rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet Riksdagstryckeriet, , 2008 Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att följa upp och utvärdera statens insatser inom havsmiljöområdet. Uppföljningen har inriktats på att beskriva de insatser som görs samt vilka resultat och konsekvenser som har kunnat konstateras för havsmiljön. I uppföljningen har det även ingått att studera samverkan mellan olika myndigheter, systemen för uppföljning och utvärdering samt hur det internationella samarbetet ser ut. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom riksdagsförvaltningen av utvärderaren vid utvärderings- och forskningsfunktionen i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även utredaren och forskningssekreteraren vid deltagit. Dessutom har praktikanten från genomfört en särskild studie rörande våtmarker. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. Utgångspunkter för utskottets uppföljning..................................... Uppföljningens syfte, inriktning och avgränsningar ...................... 2 behandling av havsmiljöfrågor m.m. ...................................... Genomförda och pågående utredningar.......................................... 3 Den pågående havsmiljösatsningen ...................................................... Inriktningen på havsmiljöarbetet.................................................... Fördelning av havsmiljömedlen ..................................................... Aktörernas syn på havsmiljösatsningen ......................................... 4 Övergödning och syrebrist.................................................................... Allmänt om insatser mot utsläpp av övergödande ämnen.............. Insatser inom jordbruket mot övergödning .................................... Våtmarker och skyddszoner ........................................................... Avloppsrening och övergödning .................................................... Havsmiljösatsningen och syresättning av bottnar .......................... Insatser mot sjötrafikens luftutsläpp av kväve ............................... Aktionsplanen för och övergödningen ........................... Insatser mot miljögifter .................................................................. Exempel på insatser mot miljögifter .............................................. Miljögifter i avloppsvatten............................................................. Kemikalier inom jordbruket........................................................... Arbete med förorenade områden.................................................... 6 Oljeutsläpp och avfall till havs.............................................................. Styrning och övervakning av sjötrafik ........................................... Marint avfall från fartyg............................................................... Avfall och utsläpp från fritidsbåtar .............................................. Vrak och krigsmateriel................................................................. INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2008/09:RFR3 7 Biologisk mångfald och fiske............................................................. Fiskbestånd och yrkesfiske.......................................................... däggdjur och sjöfåglar..................................................... Spridning av främmande arter ......................................... 8 naturvård och strandskydd....................................................... Olika former för skyddade områden............................................ Resultat och konsekvenser........................................................... Buller och hänsynsområden......................................................... Fysisk planering och havsplanering............................................. 9 Statlig styrning av havsmiljöarbetet ................................................... Mål- och resultatstyrning............................................................. Samverkan, samarbete och samordning mellan aktörerna........... Havsmiljön och vattenarbetet ...................................................... 10 Kunskap om havsmiljön................................................................... 10.1 Uppföljningssystemet inom havsmiljöområdet ......................... 10.2 Miljöövervakning och recipientkontroll .................................... 10.5 Information om djupdata m.m. .................................................. 11 Internationellt samarbete .................................................................. 11.1 Exempel på internationellt samarbete........................................ 