urf · GVA5URF1 · 2008-01-01 00:00:00 — Genomsnittet låg på 75 procent.26 Det kan konstateras att i en internationell jämförelse tillhör den grupp länder vars partier har det högsta beroendet av offentlig finansiering.27 25För en kort redovisning av de svenska offentliga stöden, se kapitel 6 De offentliga stöden och andra offentliga stöd i Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22). 2 i SOU 2004:22; Gidlund, , , Demokratins trotjänare, SOU 1999:30. 27Pinto-Duschinsky, , Financing Politics: A Global View. 13, No. Olika former av stöd till ledamöter och partigrupper anslås av parlament runt om i den demokratiska världen. Ambitionen är här att göra vissa europeiska jämförelser av det svenska ledamotsstödet. har för utredningens räkning inhämtat uppgifter om ledamotsstödet i ett antal europeiska länder.28 Närmare bestämt omfattar kartläggningen de nordiska grannländerna , och för att se om det finns några gemensamma drag i utformningen av stöden. Vidare ingår de nya demokratierna , och samt de gamla demokratierna , , , och . Vilka skillnader och likheter framkommer när vi jämför dessa länders ledamotsstöd? har även inhämtat uppgifter om assistentersättning och de svenska ledamöternas organisering.29 Uppgifterna återfinns i sin helhet i bilaga 5 och kommer i detta kapitel endast kort att beröras. En närmare granskning av de insamlade uppgifterna visar, inte överraskande, att ledamotsstöden i de europeiska nationella parlamenten varierar både i omfattning och i konstruktion. De konstitutionella förutsättningarna spelar roll för utformningen av parlamentens ledamotsstöd. Inte minst avspeglas detta i skilda relationer och ansvarsförhållanden mellan ledamot, partigrupp och parlament i utformningen av stöden. I vissa länder är parlamentet arbetsgivare medan det i andra är partigrupp eller ledamot. Det är möjligt att utkristallisera två huvudmodeller, en där stödet är utformat som ett bidrag till partigruppen och en alternativ modell som ger ledamoten större inflytande och ibland arbetsgivaransvar. Den senare innebär att assistenter (motsvarande) är mer personligt knutna till sina respektive ledamöter. I vissa fall är antalet assistenter (motsvarande) maximerat eller har ett kostnadstak eftersom bidraget är begränsat medan det i andra fall saknas sådana restriktioner. Antalet (eller ) varierar mellan en och sex assistenter (motsvarande) per ledamot. I vissa länder har anslag från parlamentet inte setts som den enda tänkbara lösningen för att bistå parlamentsledamöterna i deras politiska arbete. Som ett större eller mindre komplement till bidrag från parlamentet tillåts frivilligt, obetalt arbete. 28Utredningstjänsten pm (dnr 2008:2185). Uppgifterna om förhållandena i de nordiska länderna har inhämtats genom enkätutskick till respektive parlament , för övriga europeiska länder enkäter förmedlade genom organisationen (), Request No. 2005:350 Status Assistants MP:s, Request No. 2006:673 Requirements for and Hiring of Parliamentary Assistans, and more och Request No. 2007:903 Reimbusement of Expenses Concerning Parliamentary Assistans. Dessutom från (2006) : status of Assistans. 29Utredningstjänsten pm (dnr 2008:262). Länder med kandidatorienterade valsystem tenderar i högre utsträckning att knyta ledamotsstödet mer personligt till ledamoten än vad länder med partiorienterade valsystem gör. Ett utpräglat personvalssystem ställer större krav på den enskilda ledamoten att stå i kontinuerlig kontakt med sina väljare, att ständigt mer eller mindre befinna sig i en kampanj än i motsvarande partiorienterat system. I det senare har partierna en starkare organiserande och ledande roll för ledamöternas politiska arbete. Typ av statsbildning spelar även roll för ledamotsstödet. I federala system blir ledamotsstödet i första kammaren en fråga för delstaterna och inte för det federala parlamentet. 