frsrdg · GV04RRS28 · 2008-04-02 00:00:00 — styrelses framställning angående hantering av arbetsskadeförsäkringen har granskat hantering av arbetsskadeförsäkringen. Granskningen har inriktats på att studera om hanterar arbetsskadeförsäkringen på ett effektivt och rättssäkert sätt. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten av arbetsskadeförsäkringen (RiR 2007:32). har konstaterat brister i hantering av arbetsskadeförsäkringen både vad avser effektiviteten och rättssäkerheten. Den bristande rättssäkerheten påverkas enligt av otillräcklig kunskap inom sakområdet och effektiviteten av bl.a. brister i interna rutiner och system. har i sin rapport konstaterat stora skillnader i beslut om arbetsskadeersättning, till kvinnor respektive män samt i olika regioner, men bedömt att det saknas underlag för att kunna svara på om skillnaderna har sakliga grunder. har i sin rapport därtill konstaterat behovet av ökad kunskap och bättre uppföljning inom området. Styrelsen framhåller i sina överväganden vikten av att regeringen och ingående undersöker och analyserar orsakerna till skillnader i arbetsskadebedömningar. Styrelsen anser det därtill viktigt att regeringen och överväger hur forskning och kunskap inom området bättre ska kunna tas till vara i hanteringen av arbetsskadeförsäkringen. En systematisk uppföljning av arbetsskadebedömningar och en utvecklad erfarenhetsåterföring inom organisationen är enligt styrelsen grundläggande för att få till stånd en mer rättssäker och effektiv hantering av arbetsskadeförsäkringen. Styrelsen ser allvarligt på iakttagelserna inte minst mot bakgrund av att liknande iakttagelser gjorts i tidigare granskningar av . svar på regeringsuppdrag och årsredovisning för 200712 Hanteringen av arbetsskadeförsäkringen behöver bli mer rättssäker och effektiv13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelsens överväganden föreslår följande: Förbättrad hantering av arbetsskadeförsäkringen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör säkerställa att hanteringen av arbetsskadeförsäkringen blir effektiv och rättssäker. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), (), (), (), (), () och (). har granskat hantering av arbetsskadeförsäkringen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av arbetsskadeförsäkringen (RiR 2007:32). En stor del av statens budget avser inkomstöverföringar till medborgarna, s.k. transfereringar. För att transfereringssystemen ska vara långsiktigt hållbara är det centralt att transfereringarna hanteras rättssäkert och effektivt. Socialförsäkringen står för en stor del av transfereringarna till medborgarna. Arbetsskadeförsäkringen är en del av socialförsäkringen. Målet med arbetsskadeförsäkringen är att ge ett ekonomiskt skydd för dem som drabbas av skador i sitt arbete och som därigenom drabbas ekonomiskt till följd av att de inte kan arbeta i samma omfattning eller i samma yrke som . Det är som ansvarar för arbetsskadeförsäkringen. Utgifterna för arbetsskadeförsäkringen var år 2006.1 Arbetsskadeförsäkringen har utretts av olika aktörer. De problem som har uppmärksammats gäller bl.a. bristande effektivitet i form av långa handläggningstider. har i en förstudie som genomfördes konstaterat att har svårt att skilja en arbetsskada från andra skador. Vidare konstaterades att målet med arbetsskadeförsäkringen i viss mån hamnar i konflikt med ett av socialförsäkringens mål, att bidra till arbetslinjen. Granskningen av arbetsskadeförsäkringen har inriktats på att studera effektiviteten i hantering samt rättssäkerheten. Regeringens och medverkan har också ingått i granskningen. De icke statliga försäkringar som kompletterar den statliga arbetsskadeförsäkringen berörs också. Begreppet effektivitet innebär enligt att förvaltningen ska uppnå de mål som fastställts av statsmakterna på ett kostnadseffektivt sätt. Med rättssäkerhet i arbetsskadeförsäkringen menar att lika fall ska behandlas lika vad gäller handläggningstider och beslut. Den