mot · GW02T220 · 2008-09-23 00:00:00 — 5Riksrevisionens kritik av Arlandabanan3 6Samhället behöver inga OPS-investeringar5 6.1OPS flyttar makt bort från folket och folkvalda5 6.2OPS leder till effektivitetsförluster6 6.3OPS leder till ökade kostnader6 7.1För att öka den demokratiska insynen7 7.2För att Staten redan tar ett stor finansiellt ansvar7 7.3För att kunna nå trafikpolitiska mål8 tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att staten bör använda sig av sin optionsrätt för att efter 2010 lösa ut A-Train som operatör på och att bör överta ansvaret för järnvägssträckan. (järnvägen mellan och ) invigdes . Det var ett samfinansieringsprojekt mellan staten och privata intressenter, dvs. ett OPS-projekt (Offentlig-privat samverkan). Staten finansierade sträckan StockholmRosersberg, medan sträckan RosersbergArlanda och stationerna på och finansierades av , även kallat . Statens representant i är (A-banan). Den andra representanten i projektet, (A-Train) består av ett privat konsortium som vann upphandlingen av . Det är A-Train som tilldelats rätten att trafikera järnvägen och att ta ut ersättning av andra operatörer på banan under . I avtalet mellan staten och A-Train finns en option som ger staten möjlighet att när som helst lösa ut A-Train om det finns brister i trafikens samordning och integration. Optionen fanns inte med i det första som godkändes av den borgerliga regeringen. Optionsmöjligheten tillkom efter det att en socialdemokratisk regering tillträtt efter valet . Den nya regeringen ansåg att den borgerliga regeringens avtal inte tillgodosåg möjligheterna till ökad bantrafik och en större andel resande. I det befintliga avtalet tillfogades därför ett antal kompletteringsöverenskommelser, varav optionsrätten var en. Vi utvecklar i motionen anledningen till att vi anser att staten ska använda sig av optionsmöjligheten. Det fanns en rad olika anledningar till att den borgerliga regeringen mellan 1991och 1994 ville genomföra . För det första var banans tillkomst en förutsättning för att få tillstånd att bygga en tredje rullbana på . skulle bidra till att utsläppstaket för inte överskreds genom ökad flygtrafik i och med en tredje bana. För det andra skulle bidra till att öka integrationen av lokal, regional och interregional tågtrafik med flygförbindelser. För det tredje skulle den ökade integrationen ge ekonomisk tillväxt både i och utanför regionen. För det fjärde skulle den nya finanseringslösningen (OPS) bidra till förnyelse, förändring och ökad effektivitet av järnvägsektorn. För det femte bedömdes vara samhällsekonomiskt lönsam. har framfört omfattande kritik (i Insyn i ett samfinanseringsprojekt, , dnr 33-2003-0640) när det gäller statens styrning och uppföljning av . menar att A-Banans uppdrag är otydligt, eftersom vare sig regeringen, eller (alla tre tillvaratar statens intressen i ) har tydliggjort vilka samhällsintressen A-Banan ska infria. konstaterar att A-Banan har omfattande befogenheter som det inte föreligger någon rapporteringsskyldighet inför staten. Det finns inga krav på hur projektet utvecklas vare sig finansiellt eller transportpolitiskt. Enligt innebär avsaknaden av rapporteringskrav att regeringen inte kan säkerställa att man får tillräcklig insyn (sid 29 i ovan nämnda rapport). Riksrevisonen anser att staten har haft och har stora finansiella åtaganden när det gäller . Kostnaden för att bygga en järnväg mellan och uppskattas av till . Staten bekostade för fyrspåret mellan och . kostnad var följaktligen . Men av dessa 4,1 miljarder stod staten för 850 miljoner för Norra böjen och 540 miljoner för att ansluta banan till stomnätet. A-Train skulle därmed ha svarat för 2,7 miljarder i investeringskostnad. Men det statliga villkorslånet på innebär att de privata intressena inte bär någon risk för den delen av projektets finansiering. Sammantaget betyder det enligt att av kostnaden kommer från statsbudgeten och från privata intressen. När det gäller det statliga villkorslånet finns ingen säkerhet på den statliga sidan. A-Train betalar ingen ränta