rfr · GW0WRFR1 · 2008-11-10 00:00:00 — Uppföljning av pensionsvillkoren inom scenkonstområdet Riksdagstryckeriet, , 2008 3 Ändrade pensionsvillkor inom scenkonsten................................................ Pension reglerad i lag allmän pension ............................................. Pension reglerad i kollektivavtal eller förordning Pension reglerad i kollektivavtal vid fria grupper ........................... Pensionsvillkor för frilansande scenkonstnärer.................................. Pensionsreformens påverkan på scenkonstnärernas pensioner........... 4 Scenkonstnärernas arbetsvillkor.................................................................. Arbetsmarknadsvillkoren inom scenkonsten...................................... Utvecklingen av skådespelarnas arbetsvillkor.................................... Utvecklingen av dansarnas arbetsvillkor............................................ Utvecklingen av sångarnas arbetsvillkor............................................ Utvecklingen av musikernas arbetsvillkor ......................................... Bildandet av teater-, dans- och musikallianser................................... 5 Uppföljningsgruppens slutsatser och förslag............................................... Pensionsavgifternas påverkan på det kulturpolitiska utfallet ............. Bilaga 1 Frågans tidigare beredning............................................................... Bilaga 2 Fallstudier vid tre institutioner och en fri grupp .............................. Opera- och Musikteater ............................................................... Bilaga 3 Ändrade villkor för arbetslöshetsersättning ..................................... har vid olika tillfällen behandlat frågor kring scenkonstnärernas pensionsvillkor liksom frågor om scenkonstinstitutionernas och de fria gruppernas pensionskostnader. beslutade utskottet att genomföra en uppföljnings- och utvärderingsinsats rörande kulturarbetarnas pensioner. Utskottet bildade därefter en arbetsgrupp bestående av ledamöter från samtliga partier med uppgift att bedriva uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Gruppen har beslutat att syftet med uppföljnings- och utvärderingsinsatsen ska vara att kartlägga problem kring pensioner som kan finnas för scenkonstnärer samt tjänstepensionsavgifternas påverkan på institutionernas och de fria gruppernas val av repertoar och anställningsbeslut. I denna rapport redovisas resultatet av uppföljnings- och utvärderingsgruppens arbete. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom riksdagsförvaltningen av utvärderaren vid utvärderings- och forskningsfunktionen i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid kulturutskottets kansli. beslutade om en reformering av det svenska pensionssystemet. Reformen innebar en övergång från ett förmånsbaserat system till ett avgiftsbaserat system där den samlade livsinkomsten ligger till grund för framtida pensionsutbetalningar. Detta har inneburit problem för arbetstagare och arbetsgivare inom scenkonstområdet eftersom sektorn på flera sätt skiljer sig från den övriga arbetsmarknaden. har vid olika tillfällen uppmärksammat dessa problem (se t.ex. bet. 2004/05:KrU1 s. 27 f.). beslutade att genomföra en uppföljnings- och utvärderingsstudie avseende kulturarbetarnas pensionsförhållanden (prot. Vid utskottets sammanträde utsåg utskottet en grupp av ledamöter (uppföljnings- och utvärderingsgruppen) med uppgift att svara för genomförandet av uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Gruppen består av , ordförande (m), i (fp), (), (), (), () och (). () har under arbetets gång ersatt (). Tjänstemän från kulturutskottets kansli och har bistått gruppen i arbetet. I denna rapport redovisas resultatet av gruppens arbete. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har beslutat att uppföljningen ska avgränsas till det offentligt stödda scenkonstområdet, vilket innebär att den omfattar teater-, dans- och musikverksamhet vid institutioner med statsbidrag och vid de fria grupperna. Syftet med uppföljningen är att kartlägga eventuella problem kring pensioner som kan finnas för anställda och frilansande scenkonstnärer vid scenkonstinstitutioner med statsbidrag och vid de fria grupperna tjänstepensionsavgifternas påverkan på institutionernas och de fria gruppernas val av repertoar och beslut om vilka scenkonstnärer man anställer. Uppföljningen tar sin utgångspunkt i de kulturpolitiska målen. beslutade om målen för den nationella kulturpolitiken. angav regeringen vilken inriktning de statliga insatserna skulle ha inom området (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). I uppföljningen och utvärderingen läggs särskild vikt vid följande mål: mål om att främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet den inriktning som regeringen angav kulturproposition för statens insatser för konstnärerna, bl.a. att insatserna bör syfta till att anpassa regelverken inom olika politikområden så att rimlig hänsyn tas till konstnärernas speciella förhållanden. 2008/09: 1 INLEDNING Utifrån dessa mål har följande två övergripande frågeställningar formulerats för uppföljnings- och utvärderingsinsatsen. 1.Påverkar pensionsavgifterna det kulturpolitiska utfallet genom att vara styrande för institutionernas och de fria gruppernas val av repertoar och beslut om vilka scenkonstnärer man anställer? 2.Vad innebär rådande pensionsregler och arbetsmarknadsvillkor för scenkonstnärernas pensionsvillkor? Uppföljningen bygger på dokumentstudier och intervjuer med myndigheter och andra aktörer. Uppföljningsgruppen har anordnat två utfrågningar där företrädare för , , Svensk Scenkonst och redovisat sina erfarenheter av pensionsproblematiken inom scenkonstområdet. Vidare har fallstudier genomförts vid följande institutioner och fria grupper: Kungl. Operan, Norrbottensteatern, musik- och dansteater samt musikteater. , , , , Svensk Scenkonst och har erbjudits möjlighet att faktagranska rapportens bakgrundskapitel i sin helhet1. De institutioner och fria grupper som besökts har faktagranskat de uppgifter som redovisas i fallstudierna. Dansalliansen, Musikalliansen, (), Symf, och Teatercentrum har erbjudits möjlighet att faktagranska de avsnitt som särskilt berör deras verksamhet. 1 Samtliga utom har inkommit med faktagranskningskommentarer. har beslutat att genomföra en uppföljnings- och utvärderingsstudie avseende kulturarbetarnas pensionsförhållanden. En grupp av ledamöter från samtliga riksdagspartier har svarat för genomförandet av arbetet. Uppföljningens syfte är att kartlägga problem kring pensioner som kan finnas för scenkonstnärer tjänstepensionsavgifternas påverkan på institutionernas och de fria gruppernas val av repertoar och anställningsbeslut. Uppföljningen har visat att scenkonstnärernas pensionsvillkor har försämrats som en följd av ändrade arbetsmarknadsvillkor och ändrade pensionsregler. pågår en utveckling inom scenkonsten där tillsvidareanställningar ersätts med visstidsanställningar. Frilansande scenkonstnärer har generellt sett sämre pensionsvillkor än de som har en tillsvidareanställning, bl.a. eftersom de ofta har låg inkomst mellan frilansuppdragen. Dessutom berättigar inkomst i form av arbetslöshetsersättning inte till någon tjänstepension. Utvecklingen mot en frilansarbetsmarknad har gått längst bland skådespelare och dansare. De flesta musiker som arbetar vid institutionsorkestrar är tillsvidareanställda. Inom sångområdet är det vanligt att professionella korister är tillsvidareanställda, medan det finns relativt få tillsvidareanställda solister. Som ett exempel på utvecklingen inom området kan nämnas att det beräknas ha funnits 700800 skådespelare med tillsvidareanställning vid landets institutioner. beräknades att 235 av de totalt 2 400 yrkesverksamma skådespelarna var tillsvidareanställda. Utvecklingen mot en frilansarbetsmarknad har möjliggjorts genom att arbetsmarknadens parter tecknade avtal om undantag i lagen om anställningstrygghet. En