frsrdg · GW04RRS14 · 2008-12-17 00:00:00 — styrelses framställning angående Rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten har granskat rekryteringen av internationella studenter till svenska universitet och högskolor. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten av internationella studenter till svenska lärosäten (RiR 2008:22). granskning visar att varken regeringen eller lärosätena har följt upp på vilket sätt en ökad rekrytering av internationella studenter bidrar till intentionerna om att främja kulturell förståelse och hur utvecklingen påverkar resursanvändningen inom högskolesektorn. Granskningen visar också att rekryteringen medfört ökade arbetsinsatser i processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier. En allt större del av resurserna för högre utbildning används för internationella studenter. Styrelsen anser att regeringen bör ta de initiativ som behövs för att säkerställa en effektiv och rättssäker process för antagning och uppehållstillstånd. Regeringen behöver också enligt styrelsen utveckla sin uppföljning och utvärdering av rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten. granskning visar vidare att de internationella studenterna inte har möjlighet att tillgodogöra sig utbildning i svenska i tillräcklig omfattning. Styrelsen föreslå därför att regeringen klarlägger i vilken omfattning svenskundervisning ska tillhandahållas utländska studenter och vem som bör ansvara för att en sådan undervisning också erbjuds. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen föreslår styrelsen att regeringen återkommer till med förslag hur den fortsatta inriktningen och omfattningen av rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten bör utformas. Regeringen bör även redovisa de ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag. Många ansökningar och resurskrävande process5 Få möten och varierande språkkunskaper6 Ökad rekrytering inom ramen för det generella resurstilldelningssystemet7 Uppföljning av verksamhet och kostnader8 Processerna för antagning och uppehållstillstånd10 Regeringens uppföljning av rekryteringen11 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande. 1.Processerna för antagning och uppehållstillstånd Styrelsen föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör ta initiativ till åtgärder för att säkerställa effektiva processer för antagning av internationella studenter och för uppehållstillstånd för studier. Styrelsen föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen utvecklar uppföljningen och utvärderingen av rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten samt klarlägger ansvaret för och omfattningen av undervisning i svenska för internationella studenter. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen återkommer till med förslag om hur den fortsatta inriktningen och omfattningen av rekryteringen av internationella studenter bör utformas. Regeringen bör redovisa de ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag till inriktning och omfattning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), () () och (). har granskat rekryteringen av internationella studenter till svenska universitet och högskolor. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av internationella studenter till svenska lärosäten (RiR 2008:22). Rapporten har beslutats av riksrevisor och publicerades . I högskolelagen fastställs att universitet och högskolor i sin verksamhet bör främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden.1 I en proposition samlade regeringen utgångspunkterna för lärosätenas internationaliseringsarbete i en nationell strategi för internationalisering av den högre utbildningen.2 Strategin utformades med hänsyn till internationella och nationella mål inom utbildningsområdet samt regeringens tidigare bedömningar. Den nationella strategin syftar till att på ett sammanhållet sätt ange inriktningen för internationaliseringsarbetet på nationell nivå och på lärosätesnivå. Det är regeringen som ansvarar för att besluta om övergripande mål, att skapa tydliga förutsättningar för universitet och högskolor samt att följa upp att verksamheten bidrar till en god resursanvändning. Två skäl för internationalisering var vägledande i utformningen av strategins innehåll: att främja kulturell förståelse och att främja utbildningens kvalitet. Regeringen fastställde i den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen delmålet om att rekryteringen av internationella studenter till svenska universitet och högskolor ska