rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Flera aktörer menar att EU:s fiskepolitik har misslyckats med att förvalta fiskbestånden, att överkapaciteten i fiskeflottan består och att fiskekvoterna inte följer de vetenskapliga råden från Ices. Gruppen kan konstatera att det pågår en rad olika insatser som inom ramen för det befintliga systemet syftar till att förbättra situationen för fiskresursen. Gruppen vill här hänvisa till de ställningstaganden som gruppen gjorde i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser. Där framfördes bl.a. att det är viktigt att även fortsättningsvis lyfter fram de problem som den gemensamma fiskepolitiken medför och att det är viktigt att ha en helhetssyn på fortsatta insatser för fiskens roll i ekosystemet. Enligt gruppens bedömning är det fortsatt av stor vikt att uppmärksamma fiskets konsekvenser för havsmiljön och att vidta nödvändiga åtgärder. Gruppen vill särskilt lyfta fram de problem som finns vad gäller utkast av fisk. Miljö- och jordbruksutskottet har uttalat att omfattningen av den mängd fisk som kastas ut är så stor att åtgärder måste vidtas. Utkast leder till en så hög fiskedödlighet att det i många fall kan sägas vara ett direkt hot mot fiskbestånden. Gruppen kan konstatera att de problem som har påtalats tidigare av utskottet kvarstår. Gruppen kan vidare konstatera att det pågår ett arbete mot utkast både inom den svenska fiskeförvaltningen och inom EU. Enligt gruppens bedömning är det av stor vikt att denna fråga ges stor tyngd i det fortsatta arbetet. När det gäller spridningen av främmande arter genom bl.a. barlastvatten kan gruppen konstatera att barlastvattenkonventionen är en viktig insats men att den ännu inte har ratificerats. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att arbetet med denna fråga drivs vidare. Det är bl.a. viktigt att problemen med främmande arter uppmärksammas inom den nationella miljöövervakningen. Vad gäller det övriga arbetet med den biologiska mångfalden i havsmiljön kan gruppen konstatera att detta är en fråga som till viss del har kommit i skymundan. Gruppen vill här peka på att har åtagit sig att både bevara och nyttja den biologiska mångfalden på ett hållbart sätt, i enlighet med FN:s konvention för biologisk mångfald, och att det är fortsatt viktigt att uppmärksamma denna fråga. har beslutat om målet att ska minst hälften av de skyddsvärda miljöerna och av kust- och skärgårdsområdena med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. 2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Gruppen kan konstatera att antalet naturreservat har ökat, bl.a. som en följd av riktade resursförstärkningar. kan konstateras att arbetet med att bilda skyddsområden har gått långsamt men att antalet skyddade områden har ökat . Varken den nuvarande fördelningen av skyddade livsmiljöer eller prognosen uppfyller målet om ett representativt nätverk. Det är vidare svårt att redovisa skyddet i procent på det sätt som målet anger. Uppföljningen visar att en liten andel av resurserna för områdesskydd har använts till havsrelaterade områden. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att arbetet med områdesskydd fortsätter och att det leder till ett representativt skydd av olika och kustnära miljöer där hänsyn tas till hela ekosystem. Gruppen har vidare uppmärksammat att de flesta havsområden som har skyddats har fått sin skyddsstatus utifrån naturvärden som finns på land. Bristen på kunskap om miljöer har gjort det svårt att peka ut de mest skyddsvärda och värdefulla områdena. Enligt gruppens bedömning bör fortsättningsvis vattenperspektivet få en större betydelse, vilket även kommer att öka behoven av kunskap om miljön under vattenytan. Dessutom bör den geografiska spridningen av skyddet förbättras. I sammanhanget kan lyftas fram att gruppens uppföljning har visat att intrångsersättningar ofta upplevs som låga och att tillsynen av skyddsområdena kan vara eftersatt. Detta är frågor som bör lyftas fram i