frsrdg · GW04JO1 · 2008-11-17 00:00:00 — Syftet med bestämmelsen är givetvis att förhindra att ett barn olovligen förs ut ur landet av den ene vårdnadshavaren. En sidoeffekt är dock att ett krav på att båda vårdnadshavarna skall lämna medgivande kan användas som ett instru- ment i en konflikt mellan vårdnadshavarna. Bestämmelsen möjliggör således för en vårdnadshavare att exempelvis försvåra förutsättningarna för den andra vårdnadshavaren att resa utomlands på semester med barnet. Endast i det fall det föreligger synnerliga skäl får undantag från denna ord- ning ske. I förarbetena till passlagen anförs att synnerliga skäl för undantag kan föreligga förutom vid bestående placering i fosterhem t.ex. om en av föräldrarna vistas i annat land och det är uppenbart att dennes medgivande annars skulle ha lämnats (prop. 1977/78:156 s. 44). Bestämmelsen är således avsedd att tillämpas mycket restriktivt. Ett skäl till detta är självfallet att inte i onödan kränka den andres ställning som vårdnadshavare så att denne ute- stängs från sitt vårdnadsansvar. Av den anledningen kontrollerar myndigheten bl.a. hur bo- och umgänges- frågan är bestämd eller reglerad i varje enskilt fall innan pass utfärdas för barn utan att båda vårdnadshavarna har lämnat sitt samtycke till detta. Till hjälp för detta inhämtas i enlighet med 3 § andra stycket pass- förordningen socialförvaltningens yttrande. Chefen för polismästardistrikt har i sitt yttrande som funktionsansva- rig för ansvarsområdet passhantering inom myndigheten anfört att socialför- valtningens yttrande alltid skall inhämtas i enlighet med 3 § passförordningen om någon av vårdnadshavarna vägrar lämna sitt medgivande eller av någon anledning är oanträffbar. Skulle socialförvaltningen av någon anledning inte känna till vårdnadshavaren och av den eller någon annan anledning, anser sig inte kunna avge något yttrande i ärendet skall lägst kommissarie/sektionschef besluta om pass kan utfärdas trots avsaknaden av sådant yttrande. 2 008 /0 9:JO1 Överväganden i aktuellt fall I nu aktuellt ärende yttrade sig socialförvaltningens familjerättsenhet i Ha- ninge kommun jämlikt 3 § passförordningen till myndigheten. Av yttrandet framgick bl.a. att fadern i och för sig inte hade något emot att pass utfärdades för barnen, men att grunden till att han inte skrivit på passansökan var att han var i konflikt med barnens moder, samt att han arbetade mycket och inte viss- te när han skall få tid till detta. ansåg att det för barnens bästa var viktigt att de skulle få sina pass förnyade, att de skulle slippa oroa sig och i värsta fall få sin resa inställd på grund av att en förälder inte ville samarbeta. ansåg därför att pass kunde utfärdas utan faderns medgivande. Myndigheten beviljade därefter passansökan. konstaterar att utrymmet för att utfärda pass för barn utan den ene vårdnadshavarens medgivande är snävt. Det krävs synnerliga skäl enligt lagtexten. Såsom angetts i förarbetena kan synnerliga skäl föreligga t.ex. om en av föräldrarna vistas i ett annat land och det är up- penbart att dennes medgivande annars skulle ha lämnats. I nu aktuellt fall var socialförvaltningen i kontakt med . Ett av de skäl som enligt socialförvaltningen uppgav till att han inte skrivit under medgivandet var att han var i konflikt med barnens moder. Men även om vägran att medverka bottnar i att den gemensamma vårdnaden inte fungerar mellan föräldrarna är det inte ett förhållande som innefattar sådana synnerliga skäl som enligt passlagen krävs för att ändå utfärda pass för barnen (se RÅ ref. 1987:127). Myndigheten delar därför den uppfattning som polismästardistrikt gett uttryck för, nämligen att det i lagen uppställda kriteriet om synnerliga skäl inte tolkats med sådan restriktivitet som lagen förespråkar i det aktuella ärendet. Med anledning av det inträffade har polismästardistriktet på nytt erinrat personalen vid receptions- och godsgruppen i om bestämmelserna kring utfärdande av pass utan samtycke från den ene