rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Att utarbeta ett planeringssystem för de svenska havsområdena är en komplex uppgift och bör enligt regeringen göras stegvis.263 har i sitt betänkande konstaterat att det inte finns någon utpekad myndighet med ansvar för den ekonomiska zonen och det förekommer ingen samordnad planering. Detta innebär att intressekonflikter blir tydliga först när aktörer visar intresse för att etablera t.ex. vindkraftsanläggningar i ett havsområde. Utredningen har föreslagit att ett planeringssystem för de svenska havsområdena inrättas. 262Forum för miljöforskning . 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD Det kan konstateras att det saknas ett sammanhållet system för fysisk planering och nyttjande av de svenska havsområdena där avvägning mellan olika intressen och synergieffekter kan tydliggöras. Från olika aktörer har framförts att det inte finns några riktlinjer för hur planeringen ute till havs ska gå till. Detta gäller både inom territorialgränsen och utanför i den ekonomiska zonen. Flera aktörer har även pekat på att när havsbaserade aktiviteter växer i antal och omfattning ökar även konkurrensen om användningen av havsområdena och mellan användningen och behovet av olika skyddsåtgärder. har i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning framfört att det är viktigt att tydliggöra begreppet havsmiljö. Det skulle underlätta diskussionen om havet som en resurs för en hållbar utveckling och vilka instrument som är bäst lämpade för att reglera och hushålla med havet, hur avvägningar kan göras mellan olika intressen och hur olika intressen kan samverka och förstärka varandra. Världsnaturfonden har framfört att man ser positivt på förslag kring havsplanering. Fonden menar att det är viktigt att tydliggöra ansvarsfördelning och mandat. Det faktum att ingen har det övergripande helhetsansvaret för planering till havs leder enligt fonden till konflikter mellan olika sektorer, och det samlade trycket på haven blir enligt fonden alltför stort. Inom ramen för havsplaneringen måste klargöras vad som är tillåtet att göra i olika zoner. Zonering skulle enligt Världsnaturfonden både bidra till att skydda havets ekosystem och minska intressekonflikterna. Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att i är ett lyckat exempel på zonering. i län har i uppföljningen konstaterat att utredningsförslaget skulle ge regionförbundet en ny uppgift, vilket skulle leda till ett oklart gränssnitt mot kommunerna och deras planeringsmonopol. Ett exempel på en intressekonflikt är vindkraftens utbyggnad till havs. har i sin miljömålsöversyn pekat på att flera bankar och rev ute till havs med höga biologiska värden har pekats ut som intressanta för vindkraftsutbyggnad. har identifierat åtta områden i havet som är av strategiskt intresse för storskalig etablering av vindkraft. Verket har också medverkat i att ta fram en och prövning av vindkraftsanläggningar, både inom territorialhavet och i den ekonomiska zonen. har tagit fram ett nationellt planeringsmål som innebär att vindkraften till havs planeras att byggas ut så att den sammanlagda produktionen från havsbaserade vindkraftverk blir , vilket motsvarar uppskattningsvis mer än 1 000 nya vindkraftverk. Grunda utsjöbankar ger möjlighet att bygga dessa långt ute till havs. pågår inventeringar av utsjöbankarna.264 har vidare avsatt medel för 264 SOU 2008:48. 