rfr · GV0WRFR3 · 2008-02-14 00:00:00 — 447Bland annat epizootilagen 1999:657 och epizootiförordningen 1999:659. 448Jordbruksverkets föreskrifter SJVFS 1993:42. 450Miljöbalken 26 kap. 20 § och förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . 2007/08:RFR3 5 VATTENBRUK den som bedriver fiskodling som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt skyldig att ha en egenkontroll.451 Fiskodlingar är oftast tillstånds- eller anmälningspliktiga.452 Tillståndsansökan görs till och anmälan till kommunens miljönämnd. har tillsynsansvaret över de s.k. B-anläggningar som är prövningspliktiga, t.ex. fiskodlingar med en årsproduktion om fisk.453 För anmälningspliktiga verksamheter såsom mindre fiskodlingar (C- anläggningar) utövas tillsynen av kommunen. Det finns dessutom olika regler om hygien och offentlig kontroll av livsmedel som kan omfatta fiskodlingar.454 I är den myndighet som ansvarar för kontroll av att reglerna efterlevs. har för fiskanläggningar bl.a. utarbetat en skrift till stöd för egenkontroll.455 I uppföljningen har framkommit att från vattenbruksföretagens utgångspunkt är tillsyn och inspektioner förknippade med olika typer av problem. Enligt ett av de vattenbruksföretag som har ingått i uppföljningen innebär tillsynen att mycket ska redovisas till myndigheterna. Företagaren menar att det känns som om all tid går åt till att fylla i blanketter i stället för att producera fisk. Miljörapporter ska skrivas, men myndigheterna verkar inte läsa dem. Företagaren menar vidare att kommunens miljö- och djurskyddsinspektörer inte kan något om fisk och fiske, eftersom det utgör en så liten näring i kommunen. Företagaren menar därför att tillsynen inte borde skötas av kommunen, utan samordnas över större områden. Ett annat av de intervjuade vattenbruksföretagen uppger dock att tillsynen fungerar bra. har framfört att kontrollen inte fungerar eftersom inspektörerna upplevs ha så dålig kompetens. Förbundet menar att från myndigheterna viftas den kritiken bara bort. Myndigheternas olika krav på kontroll/tillsyn av fiskodlingarna har i de flesta fall delegerats ut till länsstyrelserna och kommunerna. Eftersom fiskodlingar finns i 19 län och ett hundratal kommuner är tillsynen utspridd på många olika handläggare på lokal och regional nivå. Detta innebär att varje handläggare får få tillsynsärenden . Fiskhälsan har framfört att detta innebär att någon kompetens inom fiskodlingsområdet oftast inte byggs upp 451 Kravet på egenkontroll följer av 26 kap. 20 § och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. 452Enligt 9 kap. 6 § (1998:808) och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 453Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . 454Exempel på denna reglering är förordning (EG) 852/2004 Livsmedelshygien och förordning (EG) 853/2004 Särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung. 455Livsmedelsverket, 2006. 5 VATTENBRUK 2007/08:RFR3 hos de olika tillsynsmyndigheterna. Dessutom uppges personalomsättningen i vissa fall vara hög. Fiskodlingsföretagen har därför känslan av att de vid varje kontrolltillfälle måste lära upp en ny handläggare, vilket tar tid och dessutom kostar pengar genom den debitering som används. Enligt Fiskhälsan leder den bristande fiskodlingskompetensen inte sällan till konflikter och motsättningar eftersom parterna lätt missförstår varandra. Detta uppges gälla både kontroll enligt miljölagstiftningen och enligt foder-, livsmedels-, djurhälso- och djurskyddslagstiftningen.456 Fiskhälsan menar att branschen måste ta fram gemensamma egenkontrollprogram, vilket branschen av ekonomiska skäl har haft svårt att göra. Fiskhälsan pekar vidare på behov av kontinuerlig fortbildning av kontrollmyndigheterna. Fiskhälsan har i uppföljningen uppgett att tillsynen ser olika ut i de olika kommunerna. Detta är ett problem för företagen, som upplever att olika kommuner ger olika besked. Fiskhälsan har vidare framfört att det finns behov av ett samlat ansvar för tillsynen på