frsrdg · GW04RRS1 · 2008-08-27 00:00:00 — styrelses redogörelse angående årliga rapport har beslutat att årliga rapport ska överlämnas i form av en redogörelse till . I rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna från den genomförda revisionsverksamheten. Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga. Årets granskning av 253 myndigheter8 Stora verksamhetsförändringar påverkar den interna kontrollen9 Tveksamma tolkningar av den nya myndighetsförordningen10 Undantag görs från upphandlingsreglerna11 Bristande hantering av anställdas bisysslor11 Finanspolitiska mål följs inte alltid upp13 Prognoserna är knapphändigt presenterade16 Budgeteffekter av förslag är otydligt redovisade16 Beredskapen för kriser i samhället17 Brister i beredskapen på flera områden18 Regeringens åtgärder för krishantering är otillräckliga20 Hanteringen av det svenska biståndet21 Beslut om budgetstöd är inte tillräckligt underbyggda22 Betydande brister i kontrollen av biståndet22 Stiftelser bildade av staten24 Okänt antal stiftelser med okänd förmögenhet24 Regeringens insyn och uppföljning är otillräcklig24 Årsredovisningarna håller ojämn kvalitet25 Granskningsrapporter sedan årliga rapporten 200745 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Rapporten ska lämnas till regeringen och . årliga rapport beslutades av riksrevisorerna . I rapporten behandlas resultaten av granskningarna med beaktande av resultat och iakttagelser . De viktigaste iakttagelserna från det gångna året har inriktats mot följande fyra områden i den statliga förvaltningen: Beredskapen för kriser i samhället Hanteringen av det svenska biståndet Stiftelser bildade av staten Sedan den årliga rapporten har publicerat 27 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen. En kort sammanfattning av innehållet och de viktigaste iakttagelserna från respektive granskning redovisas i den årliga rapporten. Utifrån granskningen av årsredovisningarna har lämnat revisionsberättelser för 253 myndigheter. För 10 av dessa bedömde att det fanns så väsentliga fel i årsredovisningen att revisionen lämnade en invändning. Årets granskning har också resulterat i 71 revisionsrapporter. De väsentligaste iakttagelserna från dessa rapporter redovisas i den årliga rapporten. årliga rapport bifogas denna redogörelse som bilaga. Styrelsen beslutar att årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Vår årliga rapport överlämnas härmed till regeringen. Den överlämnas till . Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Granskningschef , biträdande granskningschef , processägare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. är en del av kontrollmakt. Genom vår oberoende ställning och vår möjlighet att granska hela verkställighetskedjan kan vi ge en bild av hur den statliga verksamheten fungerar. Vi vill att vår granskning ska vara ett underlag för debatt, beslut och ansvarsutkrävande. Den ska leda till att skattepengarna används effektivt och redovisas på rätt sätt. Den årliga rapporten innehåller iakttagelser från främst det senaste årets granskning som vi riksrevisorer särskilt vill lyfta fram. Våra slutsatser bygger på vår granskning av såväl myndigheternas årsredovisningar som effektiviteten i den statliga verksamheten. Genom vår närvaro vid myndigheterna, med fokus på förebyggande insatser, bidrar vi till att fel och brister upptäcks innan de påverkar de granskade organisationernas årsredovisningar. Vår position ger oss möjlighet att granska allt utifrån hur myndigheterna sköter sin interna styrning och kontroll till effektiviteten i de stora transfereringssystemen. Samspelet mellan våra två revisionsgrenar bidrar till en ökad kvalitet i granskningsverksamheten. Här kan nämnas våra effektivitetsgranskningar av Sidas interna styrning och kontroll, som har tagit utgångspunkt i iakttagelser från den årliga revisionen. Vårt mandat ger oss möjlighet att gå in på tidigare ogranskade områden. I årets rapport redovisar vi våra slutsatser kring samhällets krisberedskap, regeringens redovisning av det finanspolitiska ramverket och hanteringen av statliga stiftelser. Genom att göra flera granskningar inom ett och samma område och belysa problemen ur olika synvinklar, får vi möjlighet att dra slutsatser på en annan nivå än vad som är möjligt i de enskilda granskningarna. har två revisionella huvuduppgifter: att granska effektiviteten i den statliga verksamheten och att granska hur myndigheterna redovisar sina resultat när det gäller ekonomi och verksamhet till regeringen. I arbetet med den senare uppgiften granskar vi samtliga myndigheters årsredovisningar i syfte att bedöma om årsredovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och