rfr · GV0WRFR23 · 2008-06-27 00:00:00 — Figur 3.1: Partistöd, kronor per invånare (genomsnitt för 20032006) beroende på majoritetsförhållande i kommunen. Medianvärden inom respektive grupp av kommuner Partistöd, kronor per invånare Sambandet mellan politisk majoritet och partistöd per invånare minskar dock med kommunens storlek. Jämför man stora kommuner, t.ex. kommuner med mer än 50 000 invånare, finns ingen tydlig skillnad mellan borgerligt och socialistiskt styrda kommuner. Samma förhållande påvisades av Gidlund på 1980-talet.40 Motsvarande analys av de svar som landstingen lämnat i enkäten avseende 2007 visar på ett liknande mönster. I borgerligt styrda landsting ligger medianvärdet på ca per invånare och i socialistiska på ca per invånare. Befolkningsstorlek är en annan faktor som i tidigare undersökningar visat sig ha viss betydelse för partistödets storlek41 I figur 3.2 framgår medianvärdena för kommuners partistöd per invånare i olika storleksklasser.42 Förutom att de allra minsta kommunerna har ett något högre medianvärde än övriga kommungrupper är variationen mellan grupperna små. Att de allra minsta kommunerna ligger något högre än de andra kan möjligen förklaras av att det finns grundkostnader för partierna som i de allra minsta kommunerna innebär 40Se Ds C 1985:8 s. 57. 41Se Ds C 1985:8 s. 59. 42Partistödet per invånare är beräknat utifrån uppgifter i räkenskapssammandraget för tidsperioden 20032006. 2007/08:RFR23 KAPITEL 3 DET KOMMUNALA PARTISTÖDETS OMFATTNING, FORMER OCH VARIATION att partistödet blir relativt sett högre när de slås ut över ett mycket litet antal invånare. Man bör dock beakta att de uppgifter om partistödets nivå som analysen i figur 3.2 bygger på är hämtade från räkenskapssammandraget som sannolikt underskattar kostnaderna för partistöd i flera av de större kommunerna. Det hänger samman med att tjänsterna som politiska sekreterare är koncentrerade till de större kommunerna och att kostnaderna för dessa tjänster inte är fullt ut redovisade i sammandraget.43 Figur 3.2: Partistöd, kronor per invånare (genomsnitt för 20032006) beroende på kommunstorlek. Medianvärden inom respektive grupp av kommuner 10000- 15000- 20000- 30000- 50000- 100000- 200000- När det gäller landstingen finns inget som tyder på att partistödet per invånare samvarierar med landstingens storlek. Det största och ett av de minsta har det högsta partistödet per invånare. På grund av landstingens fåtal är det dock inte möjligt att genomföra en liknande analys av landstingen som den som presenterades för kommunerna i figur 3.2. En annan strukturell faktor som i tidigare undersökningar visat sig ha ett visst förklaringsvärde är tätortsgraden i kommunen, dvs. den andel av kom- 43 En liknande analys av partistödskostnaderna i de 83 kommunerna som svarade på enkäten indikerar att de större kommunerna har betydligt högre totala partistödskostnader per invånare än de små. Eftersom antalet kommuner är mindre blir det dock svårt att genomföra samma analys som den som gjordes på alla kommuner i räkenskapssammandraget. KAPITEL 3 DET KOMMUNALA PARTISTÖDETS OMFATTNING, FORMER OCH VARIATION 2007/08:RFR23 muninvånarna som bor i tätorter i kommunen.44 En analys av partistöd per invånare och tätortsgrad visar dock på ett relativt svagt samband/samvariation se figur 3.3. Figur 3.3: Partistöd, kronor per invånare (genomsnitt för 20032006) bero- ende på tätortsgrad. Medianvärden inom respektive grupp av kommuner. 1 = lägsta tätortsgraden, 5 = högsta tätortsgraden Ett annat sätt att analysera strukturella faktorers betydelse är att utgå från Kommuner och Landstings s.k. kommungruppsindelning. Den senaste indelningen placerar in respektive kommun i en av nio grupper beroende på vissa egenskaper som, bl.a. befolkningsstorlek, pendlingsmönster, näringslivsstruktur m.m. En analys av partistödet per invånare satt i relation till kommungruppsindelningen visar dock inte på några tydligare samband eller samvariationer utöver de som redan framgått i tidigare analyser.45 44Gidlund påvisade ett sådant samband i sin undersökning , se Ds C 1985:8 s. 59. 