olika nivåer och för olika områden. Det behövs speciella utbildningsinsatser och ekonomiskt stöd för att utveckla egenkontrollprogram som komplement till den offentliga kontrollen. Fiskhälsan har uppmärksammat att vattenbruk inom EU främst avser uppfödning av fisk m.m. för livsmedel, medan det svenska vattenbruket även har en viktig del som avser odling för utplantering. Enligt Fiskhälsan har det i vissa avseenden varit svårt att anpassa EU:s förordningar och direktiv om kontroll vad gäller foder, livsmedel, djurhälsa och djurskydd till detta faktum, inte minst hos de lokala tillsynsmyndigheterna. När det gäller tillsyn och kontroll enligt miljölagstiftningen sker denna främst av kommunerna och är inte lika styrd av EU-dokument. En vattenbruksföretagare som har ingått i uppföljningen menar att tillsynsavgifterna är alltför höga. Dels betalar företaget avgifter till kommunens miljö- och djurskyddstillsyn som är kopplade till produktionens omfattning i ton, dels betalar företaget tillsynsavgifter till , fast de enligt uppgift från företaget aldrig kommer på tillsynsbesök. Även ordföranden i har i uppföljningen lyft fram de höga tillsynsavgifterna. Han menar att vattenbruket måste betala 20 gånger högre miljöavgifter (miljötillsyn) än vad som gäller för t.ex. nötkreatur. Tjänstemän vid konstaterar att vattenbruket är föremål för regler inte bara inom fiskeområdet, utan även inom livsmedelshygien och miljöområdet. Detta innebär att företagen blir föremål för flera olika typer av inspektioner, för vilka företagen måste betala. else för att detta kan vara mycket betungande för de små vattenbruksföretagen.457 456I gav regeringen i uppdrag att komma med förslag till program för likvärdiga och riskbaserade djurskyddskontroller. 457Vattenbruksföretag, intervju , , telefonintervju och , intervju . 2007/08:RFR3 5 VATTENBRUK Kritiken mot tillsynen bekräftas i en undersökning från Verket för näringslivsutveckling (). Enligt upplevs uttag av tillsynsavgifter i vissa fall som svårmotiverade eftersom den avgift som tas ut baseras på den produktionsvolym som odlingstillståndet omfattar, inte den faktiska produktionen. Vidare upplevs tillsynsavgiften inte alltid ge valuta för pengarna eftersom tillsynsbesök i många fall är mycket få eller inte alls förekommande. Dessutom upplevs i en del fall att kompetens på området är något begränsad. Enligt Nuteks rapport värdesätter däremot odlingsföretagen Fiskhälsan AB:s arbete och kompetens på området. Även de vattenbruksföretag som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning är positiva till Fiskhälsan.458 Från kommun är man medveten om att vattenbruket får höga tillsynsavgifter, men det uppges att avgifterna utgår från riktlinjer. En fiskodling i kommunen har överklagat avgiften. Miljöenheten i kommun upplever sig ha goda relationer till företagen i kommunen och menar att företagen i kommunen tar god miljöhänsyn. När det gäller livsmedelstillsyn och frågor som rör livsmedelshygien uppger ett av de intervjuade företagen att de har valt att inte förädla fisken. Företaget har även slutat att sälja fisk lokalt. Orsaken till detta uppges vara att reglerna kring lokalproducerade livsmedel upplevs som mycket krångliga. Företaget menar att det är svårt för små anläggningar att ha råd med t.ex. livsmedelskontrollen. Företagaren anser att det är konstigt att samma regler gäller för såväl stora livsmedelsindustrier som små lokala producenter. Från miljöenheten vid kommun framförs dock att regelverket är bra. Det är samma krav på avfallshantering av slaktavfall från fiskodlingar som från slakterier. Den lokala fiskodlingen har fått dispens från vilket innebär att slaktavfallet kan grävas ned.459 I sammanhanget kan nämnas att miljö- och jordbruksutskottet behandlade frågor rörande förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion i en uppföljning . anordnade utskottet en utfrågning i ämnet.460 investerades sammanlagt inom vattenbrukssektorn med stöd från Fonden för fiskets utveckling (FFU). Av dessa medel kom i strukturstöd från FFU, från annan offentlig finansiering och från privat finansiering.461 Den största andelen av de totala investeringarna hamnade i , medan den största andelen av EU-medlen gick till vattenbruk i och . Dessa tre län står för cirka 458Vattenbruksföretag, intervju och , 2006b. 459Lycksele kommun och vattenbruksföretag, intervjuer . 