urf · GVA5URF1 · 2008-01-01 00:00:00 — Politiska partier och förtroendevalda lever dessutom numera under mer osäkra villkor när traditionella lojalitetsmarkeringar som partidentifikation, partimedlemskap och partiaktivitet minskar bland väljarna.2 I en pågående sociologisk studie konstateras att riksdagsuppdraget präglas av en ökad arbetsbörda i form av tilltagande informations- och kommunikationsflöde, en snabbare ström av ärenden, breda och flera kontakter med väljare, medlemmar och andra politiker nationellt och internationellt.3 Riksdagsledamöter behöver därför i likhet med andra förtroendevalda skapa mer kontinuerliga kontakter med medier och medborgare. Personvalsreformen har bidragit till denna utveckling. Även har uppmärksammat ledamöternas förändrade arbetsvillkor liksom partigruppernas behov av större resurser för att kunna organisera det parlamentariska arbetet. har stödet till ledamöterna och partigrupperna successivt utvecklats och beloppen höjts. reformering innebar att delar av stödet inriktades på att bekosta kvalificerad handläggarhjälp (politiska sekreterare) åt ledamöterna (). Beloppen har kontinuerligt höjts till att motsvara kostnaderna för en politisk sekreterare per ledamot.4 Detta ledamotsstöd utbetalas, i likhet med basstödet och stödet för utrikes resor, till partigrupperna i . anslog till riksdagsgrupperna5. Det innebär således en fördubbling då motsvarande kostnader var ca (2002/03:URF3). Ledamöterna och partikanslierna i har därutöver tillgång till fria lokaler, teknisk utrustning och annan 1Se t.ex. inför 2000-talet (2000/01:RSI). 2Om partiers förändrade villkor se t.ex. , . & Wattenberg, . (eds.) Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. , 2002; Gidlund, , Folkrörelsepartiet och kunskapssamhället i , (red) Politikens ramar och aktörer. 3Hansson, , Svenska riksdagsledamöters livsvillkor: en översikt, pm om pågående sociologisk studie vid sociologiska institutionen, . 4För beräkning av och den successiva höjningen se SFS 2004:771. 5Se tabell 1 i kapitel 2. service från riksdagsförvaltningen. Till partiernas allmänna verksamhet, enligt partistödslagen, utgick /08 ca 164 miljoner kronor.6 Partigrupper i parlament är mindre kända strukturer i partiorganisationerna. Om detta kan även den ännu rätt begränsade forskningen vittna. Historiskt har sådana parlamentsgrupper varit utgångspunkter för s.k. kaderpartier vilka utifrån sökte väljarstöd. De studier som gjorts ger dock underlag för bedömningen att parlamentsgrupper i euroepiska demokratier utvecklas till att bli allt starkare politiska maktstrukturer.7 Partiers starkare orientering mot val och offentligt beslutsfattande i kombination med försvagning av basorganisationerna tenderar att förstärka parlamentsgruppernas maktställning. Dessutom har den offentliga finansieringen, där staten tagit ett mer eller mindre stort ansvar som bidragsgivare till partier, öppnat för en generös finansiering. I liksom i flera andra demokratiska länder tenderar stöden till parlamentsgrupper att expandera.8 En viktig förklaring är de förändrade villkoren som inte minst skapat en ökad professionalisering av såväl parlament som partier. utgör experter eller handläggare inom olika sakområden och professionella inom medier och kommunikation ett allt viktigare stöd för de valda ledamöterna, som själva är professionella politiker och har politiken som levebröd. Ökat stöd till partigrupper och ledamöter kan motiveras ur ett demokratiperspektiv där anpassning till nya villkor är en viktig förutsättning för att parlamenten ska fungera. Men utvecklingen av dessa stöd rymmer även mer principiella frågeställningar. En sådan gäller rågången mellan partiorganisation och parlamentsgrupp/parlament liksom mer långsiktiga konsekvenser av förstärkningen av den parlamentariska rollen för partierna. I partifinansieringslitteraturen ställs dessutom angelägna frågor om parlamentarikernas förmåga till ansvar för de offentliga stödens konstruktion, expansion samt fungerande regelsystem för insyn och kontroll. De offentliga stöden är på intet sätt neutrala utan har effekter på den politiska konkurrensen, eftersom de stöder den kartell som redan erövrat makten i riksdagen.9 7Heidar, Koole (eds.) in European Democracies. Political parties behind closed doors. Routledge, 2000; Borgchert, (eds) The Political Class in Advanced Democracies. 