rfr · GV0WRFR25 · 2008-09-01 00:00:00 — Andra stora sektorer som har verksamhet av den här arten jag tänker på arbetsmarknadspolitiken fick ju ett utvärderingsinstitut just mot bakgrund av att det är en sådan svår materia och att det krävs någon form av oberoende instans. Ni har löst det på det här sättet; ni har engagerat i det här sammanhanget. Det är en första reflexion. Den andra reflexionen gäller den klassiska konflikten mellan ekonomi och resultat, som finns inom försvarspolitiken. Det är inte första gången detta har inträffat, vill jag säga. Det har hänt ett antal gånger att försvaret har hamnat i den här situationen, att man har sett att det har varit en obalans mellan ekonomin och de resultat som man vill uppnå. Jag erinrar mig när jag själv var i Försvarsdepartementet och 1996. Då var det en stor kris. Begreppet svarta hål lanserades i det sammanhanget. Men det som jag ändå tycker skiljer dagens situation lite från den dåtida situationen är att vi har gått från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Jag tror att den här konflikten skärps framöver, beroende på att den här konflikten tidigare kanske löstes lite grann genom att måluppfyllnaden på något sätt fick variera lite efter läglighet. Vi hade en målformulering som var mer töjbar, så att säga. ska vi faktiskt ut med förband som ska göra insatser och finnas på olika arenor ute i världen. Det tror jag gör att det här skärps framöver. Man kan inte lösa det på det sättet att man liksom töjer lite på måluppfyllnaden. Eftersom jag tror att man har den här situationen tror jag att det är viktigt att man skärper formuleringsförmågan när det gäller vad det är som ska åstadkommas. Man måste kanske göra det på ett mer överlagt sätt än , så att kan följa upp detta på ett bättre sätt. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT De berörda aktörerna, regeringen och myndigheterna måste naturligtvis också jobba med kostnadskontrollen, vilket var en av synpunkter i sammanhanget. Man måste helt enkelt bli bättre på att prissätta de olika aktiviteter som föreslås. Det handlar också om att man i de sammanhangen gör prioriteringar. Jag kom ju lite i kontakt med den här verksamheten när jag hade ett uppdrag att se över förvaltningsstrukturen. Då måste jag säga att jag slogs av att jag tyckte att det gjordes väldigt få prioriteringar inom de budgetramar som fanns. Om man ser det från horisont skulle jag vilja säga att naturligtvis har att utöva finansmakten. Vi hörde här från att ett sätt helt enkelt är att skärpa den. Det handlar om att se det på ett annat sätt och kanske ha en något mer detaljerad anslagsstruktur. Det har prövats, senast i Styrningen av insatsförsvaret. som då var utredare kom inte till den slutsatsen. Men det är ändå en sak som förtjänar att funderas på. Den andra biten handlar om att bli bättre på att formulera vad det är som ska uppnås och att sätta prislappar på detta och följa upp det. Jag tror att det krävs rätt stora insatser för att göra detta. Ett led i att göra detta är det som utskottet just nu gör, att man följer upp det här och ser vad det blev av det och att man, som , också ser detta som en lärande process, att man successivt lär sig att bli en tydligare beställare och att prioritera på ett bättre sätt. Min reflexion är väl att jag tror att den konflikt som har funnits har skärpts. Det skärper förmågan att formulera vad det är som ska genomföras. Det skärper också förmågan att tala om vad det här kostar, och måste naturligtvis utöva sin finansmakt i det här sammanhanget. Sedan kan jag säga att det under detta naturligtvis ligger ett rätt komplicerat sammanhang med strukturer och saker och ting som är väldigt trögrörliga i den här sektorn. När jag tittade på förvaltningen var det en sak som jag tyckte var slående, nämligen att strukturen har en viss förmåga att fortsätta i tangentens riktning utan hänsyn till de nya signaler och nya mål som dyker upp. Det var slående att medan