rfr · GW0WRFR3 · 2008-11-27 00:00:00 — framförde vidare att det är ett problem att det inte finns någon lagstadgad möjlighet att i ett hänsynsområde ställa krav på t.ex. låg fart och dämpad musik. I kommer några områden att vara hänsynsområden. Liten kunskap om bullers påverkan på djur menade i sitt betänkande att buller och andra störningar från fritidsbåtar förmodligen påverkar både däggdjur, fisk och sjöfågel negativt. Kommissionen påpekade dock att det råder brist på 250 , 2007a. 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 kunskap om hur fritidsbåtsbuller stör olika organismer. Dessutom saknas kunskap om vilka effekter buller har på skärgårdsmiljön. Därefter har bl.a. även uppmärksammat att det inte finns så många undersökningar om hur störande båttrafik och buller är för djur. De flesta studier har gjorts med avseende på sjöfåglar, och enligt påvisar flera undersökningar betydande störningar av båttrafik. Det saknas undersökningar av om djur under havsytan störs och i vilken utsträckning.251 När det gäller tumlare har och i en rapport pekat på att den omfattande trafiken med fartyg samt den ökade användningen av fritidsbåtar innebär att tumlare utsätts för buller och ekolodssignaler i stort sett i hela sitt utbredningsområde, vilket kan få långtgående konsekvenser för tumlarnas förekomst. Verken menar att en kartläggning av problemet behövs för att eventuella lämpliga åtgärder ska kunna genomföras. Till exempel kan konstruktionsfasen av planerade vindkraftsparker till havs medföra en allvarlig negativ inverkan på tumlare, och denna typ av arbete bör omfattas av särskilda försiktighetsåtgärder. beslutade och om ett nytt gemensamt åtgärdsprogram för tumlare för perioden 20082013.252 Det generella strandskyddet omfattar hela . Strandskyddet regleras i och har kommit till för att hindra en överexploatering av stränderna och bevara allmänhetens tillgång till stränder och vatten för friluftsliv. Strandskyddet omfattar både land och vatten, inklusive det som finns under ytan. utvidgade strandskyddet 1994 till att också skydda stränderna på grund av deras stora betydelse för den biologiska mångfalden. Strandskyddszonen utgår från strandkanten och sträcker sig vanligtvis upp på land och ut i vattnet. Om det behövs kan fatta beslut om att utvidga strandskyddszonen . Det finns vissa områden där strandskyddet inte gäller. rör det sig om detaljplanelagt område, där det har funnits särskilda skäl för att upphäva skyddet. Det är förbjudet att bl.a. uppföra nya byggnader i strandskyddsområdet. Undantag kan dock ges om det finns särskilda skäl. överklagade 154 beslut om dispens från strandskyddsbestämmelserna till länsstyrelser, miljödomstolar och regeringen. Vidare lämnade verket 66 yttranden i strandskyddsärenden, varav 60 till miljödomstol, fyra till och två till regeringen.253 251Naturvårdsverket, 2007a, och , 2008. 252Naturvårdsverket och , 2008. 253Naturvårdsverket, 2008a. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD Exploateringen av kusten ökar trots strandskyddet har i sin miljömålsöversyn konstaterat att exploateringstrycket på kusterna och stränderna i allmänhet är högt över hela landet och särskilt kring storstadsregionerna och i norra . I fördjupade utvärdering konstateras att exploateringen av strandområden fortgår med oförminskad hastighet, vilket hotar möjligheterna att behålla de höga rekreationsvärden som orörda natur- och kulturmiljöer i kustområdena genererar. Rådet pekar på att sommarstugeområden förvandlas till permanent boende och att trycket från både bebyggelse, friluftsliv och turism ökar som andra områden avfolkas och odlingslandskapen i kustbygderna växer igen. menar att en viktig åtgärd för att bevara natur- och friluftslivsvärden på land och i vatten är att tillämpa strandskyddet strikt. har i sitt slutbetänkande konstaterat att strandskyddet har beskurits kraftigt i många kommuner genom ett frikostigt medgivande av dispens från generella strandskyddsbestämmelser. Även i denna uppföljning har framkommit