8Heidar, Koole (eds) a a; 9Katz, , , How Parties Organize. Change and Adaption in in Western Democracies, , 1994; , H.H, Campaign and in i Gunlicks, A.B (ed. ), Campaign and in North and Western Europe. Westview Press, 1995; Nassmacher, (ed.) Foundations for Democracy. Nomos Verlagsgesellschaft, ; Gidlund, , Konsten att rigga ett jämlikt val i , , (red.) Partier och ansvar. SNS Förslag, 2004; Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22). Föreliggande utredning är en uppföljning av stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och utförs på Riksdagsstyrelsens uppdrag (se bilaga 1). Syftet är att fastställa hur stödet har använts samt riksdagsledamöternas inflytande och uppfattning av stödet. Det är framför allt ledamotsstödet som är i fokus för föreliggande studie. Följande frågor är centrala att undersöka: Hur och i vilken utsträckning stödet ger ett kvalificerat handläggarstöd i ledamöternas parlamentariska arbete. Om medlen fördelas så att möjlighet ges till individuellt anpassade lösningar och önskemål. Om ledamöterna ges ett inflytande i organisations- och personfrågor. Hur bestämmelsen om redovisning av stödet tillämpas. Frågorna refererar till de målsättningar som omgärdar stödet och som återfinns i . Denna föreskrift är ett förtydligande av lagen SFS 1999:1209 om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . För att undersöka hur stödet använts och hur det uppfattats av ledamöterna och på riksdagskanslierna har fem områden fokuserats: organisering och inflytande, arbetsuppgifter och användning av stödet, tydlighet och arbetsrelationer, ledamöternas synpunkter på stödet samt ekonomisk redovisning. Dessutom har vissa jämförelser gjorts av motsvarande stöd i några andra europeiska parlament. De som utför handläggarhjälp benämns i denna utredning i likhet med föreskriften . Flera olika tjänstebenämningar tillämpas emellertid på kanslierna: förutom politisk sekreterare, politiskt sakkunnig, handläggare, pressekreterare, administratör och expert. 2.2 Utredningsarbetet, metod och material Flera strukturer och kategorier av personer berörs på olika sätt av ledamotsstödet. Det är partigrupperna och partigruppernas kanslier som är mottagare av stödet, rekryterar, organiserar och är arbetsgivare för de politiska sekreterarna. Dessa har kopplingar till partiernas riksorganisationer, och även om stödet inte ska gå till partiernas övriga icke-parlamentariska verksamhet är det troligt att ett flertal frågor och uppdrag för ledamöterna ligger i gränsområdet mellan dessa intressesfärer. Viktiga aktörer är självfallet riksdagsledamöterna för vilka stödet i praktiken ska fungera, de politiska sekreterare som utför handläggaruppgifterna samt kanslicheferna som ansvarar för organisationen. Stödet har konsekvenser även för riksdagsförvaltningen som också är mottagare av årliga redovisningar om hur stödet använts. Ledamotsstödet har varit föremål för en tidigare utvärdering som återfinns i betänkandet Det reformerade ledamotsstödet (2002/03:URF3), och dess uppläggning och struktur har fått tjäna som modell i föreliggande utredning.10 Att på någon avgörande punkt förändra metod eller urval för insamling av data riskerar innebära att möjligheterna till intressanta jämförelser försvåras. Samtliga sittande riksdagsledamöter har ombetts besvara en enkät med i huvudsak samma frågor som enkätundersökning.11 Enkätundersökningen har administrerats av SCB. Efter påpekande från kanslicheferna vid ett möte i , beslöts att enkätutskicket skulle ske för att de relativt nya organisationerna riksdagsval