frsrdg · GW04RRS1 · 2008-08-27 00:00:00 — Vi har sett betydande variationer i hur regeringen redovisat och motiverat sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken som den nya budgetprocessen varit i bruk. I de tidiga propositionerna angavs tydligt att utgiftstakets nivå utgick från överskottsmålet. I flertalet propositioner avspeglade detta också ett utgiftstak som var förenligt med överskottsmålet utan att skattehöjningar skulle behöva vidtas. I ett antal propositioner från och med budgetpropositionen är utgiftstakets koppling till överskottsmålet mer oklar. Även om den nuvarande regeringen klargjort sin syn på de principiella bestämningsfaktorerna för ett lämpligt utgiftstak, är redovisningen av de avvägningar som ligger till grund för förslaget i många avseenden fortfarande otydlig. Framför allt gäller det på vilket sätt det föreslagna taket fyller sitt syfte att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet inom ramen för en preciserad strategi för utvecklingen av offentliga inkomster och utgifter på medellång sikt. Det skulle öka trovärdigheten om regeringen tydligare redovisade sin syn på skattepolitikens inriktning. Vi kan också med tillfredsställelse konstatera att utgiftstaket återigen läggs fast i ett treårigt perspektiv. Regeringen har utfäst sig att redan i vårpropositionen redovisa en bedömning av lämplig nivå för . Detta menar vi är viktigt för att upprätthålla budgetprocessens medelfristiga karaktär. När det gäller principerna för hur tekniska justeringar av redan beslutade utgiftstak ska gå till, anser vi att de klargöranden regeringen redovisat är ett välkommet steg framåt. Trovärdigheten i utgiftstaket vilar bland annat på att statsbudgeten utformas på ett sätt som är förenligt med de grundläggande principerna om fullständighet och bruttoredovisning. I samband med budgetreformen konstaterade regeringen att ett viktigt krav på en ny skärpt budgetprocess är att alla undantag och särregler som leder till minskning av inkomsterna för staten prövas lika noga som utgiftsanslagen. För att detta ska vara möjligt måste de stöd som ges i form av skatteutgifter synliggöras. Skatteutgifter innebär att staten genom förmåner i form av undantag och särregler i skattesystemet ger stöd till företag och hushåll. Trots regeringens ambitioner att synliggöra skatteutgifterna, anser vi att regeringens skatteutgiftsredovisning inte fungerar som ett ändamålsenligt beslutsunderlag i budgetarbetet. För att upprätthålla en god budgetdisciplin är det viktigt att hanteringen av åtgärder på budgetens utgifts- och inkomstsida är någorlunda symmetrisk. Vi menar att regeringen bör klara ut hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket. Redan i budgetpropositionen aviserade den nya regeringen att användningen av skattekrediteringar ska minska i syfte att stärka utgiftstakets trovärdighet. I senare propositioner har regeringen mer utförligt redovisat sin syn på betydelsen av fullständighet och bruttoredovisning i utformningen av statsbudgeten. Vi anser att det är av stor vikt att dessa grundläggande principer efterlevs. Ofullständig uppföljning av kommunernas ekonomi Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi är betydelsefull eftersom staten har ett övergripande ansvar för den offentliga ekonomin och välfärdstjänsterna. Det är genom kommuner och landsting som merparten av välfärdstjänsterna tillhandahålls i form av skola, vård och omsorg. Det är också här som de demografiska påfrestningarna blir starkast framöver. Regeringen bör därför i sin uppföljning av kommunernas ekonomi i högre grad efterfråga information om kommunernas beredskap för att möta dessa utmaningar. Eftersom överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorn har regeringen ett intresse av att försäkra sig om att kommunernas ekonomi är god. Svaga finanser i kommunsektorn måste kompenseras av starka statliga finanser för att överskottsmålet ska nås. En stabil ekonomi är nödvändig för att klara de framtida