rfr · GV0WRFR25 · 2008-09-01 00:00:00 — Jag tror vidare att man ska renodla det korta, årsvisa perspektivet men sätta det i ett större sammanhang och knyta ihop det med ett långsiktigt perspektiv. Det är alltså viktigt att budgetpropositionerna och de beslut som fattas politiskt hänger ihop både kort- och långsiktigt, att man funderar över sådana frågor som hur långt tilldelad budget räcker för att förverkliga de av beslutade långsiktiga målen. Utskottet har ju i samband med försvarsbeslutet delat regeringens bedömning att besluten om försvarspolitikens inriktning även i långsiktiga frågor bör inordnas i en ettårig budgetprocess. Det ställer krav på att budgetpropositionen utformas så att den knyter an till detta och att får svar på frågan hur det går med måluppfyllnaden och den efterfrågade effekten. Hur ser resultatet av Försvarsmaktens verksamhet ut? Hur kan , via regeringen, kontrollera Försvarsmakten, och vad är kapacitet för detta? Jag tror att det är viktigt att har en sådan kapacitet och en sådan förmåga och att den även stärks. Det är just det som är det viktiga för framtiden. Kostnaderna har redan berört i sin rapport. Jag vill åter betona att det är viktigt att vi får klart för oss hur stor del av kostnaderna vi ska beräkna för att kunna färdigställa och vidmakthålla den ökade svenska internationella förmågan. Det är möjligt att det är svårt för att få en sådan uppfattning. Där tillåter jag mig att föreslå att utskottet har en diskussion och bestämmer sig för vilket underlag man vill ha av regeringen och, naturligtvis, av Försvarsmakten. har ju gett regeringen ganska stor frihet att genomföra den beslutade försvarspolitiken. Möjligen kan man också hävda att Försvarsmakten själv i praktiken har ett ganska stort handlingsutrymme. kan man konstatera att det i regleringsbreven finns en mängd delbeslut med återrappor- OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Det finns alltså en ganska stark styrning av Försvarsmakten från regeringens sida. Det är naturligtvis ägarens, regeringens, rättighet att göra på just det sättet i sin beställarroll för att effektuera och säkerställa beslut. är det viktigt att regeringen, alltså departementet, har en bra utvärderingskapacitet och kan analysera det underlag man får in av myndigheten. Ytterst är det ju som är beställare. Det är viktigt att också utskottet kan ställa sig frågan: Är den ekonomiska upplysningen tillräcklig, alltså tillräckligt upplysande för utskottet? Och har därigenom tillräcklig insyn för att kunna bedöma uppföljningen och eventuellt kunna korrigera och inrikta den ambition som man faktiskt gett uttryck för? Låt mig avsluta med att säga att när det beslutas om en ny inriktning för försvaret och försvarspolitiken det var väl där vi stod 2004 och även nu står inför då är det än mer nödvändigt att både styrning och naturligtvis också regeringens är mer aktiv. Det ställer krav på kommunikation så att besluten förstås också av allmänheten; här kommer jag tillbaka till opinionsbildningen och folkförankringen. Vidare tror jag att omställning ställer större krav på styrning. För att nu ingen ska glömma bort det kloka som sade vill ansluta mig till de tre punkter som han tog upp, nämligen personalförsörjningen, övningsverksamheten och kostnaderna. , : Jag är avdelningschef på . Med mig har jag , som är expert på resultatstyrning, utvärdering och förvaltningsutveckling. Vi är alltså inte verksamma inom försvarssektorn utan jobbar brett med den statliga förvaltningen, ekonomistyrningen. Vi ska försöka ge ett utifrånperspektiv på frågan. , : När jag läste utvärderingen första gången var det ett ord som genast fastnade, och det var ordet trovärdighet. Då tänkte jag att hela rapporten genomsyras av ordet trovärdighet. Om man räknar orden visar det sig dock att det bara används en gång, i samband med svenska officerare som tjänstgör utomlands. På något sätt tycker jag ändå att min felläsning var rätt. Jag tror