rfr · GV0WRFR23 · 2008-06-27 00:00:00 — Att partistödet får allt större ekonomisk betydelse för partierna beror både på att partistödets nivå stigit i kommuner och landsting men sannolikt också på att partiernas intäkter från andra källor, som t.ex. medlemsavgifter och frivilliga bidrag, har minskat i omfattning. Denna utveckling av partifinansieringen följer ett mönster som pågått och uppmärksammats i tidigare utredningar och inom den statsvetenskapliga litteraturen. Partierna blir allt mindre beroende av medlemmarna för finansieringen av sin verksamhet. Enligt förarbetena till kommunallagen var avsikten med att använda begreppet stöd att markera att syftet med partistödet inte är att avlasta partierna deras eget ansvar för finansieringen av verksamheten (prop. 1991/92:66, s. 10). Mot bakgrund av partiernas stora och ökande ekonomiska beroende av partistödet avspeglas denna intention allt mindre i de faktiska förhållandena. Utvärderingen visar att det råder oklarhet och osäkerhet om vad som ska räknas som partistöd i kommuner och landsting. Enskilda kommuner och landsting har olika praxis av vad de räknar in i partistödet. I kommunernas redovisning till SCB:s räkenskapssammandrag anger t.ex. vissa kommuner kostnaderna för politiska sekreterare som en del av partistödskostnaderna medan andra inte gör det. Utbildningsbidrag räknas i flera kommuner som en del av partistödet trots att det enligt förarbetena till kommunallagen inte är att betrakta som en del av det. Oklarheten hänger delvis samman med att lagstiftningen inte är helt konsekvent utformad. Som nämndes i kapitel 2 så anges i förarbetena att stöd till förtroendemannaorganisationen inte är att betrakta som partistöd. Trots detta ska eventuella politiska sekreterare, som enligt lagen utgör ett stöd till förtroendemannaorganisationen, beaktas när partistödet bestäms. Partistödets oklara gränser hänger därför samman med svårigheten att dra en tydlig skiljelinje mellan stöd till förtroendemannaorganisationen och till partiorganisationen. Denna skiljelinje har sannolikt blivit allt svårare att dra KAPITEL 7 AVSLUTANDE REFLEXIONER då medlemsantalet i partierna minskat. Det innebär att partiorganisationen och förtroendemannaorganisationen i partierna ofta kommit att sammanfalla. I många små kommuner och små partier är det i praktiken samma människor som bildar partiorganisationen som utgör förtroendemannaorganisationen. Undersökningen visade även att antalet politiska sekreterare ökat som antalet av partierna anställda personer minskat i antal. Det kan tolkas som att en del av partiernas administrativa kapacitet har förflyttats från partiorganisationerna till förtroendemannaorganisationerna. Det finns därför skäl att se över hur regleringen av partistödet i kommunallagen är formulerad och hur stödet förhåller sig till annat stöd till parti- och förtroendemannaorganisationerna. Kommuners och landstings hantering och reglering av partistödet Undersökningen visade att det finns både likheter och skillnader mellan hur kommunerna och landstingen beslutar om och betalar ut det kommunala partistödet. Att kommuners och landstings praxis skiljer sig åt behöver inte utgöra något problem eftersom lagstiftningen ger kommuner och landsting relativt stort utrymme att reglera partistödet på olika sätt. När det gäller de krav som kommuner och landsting ställer på betalningsmottagarna av partistödet, indikerar dock undersökningen att kommuner och landsting tolkar lagstiftningen på olika sätt. Vissa kommuner och landsting betalar t.ex. ut partistöd till konton som inte tillhör en lokal respektive regional partiorganisation medan andra ställer formella krav på att sådana organisationer ska finnas för att partistöd ska kunna betalas ut. På denna punkt finns det anledning att överväga ett förtydligande av lagen. När det gäller utbetalning av partistöd när det uppstår avhopp, partibyten eller tomma stolar i fullmäktige tyder dock svaren på att det utvecklats en relativt enhetlig praxis i kommuner och landsting. Hanteringen av partistödet när det uppstår tomma stolar har dock inte varit föremål för domstolsprövning , och det är därför inte möjligt att avgöra om den praxis som utvecklats står i överensstämmelse med lagstiftningen. Det kan dock ifrågasättas om det är en lämplig ordning att hanteringen av partistödet i så stor utsträckning regleras av förarbetesuttalanden och av den domstolspraxis som utvecklats. Det är i ett flertal situationer inte möjligt att genom lagtexten utläsa hur kommuner och landsting ska hantera partistödet. Partistödets lokala och regionala användning Kartläggningen och analysen av partiernas överföring och användning av partistöd i kapitel 6 tyder på att det