rfr · GV0WRFR3 · 2008-02-14 00:00:00 — Uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet Riksdagstryckeriet, , 2008 Miljö- och jordbruksutskottet har beslutat att följa upp och utvärdera vissa mål och beslut beträffande verksamhetsområdet inom politikområdet Livsmedelspolitik. Uppföljningen har inriktats på de företag som är verksamma inom yrkesfiske, vattenbruk och fisketurism. Huvudfrågan är vilka resultat och konsekvenser som olika statliga insatser får för dessa företag. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom riksdagsförvaltningen av utvärderaren vid utvärderings- och forskningsfunktionen i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även deltagit föredraganden , forskningssekreteraren , utredaren och utvärderaren . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. tidigare behandling av fiskefrågor .............................. Uppföljningens syfte och inriktning............................................... Uppföljningens upplägg och genomförande .................................. Den gemensamma fiskepolitiken ................................................... Salt- och sötvattensfiske................................................................. Sysselsättning inom yrkesfisket ..................................................... Havsmiljön, fiskresursen och bilden av yrkesfisket ....................... Det ekonomiska läget för yrkesfisket............................................. Yrkesfiskets betydelse i ..................................................... Förädling, försäljning och konsumtion av fisk............................... 4 De statliga insatsernas resultat och konsekvenser för yrkesfisket......... Insatser för fiskeflottans omstrukturering ...................................... Andra resurspolitiska insatser ...................................................... Utbildning och kompetensutveckling........................................... Förvaltningen av statliga fiskeinsatser ......................................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning .................. Vattenbrukets omfattning och betydelse ...................................... Vattenbrukets problem och möjligheter ....................................... Resultat och konsekvenser av olika insatser ................................ Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning .................. Fisketurismens omfattning och betydelse .................................... Problem och möjligheter .............................................................. Insatser, resultat och konsekvenser .............................................. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning .................. INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2007/08:RFR3 Fiskeflottan i några av EU:s medlemsländer..................................... Forskning om fisk och fiske .............................................................. Beskrivning av fisket i de tre studerade regionerna........................... bedömning av resursläget 2007 ................................. Ekonomiska läget i fiskeflottan......................................................... Definitioner och förkortningar .......................................................... uppgifter inom fiskeområdet..................................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning i korthet: -Yrkesfisket står inför olika problem. Många fiskbestånd befinner sig utanför biologiskt säkra gränser och havsmiljön är utsatt för olika hot. Flera av problemen inom fisket måste lösas på EU-nivå. Det är därför viktigt att även fortsättningsvis lyfter fram de problem som den gemensamma politiken medför för företagen och särskilt det småskaliga fisket. Det är vidare viktigt att ha en helhetssyn på fortsatta insatser för fiskens roll i ekosystemet. Det är av vikt att lyfta fram att fisk är ett nyttigt och betydelsefullt