grundläggande utgångspunkten för rättssäkerhet är regeringsformens definition att alla ska behandlas lika samt att detta ska ske sakligt och opartiskt. Den övergripande revisionsfrågan som ställt i granskningen är om hanterar arbetsskadeförsäkringen på ett rättssäkert och effektivt sätt. Med arbetsskada avses enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) skada till följd av olycksfall i arbetet eller under färd till och från arbetet samt skada till följd av annan skadlig inverkan i arbetet, dvs. fysisk eller psykisk belastning i arbetet.2 Ansvaret för att dra upp gränser för vad som är arbetsskada ligger på de tillämpande och rättsskipande organen, det vill säga på och förvaltningsdomstolarna. LAF reglerar rätten till ersättning för inkomstbortfall till den som har drabbats av skada i sitt arbete. Målet med arbetsskadeförsäkringen är att ge ett ekonomiskt skydd för dem som drabbas av skador i sitt arbete och som därigenom drabbas ekonomiskt till följd av att de inte kan arbeta i samma omfattning eller i samma yrke som . Det är främst egenlivränta som betalas ut med stöd av LAF men även vissa andra kostnader kan ersättas, t.ex. kostnader vid tandskador eller särskilda hjälpmedel. Egenlivräntan utgör mellanskillnaden mellan den inkomst den försäkrade för beviljandet skulle ha haft utan skada och den inkomst som den försäkrade har efter skadan. Arbetsskadeförsäkringen omfattar alla förvärvsarbetande, både fast och tillfälligt anställda, egenföretagare och uppdragstagare. Den omfattar även studerande, om utbildningen medför särskild risk för arbetsskada. Arbetsskadeersättning i form av livränta För att få ersättning måste den enskildes förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete vara varaktigt nedsatt eller antas bestå under . Förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete ska vara nedsatt med minst 1/15. Ersättning kan betalas upp till 7,5 prisbasbelopp , och ersättningen upp till denna gräns är 100-procentig.3 Egenlivränta kan betalas ut till dess att den försäkrade fyller . Rätten till egenlivränta ska upphöra om möjligheten att skaffa sig inkomst genom arbete blir väsentligt bättre, dvs. om arbetsskadan försvinner eller lindras eller om personens inkomster ökar. En person som har egenlivränta har skyldighet att anmäla eventuella ändrade förhållanden som kan påverka egenlivräntan. Anmälan om arbetsskada och ansökan om ersättning En arbetsgivare som får kännedom om en inträffad arbetsskada är skyldig att anmäla skadan till . i sin tur skickar anmälan vidare till . har ansvaret för den officiella statistiken på arbetsskadeområdet. En arbetsskadeanmälan från arbetsgivaren innebär inte att arbetsskadan prövas enligt LAF. För att en enskild ska få sin rätt till ersättning prövad måste denne lämna in en ansökan om ersättning till . lämnades drygt 108 000 anmälningar om arbetsskador in till för vidarebefordran till . blev en myndighet och har ca 15000 medarbetare, varav omkring 400 arbetar med arbetsskadeförsäkringen. ska enligt sin instruktion ansvara för och verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten ska också ansvara för att det sker en kvalificerad kunskapsuppbyggnad i fråga om de verksamhetsområden som myndigheten ansvarar för. Av uttalanden från regeringen och framgår att ska verka för att de försäkrade ges förutsättningar att ta till vara sin förmåga att arbeta och försörja sig själva genom förvärvsarbete. Handläggningen av arbetsskadeärenden koncentrerades till ett kontor i varje län. kommer att genomföra en större omorganisation som innebär att handläggningen av ärenden om arbetsskador upphör i varje län. I stället kommer att koncentrera handläggningen av arbetsskadeärenden till ett fåtal s.k. försäkringscenter. En enhetlig handläggningsmetodik, en s.k. Ensaprocess, infördes . Ensaprocessen styr hur arbetsskadeärenden ska handläggas genom att föreskriva hur handläggningen ska gå till och genom att sätta upp mål för handläggningstiden.4 