rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — finns inom det svenska landsbygdsprogrammet olika miljöersättningar som jordbrukare kan söka för sådana åtgärder som bidrar till att minska växtnäringsförlusterna från jordbruket till vattendrag och hav. har i uppföljningen lyft fram följande exempel: -Ersättningsformen Skyddszoner används för inrättande av skyddszoner i syfte att minska erosionen av växtnäringsämnen, främst fosfor, från . För den nya landsbygdsprogramperioden 20072013 sänks ersättningsbeloppet till per hektar, som det blir möjligt att även få gårdsstöd för marken med skyddszon. -Ersättningsformen Minskat kväveläckage omfattar stöd för odling av fånggrödor och jordbearbetning i stället för i syfte att minska kväveläckaget . För perioden 20072013 sänks ersättningsbeloppet med per hektar för respektive delåtgärd. Ersättningen blir per hektar för fånggrödor och per hektar för vårbearbetning, medan en kombination av åtgärderna på samma mark ger en oförändrad ersättning med per hektar. -Ersättning lämnas för anläggning och restaurering av våtmarker och småvatten som kväve- och fosforfällor. I det nya landsbygdsprogrammet ingår detta i den nya stödformen Regionalt prioriterade ersättningar. Insatserna kan utformas efter respektive regions särskilda behov. -infördes en ny ersättning, Miljöskyddsåtgärder, som bl.a. syftar till att minska riskerna för växtnäringsförluster. Tanken är att anpassningen av gödselgivorna ska förbättras. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST För att begränsa användningen av vissa typer av mineralgödselmedel finns särskilda skatter som grundas på innehållet av kväve och kadmium i gödselmedel. Från uppges att är det enda landet som har skatt på handelsgödsel för att minska kväveutsläpp. Skatteintäkterna går tillbaka till bl.a forsknings- och utvecklingsverksamhet inom Stiftelsen och till projektet näringen.38 Uppföljning, marin miljöövervakning och tillsyn uppger att uppföljning och utvärdering av insatser och åtgärder sker på flera olika sätt. Verket har i uppföljningen betonat att man inte har ansvar för marin miljöövervakning. Miljöövervakningsdata används dock för att se förändringar i belastningen till havet. är vidare i enlighet med central tillsynsvägledande myndighet för frågor som rör jordbruk och trädgård. Det betyder att verket arbetar med vägledning till länsstyrelser och kommuner och utformar allmänna råd och vägledningsmaterial för att stödja tillsynsmyndigheterna i deras arbete. Länsstyrelserna har ett regionalt ansvar för tillsynsvägledningen. Den operativa tillsynen utförs i huvudsak av kommunerna och utövas direkt mot den som bedriver en verksamhet. Genom egenkontroll ska den enskilda lantbrukaren hålla sig underrättad om den egna verksamhetens påverkan på miljön.39 4.3.2 Resultat inom jordbruksområdet Minskade förluster av näringsämnen I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har flera aktörer konstaterat att det inom jordbruket har genomförts ett flertal insatser . Det handlar främst om minskad gödsling, mer rådgivning till jordbrukarna och införande av avgifter på gödsel. har framfört att kväveutlakningen samt fosfor- och ammoniakförlusterna har minskat . Enligt verket påverkas detta av många olika faktorer och åtgärder, varför det inte är möjligt att särskilja enskilda åtgärders inverkan på de förändringar som har skett. Koncentrationerna av kväve och fosfor i havsvattnet fluktuerar och sambandet är inte tydligt mellan belastning och koncentrationer i havsvattnet. Verket har dock genom modellberäkningar m.m. uppskattat effekterna av vissa enskilda åtgärder. modellberäkningar av samma slag har enligt uppgift från genomförts och visar då på en minskning med (se inledning på avsnitt 4.2). Ändringar i modellen och av indata gör att olika mängder redovisas. Av tabellen nedan framgår dock skattningar av de olika åtgärdernas resultat. 38Forum för miljöforskning . 39Jordbruksverket, 2007b. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST Minskad kväveutlakning fördelat på åtgärder och andra orsaker (19952003) samt skattad reningseffekt av våtmarker (19952006) Påverkande faktor/åtgärd perioden (ton kväve) Ökad spridning av stallgödsel Källa: , 2007b. konstaterar att den minskning av kväveutlakningen som har skett motsvarar den minskning som enligt sektorsmålet skulle ske . Av miljömålsöversyn framgår vidare att genomförda modellberäkningar tyder på att fosforförlusterna från jordbruksmark har minskat, men att de inte ger någon vägledning om vilken effekt olika åtgärder har haft. En förklaring är det minskade antalet djur och minskningen av den odlade arealen . Vidare kan ersättningar för våtmarker och skyddszoner enligt ha bidragit något till minskade fosforförluster. Enligt miljömålsrådets rapport har utsläppen av fosforföreningar inom alla sektorer minskat . Ammoniakutsläppen från jordbruket beräknas ha minskat () , vilket till hälften förklaras av att antalet djur har minskat. Resterande del beror på den lagstiftning som har trätt i kraft , ökad flytgödsel- hantering och användning av spridningsteknik som ger låga ammoniakförluster.40 I en utvärdering av jordbruksreform och införandet av gårdsstödet konstaterar att det nya gårdsstödet har gynnat en mer extensiv skötsel av jordbruksmark jämfört med tidigare arealersättning och djurbidrag. Miljöbelastningen beräknas minska som en följd av reformen. Vad gäller fosforförluster konstaterar att förlusterna beror på många faktorer, som i sin tur inte är utvärderade i förhållande till varandra, vilket gör att det är svårt att uttala sig generellt om effekterna av olika förändringar. Vad gäller kväveförluster trodde man att gårdsstödreformen skulle leda till en kraftigt minskad areal odlad åker och därmed minskad kväveutlakning. I uppföljningen har konstaterat att utvecklingen inte blev så. En av verkets tjänstemän menar att gårdsstödet i sig säkert skulle ha gett upphov till mindre odlad areal, men den stora prisökning som har varit har överskuggat detta och den odlade areaalen har inte minskat. 40 , e-brev . 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST ammoniak beräknas avgången bli lägre till följd av reform, motsvarande av den totala ammoniakavgången från jordbruket 2003. Den allra största delen beror på förändringar av antalet nötkreatur.41 Verket har i sin miljömålsöversyn framfört att utsläppen av övergödande ämnen behöver minska ytterligare för att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska kunna nås. Men även om utsläppen minskar är det enligt verket inte säkert att målet kan nås till följd av fördröjningseffekter och att det kan ha skett irreversibla förändringar av ekosystemen. I miljömålsöversynen framförde att det kunde behövas ytterligare åtgärder i jordbruket för att minska utsläppen av kväve till , däremot bedömdes det inte vara motiverat med ytterligare generella åtgärder för att minska utsläppen av kväve till Egentliga utöver de som pågick eller var beslutade. Enligt verket behövdes dock ytterligare åtgärder för att minska fosforförlusterna till Egentliga . I uppföljningen har från framförts att denna slutsats byggde på den internationella utvärdering av vad som påverkar övergödningen av havet som beställde och sedan drog slutsatser ifrån.42 Från har till utskottets uppföljning framförts att verket inte självt har kompetens att värdera sådana frågor. Verket konstaterar att det har beslutats om en aktionsplan för som visar på ett stort behov av kvävereducering när det gäller . menar att slutsatser om kvävet därmed verkar vara passerade och att därmed inte längre gör samma bedömning som man gjorde i miljömålsöversynen utan pekar på vad som har framkommit i aktionsplanen för . nämner vidare att man i ett pågående regeringsuppdrag inte längre följer rekommendationerna från den internationella utvärderingen. I uppföljningen har LRF konstaterat att åtgärdsprogrammet mot näringsläckage från jordbruket har pågått . LRF menar att programmet har varit framgångsrikt och tillsammans med annan förändring i lantbruket uppges programmet ha minskat kväveläckaget