460Rapport 2005/06:RFR3, bet. 2005/06:MJU8 samt rapport /07:RFR5. 461Stödsatsen för investeringar är FFU + nationell offentlig medfinansiering inom mål 1 och FFU + nationell offentlig medfinansiering i övriga . 5 VATTENBRUK 2007/08:RFR3 två tredjedelar av alla investeringar. Av en rapport från framgår att det har beviljats nästan dubbelt så mycket medel i stöd som sedan har rekvirerats och betalats ut. Stöd lämnades till 52 stödmottagare i 41 kommuner i 14 län. Stöd har enbart lämnats till företag som har haft produktion av vattenbruksprodukter för livsmedelsanvändning, inte företag som enbart har haft sättfiskproduktion eller kompensationsodlingar. ändrades tillämpningen så att även sättfiskodlingar medges stöd. hade strukturstödet till vattenbruket fokus på innovativa projekt. Flera av pilotprojekten fokuserar på odling av blåmussla.462 I ett underlag till konstateras att det har varit inom vattenbruket med dålig lönsamhet, i synnerhet inom matfiskodlingen. Generellt sett har intresset för och möjligheten till att investera varit mycket begränsade. De satsningar som gjorts har ofta skett i norra och av kapitalstarka finländska ägare. De senaste årens investeringar har varit inom nedanstående områden: Matfiskodling: Förbättrad odlingsutrustning och centralutfodringssystem samt EU-godkända slakt- och beredningslokaler. Sättfiskodling: Endast den del av sättfiskodlingen som säljer till vidareodling i matfiskanläggningar har varit stödberättigad. Investeringarna har omfattat förbättrade anläggningar och ökad recirkulation av vatten. Musselodling: Ny odlingsutrustning samt fartyg för skörd. Förutom till investeringar har strukturstödet använts till bl.a. avelspro- Ett utbildningsprojekt för intressenter inom musselnäringen har också fått stöd.463 Strukturstödet till vattenbruket har till mycket stor del gått till företag lokaliserade till landsbygd. Enligt årsredovisning kan flera av projekten komma att bidra till en hållbar utveckling av vattenbruket. I uppföljningen har från generaldirektör framförts att det har satsats mycket EU-medel på vattenbruket, men att det har varit svårt att få vattenbruket kommersiellt. har redovisat att stöden i stor utsträckning har gått till många små investeringar. Hälften av antalet investeringar har varit eller mindre. Den vanligaste investeringen gällde utrustning, men även nyetablering, lokaler och båtar har enligt stått för stora andelar av utbetalade medel. De flesta investeringar har främst skett för att förbättra produktionen eller för att öka produktionskapaciteten. Enligt har det varit svårt att dra några slutsatser om måluppfyllelsen eftersom underlaget är ofullständigt. Verket betonar att det inför den nya programperioden är viktigt att målen formuleras så att de går att följa upp 462Fiskeriverket, 2007k och 2007a. 463Lindblad, 2007. 2007/08:RFR3 5 VATTENBRUK på ett bra sätt och att det finns en metod för uppföljning av måluppfyllelsen. I en promemoria från verket konstateras följande om stödets effekter: Det finns frågeställningar kring EU-stödet till vattenbruket som bör utredas vidare. En av dem är vilken effekt EU-stödet har haft, dels strukturskapande, dels för lönsamheten i näringen. En annan är vilket genomslag EU-stödet har haft bland vattenbruksföretagen och om det påverkat investeringsviljan. En preliminär slutsats är att de flesta vattenbruksföretag inte har sökt stöd och vad det kan bero på bör studeras närmare. Det kan ifrågasättas vilken utdelning små investeringar faktiskt ger i form av strukturskapande åtgärder för vattenbruket. De många små investeringarna kan sammantaget ha en