sammanfattande slutsats av granskningen är att i vissa avseenden inte hanterar den offentliga arbetsskadeförsäkringen rättssäkert och effektivt. Svårt skilja arbetsskada från annan skada En grundläggande princip är att arbetsskadeförsäkringen ska utgöra ett skydd vid arbetsrelaterade skador och att den inte ska ge ersättning för andra skador. Det generella begreppet ger och förvaltningsdomstolarna ett stort ansvar att definiera vad som ska avses med arbetsskada. konstaterar i granskningen att arbetsskadebedömningar ibland innebär svåra avvägningar och att det finns en stor risk att lika fall inte bedöms lika. Gränsen mellan vad som är en arbetsskada och vad som är en annan skada är diffus, och det är komplicerat att avgöra vem som har blivit skadad i arbetet. Detta leder till att ett antal personer som skadats i arbetet blir utan ersättning och till att vissa får ersättning utan att ha rätt till det. Såväl regeringen som har påtalat svårigheterna vid bedömningen av vad som är arbetsskada. Svårt utvärdera skillnader i andelen beviljade ansökningar I granskningen uppmärksammas stora skillnader i andelen beviljade ansökningar om arbetsskadeersättning till kvinnor respektive män. Andel bifall fördelat efter diagnosgrupp och kön Av diagrammet framgår att det finns skillnader i beviljandegraden mellan kvinnor och män i alla diagnosgrupper. Kvinnor får i väsentligt lägre grad än män sina ansökningar om arbetsskadeersättning beviljade. hypotes är att skillnaderna i hög grad beror på sådant som myndigheten inte själv kan påverka. anser dock att inte tillräckligt har undersökt om skillnaderna också kan bero på interna faktorer. gör mot den bakgrunden bedömningen att det fortfarande saknas underlag för att avgöra i vilken utsträckning kvinnor och män behandlas olika vid arbetsskadebedömningar. konstaterar vidare att likadana arbetsskador resulterar i olika beslut beroende på var i landet de inträffar. Enligt varierade beviljandefrekvensen 2006 , eller 32 procentenheter.5 framhåller i sin årsredovisning för att olikheterna i beviljandefrekvenser på aggregerad nivå inte nödvändigtvis innebär att det finns osakliga skillnader. Myndigheten menar att det även vid en total likformighet i bedömningarna skulle finnas skillnader i bifallsfrekvenser mellan olika län eftersom sammansättningen av ärenden varierar. anger vidare att ärendesammansättningen påverkas av de skillnader som finns i näringslivets struktur mellan olika delar av landet. Även här noterar att inte har undersökt om interna förhållanden kan vara förklaringen till att arbetsskadebedömningarna skiljer sig åt i de olika länen. Forskning saknas och ny forskning används inte En rättssäker arbetsskadeförsäkring förutsätter enligt bl.a. kunskap om samband mellan arbete och skador. För vissa yrken och diagnoser saknas forskning om samband mellan arbete och skador, medan det för andra finns ny forskning som dock inte alltid används vid bedömningar av arbetsskador. För personer som arbetar inom yrkesområden där det saknas forskning eller där ny forskning inte tas till vara finns en risk att arbetsskadelivränta inte beviljas trots att skadan beror på arbetet. har funnit att det är oklart vem som har ansvaret för att sammanställa, uppdatera och sprida kunskap om ny forskning. anser att den har svårt att ange normer för bedömning och har endast pekat på de sammanställningar av kunskapsläget som andra tagit fram. Arbetsskadeförsäkringens konstruktion bidrar inte till arbetslinjen gör bedömningen att arbetsskadeförsäkringen bör bidra till arbetslinjen eftersom den är en del av socialförsäkringen. bedömning stöder sig på uttalanden från bl.a. socialförsäkringsutskottet men också på andra styrdokument som instruktion, regleringsbrev etc. Kopplingen mellan arbetsskadeförsäkring och arbetsskadeprevention är dock svag, enligt . Detta gäller särskilt kopplingen mellan avgift och förekomsten av arbetsskador, vilken enligt är obefintlig såväl för den enskilde arbetsgivaren som