insatsorganisationen hade minskat hade förvaltningen ökat med lite olika procentsatser. Men det var alltså två helt skilda riktningar. Då måste man ställa sig frågan: Varför blir det på det sättet? Och varför krävdes det egentligen att regeringen tillsatte en extern person för att gå igenom detta? Det skulle egentligen systemet självt klara av. Då kommer jag in på det som flera har tagit upp här. I den situation som vi nu är i klarar nog inte de vanliga systemen styrningen. Det krävs en hårdare styrning helt enkelt. Vi har ett uppdragssystem som styr rätt så stora delar mellan Försvarsmakten och de olika förvaltningsenheterna. Jag tror inte riktigt att detta uppdrags- OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT system i denna typ av situationer när vi har stora förändringar riktigt klarar av detta, utan det krävs någon form av starkare styrning i dessa sammanhang. Man måste vara medveten om att det är väldigt starka strukturer som så att säga finns under detta. Ska man få en större flexibilitet och en större anpassningsförmåga måste man vara medveten om detta när man sätter upp de mål som man ska genomföra. Ordföranden: vi går vidare vill jag säga till utskottets ledamöter och ersättare samt inbjudna gäster att det finns möjlighet att sätta upp sig för frågor eller synpunkter på det som sägs. Men vi avslutar först denna inledande runda med de medlemmar i panelen som ännu inte har fått komma till tals. Jag lämnar nu ordet till förutvarande arméinspektören generalmajor . F.d. generalmajor : Jag var alltså generalinspektör för armén . Därefter har jag varit militärdistriktschef nere i det södra militärdistriktet. Och därefter har jag jobbat i industrin. Jag har bland annat tagit del av utredning . Jag tänkte börja med att fylla i det som var inne på. Det gäller hela försvarsbeslutshanteringen. Förut var det på det sättet att fattade försvarsbeslut som var femåriga. Allt efterhand kom detta att hanteras på ett annat sätt och de blev två- eller treåriga. har vi en verksamhet som egentligen är bådeoch, det vill säga att ska sätta de långsiktiga säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen men att försvarsbesluten definitivt är mer löpande. Det ställer helt andra krav på och riksdagspolitikerna i den meningen att man sannolikt nog måste vara betydligt mycket mer aktiv för att lotsa försvarspolitiken genom alla dessa irrgångar. Jag behöver bara ta upp den sakfråga som har med internationella insatser att göra. Här är det som ytterst fattar beslut om dessa insatser. Självfallet löper de både långsiktigt över åren och kortsiktigt när det gäller vissa insatser. Mina reflexioner är inte heltäckande när det gäller utredning. Jag ska ge mig in på några detaljer här. Eftersom jag har den bakgrund som jag har är det möjligt att de blir lite hands on. När det gäller organisation och förmågekraven som anger är det dessa två plus tre förbandsstrukturer som ska kunna insättas över tiden. I dessa strukturer ingår förband för internationella insatser. Men det ingår också enheter för det territoriella försvaret och för incidentberedskapen. Allt detta blir, enligt min uppfattning, inte helt enkelt att följa upp. Det blir en grå massa som i någon mening så att säga ska följas upp både i det ena avseendet och i det andra avseendet. Här är det kanske på sin plats att särskiljer vilka förband som specifikt ska finnas för dessa uppgifter för internationella sammanhang över tiden och vilka förmågor som man beställer därutöver för det territoriella försvaret och för incidentberedskapen. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT sammanfaller detta ändå. Då måste det, enligt min uppfattning, vara på det sättet att det förband som har högst beredskapskrav på sig är styrande. har ganska utförligt beskrivit vad vi klarar av när det gäller de internationella insatserna. Han har sagt att personaluthålligheten gör att man kanske måste titta på dessa kortsiktiga insatser. Enligt min uppfattning, som sammanstrålar med vad sade, är det de kortsiktiga insatserna som är svåröverblickbara när det gäller ekonomin. De långsiktiga är lite mer hanterliga och kan hanteras i budgeten. Det är möjligt att dessa akuta kortsiktiga insatser, som även beslutar om, på något sätt måste hanteras också i ekonomiskt hänseende i varje särskilt fall av . Jag skulle vilja rekommendera att man gör på det sättet i stället för att kanske skicka uppgifterna till ÖB, så att ÖB också tvingas hantera mycket av det ekonomiska. Detta svåröverblickbara borde kanske ta ett större ansvar för. När det gäller balansen mellan ambitioner och tilldelade resurser är det sannolikt så att de flesta uppdrag som kan härledas från när det gäller förbandsorganisering, utbildning och förbandsutbildning är ganska korrekta och välgrundade. När vi nu har dessa små volymer som talade om och dessa personalsvårigheter är det kanske på det sättet, tvärtemot vad säger, att vi måste träna mer än att öva och utbilda. Vad jag menar med det är att vi måste skapa mer rutiner i vår utbildnings- och övningsverksamhet för att kunna hantera kostnaderna och på så sätt få en överblick av hur detta går från och år och göra lika år . Jag tror nämligen att rutiner sparar pengar. Det är korta förberedelsetider, och det är korta ledtider. Tyvärr blir det mer av träning och lite mindre av övning i detta. Men jag tror att det är en konsekvens som man inte kommer ifrån. Låt mig säga när det gäller att styra upp och att följa upp Försvarsmaktens organisation och materiel och dess prestationsförmåga att det måste vara Försvarsmakten som åstadkommer prestationsförmågan. Detta är en tillräckligt svår uppgift att hantera för myndigheterna. Den tror jag att man som politiker har svårt att hantera. När det gäller organisationsstyrningen är detta en oerhört allvarlig verksamhet som vi bedriver, oftast långt från tillsammans med annan part. Jag tror då att det skulle vara en fördel om hade fullständigt klart för sig vilken resurs som vi skickar in i dessa sammanhang . Det är möjligt att ska besluta om vilken organisationsbestämmande materiel som ska finnas i dessa enheter som ska kunna göra dessa insatser som ställer sig bakom, de två plus de tre kortsiktiga. Då vet man nämligen vilka resurser som dessa förband har när man fattar beslut om att sända i väg dem. När det gäller personalfrågan är vi, som jag uppfattar det, nu på väg in i en verksamhet som innebär mer frivillighet, kanske total frivillighet. Detta får inte misslyckas. Jag tror att man måste gå den här vägen. Men detta får inte OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Jag tror då att det är viktigt att man för framtiden, det är trots allt framtiden som vi ska diskutera här , gör på det sättet att när man rekryterar den enskilde, oavsett om det är en kontraktssoldat, ett befäl eller vad det är fråga om, klargör hur han ska avvecklas eller utvecklas ut ur Försvarsmakten. Det måste finnas ett system för det, annars tror jag att rekryteringen kan bli utomordentligt svår att genomföra. Om den enskilde inte redan från början vet att det finns så att säga en för honom när han slutar som soldat, då tror jag att det kan vara svårt att rekrytera honom. Det finns väldigt få användningsområden i det civila sammanhanget för en person som har varit skyttesoldat . Slutligen har det här talats om budgetmakt och finansmakt. Vi har år sett att detta med anslagsförordningen, behovet av att omfördela mellan anslagen, kommer upp i stort sett . Det är det som ger upphov till starka påkänningar mellan politiker och myndigheter. Jag tror att man nu ska utnyttja sin finansmakt på ett annorlunda sätt, därför att ni som politiker ställer krav på en betydligt större flexibilitet hos Försvarsmakten. Då måste ÖB också ha detta instrument. Han ska inte styras upp med ytterligare fler anslagsramar, utan jag tror att det är dags att överväga att ge honom tillbaka möjligheten att fördela mellan anslag