frsrdg · GV04JO1 · 2008-01-01 00:00:00 — Fanns det någon annan legitim person eller organisation som kunde göra anspråk på kvarlevorna? Det fanns inte tidigare någon legitim person som gjort sådana anspråk. konstaterade att det endast fanns en judisk församling i ; nämligen den i . Ingen annan församling kunde rimligen på legitima grunder göra anspråk på kvarlevorna. Universite- tet kunde heller inte finna någon annan legitim organisation som kunde ha motsvarande anspråk. För det tredje efterhörde sig om hur kvarlevorna skulle om- händertas av den judiska församlingen i om de överlämnades. Rektor hade en överläggning med representanter för den judiska församlingen och erhöll en skriftlig dokumentation om hur omhändertagandet skul- le ske. fann att församlingens redovisning fyllde högt ställda krav på ett värdigt omhändertagande. undersökte vidare hur likartade ärenden hanterats vid andra universitet och statliga myndigheter. hade kontakter med Karo- linska Institutet, och i . I de fall överlämnande skett hade myndigheten fattat självständiga beslut om detta. undersökte även hur likartade frågor hanterades i t.ex. Stor- och fann att rekommendationen var att inte minst av etiska skäl överlämna mänskliga kvarlevor t.ex. från museer till legitim mottagare. För att säkerställa forskningens eventuellt framtida behov gjordes en om- fattande dokumentation av kvarlevorna av den judiska personen av historiska museet. Rektor fattade beslut om överlämnande av kvarlevorna till den judiska församlingen i . redovisade under hand beslutet för Utbildnings- och kultur- departementet. fick det muntliga beskedet att ingen åtgärd med anledning av utlämnandet skulle komma att vidtas från departementets sida. I skrivelse till statsrådet kritiserade anmälarna beslut att överlämna kvarlevorna efter denne namngivne judiska man. Statsrådet avslog deras framställan i regeringsbeslut . I den nu aktuella anmälan mot rektor vid anser anmälarna att rektor fattat ett beslut som borde avgöras av regeringen med hänvisning till Lag om statsbudgeten (1996:1059) som reglerar överlåtelser av statens egen- dom. Anmälarna definierar kvarlevorna i detta fall som lös egendom. 2 007 /0 8:JO1 vill för det första hävda att utgångspunkten för beslut angå- ende mänskliga kvarlevor skall vara etiska, kulturella och religiösa aspekter. Att kvarlevor efter namngiven person primärt skall betraktas som statlig egendom ter sig därmed stötande ur allmänt mänsklig synpunkt. Redan av detta skäl kan kvarlevor av namngiven person inte rimligen hanteras efter lagen om statsbudgeten. Lagen om statsbudgeten avser i första hand att regle- ra ekonomiska frågor ytterst handlar det om finansmakten och att åberopa denna lag när det gäller mänskliga kvarlevor ter sig således inte naturligt. Om kvarlevor likväl skall betraktas som statlig egendom vill för det andra hävda att lagen om statsbudgeten enligt uppfatt- ning inte kan tolkas så att myndigheter underställda regeringen i varje enskilt fall skall hänskjuta beslut om avyttrande av statlig egendom till regeringen. Av nämnda proposition framgår följande: De befogenheter regeringen får kommer den att behöva delegera till underlydande myndigheter. Sådan dele- gation är nödvändig och kommer att ske i stor utsträckning. När det i det följande talas om regeringens befogenheter kommer dessa efter delegation att på flertalet områden rent faktiskt att utnyttjas av olika underlydande myndig- heter. 1995/96:220 kap. Sådan delegation till statliga myndigheter under regeringen vad avser för- säljning gavs i Förordning (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egen- dom. Frågan om avyttrande eller utrangering på annat sätt än genom försälj- ning är inte reglerad. Detta förekommer dock i stor utsträckning i statliga myndigheter. När en myndighet gör bedömningen att det saknas skäl för fort- satt innehav, får det anses vara praxis att en myndighet kan avyttra på annat sätt än genom försäljning, förutsatt att föremålet saknar ekonomiskt värde. Att försäljning men inte annan form av avyttring eller utrangering av lös egen- dom är reglerad, styrker enligt mening uppfattningen att lagen om statsbudget i första hand är avsedd att reglera förhållanden och tillgångar av ekonomiskt värde. har också vid ett antal tillfällen handlat i enlighet med detta synsätt t.ex. beträffande vetenskaplig utrustning som bedömts inte behövas i verksamheten och inte ha ett nämnvärt ekonomiskt marknadsvärde, genom att denna överlämnats till universitet i de baltiska länderna som gåva. Univer- sitetets uppfattning i detta avseende styrks också av vad som ovan redovisats angående utlämnande från andra svenska universitet. Inte heller