positiv effekt för vattenbruket som helhet, men det ter sig osannolikt att det skulle ha så stor effekt på det enskilda företaget.464 i har framfört att strukturstöden är till stor hjälp när fiskeföretagen ska genomföra investeringar. De intervjuade tjänstemännen uppger att för fisket är av stor betydelse när det gäller investeringsstöd till näringen, förbättring av vattendrag, fiskavelsprojekt och andra utvecklingsprojekt. De företag som dock uppges hamna i kläm, beroende på och statsstödsreglerna, är de odlingar som tar fram fisk från lokala stammar för utsättning i sin närregion. De har oftast små resurser och uppges få stora finansieringsproblem när det gäller utbyggnadsinvesteringar. i uppger att stöd till vattenbruk har beviljats för fisk-, mussel- och ostronanläggningar, arbetsbåtar, skördebåtar och beredningsverksamhet. Strukturstöden till vattenbruket har för flera företag varit en förutsättning för de investeringar som gjorts. Ett av de vattenbruksföretag som har ingått i uppföljningen uppger att EU:s investeringsstöd har varit mycket positiva för företaget. Företaget menar att stöden har en bra uppbyggnad. I de fall som företagen går med vinst går det mesta av bidragen till skatt. Strukturstöden har dock även vissa problem. Det intervjuade företaget har pekat på att det är ett problem att stöden betalas ut först efter ett till . Detta innebär att företaget får ta en risk. Dessutom har i uppföljningen uppgetts att många företagare menar att det är en krånglig och lång process kring stödet. Som exempel nämns att flera kontroller görs. Först görs en besiktning från och sedan från då investeringen är klar. Efter det görs en kontroll från kommissionen. Det intervjuade företaget menar att myndigheterna i stället borde kunna använda granskare som finns lokalt i kommunen.465 I ett underlagsmaterial till konstateras att hos många företagare finns det ett motstånd mot att söka stöd. Genom att man måste ligga ute med pengar innan stödet kan utbetalas frestar det ofta på likviditeten på ett olösligt sätt. Vidare upplever många att de investeringar man planerar ska granskas, bedömas och kommenteras av människor som saknar en praktisk kompetens. Det är inte säkert att odlaren klarar av att argumentera för sina tankar när man möter nitiska 464Fiskeriverket, 2007k. 465Länsstyrelsen i , e-brev och i , e-brev samt vattenbruksföretag, intervju . 5 VATTENBRUK 2007/08:RFR3 tjänstemän som har en ifrågasättande attityd. Många av de företag som har varit utsatta för närmare granskning av genomförda ansökningar kan berätta om hur man möts av en attityd att kontrollantens grundinställning är att företagaren har fuskat eller har för avsikt att fuska och att enda syftet med granskningen är att till varje pris visa upp något som är fel. Detta gör att många drar sig för att söka stöd.466 I underlagsmaterialet pekas även på att stödsatsernas storlek är ett problem som har försämrat resultaten av strukturstöden. Med en stödsats på är det enligt rapporten tveksamt om stödet har nämnvärd betydelse för att påverka utvecklingen. De privata företagen måste själva stå för (i norra ) i egeninsats, medan offentliga intressenter får stöd från EU. I rapporten konstateras att detta resulterar i att många av projekten är kopplade till offentlig verksamhet och kan bli ett sätt för offentliga organ att få mer medel till verksamheten, då man genom EU-stödet kan fördubbla den svenska insatsen. Vilka effekter hade uppstått om vi inte haft ett stöd? Vattenbruket är en i starkt reglerad och kontrollerad näring. Om näringen getts möjlighet att verka fritt inom vissa, av myndigheterna uppsatta, yttre ramar och stödet tagits bort så hade det sannolikt underlättat för företagen. Om stödet tas bort utan att näringen ges möjlighet att agera av egen kraft kommer vattenbruket att komma i en sämre situation än för näringarna i konkurrentländerna. Ett borttaget stöd hade gjort att färre företag klarat av att satsa på en expansion.467 Fiskhälsan har framfört att