rfr · GV0WRFR23 · 2008-06-27 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2008 konstitutionsutskott beslutade att ge en utredare i uppdrag att se över det kommunala partistödet. Kontaktpersoner för riksdagspartierna samt för och pensionärers intresseparti har knutits till utvärderingen. Kontaktpersonerna har bistått utvärderingen med information om för partierna interna förhållanden. Utvärderingen har i övrigt bedrivits fristående, och undertecknad är ensam ansvarig för utvärderingens utformning och slutsatser. En referensgrupp bestående av , professor vid , , ekonom vid Kommuner och Landsting, samt , vid länsrätten i , har följt utvärderingens arbete. Den del av utvärderingen som berör kommuners och landstings hantering av det kommunala partistödet har genomförts i samarbete med Kommuner och Landsting, som ombesörjt utskick av en webbenkät till kommuner och landsting och hjälpt till med urval av kommuner. , utskottsassistent vid riksdagsförvaltningen, har hjälpt till med utskick och bearbetning av enkäter riktade till partiernas lokala och regionala partiorganisationer. Uppdraget är härmed slutfört. Kapitel 1 Sammanfattning................................................................................ Inledning (kapitel 2)............................................................................. Det kommunala partistödets omfattning, former och variation (kapitel 3) ............................................................................................. Partistödets reglering i kommuner och landsting (kapitel 4)................ Partistödets betydelse och användning (kapitel 5)................................ Överföring av partistöd och andra partimedel (kapitel 6)................... Avslutande reflektioner (kapitel 7)..................................................... Kapitel 2 Inledning......................................................................................... Nuvarande lagreglering och praxis..................................................... utredningar och undersökningar........................................... Utvärderingens faktaunderlag och metod........................................... Kapitel 3 Det kommunala partistödets omfattning, former och Kapitel 4 Partistödets reglering i kommuner och landsting............................ Beslut om partistödets utformning och kostnadsnivå......................... Utbetalning av partistöd ..................................................................... Partistöd när det sker avhopp från parti.............................................. Partistöd när ett parti helt eller delvis saknar representation i fullmäktige, s.k. tom stol.................................................................... Kapitel 5 Partistödets betydelse och användning ........................................... Partiernas interna organisation och ekonomi...................................... Partistödets betydelse för finansieringen av partierna ........................ Partistödets betydelse för partiernas utåtriktade verksamhet.............. Kapitel 6 Överföring av partistöd och andra partimedel ................................ Bidrag och betalningar uppåt i partierna ............................................ Bidrag och betalningar utifrån ett intäktsperspektiv........................... Har överföring av partistöd och andra partimedel ökat eller minskat i omfattning?......................................................................... Överföring av varor och tjänster ........................................................ Kapitel 7 Avslutande reflexioner ................................................................... Enkätfrågor och kommunurval........................................................ Enkätfrågor till kommuner och landsting ................................................ Enkät till kommuner med erfarenhet av tomma stolar ........... Enkätfrågor till lokala och regionala partiorganisationer ........................ Urvalet av kommuner i enkätundersökningarna...................................... 1.1 Inledning (kapitel 2) I uppdraget till denna utvärdering har ingått att beskriva det kommunala partistödets omfattning, former och reglering i kommuner och landsting samt att analysera dess användning och betydelse för partierna. Kommuner och landsting har haft rätt men ingen skyldighet att utge ekonomiskt stöd till partierna. Stödet regleras i kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting får enligt lagen ge ekonomiskt stöd till partier som är representerade i fullmäktige och partier som har upphört att vara representerade i fullmäktige, dock högst efter det att representationen upphörde. Fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I lagen finns inga bestämmelser om hur kommuner och landsting i övrigt ska hantera partistödet eller hur partierna får använda stödet. Det finns dock uttalanden i förarbetena och domstolspraxis som ger viss vägledning på dessa punkter. För att besvara uppdragets frågeställningar har uppgifter samlats in med hjälp av ett antal enkätundersökningar riktade till kommuner och landsting samt till lokala och regionala partiorganisationer. Uppgifter om ekonomiska och organisatoriska förhållanden i de rikstäckande partierna har även samlats in från partiernas riksorganisationer. 