rfr · GV0WRFR25 · 2008-09-01 00:00:00 — offentliga utfrågning om utvärdering av försvarspolitiska beslut Riksdagstryckeriet, , 2008 anordnade en offentlig utfrågning med anledning av rapporten /08:RFR6 Utvärdering av försvarspolitiska beslut. Generalmajor presenterade sin utvärderingsrapport, därefter följde ett panelsamtal med direktör , generaldirektör , f.d. generalmajor och fil.dr . Panelsamtalet syftade till att diskutera rapportens rekommendationer, utskottets frågeställningar samt de anföranden som lämnats av från Försvarsmakten och och från . Utfrågningen avslutades med en diskussion som vissa inbjudna gäster och åhörare deltog i. Utfrågningen dokumenterades i stenografiska upptagningar. Utskottet bedömer att det som framfördes under utfrågningen är av allmänt intresse och bör göras tillgängligt för en vidare krets. Därför publiceras här en utskrift från utfrågningen. Stenografisk utskrift från försvarsutskottets offentliga utfrågning Slutsatser av utredningen ........................................................................... Kommentarer och reflexioner .................................................................. , Försvarsdepartementet , , , , f.d. forskare på () (), ordf. (), vice ordf. () () () () () () () () () () 9.10Presentation av slutsatserna av utredningen 9.20Kommentarer och reflektioner av Avdelningschef och expert , Därefter följer ett panelsamtal till vilket fem deltagare är inbjudna att medverka. Panelsamtalet leds av försvarsutskottet och syftar till att diskutera rapportens rekommendationer, utskottets frågeställningar samt de anföranden som lämnats av företrädare för Försvarsmakten och . Följande deltagare är med i panelen: Därefter en avslutande diskussion i vilken vissa särskilt inbjuda gäster och åhörare deltar. Offentlig utfrågning om utvärdering av försvarspolitiska beslut Stenografisk utskrift från försvarsutskottets offentliga utfrågning Ordföranden: morgon! Jag hälsar välkommen till detta offentliga utskottssammanträde med en utfrågning angående försvarspolitiska beslut. Det är viktigt att säga att utfrågningen är rent framåtsyftande. Det är ingen granskning av vare sig regeringen eller Försvarsmakten, utan det här är för framtiden. Vi har ett antal föredragande, och första föredragande är . F.d. generalmajor : Det var alltså jag som skrev rapporten som försvarsutskottet efterfrågade om huruvida Försvarsmakten kommer att nå de uppsatta målen vad gäller insatsorganisationen och den internationella förmågan. Rapporten var i någon mening framåtblickande, för den skrevs och avsåg situationen /08. Jag kommer inte att redogöra för rapporten, men jag kommer att ta upp de trådar som jag kommenterade i rapporten. Min bedömning var att Försvarsmakten huvudsakligen skulle nå de uppsatta målen, alltså att insatsorganisationen skulle ha den omfattning och sammansättning som förutsattes och att den internationella förmågan skulle ha ökat såväl kvantitativt som kvalitativt i enlighet med beslut. Men det finns ett antal men i den slutsatsen, och egentligen är men:en i mitt förslag de viktigaste uppföljningsområdena för och försvarsutskottet. Det är tre frågor som jag pekar på: personalförsörjningen, behovet av övningar och att kunna kontrollera kostnaderna. Personalförsörjningen är en självklarhet. Jag tror att alla är överens om dess betydelse. Enligt min mening är personalförsörjningen den enskilt viktigaste framgångsfaktorn för att Försvarsmakten ska kunna nå även de mål som sätts upp . Försvarsmakten har problem, enligt min bedömning, både kortsiktigt och långsiktigt när det gäller personalförsörjningen. Man har rätt så stora avgångar och man har haft en låg rekrytering. Framför allt lider man av låg tillgänglighet till den personal man har. Jag kan nu konstatera att det har fattats beslut, bland annat av , om att reformera befälssystemet. Det som sker är, tycker jag, väldigt intres- OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Ett nytt tvåbefälssystem, som