rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — Landshövdingen i länet konstaterar att mycket lite av havsmiljömedlen går till konkreta åtgärder. Som exempel på en åtgärd som borde genomföras framfördes att har lyft fram att havsmiljösatsningen skulle kunna användas till saneringen av kvicksilvertunnorna i havet utanför (se avsnitt 5.6). Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att havsmiljösatsningen innehåller mycket prat och menar att det nya havsmiljöanslaget främst innebär en omfördelning av befintliga medel. Fonden menar dock att det trots allt är bra med en samlad satsning på havsmiljön. har i uppföljningen framfört att det är mycket lite av nya satsningar inom havsmiljösatsningen. Det mesta är sådant som redan görs. Föreningen konstaterar att staten i och för sig gör mycket inom havsmiljöområdet, men att det ändå saknas mer konkreta åtgärder. Även Sportfiskarna har framfört att den pågående havsmiljösatsningen till största delen handlar om utredande i stället för åtgärder: Vi ser en rad utredningar, vi skriver många remissvar, vi ser förslag till nya myndigheter och samordning av befintliga men flertalet konkreta åtgärder (förslag saknas sannerligen inte!) lyser med sin frånvaro. Eller som en av havsmiljökommissionerna skrev härförleden: Det råder ett fundamentalt genomförandeunderskott inom havsmiljöpolitiken!19 Skarpsillsutfiskning och syresättning av bottnar I uppföljningen har flera aktörer framfört att många forskare och andra ställer sig frågande till storskaliga åtgärder som skarpsillsutfiskning och syresättning av bottnar. Flera aktörer menar att havsmiljösatsningen i stället i högre grad borde ha lyft fram åtgärder för att t.ex. minska utsläppen av näringsämnen eller för att begränsa fisket (se vidare avsnitten 7.2 och 4.6). Exempelvis har i en intervju framfört att det är en svaghet att så lite är inriktat på att faktiskt reducera utsläpp. Föreningen konstaterar att havsmiljösatsningen innehåller storskaliga manipulationer i ekosystemen, som utfiskning av skapsill och syresättning av bottenvatten: har i och för sig vällovliga förslag om storskaliga manipulationer i ekosystemet presenterats och framhållits som den slutliga lösningen av övergödningsproblemen. har varnat för en övertro på sådana lösningar och krävt att det under alla förhållanden måste genomföras grundliga miljökonsekvensbedömningar innan några beslut fattas.20 Balansgång mellan kortsiktiga och långsiktiga insatser Ett flertal aktörer har uppmärksammat att det finns en intressekonflikt mellan åtgärder som kan uppvisa resultat på kort sikt och insatser som ger mer långsiktiga resultat. De flesta aktörer, bl.a. i , 19Sportfiskarna, e-brev . 20Naturskyddsföreningen, 2008b. 3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN 2008/09:RFR3 har starkt betonat att det behövs mer långsiktighet och uthållighet i havsmiljöarbetet. Exempelvis Kemikalieinspektionen (KemI) konstaterar att havsmiljösatsningen har inriktats på åtgärder som ger snabba resultat. Den intervjuade tjänstemannen pekar på att arbetet bör ske mer långsiktigt och förebyggande. Han betonar att förebyggande arbete och internationellt samarbete tar och ger effekter först på lång sikt. Bland annat har pekat på att åtgärdernas resultat tar olika att fastställa: Det är svårt att politiskt nå ut med insatser för havsmiljön då det finns stor tröghet i naturens system innan åtgärder får effekt i havet. Tidsskalan från åtgärd till effekt i havsmiljön ligger , enligt forskningen, medan förbättringar i kustzonen kan förväntas ske betydligt snabbare.21 Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att havsmiljösatsningen har en mycket stor geografisk omfattning. Exempelvis i län konstaterar att det är väldigt stort att greppa hela och om statsmakterna tar ett så stort grepp så måste det vara långsiktigt. Även menar att statsmakterna skulle kunna fokusera på mindre geografiska områden där förbättringseffekter väntas ske rimligen snabbt. Dessa kan gå före och visa vägen för hur åtgärder kan genomföras. Från i har framförts att man upplever att och dess problem delvis glöms bort i havsmiljösatsningen. 