urf · GVA5URF2 · 2008-01-01 00:00:00 — Kartläggning av ansvarsfördelningen mellan partikanslier i och riksdagsförvaltningen m.m. Riksdagstryckeriet, , 2008 Särskilt om våningsassistenterna.............................................................. Särskilt om anställdas lån från ................................. Arbetsplatser och egna lokaler................................................................. Övrigt tekniskt stöd.................................................................................. Gemensamma lokaler, kunskapsförsörjning m.m. ...................................... Uppdrag till arbetsmarknadsutskottets kansli att kartlägga ansvarsfördel- ningen mellan partikanslier i och riksdagsförvaltningen..................... En kort sammanställning av partistödets utveckling ...................................... Rapporten har sin bakgrund i det uppdrag att kartlägga ansvarsfördelningen mellan partikanslierna i och riksdagsförvaltningen (RDF) som administrative direktören gav arbetsmarknadsutskottets kansli . Rapporten består av en kartläggning av ansvarsfördelningen på i huvudsak sju olika områden bl.a. avseende lokaler, arbetsmiljö, tekniskt stöd, säkerhetsfrågor, slutsatser och förslag till förändringar och förbättringar. Även om helhetsintrycket är att det mesta fungerar väl och komplikationsfritt har ett antal frågor dykt upp vid kontakterna med representanter för RDF och partikanslierna. En sådan fråga berör arbetsmiljöansvaret. Utgångspunkten i rapporten är att riksdagspartierna och partikanslierna (i två fall) är arbetsgivare och därmed har arbetsmiljöansvar för sina anställda. I rapporten föreslås bl.a. att RDF tillsammans med övriga verksamma arbetsgivare inom utvecklar sina samverkansformer för att uppnå tillfredsställande skyddsförhållanden. RDF bör ta på sig ansvaret att samordna det förebyggande arbetsmiljöarbetet enligt arbetsmiljölagen. En annan fråga som kan nämnas rör tilldelning av lokaler, möbler och tekniskt stöd. Partikanslierna har gett uttryck för en känsla av att ibland vara omotiverat begränsade av RDF. I rapporten görs gällande att partikanslierna bör få ett större och tydligare ansvar för sin verksamhet och sina egna kostnader. I rapporten föreslås att RDF överväger möjligheten att använda sig av avtal för att reglera förhållandet till de enskilda partikanslierna och den närmare tillämpningen av gällande lagar, riktlinjer och föreskrifter. Avtalen kan avse vad som ska gälla i fråga om principerna för den närmare tilldelningen av lokaler, arbetsplatser, frågor om ytterligare möbler, omfattningen av det tekniska stödet och tillgången till kontorsmateriel. Andra frågor som kan ingå i ett sådant avtal är om och under vilka förutsättningar partikanslierna kan anlita egna hantverkare och införskaffa egna inventarier. Fördelen med avtal är att de är ömsesidigt förpliktande och de gör villkoren tydligare för båda avtalsparterna. I ett avtal kan man också ta hänsyn till särskilda förhållanden som råder och finna individuellt anpassade lösningar för dessa. Vikten av att RDF:s förhållande till partikanslierna präglas av de övergripande normerna transparens, rättvisa och god ekonomisk hushållning betonas i rapporten. Varje avsnitt i rapporten avslutas med en punktlista över förslag om vad som kan och bör göras på de olika kartlagda områdena. Denna rapport har sin bakgrund i det uppdrag att kartlägga ansvarsfördelningen mellan partikanslierna i och riksdagsförvaltningen som administrative direktören vid RDF gav arbetsmarknadsutskottets kansli , se bilaga 1. En stor del av rapporten utgörs av en kartläggning av vissa faktiska förhållanden inom partikanslierna som i någon mening är beroende av riksdagsförvaltningens beslut, stöd eller andra åtgärder. Det främsta syftet är att försöka se hur detta kan tänkas påverka ansvarsfördelningen mellan riksdagsförvaltningen och partikanslierna när det gäller bl.a. arbetsmiljöansvar. Kartläggningen gör inte anspråk på att