livsmedel. Det finns problem kring distributionen av fisk och konsumenters tillgång till färsk fisk, vilket bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Det är viktigt att det ges en allsidig information om svenskt fiske i förhållande till de problem kring utfiskning, illegalt fiske och andra frågor som diskuteras i bl.a. medier. -Målet för omstruktureringen av fiskeflottan har varit otydligt. De fiskepolitiska insatserna har ännu inte varit tillräckliga för att skapa en anpassning av fiskekapaciteten i förhållande till fiskemöjligheterna. Fiskeflottan bör få en sådan struktur att fiskresursen säkras som yrkesfisket ges rimliga förutsättningar att verka inom ramen för en hållbar utveckling. Den s.k. tonnagehandeln har medfört en ökad regional obalans och försvårat nyrekrytering till näringen, varför det noga bör följas hur den påverkar näringen och det småskaliga fisket. Det är viktigt att olika intressenter deltar i omstruktureringsarbetet. En redovisning och analys av hur sammansättningen av fiskeflottan förändras över tiden och en belysning av effekterna för det småskaliga fisket efterlyses. Det finns en positiv inställning till det småskaliga fisket, men flera av de insatser som har genomförts har lett till problem för i första hand de småskaliga yrkesfiskarna. Det finns utvecklingsmöjligheter för det småskaliga fisket som bör värnas i den fortsatta omstruktureringen. -Strukturstödens effekt på fiskenäringen är oklar. När det gäller skrotningsbidraget finns indikationer på att det är de fartyg som har åstadkommit det minsta uttaget av fisk som har skrotats, varför det kan sägas vara oklart om syftet med skrotningsbidraget har uppfyllts. Bidragen borde kunna göras mer träffsäkra och inriktas på de delar av fiskeflottan som har överkapacitet. Det är viktigt att skrotningsbidraget inte går ut över det småskaliga fisket. Ansökningsprocessen kring strukturstöden upplevs av företagen som så komplicerad att företag kanske till och med avstår från att söka strukturbidrag. För att öka effektiviteten i medlen är det viktigt att närmare analysera de problem som företagen har mött, bl.a. vad gäller orsakerna till den låga användningen av strukturstöden och strukturstödens SAMMANFATTNING 2007/08:RFR3 De administrativa rutinerna kring strukturstöden bör kunna förenklas och åtgärder vidtas för att öka kännedomen i berörda kommuner och regioner om strukturstöden inom fiskeområdet. -Det är i näringens intresse att fisket bedrivs i samklang med en hållbar utveckling. Olika insatser görs för att styra fisket i en sådan riktning, bl.a. genom att den vetenskapliga rådgivningen ska vara utgångspunkt för de resurspolitiska besluten. Gruppen konstaterar att det finns problem i det nuvarande kvotsystemet. I det fortsatta arbetet bör frågan om fiskestopp och dess konsekvenser för det småskaliga fisket beaktas. En konsekvens av kvotsystemet är att fisk kastas tillbaka i havet, vilket leder till en så hög fiskedödlighet att det i många fall kan sägas vara ett direkt hot mot fiskbestånden. Detta är ett stort problem och det är angeläget att åtgärder vidtas för att minimera utkast av fisk. Från fiskenäringen har kritik framförts mot insatserna för laxen och ålen. Ett stort problem är att ål och lax dör i kraftverksturbiner, varför det är viktigt att vattendomar omprövas eller andra åtgärder vidtas så att problemen kan lösas. Statens insatser för att begränsa sälars och skarvars skador på yrkesfisket har till viss del förbättrat det småskaliga fiskets situation, men säl och skarv är fortfarande ett stort problem för yrkesfisket. -Ur företagens synvinkel präglas fiskeförvaltningen av kortsiktighet, vilket gör det svårt att planera verksamheten. Det är viktigt att fortsatta ansträngningar görs för att förbättra förhållandet mellan fiskare, forskare och myndigheter, bl.a. genom att engagera yrkesfiskarna i förvaltningen. Som exempel kan nämnas att omställningen av lax- och ålfisket