rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Det uppges att fokus har legat på att genomföra åtgärderna i havsaktionsplanen och myndigheterna menar att arbetet har varit framgångsrikt i de delar som myndigheterna kan påverka: Av de 30 åtgärderna i aktionsplanen har två avslutats, 23 pågår och 5 åtgärder är ännu inte igångsatta eller har blivit fördröjda (se bilaga 6). Hinder för de återstående åtgärderna är enligt rapporten t.ex. internationella förhandlingar som avstannat eller beslut som behöver tas inom . Av rapporten framgår vidare att frågan om sekretess på djupdata ännu inte har kommit vidare, vilket uppges ha lett till viss frustration i Samhav. Flera av åtgärderna finns även med som åtgärdsförslag i de fördjupade utvärderingarna av miljömålen. Det nya havsmiljöanslaget och annan finansiering från bl.a. har enligt myndigheterna bidragit till den positiva utvecklingen.281 menar att samordningen mellan de olika myndigheterna sker främst genom Samhav, men konstaterar att Samhav inte har några formella befogenheter. Utredningen av konstaterar att Samhav är ett relativt nytt organ och att resultaten av dess arbete därför ännu inte går att bedöma fullt ut. I utredningen framkommer dock att det verkar finnas en tilltro till organets möjligheter att på ett effektivt sätt samordna myndigheternas arbete med havsmiljöfrågorna. Med tanke på havsmiljöfrågornas prioritet och aktualitet gör utredningen bedömningen att Samhav bör fortsätta bidra till genomförandet av havsmiljöpolitiken. Eftersom organet är kopplat till myndighetscheferna för ett flertal myndigheter kan inte samma funktion uppnås genom att tar initiativ till samråd. Utredningen anser därför att Samhav bör regleras som tidigare.282 I uppföljningen har de flesta aktörerna fört fram att Samhav har haft viss nytta och att styrkan i Samhav ligger i samarbetet mellan myndigheterna. Flertalet intervjuade myndigheter har i uppföljningen framfört att Samhav fungerar bra. Exempelvis , som också är ordförande i , har i sin senaste årsredovisning framfört att Samhav har blivit ett effektivt informations- och beslutsforum. har tidigare pekat på att Samhav är ett första steg i en tvärsektoriell samverkan och att detta organ bör bli den centralt samordnande myndighetsinstansen i havspolitiken: 281Naturvårdsverket, 2008c. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET En myndighet kan inte ensam vara den motor och operativt ansvarige för alla de olika åtgärder som behövs för att förbättra situationen i våra hav. Tvärtom ska och bör eventuella problem undanröjas tvärsektoriellt.283 En av de intervjuade deltagarna, landshövdingen i , menar att det finns en vilja till samförstånd inom gruppen och att de olika myndighetschefer som ingår kan ge och ta. Tjänstemän vid menar att Samhav har varit ett stort steg framåt för havsmiljöarbetet. Även landshövdingen i menar att Samhav har lett till förbättrad samordning mellan myndigheterna. menar att det är svårt att säga hur bra Samhav kan bli, eftersom den existerat under en förhållandevis . I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det kan vara svårt för deltagande myndigheter att få möjlighet att engagera sig ytterligare i havsmiljöarbetet, bl.a. eftersom varje myndighet har nog med sina egna uppgifter och inte har möjlighet att ta på sig nya. Detta kan verka hämmande på engagemanget. I uppföljningen har det vidare förts fram att alla frågor och problem inom havsmiljöområdet inte kan lösas genom den typ av myndighetssamarbete som Samhav utgör. Därför konstateras av tjänstemän vid att det är bra att det finns en mekanism för att lyfta upp sådana frågor till regeringen. uppgavs att Samhav har haft tre möten sedan starten . Dessemellan uppges ad hoc-grupper och enskilda myndigheter ha arbetat med specifika åtgärder. En beredningsgrupp har bildats för att förbereda mötena. Två frågor har lyfts fram i gemensamma skrivelser till : sekretess på djupdata och del av viltskadeanslaget för sälskador. har föreslagit att Samhav och ska