3.2 En skandinavisk lösning Det finns betydande likheter i ledamotsstödens utformning i , och . Det finska har en annorlunda konstruktion och är, inte oväntat med tanke på ett starkare personvalssystem, starkare kopplat till den enskilda ledamoten. I danska har ledamöterna möjligheter att få hjälp av sekreterare eller motsvarande sekreterarhjälp. Medel utgår till partigrupperna och respektive partigrupp står som arbetsgivare, ansvarar för rekryteringen och fastlägger dessutom arbetsuppgifterna. Det finns också möjligheter att komma överens om att de enskilda ledamöterna tar över ansvaret för rekrytering och vilka uppgifter som ska utföras.30 Bidraget är begränsat men det finns ingen restriktion för hur många sekreterare som får anställas. Arbetsuppgifterna, liksom var arbetet ska utföras, varierar och fastställs i de individuella avtalen mellan assistenter/sekreterare och partigrupperna.31 Ledamöterna i det norska har möjlighet att få stöd av politiska rådgivare/sekreterare. Partigrupperna är arbetsgivare och ansvarar för rekryteringen. Medel för att avlöna rådgivare utgår i form av stöd till parlamentets partigrupper och inget särskilt belopp eller norm är specificerad för just rådgivare, men en uttalad målsättning med höjningen av partistödet som beslutades var att ledamöterna skulle ha möjlighet att anställa var sin rådgivare/sekreterare. De norska politiska rådgivarna ska bistå ledamöterna i deras politiska uppdrag genom att exempelvis ta fram bakgrundsmaterial i aktuella frågor, koordinera partiets arbete på olika områden, skriva tal och upprätthålla kontakter med intresseorganisationer.32 Sekreterarna utför däremot sedvanliga sekreteraruppgifter. För både politiska rådgivare och sekreterare gäller att arbetet endast får utföras i Stortinget.33 Det finska parlamentet har, som tidigare nämnts, en mer individuell modell för ledamotsstödet, vilket innebär att ledamöterna har möjlighet att få hjälp av 30Ringvard, , Folktinget, Bibliotek, Arkiv og Oplysning. 312006 utbetalades till partigrupperna i . Det belopp som går till sekreterare går inte att urskilja. 32Skjorstad, , utredningsseksjon. 33Skjorstad a a. utbetalades totalt till partigrupperna i . Det belopp som går till politiska rådgivare/sekreterare går inte att urskilja. en personlig assistent.34 Assistenten rekryteras av ledamoten men parlamentet är formellt arbetsgivare.35 Ledamoten har även möjlighet att köpa tjänster från ett företag, alternativt att ledamoten för över anslaget till parlamentsgruppen som i sin tur ordnar med assistent. Om tjänsten köps av ett företag är assistenten anställd av företaget och skriver avtal med (måste gälla för minst en månad). En ledamot som köper tjänster av företag eller parlamentsgrupp har till sitt förfogande. Assistenterna utför sedvanliga sekreteraruppgifter, håller kontakt med ledamotens referensgrupper och sammanställer bakgrundsmaterial. Arbetet kan utföras i eller utanför parlamentet och i det senare fallet vanligtvis i ledamöternas valkretsar.36 I det polska underhuset, sejmen, har ledamöterna möjligheter att dels anställa personal till sina kontor som motsvarar ledamotens mandatperiod, dels att få stöd av obetalda, frivilliga assistenter.37 Den senare kategorin är betydelsefull, fanns i underhuset inte mindre än 1 300 obetalda assistenter, fördelade mellan 460 ledamöter.38 Det ska påpekas att dessa frivilliga assistenter också kan få ersättning av ledamoten för en speciell utförd uppgift. Detta är möjligt tack vare särskilda fonder som avsatts för att täcka kostnader för arbetet i ledamöternas kanslier.39 Ledamöterna har ansvar för rekryteringen av sin personal.40 Den kategori som betalas av parlamentet finansieras med hjälp av det bidrag som samtliga ledamöter har rätt till och som motsvarar av det månatliga ledamotsarvodet. Bidraget, som utbetalas i klumpsumma, ska täcka kostnader som uppkommer i samband med parlamentsuppdraget. Bidraget uppgick till . Att bidraget har använts korrekt kontrolleras av underhuset i början av varje år.41 De betalda anställda omfattas av gällande arbetsrätt medan de frivilliga och obetalda assistenterna vilar på ett informellt avtal som inte måste vara nedtecknat. För båda kategorierna gäller att de saknar kontor i underhuset utan arbetar i ledamotens kansli ute i valkretsen.42 Även i det polska överhuset har ledamöterna rätt att anställa en eller flera assistenter, här benämnda senatorsassistenter, som bekostas av senatens kansli. Ledamoten erhåller ett månatligt bidrag på som ska täcka kostnaderna för ett 34Uppgifterna om det finska ledamotsstödet är hämtade från , , riksdag, Interna utredningstjänsten. 