rfr · GV0WRFR15 · 2008-04-22 00:00:00 — Äldreförsörjningsstödet i dagspressen 20022007 Riksdagstryckeriet, , 2007 beslutade om en plan för det fortsatta arbetet med uppföljning och utvärdering. I beslutet ingick bl.a. att närmare studera hur äldreförsörjningsstödet har hanterats i massmedia, såväl i artiklar som i insändare, samt vilka frågor som då tagits upp och i vilken mån uppgifterna härrört från journalister, enskilda medborgare, politiker eller myndigheter. Ett syfte med att genomföra en sådan belysning har varit att undersöka om det finns något särskilt inslag i äldreförsörjningsstödet som är svårt att pedagogiskt förklara och som skulle kunna förändras. har gett professor i uppdrag att genomföra uppföljningen. Resultatet har presenterats för utskottet . Fakta om äldreförsörjningsstödet (ÄFS) .............................................. Syfte och frågeställningar................................................................... Material och metod ............................................................................ Att analysera medieinnehåll ............................................................... Den politiska journalistiken och verkligheten............................................. Äldreförsörjningsstödet i svensk dagspress 20022007.............................. Debatten 2006 i , och ....................... Analys och diskussion................................................................................. Dagstidningar ingående i databaserna och Presstext................ Denna rapport belyser hur den svenska dagspressen har behandlat frågan om äldreförsörjningsstödet . Studien genomförs med hjälp av en innehållsanalys av redaktionellt material i svenska dagstidningar som berör denna politiska fråga. Undersökningen har genomförts på uppdrag av socialförsäkringsutskott. Syftet med studien är att ge en bild av hur äldreförsörjningsstödet skildrats i dagspressen. Studien innefattar följande frågeställningar. 1.Hur har äldreförsörjningsstödet skildrats i dagspressen och vilka aspekter av frågan har tagits upp i såväl redaktionella artiklar som externt opinionsmaterial? 2.Vilka källor förekommer mest frekvent i det analyserade materialet såväl direkt (citerade personer) som indirekt (omnämnda personer)? 3.Vilka likheter och skillnader finns mellan skildringen av äldreförsörjningsstödet i olika delar av landet, olika tidsperioder, olika typer av tidningar och olika typer av innehåll (som till exempel insändare, debattartiklar, ledare, nyhetsartiklar och faktaredovisningar av nya lagar)? 4.Finns något särskilt inslag i äldreförsörjningsstödet som förefaller svårt att pedagogiskt förklara med tanke på argumenten i den aktuella pressdebatten? Av den kvantitativa och kvalitativa innehållsanalysen kan vissa slutsatser dras om äldreförsörjningsstödet och dess behandling i dagspressen . Det kan konstateras att den politiska uppmärksamheten är begränsad. 151 artiklar finns registrerade , så äldreförsörjningsstödet är inte någon fråga som generellt står högt på den politiska dagordningen. Den får sin tyngdpunkt under begränsade perioder, och då framförallt genom många inlägg på lokaltidningarnas insändarsidor. Inläggen är dock inte jämt fördelade utan till betydande del koncentrerade till regionerna , och . Från övriga delar av landet finns i allmänhet bara enstaka artiklar. Det är heller ingen vanlig politisk debatt. Den förekommer framförallt på insändarsidorna och med vissa specifika aktörer. Vanliga medborgare, och företrädare för småpartier, dominerar på dessa sidor tillsammans med tjänstemän. Vid sidan av insändarna finns ett rätt stort antal redaktionella texter som informerar om regler kring äldreförsörjningsstödet, men dessa är framförallt koncentrerade till slutet av 2002 i samband med att stödet införs från . Tendenserna i artiklar varierar, men varierar inte slumpmässigt. Nyhetsmaterial och konsumentorienterade guider är föga förvånande mestadels neutralt präglade. Debattartiklarna är mer positivt än