flera exempel på att exploateringen av både öst- och ökar, trots strandskyddet. Ett exempel kan hämtas från där har undersökt hur den fysiska exploateringen har förändrats och framåt. Av framgår att stränderna i länet är utsatta för ett högt exploateringstryck. De orörda stränderna i har minskat med . konstaterar att de opåverkade stränderna håller på att försvinna trots att det finns stränga regler om strandskydd: Vår önskan att bo nära stränderna har lett till att dessa på många håll, i synnerhet nära tätorter, har tagits i anspråk så att strandens naturliga miljöer har förändrats, olika anordningar har tillkommit och att de har privatiserats. Det rör sig om successiva förändringar svåra att urskilja; de små stegens tyranni. En liten brygga innebär exempelvis ofta en ganska liten påverkan, men ser man tillbaka över tiden och summerar antalet bryggor som tillkommit så kan den sammanlagda påverkan bli stor. Denna förändring över är svårare att uppfatta vid ett enskilt tillfälle.254 Ett annat exempel kan hämtas från där det från en kommun rapporteras att t.ex. antalet bryggor har ökat och antalet sjöbodar . Ökningen uppges ha varit lika stor i skyddade områden.255 Även i län upplevs exploateringstrycket på kusten vara förhållandevis stort. Antalet dispensansökningar uppges ha ökat, men länet har ändå en fortfarande relativt oexploaterad kust och skärgård. menar att det är svårt för kommunerna att stå emot exploateringstrycket. Dispenserna handlar ofta om ändrad användning av sjöbodar. Enligt överklagas som regel alla avslag. Dispensrätten är delegerad till sju av länets tolv kommuner. I kustområdet är det endast kommun som har 254Länsstyrelsen i , 2006. 255Forum för miljöforskning . 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 uppger att den måste delegera strandskyddsdispenser till kommunerna av resursskäl. Behov av förbättrad planering I uppföljningen har flera aktörer lyft fram planeringens betydelse för att upprätthålla strandskyddet. Exempelvis i har framfört att strandskyddet upplevs vara en komplicerad fråga där kommuner och länsstyrelser måste utveckla en klar, enhetlig och gemensam policy. Exploateringsintresset i länet är stort, och det är viktigt att fastställa var det finns stora värden. En intervjuad tjänsteman konstaterar att vi inte vet så mycket om hur undervattensmiljön drabbas av olika former av exploatering. har i uppföljningen redovisat att man tar fram en kustplan i syfte att kunna peka ut var det är möjligt att förtäta bebyggelse och var man bör bevara naturmiljöerna. Miljökontoret vill därmed ligga steget före i stället för att bara säga blankt nej när strandskyddsfrågor kommer upp. Svårt att hinna med tillsyn och uppföljning har i uppföljningen pekat på att en tydligare uppföljning av vad som händer vad avser nyttjande och byggande vid kusten och i havet skulle vara önskvärd. För att sådan kunskap ska kunna användas behöver den också bearbetas och anpassas för planeringen. i län har inte gjort någon analys av exploateringen av strandskyddsområdet längs kusten och följer inte upp de kommunala dispensbesluten från naturvårdssynpunkt. Det är endast den formella hanteringen som följs upp av . Tillsyn sker endast efter inkommen anmälan. Enligt kan inte alla anmälningar bli föremål för tillsyn. Kommunala anmälningar prioriteras i tillsynsverksamheten. har inte resurser för att följa upp strandskyddet. Denna bild framträder även i t.ex. kommun, som uppger att tillsynen inte hinner med alla små överträdelser mot strandskyddet, t.ex. bryggor, bastur etc. Den intervjuade kommuntjänstemannen menar att allmänheten dessutom ser sådana överträdelser som oförargliga. Under uppföljningen har uppmärksammats att det finns flera olika intressen kring stränderna och att det därför kan uppstå intressekonflikter. Det kan också uppstå problem mellan t.ex. olika kommunförvaltningar som ser på stränderna från olika utgångspunkter. En kommuntjänsteman i menar att strandskyddet är svårt att hantera och att det ofta blir konflikter mellan . Besluten om strandskydd tas av stadsbyggnadsnämnden efter att ha hört miljökontoret som inte alltid delar ofta mer generösa inställning till att medge strandskyddsdispens. För kommunens beslutsfattare kommer kommunens utvecklingsbehov i första hand, och en av de intervjuade kommuntjänstemännen menar att de inte alltid inser vilket myndighetsansvar som kommunen har. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD Detta innebär att kommunen i ett fåtal fall kan bevilja dispenser på ett felaktigt sätt, vilket i de flesta fall dock överprövas och rättas till. Det kan även finnas olika syn på strandskyddet mellan t.ex. länsstyrelser och kommuner. Ett exempel på detta kan hämtas från där uppger att den aktivt har arbetat för att möjliggöra bra former för exploatering. Landshövdingen framförde vid uppföljningens besök i länet att strandskyddet bör göras mer flexibelt och att det bör hanteras på regional nivå. Han menar att det finns utrymme för strandnära bebyggelse i . Detta skulle även öppna upp stranden. I länet har en kustinventering av värdefulla och biologiska områden genomförts, vilken bedöms bli ett bra underlag för att kunna ge dispenser från strandskyddet. vill att arbetet med dispenser ska ske planmässigt och man vet att kommunerna ofta inte orkar med att utreda. Från kommuns miljökontor uppges dock att man värnar strandskyddet och inte delar uppfattning att byggande vid stränder ska användas för att locka inflyttare. För mycket landperspektiv i strandskyddsfrågor En fråga som har tagits upp i flera län rör muddring. i län menar att det måste bli mer känt att strandskyddet inte bara handlar om stranden utan att det också handlar om att skydda vattnet, t.ex. mot muddring. Enligt länsstyrelsetjänstemännen hanteras detta inte av kommunerna . Tjänstemännen menar att det är för mycket landperspektiv och för lite vattenperspektiv; det behövs mer respekt för strandskyddet och dess betydelse för vattenkvaliteten. Även under uppföljningsbesöket i lyftes upp frågan om vilka krav som kan ställas i samband med ansökan om muddring. Det konstaterades att det är ett problem att man inte vet vad som kommer upp när man rör om på havsbotten. uppgav att det kommer in alltfler ärenden kring pirar och båtbryggor i fjärdarna. Fjärdarna är ofta grunda och kan därför behöva muddras. konstaterades att det är svårt att ställa krav på enskilda fastighetsägare eller mindre båtföreningar som vill anlägga en pir eller brygga eller vill muddra för att öka vattendjupet. Det är generellt dyrt att genomföra undersökningar och analys av miljögifter i havsmiljön, vilket gör att det enligt inte är ekonomiskt försvarbart att kräva detta. Detta får som resultat att kunskapen om det område som ska muddras eller det sediment som virvlar upp vid anläggandet av pir eller brygga vanligen är bristfälligt. Vidare är kunskapen om exempelvis hur återkolonisation sker på den muddrade ytan bristfällig samt vilka effekterna blir för bl.a. vegetation, bottenfauna och fiskbestånd. Förslag till förändrade strandskyddsregler presenterade förslag till förändrade strandskyddsregler. Regeringen avser att lämna en proposition om strandskyddet till 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 Från anges att olika delar av landet har olika förutsättningar och att man behöver ta till vara behovet av utveckling i hela . Från departementet framförs att det är orimligt att det är möjligt att bygga nära vattnet där exploateringstrycket är stort, medan det inte är möjligt i kommuner med en minskande befolkning.256 Under miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har ett antal aktörer kommenterat förslag till förändringar av strandskyddsreglerna. SKL menar att förslag är bra. Inventeringar och andra underlag bör tas fram när strandskydd diskuteras i kommunerna och eventuella undantag från strandskyddet görs. ställer frågan hur bl.a. utpekandet av områden för landsbygdsutveckling ska fungera. anser att ett förändrat strandskydd kan komma att påverka den biologiska