frsrdg · GW04RRS4 · 2008-10-01 00:00:00 — styrelses redogörelse angående Dricksvattenförsörjning beredskap för stora kriser har granskat om regeringen och de statliga myndigheterna skapat tillräckliga förutsättningar för att allvarliga kriser inom dricksvattenförsörjningen ska kunna hanteras. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten beredskap för stora kriser (RiR 2008:8). granskning av beredskapen för en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen är en av sex genomförda granskningar av ansvariga myndigheters beredskap för att hantera olika typer av hot mot samhället. Styrelsen anser att granskningar rörande samhällets beredskap för allvarliga hot är angelägna och att de bör beaktas av både och regeringen. konstaterar att ingen myndighet på central nivå har ett ansvar för dricksvattenförsörjningen, vilket kan bidra till otydliga ansvarsförhållanden vid en kris. Det finns därmed inte heller någon given myndighet som har detta ansvar vid en kris. Granskningen visar vidare att det finns positiva inslag i den pågående utvecklingen när det gäller beredskapsfrågor inom dricksvattenförsörjningen men också på oklarheter, bland annat i ansvarsfördelningen på regional och lokal nivå. Det är kommunerna som har det direkta ansvaret men staten ska stödja och skapa goda förutsättningar för kommunerna att klara stora kriser. Samverkan mellan de olika aktörerna behöver förbättras. övergripande slutsats från granskningen är att de stora kommunerna har vissa om än klart begränsade förutsättningar att klara av en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen. menar att konsekvenserna av en omfattande kris i dricksvattenförsörjningen kan komma att försvåras och förlängas om inte staten skapar förutsättningar för en bättre beredskap. Styrelsen anser att iakttagelserna är allvarliga och menar att regeringen bör vidta de åtgärder som behövs för förbättra samhällets beredskap inför en stor kris i dricksvattenförsörjningen. Styrelsen vill med denna redogörelse uppmärksamma på bristerna i samhällets beredskap granskningar om samhällets beredskap inför allvarliga kriser14 Klargör roller och ansvar14 En bristande beredskap ger allvarliga konsekvenser15 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), () och (). har granskat om regeringen och de statliga myndigheterna skapat tillräckliga förutsättningar för att stora kriser inom dricksvattenförsörjningen ska kunna hanteras. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten beredskap för stora kriser, (RiR 2008:8). Rapporten har beslutats av riksrevisor , och den publicerades . konstaterar att dricksvattenförsörjningen är en samhällsviktig verksamhet som om den upphör att fungera, kan leda till en allvarlig kris i hela samhället. Såväl hushåll och industrier som offentliga verksamheter är beroende av rent dricksvatten. De flesta svenska hushåll är anslutna till kommunala vattenverk och ledningsnät, även om fortfarande över en miljon permanentboende och därtill någon miljon fritidsboende får sitt vatten genom enskilt ägda brunnar. En försörjningskris ställer krav inte bara på den enskilde, utan även på samhället. granskning har särskilt inriktats mot att granska regeringens och samt roller och ansvar vid kriser i dricksvattenförsörjningen. har därutöver granskat följande myndigheter som har ansvar och uppgift vid stora kriser i dricksvattenförsörjningen. () är centralt ansvarigt för dricksvattnets kvalitet i egenskap av livsmedel och för krisberedskap både före och under en kris. Verket vägleder och samordnar tillsyn. () är central myndighet för bland annat räddningstjänst och åtgärder vid olyckor. Verket har uppgifter både före och under en kris. () ansvarar för krisberedskap och samordnar bland annat risk- och sårbarhetsanalyser. KBM har i huvudsak en roll före och i något fall under en kris. () arbetar centralt med diagnostik och smittspårning samt besitter viktiga laboratorieresurser. SMI spelar en roll både före och under en kris. (SoS) ansvarar