45En sådan analys visar att medianvärdet inom gruppen glesbygdskommuner är högre än i övriga kommuner. Eftersom glesbygdskommuner vanligtvis tillhör de minsta kommunerna sett till befolkningsmängden är det sannolikt samma förklaringar till denna avvikelse som gällde de minsta kommunerna i figur 3.3. Partistödet i förorts-, pendlings- och varuproducerande kommuner ligger något lägre än i övriga kommungrupper. Det kan möjligtvis förklaras av att kommuner med borgerlig majoritet är överrepresenterade och kommuner med socialistisk majoritet är underrepresenterade i de tre grupperna. 2007/08:RFR23 KAPITEL 3 DET KOMMUNALA PARTISTÖDETS OMFATTNING, FORMER OCH VARIATION För att pröva om de ovan nämnda faktorerna tillsammans bättre förklarar skillnaderna i partistödsnivå per invånare har en statistisk regressionsanalys genomförts. Resultatet av analysen presenteras i tabell 3.7. I den modell som prövats utgör majoritetsförhållande, kommunstorlek och tätortsgrad förklaringsvariabler (oberoende variabler) och partistöd per invånare den variabel som ska förklaras (beroende variabel). Modellen ger ett s.k. R2 värde på 0,13, dvs. variablerna förklarar tillsammans av variationen i partistödsnivå. Analysen visar vidare att majoritetsförhållandena i kommunerna står för en stor del av den förklarade variationen, dvs. majoritetsförhållandena är den faktor av de tre som är viktigast för att förklara skillnaderna mellan kommunerna. Motsvarande statistisk analys är inte möjlig att genomföra för landstingens del pga. att de är för få till antalet. Tabell 3.7: Regressionsanalys med partistöd per invånare (genomsnitt för 20032006 enligt SCB:s räkenskapssammandrag) som beroende variabel. Oberoende variabler: majoritetsförhållanden , kommunstorlek 2005 och tätortsgrad Kapitel 4 Partistödets reglering i kommuner och landsting I detta avsnitt kommer kommunernas och landstingens beslutsfattande och reglering av partistödet att redovisas. Avsnittet bygger på svaren från två enkätundersökningar som riktats till kommuner och landsting avseende förhållanden . Liknande frågor har inte ställts i tidigare undersökningar och flertalet uppgifter är därför inte möjliga att jämföra . 4.2 Beslut om partistödets utformning och kostnadsnivå En aspekt av regleringen av ett politiskt område är med vilken tidshorisont beslut fattas. Inom vissa politikområden har beslutsfattandet reglerats så att verksamhetens inriktning ligger fast och sällan blir föremål för politiska överväganden. Andra områden är ständigt föremål för politisk omprövning. En aspekt av frågan om hur partistödet är reglerat i kommuner och landsting är därför vilken tidshorisont som beslut om partistödet har i de enskilda kommunerna och landstingen. I kommunallagen finns inga bestämmelser om hur ofta och på vilket sätt beslut om partistödet ska fattas. För att belysa med vilken tidshorisont som beslut om partistödet fattas ombads kommunerna och landstingen att ange dels för hur beslutet om partistödets utformning ligger fast, dels på vilket sätt beslut om partistödets kostnadsnivå bestäms. Med utformningen av partistödet avses förekomst och fördelning av olika former av stöd, t.ex. om stöd utgår i form av mandatbundet stöd, grundstöd, politiska sekreterare m.m. Dessa frågor måste särskiljas eftersom många kommuner och landsting hanterar stödets utformning och kostnadsnivå på olika sätt. I tabell 4.1 framgår hur kommuner och landsting beslutar om partistödets utformning. I en majoritet av kommunerna och landstingen ligger utformningen av partistödet fast tills vidare. Det näst vanligaste förfarandet är att låta det ligga fast för , t.ex. en mandatperiod. I kommunerna förekommer det även att utformningen bestäms , t.ex. i samband med budgetbeslutet. KAPITEL 4 PARTISTÖDETS REGLERING I KOMMUNER OCH LANDSTING Tabell 4.1: Andel kommuner och landsting i procent som angett olika förfa- randen