eunbil · GW0NA5ACE · 2008-12-01 00:00:00 — 11857/1/08 REV 1 /ab DG C III SV TTE, dp 10 Interinstitutionellt ärende: 2008/452 (COD) 11857/1/08 REV 1 TRANS 249 FISC 95 ENV 456 CODEC 973 FÖLJENOT : KOM(2008) 436 slutlig/2 Ärende: Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av viss infrastruktur För delegationerna bifogas en ny version av kommissionens dokument KOM(2008) 436 slutlig/2. Bilaga: KOM(2008) 436 slutlig/2 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION den KOM(2008) 436 slutlig/2 2008/0147 (COD) CORRIGENDUM: version révisée par les juristes réviseurs Förslag till OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av viss infrastruktur {SEK(2008) 2208} {SEK(2008) 2209} (framlagt av kommissionen) Motiv och syfte 2006 uppmanade och rådet kommissionen att rapportera om en allmänt tillämplig, genomsynlig och begriplig modell för bedömning av de externa transportkostnaderna, som föroreningar och trafikstockningar. Modellen skulle fungera som utgångspunkt för beräkningen av infrastrukturanvändaravgifter. Kommissionen ombads att föreslå en strategi för ett stegvist införande av modellen för alla transportslag, och att vid behov komplettera denna strategi med ett förslag om översyn av direktiv /62/EG om avgifter på tunga godstransporter för användningen av vissa infrastrukturer. Därefter har i sin resolution av om en hållbar Europeisk transportpolitik uppmanat kommissionen att utarbeta en sådan modell, en strategi för genomförandet av strategin för alla transportslag, samt rättsaktsförslag, bland annat en översyn av direktivet. Ett meddelande med en sådan modell och strategi överlämnas till och rådet tillsammans med detta förslag (se KOM(2008) 435). Syftet är att sätta korrekta transportpriser som bättre speglar kostnaderna för användningen av fordon, tåg, flygplan och fartyg, inbegripet föroreningar, trängsel och klimatförändring. Detta förutsätter att man går stegvis tillväga för alla transportslag, men framför allt för vägtrafiksektorn, med tanke på dess roll i transportsystemet och dess bidrag till trafik och utsläpp. Inom denna sektor innebär det att man i större utsträckning måste satsa på vägtullar som anpassas till köravstånd, lokalisering och tidpunkt för körningen, vilket är variabler som bidrar till de externa kostnaderna. Det bifogade förslaget bidrar till denna mer omfattande strategi. Det syftar till att uppmuntra medlemsstaterna att införa differentierade avgifter för att öka den vägburna godstrafikens effektivitet och miljöprestanda. Förslaget ska ändra direktiv /62/EG och skapa ramar som gör det möjligt för medlemsstaterna att beräkna och variera vägavgifter utgående från de kostnader som trafiken orsakar i form av föroreningar och trängsel, på ett sätt som är förenligt med den inre marknaden. Sådana avgifter ska uppmuntra vägtransportföretag att använda renare fordon, välja mindre trafikerade sträckor, lasta sina fordon bättre och på lång sikt utnyttja infrastrukturen effektivare. Allmän bakgrund Transport är av avgörande betydelse för vår ekonomi och vårt samhälle. Den är ytterst oljeberoende och skapar samhällskostnader i form av hälsokostnader och minskad produktivitet till följd av luftföroreningar, buller och olyckor, tidsförluster och drivmedelsförluster i trafikstockningar samt allmän miljöförstörelse som klimatförändringen. är det samhället som betalar dessa externa kostnader, antingen via allmänna skatter som används för polisarbete, vägunderhåll och sjukhus, eller i form av buller, föroreningar och olyckor som påverkar befolkningens hälsa och livskvalitet. av dessa negativa effekter tillskrivs vanligen vägtransporterna, och godstrafiken på väg. Med tanke på att godstrafiken på vägarna ökar stadigt, inte minst den internationella trafiken som beräknas kunna fördubblas , kommer dessa samhällskostnader sannolikt att öka. översyn av den europeiska transportpolitiken visades att det krävs ett brett spektrum av styrmedel både på EG- och medlemsstatsnivå för att optimera