rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Flera aktörer har i denna uppföljning pekat på att det är ett problem att data är avgiftsbelagda och att detta kan medföra att de olika aktörerna inte får tillgång till de uppgifter som behövs i havsmiljöarbetet. Exempelvis i har lyft fram att det är ett problem att affärsdrivande myndigheter måste ta betalt för att sälja data. Vid uppföljningens besök i länet redovisades exempel på att har fått avstå från att ta in uppgifter eftersom det skulle ha blivit för dyrt. De intervjuade tjänstemännen menar att det är fel att betala för sådant som staten redan har finansierat. Världsnaturfonden menar att det är en stor brist i samarbetet mellan olika myndigheter att möjligheten att få tillgång till data i olika databaser är begränsad. Fonden menar att detta bromsar utvecklingen. Flera olika myndigheter med olika ansvar är inblandade i arbetet kring havsmiljödata, och det har i uppföljningen uppgetts att problemen håller på att redas ut. Bland annat har framfört att samarbetet kring den nationella djupdatabasen har aktualiserat behovet av djupdata i hela samhället och hur detta arbete skulle kunna effektiviseras. Från har framförts att det inom Samhav har påbörjats ett samarbete genom operationellt datautbyte för effektivare datafångst. Enligt institutet finns dock mycket kvar att göra. Utredningen av har föreslagit att regeringen ska låta utföra en översyn av prissättning av data. har i uppföljningen framfört att det vore effektivt om djupmätningar och därtill hörande arbete samordnades mellan myndigheterna. Som exempel nämndes vid uppföljningens besök i att en länsstyrelse som vill upphandla djupmätningar i ett område, med anslag från , borde kunna dra nytta av kompetens på området, inte minst vad gäller administrationen av tillstånd, sekretess, spridningstillstånd m.m. Innan nya mätningar görs bör också undersökas om det kanske redan finns djupdata som motsvarar behoven och som verket skulle kunna digitalisera, vilket skulle betyda att nya djupmätningar inte behöver genomföras. Alternativt kanske området redan finns med i verkets mätplaner, och verkets mätning skulle kunna tidigareläggas för att tillgodose behoven på ett effektivt sätt. Tjänstemän vid menar att det finns god kompetens inom verket när det gäller upphandling av sådana mätningar, vilket sannolikt skulle medföra en effektivare användning av statliga medel. Vidare har i uppföljningen framkommit att har öppnat för kommuner att få tillgång till basdata. I detta avsnitt beskrivs det internationella havsmiljöarbetet. Uppföljningen visar att det pågår en rad olika havsmiljöaktiviteter inom bl.a. EU, Helcom, Ospar och IMO. Det internationella samarbetet är omfattande, men upplevs ofta leda till få konkreta resultat. Det internationella arbetet tar , och i uppföljningen har det uppmärksammats att företräds av olika aktörer som inte alltid är samordnade. Det kan uppstå problem i övervakningen av olika konventioners efterlevnad och i återrapporteringen av deras resultat. EU:s olika insatser har till viss del varit pådrivande i det svenska havsmiljöarbetet, bl.a. när det gäller vattendirektivet och det direktivet. I uppföljningen redovisas några exempel på bilateralt samarbete mellan och andra länder i havsmiljöfrågor, men det konstateras att det inte finns något etablerat internationellt nätverk för detta. 11.1 Exempel på internationellt samarbete Europeiska unionen har genom bl.a. den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskepolitiken ett stort inflytande på miljöutvecklingen i havet. Flera EU- direktiv har också stor betydelse för hur åtgärder inom miljöområdet utformas, bl.a. vattendirektivet. Inom EU pågår även arbetet med den maritima strategin (EU:s havspolitik) och det direktivet, vilket kan ses som den ekologiska delen av havspolitiken. Dessutom kan även nämnas att kommissionen ska ta fram en ny strategi för , vilken avses behandlas under det svenska ordförandeskapet i EU . Inom kommissionen inrättades ett sammanslaget