1.2 Det kommunala partistödets omfattning, former och variation (kapitel 3) Alla kommuner och landsting lämnar partistöd. Hur stort det är varierar, och dess nivå är beroende av vad som räknas in i det. Det råder oklarhet i både lagstiftning och praxis om vad som är del av partistödet. Vissa kommuner räknar t.ex. in kostnaden för politiska sekreterare i partistödet när de redovisar kostnaderna för partistöd till SCB medan andra inte gör det. Det indirekta stöd som lämnas till partierna är troligen också underrapporterat. Enligt SCB:s räkenskapssammandrag lämnade kommunerna totalt ca i direkta bidrag och transfereringar till partierna 2006. I landstingen var motsvarande summa 2007. Till detta kan läggas andra former av stöd till partierna, främst kostnader för politiska sekreterare och utbildnings- och studiestöd. I landstingen var det totala stödet, om dessa kostnader läggs till, 2007. En grov uppskattning av motsvarande stöd i kommunerna är att det låg någonstans 2007. 2007/08:RFR23 KAPITEL 1 SAMMANFATTNING Partistödets kostnadsnivå i fasta priser har ökat både i kommuner och i landsting. Hur stor ökningen är beror dock på vad som ska räknas in i partistödet. Om kostnaden för politiska sekreterare räknas in har partistödet ökat betydligt eftersom antalet politiska sekreterare blivit fler, särkskilt i kommunerna. Allt fler kommuner inrättar tjänster för politiska sekreterare. Tjänsterna och kostnaderna för dem är mycket ojämnt fördelade och främst koncentrerade till landstingen och de större kommunerna Utifrån ett kostnadsperspektiv är de dominerande stödformerna i kommuner och landsting det mandatbundna stödet, grundstödet och tjänsterna för politiska sekreterare. Dessa stödformer står för huvuddelen av de totala kostnaderna för stöd till partierna. Särskilda utbildningsbidrag och lokalbidrag betalas ut i mindre utsträckning än vad motsvarande stöd betalades ut . Även antalet kommuner och landsting som lämnar indirekt stöd i form av fria eller subventionerade lokaler och administrativt stöd minskar. Att särskilda kontanta bidrag till partierna för olika ändamål minskar i omfattning ligger i linje med de intentioner som låg bakom förändringarna av reglerna för partistöd . Ett syfte med införandet av möjligheten att utge grundstöd var att skapa en renodling av stödformerna till partierna. Det hade i många kommuner och landsting utvecklats stödformer vid sidan om det mandatbundna stödet. En analys av partistödets kostnadsnivå per invånare visar på stor variation, särskilt mellan kommunerna. I kommunerna varierade stödet mellan per invånare i kommunen med det lägsta stöd et och per invånare i kommunen med det högsta stödet. I landstingen varierade stödet per invånare 2007. Den politiska majoritetens färg i kommunen är den viktigaste faktorn för att förklara skillnaderna mellan kommunerna. Socialistiskt styrda kommuner och landsting tenderar att betala ut mer partistöd per invånare jämfört med borgligt styrda. Detta är ett mönster som är stabilt jämfört med vad tidigare undersökningar visat. 1.3 Partistödets reglering i kommuner och landsting (kapitel 4) I kommunallagen finns relativt få regler om hur kommuner och landsting ska besluta om och reglera partistödet. Undersökningen visar även att kommuner och landsting har olika system för hur de fattar beslut om det. Vissa kommuner fattar ett nytt beslut om partistödet , medan andra har system som ligger fast tills vidare. Det är dock vanligt att kommuner och landsting har olika system för beslut om själva utformningen av partistödet och beslut om partistödets kostnadsnivå. Den vanligaste kombinationen är att utformningen ligger fast tills vidare, medan kostnadsnivån är knuten till ett index som räk- KAPITEL 1 SAMMANFATTNING 2007/08:RFR23 nas fram kontinuerligt, t.ex. prisbasbeloppet. En analys av svaren visar att kommuner som kopplat partistödets nivå till ett index tenderar att lämna högre partistöd än de som fattar ett nytt beslut . I förarbetena till kommunallagen finns formuleringar om vilka villkor som gäller för att bevilja partistöd, bl.a. kan partistöd endast lämnas till en juridisk person och ska