förutsättning för att detta undantag skulle komma till stånd var att staten finansierade bildandet av . Alliansen anställer frilansande skådespelare som därmed garanteras lön och kompetensutvecklingsmöjligheter så länge de är yrkesaktiva. Dessutom ingår det i anställningsvillkoren att alliansen betalar in tjänstepensionspremier enligt kollektivavtal. Sedan bildades har även en dansallians och en musikallians bildats. Antalet anställda i allianserna har ökat efterhand och beräknas komma att uppgå till 256 heltidstjänster vid utgången av 2008. Statens samlade bidrag till allianserna uppgår till . en fortsatt utbyggnad av allianserna inom teater-, dans- och musikområdet bör eftersträvas eftersom de anställda frilansarna då får pensionsvillkor som liknar dem som gäller för tillsvidareanställda scenkonstnärer. 2008/09:RFR1 2 SAMMANFATTNING Pensionsvillkoren är avsevärt bättre för dem som till huvudsaklig del är verksamma vid scenkonstinstitutioner med statligt stöd än för dem som i första hand arbetar vid fria grupper. Det beror bl.a. på att en anställning vid en institution bygger upp en rätt att ta ut en tjänstepension som motsvarar av lönen innan den anställde har fyllt . Dansare har rätt att ta ut pensionen från 41-årsdagen, sångare från 52-årsdagen, skådespelare från 59- årsdagen och musiker, beroende på anställning, från 60- respektive 63- årsdagen. Det blir allt vanligare att scenkonstnärer växlar mellan att arbeta vid institutioner och fria grupper. Vidare innebär utvecklingen mot en frilansarbetsmarknad att allt färre scenkonstnärer kan bygga upp tjänstetid som ger rätt till full tjänstepension fram till 65-årsdagen. För dansare krävs exempelvis en tjänstetid på motsvarande för full tjänstepension före . Uppföljningen har visat att det i vissa avseenden har skett förbättringar av pensionsvillkoren inom scenkonstområdet, t.ex. genom en utökning av antalet tjänster vid teater-, dans- och musikallianserna och genom att arbetsmarknadens parter tecknat avtal som innebär en skyldighet för arbetsgivarna att betala in till de anställdas tjänstepensioner. finns det kollektivavtal som ger anställda vid fria grupper rätt till en avgiftsbestämd tjänstepension, dvs. arbetsgivaren är skyldig att sätta av motsvarande av lönen till en pension som kan tas ut . Motsvarande tjänstepension finns även för anställda vid institutionerna. Genom en förändring i lagen om anställningsskydd 2001 och i PISA- förordningen2 2003 är scenkonstnärer inte längre skyldiga att sluta vid en institution efter det att de uppnått åldern då de har rätt att ta ut tjänstepension före . Att ta ut förmånsbestämd pension före och därefter inte fortsätta att yrkesarbeta ger en låg ålderspension eftersom denna pension bestäms av livsinkomsten och inte som i det tidigare ATP-systemet av de 15 bästa inkomståren. Framför allt tillsvidareanställda sångare och dansare kan som en följd av dessa regeländringar komma att arbeta kvar vid institutionen fram till 67-årsdagen för att på så sätt undvika en låg ålderspension. En sådan utveckling innebär konstnärliga problem för institutionerna och för scenkonsten i stort, bl.a. eftersom möjligheterna att rekrytera yngre scenkonstnärer minskar. Uppföljningsgruppen anser att staten har ett övergripande ansvar för att de pensions- och arbetsmarknadsvillkor som tillämpas inom det statsunderstödda scenkonstområdet ger scenkonstnärerna rimliga pensionsvillkor. För att stimulera scenkonstnärerna att yrkesarbeta fram till ålderspensionen är det, enligt uppföljningsgruppens bedömning, motiverat att de erhåller stöd i form av vägledning och kompetensutveckling. Sådana insatser skulle underlätta både deras karriärutveckling och deras karriärväxling. 