vara heltäckande eller komplett utan riktar in sig på de delar som uttryckligen angetts i uppdraget eller som tagits upp i intervjuer med partikansliernas kanslichefer. Redan här kan noteras att ordet partikansli används i olika betydelser. Det betecknar både den juridiska och organisatoriska enhet som partikansliet utgör och de lokaler i där partikansliets verksamhet utförs. I fortsättningen benämns riksdagsförvaltningen RDF, partikansli eller partikanslier PK och deras kanslichefer . Rapporten inleds med en allmän genomgång av vissa arbetsrättsliga förhållanden. Därefter följer ett avsnitt som avser lokalfrågor, följt av ett avsnitt som analyserar arbetsmiljöansvaret. Detta följs av avsnitt som tar upp frågor som IT, telefoni och friskvård. Varje sådant avsnitt inleds med en redovisning av den reglering i form av lagar, föreskrifter, riktlinjer m.m. som kan vara av betydelse. I vissa fall har RDF ingått avtals- eller ansvarsförbindelser med anställda i PK som också kan ha rättslig relevans. Därför redovisas även sådant. Efter den rättsliga genomgången följer en sammanställning av den praxis som förefaller råda på området. Som utgångspunkt har använts en kartläggning som togs fram inom RDF (dnr 710-4846-02/03). Vid behov har tillägg och uppdateringar gjorts. I arbetet med att kartlägga praxis har ett stort antal kontakter tagits med tjänstemän inom RDF. En väsentlig del av kartläggningen av hur det faktiskt förhåller sig baseras på de intervjuer som genomförts med PK-cheferna. De har i intervjuerna också getts möjlighet att lämna synpunkter och kommentarer, vilket redovisas i respektive avsnitt. I en avslutande del av varje avsnitt görs en rättslig problemorientering där bl.a. områden vilkas ansvarsgränser framstår som otydliga identifieras. Det lämnas i vissa fall förslag om hur ansvarsfördelningen skulle kunna klarläggas, åtgärdas eller ytterligare undersökas. Vi kan efter denna kartläggning konstatera att verksamheten i RDF delvis styrs av ett svåröverskådligt regelverk. Förutom generellt tillämplig lagstift- ning finns olika särregleringar. Förvaltningsbestämmelserna för finns samlade i ett häfte med långt över 200 sidor. Vi räknar där till 45 lagar, förordningar, föreskrifter och riktlinjer som specifikt avser . Det kan dessutom finnas avtalsregleringar. I några fall regleras närbesläktade frågor i helt olika författningar, där det inte är helt enkelt att se hur en författning förhåller sig till en annan. Det gäller t.ex. säkerhetsfrågorna. Vi utgår från att det finns förklaringar till detta, men vi kan inte se det som ett idealtillstånd. Att efterlysa förenklingar är lätt, att genomföra dem betydligt svårare. Vårt bidrag i fråga om förenklingar är en rekommendation om att man på vissa områden bör eftersträva avtalslösningar i stället för reglering i form av författning. Vi utvecklar detta i respektive avsnitt. Vi vill också kommentera förutsättningarna för arbetet med kartläggningen. Arbetet har av olika skäl dragit ut mer än vad vi hade räknat med, vilket innebär att nya omständigheter tillkommit och förändringar skett, t.ex. av organisatoriska förhållanden. Ett exempel är den förändrade organisationen inom RDF för säkerhet och kris- och beredskapsplanering som riksdagsstyrelsen fattade beslut om och som innebär att en säkerhetsenhet bildas inom administrativa avdelningen, numera ADM. Vi vill redan här i inledningen peka på ett konkret förslag som vi återkommer till på flera ställen i rapporten. Vi menar att RDF bör överväga möjligheten att använda sig av avtal för att reglera förhållandet till de enskilda PK och den närmare tillämpningen av gällande lagar, riktlinjer och föreskrifter. Förslaget går ut på att man i form av avtal klarlägger vad som ska gälla mellan parterna under den aktuella mandatperioden. Avtalen kan avse vad som ska gälla i fråga om principerna för det konkreta arbetsmiljöarbetet (t.ex. vad avser samråd och samordningsansvar), den närmare tilldelningen av