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 ett forskningsprojekt som pågått 20062008 med syftet att öka kunskapen om miljöeffekterna av havsbaserad vindkraft på marint liv. Frågan om havsbaserad vindkraft berör flera myndigheter. Exempelvis Na- turvårdsverket är remissinstans till Miljödomstolen i ärenden som rör vindkraft till havs. Verket arbetar även med vägledningar i frågan. har i uppföljningen fört fram att vindkraft är ett planeringsområde som involverar både lokal, regional och nationell nivå. Verket menar att planeringsarbetet i stort har fungerat bra, men det har framförts kritik mot processerna för att ta fram och utse områden av riksintresse för vindkraft. Detta har främst rört områden på land och kustnära. Verket har även konstaterat att vindkraft visar på behovet av ett internationellt planeringssamarbete. I uppföljningen har flera aktörer tagit upp olika aspekter på den havsbaserade vindkraften. Exempelvis kommun har framfört att sekretessen inom försvaret är ett problem för kommunens handläggning av frågorna. Som exempel framförs att försvaret har sagt nej till ett vindkraftverk eftersom det skulle påverka en viss anläggning. Enligt kommunen kan försvaret inte i förväg peka ut vilka havsområden som berörs eftersom det är hemligt. kommun har konstaterat att fokus i anläggningsarbetet har börjat flyttas från havet till inlandet eftersom det upplevs vara enklare att bygga vindkraft på land. 9 Statlig styrning av havsmiljöarbetet I detta avsnitt beskrivs den statliga styrningen av havsmiljöarbetet och hur de olika myndigheterna samarbetar och samverkar kring havsmiljöfrågor. Uppföljningen visar att myndigheternas insatser för havsmiljön styrs av olika mål. Styrningen av myndigheternas havsmiljöarbete är delvis otydlig, men det finns en utbredd medvetenhet inom myndigheterna om att havsmiljö är en prioriterad fråga för riksdag och regering. Ett flertal myndigheter och andra aktörer hanterar på olika sätt havsmiljörelaterade frågor. Det finns ingen myndighet med ett tydligt ansvar för helheten. Uppföljningen visar på problem med samordning och samverkan mellan myndigheter men att olika försök görs för att förbättra detta, bl.a. genom inrättandet av en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor. I avsnittet beskrivs även vattenarbetet och dess betydelse för havsmiljön. Uppföljningen visar bl.a. att det finns problem i vattenarbetets organisation samt att kommunernas roll i arbetet är otydlig. 9.1 Mål- och resultatstyrning Mål och medel för havsmiljöpolitiken och regeringen anger övergripande mål för och huvudsaklig inriktning på den statliga verksamheten, medan olika myndigheter har ansvar för att driva verksamheterna. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta (se avsnitt 3.1 och bilaga 1). har i sin fördjupade utvärdering föreslagit förändringar av flera av målen. Dessa förslag är föremål för remissbehandling. Dessutom tillsatte regeringen en utredning för att se över miljömålssystemets struktur, organisation och ansvarsfördelning. Utredaren ska även analysera hur samordningen med övrigt miljöarbete kan effektiviseras. En ytterligare fråga är hur kopplingen mellan miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen kan förbättras. Re- geringen har tidigare aviserat att en miljömålsproposition kommer att överlämnas till . I syfte att uppnå målen för miljöpolitiken vidtar staten olika åtgärder. Den statliga styrningen utövas genom olika styrmedel.265 Regeringen utövar sin långsiktiga styrning av myndigheter och statliga insatser genom bl.a. förordningar och instruktioner. I instruktionen för t.ex. anges bl.a. att verkets arbete ska syfta till att främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen och att de miljökvalitetsmål som har fastställt och strategierna för att nå målen ska vara vägledande i arbetet. När det gäller havsmiljö anges i instruktionen att det inom verket ska 265 I bilaga 2 görs en genomgång av några av dessa styrmedel. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET finnas ett råd för havsmiljöfrågor som ska vara ett rådgivande organ för samråd i havsmiljöarbetet och för att i havsmiljöarbetet bistå verket och samordningsgruppen för havsmiljöfrågor.266 Den mer kortsiktiga styrningen av myndigheterna och statliga insatser sker till stor del inom ramen för den statliga budgetprocessen. Utifrån regeringens förslag i budgetpropositionen fattar beslut om utgiftsområden och anslag. Efter budgetbeslut utfärdar regeringen regleringsbrev till myndigheterna. är ett viktigt instrument för regeringens styrning av myndigheterna. I regleringsbreven anges målen för verksamheten, hur resultaten ska återrapporteras till regeringen samt vilka ekonomiska ramar som gäller för verksamheten.267 Regeringen ger även uppdrag till myndigheterna att utreda vissa frågor eller att ta fram specifika underlagsmaterial. Detta görs både i regleringsbreven och löpande . Styrning kan även utövas genom mer informella kontakter mellan och myndigheterna. Myndigheters insatser för havsmiljön styrs av olika mål I uppföljningen har uppmärksammats att statens insatser för havet och havsmiljön styrs inte bara av miljömålen, utan de påverkas även av mål och insatser inom en lång rad politikområden. Ett exempel på en myndighet vars insatser styrs av andra mål är som primärt arbetar utiftrån det livsmedelspolitiska målet om en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. Av regleringsbrevet till framgår dock att verksamheten även ska styras av bl.a. miljömålet Hav i balans. har i uppföljningen framfört att man har ett tudelat uppdrag att främja både fisket och fiskresursen. Enligt verket innebär det en balansgång att tillfredsställa båda, men man konstaterar att en förutsättning är dock att det finns fisk att fiska på. Ett annat exempel är som även det primärt styrs av det livsmedelspolitiska målet. Av regleringsbrevet till framgår att verksamheten även ska styras av ett mål som bl.a. innebär att natur- och kulturvärden ska värnas och jordbrukets negativa miljöpåverkan minimeras. Ett tredje exempel är som primärt styrs av de transportpolitiska målen.268 Enligt regleringsbrevet ska verket bidra till att sjöfartens negativa miljöpåverkan minskar och att miljöpolitikens delmål nås. 266Förordningen (2007:1052) med instruktion för . 267Regeringen har under uppföljningens gång aviserat att styrningen genom regleringsbrev kommer att förändras (prop. 2008/09:1). 268Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5). Ett av delmålen är en god miljö, där transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET Det finns många olika intressen som berör haven och kusten, och i uppföljningen har flera exempel på målkonflikter framkommit, både mellan mål för olika politikområden och mellan de olika miljömålen. Ett exempel på en målkonflikt är energiområdet och utbyggnaden av vindkraften. I det svenska energisystemet ska andelen förnybara energislag öka, och vindkraftsutbyggnad till havs bidrar till att öka denna andel och till att klimatmålet nås (se avsnitt 8.6). Vid olämplig lokalisering kan dock miljöeffekterna av vindkraftverk vara betydande. Ett annat exempel är målkonflikten mellan miljömålen och den ökade användningen av kustområdena. Å ena sidan finns miljöintresset att skydda opåverkade stränder och å andra sidan finns behov av byggande och exploatering. Ett tredje exempel kan tas från tillväxtmålet och målet om en giftfri miljö. Samhällets konsumtionsnivå och konsumtionsmönster påverkar spridningen av kemiska ämnen. KemI har i uppföljningen visat att dagens konsumtionsmönster ofta står i konflikt med en giftfri havsmiljö. Det kan även finnas konflikter mellan de olika miljömålen, t.ex. mellan klimatmålet och målet om en giftfri miljö. Som exempel har i uppföljningen nämnts användningen av kvicksilver i lågenergilampor, metaller i solpaneler och katalysatorers innehåll av metaller. Ett fjärde exempel kan tas från livsmedelspolitiken, där det finns en intressekonflikt mellan jordbrukets, fiskenäringens och miljövårdens intressen. Det kan gälla t.ex. hur införandet av fiskeförbudsområden förhåller sig till fiskepolitikens mål, hur övergödningsmålet förhåller sig till jordbrukspolitikens mål eller hur ett intensivt yrkesfiske förhåller sig till de miljöpolitiska målen om biologisk mångfald och övergödning. Bland annat LRF har i uppföljningen efterlyst en genomgång av miljömålskonflikter inom havsmiljöområdet: Vi är fortfarande i miljömålskonflikternas barndom. Vi