rfr · GV0WRFR10 · 2008-02-01 00:00:00 — Är det rimligt att tro att det här företaget, det här konsortiet, kommer att lyckas med sina intentioner som det skisserar? Om man inte tror det från finansiärernas sida kommer man knappast att låna ut några pengar. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? Den kontrollen i sig gör att man får en extra granskning av rimligheten i planerna. Det är det ena argumentet. Det andra argumentet är det som på utrikiska kallas för commitment. Det har egentligen i grunden att göra med de långa avtalsperioderna. Risken är alltid det avtal som vi skriver på som ska gälla i 15, 20 kanske till och med 30 eller . Det enda säkra vi vet om avtalet är att det kommer att inträffa saker som vi inte har en aning om men som kan ha konsekvenser för förutsättningarna att genomföra det på ett rimligt sätt. Vad som då händer den där dagen är att man kanske måste sätta sig ned och omförhandla. Den privata koncessionären sitter med en fordran på staten som i sin tur motsvaras av ett lån från finansiärer. Förhandlingssituationen kommer att vara annorlunda än om hela den initiala skulden är slutbetald och man bara sitter med en viss ersättning för drift och underhåll. Den här tekniken för att knyta utföraren närmare till sitt åtagande är sannolikt en ganska viktig aspekt på OPS-konstruktionen. Vi har med utgångspunkt i dessa resonemang försökt att skriva upp några saker som man kan tänka på när man ska utforma avtalen. Avtalsutformningen är väldigt viktig att göra på rätt sätt. Det är självklart att det måste vara ekonomiskt lönsamma projekt. Annars lägger vi ned mer pengar än vad vi får tillbaka. Vi måste minimera livscykelkostnaderna. Vid långa avtal är det nödvändigt. Annars får man inte utföraren att tänka på balansen mellan höga investeringskostnader och låga framtida drift- och underhållskostnader eller vice versa. Det behövs konkurrens under upphandlingsfasen. Det är som vid alla andra upphandlingar. Man måste ha konkurrens. Annars är alltid risken att man får ett företag som inte håller nere sina kostnader för att bygga projektet. Man måste när man utformar förfrågningsunderlaget ordentligt specificera kvalitetsdimensionerna i det projekt som man vill ha utfört. Annars är det en risk att man får en väg som inte har speciellt bra kvalitet och som det inte är bekvämt att köra på. Riskfördelning talar man mycket om. Det är ett svårt kapitel. Det kräver ordentliga analyser. Det innebär framför allt att det är svårt att använda exakt samma mall för alla projekt. Olika projekt kan vara förenade med olika risker. Det måste man tänka igenom ordentligt. Det finns också en diskussion om att projekten bör vara stora därför att det kostar lite grann mer att upphandla och genomföra OPS-projekt än de vanliga projekten. Det är vi lite grann kluvna inför. Det kan nog lika mycket vara fråga om en inlärningsprocess. Det tar några projekt. Sedan kanske kostnaderna för själva processen ändå kommer att komma ned. Man måste tänka på att uppmuntra det som jag var inne på, det vill säga innovation. Man måste fokusera på den tjänst man vill ha och inte hur vägen eller järnvägen ska byggas. Så till frågan om beställarkompetens. Många av de utvärderingar som har gjorts av projekt som har misslyckats pekar på att det beror på ett väldigt OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? dåligt hemarbete innan beställaren gick ut och specificerade vad man ville ha. Man måste ha mycket kunskap på beställarsidan inte minst med tanke på att vi nu talar om företag och banker som bollar med miljoner och miljarder i de beslut man fattar. De har mycket kompetens fokuserad på att göra de här jobben. Då måste också beställaren möta upp med motsvarande kunnande. Självklart sker alldeles för få utvärderingar. Jag började med att konstatera att man har utvärderat förvånansvärt få av projekten. Vi har resonerat om den konstitutionella sidan. Vi har en medförfattare och en bilaga med statsvetare som har diskuterat den delen. Vi har gjort några