EU:s logistikkedjor, göra transporterna mer miljövänliga och effektiva och på lång sikt skapa ett hållbarare transportsystem. Rätt blandning av styrmedel påverkar inte bara transportutbudet, utan även priserna. I en marknadsekonomi är detta det effektivaste sättet att hantera transportefterfrågan och uppnå en effektivare infrastrukturanvändning. tillämpar medlemsstaterna mycket olika metoder för att ta ut avgifter för godstrafik på väg. Vissa länder har en blandning av olika avgiftssystem (drivmedels- och fordonsskatter). Andra har ännu mer varierande avgiftssystem som även omfattar väganvändaravgifter för att täcka de infrastrukturkostnader som uppstår när lastbilar använder motorvägarna. Användaravgifter kan antingen vara tidsbaserade (t.ex. Eurovinjett-systemet), och är då ofta införda som ett övergångssystem, eller avståndsbaserade, varvid avgifterna tas ut på enskilda vägavsnitt eller hela vägnätet. I de flesta fall ger medlemsstaternas nuvarande system inte rätt prissignaler. Alla väganvändare behandlas lika, oberoende av vilken trängsel eller förorening de orsakar. De får inga effektiva incitament att använda renare fordon eller anpassa sitt vägval eller beteende. En lastbil kan få betala avgift för att använda en motorväg genom ett landsbygdsområde, men slipper oftast betala för att köra genom tättbefolkade områden, även om den där kan orsaka upp till fem gånger mer förorenings- och trängselkostnader. Bortsett från kostnader för klimatförändringen bärs de flesta externa kostnaderna av befolkningen och de lokala eller nationella förvaltningarna i det område där transporten äger rum, och inte där fordonet är registrerat eller tankas. Kostnaderna varierar beroende på köravstånd, fordonets miljöprestanda (t.ex. EURO-utsläppsnormerna) och tidpunkt för körningen (rusningstrafik eller inte), samt på var körningen äger rum (tättbebyggt område eller glesbygd). Det gäller särskilt för kostnader som uppstår till följd av förorening, buller och trängsel. Det bästa prissättningsinstrumentet för att på ett rättvist och effektivt sätt lägga sådana kostnader på användarna är vägtullar. Detta beror främst på att dessa kan varieras beroende på förorening och trängsel, som är de viktigaste kostnadsfaktorerna. Till skillnad från drivmedelsskatt kan de varieras efter fordonets utsläppsstandard. Till skillnad från fordonsskatt eller tidsbaserade användaravgifter (vinjetter) kan de varieras efter användningens intensitet, plats och tidpunkt. Därigenom kan avgifterna fastställas på en nivå som bättre speglar fordonens verkliga användning och därmed de externa kostnader som användarna faktiskt ger upphov till. Kommissionens konsekvensanalys tyder på att vägtullar som beräknas på grundval av kostnaderna för den trafikrelaterade luftföroreningen och bullret, och av den trängsel som skapas för andra fordon, redan med en låg differentieringsgrad skulle ge avsevärda fördelar i form av tidsbesparing, minskad förorening, bättre trafiksäkerhet och optimalt utnyttjande av infrastrukturen och hela transportsystemet. Genom att minska den mängd drivmedel som går till spillo i trafikstockningar skulle ett sådant avgiftssystem också bidra till att minska vägtrafikens koldioxidutsläpp. Därför skulle vägtullsystem vara ett välkommet bidrag till klimatförändringsstrategin. Det bör betonas att en vägtull som i en medlemsstat sätts utgående från trängsel- och föroreningskostnader har en direkt koppling till användningen av infrastrukturen. Det främsta syftet är att optimera transportsystemet och uppnå en hållbarare mobilitet. Avgiften ska täcka medlemsstaternas, infrastrukturförvaltarens och lokalbefolkningens kostnader. I gengäld ger betalningen rätt att använda infrastrukturen och konsumera den knappa kapaciteten och de knappa resurserna. I det bifogade förslaget förutses det att intäkterna används för att utveckla transportalternativ (renare fordon, ny infrastruktur). Eftersom vägavgifter betalas av alla, oberoende av i vilken medlemsstat de är