ersättas av ett nytt havsmiljöråd med ett vidgat uppdrag, knutet till . Vid Samhavs möte ska gruppens framtid diskuteras. En av de frågor kring Samhav som har uppmärksammats i uppföljningen är hur stort antal ledamöter som ska ingå för att få en väl fungerande grupp. Olika aktörer har även tagit upp frågan på vilken nivå som Samhavdeltagandet ska ligga för att ge goda resultat. har i sitt betänkande pekat på att antalet ledamöter och experter bör begränsas för att få en väl fungerande grupp. Liksom flera andra aktörer konstaterar att eftersom Samhav omfattar många myndigheter på generaldirektörsnivå behövs ett omfattande förarbete för att ge Samhav underlag för beslut. Den intervjuade representanten för menar att det här behövs en stor insats för att Samhav ska bli operativt. Landshövdingen i län menar att det är bra att samarbetet ligger på myndighetschefsnivå. Även har framfört att det är bra att de olika myndighetscheferna träffas, men en av verkets tjänstemän konstaterar att det har blivit mycket av en diskussionsklubb där det blir mycket positioneringar mellan de olika myndigheterna och att det därför kan vara svårt att lösa frågor där. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET förs bra diskussioner där och att gruppen har varit enig om de slutsatser som dras i bl.a. de årliga rapporterna. Bland annat har uppmärksammat att det inte ingår några kommuner i arbetet, vilket gör att kopplingen till det lokala havsmiljöarbetet blir liten. bildades och är rådgivande till och Samhav. Rådet ska vara en länk mellan samhällsaktörer och de myndigheter som ingår i Samhav, ge impulser till åtgärder och påvisa problem och möjligheter inom havsmiljöområdet. Rådet träffas och består av forskare och representanter för organisationer och näringsliv.284 Ordförande är generaldirektör och rådets kansli finns på . Utredningen av har framfört att det är svårt att uttala sig om resultatet av arbetet i eftersom det är relativt nytt. Utredningen gör bedömningen att rådet bidrar till både bättre möjligheter inom att handlägga frågorna, bättre kunskaper hos övriga myndigheter och intresseorganisationer samt ett bättre samarbetsklimat organisationerna emellan. I uppföljningen har både , , och framfört att fungerar bra för informationsutbyte. Flera konstaterar att rådet präglas av öppenhet och att det innebär ett tillfälle att lämna direkta synpunkter. Flera av de andra organisationerna som ingår i rådet och som har kontaktats av uppföljningen har inte kommenterat hur fungerar.285 9.4 Havsmiljön och vattenarbetet antogs EU:s ramdirektiv för vatten. Målen för ramdirektivet är att alla medlemsländer ska uppnå god vattenstatus för ytvatten, kustvatten och grundvatten, men det finns möjlighet till förlängning av tiden om det finns godtagbara skäl. Det kan handla om att det även med åtgärder kommer att dröja innan vattnet förbättras eller att åtgärder saknas eller är orimligt dyra. Även med ett undantag gäller att vattnet inte får försämras.286 Vad som menas med god status preciseras genom bindande 284Rådet har följande medlemmar: Baltic Sea 2020, Coalition Clean Baltic, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), (), , , , , , , , , Hamnar, Kommuner och Landsting, och Världsnaturfonden (WWF). 285Bland annat Baltic Sea 2020, , och . 286Se vidare webbplatsen . 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET Om normerna inte uppnår god status krävs åtgärder. Åtgärdsprogram ska vara föreslaget 2008, fastställt och åtgärder vidtagna . Ramdirektivet har lett till att alla medlemsländer nu organiserar förvaltningen av sitt vatten med utgångspunkt i avrinningsområden.287 är indelat i fem vattendistrikt, där fem nya myndigheter, vattenmyndigheter, förvaltar var sitt distrikt (se bilaga 3). Varje vattenmyndighet samordnar arbetet i sitt vattendistrikt och fastställer miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Arbetet ska ske i dialog med kommuner, vattenvårdsförbund och andra lokala vattenintressenter. Vattenmyndigheternas