direktorat för fiske och maritima frågor. Syftet med organisationsförändringen var att få en bättre ämnesmässig integration. I bilaga 5 beskrivs EU:s insatser inom havsmiljöområdet närmare. Regionalt samarbete i och Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, Oslo-Paris- konventionen (Ospar), antogs och trädde i kraft . Inom Ospar samarbetar 15 stater och för att förbättra miljön i Nordostatlanten och . För svensk del omfattas , och . Samarbetet för att skydda miljö från alla sorters föroreningar sker genom (Helcom). Det är ett mellanstatligt samarbete mellan , , , , , Po- len, , och samt . Konventionen om miljö (Helsingforskonventionen) inrättades ursprungligen 1974 och omarbetades 1992. För svensk del omfattas alla havs- 2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE Detta innebär att för och Bälten är både Ospar och Helcom tillämpliga. Samarbetet inom Ospar och Helcom beskrivs närmare i bilaga 5. För att vidta åtgärder för att minska föroreningen av Ös- tersjön och för att reparera skador i den miljön har Helcom tagit fram en aktionsplan för (Baltic Sea Action Plan, BSAP), vilken har beskrivits i avsnitt 4.8. Ett annat exempel på samarbete är för (Baltic 21) som infördes genom ett toppmöte 1996. Samarbetet omfattar elva länder, , finansiella institutioner, andra mellanstatliga organisationer samt icke-statliga organisationer. Det syftar till att skapa en ekoregion för hållbar utveckling omfattande de ekonomiska, ekologiska och sociala dimensionerna. Huvudfrågor är att ett hållbarhetstänkande bör genomsyra all verksamhet inom Östersjöstaternas råd och att skapa synliga demonstrationsobjekt om hållbar utveckling i praktiken. En del projekt har avsett den miljön, såsom Seabreeze (mot marint avfall) och Baltcoast (om integrerad kustzonsförvaltning). utvecklas ett holistiskt program för utbildning för jordbrukssektorn. Baltic 21 ingår i Helcoms genomförandegrupp för aktionsplanen för . Det kan dessutom konstateras att en rad konferenser har behandlat miljö, exempelvis 2003 samt och . Även olika toppmöten inom regionen har uttalat sig om miljö, t.ex. mötena i Laulasmaa, och Reykjavik.320 deltar även i en rad andra internationella organ. Som exempel kan nämnas , vilken har beskrivits i avsnitt 6. 11.2 Möjligheter och problem i samarbetet har en lång kust och därmed starka intressen i havsmiljöfrågan. När det gäller har en avsevärt längre kuststräcka än övriga länder. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att många åtgärder kan och ska vidtas på nationell basis, men att samarbetet internationellt och inom EU är avgörande för att målen för havsmiljön ska kunna nås. Bland annat har konstaterat att utsläppskällor i andra länder i hög grad bidrar till föroreningen av haven. är därmed beroende av regionala och andra internationella överenskommelser för att utsläppen till haven av giftiga eller övergödande ämnen ska minska. Regleringar inom fiske och sjöfart kräver också internationell samverkan. Ett exempel på internationell samverkan runt är den s.k. Östersjödeklarationen som togs fram på initiativ av regeringschefer runt . I deklarationen tillkännagav regeringscheferna avsikten att utarbeta och genomföra ett gemensamt övergripande program för att återställa en sund 320 , e-brev . 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3 ekologisk balans i . Programmet syftade till att åtgärda de mest allvarliga punktutsläppen. I programmet listades 132 punktkällor som krävde speciella satsningar. Inom ramen för arbetet har bl.a. ett stort antal avloppsreningsverk byggts. såg programmet som en stor framgång för det internationella miljöarbetet. hade 50 av de 132 punktkällorna kunnat strykas från listan.321 I denna uppföljning har exempelvis LRF betonat att ett enskilt land som inte ensamt kan påverka situationen ute till havs. Det som händer i utsjön är summan av allt som görs i alla länder runt havet. LRF har i uppföljningen framfört att regeringen borde verka kraftigare för att de andra länderna når upp till den svenska