mot · GV02MJ14 · 2008-04-09 00:00:00 — Man lägger inga förslag som skulle förbättra denna hänsyn. Däremot läggs förslag som kan befaras försämra hänsynen (slopandet av kravet på Smör). I stället hänvisas till ett uppdrag som har fått att utveckla en strategi. Detta kan befaras vara otillräckligt. Propositionens diskussion om en förtydligad rådgivningsnivå utgår från att där näringens syn skiljer sig från myndighetens är det näringens syn som normalt ska gälla. Detta ska visserligen inte betyda per automatik att ska korrigera sin uttolkning, som det står i propositionen. vänder sig mot den här indirekt uttryckta presumtionen att det är myndigheten som normalt ska anpassa sig till näringens åsikt om hur lagen ska tolkas. De ökade förväntningarna på rådgivning kan medföra ett ökat resursbehov hos . Detta säger dock regeringen ingenting om. Det är vidare uppenbart att det inte räcker med bättre rådgivning från myndigheterna för att lagkraven på generell hänsyn ska uppfyllas. Myndigheterna behöver starkare instrument än så. Översynen eller strategin bör därför komma med förslag på styrmedel eller instrument för att öka miljöhänsynen. En modell kan vara förtydligade krav på miljöhänsyn och sanktionsavgifter. Alternativt bör möjligheten att stärka det nuvarande systemet med åtalsanmälan och domstolsprövning prövas, t.ex. genom ökade resurser till och vid behov åklagare och domstol. Det kan också vara givande att titta på den modell som gäller för tillsyn enligt eller i livsmedelsreglerna. Där finns avgiftsbelagd tillsyn. Om återbesök eller tätare besök bedöms nödvändiga resulterar detta i ökade tillsynsavgifter för verksamhetsutövaren. Vid ett sådant system blir det också tydligare för alla parter vilka miljöhänsyn som ska tas och om hänsynen har tagits eller inte. Det har länge diskuterats om skogvårdslagen ska införlivas i eller om skogsvårdslagens regler på olika områden bör anpassas för att närma sig . bör enligt många vara heltäckande och innefatta de lagar som är centrala för all miljöpåverkande verksamhet. Skogsvårdslagen behandlar till stor del naturvårdshänsyn och hushållning med naturresurser och har klara beröringspunkter med . Det finns mycket som talar för att skogsvårdslagens relation till bör utredas. Ett införlivande i skulle förbättra möjligheterna att generellt stärka det miljömål som varit eftersatt i den praktiska skogsskötseln och skogspolitiken. En utredning skulle kunna analysera närmare ifall, och i så fall varför, det finns skäl att ge skogspolitiken och skogsnäringen den särställning som den särskilda lagstiftningen innebär. Tillsynsfrågan skulle då också aktualiseras. Det är möjligt att det finns sakliga motiveringar, men det är t.ex. inte självklart att nuvarande skillnader i verksamhetsutövarens ansvar och formerna för tillsyn mellan och skogsvårdslagen är rimliga. Miljörörelsens ställning i förhållande till lagen kan ses över (se nedan). Lagarnas relation till miljömålen kan förtydligas. Även i övrigt finns frågor om gränsdragning och överlappningar som bör analyseras närmare. Regeringen bör därför närmare pröva hur skogsvårdslagen, eller åtminstone stora delar av den, kan inarbetas i . anser att det är lämpligt att vidga miljöorganisationers talerätt. Detta behövs av demokratiskäl, för att uppfylla intentionerna i internationella åtaganden och som ett medel att stärka den allmänna hänsynen vid skogsbruket. Vi anser således att miljöorganisationer enligt definitionen i 16 kap. 13 § ska ha rätt att överklaga beslut enligt skogsvårdslagen. Det bör för övrigt övervägas om inte överklaganderätten i så fall bör utvidgas till att gälla fler miljöorganisationer och friluftsorganisationer, som sådana med annan associationsrättslig organisationsform. Det är t.ex. inte självklart att väletablerade organisationer som Världsnaturfonden eller inte ska ha rätt att begära rättslig prövning av miljöpåverkande beslut. De utvärderingar som gjorts visar att miljöorganisationerna har använt den talerätt de tillerkänts