konstateranden som går ut på att behovet av demokratisk styrning och transparens innebär att bör ta ställning till den typen av frågor. Självklart handlar det om de som jag har gått igenom. Jag vill bara poängtera några saker här. Ska ett OPS-projekt vara ett av de projekt som ligger i investeringsplanen det beslutet är redan fattat eller ska det tas in utifrån? Om man gör det ena eller det andra, ska det innebära att det är helt nya pengar, eller är det pengar som annars hade tagits via anslaget och gått till något projekt? Den här typen av överväganden måste väldigt tydligt framgå i beslutsunderlaget för enligt vår bedömning. Det gäller inte minst att titta på vilka konsekvenser det får för utgiftstak och de budgetmål som finns som ställt upp för den generella budgetpolitiken. Man måste på ett transparent sätt redovisa konsekvenser för framtida avbetalning. Lokal eller regional medfinansiering är en fråga som är het i den svenska debatten. Det finns för- och nackdelar. Vi vet att regioner som normalt sett i huvudsak inte betalar för infrastruktur som de har nytta av den är angelägna att få de grejerna byggda. Det ligger i sakens natur med det system som vi har i . Att få dem med på vagnen innebär onekligen att man besinnar sig och tänker igenom lite grann mer vad det är man vill ha gjort för någonting. är risken att lokala och regionala intressen trycker igenom projekt som inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Då har vi inte vunnit så mycket i slutändan. Vi tycker att det är rimligt att man gentemot och beslutsfattarna redovisar kostnadseffektivitet. Vad räknar vi med i förhand att det skulle ha kostat om vi genomfört det på traditionellt sätt respektive om vi gör det som ett OPS? Det är en jättesvår materia. Det är svåra gissningar att göra. Men om man å andra sidan inte gör en gissning har man inte ens en utgångspunkt för debatten. Man måste också redovisa risker. Slutsatsen är att detta inte är ett sätt att fixa till nya pengar på ett bra och enkelt sätt. Men rätt utformat skapar man en potential för effektivitetsförbättringar, och det är viktigt för precis den här branschen. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? Ordföranden: tackar så mycket för den introduktionen till offentlig-privat samverkan, OPS, med en applåd. Innan ledamöterna får ställa en fråga per ledamot ska vi lyssna till generaldirektören på som ska ge sin syn på vilka fördelar och nackdelar det finns med olika investeringsformer. : Tack så mycket, och tack för att vi har fått inbjudan att komma hit och berätta om hur vi på ESV ser på frågorna och det vi tycker är viktigt i sammanhanget. Jag har också två medarbetare med mig och som också är beredda att svara på frågor sedan efteråt. När vi ser på denna problematik från ESV:s sida är det utifrån perspektiven hur det påverkar statsmakternas styrning när det gäller investeringar i transportsektorn och vilka statsfinansiella konsekvenser det blir av systemet. Det är utifrån det jag i huvudsak kommer att tala. Jag kommer att lägga upp det så att jag först kommer att gå igenom de statsfinansiella effekterna och styrningseffekter av de olika finansieringsmodellerna som vi diskuterar här. Det är finansiering via anslag, en vanlig finansieringsmodell. Lån i Riksgälden är heller inte någon ovanlig finansieringsmodell. Jag tänkte också tala lite grann om den. Sedan har vi OPS. Jag tänkte därefter avsluta med några korta slutsatser och reflexioner kring detta. Vad är det som är viktigt i OPS när man funderar på det ur styrningsperspektiv och statsfinansiellt perspektiv? Det är några saker som är särskilt viktiga här och som ni kommer att se att jag återkommer till sedan. Det första är att OPS innebär att man sluter ett privaträttsligt avtal. Det andra är att det är ett avtal som sträcker sig , kanske 20 . Det tredje är att projektbolaget svarar med att ta upp ett lån eller har hjälp av eget kapital för att finansiera själva investeringen. Staten betalar en årlig ersättning till projektbolaget