lokaler, arbetsplatser, frågor om ytterligare möbler utöver vad som är reglerat i föreskrift och omfattningen av det tekniska stödet och tillgången till kontorsmateriel. Andra frågor som kan ingå i ett sådant avtal är om och under vilka förutsättningar PK kan anlita egna hantverkare, införskaffa egna inventarier eller ändra ändamålet med en viss lokal. Även vissa säkerhetsfrågor lämpar sig väl för avtalsreglering. Avtalsformen har vissa fördelar jämfört med föreskrifter och riktlinjer. Ett avtal är ömsesidigt förpliktande, och det gör villkoren tydligare för båda avtalsparterna. I ett avtal kan man också ta hänsyn till särskilda förhållanden som råder och finna individuellt anpassade lösningar för dessa. Avtalen ska vara öppna för insyn. Vi menar också att det är av stor betydelse att RDF:s förhållande till PK allmänt präglas av de övergripande normerna transparens, rättvisa och god ekonomisk hushållning. ska sägas att vårt helhetsintryck är att det mesta fungerar väl och komplikationsfritt. Vi har sett på frågorna främst ur ett rättsligt perspektiv. Vi inser att slutsatserna och förslagen i vissa delar kan framstå som formalistiska och att det kan uppfattas som att vi målar upp risker och problem som inte ska behöva uppstå. Vår kommentar är: Att hälsan i stort sett tiger still utesluter inte att man bör göra sig en bild av vad som kan lura runt hörnet. Det är för övrigt ungefär så som vi uppfattar uppdraget. Det är som står för kartläggningsdelen av rapporten. Hon har tagit fram bakgrundsmaterial, genomfört samtliga intervjuer och haft alla kontakter i övrigt med berörda personer inom RDF och PK. Vi står gemensamt för den rättsliga analysen och de framlagda förslagen. Det brukar sägas att mer än 1 500 personer har sin arbetsplats i hus på och invid . Förutom de 349 riksdagsledamöterna är det ett stort antal personer som på olika sätt ser till att riksdagsarbetet fungerar. I pågår många andra verksamheter än den s.k. kärnverksamheten i kammare och utskott. Flertalet av dem som inte är ledamöter är anställda, men det finns också entreprenörer. Det går lätt att identifiera tiotalet arbetsgivare som bedriver verksamhet i hus. Deras anställda utför arbete på i stort sett samma plats, och de rör sig i samma lokaler. Det är inte alltid så lätt att veta vem som är anställd hos vem. Den i särklass största arbetsgivaren i är RDF med omkring 650 personer anställda. RDF:s viktigaste uppgift är att säkerställa att kan fullgöra sina uppgifter enligt regeringsformen och riksdagsordningen. Inom givna ramar och bestämmelser ska RDF tillhandahålla resurser och service till riksdagsledamöterna, kammaren, utskotten och förvaltningen och till partigrupperna och deras kanslier. Inom ramen för RDF:s verksamhet utför de anställda en rad skilda arbetsuppgifter. För vissa arbetsuppgifter upphandlar RDF entreprenörer eller hyr in arbetskraft. Skäl för detta kan vara att det är fråga om att tillfälligt klara vakanser eller arbetstoppar eller att det är fråga om arbete som normalt inte förekommer i verksamheten. Riksdagsledamöterna anses liksom andra förtroendevalda politiker vara uppdragstagare. De har alltså inte någon arbetsgivare för sitt riksdagsarbete. Ledamöter som tillhör samma parti formar tillsammans en partigrupp. har partierna haft särskilda kanslier med anställd personal till hjälp åt sina riksdagsgrupper. Uppgiften har bl.a. varit att biträda gruppen och dess medlemmar med bl.a. utrednings- och skrivarbete. Ur- sprungligen finansierades gruppkanslierna helt eller till avsevärd del med obligatoriska avgifter från de riksdagsledamöter som ingick i de olika grupperna1. införde 1965 ett bidrag, s.k. kanslistöd, till varje partigrupp i för gruppkansliernas kostnader.2 har ekonomiskt stöd för bl.a. PK:s verksamhet betalats ut. Grundläggande principer var att bidraget skulle stå i relation till partiernas styrka och att det inte skulle förekomma någon kontroll över hur medlen användes. Medlen skulle enligt förvaltningsstyrelsens förslag ställas till partikansliernas disposition och (biträdes-)per- sonalen administreras genom deras kanslier. Enligt den nu gällande lagen lämnas stöd till partigrupperna i form av bl.a. basstöd och stöd till kostnader för politiska sekreterare åt ledamöter.3 Som partigrupp 1972:126 s. 26. 