påfrestningarna på den offentliga ekonomin och, en förutsättning för detta är att kommunerna klarar av det lagstadgade balanskravet. Balanskravet innebär att de kommunala budgetarna ska upprättas så att inkomsterna överstiger utgifterna. Uppföljningen av balanskravet försvåras emellertid av att kommunernas ekonomiska resultat beräknas enligt särskilda principer. Så länge denna definition av kommunernas ekonomiska resultat inte ingår i den officiella statistiken är det inte möjligt att enkelt besvara frågan om kommunerna lever upp till balanskravet. Prognoserna är knapphändigt presenterade En finans- och budgetpolitik som styrs av övergripande medelfristiga restriktioner, som utgiftstak och överskottsmål, förutsätter att underlaget i form av prognoser är tillförlitligt. Osäkerheter och prognosrevideringar bör redovisas tydligt. Under löpande budgetår ska regeringen enligt budgetlagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Vår samlade bedömning av beräkningsunderlagen i de ekonomiska propositionerna är att de är av god kvalitet i många avseenden, men att de också kan förbättras på flera punkter. När vi har granskat kvaliteten i regeringens prognoser, såväl de makroekonomiska prognoserna som skatteprognoserna, har vi kunnat konstatera att prognosfelen är relativt stora. Felen är dock i allmänhet inte större än hos andra prognosmakare. Det är svårt att göra träffsäkra prognoser för den svenska ekonomin. är ett litet och öppet land som påverkas starkt av utvecklingen i omvärlden. De offentliga finanserna är också känsliga för variationer i tillväxt och sysselsättning. Dessa förutsättningar gör det än viktigare att vara tydlig med osäkerheten i bedömningarna, och att klart redovisa och analysera prognosavvikelser och prognosrevideringar. Här tycker vi att det finns brister i regeringens presentation i de ekonomiska propositionerna. Regeringen bör redovisa mer av känslighetsanalyser och alternativa beräkningar för att tydliggöra osäkerheten. Vi anser också att beskrivningar av beräkningsmetoder och prognosmodeller bör publiceras så att de kan granskas av experter på området, som till exempel . Ett ytterligare exempel på knapphändig presentation gäller hur regeringen redovisar antagandena om arbetsmarknadspolitikens effekter i de ekonomiska propositionerna. Olika aspekter på beräkningsmetoderna berörs endast sporadiskt, och det saknas tydliga preciseringar av till exempel undanträngningseffekter och konkurrenssnedvridning. Det framgår med andra ord inte vilka antaganden regeringen gjort om arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet. Budgeteffekter av förslag är otydligt redovisade Tydlighet och fullständighet är grundläggande faktorer i ett väl fungerande finanspolitiskt ramverk. Det är av avgörande betydelse att får relevant information om hur regeringens förslag påverkar statsbudgeten och de offentliga finanserna. Med en budgetpolitik som styrs av preciserade mål om utgiftstak och överskott i de offentliga finanserna, måste det vara möjligt för att bedöma om förslagen kan genomföras på ett ansvarsfullt sätt inom ramen för de budgetpolitiska målen. Regeringen redovisar budgeteffekterna av aviserade och föreslagna reformer och besparingar i flera olika avsnitt i budgetpropositionen. Redovisningen är mycket omfattande. Vi anser att den kan bli avsevärt tydligare och mer transparent. Det kan gälla så enkla saker som tabelluppställningar, benämningar och delsummor. Men det handlar också om mer komplicerade frågor som hur så kallade dynamiska effekter av olika skatteförändringar ska redovisas. Det kan till exempel gälla effekterna på arbetsutbud och sysselsättning. Vår granskning visar att dessa effekter beaktas i regeringens prognoser för den makroekonomiska utvecklingen, någon helhetsbedömning av budgeteffekten av till exempel jobbskatteavdraget finns inte i propositionerna. En bristfällig redovisning innebär inte endast ett sämre beslutsunderlag, utan försvårar också möjligheten att i