bygger på det gamla enbefälssystemet, kommer att förbättra kvaliteten i personalkadrarna. Det kommer att förbättra möjligheten till rekrytering. Men ändå, tillgängligheten måste förbättras. Jag tror också att en av de grundläggande faktorerna för förmågan att rekrytera, som jag pekade på i rapporten, är att konkurrensen om de rekryteringsbara är väldigt stor. Jag tror att ett sätt att lösa det är att öka andelen frivilliga. Om vi bortser från personalförsörjningsproblemen finns det behov av att öva personalen. Det handlar inte bara om att öva och samträna förband. Det handlar om att öva ett operativt system som förbandet ska kunna verka i. I stor utsträckning handlar det om att öva högre officerare i högre befattningar. Här måste man enligt min bedömning hitta metoder för att kunna skapa förutsättningar att öva det operativa systemet i internationellt samarbete. Om man inte kan skapa det själv internt med ett reformerat RÖ-system eller motsvarande är internationellt samarbete den enda vägen att gå. Vi har bedrivit internationella övningar , men enligt min mening handlar det väldigt mycket om att öka interoperabiliteten, det vill säga att öva procedurer och öva språk och att försöka lära känna varandra. Men man övar kanske inte i så stor utsträckning det operativa taktiska systemet, och det är det som man måste åstadkomma. När det sedan gäller den internationella förmågan, om vi bortser från personalförsörjningen som jag kommenterade, kan man konstatera att kravet på internationell förmåga är dimensionerande för verksamheten. Vad jag menar är att när man i olika sammanhang beslutar om verksamhet i Försvarsmakten, ute på förband och på andra ställen, är det kraven på internationell förmåga som dimensionerar verksamheten och sätter ribban för kvalitetskraven och de kvantitativa kraven. Jag uppfattar att Försvarsmakten har vridit om hela sitt produktionssystem för att kunna svara upp mot de här kraven. Det leder till att kopplingen mellan internationell förmåga och det som vi kallar för grundorganisation har blivit väldigt stark bra eller dåligt, men så är det. Det innebär att om man ska ge sig på att reformera grundorganisationen måste det ske med blick mot den internationella förmågan. Reformeringen av Försvarsmakten i olika avseenden, bland annat personalförsörjningen, leder till ökade kostnader och inte enbart vad gäller insatser. Om man ökar den kvantitativa insatsförmågan ökar inte bara den kostnaden, utan det är framför allt, vill jag påstå, kostnaderna för produktionen som påverkas. Det handlar inte bara om rekrytering, personalförsörjning och övningar, utan det handlar om att upprätthålla ett materielunderhållssystem som kan tillgodose dessa krav. Det är ju helt nya krav jämfört med det gamla invasionsförsvarets krav på materiel. Det här leder till ökade kostnader, och det måste hanteras på olika sätt. Ett sätt är naturligtvis att man i ökad utsträckning måste vara medveten om vilken typ av förband man sätter in internationellt. Man måste sträva efter att få färre små insatser och i stället satsa på flera större. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Jag skulle vilja återkomma till det viktigaste men:et i min rapport, och det är kravet på uthållighet i personalförsörjningen. Jag skulle vilja hävda att det kanske är det enda men:et som skulle kunna motivera en diskussion om huruvida Försvarsmakten har nått de försvarspolitiska målen. Det är alltså om uthållighetskravet i den internationella förmågan, inte att man bara ska kunna sätta in två plus tre, utan man ska kunna ha en uthållighet i en sådan insats. Det är där som jag menar att den stora svagheten är i måluppfyllelsen. Återigen: En av de viktigaste åtgärderna är enligt mitt förmenande att öka tillgängligheten till de anställda, kontraktsanställda och anställda yrkesofficerare. Avrundningsvis, om jag får anknyta till de olika men:en i rapporten, är det som jag skulle vilja rekommendera försvarsutskottet att satsa