i det nu aktuella fallet var det fråga om försäljning. Sammanfattningsvis vill således hävda att utgångspunkten för bedömning av utlämnande av kvarlevor från namngiven person skall vara etiska, kulturella och religiösa aspekter och inte lagen om statsbudgeten. Anmälarna yttrade sig över universitetsstyrelsens remissvar. I ett beslut anförde JO följande. Rättslig reglering, m.m. I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att statens medel och dess övriga tillgång- ar står till regeringens disposition. Det gäller dock inte tillgångar som är av- sedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till sär- skild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § regeringsformen fastställer , i den omfattning som behövs, grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. I förarbetena till bestämmelsen anges att det kan vara lämpligt att detta sker genom lag (prop. 1973:90 s. 347). 2 007 /0 8:JO1 nämnda bestämmelse föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtas utan riks- dagens tillstånd. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten innehåller preciseringar och kom- pletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga be- stämmelser om statsbudgeten och finansmakten. I lagen anges bl.a. de an- slagstyper som skall användas och de villkor som skall gälla för dem. I lagen finns även grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens fasta egen- dom samt om överlåtelse av aktier och annan lös egendom. Regeringen får enligt 28 § besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens medel. Bestämmel- serna i 26 och 27 §§ rör bl.a. aktier och tomträtt. I förarbetena till bestämmelsen i 28 § lagen om statsbudgeten anförs bl.a. följande. De föreslagna reglerna skall endast gälla sådana försäljningar som mer inter- mittent görs av egendom som ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. Tillämpningsområdet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendom som inte utgör ett led i en löpande avgiftsfinansierad verk- samhet (prop. 1995/96:220 s. 53). Paragrafen reglerar inte bara försäljning utan även annan form av överlåtelse, exempelvis gåva. Bestämmelsen omfattar annan lös egendom än som anges i 26 och 27 §§, dvs. annan lös egendom än aktier och andelar i företag, tomträtt eller byggnad som är lös egendom. Paragrafen kommer framför allt att få tillämpning vid försäljning av lösöre. Regeringen får besluta om överlåtelse av sådan lös egendom som omfattas av paragrafen om någon av de alternativa förutsättningar som anges föreligger. De först angivna förutsättningarna är att egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar. Detta gäller oavsett hur anskaffning- en har finansierats. Detta innebär att sådan egendom t.ex. även får skänkas bort. Har egendomen anskaffats på annat sätt än med statens medel får regering- en överlåta egendomen även om den inte kan sägas vara obrukbar eller obe- hövlig. Egendom som kan komma i fråga är t.ex. sådan som staten mottagit i gåva eller som utgör krigsbyte. Med stöd av bestämmelsen får regeringen t.ex. skänka museiföremål till främmande stater om egendomen utgör krigs- byte eller om den på annat sätt har anskaffats utan användning av statens medel. Om egendomen delvis finansierats med statens medel och delvis på annat sätt, t.ex. genom gåva, får överlåtelse av egendomen inte beslutas av regeringen (a. prop. s. 103). Den i stort sett enda formen av överlåtelse av lös egendom som rent faktiskt äger rum är försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Det är överhu- vud taget mycket svårt att tänka sig situationer där staten skulle överlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver för sin verksamhet. En sådan situation föreligger dock när regeringen någon enstaka gång över- lämnar museiföremål som statsgåvor. har inte haft någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall som varit aktuella fattat sådana beslut utan att höra (se t.ex. KU 1975:12 och bet. 1989/90:KrU7) [a. prop. s. 63]. 