åtgärdsnivån i både lantbruk och andra källor, som reningsverk. LRF har framfört att man önskar betydligt mer internationellt samarbete: Vi har mycket att lära men kan också lära ut något. Svenska myndigheter deltar i det internationella arbetet eftersom havsmiljöfrågorna av naturliga skäl är gränsöverskridande. Flera aktörer har i uppföljningen betonat vikten av internationellt samarbete i havsmiljöfrågor, och ett flertal exempel på både pågående, avslutade och planerade samarbeten har redovisats för uppföljningen. Flera myndigheter menar t.ex. att Helcom och Ospar fungerar bra och att bl.a. EU har drivit på havsmiljöarbetet. Flera aktörer har betonat att det är viktigt att även är med i arbetet, vilket är fallet i t.ex. Helcom och IMO. Samarbetet leder till få konkreta resultat har i uppföljningen framförts att det internationella samarbetet till viss del kan sägas vara omfattande, men att de konkreta resultaten låter vänta på sig. menar att internationellt arbete i allmänhet går trögt och tar samt att efterlevnaden är dålig. Sportfiskarna har i uppföljningen framfört följande: Samarbetet är mycket omfattande på alla plan och innefattar såväl statliga myndigheter som företag och organisationer. Tyvärr pratas det mest, det är otroligt svårt att genomföra gemensamma åtgärder!322 har konstaterat att det är mycket svårt att åstadkomma kraftfulla regleringar för havsmiljön. Detta gäller både nationellt och internationellt. Utredningen pekar på att kritik ofta har framförts mot att länder har svårt att enas kring hållbara strategier och insatser. konstaterar att Helcom och Ospar är exempel på samarbeten där icke tvingande målsättningar för havsmiljöarbetet formuleras gemensamt, även om Ospar innehåller vissa bindande mekanismer. Utredningen menar att den symboliska betydelsen hos överenskommelser och rekommendationer av detta slag inte bör underskattas, men konstaterar att förhandlingar inför en konvention eller liknande vanligtvis leder till att man enas om en minsta gemensamma nämna- 322Sportfiskarna, e-brev . 2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE re och att de lägsta ambitionerna på så sätt blir styrande. Utredningen konstaterar vidare att bindande konventioner även har nackdelar, bl.a. svårigheter att koppla konventionens principer till ländernas genomförande och svårigheten att avgöra måluppfyllelse. Konventioner av icke bindande karaktär kan enligt utredningen ha flera fördelar i taktiskt och strategiskt hänseende: Om länder kan bestraffas för bristande måluppfyllelse är det enligt troligt att många väljer att inte bli konventionspart och då rimligen än mer fjärmar sig från måluppfyllelsen. Utredningen menar att Helcom inte kan ses som en helt optimal organisation för en modern miljökonvention, men betonar i sitt huvudbetänkande att Helcom är den enda mellanstatliga organisationen som kan samla alla länder runt till gemensamt havsmiljöarbete. Även i denna uppföljning har flera aktörer pekat på att de internationella konventionerna inte alltid är bindande utan bara innehåller rekommendationer. har i sin miljömålsöversyn konstaterat att följs trots allt många av rekommendationerna . Hade Helcoms konvention varit bindande hade dock åtgärder vidtagits , och efterlevnaden hade enligt verket varit bättre. har i uppföljningen pekat på att avsaknaden av bindande konventioner i det internationella arbetet innebär att det är de enskilda länderna som ska fatta bindande beslut om åtgärder och finansiering, vilket är ett problem. menar att länderna måste ta sitt ansvar och verkligen genomföra de åtgärder som man har kommit överens om. Världsnaturfonden menar att Helcom borde stärkas och ges möjlighet att fatta juridiskt bindande beslut. LRF har framfört att eftersom Helcoms rekommendationer och avtal inte är juridiskt bindande får EU en mycket viktig roll att spela inom havsmiljöområdet. I uppföljningen har det konstaterats att Helsingforskonventionen saknar en formell mekanism för övervakning av parternas efterlevnad av konventionen. Helcom