negativ hållna och insändare mer negativa än positiva, i synnerhet i . Det gör att det kan vara befogat att 2007/08:RFR15 SAMMANFATTNING tala om tre helt olika kontexter i vilka äldreförsörjningsstödet förekommer i dagspressen: en nyhetskontext med tämligen väl balanserade omdömen och saklig inriktning och författad av journalister, en debattkontext med främst försvar av äldreförsörjningsstödet med etablerade politiker som aktörer och slutligen en insändarkontext med övervägande kritiska inlägg, dominerad av medborgare och småpartier och med visst mothugg från offentliga tjänstemän som går i svaromål. Det relativt begränsade antalet artiklar och begränsade antalet aktörer som därmed förekommer innebär inte att debatten om äldreförsörjningsstödet är ointressant att analysera. Tvärtom uppvisar den en del särdrag som kan betecknas som typiska för hur politiken skildras i en till stor del medialiserad demokrati, där politiken oftast utspelas på mediearenan. Den ideala politiska diskussionen med omfattande mediebevakning och en bred spegel av alla upptänkliga åsikter är i det moderna samhället en illusion. I stället uppstår debatter på ett mer oförutsägbart sätt, vilket också ger att effekterna av dessa debatter sällan är möjliga att helt och hållet förutsäga. När det gäller äldreförsörjningsstödet är ett tydligt tecken att dialogen i dagspressen mellan medborgarna och de politiker som fattat beslutet aldrig kan sägas komma till stånd. Pressen innehåller redovisningar av hur stödet fungerar i nyhetsartiklar. Dessa verkar dock inte haft någon avgörande betydelse för hur de flesta insändarskribenter format sina uppfattningar i frågan. Andra kommunikationsvägar, som personliga samtal eller budskap vid sidan av de breda massmedierna, förefaller här har spelat en roll för att förmedla uppgifter om äldreförsörjningsstödet som inte varit i sak korrekta. Vad som därutöver finns skäl att notera är den närmast totala bristen på mediematerial som försöker se till orsakerna varför en politisk debatt i så hög utsträckning kan komma att präglas av osakligheter, missuppfattningar eller förenklingar. Denna rapport belyser hur den svenska dagspressen har behandlat frågan om äldreförsörjningsstödet . Studien genomförs med hjälp av en innehållsanalys av redaktionellt material i svenska dagstidningar som berör denna politiska fråga. Undersökningen har genomförts på uppdrag av socialförsäkringsutskott. Rapportens innehåller några inledande korta avsnitt om syfte och frågeställningar, den innehållsanalytiska metoden och en översikt kring den moderna politiska journalistikens villkor. Därefter följer de två delar som i detalj redovisar resultaten av undersökningen, först en generell studie av alla artiklar och därefter en fallstudie av pressbevakning. Framställningen avslutas med en avslutande diskussion och analys kring resultaten. Allra först följer emellertid först en redovisning av gällande regelverk, särskilt med avseende på hur äldreförsörjningsstödet ekonomiskt förhåller sig till det allmänna pensionssystemet. Vidare redovisas bakgrunden till beslut om att inrätta äldreförsörjningsstödet. Redovisningen, som har gjorts av socialförsäkringsutskottets kansli, är tänkt att fungera som en faktabaserad utgångspunkt för den vidare analysen av dagspressens beskrivning av frågan. 1.1 Fakta om äldreförsörjningsstödet (ÄFS) Äldreförsörjningsstödet (ÄFS) är en behovsprövad statlig ersättning som omfattar alla som bor i , såväl svenska som utländska medborgare. Syftet var att återställa försörjningsstöd till att vara ett individuellt, behovsprövat bistånd som är föranlett av tillfälliga ekonomiska problem. En kategori som i ökad omfattning erhållit långvarigt försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen var nämligen vissa äldre personer som inte hade kvalificerat sig för en pension som gav tillräcklig försörjning. ÄFS är avsett för personer som inte får sina grundläggande försörjningsbehov tillgodosedda genom det allmänna pensionssystemet. Det kan