avse partiverksamhet som kan knytas till kommunen eller . Trots detta ställer omkring hälften av kommunerna och landstingen som besvarat enkäten inga formella krav på betalningsmottagarna av stödet. Om detta beror på okunskap, förbiseende eller att det inte funnits något behov att ta fram formella krav är dock svårt att avgöra. Bland de kommuner och landsting som ställer formella krav är de vanligaste att betalningsmottagaren ska vara en juridisk person eller att de ska tillhöra den lokala eller regionala partiorganisationen. Undersökningen visar att det har utvecklats en enhetlig praxis i kommuner och landsting om hur partistödet ska hanteras när en ledamot väljer att hoppa av ett parti men fortsätter att sitta kvar i fullmäktige eller väljer att representera ett annat parti. I sådana situationer påverkas inte utbetalningen av partistödet vare sig till det parti som ledamoten lämnat eller till det parti som ledamoten eventuellt väljer att representera. Undersökningen visar även att det har uppstått en relativt enhetlig praxis av hur kommuner hanterar partistödet när det uppstår tomma stolar i fullmäktige. Om partiet som har den tomma stolen är delvis representerat i fullmäktige lämnas vanligtvis partistöd på samma sätt som om partiet varit fullt representerat. Om partiet i stället helt saknar representation lämnas oftast inget partistöd. Kommuners och landstings hantering av partistöd när det uppstår en s.k. tom stol har ännu inte varit föremål för domstolsprövning. 1.4 Partistödets betydelse och användning (kapitel 5) Undersökningen visar att det kommunala partistödets betydelse för finansieringen av partiverksamheten på lokal och regional nivå är stor och sett ökande. Partistödet stod i medeltal för av de lokala partiorganisationernas intäkter 2007. Det är högre än vad motsvarande undersökningar påvisat tidigare. De regionala partiorganisationerna finansieras dels av stöd från landstingen, dels av de lokala partiorganisationernas bidrag och betalningar. I medeltal stod dessa intäktskällor för av de regionala partiorganisationernas totala intäkter 2007. Andelen av de regionala partiorganisationernas intäkter som bestod av partistöd var 2007 betydligt högre än vad tidigare mätning påvisat. Partistödet har även betydelse för partiernas utåtriktade verksamhet. Lokala partiorganisationer som får mycket partistöd uppger själva att de ägnar sig åt fler utåtriktade aktiviteter. Sambandet mellan partistödets nivå och de utåtriktade aktiviteterna är något tydligare än vad tidigare undersökning visat. 2007/08:RFR23 KAPITEL 1 SAMMANFATTNING Den enskilt viktigaste intäktskällan vid sidan om partistödet utgörs i de flesta partiorganisationer av medlemsavgifter. Det gäller både på lokal och på regional nivå i partierna. Ett undantag är där medlemsavgifterna helt tillfaller riksorganisationen. Partistödets användning varierar beroende på parti och storlek på partiorganisation. På lokal nivå utgör överföringar uppåt i partierna och valfonderingar viktiga utgiftsposter i flera av partierna. Administrativa kostnader utgör den tyngsta utgiftsposten för de regionala partiorganisationerna i de flesta partierna. Kostnader för kanslier och anställd personal utgör en betydande del av de administrativa kostnaderna i partierna. En kartläggning av dessa visar att av de lokala partiorganisationerna har tillgång till ett kansli, vilket är i nivå med tidigare mätningar. På regional nivå har de flesta partiorganisationer med representation i tillgång till kanslier. Antalet anställda i partiorganisationerna varierar mycket mellan partierna och storleken på organisationerna. Antalet anställda var dock, särskilt på lokal nivå, betydligt lägre 2007 jämfört med vad tidigare mätning påvisat. 1.5 Överföring av partistöd och andra partimedel (kapitel 6) En aspekt av partiets användning som analyserats särskilt är i vilken utsträckning partistöd överförs inom partiorganisationerna och om stödet används till lokala och regionala verksamheter och ändamål. Denna analys sker mot bakgrund av uttalandena i förarbetena till kommunallagen som anger att partistödet ska användas för att stärka den kommunala demokratin och uteslutande avser den partiverksamhet som är knuten till kommunen respektive . Sammanställningen visar att det sker överföringar av partistöd i relativt stor omfattning inom alla partier utom , Socialdemokraterna, pensionärers intresseparti och vissa lokalt och regionalt baserade partier. I och sker överföringar av partistöd främst från lokal till regional nivå. Så sker även i men i mindre omfattning. Inom och sker överföringar både från lokal till regional nivå och från regional till nationell nivå. Inom sker mindre överföringar av partistöd till partiets