rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Flera aktörer har framfört att den nationella styrningen av övervakningen är svag och att borde styra och samordna miljöövervakningen mera och se till den nationella helheten när t.ex. mätpunkterna läggs. Kritik har riktats mot bristande koordinering mellan nationell och regional övervakning. Exempelvis i län menar att det finns olika orsaker till detta, bl.a. att nationell och regional miljöövervakning har två olika syften samt att det är rigida system med långa upphandlingsprocesser. i konstaterar att det inte finns någon samlad kraft för marin miljöövervakning och att styrningen är svag. 308 Världsnaturfonden, intervju . 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN i menar att den regionala recipientkontrollen är mer långsiktig än de nationella övervakningsprogrammen men att en organisation med överblick borde stå för recipientkontrollen. har kommenterat detta och menar att recipientkontrollen kan vara mer långsiktig i vissa fall men inte generellt. menar vidare att eftersom utsläpp ofta inte kan knytas till enstaka verksamhetsutövare borde det finnas en övervakning med statlig finansiering som olika aktörer kan använda på olika nivåer. menar att styrningen från central nivå av recipientkontrollen inte är tillräcklig även om den utgör en mycket stor del av den totala miljöövervakningen. Samordningen mellan de olika programmen har brustit, och de underlag som kommer fram utnyttjas inte för att ge en hel bild av miljötillståndet. Därför menar att recipientkontrollen kostar för mycket i förhållande till vad som kommer ut av den och att ett mer långsiktigt huvudmannaskap behövs liksom en bättre samordning. framförs att har underskattat recipientkontrollen, vilket kan vara ett skäl till varför det underlaget inte har tagits till vara. Även har uppmärksammat att recipientkontrollen har liten koppling till det nationella övervakningsprogrammet. har dock en samordning påbörjats, men fortfarande finns enligt problem kring hur den regionala och lokala övervakningen kan utnyttjas för nationella behov. Från uppges att stor vikt har lagts vid att få till stånd en effektiv samordning med de regionala övervakningsaktiviteter som genomförs i kustområdena av län och vattenmyndigheter. har i uppföljningen framfört att arbetet för att samordna miljöövervakningen har gått bra. Verket menar att god samordning av miljöövervakningen är nödvändig för att få en heltäckande bild av miljösituationen. Utredningen av har dock konstaterat att verket inte har tillräckliga befogenheter eller verktyg för att samordna miljöövervakningen. Utredningen föreslår därför att verket ges en samordnande roll och att bidragsfördelningen flyttas från till . förde i sitt betänkande 2003 fram att det är ett problem att alltmer av miljöövervakningen läggs ut på entreprenad och distanseras från forskningen. På så sätt minskar deltagandet från forskare, vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för en adaptiv förvaltning. framförde i sitt betänkande att det relativt stora antalet utförare av verksamheten i sig kan utgöra ett problem. Även om mycket kan styras genom avtal ökar enligt utredningen ändå variationen med antalet inblandade parter. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har konstaterat att det i stor utsträckning är forskare och konsulter som utför miljöövervakningen. Vidare har framfört att upphandlingen av tjänster för övervakning i kustvatten fungerar relativt dåligt. Den intervjuade tjänstemannen menar att krav på kvalitet, datahantering och utförande kommer i andra hand 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN efter priset, vilket ger varierande kvalitet på och omfång av data. Vid uppföljningens besök på Askölaboratoriet bekräftades denna bild. Det framfördes bl.a. att recipientkontrollen använder delvis andra metoder än övervakningen och att den utförs av företag som inte alltid håller högsta kvalitet. Detta gör att provtagningen inte uppnår vattendirektivets krav och att