frsrdg · GV04RRS21 · 2008-01-23 00:00:00 — styrelses framställning angående lönebidrag till funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har granskat om statens arbetsmarknadspolitiska insatser har bidragit till att funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har fått en starkare ställning på arbetsmarknaden. Resultatet har redovisats i granskningsrapporten på arbetsmarknaden (RiR 2007:24). Granskningen visar att målgruppens ställning på arbetsmarknaden inte har förbättrats . Sysselsättningsgraden har sjunkit, medan andelen långtidsarbetslösa av det totala antalet långtidsarbetslösa har ökat. Antalet långtidsinskrivna funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har ökat. Granskningen visar också att det förekommer en rad brister vid arbetsförmedlingarna i handläggningen av lönebidrag, bl.a. brister i dokumentation och beslutsunderlag. Lönebidraget används inte heller alltid som det temporära stöd som det är tänkt att vara. har därtill funnit att () inte har prioriterat arbetsgivarkontakterna, vilket medfört att arbetsgivarnas vilja att anställa funktionshindrade inte har ökat. Brister i styrning, uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadsstödet påvisas också i granskningen. sammanfattande bedömning är att regeringens och AMS vidtagna arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade mot funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga inte har förbättrat gruppens ställning på arbetsmarknaden. Styrelsen anser att det genom granskningsresultatet är klarlagt att statens arbetsmarknadspolitiska insatser inte varit tillräckliga för att stärka funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden. Styrelsen anser därför att regeringen bör vidta åtgärder för att ställningen på arbetsmarknaden för funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga ska förbättras. Regeringen bör också återkomma till med en beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits. Målgruppens ställning på arbetsmarknaden har inte förbättrats6 Regeringens och AMS styrning av lönebidraget är otydlig7 Myndigheterna brister i handläggningen av stödet lönebidrag8 Fastställande av funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och val av åtgärd8 Att matcha den funktionshindrades arbetsförmåga med kraven i arbetet8 Följa upp de funktionshindrades utveckling på arbetsplatsen9 Pröva arbetsförmågan hos den anställde och bidragsnivån i samband med förlängning av lönebidraget utöver det fjärde året9 AMS insatser för att förmå arbetsgivare att anställa funktionshindrade är otillräckliga10 Åtgärder för att öka funktionshindrades deltagande på arbetsmarknaden12 Bristande underlag vid beslut om lönebidrag13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: 1.Åtgärder för att öka funktionshindrades deltagande på arbetsmarknaden tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör vidta åtgärder för att de funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden ska förbättras. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med en beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits för att de funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden ska förbättras. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat om statens arbetsmarknadspolitiska insatser har bidragit till att funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden har stärkts. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten på arbetsmarknaden Funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga (RiR 2007:24). Närmare en miljon personer uppger att de har någon typ av funktionshinder. Av dessa bedömer ca hälften att deras arbetsförmåga är nedsatt på grund av funktionshindret. Drygt hälften av dessa funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga är sysselsatta. För övriga i arbetskraften är sysselsättningsgraden . biföll regeringens proposition om en nationell handlingsplan för handikappolitiken Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken. I propositionen anges att funktionshindrade ska ges samma möjligheter som andra i samhället. På arbetslivsområdet är det övergripande målet att funktionshindrade personer skall ha samma möjligheter som icke funktionshindrade att delta i arbetslivet. Regeringen har uppdragit åt () att ta fram etappmål med syftet att uppnå det nationella målet. Inom arbetsmarknadsområdet finns flera olika stöd som är riktade till funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga. Lönebidrag och skyddad anställning hos är de största stödformerna, sett till både antalet kronor och antalet deltagare. var nettoutgiften för lönebidrag och 7,4 miljarder respektive . Den totala finansiella ramen för arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga var och beräknas uppgå till . Arbetsmarknadsstöd till funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga regleras i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Förordningen innehåller bestämmelser om AMV:s arbetsmarknadspolitiska program för målgruppen och reglerar bl.a. lönebidrag. AMS utfärdar föreskrifter och allmänna råd på området.1 Lönebidrag kan ges till arbetsgivare som anställer en funktionshindrad person med nedsatt arbetsförmåga. I vissa fall kan lönebidrag lämnas för redan anställd som fått sin arbetsförmåga nedsatt. Länsarbetsnämnderna är beslutsmyndighet, men de har vanligtvis delegerat till arbetsförmedlingskontoren att handlägga och besluta om lönebidraget. Syftet med lönebidraget är att underlätta för personer med nedsatt arbetsförmåga att få eller behålla ett arbete. Vid anställning ska såväl funktionshindret som nedsättningen i arbetsförmågan beaktas som den funktionshindrades kompetens och färdigheter ska tas till vara. När ett lönebidrag lämnas får det omfatta en tidsperiod av maximalt och ska föregås av ett besök på arbetsplatsen av arbetsförmedlingens handläggare. Lönebidrag lämnas under maximalt men kan förlängas efter särskild prövning om det bedöms motiverat med hänsyn tagen till arbetstagarens arbetsförmåga. Lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsförmågan hos arbetstagaren och till hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande. höjdes nivån på den högsta bidragsgrundande lönen till . Utgångspunkten för granskning är beslut om en nationell handlingsplan för handikappolitiken. har fokuserat på tre etappmål som AMV beslutat för att nå målet och som bedömer ligga väl i linje med den arbetsmarknadspolitiska målsättningen i handlingsplanen. De tre etappmålen är inriktade på att öka sysselsättningsgraden för målgruppen, minska antalet långtidsinskrivna på arbetsförmedlingen samt öka arbetsgivarnas vilja att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionshinder. har ställt följande övergripande revisionsfråga: Har de av regeringen och AMS vidtagna arbetsmarknadspolitiska åtgärderna riktade mot funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga bidragit till att denna grupp fått en relativt sett förbättrad ställning på arbetsmarknaden? I granskningen har följande fyra delfrågor ställts: Har regeringens och AMS åtgärder riktade till funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga bidragit till att sysselsättningsgrad och arbetslöshet har förbättrats i förhållande till den övriga befolkningen i arbetskraften samt till att inskrivningstiden på arbetsförmedlingarna utvecklats bättre för målgruppen än för övriga inskrivna på arbetsförmedlingarna? I vilken utsträckning har AMS åtgärder lett till att de funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har övergått från subventionerade arbeten till osubventionerade tillsvidare- och visstidsanställningar? Har regeringen och AMS styrt det arbetsmarknadspolitiska stödet lönebidrag så att handläggningen på förmedlingskontoren främjar uppfyllelsen av de arbetsmarknadspolitiska målen för gruppen? Vilka åtgärder har AMS vidtagit för att främja en ökning av arbetsgivares vilja att anställa funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga (med eller utan bidrag)? granskning avgränsas till att omfatta stödet lönebidrag, som är det överlägset största stöd som riktas till funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga. Granskningen omfattar åren mellan 2000 och fram t.o.m. med , med tonvikt på de senare åren. Granskningen har koncentrerats till att undersöka utvecklingen av målgruppens ställning på arbetsmarknaden i förhållande till regeringens etappmål samt styrningen och handläggningen av stödet lönebidrag. Granskningen visar att regeringens etappmål om sysselsättningsgrad och inskrivningstid på arbetsförmedlingen ännu inte har uppnåtts. Gruppen funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden har alltså inte förbättrats . Etappmålet att öka arbetsgivares vilja att anställa personer ur målgruppen har inte heller uppnåtts. Granskningen visar också ett flertal brister i handläggningen av stödet lönebidrag och att det förekommer brister i såväl regeringens som AMS:s styrning av stödet lönebidrag. Målgruppens ställning på arbetsmarknaden har inte förbättrats granskning visar att de etappmål som regeringen fastställt inom ramen för den nationella handlingsplanen inte nås. Andelen sysselsatta funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga är fortfarande betydligt lägre än andelen övriga i arbetskraften. Utvecklingen av sysselsättningsgraden för målgruppen har också varit sämre än för övriga. Granskningen visar vidare att andelen långtidsinskrivna funktionshindrade har ökat vid arbetsförmedlingarna, dvs. de har haft en sämre utveckling än arbetskraften i övrigt. konstaterar också att arbetslösheten för målgruppen har ökat . sammanfattande bedömning är att de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som regeringen och AMS riktat mot funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga inte har förbättrat gruppens ställning på arbetsmarknaden . Regeringens och AMS styrning av lönebidraget är otydlig Regeringen styr arbetsmarknadsstöden till funktionshindrade med hjälp av regler, mål och krav på återrapportering samt genom särskilda uppdrag. bedömning är att regeringen har brustit i styrningen av stödet lönebidrag. De förordningar som regeringen beslutat för verksamheten behöver enligt preciseras. Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga betonar inte tillräckligt stödets temporära karaktär. Samstämmighet saknas mellan denna förordning och förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten när det gäller motiv till anvisning till program. Detta kan enligt skapa oklarheter vid anvisning till arbetsmarknadspolitiska program. Övergången från lönebidrag till osubventionerad anställning bör öka i syfte att frigöra utrymme för fler funktionshindrade att få fotfäste på arbetsmarknaden.2 I regleringsbreven för AMS anges att allmännyttiga organisationer ska ges en ökad andel av lönebidragsmedlen. Eftersom dessa organisationer vanligen har små ekonomiska resurser anser att det kan bli svårare för AMS att nå detta övergångsmål. En tydligare styrning av medlen till ekonomiskt bärkraftiga arbetsgivare skulle enligt främja övergångsmålet. saknar därtill en tydlig koppling mellan etappmålen om sysselsättningsgrad och inskrivningstid på arbetsförmedlingen och regeringens mål om övergångar från lönebidrag till osubventionerade arbeten. Enligt bedömning har även AMS brustit i sin styrning av stödet lönebidrag. Det gäller främst implementeringen av förordningen om särkskilda insatser för personer med funktionshinder, föreskrifterna och handläggarstöden. Av granskningen framgår att AMS styrdokument som berör stödet lönebidrag innehåller ett antal otydligheter. Det gäller dokumentation av matchningsprocessen och vad som ska prövas före beslut om lönebidrag utöver . anser att dessa otydligheter kan vara en bidragande orsak till AMS svårigheter att implementera rutiner för en effektiv handläggning av stödet lönebidrag på arbetsförmedlingarna. anser att bristerna i AMS styrning av stödet lönebidrag i viss mån bidrar till att fördunkla regeringens mål att funktionshindrade ska utvecklas i arbetet och övergå till osubventionerade anställningar. AMS brett formulerade verksamhetsmål om övergång till arbete är ett exempel på detta. framhåller att AMS har insikt om att det förekommer brister i handläggningen av lönebidrag. Myndigheten har särskilt också vidtagit förbättringsåtgärder. Försök med kvalitetsintyg vid handläggning av lönebidrag är ett exempel. Ett annat är AMS nya handläggarstöd som togs fram . Myndigheterna brister i handläggningen av stödet lönebidrag I granskning har ingått att undersöka kvaliteten på arbetsförmedlingarnas handläggning av lönebidragsstödet. Den analys som gjort grundas på flera olika undersökningar, bl.a. aktgranskningar och intervjuer vid sju olika arbetsförmedlingskontor, den årliga revisionens löpande granskningar av lönebidraget samt rapporter från AMS och Statskontoret. samlade bedömning är att arbetsförmedlingarnas handläggning uppvisar flera brister som får konsekvenser för såväl den enskilde som effektiviteten av stödet lönebidrag. Arbetsmetoder och tillvägagångssätt för att säkerställa rättssäkerhet, effektivitet m.m. skiljer sig åt mellan förmedlingskontoren liksom kvalitetsuppföljningen. Även kompetensen hos vissa handläggare bedöms vara bristfällig. Fastställande av funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och val av åtgärd I den granskning av lönebidraget som den årliga revisionen genomförde 2006 saknades det aktuella läkarintyg eller motsvarande bedömningar i drygt en fjärdedel av ärendena. Samma iakttagelser gjordes i aktgranskning. AMS internrevision har funnit att en tredjedel av besluten om lönebidrag fattades på bristfälliga beslutsunderlag. Den årliga revisionen konstaterade vidare att det ofta saknades dokumenterad motivering till besluten och varför en åtgärd valts före någon annan åtgärd. I undersökning har man knappast funnit någon motivering till varför en åtgärd valts framför andra åtgärder. Vidare konstaterade den årliga revisionen att valet av åtgärd ibland inte var beroende av den arbetssökandes nedsättning i arbetsförmågan och inte heller av att arbetet skulle utveckla arbetsförmågan. I en del ärenden grundades i stället valet på om det fanns lönebidragsmedel kvar på den lokala arbetsförmedlingen. slutsats är att de iakttagna bristerna när det gäller att fastställa funktionsnedsättningen och val av åtgärd bidrar till svårigheter att hitta en