har till uppgift att fortlöpande övervaka tillämpning, men har inga konkreta befogenheter att agera mot brister i genomförandet utöver att föreslå olika typer av åtgärder. En genomgång som har redovisat visar att få av Helcoms rekommendationer hade genomförts fullt ut . Helcom har framfört att rapporteringen ger ett relativt gott underlag för att uvärdera formell implementering i form av legala och administrativa åtgärder, men att det kan vara svårt att fastställa om myndigheter och andra faktiskt vidtar de konkreta åtgärder som krävs för att rekommendationerna ska ha effekt. Flera aktörer från svensk sida i havsmiljösammanhang I uppföljningen har uppmärksammats att företräds av olika aktörer i de olika havsmiljöorganen och att problem kan uppstå när det gäller att samordna den svenska ståndpunkten. Enligt representeras ibland av departement och ibland av olika myndigheter, vilket gör att det kan vara svårt att få fram en gemensam svensk syn. 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3 Bland annat har tagit upp frågan om den svenska samordningen inför internationella förhandlingar m.m. Som exempel nämns de olika verkens roller inom EU och IMO. Enligt tjänstemän sker samordning mellan t.ex. och , men ibland kan samsyn mellan verken inte nås och då finns risken att olika signaler från ges i olika internationella forum. nämner även ett lyckat exempel på samarbete, nämligen IMO:s () arbete med att skapa en ny konvention om fartygsåtervinning och motsvarande överenskommelser i (). I detta arbete representerades av båda verken. tjänstemän har även uppmärksammat att det kan vara ett problem att inte alltid hinner bereda och förankra frågor tillräckligt väl inför EU-möten. konstaterar att det även är ett problem att det ofta saknas formella mandat och instruktioner från regering och departement till de svenska delegaternas arbete i olika arbetsgrupper. anser att det ligger i allas intresse att myndigheterna får en bättre bas för representerandet. har tagit upp att många forskare är engagerade i det internationella samarbetet rörande bl.a. miljöövervakning. Enligt verket är det svårt att samordna forskarnas deltagande i olika arbetsgrupper m.m. inom EU, Helcom och Ospar. Det kan t.ex. vara ett problem att få forskarna att företräda och inte bara sig själva. i har dessutom tagit upp att det är viktigt att ansvariga tjänstemän på och informerar regelbundet om vad som händer inom t.ex. Ospar. Enligt funger inte återkopplingen tillfredsställande utan kan förbättras avsevärt. I uppföljningen har flera aktörer uppmärksammat att det kan uppstå problem när det gäller att återrapportera resultat m.m. enligt olika EG-direktiv och internationella konventioner. Världsnaturfonden menar att det är ett problem att samordningen med andra länder i datainsamlingen inte är tillräcklig. Fonden menar att det är viktigt att data samlas in på samma sätt för att man ska kunna använda data internationellt och göra jämförelser mellan länder. Ett exempel på detta har framförts av som konstaterar att olika uppgifter ska inrapporteras till verket och därefter till IMO, bl.a. mängden sludge och fast avfall. Ett problem när det gäller att rapportera in olika uppgifter är att det för många av dem som fyller i rapporterna till är oklart vad som ska räknas in i t.ex. sludge och fast avfall (se vidare avsnitt 6.6). När det gäller rapportering enligt olika EG-direktiv har fört fram IPCC-direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som ett exempel. Där finns en lång rad krav på rapportering. tjänstemän upplever att direktivet är rapporteringstungt, men man betonar att det är viktigt att föregår med gott exem- 2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE pel i rapporteringen. En av de intervjuade tjänstemännen menar dock att det ibland kan kännas oklart vad rapporteringen används till och till vad den leder. Från verket konstateras vidare att EU och internationella konventioner inte alltid ställer samma typer av krav på återrapportering, vilket innebär