2En redovisning av stödets utveckling per parti finns i prop. 1972:126 s. 26. Ursprungligen uppgick stödet till och medlem till partigrupp som var företrädd i regeringen och med och medlem till annan partigrupp. Någon kontroll av hur medlen utnyttjades förekom inte. 3Lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . räknas enligt denna lag varje grupp av riksdagsledamöter för ett parti som fått av rösterna i hela riket vid ett riksdagsval. Det ges även stöd i vissa fall till en ledamot som inte tillhör någon partigrupp. Stödet regleras närmare i en särskild föreskrift.4 För en kortare genomgång av bakgrund och utveckling av parti- och kanslistöden, se bilaga 2. I statsbudgeten finansieras stödet till riksdagspartierna, ledamöterna och partigrupperna, bl.a. de politiska sekreterarna, på två olika anslag.5 De sju PK har organiserat sina verksamheter på olika sätt. Två PK utgörs av egna juridiska personer som har till uppgift att vara kansli för sin partigrupp, medan de andra utgör en del av sitt parti. Personalen är anställd direkt av PK respektive av partiet för att arbeta i dess PK. I båda fallen är personalen helt fristående från RDF. Det förekommer att PK tillfälligt hyr in arbetskraft och upphandlar konsulter. Alla arbetsgivare, inklusive RDF och PK (eventuellt partiet genom PK), är i förhållande till sina anställda skyldiga att följa den lagstiftning som gäller arbetsgivare i . Exempel på centrala sådana författningar är lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) och arbetsmiljölagen (1977:1160, AML). Dessa lagar är delvis tvingande för arbetsgivare. Arbetsgivare måste också följa de avtal, t.ex. anställningsavtal och eventuella kollektivavtal, som de ingått eller är bundna av genom medlemskap i en arbetsgivarorganisation. Det är särskilt två omständigheter som är av stort intresse att klarlägga på arbetsplatser där flera arbetsgivare är verksamma mer eller mindre sida vid sida. Den ena gäller anställningsförhållanden, dvs. vem eller vilka som är arbetsgivare och vilka som är arbetstagare i förhållande till de olika arbetsgivarna. Den andra avser frågan vem som har arbetsmiljöansvar enligt AML. Detta ansvar är särpräglat såtillvida att arbetsgivaren kan ha vissa skyldigheter även i förhållande till personer som inte är anställda i verksamheten. Detta gäller t.ex. inhyrd personal. Även den omständigheten att arbetsgivaren råder över ett arbetsställe (som formuleringen i AML lyder) innebär visst arbetsmiljöansvar. Dessutom kan oklarheter i fråga om ansvarsfördelning m.m. medföra att arbetsmiljöansvaret faller tillbaka på någon av de berörda aktö- 4Föreskriften (RFS 2005:7) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . 5Anslag 90:2 ledamöter och partier m.m. finansierar riksdagsledamöternas arvoden, traktamenten och data- och telekommunikation, reseersättningar, företagshälsovård och språkutbildning m.m. Det finansierar också stödet till partigrupperna i . Även ersättningar till EU-parlamentariker och vissa andra ändamål omfattas av anslaget. För /08 föreslås anslaget uppgå till . 2007/08 utg.omr. 1 s. 69 f.) Anslag 90:3 förvaltningsanslag finansierar bl.a. förvaltningens utgifter för löner, administration, hyror, intern service, säkerhet, datateknik och IT-stöd. För /08 föreslås anslaget uppgå till . 2007/08 utg.omr. 1 s. 70 f.) Anslag 90:6 Stöd till politiska partier. Budgetpropositionen hänvisar till lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier i form av dels partistöd, dels kanslistöd. Kanslistödet lämnas som grundstöd och tilläggsstöd. Medlen betalas ut av . För /08 föreslås anslaget uppgå till . 