för smittskydd, hälsoskydd, tillsyn och vägledning. Inriktningen är i första hand på åtgärder före en kris. Försvarsmakten kan i vissa fall hjälpa till med personal och relevant utrustning. Försvaret kan bidra främst under en kris. har ansvar för skydd av vattentäkter. Verket vägleder och samordnar tillsyn och har uppgifter främst före en kris. Länsstyrelserna ska samordna beredskapsåtgärder regionalt både före och under en kris. Granskningen har varit inriktad på större städer och stora försörjningssystem, med utgångspunkt i allvarliga kriser och kritiska händelseförlopp som uppstår plötsligt, som kräver snabba åtgärder och som kan få omfattande konsekvenser för samhället i dess helhet. Kommunerna har det direkta ansvaret för de flesta medborgares dricksvattenförsörjning. Staten ska emellertid stödja, backa upp och skapa goda förutsättningar för kommunerna att klara av de situationer som kan uppstå i samband med stora kriser. har skaffat sig ett kunskapsunderlag om kommunernas krishantering inom dricksvattenförsörjningen. Detta för att kunna bedöma om staten skapat tillräckliga förutsättningar för att allvarliga kriser ska kunna hanteras. har även granskat de mål och krav för krisberedskapen som staten ställt, ansvarsfördelning och samverkan mellan olika aktörer samt tillsyn, uppföljning och kunskapsutveckling. syfte med granskningen har varit att undersöka vad regeringen och statliga myndigheter gör för att samhället ska kunna förebygga, motstå och hantera kriser inom dricksvattenförsörjningen. Granskningen ställer följande övergripande fråga: Skapar regeringen och de statliga myndigheterna tillräckliga förutsättningar för att allvarliga kriser i dricksvattenförsörjningen ska kunna hanteras? För att svara på den övergripande revisionsfrågan har följande fyra delfrågor ställts: Mål och krav: Klargör de mål och krav som regeringen formulerat för kommunernas och myndigheternas uppgifter? Ansvar och samverkan: Är ansvarsfördelningen tydlig och fungerar samverkan mellan aktörer på olika nivåer? Uppföljning och tillsyn: Följs beredskapssituationen upp genom tillsyn och annan information? Grundläggande förutsättningar att klara av dricksvattenkriser: Finns grundläggande förutsättningar för kommunerna att förebygga och hantera allvarliga kriser i dricksvattenförsörjningen? Mål och krav på krisberedskapen ställer i granskningen frågan om de mål och krav som regeringen formulerat klargör kommunernas och myndigheternas uppgifter inför och under en allvarlig dricksvattenkris. slutsats är att det är oklart vilka åtgärder som krävs för att ge en tidig förvarning inför en kris. anser vidare att det finns skäl för regeringen att pröva vilka krav som bör ställas på producenter och kommuner för att kunna klara dricksvattenförsörjningen i storstadsområden under en allvarlig kris. Ansvar och samverkan i krishanteringssystemet I planeringen för fredstida kriser har regeringen betonat att samhällets krishanteringsförmåga ska byggas upp underifrån från lokal nivå via regional till nationell nivå. Tre grundläggande principer gäller: Ansvarsprincipen den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha motsvarande ansvar under en krissituation. Likhetsprincipen en verksamhets organisation och lokalisering ska så långt möjligt överensstämma i fred, kris och krig. Närhetsprincipen kriser hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Samhällets krishantering bygger på ett sektors- och ett områdesansvar. Områdesansvaret har geografisk karaktär och avser krishantering inom en kommun, inom ett län eller inom hela riket. Kommunen ska inom ramen för sitt områdesansvar verka för samordning av all krishantering inom sina gränser, vilket inbegriper alla där verksamma aktörer inklusive statliga myndigheter, landsting, organisationer och näringsidkare. Genom lag har vidare samverkan underlättats mellan kommuner för att tillmötesgå behov av ömsesidig hjälp. Länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar på regional nivå.1. ska också samordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter samt verka för att information till allmänhet och massmedier samordnas. har i granskningen ställt frågan om ansvarsfördelningen är tydlig och om samverkan fungerar mellan aktörerna på olika nivåer. konstaterar att ingen myndighet på central nivå har ett ansvar för dricksvattenförsörjningen, vilket kan bidra till otydliga ansvarsförhållanden vid en kris. Granskningen visar också att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen även på regional och lokal nivå. första iakttagelse om ansvarsstrukturen är att det saknas en myndighet med centralt ansvar för dricksvattenförsörjning. Det innebär att det inte heller finns någon given myndighet som har detta ansvar vid en kris. ansvarar för dricksvattnets kvalitet och hantering i beredningen och för dricksvattnets hälsoskyddsaspekter. Däremot har regeringen inte utpekat någon myndighet som centralt ansvarar för försörjningen. menar att detta har betydelse ur krisberedskapssynpunkt. har i praktiken tagit ansvar även för det förebyggande och förberedande arbetet inför försörjningskriser, utan att i normala fall ha motsvarande ansvar för försörjningen. Detta är ett avsteg från ansvarsprincipen som enligt gör ansvarsfördelningen otydlig. För att bättre kunna samordna, prioritera och planera beredskapsarbetet centralt finns det enligt fördelar med att det finns en myndighet som ansvarar för dricksvattenförsörjningen. Frågan om någon myndighet ska ha ett centralt ansvar för dricksvattenförsörjning rymmer enligt andra aspekter än krisberedskapen. bedömer dock att krisberedskapsaspekterna talar för att regeringen bör göra de avvägningar som krävs för att ta ställning i frågan. En andra iakttagelse vad gäller ansvarsförhållanden gäller länsstyrelsernas geografiska områdesansvar. Både i krisberedskapsförordningen och i länsstyrelseinstruktionen räknas en rad åligganden för länsstyrelserna upp. Eftersom de senare har en mångfald uppgifter under normala förhållanden, har de även detta under en kris. är ofta länsstyrelsernas resurser och kompetenser begränsade i jämförelse med de stora kommuner som finns i länet. Länsstyrelsernas maktmedel för att åstadkomma samordning är därtill små. Det finns därmed enligt en risk att länsstyrelsernas samordnande roll vid en allvarlig kris kommer att tas över av stora kommuner och/eller kommunförbund. understryker i rapporten att länsstyrelserna ska ta det statliga ansvaret på regional nivå och att detta innefattar att vara den första statliga instans som är beredd och agera i ett läge när kommunerna inte själva kan bemästra situationen, vilket framgår av länsstyrelseinstruktionen2. Staten har ett ansvar att skapa bästa möjliga förutsättningar för krishantering genom att stödja förebyggande och förberedande arbete, inte minst genom krav, riktlinjer och stöd, som innebär förmedling av resurser och expertis, samt genom att skapa gynnsamma administrativa villkor för att etablera skydd och skaffa fram reserver. Svag samverkan mellan myndigheterna konstaterar att samverkan uppvisar svagheter både på lokal nivå (mellan kommunala förvaltningar och funktioner), på regional nivå och på central nivå. På lokal nivå fungerar samverkan i huvudsak väl, men vilar framför allt på informella nätverk. bedömning är att sådana nätverk kommer att vara otillräckliga vid stora och allvarliga händelser. På central nivå sker samverkan mellan myndigheter bland annat inom samverkansområden. Trots vissa framsteg vad gäller samverkan har iakttagit att resultaten av arbetet i samverkansområdena i övrigt varierar och ofta är personberoende. Resultatrapporteringen är dåligt kopplad till mål, och risk- och sårbarhetsanalysernas roll i inriktningen av verksamheten är otydlig. konstaterar efter genomgång av ett antal myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser att samverkan i arbetet kring dessa analyser har väsentliga brister. Det saknas gemensamma utgångspunkter, ett gemensamt accepterat