35Lönen är , för en assistent som arbetar för två ledamöter högst 36De totala kostnaderna för assistenterna 2006 var , motsvarande (anställningarna var ännu inte klara p.g.a. valet). 37ECPRD, 2007, Request No. 38ECPRD, 2006, Request No. 39Europaparlamentet, 2006. 40ECPRD, 2006, Request No. 41ECPRD, 2007, Request No. 42Europaparlamentet, 2006; ECPRD, 2007, Request No. eller flera kontor ute i den egna valkresten, inklusive kostnader för kontorspersonal. Dessutom får varje senator för att täcka kostnader för parlamentariska sysslor, inklusive löner för de anställda. I likhet med underhusets ledamöter är senatorerna skyldiga att redovisa föregående års utgifter. Medel som inte förbrukats måste återbetalas. Även senatorerna kan knyta till sig frivilliga, obetalda assistenter som vill stödja senatorerna i deras parlamentariska arbete.43 Även de rumänska parlamentsledamöterna har tillgång till assistenter. Både i underhuset och i överhuset anslås en klumpsumma för att täcka kostnaderna. Assistenterna anställs dels som stöd för ledamöternas arbete inom parlamentet, dels ute i den egna valkretsen. Assistenterna rekryteras av ledamoten och får ett arbetskontrakt som löper under ledamotens mandatperiod.44 I överhuset kan ledamöterna utöver assistenter även anställa assistenter för partigrupperna. Senatorernas assistenter är placerade ute i valkretsarna medan partigruppernas motsvarigheter har kontor i senatsbyggnaden.45 I , slutligen, ersätter enkammarparlamentet sina ledamöter för rekrytering av en assistent. Ledamoten kan välja att sluta avtal med ett företag eller att rekrytera på egen hand, skriva anställningsavtal endera direkt med den anställda assistenten eller med tjänsteföretaget.46 Anställningen löper under ledamotens mandatperiod. Ledamöterna kan ersättas för personalutgifter av sin grundersättning.47 Även i länder som och , som länge haft en restriktiv inställning till att staten finansierar politiska partier, finns utvecklade lösningar för ledamotsstöd.48 43ECPRD, 2007, Request No. 44Det finns inget tak för hur många assistenter en ledamot kan anställa till sin valkrets, men i praktiken finns begränsningar både i lagstadgade minimilöner och i storleken på anslagna klumpsummor. 45ECPRD, 2007, Request No. 46Avtalet ska kontrasigneras av parlamentet, vilket innebär att parlamentet ansvarar för dokumentation, rapportering och revision som relateras till anställningen. 47Men inte för inbetalning till socialförsäkringssystemet eller momsavgifter (, 2006). 48Storbritannien saknar statligt partistöd men anslår short money för oppositionspartiernas parlamentariska arbete. Anslaget har höjts kraftigt och nya former införts för bl.a. forsknings- och utredningsarbete. I har statliga stöd anslagits för specificerade ändamål inom näraliggande organisationer men inte till partier . Det finns dock restriktioner i användningen, medlen får inte användas i valkampanjer (SOU 2004:22, s. 111). I det nederländska parlamentets underhus, Tweede Kamer, är det partigrupperna som har rätt till professionell och administrativ hjälp, inklusive assistenthjälp och alltså inte de individuella ledamöterna. Varje parti tilldelas anslag i relation till partigruppens mandatantal för att täcka assistentkostnader. Partigrupperna kan i stort sett bestämma själva hur de vill fördela sina pengar. Det kan vara anställning av sekreterare, personliga assistenter eller utredare. Anställningsformerna varierar och vissa