registrerade (och där de betalar inhemsk fordonsskatt) eller var fordonet tankas (och där de sålunda betalar inhemsk drivmedelsskatt), finns det ingen risk för snedvriden konkurrens mellan åkare från olika medlemsstater. När det gäller klimatförändringen är motorfordonens inverkan global. Kostnaderna för detta är oberoende av när och var fordonet används, och beror i stället på drivmedelsförbrukningen. Skatt på drivmedel anses därför i allmänhet vara ett enkelt och effektivt sätt att integrera dessa kostnader, oberoende av vilka övriga metoder som väljs för att uppnå gemenskapens mål för minskning av koldioxidutsläppen. I detta sammanhang har kommissionen redan föreslagit att tillämpa artikel 93 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen för att förbättra samordningen av beskattningen av motorbränslen, delvis genom att höja gemenskapens minimigräns för skatt på kommersiellt dieselbränsle. Kommissionen kommer att fortsätta att se över det allmänna energiskattedirektivet för att få det att bättre spegla gemenskapens mål i fråga om klimatförändring och energi. Om inga tillfredsställande resultat nåtts till slutet av 2013 kommer kommissionen emellertid att bedöma huruvida direktivet om avgifter för tunga lastbilar måste ändras så att det inte hindrar medlemsstaterna att införa koldioxidavgifter i vägtullarna. Trafikolyckor är också en viktig kostnadsfaktor för samhället. Kommissionen föreslog 2003 att man skulle tillåta beaktandet av olyckskostnader i beräkningen av vägtullar. Denna bestämmelse tillbakavisades emellertid till slut av och rådet. Olycksrisker har inte bara att göra med vilket avstånd som körs, utan med en mängd olika faktorer som hög hastighet, alkoholpåverkan eller körning utan bilbälte, och därför kan styrmedel som försäkringskostnader vara effektivare. Denna fråga kommer att tas upp på nytt vid den översyn av det europeiska åtgärdsprogrammet för trafiksäkerhet som kommissionen har för avsikt att genomföra . Gällande direktiv I direktiv /62/EG erkänns principen om att användaren betalar, i och med att medlemsstaterna får rätt att ta ut avståndsbaserade vägtullar för att täcka kostnaderna för konstruktion, underhåll och drift av infrastruktur. I direktivet tillåts även tidsbaserade tullar upp till en viss gräns. Tullarna kan varieras efter fordonens utsläppsstandarder eller trängselnivån, men en förutsättning är intäktsneutralitet på en tvåårsbas. Utom i och har denna möjlighet emellertid förblivit outnyttjad. Bland annat beror det på att det är mycket krångligt för infrastrukturförvaltarna att anpassa sina avgiftssystem till efterfrågan så att intäkterna förblir konstanta. Direktivet ändrades genom direktiv /38/EG, som införde bestämmelser om hur man ska beräkna de infrastrukturkostnader som man får ta ut avgift för. Det har möjliggjort en ökning av vägtullarna i bergsområden för att samfinansiera utvecklingen av en viss kategori av alternativ infrastruktur, nämligen prioriterade projekt inom de transeuropeiska nätverken. Detta tillämpas på () för att samfinansiera järnvägstunneln genom , som ingår i den prioriterade sträckan mellan och . Genom ändringen infördes också en bestämmelse om avgifter som är särskilt utformade för att bekämpa föroreningar och trängsel, men ur rättslig synpunkt är det ännu oklart var och hur dessa skulle tillämpas. Därför tvekar medlemsstaterna att använda dem. Dessa bestämmelser är ett steg i rätt riktning för att förstärka prissignalerna. De gör det emellertid fortfarande inte möjligt för medlemsstaterna att tillämpa optimal prissättning. Direktivet begränsar intäkterna från vägtullar till vad som absolut krävs för att täcka infrastrukturkostnaderna, även i områden som drabbas av trafikrelaterade förorenings- och trängselkostnader utöver de konstruktionskostnader som kan täckas med avgifter. Det ger inga effektiva incitament för differentierade avgifter som kan anpassas till de viktigaste kostnadsfaktorerna (tidsperiod, plats och fordonstyp). Dessutom täcker det