rfr · GV0WRFR9 · 2008-01-30 00:00:00 — Uppföljningsgruppens iakttagelser och slutsatser omfattar följande delar: våldets omfattning och kostnader, regeringens styrning av Kriminalvården, behandlingsprogram för Kriminalvårdens klienter, myndighetssamverkan där dömda och icke dömda män behandlas, uppföljning och utvärdering samt regeringens rapportering till . 7.1 Våldets omfattning och kostnader I samband med att justitieutskottet behandlade regeringens proposition om kvinnofrid 1998 underströk utskottet vikten av att förbättra kriminalstatistiken rörande mäns våld mot kvinnor. Det gällde både att ta fram ett nytt brottskodningssystem och att skapa möjligheter att följa flödet inom hela rättsväsendet. Utskottet ansåg att arbetet måste bedrivas skyndsamt. Utskottets uttalande grundades på de brister som hade uppmärksammats av kvinnovåldskommissionen och kommenterats av regeringen. 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER I denna uppföljning har justitieutskottets uppföljningsgrupp funnit att kriminalstatistiken fortfarande inte belyser våld i nära relationer på ett sådant sätt att det går att få en bild av brottslighetens omfattning. Ett problem är att mörkertalet är stort eftersom av det våld som utövas mot kvinnor i nära relationer anmäls till polisen.148 Ett annat problem är att kriminalstatistikens uppbyggnad och innehåll gör att det är svårt att få klarhet om brottslighetens omfattning. Resultatet av uppföljningen visar vidare att det inte heller går att följa flödet inom rättsväsendet från anmälan till dom. Slutligen konstaterar uppföljningsgruppen att inom kriminalvården saknas tillförlitliga uppgifter om hur många straff som har verkställts när det gäller män som dömts för relationsbrottslighet. Uppföljningsgruppen vill i sammanhanget uppmärksamma det utvecklingsarbete som bedrivs bland rättsväsendets myndigheter för att ta fram ett nytt sätt att klassificera brott och göra det möjligt att följa hanteringen av ett brott genom hela rättsväsendet. Arbetet benämns strukturerad information om brott, STUK. Enligt den målbild som har fastställts av rättsväsendets myndigheter inom samarbetet i Rättsväsendets informationsförsörjning, , ska systemet vara fullt utbyggt till 2012. Till rådets möten inbjuds även kontaktperson. Uppföljningsgruppen utgår från att de brister som finns när det gäller att dels få en tydlig bild av relationsbrottsligheten i kriminalstatistiken, dels kunna följa en anmälan till dom behandlas inom utvecklingsarbetet. När det gäller de samhällsekonomiska kostnaderna för våld i nära relationer konstaterar utskottets uppföljningsgrupp att har uppskattat de samhällsekonomiska kostnaderna för våld i nära relationer till 2,73,. Samtliga kostnader ingår dock inte i beräkningen. I beräkningen ingår Kriminalvårdens kostnader som har uppskattats till . Bedömningen avser kostnaden för dels tiden i fängelse, dels utveckling av behandlingsprogrammet IDAP samt en lågt uppskattad kostnad för samverkansprojekt. konstaterar att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller bl.a. statistik, utvärderingar av insatser samt kostnader och effekter för den enskilde. lyfter fram att många myndigheter berörs av frågan om våld i nära relationer, men det finns brister inom varje ansvarsområde. 7.2 Regeringens styrning av Kriminalvården fördelas ärenden som gäller kriminalvården till . Även myndigheten hör till . Det innebär att departementet ska bereda regeringsärenden rörande förslag till mål för politikområdet. Det ingår vidare i departementets arbetsuppgifter att följa upp Kriminalvårdens verksamhet. Härutöver bereder departementet ärenden inom politikområdet Rättsväsendet vilket bl.a. innefattar 148 , Nationella trygghetsundersökningen 2006, Rapport 2007:14. 