tid och uppföljning på just hur personalförsörjningen utvecklas, hur övningssystemet utvecklas och framför allt om de internationella övningarna ger den effekt som man kan förvänta sig, och naturligtvis kostnadsutvecklingen för de internationella insatserna, både de direkta och de indirekta. , Försvarsmakten: Herr ordförande! Det är lätt att hålla med om det som han sade. Jag vill sammanfattningsvis börja med att säga att jag tror att det är viktigt för och försvarsutskottet att följa upp vad kravet på en ökad svensk förmåga innebär, inte minst i kostnadstermer. På det tror jag att utskottet ska inrikta sin verksamhet, för avsikten med den här utfrågningen är ju att den ska vara framåtsyftande. Jag ska återkomma lite grann till de olika punkter som tog upp här. Men jag vill redan nu säga att jag helt delar hans uppfattning om vad som är det viktigaste. Att lösa personalförsörjningen är en framgångsfaktor. Det tror jag är den enskilt viktigaste strategiska frågan för att vi ska kunna göra just det som regeringen har gett uttryck för och som har ställt sig bakom. Men vikten av att öka den svenska förmågan har blivit än tydligare i den skrivelse som regeringen just lämnat till . Kostnaderna har nämnts. Jag tänker återkomma till dem. Övningsverksamheten tänker jag också återkomma till. Jag tror kanske att man ska ha ett lite annat synsätt på övningsverksamheten och säkerställa att övningar verkligen svarar mot ett behov, och då menar jag ett efterfrågat behov. Vi har väldigt talat om att de ska vara till nytta för och ge en effekt för vår egen förmåga också nationellt. Det ska de naturligtvis vara, men jag tror att det är väldigt viktigt att ha fokus på att de ska vara efterfrågade och att kärnverksamheten ska utformas och bedrivas på det sättet. Eftersom det är dyrt med stora, internationella övningar kanske man också ska koncentrera sig på att öva i närområdet med våra grannländer. kan stå som värd , till exempel. Det var bara lite hastigt några kommentarer till de frågeställningar som tog upp. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Jag skulle inledningsvis vilja säga att jag i allt väsentligt delar det som har kommit fram till i rapporten. Jag tycker att den ger en bra översikt över beslut och av de åtgärder som har vidtagits. Den ger en bra översikt över de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit i den verksamhet som har bedrivits utifrån det försvarsbeslut som fattades 2004. Det fanns en klar målbild, nämligen att vi skulle formera oss och få en insatsorganisation just för att kunna skapa förutsättningar att öka den svenska internationella förmågan. Jag tycker att har beskrivit det på ett väldigt bra sätt. I huvudsak kan jag konstatera att insatsorganisationen i huvudsak kommer att ha den omfattning och sammansättning som förutsattes i beslut . Det finns en stor samstämmighet mellan den insatsorganisation som framgår av det försvarspolitiska beslutet och den insatsorganisation som Försvarsmakten nu har. Sedan finns det vissa skillnader, men jag tänker inte gå in på den typen av specialdetaljer. Det finns vissa förband som har bytt beteckning och det finns detaljer och enskildheter i detta. Men i stort finns det en samstämmighet, som det naturligtvis ska vara, med det beslut som fattat. säger i sin rapport att Försvarsmakten har ökat den internationella ambitionen, både kvantitativt och kvalitativt, enligt inriktning. Jag tycker att påståendet är helt korrekt. Man kan konstatera att det har vidtagits ett antal åtgärder som kanske har inneburit en viss ökning kvantitativt. NBG är ett exempel på detta. Det har skett en ökning från vad som sades, 1 100, till 2 300. Det finns också andra enskildheter i detta. Det är naturligtvis väsentligt att utföraren, alltså Försvarsmakten, är observant när det fattas beslut som innebär ambitionsökningar, så att ambitionsökningarna stämmer väl överens med och regeringens ökade ambition. Där menar jag att Försvarsmakten måste vara