avseende beslut om partistödets utformning Utformningen av stödet bestäms i ett beslut som ligger fast tills vidare Utformningen av stödet ligger fast för en , t.ex. en mandatperiod Utformningen av stödet bestäms i Hur kommuner och landsting beslutar om partistödets kostnadsnivå framgår av tabell 4.2. Drygt hälften av kommunerna och ca två tredjedelar av landstingen har kopplat nivån på stödet till prisbasbeloppet eller annat index som räknas fram kontinuerligt. I kommunerna är det även relativt vanligt att bestämma nivån , t.ex. i samband med budgetbeslutet. Det förekommer även att nivån är kopplad till riksdagsledamöternas arvoden, ligger fast tills vidare eller bestäms för . Andelen kommuner som kopplat partistödet till ett index är betydligt högre än vad Gidlunds undersökning påvisade.46 Tabell 4.2: Andel kommuner och landsting i procent med olika förfaranden avseende beslut om partistödets kostnadsnivå Nivån på partistödet är kopplat till prisbas- beloppet eller annat index som räknas upp eller med jämna intervall Nivån på partistödet är kopplat till riks- Nivån ligger fast tills vidare Nivån bestäms för , t.ex. för en Nivån bestäms på annat sätt 46 1983 var det omkring 1/4 av kommunerna som tillämpade ett system där partistödet knöts till en viss procentsats av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring, se Ds C 1985:8 s. 26 KAPITEL 4 PARTISTÖDETS REGLERING I KOMMUNER OCH LANDSTING 2007/08:RFR23 Olika kombinationer av beslut om utformning respektive beslut om kostnadsnivån förekommer i kommuner och landsting. Den vanligaste kombinationen är att låta utformningen av stödet ligga fast tills vidare medan kostnadsnivån är kopplad till ett index som räknas upp kontinuerligt. Ett sådant system innebär att partistödet inte blir föremål för politiska överväganden kontinuerligt. Systemet kan dock omprövas när som helst, och det är inte möjligt att utifrån svaren avgöra hur ofta det sker. Inte heller i de fall då nivån på partistödet är kopplade till riksdagsledamöternas arvoden eller ligger fast tills vidare behöver kontinuerliga politiska överväganden ske så länge som systemet ligger fast. Särskilt i landstingen är det vanligt att partistödets utformning bestäms för , t.ex. en mandatperiod. Ett sådant förfarande tycks vara särskilt vanligt i kommuner och landsting med politiska sekreterartjänster. En möjlig förklaring till kopplingen mellan beslutssättet och sekreterartjänsterna är att sådana tjänster normalt tillsätts för en mandatperiod. Det kan därför vara praktiskt att bestämma stödets totala utformning vid inledningen av varje mandatperiod.47 I de kommuner som beslutar om partistödets utformning fattas även beslut om kostnadsnivån . Att en kommun fattar ett nytt beslut behöver dock inte innebära att det sker aktiva politiska överväganden om partistödets utformning. Några av de kommuner som angett detta alternativ har kommenterat svaret med att samma system i praktiken legat fast . En jämförande analys av de olika sätten att fatta beslut om partistödets utformning och nivå visar att i de kommuner där partistödet är kopplat till prisbasbeloppet, eller bestäms för , är partistödet per invånare genomsnittligt högre än genomsnittet i hela urvalet.48 I de kommuner som istället bestämmer nivån , eller där det ligger fast tills vidare, är det genomsnittliga stödet lägre än motsvarande i urvalet.49 Motsvarande tendenser finns inte bland landstingen. En tänkbar förklaring till att stödet per invånare i de kommuner där stödet t.ex. är kopplat till prisbasbeloppet eller annat index är högre än i de kommuner där nivån bestäms kan vara att beslutet om partistöd i dessa kommuner inte blir föremål för samma budgetprocess och därmed inte behöver prövas mot andra kommunala åtaganden.50 47I gruppen av kommunerna som bestämmer partistöd för är medianvärdet vad gäller invånarantal ca 77 000 invånare, och medianvärdet för partistöd per invånare är ca (inkluderat kostnad för politiska sekreterare och utbildningsbidrag). Det kan jämföras med medianvärdet för alla kommuner i urvalet som är ca 27 000 invånare och medianvärdet för partistöd per invånare som är ca . 