nämligen att ordet trovärdighet är ganska viktigt när vi ska diskutera de olika frågor som kommer upp. Vi kan säga att ordet trovärdighet kan kopplas till det som vi pratat om långsiktighet och uthållighet. Det har också att göra med det som var inne på, folkförankring. Trovärdigheten spelar roll i många av de olika saker som har med Försvarsmakten att göra. Och egentligen gäller det inte bara Försvarsmakten utan hela den offentliga sektorn. När jag tittar framåt och funderar på det som kommer efter utfrågningen, försvarsutskottets framtida arbete, börjar man kanske tänka i termer av en uppföljnings- eller utvärderingsstrategi. Det jag då funderar på är att ett av de bärande kriterierna som man utgår från är just trovärdighet. Jag ska på olika sätt försöka belysa det, till exempel trovärdighet när det gäller att långsiktigt OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT uppnå de försvarspolitiska målen, men även en del andra saker som har att göra med styrningen eller försvarspolitiken. Man skulle kunna sätta ned foten och säga: Är trovärdigheten hög? Är det lätt att mäta trovärdighet, eller är det svårt? Och hur mäter man trovärdighet? Svaret är naturligtvis att det både är lätt och svårt på många olika sätt. Låt mig ta ett drastiskt exempel. är det senast angreps. har alltså inte angripits . Det är relativt unikt i ett globalt perspektiv. Ska man säga att det är försvarets förtjänst? Ja, bland annat. Man ska åtminstone inte avvisa den tanken. Försvaret av det svenska samhället kan ha en orsak. Med det menar jag att trovärdigheten har många olika dimensioner. Det finns alltså, trots allt, en långsiktighet i svensk försvarspolitik som är ett värde att värna om när vi talar om hållbarhet. När vi talar om utvärdering av olika saker brukar vi på göra en sorts fyrfältare. Vi har den ena dimensionen med uppföljning och utvärdering. Rapporten utgör en bra balans av bådeoch. Man följer upp ett antal nyckeltal, variabler, som man bestämt sig för och checkar av dem för att se om de är efter plan. På de punkter där de inte är efter plan går man ned djupare, värderar det hela och kommer till en slutsats. Vi kan tillägga att när vi tittar i backspegeln kan denna uppföljning och utvärdering ha olika perspektiv. Det första är det som vi inte skulle tala om, nämligen ansvarskrävandet, revisionen. Det andra är beslutsförberedandet. Vi står inför ett beslut. Finns det några prioriteringar vi måste göra? Vi gör en utvärdering för att se vilka val vi har att göra. Det är naturligtvis viktigt för försvarsutskottet nu när vi har, precis som i alla budgetfrågor, ettåriga budgetbeslut. insatser måste på något sätt göra skillnad. Det ligger i detta. Eller rättare sagt: När säger att man vill ha ettåriga budgetbeslut säger man att man vill ha möjligheten att påverka . När man tittar på uppföljnings- och utvärderingsstrategin är det naturligtvis viktigt att ha med sig att man ska kunna göra vissa omprioriteringar om man måste. Men ändå är den långsiktiga strategin viktig. Det tredje som jag tycker att vi ska utveckla är lärandet, utvecklandet, att man följer upp saker. Det tycker jag kanske är den mest givande och verkligt intressanta delen av utvärderingen. Sannolikt har det gjorts många utvärderingar på försvarsområdet, både inom forskning och annat, och då kan man fråga sig: Har alla använts eller hamnar de i bokhyllan eller går till ? Det finns alltså någonting när det gäller det långsiktiga lärandet. I och med att en riksdag numera sitter , och därmed också utskotten, har man en läroperiod på åtminstone ; några utskottsledamöter kanske sitter längre. Det vore därför viktigt att systematiskt börja jobba med utvärderingar som en del av lärandet. Den andra dimensionen, när vi pratar om utvärderingar, gäller vad det är vi utvärderar mot. Där vill jag haka på det som sade, nämligen att det inte är mot aktiviteter utan mot resultat. Det är mycket viktigt. Vad levererar systemet? På ESV är vi