rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Även från har framförts att styrningssignalerna från departementen ibland kan vara olika, men verkets tjänstemän upplever det inte som något stort problem. har i uppföljningen tagit upp att frågan om fysisk planering i havet kompliceras på grund av att nationella planeringsfrågor handhas på , medan internationella planerings- och utvecklingsfrågor handläggs på . Länsstyrelserna i och län upplever att styrningen från departementen inte är samordnad. i menar t.ex. att avsaknaden av nationell samordning leder till att det blir onödigt olika i länen. Liknande synpunkter har framförts även i intervjuer på i . Där upplever man att t.ex. återrapporteringskraven från regeringen är okoordinerade, både mellan departementen och internt inom . menar dock att samordningen mellan departementen verkar bli bättre. uppfattar att styrningen från är konsistent. Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att det finns en brist i samarbete på departementsnivå och nämner som exempel att orsakerna till övergödning och överfiske hanteras på , medan konsekvenserna ligger på . har i uppföljningen framfört att samordningen inom sker genom den normala beredningsprocessen mellan departement som har gemensamma intressen i en fråga. En tjänsteman vid departementet konstaterar att havsmiljöfrågor i stort sett går in i alla departements intresseområden men att man närmast har kontakter med , , , , och till viss del i dessa frågor. har även upprättat en interdepartemental arbetsgrupp som bereder havsmiljöfrågor. Arbetsgruppen styrs av en statssekreterargrupp med deltagande från i princip alla departement. Enligt uppgift från arbetar dessa grupper främst med att förbereda och bereda den kommande havspropositionen. Flera andra aktörer har i uppföljningen uppmärksammat att arbetet med att ta fram en havsproposition leds av en interdepartemental arbetsgrupp. Flera har framfört att detta är en typ av integrering som behövs inom . Bland annat Världsnaturfonden menar att det skulle behövas en permanent samordnande funktion för havsmiljöfrågor, och i hoppas att den interdepartementala arbetsgruppen ska ge en mer enhetlig styrning. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET Departementsstrukturen och frågornas fördelning En fråga som några aktörer har tagit upp i uppföljningen rör departementsstrukturen och fördelningen av ärenden mellan departementen. Bland annat har framfört att det borde göras en förändring i departementsstrukturen. Föreningen menar att borde få ett större ansvar, bl.a. för fiskepolitiken som borde ses som en del av miljöpolitiken. Föreningen menar att fiskenäringen har haft ett orimligt stort inflytande på en fråga som berör så många fler än yrkesfiskarna. uppger att detta är en fråga som aldrig har tagits upp från verkets eller departementets sida. har i en granskning uppmärksammat att resurser i ökad utsträckning används till att bistå regeringen i utredningsuppdrag, internationella uppdrag och annat som regeringen behöver för att utforma eller förnya miljöpolitiken. Uppdragen från regeringen har enligt nått en sådan omfattning att utrymmet minskat för verkets grundläggande uppgift att genomföra den beslutade miljöpolitiken. Miljö- och jordbruksutskottet betonade i sitt ställningstagande till styrelses redogörelse att det är viktigt att har goda förutsättningar för att praktiskt genomföra miljöpolitiken samt att verkets roll som central tillsynsvägledare är av betydelse.273 Utredningen om har i sitt betänkande konstaterat att instruktionen till i huvudsak är kortfattad och därmed ger begränsad vägledning om prioriteringar. är enligt utredningen däremot omfattande och detaljerade. Utredningen menar att även om de dialoger som sker sakområdesvis mellan och anses fungera relativt väl kan det ifrågasättas om det finns en tydlig övergripande styrning med en diskussion om vilka som är verkets strategiskt viktiga uppgifter. De många råden gör ansvaret otydligt, och den stora