för arbetsgivar- och arbetstagarkollektiven. Arbetsskadeförsäkringens konstruktion ger inte arbetsgivare några ekonomiska motiv att verka för färre arbetsskador. För den arbetsskadade är enligt de ekonomiska drivkrafterna till rehabilitering och återgång till arbete helt eliminerade för inkomster under 7,5 prisbasbelopp eftersom ersättningen i dessa fall försvinner om inkomsten från arbete ökar. Inträffar en arbetsskada ska detta anmälas av arbetsgivaren till för vidarebefordran till . Vill den skadade ha ersättning från arbetsskadeförsäkringen måste hon eller han lämna en ansökan om ersättning till . Det innebär att får hantera två olika dokument som rör samma skada men som har två olika syften. Det kan enligt innebära en risk för att gränsdragningen mellan och uppgifter blir otydlig för enskilda arbetsgivare och arbetstagare. Granskningen visar att varken arbetsgivare, hos vilken skadan uppstod, eller får information om bedömning om huruvida en arbetsskada inträffat åtminstone inte från . beslut kan därför inte påverka arbetsgivarens arbetsmiljöarbete eller arbete med att förebygga skador. sammanfattande slutsats är att arbetsskadeförsäkringens konstruktion är sådan att försäkringen inte bidrar till arbetslinjen. Risk att ersättning betalas ut även när förutsättningarna ändras har funnit brister i uppföljning och rutiner som ökar risken för att ersättning betalas ut när en individs förutsättningar ändras. Granskningen visar bl.a. att har svårt att ta fram viss statistik som borde vara grundläggande för hanteringen av arbetsskadeförsäkringen. Enligt har inte kunnat redovisa t.ex. orsaker till att egenlivränta upphör eller i vilken utsträckning arbetsskadade får del av andra delar av socialförsäkringen. Granskningen visar att rutinerna för efterkontroller är outvecklade, och kan inte heller redovisa hur många efterkontroller som gjorts och vad de lett till. Svag efterkontroll ökar enligt risken för att ersättning betalas ut till personer som inte längre uppfyller villkoren för att få arbetsskadelivränta. Efterkontrollen är enligt särskilt viktig då det saknas ekonomiska drivkrafter till återgång i arbete för den enskilde. konstaterar vidare att inte helt utnyttjar den fördel som ligger i att myndigheten hanterar såväl arbetsskadeförsäkringen som sjukförsäkringen. När sjuk- eller aktivitetsersättning ändras går inte alltid information om detta till den som kan ompröva arbetsskadan. Detta kan enligt också leda till att ersättning betalas ut till personer som inte längre uppfyller villkoren för livränta. Långa handläggningstider men de har kortats konstaterar i granskningen att handläggningstiderna för livränteärenden har varit mycket långa och att handläggningstiderna skiljer sig mycket åt mellan olika län. För de 25 & av ärendena som tog längst tid att handlägga ökade den genomsnittliga handläggningstiden mellan och från till och månader. Regeringen har satt målet att senast vid utgången av ska av dem som ansökt om arbetsskadelivränta få ett beslut från ansökningsdagen.6 konstaterar att Ensaprocessen medfört kortare handläggningstider men ser en dubbeltydighet i styrningen som skapar osäkerhet hos handläggarna. Regeringens mål som tillåter längre handläggningstider för en fjärdedel av ärendena överensstämmer inte med den nya processens krav att alla ärenden ska vara avslutade . bedömning är ändå att den nya handläggningsprocess som införts har förbättrat förutsättningarna för en rättssäker och effektiv ärendehantering. Ökad möjlighet till specialisering Den koncentration av handläggningen av arbetsskadeförsäkringen till endast sex län som enligt planeringen ska genomföras ökar enligt möjligheten till specialisering. Möjligheten att inom respektive län i högre utsträckning uppnå lika bedömning ökar också. Koncentrationen kan dock enligt leda till att samarbetet med dem inom som arbetar med andra delar av socialförsäkringen försvåras. granskning visar att handläggarna använder mycket tid till att föra