efterhand bedöma om politiken uppnått de mål som satts upp. Det blir också svårt för den politiska oppositionen att utforma egna alternativ på ett ansvarsfullt sätt om man inte tydligt kan utläsa vad regeringens förslag bedöms kosta. Beredskapen för kriser i samhället och regeringen har markerat att det vi betraktar som självklara och grundläggande samhällsfunktioner även ska fungera vid mycket allvarliga, extraordinära händelser. Sådana normala funktioner kan vara att kunna handla livsmedel, ha värme och ljus i våra bostäder och få vård om vi blir sjuka. Vi riksrevisorer ser det som självklart att måste ha beredskap för att hantera samhällskriser. Staten har det nationella ansvaret för att värna befolkningens hälsa och samhällets funktion. och regeringen styr genom lagar och förordningar hur vår beredskap ska se ut. Det är också de som har i uppgift att peka ut vem som har ansvaret för att hantera en kris, hur beredskapen ska organiseras och vilka resurser som ska avsättas för ändamålet. Ansvaret för att vidta åtgärder om en kris uppstår ligger däremot på de myndigheter, kommuner och landsting som har tilldelats uppgifter inom sina respektive sektorer. har vi genomfört ett antal granskningar av statens beredskap för att hantera mycket omfattande samhällskriser. I vår uppföljning har vi noterat att regeringen vidtagit vissa åtgärder efter granskningarna. Trots detta är vår samlade bedömning att krisberedskapen i har betydande brister på flera områden. Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med självständiga myndigheter och kommunalt självstyre ökar kraven på en central samordning av krisberedskapen. Regeringen har det yttersta ansvaret för att denna samordning fungerar. Brister i beredskapen på flera områden Vi har sett flera exempel på hur sårbart det moderna samhället är för kriser och hur viktigt det är att ha beredskap för sådana händelser. I våra granskningar har vi tagit utgångspunkt i statens och samhällets beredskap för att hantera allvarliga händelser. Med det menar vi händelser som kan utvecklas till en omfattande samhällskris som berör många människor, äventyrar stora ekonomiska värden och skadar samhällets vitala funktioner. Bristfällig förmåga att hantera en kärnkraftsolycka Om en olycka inträffar i ett kärnkraftverk med ett utsläpp av radioaktiva partiklar kan många människor i en region utsättas för höga stråldoser. På kan radioaktiva ämnen komma att lagras i livsmedel såsom mjölk, och grundvattnet kan förorenas. Av vår granskning framgår att merparten av de övningar och andra insatser som gjorts avser det akuta skedet under en kärnkraftsolycka. Det långsiktiga arbetet efter en kärnkraftsolycka har inte övats tillräckligt. Det saknas också viktig utrustning som är avgörande för arbetet efter en olycka. Granskningen visar att det råder osäkerhet om personalens uthållighet vid en kris och att saneringsplaner vid länsstyrelserna endera är ofullständiga eller saknas helt. Sammanfattningsvis bedömer vi att förmågan att hantera en olycka i ett svenskt kärnkraftverk är mycket bristfällig vad gäller de långsiktiga konsekvenserna. Svag kontroll av säkerheten vid vattenkraftsdammar Ett dammbrott i någon av större vattenkraftdammar med höga vattenflöden kan få förödande konsekvenser. Människor kan omkomma, vägar och järnvägar förstöras och bostäder och industrier skadas. Vår granskning visar att staten vidtagit åtgärder som stärkt och förtydligat ansvaret för dammsäkerheten. Men statens styrning är svag och tillsynen av säkerheten vid vattenkraftsdammarna är begränsad. Länsstyrelsernas tillsyn av dammägarnas egenkontroll innebär i huvudsak att länsstyrelserna granskar den blankett som dammägarna skickar in till . Normalt följer också länsstyrelserna upp att de redovisade bristerna åtgärdas. Externa experter som granskat säkerheten har upptäckt att skyddet mot sabotage är otillräckligt, att kraftverksbolagens bedömningar av riskerna är outvecklade och att uthålligheten i hjälpkraftssystem