med ca , vilket är sedan det startade. Enligt LRF innebär detta att miljömålet har nåtts före tidtabellen som var till 2010. LRF har vidare framfört att man uppfattar att många inte känner till detta program som förvaltas av . Miljöersättningar har bidragit till minskade närsaltutsläpp till havet uppmärksammade i sitt betänkande att arealen fånggrödor hade ökat kraftigt som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram samt att minskningen av kväveutsläpp hade blivit tre till fyra gånger större än väntat. uppmärksammade vidare att arealen vårbearbetning ökade kraftigt som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. I en rapport konstaterar dock att det har skett en viss avmattning i intres- 41Jordbruksverket, 2007c. 42Naturvårdsverket, 2006b och 2006c. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 set för fånggrödor och vårbearbetning. Verket pekar på bl.a. följande förklaringar till detta: Detta kan antas bero på att fånggrödan kan förorsaka ogräsproblem samt att ersättningen för fånggröda sänktes med per hektar i nuvarande landsbygdsprogram. Vid en högre prisnivå på spannmål blir också kostnaden för skördebortfall vid odling av fånggrödor större.43 Åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsförluster från jordbruket har enligt haft en betydande roll för minskningen av näringsutsläppen. Av Jordbruksstatistisk årsbok 2007 framgår att stödet Minskat kväveläckage har fått en betydligt större anslutning än väntat, medan Våtmarker och småvatten har fått lägre anslutning än väntat. I uppföljningen har gjort bedömningen att anslutningen till miljöersättningarna generellt sett har varit god. har i uppföljningen framfört att man dock har sett en vikande trend i anslutningen till stöden. Enligt preliminära siffror finns det ca skyddszoner och arealen med fånggrödor och vårbearbetning var 2008 ca . Källa: , e-brev . Information och rådgivning har bidragit till minskade utsläpp gjorde i sitt betänkande bedömningen att frivilliga åtgärder inom det svenska lantbruket har bidragit till det minskade läckaget av kväve från svenska gårdar. har senare konstaterat att den miljöinriktade rådgivningen delvis kan förklara den ökade kväveeffektiviteten, dvs. hur mycket kväve som tillförs genom gödsling i förhållande till hur mycket kväve som förs bort med skörden. Genom rådgivning och information har lantbrukaren fått ökad kunskap om hanteringen av växtnäring, vilket har bidragit till att lantbrukarna genomfört både verkningsfulla och lönsamma miljöåtgärder. Greppa näringen har enligt uppgift från lett till att 9 000 växtnäringsbalanser har gjorts på 4 800 gårdar och totalt har ca 26 000 rådgivningsbesök genomförts bland Greppa näringens 6 000 medlemmar. Åtgärder inom projektet näringen beräknas enligt ha minskat den årliga kväveutlakningen med drygt , ammoniakavgången med och fosforutlakningen med uppskattningsvis . I uppföljningen har bl.a. i län och Världsnaturfonden konstaterat att Greppa näringen har varit mycket positivt. 43 , 2008f. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST konstaterar att övergödningsproblemen i gör att länets jordbruksnäring känner sig utpekad. Detta innebär att fortsatt höga krav ställs på och rådgivningen till jordbrukarna kring gödning. Regelverk kring växtnäring m.m. har i uppföljningen uppgett att andelen höst- och vinterbevuxen mark numera ligger väsentligt högre än då regelverket infördes . Andelen grön mark har ökat från år . Bland annat i län har i uppföljningen konstaterat att regelverk och tillsyn har lett till minskat läckage till havet, men det finns mer att göra. Landshövdingen pekade också på att regelverket inom jordbruksområdet är mycket krångligt. LRF har i uppföljningen betonat att lantbrukarna följer de regler om näringsläckage som finns i . En sammanställning av av kommunernas tillsyn visar dessutom på få överträdelser. LRF menar att systemet fungerar bra. Av en utvärdering av gödselmedelsskatten framgår att skatten på handelsgödselkväve har haft en förhållandevis liten påverkan