insamlade data blir svåra att använda. i menar att det faktum att det är så många som håller på med marin miljöövervakning leder till att kvalitetsproblem uppstår. Från i har framförts att det är viktigt med en sammanhållen organisation och att staten inte bygger upp verksamheten på enskilda forskare. Det är nödvändigt att permanenta heltidstjänster inrättas så att långsiktig kompetens kan byggas upp (se även avsnitt 9.1). Problem i samordningen av databaser har konstaterat att hanteringen av data från många olika övervakningsaktörer kräver en mycket hög grad av samordning, bl.a. vad gäller krav på standarder för lagring av data och tillgänglighet till data. Tillgängligheten till olika typer av information varierar stort, och i många fall är informationen svårtillgänglig. Det finns enligt utredningen dessutom brister i standardisering av data. Utredningen av konstaterar att det inte finns något enhetligt datasystem för sammanställning av data vare sig på nationell eller regional nivå. Koordineringen av de olika mätningarna brister, och de olika datavärdarna är inte samordnade i sitt sätt att bearbeta och presentera data. Det handlar enligt utredningen om brist på information om vilka mätningar som genomförs, begränsad tillgänglighet till databaser, varierande dokumentation och kvalitetsmärkning och brist på standarder i presentation av data. Utredningen har framfört att det bör tas fram en policy för datatillgänglighet hos de myndigheter som bedriver miljöövervakning i syfte att förbättra tillgängligheten till data. Från har i uppföljningen framförts att resultaten från den nationella miljöövervakningen samlas hos s.k. datavärdar. För programområde Kust och hav är datavärd. Datavärden har i uppgift att lagra, kvalitetssäkra och tillgängliggöra resultaten för dem som behöver resultaten. ska alla resultat enligt vara nåbara via Internet. Flera aktörer har i uppföljningen pekat på svårigheter när det gäller tillgång till den information som samlas in. Som exempel kan nämnas att i sin miljömålsöversyn 2007 menade att det är svårt att få fram och samordna den information som finns. Sekretess, hemlighållande av insamlade data och en prissättning som hindrar tillgång till redan insamlad information är allvarliga problem. Även i län har konstaterat att samordning av databaser är ett problem. Data från kommuners och länsstyrelsers miljöövervakning samt från recipientkontrollen finns utspridda på många olika håll i . En del data finns hos de nationella datavärdarna, medan andra data, bl.a. från tillsynen, finns hos kommunerna. Vattenmyndigheterna har tagit fram ett vatteninformationssystem för 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN (VISS), vilket är en nationell metadatabas som speglar datavärdarnas data. menar att borde ha ett större ansvar för detta arbete. Tillgängligheten till data och kritisk granskning av data är enligt en viktig fråga. Databaser måste därför ägas av staten, inte av konsulter. I uppföljningen har i framfört att datavärdskapet borde vara en myndighetsuppgift och inte ett uppdrag. Med datavärdskapet borde det följa ett ansvar för att t.ex. utveckla verksamheten. Flera aktörer, bl.a. i , har konstaterat att många är ute och tar prover inom ramen för miljöövervakning, recipientkontroll, statlig respektive tillsyn, tillståndsgivning m.m., men dessa data samlas inte ihop och görs tillgängliga. Även vid tillståndsprövningar tas många olika uppgifter fram som sedan är svåra att få tillgång till. Dessa data läggs in i akter som sedan hamnar i arkiv. menar att samordningen mellan myndigheterna måste förbättras när det gäller tillgång till data. i har även lyft fram att många data och analyser endast finns i skriftlig rapportform, inte i digitaliserad form, vilket är ett problem när det gäller tillgänglighet till data. har enligt uppgift gjort en del insatser för att digitalisera data . Enligt krävs dock mer resurser för att digitaliseringsarbetet ska fortskrida samt för att bygga upp databaser för lagring av data framöver. Från