vårdnadshavaren. En skriftlig dokumentation har också överlämnats till berörd personal. . anförde i ett yttrande över remissvaret i huvudsak att han ansåg att polismyndigheten utfärdat pass trots att synnerliga skäl inte förelåg. I ett beslut anförde chefsJO följande. En av den svenska familjerättens grundläggande tankar är att föräldrar i så stor utsträckning som möjligt skall ha gemensam vårdnad om sina barn. Detta innebär bl.a. att båda föräldrarna har ett ansvar för barnets personliga förhål- landen och skall se till att dess olika behov blir tillgodosedda (se 6 kap. 2 § ). Vid gemensam vårdnad har vidare vårdnadshavarna rätt och skyldighet att tillsammans bestämma i frågor som rör barnets personliga an- gelägenheter (se 6 kap. 11 § jämförd med 13 § ). Bestämmelserna i passlagen (1978:302) utgår därför från att vid ansök- ningar om pass för barn skall båda föräldrarna, om de har gemensam vårdnad, lämna sitt medgivande till att pass utfärdas. Detta kommer till uttryck på så 2 008 /0 9:JO1 sätt att det i 7 § första stycket andra punkten föreskrivs att en passansökan skall avslås om ansökan avser pass för barn och barnets vård- nadshavare inte har lämnat medgivande och det inte finns synnerliga skäl att ändå utfärda pass. Vidare skall passmyndigheten, om ett passärende gäller fråga om att utan vårdnadshavares medgivande utfärda pass för ett barn , inhämta yttrande från en sådan nämnd som fullgör uppgifter inom . Ett yttrande behöver dock inte inhämtas, om det är up- penbart att passansökan skall bifallas (3 § andra stycket passförordningen, 1979:664). Det kan också nämnas att har meddelat före- skrifter och allmänna råd om passhantering (FAP 530-1). Det finns således en möjlighet att utfärda pass för underåriga även om den ene vårdnadshavaren inte lämnat sitt medgivande om det finns synnerliga skäl. I förarbetena till passlagen anförs att synnerliga skäl att göra undantag från huvudregeln kan föreligga t.ex. om en av föräldrarna vistas i annat land och det är uppenbart att dennes medgivande annars skulle ha lämnats eller när det gäller fosterbarn utan särskilt vårdnadsbeslut av domstol den natur- liga kontakten med de biologiska föräldrarna kan anses vara bruten. Står det klart för passmyndigheten att vårdnadshavaren direkt motsätter sig att pass utfärdas för barnet bör det endast under helt speciella omständigheter komma i fråga att pass ändå utfärdas (prop. 1977/78:156 s. 43 f.). I rättsfallet RÅ 1987 ref. 127 hade en pappa motsatt sig att pass utfärdades för hans 13-årige son. Ett av pappans skäl för att vägra medverka var att den gemensamma vårdnaden inte fungerade. Mamman yrkade att pass ändå skulle utfärdas för sonen. Domstolen uttalade att undantagsregeln får antas vara avsedd för mycket särpräglade fall, där exempelvis hänsynen till barnets ål- der, behov och egna önskningar bör ges en avgörande betydelse (jfr 6 kap. 11 § andra meningen ). I vart fall kan, enligt Regeringsrätten, syftet med undantagsregeln inte vara att i passärenden lösa följden av att förutsättningen för en gemensam vårdnad brister. Mot denna bakgrund beslu- tades att inte bifalla mammans yrkande. Kammarrätten i konstaterade i ett avgörande att en 17- årig pojke kommit upp i en sådan ålder att hans egen vilja och behov bör ges avgörande betydelse i frågan. Rätten anförde i målet att pojken gett uttryck för en egen och stark uppfattning och visat att han har ett påtagligt behov av ett pass både för sin utbildning och för sin fritid. hade fadern inte anfört några omständigheter som var hänförliga till själva passfrågan som skäl för sitt motstånd. Mot den bakgrunden fann rätten att det fanns synnerliga skäl att, trots faderns uttryckliga motstånd, ändå utfärda pass för pojken (dom i mål nr 3606-07). Vad först beträffar ärendet dnr 947-2006 kan konstateras att Polismyndig- heten i som underlag för att bedöma om synnerliga skäl fanns endast hade mammans uppgifter om att inte ville skriva under 2 008 /0 9:JO1 Såvitt framgår av