rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Djur- och växtskyddsområden används för att skydda t.ex. häckande fåglar eller sälkolonier genom att förbjuda tillträde till ett område under vissa av årets månader. Rätten till jakt, fiske och tillträde kan begränsas, men det finns inga andra inskränkningar av rätten att bruka mark eller vatten. De flesta av de drygt 1 000 djurskyddsområden som finns ligger vid kuster eller insjöar och har tillkommit för att freda sjöfågel eller säl. Skyddade områden samt världsarvsområden Helcom har ett nätverk av skyddade områden i (Baltic Sea Protected Areas, BSPA), och Ospar har motsvarande skyddade områden i (, MPA). I har sammanlagt 21 områden utpekats som skyddade områden enligt Helcomkonventionen eller Osparkonventionen. Av dessa områden finns 18 i kust- och skärgårdsmiljöer. Totalt omfattar nätverket en yta på ca . Enligt har samtliga 6 utpekade MPA-områden skydd som marint naturreservat eller Natura 2000. Av BSPA-områdena omfattas 13 helt av områdesskydd. I samtliga övriga områden uppges arbete pågå med att bilda naturreservat.235 I finns ett BSPA-område, vilket sammanfaller med världsarvet . tog initiativ till världsarvet . Det är i oreglerat hur sådana initiativ ska tas fram. Världsarvet förvaltas av som använder och samordnar olika anslag. är ett av fem län som ingår i pilotprojekt om BSPA- områden. är det största BSPA-området i . En arbetsgrupp har arbetat med att ta fram en marin förvaltningsplan (samverkansplan). I planarbetet har ingått att ta in olika intressen, bl.a. friluftsliv, turism, naturskydd etc. har haft dessa kontakter. 8.3 Resultat och konsekvenser fanns det 13 naturreservat i . 2007 inrättades 4 naturreservat. Enligt har denna ökning delvis kunnat komma till stånd genom riktade resursförstärkningar till länsstyrelserna. 235 , 2007a. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD I uppföljningen har framkommit att det har genomförts särskilda satsningar på att aktivt arbeta med naturreservat. Från har tidigare uppgetts att flera länsstyrelser och många kommuner har varit osäkra på syftet med och ansvaret för målet om naturreservat, vilket har försenat arbetet. Enligt verket har ett antal åtgärder genomförts och styrmedel utvecklats för att förbättra arbetet med marint skydd. Bland annat har en treårig satsning på marint områdesskydd genomförts med en budget på totalt för särskilt stöd till länsstyrelsernas arbete med beslutsunderlag för naturreservat och till processtöd i komplicerade ärenden. menar att dessa medel har fungerat som ett effektivt incitament för länsstyrelserna att börja arbeta med att inrätta naturreservat. Insatserna uppges ha bidragit till att arbetet med miljöer har kunnat prioriteras. har vidare haft dialoger med länsstyrelserna och gett ut en av områden.236 är målet att inrätta ytterligare 14 naturreservat. Enligt arbetar flera länsstyrelser och kommuner nu aktivt med att inrätta naturreservat runtom i landet. Därför finns det enligt verket goda förutsättningar för att ska ha minst 26 naturreservat . Skyddade områden som innehåller havsvatten innehöll enligt 551 naturreservat havsvatten eller tangerade strandlinjen, vilket var en ökning med 23 reservat jämfört med (se tabell N i bilaga 10). ökade den skyddade arealen för vattenområden. uppger att totalt ingår av territorialvatten i nationalparker, naturreservat, Natura 2000- eller djurskyddsområden. Enligt verket är ca av kustens landområden skyddade genom områdesskydd. ingick av strandlinjen i naturreservat eller Natura 2000. Enligt är prognosen att skyddet av strandlinjen kommer att öka till . Arbetet har gått långsamt menade i sitt betänkande att inte har prioriterat skyddet av resurser. har i sin miljömålsöversyn konstaterat att arbetet med att bilda skyddsområden har gått långsamt, men att antalet skyddade områden har ökat . Även andra aktörer som har ingått i uppföljningen delar den bedömningen. har i uppföljningen framfört att det har tagit mycket att ta fram skyddade områden i . Arbetet har pågått sedan Helcom rekommenderade att 62 236 , 2007a. 