ansvarsområde sträcker sig en nautisk mil utanför den s.k. baslinjen längs med kusten.288 Vattendirektivet har betydelse för havsmiljöarbetet I uppföljningen har flera aktörer uppmärksammat vattendirektivet och dess betydelse för havsmiljön. Från t.ex. har framförts att vattendirektivet och vattenmyndigheternas arbete är en förutsättning för att ska lyckas med havsmiljöfrågorna, medan har framfört att havsmiljöarbetet och vattenarbetet behöver integreras på ett tydligare sätt.289 har flera aktörer även konstaterat att vattendirektivet inte inkluderar öppna havet, utan bara kustvattnen. Världsnaturfonden menar att ramdirektivet för vatten är ett utmärkt instrument för att minska övergödningen till vattendrag och sjöar och i slutänden havet men konstaterar bl.a. att det inte finns tillräckliga resurser för arbetet. Bland annat Svenskt Vatten menar att vattenmyndigheterna kommer att ha en viktig roll i det framtida vattenarbetet. Fem länsstyrelser är vattenmyndigheter. har gjort bedömningen att dagens organisation med fem vattenmyndigheter som delar av organisation utan någon formell samordning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i arbetet. Utredningen menar att det krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvarsfördelning mellan olika nivåer. har framfört att den nationella samordningen av svensk vattenförvaltning behöver förstärkas och tydliggöras. Även i denna uppföljning har flera aktörer lyft fram frågan om hur vattenarbetet ska samordnas. i menar att den nya organisationen ställer krav på nya arbetssätt och samverkan mellan vattenmyndigheten och länsstyrelserna samt samsyn sinsemellan de fem vattenmyndigheterna. 287Ramdirektivets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom förändringar i främst det femte kapitlet i , förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön samt förändringar i förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. 289Forum för miljöforskning . 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET Landshövdingen menar att det fungerar eftersom de fem vattenvårdsdi- rektörerna kommer väl överens. De fem vattenmyndigheterna har t.ex. menar att vattenmyndigheterna arbetar bra ihop, bl.a. genom att ta fram ge- En forskare vid menar att vatten- arbetet har getts en otillräcklig organisation och otillräckliga legala strukturer. Forskaren menar vidare att problemen har skjutits ned till nivåer där konflik- ter inte kan hanteras utifrån målet för vattenpolitiken.290 Tjänstemän vid menar att ett problem är att det inte finns någon huvudaktör inom vattenarbetet och att det inte är tydligt hur samarbetet mellan vattenmyndigheterna ska fungera. Verket anser dock att nuvarande organisation bör behållas tills vidare. uppdrag bedömt behovet av och redovisat förslag till en tydligare och mer ändamålsenlig ansvarsfördelning för de centrala och regionala myndigheter som berörs av vattenförvaltningen. Verket har där konstaterat att den osäker- het som finns kring ansvarsfördelning i stor utsträckning kan hänföras till vattenmyndigheternas bristande legitimitet, varför samordningen på myndig- hetschefsnivå mellan vattenmyndigheterna, och berörda centrala myndigheter och organisationer bör stärkas: Det är troligt att det går att finna en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning vill dock i sammanhanget erinra om att Vattenmyndigheterna bildades och att deras organisation fortfa- rande är i ett uppbyggnadsskede. Det arbete som gjorts har ge- nomförts under stor tidspress. Det är därför väl tidigt att dra några långt- gående slutsatser av hur organisationen har fungerat.291 Flera aktörer har framfört att vattenmyndigheternas roll och mandat är otyd- En av de kommuner som har ingått i uppföljningen menar att vattenmyn- digheterna hänger i luften och att de inte har någon status. tillsatt enbart för att uppfylla vattendirektivets krav. Svenskt Vatten menar att samarbetet mellan , de fem vattenmyndigheterna och läns- styrelserna förefaller vara oklart. har framfört att