på lånet, utan det är som står för räntekostnaden (/år). Däremot har staten rätt att dela eventuell vinst från A-Train med bolagets ägare. Om vinstdelningen överstiger 1 miljard ska överskjutande del användas till att återbetala för den räntekostnad som verket betalar. skriver vidare: Genom det sätt på vilket A-Train finansierat sin verksamhet har staten exponerats för finansiella risker utöver de som ingått i samfinansieringsprojektet (sid 34). Orsaken är att bidragit av A-Trains eget kapital () och att Nordiska investeringsbanken, som till ägs av staten, lånade ut . Till det har AB Svensk exportkredit lånat ut till A-Train. A-Train har även leasat 6 av 7 tåg genom ett avtal med Nordea (då Nordbanken ). Staten har en skyldighet att överta betalningsansvaret för leasingtågen om A-Train inte kan klara sina ekonomiska åtaganden. konstaterar att A-Train självt uppger att anskaffningsvärdet för de leasade tågen uppgår till . redovisar även att A-Train givits rätt att under de först sju åren skjuta upp hyresbetalningarna för och flygplatsområdet på . A-Train betalar ingen ränta för hyresskulden. Möjligheten att skjuta upp hyran på motsvarar enligt bedömning ett räntefritt lån som ökar linjärt till ett slutgiltigt värde av (sid 41). den utlovade redovisningen av statens åtagande uteblev staten är exponerad för en betydande del av samfinansieringsprojektets affärsmässiga risker staten har varit en stor finansiär av A-Train det föreligger bristande redovisning av villkorslånet till A-Train kostnader för statens kreditrisker inte synliggjorts. konstaterar att regeringen i proposition 1993/94:213 ansåg att skulle ge ett effektivare lokalt, regionalt och nationellt transportsystem, som regeringen inte redovisade hur utvecklingen av trafiken förväntades. Den målkonflikt som kan finnas mellan den privata motpartens intresse att göra en företagsekonomisk vinst och statens intresse av att järnvägen trafikeras av andra operatörer än A-Train analyserades inte närmare i propositionen (sid 53). Vidare konstaterar att det aldrig gjordes någon samhällsekonomisk kalkyl av det projekt som genomfördes, utan fokus var samfinansieringsprojektets företagsekonomiska lönsamhet dvs. den eftersträvande privata samarbetspartners möjligheter att få avkastning på satsat kapital (sid 54). fann förvisso banan samhällsekonomiskt lönsam, men beräkningar baserades på en investering som hade en annan utformning och andra villkor för trafikeringen. menar även att trafikutvecklingen betydligt överskattades. Regeringens bedömning var att antalet resenärer 2005 skulle uppgå till 5,1 miljoner. Utfallet blev cirka hälften av detta. målet om att integrera med lokaltrafiken inte nåtts det inte gjorts någon samlad uppföljning av effekterna av i förhållande till de trafikpolitiska målen för projektet det krävs ökad tågtrafik till om inte utsläppstaket på ska spricka den annorlunda plattformshöjden försvårar integration med övrigt järnvägsnät vissa orter har fått det lättare med förbindelser till . 6Samhället behöver inga OPS-investeringar I bakvattnet av debatten om bristande resurser till investeringar av infrastruktur, förs en diskussion om att hitta alternativa finansieringslösningar. Det som ofta förs fram är OPS, offentlig-privat samverkan. Det betyder ett samarbete mellan stat och privata intressen. Det är de privata aktörerna som bygger och driver en väg eller järnväg under en viss överenskommen tid. Finansiering av verksamheten sker genom att den privata aktören får ta ut avgifter eller att staten ger en ersättning beroende på olika parametrar, t.ex. antalet fordon på en väg. återgår ansvaret för vägen eller järnvägen till staten. Regeringen har både i budgetpropositionen 2007 och i den ekonomiska vårpropositionen 2007 tydligt tagit ställning till att OPS är en framtidsväg. Motivet tycks vara att vi annars inte har råd med alla de investeringar vi tycker är nödvändiga. Fast om ändrar budgetlagen så att det i praktiken skapas en investeringsbudget uppnår man samma ökningspotential av investeringar som privata lån kan leda till. Självklart leder en investeringsbudget till att kostnader för räntor och amorteringar ökar. Det betyder att staten inte ohejdat kan öka upplåningen på lång sikt, eftersom räntekostnadernas andel av budgeten i så fall stiger. Men då det föreligger stora investeringsbehov kan en investeringsbudget frigöra resurser under utgiftstaket, som vi får en mer rimlig fördelning av en investerings nytta mellan olika generationer. Använder man inte en investeringsbudget betyder det att dagens generation betalar för hela investeringskostnaden, fast vi vet att t.ex. en järnvägssträcka kan konsumeras under . 