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 områden skulle tas fram, varav 13 områden i . Föreningen har dock uppmärksammat att arbetet har tagit bättre fart i , men konstaterar att mycket återstår att göra. Även Världsnaturfonden menar att avsättningen av skyddade områden går långsamt, bl.a. på grund av lokalt motstånd mot reservatsbildningar. Arbetet kräver kunskap om vilka miljöer som finns var, men kartläggningen av biotoper är enligt Världsnaturfonden starkt eftersatt i liksom i de flesta länder. Detta uppges bero dels på att lite medel avsatts, dels på att det är tekniskt-praktiskt svårt att göra storskaliga kartläggningar i havet. Världsnaturfonden menar att är dåligt på att skydda områden och ligger långt från Helcoms mål när det gäller inrättande av skyddade områden. Fonden framför att exempelvis har uppnått en skyddsnivå på . Enligt fonden borde ta ett helhetsgrepp för att få ett representativt skydd av och kustnära miljöer. Fokus borde enligt Världsnaturfonden ligga på att upprätthålla ekosystemen, inte enbart se till enstaka arter. Begränsade resurser satsas på områden Av tabell L i bilaga 10 framgår vilka kostnader som har redovisat för områdesskydd bl.a. vad gäller kuster och skärgårdar . Som framgår av tabellen är det en mycket liten andel av kostnaderna för områdesskydd som går till de vattenrelaterade objektkategorierna Kuster och skärgårdar respektive Sjöar och vattendrag. Enligt prioriteras skötseln av skyddade områden högt. Verket har bl.a. gett bidrag till länsstyrelsernas arbete. Som framgår av tabell M i bilaga 10 går dock en mycket liten andel av skötselmedlen till naturtypen Hav. skyddade områden i ekonomiska zon Enligt lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter för att skydda och bevara den miljön.237 I uppföljningen har flera aktörer pekat på att några sådana föreskrifter ännu inte har meddelats och att det inte finns några skyddade områden i den ekonomiska zonen. menar att detta beror på oklarheter i vilket regelverk som ska tillämpas. Bland annat i har pekat på att man har hittat intressanta och skyddsvärda områden i den ekonomiska zonen, men att man upplever att inte får arbeta där. De intervjuade tjänstemännen vet inte hur de ska gå vidare med frågan. Även har i sin miljömålsöversyn konstaterat att det inte pågår något arbete med att bilda naturreservat i den ekonomiska zonen eftersom det inte är klart hur det ska bedrivas, med undantag för fågel- och habitatdirektiven. har i en dom slagit fast att fågel- och habitatdirektiven även är tillämpliga inom den ekonomiska zonen, 237 2 § lagen (1992:1140) om ekonomisk zon. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD vilket det tidigare rådde en viss tvekan kring.238 har föreslagit sju områden i eller delvis i den ekonomiska zonen att ingå i nätverket 2000. Under uppföljningens gång har behandlat en proposition där det föreslås ändringar i lagstiftningen. Förslagen avser tillämpningen av i den ekonomiska zonen.239 Områdesskydd utgår ofta inte från ett vattenperspektiv har uppmärksammat att de flesta havsområden som har blivit naturreservat har erhållit skyddsstatusen med hänvisning till naturvärden som finns på land (stränder och öar). Endast i ett fåtal fall uppges undervattensmiljön ha varit viktig när reservatet bildats. Orsaken till detta är vanligtvis brist på kunskap om havsbottnarna och om de livsmiljöer och arter som finns under vattenytan. Denna bild bekräftas även i denna uppföljning. Som exempel kan nämnas att i konstaterar att havsmiljön inte finns med i många gamla områdesskydd. i län uppger att av den skyddade arealen i länets naturreservat och Natura 2000- områden är vatten. Områdena har dock inte skyddats på grund av värden i vatten. uppger i uppföljningen att man dock arbetar för att lyfta in värden i befintliga skyddsområden. ska fyra naturreservat i norra delen av länet få reviderade och kompletterade mål, föreskrifter och skötselplaner. har i sin miljömålsöversyn 2007 