vattenmyn- digheterna med tiden har kommit att delta aktivt i arbeten som handlar om åtgärder inom jordbruket. Verket ser dock att det finns oklarheter i Jordbruks- verkets roll och ansvar när det gäller vattenfrågor inom jordbruket i förhål- lande till åtgärdsprogrammen inom ramdirektivet för vatten, det vill säga hur de ska styra myndigheter som . tenhavet har i uppföljningen lyft fram frågan hur vattenmyndigheterna ska kunna styra andra myndigheter: De tankar som finns kring samverkan i vattenfrågor är bra, men i fungerar det inte att de fem vattendelegationernas beslut ska styra andra har inte den traditionen att vissa myndigheter får 290Forum för miljöforskning . 291Naturvårdsverket, 2008h. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET styra vad andra myndigheter ska göra. Detta medför bl.a. att vattendelegationen blir osäker på vilka beslut som den kan fatta.292 menar att tillkomsten av de regionala vattenmyndigheterna är bra, även om deras mandat är något otydligt. har i uppföljningen framfört att institutet länge vidhållit att vattenmyndigheternas mandat är svagt i och med placeringen av dessa på fem länsstyrelser. Enligt skapar detta oklarhet i länsstyrelsernas och vattenmyndigheternas uppdrag. Samarbetet mellan bl.a. , vattenmyndigheterna och uppges dock ha varit framgångsrikt och medverkat till att skapa en vattenförvaltning på . Som grund för detta ligger den samsyn som utarbetats av myndigheterna kring hur vattenförvaltningen på nationell nivå ska se ut. KemI konstaterar att man inte har haft resurser och möjligheter att föra en strukturerad dialog med vattenmyndigheterna och bidra med mer kunskaper kring kemikalier till vattenmyndigheterna. Ett antal aktörer har i uppföljningen tagit upp det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten. Bland annat i menar att kom in sent i direktivarbetet och från Svenskt Vatten har framförts att införandet av vattendirektivet har tagit , vilket också har försvårat arbetet för de svenska myndigheterna. Svenskt Vatten är oroade för om den pressade tidsplanen gör det möjligt att genomföra en kvalitetsgranskning av kunskapsunderlaget. En av de intervjuade tjänstemännen vid betonar att det har gått endast sedan vattenmyndigheterna bildades och att utvecklingen har gått framåt. Det tog t.ex. tid att anställa personal till de nya vattenmyndigheterna. har i uppföljningen vidare betonat att det är ett mycket stort implementeringsarbete som pågår runtom i EU:s medlemsländer, men att vi ännu inte har sett resultaten av de resurser som har lagts på vattenarbetet och att det kan komma att visa sig att det inte ger önskat resultat. I intervju med tjänstemän vid verket har framkommit att ett problem är att det i huvudsak är annan lagstiftning som ska ställa krav på verksamhetsutövare och att instrument för detta saknas. Verkets tjänstemän hoppas dock att det sätt som har lagt upp arbetet på kommer att bli funktionellt. Kommunernas roll i arbetet med vattendirektivet En av de frågor som har tagits upp i uppföljningen är på vilket sätt som kommunerna engageras i vattenarbetet. Flera aktörer har pekat på att kommunerna inte har fått några nya uppgifter enligt vattendirektivet. Kommuner och Landsting (SKL) har i uppföljningen framfört att det finns brister i samverkan mellan vattenmyndigheter och kommunerna. SKL menar att staten har insett att kommunerna behövs i systemet, men kommunerna har egentligen 292 i , intervju . 