rfr · GV0WRFR10 · 2008-02-01 00:00:00 — En av de frågor som vi då tittade på är utveckling av entreprenadformer där det lägsta steget på den här trappan kallas utförandeentreprenader som är ganska specificerat och detaljerat och som av tradition i branschen har använts för den helt övervägande delen av entreprenader. vill vi pröva att spela över hela fältet på ett annat sätt. I de interna direktiv vi har gett i organisationen har vi sagt att ska vi ha totalentreprenader och tio projekt av de totalentreprenaderna ska vara med långsiktiga åtaganden i form av funktionsentreprenader. Sedan kan man tänka sig funktionsentreprenader med helhetsåtaganden, det vill säga långsiktiga projekt som sträcker över kanske 20, 25 eller . Vi har ett sådant exempel under byggnation. En väsentlig del av Norrortsleden i byggs som en funktionsentreprenad med totalåtagande. NCC har jobbet, och de kommer att driva detta under , och det finansieras med statliga pengar. Då är vi ganska nära det som sedan är OPS. Steget över till OPS från en sådan lösning är ganska litet. För att utveckla branschen och få högre effektivitet och få mer väg för pengarna, om man uttrycker det populistiskt, tror vi att man behöver jobba med de här olika entreprenadformerna beroende på hur förutsättningarna ser ut i de olika projekten. Det som åtminstone övergångsvis och övergångsvis i det här fallet kan röra sig om ett antal decennier är en poäng är att man kan få till stånd samhällsekonomiskt lönsamma projekt tidigare med OPS. Samhällsekonomiskt lönsamma projekt är ju framräknade med en nettonuvärdekvot, som nämndes, med samhällsekonomiska kalkyler som tar hänsyn till olyckskostnader, framkomlighet och miljökostnader och som resulterar i en kvot som måste vara positiv för att det ska vara samhällsekonomiskt lönsamt. De projekt vi talar om har åtminstone en kvot på mer än 1, det vill säga varje satsad krona ger åtminstone den plus ytterligare tillbaka till samhället. Det är frågan om genuint samhällsekonomiska projekt. En sådan här tidigareläggning kan givetvis också uppnås genom lånefinansiering om det inte finns utrymme i den reguljära budgeten just vid det tillfället, men det är en åtgärd för att i ett läge med stora investeringsbehov kunna få till stånd angelägna projekt lite tidigare och lite snabbare. Det vi ser som intressanta och viktiga huvuddrag i en svensk OPS-modell är att det är en tillgänglighetsbaserad ersättning. När man har prövat på andra håll har man i vissa fall lagt en betydande trafikrisk på entreprenörerna. Det har visat sig att det är en riskfördelning som är tveksam. Det finns ingen bättre än staten som kan ta den risken. Ska en privat entreprenör ta den kostar det mer pengar. Det finns andra risker som kan fördelas på annat sätt. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? effektiv riskfördelning där varje part tar de risker som man är bäst lämpad att ta är väldigt viktig för att få ett bra utfall. Att det blir ett helhetsåtagande är en komponent i OPS- modellen som vi tycker är central i det här sammanhanget. Vi tror att det i vårt fall är viktigt att jobba med en gemensam nordisk anläggningsmarknad. Vi har jobbat med det inom ramen för ett Nordiska rådet-projekt under och har sett att vi är på väg att ensa våra krav mellan de nordiska beställarna, och entreprenörer kan då gå över gränserna och bidra till en mer konkurrensbaserad marknad än annars. I en svensk modell ser vi också att det är fler aktörer som är med och finansierar. Det kan inbegripa regional och finansiering och trafikavgifter även om det inte i princip är en nödvändig ingrediens i en OPS- modell, men det är någonting som givetvis bidrar till att öka förutsättningarna för ett genomförande av flera projekt. I den rapport vi har lämnat till regeringen tillsammans med och har vi gått igenom en lång lista av projekt för att bedöma om de skulle kunna vara lämpliga som ett OPS-projekt. De vi har fastnat för i en kortlista är de projekt som finns på kartan här. Vi kan