bero på att personerna har mycket låg pension eller ingen pension alls på grund av att de vistats i . Genom äldreförsörjningsstödet tillförsäkras den stödberättigade en skälig levnadsnivå och medel att täcka skäliga bostadskostnader. Stödet är skattefritt och administreras av . Behovet av en ny ersättningsform för personer med låg pension, eller ingen pension alls, uppstod i och med att folkpensionssystemet gjordes om när skulle delta i EES-samarbetet. utbetalades folkpension till samtliga svenska medborgare som var bosatta här i landet utan hänsyn till bosättnings- eller försäkringstid. Även utländska medborgare fick på den tiden samma rätt till folkpension och tilläggsförmåner sedan de hade bott i . gäller dock för både svenska och utländska medborgare att folkpensionen, numera garantipension, utges i förhållande till bosättnings- eller försäkringstid. För full förmån krävs normalt bosättning här. Även de som har tidiga uttag av pension samt företagare som inte betalat in tillräckliga avgifter får en reducerad garantipension. ÄFS beslutades av en enhällig riksdag (prop. 2000/01:136, bet. 2001/02:SfU4, rskr. 2001/02:13). Endast när det gäller rätten att uppbära ÄFS under utlandsvistelse fanns skilda uppfattningar om huruvida tiden borde begränsas , som gäller, eller som är huvudregeln för andra förmåner. Därtill underströk socialförsäkringsutskottet vid sin behandling vikten av att utformningen och utfallet av stödet följs upp och utvärderas. ÄFS utges tidigast från och med den månad då den sökande fyller , och stödet utges endast om den sökande tar ut samtliga sådana förmåner som han eller hon har rätt till i form av inkomstgrundad ålderspension, garantipension, bostadstillägg (BTP) och särskilt bostadstillägg (SBTP). Försäkrad för ÄFS är den som är bosatt i , såväl svensk som utländsk medborgare eller statslös. Reglerna om utbetalning av ÄFS vid utlandsvistelse är olika beroende på vilket land utlandsvistelsen avser. Om den stödberättigade vistas i ett land inom EES kan ÄFS betalas ut under hela utlandsvistelsen om vistelsen i utlandet kan antas vara längst . Om den stödberättigade vistas i ett land utanför EES kan ÄFS betalas ut om utlandsvistelsen kan antas pågå längst . Om utlandsvistelsen redan vid utresan kan antas pågå längre än ska utbetalning av ÄFS upphöra . Tremånadersgränsen, i stället för ett upphörande av utbetalningen, motiverades av humanitära skäl eftersom det vore orimligt om kriterierna för att få ÄFS skulle göra det omöjligt för äldre invandrare att besöka anhöriga i hemlandet. ÄFS kan beviljas . För att utbetalning av ÄFS ska fortsätta därefter krävs det en ny ansökan. Den stödberättigade ska genom ÄFS dels tillförsäkras en skälig levnadsnivå, dels tillförsäkras medel att täcka en skälig bostadskostnad. Med en skälig levnadsnivå och skälig bostadskostnad avses detsamma som vid beräkning av SBTP. Det innebär att som skälig bostadskostnad anses en bostadskostnad som, enligt nuvarande regler, uppgår till högst för ogift och för gift. Bostadskostnaden för var och en av makarna beräknas till hälften av deras sammanlagda bostadskostnad. En skälig levnadsnivå, räknat , motsvarar en tolftedel av 1,294 prisbasbelopp (pbb) för den som är ogift () och en tolftedel av 1,084 pbb för den som är gift (). Storleken av ÄFS är beroende av den stödberättigades och, om han eller hon är gift, även makens inkomst. Reglerna om inkomstprövning vid beräkningen av ÄFS knyter an till reglerna om inkomstprövning vid beräkningen SBTP. Vid inkomstberäkningen för ÄFS tas således följande inkomster upp: inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet efter skatteavdrag enligt tillämplig skattetabell, inkomst av kapital efter skatteavdrag , skattefria utländska inkomster, studiebidrag, skattefria stipendier till den del som överstiger och AGS-ersättningar för sjukfall , inkomsttillägg för förmögenhet, Med inkomsttillägg för förmögenhet avses av den del av förmögenheten som överstiger för den som är ogift och för makar. Som förmögenhet räknas därvid inte den permanenta bostadsfastigheten eller bostadsrätten samt skulder med säkerhet i denna egendom. Vid inkomstprövningen för dem som är gifta beräknas inkomsten respektive värdet av förmögenhet för var och en av makarna att utgöra hälften av deras sammanlagda inkomst och förmögenhet. Sambor likställs med makar. Man kan också få ÄFS med SBTP. Så kan bli fallet om de verkliga inkomsterna understiger den lägsta inkomst som alltid fastställs vid beräkningen av SBTP. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med den här studien är att ge en bild av hur äldreförsörjningsstödet skildrats i dagspressen 20022007, en period som omfattar etableringen av stödet, normala politiska perioder och valrörelser. Studien innefattar följande frågeställningar. 1.Hur har äldreförsörjningsstödet skildrats i dagspressen och vilka aspekter av frågan har tagits upp i såväl redaktionella artiklar som externt opinionsmaterial (debatt, insändare)? 2.Vilka källor förekommer mest frekvent i det analyserade materialet såväl direkt (citerade personer) som indirekt (omnämnda personer)? 3.Vilka likheter och skillnader finns mellan skildringen av äldreförsörjningsstödet i olika delar av landet, olika tidsperioder, olika typer av tidningar och olika typer av innehåll (som till exempel insändare, debattartiklar, ledare, nyhetsartiklar och faktaredovisningar av nya lagar)? 4.Finns något särskilt inslag i äldreförsörjningsstödet som förefaller svårt att pedagogiskt förklara med tanke på argumenten i den aktuella pressdebatten? 1.3 Material och metod Undersökningen av dagspressens bevakning av frågan om äldreförsörjningsstödet görs i en första del i form av en kvantitativ analys av i vilken utsträckning stödet varit föremål för rapportering och debatt i dagspressen . Redovisningen består i en redogörelse över allt material i dagspressen som innehåller begreppet äldreförsörjningsstöd och vad som är karaktäristiskt för detta material. Resultatet redovisas för hela riket och dessutom för de tre olika regionerna , och , vilka särskilt har valts ut i samråd med uppdragsgivaren. Digital artikelsökning efter begreppen äldreförsörjningsstöd och ÄFS har gjorts systematiskt i de två största svenska mediedatabaserna och Presstext. Sökningen gjordes i utifrån det samlade pressmaterial som fanns i de båda databaserna . Totalt redovisas i dessa databaser 151 artiklar i ämnet . som ingår i de båda mediedatabaserna framgår av bilaga till rapporten (bil 1). Merparten av den dagliga pressen och de upplagemässigt dominerande tidningarna i de tre valda regionerna har varit möjlig att analysera i och/eller Presstext. Ett mindre antal lokala tidningar har dock inte ingått i analyser eftersom de inte arkiverats i dessa databaser: för gäller det , och , i ingår inte och i inte och . Urvalet bedöms inte påverka helhetsbilden av pressbevakningen, men kan innebära att enstaka meningsutbyten i den aktuella frågan inte inrymts i analysen. I en andra del av studien görs en djupare och mer ingående kvalitativ textanalys av innehållet i dagspressens beskrivning av äldreförsörjningsstödet . Den kvalitativa analysen innefattar alla artiklar och insändare i dagspressen som innehållet begreppen äldreförsörjningsstöd och/eller ÄFS, totalt 44 stycken. Analysen begränsas här till de tre regionerna , och . I den kvalitativa delen analyseras materialet bland annat genom att de argument undersöks som förts fram om att invandrare skulle vara gynnade i förhållande till svenskar. Det görs genom en beskrivning av bl.a. hur olika räkneexempel har använts i argumentationen vilka missförstånd rörande regelverket som är vanliga i media vad det är som ansetts vara orättvist med äldreförsörjningsstödet Frågan om i vilken mån uppgifterna i media härrör från journalister, enskilda medborgare, politiker eller myndigheter analyseras i den kvalitativa delen utifrån följande frågeställningar: vem har skrivit texten, t.ex. politiker (inkl. partitillhörighet), journalister? vem/vad hänvisar man till i argumentationen (, partiinformation, uppgifter i media etc. )? vilken uppfattning har skribenten i sakfrågan om äldreförsörjningsstödet? 