på användningen av handelsgödsel inom jordbruket. Däremot gjorde utredaren bedömningen att skatten på kadmium tillsammans med näringens insatser har haft en klart gynnsam effekt genom minskad tillförsel till den svenska åkermarken. Enligt utvärderingen bidrar skatten till att minska kväveutlakningen från åkermarken med uppskattningsvis ca kväve . Skatten uppges också ha gjort jordbrukarna medvetna om problemen med kväveutlakning.44 Av Jordbruksstatistisk årsbok 2007 framgår att försäljningen av mineralgödsel (handelsgödsel) till jord- och trädgårdsbruk har minskat successivt sedan slutet av 1980-talet.45 Möjliga målkonflikter och synergieffekter I denna uppföljning har flera aktörer pekat på målkonflikter mellan de jordbrukspolitiska målen och miljömålen (se vidare avsnitt 9.1). LRF har pekat på att det behövs mer samordning mellan övergödnings- och klimatarbetet. Övergödningsåtgärder i lantbruket kan både minska och öka utsläppen av klimatgaser. Enligt LRF gäller det att därför genomföra sådana som både minskar näringsläckaget och utsläppen av klimatgaser. har tidigare lyft fram att flera åtgärder som vidtas för att minska utsläppen av kväve och fosfor till vatten kan leda till att andra utsläpp ökar. Verket konstaterar att i olika studier studeras i första hand de avsedda effekterna av olika åtgärder och mer sällan de negativa effekter som åtgärderna eventuellt ger upphov till. Ett exempel på en målkonflikt är att spridning 45Jordbruksverket och , 2007. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 av stallgödsel i stället för kan för lerjordar under olämpliga förhållanden leda till ökad markpackning och därmed försämrat växtnäringsutnyttjande och ökad risk för växtnäringsförluster. Vidare kan ökad odling av fånggrödor vara en orsak till ökad användning av ogräsmedel. De krav som ställts för att minska växtnäringsläckaget har inneburit att möjligheterna till mekanisk ogräsbekämpning av bl.a. kvickrot och andra rotogräs har begränsats. Den mekaniska bekämpningen ökar risken för växtnäringsläckage och har även påverkan på den biologiska mångfalden. har även lyft fram att åtgärderna för att minska växtnäringsförluster kan leda till positiva synergieffekter, bl.a. att skyddszoner och våtmarker gynnar den biologiska mångfalden samt att åtgärderna också har positiv inverkan på flera andra miljökvalitetsmål som rör vattenkvalitet.46 Behov av fortsatta insatser konstaterar i sitt slutbetänkande att den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU har genomgått förändringar under den senaste programperioden, varvid miljöförbättringar har tillkommit, men åtgärderna är enligt utredningen inte tillräckliga för att förbättra miljötillståndet i havet. har vidare framfört att det bl.a. behövs en hårdare reglering av djurhållningen i områden som är känsliga för näringsläckage. Utredningen menar att det eventuellt också krävs etableringsförbud i de mest känsliga områdena. I denna uppföljning har flera aktörer framfört att den största utmaningen för att förbättra havsmiljön är att minska utsläppen av kväve och fosfor. Bland annat konstaterar att har en lång kust och mycket jordbruk i södra delen av landet. konstaterar bl.a. att höjda spannmålspriser leder till ökad spannmålsodling och ökad användning av mineralgödsel i jordbruket. Dessutom driver befolkningsökning, ökad levnadsstandard och biobränslen efterfrågan på gödningsämnen.47 Flera aktörer har i uppföljningen framfört att det genomförs flera olika åtgärder för att minska växtnäringsförlusterna i jordbruket och att dessa har visat resultat. menar flera aktörer att mer behöver göras. Exempelvis i menar att det redan finns kunskap om att den bästa jordbruksmarken läcker näringsämnen som leder till övergödning. Jordbruket har gjort mycket, men mer behövs, t.ex. att man anlägger våtmarker för att fånga upp fosfor från jordbruket. har i en kommentar pekat på att all jordbruksmark läcker och bidrar till övergödning och att klimat, jordart och tillförsel av stallgödsel är det som mest påverkar läckaget. har i uppföljningen framfört att jordbruket fortsätter att svara för knappt hälften av kväveutsläppen i trots en reell minskning av jordbrukets läckage . Föreningen menar att en 46Jordbruksverket, 2007b. 47Naturvårdsverket, 2008e. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST orsak till att det går så långsamt inom havsmiljöpolitiken är att den gemensamma jordbrukspolitiken inte har reformerats tillräckligt snabbt och kraftfullt. varnar dessutom för att det finns en uppenbar risk att utsläppen till kommer att öka i takt med att östra jordbruk moderniseras och intensifieras. Föreningen menar att landsbygdsprogrammet skulle kunna användas till att premiera djurhållning i skogs- och mellanbygder där behovet av betande djur är stort. Föreningen menar vidare att avgifterna på handelsgödsel borde höjas och att utvecklingen av ekologisk produktion borde gynnas. Världsnaturfonden anser att mycket få konkreta åtgärder genomförs vad gäller jordbruksnäringen och övergödningen och framhåller att det är viktigt att angripa källan till problemen och att inte bara genom tekniska lösningar behandla symtomen. Det finns enligt Världsnaturfonden ett stort behov av att revidera EU:s gemensamma jordbrukspolitik så att den styr mot mindre näringsläckage. Även Svenskt Vatten har framfört att det är viktigt att åtgärda jordbruket och att det är förvånande att inte staten i större utsträckning styr mot ökad produktion av sådana energigrödor som både kan ta hand om läckage av näringsämnen från jordbruket och bidra med bioenergi. Svårt att mäta resultat i havsmiljön Flera aktörer menar att det är svårt att mäta resultaten av insatserna inom jordbruksområdet. som olika insatser genomförs pågår många naturliga processer. pekar på att fosfor har en lång omloppstid, varför man inte på kort sikt kan se direkta resultat i havsmiljön. Bland annat LRF har i uppföljningen dessutom problematiserat resultatbegreppet. Om det med resultat menas att havet ska vara friskt har det eftersträvade resultatet med havsmiljöinsatserna inom jordbruket inte nåtts, men om måttet i stället är genomförda åtgärder så har, enligt LRF, uppnådda resultat nåtts. LRF menar att det för jordbruket finns ganska god uppfattning om vilka åtgärder för kväve som är kostnadseffektiva, medan det däremot inte finns sådan kunskap för fosfor. Det saknas t.ex. kunskap om hur fosfor läcker från åkermarken. LRF har i uppföljningen som exempel framfört att fosforgödslingen med handelsgödsel har minskat till ungefär samma nivå som , men trots detta har fosforläckaget minskat i endast begränsad utsträckning. LRF menar att detta har förvånat många som trott att gödslingen är det mest styrande, varför det behövs mer forskning kring detta. 4.4 Våtmarker och skyddszoner En våtmark är en sådan mark där vatten under en stor del av året, eller , finns nära, under, i eller strax över markytan samt vegetationstäckta vattenområden och vatten med vegetationsfria ytor ned . Våtmarker kan bidra till att mängden kväve och fosfor som läcker ut från 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 jordbruksmark till havsmiljön reduceras. Den mest effektiva kväveavskiljningen sker vid s.k. denitrifikation, då nitrat omvandlas till kvävgas som sedan diffunderar ut i atmosfären. För att våtmarkerna ska ge en så effektiv näringsrening som möjligt är det viktigt att anlägga dem i områden med hög näringsbelastning. Andra viktiga aspekter är närheten till havet och avrinningsområdets storlek. Våtmarker bidrar även till ett områdes biologiska mångfald och kan i ett landskapsperspektiv både gynna artspridning och förbättra migrationsvägar för fisk och fågel. I bilaga 9 görs en närmare genomgång av våtmarker och de insatser som görs. En skyddszon (kantzon) är en vallgräsbesådd remsa utmed ett vattenområde i direkt anslutning till . Syftet med skyddszoner är att minska utlakning av växtnäringsämnen, främst fosfor, från till vatten. Skyddszonen ska vara räknat från vattendraget om lantbrukaren avser att söka miljöstöd. Ett viktigt styrmedel för att