kan ifrågasättas. Trots att både länsstyrelser och kommuner har ansvaret för att utöva tillsyn har de inte uppmärksammat dessa brister. Osäkert om elsystemet klarar ett omfattande elavbrott har vi i varit förskonade från elavbrott som berört flera regioner och varit så långvariga att viktiga samhällsfunktioner slutat fungera. Vid ett avbrott i vårt nationella elnät, det så kallade stamnätet, kan dock en sådan situation uppstå. Av vår granskning framgår att regeringen inte ställt tydliga krav på samhällets förmåga att hantera omfattande elavbrott. Övningsverksamheten tar inte tillräcklig hänsyn till svåra omvärldsförhållanden såsom störda eller utslagna kommunikationer, problem med transporter och liknande. Inte heller har ansvarig myndighet bedömt sårbarheten för det svenska elsystemet som helhet eller tagit fram ett tillfredsställande underlag som gör det möjligt att bedöma konsekvenserna och samhällets kostnader för ett omfattande elavbrott. Vi bedömer förmågan att hantera ett omfattande elavbrott som god vid fysiska skador på stamnätet efter exempelvis en storm. Förmågan att hantera skador på fjärrstyrningen av elförsörjningen bedöms däremot vara bristfällig och kunna leda till stora skador för samhället. Otillräckliga åtgärder för att förebygga och hantera en kris i betalningssystemet Om allvarliga störningar inträffar i vårt centrala betalningssystem kan följden bli att ett kristillstånd inträffar om betalningar och kontantförsörjning fortfarande inte fungerar . Vår granskning av hur kriser i betalningssystemet hanteras visar att det finns brister i den krisplanering och övningsverksamhet som genomförts. Det finns brister såväl i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser på området, som i deras tillsyn och uppföljning. Inte heller har man tillräckligt analyserat vad omfattande tekniska störningar skulle kosta samhället. Dessutom har ingen myndighet fått ett entydigt ansvar för att sammantaget leda och planera för krisberedskap i betalningssystemet. På grund av otillräckliga åtgärder för att förebygga och hantera allvarliga el-, IT- och telestörningar bedömer vi att myndigheterna har en bristfällig förmåga att förebygga och hantera en kris i betalningssystemet. Svag beredskap för att hantera en pandemi Ett utbrott av allvarlig epidemisk influensa utgör ett annat exempel på en händelseutveckling som skulle kunna påverka offentlig service och varudistribution så att en samhällskris uppstår. drabbade tre influensapandemier världen. Enligt expertis är inte frågan om, utan när, en sådan pandemi inträffar nästa gång. Vår undersökning av beredskapen vid pandemier visar att kommunerna har en bristfällig förmåga att hantera en epidemi. Kommunerna har inte analyserat riskerna och inte heller planerat för att hantera en sådan situation. Länsstyrelserna har en begränsad överblick över de smittskyddsåtgärder som behöver sättas in och vilken beredskap som kommuner och andra aktörer har för att genomföra dem. Regeringen har inte säkerställt ett nationellt ansvar för riskanalys, för krisinformation till allmänheten och för att icke-medicinska smittskyddsåtgärder genomförs. Behov av snabba åtgärder kan uppstå och behöva samordnas för att exempelvis inskränka resandet, isolera smittade eller stänga skolor. Vi bedömer att de granskade länen har en bristfällig förmåga att hantera ett utbrott av pandemisk ifluensa med hög grad av sjuklighet och dödlighet. Dricksvattenförsörjningen kan inte garanteras i alla lägen Försörjningen av dricksvatten är en känslig funktion. Sabotage och oavsiktliga händelser kan snabbt få stora konsekvenser för distributionen av dricksvatten till hushållen. Vid en dricksvattenkris i storstäderna kan det medföra att många människor saknar vatten till dryck och matlagning samt drabbas av farliga sjukdomar. Vår granskning visar att det finns många positiva inslag i den pågående utvecklingen av beredskapen. Det finns en ökad medvetenhet och ett samarbete mellan kommunerna. framgår att