2 007 /0 8:JO1 I 48 § lagen om statsbudgeten stadgas att regeringen får överlåta sin rätt enligt 28 § till myndighet som regeringen bestämmer. I förarbetena till bestämmel- sen i 48 § anförs bl.a. följande. Lagen reglerar i första hand förhållandet mellan och regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av statliga myndighe- ter under regeringen. Den rätt som enligt denna lag tillkommer regeringen måste i de flesta fall kunna delegeras. Stöd för denna delegationsrätt ges i förevarande paragraf. Delegation av beslutanderätten kan t.ex. ske i förord- ningar eller i regleringsbrev (a. prop. s. 116). Genom förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom har myndigheter under regeringen (2 §) getts rätt att fatta beslut om försäljning av aktier och övrig lös egendom. Såvitt avser övrig lös egendom anges att försäljning får ske om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar (6 §). Vad som sägs om försäljning gäller även byte (3 §). Till skillnad från begreppet fast egendom, som till sin innebörd är definie- rat i lag, finns ingen reglering som definierar vad som är lös egendom. Be- greppet lös egendom kan inte anges på annat sätt än genom en negativ be- stämning. Det omfattar all egendom som inte utgör fast egendom. JO:s tillsynsverksamhet är i första hand inriktad på att undersöka om myndig- heterna har handlat korrekt i formellt hänseende. JO brukar därför vara åter- hållsam med att uttala sig om myndigheters bedömningar i enskilda ärenden. Min granskning i förevarande ärende rör enbart frågan om rektor var behörig att fatta beslutet om att överlämna kvarlevorna efter en person från universite- tets historiska museum till i . Som framgår av redogörelsen under avsnittet Rättslig reglering, m.m. innehåller lagen om statsbudgeten grundläggande bestämmelser om överlåtel- se av statens fasta egendom samt om överlåtelse av aktier och annan lös egendom. Enligt 28 § får regeringen besluta att överlåta annan lös egendom om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obruk- bar, eller om den inte har anskaffats med statens medel. I förevarande fall har kvarlevor efter en avliden person överlämnats till och därefter förvarats där, dels vid den medicinska fakultetens anatomiska institution, dels vid historiska museum. Kvarlevorna utgörs av ett kranium. Även om kraniet härrörde från en identifierad person och det kan kännas främmande att då beskriva det som lös egendom kan jag för egen del inte komma till annan slutsats än att kraniet, med tanke på den långa tid som för- flutit, numera var att betrakta som ett föremål som ingick i museets samlingar och tillhörde staten. En utgångspunkt för min bedömning är således att krani- et, för överlåtelsen till församlingen, var ett sådant föremål som i och för sig omfattas av den ovan angivna författningsregleringen. Jag anser mig också kunna utgå från att kvarlevorna ursprungligen överlämnades till utan något vederlag. 2 007 /0 8:JO1 Som universitetsstyrelsen har angett i remissvaret har regeringen möjlighet att delegera sina befogenheter enligt lagen om statsbudgeten. Så har också skett genom bl.a. förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom. Av denna förordning framgår att myndigheter under regeringen under vissa förut- sättningar får fatta beslut om försäljning samt byte av lös egendom. Förord- ningen reglerar dock inte andra överlåtelseformer. Det anförda innebär att det inte har funnits formella förutsättningar för rek- tor att fatta det aktuella beslutet utan frågan om överlåtelse av kraniet skulle ha hänskjutits till regeringen för ställningstagande. Jag lämnar saken med den synpunkten. Det kan tilläggas att regeringen i beslut (U2005/3451/Kr) gav vissa statliga museer och universitet i uppdrag att låta inventera sina fö- remålssamlingar i syfte att finna eventuella mänskliga kvarlevor (osteologiskt material, dvs. hela eller delar av skelett) från världens ursprungsbefolkningar. I beslutet har anförts bl.a. följande. Myndigheterna ansvarar för översyn och förvar av statliga samlingar. Det är en uppgift för respektive myndighet att bedöma i vilka fall mänskliga kvarle- vor skall finnas kvar i samlingarna eller överlåtas. Eventuella överlåtelser utan vederlag, inom eller utom landet, prövas dock av regeringen. Vad som har kommit fram i ärendet föranleder mig att översända en kopia av detta beslut till för kännedom. Fråga om beslut av rektor vid ett universitet att inleda en granskning av en professors forskning innebar en kränkning av professorns meddelarfrihet. Även fråga om utformning av avsnitt i interna regler för hantering av anklagelser om ohederlighet i forskning (Dnr 4210-2005) uttalade sig en professor vid i två tv- program. Professorns uttalanden väckte starka reaktioner. I ett pressmed- delande tillkännagav dåvarande rektor för att skulle granska professorns forskning och att det skulle ske i enlighet med handlingsprogram för hantering av anklagelser om ohederlighet i forskning. I beslut uppdrog rektor åt dekanus för den samhällsvetenskapliga fakulteten att, i enlighet med nämnda regler, granska professorns forskning utifrån de framförda anklagelserna och hennes publicerade arbeten. En s.k. förberedande undersökning genomfördes . Dekanus fann i beslut att den förbere- dande undersökningen inte gav underlag för en slutsats om att vetenskaplig ohederlighet påvisats. Tillräcklig grund för en fullständig utredning förelåg inte. Rektor instämde i dekanus slutsats och konstaterade att ärendet därmed var formellt avslutat. 