rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — I en doktorsavhandling konstateras exempelvis att regeringens rapportering till knappast motsvarar krav att redovisningen ska ha sådan kvalitet att måluppfyllelsen kan bedömas av . Det konstateras dock att en förbättring har skett i budgetpropositionerna . I avhandlingen studerades bl.a. och de genomgångar av resultatredovisningarna inom området som har gjorts av miljö- och jordbruksutskottet.297 I granskning om regeringens rapportering och underlagen för miljömålsrapporteringen motsvarade de riktlinjer som beslutat konstaterades bl.a. att det av rapporteringen inte framgår vilka insatser som har störst effekt för att nå målen. Miljö- och jordbruksutskottet delade i likhet med regeringen i stort uppfattning och utskottet kon- 294Riksrevisionen, 2005a. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3. 296Kemikalieinspektionen, 2007 samt , 2007a, 2007b och 2007c. 297Mundebo, 2008. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN staterade att regeringen avsåg att med utgångspunkt i detta se över miljömålsarbetet.298 Utvärdering är viktig men prioriteras inte av myndigheterna pekade på att ekosystemansatsen ställer mera långtgående krav på skyddsåtgärder och att förvaltningen måste bli mer adaptiv och lärande med en tydligare koppling mellan åtgärder, miljöövervakning och forskning. Kommissionen menade att mer eller mindre kostsamma åtgärder sätts in utan att deras effekter utvärderas på ett tillfredsställande sätt. Det saknas kunskap om vilken effekt exempelvis åtgärder för att minska näringsläckaget från jordbruket haft på havets innehåll av näringsämnen eller vilka effekter den kostsamma utbyggnaden av kväverening vid våra reningsverk har fått. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning visar att de centrala myndigheterna tar fram de underlag som behövs för bl.a. uppföljningen av de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen. En del myndigheter tar dessutom fram underlagsrapporter till fördjupade utvärdering och/eller årliga sektorsrapporter. Det har i uppföljningen dock kunnat konstateras att utvärderingsverksamheten vad gäller de olika havsmiljöåtgärderna är eftersatt, vilket innebär att det är svårt att värdera och analysera de olika havsmiljöåtgärdernas för- och nackdelar. Det finns t.ex. inga utvärderingar av muddringar, årestaureringar eller musselodlingar. I uppföljningen har dock flera aktörer betonat vikten av att staten utvärderar olika havsmiljöåtgärder. SKL har särskilt pekat på det behov som kommunerna har för att de ska kunna genomföra olika åtgärder, t.ex. anläggande av våtmarker. i län har betonat vikten av uppföljning och utvärdering och konstaterat att när det gäller frågan om att kunna jämföra olika åtgärders kostnadseffektivitet har staten mycket kvar att lära. Förslag till nya åtgärder för havsmiljön bör enligt länsstyrelsetjänstemännen bygga mer på tidigare åtgärder och utvärderingar av tidigare genomförda åtgärders resultat. i har betonat att man måste kunna redovisa resultat av insatserna för att skapa förtroende för myndigheternas arbete. Flera aktörer har i uppföljningen framfört att det i finns en bristande nationell styrning av uppföljningsinsatserna och bl.a. i län menar att mer styrning skulle ge mer trovärdighet i uppföljningsarbetet. Utredningen om har bedömt att mer långsiktigt arbete med uppföljning och utvärdering av genomförda insatser och utformning av övergripande strategier är eftersatt inom verket. Utredningen konstaterar att verket förvisso gör insatser på dessa områden men bedömer att det inte är tillräckligt. Utredningen anser att det är en styrka i dagens system att de 298 , 2005. 2005/06:MJU3. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN inblandade myndigheterna genom åtgärdsstrategierna och arbetet i står bakom ett gemensamt förslag till regeringen. medför det faktum att myndigheterna utvärderar sin egen verksamhet en risk för att kritiska synpunkter mildras och obekväma förslag inte tas med. För att göra den fördjupade utvärderingen mer självständig och för att utvidga utvärderingsperspektiven föreslår utredningen att en ny myndighet, , inrättas. Detta bör enligt utredningen förstärka uppföljningen av miljömålen och den utvärderande funktionen för miljöarbetet.299 Svårt att utvärdera insatser för havsmiljön I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har framkommit att det är svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som görs för havsmiljön. framhåller flertalet aktörer behovet av att sådana uppföljningar och utvärderingar görs. De intervjuade myndighetsföreträdarna uppger att det är svårt att knyta samman åtgärder och resultat. I många fall visar sig resultaten först , och dessutom kan många olika faktorer påverka slutresultatet. Det har vidare betonats att som olika åtgärder vidtas sker storskaliga förändringar i haven, vilket gör det svårt att knyta effekter till vidtagna åtgärder. Exempelvis LRF har i uppföljningen framfört att uppföljningssystemet inom havsmiljöområdet inte fungerar tillräckligt bra och pekar särskilt på att det saknas grundläggande kunskap om fördröjningsmekanismer: Åtgärder på land inom exempelvis jordbruket verkar kunna ta decennier innan de ger något resultat i havet. Till exempel lades en stor del av lantbruket ned i de tre baltiska länderna och även i när kollapsade. Användningen av handelsgödsel och gödsel från djur minskade med . Det är nu och LRF känner inte till att det dokumenteras några förbättringar av det. De åtgärder som diskuteras i jordbruket är små i jämförelse med det dramatiska som skedde då. Det är uppenbart att det är någon pusselbit som saknas och att förståelsen är otillräcklig.300 Bland annat tjänstemän menar att det är svårt att definiera vad som avses med resultat. i län konstaterar att svårigheten att följa upp och utvärdera är en brist inte enbart i utan även i övriga . menar att det behövs mer forskning kring hur man kan mäta effekter av insatta åtgärder. i pekar också på att det inte finns någon tradition av uppföljning av havsmiljöåtgärder, vilket är en skillnad jämfört med t.ex. de uppföljningar som löpande görs beträffande resultatet av kalkning av insjöar. Oklara definitioner i internationell återrapportering De flesta internationella konventioner inom miljöområdet tillämpar någon form av rapporteringssystem enligt vilket medlemsstaterna ska rapportera 300Lantbrukarnas riksförbund, e-brev . 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN bl.a. vilka åtgärder som har vidtagits för att genomföra de förpliktelser som konventionen uppställer och i vissa fall även omfatta effektiviteten av åtgärderna. ansvarar för en stor del av internationella miljörapportering till bl.a. , Ospar, Helcom, , FN och OECD.301 I sitt betänkande lyfte fram att det inte finns ett enhetligt internationellt system för att följa upp och utvärdera effekterna av insatta åtgärder. Kommissionen konstaterade att Helcoms riktlinjer för rapportering och sammanställning av belastningsdata inte tillämpas av t.ex. länderna runt . Sammanställningarna blir därmed inte jämförbara mellan länder, vilket enligt kommissionen gör det omöjligt att utläsa vilka effekter insatta åtgärder har. Detta är en fråga som behandlas vidare i avsnitt 11.2. 10.2 Miljöövervakning och recipientkontroll 10.2.1 Nationella, regionala och lokala insatser Miljöövervakning syftar till att bevaka tillståndet i miljön, mäta effekter av olika slags miljöpåverkan, upptäcka förändringar i miljötillståndet samt sammanställa rapporter nationellt. Det har i olika sammanhang konstaterats att många aktörer är inblandade i miljöövervakningen. Verksamheten bygger på bl.a. miljömålen, krav i miljölagstiftningen samt åtaganden om rapportering i enlighet med EU-direktiv och konventioner. Miljöövervakningsprogrammet är uppdelat i nationell och regional övervakning. Dessutom bedrivs lokal eller miljöövervakning för att tillgodose kommunernas behov av information om miljön. ansvarar för att samordna miljöövervakningen i och driva det nationella miljöövervakningsprogrammet. Verket