handlingarna synes emellertid orsaken till hans vägran inte ha kommit fram inte heller av socialnämndens yttrande varför polismyndigheten, enligt min mening, hade bristande underlag för att kunna göra en bedömning av om synnerliga skäl fanns för att utfärda pass för barnet. Som polismyndigheten anfört borde myndigheten inte ha utfärdat passet. När det gäller ärendet dnr 2066-2006 fanns i vart fall en uppgift från soci- alförvaltningen om att . inte ville medverka till att pass utfärdades för barnen beroende på den konflikt som han hade med barnens mamma. I ljuset av de uttalanden som Regeringsrätten gjort i det nämnda rättsfallet och den restriktiva hållning som gällande lagstiftning intar, måste bedömningen bli att polismyndigheten, vilket också myndigheten ansett, inte borde ha bifallit passansökningarna. Vid granskningen av handlingarna i ärendena har jag i viss mån fått in- tryck av att polisen vid sin prövning om synnerliga skäl för att utfärda pass funnits i alltför stor utsträckning kommit att luta sig mot de uttalanden som socialförvaltningen gjort. Det finns därför anledning att framhålla att en soci- alnämnds tillstyrkan till att pass utfärdas inte kan ersätta bristen på samtycke från den ena vårdnadshavaren. Polisen är i dessa fall skyldig att göra en själv- ständig bedömning av om det finns synnerliga skäl att bevilja en passansökan. Vid den prövningen är det givetvis av stor betydelse att berörd personal är väl insatt i den lagstiftning och praxis som finns på området. Vidare måste poli- sen, för att kunna göra en så korrekt bedömning som möjligt, sträva efter att ta reda på orsakerna till att ett medgivande saknas från den ena vårdnadshava- ren. I ärendena har det också kommit fram att handläggningsrutinerna inom polisen beträffande passansökningar där den ena vårdnadshavarens medgi- vande saknas kan variera något mellan olika passenheter (se upplysningarna från ). Detta är naturligtvis inte tillfredsställande, utan ruti- nerna bör samordnas så att det blir en enhetlig tillämpning över hela landet. Jag finner därför anledning att för kännedom överlämna ett exemplar av detta beslut till . Den nuvarande lagstiftningen och praxis på området innebär, som fram- gått, att den aktuella undantagsregeln i 7 § passlagen endast kan tillämpas i mycket särpräglade fall. Ett syfte med regeln är givetvis att förhindra att ett barn olovligen förs ut ur landet av den ena vårdnadshavaren. Men bestämmel- sen ger också utrymme för en förälder i en pågående konflikt föräldrarna emellan att av andra skäl avstå från att lämna sitt medgivande. (Så tycks ha varit fallet i ärende 2066-2006). Som exempel kan nämnas att den ene föräl- dern tämligen enkelt, genom att vägra medverka till att pass utfärdas, kan förhindra en kortare semesterresa utomlands. Lagstiftarens restriktiva hållning i frågan har därför kommit att ifrågasättas . I en översyn av passlagen som företog på regeringens uppdrag uttala- des bl.a. att kravet på att det skall föreligga synnerliga skäl, för 2 008 /0 9:JO1 att utfärda pass för barn där den ena vårdnadshavaren inte gett sitt samtycke, inom polisen uppfattas som alltför strängt. före- slog därför att bestämmelsen skulle ändras. Denna tanke fullföljdes sedan i departementspromemorian Ökad säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8) i vilken föreslogs ett vidgat utrymme för att utfärda pass trots att den ena vårdnadsha- varen inte lämnat sitt medgivande genom att så skall kunna ske om det finns särskilda skäl för det. I promemorian uttalades bl.a. att det framstår som ange- läget att bestämmelsen ändras på sätt som motverkar att frågan om pass skall utfärdas kan användas som ett slagträ i samband med konflikter vårdnadsha- varna emellan. Men det framhölls också i promemorian att om det finns en mera konkret risk för att ett barn olovligen kommer att föras ut ur landet skall pass naturligtvis inte heller utfärdas (s. 67 f.). vårdnads- kommitté ställer sig dock, just med hänsyn till