rätt plikttrogna beträffande en gammal bestämning av OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Resultat är antingen prestationer eller effekter. Alltså: Vad lämnar systemet för någonting? Vad är prestationen? Och vad uppnår vi? Därmed kan vi säga att trovärdighet är ett effektmått. Trovärdighet är något som händer i omvärlden. Vi uppnår effekten trovärdighet. Folk får respekt för försvarets förmåga antingen genom att vi kan bevara vår frihet eller genom att vi kan lösa internationella uppgifter på ett trovärdigt sätt. Det är en effekt. Här kan vi säga att försvaret i förhållande till många andra statliga aktiviteter, speciellt när det nu gäller insatsförsvaret, förhoppningsvis aldrig kommer att ställas på prov. Det är ungefär som man brukar säga om Kemikalieinspektionen. Kemikalieinspektionen är framgångsrik därför att inte sprungit i luften. Det var någon som sade det. Det finns alltså vissa effekter vi vill undvika. Vi vill undvika vissa händelser. Effekten är att detta inte har inträffat, och det är naturligtvis på många sätt svårmätt. Det gäller till exempel polisens brottsförebyggande verksamhet. Det finns många sådana exempel. Många myndighetssystem har just den förebyggande, bevakande, effekten. Det kan alltså vara svårt men är inte omöjligt. När det gäller prestationer handlar det ganska mycket om att man räknar vad man producerar. Är det förbanden och de olika sakerna som ska ingå här? Prestationen är att de upprätthålls och är funktionsdugliga. Vid vissa mätpunkter, revisionspunkter, ska man kunna säga att ja, de fungerar på det sätt som vi vill att de ska fungera , och utvärderingen visar att när det gäller personalförsörjning och dylikt finns det problem. Det finns även andra problem. Då kan man gå bakåt och fråga: Vad beror dessa problem på? Och det är då man går från kopplingen att vi tittar på utvärderingen vad beror problemen på? till att kanske omformulera det hela till en uppföljningsstrategi. Då ser vi att vissa nyckeltal är viktiga, till exempel när det gäller personalförsörjningen. Det sades att det fanns tillgänglighetshinder. Hur mäter man dem? Hur undanröjer man dem? Inom den offentliga sektorn finns många exempel på långa handläggningstider. Vad beror de på? Jo, vi tittar på olika hinder för att verksamheten ska flytta, och vi försöker undanröja de hindren. Det finns alltså en metodik som man kan tillämpa på olika sätt, och man hittar då vad det är fråga om: Jo, här finns hinder, här finns bristande tillgänglighet. Bristande tillgänglighet på någonting är inte ett unikt försvarsområdesproblem, utan det finns inom alla sektorer. Jag kan bara ta ett annat stort område, socialförsäkringen. ska ha läkarutlåtanden, och det är bristande tillgänglighet, kan man säga; det dröjer väldigt länge innan man får läkarutlåtanden. Hur funderar man på det där? Jag kommer då in på det här med lärandet. Jag skulle som utgångspunkt för lärande vilja runda av med att titta på de politikområdesmål som finns för försvaret. Det är fyra mål, och de står till exempel i årets budgetproposition: bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, hävda vår territoriella integritet, försvara mot väpnat angrepp samt värna civilbefolkningen OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Om man tittar på de här målen ser man att de är formulerade som väldigt unika och specifika för försvarsområdet, och det är så det ska vara. Men om man tittar lite närmare på dem ser man att bara med några ändringar är de relevanta för andra områden också. Bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld: Ja, men det kanske gäller även för säkerhetspolitiken och utrikespolitiken. Biståndspolitiken har en sådan dimension. När man vill lära sig hur man jobbar mot mål eller i vissa fall även samverka med olika aktörer, till exempel se hur de har jobbat med de här målen, eller om vi jobbar så att vi kan lära de andra områdena, alltså bygga upp tvärkontakter mellan