11.2 Möjligheter och problem i samarbetet....................................... 11.3 Bilateralt samarbete med andra länder....................................... 12 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar ................... Bilaga 1 Miljökvalitetsmål inom havsmiljöområdet ........................... Bilaga 2 Fyra styrmedel inom miljöområdet....................................... Bilaga 3 Aktörer inom havsmiljöområdet ........................................... Bilaga 4 Tillståndet i havsområdena runt Sveriges kuster................... Bilaga 5 Internationellt och europeiskt havsmiljösamarbete............... Bilaga 6 Genomförandet av havsaktionsplanen .................................. Bilaga 10 Tabeller ................................................................................. Bilaga 11 Definitioner och förkortningar .............................................. Bilaga 12 Karta över och ................................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning i korthet: Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har följt upp och utvärderat statens insatser inom havsmiljöområdet. I uppföljningen konstateras att en lång rad åtgärder har vidtagits under en följd av år, men att många problem i havsmiljön kvarstår. Dessutom har ett stort antal utredningar genomförts och förslag på åtgärder har tagits fram. Ett flertal åtgärder har genomförts i syfte att minska övergödningen av haven. Utsläppen av övergödande ämnen har minskat till följd av insatser inom bl.a. avloppsrening och jordbruk, men uppföljningen visar att problemen med övergödning och syrefria bottnar trots detta kvarstår. Gruppen lyfter bl.a. fram frågan om våtmarker och kantzoner. Halterna av flera kända miljögifter har minskat till följd av bl.a. skärpt kemikalielagstiftning, men uppföljningen visar att det ändå finns problem med både redan förorenade områden och nya utsläpp. Gruppen lyfter bl.a. fram problemen med båtbottenfärger, nya miljögifter och läkemedelsrester, liksom behovet av att arbeta för minskad giftanvändning i samhället. Uppföljningen visar vidare att insatser mot utsläpp av olja och marint avfall har fått delvis positiva resultat, men problem kvarstår i både och , delvis på grund av bristande regelefterlevnad. Det är viktigt med ett internationellt regelverk men också att höga krav ställs nationellt. Gruppen konstaterar att situationen för flera fiskbestånd är kritisk, varför det är viktigt att fortsatt uppmärksamma fiskets konsekvenser för havsmiljön och att vidta nödvändiga åtgärder. Gruppen lyfter bl.a. fram problemen med utkast av fisk och arbetet med barlastvatten och konstaterar att olika aktörer har riktat kritik mot den gemensamma fiskepolitiken. Uppföljningen visar att arbetet med marint områdesskydd har gått långsamt men att antalet naturreservat m.m. nu ökar. Gruppen konstaterar vidare bl.a. en ökande exploatering av kusten, trots strandskyddet, och att havsmiljöfrågor ofta inte kommer in i den fysiska planeringen. Gruppen kan konstatera att den nu pågående havsmiljösatsningen har riktat myndigheters och andras fokus på tillståndet i havsmiljön. som aktörerna är positiva till att havsmiljöfrågor uppmärksammas riktas viss kritik mot delar av satsningen, bl.a. skarpsillsutfiskningen. Gruppen anser att det är för tidigt att bedöma hur relevant kritiken är. Uppföljningen visar att myndigheternas insatser inom havsmiljöområdet styrs av olika mål och att styrningen upplevs av vissa myndigheter som otydlig. Gruppen betonar vikten av långsiktig styrning och förbättrat samarbete och samverkan mellan de olika aktörerna. Kunskapen om havsmiljön och om de olika åtgärdernas effekter är begränsad, bl.a. eftersom uppföljningsinsatser inte prioriteras och det finns oklarheter i den miljöövervakningen. Gruppen betonar avslutningsvis vikten av fortsatt internationellt samarbete i havsmiljöfrågor. SAMMANFATTNING 2008/09:RFR3 har vid ett flertal tillfällen behandlat frågor som rör havsmiljön och uppmärksammat ett antal olika problem. Inom havsmiljöområdet har en lång rad utredningar genomförts och det kan konstateras att ett antal olika utredningsinsatser pågår . Ett antal olika propositioner med bäring på havsmiljöfrågor har dessutom aviserats av regeringen. Mot den bakgrunden har miljö- och jordbruksutskottet genomfört en uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. Uppföljningen har inriktats på att beskriva de insatser som görs samt vilka resultat och konsekvenser som de får för havsmiljön. I uppföljningen har även ingått att studera bl.a. samverkan mellan olika myndigheter, systemen för uppföljning och utvärdering samt hur det internationella samarbetet ser ut. Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen samt inför beredningen av bl.a. motioner och den aviserade havspropositionen. Gruppen är medveten om att det är mycket svårt att kunna fastställa direkta orsakssamband mellan vidtagna åtgärder och observerade effekter på havsmiljön. I uppföljningen har därför inte ingått att göra egna analyser av vilka resultat som olika insatser ger. Det har heller inte ingått att utvärdera de faktiska resultaten av den nu pågående havsmiljösatsningen. Den pågående havsmiljösatsningen (avsnitt 3) Regeringen inledde en särskild satsning på havsmiljöfrågor. Inledningsvis avsattes för perioden 20072010. I den senaste budgetpropositionen har regeringen föreslagit att satsningen utökas till . Vidare har bl.a. en tjänst som havsmiljöambassadör inrättats. Gruppen konstaterar att det ännu är för tidigt att utvärdera havsmiljösatsningens faktiska resultat på miljön i haven. Gruppen har i stället följt hur arbetet med satsningen fortskrider samt hur olika aktörer ser på de insatser som görs respektive planeras. Uppföljningen visar att aktörerna inom havsmiljöområdet menar att det är viktigt och positivt att havsmiljöfrågorna betonas. Bland annat har det framförts att det är positivt att havsmiljön har fått ett eget anslag. har flera konstaterat att satsningen inte har räckt till för att genomföra praktiska åtgärder. Havsmiljösatsningens medel har använts till bl.a. nya utredningar. Viss kritik har framförts mot de delar av satsningen som omfattar skarpsillsutfiskning och syresättning av havsbottnar, dock anser gruppen att det är för tidigt att bedöma hur relevant kritiken är. Flertalet aktörer har betonat vikten av långsiktighet och uthållighet i havsmiljöarbetet. 2008/09:RFR3 SAMMANFATTNING Övergödning och syrebrist (avsnitt 4) En alltför stor tillförsel av näringsämnen från omgivande landområden och från atmosfären leder till övergödning av haven. I uppföljningen görs en genomgång av de statliga insatser som vidtas mot övergödningen. Uppföljningen visar att utsläppen av övergödande ämnen har minskat , men att övergödningsproblemen i havsmiljön är stora. Det är svårt att utvärdera insatsernas effekter på havsmiljön och resultaten av dem kan skilja sig åt mellan t.ex kustvikar och öppet hav. Inom jordbruksområdet har olika insatser gjorts, vilka har bidragit till minskade utsläpp av bl.a. kväve och fosfor. I uppföljningen har det dock framkommit att t.ex. anlagda våtmarker inte alltid är placerade där de gör mest nytta och att det finns begränsade resurser för skötseln. För att uppnå kraven på enligt aktionsplanen för behöver mer göras inom bl.a. jordbruksområdet. Insatser inom den kommunala avloppsreningen har lett till minskade utsläpp av framför allt fosfor, men även kväve. När det gäller de enskilda avloppen bedöms regelverket vara ändamålsenligt, men tillsynen hinner inte med. Miljögifter (avsnitt 5) Skadliga kemiska ämnen sprids vid tillverkning och användning av olika produkter. Miljögifterna påverkar havsmiljön på olika sätt. I uppföljningen beskrivs de problem som miljögifter innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att halterna av flera kända miljögifter har minskat påtagligt som ett resultat av vidtagna åtgärder. kan det konstateras att miljögifter är ett problem. Kunskapen om kemikaliers långsiktiga hälso- och miljöeffekter är liten. Den diffusa och storskaliga spridningen av miljögifter är svår att överblicka. Vidare är halterna av organiska tennföreningar fortfarande höga, trots förbud att använda t.ex. TBT i båtbottenfärger. Halterna av PCB och dioxiner är fortfarande höga i Östersjöfisk och nya miljögifter tillkommer . Det finns problem att rena avloppsvatten från läkemedelsrester och nya miljöfarliga ämnen. I uppföljningen har det framkommit att förorenade områden är ett stort problem som påverkar havsmiljön. Oljeutsläpp och avfall till havs (avsnitt 6) Utsläpp av olja och marint avfall är ett problem för havsmiljön. I uppföljningen beskrivs de problem som oljeutsläppen och det avfallet innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att flera åtgärder har vidtagits för att begränsa sjöfartens utsläpp och ta hand om det avfallet. Insatserna har lett till en minskning av antalet konstaterade utsläpp, men det finns brister i efterlevnaden av regelverket. har bedömt att de faktiska utsläppen inom svensk ansvarszon är minst dubbelt så stora som de konstate- SAMMANFATTNING 2008/09:RFR3 Dessutom har insatser vidtagits för att minska olycksrisken, bl.a. genom styrning och övervakning av sjötrafiken. Flera har betonat vikten av det internationella samarbetet för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan. Biologisk