bör kunna genomföras på ett hållbart sätt i samverkan med yrkesfiskarna. Gruppen vill även hänvisa till den modell som tillämpas i när det gäller samarbete mellan fiskenäringen och forskningen i att bl.a. planera och koordinera fiskeundersökningarnas insamling av biologiska data ombord på danska fiskefartyg. Det är vidare viktigt med tydliga och långsiktiga regler som förstås och accepteras inom fiskeområdet. Regelförenklingsarbetet bör drivas vidare, och det kan vara värt att överväga om samma regelverk ska gälla för alla yrkesfiskare i de fall som reglerna sammanfaller. Kravet på yrkesfiskelicens kan vara ett hinder för att utveckla fisketurismen, vilket är en fråga som behöver lösas. I det fortsatta arbetet bör jämställdhetsarbetet i samband med yrkesfiskelicenser uppmärksammas. När det gäller förädlingen av fiskråvaran är det nödvändigt att uppmärksamma de små livsmedelsproducenterna och deras särskilda förutsättningar. -Det är svårt att få en tydlig bild av det svenska vattenbruket. Ett flertal olika problem har uppmärksammats. Vattenbruket har en potential att expandera, men i praktiken har inte mycket hänt. Det är därför viktigt att problemen lyfts fram och åtgärdas. Det finns bl.a. behov av en genomgri- 2007/08:RFR3 SAMMANFATTNING pande analys av näringen och dess kapacitet för tillväxt. Aktörerna inom området måste få tydliga signaler om att de problem och hinder som har uppmärksammats i uppföljningen kan undanröjas. -Det finns ett flertal problem kring tillståndsgivning och tillsyn. Tillståndsgivningen är dyr och komplicerad, och tillsynen ser olika ut i olika delar av landet. Både tillståndsgivning och tillsyn bör kunna förenklas och göras mer likformig över landet, som höga miljökrav upprätthålls. Det kan finnas behov av en läns- och kommunövergripande kompetensutveckling för berörda tjänstemän inom tillstånds- och tillsynsmyndigheterna. -Det är svårt att dra några slutsatser om strukturstödens måluppfyllelse. Gruppen utgår från att de problem kring stöden som har framkommit i uppföljningen tas till vara i arbetet med den nya strukturfondsperioden. -Det finns en splittrad myndighetsbild när det gäller statens insatser gentemot vattenbruksnäringen. Det är viktigt att tydliggöra myndigheternas ansvarsområden och samordna deras insatser. Det är viktigt att vattenbruksfrågor prioriteras tydligare av myndigheterna. -har goda förutsättningar för fiske- och upplevelseturism. finns det olika problem för denna nya näring, bl.a. vad gäller rådigheten över fiskresursen. Det finns ett visst konkurrensförhållande mellan yrkesfiske och fritidsfiske, bl.a. när det gäller laxfiske. Det är viktigt att både yrkesfisket och fisketurismen kommer till tals i förvaltningsfrågor. -Det är viktigt att det tydliggörs vilken myndighet som har huvudansvaret för frågor rörande fisketurism. Vattenkraftsproduktionen medför stora problem, varför det är viktigt att vattendomar omprövas eller andra åtgärder vidtas så att problem med fisk som fastnar i kraftverksturbiner kan lösas. Fortsatt uppföljning och utvärdering -Det är viktigt att fortsättningsvis uppmärksamma de olika frågor som gruppen har lyft fram i denna uppföljning kring yrkesfiskets, vattenbrukets och fisketurismens betydelse för möjligheten att uppnå det av beslutade målet för livsmedelspolitiken. Resultatet bör följas upp i bl.a. regeringens årliga resultatredovisningar till i budgetpropositionen. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har genomfört en uppföljning av vilka resultat och konsekvenser som de fiskepoli- SAMMANFATTNING 2007/08:RFR3 tiska insatserna får för företag inom yrkesfiske, vattenbruk och fisketurism. Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag. Utskottet avser att redovisa uppföljningen i samband med behandlingen av statsbudgeten för . Uppföljningen bygger på intervjuer med dels fiskeföretag och företrädare för lokala och regionala myndigheter i , och , dels representanter för centrala myndigheter och andra aktörer. Dessutom bygger uppföljningen på studier av tidigare utredningar, statistik och rapporter inom området. Fiske är en del av politikområdet Livsmedelspolitik. har beslutat att målet för livsmedelspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. En stor del av de fiskepolitiska insatserna i görs inom ramen för EU:s gemensamma fiskepolitik, medan andra delar är nationellt reglerade. Den gemensamma politiken sätter t.ex. ramar för uttag av vissa kvoterade fiskarter, medan bl.a. kust- och inlandsfisket, fritidsfisket och fiskevården i huvudsak regleras nationellt. Tillståndet och utvecklingen för yrkesfisket Yrkesmässigt saltvattensfiske bedrivs i de havsområden som angränsar till , medan yrkesmässigt sötvattensfiske bedrivs i de fem och i ett antal övriga sjöar. Antalet fartyg i det svenska saltvattensfisket har minskat från ca 6 600 fartyg till ca 1 600 fartyg . har fartygens genomsnittliga maskinkraft och bruttotonnage ökat. De svenska fiskefartygen är i genomsnitt ca . Fiskeflottan har blivit alltmer koncentrerad till . Stora delar av det svenska yrkesfisket har problem med lönsamheten. som antalet fiskefartyg har minskat har det blivit färre personer i besättningarna på fiskefartygen. Antalet yrkesfiskare har minskat från knappt 5 1970 till 1 881 yrkesfiskare . Nio av tio är aktiva inom saltvattensfisket. Yrkesfiskarnas genomsnittsålder har ökat och det finns svårigheter att rekrytera unga fiskare till yrket. Det kan vidare konstateras att fiskaryrket är mycket mansdominerat. Fisket är en näring med lång tradition i . Flera aktörer har betonat fiskets betydelse för landsbygden och kulturarvet. På en aggregerad nationell nivå har fisket fått mindre betydelse, men i vissa orter har fisket stor betydelse för sysselsättningen och ekonomin. I uppföljningen har det pekats på att det minskande antalet fiskeföretag leder till problem för fiskehamnarna, vilket i sin tur försvårar för de kvarvarande yrkesfiskarna. I vissa delar av landet finns problem kring distributionen av fisk. Även bl.a. konsumenternas tillgång till färsk fisk har lyfts fram som ett problem. I uppföljningen har inte ingått att analysera de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för bl.a. fisken och havsmiljön. 2007/08:RFR3 SAMMANFATTNING ras att miljöns tillstånd har direkt inverkan på fiskenäringens utveckling, som fiskenäringen genom sin verksamhet påverkar miljön. Yrkesfiskets konsekvenser för fiskresursen belyses, liksom bl.a. övergödningens, giftutsläppens, klimatförändringarnas och vattenkraftsproduktionens konsekvenser för fiskresursen och därmed fiskenäringen. I uppföljningen konstateras att yrkesfiskarna upplever att det förmedlas en negativ bild av dem i bl.a. medier. De statliga insatsernas resultat och konsekvenser för yrkesfisket Inom ramen för den gemensamma fiskepolitiken görs olika insatser för att omstrukturera fiskeflottorna i EU:s medlemsländer. Det finns ingen analys av resultatet av de insatser som har gjorts för att reglera fiskeflottans kapacitet, men det finns indikationer på att rationaliseringen av flottan delvis har slagit mot det småskaliga fisket. I uppföljningen har flera av de tillfrågade pekat på att åtgärderna inte har varit tillräckliga för att för svensk del skapa en långsiktig anpassning av fiskekapaciteten i förhållande till fiskemöjligheterna. För de enskilda fiskeföretagen leder överkapacitet till låg lönsamhet. I uppföljningen har framkommit att det råder en enighet om att kapaciteten är för stor i den svenska pelagiska flottan, men att det råder delade meningar om den övriga fiskeflottans kapacitet i förhållande till fiskresursen. Från fiskenäringen framförs att utifrån nuvarande kvoter bör antalet yrkesfiskare i minska. När det gäller insatserna kring inträde i och utträde ur flottan verkar regelverket i sig inte utgöra något stort problem för yrkesfisket. De tak som har satts på kapaciteten i fisket