48Medianvärdet i respektive grupper är per invånare. Medianvärdet bland alla kommuner är ca per invånare. 49Medianvärdet i respektive grupp är 35 respektive per invånare. Medianvärdet bland alla kommuner är ca per invånare. 50Det förklarar dock inte varför det i gruppen av kommuner som låter stödets nivå ligga fast tillsvidare har betydligt lägre stöd per invånare än övriga kommuner i urvalet. Möjligtvis kan det finnas någon annan strukturell förklaring bakom eftersom kommunerna i denna grupp i genomsnitt är betydligt mindre än de övriga i urvalet. Medianstorleken i gruppen är ca 10 000 invånare att jämföra med medianstorleken för alla kommuner i urvalet som är ca 27 000 invånare. 2007/08:RFR23 KAPITEL 4 PARTISTÖDETS REGLERING I KOMMUNER OCH LANDSTING 4.3 Utbetalning av partistöd Vilka krav ställer kommuner och landsting på mottagarna av partistödet? Som beskrivits i kapitel 2 anges det i förarbetena till kommunallagen att partistödet är begränsat till de partier som genom representation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive landstingens styrelse. Ett annat krav är att partistödet uteslutande avser den partiverksamhet som är knuten till kommunen eller . Det har även slagits fast i ett flertal domar att partistödet är knutet till partierna och inte till de enskilda förtroendevalda. I enkäten ombads kommunerna och landstingen att ange om de har några formella krav vad gäller betalningsmottagaren av partistödet, svaren framgår av tabell 4.3. Knappt hälften av kommunerna och drygt hälften av landstingen angav att de inte ställde några formella krav och att utbetalningen sker till den betalningsmottagare som partiet anger. Av dem som ställde krav var de vanligaste att betalningsmottagaren ska vara en juridisk person eller att mottagaren ska tillhöra den lokala respektive den regionala partiorganisationen (beroende på om kommunen eller svarat). Några få svarade att de ställde krav på att stödet skulle gå till verksamhet som knyter an till den lokala eller regionala demokratin. Enstaka kommuner uppgav att de ställde krav på kopia av årsmötesprotokoll och andra skriftliga underlag från partierna samt att ledamot besitter mandat i fullmäktige. Tabell 4.3: Formella krav på betalningsmottagaren av partistödet Inget krav (utbetalning sker till den betal- ningsmottagare partiet anger) Ja, betalningsmottagaren ska vara en juri- Ja, betalningsmottagaren ska tillhöra den lokala partiorganisationen (om frågan besvaras av kommun) eller den regionala partiorganisationen i länet (om frågan besvaras av landsting/region) Ja, stödet skall gå till verksamhet som knyter an till den lokala eller regionala Att så många kommuner och landsting inte ställer några formella krav på betalningsmottagarna av partistödet kan tolkas som att de inte är helt medvetna om de krav som framgår av lagens förarbeten eller att de väljer att bortse från dem. En annan möjlighet är att formella krav inte uppfattats som nödvändiga då det sällan eller aldrig har uppstått några tveksamheter angående utbetalningen av partistöd. KAPITEL 4 PARTISTÖDETS REGLERING I KOMMUNER OCH LANDSTING 2007/08:RFR23 I enkäten riktad till de lokala och regionala partiorganisationerna ställdes frågan om vem som stod som mottagare av partistödet från kommunen respektive . De allra flesta uppgav att partistödet betalades ut till konto som tillhörde den lokala respektive regionala partiorganisationen. I några enstaka fall förekom att partistöd från kommunen hade betalats ut till en regional organisation och att partistöd från betalats ut till partiets riksorganisation eller en lokal partiorganisation. En lokal partiorganisation uppgav att partistöd betalats ut till ett konto som tillhörde en privatperson. Man bör dock beakta att eftersom frågan ställts till lokala och regionala partiorganisationer avspeglas inte situationer där det saknas en sådan organisation på orten eller i regionen. Som nämndes i kapitel 2 saknade lokal partiorganisation i omkring hälften av de kommuner inom urvalet där partiet fick mandat i valet . Hur eventuellt partistöd betalas ut i dessa kommuner framgår därför inte av svaren. Av svaren från de regionala partiorganisationerna inom framgår dock att partistöd från kommunerna betalats ut direkt till de regionala organisationerna. 