storstadskommunerna har klart begränsade förutsättningar att klara av en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen. Det finns utrymme för att stärka och förbättra insatserna inom ramen för de resurser som staten lägger ned på krisberedskap. Omfattande kriser i dricksvattenförsörjningen i de stora städerna kan komma att försvåras och förlängas om inte staten skapar bättre förutsättningar för kommunernas beredskap. Det finns inte möjlighet att hantera sådana allvarliga kriser som innefattar nödvattenförsörjning av väsentliga delar av storstadsområdena, evakuering av utsatta grupper eller att snabbt upptäcka okända farliga ämnen och substanser som spridits i råvattentäkter eller via distributionssystemet. Regeringens åtgärder för krishantering är otillräckliga Regeringen bär det yttersta ansvaret för krisberedskapen i . har regeringen vidtagit en rad viktiga åtgärder. Bland annat har man förtydligat ansvarsfördelningen för krisberedskapen mellan myndigheter, landsting och kommuner. På grundval av erfarenheterna av tsunamikatastrofen i har regeringen särskilt utvecklat sin egen förmåga att upptäcka, larma, analysera och koordinera åtgärder. Vi riksrevisorer bedömer därför att huvuddelen av de brister som blev tydliga under tsunamikatastrofen nu är åtgärdade. Trots dessa förbättringar visar våra granskningar att regeringen ytterligare behöver utveckla sin krishanteringsförmåga på flera unkter. har ställt sig bakom de mål som regeringen presenterat i sin strategi för landets säkerhet, och som bland annat innefattar att värna befolkningens hälsa och samhällets funktion. Regeringen bör därför lämna återkommande information till om samhällets samlade krisberedskap och dess förmåga att hantera en omfattande samhällskris. Regeringens styrning är för svag En viktig förklaring till de brister vi har kunnat se i landets krisberedskap är att regeringens styrning är för svag. Den uppföljning som regeringen gör av beredskapn är osystematisk och dåligt samordnad. Våra granskningar visar att de underlag som ansvariga myndigheter tagit fram har betydande brister. Risk- och sårbarhetsanalyserna har varierande kvalitet eller saknas ibland helt. utelämnas väsentliga risker och analyserna har inte sammanställts sektorsvis på nationell nivå. Regeringen har heller inte säkerställt att kvaliteten i underlagen varit tillräcklig. En fungerande styrning av krisberedskapen förutsätter enligt vår mening att regeringen avväger kostnaderna för de olika departementens åtgärder för att förbättra beredskapen. Vidare måste regeringen styra myndigheternas åtgärder utifrån samlade avvägningar av behovet av krisberedskapsinsatser. Regeringen gör ingen egen bedömning av samhällets krishanteringsförmåga i ett tvärsektoriellt perspektiv. Man gör heller ingen avvägd bedömning av sannolikheter och konsekvenser för olika risker som underlag för budgetprioriteringar. Nationell krisledning för extrema situationer finns inte förberedd I extrema krissituationer kan det vara nödvändigt att statsmakterna mycket snabbt ingriper för att lösa problem med hur krisen ska hanteras. Det rör sig här om situationer där verkningarna blir så omfattande att principen om att berörda aktörer ska kunna hantera situationen inom sitt sektorsansvar inte längre håller. och regeringen har inte skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna hantera en sådan extrem krissituation. Vi menar att det är en uppenbar brist att lagstiftningen inte medger att regeringen kan utse en myndighet som får ansvar för den operativa krisledningen på nationell nivå, inte ens om samhällets nödvändiga funktioner hotas. Vi anser därför att det är angeläget att regeringen genom lagstiftning ges sådana befogenheter. Hanteringen av det svenska biståndet Svenskt bistånd som förmedlas genom Sida uppgick till . Målet för biståndet är att skapa förutsättningar för global utveckling i linje med FN:s millenniemål om att andelen fattiga i världen ska halveras fram . Vi riksrevisorer är