har dock gett upphov till att en marknad för handel med kapacitet har uppstått, där rättigheter att äga fartygskapacitet och att använda fartygen för fiske köps och säljs. I uppföljningen har flera pekat på att denna tonnagehandel har lett till en ökad koncentration av fiskeflottan till och ökade svårigheter vad gäller nyrekrytering till näringen. har strukturstöden uppgått till ca . Stöden har använts dels som investeringsstöd, dels som projektstöd. De berörda myndigheterna är positiva till strukturstöden och i uppföljningen har olika exempel på åtgärder som har haft positiva effekter på landsbygdsutvecklingen lyfts fram. Det har bl.a. framförts att stöden har varit till stor hjälp i samband med investeringar och att de har bidragit till en mer positiv utveckling för fiskenäringen. har många pekat på att stöden har använts i förhållandevis liten omfattning, bl.a. på grund av det osäkra läget inom yrkesfisket och därmed låg investeringsvilja samt sänkta stödsatser och krav på egenfinansiering. Det har även pekats på att strukturstöden har haft en begränsad effekt på fiskenäringens struktur och att programmet inte i tillräcklig omfattning har fokuserat på problemen med överkapacitet. Från aktörer på ostkusten har dessutom framförts att nyttjandegraden har varit SAMMANFATTNING 2007/08:RFR3 högre på , vilket har förstärkt den regionala obalansen inom yrkesfisket. skrotades 58 fartyg med strukturstöd. Fartyg från svarade för knappt och av det skrotade tonnaget och maskinkraften. I uppföljningen har aktörerna pekat på både för- och nackdelar med skrotningsbidraget. Ett lågt bidrag gör att yrkesfiskarna inte har råd att skrota sina båtar, medan ett högt bidrag kan leda till att alltför många båtar skrotas. Flera har pekat på att det är fel båtar som har skrotats, medan andra har framfört att skrotningsbidraget kan ha varit positivt i och med att gamla fiskefartyg har skrotats. I uppföljningen har framkommit att det förefaller som om de fiskare som skrotat sina fartyg även har slutat med fisket, även om den som skrotar kan köpa en ny båt och kapacitet (tonnage) för erhållna bidrag. finns indikationer på att dessa fiskare inte har bedrivit något intensivt fiske före skrotningen. Det innebär att det torde vara de fartyg som har åstadkommit det minsta uttaget ur fiskresursen som har skrotats. Ett alternativ till skrotning är att fiskaren säljer fartyget utomlands och själv för in ett nytt fartyg i fisket. I uppföljningen har flera problem kring strukturstödens administration uppmärksammats. Flera aktörer har framfört att det finns brister i handläggningen av strukturstöden och att företagen till och med tvekar eller avstår från att söka strukturstöd på grund av en komplicerad ansökningsprocess och en låg stödnivå. Även berörda myndigheter menar att det finns behov av förenklade administrativa rutiner och ett förenklat ansökningsförfarande. Det har även framförts att strukturstöden inom fisket inte har marknadsförts tillräckligt. För att bedriva yrkesmässigt fiske på allmänt vatten krävs en personlig yrkesfiskelicens. Detta krav infördes redan före EU-medlemskap och innebar att antalet yrkesfiskare minskade. I uppföljningen har framkommit att det från de licensierade yrkesfiskarna finns en positiv syn på licenssystemet. Det finns dock ett antal småskaliga fiskare som inte når upp till kraven för licens som är missnöjda med systemet. För dem som tidigare hade fisket som en binäring har kraven på yrkesfiskelicens inneburit att de har tvingats sluta med fisket. I uppföljningen har det också pekats på att kraven på licens kan vara ett hinder för den som vill kombinera fisket med turismverksamhet och/eller vidareförädling av fiskprodukter. I uppföljningen har det även pekats på några problem kring administrationen av licenserna, bl.a. i samband med förnyande av licensen. Vid prövning av yrkesfiskelicenser ska hänsyn tas till jämställdhetsaspekter. Trots detta kan det konstateras att den stora majoriteten av yrkesfiskarna är män och att ansvarig myndighet bedömer att andelen kvinnor inom yrkesfisket inte kommer att öka . 