förekommer att partistöd från kommuner eller landsting i praktiken används för att finansiera partiverksamhet som inte kan knytas till den enskilda kommunen eller . Mot bakgrund av uttalandena i förarbetena till kommunallagen som anger att partistödet ska användas för att stärka den kommunala demokratin och uteslutande avser den partiverksamhet som är knuten till kommunen respektive kan det KAPITEL 7 AVSLUTANDE REFLEXIONER därför ifrågasättas om partiernas hantering av partistödet står i överensstämmelse med kommunallagens intentioner. Svårigheterna att kartlägga överföringen av varor och tjänster i partierna (se vidare avsnitt 6.5) gör dock att det med bestämdhet inte är möjligt att avgöra om de enskilda partiernas hantering av partistödet står i överensstämmelse med intentionerna i lagen. Detta försvåras även av att uttalandena i förarbetena inte är helt entydiga och att det inte finns någon vägledande domstolspraxis om hur de ska tolkas. Betraktat utifrån uttalandena i förarbetena är det dock några företeelser i partiernas hantering av partistödet som framstår som särskilt problematiska. En av dessa är det utbredda bruket att schablonmässigt överföra partistöd för att finansiera gemensam service. Det som gör denna form av överföring tveksam är att den inte tar hänsyn till värdet av de varor och tjänster som den enskilda partiorganisationen som överför stödet får tillbaka. Därmed så finns risk att partiorganisationer överför partistöd i en omfattning som inte motsvaras av de varor och tjänster som återförs till den.93 Utifrån lagstiftningens synvinkel är det ännu mer problematiskt om det överförda stödet används strategiskt, dvs. om resurserna koncentreras till kommuner eller regioner där partiet är svagt representerat i eller i områden där partiet uppfattar att partiet har potential att växa. En sådan användning av partistödet torde alltid innebära att partistöd från en kommun eller ett landsting används för partiverksamhet som inte kan knytas till kommunen eller . Partiernas användning av partistödet från framstår också som problematisk eftersom undersökningen tyder på att en stor del av stödet indirekt används för att finansiera lokal partiverksamhet i kommunerna. Om partiernas prioriteringar på regional nivå är förenliga med kommunallagens intentioner beror dock på hur uttalandena i förarbetena tolkas. Som framgick i kapitel 2 så kan kravet på att partistöd ska användas för partiverksamhet som kan knytas till kommunen respektive tolkas på olika sätt. Om kravet innebär att partiverksamheten ska kunna knytas till kommunen eller betraktat som politiska organisationer så är partiernas användning av partistödet från landstingen tveksam. Om kravet i stället tolkas territoriellt, dvs. att det räcker att partistödet används till partiverksamhet inom geografiska område, uppstår inte samma form av tveksamhet. Mot bakgrund av att partiernas hantering av partistödet kan ifrågasättas finns det skäl att se över det regelverk som finns och eventuellt förtydliga vad som är tillåten och vad som inte är tillåten användning av partistödet. Det framstår som särskilt angeläget att se över vilka former av partiverksamhet som kan sägas vara knuten till kommunen eller och om möjligheten att överföra partistöd inom partierna på något sätt bör regleras. 93 En schablonmässig överföring kan dock ligga i linje med intentionerna i kommunallagen om värdet av de varor och tjänster som en partiorganisation får tillbaka inte är lägre än det partistöd som den partiorganisation som överför mest partistöd betalar in till region- eller riksorganisationen. KAPITEL 7 AVSLUTANDE REFLEXIONER Det är möjligt att den nuvarande regleringen av partistödet i kommunallagen är dåligt anpassad till partiernas behov av organisera sin verksamhet på ett rationellt sätt. Det är t.ex. tydligt att det finns ett behov av att koncentrera administrativ kapacitet inom partierna, särskilt på regional nivå. Det är möjligt att en strikt tolkning av det nuvarande regelverket är svårförenligt med detta behov. Det förhållandet att partistödets användning inte är föremål för offentlig kontroll gör en översyn av nuvarande lagstiftning än mer angelägen eftersom några klargörande domstolsavgöranden inte kan väntas på området. , , , 2003, Partier och organisationer, sjätte upplagan juridik, Ds Kn 1981:15 Ty riket är ditt och makten, Rapport 7 från Kommunaldemokratiska forskningsgruppen Ds C 1985:8 Det kommunala partistödet En studie av kommunernas och landstingens stöd till de politiska partierna Ds 1994:31 Det offentliga stödet till partierna Inriktning och omfattning Gidlund, , 1983, Partistöd, LiberFörlag SOU 1972:52 Rapport angående information m.m. SOU 1975:18 Förtroendevalda