mångfald och fiske (avsnitt 7) Havsmiljön innehåller en stor mängd livsmiljöer och arter av djur och växter. Situationen för flera fiskbestånd är kritisk. I uppföljningen beskrivs de problem som finns vad gäller biologisk mångfald och fiske samt vilka statliga insatser som vidtas mot dessa problem. Bland annat uppmärksammas de problem som finns vad gäller utkast av fisk. har lagt förslag om att införa ett förbud mot utkast av fisk som är tillåten att ta i land. I uppföljningen har olika aktörer framfört kritik mot den gemensamma fiskepolitiken och dess konsekvenser för fiskbestånden. Överkapaciteten i fiskeflottan kvarstår och flera aktörer menar att fiskekvoterna inte följer de vetenskapliga råden. konstaterar gruppen att det pågår ett antal olika åtgärder som syftar till att skydda fisken, bl.a. inrättande av fiskefria områden, begränsningar av trålning, redskapsutveckling och insatser för att skydda bl.a. lax och ål. Situationen för flera fiskbestånd är dock fortsatt kritisk. Dessutom görs insatser för att minska yrkesfiskets bifångster och för att minska spridningen av främmande arter genom barlastvatten. naturvård och strandskydd (avsnitt 8) Kusten har gradvis blivit föremål för ökad exploatering. I uppföljningen beskrivs de problem som ökad användning av kusten och havet innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att arbetet med att bilda skyddsområden har gått långsamt, men att antalet naturreservat nu har ökat. Det finns brist på kunskap om vilka områden som är mest skyddsvärda, vilket har gjort att områdesskydden ofta har införts med hänvisning till naturvärden på land. Den geografiska spridningen av skyddsområdena är delvis ojämn. Uppföljningen visar att det finns många och starka intressen längs kusten vilket ofta kan leda till intressekonflikter kring de skyddsområdena. Arbetet med insatser för minskat buller i havsmiljön har inletts. I uppföljningen konstateras att exploateringen av kusten ökar, trots strandskyddet. Dessutom uppmärksammas att svall från fartygstrafik på vissa håll har orsakat erosionsskador på stränderna. Tillsyn och uppföljning är delvis eftersatt och havsmiljöfrågor kommer ofta inte in i kommunernas planering. ökar olika havsbaserade aktiviteter som t.ex. vindkraft. Statlig styrning av havsmiljöarbetet (avsnitt 9) och regeringen anger övergripande mål för och huvudsaklig inriktning på den statliga verksamheten, medan olika myndigheter har ansvar för att driva verksamheterna. I uppföljningen beskrivs den statliga styrningen 2008/09:RFR3 SAMMANFATTNING av havsmiljöarbetet och hur de olika myndigheterna samarbetar och samverkar kring havsmiljöfrågor. Uppföljningen visar att myndigheternas insatser för havsmiljön styrs av olika mål. Styrningen av myndigheternas havsmiljöarbete är delvis otydlig, men det finns en utbredd medvetenhet inom myndigheterna om att havsmiljö är en prioriterad fråga för riksdag och regering. Ett flertal myndigheter och andra aktörer hanterar på olika sätt havsmiljörelaterade frågor. Det finns ingen myndighet med ett tydligt ansvar för helheten. Uppföljningen visar på problem i samordning och samverkan mellan myndigheter men att olika försök görs för att förbättra denna, bl.a. genom inrättandet av en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor. I avsnittet beskrivs även arbetet med vattendirektivet och dess betydelse för havsmiljön. Uppföljningen visar bl.a. att det finns problem i vattenarbetets organisation samt att kommunernas roll i arbetet är otydlig. Kunskap om havsmiljön (avsnitt 10) Kunskapen om miljön under havsytan är begränsad, liksom kunskapen om vilka resultat som olika havsmiljöförbättrande åtgärder ger. I uppföljningen beskrivs hur staten genom uppföljningar, miljöövervakning, tillsyn och forskning skaffar sig kunskap om havsmiljön och vilka resultat som olika statliga insatser ger. Uppföljningen visar att uppföljningsinsatserna är inriktade på miljömålsuppföljningarna, men att insatserna i övrigt är begränsade. Det finns begränsade resurser för utvärderingar och det är dessutom svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som görs för havsmiljön. Den nationella styrningen av uppföljningsinsatserna är otydlig. I avsnittet konstateras vidare att kunskapen om den miljön är begränsad, bl.a. eftersom det finns luckor i den miljöövervakningen. Det finns olika problem inom miljöövervakningen vilka bl.a. har sin grund i att övervakningen består av olika delar med olika syften och splittrad finansiering samt att den utförs av olika aktörer. Det finns problem i samordningen och det är svårt att använda miljöövervakningens resultat för att förbättra åtgärderna. Det