21 , e-brev . 4 Övergödning och syrebrist I detta avsnitt beskrivs de problem som övergödningen av haven innebär och vilka statliga åtgärder som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att utsläppen av övergödande ämnen har minskat, men att övergödningsproblemen i havsmiljön är stora. Det är svårt att utvärdera insatsernas effekter på havsmiljön och resultaten av dem kan skilja sig åt mellan t.ex kustvikar och öppet hav. Inom jordbruksområdet har olika insatser gjorts, vilka har bidragit till minskade utsläpp av bl.a. kväve och fosfor. I uppföljningen har det dock framkommit att t.ex. anlagda våtmarker inte alltid är placerade där de gör mest nytta och att det finns begränsade resurser för skötseln. För att uppnå kraven på enligt aktionsplanen för behöver mer göras inom bl.a. jordbruksområdet. Insatser inom den kommunala avloppsreningen har lett till minskade utsläpp av framför allt fosfor, men även kväve. När det gäller de enskilda avloppen är regelverket bra, men tillsynen hinner inte med och det är dyrt för enskilda fastighetsägare att åtgärda avloppen. Övergödning (eutrofiering) orsakas av en alltför stor tillförsel av näringsämnen från omgivande landområden och från atmosfären. Orsaken är människans spridning av kväve och fosfor genom utsläpp. Den största mängden näring tillförs via vattendrag och atmosfär, i första hand från jordbruksmark och trafik, men även genom olika punktkällor som industrier och reningsverk. De största utsläppen av näringsämnen kommer i från jordbruket, enskilda avlopp och kommunala avlopp. En stor del av utsläppen till havet kommer även från omgivande länder. Utsläppen av kväveoxider till luft från den internationella sjöfarten som trafikerar och uppges vara större än totala utsläpp av kväveoxider.22 Övergödning är ett av de allvarligaste hoten mot havsmiljön. Den leder bl.a. till igenvuxna havsvikar och stränder, förändrad förekomst av djur och växter, förändrad artsammansättning av djur och växter samt förvärrad syrebrist i områden med begränsat vattenutbyte, som exempelvis i och centrala djupare delar. En del av förklaringen till att det finns syrefria bottnar i är naturlig i och med att havet är skiktat med ett lager saltare vatten nära botten och ett mindre salt lager ovanpå, vilket förhindrar omblanding och kan orsaka syrebrist på botten. Den pågående övergödningen spär dock på effekten och har som resultat att det finns stora ytor av syrefria bottnar i (se även miljö- och jordbruksutskottets forskningsöversikt och bilaga 4). Syrefria bottnar slår ut bottenlevande djur.23 22Naturvårdsverket, 2005 och 2007a, samt SOU 2003:72. 23Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 4.2 Allmänt om insatser mot utsläpp av övergödande ämnen Minskade utsläpp av övergödande ämnen konstaterade att tillförseln till havet av kväve och fosfor från luftnedfall, olika punktkällor och jordbruk generellt sett har minskat . Kommissionen konstaterade att i och internationellt har en mängd åtgärder genomförts som avsevärt minskat både den luftburna och den vattenburna tillförseln av näringsämnen till och . Kommissionen menade att minskningen har åstadkommits genom ett intensivt och kostsamt arbete, som kommissionen även pekade på att bidrog till att jordbruket i i princip upphörde med kraftigt minskad användning av handelsgödsel som följd. har i sin underlagsrapport till andra fördjupade utvärdering konstaterat att nya undersökningar visar på minskande halter av näringsämnen i jordbruksdominerade vattendrag i . redovisar att utsläppen av fosfor från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten har minskat . Minskningarna har skett främst genom åtgärder inom kommunala reningsverk och industrin, men minskningar bedöms även ha skett inom jordbruk och enskilda avlopp. Enligt visar nya beräkningar att de mänskligt orsakade utsläppen