rfr · GV0WRFR3 · 2008-02-14 00:00:00 — Gruppen är medveten om att denna konflikt har funnits . Det är viktigt att både den gamla näringen, yrkesfisket, och den nya näringen, fisketurismen, kommer till tals i förvaltningsfrågor där båda näringarna berörs. Gruppen betonar även att vattenkraftsproduktionen medför stora problem för laxen och menar att det är viktigt att vattendomarna omprövas eller andra åtgärder vidtas och att problemen med fisk som fastnar i kraftverksturbiner löses. Turismföretagens begränsade rådighet över fiskresursen är en annan viktig fråga för näringens fortsatta utveckling. Gruppen framhåller att det är viktigt att fortsatt följa dessa frågor. Gruppen menar även att det är av stor betydelse för fisketurismen att frågan om fiskevården och dess finansiering får en lösning. Ett flertal myndigheter är involverade i frågor som rör fisketurism. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att det tydliggörs vilken myndighet som har huvudansvaret för frågor rörande fisketurism och att de problem som har framkommit i denna uppföljning uppmärksammas. Det är även viktigt att de erfarenheter som har gjorts på lokal och regional nivå tas till vara i det fortsatta arbetet med att utveckla denna näring. Gruppen lyfter fram att frågan om kravet på yrkesfiskelicens kan vara ett hinder för att utveckla fisketurismen bör få en lösning. Guppen menar att det är viktigt att fortsättningsvis uppmärksamma de olika frågor som har lyfts fram i denna uppföljning kring fisketurismens betydelse för möjligheten att uppnå det av beslutade målet för livsmedelspolitiken. Resultatet bör följas upp i bl.a. regeringens årliga resultatredovisningar till i budgetpropositionen. Utskottens uppföljning och utvärdering har beslutat att målet för livsmedelspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. En del av livsmedelspolitiken är de olika insatser som görs inom fiskeområdet. är ett land med en lång kust och ett mycket stort antal insjöar och vattendrag. Fisket är därmed ett viktigt verksamhetsområde utifrån flera olika aspekter. Utifrån producentperspektivet är fisket en viktig näringsgren som skapar arbetstillfällen och bidrar till landsbygdens utveckling. Utifrån konsumentperspektivet är fisk ett viktigt livsmedel. Fisket är dessutom en viktig resurs för rekreation och fritid samt en del av kulturarvet. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 beslutade om riktlinjer för att utveckla arbete med uppföljning och utvärdering. Av riktlinjerna framgår bl.a. att uppföljning och utvärdering inom bör användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete samt som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budget eller lagstiftning som kan behövas. Av riktlinjerna framgår vidare att arbetet med uppföljning och utvärdering är en naturlig del i det löpande utskottsarbetet.2 Miljö- och jordbruksutskottets beslut om uppföljningen Vid sitt sammanträde beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp och utvärdera vissa mål och beslut beträffande verksamhetsområdet inom politikområdet Livsmedelspolitik. Den fortsatta beredningen överlämnades till utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp.3 Vid uppföljnings- och utvärderingsgruppens möte beslutades att uppföljningsprojektet skulle delas in i tre delar. Som en första del i uppföljningen genomförde gruppen en förstudie. Syftet var att dels närmare kartlägga fiskeområdet, dels ta fram ett underlag för ställningstagande till den fortsatta inriktningen på uppföljningens huvudstudie. Förstudien avslutades med gruppens förslag till huvudstudie. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp behandlade förstudien och beslutade att utskottets fortsatta uppföljning skulle ske i form av en huvudstudie i två delar. Frågan om den fortsatta inriktningen på utskot- 14 kap. 18 § riksdagsordningen (1974:153). 