urf · GVA5URF1 · 2008-01-01 00:00:00 — Inflytande över stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i Riksdagstryckeriet, , 2008 Härmed överlämnas rapporten stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i som utarbetats med anledning av uppdraget om extern uppföljning av ledamotsstödet enligt riksdagsförvaltningens om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i (RFS 2005:7). Utredningens huvudsakliga syfte har varit att genomföra en uppföljning av hur stödet använts och hur de enskilda ledamöterna uppfattat stödet. Professor har på riksdagsstyrelsens uppdrag ansvarat för utredningen och har tillsammans med fil.dr , båda från , svarat för det praktiska genomförandet. , controller på riksdagsförvaltningen, och , enhetschef vid kammarkansliet, har fortlöpande bistått utredningen. Synpunkter har inhämtats från rådet för ledamotsnära frågor och underlag har inhämtats från . Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget (kapitel 2) ........................................................................... En europeisk utblick (kapitel 3) ........................................................... Organisering och inflytande (kapitel 4)................................................ Arbetsuppgifter och användning av stödet (kapitel 5) .............................. Arbetsrelationer, tydlighet i arbetsuppgifter och organisation (kapitel 6) ........................................................................................... Ledamöternas synpunkter och förslag till förändring (kapitel 7) ....... En årlig redovisning (kapitel 8).......................................................... Utredningsarbetet, metod och material............................................... Från avgifter till riksdagsanslag ......................................................... Stöd till ledamöternas och partigruppernas arbete i ........... samlade anslag till partier och partigrupper .................... Den offentliga finansieringen............................................................. 3 Europeisk utblick ........................................................................................ En skandinavisk lösning..................................................................... 4 Organisering och inflytande........................................................................ Fördelning av resurser........................................................................ Fördelar och nackdelar med organisationsmodellerna............................. Ledamöternas möjlighet att påverka organisationen .......................... Kännedom om stödet.......................................................................... 5 Arbetsuppgifter och användning av stödet.................................................. De politiska sekreterarna om sitt arbete ............................................. Användningen av ledamotsstödet....................................................... Möjligheter att få hjälp....................................................................... Betydelsen av ledamotsstödet och arbetsuppgifter ledamöterna fått hjälp med...................................................................................... 6 Arbetsrelationer, tydlighet i arbetsuppgifter och organisation .................... Tydlighet och arbetsbeskrivningar ..................................................... 7 Ledamöternas synpunkter och förslag till förändring.................................. Upplevelser av förändringar efter valet ..................................... Önskemål om förändringar................................................................. Ytterligare synpunkter på stödet......................................................... 8 En årlig redovisning ................................................................................... 8.1 Förtydligande av regelverket ............................................................. 8.3 Det norska regelsystemet................................................................... 8.4 Avslutande kommentarer................................................................... Bilaga 2 Lag (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i .............................................. Bilaga 3 (RFS 2005:7) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i ....................................... Bilaga 4 Enkät om uppföljning av stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i ................... assistentersättning och de svenska Partistöd och stöd till partigrupperna.......................................... Antal politiska sekreterare i relation till mandatfördelning i Uppfattning om fördelningsmodell i den egna partigruppen (procent) ..................................................................................... Möjligheter