har även samordningsansvar för den regionala miljöövervakningen som sköts av länsstyrelserna.302 I bilaga 8 görs en närmare genomgång att den nationella och regionala miljöövervakningen. Nationell och regional marin miljöövervakning Övervakning i havet bedrivs främst av , , och samt universitet och högskolor, i stor utsträckning på uppdrag av . Den svenska miljöövervakningen har pågått . Enligt finns det för vissa hydrografiska stationer sammanhängande tidsserier som sträcker sig . De svenska serierna av miljögiftsdata uppges därmed vara bland de längsta i världen. Ett av miljöövervakningens tio programområden är Kust och hav (se bilaga 8). reviderades programområdet som anslaget ökade 301Naturvårdsverket, 2008a. 302Se bl.a. SOU 2008:62. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN Programmet följer storskaliga förändringar, bl.a. övergödning, metaller och miljögifter samt biologisk mångfald. Området omfattar sju delområden. Övervakningen sker både i öppet hav och kustområden och sker normalt genom mätningar en gång . Enligt uppgift från avsätts av programområdets medel för utvecklings- och utvärderingsarbete. Som exempel på hur myndigheter arbetar med miljöövervakning kan nämnas deltagande i den kustnära miljöövervakningen. Verket har i uppföljningen uppgett att man bl.a. är nationell datavärd för vissa fiskarter och övervakar fiskbeståndens utveckling. När det gäller kustfisk utför verket övervakning inom ramen för Helcom, genom miljöövervakningsorganisationen samt inom ramen för nationella övervakningsprogram för kustfisk. Verket deltar även i vissa regionala övervakningsprogram. Inom recipientkontrollen fungerar verket i vissa fall som konsult som har långvariga kontrakt med olika kontrollprogram. journalför även bifångster och fågel. Ett annat exempel på en myndighet som arbetar med miljöövervakning är , vars miljöövervakning bl.a. syftar till att förebygga miljöbrott till sjöss. Övervakningen omfattar regler om förbud mot vattenförorening och dumpning samt tillsyn av natur-, fågel- och sälskyddsområden. Med hjälp av fartyg, flygplan och andra tekniska hjälpmedel utförs rutinmässig miljöövervakning, men deltar även vid särskilda pådrag, såväl nationella som internationella. Övervakningsområdet omfattar svenskt sjöterritorium och svensk ekonomisk zon. En del av övervakningen är sjötrafikövervakningen, vilken riktas mot såväl fritidsbåtar som yrkesmässig sjöfart. När det gäller utsläppsbrott bedöms den kontinuerliga övervakningen vara viktig (se vidare avsnitt 6). norra region har i uppföljningen framfört att myndigheten ska ses som hela samhällets resurs till sjöss. När det gäller övervakning, kontroller och tillsyn gör sådana för , och andra. har även ett gott samarbete med länsstyrelserna. På stationsnivå har träffar med kommunerna. Den regionala miljöövervakningen bedrivs i enlighet med varje läns miljöövervakningsprogram. Inom den regionala övervakningen utförs mätningar i ett relativt stort antal områden. Medel för regional miljöövervakning kommer i första hand från kustvattenvårdsförbund, samt från kommuner, landsting och andra regionala myndigheter. Enligt utgör bidrag till den regionala miljöövervakningen en mindre del av de medel som används för miljöövervakningen i länen. Som exempel från regional nivå kan nämnas att i finns en trendstation där både nationell och regional miljöövervakning bedrivs, men det finns inget fullvärdigt regionalt övervakningsprogram. genomförs fiskbeståndsövervakning i nära samarbete mellan kustlänsstyrelserna vid . (UMF) har utfört många provtagningar åt . UMF har bl.a. designat program och 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN analyserat resultaten åt . Närmare hälften av övervakningsmedlen i länet uppges gå till havsövervakning. På uppdrag av har IVL kartlagt miljöövervakning och annan undersökningsverksamhet som har bäring på havsmiljön.303 IVL uppskattar att den totala årliga kostnaden för den miljöövervakningen uppgick till . Av dessa uppskattas att gick till att beskriva