risken att barnet olovligen skall föras bort eller hållas kvar utomlands, tveksam till den ovan föreslagna ändringen i passlagen (se betänkandet Barnets bästa, föräldrars ansvar, SOU 2005:43 Del A s. 131 f.). Jag anser för min del att övervägande skäl ändå talar för att bestämmelsen i passlagen ändras på föreslaget sätt. Eftersom prome- förslag i denna del, enligt uppgift, alltjämt är föremål för beredning i överlämnas för kännedom en kopia av detta beslut dit. Ärendena avslutas med den kritik som ligger i vad jag nu har anfört. Kritik mot polisen för ett ingripande mot en utländsk kvinna och uttalanden om ett frihetsberövande var förenligt med den s.k. proportionalitetsprincipen m.m. (Dnr 1907-2006) . framförde i en anmälan till JO klagomål mot bl.a. Polismyndighe- ten i , polisområde Mellersta (). Hon anförde i huvudsak följande. En 58-årig malaysisk kvinna (), som varit anställd som hushållerska i familj till och från , greps av polisen. X hade varit på COOP för att handla. Till affären hade hon haft med sig några tomflaskor. Efter att ha pantat dessa och fått kvitto från automaten, anmodade personalen X att följa med in på kontoret. Hon anklagades där för att ha pantat två icke giltiga returflaskor med förfalskade streckkoder. X kän- de inte igen flaskorna. Enligt uppgift hade personalen även sett en annan kvinna som eventuellt kunde ha varit den som pantat flaskorna, men eftersom denna kvinna försvunnit hade de inte kunnat kontrollera henne. Personalen kontaktade därefter polisen som kom och grep X som skäligen misstänkt för 2 008 /0 9:JO1 Personalen misstänkte också att X ingick i en liga som använde förfalskade streckkoder för att tvinga affären att betala ut felaktiga pantersätt- ningar. X fördes till polisstationen och trots att hon talar engelska rekvirera- des tamilsk tolkhjälp. X fick inte kontakta familj och ingen i familjen visste därför något om det inträffade. . kontaktade så små- ningom både polis och sjukhus för att höra efter om det hade inträffat någon olycka. Hon fick då inte någon information. blev hon dock uppringd av polisen i som meddelade att X fanns där. När . hämtade X var klockan ungefär 22.00. Då hade X suttit i ett låst rum på polisstationen utan sina tillhörigheter och utan möjlighet att ringa till nå- gon. Slutligen ansåg . att hela historien var både orimlig och löje- väckande. handlingar i ärende K37955-06 granskades. Av dessa framgick bl.a. följande. kallades polis till affären COOP i . En man ur per- sonalen informerade polisen om att affären haft problem med att folk klistrade på kopierade s.k. EON-koder på flaskor som det egent- ligen inte är pant för. Vid det aktuella tillfället hade den anställde sett att det kom två falska flaskor på bandet bakom en pantautomat. Han gick därför ut till framsidan av automaterna och såg där två kvinnor. En av dessa, X, var på väg från automaterna. Han förde kvinnan till kontoret, och hon hade två pant- kvitton. Den anställde hade inte sett att det var X som stoppade flaskorna i automaten men ansåg att det inte kunde vara någon annan. Tidpunkterna och summorna på kvittona ansågs också stämma. Polismännen grep därefter, , X misstänkt för bedrägeri bestående i att hon skulle ha försökt få er- sättning för s.k. PET-flaskor genom att förse dem med en kopierad EON- kodning. I samband med gripandet togs flaskorna och de två pantkvittona i beslag (kvittonas belopp var resp. ). Pantvärdet på flaskorna uppgick till sammanlagt . X, som inte hade någon legitimation med sig, fördes till polisstationen i och sattes i arresten . En anmä- lan om bedrägeri upprättades , och i denna noterades bl.a. att X tala- de dålig engelska, att hon uppgett att hon bodde hos bekanta i närheten av COOP och att hon hade ett på sig tillhörande . Vidare antecknades att den ansvarige för returflaskorna vid COOP informerat polisen om att affären under cirka ett och halvt års tid haft problem med PET-flaskor med påklistrade EON-koder och på grund av detta haft utlägg