mångfalden i kustbandet negativt och då särskilt i områden där exploateringstrycket är hårt . Den främsta anledningen är att kommunerna mestadels har bristande kunskaper om naturvärdena i den akvatiska miljön, t.ex. reproduktions- och uppväxtområden för fisk.257 Världsnaturfonden och menar att strandskyddet är ett viktigt instrument för att skydda både friluftslivet och naturen, men det nya förslaget kommer att luckra upp skyddet. Sportfiskarna menar att strandskyddet fungerar dåligt i områden där trycket är stort på byggnation. Angående förslaget från menar att det kommer att försvåra för friluftslivet i allmänhet och sportfisket i synnerhet som är helt beroende av tillträde till allmänna stränder för att utöva sin fritidsverksamhet. 8.6 Fysisk planering och havsplanering Havsområdena används för en stor mängd verksamheter, vilket innebär att det finns risker för intressekonflikter. Samhällsplanering handlar om hur mark- och vattenområden ska användas och hur olika samhällsintressen ska vägas mot varandra. (PBL) är det centrala regelverket som reglerar hur kommunernas fysiska planering ska hanteras. Lagen trädde i kraft och har enligt främst utvecklats för att lösa de frågeställningar som finns på land. Den har dock tillämpning även inom svenskt territorialhav, vilket är så långt som kommunernas planeringsansvar sträcker sig. Av hushållningsprinciperna i PBL och framgår utgångspunkterna för vad som bör övervägas vid samhällsplanering. Alla kommuner ska ha en översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning och stöd i beslut om användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. En detaljplan ska upprättas inför större förändringar av mark- och vattenanvändningen eller för 257Fiskeriverket, 2008d. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD att reglera utformningen av bebyggelsemiljön. För bl.a. vattenområden ska användningen anges. EU:s direktiv om miljöbedömningar av planer och program har införlivats i svensk lagstiftning genom ändringar i bl.a. PBL och 2004 samt genom ändringar i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) 2005. påbörjade regeringen en förändring av lagstiftningen, och detta arbete fortsätter . har en parlamentarisk kommitté gjort en översyn av plan- och bygglagstiftningen.258 Betänkandet överlämnades till den dåvarande regeringen . Tre propositioner inom området lämnades . Centrala och regionala myndigheter har den allmänna uppsikten över PBL och är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor som rör bl.a. fysisk planering. har i uppföljningen redovisat en rad olika insatser för havsmiljön som har gjorts. Verket har bl.a. gett ut en handbok om metoder och kunskaper för planering av kust och hav samt genomfört olika utredningar. På regional nivå har länsstyrelserna i uppgift att tillvarata och samordna de statliga intressena i planprocessen. De centrala myndigheterna ska lämna underlag till länsstyrelserna för sitt respektive sakområde. har gjort bedömningen att det behövs nya och utökade insatser kring planering och förvaltning för att bevara och utveckla ett hållbart nyttjande av kustens och skärgårdarnas natur- och kulturmiljöer. Rådet menar vidare att de traditionella näringarna vid kusten bör stöttas och att ett varsamt brukande ska prioriteras framför formellt skydd av odlingslandskap och kulturmiljöer. har i en rapport framfört att översiktsplanen är ett viktigt instrument för att åstadkomma en hållbar utveckling och förvaltning av kustområdena, men att den behöver kombineras med andra. Verket har pekat på att det behövs en betydligt bättre samordning och samverkan mellan befintliga planeringsinstrument och planeringsprocesser. Verket har vidare framfört att resurs- och kompetensbrist både i kommuner och på länsstyrelser är en viktig orsak till att översiktsplaneringen i landet har allvarliga brister. Från bl.a. och har i uppföljningen framförts att översiktsplanering borde vara ett viktigt instrument för kommunernas vattenarbete. SKL konstaterar dock att vägledningarna är gamla och saknar koppling till vattenfrågor. SKL uppger sig arbeta för att få kommunerna att se översiktsplaneringen som ett viktigt instrument. Vikten av kopplingen mellan översiktsplaneringen och åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivet betonas. I uppföljningen har framfört att det finns brister i återkopplingen 258 SOU 2005:77. 