2 007 /0 8:JO1 I en anmälan till JO framförde M.G. klagomål mot rektor för Uppsa- la universitet. Klagomålen avsåg i huvudsak dåvarande rektors, , beslut att inleda en granskning mot en professors forskning. Vidare ifrågasat- tes i olika hänseenden det regelverk Vetenskaplig ohederlighet (regler avse- ende förfarandet vid anklagelse om), dnr UFV 2004/1477 som gällde vid avseende förfarandet vid en sådan granskning samt till- lämpningen av reglerna. anförde bl.a. följande. Den enda anledningen till att beslutade att inleda en gransk- ning av professorns forskning var hennes medverkan i media. Beslutet inne- bar därför ett allvarligt ingrepp i professorns grundlagsfästa meddelarfrihet. föreskrifter med rubriken ohederlighet (regler avseende förfarandet vid anklagelse om) beslutades av . Föreskrifter av detta slag torde inte kunna utfärdas utan stöd i lag eller särskilt normgivningsbemyndigande. Föreskrifterna går betydligt längre än att endast utgöra interna förfaranderegler och handläggnings- principer som har hävdat i en skrivelse till professorn. Före- skrifterna innehåller tydliga ålägganden för hur varje person som deltar i forskningsverksamhet vid skall bedriva sin verksamhet. Den granskade kan anmodas att inge skrifter m.m. och på så sätt tvångsvis underkastas förfarandet. Vidare innehåller föreskrifterna sanktioner utöver vad som följer av lag. I § 15 i nämnda regler stadgas t.ex. att rektor kan beslu- ta om åtgärder som kan innefatta ett krav att rätta eller dra tillbaka publicerat material, avskiljande från projektet eller annan i det enskilda fallet lämplig åtgärd. Professorn borde ha beretts tillfälle att yttra sig innan beslut fattades om att låta granska hennes forskning. Det kan ifrågasättas varför det var rektor och inte styrelsen som i enlighet med 2 kap. 2 § sjätte punkten högskoleförordningen (1993:100), beslutade att anta de aktuella föreskrifterna. Handläggningen skedde inte i överens- stämmelse med högskoleförordningens och verksförordningens (1995:1322) bestämmelser. Till exempel fattade beslut om att inleda utred- ning utan att föredragning hade skett. Beslutet synes inte heller ha dokumen- terats. 2 d. Granskningsförfarandet skedde inte i enlighet med vad som anges i uni- versitetets egna föreskrifter. Utredning inleddes sålunda utan att misstanke om vetenskaplig ohederlighet hade uppkommit och det avslutades inte inom föreskriven tid m.m. Till anmälan hade fogats ett antal handlingar. inhämtades utlåtande avgivet av de personer som i egenskap av sakkunniga hade utfört granskningen av professorns forskning, dekanus beslut 2 007 /0 8:JO1 i fråga om den förberedande undersökningen och rektors yttrande i saken. Rektor för anmodades att yttra sig över vad som fram- fördes i M.G:s och J.W:s anmälan till JO avseende rätten för univer- sitet att utan stöd i lag eller annan författning utfärda aktuella regler avseende förfarandet vid anklagelse om vetenskaplig ohederlighet (punkt 2 a i anmä- lan). Därvid skulle belysas den närmare innebörden av sanktionsregeln i § 15, särskilt vad gäller att rektor kan kräva att publicerat material rättas eller dras tillbaka. Yttrandet skulle vidare bemöta anmälarnas ifrågasättande av att det var rektor, inte styrelsen, som beslutade att anta de aktuella reglerna (punkt 2 c första meningen i anmälan). I det av avgivna remissvaret anfördes följande (bilagorna och hänvisningarna därtill är här utelämnade; JO:s anmärkning). Yttrande med anledning av anmälan, dnr 4210-2005 () har i remiss begärt yttrande av Upp- sala universitet med anledning av en anmälan. JO har anmodat uni- versitet att yttra sig över punkten 2 a i anmälan som berör frågan om det finns lagstöd för regler avseende handläggningen av ärenden om misstänkt vetenskaplig ohederlighet och även belysa § 15 i regelverk samt punkten 2 c första meningen i anmälan som berör vem som har att besluta om sådana regler. vill anföra följande. Inledningsvis vill påpeka att det som har genomfört är en förberedande utredning om misstänkt vetenskaplig oheder- lighet i enlighet med regelverk, inte som anmälarna felaktigt påstår, en disciplinär granskning. Vid en disciplinär granskning tillämpas de regler som rör sådana ärenden, exempelvis lagen om offentlig anställning (1994:260), förvaltningslagen (1986:223), verksförordningen (1995:1322), högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Finns det lagstöd för regler (2 a)? Enligt RF 8 kap. 3 § skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande. Vidare stadgas