2007/08 utg.omr. Med många arbetsgivare verksamma på samma arbetsplats eller i samma lokaler kan det uppstå oklara situationer. Det finns därför anledning att försöka vara tydlig. För RDF gäller detta naturligtvis inte bara i förhållande till PK utan även i förhållande till andra arbetsgivare och arbetstagare som också är verksamma i , varför även den saken berörs översiktigt. I den serviceenkät som RDF genomförde 2007 på partikanslierna6 framstod tydligt de försämrade omdömena jämfört med enkäten som PK- anställda gav arbets- och ansvarsfördelningen mellan PK och RDF. Det var dock stora skillnader mellan de olika PK huruvida man ansåg att arbets- och ansvarsfördelningen mellan RDF och PK är tydlig. 6 Resultat av serviceenkäten till anställda på partikanslier 2007, dnr 275-494-07/08. Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) Det finns ingen i lag fastställd definition av begreppet arbetstagare i svensk arbetsrätt. Tolkningen av arbetstagarbegreppet beror ytterst på syftet med den lag eller bestämmelse som saken gäller. Arbetstagare betyder alltså inte alltid exakt detsamma i alla arbetsrättsliga sammanhang. Ett exempel är MBL som innefattar ett utvidgat arbetstagarbegrepp. Som arbetstagare räknas även den som utför arbete åt annan och därvid ej är anställd hos denne men har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd.7 Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet har fått sitt innehåll genom tillämpning och tolkning av lagförarbeten, rättspraxis och litteratur på området. Nedan följer några omständigheter som tyder på att ett anställningsförhållande föreligger och att personen alltså är att betrakta som arbetstagare: Att den arbetspresterande fysiska personen har att utföra det arbete som huvudmannen efter hand anvisar (till skillnad från att arbetet på förhand bestämts med en juridisk person till en avgränsad uppgift). Att arbetet utförs under huvudmannens ledning och kontroll. Att den arbetspresterande personen förutsätts utföra och även faktiskt utför arbetet personligen. Att avtalsparten har fått ersättning för direkta utlägg, t.ex. för tjänsteresor. Att ersättning för arbetsprestationen åtminstone delvis har utgått i form av garanterad lön. Att personen helt eller väsentligen erhåller sin sysselsättning hos huvudmannen. 71 § andra stycket MBL. Att arbetsförhållandet är varaktigt. Att avtalsparten allmänt sett är i ekonomiskt eller socialt hänseende jämställd med en arbetstagare. Omständigheter som tyder på att personen inte är att betrakta som arbetstagare: Att den arbetspresterande personen typiskt sett har en stark position i förhandlingar om arbetsavtal, t.ex. har värdefull maskinutrustning som i samband med arbetets utförande kan ställas till huvudmannens förfogande, att avtalsparten har fått ett personligt tillstånd eller auktorisation av myndighet, har fått en egen firma registrerad eller beskattas som näringsidkare. Det har ingen avgörande betydelse hur parterna själva har klassificerat eller betecknat avtalet dem emellan. Enligt LAS kräver anställningsavtalet inte någon särskild form för sin giltighet. Ett anställningsavtal kan alltså ingås muntligt och formlöst eller t.o.m. komma till stånd på annat sätt, exempelvis genom att någon bara börjar arbeta på en arbetsplats, s.k. konkludent handlande. Det är ytterst en fråga för domstol att pröva om det föreligger ett arbetstagararbetsgivar-förhållande. Domstolen tar sikte på avtalets reella innebörd, på samtliga avtalsvillkor och på den faktiska tillämpningen av avtalet. Detta görs utifrån en helhetsbedömning som omfattar alla omständigheter av betydelse och bl.a. inkluderar ovanstående förhållanden. Det är heller inte alltid självklart vem som är arbetsgivare. Arbetsdomstolen har uttalat att arbetsgivare är den fysiska eller juridiska person som har träffat avtal med annan om utförande av arbete under sådana förhållanden att ett anställningsförhållande föreligger. Även om det i regel går att peka ut vem som är arbetstagarens motpart i