att påverka organisationen av de politiska sekreterarna (procent) ................................................................. Möjlighet till inflytande i personfrågor, rekrytering och fördelning av politiska sekreterare (procent) .............................. Kännedom om ledamotsstödet och dess användningsområden (procent) ..................................................................................... Kännedom om ledamotsstödet och dess användningsområden fördelat på parti (procent) ........................................................... Användning av de politiska sekreterarna (procent) .................... Användning av de politiska sekreterarna fördelat på parti (procent) ..................................................................................... Tabell 10: Möjligheter att få hjälp av politiska sekreterare (procent) .......... Tabell 11: Möjligheter att få hjälp i behövd utsträckning av politiska sekreterare (procent) ................................................................... Tabell 12: Uppfattningen om politiska sekreterare underlättar arbetet som riksdagsledamot (procent)................................................... Tabell 13: Arbetsuppgifter (rangordnade) som ledamöterna fått hjälp med av de politiska sekreterarna (procent) ................................. Tabell 14: De fyra främsta arbetsuppgifterna som ledamöterna i opposi- tion resp. regeringsställning har fått hjälp med av de politiska Tabell 15: Arbetsuppgifter (rangordnade) som ledamöterna anser vara viktigast att få hjälp med av de politiska sekreterarna (procent) . Tabell 16: Tydligheten i politiska sekreterares arbetsuppgifter (procent) .... Tabell 17: Uppfattning om förändrade möjligheter att få hjälp av politiska sekreterare efter valet (procent).......................................... Tabell 18: Andel ledamöter som önskar förändring av ledamotsstödet........ 1.1 Uppdraget (kapitel 2) Utredningen är en uppföljning av stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och har utförts på uppdrag av riksdagsstyrelsen. Den sker mot bakgrund av den föreskrift som förtydligar regelverket och som stipulerar att skall en mer omfattande uppföljning genomföras av stödets användning och hur enskilda ledamöter uppfattar stödet. För uppföljningen skall oberoende expertis anlitas (RFS 2005:7, 17 §). Det är främst ledamotsstödet som är i fokus för studien. Syftet är att undersöka hur stödet har använts samt riksdagsledamöternas inflytande och uppfattningar om stödet. Följande undersökningsområden omfattas: organisering och inflytande, arbetsuppgifter och användning av stödet, tydlighet och arbetsrelationer, ledamöternas synpunkter på stödet, ekonomisk redovisning samt europeisk jämförelse. Undersökningen är baserad på en enkätundersökning till riksdagsledamöterna, intervjuer med kanslichefer, telefonintervjuer med ett urval ledamöter och politiska sekreterare, uppgifter om ledamotsstödet i ett antal europeiska länder samt partigruppernas årsredovisningar. Vissa jämförelser har även gjorts med en tidigare utvärdering av ledamotsstödet (2002/03:URF3). Stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i regleras i en lag (SFS 1999:1209) och omfattar tre stödformer: basstöd till partigrupperna, stöd till kostnader för politiska sekreterare åt ledamöter (ledamotsstöd) samt stöd till kostnader för ledamöternas utrikes resor. Stödet kanaliseras till partigrupperna och har successivt byggts ut. beräknas ledamotsstödet efter att det ska motsvara kostnaden för en politisk sekreterare per riksdagsledamot. 2007 anslog till partier och partigrupper varav 242 miljoner till partigrupperna. Basstödet utgjorde 37 miljoner, ledamotsstödet cirka 203 miljoner och utrikes resor ca 2 miljoner. Expansionen av stödet till partigrupperna kan ses mot bakgrund av förändrade villkor för politiskt arbete för såväl riksdag som partier där inte minst ökad internationalisering, snabb informationsteknik och mediernas utveckling ställer nya krav på anpassning av arbetssätt och beslutsprocesser. Särskilt har professionaliseringen fått genomslag där experter inom olika sakområden och professionella inom medier och kommunikation blir allt viktigare för de valda ledamöterna, som själva är professionella politiker med politiken som levebröd. Parlamentsgrupper runt om i blir allt starkare politiska maktstrukturer och tenderar att bevilja sig allt större ekonomiska resurser. Det ligger nära till hands att det internationella samarbetet skapar förebilder som påverkar anspråksnivåer och synen på avvägning mellan arbetsvillkor och skattebetalarnas kostnader. 