det fortsatta havsmiljöarbetet. Gruppen är medveten om att det finns många olika intressen längs kusten, vilket kan leda till intressekonflikter i samband med att t.ex. skyddsområden inrättas eller strandskyddsfrågor diskuteras. Uppföljningen har visat att exploateringen av kusten trots strandskyddet har ökat och att exploateringstrycket på kusterna är högt. Gruppen har i uppföljningen även uppmärksammat att svall från fartygstrafik på vissa håll har orsakat erosionsskador på stränderna. I uppföljningen konstateras att tillsyn och uppföljning av strandskyddet inte alltid hinns med. Gruppen menar att det behövs en tydligare uppföljning av användningen av kusterna och havet och hur utvecklingen för skyddet av stränderna ser ut. Gruppen vill även lyfta fram den fysiska planeringens betydelse för att bl.a. upprätthålla strandskyddet. Det kan konstateras att kommunernas planeringsaktiviteter när det gäller kustvatten varierar. Kommunerna prioriterar ofta de traditionella frågorna inom planeringsarbetet. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att vattenperspektivet lyfts fram i den fysiska planeringen. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att noga avväga naturskyddsintresset gentemot andra intressen. En viktig grund för en sådan avvägning kan vara olika typer av inventeringar. Det är viktigt att fastställa var de värdena finns och var det är möjligt att t.ex. förtäta bebyggelse. har beslutat att målet är att buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden . I uppföljningen har framkommit att vissa insatser har gjorts för att minska bullerstörningar men att det fortsatt är svårt att övervaka bl.a. hur vattenskotrars förare följer regelverken. 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3 statera att arbetet med hänsynsområden har gått långsamt men har kommit i gång. Gruppen kan konstatera att problemen i havsmiljön har kommit i fokus för inte bara den politiska debatten utan även för allmänhetens och bl.a. mediernas intresse. Enligt gruppens bedömning är detta också nödvändigt för att kunna uppnå resultat i havsmiljöarbetet. inledde regeringen en havsmiljösatsning där inledningsvis avsattes för perioden 20072010. I den senaste budgetpropositionen har regeringen föreslagit att satsningen utökas till . Av gruppens uppföljning framgår att den nu pågående havsmiljösatsningen har bidragit till att rikta myndigheters och andra aktörers fokus på tillståndet i havsmiljön och att de aktörer som har ingått i uppföljningen är positiva till att havsmiljöfrågor uppmärksammas. vill gruppen betona att det är alltför tidigt att utvärdera de faktiska effekterna av havsmiljösatsningen. I denna uppföljning har därför endast ingått att följa hur arbetet fortskrider samt hur olika aktörer ser på de insatser som görs respektive planeras. I uppföljningen har olika möjligheter och problem kring den nu pågående havsmiljösatsningen uppmärksammats. Uppföljningen visar att satsningen har sänt tydliga signaler om att havsmiljöfrågan är viktig och att denna styrsignal har uppmärksammats inom statliga myndigheter och bland andra aktörer inom havsmiljöområdet. Inrättandet av ett särskilt anslag för havsmiljön har tydliggjort behovet av att satsa särskilda resurser på området. kan det konstateras att resursbehovet är mycket stort när det gäller att genomföra konkreta åtgärder för havsmiljön. Gruppen vill här peka på att regeringen, under uppföljningens gång, har föreslagit utökade resurser för havsmiljöinsatser i budgetpropositionen . I uppföljningen har framkommit att de medel som har avsatts till stor del har använts för att bl.a. genomföra nya utredningar. Gruppen konstaterar att viss kritik har riktats mot delar av satsningen, bl.a. skarpsillsutfiskningen och syresättningen av havsbottnar. Fler aktörer har framfört att dessa är kortsiktiga åtgärder som inte mer än lokalt kan ha en viss effekt. Gruppen anser att det är för tidigt att bedöma hur relevant den framförda kritiken är. För att lösa