ytterst varsam för att säkerställa att den ekonomi som vi är tilldelade kan hållas. säger när det gäller insatsorganisationen att antalet enheter är få och till och med enstaka och att små volymer innebär att man blir mycket känslig för störningar i kompetensförsörjningen. Där är vi igen tillbaka till den strategiskt viktiga frågan om personalförsörjningen. Försvarsmakten har bland annat i sina studier till regeringen talat om att det finns en kritisk massa mot vissa specialfunktioner och att det kan bli ett problem när det gäller rekryteringen till internationella insatser. Jag tänker inte säga så mycket om övningsverksamheten. pekar på att om man inte får till stånd övningar kan det få en negativ inverkan på officerarnas förmåga. Självklart kan man hålla med om det. Det är viktigt inte minst för att svenska stabsofficerare ska kunna medverka i multinationella staber och därigenom få en erfarenhet som vi kan behöva. är också inne på att den svenska personalen är efterfrågad och att det därför är viktigt att svenska officerare har en hög trovärdighet och kan leda högre förband och att det endast kan åstadkommas genom utbildning och träning i befattningar på de här nivåerna. Det kan man också hålla med om, OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT men lösningen inom ramen för den begränsade utbildningen är nog en kombination av övningar med inslag av olika typer av förband och deltagande i multinationella övningar. Kanske för ett hypotetiskt resonemang när han talar om att en övningsorganisation med minst 15 000 personer krävs när han är inne på området hur man ska säkerställa att chefer har förmåga att leda större förband. Man kan säga att ju större förbandsvolym som man samövar med, desto större blir utmaningen och utbildningseffekten för övade chefer. är det möjligen svårt att motivera kostnaden för omfattningen av en övningsverksamhet av det här slaget. Men det är klart att behovet av chefsträning är viktigt. Det är viktigt att man dimensionerar den här verksamheten och utgår från just det krav som har på två större och tre mindre insatser. Man kanske kan använda repetitionsövningsprincipen, som föreslår, och träna organisation och ledning för högre chefer. Det är dyrt med övningsverksamhet, som jag sade tidigare. Troligtvis är det så. Därför tycker jag att man ska fundera på en nordisk samverkan. Som jag sade är ett förslag att ha något slags rotation av värdskapet och övningar i närområdet. Jag tror att man därigenom kan uppnå den effekt man vill ha och nå resultat till en förhoppningsvis lägre kostnad. säger att all verksamhet i garnisonerna är dimensionerad för kravet på internationell förmåga. Där skulle jag nog vilja kasta om det och säga att det är kravet på den internationella förmågan som ska vara dimensionerat för verksamheten i garnisonerna. Men jag tror att vi är ganska överens om att det kanske är så man ska se det egentligen. När det gäller den internationella förmågan är det naturligtvis viktigt, som säger, att ledning och stöd hålls på en kvalitetsmässigt god och hög nivå. Även om vi alltid ska vara självkritiska tror jag nog att vi kan vara överens om att och svenska insatser är efterfrågade. Vi möter uppskattning och respekt. Jag uppfattar nog inte att man uttrycker detta bara av artighetsskäl, utan jag tror att gör väldigt goda insatser. Det är viktigt att vi har kompetent ledningspersonal, precis som framhåller i rapporten. Möjligen är antalet för begränsat för att kunna besätta högre befattningar. Och han har säkert rätt i sin analys att det är ett fåtal som har internationell erfarenhet av ledning på högre nivåer. Också av det skälet är det viktigt att internationell utbildnings- och övningsverksamhet prioriteras högt, så att i större utsträckning kan komma i fråga i den typen av verksamhet. Uthålligheten, som tar upp, uppfattar jag som den kanske enskilt viktigaste frågan en uthållighet så att vi kan göra långvariga insatser. Då finns det en faktor som kan