arbetssätt, gemensamma förvaltningsövergripande begrepp, med vars hjälp man skulle kunna jämföra och samordna analyser från olika län. Frågor som borde besvaras, men som inte får tillfredsställande svar, är vilka hot och risker i dricksvattenförsörjningen samhället ska minska eller undanröja, vilken inriktning krisplaner bör ha, vilka förstärkningar och utbyggnader som bör göras, vad som ska övas, vilken kunskap som behövs och vilka kontroller och uppföljningar som måste företas. vägledningar för analysarbetet innehåller värdefulla rekommendationer om tillvägagångssätt med mera, men är i alltför liten utsträckning kända och tillämpade. konstaterar i granskningen att analysarbetet på lokal nivå kommit i gång och att det kan ta att åstadkomma en fungerande samverkan inom ramen för ett nationellt system. Även om principerna kan synas enkla finns, enligt , en risk för att svårigheterna i tillämpningen underskattas. Tillsyn, uppföljning och ny kunskap De bedömningsgrunder som utgår ifrån när det gäller tillsynen inom dricksvattenområdet är att de krav som ställs i regelverket följs och uppfylls och att tillsynen inriktas mot områden där riskerna är stora. Uppföljningar syftar till att informera sig om att mål uppfylls och att riktlinjer följs. Uppföljningar ska också ligga till grund för kunskap och ett utvecklingsarbete. Den ordinarie tillsynen är inte tillräcklig I granskningen har iakttagit att den ordinarie livsmedelstillsynen bara täcker in mindre delar som har betydelse för krisberedskapen. Föreskrifter om försiktighetsmått mot sabotage och skadegörelse är under utarbetande, och enligt uppgifter från kan tillsynen beräknas starta omkring , men det kommer trots detta, enligt , att finnas en rad förhållanden som den ordinarie tillsynen inte täcker, men som har stor betydelse ur beredskapssynpunkt, exempelvis: Hur ser vattenreserverna ut (reservvattentäkter, kapacitet i reservoarer och distributionsnät med mera)? Finns nödvändig backup och reserver (exempelvis reservkraft)? Finns lagerhållning av vital materiel, exempelvis snabbkopplingsrör och kemikalier? Finns planer och utrustning för nödvattendistribution? Vilken tillgång till laboratorier finns? Finns jour- eller beredskapsscheman? Finns beredskapsplan för va-verksamheten? sammanfattande slutsats angående tillsyn, uppföljning och ny kunskap är att vissa förhållanden som är viktiga ur beredskapssynpunkt inte täcks in av den nuvarande kontrollen som bedrivs utifrån föreskrifter och vägledning. menar vidare att uppföljningen av tillsyn och läge när det gäller vattenskyddsområden vid våra största städer behöver förbättras. har därtill funnit att det saknas en systematisk information om och analyser av inträffade incidenter. Grundläggande förutsättningar för krishantering För att kunna göra en värdering av de statliga aktörernas insatser har undersökt hur en hantering av en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen ser ut i kommunerna. har identifierat nio grundläggande förutsättningar för god krishantering vid allvarliga kriser som sammantagna anknyter till tre förmågeaspekter: förmåga att motstå allvarliga kriser, krisledningsförmåga och operativ förmåga. Dessa nio grundläggande förutsättningar omfattar både förebyggande arbete och förberedelser inför en faktisk kris. värdering av de stora kommunernas förutsättningar att hantera en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen grundar sig på en sammanvägning av dessa olika förutsättningar. sammanfattar kommunernas förutsättningar på följande sätt: Framtagna risk- och sårbarhetsanalyser bidrar till viss medvetenhet om risker och hot, men styr inte resurser och åtgärder och påverkar i övrigt förutsättningarna att hantera kriser i mycket liten utsträckning. Personalsituationen är när det gäller special- och lokalkännedom samt arbetsledning sårbar vid en långvarig kris. För massinsatser finns utsikt till bistånd från främst Försvarsmakten, där emellertid möjligheterna starkt varierar med antal