försvaret och andra relevanta myndigheter. Hävda vår territoriella integritet först ersatt med nationell integritet: Då tänker jag på att under mina i staten har det stora hotet mot nationella integritet inte kommit mot territoriet, utan det har gällt den verksamhet som jag själv företräder, ekonomin, budgetpolitiken, finanspolitiken. Det var den finanspolitiska krisen . Det är möjligt att vi fanns i någon sorts bunkermentalitet jag jobbade då på men vi upplevde hotet utifrån ganska starkt. Vi kanske, i folkförankringens namn, bidrog till att stärka krismedvetandet skämt åsido. Det finns alltså andra områden som ibland kan hota den nationella integriteten. Jag tror att den statsfinansiella krisen, som blev så väldigt uppenbar på 90- talet, har skapat ett medvetande som finns. tryckte väldigt hårt på det, och även var inne på det, som vi inte nog vill inskärpa, nämligen det här med budget i balans, budgettaket och så vidare. Kakan är inte så stor som vi skulle önska. Vi måste samverka för att utnyttja resurserna bättre. Jag kan bara instämma i det sade, alltså att prislapparna måste bli mycket bättre. När jag hörde en sak här gjorde jag spontant en reflexion. Om vi nu blir framgångsrika i vår internationella förmåga, kommer vi då att efterfrågas mer? Kommer det att bli ökad efterfrågan på svenska insatser utifrån? Då är frågan: Vem finansierar det? Det finns någon sorts framgångens kostnadsdrivande. Jag återgår till målen. Försvara mot väpnat angrepp: Det här blir lite luddigt, så jag hoppar över det. civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld: Just det här med att värna civilbefolkningen i fredstid är polisens uppgift, eller vaktbolagens. Här finns en väldigt tydlig skillnad mellan en freds- och en krigssituation, men om man bortser från det: Finns det någonting att lära av de olika? Den tyske socialdemokraten pratade om nattväktarstaten. Det är just kärnan, att bevara de nationella funktionerna och de nationella institutionerna. Det finns ett antal olika verksamheter som har det. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT är naturligtvis en, och en fundamental sådan, när det gäller att upprätthålla territoriell integritet, men det finns andra. Även här kan man tänka sig att man kan lära sig att samverka på olika sätt. Jag tänkte avsluta, med tanke på den målsättning som finns här, inte bara vår nationella integritet, det yttersta målet. Min farfar var en väldigt konservativ präst, och skrev han en psalm som bland annat innehöll de här orden: Kristet och fritt ville bo, för landet allena. På något sätt känner jag det lite högtidligt att få säga råda för landet allena i det här huset. , : Jag har tittat lite grann på de frågor som fanns i det utsända materialet och tänkte göra några reflexioner kring ett par av de frågorna. Jag gör reflexionerna utifrån detta: Hur skulle man ha resonerat om det var en vanlig myndighet? Hur resonerar man rent företagsekonomiskt? En fråga handlade om förutsättningar att styra och följa upp Försvarsmaktens organisation, materiel och prestationsförmåga. Om man då tittar på Försvarsmaktens resurser är det två stora ramanslag, ett för förbandsverksamheten och ett för materielen. Statsbudgeten har ungefär 500 anslag, och de här två anslagen ligger bland de 20 största, om inte ännu högre. Om man tittar på vilka anslag som är av den här storleksordningen är det oftast regelstyrda bidragsanslag. Det är väldigt ovanligt att man har så här stora anslag till en myndighets verksamhet. sade följande om anslag: Statsbudgetens anslag utgör viktigaste styrinstrument för att fördela medel till olika ändamål. Anslagssystemets närmare utformning påverkar därmed befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering samt möjligheterna att styra de enskilda statliga verksamheterna mot önskade mål. anvisar inte bara ett belopp för ett visst ändamål utan anger också mer eller mindre utförligt sakliga villkor eller syften som ska