i RF 11 kap. 10 § att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än i RF meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns bland annat i de tidigare nämnda lagarna. Dessa bestämmelser kan bli aktuella att tillämpa om en utredning om vetenskaplig ohederlighet resulterar i att ett disciplinförfarande enligt lagen om offentlig anställning kommer i fråga. Däremot är inte bestämmelsen i RF 11 kap. 10 § tillämplig på regelverk avseende utredningsförfarandet. Arbetsrättsliga regler i offentlig verksamhet kan innefatta sådana regler som avses i RF 8 kap. 3 § till exempel vad gäller disciplinära påföljder. RF 8 kap. 3 § avser dock inte samtliga aspekter av offentlig anställning eller uppdrag vid en myndighet. Enligt kommentaren till grundlagen så hör inte alla föreskrifter mellan enskilda och det allmänna till det primära lagområdet enligt förevarande stadgande.5 Det skall vara fråga om åligganden för enskil- da eller i övrigt ingrepp i dessa förhållanden. Utanför regelverket faller enligt 5 /Ragnemalm, grundlagar, tolfte upplagan, s. 173. 2 007 /0 8:JO1 kommentaren regler om myndigheternas organisation och arbetsformer och om förvaltningsförfarandet. Till denna kategori regler hör, enligt universitets mening, Regler avseende förfarande vid anklagel- se om vetenskaplig ohederlighet dnr 2004/1477. Reglerna har tillkommit mot bakgrund av ansvar för veten- skapens legitimitet, som också uttrycks i högskolelagen 1 kap. 3 a § [I] hög- skolornas verksamhet skall vetenskapens trovärdighet och god forskningssed värnas, samt stadgandet i högskolelagen 1 kap. 4 § [V]erksamheten skall avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i utbildningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. Syftet med regelverket är således dels preventivt, dels att ge en handledning för hur utredningsförfarandet skall ske vid eventuell misstanke om vetenskaplig ohederlighet. Fråga uppkommer om en utredning enligt regelverk vid misstankar om vetenskaplig ohederlighet innebär myndighetsutövning mot någon anställd eller annan som deltar i forskningsverksamhet vid . Myndighetsutövning brukar definieras enligt följande utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande.6 Det skall således vara uttryck för samhällets maktbefogenhet i förhållande till medbor- gare. JO har i ett fall (dnr 2404-1998) (se JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 237; JO:s anmärkning) bedömt om en utredning vid en myndighet samt personalansvarsnämndens beslut att åtalsanmäla en anställd, innebär myndig- hetsutövning. JO anför i sin utredning att [B]eslutet i nämnden i denna del var inte av någon bindande karaktär, utan innebar endast att nämnden på det material som ingivits av verkets internrevision bedömde att ansvarsfrågan skulle bli föremål för åklagarens prövning och nämnden därför lämnade över ärendet till denne för vidare handläggning. AMS beslut har således inte någon självständig rättsverkan gentemot H.J. I det nu aktuella fallet är det endast fråga om en förberedande under- sökning som avslutades då någon misstanke om ohederlighet inte kunde styr- kas. Som också hänvisas till i regelverk kan följden av en full- ständig utredning om vetenskaplig ohederlighet bland annat bli att om utred- ningen resulterar i att misstanke om brott föreligger ärendet överlämnas till polis och åklagare och, om misstanke om tjänstefel föreligger, ärendet anmäls till ansvarsnämnd. Ingen av dessa åtgärder har någon självständig rättsverkan varför det beslut som fattas inte innebär myndighetsutövning. Regelverkets § 15 behandlas nedan under egen rubrik. Ovan konstateras att det inte är fråga om myndighetsutövning när en granskning enligt universitets regelverk företas. Det är inte heller fråga om åligganden eller ingrepp för enskilda. Vidare torde föreskrifterna om granskningsförfarandet vara att hänföra till arbetsformer för uni- versitet vilket medför att dessa inte heller på den grunden omfattas av re- gleringen i RF 8 kap. 3 §. universitets regler om utredningsförfarandet vid misstankar om vetenskaplig ohederlighet torde, enligt universitets mening, vara att anse som sådana regler som avses i verksförordningens 18 § formerna för myndigheternas verksamhet. Stöd finns således för att besluta om regler som avser formerna för utredning om förfarande vid anklagelse om vetenskaplig ohederlighet. I proposition 2000/01:3, Forskning och förnyelse, konstaterar regeringen att riktlinjer för hur utredningar avseende misstanke om forskningsfusk skall genomföras har tagits fram av () och att dessa regler tillämpas av högskolorna (anförd prop. s. 89). 6 , Allmän förvaltningsrätt, tjugoförsta upplagan s. 19. 2 007 /0 8:JO1