miljötillstånd och till att övervaka belastningen på havet. I detta ingick inte kostnader för tillsynskontroller av punktkällor med direktutsläpp till havet. Enligt IVL utgör kostnaden för nationella miljöövervakningsprogram den största delen av kostnaderna, . För att få tillstånd till en viss verksamhet med betydelse för havsmiljön kan en myndighet förelägga att recipientkontroll ska ske. Recipientkontroll sker i de vattenområden längs kusten som tar emot föroreningar (de s.k. recipienterna). Flera enskilda anläggningar som har krav på att genomföra recipientkontroll kan tillsammans bilda ett kustvattenvårdsförbund som genomför samordnad recipientkontroll (SRK). Deltagande i ett kustvattenvårdsförbund är ett frivilligt åtagande och syftar till att uppfylla kraven på egenkontroll till en Medlemmarna utgörs av industrier, kustkommuner och vanligen en länsstyrelse.304 I uppföljningen har den samordnade recipientkontrollen i , , och studerats närmare. När det gäller län kan konstateras att undersökningarna i havsvattnet började utanför bruk och bedrivs inom ramen för den samordnade recipientkontrollen enligt . fungerar som konsult i recipientkontrollen. fastställer kontrollprogrammet som revideras efter hand. tar fram förslag tillsammans med konsulten, och därefter sker en förhandling om programmet. För genomförandet görs en upphandling, ofta i taget. I länets SRK deltar enligt fem kommuner och tio verksamheter. Data från SRK används för regionala tillståndsbeskrivningar, trendanalyser, uppföljningar av miljömålen och för statusklassning enligt vattendirektivet. Utanför länets kust finns en mätpunkt som ingår i den nationella miljöövervakningen. Verksamheten kostar ca per och följande mätningar ingår: -vegetationsklädda bottnar, 27 st -mjukbottenfauna, 31 st -hälsotillstånd hos kustfisk, 3 st -kustfiskbestånd, 4 st -miljögifter i biota, 18 st -sedimentfällor, 5 st 303IVL, 2007. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN -hydrografi och närsalter, 26 st -metaller i sediment, 31 st -ålgräs, 5 st. I finns , som har ett stort provtagningsprogram. Programmet samordnas med och . I har samordnad recipientkontroll pågått länge i bl.a. . Detta är en hårt belastad miljö, där industrier och kommuner gemensamt står för kontrollen. Ansvaret för genomförandet av kontrollen ligger på en förening där verksamhetsutövarna är medlemmar. Tillsynsmyndigheterna är adjungerade och fastställer föreningens kontrollprogram. Miljöövervakningen i beskrivs kort i bilaga 8. Kunskapsluckor vad gäller den miljön konstaterade 2003 att det finns stora brister i kunskap om de miljöerna. Kommissionen konstaterade att nästan allt svenskt kustvatten saknar ett grundläggande inventeringsunderlag, vilket ska jämföras med det rika kartmaterial som finns för alla våra landområden. Även i denna uppföljning har ett flertal aktörer lyft fram att kunskaperna om havet och havsmiljön har luckor. Som exempel kan nämnas att i län menar att det är ett problem att det finns bristande kunskaper om miljöer, särskilt vad gäller biologisk mångfald och särskilt utanför Natura 2000-områden, och menar att det behövs mer övervakning av t.ex. växtplankton och zooplankton. Tillräckligt med kunskap för att vidta åtgärder har flera aktörer framfört att det redan finns tillräckligt med kunskap för att kunna vidta åtgärder. i län konstaterar att man inte behöver veta allt för att kunna genomföra åtgärder för havsmiljön. Det viktigaste är att veta tillräckligt. Vid intervju framförs att problemet att åtgärder inte genomförs kan bero på svårigheter att kunna fatta beslut och inte på kunskapsbrist. Världsnaturfonden har framfört följande: Man måste komma ihåg att är ett av världens mest undersökta hav. Det finns god information om problemen i havsmiljö kunskap finns för att kunna agera . Detta utesluter dock inte att mer forskning behövs.305 Den miljöövervakningens och recipientkontrollens täckning I uppföljningen har flera aktörer framfört att det finns luckor i den miljöövervakningen och att täckningen av havsområden är bristfällig. Detta innebär enligt att det är svårt att leva upp till 305 Världsnaturfonden, intervju . 