2007/08:RFR3 SAMMANFATTNING Kvoter och andra resurspolitiska insatser Den gemensamma fiskepolitiken ska garantera att levande vattenresurser nyttjas på ett sätt som skapar ekonomisk, miljömässig och social hållbarhet. Några av EU:s uttalade mål är att stegvis införa en ekosystembaserad fiskeförvaltning, bidra till ett ändamålsenligt fiske inom en konkurrenskraftig och lönsam industri, se till att de som är beroende av fisket får en skälig levnadsstandard och ta hänsyn till konsumenternas intressen. En del av den gemensamma fiskepolitiken innebär att saltvattensfisket regleras genom beslut om totala tillåtna fångster (TAC) och nationella kvoter, vilka fördelas på olika sätt inom EU:s medlemsländer. För svensk del är huvuddelen av kvoterna inte fördelade på fartygsnivå, utan alla yrkesfiskare har möjlighet att fiska på dessa kvoter. Detta system har kritiserats utifrån mer teoretiska utgångspunkter eftersom det kan sägas uppmuntra varje enskilt fartyg att befinna sig först på fiskeplatsen för att maximera sin fångst. Systemet ger inga incitament för enskilda yrkesfiskare att anpassa fisket till perioder då marknaden efterfrågar leveranser och priserna är som högst. Hur systemet med kvoter är utformat är av stort intresse för svenskt fiske, inte minst mot bakgrund av att av det svenska landningsvärdet kommer från kvoterade arter. I uppföljningen har framkommit att det finns en förståelse inom näringen för att det på något sätt måste bedömas hur mycket som kan fiskas, men har flera aktörer pekat på problem med det nuvarande kvotsystemet. Ökad fiskekapacitet i kombination med sjunkande kvoter har medfört problem. Det har i uppföljningen framkommit olika uppfattningar i frågan om det småskaliga, kustnära fisket drabbas särskilt av kvoter och andra resurspolitiska insatser. Det kan dock konstateras att regleringarna med anledning av de svaga torskbestånden i har försämrat förutsättningarna för det småskaliga kustfisket längs ostkusten. Även det minskade ålbeståndet påverkar det småskaliga fisket. En konsekvens av kvotsystemet är s.k. fiskestopp. I uppföljningen har kritik riktats mot hanteringen av fiskestoppen, bl.a. att de införs med dålig framförhållning och att de leder till en ryckighet i yrkesfiskarnas försörjning och arbetsbörda samt skapar problem på marknaden. Det har särskilt framförts kritik mot sommarstoppens konsekvenser för det småskaliga kustnära fisket. Små båtar är mer väderberoende och mer beroende av de lokala marknaderna. innebär vädret att det småskaliga fisket ofta har bättre möjligheter att fiska och också bättre möjligheter att få sälja fångsterna till t.ex. sommargäster i fiskelägena. Det har också framkommit att det finns problem med kvoter i blandfisken där flera arter fångas tillsammans och då kvoten av en art i fångsterna är mer begränsad än övriga arter. Detta ger upphov till att fisk som inte får landas måste kastas tillbaka i havet. Fisk kastas också tillbaka för att den är för liten och därmed ger ett lägre pris, för att arten bedöms ge för dålig avkastning, för att fisken understiger minimimått och därmed är otillåten eller för att arten inte får fiskas på grund av andra regleringar. I uppföljningen har flera aktörer påtalat att utkast är ett stort problem. SAMMANFATTNING 2007/08:RFR3 EU-beslutet om utfasningen av drivgarnsfisket i har lett till att antalet drivgarnsfiskare i har minskat. Från näringen har kritiska synpunkter framförts mot drivgarnsförbudet. Det ses bl.a. som ett exempel på hur näringens förtroende för myndigheter och politiker urholkas. När det gäller laxfisket i har även kraftverksindustrins utsättning av lax och konkurrensen från fritidsfiske och fisketurism uppmärksammats. Ålen är en hotad art. Begränsningarna av ålfisket innebär stora inkomstförluster i det småskaliga fisket.