omfattningen av konsultanvändning påverkar kompetensförsörjningen inom verket negativt. Utredningen konstaterar att uppgifter har ökat i antal, och myndighetens sakanslag har fördubblats . har myndighetens förvaltningsanslag varit i stort sett oförändrat, och antalet anställda årsarbetskrafter har inte ökat nämnvärt. Delvis som en följd av detta har enligt utredningen i allt större utsträckning använt sig av externa konsulter för att genomföra sitt uppdrag. Konsultkostnaderna uppges vara nära en och en halv gånger så stora som kostnaderna för verkets egen personal. Även uppdrag som kan klassificeras som stadigvarande myndighetsuppgifter läggs enligt utredningen i vissa fall ut på konsulter, vilket skapar merkostnader och kan ge problem med den långsiktiga kompetensför- 273 , 2006a. 2006/07:MJU1. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET sörjningen inom verket.274 Detta är problem som har uppmärksammats även i denna uppföljning. Tjänstemän vid har konstaterat att anslagen kan användas till att köpa in konsulter men inte till att anställa personal, vilket upplevs som ett problem. Den kunskap som köps in med konsulter försvinner när uppdragen är klara. 9.2 Samverkan, samarbete och samordning mellan aktörerna Ett flertal myndigheter arbetar med havsmiljöfrågor I finns en rad statliga och kommunala myndigheter samt andra aktörer som på olika sätt hanterar frågor med anknytning till haven och havsmiljön. På nationell nivå har en särskild roll i arbetet för havsmiljön. Andra myndigheter med uppgifter inom havsmiljöområdet är bl.a. , , , , och . På regional nivå är länsstyrelserna och vattenmyndigheterna viktiga. övervakar och analyserar miljöns tillstånd i länen samt sammanställer kunskapsunderlag och sätter upp regionala mål för miljön. prövar och inspekterar större miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken.275 På lokal nivå har kommunerna ansvar för miljö- och hälsoskydd. I varje kommun finns en miljömyndighet som ansvarar för den lokala tillsynen av miljöfarliga verksamheter enligt . I tillsynen ingår inte bara inspektioner utan också rådgivning och information för att förebygga och begränsa risker för skador och lagöverträdelser. Förutom de statliga och kommunala myndigheterna finns en rad olika föreningar och andra organisationer som på olika sätt arbetar för havsmiljön, bl.a. inom miljöövervakningen. I bilaga 3 görs en översiktlig genomgång av de olika aktörerna och deras uppgifter. Uppdelat ansvar för havsmiljöfrågor Ett flertal utredningar har konstaterat att ansvaret för de verksamheter som påverkar havet direkt och indirekt är uppdelat på flera departement och myndigheter, med olika inriktning och mål. Enligt regleringsbrevet för ska arbetet med bl.a. havsmiljön samordnas och så långt som möjligt ske på ett integrerat sätt. ska ha ett väl fungerande och brett samråd med berörda myndigheter och andra aktörer. har tidigare framfört att det finns ett stort behov av att förbättra samordningen mellan olika myndigheter och aktörer, att utveckla förvaltningsformer och att försöka lösa intressekonflikter. Verket har i sin miljömålsöversyn pekat på att en anledning till miljöproblemen i havet är 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET att ansvaret för havsmiljön är splittrat både nationellt och internationellt. Regleringen av de verksamheter som nyttjar havet ligger på olika myndigheter och departement i . Den problembild som tidigare utredningar har visat bekräftas i denna uppföljning. Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att ansvaret är uppdelat på olika aktörer. Exempelvis konstaterar att en lång rad myndigheter på olika sätt är involverade i havsmiljöfrågor och att det i och med bildandet av vattenmyndigheterna har blivit ännu fler myndigheter. konstaterar att det inte finns någon tydlig ansvarig myndighet för havsmiljön. Landshövdingen i pekar på att det i råder oklara ansvarsförhållanden vad gäller havsmiljön, till skillnad från länder där det finns havsdepartement, och konstaterar att de olika myndigheterna styrs av olika mål. Även från i har i uppföljningen framförts att det inte finns någon myndighet med helhetsansvar för havet och havsmiljön och att det är oklart vem som har ansvar för vad. Ingen har heller ett tydligt övergripande ansvar för det öppna havet. Bland övriga aktörer har t.ex. konstaterat att det finns stor kunskap på men att det är en svår uppgift för att samordna eftersom man inte har mandat att bestämma över andra myndigheter. Flera exempel på väl fungerande samarbete Det faktum att det finns ett uppdelat ansvar för havsmiljöfrågor ställer stora krav på samarbete, samverkan och samordning mellan myndigheterna. En av de frågor som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har därför varit att studera hur samverkan mellan myndigheter och andra aktörer ser ut vad gäller havsmiljöförbättrande åtgärder och hur de havspolitiska insatserna samordnas. I utskottets uppföljning har framkommit att det finns en varierande grad av samarbete mellan de olika myndigheterna. I uppföljningen har inte ingått att göra en heltäckande kartläggning av detta samarbete, men en rad olika exempel har redovisats för uppföljningen, på både regional och lokal nivå. Ett exempel på hur rutiner för samarbete har byggts upp mellan centrala myndigheter kan hämtas från och . Båda verken har i uppföljningen uppgett att man samarbetar med en rad andra centrala myndigheter och att detta samarbete fungerar bra. menar att det inte finns några oklarheter i arbets- och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. och träffade en överenskommelse om samarbete mellan de båda verken för en förbättrad miljö och en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna. Av överenskommelsen framgår bl.a. att årsvis planering ska ske innan verksamhetsåret börjar.276 Enligt fungerar överenskommelsen bra. konstaterar dock att de båda verken har delvis olika syn på fiskförvaltning. 276 och , 2005. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET Problem i samordning och samverkan mellan myndigheter pekade i sitt betänkande på att förvaltningen präglas av bristande samordning. Varje myndighet och sektor fokuserar på sina egna insatser, men en analys av hur väl helheten fungerar saknas. Kommissionen menade att splittringen av havsmiljöarbetet kompliceras av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. har i sitt slutbetänkande framfört att regeringen i högre grad bör stödja myndigheternas arbete med havsmiljön och skapa förutsättningar för samordning mellan myndigheterna. Utredningen menar att detta kan ske genom förtydliganden i myndigheternas instruktioner och genom god överensstämmelse mellan uppdragen i myndigheternas regleringsbrev. Ett flertal aktörer har även i denna uppföljning pekat på brister i samordningen mellan myndigheterna, och ett antal olika exempel har redovisats. Från har framförts att bristen på samarbete beror på att ansvaret för havsmiljöfrågorna har varit mycket otydligt i . En av de länsstyrelser som har ingått i uppföljningen, , menar att de centrala verken inte går i takt. Landshövdingen i län lyfter särskilt fram att och borde samordna bättre. Sportfiskarna har i uppföljningen konstaterat att samordning inom havsmiljöområdet är mycket svårt i praktiken. Även Världsnaturfonden konstaterar att havsmiljöområdet präglas av stuprörstänkande och brister i samarbete men att samarbetet fungerar bra i enskilda projekt. Världsnaturfonden menar att samarbete kan bli alltför mjukt; i stället för att olika myndigheter tar fram var sitt underlag till regeringen i en fråga borde myndigheterna arbeta integrerat och ta fram ett gemensamt underlag. En intervjuad tjänsteman vid i menar att det också är oklart vad som ska samordnas. Just nu dominerar utredning och planering snarare än koordinerade åtgärder. Tjänstemannen menar att det inte har varit någon tydlig koordination av åtgärder, men när mer praktiska åtgärder ska börja genomföras blir det antagligen också tydligare