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER anslag för utgiftsområde 4 Rättsväsendet där Kriminalvården ingår. För rättsväsendet har frågan om mäns våld mot kvinnor varit en prioriterad fråga . Huvuddelen av den verksamhet som Kriminalvården bedriver avser kriminalpolitiskt inriktad verksamhet. Kriminalvården ska därmed uppfylla de av beslutade målen för kriminalpolitiken om att minska brottsligheten och öka människors trygghet. har slagit fast att en central uppgift för Kriminalvården är att minska återfall i brott. Kriminalvårdens verktyg för att förhindra återfall i relationsbrottslighet är främst att låta klienterna genomgå behandlingsprogram. Regeringen gav 1997 uppdrag till flera myndigheter, inklusive Kriminalvården, att genomföra åtgärder för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. En särskild utredare fick 2004 i uppdrag att utvärdera uppdragen. jämställdhetsenhet har vidare 2006 tagit initiativ till en kartläggning som omfattade verksamheter för våldsutövande män. Därutöver har regeringen lagt fram en handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, vilken kommer att behandlas av . Utgångspunkten för samtliga insatser har varit att våldet är ett uttryck för bristande jämställdhet och därmed den obalans som råder i maktbalansen mellan könen. Mäns våld mot kvinnor betraktas som ett allvarligt samhällsproblem och en akut jämställdhetsfråga. har därför det departement som har ansvarat för samordningen av jämställdhetspolitiken varit ansvarig för den gemensamma beredningen av ärendet inom . I är jämställdhetsintegrering den strategi som används för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Det innebär att alla beslut inom alla politikområden ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Enligt gällande plan för genomförandet av jämställdhetsintegreringen i är ett av de angivna effektmålen att jämställdhet har genomslag i beslutsprocesserna genom att jämställdhetsperspektivet på ett konkret, konsekvent och kongruent sätt är integrerat i beslutsprocessen. Målet innebär att jämställdhet på ett konkret och tydligt sätt ska finnas med och tillämpas i alla led av beslutsprocesserna och i de centrala dokument som regeringen beslutar om. Det rör t.ex. budgetpropositioner, regleringsbrev, kommittédirektiv etc. När det gäller myndighetsstyrning ska jämställdhetsperspektivet verksamhetsanpassas till den specifika myndigheten.149 Den fråga som i regeringens olika uppdrag, kartläggning och i den presenterade handlingsplanen framför allt har berört Kriminalvården är behandlingsprogram för män som dömts för våld i nära relationer och sexualbrottsdömda män. Totalt gjorde Kriminalvården fem avrapporteringar 19992002 med anledning av regeringens uppdrag. Avrapporteringen skedde vid sidan om den reguljära rapporteringen i årsredovisningen. 149 , Fastställande av plan för genomförande av jämställdhetsintegreringen i , protokoll N2004/3108/JÄM. 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER En verkningsfull behandling av män som utövar våld mot kvinnor i nära relationer kan således uppfylla flera syften dvs. att förhindra återfall i brott och uppnå jämställdhetsmål. Resultat av uppföljningsgruppens arbete visar att det är oklart i vilken utsträckning har följt Kriminalvårdens arbete att behandla män som dömts för våld i nära relationer eftersom frågan inte har behandlats i regleringsbrev till Kriminalvården eller i budgetpropositionen i anslutning till de frågor som rör Kriminalvårdens verksamhet. har , efter förslag från regeringen, beviljat särskilda medel för att utveckla behandlingsprogram för män som dömts för våld i nära relationer och sexualbrottsdömda män. Detta är en satsning som regeringen i den presenterade handlingsplanen avser att förstärka och utveckla. uppföljningsgrupp anser att det är positivt att regeringen i regleringsbrevet till Kriminalvården begär att myndigheten ska redovisa och kommentera effekter av de särskilda medel, , som ska användas för att förstärka behandlingen av sexualbrottsdömda män och män som dömts för våld i nära relationer. Däremot noterar uppföljningsgruppen att regeringen inte har efterfrågat någon särskild redovisning av Kriminalvården om antalet straff som har verkställs som omfattar relationsbrottslighet eller återfall i brott rörande våld mot kvinnor i nära relationer. Därmed kvarstår de brister som fanns 2000 när dåvarande rapporterade till regeringen att det saknades kunskap om antalet män som dömts för våldsbrott mot kvinnor. Det saknas även kunskap om antalet män som Kriminalvården verkställt utdömda påföljder för i detta avseende. Det finns vidare ingen samlad bild om återfall i relationsbrottslighet. 