frsrdg · GW04JO1 · 2008-11-17 00:00:00 — I doktrinen anför med hänvisning till JO att kommunala bolag inte har någon lagstadgad skyldighet att lämna fullföljdshänvisning men att det får anses ligga i sakens natur att en sådan ändå lämpligen bör ges (, Offentlighetsprincipen, 7 upplagan, 2007, s. 62). I dessa uttalanden har ton- vikten lagts vid förvaltningslagens tillämplighet. Saken kan ges en tydligare belysning om även TF:s och sekretesslagens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet tas i beaktande. Den enskildes rätt att ta del av allmänna handlingar offentlighetsprincipen är grundlagsstadgad i TF. Offentlighetsprincipen innefattar en rad skyldigheter för det allmänna. Bland dessa brukar skyldigheten att, vid ett beslut om att avslå en framställan om utfående av allmän handling, lämna fullföljdshänvis- ning omnämnas. En sådan upplysning är nämligen av betydelse för den en- skildes möjligheter att tillvarata sin rätt. En uttrycklig regel om att sådan upplysning ska lämnas fanns i TF 2 kap. 13 § fram , då den i sam- band med en allmän översyn av lagstiftningen fick utgå, såsom varande alltför detaljbetonad för att tas upp i grundlag (prop. 1975/76:160 s. 206). I betän- kandet Lag om allmänna handlingar, som låg till grund för propositionen, hade uttalats att det sedan förvaltningslagens tillkomst var naturligt att tilläm- 2 008 /0 9:JO1 pa dess bestämmelser även i ärenden rörande utlämnande av allmän handling (SOU 1975:22 s. 289). Den enskildes rätt att vid avslagsbeslut bli upplyst om hur han kan överklaga har således en självständig förankring i reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Någon ändring i rättsläget var som fram- gått inte åsyftad när bestämmelsen i TF 2 kap. 13 § ändrades. Sedan det kommit att bli allt vanligare att det allmänna bedriver verksam- het i privaträttsliga former reglerades frågan om offentlighetsprincipens till- lämplighet i de sammanhangen sedermera i sekretesslagen 1 kap. 9 §, där det anges att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Det föreskrivs vidare att sådana bolag, föreningar och stiftelser vid tillämpningen av sekre- tesslagen ska jämställas med myndighet. En konsekvens av lagändringen var att prövningen av frågor som gäller utlämnande av allmän handling i de kommunala företagen innefattar myndighetsutövning. Detta innebar i sin tur att reglerna om tjänsteansvar och skadestånd i myndighetsutövning gjordes tillämpliga samt att verksamheterna i dessa delar blev underkastade JO:s och Justitiekanslerns tillsyn. Lagrådet hade uttryckt tveksamhet angående det straffrättsliga ansvaret och ifrågasatt om inte privaträttsliga sanktioner kunde vara tillräckliga. Detta tillbakavisades av departementschefen, som underströk att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess borde tillämpas oavsett i vilken form verksamheten bedrivs samt att någon skillnad inte heller borde göras när det gäller det straffrättsliga ansvaret (prop. 1993/94:48 s. 22). Lagändringen motiverades således med en önskan från lagstiftarens sida att tillförsäkra allmänheten samma insyn i dessa delar av det allmännas verk- samhet som inom myndighetssfären. I propositionen anfördes: Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till insyn och kon- troll inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verk- samhet de bedriver. Det innebär i sin tur att samma regler om handlingsof- fentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet. 1993/94:48 s. 18; se även bet. 1993/94:KU13 s. Inget i lagens förarbeten tyder på att lagstiftaren avsett att göra något undan- tag för just skyldigheten att upplysa om hur överklagande kan ske. Tvärtom torde det med hög grad av sannolikhet kunna antas att lagstiftaren, om saken kommit upp, skulle ha uttalat att en sådan skyldighet föreligger, i analogi med vad som gäller för de myndigheter med vilka de kommunala företagen jäm- ställs. Förutom just skyldigheten att lämna fullföljdshänvisning synes alla eller i vart fall de allra flesta delarna i offentlighetsprincipen genom författ- ningsändringar ha gjorts tillämpliga för de kommunala bolagens del (se t.ex. 2 008 /0 9:JO1 de långtgående och med skyldigheten att lämna besvärshänvisning likartade förpliktelserna enligt sekretesslagen 15 kap. 6 §, som uttryckligen gäller de kommunala företagen och finns kommenterade i förarbetena, prop. 1993/94:48 s. 24 f.). Det finns därmed med användande av gängse lagtolk- ningsmetoder gott stöd för slutsatsen att gällande rätt innebär att offentlig- hetsprincipen som helhet ska tillämpas även