kommunerna har bl.a. lyft fram frågan om hur miljöövervakningsdata lagras. har i uppföljningen framfört att mätningar utifrån enbart kända indikatorer begränsar möjligheten för övervakningen att spåra nya problem: Det senaste exemplet är försurningstendensen i haven runt . Utan en mer generell övervakning hade man troligen missat att fånga problembildens omfattning bakåt i tiden. Indikatorer måste utvecklas vidare framför allt så att de vilar på vetenskaplig grund. menar vidare att det finns behov av att komplettera eller ersätta traditionell övervakning med nya metoder och tekniker där så är möjligt. i har påtalat att de metoder som har tagits fram för den miljöövervakningen är anpassade efter förhållanden i Egentliga , t.ex. vad gäller bottenfauna och vilka fiskar som ska förekomma. Bedömningsgrunderna är inte anpassade för , men en översyn av detta uppges pågå. Kopplingen mellan forskning och miljöövervakning har konstaterat att i den mycket hårda konkurrensen om forskningsmedel nedprioriteras ofta forskning som ligger i gränslandet 309 , e-brev . 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN mellan traditionell forskning och miljöövervakning. konstaterar utredningen att det finns bra exempel på områden där data från miljöövervakning används inom forskning, men miljöövervakningsdata skulle kunna nyttjas i mycket större utsträckning än vad som sker . Flera aktörer har även i denna uppföljning lyft fram frågan om kopplingen mellan forskning och miljöövervakningen. Ett problem som har framkommit är att miljöövervakning inte har varit intressant för forskningen. En intervjuad tjänsteman vid i konstaterar att har myndigheterna ofta förlitat sig på att forskare ska ta hand om resultaten av miljöövervakningen, men från akademisk synpunkt är det inte meriterande att publicera miljöövervakningsresultat. Från konstateras att miljöövervakning och forskning skiljer sig åt i flera avseenden. För övervakningens del är det viktigt att den är standardiserad för att man ska kunna se trender i miljön, medan det i forskningens natur ingår att även prova nya metoder och vara kreativ. i län menar att det nu har blivit mer vanligt för forskare att skriva vetenskapliga artiklar utifrån kontrolldata. Vid exempelvis uppges att data från miljöövervakningen används till högskolans forskning, bl.a. avhandlingar. Det förs en diskussion om denna verksamhet vid högskolan är forskning eller övervakning och vem som egentligen ska betala för verksamheten. Ett problem för forskarna är att det är svårt att utifrån övervakningsdata konstatera effekter eftersom man ofta inte vet hur det såg ut innan verksamheten började. Från uppges att det finns ett nära samarbete mellan miljöövervakningen och miljöforskningen. Samarbete sker bl.a. genom gemensamma forskningslokaler och miljöövervakningsstationer. uppger att miljöövervakningen är beroende av forskning för att kunna identifiera nya miljöproblem och för att utveckla bättre mätsystem, analysmetoder och modeller. Samlade data uppges ge möjligheter till bättre tolkning av olika resultat. betonas också att övervakning och forskning har olika syften och att de strategiska prioriteringarna kan skilja sig åt. I intervju med tjänstemän vid verket framförs att användningen av miljöövervakningsdata i forskningen är begränsad. Enligt tjänstemännen beror detta framför allt på att sådan forskning inte ger någon hög status i universitetsvärlden och att det är svårt att få forskningsmedel för den. konstateras att övervakningsdata faktiskt också används mer än vad som kommer fram, bl.a. på grund av det faktum att det är forskare som genomför en stor del av övervakningen. Tillsynen inom miljöområdet ska säkerställa syftet med bestämmelser. De olika tillsynsmyndigheterna ska för detta ändamål kontrollera efterlevnaden av de regler som finns i och de underliggande 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN Vidare ska tillsynsmyndigheterna fortlöpande bedöma om villkoren i tillstånd är tillräckliga. Tillsynen utövas av , länsstyrelserna, kommunerna och de övriga myndigheter som regeringen bestämmer. De nationella tillsynsmyndigheterna bör aktivt stödja de regionala och lokala myndigheterna i deras arbete och även ingripa i de fall som tillsynen inte sköts.310 har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning kring tillämpning, Enligt tillsynsförordningen har även ett flertal andra myndigheter ansvar för detta. Det regionala ansvaret för tillsynsvägledning ligger på länsstyrelserna. Olika samverkansformer har utvecklats . Ett exempel på detta är Miljösamverkan , vilket är ett samarbete mellan och länsstyrelserna för att öka enhetligheten över landet i olika tillsynsfrågor. Det finns även regionala samverkansformer som omfattar länsstyrelser och kommuner. Det operativa tillsynsansvaret gentemot verksamhetsutövarna ligger främst på länsstyrelserna och den kommunala nämnd som kommunen har utsett att sköta tillsynen enligt . Något förenklat innebär fördelningen att länsstyrelserna sköter naturvården, vattenfrågorna och de stora industrianläggningarna och att resterande frågor sköts av kommunerna. Miljösamverkan Sydost är ett exempel på samarbete i län mellan miljötillsynen i samtliga kommuner, och regionförbundet. Samarbetet innebär att man arbetar strukturerat genom att bl.a. samordna tillsynsprojekt och ta fram gemensamma underlag i kommunerna. Dessutom görs en gemensam utvärdering. Det hela finansieras av kommunerna, vilket regionförbundet menar är viktigt. står för tillsynsvägledningen. Tillsynen sker i samarbete med näringslivet. För kommunerna i län utgör jordbruket flest antal tillsynsobjekt, följt av verkstadsindustrin. För utgörs tillsynsobjekten av stora industrier. Olika förväntningar på tillsynen Utredningen av konstaterar att synen på roll i tillsynsarbetet skiljer sig stort. uttrycker tillförsikt med den valda inriktningen, medan länsstyrelser och kommuner uttrycker kritik som emellanåt är skarp. Kommuner och länsstyrelser efterfrågar praktisk användbar vägledning och betonar dess roll för att öka effektiviteten i miljöarbetet, uppnå likformighet i rättstillämpningen och vinna större oberoende gentemot branschintressena. De uppfattar att vägledningen har blivit mer generell och att på flera områden inte längre har kompetens för att möta behoven hos de operativa myndigheterna. menar å sin sida att det inte är möjligt att tillhandahålla en detaljerad vägledning på alla områden. I uppföljningen har SKL framfört att tillsynen inom havsmiljöområdet fungerar bra. SKL menar att kommunerna bygger upp samverkan med länsstyrel- 1997/98:45. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN serna som har en vägledningsroll. Enligt SKL fungerar även tillståndsgivningen bra, som de konstaterar att närmiljön antagligen spelar en viktigare roll än havsmiljön i de övervägningar som görs i samband med tillståndsgivningen. När det gäller tillsynsvägledning har flera kommuntjänstemän framfört att de upplever att tidigare var mer aktivt inom tillsynsvägledning. En intervjuad tjänsteman från menar att verket tidigare gav mer konkret hjälp i olika havsmiljöfrågor, t.ex. kring enskilda avlopp. kommun framhåller däremot att ger ut rapporter och råd som är mycket bra. Den som bedriver en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet ska lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten.311 är en redovisning inom egenkontrollen, och alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter ska skicka in en rapport till tillsynsmyndigheten. I uppföljningen har det framförts att det skulle behövas mer enhetliga och nationellt täckande rapporter. ser det olika ut i olika län. Det finns enligt bl.a. i ingen täckande och samlad nationell bild av utsläppens storlek och lokalisering. uppger att uppgifter till vissa internationella rapporteringar inom miljöområdet hämtas från bl.a. miljörapporterna. i län konstaterar dock att man inte alltid hinner granska de miljörapporter som kommer in. Av en kartläggning från IVL framgår att det fanns 183 svenska anläggningar med