för den tjänst som projektbolaget tillhandahåller när anläggningen är godkänd och klar och kan tas i drift. Det innebär att statsbudgeten och statsskulden inte påverkas förrän det är dags att betala den årliga avsättningen. Det finns också ett alternativ. Det är att anläggningen och kapitalkostnaderna betalas helt eller delvis med brukaravgifter. Om de gör det blir det naturligtvis en mindre budgetbelastning. De redovisas också mot statsbudgeten. Betalas de helt med brukaravgifter blir det ingen budgetbelastning alls, givet att allting går väl. Vi kan då titta på de olika alternativ som jag nämnde. Det första är finansiering med anslag. Det är det normala, att alla infrastrukturinvesteringar finansieras över statsbudget med anslag. Det är också det finansieringssätt som anges i budgetlagen, 22 §, där det sägs att andra tillgångar än sådana som används i statens verksamhet ska finansieras med anslag. Sedan finns det ytterligare en paragraf i budgetlagen, 23 §, som säger att kan beslu- OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? ta att finansiering kan ske på annat sätt än med anslag. Jag återkommer strax till det. Det har också gjort vid en del tillfällen. När det gäller finansiering med anslag är det som gäller att hela investeringsutgiften redovisas direkt mot anslag och tar därmed i anspråk utrymme under utgiftstaket och påverkar också direkt budgetsaldo och lånebehov. Det andra alternativet är lån i Riksgälden. Det är alltså de beslut som fattar med hjälp av 23 § i budgetlagen. Det har man gjort till exempel när det gäller och , där den typen av beslut har fattats. I stället för investeringsutgiften är det alltså räntor och amorteringar under lånets återbetalningstid, alltså kapitalkostnader, som tar anslagsutrymme och utrymme från utgiftstaket. Investeringsutgiften påverkar statsbudgetens saldo och lånebehov, och sedan påverkar kapitalkostnaden anslag och utrymme under utgiftstaket. Men kapitalkostnaden påverkar inte budgetsaldot, utan den betalningen går direkt till Riksgälden. Så ser det ut i redovisningen. Det tredje alternativet är lån på marknaden, offentlig-privat samverkan. Det innebär, precis som när man tar lån i Riksgälden, att ianspråktagande av anslag och utrymme under utgiftstaket skjuts upp och fördelas . I båda fallen köper man anslagsutrymme och utrymme under utgiftstaket i närtid till priset av att man använder det här utrymmet längre fram i tiden. Investeringsutgiften påverkar inte alls statsbudgeten och påverkar inte statsskulden den tas upp på marknaden eller med eget kapital som bolaget har. Den ersättning som ska betalas till projektbolaget, som ska täcka kostnader för räntor och amorteringar, drift och underhåll och förmodligen också en vinst som bolaget ska ha, redovisas mot anslag, tar i anspråk utrymme under utgiftstaket och påverkar budgetsaldot. Om det sedan blir avgiftsinkomster som går till staten påverkar de naturligtvis också statsbudgeten, och de redovisas på vanligt sätt mot anslag. Vad kan man då säga om detta utifrån det perspektiv som vi har att fundera omkring? För det första är det att inget av de här alternativen, vad vi kan se, strider mot budgetlagen. Budgetlagen har en huvudregel som innebär att man finansierar den här typen av investeringar med anslag, men det finns en möjlighet för att fatta beslut om annan typ av finansiering av investeringarna. För det andra intecknar OPS utrymme för framtiden. Det innebär att det framtida handlingsutrymmet för blir begränsat. Det är också viktigt att säga att de avtal som det handlar om är privaträttsliga avtal. Det innebär att det inte är möjligt för att fatta beslut om de här avgifterna, utan de måste naturligtvis betalas i enlighet med det avtal som projektbolaget har slutit med motparten. Vidare är det klart att ju fler finansieringslösningar man väljer för infrastrukturinvesteringar, desto svårare blir det att överblicka dem. Det är också väldigt långsiktiga åtaganden som det handlar , som jag nämn- OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? de