2Framställning 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 3Miljö- och jordbruksutskottet, protokoll utskottssammanträde /06:14 § 3. tets uppföljning behandlades därefter av utskottet vid utskottssammanträdet . Den andra delen i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning var en analys av regeringens resultatredovisning till . Denna del av uppföljningen genomfördes . Syftet var att ge miljö- och jordbruksutskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen . I uppföljningen gjordes en genomgång av mål, insatser och redovisade resultat för fiskeområdet. I uppföljningen beskrevs och analyserades resultatredovisningen, både avseende struktur och innehåll. Uppföljningen innefattade även en genomgång av resultatredovisningen för livsmedelspolitiken som helhet i syfte att följa upp den studie som miljö- och jordbruksutskottet genomförde . Gruppen behandlade denna del av uppföljningen vid sina möten . Gruppens uppföljningspromemoria behandlades därefter av miljö- och jordbruksutskottet vid sammanträdet och redovisades i budgetbetänkandet. I betänkandet föreslog utskottet att skulle godkänna vad utskottet anfört i avsnittet om resultatredovisning för verksamhetsområdet och för politikområdet Livsmedelspolitik. beslutade i enlighet med utskottets förslag.4 Den tredje och avslutande delen har varit inriktad på att följa upp de insatser som görs inom det fiskepolitiska området och vilka resultat och konsekvenser dessa får för yrkesfiskare, vattenbruk och fisketurism. Resultatet av denna del av uppföljningen redovisas i denna rapport. 1.2 tidigare behandling av fiskefrågor Nationell politik för kust- och insjöfisket samt fritidsfisket och vattenbruket Regeringen överlämnade en proposition om kust- och insjöfiske samt vattenbruk till . Propositionen innehöll förslag om riktlinjer för en nationell politik för kust- och insjöfisket inklusive fritidsfisket samt vattenbruket. Miljö- och jordbruksutskottet anslöt sig till vad regeringen föreslog i propositionen i fråga om mål och inriktning. Detta innebär att en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna inom ramen för de av fastställda miljökvalitetsmålen ska bidra till att återskapa och bevara den biologiska mångfalden samt till utvecklingen av ett livskraftigt, ekologiskt hållbart och därmed miljöanpassat fiske. Kust- och insjöfisket samt vattenbruket och fritidsfisket ska bidra till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Fiskenäringens, miljöorganisationers och andra berörda intressenters inflytande och ställning i förvaltningen av fiskresurserna ska stärkas. Slutligen ska konsumenternas krav på säkra livsmedel, näringsriktig kost och hållbar produktion beaktas. 2006/07:MJU2. Utskottet lyfte bl.a. fram att kust- och insjöfisket samt fritidsfisket inom ramen för tillgängliga resurser ska bedrivas ekologiskt och ekonomiskt hållbart samt bidra till att skapa attraktiva arbetsplatser. Detta gäller även för vattenbruket inom ramen för ett hållbart nyttjande av miljön, vilket är särskilt viktigt i regioner där alternativa sysselsättningsmöjligheter är begränsade. Utskottet pekade vidare bl.a. på att de ändringar som har gjorts i fiskelagen borde bidra till ökade möjligheter att bedriva kustfiske och till att föryngra fiskarkåren samt att det är angeläget att styrmedel används på ett sådant sätt att etablering av småskalig och lokalt förankrad verksamhet främjas. Utskottet betonade att den lokala kunskapen hos fiskare och andra intressenter bör tas till vara. Utskottet framförde vidare bl.a. att utbildning bör utformas så att nyrekrytering till sektorn samt fortbildning säkerställs.5 Regeringen lämnade en skrivelse om fiskepolitiska frågor. I skrivelsen redogjorde regeringen bl.a. för resultatet av den reform av den gemensamma fiskepolitiken som genomfördes och hur genomförandet och tillämpningen därefter framskridit. I skrivelsen redovisade regeringen sina bedömningar i ett antal olika frågor inom fiskeområdet. Regeringen menade bl.a. att en översyn och revidering av fiskelagen (1993:787) borde genomföras i syfte att