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 och erfarenhetsutbytet mellan den regionala nivåns arbete, resultatet i arbetet med EU:s gränsöverskridande planeringsprogram och den nationella nivån. I uppföljningen har framkommit exempel på kommuner som uppger att havsmiljön kommer in i översiktsplaneringen. Från kommun betonas att den demokratiska processen i planeringen är mycket viktig och att alla måste få en chans att tycka till. Detta gör att planeringsprocessen kan upplevas som krånglig, men kommunen menar att det finns fog för det. har ingen kustplan, men värderingar av kuststräckor ska komma in i översiktsplanearbetet. Dessa värderingar ska vara underlag för dispenser från t.ex. strandskyddet. Från kommun framförs vidare att det i planarbetet är viktigt att tänka på att även näringslivet ska ges tillgång till havet. Som exempel nämns att är i färd med att ta fram en fördjupad översiktsplan för och en detaljplan för hamnområdet i . En intervjuad kommuntjänsteman menar att det finns instrument för att göra bra avvägningar mellan olika intressen, men till slut måste politikerna i kommunen fatta ett beslut. Det kan konstateras att näringslivets intresse väger tungt. Behov av förbättrad vattenplanering SKL har framfört att planeringsfrågor är mycket viktiga när det gäller havsmiljön. Det gäller att få ihop den fysiska planeringen med planeringen av naturvården och bl.a. havsmiljön. Det är ett problem att den fysiska planeringen och vattenplaneringen inte går ihop. SKL menar att informella skiss på ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vad gäller planering av havsområden visar på en tanke att lägga stort ansvar för havsplaneringen på staten. Detta motsätter sig SKL. Från ställs frågan varför det inte finns någon välutvecklad vattenplanering i som är så bra på markplanering. En förklaring kan enligt en tjänsteman vid vara att kommunerna har brist på incitament och inte ser vattnets betydelse för den lokala utvecklingen. i konstaterar i en rapport att det finns ett stort behov av en bättre överblick över kommungränserna. Det behövs bl.a. en tydligare koppling mellan lokala och regionala strategier, inklusive den kommunala översiktsplaneringen, och den framväxande regionala utvecklingsplaneringen. I den gränszon som uppstår mellan hav och land längs kuststräckan i norra är många konkurrerande intressen koncentrerade och konflikterna mellan olika intressen är komplexa och kopplade till samhällsplaneringen. Förändrings- och exploateringstrycket skapar stora anspråk på både mark- och vattenresurser. Det förändrade boendet och besöksnäringen är kustzonens nya utvecklingsmotorer, vilket innebär både problem och möjligheter. Den stora utmaningen är: Hur främja tillväxt inom besöksnäringen utan att äventyra norra natur, de unika magiska värden som är det kapital som besöksnäringen bygger på?259 259 i , 2007. 2008/09:RFR3 8 STRANDSKYDD EU har tagit fram en rekommendation om en integrerad förvaltning i kustzonen (ICZM),260 vars syfte är att nå en bättre jämvikt mellan ekonomiska, sociala och kulturella mål samt miljö- och hushållningsintressen. Rekommendationen är inte tvingande och varje medlemsstat kan välja i vilka delar och med vilka insatser den avser att följa rekommendationen. Genom den integrerade kustzonsförvaltningen eftersträvas en helhetssyn på planering och resursutnyttjande i ett kustområde. pekade i sin första fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen på behovet av en nationell strategi för integrerad förvaltning av kustområden och utpekande av en huvudansvarig myndighet för detta. Detta ansågs viktigt som ett led i arbetet med att