samlas in mycket information, men det finns problem med att få tillgång till den. I uppföljningen har också problem när det gäller tillgång till djuphavsdata uppmärksammats. Internationellt samarbete (avsnitt 11) Havens miljötillstånd beror inte bara på hur vi i hanterar miljöfrågor, utan också i hög grad på hur andra länder hanterar t.ex. utsläpp av giftiga och övergödande ämnen samt hur tillsammans med andra länder kommer fram till internationella regleringar inom t.ex. fisket och sjöfarten. I uppföljningen beskrivs det internationella havsmiljöarbetet. Uppföljningen visar att det pågår en rad olika havsmiljöaktiviteter inom bl.a. EU, Helcom, Ospar och IMO. Det internationella samarbetet är omfattande, men upplevs ofta leda till få konkreta resultat. SAMMANFATTNING 2008/09:RFR3 arbetet tar och i uppföljningen har det uppmärksammats att företräds av olika aktörer som inte alltid är samordnade. Det kan uppstå problem i övervakningen av olika konventioners efterlevnad och i återrapporteringen av deras resultat. EU:s olika insatser har till viss del varit pådrivande i det svenska havsmiljöarbetet, bl.a. när det gäller vattendirektivet och det direktivet. I uppföljningen redovisas några exempel på bilateralt samarbete mellan och andra länder i havsmiljöfrågor, men det konstateras att det inte finns något etablerat internationellt nätverk för detta. Under har på olika sätt både miljöpolitikens, myndigheternas, forskningens, allmänhetens och mediernas fokus riktats mot havsmiljön. Både problem och möjliga åtgärder för att förbättra miljön i våra hav har uppmärksammats. Från att ha handlat om främst oljeutsläpp och miljögifter har övergödning, överfiske och klimatförändringar hamnat alltmer i centrum. Havsmiljön i och är ett område som prioriteras inom miljöpolitiken. miljö- och jordbruksutskott har i olika sammanhang uppmärksammat problem vad gäller tillståndet för havsmiljön. Ett flertal utredningar och insatser har genomförts inom havsmiljöområdet, men det råder fortfarande osäkerhet kring vilka effekter som åtgärderna har på havsmiljön. har i sin senaste fördjupade utvärdering konstaterat att trots stora insatser är miljötillståndet i och fortsatt dåligt. Intresset för haven och havsmiljön är stort. En havsmiljösatsning pågår och havsmiljöfrågorna kommer att prioriteras under det svenska ordförandeskapet i EU . Ett antal utredningar har genomförts och en havspolitisk proposition kommer att lämnas till . Bland myndigheterna uppger bl.a. att havsmiljön är ett av de prioriterade områdena i myndighetens verksamhet. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 beslutade om riktlinjer för att fortsätta utveckla arbete med uppföljning och utvärdering. Av dessa framgår att utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels uppföljningar och utvärderingar av den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpropositionen och resultatskrivelser.2 Mot denna bakgrund beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp och utvärdera statens insatser inom havsmiljöområdet.3 Den fortsatta beredningen överlämnades till utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. 1.2 Utgångspunkter för utskottets uppföljning Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. 14 kap. 18 § riksdagsordningen (1974:153). 2Framställning 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 3Miljö- och jordbruksutskottet, protokoll utskottssammanträde /08:21. dagen har beslutat om 16 nationella miljökvalitetsmål, varav flera berör havsmiljön. har konstaterat att havsmiljön är utsatt för olika hot. Övergödning, hårt fisketryck och utsläpp av miljögifter har fått stora konsekvenser för haven. betonade att det är mycket angeläget att och kan säkerställas som levande hav. Miljö- och jordbruksutskottet har uppföljning av regeringens resultatredovisning gjort bedömningen att de miljökvalitetsmål som berör havsmiljön inte kommer att uppnås inom utsatt tid och att det därför behövs fortsatta och intensifierade insatser för att rädda haven. Utskottet lyfte bl.a. upp frågan om hur sambandet ser ut mellan genomförda insatser och uppnådda resultat och efterlyste en samlad bedömning av hur de olika statliga insatserna inom området bidrar till att nå målen. Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang lyft fram behovet av samordning mellan berörda myndigheter. Utskottet har även pekat på lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning liksom på vikten av internationellt samarbete och samarbete inom EU. Utskottet har även framfört att uppföljning och utvärdering av effekterna av vidtagna åtgärder i havsmiljöarbetet bör genomföras för att insatserna ska kunna förbättras.