modernisera lagen mot en ökad miljöhänsyn och ett hållbart nyttjande. Regeringen pekade ut en övergripande nationell strategi för svenskt fiske 20072013, vilken ska ligga som grund för den nationella strategiska plan och därefter det operationella program som ska överlämnas till Europeiska kommissionen för det svenska genomförandet av åtgärder inom ramen för Europeiska fiskefonden . I skrivelsen pekades vidare bl.a. på att det i ökad utsträckning bör tas hänsyn till fisketurism, fisketuristiskt företagande och fritidsfiskets behov. Även för vattenbruket finns enligt regeringen goda förutsättningar att utvecklas, särskilt mot bakgrund av de betydande miljömässiga framsteg som gjorts. I skrivelsen redogjorde regeringen för sin bedömning av hur ansvarsfördelning och arbetsuppgifter för fiskekontrollen ska fördelas mellan berörda myndigheter. Miljö- och jordbruksutskottet behandlade skrivelsen . I utskottets betänkande konstaterades bl.a. att fiskeflottans kapacitet måste minskas för att på så sätt skapa bättre balans mellan fiskekapacitet och tillgängliga fiskresurser. Utskottet pekade på att fördelningen av den svenska kvoten och tillträdet till fiskresursen ska användas mer aktivt som styrmedel för att bl.a. stärka det kustnära och småskaliga fisket. I betänkandet uppmärksammades vidare bl.a. att fiskenäringen har tydliga kopplingar till landsbygdens utveckling. Fisketuristiskt företagande lyftes fram, liksom det kustnära fiskets betydelse för en levande kust och skärgård. Det framfördes vidare att vattenbruket är en relativt ung näring som har haft svårt att hävda sina intressen och sin 2003/04:51, bet. 2003/04:MJU13. Utskottet konstaterade också bl.a. att behovet av utbildning inom fiskenäringen har vuxit under senare år.6 har dessutom vid andra tillfällen behandlat fiskepolitiska frågor. Som exempel kan nämnas att miljö- och jordbruksutskottet behandlade ett stort antal motionsyrkanden från allmänna motionstiden gällande fiskepolitik.7 1.3 Uppföljningens syfte och inriktning Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning syftar till att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför beredningen av motioner och eventuella propositioner och skrivelser inom fiskeområdet. Utskottet avser att redovisa uppföljningen i samband med behandlingen av statsbudgeten för . Uppföljningen inriktas på de företag som är verksamma inom yrkesfiske, vattenbruk och fisketurism. Den huvudfråga som uppföljningen syftar till att belysa är vilka resultat och konsekvenser som de olika statliga insatserna får för dessa företag. har beslutat om dels målet för livsmedelspolitiken, dels målet för en nationell politik för kust- och insjöfisket samt för fritidsfisket och vattenbruket. Denna uppföljning inriktas i första hand på de delar av målen som avser den socialt och ekonomiskt hållbara utvecklingen, dvs. dels en ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion, dels att kust- och insjöfisket samt vattenbruket och fritidsfisket ska bidra till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Ekosystemansatsen innebär att fiskeförvaltningen ska skydda och återställa ekosystemens funktion och struktur och att människans roll i ekosystemet beaktas så att god ekologisk status uppnås i naturliga system. Ekosystemansatsen utgör en viktig grund för både miljömålen och den gemensamma fiskepolitiken. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin tidigare uppföljning och analys av regeringens resultatredovisning för fiskeområdet föreslagit att regeringen tar fram en resultatskrivelse där det görs en analys av de fiskepolitiska insatsernas effekter på fiskbestånden. Vidare genomför gruppen en särskild resultatuppföljning av statens insatser för havsmiljön i samband med budgetberedningen . Mot den bakgrunden har det inte ingått i denna uppföljning att närmare analysera de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser utifrån målens ekologiska aspekter, dvs. vilken inverkan de olika insatserna har haft på bl.a. fiskresursen och havsmiljön. 