skulle få tid att sätta sig. Fördelen med att vänta till var också att ledamöterna skulle ha erfarenhet av ledamotsstödet. Undersökningen utfördes som en totalundersökning bland samtliga ledamöter. Register över riksdagsledamöterna tillhandahölls av riksdagsförvaltningen. Enkäten sändes ut och datainsamlingen avbröts efter tre skriftliga påminnelser.12 Svarsfrekvensen blev slutligen ,13 det vill säga av 349 ledamöter svarade 254 på enkäten.14 Telefonintervjuer har genomförts med 14 ledamöter. Urvalet av ledamöter gjordes utifrån följande kriterier: två ledamöter från varje parti, en kvinna och en man, samtliga skulle ha suttit under mer än en mandatperiod (för att täcka in förändringen vid valet ) och det skulle vara en blandad ålderssammansättning med ledamöter födda . Under den pågående mandatperioden 20062010 är sju partier representerade i , och följaktligen har ledamöter från dessa tillfrågats att delta i intervjustudien.15 Telefonintervjuer har även genomförts med 10 politiska sekreterare som intervjuats om sina arbetsuppgifter och sin arbetssituation. Urvalet av politiska sekreterare baserades på en förhoppning om att täcka flera typer av tjänster som bekostas av ledamotsstödet, det vill säga politiska sekreterare med breda eller specialiserade tjänster, administrativa sekreterare, pressekreterare samt politiska sekreterare placerade utanför . Här tillfrågades således ett antal politiska sekreterare utifrån en blandning av kön, ålder och partikansli.16 10Den tidigare utredningen genomfördes med hjälp av en omfattande enkätundersökning samt ett flertal intervjuer. Samtliga sittande riksdagsledamöter samt ledamöter under /02 ombads besvara en enkät (totalt 487), 17 slumpvis utvalda riksdagsledamöter intervjuades. Dessutom gjordes en kartläggning av partigruppskansliernas organisation av ledamotsstödet med hjälp av enkäter och intervjuer. En inventering av riksdagsförvaltningens erfarenheter av stödet gjorde genom ett antal intervjuer och enkäter. 11Skillnaden i jämförelse med den tidigare undersökningen är att enkäter till ledamöter under föregående slopas. 12De två sista påminnelserna innehöll ny frågeblankett och nytt svarskuvert. 13Vilket kan jämföras med den förra utredningen då av ledamöterna svarade. Svarsfrekvensen per politiskt parti (i procent): s 60, m 78, c 76, fp 79, kd 88, v 95, mp 74. 14En ledamot valde att avstå. 15Intervjuerna har varit semistrukturerade och flexibla till formen för att ge utrymme för ledamöternas egna tankar och funderingar kring stödet. 16Samtliga partier blev dock inte representerade då ingen av de tillfrågade politiska sekreterarna från ett parti besvarade kontakter eller valde att delta. Både ledamöter och politiska sekreterare som intervjuats är anonyma och uppgifterna kan inte härledas till enskilda personer i den publicerade utredningen. Förutom enkäten och de ovan angivna intervjuerna gjordes inledningsvis besök på samtliga riksdagskanslier samt intervjuer med partigruppernas kanslichefer under augusti månad 2007.17 Vissa kompletterande uppgifter har inhämtats fortlöpande. För att undersöka hur bestämmelsen om redovisning fungerat i praktiken har redovisningar som inlämnats till riksdagsförvaltningen inhämtats. har varit behjälplig med att ta fram uppgifter om motsvarigheter till ledamotsstöd i några andra europeiska nationella parlament samt . 2.3 Från avgifter till riksdagsanslag Partigruppsbildningar i har visserligen existerat sedan 1866 års representationsreform18, men mer permanenta kanslier hos partigrupper kom betydligt . var det främst ledamöterna själva som genom obligatoriska avgifter finansierade uppgifter i gruppkanslierna. Därutöver bidrog partiorganisationerna centralt med vissa administrativa resurser som behövdes för ledamöternas parlamentariska arbete (2000/01:RSI:45). framförde i ett betänkande 1963 ett förslag om förbättring av arbetsförhållandena i . Enligt förslaget skulle varje i utskott representerat parti erhålla