om räkenskaperna är rättvisande. I granskningen av årsredovisningen ingår också att bedöma om ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och beslut. I denna årliga revision utgår vi från god revisionssed enligt internationella revisionsstandarder. Den årliga revisionen har som övergripande syfte att se till att årsredovisningarna ger en rättvisande bild av myndigheternas ekonomi och verksamhet. I första hand vill vi således genom förebyggande insatser stödja myndigheterna i att ge regeringen så bra information som möjligt. Det är endast när vi kan konstatera väsentliga fel eller brister i den slutliga framställningen i årsredovisningen som vi lämnar invändning i revisionsberättelsen. Som väsentliga fel räknas sådana som kan påverka de beslut som regeringen eller har att fatta på basis av den information myndigheten lämnat. Revisionsberättelsen lämnas till regeringen och i vissa fall till . Myndigheten får en kopia. Årets granskning av 253 myndigheter Vi har granskat och lämnat revisionsberättelser för 253 myndigheter. För 10 av dessa bedömde vi att det fanns så väsentliga fel i årsredovisningen att vi behövde lämna en invändning. Antalet revisionsberättelser med invändning ligger på en tämligen och låg nivå över tiden. Det är också en signal om att kvaliteten i myndigheternas redovisning överlag är god. Detta ser vi som ett tillfredsställande resultat av vår ambition att upptäcka och påtala felen innan de påverkar årsredovisningen. Vid en invändning i revisionsberättelsen, men även vid andra väsentliga iakttagelser som görs under granskningen, skriver vi en revisionsrapport. I denna utvecklar vi skälen för vår kritik och lämnar oftast förslag till åtgärder. Revisionsrapporten ställs till myndighetens styrelse, eller till generaldirektören om styrelse saknas. Den lämnas även för kännedom till regeringen. Vi har lämnat 71 rapporter till 59 myndigheter med anledning av vår granskning som avsåg verksamheten . I bilaga 1 har vi sammanställt fel och brister av större vikt som tas upp i dessa revisionsrapporter. En fungerande intern styrning och kontroll är fundamental för att ledningen vid en myndighet ska kunna säkerställa att verksamheten fungerar i enlighet med de krav som ställs på den. Detta gäller i synnerhet för större organisationer. Därför har regeringen uttryckt krav på myndigheternas interna styrning och kontroll i den nya myndighetsförordningen, liksom i den tidigare verksförordningen. finns också en särskild förordning om intern styrning och kontroll som ytterligare preciserar krav och förutsättningar. Denna gäller dock endast de förvaltningsmyndigheter under regeringen som är skyldiga att följa förordningen om internrevision. Vår granskning av hur en myndighet organiserar och genomför sin interna styrning och kontroll är ett redskap för att kunna bedöma årsredovisningens kvalitet. Utifrån en bedömning av den interna kontrollen i vissa centrala processer i myndigheten drar vi slutsatser om tillförlitligheten i underlagen till årsredovisningen. har vi rapporterat om olika typer av problem i den interna styrningen och kontrollen för ett dussintal myndigheter. Om granskning av den interna styrningen och kontrollen utgör det ena huvudspåret i den årliga revisionen, utgör granskning av den finansiella redovisningen det andra. Myndigheterna ska på ett tillfredsställande sätt kunna redogöra för hur man har använt anslag och andra medel som har tilldelats verksamheten. I detta arbete ska de följa god redovisningssed enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Vår granskning av kvaliteten i redovisningssystem och rutiner syftar till att säkerställa att årsredovisningens finansiella delar är rättvisande. Vi har rapporterat om olika typer av brister i redovisningen för närmare 20 myndigheter. Sex av årets tio invändningar hade med brister i redovisningen att göra. I det följande redovisar vi några viktiga iakttagelser från årets granskning av myndigheternas arbete med sina årsredovisningar. Genom vår närvaro vid samtliga myndigheter kan vi på detta sätt bidra till en samlad bild av läget bland annat inom det ekonomiadministrativa området i staten. Stora verksamhetsförändringar påverkar den interna kontrollen En erfarenhet som vi gjort i vår granskning är att risken för brister i myndigheternas interna kontroll ökar i samband med större förändringar i organisation eller verksamhet. Vi har under årets granskning kunnat konstatera detta såväl när det gäller centralisering av administrativa funktioner som vid avveckling av myndigheter. Vi anser att stora förändringsprocesser som påverkar de ekonomiadministrativa förutsättningarna kan genomföras utan att den interna kontrollen