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN kraven i bl.a. vattendirektivet vad gäller mätningar i vatten. konstaterar att det är mycket kostsamt att bedriva yttäckande övervakning med hög frekvens och samtidig mätning av många variabler. Därför måste en avvägning göras mellan behovet av yttäckning och behovet av noggranna, tolkningsbara tidsserier. har framfört att för att få säkrare resultat skulle det behövas fler områden i bl.a. den regionala miljöövervakningen, särskilt för de biologiska variablerna. Från en av vattenmyndigheterna har framförts att det i norra finns mycket vatten men få mätdata. Bristen på konkreta data gör att det blir svårt att ta fram åtgärdsprogram. Från länsstyrelsernas sida har det pekats på att täckningen av miljöövervakningsstationer är ett problem. I uppföljningen har en länsstyrelsetjänsteman konstaterat: Om vi ska övervaka fler områden i havet (en fjärd övervakas ) samt övervaka fler parametrar (t.ex. miljögifter i sediment samt lek- och uppväxtområden för fisk) för att följa upp miljömålen samt vattenförvaltningens krav behöver den regionala miljöövervakningsbudgeten öka. Det är viktigt att komma ihåg att fartygen är kostsamma samt personalkrävande, vilket resulterar i att det slukar mycket medel och resurser att utföra övervakning i havet.306 uppger att recipientkontrollprogrammen står för merparten av framtagandet av miljödata i kustområdena. Detta innebär att de regionala mätprogrammen till största delen är koncentrerade till områden med påverkan från punktkällor. i län menar att det behövs en bättre regional täckning av den samordnade recipientkontrollen. Forskare vid som har ingått i uppföljningen konstaterar att recipientkontrollprogrammen ser olika ut i olika län, bl.a. vad gäller hur långt bort från källan som provpunkterna ligger. Forskarna vill inte att det ändras för mycket i provtagningen eftersom man helst vill ha långsiktighet i mätningen. måste nyttan med kontrollprogrammen ifrågasättas. Det saknas ofta utvärderingar, och det finns exempel på program som inte ger något. har medlen till den programbundna miljöövervakningen ökat med . ökade medlen till programområdet Kust och hav med . Ökningen av det årliga anslaget har enligt möjliggjort utökade mätningar. Från uppges att revideringen av bl.a. övervakningsprogrammet och hav tillsammans med budgetförstärkningen har haft som effekt att verket har ökat antalet övervakningsstationer som uppfyller kraven i ramdirektivet för vatten. Vidare uppges att verket har utvecklat och ytterligare förstärkt den regelbundna övervakningen av persistenta organiska miljögifter och metaller.307 Denna bild bekräftas på regional nivå. Från i uppges att de ökade resurserna till miljöövervakningen huvudsakligen har gått till att bygga ut provtagningsverksamheten genom att öka antalet mätpunkter i befintliga program. 306Länsstyrelsen i , e-brev . 307Naturvårdsverket, 2008a. 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN har i uppföljningen uppgett att man på olika sätt arbetar med att utveckla miljöövervakningen och dess täckning. Exempelvis används havsmiljöanslaget för att investera i automatiska mätningsbojar, och verket har även medverkat till att utveckla analysutrustning som kan kopplas på färjor i linjetrafik. Verket ser även över möjligheten att använda satellitövervakning. Verkets tjänstemän betonar att det är viktigt att tänka på att även nya system måste underhållas och att även detta kostar pengar. Inom EU har verket arbetat med frågan om hur mätningar kan göras, t.ex. om mätningar kan göras i sediment eller biota. Från verket har vidare framförts att fartygskostnaden för miljöövervakning till havs är hög och ökar betydligt , både för den övervakning som gör åt med U/F Argos och den övervakning som gör åt . En orsak till detta är enligt att har minskat sin fartygsflotta. Från verket har framförts att detta gör att verket, trots ökade anslag, inte kan utöka