att även måste göra mätningar som man inte alltid tycker behövs. Ett annat problem är att mätningar i förhållande till användning av modeller och prognoser inte alltid är samordnade. menade i sitt betänkande att aktionsplanen för innehåller relativt långtgående åtaganden rörande utsläpp av kväve och fosfor, men konstaterade att det dock väntas bli svårt för länderna att uppfylla de utsläppstak som man enats om. Utredningen slog fast att länderna inte har tagit tidigare överenskommelser inom ramen för Helcom på tillräckligt stort allvar och frågade sig om värdet av denna aktionsplan kan anses starkare än tidigare överenskommelser. Utredningen menade vidare att inrättandet av en genomförandegrupp inte kunde anses vara en särskilt kraftfull mekanism. I denna uppföljning har de flesta aktörer lyft fram aktionsplanen för och dess betydelse för havsmiljöarbetet. Som redan har redovisats i bl.a. avsnitt 4.8 har planen medfört att och andra myndigheter har fått en rad arbetsuppgifter. Exempelvis Svenskt Vatten menar att aktionsplanen är ett mycket ambitiöst handlingsprogram som bygger på en samlad bedömning av de vetenskapliga rön som finns om åtgärdsbehov för och att de ambitiösa målen kan ses som en framgång. LRF däremot konstaterar att aktionsplanen är den fjärde räddningsplanen för sedan 1980- talet och menar att detta visar att Helcoms avtal inte följs. Däremot följer länderna EU:s direktiv på området något bättre, exempelvis nitratdirektivet. har framfört att det finns flera bra förslag i planen, bl.a. när det gäller övergödningen. konstaterar föreningen att aktionsplanen i stor utsträckning endast hänvisar till befintliga rekommendationer och pågående arbete samt att åtgärdsplaner ska redovisas och att åtgärder ska börja vidtas först . Men som så många andra gånger är detta bara en pappersprodukt än så länge, ett förslag som ska malas i kvarnarna i alla medlemsländer. Vi är mycket oroade över att arbetet tar så lång tid.323 EU:s havsmiljöarbete har drivit på svenskt havsmiljöarbete Flera aktörer har pekat på EU:s betydelse för havsmiljöarbetet, inte minst när det gäller arbetet med vattendirektivet. Exempelvis har framfört att vattenfrågorna har lyfts fram på ett sätt som bland centrala myndigheter i . Svenskt Vatten har fört fram bl.a. EU:s kemikalielagstiftning, Reach, och menar att den kommer att bli en viktig pusselbit i arbetet 323 , 2008b. 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3 med att allt färre miljöstörande ämnen når vattnets kretslopp. I uppföljningen har flera aktörer vidare lyft fram vikten av det direktivet, som fler också har betonat att man ännu inte har kommit in i arbetet. Bland annat menar att man ännu inte har blivit insatt i frågan eftersom har skött hela förhandlingsarbetet . Också från länsstyrelser och kommuner i bl.a. har framförts att man inte är insatt i arbetet och vilka konsekvenser som det direktivet kommer att få. Både Världsnaturfonden och menar att EU är pådrivande på många områden, men att ministerrådet bromsar och stoppar upp kommissionens förslag. har framfört att andra samhällsmål än det miljöpolitiska ständigt prioriteras högre och nämner som exempel på detta EU:s maritima policy. Världsnaturfonden har i uppföljningen pekat på att det pågår mycket arbete inom EU, bl.a. med den strategin och den maritima policyn. Fonden menar att det är bra att kan bli ett pilotområde och därmed gå före, men det är fortfarande diffust vad man konkret vill uppnå med den strategin. 