adekvat stödform och ett adekvat arbete för den arbetssökande. Att matcha den funktionshindrades arbetsförmåga med kraven i arbetet För att hitta en anställning med lönebidrag som leder till utveckling av arbetsförmågan och med målsättningen att anställningen ska övergå till en osubventionerad sådan, måste handläggarna göra någon form av matchning mellan den funktionshindrades arbetsförmåga och arbetskraven. Ett första beslut om lönebidrag ska föregås av ett arbetsplatsbesök.3 Av den årliga revisionens löpande granskning framgår att en tredjedel av de granskade förstagångsbesluten saknade noteringar om att något arbetsplatsbesök hade föregått beslut om bidrag. När det gäller förlängningsbeslut saknades i två tredjedelar av ärendena noteringar om att beslutet varit förenat med besök på arbetsplatsen. Endast en femtedel av förlängningsbesluten visade att arbetsplatsbesök skett löpande . konstaterar också att det brister när det gäller bedömningen av arbetsförmågan och matchningen. Den årliga revisionens löpande granskning visar att i nästan samtliga granskade ärenden framgår det inte om någon bedömning av arbetsförmågan har gjorts. I undersökning framkom bl.a. brister i dokumentationen av matchningsprocessen och att kvaliteten på matchningen varierar mellan olika kontor. samlade bedömning är att bristerna i matchning mellan den funktionshindrades arbetsförmåga och arbetskraven försämrar möjligheten att hitta rätt arbete och rätt bidragsnivå. Följa upp de funktionshindrades utveckling på arbetsplatsen I granskning framhålls att uppföljningen av hur den lönebidragsanställde utvecklas i det anvisade arbetet utgör ett viktigt moment i handläggningen av lönebidrag. Länsarbetsnämnderna ska verka för att arbetstagaren övergår till en anställning utan lönebidrag. Den individuella handlingsplanen, som ska upprättas när den enskilde anvisas en anställning, är enligt ett viktigt instrument i uppföljningsarbetet. Syftet med handlingsplanen är att underlätta en övergång till en anställning utan lönebidrag. Den årliga revisionens granskning visade att det fanns få noteringar om besök på arbetsplatsen eller uppföljning hos arbetsgivaren . Bristerna i de handlingsplaner som alltid ska upprättas när någon anvisas en anställning var också påtagliga. I endast drygt hälften av ärendena var handlingsplaner upprättade, och ingen av dessa bedömdes vara helt tillfredsställande. Såväl AMS internrevision som undersökning visar på liknande brister i uppföljningen. Enligt medför bristerna i uppföljningen sannolikt att bidragstiderna blir onödigt långa och bidragsnivåerna onödigt höga. Pröva arbetsförmågan hos den anställde och bidragsnivån i samband med förlängning av lönebidraget utöver det fjärde året Ett mål med lönebidraget är att lönebidragsnivåerna ska sänkas i takt med de funktionshindrades utveckling i arbetet och att lönebidraget ska lämnas under längst . Undantag kan dock göras men endast om det efter en särskild prövning bedöms motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. Sådana beslut ska motiveras och dokumenteras. Lönebidraget ska således vara ett temporärt stöd. Av de beslut om förlängning av lönebidrag som granskats av den årliga revisionen 2006 utgjorde hälften av ärendena en förlängning utöver det fjärde anställningsåret. I av dessa ärenden saknades skriftlig motivering med information om vad som låg till grund för besluten. Vidare visar granskningen att i av de ärenden där beslut om förlängning utöver det fjärde året tagits hade bidragsnivån inte sänkts. Två tredjedelar av dessa saknade dokumentation om särskild prövning inför beslut om förlängning, och det saknades motiveringar till varför bidragsgraden var oförändrad. anser att förlängningar i vissa fall har beslutats närmast slentrianmässigt. I genomgång av omförhandlingsbeslut har också framkommit att dokumentation angående beslut om bidragsnivåer och motivering av beslut om förlängning ofta saknas. Vid intervjuer med handläggarna framkom att skälen till varför ett visst beslut fattats ibland ligger utanför regelverket. Bristerna i prövningen av arbetsförmåga och bidragsnivåer i samband med förlängning av lönebidraget utöver det fjärde året får enligt bedömning sannolikt effekten att bidragstiderna blir onödigt långa och bidragsnivåerna onödigt höga. AMS insatser för att förmå arbetsgivare att anställa funktionshindrade är otillräckliga Arbetsgivarnas vilja att anställa funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har stor betydelse för denna grupps ställning på arbetsmarknaden. I regeringens skrivelse till , angående uppföljningen av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, framhåller regeringen att det är angeläget att få kunskap om hur arbetsgivarna ser på hinder och möjligheter för anställning. Vidare sägs att information till arbetsgivare