med femsiffri- ga belopp. under den aktuella dagen hade affären fått in sex flaskor med samma kod påklistrad som de två beslagtagna flaskorna hade; denna kod hade även förekommit tidigare. Vidare hade COOP fått in mot- 2 008 /0 9:JO1 svarande två kassar med flaskor med en annan kod påklistrad. I anmälan noterades att X inte kunde kopplas samman med dessa flaskor. gjordes vissa registerslagningar. Det framkom då att . bodde i när- heten av COOP. Mellan och hördes X, varvid hon delgavs misstanke om bedrägeri. Hon förnekade brott och uppgav bl.a. att det hade varit två andra kvinnor i lokalen vid tillfället. Två förhör med den butiksan- ställde hölls också . Åklagare kontaktades , och hävde åklagaren gripandebeslutet. . kom till polisstationen med X:s pass och efter identifiering, lämnande av adressuppgifter m.m. släpptes X. hävde åklagaren beslagen, och det beslutades att pantkvitto- na skulle lämnas ut till kvinnan. noterades dock i beslags- liggaren att man saknade adress till X och att kvittona saknade värde varför de kastades. Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande i nedanstående hänseenden. 1.Vilka rättsliga överväganden föregick beslutet att gripa kvinnan miss- tänkt för bedrägeri? 2.Gjordes det några överväganden jämlikt 24 kap. 22 § första stycket andra meningen RB innan kvinnan sattes i arrest? 3.Vidtogs det några åtgärder som syftade till att säkerställa kvinnans iden- titet? Detta med tanke på att kvinnan tidigt uppgav att hon bodde i närhe- ten av COOP och att man påträffade på kvinnan och gjorde registerslagningar på ., som visade att hon bodde i närheten av COOP, samt att . hade kontaktat polisen för att ef- terhöra om någon olycka hade skett m.m. 4.Orsaken till att förhör med kvinnan hölls först och till att gripandet anmäldes till åklagaren först . 5.Anledningen till att pantkvittona kastades trots att kvinnans adress hade lämnats till polismyndigheten endast . (dåvarande länspolismästaren ) anförde följande. Vilka rättsliga överväganden föregick beslutet att gripa kvinnan misstänkt för bedrägeri? Polismännen kallades till affären COOP vid i . Anledningen var att personal i butiken anmält att de ertappat en kvinna från som lämnat två PET-flaskor i retur med falsk s.k. EON-märkning. 2 008 /0 9:JO1 Hon hade erhållit pantkvitton för flaskorna, vilka kvitton kunde användas till att erhålla kontant betalning från COOP. Enligt personal på avdelningen för returflaskor var det ett vanligt problem att tomma PET-flaskor med påklistrade kopierade EON-märkningar lämnades in till affären och COOP hade till kunder på oriktiga grunder betalat totalt ett femsiffrigt belopp under omkring . hade sex flaskor med motsvarande påklistrade, kopierade koder som de två nu inlämnade flaskorna tagits emot i en automat. Vittnet hade efter att de två aktuella flaskorna kommit in på bandet i automatutrymmet kunnat gripa en av två kvinnor som han sett stå vid inlämningsautomaten. Belopp och tidpunkt på de pantkvitton den gripna kvinnan företedde stämde med de aktuella inlämnade tomflaskorna. Med stöd av anmälan, vittnesuppgifter och det förhållandet att kvinnan saknade pass eller annan identitetshandling beslutade polismännen att gripa kvinnan med stöd av 24 kap. 7 § och 24 kap. 2 § (RB) på sannolika skäl misstänkt för bedrägeri. De två PET-flaskorna och två pantkvitton togs i beslag. Som grund för gripandet har angetts att N.N. var på sannolika skäl misstänkt för bedrägeri. Rubriceringen synes ha sin grund i en misstanke om att N.N. varit delaktig i en mer omfattande brottslighet med felmärkta flaskor än de två flaskor som var aktuella. Den gärning som föranledde ingripandet mot henne borde annars, betraktad som en isolerad händelse, vara att bedöma som ett bedrägligt beteende. Oavsett rubriceringen av gärningen får gripandet anses ha stöd i 24 kap. 7 § och 24 kap. 2 § RB då kvinnan var okänd och saknade identitetshandling- ar. Det kunde därtill bedömas finnas risk för att hon genom att bege sig från