kan beskriva dem med ord och resonera om dem men vi har inte satt ner foten eller föreslagit en kompromiss. Det hämmar åtgärdsarbetet. Ett konkret exempel är frågan i lantbruket om att bekämpa ogräs. Om man bekämpar ogräs mekaniskt t.ex. genom att upprepade gånger harva bort det, ökar kväveutlakningen tydligt. Om man i stället bekämpar det kemiskt ökar inte kväveutlakningen, men risken för rester av bekämpningsmedel ökar. LRF saknar en systematisk diskussion om denna och många andra konflikter. Det förefaller oklart om någon myndighet eller organisation har ett sådant uppdrag i dag.269 En del aktörer har även framfört att det inte finns så många målkonflikter. Exempelvis menar att målkonflikter är mindre signifikanta och hänvisar till att det numera finns kompetens på myndigheterna för havsmiljöfrågorna. 269 , e-brev . 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET Otydlig styrning av myndigheters havsmiljöarbete Ett antal utredningar och forskningsrapporter har pekat på mer allmänna problem med regeringens styrning av förvaltningen. I ett utredningsbetänkande om den statliga mål- och resultatstyrningen konstateras bl.a. att det är tveksamt vilken faktisk betydelse som målen och den information som krävs in från myndigheterna har i praktiken för styrningen.270 I en doktorsavhandling konstateras att det har skett förbättringar i resultatstyrningen, men att och regeringens målformuleringar fortfarande har flera svagheter, främst på verksamhetsområdes- och verksamhetsgrensnivå. Målen är för otydliga för att styra myndigheternas dagliga verksamhet, och regleringsbreven innehåller för många mål, återrapporteringskrav och uppdrag.271 I denna uppföljning har flera aktörer pekat på att det är otydligt vad som förväntas av olika myndigheter när det gäller insatser inom havsmiljöområdet. För flertalet myndigheter är havsmiljöfrågor ingen huvudfråga. I uppföljningen har t.ex. Kemikalieinspektionen framfört att havsmiljö inte är ett område som ligger direkt inom myndighetens ansvarsområde. har konstaterat att det primära uppdraget är fisk och fiskefrågor och att havsmiljö inte är en primär uppgift för . Arbetet med fisk och fiske utgör dock en komponent i det totala arbetet med havsmiljön. betonar att hav och havsmiljö inte finns upptaget som ett uttalat område för att arbeta med. I stället återfinns havsfrågor indirekt, t.ex. i ansvaret för hushållning med mark och vatten. Verket konstaterar att om ska kunna ta ett större ansvar i havsfrågor behöver ett tydligare generellt uppdrag synliggöras, som resurser behöver tillföras arbetet. menar att havsmiljöarbetet är otydligt reglerat för och antagligen också för andra myndigheter. Myndighetens representant menar att miljöarbetet behöver förtydligas både för enstaka myndigheter och för myndighetsövergripande arbete så att detta arbete prioriteras på samma sätt som den traditionella verksamheten. saknar tydlighet i vad som ska göras inom miljöområdet generellt och speciellt i havsmiljöarbetet. Avsaknaden av tydliga direktiv ger upphov till egna tolkningar. På regional nivå har bl.a. i framfört att styrningen av havsmiljöarbetet inte är så konkret men att den har utvecklats i positiv riktning. i har efterlyst en tydligare ambitionsnivå när det gäller havsmiljöarbetet. I uppföljningen har även framkommit exempel på myndigheter som anser att styrningen är tydlig. har uppfattningen att verkets instruktioner och uppdrag är tydliga från och regeringens sida. menar att ansvars- och arbetsfördelningen oftast är klar men att det också finns exempel på oklarheter. menar att instruktionen känns tydlig, bl.a. vad gäller miljömålen, men i regleringsbrevet är dock bl.a. 271Mundebo, 2008. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET återrapporteringskraven ibland otydliga. Verket vet inte alltid vad den återrapporterade informationen ska användas till. Vissa år får verket ett stort antal uppdrag, vilket blir stressande för organisationen. Verket har dock ett gott samarbete med departementet och diskuterar olika frågor löpande, bl.a. hur regleringsbreven ska tolkas. I uppföljningen har uppmärksammats att miljöarbetet och särskilt havsmiljöfrågor kan ses som en relativt ny del i flera myndigheters verksamhet, vilket kan leda till interna samordningsproblem när det gäller myndighetens syn på havsmiljöarbetet. tar upp att det också finns en intern konkurrens om tilldelade medel, och den intervjuade tjänstemannen menar att det verkar fungera på liknande sätt hos andra myndigheter med marin verksamhet. Därför bör myndigheter utan eget miljömålsansvar få klara direktiv om hur stor omfattning havsmiljöarbetet ska ha. Från har i uppföljningen framförts att styrningen av myndigheterna vad gäller havsmiljöarbetet sker på samma sätt som inom andra politikområden, dvs. genom instruktion, regleringsbrev, uppdrag och målstyrning. Tydligt att statsmakterna satsar på havsmiljön I uppföljningen har de flesta aktörer noterat att havsmiljö är en prioriterad fråga för riksdag och regering. Flera aktörer pekar på att detta har varit en tydlig styrningssignal gentemot de olika myndigheterna. Ett exempel på detta är KemI som i uppföljningen har framfört att statsmakternas satsning på havsmiljön har gjort att frågor har fått större uppmärksamhet inom myndigheten, även om höjningen av myndighetens aktivitet har skett från en låg nivå. Denna styrning har i huvudsak varit indirekt och inte återspeglats i t.ex. regleringsbrev som normalt handlar om myndighetens direkta ansvarsområde. Regeringens direkta styrning har handlat om ett antal regeringsuppdrag med bäring på havsmiljön och att regeringen i regleringsbrev har pekat ut att KemI ska arbeta med Ospar och Helcom. I uppföljningen har flera myndigheter framfört synpunkter på regleringsbreven. har uppmärksammat att olika myndigheter ges uppdrag av regeringen inom havsmiljöområdet. konstaterar att ofta har i uppdrag att samordna uppdrag som går till flera myndigheter och att detta ofta kan vara svårt. Det kan vara svårt att enas mellan olika myndigheter kring olika frågor. Från i har framförts att myndigheten har mycket omfattande regleringsbrev och att de även påverkas av regleringsbreven till , och andra myndigheter. Landshövdingen menar att det borde skrivas in i regleringsbreven till andra myndigheter att olika insatser ska samordnas med länsstyrelserna. Han menar att det därför vore önskvärt att uppdrag kom direkt i länsstyrelsernas regleringsbrev 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET och inte via de olika verkens regleringsbrev. Denna synpunkt har även framförts från bl.a. i . Från bl.a. och har framförts att det är ett problem att anslagsmedel ibland kommer via och inte direkt till de berörda verken. i menar att den finansiella styrningen av havsmiljöinsatser borde bli mer långsiktig och löpa än ett budgetår. kommer året börjar och medlen går först till som i sin tur beslutar om fördelningen på olika projekt först eller april. Därefter tar det dessutom tid att sätta i gång projekten, vilket gör att den faktiska genomförandetiden blir ännu kortare. menar att det borde övervägas om inte länsstyrelserna skulle kunna få uppdrag direkt från regeringen i stället för via . Från har dessutom uppmärksammats att staten och kommunerna ofta inte har tillgängliga resurser , vilket gör att det blir svårt att samverka mellan stat och kommun i t.ex. havsmiljöprojekt. Statliga insatser inom havsmiljöområdet finansieras inte bara genom havsmiljöanslaget utan även genom andra anslag och av t.ex. olika EU- program. Enligt används i huvudsak följande finansieringskällor för de miljöpolitiska insatserna inom havsmiljöområdet: -Anslag 1:12 Havsmiljö -Anslag 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald -Life Plus (EU) -Interreg (EU). Enligt uppgift från finns ibland oklarheter om från vilka anslag som olika insatser ska finansieras och vilken myndighet som ska fördela medlen. Dessutom görs andra