endast användningen av det transeuropeiska nätet, vilket kan leda till inkonsekventa prisstrukturer mellan de viktiga lederna och andra interurbana vägar som används för internationell transport. Effektivare och miljövänligare avgifter De nuvarande vägavgifterna är inte tillräckligt effektiva för att kunna integrera externa kostnader för godstransport på väg. Vägtullar skulle kunna göras effektivare, men det blockeras av det gällande direktivet. Kommissionen har förespråkat en ökad användning av differentierade infrastrukturavgifter som speglar de externa kostnaderna. föreslog man en rättsakt som skulle ge medlemsstaterna rätt att integrera en andel för externa kostnader i de vägtullar som tas ut för tunga lastbilar. Medlemsstaterna ansåg då att detta var för tidigt på grund av osäkerheterna med beräkning av externa kostnader och om huruvida avgiftssystemets teknik var tillräckligt utvecklad. Dessa skäl är inte längre giltiga. Det finns nu metoder att uttrycka de externa kostnaderna för föroreningar, buller och trängsel i pengar. De flesta används i olika omfattning i så gott som alla medlemsstater för att göra kostnads-/intäktsanalyser för infrastrukturprojekt. Den modell som kommissionen utformat på begäran (se KOM(2008) ) tillhandahåller dessutom tillförlitliga metoder och en rad beräkningsenheter som kan fungera som utgångspunkt för beräkningen av vägavgifter. När det gäller teknik för uttag av vägtullar har flera medlemsstater redan infört elektroniska system som kombinerar automatisk betalning och lokalisering av fordon. De har visat sig vara både tillförlitliga och kostnadseffektiva. Flera andra medlemsstater har meddelat att de tänker installera sådana system på sitt interurbana vägnät till 2011. Direktiv /52/EG ger redan teknisk och kontraktsmässig driftskompatibilitet för användarna. Sådana system har andra fördelar: de leder inte till lokala trafikstockningar eller hinder, som tullstationer, där lastbilarna ofta måste stanna. För att möjliggöra effektivare och miljövänligare vägavgifter planerar kommissionen ett tillvägagångssätt i flera steg. Till att börja med föreslås att medlemsstaterna ska få beräkna sina vägtullar utifrån kostnaderna för lokala föroreningar och, under rusningstrafik, för trängsel på överbelastade vägar. Detta uppmuntrar också till att differentiera vägtullarna och införa elektroniska system utan tullstationer. Detta förslag innebär att medlemsstaterna själva kan välja om de vill ta ut vägtullar grundade på externa kostnader. Det finns fortfarande osäkerhet om sådana vägtullsystems kostnads-/intäktsförhållande på vissa medlemsstaters mindre använda vägnät. Därför är ett system som fasas in stegvis och möjliggör pilotprojekt och uppbyggnad och utbyte av kunskap att föredra framför ett bindande system med obligatoriska användaravgifter. Kommissionen kommer emellertid att se över denna strategi 2013 och avgöra om mer bindande bestämmelser om integrering av externa kostnader är tänkbara i ljuset av de sannolikt sjunkande kostnaderna för den teknik som används för att ta ut vägtullarna. Beroende på hur långt man kommit med införandet av en gemensam klimatförändringskomponent i drivmedelsskatten i direktivet om energibeskattning ska översynen också ta ställning till om kostnaderna för koldioxidutsläpp bör få tas med i vägtullarna. För att se till att vägtullar som grundas på externa kostnader tillämpas på samma sätt på hela den inre marknaden innehåller detta förslag liknande bestämmelser som det gällande direktivet avseende vägtullar för att täcka infrastrukturkostnader. Detta ska förebygga diskriminering mellan inhemska och utländska åkare. Det ska förhindra att vägtullar leder till orimliga hinder för fri rörlighet eller medför kontroller och inspektioner vid de inre gränserna. I synnerhet införs gemensamma avgiftsprinciper och mekanismer för att undvika att infrastrukturmonopol tar ut för höga avgifter. I stället införs en gemensam och klar metod för beräkning av de kostnader som