av fosfor är lägre än vad man har trott och den nationella potentialen för ytterligare minskningar uppges vara begränsad, även om det regionalt kvarstår stora problem. De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om har minskat . Stora minskningar har enligt skett genom åtgärder inom kommunala reningsverk, industri och jordbruk. Beräkningar av kväveutlakningen från visar på en minskning med ca kväve mellan 1995 och 2005.24 Fortsatta övergödningsproblem i havsmiljön trots minskade utsläpp konstaterade 2003 att trots den minskade belastningen ägde inga förbättringar rum i havsmiljön med undantag för vissa lokala förändringar, bl.a. beroende på att näringsämnen lagras i marken och successivt transporteras till havet. Den negativa trenden för övergödningen hade inte brutits och moderniseringen av jordbruk kunde enligt kommissionen dessutom innebära kraftigt ökade utsläpp av näringsämnen.25 har i sin senaste fördjupade utvärdering konstaterat att utsläppen av övergödande ämnen till både luft och vatten fortsätter att minska, men att tillståndet i miljön inte förbättras i motsvarande grad. 24Naturvårdsverket, 2007c. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST att inga tydliga förändringar av övergödningstillståndet kan ses sedan den förra fördjupade utvärderingen. Enligt forskare har den svenska närsaltsbelastningen på havet totalt sett inte minskat , vilket framför allt uppges bero på att vattenavrinningen har ökat . Totalfosforhalterna har dock minskat till följd av olika åtgärder, men minskningen kompenseras i viss mån av den ökade avrinningen. Enligt forskarna hade dock närsaltsbelastningen varit ännu värre om inga åtgärder hade satts in. I årsrapporten om havet 2007 konstateras att det långsiktigt är nödvändigt att fortsatt begränsa fosfor- och kväveutsläpp för att motverka övergödning av havsområdena.26 Enligt bedömning är övergödningstillståndet fortsatt allvarligt och tillståndet visar ännu inte någon storskalig förbättring. De största problemen finns i Egentliga , där algblomningar bedöms ha ökat i såväl antal som omfattning på grund av övergödningen. Miljökvalitetsmålet förutsätter ett miljötillstånd som är relativt opåverkat av övergödningen och menar att det är långt kvar till måluppfyllelse. Flera av de aktörer som har ingått i denna uppföljning delar den syn som har framkommit i olika utredningar . Exempelvis Kommuner och Landsting (SKL) och konstaterar att det har gjorts många insatser , men resultaten har ännu inte infunnit sig. menar att mycket snarare tyder på att övergödningen fortsätter att öka och pekar på att syrebristen har brett ut sig markant . menar att de insatser mot övergödning som har genomförts har varit framgångsrika vad gäller bekämpningen av utsläpp från punktkällor, men mindre framgångsrika beträffande minskningar av det diffusa närsaltsläckaget. Andra aktörer har framfört att i princip är varje reduktion av kväve och fosfor som når havet en förbättring. Det pågår en rad olika insatser för att kartlägga övergödningens utbredning. Som exempel kan nämnas att tre av vattenmyndigheterna har i uppdrag från regeringen att kartlägga vilka områden som göder havet mest. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har i län beskrivit hur detta arbete fortlöper. I arbetet har framkommit att bidrag till övergödningen av öppna är relativt begränsat, men att det är viktigt att närmare betrakta kustzonen. arbetar även med ett regeringsuppdrag kring att inventera behovet av och möjligheterna till restaurering av övergödda havsvikar och kustnära sjöar samt ett Leaderprojekt om levande kustvatten med fokus på grunda havsvikar. uppges mötas av stort intresse och engagemang och konstaterar att förankring och samverkan är tidskrävande, men ger bra resultat. Det konstateras vidare att riktade insatser ger stort intresse för havsmiljöfrågor bland allmänheten. 26 , , SMF och GMF, 2007. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 I uppföljningen har det framkommit att det finns en stor medvetenhet om problemen inom havsmiljöområdet och att det genomförs en rad olika åtgärder för att minska övergödningen. finns det hos flera av de aktörer som har ingått i uppföljningen en allmän frustration över att så få praktiska insatser genomförs. Ett exempel kan hämtas från som menar att det går trögt att genomföra åtgärder för att minska de övergödande utsläppen, bl.a. på grund av att EU:s jordbruks- och fiskepolitik inte är kopplad till utsläppsmålen och förvaltningen av hela ekosystemet. Ett annat exempel kan hämtas från i där en intervjuad tjänsteman konstaterar att det arbetas mycket med utredningar och förberedelser inför det som ska göras. Tjänstemannen menar att man bör gå fram lite fortare på åtgärdssidan eftersom konkreta åtgärdsförslag redan finns, t.ex. vad gäller meandering27 av vattendrag, inrättande av näringsfångande zoner vid vattendrag och sjöar, restaurering av vattendrag och sjöar, utbyggnad av centrala VA-nät och anläggande av våtmarker. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det är dyrt att genomföra olika havsmiljöåtgärder och att de tillgängliga medlen är begränsade. Bland annat i har lyft fram att kostnaderna för åtgärderna är mycket höga och att finansiering saknas. Från har i uppföljningen framförts att problemen kring övergödning är komplexa och att det är svårt att ge en samlad bild av dessa om man inte gör en sammantagen syntes av delområden. Det är viktigt att komma ihåg att strategier, aktionsplaner och åtgärdsprogram är knutna till olika delar av enskilda problemställningar. har vidare bl.a. pekat på sammanställning i den fördjupade utvärderingen av kostnader och nytta vad gäller olika metoder för att minska närsaltförekomsten i vatten vad gäller åtgärder mellan själva åkermarken och havet. Enligt departementet kan särskild uppmärksamhet dras till två metoder i verkets sammanställning, nämligen att skapa dammar och musselodling. Olika effekter vid kusten och ute på öppet hav I uppföljningen har flera aktörer framfört att det krävs uthållighet i havsmiljöarbetet eftersom effekterna ofta syns först på lång sikt, särskilt ute på öppna havet. Flera aktörer har därför pekat på att man bör skilja mellan vilka effekter som olika havspolitiska insatser får på öppna havet och vid kusten. När det gäller de insatser som har gjorts mot övergödning uppmärksammas i bl.a. årsrapporten från och tre att i kustvatten kan en minskad näringstillförsel få effekt ganska snabbt, särskilt där vattenutbytet med öppet hav är litet. På öppet hav ger en minskad tillförsel i avrinningsområdet inte mätbara effekter på kort sikt eftersom vattenmassans långa omsättningstid och de stora mängderna fosfor i sedimenten ger långa återhämtningstider. En intervjuad tjänsteman vid i menar att kväverening kan ha mycket positiva effekter vid 27 Återskapande av vattendrag till mer naturligt kurviga flodfåror. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST kusten, men inte lika tydliga effekter ute på öppna havet, medan fosforåtgärder sannolikt ger effekter på öppna havet där kvävefixerande blomningar av blågröna alger är vanliga. Tidsskalan för effekter av minskad fosforbelastning uppges vara mycket längre än för åtgärder mot kvävebelastning. Svårt att förutse och utvärdera effekter Den stora komplexiteten i havet som ekosystem gör det svårt att veta vilka åtgärder som är mest effektiva. Flera aktörer har i uppföljningen framfört att det kan vara svårt att förutse vilka effekter som olika åtgärder får på havens ekosystem. har i en rapport till regeringen pekat på att havet är ett komplext system som är svårt att hantera och inte alltid reagerar på det sätt man förväntar sig att det ska göra.28 har i uppföljningen påpekat att problematik har många dimensioner som forskningen ännu inte överblickar fullt ut och nämner att en viktig del är de interna transporter av närsalter som sker mellan bottensediment, bottenvatten och ytvatten. Den intervjuade tjänstemannen menar att dessa