värnpliktiga. Övningsverksamhet förekommer i olika grad i olika delar av landet. Övningar är dock ofta inte realistiska, omfattar en begränsad mängd personal och följs upp bristfälligt. finns formellt i många kommuner tillsammans med en operativ beredskap. Larmsystemet har dock brister och larmkedjor kan ha svagheten att enbart vara informella. Planer saknas för de mest allvarliga dricksvattenkriserna, som kräver nödvattenförsörjning av storstäder och evakuering. Informationshanteringen fungerar dåligt internt mellan kommuner och mellan förvaltningar och tekniska hjälpverktyg är knappast etablerade. Kommunerna har dock i regel goda resurser att klara av den externa informationen. Laboratorie- och analysstöd kan förväntas få kapacitetsproblem under en kris, i synnerhet där kommersiella laboratorier anlitas. Den statliga uppbackningen vad gäller svåra analyser bedöms god, men har begränsad uthållighet. Reservvattentillgången är på flera platser god, men varierar mellan kommuner. Problem med reservvattentäkter finns även i storstäder. Nödvattenförsörjning av stora städers hela befolkningar finns det ingen beredskap för. Utrustning och reservmateriel. Ingen har överblick över vad som finns, och ingen statlig myndighet kan vägleda en drabbad kommun. Försörjningen av reservmateriel är därför osäker och dyrbar tid måste läggas ned för att söka materiel, vars existens är osäker. Säkerhetsnivån förbättras, men från ett ganska lågt utgångsläge, där skalskydd, informationssäkerhet med mera inte ingått i kommunernas säkerhetskultur. sammanfattande värdering av de stora kommunernas förutsättningar att hantera en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen är att det finns vissa förutsättningar att klara en allvarlig kris men att svagheterna är betydande. Konsekvenser vid en allvarlig kris Regeringen och myndigheterna med ansvar för beredskap inom dricksvattenförsörjningen ska säkerställa en förmåga att hantera en allvarlig kris i dricksvattenberedskapen. De brister som framkommit i granskningen riskerar att leda till att konsekvenserna av en allvarlig dricksvattenkris blir allvarligare än nödvändigt. Beroende på krisens art och upprinnelse kan detta betyda att enskilda människor drabbas av farliga sjukdomar, därför att de inte nås av information om att vattnet är odrickbart eller är oförmögna att själva skaffa fram nödvändigt vatten. Hushållen kan komma att sakna vatten till dryck, matlagning, hygien och toalettspolning, och många arbetsplatser som är beroende av vatten kan få svårt att fungera. Livsmedelsindustrier, mejerier, slakterier och bryggerier kan få ställa in verksamheten. kan även betyda att skolkök inte fungerar och att människor måste flyttas från sjukhus, särskilda boenden och vårdinrättningar eller att vårdpersonalen får lägga sin energi på nödvattenhantering och sanitärt skydd. Djuren i jordbruket kan bli utan vatten. Avfallshantering kan komma att upphöra att fungera med växande konsekvenser för samhällsmiljön. Brandbekämpning och fjärrvärme hotas. Medborgarnas förtroende för dricksvattnet och de offentliga myndigheter som ansvarar för det kan kraftigt komma att skadas. Ett samhälle utan vattenförsörjning kan bli en härd för smittor och sjukdomar, ett samhälle som i flera avseenden upphör att fungera. anger i rapporten att det finns positiva inslag i den pågående utvecklingen, exempelvis ökat kommunalt samarbete, ökad lokal medvetenhet för krisberedskapsfrågor inte minst på grund av systematiska stödarbete och det stöd till reservkraft som givits av . Parallellt med detta skärps emellertid vissa hot och risker som blir större med klimatförändringar, en ökad sårbarhet i personalsituationen, förändrade villkor för laboratorie- och analysstödet och en i vissa fall riskabel situation vad gäller reservvatten. slutsats är att de stora kommunerna har vissa om än klart begränsade förutsättningar att klara av en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen. Det finns följaktligen enligt ett behov av ytterligare