får täckas med avgifter. Dessutom uppmuntras användningen av elektroniska vägtullsystem som inte hindrar trafikflödet. Slutligen garanteras att åkaren får ett dokument där avgiftens storlek anges, så att kostnaden enkelt kan vidarebefordras till avlastaren. Bättre prissättningsinstrument är en förutsättning för hållbara transporter, men det krävs också stora investeringar i forskning och utveckling och i infrastruktur. Inte minst krävs det medel för att minska vägföroreningar vid källan, öka fordonens koldioxid- och energiprestanda och ge användarna fler realistiska alternativ. Så snart dessa behov har tillfredsställts kommer avgiftssystemen att bli effektivare. I det gällande direktivet föreskrivs att intäkter från infrastrukturavgifter ska användas till gagn för transportsektorn och för att optimera transportsystemet som helhet. För de höjda avgifterna i bergsområden angav lagstiftaren att sådana högre vägtullar, som tas ut av användare som kommer från hela gemenskapen, endast får tas ut om intäkterna tydligt avsätts för särskilda projekt i det transeuropeiska nätet, dvs. transportprojekt av allmänt gemenskapsintresse. Utgående från samma princip föreslår kommissionen att extraintäkter från den del av vägtullarna som ska täcka förorening och trängsel används för att göra transporterna hållbarare, vilket är i gemenskapens intresse och främjar alla transportanvändare . Slutligen bör det betonas att vi inte har råd att misslyckas med att införa effektivare och miljövänligare prissättning. Det gäller både vår strävan efter att uppnå en hållbar mobilitet och optimera den inre marknaden. Med tanke på att transportsektorns miljöeffekter ökar är det dessutom ont om tid, och effektiva priser är ett bra sätt att minska transporternas negativa effekter till så små nationalekonomiska kostnader som möjligt. Lokala förvaltningar i områden med tät trafik och mycket föroreningar till följd av internationella transporter har annars snart inget annat val än att på ett osamordnat sätt vidta åtgärder som att införa sektoriella trafikförbud. Det skulle bryta leveranskedjorna och skapa orimliga hinder för den fria rörligheten. Förenlighet med Europeiska unionens politik och mål på andra områden Det föreslagna direktivet omfattas av kommissionens arbetsprogram (TREN/2008/073) och paketet om grön transport. Allmänt sett bidrar det både till EU:s Lissabonagenda och strategin för hållbar utveckling, eftersom det gör det möjligt att hantera trängsel bättre och minska transportsektorns utsläpp i luften, och eftersom det uppmuntrar till utveckling av renare transportteknik. SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNING Det offentliga samrådet och konsekvensbedömningen omfattade både den allmänna strategin för alla transportslag och detta förslag. Ett samråd på Internet genomfördes mellan och och följdes av en offentlig utfrågning med berörda parter . De konsulterade parterna stödde principen om att integrera transportsektorns externa kostnader, och ansåg att luftföroreningar och trängsel var de två största problemen med vägtransporter och att man enklast kunde hantera dessa problem med differentierade användaravgifter. När det gäller klimatförändringen ansåg man att energiskatter eller integrering av transportsektorn i EU:s system för handel med utsläppsrätter vore lämpligare styrmedel. Allmänt ansåg man att intäkterna från de integrerade kostnaderna bör investeras i alternativ transportinfrastruktur, renare teknik eller mer allmänt för att minska transportsektorns negativa externa kostnader. I konsekvensbedömningen redogörs det för den externa rådgivning om metodik och modellering som anlitats för rapporten. Bland annat har kommissionen genomfört en undersökning för att kartlägga forskningsläget i fråga om att i teorin och i praktiken bedöma och integrera externa kostnader. Där bekräftades det att ett scenario utan åtgärder (business as usual) för att främja effektiv prissättning skulle omöjliggöra en hållbar mobilitet. Undersökningen