försämras. Detta kräver dock att myndigheterna förbereder sig inför förändringen och ges bättre stöd och förutsättningar. Erfarenheterna från vår granskning kan vara ett underlag i detta arbete. Centralisering av administrativa funktioner Flera myndigheter har centraliserat eller håller på att centralisera administrativa funktioner. Bakgrunden till förändringarna är ofta att nya informationssystem med egenrapportering av löner och elektronisk fakturahantering ska införas. Vår granskning av Försvarsmakten, Polisen, och visar att myndigheternas interna kontroll och kvaliteten i redovisningen i olika grad har påverkats negativt till följd av centraliseringen av de ekonomi- och personaladministrativa rutinerna. En förklaring till den försämrade interna kontrollen är att myndigheterna underskattat riskerna med centraliseringen. Tillräckliga åtgärder för att möta riskerna har inte genomförts. Roller och ansvar i organisationen har blivit otydliga. Vid centralisering av administrativa funktioner är det viktigt att myndigheternas administrativa system erbjuder möjlighet till förutbestämda kontroller. Det främsta syftet med centralisering av administrativa funktioner är att uppnå effektivitetsvinster och ökad enhetlighet. Detta är naturligtvis värden som vi riksrevisorer bejakar. Vi anser inte heller att den interna kontrollen nödvändigtvis behöver påverkas negativt, förutsatt att rutiner och kontroller anpassas efter de nya förutsättningarna. När en myndighet ska läggas ned skapas en tillfällig avvecklingsmyndighet med ansvar att verkställa avvecklingen av organisationen. Vid årets granskning har vi konstaterat problem i samband med avvecklingen av och . Avvecklingsmyndigheterna har haft sådana fel i sina årsredovisningar att de fått invändning i revisionsberättelsen. Det bör dock noteras att en väsentlig förklaring till de problem som uppstått har att göra med otydliga och inkonsekventa förutsättningar i regleringsbreven. Avvecklingsmyndigheterna övertog de tidigare myndigheternas tillgångar och skulder, men tilldelades varken låneram eller räntekontokredit och fick inte heller disponera anslagssparandet trots att medlen var utbetalda till myndigheternas räntekonton. Den ena avvecklingsmyndigheten tvingades överta lån utan finansiering medan den andra i praktiken saknade möjlighet att följa gällande regelverk avseende den övertagna räntekontokrediten. Avvecklingsmyndigheternas finansiering fick inte längre utgå från den normala ordningen med räntekonto i utan i stället från statens centralkonto i . Dessa förhållanden har sammantaget medfört en rad finansierings-, betalnings- och redovisningstekniska problem för avvecklingsmyndigheterna. Tveksamma tolkningar av den nya myndighetsförordningen Årsredovisningen är ett centralt dokument för alla organisationer. I årsredovisningen ska de statliga myndigheterna redogöra för hur man har hanterat sitt uppdrag och de medel man tilldelats. Enligt vår bedömning bör den högsta ledningen tydligt stå bakom ett sådant dokument. Detta har också varit ett krav på myndigheterna genom den tidigare verksförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt dessa ska årsredovisningen alltid beslutas och skrivas under av myndighetens ledning. I och med övergången till den nya myndighetsförordningen finns något explicit krav på att ledningen ska besluta om årsredovisningen. Myndighetsförordningen säger i stället att myndighetens ledning ska avgöra ärenden av principiell karaktär eller av större betydelse. Detta innebär enligt vår mening ingen förändring i sak. Årsredovisningen bör även enligt den nya förordningen beslutas och undertecknas av den högsta ledningen. Vi kan konstatera att ändringen har skapat osäkerhet bland myndigheterna, framför allt hos dem som inte längre har någon styrelse. Vi har vid årets granskning noterat att den högsta ledningen vid flera myndigheter antingen inte har fattat beslutet om årsredovisningen eller inte skrivit under den. För fyra myndigheter har vi tagit upp frågan i revisionsrapport. Eftersom förordningen är ny har vi valt att upplysa myndigheterna om hur besluten om årsredovisningarna bör fattas. Vi anser dock att det är viktigt att ledningarna tydligt markerar att de står bakom årsredovisningarna, vilket uttrycks genom både beslut och underskrift. Vi kommer fortsatt att följa hur myndigheterna agerar i denna fråga. Undantag görs från upphandlingsreglerna Samtliga statliga myndigheter ska följa lagen om offentlig upphandling () när de gör sina inköp. Detta innebär att en rad krav ska uppfyllas som syftar till att myndigheterna, genom att vara affärsmässiga och utnyttja tillgänglig konkurrens, ska få bättre kvalitet eller lägre pris på de produkter