2 Förordning (2003:56) om tjänstepension och tjänstegrupplivförsäkring för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning. Genom förordningen regleras att Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl. (PA 03) med vissa undantag tillämpas på arbetstagare vid scenkonstinstitutioner med statligt stöd. 2 SAMMANFATTNING 2008/09:RFR1 Uppföljningen har visat att det saknas särskilda insatser och stöd för scenkonstnärer som av åldersskäl vill gå vidare i yrkeslivet. Mot bakgrund av detta anser uppföljningsgruppen att regeringen bör ta initiativ till att förbättra möjligheterna för sångare och dansare att få stöd i form av utbildning, karriärväxlings- och karriärutvecklingsinsatser som syftar till fortsatt arbete efter det att de uppnått en ålder då de inte längre har de fysiska förutsättningarna att prestera på en hög konstnärlig nivå. En scenkonstnär får behålla inkomster från den förmånsbaserade tjänstepension som vissa scenkonstnärer har rätt till före även om han eller hon får lön från en annan anställning. Enligt uppföljningsgruppens bedömning bör detta utredas vidare, bl.a. eftersom andra yrkesgrupper med rätt till pension eller motsvarande före genom s.k. inkomstsamordning får minskad pensionsutbetalning som en följd av inkomster av arbete och andra ersättningar. Pensionsavgifterna och det kulturpolitiska utfallet Formerna för hur statens framtida kostnader för scenkonstnärernas tjänstepensioner ska finansieras har ändrats . Totalt har anslagen till institutionerna ökats med ca i syfte att kompensera institutionerna för ökade kostnader. I budgetpropositionen angav regeringen att man ansåg att frågan om finansieringen av institutionernas tjänstepensionskostnader var löst i och med de förslag som lämnades i budgeten och att institutionerna fortsättningsvis själva skulle betala premiepensionskostnaderna för sin personal. Institutionerna har till huvudsaklig del fått kompensation för de kostnadsökningar som uppstod . betalar scenkonstinstitutionerna institutionsspecifika tjänstepensionspremier. Det innebär att som en anställd beräknas arbeta fram till sin pension ska en institution betala in lika mycket i till staten som staten beräknas komma att betala ut i pension till den anställde. tillämpades ett system där avgiften på utbetald lön procentuellt var densamma för alla anställda inom sektorn. Institutionernas anslag och bidrag har justerats för att motsvara deras faktiska kostnader för de institutionsspecifika premierna. Justeringen byggde på respektive institutions personalkostnader 2006 och den sammansättning av dansare, skådespelare, musiker, korister m.m. som man då hade. Det innebär att det är verksamhetens omfattning och inriktning detta år som grundlagt ingångsvärdet för premieersättningen . I och med att dansare och sångare har en låg pensionsålder får institutionerna betala in jämförelsevis höga för dessa yrkesgrupper. Operan betalar t.ex. som motsvarar ett genomsnittligt påslag på av musikernas löner. Motsvarande premie för dansarna är på utbetald lön. Det är svårt för institutionerna att förutse omfattningen av pen- 2008/09:RFR1 2 SAMMANFATTNING sionsavgifterna eftersom dessa kan variera kraftigt mellan olika anställda. Det finns en risk för att inslagen av dans- och musikteateruppsättningar kommer att minska vid teaterinstitutionerna som en följd av att dansare och sångare blivit avsevärt dyrare att anställa. Scenkonstinstitutioner och fria grupper har haft en trängd ekonomisk situation , bl.a. som en följd av att löner och andra kostnader ökat mer än vad statsbidrag och andra offentliga bidrag har ökat. Institutionernas tjänstepensionspremier har ökat efter 2006 som en följd av att justerat sina antaganden om räntor och dödlighet. Denna premieökning har fått störst genomslag vid sång- och dansinstitutioner där tjänstepensionskostnaderna proportionellt sett utgör en stor del av de totala kostnaderna som en följd av sångarnas och dansarnas låga pensionsålder. I budgetpropositionen föreslår regeringen bl.a. att Kungl. Operan tillförs och för att stärka och säkerställa verksamheterna. För bidragen till de regionala institutionerna och de fria grupperna föreslås en förstärkning med sammanlagt i syfte att förbättra förutsättningarna för konstnärlig utveckling av och tillgänglighet till teater, dans