riket skulle undandra sig lagföring eller straff (jfr JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 147 ff). menar vidare att i efterhand framstår ett medtagande till förhör med stöd av 23 kap. 8 § RB som en tillräckligt ingripande åtgärd i syfte att snabbt få utrett främst kvinnans identitet, bostadsadress och hennes inställning till aktuell brottsmisstanke. Gjordes det några överväganden jämlikt 24 kap. 22 § första stycket andra meningen innan kvinnan sattes i arrest? Kvinnan togs i förvar efter beslut av inre befäl, kommissarien . Han har uppgett att skälet för åtgärden var att det var nödvändigt för att utreda hennes identitet, hennes bostadsadress och hennes inställning till det brott som hon var misstänkt för. Det var därtill nödvändigt att använda tolk då kvinnan inte kunde göra sig förstådd på svenska, engelska, tyska eller franska. Det är polismyndighetens uppfattning att ärendet borde ha kunnat hanteras tillfredsställande även utan att N.N. placerades i arresten. 2 008 /0 9:JO1 Vidtogs det några åtgärder som syftade till att säkerställa kvinnans identitet? Inre befäl, kommissarien , som övertog ansvaret för ärendet efter , bedömde att förhör skulle hållas med kvinnan innan man tog kontakt med anhörig eller annan person för identifiering. har uppgett att skälet för den bedömningen var omfattningen av bedrä- gerierna mot COOP och misstankar om att det skulle vara fler personer in- blandade. Efter avslutat förhör med kvinnan tog man kontakt med Åklagarmyndighe- ten. Åklagaren beslutade att kvinnans identitet skulle styrkas och att hon där- efter skulle friges. Efter kontakten med åklagaren kontaktades ., som medan ut- redningen med bl.a. kompletterande vittnesförhör och anlitande av tamilsk tolk pågick efterhört om polisen hade kännedom om den saknade N.N. frigavs efter att . uppvisat hennes pass. Mot bakgrund av att N.N. enligt anmälan uppgav att hon bodde hos bekanta i närheten av och att det vid avvisiteringen i arresten påträffades ett som tillhörde ., boende vid , borde identifieringen ha kunnat genomföras på tämligen . Orsaken till att förhör med kvinnan hölls först och till att gripandet anmäldes till åklagaren först Förhör enligt 24 kap. 8 § RB påbörjades först och avslutades . Från polisområdets sida har uppgetts att ett antal åtgärder vidtogs innan an- mälan gjordes till åklagare, t.ex. kompletterande vittnesförhör och förhör med den misstänkte med hjälp av tamilsk tolk. Av 24 kap. 8 § andra stycket RB framgår att den gripne skall förhöras av polisman eller åklagare. Gripandet skall därtill skyndsamt anmälas till åklagaren om denne inte har underrättats. Innebör- den av begreppet skyndsamt har ansetts vara möjligt efter gri- pandet (, Straffprocessuella tvångsmedel, 2005, s. 208). Att åklagare underrättas om ett gripande först efter ett förhör enligt 24 kap. 8 § RB är som framgått ovan i enlighet med bestämmelserna i rättegångsbal- ken. Det åligger dock i sådana fall polismyndigheten att se till att ett sådant förhör genomförs så snart att kravet på en skyndsam underrättelse till åklaga- ren kan uppfyllas. En anmälan till åklagare om ett gripande får inte fördröjas av skäl som hänför sig till polisens sätt att organisera arbetet (, a.a. s. 209). 2 008 /0 9:JO1 Förhöret enligt 24 kap. 8 § RB påbörjades tre och efter gri- pandet. Även om man inför förhöret tvingades anlita tolk framstår som väl lång i förhållande till kraven i . Åklagaren underrättades om frihetsberövandet först efter drygt fem tim- mar. Kravet på skyndsam underrättelse kan därmed inte anses uppfyllt. Anledningen till att pantkvittona kastades trots att kvinnans adress hade lämnats till polismyndigheten endast Från polisområdets sida har uppgetts att när beslagsenheten skulle verkställa åklagarens beslut om att återlämna pantkvittona till kvinnan kunde hennes adress inte återfinnas. Man tog från enhetens sida kontakt med kommissarien , som kontrollerade om kvinnans adress fanns i polisens register (RAR och DUR).