börja från norr. Det är E 4-syd som vi kallar det. Det är vid , det vill säga bron plus en väg som ersätter den befintliga söder om . Det är ett projekt och 3 miljarder i indikativ beräkning. Det är Södertörnsleden i . Det är för . Vi har med en bro över Skepparpinan och en anslutning med till . Det är för . Sedan har vi E 22 i med för 1,1 miljarder. Det kan finnas andra projekt också, men de här projekten har det gemensamt att de har diskuterats . De har prövats i , de har prövats i regeringen, de har prövats av och finns med i den långsiktiga plan som vi jobbar efter och som gäller för perioden 20042015. Om vi tittar på några kriterier som jag tror är viktiga och som vi tror man kan behöva ha i grunden för val av projekt är att det bör vara en viss volym. Det är transaktionskostnader, och det är inte helt okomplicerat att få till stånd sådana här projekt, åtminstone till att börja med. Vi tror att det helst bör vara några projekt, tre fyra projekt, för att attrahera marknaden och få en lärkurva där man successivt lär sig av erfarenheterna. Kostnaden är en bedömning som delas av våra nordiska grannar. Det ska vara ett bra planeringsläge. Vi tror att det egentligen bör finnas en fastställd arbetsplan, annars blir det väldigt stora risker för entreprenörerna. Det innebär också begränsade möjligheter till variation i utförandet, men det är någonting som man måste jobba med för att skapa så många möjligheter som över huvud taget är möjligt. Vi tror inte att det ska vara högriskprojekt med stora tekniska risker utan mer normala projekt. Det bör vara projekt som finns prioriterade, som är samhällsekonomiskt lönsamma och som är väl avgränsade. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? Det ska finnas en konkurrens på marknaden så att det blir en reell tävlan om projektet. Man ska se att det finns möjliga effektivitetsvinster. Det är klart att det är svårt att veta i förväg, men man kan ändå antyda dem och ange dem i grova drag. Det bör vara en viss längd på avtalsperioden för att ansvaret för driftperioden ska verka ut och de eventuella svagheter som finns i konstruktionen kommer fram . är erfarenhetsmässigt en ganska lagom period. Medfinansiering har i vårt fall, när vi har redovisat projekt, varit en viktig del därför att vi ser att planen består av väldigt många samhällsekonomiskt lönsamma projekt, och går det då att få till stånd en högre utbyggnadstakt med medfinansiering är det ett plusvärde vid valet av de här projekten. Det här är den syn vi har och det vi vill förorda. En inspirationskälla för oss i hög grad har varit de i huvudsak positiva norska och finska erfarenheterna. De ger oss anledning att tro och tycka att detta är väl värt att pröva. Ordföranden: tackar generaldirektör varmt för detta. vill vi höra vad säger om OPS och funktionsupphandling. Jag ger ordet till generaldirektör . : Fru ordförande! Tack för att vi fick komma hit . Jag har med mig vår ekonomichef . Jag vill börja med att visa det mycket bra och utvecklade samarbete med som har pågått . Det skulle aldrig falla oss in att göra två overheadbilder om vi kan använda samma. har vi hört att funktionsentreprenad innebär att entreprenören tar hela processen, projektering, byggande och drift och underhåll . För järnvägen innebär detta att ett sådant åtagande måste omfatta järnvägens samtliga teknikområden. Funktionsentreprenaden förutsätter att beställaren, i det här fallet , har utvecklade och systematiserade funktionskrav. Entreprenören ska uppmuntras till ett livscykeltänkande. Entreprenören ska, utifrån funktionskraven, lämna anbud och bygga en anläggning med en sådan kvalitet att drifts- och underhållskostnaderna minimeras. Det är här problemen hopar sig när det gäller järnvägen och framför allt järnvägens specifika anläggningar. Jag talar om järnvägens överbyggnad. Det bygger på att entreprenören genom effektivitet och kreativa lösningar ska påverka kostnaderna för investeringen och inte minst för framtida drift och underhåll. Dessvärre har järnvägens överbyggnad stora begränsningar, speciellt de järnvägsspecifika delarna. Det här är ett slutet system där det råder mycket starka tekniska samband mellan olika delar av infrastrukturen och mellan infrastrukturen och järnvägsfordonen. Dessutom finns ett starkt tryck från EU att öka standardiseringen, och skälet är ju att få kompatibla järnvägssystem, att underlätta för internationell tågtrafik att passera nationsgränser. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? teknik- och materielsystem ger i praktiken mycket små utrymmen att avvika från gängse järnvägsteknik eller att göra alternativa materielval för att sänka kostnaderna. Men när det gäller de icke järnvägsspecifika delarna, alltså järnvägens underbyggnad, och då talar jag även om broar och tunnlar, håller jag med om mycket av de sade. Här är anläggningsbranschen inte speciellt bra utvecklad. och har tillsammans med anläggningsbranschen för startat något som vi kallar , Förnyelse i anläggningsbranschen. Där jobbar vi för att få upp effektiviseringen. Jag har själv infört begreppet Ikeabro. tog upp detta med broar. Med det menar jag: När får vi se standardiserade broar? Våra egna erfarenheter av funktionsupphandlingar i gäller framför allt drift och underhåll. Vi upphandlar drift och underhåll av långa järnvägssträckor på fem horisont genom att ge funktionskrav. Jag tänker nu gå in lite på OPS. För de statliga investeringarna är finansieringen förmånlig. Det innebär, som vi har hört tidigare, att effektiviseringsvinsterna som ett OPS-företag gör måste täcka de ökade kapitalkostnaderna. OPS har naturligtvis samma problem som funktionsentreprenader när det gäller kreativitet och innovationsutrymme i de tekniska järnvägsanläggningarna där det är ett hårt reglerat system. Om man tar ett OPS-upplägg med brukaravgifter eller medfinansiering, som vi har snuddat vid, tillförs naturligtvis pengar till systemet. Men tar man inte brukaravgifter och det inte finns medfinansiering kommer den ersättning som OPS-bolaget ska få när man har drift och underhåll att direkt belasta statsbudgeten. har varit inne på detta. Det man då får är en fördelnings- och periodiseringseffekt. Den modell för OPS som visade och som ställer sig bakom är samma modell som har och som VTI står bakom. Det handlar om att projektbolaget ska tillhandahålla en infrastruktur mot att man får en ersättning baserad på tillgänglighet. Det är ett för stort risktagande om man skulle bygga upp detta på brukaravgifter. Det handlar om trafikrisken. Marknadsrisken och kontakterna med dem som använder järnvägen måste i normalfallet tas av respektive trafikverk. Det innebär att ansvarar för fördelning av tåglägen och annan kapacitetsfördelning. bör naturligtvis också ansvara för uttag av banavgifter. Vi ser också fördelar med en OPS-lösning. Det är samma fördelar som har nämnts tidigare. Den viktigaste är trycket att hålla tidsplaner. Det bygger på att ersättningen inte går ut förrän anläggningen är klar och trafiksatt. En annan fördel som snuddade vid är att ett OPS-upplägg säkerställer en fullständig projektfinansiering, en projektbudget. De stora infrastrukturinvesteringar vi har i som finansieras med anslag är beroende av totalbudgeten och att man kan parera för de förändringar som kommer. Det här går att göra i dagens system med ett bemyndigande, men görs det inte har OPS-lösningen ett mycket stort försprång. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? Produktionstakten styrs av anslagstilldelningen i många av våra stora projekt. Det gör att det blir väldigt ineffektivt. OPS förutsätter en god konkurrens. Vi i bedömer att en OPS-entreprenad bör kompletteras med alternativa finansieringsformer som avgifter eller medfinansiering från kommuner och näringsliv. Några exempel på sådana projekt där en OPS-entreprenad kan kompletteras är Ostlänken, snabbjärnväg mellan och och första delen av en Götalandsbana och första steget mot att lägga ned inrikesflyget mellan de största städerna i . borde också kunna vara en kombination, liksom sträckan MölnlyckeRävlanda. Det är en sträcka utanför , och den skulle projekteras för /h beroende på att det skulle kunna bli slutet eller början på en Götalandsbana. MalmöStaffanstorp är längst ned på . Kombiterminaler är rätt intressanta. När det gäller just järnväg är det mycket lättare om det är i ändan på en anläggning. Vi tror till och med att projektbolaget skulle kunna stå för intäktsrisken. Vi ser också ett antal projekt där ökad samverkan i planering och finansiering borde kunna bidra till att de kom till stånd än vad ramarna medger. Att de inte är renodlade OPS-projekt beror på att de är ganska små eller att de är så integrerade i andra anläggningar att det blir svårt att avskilja dem när det gäller drifts- och underhållsåtaganden. Det handlar om MalmöLund, slutet på , om Västlänken vid , om , som ska förstärkas med ett tredje och fjärde spår Kalhäll. Vi fick också en fråga från trafikutskottet om elektrifieringsprojekt för någon timme sedan. Det är ett typiskt sådant projekt, där det är intressant att elektrifiera en matarbana eller kapillärbana. Om man börjar resan med ett ellok blir det bättre logistik om man slipper byta lok. De diesellok som jobbar i kapillärerna är inte de renaste loken. Andra exempel är , resecentrum, plattformsförlängningar i , genomfart och Dalabanan. De skulle tillhöra det ekonomiska samverkansområdet. Ordföranden: finns det möjligheter för ledamöterna att ställa korta och precisa frågor. Jag ska inledningsvis tacka alla tre föredragshållarna som kom efter pausen för mycket intressanta inlägg. (): Fru ordförande! Vi kan väl så här långt konstatera att det inte finns några generella slutsatser att dra om OPS. Något man ändå kan våga påstå är att de projekt som har igångsatts i visar att det inte blir så mycket billigare men att både kostnads- och tidsramar hålls. Det är ett effektivt resursanvändande. Men det som upprör mig lite är att i den rapport som vi har fått påstås att det ställs högre krav på effektivitet och att det ska göras noggranna kontroller OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? när externa finansiärer är inblandade. Anledningen till det är att man inte är villig att riskera några pengar. Min fråga till och är: Borde inte detta vara lika självklart när det gäller hantering av skattemedel? Är inte och lika angelägna om att entreprenörer håller det de lovat och blivit kontrakterade för? , : Jag hörde inte den sista meningen, . (): Jag frågade om ni kontrollerar de kontrakt som ni har gått in i och ser till att det blir kostnadseffektivt även med skattemedel. , : Det är självklart att vi jobbar så mycket vi kan med den frågan. Vi har stora organisationer runt som följer projekten. Det gäller både miljökontroller och certifieringar. Det är en enorm apparat med egen personal eller inhyrda konsulter som är specialister. är vi fler eller lika många som själva entreprenadföretaget. Det är en minutiös kontroll. Det kan naturligtvis finnas små projekt ute i buskarna där vi inte är lika kritiska, men vi gör riskbedömningar och riskanalyser . , : Jag instämmer i vad säger. Men vi kan alltid lära oss att bli bättre. Jag har förhoppningen att vi genom att testa några projekt kan få ytterligare idéer till att förbättra kontrollen. I princip ska vi hantera skattebetalarnas pengar som vilka privata pengar som helst. Det är vår ambition. Men det kan finnas lärdomar som vi måste dra, och då får vi göra det. (): Vi har hört här, och det är också självklart, att det behövs hög kompetens av beställaren för att det ska fungera. Min farhåga är att trafikverken inte ensamma har den kompetens som behövs för att teckna sådana här kontrakt. Har ni funderat över hur ni kan säkerställa den kompetens som behövs för att skriva sådana här kontrakt? Jag ställer frågan till i första hand. , : Vi försöker utveckla detta på två sätt. Vi tar steg upp i trappan. Som jag nämnde har vi exempel på funktionsentreprenad med långsiktigt