bidrag till sekreterarbiträde (SOU 1963:18). Vid riksdag anvisades medel till kanslistöd, dvs. bidrag till gruppkanslier. Första anslog totalt . (BaU 1965:54, rskr. Kanslistödet kom dock att länkas samman med det statliga stödet till partiernas allmänna verksamhet som också fattade beslut om 1965. De båda stöden författningsreglerades 1972 i lagen om statligt stöd till politiska partier (SFS 1972:625). Kanslistödet utgör således en del av det statliga partistödet och utbetalas till partiernas riksorganisationer. På förslag av Förvaltningsstyrelsen infördes en kontorshjälp; ett särskilt anslag för partigrupperna att anställa kontorsbiträden till ledamöter (förs. 1971:14, KU 38, RD 101). för beräkningen av stödet var tio ledamöter per biträde. Vid behandlingen i uttalades att varje partigrupp själv borde få besluta om hur anslaget skulle disponeras detta med tanke på ledamöternas olika behov av service. 17Kanslicheferna från respektive parti: (), (hösten 07) samt H.B. (våren 08) (m), (), (), (), () samt (). 18Thermaenius, , politiska partier. uppmärksammades i flera utredningar brister i de ekonomiska och personella resurserna i partigrupperna.19 I en utredning gjordes bedömningen att en ökning av det statliga partistödets kanslistödsdel inte kunde garantera en destination till partigrupperna. Utredningen föreslog därför ett nytt direkt stöd till partigrupperna och ett ökat kontorsstöd till ett biträde per åttonde mandat (förs. 1975/76:15). Det nya specialdestinerade stödet till partigrupperna var konstruerat på samma sätt som det ovan nämnda kanslistödet, dvs. med ett grundbidrag lika för alla partigrupper samt ett mandatbidrag större för oppositionspartier än för regeringspartier. 1989 reformerades detta stöd20 och höjdes, vilket innebar en ökning från totalt till nästan 20 miljoner . Även kontorshjälpsstödet omfattades av reformen, vilket bl.a. innebar att förändrades till en assistent per fyra ledamöter och med en assistent per tre ledamöter. utvärderades det reformerade partigrupps- och kontorshjälpsstödet , 1991 och 1993. Resultatet visade bl.a. på stora variationer mellan partierna vad gällde antalet handläggare och assistentservice till ledamöterna. Ledamotsbidraget förtecknades i lagen om statligt bidrag till partigrupperna i (SFS 1994:1066). Bidraget var avsett för assi- stent-, kontors- eller utredarresurser till ledamöterna. Stödet höjdes sedan i två steg det första till 2,5 ledamöter per assistent och det andra steget till två ledamöter per assistent. 2.4 Stöd till ledamöternas och partigruppernas arbete i fattade beslut om en mer genomgripande reformering av stödet till ledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen.21 Reformen föregicks av ett utredningsarbete inom på uppdrag av i syfte att undersöka ledamöternas åsikter om dispositionen av assistent/utredarstödet och därefter eventuellt komma med förslag till utformningen av stödet. Det ansågs finnas grundade skäl för att undersöka om ledamöterna var nöjda med hur det dåvarande stödet disponerades. Den beredningsgrupp som utredde frågan rekommenderade att stödet skulle kanaliseras via partigrupperna, och även om dessa skulle vara arbetsgivare betonades att ledamöterna skulle ges stort inflytande i personfrågor och i frågan om stödets organisering. Förslaget var att stödet skulle byggas ut successivt. Målet borde enligt beredningsgruppen vara att varje ledamot skulle 19Grundlagsberedningen om informationsbehov i SOU:1972:15; talmanskonferensen tillsatte Utredningen om informationsbehov (förs. 1975/76:15); Utredningen om en allmän översyn av arbetsformer (förs. 1978/79:15). 20Grundbeloppet differentierades mellan oppositionspartier och regeringspartier medan mandatbeloppen blev lika för alla partier. 