problemen med bl.a. övergödningen krävs långsiktiga förändringar där en kraftig reducering av näringsämnen från land är nödvändig. I kombination med åtgärder beträffande fisket kan detta ge goda resultat . Det är enligt gruppens bedömning viktigt att angripa de grundläggande problemen för havsmiljön. Gruppen har även noterat att det finns viss kritik mot regeringens detaljstyrning av havsmiljösatsningen. Gruppen menar att det är viktigt att i det fortsatta arbetet beakta de synpunkter som har framförts från olika aktörer. Gruppen vill även här betona behovet av att tidigare åtgärder utvärderas innan nya satsningar görs och att det är viktigt med långsiktighet, framförhållning och uthållighet i havsmiljöarbetet. 2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Statens insatser för havet och havsmiljön styrs inte bara av miljömålen utan påverkas även av mål och insatser inom en lång rad politikområden. I uppföljningen har ett antal olika målkonflikter blivit tydliga, både mellan mål för olika politikområden och mellan de olika miljömålen. Gruppen menar att det vore önskvärt om en djupare genomlysning av olika målkonflikter kom till stånd i det fortsatta havsmiljöarbetet. I uppföljningen konstateras olika problem i regeringens styrning av myndigheternas havsmiljöarbete. Gruppen vill betona vikten av god framförhållning i styrningen av förvaltningen och behovet av mer långsiktighet och uthållighet i havsmiljöarbetet. Flera myndigheter har framfört att det är otydligt vad som förväntas av dem när det gäller insatser inom havsmiljöområdet. Gruppen vill påminna om att för flertalet myndigheter är havsmiljöfrågor ingen huvudfråga för myndighetens verksamhet. Havsmiljö är också i flera fall en relativt ny del i myndigheternas verksamhet. En fråga som har uppmärksammats rör önskemål om ökad tydlighet i regleringsbreven, bl.a. när det gäller uppdrag som berör flera myndigheter. har det framkommit att det finns tendenser till att regeringen utövar alltför mycket detaljstyrning genom bl.a. regleringsbreven. Gruppen konstaterar att styrning innebär en svår balansgång när det gäller hur tydligt mål och insatser ska anges. Mål- och resultatstyrningen utgår från att regeringen anger mål och återrapporteringskrav, medan myndigheten väljer de mest effektiva insatserna för att uppnå målen och återrapporterar detta i bl.a. årsredovisningen. Det är vidare en balansgång mellan det lokala perspektivet och den kunskap som finns nära den egna verksamheten samt det nationella perspektivet och behovet av överblick. För att kunna planera, genomföra och administrera långsiktiga insatser för att rädda haven är det viktigt att de olika myndigheterna ges nödvändiga instrument för detta. I uppföljningen har det t.ex. blivit tydligt att det tar att sätta i gång olika åtgärder. En viktig fråga som har uppmärksammats i uppföljningen är behovet av fleråriga budgetramar. Gruppen konstaterar att regeringen i budgetpropositionen föreslår ett bemyndigande att besluta om bidrag som medför behov av framtida anslag fram t.o.m. . Enligt gruppens bedömning är det vällovligt att satsa på åtgärder som ger märkbara resultat, inte minst för att upprätthålla allmänhetens förtroende för havsmiljöförvaltningen. är det enligt gruppens bedömning också viktigt att satsa på insatser som ger resultat på lång sikt. Balansgången mellan kortsiktiga och långsiktiga insatser är svår men viktig att uppmärksamma i det fortsatta arbetet. Effekterna av många insatser syns först på lång sikt, särskilt ute på öppna havet. Det är därför viktigt att fortsättningsvis skilja mellan vilka effekter som olika havspolitiska insatser får ute på öppna havet respektive i skärgårdar och havsvikar. När det gäller styrningen av kan gruppen konstatera att verket har fått alltfler uppgifter. I uppföljningen har framkommit att arbetsbördan har ökat och att verket tvingas använda sakanslag till att köpa in kon- 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3 sulter eftersom man