gälla för verksamheten. Man sade också att anslagen inte får bli så stora och heterogena att det blir omöjligt att på ett tillfredsställande sätt ange anslagens ändamål och värdera verksamhetens resultat till de angivna målen. Min reflexion är att om vill styra bättre och få en bättre uppföljning kanske man ska överväga att se över anslagens indelning. Det är två stora, och det kanske ska vara fler anslag. Då stärker man finansmakt, och på ett tydligare sätt har man då möjlighet att koppla ihop resurser, ambition och verksamhet. Finansmakten, bara sisådär, är ju en väldigt stark makt styrinstrument och finansiering. En annan av frågorna handlade om hur man säkerställer balans mellan ambitioner och tilldelade resurser. Det jag sade är ett steg som verkar åt det hållet. Men det krävs en tydlig styrning i hela styrkedjan, från både riksdag och regering och naturligtvis också i myndigheten. Jag tänker inte gå in på om det finns någon svagaste länk eller någonting sådant utan bara göra några reflexioner kring vissa aspekter. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Vi vet att det är svårt att få ekonomin att gå ihop inom försvaret. Man flyttar medel från materielanslaget till förbandsanslaget. Man försöker dra ned på kostnaderna. Ska man göra det snabbt är det i första hand de rörliga kostnaderna man tittar på. Man diskuterar utökad anslagskredit för att klara utbetalningarna. Om man resonerar utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv är de här åtgärderna verkningsfulla, om det rör sig om en tillfällig svacka i verksamheten. Man kan tänka sig en servering på en badort där efterfrågan naturligtvis viker . Vad gör en sådan servering? Jo, man försöker få utökad checkräkningskredit och säger upp den timanställde glassförsäljaren, och så försöker man övervintra. Men om det är en varaktigt minskad efterfrågan måste man naturligtvis ge sig på de fasta kostnaderna och göra det snabbt. De fasta kostnaderna kännetecknas av att de just är fasta, i alla fall över en längre tidsperiod. Checkräkningskredit eller anslagskredit är också tillfälliga lösningar, för krediten måste betalas tillbaka så man måste ha en plan för det. En annan reflexion: Om man vill minska resurserna till försvaret måste riksdag och regering, och myndigheterna, vara beredda att minska ambitionen inom försvarspolitiken det hänger ihop. För att det ska vara möjligt krävs det att det inte finns dolda mål eller dolda syften. Det räcker inte att ändra ambitionsnivån inom försvarspolitiken om det finns mål som kanske handlar om regionalpolitik eller näringspolitik. Det komplicerar ju bilden. Ytterligare en reflexion: Det är en stor sak att man har gått från invasionsförsvar till insatsförsvar. Även här kan man göra liknelser med företagsvärlden, det här med efterfrågeminskningar och annat sådant. Man kan beskriva det ungefär så att behovet av ett invasionsförsvar minskade, och frågan uppstod då hur man på bästa sätt skulle kunna nyttiggöra all den kunskap och de resurser som fanns inom försvaret. Ett område där då skulle kunna göra nytta visade sig vara insatser av olika slag. Därför riktade man om verksamheten mot ett insatsförsvar. Företagsekonomiskt är det helt rätt. När man har tillfälligt ledig kapacitet ska man naturligtvis försöka nyttiggöra den kapaciteten på något sätt. Då behöver man inte ens få intäkter som täcker alla kostnader, utan det räcker med att intäkterna täcker de rörliga kostnaderna och kanske ger ett bidrag till de fasta kostnaderna. Men det är när man har tillfälligt ledig kapacitet, till exempel på grund av säsongsvariationer. Serveringen kanske skulle hyra ut sina lokaler till någon annan verksamhet , som bingo, pensionärsdans eller någonting sådant, till reducerat pris. Varaktigt minskad efterfrågan kräver naturligtvis andra åtgärder. Om man vill ge sig in i nya verksamheter måste man förstås utgå från den efterfrågan som finns på de nya verksamheterna. När det gäller