enligt på ett ansvarsfullt sätt och att ärendena tillförts sakkunskap som annars inte kommit myndigheterna tillhanda. Miljöorganisationernas agerande har också varit viktigt för att utveckla praxis och påvisa brister i regelverket. De rättsvårdande myndigheterna har uppskattat miljöorganisationernas seriösa användning av talerätten. Det rör sig sammanlagt om en förhållandevis försumbar andel av mängden överklaganden. De allra flesta avverkningar som sker är endast anmälningspliktiga och blir inte föremål för överklagbara beslut. I ett yttrande över en rapport om den nationella implementeringen av Århuskonventionen påtalar juridiska fakulteten vid det förhållandet att miljöorganisationerna inte rättsligt kan utmana myndighetspassivitet. Sådan rätt finns i flera andra länder och är ett av Århuskonventionens krav på access to (rätt till rättslig prövning) för miljöorganisationer. anser att miljöorganisationernas talerätt i bör utvidgas för att vara i nivå med de mest utvecklade länderna på området. Talerätten bör också omfatta skogsrelaterade miljöfrågor. anser att ideella miljö- och friluftsorganisationer bör få en allmängiltig möjlighet att bl.a. utmana myndigheters beslut och underlåtenheter. Vikten av en sådan ändring understryks av rapporter om fall där myndigheterna inte reagerat på avverkningsanmälan av skyddsvärd skog på grund av brist på resurser. Därför bör miljöorganisationer få rätt att föra talan även i anmälningsärenden enligt skogsvårdslagen, genom en regel som innebär att en miljöorganisation ska ha rätt att begära att förelägger villkor om naturvårdshänsyn eller förbud mot avverkning vid anmälan om avverkning och andra åtgärder enligt skogsvårdsförordningen. En sådan begäran ska följas av ett beslut av som om beslutet gått miljöorganisationen emot ska kunna överklagas till miljödomstol i första instans och i andra instans. För att inte en sådan talerätt för miljöorganisationer ska bli meningslös bör en ny regel föras in i att den anmälda åtgärden inte får genomföras förrän ärendet är avgjort och att ska meddela markägaren detta i form av ett föreläggande kombinerat med vite. För att underlätta allmänhetens och miljöorganisationernas insyn i skogsbruket, bör vidare anmälningar om avverkning m.m. senast efter att dessa inkommit till föras in i en databas som ska vara sökbar för alla via Internet. 5Ökad produktion av biomassa 5.1Investering för ökad tillväxt Regeringen tar som nämnts sin utgångspunkt i skogsindustrins fortsatt höga efterfrågan på råvara i konkurrens med ökande efterfrågan på skogsråvara för andra ändamål, som t.ex. energi. Propositionen anger att skogsindustrins fortsatt stora behov av en jämn tillgång på högkvalitativ skogsråvara till internationellt konkurrenskraftiga priser är viktigt att beakta vid utformningen av styrmedel i miljöpolitiken. Det är inte helt klart hur detta ska tolkas, men det ligger nära till hands att befara att regeringen därmed menar att produktion för att tillgodose kortsiktiga ekonomiska intressen ska prioriteras före miljömålet. Industrins eventuella överkapacitet i förhållande till råvarubasen varken nämns eller problematiseras (se inledningen ovan). Regeringen har dragit ned pengarna till biologisk mångfald för att få resurser till sin klimatmiljard. Att satsa dessa resurser på ökat uttag av råvara från skogen är att på ett flagrant sätt frångå principen om två jämställda mål i skogspolitiken. Det är vidare oklart vad klimateffekten av de föreslagna skogsbruksåtgärderna blir. Regeringen återger optimistiska uppskattningar av produktionspotentialen och räknar upp ett antal åtgärder för att öka produktion och uttag av skogsråvara som är förenliga med dagens regelverk. Propositionens skrivningar om miljöhänsyn är betydligt vagare. Regeringen tycks heller inte ha reflekterat över att marknadens ökade efterfrågan på skogsråvara kan leda till att miljöhänsynen hamnar ännu mer på efterkälken, om inte dessa upp av kraftigt stärkta styrmedel. anser att regelverket tar för