6.1OPS flyttar makt bort från folket och folkvalda är det folket via de folkvalda som bestämmer vilka investeringar som är viktiga och nödvändiga för hela landet. Om vi använder oss av OPS-lösningar kommer det ofrånkomligen att ske en glidning i inflytande och kontroll över infrastruktursatsningarna. Även om det är så att det är staten som i sista hand fäller avgörandet för vilka investeringar som ska omfatta OPS, kommer privata aktörer att trycka på för att påpeka att de kan investera i vissa projekt. Tid, resurser och kostnader för upphandlingsprocessen kommer att stjäla utrymme för de projekt som inte är intressanta för privata aktörer. Risken är stor att det är storstadsregionerna som blir vinnare i OPS-karusellen. Medborgare, media och folkvald har dessutom inte någon som helst insyn i privata företags verksamheter, till skillnad från vad som gäller inom den statliga eller kommunala sfären. 6.2OPS leder till effektivitetsförluster En privat aktör har inte och kan inte heller förväntas ha ett helhetsperspektiv på effektivitetsvinster för hela samhället. En privat aktör ser till vilka företagsekonomiska aspekter som leder till störst avkastning. Privata intressen har inte möjlighet att väga in vad som är samhällsekonomiskt intressant eller effektivt. Eftersom infrastruktursatsningar är av så stor samhällelig betydelse är det alltså mer effektivt att låta staten ansvara och sköta denna samhällssektor. I annat fall kan en privat aktör i värsta fall förhindra en optimal resursanvändning. är ett exempel som tydliggör detta problem. Banan ägs av konsortiet . För att maximera vinsten har A-Trains profil varit att rikta in sig på resenärer med hög betalningsvilja. Den höga avgiften har lett till att bussarna till fortfarande har en hög marknadsandel och att även taxiresor till flygplatsen står sig i konkurrensen med tåget. Detta ger varken minskade miljövinster eller minskad trängsel på vägbanorna. Det höga priset är också lättare att behålla, eftersom konsortiet byggde tre stationer och inte en som förordade. Eftersom resenärer med A-Train inte träffar övriga resenärer är det mycket lättare att ta ut ett högt pris. Men det är även så att konsortiet tar en extra avgift av andra tågföretag som stannar vid . Det gör de för att högbetalande resenärer med inte ska välja ett billigare fjärrtåg. Det leder naturligtvis till att andelen tåg som stannar vid är färre än vad det kunde vara. Allt detta leder till ett dåligt resursutnyttjande av järnvägskapaciteten och att miljöeffekterna uteblir eller förminskas mot vad som skulle kunna vara fallet. 6.3OPS leder till ökade kostnader Vissa hävdar att OPS ger effektivitetsvinster på , eftersom det är privata intressen som styr. Man kan ifrågasätta om det verkligen är sant, eftersom det knappast är driftformen som avgör effektivitetsgraden för en verksamhet. Men om vi för tillfället skulle acceptera påståendet, är det ändå inte så att den totala kostnaden för en OPS-lösning är billigare än om staten sköter verksamheten. För det första ökar kostnaderna för upphandlingsprocessen i ett OPS-förfarande, och dessa kostnader bör bli betydande med tanke på omfattningen av ett infrastrukturprojekt. För det andra kan en privat aktör inte låna pengar billigare än vad staten kan. Statens lån sker i och den räntenivån kan ingen privat aktör ens komma i närheten av på den privata lånemarknaden. För det tredje finns ett vinstintresse hos privata aktörer, vilket leder till