övervakningen i den omfattning som förväntas. Svårt att använda miljöövervakningens resultat för att förbättra åtgärder I uppföljningen har de olika aktörerna framfört vikten av att miljöövervakningens resultat verkligen används. Ett av de forskningscentrumen, SMF, har i uppföljningen framfört att miljöövervakningen är ryggraden i förvaltningen av havet och att utifrån övervakningens resultat kan beslut fattas om vilka åtgärder som behövs. har uppgett att verkets miljöövervakningsdata numera används i arbetet med uppföljning och utvärdering. Även bl.a. KemI och uppger att miljöövervakningens resultat används. Enligt KemI är miljöövervakningsprogrammen avgörande för att kunna utvärdera effekterna av olika åtgärder. använder kunskap från miljöövervakningen som information och underlag till utredningar, informationsinsatser etc. konstateras att en svårighet är att data om tillståndet i miljön finns men att det är svårt att utifrån dessa data hitta vägen fram på åtgärdssidan. Övervakningsdata är inte primärt framtagna för att mynna ut i nya och utvecklade åtgärder eftersom det inte är miljöövervakningens roll. Bland annat i konstaterar att det finns mycket övervakningsdata men att dessa inte följs upp eller analyseras i tillräcklig utsträckning. Det fordras en långsiktig kompetensuppbyggnad för att kontinuerligt redovisa och vetenskapligt utvärdera miljöövervakningsdata på en hög detaljnivå. Även i har framfört att det är en brist att alla data som samlas in inte blir analyserade och Världsnaturfonden konstaterar: Informationen används inte i tillräcklig grad för att förbättra åtgärderna, vilket är tanken med en adaptiv förvaltning. Myndigheterna missar steget från övervakning till åtgärdsförbättring. Mycket kunskap samlas in, men används inte i tillräcklig utsträckning. Detta kan bero på att det finns olika intressen mellan de som samlar in data och de som använder dem och 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN att alla kanske inte förstår hur informationen ska användas. Miljöövervakningen bör användas mer för att förbättra förvaltningen och driva den framåt.308 Kommuner och Landsting har betonat att det är viktigt att resultaten från uppföljningar och miljöövervakning görs tillgängliga och att de omsätts i praktiken. SKL har även pekat på att det är viktigt att det finns en koppling till den fysiska planeringen. konstaterar att de regionala övervakningsprogrammen sällan är fokuserade på uppföljning av effekter och menar att det finns ett stort behov att tillgängliggöra data så att de betydligt bättre kan användas för uppföljningar och indikatorer till miljömålsarbetet. Den miljöövervakningens styrning och samordning pekade i sitt betänkande på att övervakningen är spridd på flera aktörer och att samordning, gemensamma kvalitetskrav och ett gemensamt upplägg saknas. Datakvaliteten är därför varierande, vilket enligt kommissionen gör det svårt att nyttja informationen för utvärdering av havsmiljön. konstaterar att den bristande samordningen visar sig särskilt för de lokala och regionala myndigheterna som behöver en samlad bild och som inte förfogar över egna resurser för att övervaka miljön. Utredningen har gjort bedömningen att har goda möjligheter att styra verksamheten inom ramen för miljöövervakningsanslaget men att verket inte alltid utnyttjar dessa möjligheter fullt ut. Utredningen av har framfört att den splittrade finansieringen och de skilda bevekelsegrunderna för de olika delarna av miljöövervakningen försvårar möjligheter att genomdriva ett enhetligt system. av finansieringen av den regionala miljöövervakningen kommer från andra källor än de medel som fördelar, vilket begränsar möjligheter att utforma kraven på inrapporteringen. Den kommunala miljöövervakningen finansieras över huvud taget inte med statliga medel. Utredningen pekar också på att det finns små möjligheter att kräva en enhetlig rapportering av recipientkontrollen. Frågan om hur den miljöövervakningen styrs och samordnas har tagits upp av flera aktörer även i denna uppföljning.