4.4 Partistöd när det sker avhopp från parti I enkäten riktad till kommuner och landsting ombads de svarande att ange hur de hanterar partistödet dels när det sker avhopp som leder till s.k. politiska vildar, dvs. när ledamoten står obunden i förhållande till partiväsendet, dels när det sker överhopp från ett parti till ett annat, dvs. när en ledamot som blivit invald under en partibeteckning bestämmer att företräda ett annat parti. 26 kommuner (av 83) och 7 landsting anger i enkätsvaren att de haft erfarenhet av s.k. poliska vildar . 25 av kommunerna och 6 av landstingen svarar nekande på frågan om partistödet till det parti som ledamoten lämnat reducerats eller tagits bort helt i samband med avhoppet från partiet. En kommun svarar jakande på frågan och från ett landsting saknas svar. 8 kommuner (av 83) och 3 landsting anger att det förekommit avhopp av ledamot från ett parti till ett annat. Alla de svarande anger att partistödet för det parti vars representation i fullmäktige minskat inte påverkats. Ingen av de svarande anger heller att partistödet till det parti vars representation har ökat förändrats.51 4.5 Partistöd när ett parti helt eller delvis saknar representation i fullmäktige, s.k. tom stol När ett parti får mandat i valet och inte kan besätta en eller flera av posterna i fullmäktige uppstår en s.k. tom stol. En sådan situation kan antingen inträffa 51 På denna fråga saknas dock svar från 3 kommuner och 1 landsting. 2007/08:RFR23 KAPITEL 4 PARTISTÖDETS REGLERING I KOMMUNER OCH LANDSTING direkt efter ett val om det inte finns tillräckligt många namn på de listor under samma partibeteckning som fått mandat i fullmäktige, eller om de personer som står på listorna inte är behöriga eller villiga att åta sig förtroendeuppdraget. En tom stol kan även uppstå under pågående valperiod då en ledamot avsäger sig sin plats i fullmäktige och det inte finns någon person som kan eller vill ersätta ledamoten. För att undersöka hur partistödet hanteras när det uppstår tomma stolar i fullmäktige har en särskild enkät skickats till alla kommuner där det efter valet förekommit sådana. var det enligt statistik sammanlagt 40 kommuner som hade sådan erfarenhet. förekom tomma stolar i 9 kommuner. var det en blandning av olika partibeckningar som stod för de tomma stolarna. Efter valet och under pågående mandatperiod har det uppstått tomma stolar i 32 kommuner. I alla dessa är det partibeteckningen som stått för de tomma stolarna. Enligt statistik har det inte förekommit tomma stolar i landstingen . När det uppstod en tom stol i fullmäktige hanterade kommunerna utbetalningen av partistödet på olika sätt. I 17 fall utgick partistöd på samma sätt som om partiet varit fullt ut representerat i fullmäktige, i 25 fall utgick inget partistöd alls och i 2 fall reducerades partistödet. Om man närmare analyserar svaren visar det sig dock att det finns ett relativt tydligt mönster i hur kommunerna hanterat stödet. När ett parti med tom stol endast delvis saknar representation i fullmäktige tenderar kommunerna att lämna partistöd på samma sätt som om partiet varit fullt representerat i fullmäktige. Om däremot partiet med den tomma stolen helt saknar representation i fullmäktige tenderar kommunerna att inte lämna något partistöd alls till partiet. I av fallen har partistödet hanterats på detta vis. Handlingsmönstret framgår av tabell 4.4. Partistödets utbetalning hanteras på samma sätt oberoende av om den tomma stolen uppstått direkt efter ett val eller under pågående mandatperiod. De tre från