kunskapen om vilka stöd och bidrag som kan utnyttjas för vattenbruksverksamhet är mycket varierande i branschen. Enligt Fiskhälsans bedömning är kunskapen som mest bristfällig hos de små företagen. Där saknas också till viss del intresse för sådan hjälp. Från Fiskhälsan uppges att många är skeptiska till stöd och bidrag av flera olika skäl. Enligt Fiskhälsan har fiskodlingsföretagen angett bl.a. följande skäl: Det är för krångligt och byråkratiskt att ansöka om bidrag. Företagen måste i så fall få hjälp med detta. Det är för krångligt och byråkratiskt att del- och slutrapportera ett använt bidrag. Det är enklare med vanliga lån där det inte behövs någon rapportering. Bidragsdelen är för liten och bidraget gäller bara nyinvesteringar. Slutsumman blir densamma om man i stället tar vanliga lån och investerar i begagnad utrustning, som just nu finns till stor del på marknaden. Inga stödmedel betalas ut förrän investeringen är slutförd. Detta innebär att företaget ändå måste skaffa pengar på annat sätt.468 466Lindblad, 2007. 468Fiskhälsan, brev . 2007/08:RFR3 5 VATTENBRUK 5.3.4 Myndigheterna och vattenbruket Ett flertal myndigheter har ansvar för vattenbruksfrågor Ett flertal statliga och kommunala myndigheter är involverade i frågor kring vattenbruken. Ett av de företag som har ingått i uppföljningen menar att det råder en plottrig myndighetsorganisation, där de olika myndigheterna angriper vattenbruken från olika håll. Företaget menar att det vore bättre med ett verk. Från Fiskhälsan har framförts att det behövs samlade styrdokument från de centrala myndigheterna och en bättre samordning mellan centrala, regionala och kommunala myndigheter. Från vattenbruksföretagen upplever man ibland en dålig koordinering mellan de centrala verkens föreskrifter och allmänna råd och implementeringen av dessa på regional och nivå. Som exempel kan nämnas att företagen upplever att olika länsstyrelser och handläggare har olika policy när det gäller odling av fisk för utplantering i vattensystem som berör flera län: Detta gäller t.ex. olika insjööringstammar, där den stam som tidigare använts helt plötsligt inte får användas för utsättningsändamål. Eftersom odling av fisk är en långsiktig produktionsprocess, där det vanligtvis kan ta upp till från rom till utsättningsfärdig fisk, är det inte acceptabelt med diffusa och osäkra regler om vad som får sättas ut i olika vatten. Od- lingsföretagen måste få klara, tillförlitliga och långsiktiga besked om vad som gäller, så att man inte produktion står med en färdig fisk som inte får användas. När det gäller är ofta förhållandet det omvända, dvs. här tycks inte stamtillhörighet ha någon betydelse alls för att få sätta ut i ett visst vatten och här accepteras t.o.m. utsättning av en rödingstam som är framtagen för intensivuppfödning till matfisk.469 Även forskare vid SLU har i uppföljningen påpekat att vattenbrukets frågor är splittrade mellan många myndigheter som , , , , länsstyrelserna, kommunerna, miljödomstolar, m.fl. Forskarna menar att detta är svårt för redan etablerade odlare, men i princip omöjligt att klara av för nyföretagare. Forskarna har i uppföljningen vidare pekat på att EU har överfört vattenbruket (aquaculture) från området fiske till området agrara näringar (agriculture). De menar att ett naturligt förslag därför vore att i paritet med detta överföra vattenbrukets samlade frågor till som ansvarig myndighet. Detta skulle, med tanke på övriga verksamhet och kompetens, enligt forskarna ge väsentligt bättre koppling mellan näring, myndighet och forskning. har bildat en rådgivande grupp för samråd i aktuella vattenbruksfrågor. Enligt verket spelar gruppen en viktig roll som mötesplats för näringen, berörda myndigheter och universitet samt företrädare för sportfiske och fiskevattenägare, inte minst mot bakgrund av att ansvaret för de regelverk som är av betydelse för vattenbruket är spritt på ett antal olika myndigheter. 