rfr · GV0WRFR7 · 2008-02-01 00:00:00 — Öppet seminarium om attityder till skatter Som ett led i skatteutskottets arbete med att fördjupa kontakterna med den skatteanknutna forskningen höll skatteutskottet ett seminarium om attityder till skatter. Från forskarvärlden medverkade som är professor vid , , som är lektor vid nationalekonomiska institutionen, , som är forskare vid och statistik, och som är professor vid juridiska institutionen vid samt , . Utskottet har bedömt att det som sades under seminariet har intresse även utanför utskottets arbete. Den stenografiska uppteckning som gjordes vid seminariet publiceras därför i denna rapport. Öppet seminarium om attityder till skatter Ordföranden: Jag hälsar er alla välkomna till skatteutskottets öppna seminarium om attityder till skatter där vi har inbjudit fyra framstående forskare som ska tala över var sitt ämne med anknytning till detta. Jag ska också nämna att kommer att eftersända seminariet . Den vägen hoppas jag att vi bidrar till folkbildningen i hela landet beträffande skattesystemet. Detta med beskattningens konst är ett viktigt ämnesområde. Jag har tagit del av att det en gång i världen fanns en finansminister i ett land som lyckades få in av skatterna till kungen i stället för som var den tidigare siffran. Denne finansminister angav beskattningens konst till: Det gäller att plocka gåsen på så sätt att man får flesta möjliga fjädrar till minsta möjliga kacklande. Det var inte någon nutida finansminister utan som var finansminister i , kanske mest känd som merkantilismens fader. ska vi ha ett seminarium som ska beröra frågan om optimala skatter. En frågeställning är: Om samhället ska dra in ett visst belopp i skatt, hur bör man lämpligen göra det? Det gäller avvägningen mellan olika skatter. Vi ska fortsätta med frågeställningen hur skatter påverkar individers beteende. Vi ska tala om svenskarnas attityder till olika typer av skatter och sedan också få höra lite grann om skattelagstiftningen ur ett EU-perspektiv. Först ut att tala om optimal beskattning är som vi hälsar välkommen hit. är professor vid vid . Vi är väldigt glada över att du på det här sättet inleder detta viktiga seminarium. : Jag ska tala om optimal beskattning. Optimal betyder det bästa möjliga. Man ska göra det bästa möjliga av en besvärlig situation. Utgångspunkten för optimal beskattning är att skatter stör ekonomin. Det är ett nödvändigt ont. Vi behöver skatter, men de stör ekonomins funktionssätt på olika sätt. Om vi tar ut en hög skatt på arbete jobbar människor för lite. Om vi tar ut en hög skatt på sparande sparar människor för lite. Vi ska försöka minimera snedvridningseffekterna, givet att vi vill dra in ett visst belopp. Det är inte en helt okontroversiell syn. Det finns många som säger, exempelvis den amerikanske nobelpristagaren , att vi inte ska försöka göra det lätt för staten att plocka in pengar i skatt. Optimal beskattning är egentligen en felsyn. Det är bättre att det ska göra så stor skada som möjligt, för då kan vi hålla staten lite i schack och minska skattetrycket. Det finns olika syn på det. Hans idé kanske låter konstig. Men man kan visa att i vissa sammanhang är det en vettig synpunkt. Man binder så att säga händerna på samhället. ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER jag ska inte tala om det. Jag ska tala om traditionell normal optimal beskattning. Vi ska titta på tre typer av skatter, skatt på konsumtion, skatt på arbete och skatt på kapital. Låt oss börja med skatt på konsumtion. Den stora frågan är: Bör vi ha en enhetlig moms? Är enhetlighetsprincipen något att sträva efter? Där kan skatteforskare ge ett ganska tydligt svar: Nej. Det är en engelsk nationalekonom, , som presenterade Ramseys princip. Man ska i första hand beskatta varor som inte är så priskänsliga. Då blir det inte så stora snedvridningseffekter. Om vi lägger en skatt på en vara där konsumtionen inte påverkas av om priset går upp på grund av skatten fortsätter människor att konsumera i ungefär samma