vilket heller inte förenklar just överblicken och vilka åtaganden som staten har. Det är också rätt vanligt med omförhandlingar, såvitt vi har förstått, vilket också kan innebära att man inte riktigt vet hur det faktiskt blir i slutändan om det nu skulle bli fråga om omförhandlingar som leder till någonting annat. Det ger möjlighet att omfördela . Det är det som är lite poängen med detta. Man kan tänka sig att det i ett läge när man står inför väldigt stora investeringar och en investeringspuckel kan vara en aspekt i sammanhanget att det finns möjlighet att fördela investeringsutrymmet och jämna ut det på ett sätt. I ett sådant läge, när det finns en investeringspuckel och investeringsbehovet kommer att gå ned till en lägre nivå igen, kanske det här kan vara någonting att fundera över. Statens åtagande till ett projektbolag redovisas inte. Så är det verkligen. Det här är, tycker jag, en ganska viktig fråga. Det här åtagandet syns egentligen inte någonstans i statens redovisning. Det syns förmodligen i ett avtal, i det avtal som myndigheten har med projektbolaget, men det syns inte i statsbudgeten och inte heller i nationalräkenskaperna. Det är väl en fråga att fundera över, i den mån som det här blir mer vanligt förekommande, hur det här åtagandet ska synliggöras och tydliggöras. Det finns risk för att åtagandet tränger ut annan infrastruktur. Det har att göra med att det här är ett privaträttsligt avtal. I andra fall, när har fattat beslut om investeringar via anslag eller lån i Riksgälden, kan mycket väl fatta beslut om lägre anslag för drift och underhåll av vägar om det skulle visa sig att resurserna blir knappare av någon anledning. Men i det här fallet har man ett privaträttsligt avtal, och det går inte att fatta något annat beslut, utan pengarna ska naturligtvis betalas ut. Det innebär att det riskerar att tränga undan andra utgifter som man kan ha, både när det gäller drift och underhåll och när det gäller andra investeringsutgifter. Avslutningsvis: Blir det här billigare, eller hur är det? Det är det som är frågan. Det är väl också det som lyfts fram som det kanske viktigaste argumentet, att det här är ett effektivare sätt att bedriva infrastruktur, och därmed blir det en kostnadsbesparing i slutändan. Det där beror på ett antal saker. En faktor är att det är förhållandevis stora transaktionskostnader i det här systemet. Det är ett komplicerat och, som jag nämnde, mycket långt avtal som ska slutas som kräver mycket resurser att förhandla fram. Transaktionskostnaderna i systemet är stora. Det förekommer också omförhandlingar av avtalen, och det i sig innebär att man kanske inte riktigt från början vet var de kommer att sluta. Omförhandlingar brukar normalt kanske inte vara till fördel för staten, utan de kan leda till högre kostnader. Det handlar om att upplåningskostnaderna är dyrare i det här systemet än om staten lånar upp via Riksgälden. Den upplåningskostnaden ska då kompenseras med att systemet i sig ger effektivitetsvinster. Det är det som är tanken. Men upplåningskostnaderna är högre i det här systemet. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? Hur väl utnyttjar man då den konkurrens, den konkurrenssituation, som det här systemet kan innebära, och hur väl kan man pressa kostnaderna och höja effektiviteten i de enskilda projekten? Då kan vi säga att om den effektivitetsvinst som man ser framför sig i huvudsak är knuten till det som kallas funktionsentreprenad, som definierade här tidigare, kan man mycket väl använda den metoden oavsett finansieringsform. Den kan man naturligtvis också använda om man finansierar med anslag eller lån i Riksgälden. Svaret på frågan här är just det där frågetecknet eller ett öppet svar. Det beror på. Än så länge har vi väldigt lite empiri vi kan inte med hjälp av empiri säga hur det blir. Frågesvaret får nog stå här som ett Ö framöver ett tag till. Ordföranden: så mycket, . Ja, det beror på. Och är det upp till ledamöterna att ställa frågor, inte bara till