2005/06:171, bet. 2005/06:MJU27. 2006/07:MJU14. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har tidigare även föreslagit att regeringen tar fram en resultatskrivelse där det görs en analys av i vilken grad som statens insatser leder till en produktion som bättre speglar konsumenternas efterfrågan. Gruppen har i sin tidigare uppföljning och analys av regeringens resultatredovisning för fiskeområdet dessutom pekat på att regeringen bör utveckla resultatindikatorer för konsumentaspekterna. Det livsmedelspolitiska målets konsumentaspekter har därmed inte analyserats närmare i denna uppföljning. När det gäller den del av det nationella målet som avser olika intressenters inflytande och ställning i förvaltningen av fiskresurserna har detta berörts endast i begränsad omfattning. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har redan tidigare pekat på att regeringen bör utveckla resultatindikatorer för intressentaspekterna. Fiskekontrollen har varit föremål för utredning. lämnade utredningen om den svenska fiskekontrollen sitt betänkande, där det bl.a. framgick att effektiviteten av den samlade fiskekontrollen inte varit fullt möjlig att bedöma eftersom det saknades väsentliga uppgifter om det olagliga fisket. I de delar som utredningen hade underlag för att bedöma fiskekontrollen fungerade den i stort sett väl. Det fanns dock enligt utredningen utrymme för effektivisering av kontrollen, behov av att förtydiga ansvaret för fiskekontrollen, brister i samverkan och samordning mellan myndigheterna samt behov av att utveckla styrning och uppföljning av fiskekontrollen. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har i sin tidigare uppföljning och analys av regeringens resultatredovisning för fiskeområdet framfört att regeringen bör återkomma till med en uppföljning av vilka resultat som uppnåtts genom den förstärkning av fiskekontrollen som föreslogs i budgetpropositionen . Resultaten och konsekvenserna för företagen av fiskekontrollen har därför inte närmare behandlats i denna uppföljning. När det gäller distribution och förädling av fiskråvaran samt försäljning av fiskprodukter behandlas detta endast mycket översiktligt. Resultat och konsekvenser utifrån aspekter, såsom fiskets betydelse för kulturarvet och medborgarnas rekreationsmöjligheter m.m., har inte heller närmare följts upp i denna studie. 1.4 Uppföljningens upplägg och genomförande Underlag för utskottets uppföljning har inhämtats dels i form av statistik och olika skriftliga underlag såsom rapporter, förordningar, regleringsbrev och årsredovisningar, dels genom intervjuer med företag, myndigheter och andra aktörer på lokal, regional och central nivå. I uppföljningen har på regional nivå ingått län, och . På lokal nivå har ingått , , , , och kommuner (se bilaga 4). I uppföljningen har ingått att genomföra en kartläggning av de olika insatser som görs inom det fiskepolitiska området. Uppföljningen har i första hand inriktats på svenska myndigheters insatser som är av sådan art att deras inriktning kan påverkas på nationell eller regional/lokal nivå. Detta handlar både om insatser som görs inom ramen för den svenska fiskepolitiken och som ett led i att implementera den gemensamma fiskepolitiken. I synnerhet har och länsstyrelsernas insatser för företagen studerats. I uppföljningen har ingått att studera vilka resultat och konsekvenser som de statliga insatserna har fått för yrkesfiskare, vattenbruk och fisketurismföretag. Som ett led i detta redovisas hur olika aktörer ser på de statliga insatserna och hur insatserna fungerar utifrån målet om en socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. En del i uppföljningen har även varit att belysa vilken betydelse som fiskeföretagen har för landsbygdens hållbara utveckling och hur myndigheter och andra ser på fiskeföretagens betydelse. Uppföljningen avslutas med att uppnådda resultat och konstaterade konsekvenser analyseras. Utgångspunkt för gruppens bedömningar har varit de socialt och ekonomiskt hållbara delarna av de av beslutade målen samt utskottets tidigare ställningstaganden kring yrkesfiskare, vattenbruk och fisketurism. I bilaga 7 förklaras en del av de begrepp och förkortningar som förekommer i rapporten. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till och för faktagranskning. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för den gemensamma fiskepolitiken och dess fyra delar. Därefter görs en genomgång av den svenska fiskepolitikens mål och insatser. I avsnittet redovisas även vilka myndigheter och organisationer som finns inom fiskeområdet. 2.1 Den gemensamma fiskepolitiken 2.1.1 Den gemensamma fiskepolitikens fyra delar Det är svårt för enskilda länder att kontrollera hur fiskbestånden utnyttjas. Fisk är en rörlig resurs som inte tar någon hänsyn till nationella gränser. EU har därför en gemensam fiskepolitik. lades övergripande ramar för fiskepolitikens utformning fast. Något senare började fiskepolitiken att framstå som ett fristående politikområde. I början av 1990- talet genomgick den gemensamma fiskepolitiken en genomgripande reform. Hörnstenen i det nya systemet var den förordning om inrättandet av en gemenskapsordning för fiske och vattenbruk som antogs . Den senaste reformen av den gemensamma fiskepolitiken beslutades efter förslag från kommissionen. Den nya gemensamma fiskepolitiken trädde i kraft . Bakgrunden till den förändrade fiskepolitiken beskrivs på följande sätt av kommissionen: Den behövde verkligen reformeras, eftersom den inte tillräckligt effektivt fyllde den uppgift som den skapats för att fylla, det vill säga att bevara fiskbestånd, skydda havsmiljön, säkerställa de europeiska flottornas ekonomiska livskraft och förse konsumenter med livsmedel av god kvalitet. Skälet var att alltför mycket fisk hade tagits ur havet genom fiske, vilket lämnade alltför få lekmogna fiskar att förnya och återuppbygga bestånden. är flera viktiga fiskbestånd, såsom torsk, på gränsen till kollaps. Utöver den skada som åsamkas själva fiskbestånden har en sådan situation en betydande negativ dominoeffekt på yrkesfiskares inkomst, det ekosystemets balans och leveransen av fisk till EU:s marknad. En reform var nödvändig för att åstadkomma ett biologiskt, miljömässigt och ekonomiskt hållbart fiske.8 Målet för den gemensamma fiskepolitiken är att säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende.9 I detta syfte ska gemenskapen 8Europeiska kommissionen, 2003. 9Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av . tillämpa försiktighetsmetoden genom att vidta åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska resurser, arbeta för ett hållbart utnyttjande av dem samt minimera fiskeverksamhetens påverkan på de ekosystemen, sträva efter att gradvis genomföra ett synsätt i fiskeförvaltningen som grundar sig på ekosystemen, bidra till en effektiv fiskeverksamhet inom ramen för en ekonomiskt lönsam och konkurrenskraftig fiske- och vattenbruksnäring som ger en rimlig levnadsstandard till dem som är beroende av fisket samt ta hänsyn till konsumenternas intressen. Ledstjärnan för den gemensamma fiskepolitiken ska vara ett antal principer om gott styre: En tydlig definition av ansvaret på gemenskapsnivå samt på nationell och lokal nivå. En beslutsprocess som bygger på välgrundade vetenskapliga rön som ger snabba resultat. Ett brett deltagande av aktörer i alla stadier av politiken från begreppsbildningen till genomförandet. Överensstämmelse med annan gemenskapspolitik, särskilt miljö-, social-, regional-, utvecklings-, hälso- och konsumentskyddspolitiken. Den gemensamma fiskepolitiken kommer främst till uttryck i förordningar utfärdade av Europeiska gemenskapen.10 Den rättsliga grunden är artiklarna 32 till 38 i EG-fördraget. Enligt räknas fiskets produkter som jordbruksprodukter, vilket innebär att EU:s lagstiftning om fisket därför ingår i fördragets avdelning om jordbruk. Liksom för den