konsumtionsmönster som . Därför är det inte så farligt med en sådan skatt. Det svider naturligtvis i skinnet på människor som ska betala den. De får betala in pengarna. Det slipper de inte undan. Men de får inte sina konsumtionsmönster så snedvridna. Vi ska hitta varor som inte är priskänsliga, på något vis nödvändighetsvaror. Det är alkohol, tobak, livsmedel och fastigheter. Det finns många varor där efterfrågan inte är så priskänslig. De är lämpliga kandidater för en sådan hög skatt. Sedan ska vi på motsvarande sätt ha låg moms, eller vad det nu är för skatt, på varor som är mer priskänsliga. Det här är inte helt enkelt. Om vi lägger en hög skatt på till exempel boende eller livsmedel, som är prisokänsligt, drabbar det i högre grad dem för vilka boende och livsmedel utgör en stor del av deras budget, det vill säga låginkomsttagare. Hur ska vi se på inkomstfördelningsmålen när vi använder en sådan princip? Vi modifierar Ramseys princip lite. Den blir lite krångligare men fortfarande hanterbar. Vi ska lägga hög moms på varor som är prisokänsliga men inkomstkänsliga. Om man höjer priset på varan ändras inte efterfrågan så mycket. Om inkomsten går upp ändras efterfrågan mycket. Sådana varor som konsumeras av höginkomsttagare men som ändå är prisokänsliga ska vi lägga höga skatter på. Exempel på sådana varor blir lite krångligare att hitta. Det finns inga tydliga exempel. Dyrbar fransk brukar man nämna. Den konsumeras av höginkomsttagare, och efterfrågan är inte så prisokänslig. Men det är inte så lätt att hitta sådana varor. Vad man får göra är att sätta sig som empirisk forskare och undersöka efterfrågemönster och plocka ut varor. Man estimerar med statistiska metoder efterfrågefunktionen för olika varor. Förmodligen hittar man ett antal varor som är prisokänsliga men som i högsta grad konsumeras av höginkomsttagare. Principen är hög skatt på prisokänsliga lyxvaror, låg skatt på priskänsliga nödvändighetsvaror. Men exakt vad det är för varor vet jag inte, eftersom jag ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER inte har gjort några sådana empiriska studier. Jag tror att det är lite svårt att hitta sådana varor. Principen att ha olika skatter på olika varor och inte ha enhetlig moms är en princip som vi ofta har. Vi har haft den i under gångna perioder och man har haft den i utlandet. Ofta har man till exempel låg moms på livsmedel, kanske låg moms på byggande och låg moms på böcker. Det finns andra varor som har höga skatter, till exempel alkohol och tobak. Jag tror inte att man i de fallen har valt de differentierade skatterna med hänsyns till Ramseys princip. Det är nog andra skäl, politiska överväganden och kulturpolitiska skäl till att man har låg skatt, låg moms, på till exempel böcker, och hög skatt på alkohol och tobak. Det är inte för att uppnå optimal beskattning utan av socialpolitiska skäl. Själva principen att man har differentierade skatter på varor är vi rätt vana vid. Fungerar Ramseyregeln i praktiken? Vad finns för problem? Ett problem är hur man ska hitta lämpliga varor. Det är egentligen inget problem. Det är bara att estimera efterfrågefunktioner för varor och se vilka som är prisokänsliga och vilka som är priskänsliga. Det är ett ämne för en utredning. Man tillsätter en utredning med fem nationalekonomer och så kommer de med ett förslag på 20 varor som är lämpliga kandidater för höga skatter och 20 varor som är lämpliga kandidater för låga skatter. Sedan får ni bedöma om det är politiskt möjligt. Ett mycket större problem är gränsdragnings- och definitionsproblemen. Hur avskiljer man olika varor från varandra? Ett typexempel är livsmedel. Anta att man kommer fram till att livsmedel ska ha en låg skatt medan fritidsaktiviteter och fritidstjänster ska ha en hög skatt. Hur är det med restauranger? Ska de beskattas som livsmedel eller som fritidsaktiviteter? Då kommer naturligtvis restaurangbranschen att mena att det är livsmedel och att branschen ska ha den låga livsmedelsmomsen medan andra kanske tycker att det är