1.4 Att analysera medieinnehåll Mediematerialet i denna studie granskas genom en kvantitativ innehållsanalys, kompletterad med en kvalitativ fallstudie. Kvantitativa innehållsanalyser är tveklöst den vanligaste vid studier av det journalistiska utbudet. En rad typer av innehållsanalyser nämns vanligen inom medieforskningen. Det gäller den rent deskriptiva innehållsanalysen som beskriver ett faktiskt medieinnehåll. En sådan analys skiljer sig från den normativa innehållsanalysen, vilken relaterar innehållet till särskilda uppställda normer. En tredje variant av innehållsanalyser är de explorativa eller förklarande i vilka innehållet antingen utgör en oberoende variabel som kan förklara till exempel medieeffekter eller utgör beroende variabel i studier där de bakomliggande orsakerna till medieinnehållet undersöks ( 1986; et al. Den kvantitativa innehållsanalysen bygger på en kvantifiering av det synliga innehållet och en systematisering i syfte att kunna dra generella slutsatser. Strävan efter systematik kännetecknas av att allt relevant material studeras och att data är relevanta för de vetenskapliga problem eller antaganden som formulerats. En annan grundtanke är att forskaren med denna inriktning är skiljd från mätinstrumentet och att det går att replikera undersökningen och nå samma resultat oberoende av vem som gör analysen. Den kvantitativa innehållsanalysen går oftast att beskriva som en kvantifiering av data utifrån kvalitativa observationer. Det analyserade medieutbudet är ursprungligen av kvalitativt slag, men kodas och tilldelas olika värden som sedan redovisas i tabeller och diagram. Det kan därför vara korrekt att säga att all kvantitativ analys börjar med någon form av kvalitativ analys, och att skillnaden mellan metoderna inte gäller frågan om tolkningen förekommer utan snarare hur tolkningen går till (1986). Ett problem med denna kvantitativa metod gäller vilka avvägningar forskarna gör innan artiklar och artiklar och inslag tilldelas olika värden. Vad avgör till exempel om en artikel eller ett inslag i sin helhet ska betraktas som kritiskt eller uppskattande? Får en tematisk tendens i rubrik och ingress större vikt än en helhetstendens i brödtexten? Får ett löp i TV-nyheterna med viss tendens ge vika för inslagets huvudsakliga innehåll? Görs det överhuvudtaget någon koppling mellan de analyserade delar publiken vanligen uppfattar och de värden artiklar och inslagna tilldelats? Det är ingen lätt uppgift att kvantifiera kvalitativa iakttagelser. Kvantitativt inriktade forskare bör därför redogöra för de viktigaste principerna vid kvantifieringen av medieutbudet. Innehållsanalyserna i denna rapport är kvantitativa, men har i en delstudie kompletterats med en sammanställning av kvalitativa observationer i form av typiska citat ur artiklar och inslag när det gäller bevakningen av äldreförsörjningsstödet 2006. I den kvantitativa delen har varje artikel eller inslag studerats som en enhet, och kodats med avseende på innehåll och inriktning. Kodningen av samtliga artiklar och inslag har gjorts efter ett på förhand konstruerat kodschema. Den huvudsakliga principen vid kodningen har här varit att enheten tilldelats de värden som ansetts rimliga vid en total genomläsning enligt den så kallade huvudandelsmetoden, där den övervägande tendensen i varje analyserad enhet varit vägledande för kodningen. I några fall har förekomsten av vissa egenskaper i artiklar eller inslag i stället kodats. 