7.3 Behandlingsprogram för Kriminalvårdens klienter Inledningsvis har nämnts att justitieutskottet, i flera betänkanden, har betonat att det är angeläget att män som dömts för våld i nära relationer blir föremål för lämplig behandling inom kriminalvården. uppföljningsgrupp har i denna uppföljning funnit att det finns uppgifter om att Kriminalvårdens klienter har deltagit i verksamheter som riktas till män som utövar våld i nära relationer . har framkommit att inom kriminalvården saknas en överblick över de verksamheter som har bedrivits av eller i anslutning till myndigheten när det gäller män som utövar våld i nära relationer. Kunskaper inom regionerna om vilka verksamheter som har bedrivits och bedrivs varierar. En region har inte lämnat uppgifter om var verksamheter har bedrivits eller bedrivs och antalet deltagare i programmen. I viss mån har bristen på uppgifter uppvägts av dels annan dokumentation, dels uppgifter från . Från några frivårdskontor har presenterats detaljerade uppgifter om antalet deltaga- 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER re, fullföljda respektive avbrutna behandlingar samt huruvida deltagarna har varit dömda, blivit dömda eller om de frivilligt har deltagit i verksamheten. Av uppföljningen framgår att bedrivs verksamheter som riktas till män som utövar våld i nära relationer inom eller i anslutning till Kriminalvården vid 22 frivårdskontor och 2 anstalter. , 2006 och 2007, har ca 250 män deltagit respektive år. Det har inte varit möjligt att relatera dessa uppgifter till antalet verkställda straff eftersom det saknas tillförlitliga uppgifter om antalet straff som innefattar våld i nära relationer som har verkställts. När det gäller de behandlingsprogram som har erbjudits klienter inom frivården framgår att få verksamheter har funnits i . , när en verksamhet startade i , fanns enbart verksamheter inom frivården i och vid Rättspsykiatriska kliniken i . I uppföljningen har framkommit att drygt 1 400 män har påbörjat någon behandling för att komma till rätta med sitt våldsamma beteende . Svaren avser verksamheter vid 17 orter men dessa uppgifter är inte fullständiga. Det finns uppgifter från 14 orter när det gäller hur många män som har slutfört respektive avbrutit behandlingen. Enligt befintligt underlag har 854 män fullföljt behandlingen och 256 avbrutit behandlingen. Det innebär att av de män som påbörjade behandlingen fullföljde den medan av männen avbröt. Det finns, enligt Kriminalvården, olika orsaker till avbrott vilka delvis skiljer sig åt beroende på om programmet bedrivs inom frivården eller vid anstalt. När det gäller avbrott inom frivården är bl.a. missbruksproblem, återfall i ny brottslighet, fängelsestraff eller frihetsberövande skäl till att mannen slutar behandlingen. Vid anstalter är omvänt villkorlig frigivning och utslussningsaktiviteter ofta orsaker till att män avbryter behandlingen. Uppföljningsgruppen förutsätter att tidigare uttalanden beaktas och att lämpliga åtgärder vidtas för att komma till rätta med de uppmärksammade bristerna. Integrated Domestic Abuse Programme, IDAP, är en kognitiv behandlingsmetod som har utvecklats av kriminalvården i och . Programmet vänder sig till manliga medel- eller högriskförövare som har utövat våldshandlingar i en heterosexuell relation. Till skillnad från andra program har IDAP en brottsofferanknytning genom att mannens partner erbjuds en s.k. partnerkontakt. Det innebär att hon får ge sin version av mannens brottshistoria, att hon erbjuds stöd och hjälp samt att hon underrättas om mannen uteblir från ett möte. Slutligen