för kommunala bolag, inklusive den enskildes rätt att erhålla upplysning om sin rätt att överklaga. Betydelsen av att det sistnämnda inte finns bokstavligt reglerat i lagtext bör bedömas i beaktande av att det här rör sig om skyldigheter för det allmänna gentemot enskild. Kravet på klart uttalat lagstöd framträder i sammanhang där legali- tetsprincipen gör sig starkt gällande. Det gör den inte när saken gäller att fastställa vilka skyldigheter som gäller för myndigheter med vilka kommu- nala bolag såvitt angår skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar således är jämställda gentemot enskilda. Handläggningen av framställningen avseende uppgifter om anlitade entreprenörer Anmälarnas begäran att få ut kopior på allmänna handlingar som rör entre- prenörer som anlitats under har från bolaget besva- rats med att det skulle vara mycket arbetskrävande att lämna upplysningar som sträcker sig så långt tillbaka och att man skulle se sig tvungen att ta sär- skilt betalt för framtagandet. I sitt svar till JO har bolaget uppgett att det inte existerar någon förteckning över tidigare entreprenörer och att det således inte finns någon handling att lämna ut samt att man ansett sig berättigad till ersättning för arbetet med att upprätta en sådan förteckning. Anmälarnas skriftliga begäran avsåg emellertid uttryckligen handlingar som rörde anli- tade entreprenörer. Här synes således ett missförstånd ha uppkommit. Det finns ingen skyldighet enligt offentlighetsprincipen att upprätta nya handling- ar. Däremot hade bolaget bort undersöka vilka handlingar som fanns och pröva huruvida de kunde lämnas ut. På den punkten hade det även funnits möjlighet för anmälarna att, sedan de erhållit bolagets skrivelse, ta kontakt med bolaget för att reda ut eventuella missförstånd som kan ha uppkommit rörande deras begäran. Att allmänna handlingar ska tillhandahållas utan avgift framgår i TF 2 kap. 12 §. Avgift får endast tas ut när avskrifter och kopior begärs. Någon möjlig- het för ett kommunalt bolag att debitera för arbete i ett sådant sammanhang föreligger inte. I det aktuella ärendet finns det dock utrymme för att tolka bolagets skrivelse till anmälarna så, att man erbjöd dem att upprätta en sär- skild förteckning över tidigare anlitade entreprenörer. Det var i så fall olämp- ligt att blanda samman detta med den myndighetsutövande uppgiften att fatta beslut i ett ärende om utlämnande av allmän handling, men jag kan inte bortse 2 008 /0 9:JO1 från möjligheten att det skedde i god tro och i en strävan att på ett alternativt sätt tillhandagå anmälarnas önskemål. Jag vill i det sammanhanget påpeka, att ett besked från ett kommunalt bo- lag med avslående av en begäran att utfå allmän handling ska lämnas i form av ett beslut. I detta fall har bolaget tillställt anmälarna ett brev av delvis informell karaktär med rubriceringen Svar på begäran om utlämnande av handlingar, undertecknat av bolagets ekonomichef. Informalitet av det slaget leder lätt till missförstånd. I detta fall hade ett särskilt beslut begärts (jfr sek- retesslagen 15 kap. 6 §). I analogi med vad som gäller för myndigheter ska ett beslut om att inte lämna ut allmän handling fattas av bolagets högsta verkstäl- lande företrädare, dvs. som huvudregel VD (jfr prop. 1993/94:48 s. 24, där det sägs att de regler som gäller för myndigheter ska vara vägledande för de kommunala företagen). Handlingar rörande VD:s anställningsavtal m.m. Anmälarna begärde bl.a. kopior på de allmänna handlingar som rörde VD:s anställningsavtal, löneavtal och andra till anställningen kopplade avtal. I bo- lagets skrivelse till anmälarna besvaras denna del av deras begäran med att VD:s lön enligt dom i Kammarrätten i kan sekretessbeläggas av konkurrensskäl. I yttrandet till JO åberopas två specificerade kammarrättsdo- mar till stöd för att inte lämna ut handlingar rörande VD:s anställningsvillkor. Bolagets beslut hade kunnat överklagas till domstol. Det är inte en uppgift för JO att ta ställning till den sekretessprövning bolaget gjort. Det finns dock skäl att anmärka att de åberopade domarna gällde utbekommande av anställ- ningsavtal. Från detta bör skiljas en begäran som begränsas till uppgift om VD:s lön. Den senare frågan har varit föremål för prövning i Regeringsrätten, som i RÅ 2003 ref. 28 inte ansåg att sekretess enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen förelåg för uppgift om lönen för en VD i ett landstingsägt bolag, verksamt inom sjukvården. Regeringsrätten skrev bl.a: De rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll skall inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet utan samma öppenhet skall i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver (prop. 1993/94:48 s. 18). Skadebedömningen bör också ske mot bakgrund av att uppgifter om offentliganställdas löner och anställningsvillkor i övrigt enligt en fast etablerad praxis är offentliga. I förevarande fall består utredningen endast av ett relativt allmänt hållet påstående från bolagets sida om att konkurrenterna skulle gynnas på bolagets bekostnad och av en likaledes allmän hänvisning till att konkurrens råder på marknaden. Utredningen kan därför inte anses visa på sådana konkreta skade- risker som förutsätts för att sekretess skall gälla. Huvudregeln får mot denna bakgrund anses vara att löneuppgifter är offentli- ga. För att en uppgift om en VD-lön i ett kommunalt företag ska omfattas av 2 008 /0 9:JO1 sekretess krävs att konkreta skaderisker kan påvisas. Regeringsrättens avgö- rande gällde dock just uppgift om lön. Ett anställningsavtal kan innehålla åtskilligt mer och sekretessbedömningen beträffande övriga uppgifter kan bli en annan än den om lön. Enligt bolagets beslut i utlämnandefrågan sekretess- belades emellertid just uppgiften om VD:s lön, medan den hänvisning som gjordes till praxis från kammarrätt avsåg anställningsavtal. Det hade varit mer adekvat att hänvisa till prejudikatet i RÅ 2003 ref. 28, som åtminstone i av- saknad av närmare utredning om skaderisken i det enskilda fallet talar för att uppgiften om VD:s lön var att betrakta som offentlig. Av det ovan sagda framgår att bolagets hantering av anmälarnas begäran om utfående av allmänna handlingar inte varit invändningsfri. Det finns anled- ning att inskärpa att ett kommunalt bolag såvitt gäller offentlighetsprincipen har samma principiella skyldigheter som myndigheter. Den av bolaget fram- förda uppfattningen att det inte skulle åligga ett kommunalt bolag att lämna en fullföljdshänvisning då en begäran att utfå allmän handling avslås är enligt min mening felaktig. Ett bolag som ägs av det allmänna har att efter bästa förmåga leva upp till såväl bokstaven som andan i grundlagens bestämmelser. Med den kritik som ligger i det sagda avslutas ärendet. Kritik mot en av ett ärende om handlingsutlämnande. Bland annat fråga om nämnden haft rätt att kräva betalning i förskott (Dnr 2070-2007) I en anmälan klagade på i och uppgav bl.a. följande. Han begärde i ett brev till kommunen att få ta del av handlingar i ett upphandlingsärende angående taxitransporter. Kommunen skickade en bekräftelse på att hans begäran hade kommit in. ringde han upp handläggaren och frågade när hand- lingarna skulle översändas. Kommunen meddelade då att han kunde ta del av dem på plats i kommunens lokaler. uppgav att han önskade få handlingarna per post och att han accepterade att betala avgift för kopiorna. I en skrivelse begärde kommunen att han skulle erlägga förskotts- betalning för kopiorna genom att sätta in på kommunens postgirokon- to. Kommunen meddelade därefter i en skrivelse att den tidigare 2 008 /0 9:JO1 angivna avgiften för kopiorna var felaktig och att han i stället skulle betala samt att handlingarna hade översänts till honom mot postförskott. klagomål rörde bl.a. handläggningstiden i ärendet, att kommunen hade krävt förskottsbetalning av avgiften för kopiorna samt att kommunen först debiterat en högre avgift än vad som hade stöd i den av kommunfullmäktige beslutade taxan. Efter remiss anförde i i yttrande bl.a. följande. inkom skrivelse till kommunen, från , med begäran om handlingar rörande senaste upphandlingen gällande Sam- hällsbetalda taxitransporter i (Dnr TF 2005/15) som genomfördes och avslutades . meddelade skriftligt att skrivelsen var inkommen och att berörd handläggare, , var på kurs och återkommer . återkom eftermiddag men hade in- planerade möten fram till och med . togs handlingarna fram från diariet för granskning och kontroll att ingen del av upphandlingen var sekretessbelagd. , efter påskhelgen, ringde till och förtydligade att han önskade samtliga handlingar i detta ärende (förfrågningsunderlag, samtliga lämnade anbud och kontrakt). Detta blev totalt 167 sidor och meddelades vid detta telefonsamtal att han hade möjlighet att avgiftsfritt få se handlingarna på eller mot avgift erhålla handlingarna hem. önskade det senare alternati- vet och en kostnad för handlingarna räknades fram och meddelades via skrivelse daterad tisdag . Kostnaden blev (in- klusive moms) enligt den information fått från kommunens centrala administration. Vid en efterfrågan som EP (; JO:s anmärkning) gjorde på kommunens centrala administration visade det sig att prislistan som fått inte var antagen i Kommunfullmäktige. När detta uppdagades sändes de efterfrågade handlingarna till mot postförskott och då till avgiften som var beslutad i Kommunfull- mäktige d v s (inklusive moms). Handläggningen av ärendet har tagit vilket inte är bra. Huvudskä- let till detta är den arbetsbelastning som har. Av olika skäl har personalen på , där det aktuella ärendet hör hemma, slutat i vin- ter. Av tidigare 8,5 tjänstemän finns f n endast 4,5 kvar. Bland annat har gatu- chefen slutat och har förordnats som gatuchef, i avvaktan på att ny chef tillträder, vilket innebär att hennes arbetsbelastning är f n mycket hög. Handlingarna har inte hämtats ut från Posten av utan har returnerats till kommunen. 2 008 /0 9:JO1 lämnades tillfälle att kommentera remissvaret, men hördes inte av. I ett beslut anförde JO följande. Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen skall en allmän handling som får lämnas ut som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhanda- hållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § tryckfrihetsför- ordningen framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten skall kunna ta ställ- ning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Kommunens handläggning föranleder följande påpekanden. Av utredningen framgår att framställningen om handlingsutlämnande inte handlades i enlighet med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. Vad kommunen har anfört om handläggarens arbetssituation ursäktar inte detta. Det ankommer på myndigheter att organisera sin verksamhet på sådant sätt att de kan uppfylla de krav som följer av regelverket om handlingsoffentligheten. Genom skrivelsen krävde kommunen att skul- le erlägga förskottsbetalning för att kopiorna av de begärda handlingarna skulle skickas till honom. Det är vanligt förekommande att myndigheter mot postförskott översänder kopior av allmänna handlingar (jfr bestämmelserna härom i 9 § förordningen [2003:234] om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m., som gäller för domstolar och statliga förvaltningsmyndighe- ter). Ett sådant förfarande innebär att den som har begärt kopior av handlingar får kopiorna som betalningen erläggs. Föreskrifterna i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen kan dock inte anses innefatta någon rätt för myndig- heter att kräva betalning i förskott. Kommunen hade således inte fog för detta. Jag noterar att kommunen genom skrivelsen i stället översände handlingarna mot postförskott. Av utredningen framgår vidare att kommunen genom skrivelsen debiterade avgift för kopiorna med ett högre belopp än vad som hade stöd i den gällande taxan för kopior av allmänna handlingar. 2 008 /0 9:JO1 Detta var självfallet inte acceptabelt. Kommunen uppmärksammade felaktig- heten och justerade beloppet i skrivelsen till . Sammanfattningsvis kan jag konstatera att kommunen har brustit i flera avseenden vid handläggningen av ärendet. Kommunen förtjänar kritik för detta. Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet. Kritik mot ett kommunalt bolag som överlämnat till en advokat att utföra arbetsuppgifter som ingått i handläggningen av ett ärende om handlingsutlämnande (Dnr 2350-2007) I skrivelser till JO anmälde det kommunala bolaget . Hon ifrågasatte bolagets handläggning av framställningar från henne om att få ta del av kopior av handlingar. Hon uppgav bl.a. att en advo- kat på uppdrag av bolaget hade besvarat hennes framställningar. Till sina anmälningsskrivelser fogade kopior av skrift- växlingen angående ärendet om handlingsutlämnande. Anmälan remitterades till bolaget för utredning och yttrande. I ett yttrande anförde bolaget, genom verkställande direktören , bl.a. följande (bilagorna uteslutna här). På uppdrag av AB Dalatrafik ej som ombud besvarade advokat , Foyen Advokatfirma, brev . 