er som har talat nu utan även till andra representanter från olika myndigheter, verk och organisationer som finns här i salen. Jag uppmanar ledamöterna att ställa en fråga och rikta frågan till den som man vill ska svara. Det är alltså en fråga per ledamot. Så brukar vi göra. Jag vill inledningsvis tacka föredragshållarna för utmärkta föredrag. Vi har fått en god inblick i vad det här handlar om. (): En viktig förutsättning för att uppnå de förväntade vinsterna med funktionsupphandling eller OPS är att ge entreprenören en viss frihet att utföra projektet. Min fråga till är: Hur stämmer en sådan frihet överens med våra regler i , och andra lagar som reglerar byggandet av väg och järnväg? Är det i praktiken möjligt att ge entreprenören en sådan frihet att man kan nå den förväntade effektiviseringen? : Det korta svaret är ja. Medvetenheten om hur man ska hantera den typen av frågor håller på att växa fram. Just kombinationen av en offentlig upphandling och hur den kan användas med den här typen av syften det är både forskning och i praktiken en utveckling som sker. Min bedömning är positiv. Vi har i den här rapporten en bilaga där det framgår hur man i har löst en del sådana ganska svåra knäckfrågor, så det finns till och med exempel på det. (): När det gäller de direkta ekonomiska vinsterna med OPS tror jag att det blir alltmer samstämmigt att det krävs att andra finansiärer och andra, friska pengar kommer in i systemet. nämnde brukaravgifter och annat. Jag skulle vilja fråga när det gäller konkurrensfrågan, för det är väl en av nycklarna när det gäller OPS, som jag ser det: Vad säger era studier, om man tittar på och andra närliggande exempel? Har man lyckats öka konkurrensen när det gäller entreprenaderna? OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? : Man har inte lyckats öka konkurrensen. Vi kan konstatera att jämfört med andra, någorlunda likvärdiga projekt det är lite svårt, för det här är normalt sett väldigt stora projekt; vad är då likvärdigt? minskar snarare konkurrensen något när man övergår till OPS. Man kanske kan turnera frågan genom att ställa frågan om konkurrensen är tillräcklig. Ofta ser man att det finns åtminstone tre anbudsgivare och inte sällan fler än så. Det räcker, tror vi, trots allt ganska långt när det gäller den här typen av väldigt speciella projekt, där man ändå inte har anledning att förvänta sig mer eller ett väldigt stort antal anbudsgivare. (): Tack för bra föredragningar! De bekräftar väl i princip det vi har anat och vetat i all huvudsak. Jag skulle vilja rikta en fråga till , om hon för sätter sig på den här sidan, i våra stolar. Vi ser att det finns väldigt stora behov, att det är ett eftersatt underhåll både på väg- och på järnvägssidan . Vi behöver verkligen satsa mer , åtminstone, för att ta igen och bygga bort flaskhalsar i systemen. Vad skulle hon då rekommendera att vi gör för att kunna, åtminstone, satsa mer resurser från statsmakterna på järnvägar och vägar? Om nu inte OPS är manna från himlen det har vi befarat vad gör vi då? Finns det något annat trick att öka pengamängden och resurserna för att ta igen de stora behov som vi kan se? : Det är naturligtvis i hög grad en politisk fråga som ställs. Vad det handlar om, tycker jag, är att göra omprioriteringar inom den ram som finns i budgeten för att hitta utrymme för investeringar. Jag kan passa på att säga att vi har ett väldigt gott läge i statens finanser just , men enligt min uppfattning är det bara exakt precis så som det bör vara just . Vi har en väldigt god konjunktur. Statsbudgeten är relativt konjunkturkänslig, och det innebär att vi får väldigt stora inkomster till statsbudgeten. Vi har dessutom en förhållandevis långsam ökning av de stora utgiftsposterna när det gäller sjukförsäkring och arbetsmarknadsområdet. Jag menar att det är precis så som det ska se ut i statsbudgeten . Jag skulle inte vilja uppmana till att använda de konjunkturresurser som vi nu ser. Jag tror att det handlar om att göra omprioriteringar i budgeten. Det skulle vara mitt svar på frågan. (): Tack för föredragningarna! De väcker ganska många frågor, men vi har ju fått order att bara ställa en fråga var. Jag vill ändå göra två korta kommentarer till föredragning. problematiserar det här att man intecknar ett utrymme för framtiden men glömmer att en av anledningarna till att vi satsar på infrastruktur är att få tillväxt och annat, och möjligtvis kan vi tro att tillväxtutrymmet blir större än det utrymme vi intecknar. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? Den andra kommentaren är att kan vara svårt att överblicka i OPS-projekt. Ja, jag tror också att det ibland kan vara svårt för att överblicka på vägar, när trafikströmmar ändras och vägar slits. Jag vill ställa frågan till . Han säger att man inte har kunnat visa kostnadsbesparingar men säger också att få utvärderingar har gjorts. Då kanske man inte heller har bevisat motsatsen. En av de saker som hävdades var att man får en bättre projektstyrning, alltså att projekten kommer , och färre kostnadsöverskridanden. Det ser jag som två väldigt stora vinster, bara det, om de hänförs till OPS-projekten som sådana. Men OPS handlar inte bara om att anlägga vägar. OPS kan också handla om att driva vägar och att få en kombination av dessa. Jag känner att vi fick väldigt lite belyst hur partnerskap och livscykelperspektiv skulle kunna se ut på en större satsning. Jag skulle hellre vilja ha en kommentar om hur man ser eventuella vinster , några decennier framåt i tiden. : Det som kan komma att ske är att de inte vet vad det är. Det ligger i sakens natur när det gäller innovationer. Det som kan komma att ske är att den som tar hand om en väg eller en järnväg och vet att man sitter med det där tvingar sig själv, eller försätter sig i en situation, att fundera ordentligt vad man kan göra för att spara på kostnader , eller omvänt att man gärna kör billigare . I ett finskt projekt verkade det vara så att , som genomförde det, sparade på investeringskostnaden jämfört med vad finnarna trodde och var beredd att ta en högre reinvestering . Exakt vad som kommer att ske vet vi inte, men det är den typen av balansgång, den typen av nytt tänkande, som man vill öppna dörren för, att hitta ett nytt sätt att bygga en bro, att lösa ett problem med en sankmark som man ska bygga sig igenom eller vad det nu är. (): Det bästa med OPS är tidsvinsten; det är den största vinsten. Det innebär att man kan öppna och bruka säkrare vägar tidigare än vid annan upphandling. Det innebär också att liv kan sparas, i och med att vägarna blir säkrare. I er rapport hittade jag ingenting om detta, så jag undrar: Finns det någon forskning på detta? Vad säger ni om den? Det kan även räknas till samhällsekonomin. Sedan har jag bara en liten undring ingen fråga, fru ordförande. Det är det här med kontraktsprocessen. Det ställer ganska stora krav på beställaren att kunna klara av detta. Då är min undring: Har vi den kompetensen i ? : Olycksriskerna, återigen: I ett av de finska kontrakt som vi har tittat på ser vi väldigt tydligt hur man i avtalet har skrivit in hur man vill hantera olyckor och olycksrisker. Givetvis är det så att om en väg eller en järnväg blir färdig tidigare än vad den annars skulle ha blivit minskar man OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? risken för olyckor på den gamla vägen och järnvägen. Där finns det definitivt en risk. Dilemmat är att vi har väldigt bra vägar och järnvägar , så jag tror inte att vi ska förvänta oss att de stora vinsterna ligger på just den punkten när det gäller den här typen av konstruktioner. (): Det var bra föredragningar. Jag skulle bara vilja fråga så här. Den frustration vi märker i de här sammanhangen handlar ofta om att man tycker att det tar att färdigställa en väg eller en järnväg. Det har väldigt mycket att göra med att vi har anslagsfinansiering, alltså att det ska finansieras under tak. Det gör att i stället för att det tar att bygga en väg eller en järnväg får man sträcka ut det till fyra eller .