ska hon vara en viktig referens vid bedömning av hur mannen påverkats av behandlingen. En annan skillnad jämfört med övriga program är att det finns en uppföljningsmodul i programmet som innebär att 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER tester genomförs innan behandlingen påbörjas, direkt efter avslutat program samt efter att programmet har avslutats. Av uppföljningsgruppens undersökning framgår att Kriminalvården i kostnadsfritt har fått licens av kriminalvården i och att använda IDAP-programmet i utbyte mot att man delar med sig av forskningsresultat. Om någon annan organisation än Kriminalvården vill använda IDAP måste licens begäras av upphovsmännen. Vidare har framkommit att Kriminalvården i har använt IDAP . Programment blev ackrediterat 2006 av Kriminalvårdens vetenskapliga råd. Det har skett en relativt snabb utbyggnad av IDAP-programmet som används på 17 orter i landet. Det innebär att 15 av landets 37 frivårdskontor kan erbjuda behandlingen. Således kan av landets frivårdskontor erbjuda IDAP-behandling för män som dömts för våld i nära relationer. Vid 2 av de totalt 50 anstalterna för män används programmet. I uppföljningen har framkommit att vid en anstalt finns män som vill påbörja behandlingen, men det saknas utbildade programledare för att tillgodose behovet. Därutöver framgår att det finns män som avtjänar straff vid anstalt som inte kan komma i fråga för programverksamheten eftersom verkställighetstiden är för kort. Utav frivårdskontoren i erbjuds IDAP-programmet endast inom frivården i . har ingen uppföljning av programmet gjorts. Uppföljningsmodulen började tillämpas . Uppföljningsgruppen utgår från att Kriminalvårdens utbyggnad av programverksamheten sker på ett sådant sätt att en god tillgänglighet i frivården och vid anstalter säkerställs. 7.5 Myndighetssamverkan där dömda och icke dömda män behandlas har uppmärksammat betydelsen av samverkan mellan myndigheter och andra aktörer när det gäller att bekämpa mäns våld mot kvinnor. har inte fastställt några särskilda mål för denna samverkan. Samverkan kring mäns våld mot kvinnor var även en central del i kvinnofridsuppdragen som lämnades till flera myndigheter 1997. I utredningen om kvinnofridsuppdragen 2004 betonas samverkan som en viktig del i arbetet mot mäns våld mot kvinnor, men i utredningen föreslås inga fortsatta åtgärder. I uppföljningsgruppens arbete har framkommit att Kriminalvården tillsammans med bl.a. polis, åklagare, socialförvaltningen och hälso- och sjukvården ingått i samverkansprojekt på lokal nivå vid flera orter. Inom kriminalvården har frivårdskontoren deltagit i sådana projekt. Den samverkan som har förekommit har ofta inneburit att både dömda och icke dömda män tillsammans har genomgått behandlingsprogram för att de ska komma till rätta 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER med sitt våldsamma beteende. Kriminalvården har fattat ett beslut att myndighetens programverksamhet som avser relationsbrott enbart ska omfatta dömda män. Av regeringens handlingsplan för att bl.a. bekämpa mäns våld mot kvinnor, som presenterades framgår att samverkan mellan Kriminalvårdens verksamhetsgrenar samt med andra huvudmän och aktörer ska utvecklas. Samverkan avser, i likhet med tidigare initiativ från regeringen, satsning på verksamheter inom kriminalvården som riktas till våldsamma män. Enlig regeringen ska särskild uppmärksamhet ägnas åt förbättrade möjligheter till utslussning kombinerat med återfallsförebyggande stödåtgärder för dessa grupper av intagna. I regeringens handlingsplan kommenteras inte Kriminalvårdens fortsatta medverkan i de lokala samverkansprojekten. Däremot redovisar regeringen att man avser att avsätta medel för att stödja utvecklingen av lokal samverkan för kvinnofrid i kommuner. I propositionen stöd till våldsutsatta kvinnor (prop. 2006/07:38) uppmärksammades Kriminalvårdens behandlingsprogram IDAP. Regeringen konstaterade att de män som deltar i programmet behöver nödvändigtvis inte vara dömda utan kan