framfört att ett av de största hindren för att få till stånd ett representativt nätverk av skyddade områden är bristen på karteringar och kunskap om processer. Detta medför enligt verket att länsstyrelser och kommuner har svårt att peka ut de mest skyddsvärda områdena och att det är svårt att bedöma det totala skyddsbehovet för olika livsmiljöer eller för olika arter. Verket menar att kunskapen om var de värdefulla miljöerna finns utefter kusterna är mycket bristfällig. Enligt verket har många länsstyrelser upplevt det dåliga kunskapsunderlaget som ett hinder för att bilda naturreservat. Detta bekräftas av samtliga fyra besökta länsstyrelser som menar att det är ett problem i naturvårdsarbetet att det fortfarande finns stora kunskapsluckor vad gäller de miljöerna. De intervjuade tjänstemännen i exempelvis menar att det är svårt att säga vilka områden som är i stort behov av områdesskydd. Det finns ännu ingen övergripande formell länsstrategi för arbetet och det framförs att det finns endast små resurser för säkerställandearbetet. menar även att det från kommunalt håll finns en rädsla för naturreservat. Kommunerna uppges inte se nyttan med reservaten, utan är i stället rädda för att bli låsta i sitt arbete. 238Se bl.a. SOU 2008:48. 2007/08:154, bet. 2008/09:MJU3. 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 I uppföljningen har dock även redovisats exempel på hur länsstyrelser arbetar med att öka kunskapen. I har en kartläggning och lokalisering av värdefulla miljöer genomförts. Inventeringarna har varit ett underlag för arbetet med att skydda områden. Arbetet har styrts genom regleringsbrev och genom de överenskommelser som har gjorts i Samhav. Genom att extra medel har avsatts för detta arbete har en del kunnat göras. Enligt har ca 20 områden pekats ut, vilka sedan tas upp i kontakter med kommuner för att de ska tas in i bl.a. översiktsplaner. Det saknas tydligt definierade gränser för vad som ska räknas som kustområden. Detta innebär att inte kan ange något procenttal för hur omfattande det totala skyddet av kustens landområden är. Bland annat har i sin miljömålsöversyn pekat på svårigheten att utvärdera om målet för skyddsvärda miljöer uppnås. Målet att av skyddsvärda miljöer ska ha ett långsiktigt skydd går inte nu att utvärdera, eftersom arbetet med att definiera och kartera skyddsvärda områden inte har genomförts på en sådan nivå att det går att räkna procent. Men man vet ändå att vissa områden har dokumenterade bevarandevärden, och det är enligt verket tydligt att det bevarandearbetet har gått framåt. och har konstaterat att den geografiska spridningen av det områdesskyddet delvis är mycket ojämn med en hög andel skyddade områden i de kustnära delarna av Kvarken, och , medan andelen skydd i t.ex. , och södra är . Enligt verket uppfyller varken den nuvarande fördelningen av skyddade miljöer eller prognosen målet om ett representativt nätverk.240 och kommuner menar att det inte har funnits underlag för att kunna värdera vilka områden som är särskilt viktiga. Det finns inte några verktyg utvecklade särskilt för . Kommunerna menar även att det behövs mer beskrivning och värdering av arter och biotoper i planeringsarbetet, gärna med internationellt perspektiv. Det räcker inte att bara upprätta listor över vilka arter som finns i ett område. Avvägning mellan naturskydd och andra intressen Det finns många och starka intressen längs kusten och i skärgårdarna, vilket ofta kan leda till intressekonflikter. I uppföljningen har flera exempel framkommit på frågor där intressekonflikter kan uppstå i samband med att skyddsområden inrättas. En fråga som har berörts av några aktörer är avvägningen mellan naturskyddsintresset och andra intressen. 240 , 2007a och , 2008. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD på detta är yrkesfisket och fiskeförbudsområden. Från har framförts att fiskeintressena i stor utsträckning är skeptiska och avvaktande till arbetet med naturreservat. Yrkesfiskarnas negativa inställning till fiskeförbudsområden behandlas i avsnitt 7.2. i har i uppföljningen uppmärksammat att det finns oklarheter när det gäller var t.ex. fiskelagstiftningen och var ska gälla. Tjänstemännen upplever att det blir ständiga krockar. Även landshövdingen lyfte fram att konflikter kan uppstå mellan och fiskelagstiftningen när det gäller t.ex. bildandet av naturreservat. I flera naturreservatsärenden har processerna blivit mycket långdragna och konfliktfyllda, vilket har lett till att arbetet har tagit . Ägarförhållanden i vattenområden kan ofta vara komplicerade. Enligt är i allmänhet många ägare berörda, vilket ger höga utredningskostnader och medför svårigheter att kommunicera effektivt med ett stort antal intressenter. Verket uppger att det inte är ovanligt med mellan 100 och 500 sakägare i skärgårdsreservat. I arbetet med har ca 2 000 sakägare identifierats. i menar att förankring tar tid, men att det är viktigt att det hela får ta tid för att skyddet sedan ska respekteras. Även har pekat på betydelsen av förankring bland sakägare och intressenter: Man måste kunna presentera tydliga syften med att införa skydd och regleringar och övertygande beskrivningar av värdena för att få en god förankring bland sakägare och intressenter. Det kan i vissa fall vara svårt att förklara syftet med reservatet när markägaren mer upplever det som ett mycket långsiktigt hot. Sådana exempel är skydd av områden som har ett lågt exploateringstryck men där trycket väntas öka över tiden.241 Det finns även exempel på att arbetet kan gå fort. Ett sådant exempel är det tidigare beskrivna naturreservatet i . En annan intressent är friluftslivet. Svenska kryssarklubben menar att det behövs en balans mellan miljöskydd och tillgänglighet. Klubben konstaterar att fler reservat kommer att införas, men vad detta kommer att innebära för dem som ankrar i naturhamnar vet man ännu inte. Ankarliggare orsakar skador när ankarkättingen gnager mot botten. Klubben betonar att det är viktigt att skydda livet på bottnarna eftersom det är en förutsättning för livet i det fria vattnet. Det är enligt klubben en svår balansgång mellan miljöskydd och krav på tillgänglighet.242 I uppföljningen har även vikten av kontakter mellan olika aktörer uppmärksammats. Kommuner och Landsting (SKL) har i uppföljningen konstaterat att ett antal kommuner arbetar med områdesskydd och att det ofta görs i nära samarbete med länsstyrelserna. Från t.ex. kommun har framförts att det är viktigt att tar tidig kontakt med fastighetsägare och kommunen i arbetet med att inrätta t.ex. naturreservat, annars kan 241Naturvårdsverket, 2007a. 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 komma snett i sitt arbete. Kommunen betonar att det är viktigt att fastighetsägarna får första informationen från . Från har bl.a. pekats på intressekonflikten mellan naturintressen och vindkraft (se vidare avsnitten 8.6 och 9.1). Resurser för utredningar och intrångsersättningar tog i sitt betänkande upp frågan om ersättning från staten till fastighetsägaren, s.k. intrångsersättning, i samband med att naturreservat etableras.243 Enligt kommissionen betalades intrångsersättning ut endast i ett fall i samband med vattenverksamhet i havsmiljön. Den ersättningen betalades ut för verksamhet på enskilt vatten, där det var enkelt att klargöra vem som skulle vara mottagare av ersättningen. Enligt kommissionen har ersättning aldrig betalats ut vid etablering av naturreservat på allmänt vatten, vilket beror på att det saknas en egentlig ägare och att det därför är svårt att definiera vem som blir skadelidande. Kommissionen pekade på att det därför finns ett stort motstånd mot reservat och skyddsområden eftersom yrkesfiskarna inte kompenseras ekonomiskt för förlusten av fiskeplatser. har konstaterat att resursbehovet för att skydda miljöer är stort. inventeringar uppges vara kostsamma, och länsstyrelserna har enligt svårt att genomföra dem utan särskilda medel. har i sin miljömålsöversyn pekat på att naturreservatsbildningar i marin miljö ofta kräver mer kostsamma inventeringsinsatser