insatser för havsmiljön som finansieras genom anslag inom andra utgiftsområden och med t.ex. andra EU-medel. Bland annat kan Landsbygdsprogrammet för 20072013 nämnas. Enligt går förhållandevis stora summor direkt till åtgärder som kan påverka havsmiljön. Det har uppmärksammats att mål- och resultatstyrningen i vissa fall har utvecklats mot alltmer detaljstyrning. har i uppföljningen framfört att målstyrning bör innebära en viss frihetsgrad för myndigheten, men konstaterar att frihetsgraden dock beskärs när statsmakterna ålägger myndigheten hur den ska göra för att nå vissa mål. Verkets tjänstemän menar att ålägganden innebär ett störningsmoment i t.ex. det internationella arbetet. Ett exempel som framkommit i uppföljningen är regeringens önskemål om att verket skulle driva på att andra länder ska miljödifferentiera 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET farledsavgifterna, vilket är en åtgärd som verket inte skulle ha valt i första hand. i län menar att det är en svår balansgång att avgöra hur mycket som myndigheterna ska styras och hur mycket som de själva ska få bestämma i havsmiljöarbetet. Landshövdingen menar dock att det är för mycket detaljstyrning, och tjänstemän konstaterar att det blir mer teoretiskt ju längre från verkligheten som beslutsfattare sitter.272 Ett annat problem som har tagits upp i uppföljningen rör framförhållningen i regeringens styrning av myndigheterna. Flera aktörer, bl.a. i , har efterlyst en ökad långsiktighet i den statliga styrningen av havsmiljöarbetet. Som exempel nämns svårigheten att planera och administrera olika havsmiljöinsatser som genomförs av projektanställda. har lyft fram som ett exempel ett bidrag som kommer via och att inte vet om detta kommer att vara ett permanent bidrag eller förändras nästkommande år. menar att det därmed skapas ryckighet i förvaltning, planering och utvecklingsverksamhet. framförde i sitt betänkande att samordningen inom brister. Kommissionen menade att den samlade analysen av myndigheters och sektorers verksamhet och dess effekter var otillräcklig och inte samordnad. Myndigheterna återrapporterar effekterna av den egna verksamheten utifrån uppsatta mål, men en övergripande och samlad analys saknas sedan. menade i sitt slutbetänkande att det är viktigt att departementen sinsemellan är samordnade, t.ex. när det gäller utformning av regleringsbrev och uppdrag till myndigheterna. Även i denna uppföljning har ett flertal aktörer framfört synpunkter på den interna samordningen mellan departementen när det gäller havsmiljöfrågor och behovet av strategier. Från har i uppföljningen framförts att olika styrsignaler kan komma från olika departement. Verkets tjänstemän konstaterar att havsmiljöfrågor berör ett flertal departement och att samordningen brister. Som exempel nämns ett regeringsuppdrag om främmande arter som gick till i samarbete med ett antal andra myndigheter. Dessa andra myndigheter fick också samma uppdrag, men det blev ändå en besvärlig situation för , eftersom samordningen är helt beroende av att samtliga myndigheter engagerar sig. Det finns även exempel på att andra myndigheter har fått miljörelaterade regeringsuppdrag utan att vetat om det. Ett annat exempel handlar om att verkets tjänstemän upplever att det är otydligt vilket departement som har 272 hänvisar till en pågående utredning för om styrningen av länsstyrelserna med syfte att utveckla arbete. I denna ingår bl.a. frågan om hur regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna utformas. 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET ansvar för internationella frågor som kräver samordning över nationsgränserna, t.ex. utsläpp från sjöfarten och jordbruket. tjänstemän konstaterar att t.ex. aktionsplanen för ställer mycket stora krav på att en rad olika aktörer och sektorer ska bidra till att uppnå målen, vilket innebär att det måste finnas en bred diskussion mellan olika departement och en tydlig styrning från regeringen.