öka. Som skäl för att öka rekryteringen av internationella studenter angavs bl.a. att studenterna kan utgöra en tillgång för undervisnings- och forskningsmiljöernas utveckling och kvalitet samt att de kan bidra till att den internationella miljön och mångfalden stärks. Det är lärosätena som har det huvudsakliga ansvaret för genomförande av den strategi som fastlagts och för att strategin omsätts i praktiskt arbete på lärosätena. Arbetet med rekryteringen av internationella studenter omfattar även Verket för högskoleservice, och utlandsmyndigheterna som har uppgifter avseende antagning och uppehållstillstånd för de internationella studenterna. Vidare har en roll när det gäller uppföljning av högskolans verksamhet. har antalet inresande studenter till ökat med i genomsnitt . Antalet internationella studenter har tredubblats . De internationella studenternas andel av det totala antalet studenter har ökat från . Under /07 var det nära 28 000 internationella studenter som studerade i . Av dessa var omkring 11 000 utbytesstudenter och knappt 17 000 fritt resande studenter.3 De svenska lärosätena har utökat utbudet av utbildningar med engelska som utbildningsspråk . De flesta utbildningarna återfinns inom utbildningsområdet teknik. Den största gruppen av fritt resande studenter kommer från . Av utbytesstudenterna är den stora majoriteten från . har konstaterat att det finns indikationer på att den ökade rekryteringen av internationella studenter inneburit både nya utmaningar och påfrestningar för lärosäten och nationella myndigheter såsom Verket för högskoleservice (VHS) och . har konstaterat att det finns få uppföljningar inom området. Det är mot den bakgrunden som granskat frågan. granskning syftar till att belysa styrning, genomförande och uppföljning av rekryteringen av internationella studenter samt vilka konsekvenser ökningen medför. Vidare syftar granskningen till att beskriva på vilket sätt rekryteringen bidrar till att uppfylla både högskolelagens bestämmelser och den nationella strategins intentioner om främjad förståelse för andra länder och för internationella förhållanden. Den revisionsfråga som ställt i granskningen är om regeringen och lärosätena styrt, genomfört och följt upp rekryteringen av internationella studenter i enlighet med de intentioner och mål som angetts? Många ansökningar och resurskrävande process Antagningen till den svenska högskolan sker i ett gemensamt nationellt antagningssystem. Skillnaden mellan en svensk ansökan och en ansökan med utländska betygsmeriter är att moment tillkommer i alla steg av antagningsprocessen för ansökningar med utländska betygsmeriter. Flera problem och utmaningar är enligt specifika för antagningen av internationella studenter. Behörighetsbedömningen av åberopade meriter är en komplicerad och tidskrävande process och mycket arbete krävs för varje internationell student som påbörjar en utbildning i . En stor del av de utländska ansökningar som inkommer faller av olika skäl bort under antagningsprocessen. Detta leder till att lärosäten, Verket för högskoleservice och lägger ned ett ansenligt arbete på handläggning av internationella ansökningar, som många internationella sökande som till slut antas till studier i av olika anledningar inte påbörjar den utbildning de antagits till. Granskningen visar också att antalet överklaganden om antagning från sökande bosatta utanför EES-området har ökat kraftigt . sammanfattande bedömning är att den ökade rekryteringen av internationella studenter medfört omfattande arbetsinsatser i processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier. Den ökade belastningen på processerna riskerar att få konsekvenser för bland annat handläggningstid och möjligheten att på ett korrekt sätt bedöma ansökningshandlingarna. noterar att processen för antagning har utvecklats genom den samordnade antagningen och den organisation för bedömning av ansökningar från internationella sökande som byggts upp av lärosätena och Verket för högskoleservice. bedömer dock att det återstår arbete för att fortsätta att utveckla processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier. Ansvaret för att analysera möjligheterna för att ytterligare öka effektiviteten i processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier ligger på lärosätena och de nationella myndigheterna såsom Verket för högskoleservice och . konstaterar också att detta är beroende av regeringens beslut om inriktning och omfattning av rekryteringen av internationella studenter. konstaterar vidare att frågor