partigrupper kopplar anställningen till särskilda stiftelser medan andra är arbetsgivare. Assistenterna är placerade i parlamentets lokaler.49 I har ledamöter i underhuset, House of Commons, tillgång till tre betalda utredningsassistenter. Därutöver får ledamöterna ha en frivillig assistent som arbetar en gång i veckan.50 Ledamöterna är arbetsgivare och ansvariga för rekryteringen. Assistenterna är placerade i olika lönelägen beroende på arbetets karaktär, de kan vara såväl heltidssom deltidsanställda, vara placerade i eller ute i valkretsarna.51 I överhuset, House of Lords, kan ledamöter inom ramen för sitt parlamentariska arbete få ersättning för sekreterare, utredningsassistenter och annan personal. Ersättning för kostnader (lönekostnader och kostnader för nödvändig utrustning, t.ex. telefon och datorer) utgår från parlamentet till ett maxbelopp per dag.52 I den tyska andra kammaren, Bundestag, har ledamöterna rätt till ett antal personliga assistenter. Ledamöterna är arbetsgivare med ansvar för rekrytering och löneutbetalning. Det råder inget arbetsrättsligt förhållande mellan assistent och förbundsdagsförvaltning. Samtliga ledamöter får ett månatligt bidrag på från parlamentet, och detta ska bl.a. täcka lönekostnader för assistenter. Det finns fyra assistentkategorier med skilda lönekostnader, nämligen 1) skriv- och kontorspersonal 2) sekreterare och kontorshandläggare 3) handläggare 4) utredare.53 Det är ledamöterna själva som bestämmer var assistenterna ska vara placerade, i förbundsdagen i eller ute i valkretsarna. I det utpräglat federala har ledamöterna i den övre kammaren, Bundesrat, inte tillgång till några assistenter med placering i parlamentet. Eftersom ledamöterna är valda av delstatsinvånarna ansvarar delstatsparlamenten själva för assistenter till sina respektive ledamöter.54 har generösa villkor för parlamentsledamöterna. Ledamöterna i nationalförsamlingen, Assemblée Nationale, har ett ledamotsstöd som baseras på ett månatligt assistentbidrag som möjliggör rekrytering av upp till fem 49ECPRD, 2007, Request No. Uppgifter om det nederländska parlamentets överhus har inte funnits tillgängliga. 50Europaparlamentet, 2006. 51Det finns sju löneskalor: Office Managers/Executive Secretaries, , Junior Secretaries, , Caseworkers, Senoir Re- serarch/Parliamentary Assistants och Research/Parliamentary Assistants (ECPRD, Request 2006:673). 52Motsvarande per dag (ECPRD, 2007, Request No. 53Lönekostnaderna varierar (uppgifter från ECPRD, 2007, Request No. kategori 1 från ; kategori 2 från ; kategori 3 från ; kategori 4 från . 54 ECPRD, 2007, Request No. assistenter.55 Ledamoten är arbetsgivare och ansvarar för rekryteringen och sätter assistenternas löne- och anställningsvillkor. Ledamoten rekryterar i regel sina assistenter på ett öppet civilrättsligt kontrakt, vilket innebär ett kontrakt som löper så länge ledamoten behåller sitt mandat. Assistenternas arbetsuppgifter är beroende på kvalifikationer. Några har enkla administrativa uppgifter medan andra är behjälpliga med att skriva tal, förbereda motioner och ändringsförslag. Vissa ledamöter placerar sina arbetsgrupper ute i den egna valkretsen medan andra placerar en del av gruppen i valkretsen och en annan del vid nationalförsamligen. Vanligast är att placera assistenterna i valkretsarna. Enligt en aktuell uppgift befinner sig fyra femtedelar där medan resterande femtedel återfinns vid parlamentet.56 I finns en differentiering av stödet beroende på ledamotens position. Ledamöter i parlamentets underhus, Chambre des representants, har tillgång till en heltidsanställd assistent, alternativt två deltidsanställda. Dessutom har fyra kategorier rätt till extra sekreterare nämligen: partigruppsordförande, medlemmar av collège des questeurs, vice talmän samt ordförande i stående utskott. Partigrupperna kan knyta till sig universitetsmedarbetare vars antal baseras på partigruppens storlek. I underhuset är parlamentet formellt arbetsgivare och är aktivt i