rfr · GV0WRFR23 · 2008-06-27 00:00:00 — I rättspraxis har frågan om partistödets utformning avseende grundstöd och mandatbundet stöd behandlats . I RÅ 1994 ref. 104 I prövades t.ex. om ett stöd som till bestod av grundstöd var förenligt med lagen. Den klagande ansåg att detta på ett otillbörligt sätt missgynnade det största partiet, Socialdemokraterna. Regeringsrätten gjorde dock bedömningen att en sådan konstruktion inte stred mot kommunallagens bestämmelser. I RÅ 2000 ref. 2 prövades om ett stöd som till bestod av 1 En ingående beskrivning av det kommunala partistödets tillkomst finns att läsa i avhandling . grundstöd var förenligt med lagen. Regeringsrätten menade att ett sådant stöd otillbörligt gynnade och missgynnade vissa partier eftersom det inte väsentligen avvek från vad som hade varit fallet om fördelningen skett med utgångspunkt enbart i mandaten i fullmäktige. Vad som är att betrakta som partistöd och ska räknas in i stödet vid sidan om det mandatbundna stödet och grundstödet är inte alldeles tydligt i dagens lagstiftning och i kommuners och landstings praxis. I förarbetena nämns dock att kommunerna och landstingen ska ta hänsyn till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service när partistödet utformas. Det framgår dock inte av lagtexten eller i förarbetena hur värdet av sådant stöd ska beräknas. skriver: Det torde emellertid inte vara nödvändigt att denna typ av stöd genom interndebitering eller på annat sätt åsidosätts ett exakt pris. Politiska sekreterare som anställts med stöd av 4 kap. 30 § Kommunallagen kan också betraktas som en del av partistödet. Enligt 2 kap. 10 §, andra stycket i samma lag ska sådana anställningar beaktas när partistödet bestäms. Utredningen som föreslog denna bestämmelse, , betecknar de politiska sekreterarna som en komplementär form av partistöd (SOU 1991:80 s. 38). Antalet hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda ska enligt förarbetena till lagen inte betraktas som en form av partistöd eller beaktas när partistödet bestäms. Sådana tjänster är enligt förarbetena att betrakta som en extra resurs för förtroendemannaorganisationen och inte som ett stöd för partiorganisationen eller den rent partipolitiska verksamheten. Inte heller bör ekonomiskt stöd till politiska ungdomsorganisationer betraktas som en del av partistödet eftersom det inte berör partierna själva och inte heller är avsett för politisk verksamhet (SOU 1991:80 s. 3536, se även Ds C 1985:8 s. 53). I tidigare studier av partistödets utformning och omfattning har även anslag i form av utbildningsbidrag ansetts utgöra en form av partistöd. Många kommuner betraktar utbildningsbidrag som en form av partistöd.2 Enligt tillkom möjligheten att utge ersättning till kommunalt förtroendevalda för deltagande i vissa kurser i samband med kommunallag. Gidlund argumenterar även för att sådana anslag bör betraktas som en form av partistöd (se Ds C 1985:8, s. 4041). ansåg dock att ersättningar till de förtroendevalda för deltagande i partiernas utbildning i kommunala frågor samt partigruppsmöten har sin grund i deras uppdrag åt kommunen eller och därför inte utgör partistöd (SOU 1991:80 s. 48). Allmänt görs i förarbetena till nuvarande lagstiftning en åtskillnad mellan stöd som riktas till partierna och stöd riktade till förtroendemannaorganisationen. Stöd till förtroendemannaorganisationen är enligt denna argumentationslinje inte att betrakta som partistöd. Detta sätt att resonera tillämpas dock inte 2 När skickade ut en enkät till kommunerna angående partistödets storlek angav många kommuner att de lämnade ett särskilt utbildningsbidrag till partierna. helt konsekvent eftersom politiska sekreterare enligt lagen ska biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet och uppfattas som en komplementär form av partistöd. Praxis för vad som räknas till partistödet och vad som ligger utanför det varierar i tidigare mätningar av partistödet. Det gäller i synnerhet efter 1992 då kommuner och landsting