1 SAMMANFATTNING 2007/08:URF1 1.2 En europeisk utblick (kapitel 3) Ledamotsstöden i de europeiska nationella parlamenten varierar i omfattning och konstruktion. De konstitutionella förutsättningarna spelar roll för utformningen av stöden och påverkar ansvarsförhållandena mellan ledamot, partigrupp och parlament. Två huvudmodeller kan identifieras en där stödet är utformat som ett bidrag till partigruppen och en annan där ledamoten har större inflytande och ibland är arbetsgivare. Den senare innebär att assistenter (motsvarande) är mer personligt knutna till sina respektive ledamöter. Parlament i länder med kandidatorienterade valsystem, som , och , tenderar i högre utsträckning knyta ledamotsstödet mer personligt till ledamoten än exempelvis parlamenten i de skandinaviska länderna där partiorienteringen är starkare. ledamotsstöd är mycket generöst vilket även svenska partier erfar. Sammantaget servar 47 huvudsakligen heltidsanställda personer, varav ca 34 är politiska sekreterare/assistenter, 19 svenska ledamöter i . 1.3 Organisering och inflytande (kapitel 4) Valet 2006 medförde regeringsskifte och ombytta roller i fråga om regeringsparti och oppositionsparti; förändringar som fick konsekvenser för organisationen för de politiska sekreterarna. I vissa fall blev konsekvensen neddragningar av personal och för de flesta partigrupper betydande omstruktureringar, nyrekryteringar och omflyttningar. har också ledamotsstödet och basstödet höjts. I är ledamotsstödet kanaliserat via partigrupperna som också är arbetsgivare för de politiska sekreterarna. Samtliga partigrupper i har valt att organisera stödet som en gemensam resurs. Den nya organiseringen av politiska sekreterare visar att det administrativa stödet har minskat och att betoningen nu ligger på kommunikation. Det kan ses som ett uttryck för anpassningen till förändrade förutsättningar, personvalsreformen men även mediernas ökade roll som gör det viktigare för ledamöterna att ha kontinuerlig kommunikation, att synas och höras i synnerhet i sin hemregion. Partigruppernas arbetsorganisation för de politiska sekreterarna varierar. En del partigrupper har olika avdelningar eller team där de politiska sekreterarna har antingen breda eller mer specialiserade tjänster. Samtliga politiska sekreterare är placerade i med undantag för 8 från den socialdemokratiska partigruppen som är stationerade ute i landet. De flesta partigrupperna följer och har ungefär lika många politiska sekreterare som deras parti har mandat förutom , och som avviker och har färre. Organiseringen av ledamotsstödet som gemensam resurs visar sig inte vara helt accepterad. Många ledamöter är positiva men en del efterfrågar ändå ett utrymme för ett mer personligt inriktat stöd. Det är uppenbart att flera leda- 2007/08:URF1 1 SAMMANFATTNING möter haft förväntningar att en politisk sekreterare per ledamot skulle betyda en mer individuellt anpassad modell. Knappt hälften av ledamöterna som besvarade enkäten anser att de har goda möjligheter att påverka organiseringen av de politiska sekreterarna. Här finns vissa partiskillnader. Högsta andelen inflytelserika hade där ansåg sig ha mycket goda/goda möjligheter till inflytande. Motsvarande siffra för folkpartisterna var och för socialdemokraterna . Vad beträffar möjligheterna till inflytande i personfrågor, rekrytering och fördelning av politiska sekreterare visar resultatet att endast hälften av de tillfrågande ledamöterna ansåg sig ha goda möjligheter. Här finns både en köns- och en åldersskillnad. Undersökningen visar att äldre, eller mer erfarna, ledamöter anser sig ha bättre möjligheter till inflytande i personfrågor än vad yngre ledamöter har. Det är främst i åldersgruppen som ledamöterna anser sig ha bättre inflytande än i de övriga åldersgrupperna. Vidare att män i något högre utsträckning än kvinnor anser sig ha bättre möjligheter till inflytande i personfrågor. Resultatet att i genomsnitt endast hälften av ledamöterna anser att de har inflytande i personfrågor i samband med exempelvis nyrekryteringar, indikerar att föreskriftens föresats inte uppnås i tillräcklig utsträckning. Av de tillfrågade ledamöterna menar att de känner till ledamotsstödet väl. Kännedomen om stödet är dock sämst bland de yngre ledamöterna. Några av kanslicheferna säger sig vara medvetna om att förtrogenheten med stödet varierar hos ledamöterna och att flera nya ledamöter ännu inte skolats in i partigruppernas organisationer för politiska sekreterare. 