även komma in via samverkansprojekt som till exempel i och Borås.150 Regeringens redogörelse för att både dömda och icke dömda deltog i Kriminalvårdens program resulterade dock inte i något ställningstagande i frågan. Resultatet av uppföljningsgruppens undersökning visar att merparten av verksamheten som riktas till män som utövar våld i nära relation bedrivs inom frivården. Enligt uppgifter från Kriminalvården har 158 klienter vid de två anstalterna påbörjat behandlingsprogram medan 490 klienter har påbörjat någon form av behandling inom ramen för frivårdens verksamhet. Uppgifter för frivården kan vara underskattade beroende på att en region inte har några uppgifter på antalet deltagare. Enligt tillgängliga uppgifter innebär detta att av verksamheten bedrivs vid anstalt och resterande bedrivs inom frivården. uppföljningsgrupp konstaterar att beslutet om att enbart dömda män ska erbjudas behandling inom kan innebära att Kriminalvårdens roll i de samverkansprojekt som bedrivs förändras genom att de inte längre deltar som en aktiv part i verksamheten. I uppföljningen har framkommit att det i vissa fall finns farhågor att det kan bli svårt att starta en gruppverksamhet, främst vid mindre orter, eftersom det behövs minst 3 män för att starta en IDAP-grupp. Uppföljningsgruppen noterar att Kriminalvården anför som skäl för sitt beslut att myndigheten inte kan behandla icke dömda män utan ett förändrat uppdrag, oavsett de konsekvenser som beslutet leder till. Kriminalvårdens uppgift är att arbeta med dömda män. Verksamheter för icke dömda våldsut- 2006/07:38, s. 24. 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER övande män är ett kommunalt ansvar. kan konstateras att en av Kriminalvårdens uppgifter är att förebygga återfall i brott. saknas ett underlag för att bedöma effekter av IDAP när det gäller återfall i brott beroende på att uppföljningsmodulerna har implementerats . Uppföljningsgruppen menar att det kan finnas skäl till att återkomma till denna fråga när ett sådant underlag finns tillgängligt. uppföljningsgrupp menar att det finns olika aspekter kring att behandla dömda och icke dömda män i samverkansgrupper där Kriminalvården svarar för IDAP-programmet. Å ena sidan finns underlag som visar att de tidpunkter då männen är mest mottagliga för kontakt är precis efter en våldshandling. Motivationen är oftast högre och skuldkänslorna är större om det har gått sedan brottet begicks jämfört med om det har gått . Å andra sidan är Kriminalvårdens uppgift att verkställa straff för utdömda påföljder och förebygga återfall i brott. I likhet med övriga myndigheter inom rättsväsendet är våld mot kvinnor en prioriterad fråga. Det finns slutligen skäl att analysera Kriminalvårdens beslut ur ett effektivitetsperspektiv som innefattar dels användningen av statliga anslagsmedel dels effekter för den totala resursanvändningen i offentlig verksamhet för att behandla män som utövar relationsvåld. På grundval av särskilda medel från Integrations- och jämställdhetsdepartementet har i beviljat tre kommunala verksamheter, i , och totalt för att utveckla och genomföra behandlingsprogram för män som utövar relationsvåld. Kriminalvården har tidigare ingått i dessa samverkansmodeller och bidragit till att finansiera behandling av både dömda och icke dömda män. Ansökningarna från verksamheterna grundades på bl.a. att Kriminalvården hade sagt upp avtalen med respektive verksamhet. Frågan är om detta förhållande är en effektiv resursanvändning som bidrar till att uppnå jämställdhetsmål och förebygga brottslighet. Mot denna bakgrund anser uppföljningsgruppen att det finns goda skäl för att granska de negativa effekterna av Kriminalvårdens beslut. Kriminalvården samverkar även på nationell nivå med myndigheter och aktörer som på något sätt berörs av frågan om mäns våld mot kvinnor inom ramen för Nationell samverkan för kvinnofrid. Ett resultat av denna samverkan är Kvinnofridsportalen som är en webbplats där alla intresserade kan söka information i frågan. Den information som finns på webbplatsen om behandlingsprogram för män är länkad från . Uppföljningen visar att informationen på webbplatsen sannolikt är inaktuell eftersom den skiljer sig markant från den information som har lämnats av Kriminalvården om vilka behandlingsprogram som används och var dessa bedrivs. Enligt uppföljningsgruppens mening är det väsentligt att information som tillhandahålls av statliga myndigheter är korrekt och aktuell. 