enligt den lagändring som då skedde gavs möjlighet att ge partistöd i indirekt form, t.ex. i form av fria lokaler och fria administrativa tjänster. Vem har rätt till partistöd? Av förarbetena till nuvarande bestämmelser om partistöd i kommunallagen framgår att rätten att utge stöd är begränsad till de partier som genom representation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive styrelse. Enligt propositionen måste således ett parti ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige för att ha rätt till stöd. Med politiskt parti menas varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild partibeteckning. För att ett parti ska få bidrag måste det dock enligt propositionen vara en juridisk person, dvs. partiet måste kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Det är enligt rättspraxis fallet om den politiska sammanslutningen antagit stadgar och valt en styrelse (prop. 1991/92:66 s. 10). Partistöd tillfaller partier och inte en ledamot personligen. Detta har slagits fast i flera rättsfall, bl.a. RÅ 1981 Ab. När partier splittras eller när partier nybildas och byter namn uppstår speciella situationer som varit föremål för rättsprövning. I RÅ 1978 2:10 prövades om en utbrytning av ledamöter från ett parti till ett annat innebar att det parti som ledamöterna övergått till kunde göra anspråk på motsvarande partistöd. Avgörande för Regeringsrättens ställningstagande var ifall det parti som deltagit i det senaste valet fortfarande bestod. Om ett parti efter valet ombildats på ett sådant sätt att det helt eller delvis ersatt det ursprungliga partiet ansågs det nybildade partiet uppfylla representationsvillkoret i lagen. Om det i stället är så att det ursprungliga partiet består och ledamöterna sitter kvar i fullmäktige kan inte partistödet övergå till ett annat parti. Partiernas användning av partistödet Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om det kommunala partistödets användning. I förarbetena anges dock att partistödet har till syfte att stärka den kommunala demokratin och uteslutande avser den partiverksamhet som är knuten till kommunen respektive (prop. 1991/92:66 s. 8 och 10). Exakt hur detta ska tolkas kan diskuteras. En tolkning är att partistöd endast avser partiverksamhet som kan knytas till kommunen eller betraktat som politiska organisationer. En annan tolkning är att uttalandet är ett uttryck för en lokaliseringsprincip och att partistöd endast ska användas för partiverksamhet inom kommunerna och landstingen betraktade som geografiska enheter. Några rättsfall som prövat vad som ska anses vara att betrakta som partiverksamhet knuten till kommunen respektive finns inte. En hävdad princip har varit att det inte ska förekomma någon offentlig kontroll av hur partistödet används (prop. 1965:174, bet. KU 1965:44, rskr. 1965:452, se även prop. 1969:126, bet. KU 1969:36, rskr. På nationell nivå finns dock en överenskommelse mellan riksdagspartierna om redovisningen av partiernas intäkter. Partiöverenskommelsen träffades första gången och innebär att partierna på begäran ska redovisa sina inkomster på nationell nivå.3 Partier som ansöker om statligt partistöd måste även enligt lagen(1972:625) om statligt stöd till politiska partier bifoga partiets årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna ska ha granskats av en auktoriserad revisor (14 §). 2.3 utredningar och undersökningar Det kommunala partistödet har varit föremål för ett antal utredningar och uppföljningar sedan det infördes . Kartläggningar av partistödets omfattning har med några undantag genomförts inom ramen för offentliga utredningar eller av respektive . De nuvarande reglerna för det kommunala partistödet utreddes av två offentliga utredningar i slutet av 1980- och , (SOU 1988:47) och (SOU 1991:80). förslag låg till grund för partipolitiska överläggningar om partistödets utformning men föranledde inga vidare lagstiftningsåtgärder. Den parlamentariska förslag kom att ligga till grund för den nuvarande