lite hänsyn till miljömålen inom skogsskötseln. Detta måste rättas till innan regeringen pressar på för ökad produktion. Annars frångår man principen om två jämställda mål. 5.2Rådgivning för ökad produktion mer Smör, egenkontroll eller skötselplan Regeringen redovisar att man avser att ge i uppdrag att öka sin rådgivning och information i syfte att öka tillväxten i skogen. Om inte sådana insatser balanseras av ökad information och rådgivning att stärka miljöhänsynen förstärks i stället en obalans i skogsbruket till förmån för produktionen. De produktionshöjande insatserna kommer att finansieras genom klimatmiljarden. Det understryker vikten av att de föreslagna åtgärdernas klimatpåverkan analyseras grundligt i förväg. I propositionen anges att skogsägare behöver, precis som alla verksamhetsutövare, planera och följa upp sin verksamhet så att den är affärsmässig och ekonomisk, ekologiskt, socialt och kulturellt hållbar. Enligt ska alla som bedriver verksamhet med miljöpåverkan planera och kontrollera den. I ansvaret ingår en skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs för att ta erforderliga miljöhänsyn. Verksamhetsutövaren bär ansvaret för egenkontrollen. ska utöva tillsyn över verksamheten, men bra egenkontroll brukar minska behovet av tillsyn. Både svenska och europeiska regler utgår från att tillsynen finansieras genom avgifter. För just skoglig verksamhet gäller dock en annan ordning. För att delvis kompensera detta har ställts krav på att skogsägare ska ha en skogs- och miljöredovisning (Smör) för sin brukningsenhet. Regeringen föreslår nu som nämnts att kravet avskaffas. Propositionen diskuterar betydelsen av en naturvårdsanpassad skogsbruksplan. Regeringen avvisar förslaget, men föreslår inget alternativ eller incitament för markägaren att skaffa motsvarigheten till egenkontrollen som finns enligt regler. Regeringen konstaterar att många skogsägare saknar aktuella kunskaper om sina skogsfastigheter. Det är kunskaper som behövs för att leva upp till de krav som ställs på hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen. Det är kunskaper som behövs för att frihet under ansvar ska fungera. Ändå avvisar regeringen utredningens förslag om krav på skogsbruksplan med argumentet att ett sådant krav inte skulle vara förenligt med skogspolitikens inriktning mot frihet under ansvar. Inga verkningsfulla åtgärder föreslås för att det ska fungera bättre. anser som tidigare nämnts att Smör bör utvecklas för att närma sig t.ex. ett egenkontrollprogram eller en skötselplan som omfattar både produktion och miljöhänsyn. Regeringen föreslår att föryngring med gran och tall normalt bör ske med förädlat föryngringsmaterial från t.ex. fröplantager. Detta innebär ytterligare ett steg mot mindre biologisk mångfald. Det blir inte enbart mer av monokulturer, det blir dessutom monokulturer med en mindre genetisk spridning. Detta motverkar också en anpassning till ett framtida förändrat klimat, eftersom en mer ensartad skog blir mer sårbar för förändringar. Det är därför tveksamt att finansiera forskning om detta med medel från klimatmiljarden. Det kan vidare ifrågasättas om det är lämpligt att styra forsknings- och utvecklingsmedel från för miljö, areella näringar och samhällsbygge (Formas) till just skogsbrukets forskningsinstitut, Skogsforsk, för att ta fram riktlinjer för användning av förädlat föryngringsmaterial. anser att vid beslut om förädlat föryngringsmaterial ska stor hänsyn tas till de ökade kraven på genetisk variation och biologisk mångfald som behövs för en anpassning till klimatförändringen. 