och fördela mellan år. Men självfallet ska han hålla budgetramarna. Försvarsmakten är en komplicerad myndighet, och den blir inte mindre komplicerad av de internationella åtaganden som vi har. På det sättet tycker jag att ska utnyttja sin finansmakt. Ge ÖB mer flexibilitet. Ordföranden: Då är det tid för , som är generaldirektör i och har lång erfarenhet från olika delar av det försvarspolitiska området. Generaldirektör : Jag vill först tacka utskottet för att jag har getts möjlighet att komma hit för att i någon bemärkelse vittna kring detta. Jag lämnade , , en helt försvarsinriktad verksamhet för en utrikesdepartemental verksamhet som jag nu leder. Det gör att jag kan känna mig något friare, och jag känner mig inte heller som ämbetsman i första hand här . Tittar man tillbaka på försvarspolitiskt beslutsfattande som jag kan överblicka, det vill säga , får jag säga att detta ur ett skattebetalarperspektiv har varit ett lidandets saga. Det är naturligtvis lätt att vara efterklok. brukar säga att jag är det. Men det tycker jag att man kan tillåta sig när man själv har varit med i och med att man då inte i första hand kritiserar andra utan även sig själv. Det har varit tvära kast där varje försvarsbeslut förvisso har fattats på det beståendes grund men ändå med den ganska radikala förutsättningen att det här ska byggas en ny organisation, både i insatsbemärkelse och i grundorganisatorisk bemärkelse, som för att nå effekt och effektivitet faktiskt har krävt avsevärt större långsiktighet än vad den har givits möjlighet. Sedan har vi i god ordning av ekonomiska och andra skäl, inte minst omvärldsförändringar, varit tvungna att ompröva detta efter tre, fyra respektive OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Dessa tvära kast har kostat skattebetalarna stora summor, inte minst avseende grundorganisationen. Det finns mycket att säga avseende rapport, som jag, från min utgångspunkt, tycker är en god beskrivning av försvarsbeslut och dess effekter. Tittar man då tillbaka ger bild i rapporten faktiskt en viss om inte glädjeyttring, men i förhållande till måluppfyllelsen i de försvarsbeslut som vi har levt med , och de har varit avsevärt fler än att komma , ändå en ganska tillfredsställande bild. vet vi, och på det sättet känns det lite udda att sitta här och bedriva arkeologiska undersökningar, att utmaningarna för framtiden är nog så stora. En och annan av oss skulle säkert vara beredd att kasta sig in i den debatten. Men när man bygger för framtiden måste man också titta bakåt. Jag ska göra några kommentarer om rapport där jag i grunden delar uppfattningen men kanske har en lite annorlunda inriktning. Det gäller bland annat övningsverksamheten. Jag tror inte att man ska förväxla stora övningar med bra övningar. När det gäller att öva stabsofficerare och ledarskap på högsta nivå är det inte alltid den stora övningen som är den bästa lösningen för det. Traditionell övningserfarenhet säger att man egentligen bara övar en nivå bra och sedan den överordnade och den underordnade nivån hyfsat. Vi ska också vara medvetna om att vi nu använder en helt annan stabsarbetsmetodik och ett helt annat sätt att jobba än det som vi byggde upp i det mobiliserande massförsvaret. Vi kan uppnå erfarenhet och kompetens genom ett övningsdeltagande som inte bara bygger på massa utan också på en kvalitativ värdering. När det gäller personalfrågan delar jag dess avgörande betydelse. Här vill jag dock understryka att det finns väldigt många flaskhalsar och begränsningar i den svenska arbetsmarknadens funktionssätt för att optimera en personalstruktur för Försvarsmakten. tangerade den problematiken i sin synpunkt på kontraktssoldaters eventuella anställningsbarhet. Det är bara att konstatera att med nuvarande arbetsrättsliga reglering också på detta område är förutsättningarna begränsade, och det skapas också en inbyggd ineffektivitet i att ha en pensionsålder på för officerskåren. Det leder automatiskt