som köps. Mindre upphandlingar, under det så kallade tröskelvärdet, kan dock ske i en något förenklad form genom direktupphandling. Den statliga upphandlingen omsätter mycket stora belopp. Processen för att genomföra upphandlingen enligt lagens krav uppfattas ofta vara komplicerad. Detta motiverar att vi granskar om redovisade transaktioner i allt väsentligt är genomförda enligt gällande regelverk. Vi begränsar dock vår granskning av upphandlingen till de fall där den utgör en väsentlig del i myndighetens verksamhet och där fel i upphandlingen därmed också skulle kunna innebära ett väsentligt fel i årsredovisningen. I samband med årets granskning har vi riktat kritik mot fem myndigheter för brister i upphandlingen. Iakttagelserna handlar i huvudsak om att myndigheterna använder sig av om direktupphandling i för stor omfattning. Dessutom finns betydande brister i dokumentationen av dessa undantagsfall. Brister i upphandlingen kan enligt vår mening leda till försämrad konkurrens och i förlängningen högre kostnader för staten. Bristande hantering av anställdas bisysslor Anställda vid myndigheter får enligt lagen om offentlig anställning inte ha en förtroendeskadlig bisyssla. Det innebär att den anställde inte får ha uppdrag eller utöva verksamhet som kan skada myndighetens anseende eller rubba förtroendet för en opartisk handläggning. Arbetsgivaren är skyldig att informera sin personal om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig och ska agera när den får kännedom om att en sådan förekommer. Myndigheten måste alltså ha goda interna rutiner för att informera om samt hantera både risker för och förekomst av olämpliga bisysslor. I årets granskning har vi studerat hur de 21 länsstyrelserna hanterar anställdas bisysslor. Den kartläggning vi gjorde inför granskningen visar att det är relativt vanligt att anställda vid länsstyrelserna har uppdrag vid sidan av sitt ordinarie arbete. hade ett eller flera uppdrag i bolag eller företag. 2007 var cirka 300 av länsstyrelsernas tillsvidareanställda engagerade i bolag eller företag som levererade varor och tjänster till länsstyrelserna. Fyra länsstyrelser uppvisade sådana brister i sin hantering av anställdas bisysslor att vi hade skäl att rikta kritik i en revisionsrapport. Vi menar att det är särskilt viktigt att vara uppmärksam på förtroendeskadliga bisysslor vid myndighetsutövning. I länsstyrelsernas uppgifter ingår sådant som tillståndsgivning, tillsyn, upphandling och beslut om bidrag. Dessa uppgifter ställer höga krav på en rättssäker behandling av enskilda medborgare och företag. Bristerna rör främst att länsstyrelserna inte haft rutiner för att informera personalen om vilka regler som gäller och hur förekomst av bisysslor ska upptäckas. De rör också oklarheter om vem i organisationen som ska handlägga frågor om bisysslor och hur förtroendeskadliga bisysslor ska hanteras. I förra årets granskning studerade vi 26 statliga högskolors hantering av lärares bisysslor och såg i huvudsak liknande brister där. Många högskolelärare ingår i externa projekt och får lön från andra uppdragsgivare än högskolan. Om lärosätenas hantering av förtroendeskadliga bisysslor inte fungerar väl, menar vi att detta kan rubba förtroendet för den fria och oberoende forskningen. Vår effektivitetsgranskning av högskolornas hantering av bisysslor baseras bland annat på den årliga revisionens iakttagelser. Dessa visar att endast en tredjedel av de 26 högskolorna vid granskningstillfället hade tillfredsställande rutiner för att kontrollera lärarnas bisysslor. Knappt hälften av högskolorna uppfyllde högskoleförordningens krav att löpande dokumentera förekomsten av bisysslor. Det kan finnas goda skäl för att erbjuda anställda möjligheter att ha bisysslor vid sidan av den ordinarie tjänsten. Inom högskolan kan det också vara en förutsättning för att åstadkomma en effektiv samverkan med näringslivet. Vi riksrevisorer vill dock påpeka att en förutsättning för detta är att myndigheterna har rutiner för och dokumentation av bisysslorna så att en sådan möjlighet inte missbrukas. Enligt vår bedömning finns det sådana brister i kontrollen att regeringen bör uppmärksamma frågan. Det är nu budgetprocessen och den finanspolitiska styrningen i ändrades i grunden. Drivkraften bakom reformerna var den svåra statsfinansiella krisen . regler och mål för finanspolitiken och besluten om denna sågs som ett sätt att begränsa de offentliga underskottens storlek. har betonat vikten av tydlighet i hanteringen av det finanspolitiska ramverket. Även internationella organisationer som IMF och har betonat detta. Det finanspolitiska ramverk som växt fram innehåller en reformerad budgetprocess, övergripande