i kommuner och landsting SOU 1988:47 Kommunalt stöd till de politiska partierna, delbetänkande av SOU 1991:80 Kommunalt partistöd Betänkande av 1999:130 Demokratins trotjänare SOU 2004:22 Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter betänkande av Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter , 2003, Partistöd, , Dnr 2003:1196 , 2003, Partistöd, , Dnr 2003:1215 , 1996, Kommunalt förtroendevalda 1995, Del 2, Partistöd, ersättningsregler m.m., och Kommentus förlag Utredningar från riksdagsförvaltningen 2007/08:URF1 Inflytande över stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i Utvärdering av det kommunala partistödet En utredare ges i uppdrag att se över det kommunala partistödet. Syftet är att kartlägga det kommunala partistödets omfattning och former i kommuner och landsting samt få en uppfattning om vilken betydelse stödet har i partiernas verksamhet och den kommunala demokratin. beskriva partistödets omfattning och hur regleringen av partistödet är utformad i kommuner och landsting, studera hur partistödet hanteras i situationer när ett partis faktiska representation i fullmäktige skiljer sig från antalet mandat partiet fick i samband med valet, se över hur utbetalningen av partistödet går till och vem eller vilken del av partierna som mottar stödet, samt analysera det kommunala partistödets användning och betydelse för finansiering av partiernas verksamhet. Utredaren ska bedriva sitt arbete fristående och med beaktande av att partiernas användning av partistödet inte är föremål för offentlig kontroll. Uppdraget ska redovisas till . Allmänt om det kommunala partistödets reglering En utredare ges i uppdrag att se över det kommunala partistödet. Syftet är att kartlägga det kommunala partistödets omfattning och former i kommuner och landsting samt få en uppfattning om vilken betydelse stödet har i partiernas verksamhet och den kommunala demokratin. har kommuner och landsting haft möjlighet att bevilja partistöd till partier som är representerade i fullmäktige. fanns reglerna om kommunalt partistöd i lagen (1969:596) om kommunalt partistöd (partistödslagen). regleras stödet i kommunallagen (1991:900). Enligt 2 kap. 9 § får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter representationen upphört. Enligt 2 kap. 10 § ska fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Om det med stöd av 4 kap. 30 § samma lag har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti ska det beaktas när stödet bestäms. I propositionen Kommunalt partistöd (prop. 1991/92:66) anförde regeringen att kommunernas och landstingens dåvarande kompetens att ge partistöd dittills framstått som alltför begränsad (s. 8 f.). Bland annat hade i förarbetena till den dåvarande partistödslagen betonats att stödet främst skulle främja partiernas informationsverksamhet. Utvecklingen ansågs emellertid ha lett till att stödet borde ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin. Den kommunala kompetensen att besluta om partistöd borde ges en friare utformning, vilket skulle stämma överens med den allmänna synen på hur staten borde reglera den kommunala verksamheten. Vidare skulle en friare reglering göra det möjligt att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Beslut om partistöd kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (laglighetsprövning). Genom förvaltningsdomstolarnas prövning har en rättspraxis utvecklats rörande tillämpningen av reglerna om kommunalt partistöd. I kommunallagen finns ingen närmare reglering av formerna för partistödet. Stödet kan utgå i olika former som kompletterar varandra och det åligger fullmäktige att besluta om partistödets omfattning och former (2 kap. 10 §). Kommunallagen ger dock uttryck för en rättviseprincip som måste gälla för stödets utformning (2 kap. 9 §). Principen innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat. Vad gäller grundstöd är den naturliga principen att det fördelas lika mellan partierna i fullmäktige, men i vissa fall kan de minsta partierna anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. I rättspraxis behandlas frågan om partistödets utformning avseende grundstöd och mandatbundet stöd (t.ex. RÅ 1994 ref. 104 (IIII), RÅ 2000 ref. 2). har som sin uppfattning uttalat att det är värdefullt att lagstiftningen ger kommuner och landsting en frihet att anpassa partistödet till lokala förhållanden och önskemål inom de allmänna ramar som kommunallagens regler och rättspraxis anger (bet. 1997/98:KU13, 2003/04:KU19). Motioner om tydligare reglering av hur partistödet ska utformas avseende grundstöd och mandatbundet stöd har avstyrkts av utskottet. Förutom kravet på representation i fullmäktige (2 kap. 9 §) saknas i