vem som ska göra vad. När det gäller samarbetet mellan kommunerna och staten har de båda västkustkommuner som har ingått i uppföljningen pekat på att mycket av havsmiljöarbetet ska genomföras på nivå och att det därför är viktigt att kommunerna får ett bra stöd från staten för detta. Bland annat kommun har pekat på att samarbetet med fungerar bra, men man har framfört att kommunerna borde få bättre tillgång till material från . har vidare framfört önskemål om mer feedback från . Båda kommunerna menar att informationen från t.ex. är dålig och att det ofta är oklart om det är eller det centrala verket som ska informera kommunerna. Denna iakttagelse delas av . 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET I uppföljningen har flera aktörer fört fram synpunkter på organiseringen av havsmiljöarbetet. Ett flertal aktörer har pekat på att det är ett problem att havsmiljöarbetet är organiserat i stuprör. Exempelvis konstaterar att nationellt sker det via myndigheter organiserade i sektorer medan själva miljöproblemen är gränsöverskridande. Det finns stort behov av att arbeta mer horisontellt. i län menar att de statliga myndigheterna har insett att problem inte går att lösa i stuprör, men ambitionsnivån mellan myndigheterna varierar. Krav på samarbete bör ställas uppifrån genom regleringsbreven. har pekat på behovet av en samordnad och effektiv havsresursorganisation som kan stödja regeringen och ta ett operativt samordningsansvar. anser att en sådan organisation behöver ansvara för såväl det direktivet som planeringen av havet och ytterst för att driva arbetet med en integrerad havspolitik samt att utifrån ekosystemansatsen samordna olika sektorer för tillämpandet av EU:s politik. har framfört att frågan om en havsresursmyndighet och dessa arbetsuppgifter bör utredas ytterligare. noterar att har fört ihop fiske och maritima frågor till ett generaldirektorat, DG . Verket har vidare framfört att ett problem är att det finns många olika arbetsgrupper m.m. inom havsmiljöområdet som ibland överlappar varandra. anser att dessa borde samordnas bättre. Från i har framförts att det behövs en central koordinerande havsmiljömyndighet. Om statsmakterna däremot väljer att fortsätta ha en organisering av havsmiljöarbetet som innebär att det delas mellan många myndigheter borde de olika ansvarsområdena skrivas in tydligare i myndigheternas instruktioner. Inrättandet av det nya havsmiljödirektoratet inom understryker att det borde vara möjligt att fundera på en sektorsmyndighet för havet. Även från i har i intervju framförts att det behövs en nationell organisation med helhetsansvar för att sjösätta ett stort åtgärdsprogram, särskilt mot bakgrund av EU:s direktiv. En myndighet bör ha det strategiska ansvaret för havsmiljöfrågor. Även SFR menar att det vore en fördel om havsmiljöfrågorna samlades under ett tak, t.ex. vid eller en ny myndighet. Normgivande delar och tillsyn bör dock enligt SFR ligga på den fiskeförvaltande myndigheten. Sportfiskarna har i uppföljningen föreslagit att uppgifterna kring havsmiljön bör brytas ut från myndigheter som , och och att en ny havsmiljömyndighet bör inrättas i stället. har framfört att havsmiljöarbetet måste utgå från en samlad havspolitik och inte från en omstrukturering av myndigheter. Verket hänvisar bl.a. till att det pågår en utveckling av havsmiljöpolitiken till ett bredare perspektiv och att flera olika regelverk sammanstrålar i havsmiljöfrågorna, bl.a. genom EU:s arbete med det direktivet, den maritima strategin 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET och ramdirektivet för vatten. Enligt verket kräver regelverket att det svenska arbetet binds ihop mer strukturerat, både geografiskt och tvärsektoriellt.277 har pekat på att inrättandet av en havsmiljöenhet inom verket ska ses som ett första steg till en pådrivande och samlande funktion inom havsmiljöområdet. Det har i intervjuer vidare framförts att bör ges en tydlig samordnande funktion på havsområdet och ett tydligare