till en förvaltningisering, om man får uttrycka det så, och en lägre grad av operativt fokus. När vi då synes vara på väg mot ett mer professionellt försvar måste man noga betänka hur man ska lägga upp grunderna för hur länge som man ska behålla personalen. Jag vet att det finns åtminstone något land i , , som har ett liknande anställningsskydd som leder till att man har 52- åriga skyttesoldater. Men då kan man inte heller använda dem. Det ska man vara fullständigt medveten om. Denna problematik finns naturligtvis på officerssidan också. Att personalförsörjningen har en avgörande betydelse har också en koppling till det som vi diskuterar här i förtroendetermer. Allmänhetens bild av försvarets verksamhet här hemma och där borta och allmänhetens bild av den OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT försvarspolitiska hanteringen har också en indirekt, och kanske till och med en direkt, påverkan på rekryteringsbasen nog för att unga människor söker äventyr, ibland utan vidare överväganden. Men jag tror att det är ett oerhört väsentligt ansvar för Försvarsmakten och de politiskt ansvariga att gemensamt också fundera över vilken grad av seriositet och därmed förtroendeskapande kring både de politiska processerna och verksamhetens genomförande som man faktiskt ger. Med en ökad frivillighet i rekryteringen kommer detta att bli ännu mer väsentligt. Det gäller både de unga människor som ska satsa på försvaret som en livslång karriär och skaffa sig en lång professionell utveckling, alltså en ganska stor satsning från den enskilde med ett livslångt perspektiv, och de som vill ge sig in i detta med perspektiv. Jag ska kortfattat säga något om beslut och beslutsstrukturer. Man brukar säga att ingen kedja är starkare än sin svagaste länk. Tittar jag tillbaka på detta med min egen erfarenhet är det väl inte så att de starka länkarna lyser med sin närvaro i detta hänseende, det vill säga att vi i regeringen, och Försvarsmakten nog kan hitta en hel del dysfunktionalitet. Om jag får ge några tips och råd skulle jag vilja säga att har ett alldeles särskilt ansvar för de långsiktiga perspektiven. Man har också ett ansvar som inte togs som ledamot och ordförande i försvarsutskottet i att försöka skapa en starkare motvikt och en långsiktighet gentemot regeringsmakten i det institutionella byggandet. Det gäller såväl utvärderingsmetodik som hur systemet ska fungera. Där tycker jag att det rimligen ankommer på att faktiskt ta en högre grad av initiativ, inte minst därför att kontinuiteten på regeringsnivån är avsevärt lägre. Jag har i många andra sammanhang sagt att en av anledningarna till att försvarsbesluten har inneburit tvära kast och varit väldigt fokuserade på beslutsfattande är att vi i princip har levt med ett försvarsbeslut och en försvarsminister. Graden av kontinuitet och evolution i utvecklingen har varit begränsad. När det gäller har jag alltsedan fick sitt genomslag 1994 alltid talat för ett större och starkare regeringskansli med en högre grad av professionalisering och skapandet av en civil kader försvarstjänstemän med tjänstgöring på alla olika nivåer. Jag har likt och i många andra sammanhang pekat på att jag nog skulle se det som positivt också i dessa termer om Försvarsmakten fick en tydligare roll som en rent professionell genomförandeorganisation och tvingades ta ansvar för helheten i ekonomi, materielanskaffning och långsiktiga policyfrågor. Det är en uppgift som enligt min uppfattning tydligt fastslås i regeringsformen att den tillkommer regeringen. Mål och resultat har vi inte talat speciellt mycket om. Det finns en hel del problem som framkommit i ett antal utredningar och rapporter . Bara det som beskrev som målsättningarna på politikområdet ger väl vid handen att detta inte är en tillräcklig utgångspunkt för att styra Försvarsmaktens verksamhet. OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT Jag vill också avslutningsvis understryka att jag är en varm