en fritidsaktivitet och att branschen ska ha den höga fritidsmomsen. I har man diskuterat detta. Där säger man att man kan göra något slags redovisning av vilken del av restaurangens verksamhet som hänför sig till livsmedel och vilken del som hänför sig till service och fritid. Jag vet inte om det går i praktiken. Jag föreställer mig att det blir ganska mycket tricksande med bokföringen. Ett annat exempel är cyklar. Anta att man kommer fram till att fritidsartiklar ska ha en hög moms medan transportmedel ska ha en låg moms. Är en cykel en fritidsartikel eller ett transportmedel? Det blir gränsdragningsproblem där producenterna av just de varorna naturligtvis säger att just deras vara hör till den kategori som ska ha en låg skatt. Vi kan tala mer om det sedan. Har den modifierade Ramseyregeln någon praktisk användbarhet, eller blir det bara en massa trassel och problem? Ekonomer i allmänhet brukar vara skeptiska till dess praktiska användbarhet. Teoretiskt är den utmärkt. Den fungerar perfekt. Men i praktiken brukar man vara skeptisk. ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER Det finns några exempel där man säger: Det här är varor där det inte uppstår några gränsdragningsproblem. Ett sådant exempel är fastighetsskatten. Efterfrågan på boende över huvud taget och i synnerhet fastigheter är prisokänslig. Där kan man ha en hög skatt enligt Ramseyregeln. Boendet har också inkomstfördelningsprofilen att det konsumeras i högre grad av höginkomsttagare. Ett annat område där efterfrågan är intressant är skattefri införsel av sprit, tobak och sådant. Där ser man att efterfrågan har blivit mycket mer priskänslig nu därför att man kan föra in från andra källor än från . Där finns en press nedåt på skatterna. Över huvud taget är det en trend att många skattebaser har blivit allt priskänsligare på grund av internationaliseringen och globaliseringen. Nästa fråga är skatt på arbete. Där kan man först konstatera att skatt på konsumtion och skatt på arbete i princip är samma sak. En moms och skatt på arbete får ungefär samma effekter på ekonomin. Egentligen är det rent teoretiskt ingen större anledning att skilja på inkomstskatten på arbete och momsen. Det får ungefär samma effekter. Den vanliga inkomstskatteskalan har en fördel framför momsen. Det är att den kan göras progressiv så att man får lite ökad flexibilitet och en fördelningsprofil. Då uppstår frågan om den optimala graden av progressivitet. Hur mycket progressivitet ska vi ha? Ska vi ha en plattskatt? Tankeram för att analysera progressivitet och platta skatter är en artikel av nobelpristagaren . Det är en ganska avancerad artikel och väldigt matematisk. Man har försökt att se vad den har för praktiska implikationer. Man hittar väldigt få praktiska egenskaper. Det finns argument för platt skatt ibland med den modellen, men det är väldigt lätt att modifiera modellen så att argumenten faller samman. De optimala beskattningsargumenten för en platt skatt finns, men det finns lika mycket emot. Forskarna är väldigt delade där. Jag tror personligen att de främsta argumenten för platt skatt är praktiska. Det är enklare och mer hanterbart. Det finns också studier från och andra länder där man hade väldigt progressiva skatteskalor som visar att i praktiken blev skatteskalorna platta i alla fall. Höginkomsttagarna hade en massa metoder att minska skatteuttaget så att de i praktiken i varje fall inte betalade så höga marginalskatter. Så till skatt på kapital. Ska vi ha skatt på kapital eller skatt på arbete? Det är en mycket omstridd fråga. Det pågår mycket forskning om det. Det finns ett väldigt berömt resultat . Det var en amerikansk ekonom som upptäckte att skatten på kapital ska vara noll. Ur ett optimalt beskattningsperspektiv ska skatten på kapital vara noll och kapitalet obeskattat. Sedan upptäckten gjordes har forskarna kastat sig över den, och man forskar om den. Många säger att det inte är rimligt att skatten ska vara noll och att det är konstigt. ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER Om man försöker vrida på Chamleys antagande och se det realistiskt är det inte så lätt att få bort resultatet. Resultatet är förvånansvärt robust, men forskning pågår. Chamleys resultat om skatt på kapital gäller sparande. Gäller det bolagsskatten? Det är inte klart. Bolagsskatten är inte riktigt en skatt på sparande utan en skatt på lokalisering, i vilket land bolaget väljer att lokalisera sig. Det är oklart om Chamleys resultat gäller bolagsskatten. Det är ett område där forskning nu pågår. Så går jag till fastighetsskatt. Fastigheterna är ett kapital. Gäller resultatet fastigheterna? Nej, det gör det inte. Fastigheterna är inte rent makroekonomiskt sett ett sparande. Fastigheterna finns redan där. Det är ett stycke mark ute i naturen. Det är inget man bygger upp genom ett sparande som maskiner, byggnader och sådant, utan själva fastigheten, tomterna åtminstone, avses inte när det gäller Chamleys nollskatteresultat. Det gäller däremot utbildningskapital. Man ska ha låg skatt på sparande i form av utbildningskapital, det vill säga en låg marginalskatt för högutbildade och därmed höginkomsttagare. Fastighetsskatten har två principer som man kan analysera. Det är likformighetsprincipen, nämligen att skatter bör vara desamma för alla typer av kapital, eller Ramseyprincipen, nämligen att skatten bör vara högre för föremål som har icke-priskänslig efterfrågan som fastigheter har. Därför bör i så fall skatten på fastigheter vara högre än för annat kapital. Det här antar jag att vi kan tala mycket om. Sedan kommer en stor grej, och det är politiska realiteter som påverkar detta. Sedan har jag lite om skillnaden mellan bolagsbeskattning och inkomstbeskattning på kapital. Det hoppar vi över, eftersom tiden går. Jag ska göra en sammanfattning. Varuskatter, moms: Är Ramseyregeln praktiskt användbar? Många forskare tvekar. Det finns vissa exempel på varor där man kanske kan ha hög skatt och vissa där man kan ha låg skatt. Men det är förmodligen av många andra skäl än av Ramseyskälen. Dock kvarstår fastighetsskatten som ett exempel på en vara, fastigheter, där man kan ha en hög skatt enligt de optimala beskattningsprinciperna. När det gäller skatt på arbete är det i princip samma effekter som för moms, men skatt på arbete har den fördelen att den kan göras progressiv. Bör den vara platt eller inte? Forskning pågår, och forskarna är kluvna där. Det finns inga klara resultat. När det gäller skatt på kapital, sparande, säger forskningen väldigt tydligt att den bör vara låg eller till och med noll. Men inga forskare vågar riktigt tro på det. har man forskat om det. Man har ännu inte riktigt lyckats rucka på Chamleys resultat att skatten ska vara noll. Det finns speciell forskning som rör bolagsskatten och fastigheterna som man kan tala mycket om. Den stora frågan är internationaliseringen och ökad skattekonkurrens. Oavsett vad vi tycker om skatterna på kapital, om de bör vara höga eller låga, driver den internationella skattekonkurrensen ned skatterna på kapital. ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER gäller både bolagsskatten och förmodligen inkomstskatten. Man kan diskutera om det är bra eller dåligt. Det var allt. Ordföranden: för det. Det finns säkert många frågor redan nu i anslutning till ditt anförande. Men vi har kommit överens om att vi låter samtliga komma till tals först och sedan får utskottets ledamöter ställa sina frågor. gäller det för er i utskottet att ni håller reda på vad ni tänkt fråga om. Vi ska raskt gå vidare till som ska tala om hur skatter påverkar individers beteende. är lektor vid nationalekonomiska institutionen vid . Du är varmt välkommen. : Tack så mycket. Jag ska tala om hur skatter påverkar individers beteende. Om genomgång var mer teoretisk kommer min genomgång att vara mer empirisk. Vi ska titta på vad vi vet om skatters effekt på individers beteende. Varför är det viktigt att veta hur individer påverkas av skatter? Först och främst är det viktigt, efter att ha hört vad talade om, för