11.3 Bilateralt samarbete med andra länder I uppföljningen har de olika myndigheterna redovisat exempel på hur de samarbetar med andra länders myndigheter i frågor som rör havsmiljön. Ett exempel är Kemikalieinspektionen (KemI) som uppger att det finns en stark tradition av samarbete med andra EU-länders myndigheter vid olika förhandlingar och arbetsgruppsmöten. Inspektionen menar att arbetet inom Helcom dessutom har stärkt kontakterna med de andra . I uppföljningen har från KemI framförts att ofta ses som ett föregångsland. Även uppger att man har ett mycket omfattande samarbete med andra länder. Som redan har framgått av avsnitt 6.2 samarbetar verket med andra länder både på formell nivå inom t.ex. IMO och EU och på informell nivå. har bilateralt samarbete med några länder, men enligt uppgift från verket finns inget etablerat internationellt nätverk för havsmiljöfrågor. har initierat kontakter med motsvarande myndigheter i andra länder. Bilaterala kontakter kan sägas vara en ny företeelse för , men inom bl.a. EU-arbetet och Ices finns etablerade kontaker. Från verket framförs att det är viktigt att få med sig grannländerna i arbetet för en bättre havsmiljö. Inom fiskeområdet känns det enligt verket ofta som om står ensamt. deltar inte i något omfattande internationellt havsmiljöarbete på egen basis, men har i uppföljningen uppgett att man följer andra länders arbete med bl.a. havsmiljöfrågor. I det avseendet har verket ett visst kontaktnätverk som man uppges använda, framför allt i samband med att någon specifik fråga kommer upp och man behöver information 2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE från andra länder. Ett kontinuerligt och väl etablerat samarbete med motsvarande myndigheter i andra länder om havsmiljöfrågor har inte. uppger att det inte finns något utvecklat samarbete kring havsplanering förutom det arbete som sker inom ramen för Vision and Strategies around the Baltic (VASAB), vilket är ett organ där ingår. Inom ramen för det nordiska samarbetet sker dessutom årliga möten. har i uppföljningen uppgett att det inte finns något formellt samarbete med andra länder i havsmiljöfrågor. Däremot bedrivs ett informellt samarbete där de frågor som behandlas oftast är av teknisk natur. Kontakter med myndigheter i de övriga länderna är sporadiska och sker ofta genom gemensamma EU-projekt. En representant för menar att det behövs ökad tydlighet i ansvarsfördelning i svensk förvaltning av havsmiljöfrågorna för att det internationella havsmiljösamarbetet ska kunna prioriteras. har även pekat på att myndigheterna ofta arbetar sektoriellt, vilket gör att den komplexa havsmiljöfrågan blir svår att hantera och att samverkan måste ske med flera olika myndigheter och institut i samma land. Världsnaturfonden menar att svenska myndigheters samarbete med andra länders myndigheter fungerar inom olika projekt, men i övrigt är det mycket begränsat. Fonden menar att det dock finns enstaka exempel på gott samarbete och nämner som har övningar med andra länder kring t.ex. oljesanering. Fonden menar att det borde ske mer samarbete även på nivå. Fonden lyfter även fram att mer bilateralt och multilateralt samarbete borde ske på högsta politiska nivå, inte bara mellan de olika ländernas miljöministrar utan även på stats- och regeringschefsnivå. Internationellt samarbete på lokal och regional nivå I de län som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning är samarbetet med andra länder kring havsmiljöfrågor av skiftande omfattning och karaktär. I exempelvis uppges att samarbetet har minskat i omfattning, medan det i län uppges vara av relativt stor omfattning. Från har pekat på att det är viktigt med ökat samarbete med och . I uppföljningen har uppgetts att länet har inlett ett sådant samarbete inom ramen för två Interregprojekt (Forum I och II). i län uppger att det finns olika projekt där andra Ös- tersjöländer ingår. Som exempel nämns bl.a. ett kulturarvsprojekt där de olika världsarven runt planerar att samarbeta. Ett annat projekt som lyfts fram är Baltic Link, vilket är en färjeförbindelse som länen i sydöstra är mycket positiva till. Landshövdingen konstaterar att dock inte har någon roll i det internationella samarbetet, men att man ändå har beröring med bl.a. , och de baltiska länderna. Från vattenmyndigheten i betonas att man gärna vill arbeta mer internationellt, men att man inte mäktar med. har bl.a. anordnat ett möte för vattenmyndigheter från andra europeiska länder, bl.a. eftersom man anser att 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3