in en och samma information i flera olika IT-system, vilket kan minska tiden som ägnas åt att värdera uppgifterna och förbättra beslutsunderlaget. Det saknas också ett enhetligt IT-system för att beräkna livräntans storlek. har noterat att i vissa län beräknas livräntan med hjälp av miniräknare, papper och penna. Granskningen visar vidare att inte samlar in information elektroniskt från andra aktörer, t.ex. sjukvården och , i den utsträckning som skulle vara önskvärt ur ett effektivitetsperspektiv. anser att informationsutbytet tar onödigt mycket tid såväl från som från andra aktörer. menar också att det ineffektiva informationsutbytet kan leda till att beslutsunderlag blir bristfälligt. rekommendationer till regeringen: Regeringen bör överväga att utforma ersättningen till arbetsskadade så att de ekonomiska drivkrafterna att återvända till arbetsmarknaden ökar. Detta kan ske exempelvis genom ersättning i form av en klumpsumma eller genom att 100-procentiga marginaleffekter undviks vid återgång till arbete. Regeringen bör överväga att ändra begreppet livränta till något som inte framstår som permanent och varar livet ut. Regeringen bör pröva om anmälan om arbetsskada ska göras direkt till i stället för att gå via . bör ta sitt ansvar för att uppdatera den kunskap som används vid arbetsskadebedömningar om vad forskningen säger om sambandet mellan arbete och skada. bör genomföra fler efterkontroller och utveckla rutiner och arbetssätt. bör förbättra samordningen mellan sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna, t.ex. vad avser efterkontroller. bör ur sina system ta fram statistik som kan ge impulser till effektiviseringar av handläggningen. bör förbättra sin uppföljning av kvalitet och rättssäkerhet vid arbetsskadehandläggningen, både vad gäller beslut och beslutsunderlag. bör samordna sina olika IT-system bättre. har funnit att slutsatserna av den granskning som genomfört angående hantering av arbetsskadeförsäkringen bör överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen konstaterar inledningsvis att de brister som funnit i hantering av arbetsskadeförsäkringen uppvisar stora likheter med de iakttagelser som gjort i tidigare granskningar av . Iakttagelserna har då som gällt bristande rättssäkerhet och effektivitet i ärendehanteringen. Styrelsen konstaterade bl.a. i en redogörelse angående kontakter med arbetsgivare (2007/08:RRS15) bristande kvalitet i utredningar av sjukskrivnas arbetsförmåga. I samband med styrelsens behandling av granskningar angående socialförsäkringsförmåner till gravida (2006/07:RRS21) respektive regeltillämpningen inom socialförsäkringen (2006/07:RRS8) kritiserade styrelsen för bristande enhetlighet i bedömningen av beslutsärenden och pekade på behovet av en bättre uppföljning och ökad kunskap inom sakområdena. Styrelsen ser allvarligt på att motsvarande iakttagelser nu gjorts beträffande arbetsskadeförsäkringen. svar på regeringsuppdrag och årsredovisning Efter det att granskningen publicerats har svarat på ett regeringsuppdrag att analysera skillnaderna i beviljandefrekvens vid beslut om arbetsskadelivränta för kvinnor och män.7 I uppdraget ingick också att redovisa åtgärder för att komma till rätta med osakliga skillnader. svar grundar sig på två olika studier: en statistikstudie som syftade till att identifiera i vilken utsträckning skillnaderna kan förklaras av strukturella faktorer och en kvalitativ aktstudie som syftade till att få en uppfattning om huruvida skillnaderna kan bero på beslutsunderlaget eller handläggning. slutsats från statistikstudien är att skillnaderna i beviljandegrad mellan kvinnor och män minskar betydligt om man tar hänsyn till strukturella orsaker men att skillnaderna är väsentliga.8 Aktstudien indikerar att det finns vissa skillnader i beslutsunderlaget och handläggningen gällande kvinnor och män men att några säkra slutsatser inte går att dra ifrån den begränsade studien9. I svar på regeringsuppdraget redovisar myndigheten