rekryteringsprocessen. Assistenter rekryteras av ovan nämnda collège des questeurs, på förslag av ledamoten. Universitetsmedarbetarna tillsätts däremot på förslag av respektive partigruppsordförande, collège des questeurs och talmanskonferensen. Beträffande assistenterna löper deras anställningar under ledamotens mandatperiod.57 I regel har assistenterna någon form av högre utbildning, men detta utgör inget formellt krav. De arbetar antingen i ledamotens kontor eller ute i dennes valdistrikt.58 Ledamöterna i det belgiska överhuset, Sénat, har tillgång till två assistenter varav en heltidsanställd och en deltidsanställd. Även i senaten finns en differentiering av ledamotsstöd så att ledamöter av collège des questeurs och de vice talmännen kan få använda sig av ytterligare en heltidsanställd assistent. Utskottsordförande och medlemmar av rådgivande kommittéer har också rätt till ytterligare en deltidsanställd assistent. Rekryteringen sker med ett civilrättsligt arbetskontrakt, vilket innebär att senatens assistenter saknar juridisk koppling till parlamentet.59 55Sedan början av 2007 uppgår bidraget till (ECPRD, 2007, Request No. 56ECPRD, 2007, Request No. 57Europaparlamentet, 2006. 58Lönenivåerna bestäms av talmanskonferensen och är densamma för samtliga assistenter. Assistenter kan befordras till en högre status efter bestämd tjänstgöringstid (ECPRD, Request No. 59Europaparlamentet, 2006. Ledamöterna av () har rätt till ett assistentbidrag för att rekrytera eller använda sig av en eller flera assistenter (2006, kap. 2, art. 3). Ledamoten kan endera anställa assistenten själv och fungera som dennas arbetsgivare, eller rekrytera genom ett tjänsteföretag. Ledamöter kan även gå samman för att anställa en eller flera gemensamma assistenter. Det månatliga assistentbidraget uppgick till . Det maximala antalet assistenter bestäms av EP:s questors (EP, 2007). Parlamentsledamoten är skyldig att bifoga ett privaträttsligt avtal till en ansökan om assistentbidrag. Avtalet ska ha ingåtts i enlighet med relevant nationell rätt (EP 2006, kap. 3 art. 5). EP:s enda skyldighet är att utbetala assistentens ersättning i enlighet med ledamotens instruktioner. De 19 svenska ledamöterna representerar 9 partier förutom de 7 riksdagspartierna även Junilistan och Feministiskt initiativ.60 Socialdemokraterna har 5 ledamöter, 4, Junilistan, och vartdera 2. , , och Feministiskt initiativ har vartdera ett mandat. De två största grupperna med moderater och socialdemokrater förfogar över vardera 9 heltidsanställda personer; samtliga är placerade i . Fem av dessa vid vardera kontor är politiska assistenter. Av Junilistans 5, liksom 4 assistenter, är vissa placerade i medan andra är i . 3 assistenter och motsvarande 2 har placeringsort . ledamöter har tillsammans 4,5 assistentresurser i samt en assistent vid partiets kansli i . Feministiskt initiativ förfogar över 2 assistenter som båda finns i medan delar sina 3 assistenter mellan och Stockholm.61 Sammantaget servar 47 huvudsakligen heltidsanställda personer, varav ca 34 är politiska sekreterare/assistenter, 19 svenska ledamöter i . För en närmare redovisning av organisering och arbetsuppgifter, se bilaga 5 om assistentersättning och de svenska ledamöternas organisering. 60Maria Carlshamre som valdes in på mandat har bytt parti till Feministiskt initiativ. har bytt från Junilistan till . 61Miljöpartiet har två heltidsanställda samt två halvtidsanställda personer, vilket här räknas som tre resurser. 