5 VATTENBRUK 2007/08:RFR3 diskuterades bl.a. regelverk och olika vattenbruksprojekt på gruppens möten.470 Forskarna vid har i uppföljningen framfört att resultaten och konsekvenserna för vattenbruksföretagen av olika insatser och regler från statliga myndigheter kan sammanfattas med att de har varit en starkt bidragande orsak till näringens långsamma utveckling. Avsaknaden av expertis hos och uppges enligt forskarna ha lett till en rad felaktiga och dåliga etableringar, vilket i sin tur bl.a. har lett till konkurser för företag och negativa miljöeffekter eller konflikter med annan verksamhet. Forskarna pekar på två olika exempel som de menar kan representera en mångfald av konsekvenser av ett flertal myndigheters insatser: Exempel 1: ålades odlingar i ett provtagningsprogram för närsalter. Detta infördes trots att näringen enligt forskarna stod för endast av de totala närsaltsutsläppen från det svenska jordbruket. Forskarna har i uppföljningen framfört att dessa program kostade både personella och ekonomiska resurser, men värst var att de upplevdes som omotiverade och meningslösa då de nästan aldrig utvärderades. Exempel 2: Ett mer aktuellt exempel är kostnaden för en miljökonsekvensbeskrivningsprocess där ansökan för en medelstor fiskodling kan kosta upp emot flera miljoner och sträcka sig . enligt forskarna i sig ett starkt hinder för nyföretagande, eftersom bara redan stora och etablerade företag har resurser att inleda processen.471 Myndigheternas inställning till vattenbruket I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har flera aktörer pekat på att inställningen till vattenbruket varierar mellan olika myndigheter på olika nivåer. I uppföljningen har vidare framkommit att vattenbruken själva har en negativ inställning till myndigheterna. Från har framförts att branschen har tappat respekten för myndigheter och politiker och att det upplevs finnas ett stort avstånd mellan näringen och politiken. Från riksförbundet framförs vidare att odlingsföretagen känner sig söndermalda av myndigheternas kvarnar. Ett stort antal myndigheter upplevs sätta käppar i hjulen och näringen känner sig nonchalerad av , och . Från näringen upplevs att det finns en negativ inställning från bl.a. miljövårdande myndigheter. Därtill menar man att olika länsstyrelser har tillämpat regelverket på olika sätt. En del har varit positiva, medan andra har varit rädda för att nya verksamheter med negativa effekter på miljön ska etableras i länen.472 Fiskhälsan har framfört att svenska myndigheter i vissa fall har tolkat vissa EU-förordningar väl snävt. Som exempel nämns ett EU-direktiv om animaliska biprodukter som enligt Fiskhälsan är svårt att applicera på material från 470Fiskeriverket, 2007a. 471Eriksson m.fl., e-brev . 472Vattenbrukarnas riksförbund, telefonintervju samt information och intervjuer vid fisketurismkonferens . 2007/08:RFR3 5 VATTENBRUK odlad fisk.473 Den transportstruktur som finns för t.ex. kadaver från andra djurslag finns inte etablerad för fiskodlingar. Fiskhälsan har i uppföljningen framfört att direktivet ger vissa möjligheter för medlemsstaterna att ge vissa undantag, och i ett fall har medgett större undantag än . Från Fiskhälsan uppges att samtal förs med i denna fråga. Forskare vid SLU menar att inställningen bland myndigheterna till vattenbruket är mycket varierande. Till detta kommer att det till stor del finns en variation i kunskap om näringen och dess förutsättningar och miljöpåverkan. uppges inte ha någon expertis inom området, varför stödet till den tillståndsgivande regionala enligt forskarna är mycket svagt. På länsstyrelsenivå är, enligt forskarnas uppfattning, inställningen till vattenbruk mycket negativ i de flesta län, utom i norra . , som har sektorsansvaret för vattenbruk, saknar enligt forskarna expertis och prioriterar inte frågan i sin verksamhet. Enligt forskarnas bedömning har viljan hos myndigheter att detaljreglera den dagliga verksamheten i många fall varit hämmande för näringens utveckling. Viljan har inte alltid parats med ett kunskapsunderlag.