regleringen av partistödet i kommunallagen. När det gäller utredningar där partistödets betydelse, användning och effekter på den kommunala demokratin har analyserats kan följande nämnas. genomförde statsvetaren en utvärdering av partistödet på uppdrag av Utredningen om den kommunala demokratin (SOU 1972:52 och SOU 1975:18). utvärderingar genomfördes mot bakgrund av den införda möjligheten för kommuner och landsting att utge partistöd och de stora kommunsammanläggningar som var aktuella . I utvärderingen, som bygger på ett omfattande empiriskt underlag, har partistödets omfattning kartlagts i landets alla dåvarande 3 Se SOU2004:22, s. 5962. kommuner och landsting. studerade även partiverksamhetens omfång i 16 utvalda kommuner. genomfördes en studie av statsvetarna inom ramen för Kommunala forskningsgruppens arbete (Ds Kn 1981:15, rapport 7). I rapporten beskrivs och analyseras partistödets utveckling och dess variation och fördelning. Partistödets effekter på partierna studerades med hjälp av en enkät som skickades ut till alla partiorganisationer i ett urval om 50 kommuner som var representativa för kommunkollektivet. genomförde inom ramen demokratiberedning en studie av partistödet i kommunerna och landstingen (Ds C 1985:8). I studien återfinns förutom en beskrivning av partistödets omfattning och variation även en relativt ingående beskrivning av de regionala partiorganisationerna. En enkät skickades till ca 150 regionala partiorganisationer. genomförde och en studie av partistödet på både nationell och lokal nivå på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () (Ds 1994:31). Syftet med studien var att studera det samlade offentliga stödet till partierna. Förutom det statliga och kommunala partistödet kartlades även stöd i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För att studera partiernas användning av partistödet genomfördes fallstudier av partiorganisationer i två län och tre kommuner. genomförde och en undersökning av partiväsendet på lokal nivå inom ramen för (SOU 1999:130). I undersökningen ingick bl.a. en replikering av den enkätundersökning riktad till partiorganisationer i de 50 kommuner som genomfördes . Gidlund och lade dock till , och i urvalet eftersom de större städerna var underrepresenterade i det ursprungliga urvalet. 2.4 Utvärderingens faktaunderlag och metod För att besvara frågeställningarna i direktivet har ett faktaunderlag tagits fram med hjälp av ett antal enkätundersökningar riktade till kommuner och landsting samt lokala och regionala partiorganisationer. Sammanlagt är det fråga om fyra olika enkäter. Två har ställts till kommuner och landsting och två har ställts till partiorganisationerna. Dessutom har samtal förts med partierna centralt, och ekonomiska uppgifter om partiernas riksorganisationer har inhämtats genom en enkät riktad till ekonomiansvariga i respektive riksorganisation. Enkätundersökningens form har valts för att dels ge möjlighet att ge en generell bild av partistödet över hela landet, dels ge möjlighet att jämföra med resultatet av tidigare undersökningar. Frågorna i enkäterna är av detta skäl, så långt som möjligt, likalydande med frågor i tidigare genomförda undersökningar. Undersökningar av partistödet i kommuner och landsting En enkät har riktats till alla landsting samt ett urval om 89 kommuner. Frågorna i enkäten berörde partistödets omfattning och former samt kommunernas och landstingens reglering och hantering av partistödet. Enkäten besvarades av alla landstingen och av 83 kommuner (ca 93 procents svarsfrekvens). Urvalet av kommuner är strategiskt för att avspegla förhållandena i både stora och små kommuner. Alla de tre storstäderna finns med, och kommuner med många invånare finns med i urvalet i större utsträckning än vad som skulle vara fallet om ett strikt slumpvis urval tillämpades. Det innebär att kommunerna i urvalet är större än genomsnittet för alla kommuner i landet. Mediankommunen i urvalet hade ca 27 000 invånare, att jämföra med mediankommunen