kommunallagen regler om villkor för utbetalning av partistöd. I propositionen anförde regeringen att rätten att utge stöd är begränsad till de partier som genom representation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive självstyrelse (prop. 1991/92:66 s. 10) dock att stöd även får ges till ett parti efter det att partiets representation har upphört. För att ha rätt till stöd måste ett parti således, enligt propositionen, ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige. Med politiskt parti menas varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild beteckning (3 kap. 7 § regeringsformen). För att ett parti ska kunna uppbära bidrag måste det emellertid vara en juridisk person, det vill säga partiet måste kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter (prop. 1991/92:66 s. 10). Så är det enligt fast rättspraxis om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen antagit stadgar och valt en styrelse. Om två eller flera partier samverkar vid ett val genom att använda gemensam partibeteckning utan att skapa en juridisk person för denna sa verkan måste beslutet om partistöd avse de samverkande partierna var för sig. I rättspraxis har avgjorts frågor som gällt rätten till stöd när partier splittras eller utbrytning skett från ett parti under pågående mandatperiod. Regeringsrätten har i rättsfallet RRK R78 2:10 anfört att det föreskrivna kravet på representation kan anses uppfyllt av ett politiskt parti som deltagit i det senaste kommunalvalet och som därvid erhållit en eller flera platser i fullmäktige. Om ett politiskt parti A, som deltagit i det senaste valet och därvid blivit representerat i fullmäktige, efter valet ombildats på sådant sätt att det helt eller delvis ersatts av annat politiskt parti B bör detta senare parti B också kunna anses uppfylla representationsvillkoret. Om parti A alltjämt består som parti och inte har ombildats har dock parti B, som alltså inte deltagit valet, inte ansetts kunna ersätta parti A i fråga om rätten till kommunalt partistöd. Den omständigheten att samtliga de för parti A valda ledamöterna i fullmäktige gått över till parti B har inte ändrat på detta (se även Kammarrätten i mål nr 3769-05). Partiernas användning av det kommunala partistödet Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om det kommunala partistödets användning. Enligt propositionen markerar begreppet stöd att syftet med partistödet inte är att helt avlasta partierna deras eget ansvar för finansieringen av verksamheten (prop. 1991/92:66 s. 10). I propositionen anges också att partistödet uteslutande avser den partiverksamhet som är anknuten till kommunen respektive . En hävdad princip har varit att det inte ska förekomma någon offentlig kontroll av hur partistödet används (prop. 1965:174, bet. KU 1965:44, rskr 1965:452, se även prop. 1969:126, bet. KU 1969:36, rskr. Utgångspunkten har ansetts vara att de politiska partierna förmår att leva upp till det ansvar som friheten från offentlig kontroll av hur medlen används förutsätter (se t.ex. bet. 1999/2000:KU2).94 behandlade en motion om översyn av det kommunala partistödet (bet. 2004/05:KU30 s. 8 f.). I motionen anfördes att vid en internationell jämförelse har en begränsad rättslig reglering av partifinansieringen och att det inte finns reglerat i lag hur det kommunala partistödet kan användas. Som exempel nämndes att kommunalt partistöd utan hinder kan transfereras uppåt i partihierarkin. Enligt motionärerna borde lagen bli tydligare skriven och partistöd borde endast utgå till partier som stöder grundläggande demokratiska värderingar. Utskottet konstaterade att det av kommunallagens bestämmelser avseende partistöd bl.a. följer att inget parti som är företrätt i fullmäktige bör kunna uteslutas från att erhålla stöd. Vidare konstaterade utskottet att kommunalt partistöd uteslutande ska avse den partiverksamhet som är anknuten till kommunen respektive . Utskottet, som bl.a. framhöll värdet av att lagstiftningen ger kommuner och landsting en frihet att anpassa partistödet till lokala förhållanden och önskemål, fann ingen anledning att ändra de gällande bestämmelserna och avstyrkte motionen. och även (numera Kommuner och Landsting) har ställt samman uppgifter om storleken på partistödet i kommunerna och landstingen, så även under föregående mandatperiod (se . I kommunerna var stödet i genomsnitt per mandat (). I landstingen var stödet högre, i genomsnitt per mandat (). Totalt uppgick partistödet till i kommunerna () respektive i landstingen (). Härutöver har partistödet varit föremål för flera utredningar som innefattat kartläggning av stödets omfattning, effekter etc. (SOU 1972:52, SOU 1975:18, Ds Kn 1981:15, Ds C 1985:8, SOU 