statligt stöd för allvarliga kriser i våra storstadsområden. Det stöd som kan erbjudas förmår inte säkerställa en krishantering som kan betraktas som tillräcklig för att skapa de goda förutsättningar som krävs för att de stora kommunerna ska kunna hantera allvarliga kriser inom dricksvattenområdet. anser att det finns utrymme för att stärka och förbättra insatserna inom ramarna för de resurser som staten lägger ned på krisberedskap. Följden av att staten inte har skapat tillräckliga förutsättningar är enligt att allvarliga och omfattande kriser i dricksvattenförsörjningen kan komma att försvåras och förlängas. Det finns heller inte möjlighet att hantera sådana allvarliga kriser i storstäderna som innefattar nödvattenförsörjning av väsentliga delar av storstadsområden, evakueringar av utsatta grupper eller krav på att snabbt upptäcka okända farliga ämnen och substanser som spridits i råvattentäkter eller i distributionssystemet. Regeringen bör bedöma risker och kostnader för åtgärder och därvid överväga att: pröva frågan om krav på producenter och kommuner ska kunna tillförsäkra medborgarna en erforderlig mängd dricksvatten vid en mycket allvarlig dricksvattenkris i någon av våra storstadsområden (Försvarsdepartementet, och ), ta ställning till de åtgärder som krävs för att säkerställa en ökad kontroll av råvattenkvaliteten i våra storstadsområden i syfte att åstadkomma en tidig förvarning inför en möjlig allvarlig kris (), för den nya myndigheten för samhällsskydd och beredskap även införa en föreskriftsrätt för den planering som kommunerna ska göra för varje ny mandatperiod för hur de ska hantera extraordinära händelser som kan innefatta allvarliga kriser i dricksvattenförsörjningen, ytterligare förtydliga innebörden i områdesansvar (och Försvarsdepartementet), ge eller den nya myndigheten för samhällsskydd och beredskap ett uppdrag att kartlägga all statlig förstärkningsmateriel av intresse för samhällsviktig verksamhet så att sökning vid kris kan ske effektivt (Försvarsdepartementet). bör se till att lämpliga beredskapsaspekter aktualiseras i den ordinarie kontrollen av dricksvatten och att detta även avspeglas i normerande kontroller och dricksvattenföreskrifter. bör ta initiativ till att upprätta en databas för incidentuppföljning. SMI bör internt samordna resurser för att stärka vattenlaboratoriets krisuthållighet och om detta inte är möjligt göra regeringen uppmärksam på situationen. bör överväga att arbeta fram vägledningar för hur vården ska hantera situationer med svår och långvarig vattenbrist. bör tillsammans med andra ansvariga myndigheter arbeta fram nationella riktlinjer för brukarprioriteringar vid en svår dricksvattenkris. Aktuella länsstyrelser bör säkerställa att planer finns (exempelvis för nödvattenförsörjning och/eller evakuering av utsatta grupper) för en allvarlig kris där dricksvattnet inte kan levereras i tillräcklig omfattning i storstadsområdena. Länsstyrelserna bör ta initiativ till övningar och utbildningar inom området krishantering för dricksvatten. Länsstyrelserna bör utveckla egna nätverk för att snabbt kunna mobilisera fram resurser i form av personal, expertstöd, reservmateriel och andra resurser när det blir nödvändigt. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten beredskap för stora kriser (RiR 2008:8) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande: granskningar om samhällets beredskap inför allvarliga kriser granskning om beredskapen för en allvarlig kris i dricksvattenförsörjningen är en av sex genomförda granskningar av ansvariga myndigheters beredskap för att hantera olika typer av hot mot samhället. I årliga rapport , som har överlämnats till som en redogörelse, gör den samlade bedömningen av krisberedskapen i att den har betydande brister på flera områden. har utifrån iakttagelserna i dessa sex granskningar vidare särskilt undersökt regeringens krishantering och styrningen av beredskapen för allvarliga samhällskriser Regeringen och krisen (RiR 2008:9).