i hela kommunkollektivet som var ca 15 000 invånare . Skälet till att inte välja ett slumpmässigt urval är att ett sådant sannolikt leder till att förhållandena i de till invånarantalet stora kommunerna blir dåligt belysta i undersökningen. Mot bakgrund av att flertalet invånare i landet bor i stora kommuner och att stora kommuner står för merparten av kommunernas samlade ekonomiska förehavanden riskerar ett slumpmässigt urval att ge en skev bild av kommunkollektivet i dess helhet. Den andra enkäten riktade sig till 41 kommuner som har erfarenhet av s.k. tomma stolar enligt valmyndighetens statistik (se vidare kapitel 4). 37 av kommunerna svarade på enkäten (ca 90 procents svarsfrekvens). Båda enkätundersökningarna riktade till kommuner och landsting har genomförts i samarbete med Kommuner och Landsting (SKL) och har skickats ut i elektronisk form genom en s.k. webbenkät. Enkäterna skickades ut , och en påminnelse gick ut . Undersökningen av partistödets betydelse och användning i partierna Underlaget till denna del av undersökningen har främst inhämtats med hjälp av två enkäter som sänts till lokala respektive regionala partiorganisationer. Till utvärderingen har kontaktpersoner för respektive riksdagsparti och för (sd) och pensionärers intresseparti (spi) knutits.4 Uppgifter om partiets organisation har inhämtats via dessa kontaktpersoner. Förutom riksdagspartierna har partiorganisationer inom (sd), pensionärers intresseparti (spi) samt lokalt och regionalt baserade partiorganisationer med representation i kommun- eller undersökts. är efter valet represente- 4 Kontaktpersoner: () kanslichef, () sekreterare, () kommunalråd, () ekonomi- och kanslichef, () partikassör, () kommunsekreterare, Bo Leinerdal (v) biträdande partisekreterare, () kommun- och regionsamordnare, Per () partikassör, (spi) partiordförande. rade med 280 mandat i 144 kommuner och pensionärers intresseparti med 53 mandat i 30 kommuner. Bland de lokalt och regionalt baserade partierna kan särskilt nämnas sjukvårdspartierna. Sjukvårdspartier är efter valet representerade i mer än hälften av landsting. En del av sjukvårdspartierna bildade före valet en riksorganisation. är relativt löst sammansatt och betecknas på webbplatsen som en federation. En enkät skickades till lokala partiorganisationer och en till regionala partiorganisationer. Med lokala partiorganisationer avses i denna utvärdering kommunbaserade partiorganisationer om inget annat anges, dvs. de organisationer som står som mottagare av partistödet från kommunerna. Enkäten till lokala partiorganisationer har sänts till alla lokala partiorganisationer med representation i fullmäktige i ett urval om 53 kommuner (urvalet av kommuner återfinns i bilaga 2). Urvalet av kommuner är detsamma som och använde i den undersökning de gjorde inom ramen för (SOU 1999:130). Gidlunds och urval bygger i sin tur på det urval som gjordes i samband med 1970-talets kommunundersökningar och som bygger på 50 för kommunkollektivet representativa kommuner. En skillnad i urvalet är de tre storstäderna , och som lades till undersökning. Svar inkom från 235 lokala respektive 139 regionala partiorganisationer (60 respektive 76 procents svarsfrekvens), se tabell 2.1. Partiorganisationerna i urvalet kommer från kommuner som i genomsnitt har något fler invånare än genomsnittet för alla kommuner i landet. Medianvärdet för kommunerna i urvalet var ca 18 000 invånare, att jämföra med ca 15 000 i alla kommuner i . Möjligheten att sända ut enkäter har begränsats av att det förekommer att partier med representation i fullmäktige saknar lokal partiorganisation. Inom saknades lokalorganisationer i 16 av de 31 kommuner i urvalet där partiet hade mandat i fullmäktige. I och saknades lokalorganisation i vartdera en kommun. På regional nivå har enkäter sänts till alla regionala partiorganisationer i alla riksdagspartier samt regionala partiorganisationer tillhörande och pensionärers intresseparti.5 Alla partier med en mer eller mindre rikstäckande organisation ingår därför i urvalet. Dessutom har enkäter sänts till alla regionala partier med representation i i landsting. I tabell 2.1 framgår svarsfrekvens och antalet regionala partiorganisationer inom respektive parti som ingår i urvalet och som fått sig en enkät tillsänd. 