därtill vilka åtgärder som har vidtagits och planeras för att öka kvaliteten i hanteringen och för att bidra till en mer likformig behandling. I årsredovisning för konstateras vidare att skillnaden i beviljandefrekvens mellan olika län samt mellan män respektive kvinnor avseende beslut om arbetsskadelivränta inte förefaller ha minskat . Vidare konstateras att skillnaderna i andelen bifall mellan länen har ökat något i jämförelse . I svar på regeringsuppdraget redovisar myndigheten därtill vilka åtgärder som har vidtagits och planeras för att öka kvaliteten i hanteringen och för att bidra till en mer likformig behandling. Styrelsens överväganden i denna framställning och de förslag som de leder fram till grundar sig på de iakttagelser som gjort i sin granskning. Styrelsen konstaterar att den information som lämnats i regeringsuppdraget och i årsredovisning för , efter det att publicerat sin rapport, inte är av sådan karaktär att den förändrar styrelsens ställningstagande med anledning av granskning. Enligt styrelsens mening bör iakttagelserna och rekommendationerna i vara av betydelse för regeringen och i det fortsatta utvecklingsarbetet inom området. Hanteringen av arbetsskadeförsäkringen behöver bli mer rättssäker och effektiv Skillnader i bedömning av arbetsskadeersättning Granskningen visar på att det finns risk för osakliga skillnader i bedömning av arbetsskada och ersättning och att individer riskerar att behandlas olika. Kvinnor får i väsentligt lägre grad än män sina ansökningar om arbetsskadelivränta beviljade. Granskningen visar också på stora regionala skillnader i bedömningar. Styrelsen anser det anmärkningsvärt att orsakerna till skillnaderna i beviljandefrekvens inte har undersökts tidigare av . Skillnaderna i bedömning är inte någon ny information för vare sig regeringen eller . Mer forskning och bättre uppföljning Av granskning framgår att det för vissa yrken och diagnoser saknas tillräcklig forskning om sambandet mellan arbete och skador medan det för andra finns ny forskning som inte används vid arbetsskadebedömningar. har funnit att inte fullt ut tar sitt ansvar för att sammanställa, uppdatera och sprida kunskap om forskningsrön i organisationen. För vissa diagnoser saknas det aktuella kunskapssammanställningar som kan vara ett stöd vid arbetsskadebedömningar. Iakttagelserna leder enligt styrelsens mening till slutsatsen att det finns ett behov av att öka kunskapen inom området. Styrelsen anser att regeringen och bör överväga hur forskning och kunskap inom området bättre ska kunna tas till vara i hanteringen av arbetsskadeförsäkringen och hur kunskapen också kan spridas och komma handläggare och beslutsfattare till del. Granskningen visar också på brister i uppföljningen av arbetsskadeärenden och bristande interna rutiner som ökar risken för felaktigt utbetalda ersättningar. Få efterkontroller görs av arbetsskadebedömningar. rutiner och arbetssätt behöver enligt granskning ses över och utvecklas. Styrelsen vill betona värdet av utvecklade rutiner för uppföljning av handläggning och beslut. En systematisk uppföljning av arbetsskadehandläggningen och en utvecklad erfarenhetsåterföring inom organisationen är enligt styrelsen grundläggande för att man ska kunna få till stånd en mer rättssäker och effektiv handläggning av arbetsskadeärenden. Arbetsskadeförsäkringen bidrar inte till arbetslinjen konstaterar i granskningen att arbetsskadeförsäkringen inte är konstruerad så att den ger ekonomiska incitament för vissa arbetsskadade att återgå i arbete när detta är möjligt. Försäkringen ger inte heller arbetsgivare några ekonomiska motiv att verka för färre arbetsskador. Styrelsen anser att arbetsskadeförsäkringen, liksom övriga försäkrings- och bidragsformer, ska vara konstruerad så att den bidrar till arbetslinjen. Som framgått ovan pågår nu verksamheter för att öka rättssäkerheten och effektiviteten i hanteringen. koncentrerar handläggningen av arbetsskadeärenden till ett fåtal orter.