riksorganisation. Inom sker överföring av partistöd främst från lokal och regional nivå till partiets riksorganisation. Vid sidan om partistödet överförs även andra partimedel. Det handlar t.ex. om medlemsavgifter som överförs uppåt i partierna. Det förekommer även att partimedel används som betalningsmedel för köp av varor och tjänster inom partierna. Totalt sett skedde 2007 de största relativa överföringarna av partimedel (inklusive partistöd, medlemsavgifter och betalningar) inom , . KAPITEL 1 SAMMANFATTNING 2007/08:RFR23 och sker överföringar i mindre omfattning och inom Socialdemokraterna i mycket begränsad omfattning. Inom pensionärers intresseparti överförs troligen endast medlemsavgifter. Variationerna mellan de enskilda organisationerna inom varje parti är dock mycket stora och att exakt avgöra inom vilket parti som de största överföringarna sker är svårt. Överföring av partimedel verkar minska, sett , särskilt om de sätts i relation till partiorganisationernas totala intäkter och kostnader. Det gäller särskilt överföringar till riksorganisationerna. En möjlig förklaring kan vara att partistödet har ökat, särskilt på regional nivå, och därmed har behovet att överföra medel för att finansiera gemensam service minskat i omfattning. Inom var dock överföringarna från lokal till regional nivå högre 2007 än i en tidigare mätning. Det är inte möjligt att utifrån den undersökning som genomförts avgöra vad det överförda partistödet används till eller i vilken utsträckning de partiorganisationer som överför partistödet får tillbaka stödet i form av varor och tjänster. Därmed är det även svårt att med bestämdhet avgöra om partistöd används för partiverksamhet som är knuten till kommunen respektive . Det finns dock indikationer som tyder på att det sker resursomfördelningar inom partierna och att partistöd från en kommun eller ett landsting i praktiken används för att finansiera partiverksamhet i en annan kommun eller ett annat landsting. En sådan indikation är att sambandet mellan hur mycket partistöd som den enskilda partiorganisationen överför och mängden tjänster som organisationen får del av är svagt. Det beror sannolikt på att partistödet ofta överförs schablonmässigt och därmed inte är kopplat till mängden varor och tjänster som den enskilda partiorganisationen får tillbaka. En annan indikation framkommer i de regionala partiorganisationernas prioritering av sin egen verksamhet. Trots att huvuddelen av de regionala organisationernas intäkter kommer från partistöd från landstingen har uppgiften att vara en resurs för landstings- och regionpolitikerna låg prioritet och uppgiften att vara en resurs för den lokala partiverksamheten en hög prioritet. Det tyder på att partistöd från i praktiken används för att finansiera partiverksamhet på lokal nivå. 1.6 Avslutande reflektioner (kapitel 7) På några punkter ger utvärderingen anledning att se över den nuvarande regleringen av partistödet i kommunallagen. En sådan är partistödets former. Det finns anledning att utreda vad som är att betrakta som partistöd och var gränserna mellan stöd till partierna och stöd till förtroendemannaorganisationerna går. Särskilt angeläget är det att utreda om kostnaderna för politiska sekreterare ska betraktas som en del av partistödet eller inte. 2007/08:RFR23 KAPITEL 1 SAMMANFATTNING En annan punkt där ett förtydligande av lagstiftningen kan behövas är de krav som kommuner och landsting ska ställa på betalningsmottagarna av stödet. Vissa kommuner och landsting betalar t.ex. inte ut stöd till partier som saknar organisation på orten respektive inom regionen medan andra utför sådana betalningar. Det kan även ifrågasättas om det är en lämplig ordning att hanteringen av partistödet i så stor utsträckning regleras av förarbetesuttalanden och av den domstolspraxis som har utvecklats. Det är i ett flertal situationer inte möjligt att av lagtexten utläsa hur kommuner och landsting ska hantera partistödet. Slutligen visar undersökningen att det kan ifrågasättas om partiernas hantering av partistödet står i överensstämmelse med de intentioner som uttrycks i kommunallagens förarbeten. Som nämndes ovan finns indikationer på att partistöd från en kommun eller ett landsting i praktiken används för att finansiera partiverksamhet som inte kan knytas till kommunen eller , något som är ett krav enligt förarbetena till kommunallagen. Svårigheterna att kartlägga överföringen av varor och tjänster inom partierna och det förhållande att förarbetesuttalandena inte är helt entydiga gör det dock inte möjligt att avgöra om de enskilda partiernas hantering av partistödet står i överensstämmelse med lagens intentioner eller inte. Möjligheten att ifrågasätta partiernas hantering av