21Bakgrunden var ett förslag från KU (med anledning av fem motioner) att skulle uppdra åt att utreda frågan. kunna påräkna en politisk sekreterarresurs. I den första etappen föreslogs en genomsnittlig beräkningsnorm av en halv politisk sekreterarresurs per ledamot; därefter borde stödet byggas ut helt . I beredningsgruppens förslag ingick även en ökning av basstödet till partigrupperna. Motiveringen var att med hänsyn till förändrade förutsättningar och ökade krav i riksdagsarbetet utöka riksdagsgruppernas basresurser. Detta skulle enligt beredningsgruppen förbättra partiernas möjlighet att pröva och göra egna bedömningar av förslag som lämnas till . Förslaget i sin helhet bifölls av , och fattade beslut i frågan (prot.1999/2000:37). Resultatet återfinns i lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i (SFS 1999:1209) som reglerar tre stödformer: stöd till kostnader för politiska sekreterare åt ledamöter (ledamotsstöd), samt stöd till kostnader för riksdagsledamöternas utrikes resor. Reformen innebar således ett ledamotsstöd med syfte att bekosta handläggarhjälp i form av politiska sekreterare till ledamöterna (i stället för den tidigare s.k. kontorshjälpen). Målsättningen var att ledamöterna skulle få hjälp med kvalificerade uppgifter. Vid reformens tillkomst beslutades att det skulle göras en utvärdering av reformens första etapp 2002. Uppdraget att utvärdera gavs till som 2003 överlämnade betänkandet Det reformerade ledamotsstödet (2002/03:URF3) till uppdragsgivaren riksdagsstyrelsen. Utredningens syfte var att beskriva hur ledamotsstödet använts, organiserats och fungerat för ledamöterna och partigruppskanslierna. Bedömningen som gjordes var att den pågående reformen hade haft avsedd effekt. Detta innebar att de politiska sekreterarna arbetade med kvalificerat handläggararbete; de bistod ledamöterna i insamlandet av information, utformandet av politiska texter och fungerade som bollplank eller diskussionspartner. En majoritet av ledamöterna använde sig av de politiska sekreterarna minst en gång , och de ansåg att stödet var mycket viktigt för deras uppdrag som ledamot. Flertalet ville dock se en utökning av stödet. 2004 följde utredningens rekommendation och biföll en fortsatt utbyggnad. var reformen fullt genomförd till dagens nivå med en beräknad politisk sekreterarresurs per ledamot. Stödet till kostnader för politiska sekreterare, det s.k. ledamotsstödet, beräknas således efter att det ska motsvara kostnaden för en politisk sekreterare per riksdagsledamot. Varje parti beslutar dock självt hur stödet ska användas och fördelas inom kansliet och mellan ledamöterna. Syftet är att bekosta kvalificerad handläggarhjälp till ledamöterna. Beloppen som ligger till grund för beräkningen av stödet till partigrupperna har regelbundet justerats från 1999 (SFS 1999:1209) till (SFS 2006:1439). gäller (SFS 2007:1355). Stödet till partigrupperna i regleras i den av riksdagsförvaltningen utfärdade föreskriften Stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i (RFS 2005:7) som reglerar stödet till partigrupperna i i syfte att bekosta handläggarhjälp politiska sekreterare till ledamöter i deras parlamentariska arbete. Detta är en markering att det inte är fråga om ett stöd till partiernas allmänna verksamhet. Partigrupperna ska disponera medlen enligt det angivna syftet, dvs. att bekosta handläggarhjälp till ledamöter. Partigrupperna ska också besluta hur medlen ska användas. Det framgår även att det är av särskild vikt att medlen fördelas så att ledamöternas behov och önskemål tillgodoses, dvs. att det ges möjlighet till individuellt anpassade lösningar. Ledamöterna ska också ges stort inflytande i personfrågor. Det framgår av föreskriften att de politiska sekreterarna ska utgöra ett kvalificerat handläggarstöd i ledamotens parlamentariska arbete. Verksamheten ska i första hand vara förlagd till . Även om det också talas om en viss flexibilitet med tanke på enskilda behov så betonas placeringen i . Av föreskriften framgår att partikanslierna ska redovisa till riksdagsförvaltningen hur stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i har använts. Redovisningen ska vara styrkt av en behörig revisor. Därutöver ska en mer omfattande uppföljning genomföras av stödets användning och hur enskilda ledamöter uppfattar stödet. För detta ska en extern oberoende expertis anlitas. 