angelägna om att dessa miljarder hanteras på bästa sätt i syfte att göra största möjliga nytta i de länder som tar emot svenskt stöd. Det måste därför ställas höga krav på Sidas förmåga att bedöma risker och förutsättningar för att genomföra utvecklingssamarbete i mottagarlandet. Sida måste också försäkra sig om att myndighetens interna kontroll på ett betryggande sätt både förebygger och uppmärksammar fel och brister vid hanteringen av biståndet. Det gäller inte minst när det är flera led mellan Sida och den organisation eller det projekt som slutligen verkställer de biståndspolitiska besluten i mottagarlandet. Mot bakgrund av de iakttagelser vi gjort i granskningen av Sidas verksamhet bedömer vi att myndigheten behöver utveckla sitt arbete i samtliga ovanstående avseenden. Beslut om budgetstöd är inte tillräckligt underbyggda Budgetstöd är ett långsiktigt finansiellt stöd som betalas ut direkt till mottagarlandets nationella budget. Detta ställer höga krav på väl underbyggda beslut där Sida ska tillämpa regeringens riktlinjer för budgetstöd. Enligt dessa riktlinjer ska Sida bedöma mottagarlandets ekonomiska politik och offentliga finansiella styrning samt landets strategi för fattigdomsbekämpning. betalade Sida ut i budgetstöd till åtta länder. Vår granskning visar att regeringen har beslutat om samarbetsstrategier för endast ett av de åtta länder som beviljats budgetstöd. Avsaknaden av sådana långsiktiga bedömningar, tillsammans med otydligheter i regeringens riktlinjer, har gjort att Sida fått ta ett större ansvar för stödet än vad regeringen avsett. Sida har dock inte preciserat, och i flera fall inte heller följt, regeringens riktlinjer för hur budgetstöd ska beredas och beslutas. Sidas beslut bygger ofta på bristfälliga analyser av mottagarlandets förmåga att hantera ett budgetstöd och vilka risker som kan förknippas med detta. Beslutsunderlagen medger inte heller jämförelser eller mellan länder. För att bedöma mottagarlandets fattigdomsstrategi ska Sida bland annat analysera strategins koppling till landets statsbudget. Skillnaderna är här stora mellan länderna när det gäller hur grundligt Sida genomfört sin analys och i vilken utsträckning till exempel budgetutfallet har behandlats. Sida inriktar sina bedömningar mer på vad mottagarlandet utlovat om framtida reformer än på vilken institutionell förmåga landet har . Sidas beslutsunderlag som avser mottagarländernas offentliga finansiella styrning är ofullständiga. Vi kan konstatera att Sida inte använder sin egen checklista när förutsättningar för budgetstöd ska bedömas. När Sida redovisar svagheter i mottagarlandets styrning framgår inte om landet har planer på att åtgärda dessa och i så fall inom vilken tidsram. Hur eventuella risker med budgetstödet ska hanteras är också knapphändigt analyserat av Sida. Exempelvis visar sig flertalet av Sidas korruptionsanalyser vara alltför kortfattade och summariska. Regeringen skärpte riktlinjerna för budgetstödet i syfte att tydligare styra Sidas hantering av denna biståndsform. Betydande brister i kontrollen av biståndet I Sidas verksamhet, liksom i all biståndsverksamhet, är det ofta flera led mellan biståndsgivaren och den organisation som slutligen verkställer de biståndspolitiska besluten. För att Sidas interna kontroll ska betecknas som god är det rimligt att kräva att enskilda projekt som nås av biståndet följs upp och kontrolleras. Genom detta kan man upptäcka om biståndsmedlen används på ett sätt som inte avtalats, räkenskaper och dokument manipulerats eller tillgångar förskingrats. Kontrollen bör givetvis utföras av någon som är oberoende i förhållande till bidragsmottagaren. I samband med granskningen av Sidas årsredovisningar har vi vid upprepade tillfällen uppmärksammat brister i myndighetens interna styrning och kontroll. Det har bland annat gällt kontrollen av bistånd som kanaliseras från utlandsmyndigheter. Denna bild blev än mer påtaglig i granskningen av bistånd via enskilda organisationer.