vara gränssättande. Jag tror precis som att det som bör prioritera i sin uppföljande och styrande roll är personalförsörjningen. Nådde Försvarsmakten målet med försvarsbeslutet ? Om man vill göra det enkelt för sig kan man säga: Ja, det har blivit en insatsorganisation som kan användas för att öka svensk förmåga. Men frågan är: Har vi uthållig- OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Om inte, hur ska vi kunna öka uthålligheten? Hur ska vi kunna få ut fler svenska officerare? Hur ska vi få, vilket förmodligen är lösningen, kontraktsanställda soldater för att kunna öka uthålligheten? Det finns förmodligen en prislapp på detta. Det är naturligtvis väsentligt att i sin uppföljande roll inriktar sin granskning och uppföljning just på att säkerställa kostnadsutvecklingen för att vi , som vi har sagt, ska kunna öka de svenska internationella insatserna. Det fordras därför ytterligare åtgärder inom personalförsörjningssystemet. Det har Försvarsmakten framfört till regeringen, och regeringen har också uttalat sig om detta. Vi måste ha ett personalförsörjningssystem som säkerställer att vi får ett tillflöde av kompetens helt enkelt. Jag tror att vi står inför ett bekymmersamt läge där det kan vara fråga om spontanavgångar som vi ska vara en attraktiv arbetsgivare som attraherar unga människor. Jag är ledamot i som har lämnat ett betänkande till regeringen. Där har vi uttalat oss om vikten av opinionsbildning och attitydpåverkan hos myndigheter. Vi har från kommitténs sida sagt att det inte är något som hindrar myndigheter från det. Men det är naturligtvis ytterst en fråga för den politiska nivån, för och regeringen, inte minst när man ominriktar, inte minst när man vill kraftsamla och tydligt markera att vi ska öka vår svenska förmåga och få förståelse för det. Vi talar om hur vi ska säkerställa folkförankringen. Min uppfattning är att det inte är den myndighet som är utföraren som i första hand ska stå för folkförankringen, utan att det är ytterst viktigt att den politiska nivån tar på sig den uppgiften för att säkerställa att vi kan attrahera unga svenska män och kvinnor till internationella insatser. Jag sade tidigare att kostnaderna för internationella insatser säkert kommer att öka. Ett sätt att öka de internationella insatserna är, som jag nämnde, övningar. Möjligen är det också så att om kraven på stående förband ökar kan det bli dyrare. Men som säger handlar det väldigt mycket om att vi måste vara observanta på materielförsörjningen. Internationella insatser kräver naturligtvis att vi har ett bra system för rotation, inte bara när det gäller personal utan också när det gäller materiel och underhåll, och bra system för att kunna åstadkomma en jämnare förslitning, så att det här blir något som vi kan kontrollera. Den internationella förmågan ställer naturligtvis stora krav på hur Försvarsmakten utformar sin verksamhet. Därför tror jag att vi måste fundera på vilka förband vi anmäler till styrkeregistret. Lätta eller tunga förband är faktiskt en kostnadsfråga. Till nu har vi haft synsättet att alla ska vara med. Alla grenar ska ha ett registerförband. Frågan är i vems intresse det är. Är det i intresse eller i någon annans intresse? Vad ska styra? Men det finns också en kostnadsaspekt på detta. Om vi har registerförband med hög eller kort beredskap men färre kanske vi kan få en bättre kontroll på kostnaderna. och även regeringen har uttryckt att kraven på internationell förmåga ska vara grundläggande men inte ensamt dimensionerande. Det är naturligtvis en utmaning att fundera över detta i avvaktan på Försvarsbered- OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT ningens rapport och regeringens kommande inriktningsproposition och ställningstaganden till bådeoch. Jag tänker inte gå närmare in på detta. Som jag sade inledningsvis är en framgångsfaktor att vi kan kontrollera inte bara att vi har ett bra system för personalförsörjning, utan att vi också kan kontrollera kostnaderna