5.4Skog, klövvilt och rovdjur En färsk utredning har föreslagit bl.a. att viltförvaltningsområden ska ha gränser som bestäms av naturliga barriärer för vilt. Regeringen avvisar förslaget, på oklara grunder. Regeringens analys är för snäv, eftersom den begränsar sig till virkesproduktion, älgen och jägare. Det bör övervägas om inte klövviltstammarna bör anpassas till en sådan nivå att lövträd som asp, sälg och rönn kan utvecklas och bli fullvuxna träd och skadorna på tall och annat gagnvirke blir lägre än . En helhetssyn måste också ta större hänsyn till andra aspekter, som t.ex. rovdjurens roll. Regeringen skriver positivt om ökad skogsmarksgödsling med i första hand kväve. Syftet är att öka virkesproduktionen, vilket är önskvärt av klimatskäl. I jordbruket är just kvävegödslingen en av de stora källorna till klimatgasutsläpp. En del av kvävet avgår lätt som lustgas, som är en betydligt starkare växthusgas än koldioxid. Dessutom är konstgödsel normalt fossilberoende vid framställningen. Skogstillväxt kan förväntas öka redan på grund av klimatförändringen som leder till varmare väder, längre vegetationsperioder och en ökad halt av koldioxid i atmosfären. Tillförseln av kväve genom luften fortsätter och bidrar till problemet med övergödningen. Kvävegödningen av skogsmark skadar dessutom den biologiska mångfalden och ekosystemens funktion. De nordiska skogarna är naturligt kvävefattiga, och de organismer som finns i skogarna är anpassade till denna kvävefattiga miljö. Forskare har visat att sammansättningen av mykorrhizasvampar i skogsnaturen ändras vid tillförsel av kväve. Vissa sällsynta arter av t.ex. spindelskivlingar slås ut och ersätts av mer kvävetåliga arter som pepparriska. Kvävegödning av skogsmark skadar också de naturliga kvävefixerande organismerna som vi har i de nordiska skogarna. Det handlar om marklevande lavar som torsklav, men även blågröna alger i bladvecken i mossar, som exempel på den känsliga väven som finns i vår natur. Det skadar med andra ord de naturliga biologiska processerna i strid med både miljömålen och internationella åtaganden. Ökad kvävegödsling kan alltså påverka flera miljömål negativt, inklusive klimatmålet. Ökad kvävegödsling av skogsmark bör avvisas tills det finns underlag som visar att gödslingen inte bidrar till ökande utsläpp av växthusgaser totalt samt att gödslingen är förenlig med bättre uppfyllelse av andra berörda miljömål. Regeringen vill i praktiken öppna för mer dikesrensning. Skogsbruket har i många fall varit orsaken till utdikning och förstörelse av våtmarker och sumpskogar. Många hotade arter är beroende av just våtmarks- och sumpskogsbiotoper. Områdena fungerar som ersättningsbiotoper för arter som trängts undan från torrare områden av skogsbruket. Utdikningen är inte bara ett problem för naturvården utan också i hög grad en miljöfråga. Våtmarker och sumpskogar fungerar som naturliga kvävefällor eftersom nitrat reduceras till ofarlig kvävgas i den syrefattiga miljön. är skogsdikning men inte skyddsdikning tillståndspliktig enligt 18 c § naturvårdslagen (1964:822), trots att skyddsdikning ofta innebär att diken dras genom våtmarksområden. anser att även skyddsdikningen bör göras tillståndspliktig och att det generella dikningsförbudet som gäller i ska gälla överallt. Ökad skogsproduktion bör vidare inte räcka som särskilt skäl för att få dispens från förbudet mot nydikning. Större hänsyn bör tas till konsekvenserna för utsläpp av växthusgaser och andra miljömål. Detsamma gäller också för dikesrensning, särskilt på dikad torvmark. anser att dikning bör minska tills klimateffekter och övriga miljöeffekter av dikning har analyserats. 5.7Ökat uttag av biobränsle från skogen anser att det går att öka uttaget av biobränsle från skogen, men att det måste göras varsamt, med förnuft och med hänsyn till miljömålen. Stubbutvinning är inte tillåtet. Miljöanalys enligt skogsvårdslagen behövs. Underlag för regeringens slutsats att stubbutvinning kan vara en lämplig metod för att öka uttaget av biomassa från skogen saknas. En stor del av den döda ved som finns kvar efter avverkning finns i form av stubbar. Bristen på död ved kommer att förvärras om stubbutvinning tillåts utan andra kompenserande åtgärder. Underlag för att godkänna stubbutvinning saknas. Beroende på markförhållanden kan stubbutvinning vara negativ ur klimatsynpunkt. Eventuell stubbutvinning bör endast få ske efter dispens. Ökat uttag