1988:47, SOU 1991:80, SOU 2004:22). lät Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () genomföra en studie av stödet till de politiska partierna, Det offentliga stödet till partierna -- Inriktning och omfattning (Ds 1994:31). Studien omfattade både det statliga och kommunala partistödet. Förutom stödets utformning och omfattning ingick i studien en undersökning av hur partierna använde offentliga 94 Till skillnad från det kommunala partistödet gäller för rätt till statligt partistöd numera att ett parti ska ha en auktoriserad eller godkänd revisor och att partiet ska lämna in sin årsredovisning till , se 14 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. I propositionen anförde regeringen att det var rimligt att partier som tog emot statsbidrag hade sådana administrativa rutiner som normalt gäller i större organisationer (prop. 2001/02:53 s. 93). Regeringen betonade att syftat inte var att försöka kontrollera partiernas verksamhet. Avsikten var endast att få till stånd en regel som bidrar till att varje politiskt parti som tar emot statligt partistöd vinnlägger sig om att ha sådana rutiner som måste anses normala för större organisationer. medel och andra inkomstkällor (avsnitt 6). Ett antal fallstudier av partiernas riksorganisationer och ett urval av kommuner och landsting genomfördes. Vad gäller penningströmmar inom partiorganisationerna hade med undantag för Socialdemokraterna samtliga partier med regional partiorganisation ett transfereringssystem (s. 78 f.). Det innebar att lokala medel överfördes till den regionala nivån och redovisas som en intäktspost på resultaträkningen. I utbyte erhöll de lokala organisationerna motprestationer i form av utbildning, material och olika slags tjänster. I vissa fall kunde transfereringarna uppgå till av lokalavdelningens kommunala partistöd. På motsvarande sätt transfererades medel från distriktsnivå till riksorganisationen. Socialdemokraterna och transfererade dock inga partistödsmedel till riksorganisationen. Under mellanvalsår var personal och lokalkostnader den största utgiftsposten för flertalet riksorganisationer (s. 83). Lokalt varierade kostnadsbilden mycket främst beroende på om partierna hade anställd personal eller inte. Gemensamt för alla partier på olika nivåer var att man under mellanvalsår avsatte partistödsmedel till speciella valfonder. Partierna kunde även ha dragit på sig skulder under valåret som skulle betalas . Vad gäller partiernas informationsverksamhet fanns en tendens bland riksorganisationerna att satsa förhållandevis mindre resurser på trycksaker, affischer m.m. Direkta och personliga kontakter med väljarna ansågs ge ett bättre genomslag och massmediernas, i synnerhet televisionens, betydelse betonades. På det lokala planet skedde en upptrappning av utåtriktade aktiviteter som kampanjer, torgmöten och distribution av trycksaker under valår. Under mellanvalsår utgjorde annonser, insändare och debattartiklar i lokalpressen den främsta kommunikationskanalen med allmänheten. En utredare ges i uppdrag att se över det kommunala partistödet. Syftet är att kartlägga det kommunala partistödets omfattning och former i kommuner och landsting samt få en uppfattning om vilken betydelse stödet har i partiernas verksamhet och den kommunala demokratin. Utredaren ska beskriva partistödets omfattning och former i kommuner och landsting och hur det har reglerats. Av beskrivningen bör framgå i vilken rättslig form kommuner och landsting har reglerat partistödet samt regleringarnas innehåll såsom villkor för mottagande av stöd, olika typer av stöd (direkt i form av pengar och indirekt i form av lokaler, kontorsservice etc.) och sätt att beräkna fördelningen av stöd (grundstöd och mandatbundet stöd). Vidare ska utredaren studera hur partistödet hanteras i situationer när ett parti som har fått mandat i valet helt eller delvis saknar representation i kommunen eller . Anledningen till att representation saknas kan vara att partiet i valet saknat eller haft för få kandidater i förhållande till antalet erhållna mandat eller att det inte funnits ersättare när ledamöter som utsetts vid valet har avgått. I båda fallen blir resultatet tomma stolar i fullmäktige. Ytterligare en anledning kan vara att en eller flera ledamöter byter parti under pågående mandatperiod. Utredaren bör då även studera hur partistödet hanteras i förhållande till det parti vars representation ökat. Utredaren ska också beskriva hur själva utbetalningen av det kommunala partistödet går till och vem eller vilken del av partierna som står som mottagare av stödet. Slutligen ska utredaren analysera det kommunala partistödets användning och betydelse för finansiering av partiernas verksamhet.