vertikala transporter är mycket större än de som människan tillför från land och luft. Även andra aktörer menar att det finns en stor osäkerhet, men att det trots detta nu faktiskt finns kunskap om effekterna av några åtgärder. I uppföljningen har det framkommit att svårigheten att mäta olika havsmiljöinsatsers resultat och bristande kunskaper om havsmiljön har lett till att det finns en osäkerhet om vilka åtgärder som bör vidtas. i tar som exempel upp den långa debatten om kväve och fosfor och menar att den har lett till en osäkerhet om vilka åtgärder som bör vidtas. Det konstateras dessutom att de flesta åtgärder är mycket kostsamma och att man från myndigheternas sida inte har velat satsa på icke kostnadseffektiva åtgärder. i har pekat på att det dessutom är svårt att anpassa insatser efter lokala förhållanden och förutsättningar och att det kan finnas en risk att man genom åtgärder långsiktigt bygger upp nya problem. Som exempel framfördes att avlastar Egentliga på en del kväve, men det är svårt att veta hur utbytet mellan och Egentliga ser ut och om kväverening i norra har betydelse för . Det finns en osäkerhet om det t.ex. ska vara ett mål för vattendistrikt att minska kväveutsläppen för att bidra till minskad övergödning av Egentliga , inte minst med tanke på att det nu är en någorlunda god balans mellan kväve och fosfor i . I uppföljningen har lyft fram den internationella expertutvärdering om övergödningen av våra hav som publicerades . har i sitt ställningstagande till expertutvärderingen instämt med huvudbudskapet i expertpanelens rekommendation, dvs. att det krävs en avsevärt ökad ambition när det gäller att minska belastningen av fosfor på havet. Detta bör enligt verket ske dels genom ett kraftfullt agerande inom det internationella arbetet och dels genom att nationella åtgärder vidtas. 28 , 2008e. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 staterar att expertpanelen var oense om nyttan av att minska kvävetillförseln till öppna . har dock framfört att det finns ett långsiktigt behov av att ytterligare reducera kvävetillförseln och kvarstår således vid sin tidigare generella policy att de totala utsläppen av både fosfor och kväve till Egentliga bör minskas.29 4.3 Insatser inom jordbruket mot övergödning Jordbruket står för knappt hälften av kväveläckaget till vatten från mänsklig verksamhet och har därför en central betydelse för hur övergödningsmålet kan uppnås. Eftersom åkermarken är spridd över stora delar av landet varierar den andel av läckaget som når havet. Beräkningar från visar att av det kväve som läcker från åkrar på småländska höglandet når havet, medan det för i kustzonen kan vara 90 %.30 Jordbrukets negativa effekter på miljön beror främst på höga förluster av växtnäringsämnen från jordbruksmark. Intensifieringen av jordbruket ökade läckaget av näringsämnen från åkrarna. genomförda sjösänkningar och utdikningar har bidragit till att vattendragen kan föra med sig överskottsnäring ända ut till havet. Även ökad användning av mineralgödsel och förändrad djurhållning har bidragit till ett effektivare jordbruk och en väsentligt större produktion av livsmedel men har också fått ett ökat läckage av näringsämnen till havet som följd. har konstaterat att användning av växtnäring i odlingen är en viktig ekologisk och ekonomisk faktor. Odling innebär att stora mängder växtnäringsämnen är i omlopp jämfört med vad som förekommer i de flesta naturliga ekosystem. Detta medför att förlusterna av växtnäring till vatten och luft är större från den odlade jorden än från skogsmark och naturmark.31 Jordbrukspolitiska insatser mot övergödningen av haven EU:s gemensamma jordbrukspolitik har som mål att höja produktiviteten inom jordbruket, garantera en skälig levnadsstandard för lantbrukarna, stabilisera marknaderna för jordbruksprodukter, trygga försörjningen av jordbruksprodukter samt garantera konsumenterna tillgång till jordbruksprodukter till rimliga priser. EU:s jordbrukspolitik är uppdelad i en marknadsreglerande del (den gemensamma marknaden) och en struktur- och regionalpolitisk del för landsbygdsutveckling. har ett samlat sektorsansvar för jordbruksfrågor och har som en av sina huvuduppgifter att administrera EU:s 29Naturvårdsverket, 2006b och 2006c. 30Jordbruksverket och , 2007. 