av röjningsavfall är ett mycket bättre alternativ. Vid ökat uttag av biobränsle från skogen måste stor hänsyn tas till miljöaspekter som behovet av död ved och skogsmarkens långsiktiga näringsbalans. Regeringen vill att gränsen för contortatallen ska utvärderas mot bakgrund av ny kunskap. vill påpeka att denna kunskap är begränsad. Contortan började användas i stor skala i först . Det har inte ens gått en skogsgeneration . Det finns fortfarande stora osäkerheter kring t.ex. virkeskvaliteten och konsekvenser för biodiversiteten. Underlag för en uppluckring av contortagränsen saknas. anser att försiktighetsprincipen ska vara styrande vid beslut om introduktion av främmande trädarter. vill betona vikten av varsamhet vid intensivskogsbruk. Beroende på markens egenskaper kan intensivskogsbruk t.ex. leda till ökade utsläpp av växthusgaser. Å andra sidan kan t.ex. odling av salix på särskilt kolintensiva jordbruksmarker innebära mindre markberedning och därmed mindre koldioxidutsläpp. Ökande priser på jordbruksprodukter som spannmål kan minska tillgängliga lämpliga arealer för intensivskogsbruk. 5.10Högre värden med längre omloppstider Värdet av skogens produktion kan ökas genom att man tar ut mer råvara från skogen eller höjer kvaliteten på den råvara som produceras. Regeringen har i ett annat sammanhang framfört att en ökad efterfrågan på virke för förädling av sågtimmer skulle innebära en förskjutning mot en genomsnittligt högre avverkningsålder. Det förklaras med att sågverken, jämfört med t.ex. massaindustrin, har behov av andra kvaliteter och grövre virkesdimensioner. Dessutom kan längre omloppstider bidra med miljövärden till ökad biologisk mångfald och sociala värden. 6Biologisk mångfald och kulturmiljöer Regeringens skrivningar illustrerar att miljömålet är för snävt formulerat i portalparagrafen. Ekosystemtjänster ska nyttjas, men det enda naturmiljömålet som ska bevaras är biologisk mångfald. Miljömålet för skogen bör som nämnts vara mycket mer än så. föreslog att regeringen skulle ge i uppdrag att revidera föreskrifterna till skogsvårdslagens hänsynsparagraf så att hänsyn även skulle tas till mark- och vattenvårdens intressen. Regeringen lämnade tre uppdrag till , men dessa handlade om minskade krav på skogsnäringens miljöinformationsinhämtning samt åtgärder för att öka produktionen. Uppdrag för att stärka hänsynen till vatten lämnades först . I uppdraget ingår att redovisa bl.a. effekter på utbudet av virke och bioenergi från skogen. I uppdraget ingår inte att redovisa eventuella synergieffekter med andra miljömål. Hanteringen illustrerar tydligt regeringens prioritering av produktionsmålet framför miljömålet. Det pågår ett intensivt arbete med att införliva EU:s vattendirektiv i svensk lagstiftning och förvaltning. Arbetet är försenat. Det är högst osäkert om kommer att klara kravet att nå god vattenstatus inom utsatt tid, till 2015. Arbetet med EU:s miljökvalitetsnormer har också visat att den svenska förvaltningsmodellen har haft klara svårigheter att klara kraven. Starkare instrument behövs för att åtgärdsprogram ska uppnå resultat. Utredningen om åtgärdsprogram lämnade förslag på starkare instrument för att genomföra åtgärdsprogrammen effektivare (SOU 2005:113). Utredningens förslag har beretts inom . Det är angeläget att regelverket tydliggörs så att bl.a. skogsnäringen kan börja vidta de åtgärder som behövs för att klara vattendirektivets krav. Styrmedelsförslagen bör tas upp från långbänken. 