4 Organisering och inflytande Följande kapitel om organiseringen av ledamotsstödet i de olika partigrupperna bygger främst på samtal med partigruppernas kanslichefer, enkäter till riksdagsledamöterna och intervjuer med ett urval av ledamöter och politiska sekreterare. Kanslicheferna har redogjort för strukturerna och bakgrunden till de rådande organisationerna. Dessutom har ledamöter och politiska sekreterare tillfrågats om vilka för- och nackdelar som finns med dessa organisationer. Vi har också varit intresserade av att ta reda på vilka möjligheter till inflytande över organisationen som ledamöterna anser att de har och om informationen om stödet är bra och tillräcklig. Ledamotsstödet går till partigrupperna och de har rätt att själva bestämma hur stödet ska användas och fördelas. I utredningen Det reformerade ledamotsstödet (2002/03:URF3) konstaterades att samtliga partigrupper hade organiserat ledamotsstödet som en gemensam resurs, främst utifrån utskottsarbetet men även utifrån valkretsarna. Inget av partierna hade då valt att koppla politiska sekreterare till enskilda ledamöter som ett personligt stöd. Även under innevarande mandatperiod har samtliga partigrupper valt att organisera de politiska sekreterarna som en gemensam resurs. Partigruppskanslierna är arbetsgivare, och i de flesta fall är de politiska sekreterarna indelade utifrån utskottens arbete. Detta är ingen ovanlig modell i ett internationellt perspektiv. Som tidigare visats finns i åtskilliga länder en alternativ modell där stödet och sekreterare eller personliga assistenter är direkt kopplade till och i vissa fall även anställda av enskilda ledamöter. Trots att partierna har valt samma övergripande organisationsmodell, finns en del olikheter på det mer konkreta planet i arbetsorganisationen. Exempelvis finns politiska sekreterare som är indelade i grupper utifrån regioner, t.ex. hos Socialdemokraterna och . Det finns också partigrupper med olika avdelningar eller team, ofta baserade på utskott, där sekreterarna har antingen breda eller mer specialiserade tjänster. Även om dessa två huvudmodeller kan utmejslas, bör det framhållas att modellerna i praktiken kan närma sig varandra. Det vill säga att inom ramen för en modell där resurserna förs i hop till gemensam resurs under partigruppens ledning kan enskilda ledamöter på olika sätt utveckla en praktik som upplevs som mer lik en personlig assistens. Vi ska i det följande se närmare på specifika likheter och skillnader i partiernas organisering av de politiska sekreterarna. 4.1 Fördelning av resurser Beräkningen av ledamotsstödet bygger som redan nämnts på partiets mandat och motsvarar en politisk sekreterare per ledamot. Valresultatet 2006 och att samtliga partier berördes av ökat eller minskat antal mandat och/eller gick från opposition till regeringsställning eller tvärtom, skapade 4 ORGANISERING OCH INFLYTANDE 2007/08:URF1 behov av att förändra organisationen för ledamotsstödet. Det kan noteras att ledamotsstödet har en avtrappningsregel, 13 § (SFS 1991:1209), som innebär att ett parti som har fått färre mandat än tidigare får efter att den nyvalda samlas stöd med det belopp som partigruppen var berättigad till närmast före valet. För flera partier har dock omställningen efter valet inneburit betydande förändringar och för vissa kännbara neddragningar. Vi har kunnat konstatera att det på en del håll fortfarande pågår rekryteringar och omstruktureringar, förhållanden som ibland påverkat möjligheten att få exakta uppgifter om t.ex. antalet politiska sekreterare. Som synes i tabell 2 nedan varierar antalet politiska sekreterare i partigrupperna. Tabellen visar antalet politiska sekreterare per partigrupp (anställda på kanslierna oavsett tjänstebenämning) samt partiernas mandat (nedan redovisade i storleksordning). Siffrorna som tillhandhållits från respektive kanslichef bör betraktas som ungefärliga. Som tidigare nämnts kan det dels vara svårt att skilja mellan tjänster som bekostas av ledamotsstöd respektive basstöd, dels förändras bemanningen på grund av tjänstledigheter och vikarier.62 Tabellen visar även att avvikelsen från en politisk sekreterare per ledamot är störst hos den socialdemokratiska partigruppen, partigruppen för respektive . I den första gruppen finns 90 politiska sekreterare (samt motsvarande) på 130 ledamöter efter valet . Motsvarande för är enligt uppgift 58 och 97 ledamöter och för 11 på 19 ledamöter. De andra partigrupperna ligger betydligt närmare .