gemensamma jordbrukspolitiken delar EU och medlemsstaterna på behörigheten. Grunderna för den gemensamma fiskepolitiken följer av den s.k. grundförordningen från december 2002.11 Av denna framgår att fiskepolitiken i huvudsak avser sådan näringsverksamhet inom områdena resurser, marknad och struktur som utgår från fiske och vattenbruk i havet. Därför ankommer det på medlemsstaterna att utfärda de resursreglerande föreskrifter som behövs i sötvattensområdena och avseende fritidsverksamheter. I den gemensamma fiskepolitiken ingår fyra grundläggande delar: 12 Resurser: För att begränsa fisket av vissa arter fastställer EU en högsta tillåten fångst för de viktigaste fiskarterna samt delar ut fångstkvoter till 10För att underlätta läsningen av denna rapport används fortsättningsvis begreppet EU även i de fall som egentligen den europeiska gemenskapen, EG, avses. 11Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av . 12Se bl.a. EU-upplysnings webbplats och kommissionens webbplats . Kvoter delas även ut till utomstående länder som har rätt att fiska i EU:s vatten. Marknad: Marknadspolitiken syftar till att skapa en balans mellan utbud och efterfrågan. Den ska också garantera fisk av god kvalitet samt ge anställda i fiskenäringen en jämn och skälig inkomst. Strukturåtgärder: Åtgärderna är inriktade på att anpassa fiskekapaciteten efter tillgången till fisk i haven. Detta innebär att fiskeflottans storlek ska minskas, och fartygens fångstförmåga får således inte öka. Internationella avtal: EU sluter fiskeavtal med länder som inte är medlemmar i unionen. Avtalen kan innebära att EU byter fiskerätter eller att EU betalar avtalslandet för att ge medlemsländernas fiskare tillgång till fiskbestånd. EU:s gemensamma fiskepolitik berör yrkesmässig fiskeverksamhet i haven. Fritidsfisket och yrkesmässigt fiske i inlandsvatten berörs inte. EU:s gemensamma fiskepolitik reglerar fisket utanför EU-ländernas kuster. från land kan medlemsländerna vidta vissa ytterligare åtgärder. För zonen närmast land och för annat än yrkesmässigt fiske kompletterar den nationella lagstiftningen EU:s gemensamma politik. I är detta reglerat genom fiskelagen (1993:787). När det gäller tillträde till vatten har medlemsländer rätt att reservera sitt territorialvatten (från kusten) för det egna kustnära fisket. har avtal med bl.a. och för och norra om gemensamt fiske intill 4 nautiska mil från baslinjen, och med om gemensamt fiske in till 3 nautiska mil från det andra landets kust eller ytterst därutanför liggande och skär, som inte ständigt av vatten översköljas.13 Dessa avtal försvårar ensidiga åtgärder ut på . Medlemsländernas rätt att reservera sitt territorialvatten är ett tidsbegränsat undantag från den allmänna principen i den gemensamma fiskepolitiken om lika tillträde till fiskevatten för alla fiskenationer. Undantaget gäller till år 2012.14 Fiskefrågor berörs även inom andra politikområden inom EU. Som exempel kan nämnas att fiskepolitiken tas upp i samband med diskussionerna om en europeisk havspolitik. I det svenska svaret till kommissionen med anledning av kommissionens konsultation om en havspolitik för EU anges bl.a. att en integrerad havspolitik i ordets sanna bemärkelse på gemenskapsnivå på ett tydligare sätt även bör integrera EU:s gemensamma fiskepolitik samt att fiskepolitikens fortsatta utvecklingspotential är helt beroende av en sund och välmående marin och akvatisk miljö.15 maj:ts kungörelse med vissa bestämmelser rörande fiskeriförhållanden i de till och gränsande farvattnen. 14SOU 2005:27 och webbplats . 15Näringsdepartementet, promemoria 2007. 2.1.2 Resurspolitik inom fiskesektorn Fiskar och andra vattenlevande djur ses som en förnybar resurs. EU har infört en rad åtgärder för att undvika utfiskning i gemenskapens vatten. Det handlar bl.a. om att begränsa fångstmängder, skapa metoder som minimerar fångster av oönskad fisk och vidta tillfälliga nödåtgärder vid allvarliga hot mot fiskresurserna eller den miljön.