31Jordbruksverket, 2007. 2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST Verket ska bl.a. arbeta för förenklingar av EU:s regleringar inom den gemensamma jordbrukspolitiken och för en effektiv och miljöanpassad jordbrukspolitik.32 När det gäller statens insatser för att minska jordbrukets negativa effekter på havsmiljön har därmed en viktig roll. Verket har i uppföljningen uppgett att insatserna för havsmiljön utgår från miljömålet Ingen övergödning, internationella åtaganden, EG-lagstiftning samt åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsförluster från jordbruket. Det första svenska åtgärdsprogrammet för minskat kväveläckage togs fram när övergödningsproblemen började uppmärksammas. Programmet har sedan starten också kommit att omfatta åtgärder för att minska fosfor- och ammoniakförlusterna från jordbruket. Åtgärderna i programmet genomförs med hjälp av lagstiftning, ekonomiska styrmedel (miljöersättningar, skatt), rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet.33 Regelverk kring växtnäring m.m. har möjlighet att utforma föreskrifter för verksamheter inom jordbruk. föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring34 reglerar gödselhantering samt krav på höst- eller vinterbevuxen mark. Dessa föreskrifter har ursprungligen utformats i avseende att skydda havsmiljön från växtnäringsförluster från jordbruket. Bestämmelserna om stallgödselhantering innefattar begränsningar av den mängd gödsel som får tillföras spridningsarealen och försiktighetsmått vid spridning såsom spridningsförbud och nedbrukningskrav under vissa perioder eller vid vissa förhållanden. I förordning finns krav på lagringskapacitet för stallgödsel och att en viss andel av åkermarken ska vara höst- eller vinterbevuxen (s.k. grön mark).35 I områden som utpekats som särskilt känsliga för växtnäringsförluster enligt nitratdirektivet36 uppger verket att bestämmelserna om gödselhantering är mer långtgående än i övriga delar av landet. sker en uppföljning av nitratdirektivet och åtgärder kopplade till direktivet. Regler om grön mark infördes i syfte att minska växtnäringsförluster från . I de tre sydligaste länen ska av åkermarken vara bevuxen och vinter och i övriga ska vara bevuxen.37 har i uppföljningen betonat att den svenska lagstiftning som är genomförd till följd av nitratdirektivet ska efterföljas om lantbrukaren inte ska riskera sanktioner som innebär avdrag på gårdsstödet. 33Se bl.a. , 2006. 34Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. 35Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 36EU:s nitratdirektiv (91/676/EEG) syftar till att minska kväveförluster från jordbruket till vatten. Varje medlemsland ska peka ut nitratkänsliga områden och upprätta åtgärdsprogram. 37Jordbruksverket, 2007b. 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3 arbetar även med frivilliga åtgärder inom åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsförluster från jordbruket. , länsstyrelserna samt lantbruks- och rådgivningsorganisationer ger miljöinriktad rådgivning och information som en del av insatserna. Detta sker antingen som enskild rådgivning eller genom sammankomster i grupp. I tolv län i ges miljörådgivning inom rådgivningprojektet näringen. Greppa näringen är ett kunskapsprojekt som arbetar konkret med lantbruket för att nå miljömålen. Projektet är ett samarbete mellan , (), länsstyrelserna och rådgivningsorganisationer inom lantbruket. Projektet ska förse lantbrukare med kunskap och verktyg så att bl.a. kväve- och fosforförlusterna kan minska på ett kostnadseffektivt sätt. Projektet ska även uppmuntra genomförandet av andra miljöinsatser, t.ex. odling av fånggrödor och anläggning av våtmarker.