direktutsläpp till havet av kväve eller fosfor. I en rapport har kostnaden för dessa anläggningars arbete med miljörapportering uppskattats till totalt 9 miljoner kronor.312 Användningen av tillsynens resultat är begränsad En fråga som har tagits upp är hur tillsynens resultat används för att öka kunskapen om havsmiljön. I uppföljningen har flera kommuner uppgett att tillsynens resultat inte används för att t.ex. sammanställa omfattningen av utsläppen till havet. Det görs inte någon generell sammanställning av miljötillsynen av enskilda verksamheter. Flera har påpekat att det finns mycket information, men den samlas inte ihop. 311Miljöbalken 26 kap. 20 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt föreskrifter NFS 2006:9. 312IVL, 2007. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN De centrumen inrättades av regeringen för att samordna, stödja och informera om marin forskning, miljöövervakning och utbildning. Centrumen har varit en nationell resurs som fungerat som paraplyorganisation för marin forskning i . Centrumen har varit förlagda vid var sitt universitet och har haft var sitt ansvarsområde: (UMF) vid (), (SMF) vid (Egentliga ) och (GMF) vid (, och ). En viktig uppgift för de centrumen har varit att underhålla och förbättra kommunikationen mellan forskare och samhälle på alla nivåer samt att tillsammans utgöra ett nav i det nätverk där den svenska kunskapsbasen om den miljön finns samlad.313 lät genomföra en utvärdering av verksamheten vid de centrumen av vilken det bl.a. framgår att centrumen hade utvecklats olika och att verksamheten vid centrumen skiljde sig åt.314 har i ett delbetänkande konstaterat att inget av centrumen har ett nationellt ansvar eller en tvärvetenskaplig verksamhet. Utredningen föreslog i delbetänkandet att de centrumen skulle avvecklas och att ett vetenskapligt havsmiljöinstitut skulle etableras i stället. I betänkandet angavs att ett tvärvetenskapligt angreppssätt är nödvändigt för att kunna lösa de komplexa miljöproblemen i havsmiljön och att det krävs internationell samverkan. Institutets uppgifter föreslogs bl.a. bli att ge vetenskapligt stöd, öka kommunikationen mellan forskare och sprida information.315 beslutade regeringen att inrätta ett nytt havsmiljöinstitut. Institutets uppgift är att sammanställa och göra synteser av forskning och miljöövervakning. Ledningen för institutet finns i och verksamheten bedrivs som ett samarbete mellan universiteten i , och samt . Kansliet i tillförs årligen.316 I uppföljningen har uppföljnings- och utvärderingsgruppen gjort ett studiebesök vid SMF och Askölaboratoriet. När det gäller UMF har bl.a. i betonat att man har ett mycket bra samarbete med forskningscentrumet. Från framfördes viss oro över vilka följder som ett överförande av analys- och utvärderarresurser från UMF till GMF skulle få. menade att en fara med att flytta analysresurserna till är att kopplingen till försvagas och att norra behov inte kommer att bli täckta. 314Vetenskapsrådet, 2004. 316Miljödepartementet, 2008b samt prop. 2008/09:1. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN Enligt har forskning rörande den miljön finansierats med offentliga medel för ca , varav ca från , ca från Formas, från Mistra, från Sida/Sarec och från . Därutöver stöds forskningen genom anslag till universitet och högskolor och i viss utsträckning till myndigheter. hade ett miljöforskningsanslag på , varav gick till miljöinstitutet och till finansieringen av olika forskningsprogram. startades två nya program, elva program fortsatte och ett program317 avslutades. Av verkets årsredovisning framgår att andelen marin forskning har minskat betydligt . Enligt är nya program inom havsmiljöområdet dock planerade, vilka kommer att börja eller 2009. Behov av ny kunskap framförde i sitt betänkande 2008 att kunskapen om havsmiljön är god men att det finns områden där kunskapsbristen är stor. För att kunna åtgärda dagens havsmiljöproblem samt bygga upp ny kunskap om hållbar förvaltning av havsmiljön krävs ytterligare