5 I har de två nordligaste distrikten och Nord undantagits eftersom partiet i stort sett inte har någon representation i fullmäktige vare sig i kommuner eller i landsting i dessa områden. Partiet är endast representerade med ett mandat i en kommun () i distrikt och med två mandat () i distrikt . Urvalet av regionala partiorganisationer skiljer sig från urvalet av lokala partiorganisationer genom att det där ingår sådana organisationer som inte är representerade i ett fullmäktige.6 Det hänger samman med att de regionala partiorganisationerna ibland får partistöd transfererat från de lokala partiorganisationerna. Det innebär att de regionala organisationerna är intressanta för undersökningen även om den enskilda regionala partiorganisationen inte får partistöd direkt av något landsting. De regionala partiorganisationer, som finns inom vissa partier, på ingår inte i undersökningen. Det hänger samman med att frågorna i enkätundersökningen i stor utsträckning behandlar relationen mellan de lokala och de regionala partiorganisationerna, något som inte är aktuellt på där regionorganisationen sammanfaller med den lokala partiorganisationen. Enkäterna till partiorganisationerna skickades ut . En påminnelse gick ut . Bortfallet av enkätsvar från lokala partiorganisationer är relativt jämnt fördelat mellan organisationer från till invånarantalet stora respektive små kommuner.7 Inom och har dock lokala partiorganisationer från stora kommuner besvarat enkäten i något större utsträckning än de från de små kommunerna.8 Även i och kommer de som svarat på enkäten i något större utsträckning från stora än från små kommuner. Detta beror dock främst på att partierna i något mindre utsträckning är representerade i de mindre kommunerna. Inom är det i stället partiorganisationerna från de till invånarantalet stora kommunerna som i större utsträckning inte besvarat enkäten.9 6Flertalet regionala partiorganisationer inom sd och spi är inte representerade i något . 7Medianvärdet av partiorganisationernas medlemsantal 2007 framgår av tabell A, bilaga 3. 8I var medianvärdet i de kommuner där partiorganisationerna hörde hemma ca 18 000 invånare i hela urvalet och cirka 21 000 invånare bland de svarande. Inom var motsvarande invånarantal ca 17 000 och 20 000. 9I var medianvärdet i de kommuner där partiorganisationen besvarat enkäten ca 17 000, invånare medan motsvarande medianvärden för alla kommuner i urvalet var ca 28 000 invånare. Tabell 2.1: Svarsfrekvens i procent och antalet utskickade enkäter till lokala och regionala partiorganisationer i respektive parti svar av antalet lokala svar av antalet regionala (30 av 53) (19 av 23) (31 av 51) (21 av 24) (35 av 53) (15 av 23) (28 av 50) (15 av 24) (34 av 53) (20 av 23) (19 av 44) (15 av 22) (29 av 42) (16 av 23) (10 av 15) (8 av 11) (5 av 5) (4 av 4) (14 av 26) (6 av 11) (235 av 392) (139 av 184) Uppdraget kan grovt sett brytas ned i två delar. Den ena delen handlar om kommunernas och landstingens hantering av partistödet, den andra delen om partistödets betydelse för och användning i partierna. I kapitlen 3 och 4 besvaras frågorna i direktivet som berör kommuner och landstings hantering av det kommunala partistödet, och i kapitlen 5 och 6 behandlas frågorna om partistödets betydelse för de politiska partierna och deras användning av det. I kapitel 7 följer några avslutande reflektioner. Kapitel 3 Det kommunala partistödets omfattning, former och variation I detta kapitel redovisas partistödets kostnadsnivå, förekomst av olika stöd samt partistödets variation mellan kommuner och landsting. Som nämndes i kapitel 2 är gränserna för vad som är att betrakta som kommunalt partistöd, vid sidan om det mandatbundna stödet