än på land. Dagens ersättningssystem till länsstyrelserna för naturreservatsbildning som innebär hög ersättning för intrång, men lite till investeringsinsatser och samrådsprocesser gör att bildandet av naturreservat är kostsamt för länen.244 Från i län uppges att de har brist på resurser och att arbetet med områdesskydd därför inte kan prioriteras. Tillsyn och övervakning av skyddade områden I uppföljningen har framkommit att tillsyn och övervakning av skyddade områden sker på olika sätt i de län som har besökts. Vid uppföljningsbesöket i framkom att norra region försöker att täcka in naturreservat, naturskyddsområden etc. så bra som möjligt i sin övervakning. har kontakt med bl.a. kring vad som är mest relevant att rikta in övervakningen mot i syfte att få den mer effektiv. Det kan t.ex. gälla vilka fågelarter som ska övervakas. Det är ofta som hör av sig till och framför önskemål om detta. Även från intervjuade kommuner framförs att man samarbetar med . kommun menar att det är bra att ha samarbete med Kustbe- 24331 kap. 4 § . 244Naturvårdsverket, 2007a. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD vakningen när det gäller skyddade område. De har resurser att vara ute på havet och t.ex. titta till skyddade områden. I län framförde att det inte sker någon aktiv tillsyn av skyddsområdena. Den löpande tillsynen sköts på uppdrag av tillsyningsmän. I framförde att borde ha ett tydligare uppdrag vad gäller bl.a. tillsynen av skyddsområden. 8.4 Buller och hänsynsområden Regler om fritidsbåtars buller m.m. införde EU vissa begränsningar av bullernivåer och avgasutsläpp från nya fritidsbåtar. Restriktioner om buller för nya båtmotorer, båtar och vattenskotrar infördes därefter i svenska föreskrifter. Inom naturreservat kan bullerstörningar från bl.a. båttrafik regleras genom föreskrifter. kan också med stöd av förordning reglera trafiken i kust- och skärgårdsområden och därmed minska bullerexponeringen. En sådan reglering kan handla om förbud mot motorbåtstrafik, fartbegränsning eller förbud mot vattenskidåkning. För vattenskoter gäller ett generellt förbud utom i de områden där har medgivit vattenskotertrafik.245 har i sin miljömålsöversyn framfört att det är viktigt att länsstyrelserna oftare än använder sin regleringsmöjlighet för att minska bullerstörningen från båttrafiken. De begränsningar av bullernivåer och avgasutsläpp från nya fritidsbåtar som infördes har enligt i de flesta fall uppfyllts av nya båtar och motorer , men enligt verkets bedömning kan det dröja flera decennier innan det svenska beståndet av båtmotorer i sin helhet är utbytt och därmed uppfyller kraven. Arbetet med hänsynsområden har kommit i gång har beslutat att buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden . Ansvaret för att föreslå bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik, i kombination med särskilda leder för fritidsbåtar, har lagts på i samarbete med kommunerna. Alla länsstyrelser med kust fick 2006 i uppdrag från regeringen att ta fram en handlingsplan för hur delmålet skulle uppnås. Länsstyrelserna föreslog en handlingsplan för att etablera hänsynsområden, där man valde att fokusera problemen med buller. Enligt planen skulle minst tre hänsynsområden på försök vara inrättade . En fältundersökning som genomfördes på uppdrag av i visade att en majoritet av de tillfrågade var positiva till att hänsynsområden skulle 245 Komplettering av och rådets direktiv /25/EG av . Sjötrafikförordningen (1986:300). 