att vi ska kunna utforma det optimala skattesystemet. Vi måste veta hur människor reagerar. Det är också viktigt att veta hur kostsamt det är att driva in skatter. Ju mer vi reagerar på en skatt, desto mer kostsamt är det att driva in en skattekrona. Det påverkar i sin tur hur stor den offentliga sektorn bör vara, den optimala storleken på den offentliga sektorn. Det kostar mer än en krona att driva in en skattekrona. Säg att det kostar en extra krona för att driva in en skattekrona. För att få in en krona måste man egentligen få in två. Det är i kostnader för samhället. Det man lägger pengarna på, skatteintäkterna, måste generera välfärd till samhället som motsvarar . Det kallar man för den extra bördan av skatten. Hur stor den extra bördan är beror på hur människor förändrar sitt beteende vid skatter. Därför är det väldigt viktigt att veta det. Det är också viktigt om vi vill påverka individers beteende, till exempel med alkoholskatter. Då är det också viktigt att veta hur de påverkas. Det finns vissa anledningar till att det är viktigt att veta hur vi beter oss vid skatteförändringar. Vad vet vi från forskningssfären? Vi vet att kapital är mer känsligt än arbetskraft. Det finns en hel uppsjö med studier som tittar på framför allt hur direktinvesteringar påverkas av skatter. Det finns olika elasticitetsmått. Om man tittar på det stora flertalet och gör en sammanvägning av dem har man funnit att om man höjer bolagsskatten från till i skulle det leda till att man förlorade av direktinvesteringarna. Det är en ganska stor effekt. Sedan finns det andra skattebaser som är mindre känsliga, som var inne på. Det är de tre f:en: Fattigt folk, föda och fastigheter, där man inte ändrar sitt beteende lika mycket. Det man fokuserar på är arbetskraften, eftersom det är den största inkomstkällan till staten. Hur mycket ändrar vi vår arbetstid när vi beskattas? ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER Om vi ser på det traditionellt finns det en rad studier som har tittat på detta , 80-talet och 90-talet. Man tittade på hur många timmar vi arbetade och om vi ändrade antalet arbetade timmar om man höjde skatten. Man tittade framför allt på män som redan var yrkesverksamma. Man fann att det var väldigt små beteendeförändringar. Om man höjer skatten spelar det egentligen ingen roll, eftersom de jobbar lika många timmar oavsett skatten. Då är det inte heller så kostsamt att driva in en stor skatt, eftersom människor jobbar lika mycket som de gjorde innan. Sedan kan man ifrågasätta om de resultaten verkligen stämmer. Man kan ändra antalet arbetstimmar. Säg att man höjer skatten i och jag nu i stället vill jobba . Det är inte någonting som jag själv kan ändra, utan det är institutionellt bestämt. Därför är det inte så konstigt att elasticiteterna är ganska små. Det man har gjort är att man nu tittar på bredare beteendemått. Om man till exempel inkluderar dem som står utanför arbetsmarknaden och inte bara tittar på dem som redan jobbar utan även på dem som inte har något jobb är det två beslut där skatten påverkar hur många timmar man arbetar, och kanske också huruvida man vill arbeta över huvud taget eller stå utanför arbetskraften. Inkluderar man de individer som står utanför är det mycket större beteendeförändringar av skatten. Om man får behålla mer jobbar man kanske mer; man får en elasticitet på 0,50,1. Jag kommer att visa bilder på det . Sedan finns det andra studier som tittat på beskattningsbar inkomst i stället för antalet arbetade timmar. Man kan ändra sitt beteende på så många andra sätt än just antalet arbetade timmar. Det kan till exempel påverka hur hårt man arbetar, hur man vill ha sin inkomst, om man vill få den i form av lön eller vill att arbetsgivaren ska ta med en på interna konferenser till och att man på så sätt får en annan typ av kompensation för sitt arbete. Det har visat sig med den beskattningsbara inkomsten men inte i antalet arbetade timmar. Om man tittar på andra mått finner man mycket större elasticiteter. Något som