huvudmönstret avvikande fallen har dock uppstått under pågående mandatperiod. Som framgick i kapitel 2 ska enligt förarbetena till kommunallagen ett parti för att ha rätt till stöd ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige. De flesta kommuner har alltså i praxis tagit fasta på kravet på att ett parti inte bara ska ha fått mandat utan även tagit plats i fullmäktige för att partistöd ska betalas ut. Om ett parti bara delvis kunnat besätta sina mandat har det dock inte påverkat utbetalningen av partistödet. De tre från huvudmönstret avvikande fallen härrör från , och kommuner. kommun betalade ut partistöd till , trots att partiet inte hade någon representation i fullmäktige. har reducerat stödet för under innevarande mandatperiod. 52 Uppgift om saknas. KAPITEL 4 PARTISTÖDETS REGLERING I KOMMUNER OCH LANDSTING 2007/08:RFR23 styrelsen drog in mandatstödet för ett av de två mandat som var obesatt i fullmäktige. Hela grundstödet betalades dock ut. Beslutet överklagades och länsrätten i upphävde beslutet med motiveringen att kommunstyrelsen överträtt sina befogenheter i förhållande till fullmäktiges beslut. Länsrätten tog dock inte ställning till om reduceringen av stödet stod i överensstämmelse med kommunallagen.53 Tabell 4.4: Kommunernas hantering av partistödets utbetalning till partier efter det att en tom stol uppstått i fullmäktige Partistöd utgick på samma sätt som om partiet varit fullt repre- 53 Länsrätten i dom , mål nr 2592-07. Kommunen har enligt uppgift fattat ett nytt beslut om att inte betala ut mandatbundet stöd till partier som inte kan besätta sina mandat. Detta beslut är överklagat till länsrätten av . Kapitel 5 Partistödets betydelse och användning Partistödets betydelse och användning för partierna har inte varit föremål för kartläggning i samma omfattning som t.ex. nivån på det kommunala partistödet. Det hänger bl.a. samman med principen att det inte ska förekomma någon offentlig kontroll av stödets användning som lagts fast i lagstiftningen, men också med att det av metodologiska skäl är svårare att undersöka. Att t.ex. avgöra vad partistödet exakt används till är inte möjligt om partierna har andra intäktskällor vid sidan om partistödet. Frågan om vilken betydelse partistödet har kan tolkas på flera olika sätt. I denna undersökning har dock betydelsen analyserats utifrån två synvinklar. Dels partistödets ekonomiska betydelse för partiernas finansiering, dels partistödets betydelse för partiernas utåtriktade verksamhet. Analysen av partiernas finansiering innehåller även en kartläggning av andra intäktskällor vid sidan om partistödet. För att analysera partistödets användning har partiorganisationernas kostnadsprofiler på lokal och regional nivå tagits fram. Den användning som innebär att partistödet överförs uppåt i partiorganisationerna kommer att närmare analyseras i kapitel 6. För att underlätta läsningen och förståelsen av resultatet av undersökningen inleds avsnittet med en generell beskrivning av partiernas organisatoriska uppbyggnad och interna ekonomiska förhållanden. 5.2 Partiernas interna organisation och ekonomi De svenska riksdagspartierna har en relativt likartad organisatorisk uppbyggnad som är anpassad till det politiska systemets beslutsstruktur på riks-, regi- onal-, och lokalnivå (riksdag, landsting och kommun).54 På lokal nivå finns normalt en partiorganisation i varje kommun. I större partier och i större kommuner kan det finnas flera lokala föreningar, kommundelsföreningar eller andra underorganisationer. Till detta kommer sidoorganisationer som ungdomsförbund, studentförbund, kvinnoorganisationer, bildningsförbund m.m. Normalt finns det dock en förening som står som mottagare av partistödet från kommunen. Inom finns t.ex. s.k. kretsar i de kommuner där 54 Namnen på partiernas region- och lokalnivå varierar mellan partierna. På regionnivån har Socialdemokraterna partidistrikt, m och fp länsförbund, c, kd och sd distrikt, mp regionavdelningar och spi regionförbund.