och musik i hela landet. Det finns en utbredd farhåga inom scenkonsten för att vissa scenkonstnärer kommer att få det svårt att hitta en arbetsgivare som vill anställa dem på grund av att de har jämförelsevis höga pensionsavgifter. Ett syfte med utformningen av tjänstepensionsavgiftssystemet är att arbetsgivare ska få bära kostnaderna för de anställningsbeslut som fattas. Exempelvis ger en löneökning ökade tjänstepensionspremier. Inom scenkonsten är det emellertid faktorer som ligger utanför arbetsgivarens kontroll som huvudsakligen styr omfattningen av premierna. Malmöoperan har t.ex. redovisat att premierna för tre korister med jämförbar lön varierade mellan ett påslag på och av utbetalad lön. Avgiftsskillnaderna förklaras främst av koristernas anställningar tidigare i karriären. Avgiften blir högre för den som t.ex. börjat sin karriär jämförelsevis sent i livet, invandrat till mitt i karriären, arbetat vid fria grupper eller arbetat utomlands , jämfört med den som sedan början av sin karriär kontinuerligt arbetat vid scenkonstinstitutioner som betalat in pensionspremier till staten. Institutioner kan kringgå skyldigheten att betala in tjänstepensionspremier genom att anlita scenkonstnärer med F-skattsedel eller genom att anställa personer bosatta utomlands på s.k. artistkontrakt. Införandet av institutionsspecifika pensionspremier kan innebära negativa effekter både för enskilda scenkonstnärer och för scenkonstens samlade utveckling vad gäller bl.a. kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet. Scenkonstnärer som arbetat utomlands kan t.ex. få det svårt att etablera sig i som en följd av att de är jämförelsevis dyra att anställa. Vidare bidrar avgiftssystemet till att påskynda den utveckling som sker inom scenkonsten där institutionerna har allt mindre fasta ensembler och alltfler tillfälligt anställda scenkonstnärer. 2 SAMMANFATTNING 2008/09:RFR1 Flera av de problem som uppmärksammats i uppföljningen vad gäller tjänstepensionspremiernas påverkan på det kulturpolitiska utfallet ryms inom ramen för de frågor som en särskild utredare har fått i uppdrag av regeringen att se över. Resultatet av denna utredning ska redovisas . Uppföljningsgruppen bedömer att det sannolikt kommer att ta innan de förslag utredningen presenterar kan få ett fullständigt genomslag eftersom förändringar i gällande pensionsvillkor normalt kräver långa övergångsperioder. Uppföljningsgruppen anser därför att det finns behov av att vidta åtgärder som i det korta perspektivet motverkar de negativa effekter som det nuvarande avgiftssystemet ger upphov till. Uppföljningsgruppen anser att följande åtgärder bör genomföras. Regeringen bör ge i uppdrag att i sin bidragsgivning till statsunderstödda scenkonstinstitutioner ta hänsyn till att det relativt sett blivit dyrare för teaterinstitutioner att finansiera satsningar på dans- och musikteaterverksamhet som en följd av de anslags- och kostnadsförändringar som övergången till institutionsspecifika tjänstepensionspremier inneburit. Regeringen bör skyndsamt ombesörja att en analys görs av det ekonomiska utfall som övergången till institutionsspecifika har inneburit på institutionsnivå. Syftet med analysen bör vara att undersöka om de justeringar som gjorts av institutionernas bidrags- och anslagsnivåer gynnat eller missgynnat vissa institutioner. Resultatet av analysen kan ge underlag för att bedöma om det eventuellt finns skäl att genomföra en engångsvis justering av nivåerna på institutionernas statsbidrag. Regeringen bör undersöka vilka möjligheter det finns att införa en begränsning av hur omfattande en institutions tjänstepensionsavgift för en enskild scenkonstnär får vara. Syftet med en sådan begränsning är att ge institutionerna stabilare planeringsförutsättningar och att förhindra att vissa scenkonstnärer som en följd av höga pensionspremier får svårt att hitta en anställning. Fortsättningsvis bör ytterligheter som att pensionspremiepåslaget för t.ex. tre korister i samma kör kan variera undvikas. 