har förbryllat forskarna är varför man arbetar så mycket i . Varför arbetar man mer i än i ? Beror det på skatter, eller beror det på någonting annat? Om man jämför olika länder i makrostudier av hur mycket man arbetar fångar man också upp andra effekter som vad skatteintäkterna används till. Vad skatteintäkterna används till påverkar också hur mycket vi arbetar. Om skatteintäkterna finansierar transfereringar, vilket innebär att vi får en inkomsteffekt av transfereringarna, innebär det att vi kan arbeta lite mindre. Är det så att de i stället finansierar barnomsorg, som möjliggör för oss att arbeta mer, får det andra effekter. Om man jämför olika länder, hur mycket man jobbar och skatter, finner man också större beteendeförändringar av skatten än om man bara tittar på antalet arbetade timmar. ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER Poängen är att om man ska titta på vad det kostar att driva in skatteintäkter ska man inte utgå från de klassiska arbetsutbudselasticiteterna som i princip är noll. Man ska titta på de andra måtten som är avsevärt mycket högre. Det innebär att det blir mer kostsamt att driva in skatteintäkterna. Skatteintäkterna måste då också generera ett värde som motsvarar de ökade kostnaderna. Jag visar här en bild. Jag vet inte om ni kommer att kunna se någonting, eftersom det är för liten text. Det här är elasticiteten. De här siffrorna visar: Om vi höjer nettolönen och den ökar med en procent, hur många fler timmar arbetar vi då? Längst upp är det för män. För män är det ganska nära noll. Det innebär att de arbetar ungefär lika mycket oavsett nettolönen. För kvinnor är siffran något högre, men siffrorna är fortfarande ganska låga. Vi kan titta på ett bredare mått, som jag talade om innan. Det är den beskattningsbara inkomsten, som plockar upp andra faktorer förutom antalet arbetade timmar. Det gäller också hur hårt vi arbetar, hur vi väljer att få kompensation och huruvida vi försöker kringgå skatten med legala eller illegala mått. Det finns elasticiteter som är avsevärt mycket högre. Här är resultat från fyra studier. Den översta är baserad på amerikanska data och de tre senare på svenska data. För del ligger siffran på ungefär 0,4. Det innebär att om man får behålla en procent mer efter skatt ökar man sin beskattningsbara inkomst . Det är en avsevärt mycket högre siffra än 0,05 eller 0,1 som vi fick för löneelasticiteten. Man kan använda siffrorna för att titta på vad det kostar att driva in en skattekrona. Använder man de gamla traditionella arbetsutbudselasticiteterna och det svenska skattetrycket på , som är den totala skattekilen, kostar det ungefär kanske att driva in en skattekrona. Den skattekronan måste generera i välfärd om man lägger den på konsumtion. Använder man i stället de siffror som är mycket högre innebär det att för att motivera en extra krona spenderad på offentlig konsumtion måste man generera i ett ökat samhälleligt värde. Det blir avsevärt mycket mer kostsamt att driva in skatteintäkter. Det bör påverka den optimala storleken på den offentliga sektorn. Man kan motivera det med att den kanske ökat. Efterfrågan på offentliga tjänster har ökat så att det uppväger den extra kostnaden. Avslutningsvis vill jag säga att de studier som visades på den förra bilden och visade en elasticitet på var alla gjorda . Man använde skattereformen som ett naturligt experiment. Det har hänt en del , så det finns kanske anledning att tro att siffran är ännu högre på grund av globaliseringen. Vi har betydligt större valmöjligheter än vi hade . Det har betydelse, som sade, för hur skatt påverkar oss. En studie som tittar på skattemoralen och hur acceptabelt det är att smita undan skatt visar att det finns sociala multiplikatorer i samhället som gör att ÖPPET SEMINARIUM OM ATTITYDER TILL SKATTER den grupp ökar som anser att det är okej. Det blir som en snöbollseffekt, och skattemoralen urholkas. Det finns små tendenser till att det börjar bli mer acceptabelt att kringgå skatt. Ordföranden: tackar för det.