om de statliga stöden och vart de kan vända sig för att få information, är en faktor som kan öka antalet anställningar för funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga4. har låtit SCB genomföra en undersökning av arbetsgivares vilja att anställa funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga. En enkät genomfördes och omfattade ca 2000 arbetsgivare. Resultatet visar att det inte har skett någon förändring i arbetsgivarnas vilja att anställa funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga. Dessutom konstateras att andelen arbetsgivare som utarbetat en policy för att främja anställning av funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har minskat jämfört med 20015. granskning visar att det fortfarande finns en stor brist på information om stöden och vart arbetsgivare kan vända sig för att få tillgång till dessa stöd. konstaterar att AMS inte har utarbetat någon strategi för hur man ska förmå arbetsgivare att i större utsträckning vilja anställa personer ur målgruppen. Enligt har regeringen, trots vetskap om AMS brister i det här avseendet, inte heller vidtagit några åtgärder. bättre anpassa målet i regleringsbrevet om övergångar till osubventionerade arbeten till etappmålen om sysselsättningsgrad och långtidsinskrivna, i förordningen SFS 2000:630 tydliggöra att lönebidraget är ett temporärt stöd och ska betalas ut i högst , utom i specifika undantagsfall, öka samstämmigheten när det gäller motiv till anvisad insats mellan förordning SFS 2000:630 och förordning SFS 2000:628, möjliggöra för AMS att ekonomiskt pröva de arbetsgivare som får ta del av stödet lönebidrag, begära återrapportering av AMS dels om orsakerna till den bristande måluppfyllelsen angående etappmålet om att öka arbetsgivares vilja att anställa personer ur målgruppen, dels om vilka åtgärder myndigheten nu kommer att vidta för att öka denna måluppfyllelse, utarbeta en övergripande strategi för hur målgruppens ställning på arbetsmarknaden ska förbättras, så att etappmålen om sysselsättningsgrad och inskrivningstid på arbetsförmedlingen kan uppfyllas . utarbeta en strategi för implementering av regelverket och kompetenshöjande insatser för att främja en effektiv handläggning av stödet lönebidrag, tydligt koppla myndighetens egna verksamhetsmål till regeringens fastställda etappmål och målet om övergång från lönebidrag till osubventionerade anställningar. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten på arbetsmarknaden Funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga (RIR 2007:24) bör överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen framhålla följande. Styrelsen anser att det är viktigt att arbetet med att öka funktionshindrades deltagande på arbetsmarknaden bedrivs effektivt. Styrelsen ser allvarligt på att de funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden inte har förbättrats . Sysselsättningsgraden har sjunkit, medan andelen långtidsarbetslösa av det totala antalet långtidsarbetslösa har ökat. Även antalet långtidsinskrivna funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga har ökat. I granskning har framkommit en rad brister som leder till svårigheter att hitta ett lämpligt arbete för den arbetssökande, men också till att bidragstiderna blir eller riskerar att bli onödigt långa och bidragsnivåerna till arbetsgivarna onödigt höga. Styrelsen noterar att myndighetsstrukturen inom arbetsmarknadsområdet har reformerats och att en ny myndighet inrättats . Syftet med omstruktureringen har varit att främja såväl den operativa verksamhetens inriktning och effektivitet som den interna styrningen. Den nya myndighetsstrukturen ska resultera i en mer effektiv verksamhet och en mindre kostsam organisation. granskning utgår ifrån den ansvarsfördelning inom arbetsmarknadsområdet som gällde före . Styrelsen anser dock att de iakttagelser som gjorts av är relevanta också för att den nya myndighetsorganisationen ska kunna bidra till att stärka ställningen på arbetsmarknaden för funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga, men också för att hanteringen av lönebidraget ska bli effektiv och rättssäker. Styrelsen anser därför att regeringen bör vidta åtgärder för att de funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden ska förbättras. Regeringen bör också återkomma till med en beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits. Styrelsen redogör nedan för de åtgärder som bör genomföras som en följd av de slutsatser som kan dras av granskningen. Åtgärder för att öka funktionshindrades deltagande på arbetsmarknaden Styrelsen anser att det genom granskningsresultatet är klarlagt att det finns behov av att regeringen vidtar åtgärder för att funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden ska förbättras och därmed minska risken för utanförskap.