restriktioner för de offentliga finanserna i form av utgiftstak för staten och överskottsmål för den offentliga sektorn, som lägger grunden för en mer långsiktig inriktning av finanspolitiken, samt ett balanskrav på kommunsektorn. Införandet av en budgetlag 1996 är också ett viktigt element i ramverket eftersom den bland annat reglerar regeringens redovisningsskyldighet inför . De flesta bedömare anser att det finanspolitiska ramverket har varit till stor nytta för utformningen av finanspolitiken och att det i hög grad har bidragit till de starka och stabila offentliga finanser har . Till skillnad från situationen innan budgetprocessen reformerades betraktas numera som ett föredöme. Regeringen har påbörjat ett arbete med en samlad översyn av det finanspolitiska ramverket. Syftet är att öka dess tydlighet och transparens samt att stärka det inför framtida utmaningar. Regeringen har också aviserat en översyn av budgetlagen där bland annat frågan om ett obligatoriskt utgiftstak ska prövas. Vi välkomnar dessa översyner. Det är också positivt att regeringen med ekonomiska vårproposition fullföljer tidigare beslut om en vårproposition med tydligare fokus på inriktningen av den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. Ett fullgott beslutsunderlag förutsätter en hög grad av öppenhet och transparens i regeringens redovisning till . Vi riksrevisorer anser att detta är en viktig utgångspunkt för att ska kunna upprätthålla förtroendet för den skattefinansierade välfärden och för den långsiktiga stabiliteten i de offentliga finanserna. En förutsättning är dock att det regelverk som utformats också efterlevs. Vi har därför genomfört ett antal granskningar av hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Granskningarna har visat att mycket fungerar bra och att regeringens rapportering kring det finanspolitiska ramverket förbättrats i de senaste propositionerna, men också att det fortfarande finns brister och problem. För att förtroendet för den finanspolitiska styrningen inte ska luckras upp menar vi att det krävs en fortlöpande bevakning av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. En oberoende granskning av tillämpningen bidrar till att upprätthålla förtroendet för finanspolitiken. Finanspolitiska mål följs inte alltid upp En bra tillämpning av ramverket förutsätter att målen redovisas och följs upp på ett tydligt sätt. I våra granskningar har vi tagit fasta på detta, men vi har också haft anledning att ifrågasätta själva utformningen av vissa delar av ramverket. har beslutat att finanspolitiken ska inriktas mot ett överskott i de offentliga finanserna motsvarande av BNP över en konjunkturcykel. För att detta så kallade överskottsmål ska vara styrande för budgetpolitiken måste det följas upp på ett systematiskt och rättvisande sätt. Vår granskning visar att regeringens redovisning brister i vissa avseenden. Det har saknats tydliga principer för uppföljningen. Regeringen har betonat olika bedömningsgrunder för hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet. Själva målformuleringen med ett överskott i genomsnitt över en konjunkturcykel, gör det också svårt att följa upp målet och kontrollera målavvikelserna. Det är komplicerat att bestämma längden på en konjunkturcykel. Vi har därför föreslagit att överskottsmålet omformuleras till ett genomsnitt räknat . Detta skulle ge bättre förutsättningar att beräkna målavvikelsen. Vilka målavvikelser som kan anses acceptabla får sedan motiveras bland annat utifrån det aktuella konjunkturläget. Den institutionella ramen för finanspolitiken har utformats för att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik, särskilt mot bakgrund av de utmaningar som en åldrande befolkning medför. Konstruktionen med ett överskottsmål som omfattar hela den offentliga sektorn har i huvudsak fungerat väl. Men eftersom det autonoma och finansiellt stabila pensionssystemet ingår i målet påverkas sparandet i staten och kommunerna av sparandet i pensionssystemet. Ett högt sparande i pensionssystemet i kombination med ett fast överskottsmål riskerar att leda till ett alltför lågt sparande i staten och kommunerna ur ett hållbarhetsperspektiv. Hur detta samband påverkar finanspolitikens hållbarhet och överskottsmålets utformning bör klargöras i den översyn av ramverket som pågår i . Otydlig redovisning av utgiftstaket Utgiftstaket för staten innebär att statsbudgetens utgifter, exklusive statsskuldsräntor, tillsammans med utgifterna i ålderspensionssystemet inte får överstiga de av beslutade nivåerna. Förslaget till utgiftstak an es som ett uttryck för regeringens avvägning mellan skatter och offentliga utgifter inom ramen för överskottsmålet.