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 fick kustlänsstyrelserna ett nytt regeringsuppdrag att genomföra handlingsplanen.246 har konstaterat att ansvaret och rätten att begränsa buller ligger på länsstyrelserna men att kommunernas detaljkunskaper om områdena är mycket viktiga. Verket menade att det krävs en intensifierad kontakt mellan länsstyrelser och kommuner om det ska bli möjligt att minska buller och andra störningar från båttrafik. Ett viktigt instrument är kommunernas arbete med översiktsplaner. I miljömålsöversyn konstaterades att det då ännu inte hade utpekats några bullerfria områden och att det saknades uppgifter om vilka särskilt känsliga områden som skulle väljas ut och var buller utgjorde ett problem. I denna uppföljning har framkommit att efter verkets miljömålsöversyn har arbetet kommit i gång. Länsstyrelserna i och har arbetat med att på försök inrätta hänsynsområden på speciellt utvalda platser längs och i . Detta arbete sker tillsammans med berörda kustkommuner. Tillsammans med kustkommuner och lokala föreningar har i tagit fram tio förslag på framtida hänsynsområden. I inrättades två hänsynsområden utifrån fem olika alternativ som har varit ute på remiss: Vasholmarna utanför och ett område runt i Fjällbackas skärgård.247 Vattenskoter får endast framföras i allmänna farleder och områden som godkänts av länsstyrelserna.248 Föraren av en vattenskoter i en farled bör känna till sjövägsreglerna och i övrigt veta hur man ska förhålla dig till annan sjötrafik. Vattenskoterförare betraktas som befälhavare och har samma ansvar som alla andra som framför farkoster på sjön. Det innebär bl.a. att sjötrafikförordningens allmänna hänsynsregler måste respekteras.249 Den som framför vattenskoter måste enligt allmänna hänsynsregler se till att ingen skada eller olägenhet uppstår på miljön eller människors hälsa. Den som kör vattenskoter utanför tillåtet område kan dömas till böter. De svenska bestämmelserna om vattenskoteranvändning är emellertid föremål för prövning i . Det har ifrågasatts om de är förenliga med EG-fördraget. I avvaktan på domstolens avgörande tillämpas inte straffbestämmelserna i förordningen. har pekat på att bl.a. den ökade användningen av vattenskoter kan innebära ett hot mot särskilt känsliga områden. 246Länsstyrelserna, 2007 samt WSP Akustik, 2007. 247Webbplatserna och samt , 2008. 248Förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter. 249Sjötrafikförordningen (1986:300). 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD att har försökt att hålla en mer restriktiv linje gentemot vattenskotrar än EU.250 norra region har i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning framfört att det är omöjligt att övervaka efterlevnaden av regelverket när det gäller vattenskotrar. uppger att man inte rapporterar ärenden enbart utifrån vattenskoterförordningen. Ett exempel på en svårighet är att vattenskotrarna måste kunna ta sig ut till farleden, och det är enligt ofta svårt att argumentera med vattenskotrarnas förare om de t.ex. har åkt raka vägen till leden eller inte. har framfört att regelverket kring vattenskotrar är ett misslyckande. Myndigheten menar att det skulle ha räckt med sjötrafikföreskrifterna, där det redan sägs att man inte får köra vårdslöst och inte ska störa andra. Även uppger i uppföljningen att vattenskotrar och fritidsbåtar är ett problem, bl.a. eftersom de inte håller sig till farlederna. Problemen med vattenskotrar uppges vara rätt omfattande i fritidshusområden med allvarliga störningar för fågelliv och boende. Behov av mer information till allmänheten menade i sin miljömålsöversyn 2007 att det behövs fler informationskampanjer till fritidsbåtsägare och allmänhet. Enligt tas informationsskrifter av olika slag fram och sprids via bl.a. föreningar och i samband med båtmässor. I det kommunala tillsynsarbetet säger man sig föra en dialog med bl.a. fritidsbåtshamnar och båtklubbar om dessa frågor. har gjort bedömningen att kontakterna via dessa kommunikationsvägar fungerar tillfredsställande men att det behövs än mer påverkan för att motivera fler att ändra sitt beteende. Även har i sin fördjupade utvärdering konstaterat att de insatser som görs mot buller och andra störningar kommer att kräva att det personliga beteendet förändras. Rådet menar att detta kan vara svårt att påverka och kontrollera. Även i denna uppföljning har uppmärksammats att det är oklart hur bullerrestriktioner ska kunna kontrolleras. Vid uppföljningens besök i uppmärksammade både kommuner och vikten av information till bl.a. fritidsbåtsägare.