1 brevet an- gavs att hade möjlighet att ta del av handlingarna på om hon istället ville ha kopior på handlingarna skulle en kopieringskostnad faktureras henne. Sekretessbeslut och dess delgivande Som framgår av ingivna sekretessbeslut har dessa fattats av AB Dalatrafik genom dess verkställande direktör (). Ingen person utanför myndigheten har handlagt sekretessfrågan eller handlagt den begäran som framställt till AB Dalatrafik. Det som skett genom advokat- byrån Foyens försorg, är att advokat på uppdrag av AB Dalatrafik överlämnat de beslut som AB Dalatrafik fattat. Advokat har inte företagit någon myndighetsutövning. Advokat har vidare per brev efterfrågat vilka 2 008 /0 9:JO1 handlingar som anser att hon saknar samt per brev redovisat för de svar advokat erhållit från AB Dalatrafik. Advo- kat har inte deltagit i vare sig något beslut eller någon ärendehantering hos AB Dalatrafik. Advokat har endast på uppdrag av AB Dalatrafik redovisat vad bolaget kommit fram till vid sin undersökning av efterfrågade handlingar. Det har således inte förekommit någon myndighetsutövning ge- nom advokat försorg. Advokat har biträtt AB Dalatrafik i de upphandlingar som förevarit och biträtt bolaget i de juridiska frågor som uppkommit i samband med upphand- lingen. Uppdragets utformning framgår i första hand genom en uppdragsbe- kräftelse, Bilaga 4. Som framgår av brev från advokat , har dessa brev upprättats av honom p.g.a. en tung arbetsbelastning hos AB Dalatrafik. AB Dalatrafik arbetade vid den aktuella tidpunkten för fullt med den verksamhet den som hade upphandlats som skulle komma igång . För att upprätthålla en snabb handläggning översände advokat de beslut och de besked som AB Dalatrafik hade fattat och lämnat. Den omfattande korrespondensen i ärendet har varit tidskrävande för AB Dalatrafik och ett svar från AB Dalatrafik har i regel antingen besvara med nya frågor eller en upprepning på ett tidigare brev som enligt inte har besvarats. För att ge snabba svar har advokat erhållit i uppdrag att skriftligen dokumentera svaren och översända dessa till . AB Dalatrafik har med utgångspunkt från sina resurser och att upphandlade tjänster skulle påbörjas , inte haft möjlighet att hand- lägga ärendet på annat sätt än vad som skett. Advokat har endast översänt svar till . De beslut som översänts har AB Dalatrafik fattat. I ett beslut anförde JO Axberger bl.a. följande. 2 008 /0 9:JO1 Advokatens medverkan i handläggningen Förutsättningarna för att överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda har vid ett flertal tillfällen varit föremål för JO:s bedömning (se bl.a. JO:s ämbetsbe- rättelse 2001/02 s. 250, 2004/05 s. 428, 2006/07 s. 461 och 2007/08 s. 530). I huvudsak gäller följande. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan en förvaltningsupp- gift överlämnas till bl.a. ett bolag eller en individ. Innefattar uppgiften myn- dighetsutövning, ska det ske med stöd av lag. Föreskrifterna i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen omfattar när det gäller ärendehandläggning inte bara beslutsfattande. Bestämmelsen tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ärendet anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. En kommun anses ha möjlighet att anlita uppdragstagare för att utföra för- valtningsuppgifter utan att uppgiften bedöms vara överlämnad till enskild. Det gäller då uppdragstagaren har sådan anknytning till uppdragsgivaren att han eller hon anses delta i dennas verksamhet. Det förutsätts att en sådan uppdragstagare står under uppdragsgivarens arbetsledning och utför uppgifter som vanligen ankommer på dennes anställda. För uppdragstagare av detta slag, s.k. beroende eller osjälvständiga uppdragstagare, är bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) direkt tillämpliga. Vidare kommer de handlingar som uppdragstagaren tar emot och upprättar inom ramen för sitt uppdrag att vara allmänna handlingar i uppdragsgivarens verksamhet. Även reglerna i om ansvar för tjänstefel och i skadeståndslagen om det allmän- nas skadeståndsansvar kan bli direkt tillämpliga beträffande en sådan upp- dragstagare. Frågan om möjligheten att anlita advokat som företrädare för det allmänna har även den bedömts av JO vid ett flertal tillfällen (se JO 2002/03 s. 352, 2004/05 s. 428 och 2007/08 s. 530). I det sistnämnda ärendet gjordes följande allmänna uttalande: Det förekommer att myndigheter anlitar ombud, t.ex. en advokat, för att föra myndighetens talan vid domstolar och andra myndigheter. Det rör sig då om att företräda en myndighet i dess egenskap av part i rättsliga processer som handläggs hos andra instanser. Att en myndighet skulle låta sig företrädas av ombud vid ärendehandläggningen hos den egna myndigheten är en helt annan sak och enligt min mening inte en sådan situation där myndigheten har möj- lighet att anlita ett ombud. Myndigheten för i den situationen inte någon talan utan fullgör sina i författning angivna förvaltningsuppgifter. Från allmänna utgångspunkter kan tilläggas att det är angeläget att i synnerhet enskilda som har kontakter med en myndighet inte ges intrycket av att den handläggning som myndigheten är ansvarig för sköts av någon utanför myndigheten.