partistödet och det faktum att lagen inte är tydlig om vad partierna får och inte får använda stödet till gör det angeläget att se över lagstiftningen. Det förhållandet att partistödets användning inte är föremål för offentlig kontroll gör en översyn av nuvarande lagstiftning än mer angelägen eftersom några klargörande domstolsavgöranden inte kan väntas på området. Syftet med uppdraget enligt direktivet är att beskriva partistödets omfattning, former och reglering i kommuner och landsting samt att analysera dess användning och betydelse för partierna. I uppdraget att beskriva stödets omfattning, former och reglering ingår att studera villkoren för mottagande av stöd och förekomsten av indirekta former av stöd och sätt att beräkna fördelningen av stöd. Det ingår även att studera hur utbetalningen av partistödet går till och hur partistödet hanteras i situationer där ett partis faktiska representation i fullmäktige skiljer sig från antalet mandat partiet fick i samband med valet. I uppdraget att analysera det kommunala partistödets användning och betydelse ska utredaren särskilt beakta i vad mån stödet går till ändamål och verksamheter som knyter an till kommunen eller och som kan bidra till att stärka den lokala demokratin. Direktiven finns att läsa i bilaga 1. 2.2 Nuvarande lagreglering och praxis har kommuner och landsting rätt att bevilja stöd till partier representerade i fullmäktige. regleras stödet i kommunallagen (1991:900). Enligt 2 kap. 9 § i denna lag får kommuner och landsting ge ekonomiskt stöd till partier som är representerade i fullmäktige och till partier som har upphört att vara representerade i fullmäktige, dock högst efter det att representationen upphörde. Enligt 2 kap. 10 § ska fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Den tidigare lagen (1969:596) om kommunalt partistöd gav kommuner och landsting rätt att bevilja mandatbundet stöd, dvs. bidraget skulle utgå med samma belopp för varje plats som partiet hade i fullmäktige. I propositionen som föreslog stödet anfördes att utgångspunkten i demokratiska system var att medborgarnas inflytande utövades genom de politiska partierna. Lagen innebar därför ett slags erkännande av partiernas roll i den kommunala demokratin. I förarbetena betonades att stödet främst skulle främja partiernas informationsverksamhet och skapa en god kontakt mellan medborgarna och partierna. Den föredragande departementschefen ansåg att en fullödig information om partiernas politik gav de bästa förutsättningarna för en sådan kontakt och konstaterade vidare att partiernas kostnader för att fullfölja sin opinionsbildande roll hade ökat kraftigt (prop. Lagändringen innebar att kommunerna och landstingen gavs större frihet att utforma partistödet. Kravet på att stödet skulle fördelas proportionellt i förhållande till antalet mandat i fullmäktige försvann. I propositionen betonas att stödet inte endast ska betraktas som ett stöd till partiernas informationsverksamhet utan som ett allmänt samhälleligt stöd till för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin. Motivet för förändringarna var främst att den tidigare regleringen uppfattades som alltför begränsad och att en friare sådan bättre stämde överens med den allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten. Det hade också vuxit fram en praxis i många kommuner och landsting där de gav stöd vid sidan av det mandatbundna stödet, t.ex. i form av fria lokaler och annan kostnadsfri service. Det ansågs tveksamt om sådant stöd var förenligt med partistödslagen. Bestämmelsen om att kommuner och landsting har rätt att utge stöd till ett parti som förlorat representationen i fullmäktige tillkom för att partier annars kan råka i ekonomiska svårigheter då de snabbt kan komma att behöva avveckla anställd personal och förhyrda lokaler (prop. 1991/92:66 s. 89). Partistödets uttryck och form i lagstiftning och praxis Den nuvarande regleringen ger dock inte kommuner och landsting fullständig frihet att utforma partistödet. Kravet på att stödets utformning inte otillbörligt får gynna eller missgynna ett visst parti innebär enligt förarbetena att det i allmänhet inte kan vara tillräckligt med stöd som fördelas enbart per mandat. I normalfallet ska alltså en del av partistödet utgå i form av grundstöd. I undantagsfall, när det råder en förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige, kan endast ett mandatbundet stöd vara tillräckligt. Grundstödet behöver dock inte vara lika stort för alla partier. Det behöver enligt förarbetena inte anses som ett otillbörligt missgynnande om ett parti som har ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat erhåller ett lägre grundstöd än övriga partier (prop. 1991/92:66 s. 9 och 11).