åtagande som är väldigt snarlikt OPS. Den kompetensen har vi byggt upp ganska bra. Vi har också ett nära samarbete med inte minst våra norska kolleger. Jag tror att vi har goda förutsättningar att hantera den här typen av projekt. Per Lodenius (c): Jag tänkte på den trappa som både och Per- visade. Det var fem trappsteg och ett sjätte steg som var streckat. Det var intressant att se vad nästa trappsteg är där. Men den egentliga frågan är till , och den utgår från trappan. OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? mycket om OPS-lösningar och om fördelarna med dem. Kan du se något mellanting mellan OPS och den mer traditionella upphandlingen med entreprenader, och hur kan i så fall detta se ut? Kan du se några för- eller nackdelar om man skulle hitta något mellanting? , : Ju högre upp i trappan man kommer desto bättre är det. Alla projekt lämpar sig inte för OPS. Funktionsupphandling är en väg, men jag tror att det viktiga är att lämna utförarentreprenaden så att säga på receptnivå. Det är dålig ekonomi, det ger inte utveckling åt branschen och det ger inte utveckling åt entreprenörerna. Den nivån måste vi komma bort från så mycket som möjligt och komma upp så högt som möjligt i trappan. Då tror jag att vi får utveckling och effektivitet på ett annat sätt. Då kan man få entreprenörerna att bli engagerade på ett helt annat sätt i teknisk utveckling. (): Det är intressant att märka skillnaden mellan föredragningarna före pausen och efter. De som var efter kändes betydligt positivare. Det handlar om att det ska bli snabbare klart för att man ska få en tidigare nytta, som sade. Det är viktigt att vi får de nödvändiga investeringarna så fort som möjligt. Meningen är inte, som någon felaktigt sade före pausen, att OPS-projekten ska gå vid sidan om ordinarie projekt, utan de ska vara väl motiverade, prioriterade och lönsamma projekt. Jag har en fråga till . Du nämnde att det är viktigt att vi har god beställarkompetens och ett livscykeltänkande. Det håller jag med om. Men du kände ändå, om jag fattade det rätt, en tveksamhet till att OPS kunde vara lämpligt för de delar av järnvägsbygget som handlade om överbyggnaden, eftersom de var så hårt reglerade. Jag ser inte den skillnaden. Olika leverantörer har naturligtvis olika kompetens, möjligheter och underleverantörer oavsett om det är hårt reglerat eller inte. Om vi får tillbaka 1,10 för varje krona vi satsar är det viktigt att vi får i gång saker, så att det blir ett ökat infrastrukturbygge både när det gäller väg och järnväg här i . Min fråga till är: Kan inte leverantörer i en OPS- lösning klara både underbyggen och överbyggen, även på järnväg? , : Svaret är självklart ja. Min mening var inte att de inte skulle klara det. Jag säger att systemet när det gäller den tekniska överbyggnaden är så hårt reglerat att på det området kan ingen tjäna extra på att vara smart eller kreativ. Det kan man däremot göra på underbygganden. Men visst kan vilka entreprenörer som helst som har utbildad personal utföra den här typen av anläggningar, men de gör inga klipp. (): sade att tidigare genomförande ger tidigare nytta. Då kommer vi in på den första frågan jag ställde under förra sessionen. Tiden är viktig när man tror att man kan spara liv. Jag vill rikta min fråga till . Vi som beslutsfattare har ju många saker att ta ställning till. Frågan är: Om man nu tror att det blir en tidsvinst med OPS, ska OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? man då ändra på lagen och göra en anläggningslag, som i ? tar ju planprocessen väldigt . Om vi satsade på att göra en anläggningslag, skulle man då med den också kunna få en betydande tidsvinst? , : Den diskussionen förs ju i . Jag har sett en rapport från Handelskammaren i . har låtit en konsult utreda detta. har ju fungerat bra. När man byggde till exempel var det en styrka i . Jag tycker att det kan vara värt att pröva. menar de konsulter som lämnade den senaste rapporten jag såg att vi har ganska olika rättstraditioner