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET inte några resurser för detta arbete. Dessutom konstaterar SKL att kommunerna har slarvat bort vattenfrågan. Enligt har kommunerna ansvar för mark och vatten. försök att lyfta vattenfrågorna i kommunerna har inte lyckats. Det hade behövts pengar från staten för detta. SKL menar att i början av arbetet med vattendirektivet glömde staten bort kommunerna och deras roll i vattenarbetet, men är kommunerna med och har enligt SKL fått en viktig roll. SKL menar att kommunerna borde få en ännu större roll i vattenarbetet. Om kommunerna ska vara med och vidta åtgärder så måste de också förstå varför. Det har varit svårt att hitta den lokala kopplingen, bl.a. eftersom länsstyrelserna har låst in sig och gör jobbet själva. SKL menar att länsstyrelserna i stället borde ha gett stöd till kommunerna att vara med. håller med om att samverkan lokalt-regionalt-centralt inte har gått så bra, bl.a. eftersom genomförandet av vattendirektivet har skett utifrån ett felaktigt uppifrån- och nedåtperspektiv. En av de tre vattenmyndigheter som har ingått i uppföljningen, i län, konstaterar att kommunerna till viss del är osäkra på sin roll i vattenarbetet, och ett tecken på det är den skiftande aktiviteten i bl.a. nätverket för kommunala vattenförvaltningsfrågor. När det gäller kommunerna i län har regionförbundet i uppföljningen uppgett att kustkommunerna är mest aktiva i vattenarbetet. Enligt regionförbundet finns en otålighet inom nätverket med att så många kommuner inte är med i vattenarbetet. ses som ett stöd i miljömålsarbetet, men kommunernas roll i vattenarbetet upplevs vara oklar. menar att man fortfarande upplever gränssnittet mellan planering och vattendirektivet som oklart. i län framförde under uppföljningens besök i länet att staten måste ta till vara lokal och regional kompetens. menar att kommunerna vill vara med i vattenarbetet och att det finns ett stort lokalt engagemang i havsmiljöfrågor. i har pekat på att SKL bromsade kommunernas deltagande i vattenarbetet från början och menade att kommunerna inte skulle göra något om de inte fick pengar från staten. upplever vattenmyndigheten att SKL har ändrat inställning och menar att kommunerna ska vara aktiva. Detta har dock inte fått fullt genomslag . En annan orsak till kommunernas svårigheter att komma i gång med vattenarbetet är att det har tagit tid innan vattenmyndigheterna har kunnat visa konkreta resultat av arbetet, varför det har varit svårare att engagera kommunerna. Från SKL har i uppföljningen framförts att kommunerna måste engagera sig mer i vattenarbetet, inte minst när vattenmyndigheternas åtgärdsplaner kommer. En annan vattenmyndighet, i , menar att samarbetet med kommunerna fungerar bra. Som exempel nämndes vid uppföljningens besök i att kommunerna är nöjda med framtagna underlag och den expertkompetens som finns på vattenmyndigheten. På lokal nivå finns olika arbetsgrupper och lokala vattenråd. I uppföljningen har bl.a. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET framfört att det från ett kommunalt perspektiv har hänt mycket lite när det gäller arbetet med vattendirektivet. För kommunen är det otydligt vad staten och vattenmyndigheterna vill få ut av kommunerna. Den intervjuade kommuntjänstemannen uppger att kommunerna vill vara mer aktiva i vattenarbetet men att det också är en resursfråga. I uppföljningen har flera aktörer konstaterat att kommunerna har olika roller i förhållande till vatten och havsmiljö. De är både t.ex. verksamhetsutövare, planerare, tillsynsmyndighet och företrädare för kommuninvånarna. Kommunerna sitter därmed på olika stolar i vattenrådsarbetet, vilket kan göra kommunernas roll än mer otydlig. Av vattendirektivet framgår att en prispolitik ska genomföras 2010. Det innebär att priset för vattentjänster ska vara på en nivå så att vatten används miljövänligt och resurssnålt. Vattenmyndigheterna menar att en effektiv prispolitik innebär att full kostnadstäckning för vattentjänster uppnås och att privatpersoner och verksamheter själva betalar för förbrukningen av vattnet samt de miljö- och återställandekostnader som uppkommer. Enligt vattenmyndigheterna finns ett flertal möjliga styrmedel för en produkt, men det effektivaste sättet är att ha rätt prisnivå.293 I uppföljningen har flera aktörer konstaterat att prispolitiken är oklar, både hur den kommer att utformas och hur avgiftssystemet kommer att se ut. 10 Kunskap om havsmiljön I detta avsnitt beskrivs hur staten genom uppföljningar, miljöövervakning, tillsyn och forskning skaffar sig kunskap om havsmiljön