2.5 samlade anslag till partier och partigrupper anslår till de politiska partierna. Det finns flera former av statliga stöd. 1965 introducerades det statliga partistödet som är ett anslag till partiernas allmänna verksamhet för partier som deltagit i val till riksdagen.22 Det statliga partistödet regleras i lagen (SFS 1972:625) om statligt stöd till politiska partier och utgår som partistöd och kanslistöd. Partistödsdelen utgår som mandatbidrag och kanslistödsdelen som grundstöd och tilläggsstöd. Ansökan om statligt partistöd ska göras hos , och till ansökan ska bifogas partiets årsredovisning för det senaste avslutade räkenskapsåret.23 Som tabellen visar uppgår anslaget till partiernas allmänna verksamhet (det statliga partistödet) under bidragsåret 2007-102008-10 till . Förutom anslag till partiernas allmänna verksamhet ger , som ovan nämnts, stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i 22Om det statliga respektive det kommunala partistödets framväxt och tidiga utveckling, se Gidlund, , Partistöd, Liber, 1983. 23Partistödet betalas ut till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan kanslistödet betalas till riksdagsgruppens kansli. (enligt lagen 1999:1209). Detta stöd består av basstöd, ledamotsstöd (politiska sekreterare) samt stöd till ledamöternas utrikes resor.24 Stödet till ledamöternas och partigruppernas arbete i uppgår till , varav drygt 200 miljoner är ledamotsstöd för att bekosta politiska sekreterare. Den stora ökningen skedde i samband med den etappvisa uppbyggnaden . Basstödet till kanslierna består av ett grundbelopp på och ett tilläggsbelopp på och ledamot. Partigrupper som representerar regeringen har rätt till ett grundbelopp, och ett oppositionsparti har rätt till två grundbelopp (SFS 2000:1195). För utbetalades totalt ca i basstöd. Utöver dessa stöd ges bidrag till ledamöternas utrikes resor; ett stöd som är beräknat till per ledamot. För resekostnader inom EU har tillkommit bidrag med 2 500 (SFS 2006:997). Under uppgick det sammanlagda stödet till riksdagsledamöterna och partigrupperna i till 120 miljoner. Det kan konstateras att stödet fram till har fördubblats, från ca 120 till ca 240 miljoner . Utöver dessa stöd har ledamöterna och partikanslierna i tillgång till fria lokaler, teknisk utrustning och annan service. Tabell 1: Partistöd och stöd till partigrupperna 2006/071) 24 Därutöver kan anslå vissa medel inför val för t.ex. särskilda informationssatsningar. 2007/083) Kommentar: Siffrorna i tabellerna avser . 1) avser ; 2) avser ; 3) avser bidragsåret 2007-10-152008-10-14; 4) avser . 2.6 Den offentliga finansieringen Den offentliga finansieringen består inte enbart av de stöd som anslår utan även av kommunalt partistöd, som kommuner landsting enligt kommunallagen har rätt att anslå till partier som är representerade i fullmäktige.25 Därtill förekommer i vissa fall även andra stöd som utbildningsbidrag och politiska sekreterare för förtroendevalda. Någon offentlig kontroll över hur de offentliga partistöden används finns inte. Krav på revisorer och årsredovisning har dock ställts upp som villkor för det statliga partistödet. Flera studier har visat på de svenska partiernas stora beroende av den offentliga finansieringen. De offentliga intäkterna stannar på respektive partinivå utan transfereras i vissa partier i större eller mindre grad uppåt till riksorganisationerna. En undersökning av riksorganisationernas ekonomi visar att beroendet i genomsnitt under ett mellanvalsår låg på nära nog tre fjärdedelar av partiernas intäkter, medan det under valår tillkom andra intäkter som gjorde att beroendegraden sjönk till i genomsnitt av de totala intäkterna. En studie visade att beroendet av kommunalt partistöd var fortsatt högt i partiernas kommunorganisationer.