3 Ändrade pensionsvillkor inom scenkonsten I detta kapitel redovisas hur de regler och avtal som gäller för scenkonstnärernas pensioner har förändrats sedan pensionsreformen beslutades . 3.1 Pension reglerad i lag allmän pension beslutade och 1998 om en reformering av det svenska pensionssystemet. Besluten innebar en övergång till ett avgiftsbaserat pensionssystem från det tidigare systemet med folkpension och allmän tilläggspension (ATP), som var förmånsbaserat. Ett avgiftsbaserat pensionssystem bygger på principen att det är den samlade avgiftsinbetalningen som avgör hur en individs pension blir. I ett förmånsbaserat system garanteras individen en andel av den inkomst han eller hon hade perioden innan pensioneringen. I det nuvarande systemet byggs pensionen upp av avgifter som arbetsgivare och arbetstagare betalar som en andel av utbetald lön under hela yrkeslivet. I det tidigare systemet bestämdes nivån på pensionen av inkomsten under de 15 bästa inkomståren. Vidare krävdes det att man hade arbetat för att få full pension. De nya reglerna började gälla /2003. Pensionssystemet består av en lagreglerad grundnivå, den allmänna pensionen. Därtill har de allra flesta arbetstagare via kollektivavtal rätt till en tjänstepension som kompletterar den allmänna pensionen. Det finns även möjligheter att träffa lokala avtal om att arbetsgivaren ska göra ytterligare pensionsavsättningar samt möjligheter för den enskilde till ett eget pensionssparande. I figuren nedan visas en bild av pensionssystemets olika delar. Den allmänna pensionen omfattar alla arbetstagare och består av de tre delarna inkomstpension, premiepension och garantipension. 3 ÄNDRADE PENSIONSVILLKOR INOM SCENKONSTEN 2008/09:RFR1 19381958, som omfattas av det nuvarande och det gamla pensionssystemet, finns även en s.k. tilläggspension. Alla delar förutom garantipensionen är inkomstgrundade upp till en lön motsvarande 7,5 inkomstbasbelopp, vilket 2008 motsvarar en månadslön på . Detta innebär förenklat att den allmänna pensionen maximalt kan uppgå till en viss andel av den pensionsgrundande inkomsten. Inkomstbortfall på inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp täcks till viss del av tjänstepensionen samt genom privat pensionssparande. Den allmänna pensionen kan tas ut . Finansiering av den allmänna pensionen De inkomstgrundade komponenterna i det allmänna pensionssystemet ska bära sina egna kostnader och redovisas vid sidan av statsbudgeten. Finansieringen sker genom att inkasserar den s.k. allmänna pensionsavgiften från arbetsgivarna i form av månatliga inbetalningar av arbetsgivaravgifter, att debiterar egenföretagarna motsvarande avgifter och genom en allmän pensionsavgift som debiterar dem som har pensionsgrundande inkomster (SFS 1994:1744). Totalt av en inkomsttagares lön och andra förmåner sätts av till den allmänna pensionen. Huvuddelen, dvs. , finansierar inkomst- och tilläggspensionssystemet. Resterande finansierar premiepensionen. De medel som avsätts till premiepensionen placeras i fonder som individen själv får välja. Inkomstpensionen och tilläggspensionen är ett s.k. fördelningssystem, vilket förenklat innebär att de som arbetar finansierar de pensionsutbetalningar som görs till dagens pensionärer. Kopplingen mellan en individs inkomster och framtida pensionsnivå sker genom att individen under sin yrkesverksamma tid bygger upp s.k. pensionsrätter som bestämmer hur hög inkomstpension han eller hon har rätt till. För att utjämna svängningar mellan olika perioder i avgiftsinbetalningar och pensionsutbetalningar finns s.k. buffertfonder som förvaltas av AP-fonderna. Garantipension och annat ekonomiskt stöd Den som har en låg allmän pension kan få garantipension . Pensionen grundas på bosättningstid i och skattefinansieras via statsbudgeten3. För full garantipension krävs en bosättningstid i motsvarande . Bosättning i annat EU- eller EES-land ger också rätt till garantipension. Full garantipension motsvarade för ogifta och för gifta 2008.