förena natur- och kulturvårdens intressen med övriga samhällsintressen i dialog med berörda aktörer. redovisade på regeringens uppdrag 2006 hur genom översiktlig planering och regionala utvecklingsprogram svarar upp mot EU:s rekommendation för integrerad kustzonsförvaltning.261 Under uppföljningens besök i redovisade fem kommuner i norra ett projekt kring integrerad kustzonsplanering och landsbygdsutveckling som pågår . Projektet har fokus på fysisk planering som verktyg och regional tillväxt på en operativ lokal nivå. Projektet startades mot bakgrund av att norra präglas av ett högt exploateringstryck på mark och vatten och att det saknas bra rutiner att styra prioritering av användning av mark och vattenresurser i ett bredare perspektiv. Det konstaterades att exploatörer i alltför hög grad styr utvecklingen i kommunerna. Inom projektet har framkommit behov av mellankommunal samverkan vad gäller framtida användning av mark och vatten i kommunerna för att åstadkomma en långsiktig hållbar tillväxt. Projektets syfte är att ta fram en strukturbild för de fem kommunerna som ska utgöra en gemensam bas för den fysiska planeringen i området: att utveckla kopplingen mellan tillväxt, ekonomiska utvecklingsfrågor och fysiska planeringsfrågor, att skapa tillväxt utan att äventyra det unika kapital som besöksnäringen bygger på, att fördjupa det gränsöverskridande samarbetet mellan inblandade aktörer, att skapa samsyn utifrån ett helhetsperspektiv och finna former för dialog mellan kommunerna och med dess invånare, att finna gemensamma lösningar då dessa inte alltid finns inom en enskild kommun eller i kustzonen, att stärka analysverktygen och kunskapsuppbyggnaden samt att utgöra ett kunskapsunderlag och hjälp i kommunernas framtida planering. Målet med projektet är att skapa gemensamma planer och strategier för att styra utveckling och användning av mark och vatten i kustzonen på ett hållbart sätt samt att utveckla metoder för hur ett kommunöverskridande planarbete kan gå till. Projektet finansieras bl.a. av och havsmiljösatsningen. 260Integrated (). 261Boverket, 2006 samt webbplatsen . 8 STRANDSKYDD 2008/09:RFR3 Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att integrerad kustzonsförvaltning är ett värdefullt redskap vid genomförandet av ett förbättrat skydd av miljöer. har tidigare framfört att en mer samordnad planering av kustzonerna kan förbättra situationen och förebygga ytterligare problem. Från olika aktörer har framförts att kommunerna arbetar olika med planeringen av kustvatten. Möjligheterna att bygga ut vindkraft till havs och skärgårdskommunernas turism gör dock att planeringsviljan uppges öka i vissa kommuner.262 i konstaterar att kommunerna har planmonopol, men på kommunnivå uppges planering inte vara någon prioriterad fråga. Inom planeringen prioriterar kommunerna traditionella frågor, inte vattenfrågor. En orsak till att kommunerna inte engagerar sig i havsplanering är att havet inte upplevs som något stort konfliktområde, vilket är fallet på land. Även för är havsperspektivet på planeringen relativt nytt, även om har arbetat förhållandevis länge med att försöka integrera havet i planeringen. När det gäller förhållandet mellan och kommunerna konstaterar att verkställigheten i planeringen ligger på kommunerna. Detta innebär att bara kan prata med kommunerna, men det är kommunerna själva som väljer om de vill satsa resurser på planering eller inte. pekade i sin första fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård på behovet av ett planeringsinstrument för områden utanför territorialgränsen i den svenska ekonomiska zonen. föreslog 2003 att territorialvatten skulle indelas i zoner för olika typer av nyttjande. Regeringen har uttalat att ett sådant system för zonering i möjligaste mån bör vara samordnat med liknande system i angränsande länder. En zonering bör långsiktigt ligga till grund för den framtida förvaltningen av havsmiljön men kan inte inrättas förrän viss kunskap har skaffats, t.ex. om bottenförhållandena.