2 Den politiska journalistiken och verkligheten Det finns i en allmänt vedertagen syn på vilka mediernas uppgifter är. För att anknyta till tidigare pressutredningar så anges dessa uppgifter vara att ge medborgarna sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i viktiga samhällsfrågor, granska de inflytelserika i samhället samt att låta olika åsikter och kulturyttringar komma till tals (SOU 1995:37). Dessa mål gäller också för den politiska journalistiken. Målen har ett högt stöd, i synnerhet bland aktiva journalister, men i betydande utsträckning också bland politiker och medborgare. Det finns ett allmänt stöd för tanken att journalistiken ska skildra den politiska verkligheten, granska de politiska makthavarna och låta olika politiska uppfattningar komma till tals. I dessa delar finns en gemensam värdegrund i synen på journalistiken och medierna i de flesta demokratiska stater och det är en syn på medierna som bottnar i både liberala ideal och en syn på medierna som socialt ansvarstagande. Tyngdpunkterna varierar dock i olika mediesystem (2004). är det inte svårt att konstatera att den politiska journalistiken i praktiken ofta avviker från dessa ideala utgångspunkter. All journalistik består i själva verket av en omformning av verkligheten, och därför är inte heller politisk journalistik någon exakt återgivning av det politiska händelseförloppet (1989). De bilder som vi har av politikens olika nivåer och aktörer är inte statiska spegelbilder av verkligheten. Mycket få människor har egen praktisk erfarenhet av politiskt arbete, mötena mellan politiker och medborgare är inte särskilt många och få orkar skaffa sig en helhetsbild av vad partierna och deras representanter står för i politikens olika frågor. Den politiska debatten som finns i är i stället dominerad av mediernas beskrivningar och tolkningar av politiken. Det moderna är i hög grad ett mediesamhälle. Medieanvändning tar en stor del av vår dagliga tid och det är därför rimligt att anta att medierna också får betydelse för vilken uppfattning människor får om politikens aktörer och om politiska beslut (McCombs 2006). Generellt sett får medierna sägas ha ett stort inflytande över hur politikens processer presenteras och lyfts fram i den allmänna debatten (Nord & Strömbäck 2004). sker förändringar av den politiska journalistikens innehåll och uttryckssätt. Politisk journalistik i har genomgått flera utvecklingsfaser som varit bestämda både av den politiska utvecklingen och av förändringar inom mediesystemet och av journalistrollen. I samband med demokratins och de moderna politiska partiernas genombrott utvecklades en politisk journalistik i samklang med partiväsendets utveckling och ökade demokratiska legitimitet. I partipressen var banden mellan partier och press tydliga i form av partiägande, partipolitiskt lojal journalistik och en inriktning mot en partiorienterad publik. Partipressystemet byggde på en yttre 2 DEN POLITISKA JOURNALISTIKEN OCH VERKLIGHETEN mångfald med balanserande pressröster. När sedan dagspressen följdes av radio och TV blev dessa nya medier snabbt föremål för politisk reglering och i praktiken monopolmedier. I en korporativistisk företagsmodell garanterades de nya mediernas saklighet och opartiskhet i avtal mellan statsmakten och programbolagen. Den politiska journalistiken i radions och televisionens barndom kan beskrivas som försiktigt redovisande och närmast devot (1991; 2001). skedde en gradvis professionalisering av den politiska journalistiken och mer oberoende journalistiska ideal framträdde under inspiration från anglosaxiska mediemiljöer. Journalistyrket professionaliserades och tidningarnas band till politiska partier uttunnades gradvis. En kritisk och oberoende hållning blev vanligare i umgänget med politiska makthavare och begreppet skjutjärnsjournalistik etablerades. Utfrågningar av politiker i radio och TV blev fränare och mer ifrågasättande. Mediesystemet var, med några få undantag, i princip oförändrat men nya ideal om journalistiska arbetssätt och partipolitiskt oberoende präglade bevakningen av politiker och partier (1991; 2001). Politiska val är fortfarande särskilt viktiga händelser för alla nyhetsmedier. Valen uppfyller flera av de kriterier som styr nyhetsurvalet det handlar om elitpersoner och valet berör många av läsarna. Dessutom går valen att dramatisera, och det finns enkla konflikter som oftast är lätta att förklara.