1.4 Arbetsuppgifter och användning av stödet (kapitel 5) De politiska sekreterarna är av allt att döma i huvudsak nöjda med sitt arbete. De nackdelar med arbetet som kommer fram i intervjuerna är bland annat att det kan vara ojämn arbetsbelastning, stor press och att det kan vara en utsatt position att som tjänsteman slitas mellan arbetsgivare eller kansliet och arbetsledaren eller ledamoten. Det uppstår ibland konflikter mellan vad kansliet prioriterar och vad enskilda ledamöter vill ha hjälp med: Enkätundersökningen visar att användningen av de politiska sekreterarna har ökat sedan utökningen av ledamotsstödet. undersökning var det av ledamöterna som uppgav att det använde politiska sekreterare , motsvarande siffra är nu . Så gott som nio av tio ledamöter svarar att de använder de politiska sekreterarna minst en eller . Användningen varierar dock mellan olika partier. Endast en dryg tredjedel av de socialdemokratiska ledamöterna använder politiska sekreterare medan moderater och kristdemokrater tycks anlita tjänstemännen i högst utsträckning, dvs. av ledamöterna tycker att deras möjligheter att få hjälp av de politiska sekreterarna är goda. De flesta tycker att stödet är kvalificerat, men det framhålls också att det är ett problem att man inte kan rekrytera de bästa och mest kvalificerade politiska sekreterarna på grund av de låga löner- Något färre kvinnor än män anser att de har goda möjligheter att få kvali- Yngre ledamöter anser i högre utsträckning att de har sämre möjligheter att få stöd i behövd utsträckning. av ledamöterna svarar att de politiska sekreterarna underlättar arbetet som ledamot mycket. Men det tycks finnas behov och önskningar om Trots att stödet har blivit större har uppdraget som ledamot också förändrats, och flera menar att de upplever högre press att hinna mer, vara insatt i fler och mer omfattande frågor och prestera och synas mer. den av stödet tycks dock ha medfört att ledamöternas arbete underlättas i viss Betydelsen av de politiska sekreterarnas arbete skattas enbart marginellt mer av ledamöternas nu jämfört med (jämfört De uppgifter som ledamöterna anger att de främst får hjälp med är att samla information och skriva debattartiklar. Därefter följer kontakter med medier, skriva motioner, fungera som bollplank, skriva interpellationer och Här finns en skillnad mellan partigrupper som representerar opposi- tionen och de som tillhör regeringspartierna och som speglar de olika roller och uppgifter som förknippas med positionerna. De förra får mest hjälp med att skriva motioner, debattartiklar och att samla information, medan motsva- rande arbetsuppgifter för de senare är att samla information, skriva debattar- tiklar och fungera som bollplank. Även om samla information inte när- mare specificeras kan ändå konstateras att de uppgifter som främst anges utan tvekan tillhör det parlamentariska arbetet. Kontakter med respektive partior- ganisation tycks variera beroende på parti. Enligt enkätundersökningen får de moderata ledamöterna i högst utsträckning hjälp med kontakter med partior- ganisationen (), därefter () och social- demokraterna (). Det tycks finnas en viss konjunktur i arbetsuppgifterna som har att göra med arbetsformer och regelbundet återkommande val. valkampanjerna kan även politiska sekreterare medverka i större eller mindre 1.5 Arbetsrelationer, tydlighet i arbetsuppgifter och organisation (kapitel 6) Det tycks finnas arbetsbeskrivningar vid samtliga kanslier, men få uppger att de används eller vet vad det står i dem. Åsikten om tydligheten i de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter varierar. Intervjuade politiska sekreterare tycks i huvudsak uppleva en ganska god tydlighet, men få ledamöter har i enkätundersökningen svarat att de anser att tydligheten är mycket god i de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter, av samtliga . Osäkerhet om vilka arbetsuppgifter som ingår i arbetet kan bero på att arbetsbeskrivningarna 2007/08:URF1 1 SAMMANFATTNING är vaga eller vida, men för sekreterarna kan det också bero på vilken ledamot de jobbar med och vilka krav denna person ställer. De flesta intervjuade politiska sekreterare menar att arbetsrelationerna fungerar bra, men att det förekommer påfrestningar på grund av otydliga prioriteringar. För kanslierna, som är arbetsgivare, kan det vara ibland vara svårt att lyckas tillgodose önskemål från ledamöterna liksom från de anställda. Dessutom finns ibland arbetsuppgifter från kansliet som ledamöterna inte är medvetna om. De tillfrågade politiska sekreterarna tycks eniga om att det inte vore bra att vara anställd och kopplad till en enskild ledamot som en personlig resurs. De skulle bli mer sårbara om exempelvis ledamoten slutar, samarbetet inte fungerar eller kraven blir för hårda. Att inte vara beroende av en enda person som kan bli utbytt vid nästa val anses vara tryggare och bidrar till ett bättre arbetsklimat på kanslierna menar de intervjuade politiska sekreterarna. 