inte har kunnat anställa mer personal. Den kunskap som köps in med konsulter försvinner när uppdragen är klara. Det innebär också att åtgärdsmedel används till administration. Detta är enligt gruppens bedömning ett problem som bör uppmärksammas. I uppföljningen har framkommit att det finns problem i samordningen inom , t.ex. när det gäller utformning av regleringsbrev och uppdrag till myndigheter. Ansvaret för olika aspekter av havsmiljön är uppdelat på olika departement, och det är enligt gruppens bedömning olyckligt om olika styrsignaler kommer från olika departement. För att uppnå goda resultat i det samlade havsmiljöarbetet är det viktigt att styrningen av förvaltningen är tydlig. Gruppen konstaterar att det i uppföljningen har framkommit önskemål om bl.a. en mer permanent samordnande departementsövergripande funktion för havsmiljöfrågor. Det finns ett stort antal statliga och kommunala myndigheter samt andra aktörer som på olika sätt hanterar frågor med anknytning till haven och havsmiljön. Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang lyft fram behovet av samordning mellan berörda myndigheter. Uppföljningen har visat att ansvaret för havsmiljön är uppdelat på olika myndigheter med olika inriktning och mål. Ingen myndighet anser sig ha något tydligt övergripande ansvar för havsmiljön och för samordningen av statens olika insatser. Uppföljningen visar att det finns ambitioner att samarbeta och samverka, men gruppen kan konstatera att havsmiljö är ett så stort, komplext och mångfacetterat område att det i praktiken är mycket svårt att samarbeta och samverka. Havsmiljöaspekter kommer in i en rad olika frågor som handläggs av myndigheter på lokal, regional och central nivå. finns en samordningsgrupp för de berörda myndigheternas chefer, . Uppföljningen har visat att den har fungerat bra som ett forum för information och för att lösa vissa problem, men enligt gruppens bedömning har den kanske inte haft någon större inverkan på det dagliga havsmiljöarbetet vid de olika myndigheterna. Enligt gruppens bedömning kan inte alla frågor och problem inom havsmiljöområdet lösas genom den typ av myndighetssamarbete som Samhav är ett exempel på. Gruppen noterar att det pågår en diskussion om hur Samhav kan vidareutvecklas. Enligt gruppens bedömning finns ett behov av att förbättra samarbetet och samordningen mellan de olika aktörerna och att lösa de olika intressekonflikter som finns . Uppföljningen har visat att en mängd olika frågor har betydelse för hur miljön i våra hav utvecklas. Det är därför viktigt att de olika myndigheterna fortsätter att utveckla ett arbetssätt där miljöaspekter på ett naturligt sätt integreras i den löpande verksamheten. Gruppen konstaterar att detta är en mer övergripande fråga som inte bara handlar om havsmiljö, utan om hur staten kan styra sin verksamhet mot ökad miljöhänsyn. Gruppen vill också uppmärksamma att ökade krav på samarbete och samverkan ställer krav på att myndigheterna avsätter resurser för detta. Om en myndighet vill öka sitt engagemang i havsmiljöfrågor innebär det att resurser 2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR måste omprioriteras från annan verksamhet inom myndigheten, vilket ofta kan vara svårt. Om staten vill få ett ökat fokus på myndigheternas havsmiljöarbete ställer detta därför krav på en tydlig styrning från regeringens sida. Miljö- och jordbruksutskottet har pekat på vikten av lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning. Uppföljningen har visat flera goda exempel på att lokalt engagemang i havsmiljöarbetet också ger goda resultat. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att lokalbefolkning, föreningsliv och inte minst kommunala förvaltningar i ökad utsträckning engageras i havsmiljöarbetet. Gruppen vill betona att vattendirektivet och de fem vattenmyndigheternas arbete ingår som en del av havsmiljöarbetet. I uppföljningen har framkommit att det svenska vattenarbetet inledningsvis har haft en del problem, inte minst med att organisera arbetet. Avsaknaden av en nationell vattenmyndighet har lett till att vattenarbetet har fått en förhållandevis svag ställning med otydlig roll och otydligt mandat i förhållande till andra myndigheter. Den nationella samordningen av vattenmyndigheternas arbete är inte formaliserad utan bygger på ett stort personligt engagemang från de olika vattenmyndigheterna. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att vattenarbetet ges en tydlig organisation och tydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer på olika nivåer. Inte minst är kommunernas roll i arbetet viktig att tydliggöra. Det finns ett stort lokalt intresse för havsmiljöfrågor, och det är viktigt att detta och den lokala kompetensen fångas upp inom vattenarbetet. Kunskapen om havsmiljön och om de effekter som de olika insatserna har är begränsad. I uppföljningen har framkommit att kunskapen om miljön under havsytan är mer bristfällig än kunskapen om miljön på land. har det i uppföljningen blivit tydligt att det finns tillräckligt med kunskap för att vidta åtgärder, särskilt när det gäller att minska utsläpp av t.ex. övergödande ämnen och miljögifter. Gruppen vill i likhet med de flesta aktörerna inom havsmiljöområdet betona att avsaknaden av viss kunskap inte får bli en anledning till att inte göra något alls. Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang pekat på vikten av att uppföljning och utvärdering av effekterna av vidtagna åtgärder i havsmiljöarbetet genomförs för att insatserna ska kunna förbättras. I uppföljningen har framkommit att det dock fortfarande råder osäkerhet kring vilka effekter som olika åtgärder har på havsmiljön och de problem som de ska försöka lösa. Gruppen kan konstatera att det är svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som staten gör för havsmiljön. Uppföljningen har visat att det är svårt att knyta effekter till enskilda åtgärder, bl.a. eftersom resultaten kan avläsas först och påverkas av en rad olika faktorer. Havet är ett komplicerat ekosystem, varför det enligt gruppens bedömning 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3 rent generellt måste iakttas försiktighet när det gäller genomförande av olika åtgärder som påverkar ekosystemen. Det kan vara svårt att förutse vilka effekter som olika åtgärder får på havens ekosystem. Gruppen kan konstatera att uppföljning och utvärdering inte är något prioriterat område inom de olika myndigheterna. har uppföljningen visat att det finns ett stort behov av att kunna värdera olika insatsers effekter i förhållande till målen och hur mycket åtgärderna kostar, inte minst med tanke på de begränsade resurser som finns tillgängliga. Flertalet aktörer har också uttryckt att det finns en vilja att utveckla detta arbete. Mot bakgrund av att både riksdag och regering har uttalat att havsmiljön är ett prioriterat område och med tanke på att åtgärder inom området kan vara både dyra och mycket komplicerade är det enligt gruppens bedömning mycket viktigt att kunskapen om de olika åtgärdernas resultat och konsekvenser ökar. Gruppen menar att det behöver byggas upp en mer uppföljningsinriktad och resultatorienterad kultur inom havsmiljöområdet. Detta kan delvis göras genom en förbättrad nationell styrning av uppföljningsarbetet. Ett sätt är att tydliggöra de återrapporteringskrav som regeringen ställer på myndigheterna. Gruppen konstaterar att redan har uttryckt önskemål till regeringen om en särskild resultatredovisning för utvecklingen inom havsmiljöområdet. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att fortsättningsvis följa upp havsmiljöinsatsernas resultat i bl.a. årliga resultatredovisningar till i budgetpropositionen. Gruppen kan konstatera att det finns kunskapsluckor vad gäller tillståndet i den miljön. En orsak till detta är att miljöövervakningen har byggts upp utifrån olika syften och med olika finansiering. Övervakningen är spridd på flera aktörer. Bristen på samordning mellan nationell, regional och lokal övervakning gör bl.a. att den miljöövervakningen inte är heltäckande utan har flera olika typer av luckor. Det kan också konstateras att recipientkontrollen står för en stor del av de data som tas fram. Uppföljningen visar att övervakningens samlade resultat inte följs upp och analyseras i tillräcklig utsträckning. Det är vidare svårt att använda miljöövervakningens resultat för att bl.a. analysera olika åtgärders effektivitet. Gruppen konstaterar att kunskap om havsmiljön även samlas in inom ramen för olika typer av tillsyn. Gruppen kan även här konstatera att mycket information samlas in men att det kan vara svårt att få tillgång till den och att den inte sammanställs på en mer aggregerad nivå. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att ytterligare insatser görs för att öka användandet av den samlade miljöövervakningens resultat. Gruppen vill vidare peka på behovet av att upprätthålla höga krav på kvalitet i övervakningens olika delar, inklusive recipientkontrollen. Det synes t.ex. vara viktigt att knyta miljöövervakningen till forskningen, inte minst för att övervakningens resultat ska komma till nytta. Gruppen vill särskilt betona vikten av att insamlade data görs tillgängliga. Detta ställer stora krav på samordning mellan olika datainsamlande och datalagrande myndigheter och aktörer. I sammanhanget är det viktigt att reda ut hur den ökade tillgängligheten ska finan- 2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR sieras och i vilken grad som kostnaderna ska falla på användare av insamlade havsmiljödata. När det gäller tillgången till djupdata visar uppföljningen att problemen inom området verkar vara på väg att redas ut, vilket gruppen menar är mycket positivt. Gruppen har under uppföljningens gång och bl.a. i samband med besöket vid Askölaboratoriet i uppmärksammat att ett nytt havsmiljöinstitut inrättades . Institutets uppgift är att sammanställa och göra synteser av forskning och miljöövervakning. Gruppen utgår från att underlag kommer att användas även av miljö- och jordbruksutskottet i det fortsatta arbetet med havsmiljöfrågor. Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang pekat på vikten av internationellt samarbete och samarbete inom EU när det gäller havsmiljöarbetet. Havens miljötillstånd beror inte bara på hur vi i hanterar miljöfrågor, utan också i hög grad på hur andra länder hanterar t.ex. utsläpp av giftiga och övergödande ämnen samt hur tillsammans med andra länder kommer fram till internationella regleringar inom t.ex. fisket och sjöfarten. Gruppen kan konstatera att det finns ett omfattande internationellt samarbete där svenska myndigheter och andra aktörer deltar. visar uppföljningen också att det internationella arbetet i vissa fall går långsamt och att många upplever att det leder till få konkreta resultat. Det upplevs som frustrerande att vissa internationella konventioner inte är bindande och att de inte följs. Gruppen vill betona att det är viktigt att fortsätta arbetet på olika internationella arenor eftersom flera problem i havsmiljön måste lösas på en internationell nivå. Uppföljningen har visat att det pågår mycket arbete inom havsmiljöområdet i bl.a. EU, Helcom, Ospar och IMO. kan det uppstå problem när det gäller hur företräds i olika internationella organisationer. Gruppen menar att det är viktigt att reda ut denna fråga och att inför olika möten m.m. ta fram samordnade svenska ståndpunkter. Detta är en fråga som visar på att det finns ett behov av ökad nationell samordning i havsmiljöfrågor. När det gäller t.ex. arbetet med det direktivet har uppföljningen visat på behov av att myndigheter på olika nivåer engageras i arbetet på ett tidigt stadium. Det är viktigt att de olika aktörerna är insatta i arbetet och vad ett nytt direktiv kommer att få för konsekvenser för myndigheterna. Gruppen kan konstatera att det inte finns något etablerat internationellt nätverk för olika länders myndigheter när det gäller havsmiljöfrågor.