för personalförsörjningen och övningsverksamheten. Det ställer ökade krav på ekonomisk noggrannhet både när vi planerar verksamheten och när vi från Försvarsmakten redovisar till regeringen och på regeringens och uppföljning. Vi måste alltså veta bättre vad saker och ting kostar. Här har naturligtvis , enligt min uppfattning, i sin roll en väldigt viktig uppgift. Det finns två avslutande frågor i promemorian som har lämnats ut. De handlar väldigt mycket om balansen mellan ambitioner och tilldelade resurser. Om ordförande tillåter skulle jag vilja avsluta med att kommentera dem lite grann. Det här är egentligen en självklarhet och något som egentligen inte jag ska säga. Men jag vill understryka vikten av att formulerar sina mål på en väldigt hög nivå som gör det möjligt att följa upp dem. Det är också viktigt att efterfrågar ett relevant beslutsunderlag, alltså efterfrågar resultatredovisningar, och att utskottet fokuserar på vilket beslutsunderlag utskottet och behöver för att följa upp de politiska beslut som är fattade, för att kunna följa upp kostnaderna för verksamheten, för att kunna följa upp resultatet av utförarens, alltså Försvarsmaktens, verksamhet. Då talar jag inte om aktiviteter, utan då talar jag om resultat. Hur långt har måluppfyllandet kommit och med vilka konsekvenser? Finns det en balans mellan den politiska ambitionen och de tilldelade resurserna? Vilka särskilda redovisningar vill ha? Där menar jag att säkert har behov av att veta vilken förmåga vi har när det gäller fredsfrämjande insatser och vilken förmåga vi har när det gäller underrättelseverksamhet, som ju naturligtvis är allt viktigare för att vi ska kunna genomföra våra insatser på ett säkert sätt. Vilken förmåga har vi nationellt att till exempel upptäcka och avvisa kränkningar? För att det ska gå att formulera uppföljningsbara krav på operativ förmåga behöver säkert ett underlag som gör det möjligt att spåra ett samband mellan påstådda, analyserade eller bedömda hot och krisbilder och den förmåga som vi säger att vi måste ha och kostnaderna för detta. Alltså igen: Balans mellan ambition och tilldelade resurser. Regeringen men också Försvarsmakten måste redovisa realistiska kostnader för insatsorganisationen. Vi i Försvarsmakten måste bli bättre på att komma med bättre underbyggda underlag och inte uppskattningar av vad det kostar. Vi håller på att utveckla en ekonomimodell i Försvarsmakten som ska hjälpa oss att förbättra detta. Jag kan bara snudda vid den problematik som jag tycker att regeringen och även har kommit till rätta med, nämligen det glapp som har funnits mellan beslutspropositioner och budgetpropositioner. Det är viktigt att de OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT hänger ihop och att budgetpropositionen knyter an till långsiktigt formulerade mål i den ettåriga verksamheten. Jag talade tidigare om utvärdering, som naturligtvis spelar en viktig roll. Jag har förstått att utskottet vill lägga dagens diskussion till grund för sin verksamhet framöver. Jag tror att det är viktigt att utskottet utvärderar och kanske också tar hjälp av oberoende aktörer för att utvärdera. har haft en utbildning av nya ledamöter i styrelser med fullt ansvar. Det är en ny ledningsform som regeringen beslutat om , att använda internrevisionen som ett hjälpmedel. Jag vet inte om jag vågar säga att man ska använda som hjälp för att utvärdera. Det är viktigt för att ska få ett bra underlag till att styra. Det är också viktigt att veta att, inte minst i lägen av stora förändringar, kraven på att styra ökar från både och regeringens sida. Därför är det viktigt att får ett bättre beslutsunderlag. Det kan man själv skaffa sig. Det är viktigt att fokuserar på det som är relevant. Jag tycker att det är viktigt att vi i Försvarsmakten tar ansvar för vår roll och uppfattar att vi är utförare och förverkligare av de politiska besluten och att regeringen, men även , är beställare. De måste vara tydliga i sina beställningar.