en högre totalkostnad i och med behovet av avkastning. Dessutom går det bara att spekulera i om OPS verkligen leder till minskade kostnader, eftersom det saknas utvärderingsbara objekt. Mycket talar därför för att OPS-lösningar leder till ökade samhällskostnader, som makten över projekten skjuts från den offentliga sfären till den privata. anser att infrastrukturinvesteringar ska beslutas av demokratiska organ samt beslutas och förvaltas av statliga eller kommunala myndigheter med en öppen insyn i verksamheten. Om staten vill öka investeringstakten av infrastruktur är det möjligt att göra så . Budgetlagen kan ändras så att staten övergår till ett system med investeringsbudget och lånar dessa medel i . På så sätt behövs inte OPS, men vi kan fortfarande göra kraftfulla och nödvändiga satsningar på nya spår och en ökad investering i banunderhåll. Vi anser att det finns en rad argument som talar för att staten bör överta drift och ansvar för . 7.1För att öka den demokratiska insynen har visat på allvarliga brister i redovisning och uppföljning. Den otydliga styrningen och de långtgående befogenheterna för A-banan pekar på att det utifrån ett demokratiskt perspektiv föreligger ett behov av ett statligt engagemang som är större . Genom att överföra till tydliggörs att banan är en del av nationens järnvägssystem och därmed ska beslut och inriktning baseras på samhällspolitiska mål och ej snäv företagsekonomisk vinst. 7.2För att staten redan tar ett stor finansiellt ansvar De privata intressena ges långtgående ekonomiska fördelar, som riskfördelningen rent ekonomiskt i hög grad vilar på staten. Statens finansiella åtagande är stort, både när det gäller statens andel av själva investeringarna och när det handlar om generösa villkorslån m.m. som de privata intressena tar del av. Eftersom staten redan bidragit med stora investeringar i projektet och tar en stor finansiell risk är det högst rimligt att kontroll och ansvar förs över till staten. 7.3För att kunna nå trafikpolitiska mål De transportpolitiska mål som beslutades innan togs i drift har inte nåtts. Tanken var att byggandet av banan skulle knyta samman det svenska järnvägssystemet med största flygplats. ansågs ge ett effektivare lokalt, regionalt och nationellt transportsystem. skulle även bidra till att minska miljöbelastningen från genom att antalet resenärer på flygpendeln skulle uppgå till över fem miljoner. Trafikutvecklingen av antalet resenärer har istället bara nått upp till hälften av prognosen. Målet om att integrera med lokal tågtrafik är inte tillfredsställande. Vill man åka tåg till krävs i många fall ett byte av tåg på . Detta medför naturligtvis olägenheter för den enskilda resenären. Genom att plattformshöjden för express är annorlunda än vad som är brukligt, är det svårt att samordna och integrera trafik med varandra. Även om vissa orter numer i större grad använder sig av tåg till , finns det andra orter (t.ex. , och ), vilka tvärtom minskat sitt resande med tåg till vid en jämförelse . Sammantaget skulle ett överförande av till staten innebära större möjligheter att nå samhällsekonomiska och samhällspolitiska mål. Dagens situation betyder istället att det är företagsekonomiska mål som vägleder drift. Rationella beslut och övervägande privata intressen överensstämmer inte alltid med samhälliga mål. En önskan om att öka antalet resenärer genom att sänka biljettpriset är kanske inte företagsekonomiskt intressant. För att klara en kapacitetshöjning måste företaget göra investeringar i ny tåg, vilket är en ökad finansiell risk. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan ett sänkt pris däremot vara oerhört rationellt, eftersom det leder till att fler åker tåg och miljöpåverkan därmed minskar. Den samhälleliga finansiella risken kan därför ses i ett större sammanhang och i ett längre perspektiv. Mot bakgrund av det ovan framförda anser vi att staten bör använda sig av sin optionsrätt att efter 2010 lösa ut A-Train som operatör på och att övertar ansvaret för järnvägssträckan. Detta bör ges regeringen till känna.