forskningssatsningar. Som redan har nämnts har flera aktörer uppmärksammat behoven av mer kunskap även i denna uppföljning, men det uppges finnas tillräckligt med kunskap för att vidta åtgärder. Svenskt Vatten har framfört att det är viktigt att myndigheter stöttar forskningen och använder dess resultat. Det har även framförts att det är en svagare kommunikation mellan forskning och förvaltning inom vattenvårdsområdet än inom t.ex. luftvårdsområdet. LRF har i uppföljningen framfört att det inte finns tillräckligt med forskning som underlag för de åtgärder som vidtas och sådana åtgärder som planeras. LRF menar att det är en flaskhals i åtgärdsarbetet och efterlyser en systematik och långsiktig samverkan mellan myndigheter som har ett åtgärdsansvar samt de myndigheter som ansvarar för forskning samt forskningsfinansiärer. LRF hänvisar bl.a. till där man har gjort en koppling mellan forskning och vattenmiljöplanerna. I uppföljningen har flera aktörer även pekat på att det faktum att forskare ibland har olika uppfattningar försvårar möjligheten till överblick och genomförandet av åtgärder. Som exempel har flera pekat på debatten om kväve, fosfor och övergödningen i haven. Det kan i sammanhanget tilläggas att tar fram en europeisk strategi för havs- och sjöfartsforskning där bl.a. inverkan av mänsklig verksamhet på ekosystem i haven, havens biologiska mångfald och en eko- systemövergripande ansats för resurshantering och fysisk planering tas upp.318 317Programmet Främmande arter i akvatisk miljö avslutades . 318Europeiska kommissionen, 2008d. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN 10.5 Information om djupdata m.m. Enligt gällande lagstiftning är för huvuddelen av Sveriges kust- och havsområden detaljerad och lägesbestämd information om djup och bottentopografiska förhållanden samt bottenbeskaffenhet inte allmänt tillgängliga.319 Översiktlig information finns dock på t.ex. offentliga sjökort. Försvarsmakten, och får utföra sjömätningar. Försvarsmakten prövar tillstånd till sjömätning i övrigt. Vidare får Försvarsmakten, Lantmäteriet, , och inrätta databaser med landskapsinformation. Frågor om tillstånd för övriga databaser prövas av Lantmäteriet. Av slutbetänkande framgår att antalet ansökningar om sjömätningar har ökat och att alla ansökningar som inkom beviljades tillstånd (40 ansökningar). Till Lantmäteriet inkommer i genomsnitt drygt 70 ansökningar om att få upprätta databaser, varav mycket få avser havsmiljön. Alla ansökningar har beviljats. ger tillstånd om spridning av sjökartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som rör Sveriges sjöterritorium. Antalet ärenden har ökat. inkom knappt 40 ansökningar, varav fick tillstånd att sprida informationen. Sekretessen av djupdata m.m. är ett problem Frågan om tillgång till djupdata m.m. har utretts av bl.a. Statskontoret, Lantmäteriet och Försvarsmakten. Som tidigare nämnts i avsnitt 9.3 har Samhav i en skrivelse till regeringen pekat på samhällets behov av detaljerad djupinformation om havs- och kustområden, vilket föranledde regeringen att i Försvarsmaktens regleringsbrev lägga in mål och återrapporteringskrav om djupinformation. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har flera aktörer pekat på vikten av tillgång och tillgänglighet till djupdata i havsmiljöarbetet. har flera aktörer även uppmärksammat de problem som finns när det gäller sekretessfrågor kring djuphavsdata och bottnar. Bland annat i har pekat på att sekretessen av djuphavsdata leder till merarbete på . De intervjuade tjänstemännen konstaterar att även om Försvaret ger sjömätningstillstånd är det svårt att få spridningstillstånd, och då kvarstår ändå problemet. 319 Sekretesslagen (1980:100) och lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN Utbyte av data mellan myndigheter Flera aktörer har i uppföljningen betonat att olika havsmiljödata behövs i mycket arbete kring haven. I aktionsplanen för havsmiljön föreslogs att havsmiljödata bör göras tillgängliga utan kostnad för berörda myndigheter.