i de olika länderna. Det är inte helt enkelt att inkorporera en anläggningslag i svensk lagstiftning. Men från utförarnas sida har det stora fördelar om man kan få villkoren samlade i en och samma lag. Jag tycker att detta kunde vara värt att titta närmare på. (): Bakgrunden till utfrågningen är bland annat en diskussion om hur vi ska finansiera viktiga samhällsinvesteringar, till exempel infrastruktur. Vad vi har hört är att det finns kritik, och man menar att anslagsfinansiering är ineffektiv och att man ska göra på ett annat sätt. Både och visade en trappa, som visade att det skiljer ganska lite mellan funktionsentreprenad med helhetsåtagande jämfört med OPS. Det är finansieringen som skiljer. Den borgerliga regeringen lyfter i olika dokument fram OPS som en lösning. Med de tveksamheter som ändå finns är min fråga till och : Om ni tittar 10 eller , vilken är då den rimliga fördelningen? Hur stor del av investeringsutrymmet ska vi lägga på OPS- lösningar jämfört med till exempel funktionsupphandlingar eller traditionell upphandling? Ni har ju tagit fram tre fyra projekt, så det är inga jättevolymer ni pratar om här tvärtemot det intryck man ibland kan få när man läser borgerliga budgetar. , : Det är en omöjlig fråga för mig. Jag kan redovisa lite hur man har resonerat i våra grannländer. Vi hade seminarium om detta . I har man en diskussion om detta. Man är mycket till freds med de projekt man har haft. Man har haft en diskussion om tidigare OPS-projekt på , men man har också börjat säga att man kanske inte ska ha OPS-projekt, för annars binder man upp för mycket . Det finns en sådan avvägning som måste göras. Det handlar om hur mycket man långsiktigt vill binda upp sig i civilrättsliga avtal med privata entreprenörer och hur mycket man vill ha rådighet över i det korta perspektivet. Frågan kommer att väckas förr eller . , : Det är ett politiskt beslut, och jag tycker man ska ställa sig frågan vilket samhälle vi vill ha och hur vi då ska prioritera statens budget. Vill vi utveckla arbetsmarknadsregioner med snabb regional- OPS EN NY VÄG ATT FINANSIERA VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR? tågstrafik så kommer det att prioriteras i statens budget, men allt hänger på frågan vilket samhälle vi vill ha . Per (): En tidigare riksdagskollega har myntat uttrycket den som är satt i skuld är icke fri. riksdagar har ju dragit på oss en skuld där avbetalningen och räntekostnaderna nu ligger på 3 miljarder och snabbt närmar sig . Om tidigare riksdagar hade gjort sin prioriteringsläxa hade vi haft 3 eller 4 miljarder till att bygga vägar och järnvägar för. Det hade räckt till en stor del av de projekt som till exempel tog upp. Min fråga går till som representant för byggherrarna. Hade det inte varit bättre för oss här i och för er som byggherrar om vi hade haft de här pengarna och hade kunnat prioritera byggprojekt i stället för att ha dem som en skuld? Och vilken läxa ger det för våra efterträdare? , : Det är en omöjlig fråga. (): Jag har en fråga till , och möjligen vill och representanter också svara på den. Vi har ju sett att det finns tydliga fördelar med funktionsupphandlingar om man hittar lämpliga projekt och förutsatt att vi kan utforma funktionskraven på ett tillräckligt bra sätt. Därför vore det intressant att pröva några större projekt med funktionsupphandling med totalåtagande och lånefinansiering. Frågan gäller hur man ska välja att låna pengarna. Lånar vi i riksgälden ger det lägre ränta och dessutom större frihet att justera amorteringstiden om vi till exempel i tider som vill amortera mer på lånen. Mot detta ska ställas de fördelar som finns med privat lånefinansiering, som sägs ge en hårdare kontroll och starkare bindning av entreprenören. Min fråga är: Vad är det som hindrar att lån från staten kan utformas så att man får samma effekt, alltså en hårdare kontroll och starkare bindning av entreprenörerna? , : Det är just denna gräns som det handlar om, och den är det femte steget i trappan.