anhängare av att det behövs fristående utvärderingar. Jag tycker också att utredning är ett uttryck för det. Detta är ett samhällsområde som är stort och komplext. , och Statskontoret i all ära, men en utvärderingsenhet som ges möjlighet att också titta på de semiprofessionella effekttermerna, inte bara i allmänna generiska termer, av den typ som finns på många andra samhällsområden, vore synnerligen värdefullt. Där vill jag helt stödja resonemang. På biståndsområdet är utvärdering numera, höll jag på att säga, nästan en huvudsaklig verksamhet. Det finns till och med en alldeles egen myndighet som är ansvarig för biståndspolitisk utvärdering. Det skulle behövas också på det försvarspolitiska området. Ordföranden: En av de myndigheter som emellanåt bistår både regering och riksdag med underlag är Försvarshögskolan. Och den sista ledamoten i panelen, fil.dr , kommer att få ordet. , Försvarshögskolan: Jag vill också börja med att tacka för att jag blev inbjuden att komma hit . Det är nu som jag började forska på försvaret, Försvarsmakten och försvarsfrågor. Det var de dåvarande svarta hålen som lockade mig in i denna sektor. Det som är lite sorgligt, men som jag ändå måste börja med att reflektera kring, är att det som jag då såg och det som faktiskt fick ett visst gehör både hos försvarsmakt och hos statsmakt var att det fanns en djupt etablerad och ömsesidig misstro mellan dessa två huvudaktörer . Sedan blev det faktiskt lite bättre . kan jag känna en viss oro. Det är faktiskt allvarliga saker som vi talar om här. känns det som om vi befinner oss i samma läge igen. Man slår upp tidningarna, och man lyssnar på olika aktörer. Det här är inte bra. Innan jag går in på utvärdering och de frågor som är ställda ska jag kortfattat lämna ett par konstateranden. har jag, som sagt, använt för att forska på detta område. Jag tycker därför att jag har lite torrt på fötterna när jag säger vissa saker. Vissa av dessa saker finns till och med i tryck. Jag tror att det är jätteviktigt att alla är fullt på det klara med att det finns ett delat ansvar för att situationen ser ut som den gör . Regeringen, och Försvarsmakten delar detta ansvar. Det är inte ens fel, och det finns inte en syndabock. Det är flera som har talat om styrning här. Teoretiskt vet vi hur vi bör göra. Det finns oerhört välutvecklade modeller. Det finns ett antal etablerade och beslutade instruktioner i och på andra håll om hur man ska styra med de verktyg som finns. Men i praktiken lämnar de rätt mycket i övrigt att önska, skulle jag vilja säga. Det andra som jag skulle vilja lägga som en bottenplatta är att de problem som vi ser i den svenska försvarsmakten inte är unika. Det är problem som man har eller har haft i väldigt många andra försvarsmakter. gjorde jag en studie på fem andra försvarsmakter jämförande politisk styrning av försvarsmakter. Jag kan då erkänna att jag trodde att det skulle se OFFENTLIG UTFRÅGNING OM UTVÄRDERING AV 2004 ÅRS FÖRSVARSPOLITISKA BESLUT annorlunda ut, men det gjorde det inte. Detta lär oss också någonting. Det borde kunna lära oss någonting. Det som skiljer är att man i dessa andra länder har dragit andra slutsatser, men det kan jag återkomma till. När det gäller rapport finns det tre saker som jag tycker är viktiga. Det ena är det som konstaterar om att man innan man börjar göra någonting mer har nått kritiska eller underkritiska nivåer. Det här måste väl ändå vara ganska viktigt? Antingen förhåller det sig på det sättet, och då måste det vara ett ingångsvärde för fortsättningen, eller också gör det inte det. Lite grann på samma sätt är det med resonemangen kring övningar. An- tingen är övningarna en helt nödvändig förutsättning för att man ska kunna fungera sedan kan vi ha lite olika uppfattningar om huruvida övningarna ska vara stora eller inte och då är det fullständigt självklart att vi inte kan ha en situation när pengarna inte räcker till att öva. Det blir, med förlov sagt, ganska oklokt.