bevara men även återställa våtmarker är . Den innebär främst ett skydd för befintliga våtmarker, dels genom markavvattningsförbud och tillståndsplikt för markavvattning, dels genom områdesskydd som biotopskydd, strandskydd och naturreservat. ger också tillståndsgivande myndighet möjlighet att förena vissa tillstånd eller dispenser med kompensationsåtgärder, vilket exempelvis kan innebära att verksamhetsutövaren får kompensera skador på naturvärden genom att anlägga en våtmark. arbetar med en kap. (vattenverksamhet) och ett antal fördjupande handböcker, bl.a. en om markavvattning. I uppföljningen har från framförts att reglerna kring vattenverksamhet i vissa fall utgör en bromskloss i arbetet med återskapande, nyanläggning och restaurering av våtmarker och vattenmiljöer: Den juridiska processen är komplicerad och kostsam, vilket är avskräckande för såväl enskilda som länsstyrelserna. Bestämmelserna behöver revideras för att passa in i anda och möjligheterna till att förenkla juridiska prövningen behöver beaktas. En del i detta är att fiskeintresset har en stark ställning i reglerna, på gott och ont eftersom även projekt som syftar till att förbättra vattenmiljön och återskapa tidigare förhållanden (t.ex. våtmarker eller meandrande sträckor i nyrätade vattendrag/diken) i vissa fall ställs mot fiskeintresset.48 har pekat på att reglerna i kan vara ett hinder för återställandet av våtmarker eftersom det krävs tillstånd från miljödomstolen för anläggning av nya våtmarker, om det inte är uppenbart att det inte skadar allmänna eller enskilda intressen.49 48Naturvårdsverket, e-brev . 49Jordbruksverket, 2007b. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST Ersättningar för våtmarker och skyddszoner Ett av de styrmedel som finns för att skapa och/eller restaurera våtmarker i odlingslandskapet är ersättningar, t.ex. i form av miljöersättningar, vilka administreras av Jordbruksverket.50 Ersättningar för anläggande av våtmarker beskrivs närmare i bilaga 9. Verket har i sin miljömålsöversyn framfört att huvuddelen av de våtmarker som anläggs eller restaureras finansieras genom miljö- och landsbygdsprogrammet. EU:s Life fond har använts för ett antal större restaureringsprojekt. Även nationella medel för lokala investeringsprogram (LIP) 19982003 och satsningen på lokala och kommunala naturvårdsprojekt () 20042006 uppges ha varit betydelsefulla. Omfattande utvärderingar av har genomförts. Ersättning för skyddszoner utgår också från EU-miljöersättningsmedel. Zonen ska vara bred och . Ingen spridning av gödselmedel eller kemiska bekämpningsmedel får förekomma i skyddszonen. fanns skyddszoner i . Ett annat styrmedel för återställning av våtmarker i odlingslandskapet är information och rådgivning. uppger att våtmarksrådgivning har getts inom Greppa näringen. Rådgivningen har inte varit riktad till vissa områden utan har getts till de brukare som anmält intresse. Inom några projekt i har man arbetat med riktad information och uppsökande verksamhet till markägare inom vissa kommuner eller avrinningsområden. I uppföljningen har flera aktörer pekat på vikten av en god kommunikation och samverkan med jordbruksnäringen när det gäller anläggande av bl.a. våtmarker. Som exempel kan nämnas att SKL har betonat vikten av dialog med de areella näringarna. Även bl.a. kommun har i uppföljningen betonat vikten av att åtgärderna genomförs tillsammans med markägarna. Enligt uppgift från har medel ställts till länsstyrelsernas och kommunernas förfogande för att ta fram planeringsunderlag och information till markägare. För vardera året har det avsatts för detta arbete. , , och har tagit fram en nationell våtmarksstrategi för . I strategin betonas vikten av ett strategiskt arbetssätt och syftet är att skapa förutsättningar för ett ökat tempo och högre kvalitet i våtmarksarbetet. uppger att genom det nya landsbygdsprogrammet 20072013 genomförs vissa förändringar i enlighet med den nationella våtmarksstrategin. 50 Bidrag till fysiska åtgärder i våtmarkerna kommer från landsbygdsprogrammet och .