6.3Hänsyn till natur- och kulturmiljövärden i skogen Regeringen konstaterar att det är stora brister i den generella hänsynen. Ansvaret läggs implicit på . Åtgärdsförslagen handlar nämligen om att ska utveckla sin information till näringen, förbättra sin kommunikation med näringen, utveckla sin dialog med näringen och tillhandahålla kompetensutveckling för näringen. Regeringen föreslår att förstärker informationen till berörda parter om sina uppföljningsmetoder. ska utveckla dialogen med näringen om inventeringsmetoder som används. Genom medel från landsbygdsprogrammet kan staten och EU komma att stå för informationssatsningar på skogsområdet till både markägare och entreprenörer, som markägare anlitar, rörande frågor som näringsidkare i andra branscher ibland förväntas stå för själva. Eftersom det inte bara är brist på kunskap som är skälet till att näringen inte klarar lagkraven behövs dock också andra styrmedel. Uppdraget till att ta fram en strategi för ökad generell hänsyn bör kompletteras med uppdrag att ta fram förslag till verksamma och kostnadseffektiva styrmedel för att förbättra hänsynen. Det bör också bli lättare för skogsägare att testa andra metoder än trakthyggesbruk. En skogsbrukets motsvarighet till den utveckling som skett inom det ekologiska lantbruket skulle vara önskvärt och bör främjas. Regeringen har visat stort intresse för det finska biodiversitetsprogrammet Metso. I propositionen motiveras intresset med kritik mot att befintliga arbetsformer i inte i tillräckligt hög grad tagit hänsyn till markägarnas intressen. delar regeringens syn att de föreslagna metoderna ska utvärderas utifrån hur de bidrar till förbättrad måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. har dels tagit del av en officiell finsk utvärdering av programmet, dels låtit göra en egen granskning. Slutsatsen i rapporten att hyra är att programmet har varit dyrare än de svenska insatserna per skyddad hektar och år. Det har inte heller skyddat särskilt mycket skog. Dessutom försvåras planering och uppbyggnad av ett nätverk med tillräckligt stora och sammanhängande områden. Föreningen anser att ett överförande av det finska systemet dessutom skulle riskera att slå sönder det system som existerar och fungerar i . 6.4.2Miljöbalkens ersättningsregler samt värdering Expropriationslagens ersättningsregler ses över av Utredningen om expropriationsersättning. Vid översynen bör en jämförelse göras med principen att förorenaren ska betala, en central princip inom miljöpolitiken både nationellt och internationellt. 6.4.3Skyddad skog på statlig mark anser att staten som skogsägare frivilligt och utan ersättning ska avstå från skogsbruk i skyddsvärd skog inom sitt ägande och som erhålls genom markbyten. Mycket av den skog som identifierat genom sin inventering av skyddsvärd skog på statlig mark är av urskogstyp, huggs den ner går den inte lätt att återskapa. Formellt skydd genom reservatsbildning bör dock hanteras efter och prioriteringar också på de statligt ägda skogarna. De urskogsartade skogarna på mark (som identifierades i Snusinventeringen) bör avsättas som reservat utan att belasta reservatsanslaget. För del kan detta fordra förtydliganden i ägardirektiv och justering av avkastningskrav så att avkastningskrav inte gäller för de marker som avsatts. På motsvarande sätt bör de urskogsartade skogarna som Snusinventeringen identifierade på mark avsättas som reservat utan att belasta reservatsanslaget. Därmed kan en onödig rundgång i statens finanser undvikas. instämmer i regeringens bedömning att betydelsen av lokal delaktighet bör lyftas fram i skogsskötseln. Lokal delaktighet ska dock inte likställas med ökat inflytande för markägarna. Dels är många ägare inte längre bosatta nära skogsobjekten, dels finns andra lokala intressenter vars delaktighet bör främjas. Det kan gälla både friluftslivet och den ideella miljörörelsen. Lokalt aktiva i den ideella miljörörelsen besitter ofta kunskaper om naturvärden som bör tas bättre tillvara vid beslut om avverkning, avsättning och skydd. 6.4.5Akuta åtgärder för bevarandet av skyddsvärda områden Regeringen konstaterar att de s.k. värdekärnorna är väsentliga för den biologiska mångfalden och att bevarandet av värdekärnor är mer kostnadseffektiv än att låta värdekärnorna avverkas. Ändå saknas förslag till åtgärder för att förhindra att skog med särskilt höga naturvärden avverkas innan den kan skyddas, trots att sådana avverkningar sker och behovet är akut. Situationen förvärras av de höga priserna på skogsråvara.