efterfrågan i den verksamhet som vi jobbar i får man utgå från att företräder efterfrågan; det är ju ambitionsnivå. Sedan får man dimensionera resurserna efter de nya uppgifter som man har. Här kan vi kanske få en känsla av att det inte har gjorts i rätt ordning. Man kanske har utgått från det man har, den organisation och de resurser man har, OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT och sedan tänkt: Hur ska de användas i den nya uppgiften? Men det blir bättre. Ekonomiskt har man större möjlighet att lyckas om man utgår från den nya verksamhetens krav och sedan bygger upp organisationen efter det. Vad vill jag ha sagt med det här då? Jo, sammanfattningsvis: Använd er finansmakt, ! Då kan ni utöva styrning och uppföljning. Gör saker i rätt ordning! Bestäm mål och innehåll för politiken, och sätt upp de ekonomiska ramarna! Bygg sedan upp verksamheten utifrån de uppgifter och mål som är beslutade! Så enkelt är det. Ordföranden: enkelt var det. har vi gått igenom de föredragande som skulle inleda diskussionen. Sedan ska vi gå över till ett panelsamtal. Däremellan hade vi från presidiets sida tänkt att vi skulle ha en fikapaus med kaffe och en smörgås i rummet här intill. Vi hade tänkt att den skulle vara . startar vi paneldiskussionen. Kan vi ajournera sammanträdet till dess? Då gör vi det. Ordföranden: Då startar vi igen. är det tänkt att det ska vara ett panelsamtal. Till detta samtal är följande inbjudna: direktör , generaldirektör , f.d. generalmajor , generaldirektör , som vi har hört tidigare, och fil.dr . Då lämnar jag ordet till som ska leda den här paneldiskussionen. (): Tack, herr ordförande! Ambitionen är att vi ska få en allsidig belysning av rapport men också av de andra aspekterna av försvarspolitiken, uppföljnings- och utvärderingsproblematiken, som vi redan har berört. Inledningsvis kommer paneldeltagarna att kort få reflektera över det som representanter, , har berört. Jag tänkte att vi skulle låta direktören , som har varit verksam inom olika delar av det försvarspolitiska området, få inleda i tre . Direktör : Tack för det! Första gången jag fick frågan från kansliet om att vara med här sade jag: Du måste skicka rapporten, så att jag får läsa den. Det gjorde jag. Sedan ringde jag tillbaka till kansliet och frågade: Vad är det egentligen ni kräver? Anledningen till att jag tar upp detta är att jag tycker att rapport är en bra rapport. Den tar upp ett antal saker som är väsentliga för att man ska kunna gå vidare i olika hänseenden. Det är lätt att hålla med om de saker som står där. Nästa steg i resonemanget var dock att man, som intresserad allmänhet, naturligtvis läser om de stora problem som Försvarsmakten just nu har med sin ekonomi. Då ställer man sig frågan: Vad är det som har hänt mellan det att OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT denna utvärdering gjordes och dagens situation? Det tycker jag är lite intressant i det här sammanhanget. Jag har, som sades, en liten bakgrund av att tidigare ha varit med i försvarspolitiken. Jag har sett det från Försvarsdepartementets horisont, från horisont och också från horisont. När man har de här tre perspektiven och funderar på vad det egentligen är som händer kan man komma med en utsaga först. Jag måste säga att den tradition som jag tror att försvarsutskottet har när det gäller att göra utvärderingar är väldigt viktig. är väl ett av utskott som faktiskt är rätt framgångsrikt på detta område och som har en tradition av att göra detta. Jag tror faktiskt att det är oerhört viktigt att göra detta och på det sättet få en oberoende granskning. Jag vill understyrka det som någon sade det var kanske som sade det att man naturligtvis kan använda de instrument som finns med riksrevision. har trots allt en mer fristående ställning . Man kanske inte kan påverka det direkt, men man skulle kanske ändå fundera kring om man skulle bygga in någon mer oberoende granskningsverksamhet kring försvaret.