1.6 Ledamöternas synpunkter och förslag till förändring (kapitel 7) Olika förändrings- och anpassningsprocesser på grund av valresultatet, nyrekryteringar och omorganiseringar ägde rum på flera av partikanslierna till långt in . Av ledamöterna svarade att förändringarna efter valet hade påverkat deras möjligheter att som enskild ledamot få det stöd som man behöver i sitt arbete. Det är tydligt att de som främst svarat att de upplevt förändring kommer från de partier som förlorade flest mandat efter valet, dvs. Av dem som i enkätstudien svarat ja på frågan om de vill ha förändringar av ledamotsstödet svarade hälften att de skulle vilja se förändringar av resursen, vilket kan tolkas som att de inte är helt nöjda med stödet i nuvarande form; ungefär en femtedel svarade att de vill ha ett mer enskilt stöd med en egen sekreterare; en fjärdedel svarade att de vill ha ett utökat ledamotsstöd. Det saknas således inte kritik mot ledamotsstödet i dess nuvarande form. Flera berörda har i samtal, intervjuer och i enkätsvaren fört fram synpunkten att de små partigrupperna missgynnas av den nuvarande fördelningen av ledamotsstödet som baseras på mandat. De små partigrupperna anses helt enkelt ha för lite stöd i förhållande till de stora. För en liten partigrupp blir det påtagligt att stödet i utskottsarbetet blir ojämlikt beroende på om man tillhör ett stort eller ett litet parti. De stora partigrupperna kan ha fler ledamöter och politiska sekreterare kopplade till utskotten. Även förslag om ökad decentralisering förekommer. Det framförs önskemål om utökat stöd för att partigrupperna ska kunna ha regionalt förankrade politiska sekreterare, något som endast Socialdemokraterna har . Angående redovisningen av stödet anser några ledamöter och kanslicheferna att regler och krav skulle kunna bli mycket bättre och framför allt tydligare. 1 SAMMANFATTNING 2007/08:URF1 1.7 En årlig redovisning (kapitel 8) Partigrupperna ska, enligt föreskriften (RFS 2005:7) redovisa användningen av stödet till riksdagsledamöterna och partigruppernas arbete i . Denna skyldighet utgör ett visst avsteg från den traditionella frivilliglinje med partiöverenskommelser som präglat det svenska partifinansieringsområdet. Några närmare riktlinjer om hur redovisningen ska utformas ges inte, men eftersom syftet med användningen av stödet ska redovisas innebär det att en kostnadssida förväntas ingå. En grundläggande förutsättning är att stödformerna ska kunna identifieras och vara synliga i redovisningarna. Friheten för partierna att själva bestämma typ av redovisning har resulterat i varierande grad av måluppfyllelse. De till riksdagsförvaltningen inlämnade redovisningarna kan delas in i huvudsakligen två kategorier: Den ena utgörs av redovisningar av bokslutskaraktär som omfattar både koncern och riksorganisation (c, kd och m) som har det gemensamt att riksdagsgrupperna inte särredovisas och därmed inte stödet till grupperna. I den andra kategorin redovisningar identifierar riksdagsgruppen och i viss mån även stöd (mp, s, v och fp). Endast Socialdemokraternas och respektive partigrupp utgör egna juridiska enheter. Inom den senare kategorin finns dock betydande variationer där vissa inslag minskar klarheten på både intäkts- och kostnadssidan och därmed även jämförbarheten mellan partigrupperna. Inte heller här är det möjligt att följa en enskild stödforms användning. Sammanfattningsvis indikerar en integrering av partigruppsstöd i riksorganisationens redovisning ett problem; existensen av en gråzon mellan stöd som ska gå till partigruppernas och ledamöternas parlamentariska arbete och partiverksamhetens domäner. Genomgången av inlämnade redovisningar visar att redovisningskrav utan närmare riktlinjer ger ytterst begränsat informations- och insynsvärde. Några kanslichefer har också framhållit problemen med avsaknaden av riktlinjer. För att skapa insynsmöjligheter i de årliga redovisningarna krävs mer preciserade riktlinjer av liknande karaktär som de norska, som utformats och där en gemensam mall utarbetats för partigruppernas redovisningar till . Enligt föreskriften ska en mer omfattande uppföljning genomföras av stödets användning och hur de enskilda ledamöterna uppfattar stödet. Det kan tyckas ambitiöst med sådana omfattande undersökningar . Under förutsättning att riktlinjer utvecklas som skapar god insyn och förbättrad jämförbarhet av stödets användning mellan partierna borde en mer omfattande uppföljning en gång per valperiod vara tillräcklig. Villkoren för det politiska arbetet förändras snabbt. Internationaliseringen med ökat omvärldsberoende, den snabba informationstekniken och utvecklingen av medierna har ställt den politiska sfären inför utmaningar att anpassa sina organisationer, verksamhetsformer och beslutsprocesser till nya villkor. Utmaningarna har även påverkat den svenska som sökt att anpassa sitt arbetssätt och beslutsprocesser till förändrade förutsättningar.1 I dagens kunskapssamhälle tycks informations- och kommunikationsbehoven ständigt öka, förhållanden som riksdagsledamöter i hög grad upplever och på olika sätt söker bemästra.