mandat att vara den centralt vägledande myndigheten när det gäller havsmiljöfrågor. har framfört att man har alltför små resurser för att kunna samordna mellan myndigheter, även om verket borde ha en sådan roll. Det finns ingen som har en samlad överblick: Varje myndighet har en egen pusselbit, men ingen syntetiserar och ser helheten. mäktar inte med denna uppgift och har inte avsatt extra resurser för det. har det från framförts att det vore orimligt att samla alla havsmiljörelaterade frågor till en myndighet. Det behövs resurser för samarbete I uppföljningen har ett antal aktörer pekat på att kostnader är förknippade med samarbete och att samverkan ställer krav på resurser. Bland annat från uppges att man har svårt att möta de behov som regionala och lokala organ har av verkets medverkan. Tjänstemän vid verket har i uppföljningen framfört att samarbetet med andra centrala myndigheter fungerar bra när det väl kommer i gång men att det dock tar tid att genomföra. Generellt menar tjänstemännen att arbetstiden inte räcker till för alla uppgifter, och myndighetssamarbetet drar då ofta det kortaste strået. Det är en naturlig följd av att man innan ett myndighetssamarbete måste förbereda sig på uppgiften som ofta ska lösas i samarbete med andra myndigheter. Tjänstemännen betonar att det inte är några problem med själva arbetet mellan myndigheter, men det tar tid. Även bl.a. i har i uppföljningen betonat att resursbehovet för samarbete ofta underskattas. Denna bild bekräftas av bl.a. som menar att det är svårt att mäkta med samordning på grund av resursbrist. I uppföljningen har det framkommit ett antal exempel på att synen på samarbete kan variera både inom och mellan myndigheter. De intervjuade tjänstemännen vid t.ex. menar att synen på myndighetssamarbete varierar inom verket: från att det stöder verkets eget arbete och medverkar till att nå de egna målen till att samarbete är ett onödigt tidskrävande arbete som inte hjälper verket alls. Olika syn på frågor mellan och inom olika myndigheter I uppföljningen har ett antal exempel framkommit där olika myndigheter har skiftande syn på olika havsmiljöfrågor. Ett exempel från central myndighetsnivå som har redovisats av KemI gäller synen på bly, där 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET menar att problemen med bly till största delen löstes när bly togs bort från bensin, medan KemI menar att bly så långt möjligt ska bort från kretsloppet (bl.a. från ammunition). KemI betonar dock att för det mesta upplevs rollfördelningen mellan KemI och som tydlig och samarbetet som mycket gott. Ett exempel från lokal nivå kan hämtas från som i uppföljningen har framfört att det finns frågor där kommunen och kommer fram till olika beslut. I ett konkret tillståndsärende rörande muddring upplevde kommunen att tydligt tog verksamhetsutövarens parti. Från kommunens miljökontor framförs att det blir svårt också för verksamhetsutövaren om kommunen och tycker olika. I stället menar den intervjuade tjänstemannen att kommunen och borde prata ihop sig i förväg. Detta gäller även tillsynen, där kommunen och skulle kunna ge mer draghjälp åt varandra. En fråga som har tagits upp av flera aktörer rör rutiner i det interna samarbetet inom olika myndigheter. Ett exempel från nivå kan hämtas från där miljökontoren i de besökta kommunerna har framhållit att det är viktigt med bra rutiner för samarbetet mellan olika kommunförvaltningar. Annars upplever företagen kontakterna med kommunen som krångliga. menar att havsmiljö är en prioriterad fråga för miljökontoret, som har en roll att verka för att de nationella miljökvalitetsmålen nås genom att skydda naturvärden och verka för minskningar av utsläpp. I det perspektivet kan miljökontoret ibland upplevas som en bromskloss av andra kommunala förvaltningar när det gäller exempelvis strandnära byggande. Från kommun betonas att kommunen har olika roller. Kommunen är en miljömyndighet men har även planeringsansvar och uppgiften att utveckla näringslivet. Detta