell konvention om sjösäkerhet. För fartyg över en viss storlek är det obligatoriskt att använda . EU reglerar att landbaserade för övervakning av medlemsländernas kustområden installeras.144 Fartyg över en viss storlek som är på väg till en svensk hamn måste rapportera sin närvaro till en VTS-central och också till olika myndigheter i via ett fartygsrapporteringssystem (FRS), vilket är sammankopplat med EU:s sjötrafikövervakningssystem (Sa- feSeaNet). Förutom en ankomstanmälan skickas även information om farligt gods och fartygsgenererat avfall till systemet (se avsnitt 6.6). har i sin miljömålsöversyn uppmärksammat att den nya tekniken bidrar till att reducera riskerna för framför allt kollisioner i skärgårdsområden. Kommuner och Landsting har i uppföljningen betonat att man stöder utvecklingen av trafikledningssystem. har framfört att bör övervakas bättre och att hela bör ha en mer aktiv trafikövervakning.