och vilka resultat som olika statliga insatser ger. Uppföljningen visar att uppföljningsinsatserna är inriktade på miljömålsuppföljningarna men att insatserna i övrigt är begränsade. Det finns begränsade resurser för utvärderingar, och dessutom är det svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som görs för havsmiljön. Den nationella styrningen av uppföljningsinsatserna är otydlig. I avsnittet konstateras vidare att kunskapen om den miljön är begränsad, bl.a. eftersom det finns luckor i den miljöövervakningen. Miljöövervakningen består av olika delar med olika syften och splittrad finansiering och utförs av olika aktörer. Det finns problem i samordningen, och det är svårt att använda miljöövervakningens resultat för att förbättra åtgärderna. Det samlas in mycket information, men det finns problem att få tillgång till den. I uppföljningen har vidare problem när det gäller tillgång till djuphavsdata uppmärksammats. 10.1 Uppföljningssystemet inom havsmiljöområdet 10.1.1 Årliga och fördjupade resultatredovisningar och uppföljning och utvärdering ansvarar för att utvärdera miljöarbetet och föreslå åtgärder för att utveckla det. Enligt uppgift utvärderar verket alla områden men prioriterar insatser som görs för att nå de 16 miljökvalitetsmålen. Av årsredovisningen framgår att avsattes för uppföljning och utvärdering och . I detta ingår arbetet med miljöövervakning, utvärdering av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Det bör observeras att en jämförelse inte är helt adekvat eftersom kostnader för information ingår i antalet redovisade personår. För att samordna arbetet med miljökvalitetsmålen mellan myndigheterna och se till att myndigheternas resurser utnyttjas så effektivt som möjligt har inrättats med ett kansli vid . lämnar en rapport till regeringen om utvecklingen mot miljömålen. Syftet är att identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen samt redovisa om vi närmar oss målen och i vilken takt. De årliga redovisningarna omfattar ett urval av indikatorer som ska ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder, om det visar sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är tillfredsställande. har i en granskning konstaterat att den resultatinformation som ger 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN till regeringen är omfattande och detaljerad och att den har vuxit i omfattning som viktig information saknas. gör bedömningen att indikatorerna är för många för regeringens och behov.294 gör en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras.295 redovisades den första fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen. I utvärderingen fokuserades bl.a. de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen. lämnades andra fördjupade utvärdering till regeringen. Underlagen till den fördjupade utvärderingen av de fyra miljökvalitetsmål som berör havsmiljön togs fram av Kemikalieinspektionen (Giftfri miljö) och (Ingen övergödning, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ett rikt växt- och djurliv).296 Regeringen ger även olika myndigheter i uppdrag att ta fram resultatinformation och redovisa sådan i t.ex. årsredovisningar eller i särskilda uppdrag. rapporterar regeringen översiktligt till hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Som redan framgått i avsnitt 2.1 har miljö- och jordbruksutskottet vid olika tillfällen tagit ställning till hur regeringens resultatredovisning kan utvecklas, bl.a. inom havsmiljöområdet. framförde utskottet i sitt budgetbetänkande bl.a. att en särskild resultatredovisning för utvecklingen inom havsmiljöområdet kan behövas. Utskottet framförde även önskemål om en fördjupad redovisning och analys av vilka resultat som har uppnåtts genom de satsningar som görs inom havsmiljöområdet, t.ex. i form av en resultatskrivelse. Miljö- och jordbruksutskottet har genomfört en ny uppföljning av regeringens resultatredovisning till . Regeringens redovisning till har även studerats i olika utredningar och granskningar.