visade också att differentierade användaravgifter är mer effektiva för att minska luftföroreningar, buller och trafikstockningar än de brukliga transportavgifterna. För- och nackdelarna med obligatoriska respektive frivilliga avgiftssystem för godstransport på väg jämfördes. Det visade sig att det visserligen finns entydiga och omedelbara fördelar för medlemsstater med tät trafik, men att frågan om huruvida avgiftssystem för externa kostnader är lönsamma i medlemsstater med glesare trafik kräver vidare undersökning. Man undersökte också möjligheten att ta ut en koldioxidavgift eller skatt utöver avgifterna för luftförorening och buller. Slutsatsen var att detta visserligen kunde ge ytterligare fördelar, men att man hellre borde pröva ett mer samordnat initiativ på gemenskapsnivå för att minska växthusgasutsläppen, antingen inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter eller genom ett gemensamt drivmedelsskattelement i direktivet om energiskatter. Vidare undersöktes hur trängselavgifter påverkar förbindelser med mycket tät trafik. Denna möjlighet skulle minska trängseln, och dessutom bidra till kraftigt sänkta föroreningar och koldioxidutsläpp, särskilt om liknande avgifter tillämpades på personbilar. Vidare framkom det att om man utvidgar avgiftssystemets räckvidd från att bara gälla de transeuropeiska näten till alla interurbana vägar kan man undvika problemet med en potentiell omfördelning av trafiken från motorvägar med vägtullar till avgiftsfria landsvägar. För- och nackdelarna med att öronmärka intäkterna från avgifter som ska täcka de externa kostnaderna ändamål undersöktes också, både ur ekonomisk synvinkel och för att se om detta skulle leda till större acceptans bland transportanvändarna. Om alla medlemsstater väljer vägavgifter, så som förslaget tillåter, kan man räkna med en betydande minskning av lokala föroreningar och koldioxidutsläpp från godstrafiken på väg, samt mindre trängsel och färre trafikolyckor. Om avgifterna varieras efter fordonens EURO-utsläppsnormer leder det till en snabbare förnyelse av fordonsparken och därmed bättre miljöprestanda. De positiva effekterna på trängseln leder också till minskad dieselförbrukning för lastbilar, och därmed till mindre koldioxidutsläpp. Detta skulle vara ett entydigt bidrag till minskade föroreningar och kampen mot klimatförändringen. Det skulle inte påverka den allmänna mobilitetsnivån (se SEK(2008) 2208). FÖRSLAGETS RÄTTSLIGA ASPEKTER 3.1. Sammanfattning av den föreslagna åtgärden Det föreslagna direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att i vägtullarna för tunga lastbilar integrera ett belopp som motsvarar kostnaderna för trafikrelaterade luftföroreningar och buller. med hög trafikbelastning kan vägtullarna också beräknas utifrån kostnaderna för den trängsel som andra fordon utsätts för. Beloppen kommer att variera med avstånd, plats och tidpunkt för väganvändandet, och därmed bättre återge dessa externa kostnader. Medlemsstaterna måste använda intäkterna för att göra transportsektorn hållbarare, med hjälp av exempelvis forskning och utveckling om renare och energieffektivare fordon, lindring av vägtrafikens föroreningar eller alternativ infrastrukturkapacitet för användarna. Medlemsstater som väljer denna möjlighet måste respektera gemensamma principer och följa gemensamma förfaranden för anmälan och rapportering av vägtullsystem till kommissionen. Medlemsstaterna måste med en gemensam, lättövervakad metod utse oberoende myndigheter som kan fastställa de kostnader som får täckas av avgifter. Metoden ska kunna anpassas till den tekniska utvecklingen. På så sätt kan man få genomsynliga avgiftssystem som står i proportion till de mål man vill uppnå och inte diskriminerar utgående från åkarnas nationalitet. Avgiften måste tas ut med ett elektroniskt system som inte hindrar trafikflödet och skapar lokala hinder vid tullstationer. Systemet ska utan större extrainvesteringar kunna utvidgas till andra delar av vägnätet .