ställer höga krav på ett väl fungerande internt samarbete men innebär också att olika delar inom kommunen inte alltid är överens. De båda kommunerna har även konstaterat att man i allmänhet har ett gott samarbete med men att det kan konstateras att även till stor del arbetar utifrån stuprör och att det finns interna kommunikationsproblem inom myndigheten. Från kommunalt perspektiv upplevs att olika avdelningar på kan ha olika syn på en fråga. En kommuntjänsteman uttryckte det som att det inte är bra att man behöver kontrollera vad olika avdelningar på tycker i en fråga för att få helheten. konstaterade han att det är naturligt eftersom olika avdelningar företräder olika lagstiftningsområden. Även tjänstemän vid i menar att det kan finnas problem i kommunikationen mellan de olika avdelningarna inom inför att beslut i havsmiljöfrågor ska fattas. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET arbetade på uppdrag från regeringen och i samråd med femton andra myndigheter fram en aktionsplan för havsmiljön. Aktionsplanen innehöll förslag till 30 åtgärder som skulle komplettera det arbete som pågår för att förbättra havsmiljön. En av de föreslagna åtgärderna var att utse myndighetsansvar för öppet hav. Regeringen beslutade att inrätta en samordningsgrupp av myndighetschefer för havsmiljöfrågor.278 Gruppens ledamöter utses av regeringen. Generaldirektörer för fjorton myndigheter och chefer från tre vattenmyndigheter ingår i Samhav som träffas två gånger per år.279 är sammankallande och ansvarar för kanslifunktionen. Syftet med Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor (Samhav) har varit att skapa ett forum för ökad samordning och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havsmiljön. Genom att samordna myndigheternas operativa arbete inom t.ex. kunskapsuppbyggnad och forskning ska genomförandet av åtgärder effektiviseras. Gruppen ska säkerställa ett väl samordnat genomförande av den nationella havsmiljöstrategin och en samlad uppföljning av de åtgärder som föreslås i denna. Gruppen ska följa arbetet med åtgärder som föreslås i havsaktionsplanen och vid behov analysera skälen till varför åtgärder inte genomförs eller får förväntad effekt. Den ska också förbättra informationsutbytet mellan myndigheterna samt lyfta fram frågor, både förebyggande och akuta, till regeringen om så krävs.280 I uppföljningen har aktörerna betonat att aktionsplanen är grunden för Samhavs arbete. En av de intervjuade tjänstemännen vid menar att det är aktionsplanen för havsmiljön som också håller ihop samarbetet. har flera betonat att aktionsplanen för havsmiljön var en kompromiss och att detta märks i Samhavs arbete. Ett exempel på en fråga som har diskuterats mycket inom Samhav är tillgången till djuphavsdata (se vidare avsnitt 10.5). Samhav ska vara ett beslutande och operativt organ. I uppföljningen har dock flera aktörer pekat på att Samhav främst bör ses som en informationsutbyteskanal. Från t.ex. KemI har i uppföljningen framförts att arbetet inom Samhav kanske borde bli mer konkret men att det kan vara svårt att förvänta sig tydliga operativa signaler från en konstellation som Samhav. anser att Samhav fungerar bra eftersom den faktiskt har utgjort ett forum 278Naturvårdsverket, 2006a, och regeringsbeslut 24 M2006/1912/Na. 279I Samhav ingår , , , , , , , , , , , , , , Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna i , och . 280Naturvårdsverket, 2008c. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET som underlättat arbetet. Utvecklingspotential finns, och det förväntas att Samhav kan användas även för det svenska genomförandet av aktionsplanen för . De intervjuade tjänstemännen menar att det är viktigt att rätt typ av frågor tas upp på mötena. Det kan lösa upp knutar mellan myndigheterna. Resultaten av Samhavs arbete Samordningsgruppen har överlämnat en rapport till regeringen över verksamheten . De ingående myndigheterna menar att Samhav har visat sig vara ett effektivt informations- och beslutsforum.