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER 7.6 Uppföljning och utvärdering Behovet av uppföljning och utvärdering av huruvida de program och behandlingsformer som har tillämpats och tillämpas inom kriminalvården är effektiva är ingen ny fråga. konstaterade att kunskapen om behandling för män som utövar våld i nära relationer var bristfällig och att behandlingsformer måste utvärderas enligt vetenskapliga metoder. I samband med behandling av regeringens proposition 1997/98:55 Kvinnofrid 1998 uppmärksammade även justitieutskottet denna fråga. Utskottet har därefter återkommit till behovet av uppföljning och utvärdering av all programverksamhet inom kriminalvården. har behovet av utvärdering uppmärksammats i Utredning om kvinnofridsuppdragen 2004 och i en kartläggning som genomförts på uppdrag av jämställdhetsenhet 2006. Uppföljningsgruppen anser att utvärderingar av behandlingsprogram för män som har utövat våld i nära relationer bör ge svar på frågan om behandlingen har resulterat i att mannen har upphört med sitt våldsamma beteende. Därmed kan återfall i sådan brottslighet undvikas. I denna uppföljning konstaterar justitieutskottets uppföljningsgrupp att ett antal utvärderingar har genomförts. Enligt tillgängliga uppgifter har 7 av 35 pågående och avslutade verksamheter varit föremål för någon form av utvärdering. Utvärderingarna har avsett den verksamhet som har bedrivits inom ramen för samverkansprojekt. Initiativ till dessa har tagits av brukarna dvs. ansvarig styrgrupp eller liknande. Inom uppföljningen har framkommit att genomförda utvärderingar visar att det är svårt att motivera männen att delta i behandlingen. Dessutom har endast ett fåtal av de män som har genomgått behandlingen därefter deltagit i utvärderingen av programmet. Resultat från genomförda utvärderingar grundas därmed på ett litet klientunderlag. Uppföljningsgruppen anser, i likhet med utskottets tidigare ställningstaganden om uppföljning och utvärdering av behandlingsprogram inom kriminalvården, att frågan återigen behöver aktualiseras. Av regeringens handlingsplan för att bekämpa bl.a. mäns våld mot kvinnor framgår att har fått medel för att svara för den nationella uppföljningen av den satsning som sker i kommunerna. Resultat från uppföljningsgruppens arbete visar att det finns skäl att göra fortsatta överväganden om utvärdering av de behandlingsprogram för män som dömts för våld i nära relationer som används inom kriminalvården. Inom ramen för denna uppföljning har uppföljningsgruppen funnit att kvinnornas erfarenheter av resultatet av männens deltagande i behandlingsprogrammen är otillräckligt belysta. I förekommande fall då kvinnor har tillfrågats om resultatet av mannens behandling har de haft en mer negativ bild än mannen, men detta förhållande har inte analyserats närmare. Av uppföljningsgruppens studie framgår att någon samlad uppföljning eller utvärdering av om behandlingsprogrammen har lett till att återfall i brottslighet har kunnat undvikas inte har genomförts. 7 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER granskning konstaterat att dåvarande inte hade följt upp återfall för alla klientgrupper. I denna uppföljning har framkommit att Kriminalvården inte har gjort någon uppföljning av återfall i brottslighet när det gäller våld i nära relationer. Det har dock framkommit att i en av de genomförda utvärderingarna finns uppgifter om återfall i brottslighet. Inom ramen för denna uppföljning har uppgifter om återfall i brottslighet efterfrågats. Fyra frivårdskontor har lämnat sådana uppgifter.