och grundstödet, inte självklara vare sig i lagstiftning eller i kommuners och landstings praxis. Avsikten i denna utvärdering är inte att ta ställning till vad som bör räknas in i partistödet och vad som ligger utanför utan att ge en beskrivning av de vanligaste formerna av stöd. Förutom omfattningen och förekomsten av det mandatbundna stödet och grundstödet har därför bl.a. utbildningsbidrag och kostnader för politiska sekreterare kartlagts. De är båda exempel på stöd som ligger i gråzonen för vad som är att betrakta som partistöd och där praxis varierar. Bidrag till politiska ungdomsorganisationer eller kostnaderna för hel- och deltidsanställda förtroendevalda har dock inte kartlagts eftersom sådant stöd enligt lagstiftning och förarbeten inte betraktas som partistöd och vanligtvis inte heller uppfattas som del av partistödet i kommuner och landsting. Det kommunala partistödets kostnadsnivå eller storlek har kartlagts vid upprepade tillfällen sedan kommuner och landsting gavs rätt att utge partistöd . Det är därför möjligt att teckna en relativt heltäckande bild av stödets utveckling för tidsperioden. Förutom de kartläggningar som genomförts inom ramen för offentliga utredningar har partistödet kartlagts av och Landstingsförbundet.10 I enkäten ombads kommunerna och landstingen att ange partistödets kostnadsnivå 2007 fördelat på mandatbundet stöd, grundstöd, kostnad för politiska sekreterare, utbildnings- och studiestöd samt annat stöd. Kommuners och landstings kostnad för indirekt stöd, t.ex. fria lokaler och fri kopiering m.m., 10 För kommunernas del har SCB samlat in uppgifter om partistödets nivå inom ramen för det räkenskapssammandrag som myndigheten sammanställer. I räkenskapssammandraget för landstingen finns i stället redovisningsposten politisk verksamhet som förutom partistöd inkluderar alla kostnader för den politiska verksamheten, t.ex. löner och arvoden för politiskt förtroendevalda. kartlades partistödets storlek i landstingen inom ramen för den statistiska årsbok som dåvarande tog fram. 2007/08:RFR23 KAPITEL 3 DET KOMMUNALA PARTISTÖDETS OMFATTNING, FORMER OCH VARIATION ingår dock inte på grund av svårigheterna att bedöma de exakta kostnaderna för sådant stöd.11 Partistödets kostnadsnivå i kommunerna Eftersom enkäten endast gick till ett urval av kommunerna är det inte möjligt att endast utifrån dessa svar ange den exakta kostnadsnivån för partistöd i alla kommunerna 2007. Redovisningen av det totala stödet i kommunerna bygger därför på uppgifter från det av SCB sammanställda räkenskapssammandraget . Nedan görs dock en bedömning av stödets omfattning i kommunerna 2007. Det totala partistödet enligt SCB:s räkenskapssammandrag var , se tabell 3.1. I räkenskapssammandraget redovisar kommunerna det lämnade partistödet i olika redovisningsposter. Posten bidrag och transfereringar är helt dominerande och står för av det totala redovisade stödet. Vid sidan av bidrag och transfereringar utgör externa löner och personalomkostnader de största enskilda redovisningsposterna. Det är troligtvis i de flesta fall medel som använts för att finansiera tjänster för politiska sekreterare i kommunerna. Övriga kostnader i räkenskapssammandraget utgörs av t.ex. interna lokalkostnader, externa hyror, taxor och avgifter m.m. I dessa kostnader ingår indirekt stöd, t.ex. fria eller subventionerade lokaler. Tabell 3.1: Partistöd i kommunerna, miljontal kronor 2006 Externa löner inkl. personalomkostnader Källa: räkenskapssammandraget, SCB För att bedöma partistödets storlek i kommunerna 2007 kan de svar som de 83 kommunerna som besvarade enkäten lämnat jämföras med de svar de lämnat till räkenskapssammandraget avseende 2006.12 Jämförelsen visar på stora skillnader. De totala kostnaderna 2007 var högre än de totala kostnaderna 2006. Huvuddelen av skillnaden kan härledas till utläggen för politiska sekreterare som 2007 var 8,5 gånger högre än vad motsvarande kommuner rapporterade under posterna för externa löner inklusive personal-