anställningsavtalet och alltså är arbetsgivare, kan det i vissa fall vara en eller flera berörda som kan betraktas som arbetsgivare på ett eller annat sätt. Ett annat problem kan vara att den part (juridiska person) som arbetstagaren trott sig ingå ett anställningsavtal med inte uppfyller de formella kraven på att utgöra en juridisk person. I sådana situationer kan arbetsgivaransvaret falla på den fysiska person som anställningsavtalet ingicks med. Hur ser det ut i praktiken? RDF följer de kollektivavtal som tecknats vid anställande av personal. Vid inhyrning av arbetskraft avropar de aktuella tjänsterna från de företag som , numera Arbetsförmedlingen, upphandlat i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), och vid anlitande av entreprenörer och andra juridiska personer upphandlar RDF själv i enlighet med bestämmelserna i . Det är inte klarlagt om det görs någon kontroll av den juridiska personen i t.ex. arbetsrättsligt hänseende. Det har inte framkommit att det ställs krav från RDF på PK när det gäller de arbets- rättsliga aspekterna vid PK:s anställande av personal och anlitande av konsulter och andra juridiska personer. Frågorna som diskuterades med PK-cheferna rörde i huvudsak hur PK själva valt att organisera sig som arbetsgivare och hur de anställer sina medarbetare och i övrigt knyter till sig personer som inte är arbetstagare i PK. Två PK är i egenskap av ideella föreningar själva juridiska personer med egna stadgar m.m., medan övriga PK utgör en del av sina partiorganisationer. Till skillnad från dem som är anställda i partiet och arbetar på partikansliet utanför har de som är anställda på PK bl.a. sin stadigvarande arbetsplats i , IT-konto i och fast telefon som är kopplad till växel. PK-cheferna säger sig inte uppleva några gränsdragningsproblem utan menar att det står klart för både den anställde och arbetsgivaren var varje person som är anställd centralt av partiet har sin arbetsplats. PK-cheferna är överens om att även de direktanställda i PK uppfattar sig som anställda i partiorganisationen men med arbetsplats på . Vissa administrativa uppgifter för de anställda i PK utförs i några fall av partianställda utanför . Några PK har en del arbetstagare med arbetsplats ute i landet. Dessa arbetstagare får sin arbetsledning från PK. De har också IT-konto och tillgång till RDF:s datanät. Ett fåtal övriga partifunktionärer, som inte är anställda på PK, har en begränsad rätt att tillträda och att röra sig fritt inom det s.k. skalskyddet. Från ett PK framfördes önskemål om att det vore bra om RDF kunde ta fram ett dokument eller en lathund som riktar sig till PK om vad RDF förväntar sig av PK när någon anställs eller slutar sitt arbete på PK. Merparten av PK framhöll att antalet anställda varierar i storlek över tiden. Man förstärker i vissa situationer, t.ex. inför ett riksdagsval. Grundstyrkan är tillsvidareanställd, även om en del arbetstagare i PK kan vara tidsbegränsat anställda t.ex. på vikariat. Några PK anlitar konsulter på kortare (t.ex. ergonom) eller . Långtidskonsulter kan i vissa fall få passerkort för konsulter via funktionen Nycklar och kort inom RDF. En PK-chef berättade också om andra förtroendevalda heltidspolitiker än riksdagsledamöter som befinner sig på PK och utför arbete där. Ett annat PK har haft en student som skrev sin uppsats om något partinära och under den tiden fick vistas i . Dessutom arbetar regelmässigt lokalvårdare och våningsassistenter som är anställda i RDF på eller i nära anslutning till PK. Tillfälliga arbeten i lokaler och byggnader utförs av anställda i RDF eller annan. PK har dock ingen arbetsledande funktion för dessa personer. Samtliga PK-chefer gjorde bedömningen att ingen av de PK-anställda uppfattar sig som anställd i RDF. Man upplever PK som sin arbetsplats även om man ibland rör sig på ett större område. Några PK har lokaler som är belägna på mer än ett ställe. Det blir då en något splittrad känsla av vad som är ens arbetsplats.