som rör återverkningar på de administrativa processerna för antagning och uppehållstillstånd inte har belysts i regeringens redovisning till . Få möten och varierande språkkunskaper Högskolelagen och den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen anger bestämmelser och intentioner om att universitet och högskolor bör främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden. granskning av tre lärosäten4 visar att antalet svenska studenter på de engelskspråkiga masterutbildningarna är få och att det är svårt att åstadkomma möten mellan svenska och internationella studenter i undervisningssituationen. Vidare kan svårigheter uppstå till följd av varierande kunskaper i engelska bland de internationella studenterna. Bristande språkkunskaper är hindrande för kontakterna såväl mellan olika grupper av internationella studenter som mellan internationella och svenska studenter. Av den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen framgår att det är viktigt att internationella studenter erbjuds undervisning i svenska, bland annat för att dessa studenter ska kunna bli en tillgång för svenskt näringsliv och handel. Iakttagelser vid de tre lärosätena tyder på att de internationella studenterna inte har möjlighet att tillgodogöra sig utbildning i svenska i tillräcklig omfattning, vilket försvårar möjligheten till integration i det svenska samhället. konstaterar mot bakgrund av en tidigare rapport från , Svensk undervisning för invandrare En verksamhet med okända effekter (RiR 2008:13), att bristande språkkunskaper kan utgöra ett hinder för de studenter som är intresserade av att arbeta i och som skulle kunna vara en tillgång för den svenska arbetsmarknaden. Det finns inget regelverk som klarlägger i vilken omfattning undervisning i svenska ska anordnas och vem som har ansvaret för att erbjuda svenskundervisning vare sig till utbytesstudenter eller till fritt resande studenter. Ökad rekrytering inom ramen för det generella resurstilldelningssystemet I enlighet med regeringens delmål i den nationella strategin för internationali sering av den högre utbildningen ökar antalet internationella studenter på svenska lärosäten. Högskolans kostnader för utbildning finansieras genom det generella resurstilldelningssystemet, vilket innebär att ett lärosäte inom ramen för ett takbelopp avräknar medel i takt med att studenter registreras respektive att studenternas prestationer i form av genomförda kurspoäng registreras. Såväl svenska som internationella studenter finansieras inom systemet. I situationer med vikande intresse från svenska studenter, inte minst inom de naturvetenskapliga och tekniska områdena, kan resurstilldelningssystemet enligt skapa incitament för lärosätena att lägga ökad tonvikt på rekrytering av internationella studenter. Det totala antalet högskolenybörjare har under en rad år varit relativt trots minskat antal svenska studenter. Volymen har hållits uppe till följd av ökningen av antalet internationella studenter. Därmed kan den sammantagna resursinsatsen för högre utbildning ha blivit större än vad som blivit fallet om lärosäten inte hade kunnat kompensera ett vikande intresse från svenska studenter med rekrytering av internationella studenter. konstaterar att regeringen i samband med den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen inte redovisade en samlad analys av de ekonomiska konsekvenserna av den ökade rekryteringen av internationella studenter för . Rekryteringen förutsattes kunna genomföras inom ramen för befintliga resurser. Enligt granskningen har den ökade rekryteringen av internationella studenter fått påtagliga administrativa konsekvenser i form av ökade kostnader i processerna för antagning av studenter. Vidare framgår av granskningen att andelen sökande som slutligen påbörjar studier vid ett svenskt lärosäte relativt sett är låg, och bortfallet under processens gång är mycket stort. Utvecklingen har enligt även påverkat den samlade resursanvändningen inom utbildningssektorn. En allt större andel av resurserna för högre utbildning används för internationella studenter, såväl inom ramen för antagningsprocesserna som inom själva utbildningen. anser mot bakgrund av detta att regeringen bör bereda möjlighet att ta ställning till på vilket sätt statliga medel ska användas inom området. Uppföljning av verksamhet och kostnader Granskningen visar att regeringen har redovisat internationaliseringsarbetet inom lärosätena i budgetpropositionen. Redovisningens tyngdpunkt har i huvudsak varit i vilken grad det sker utbyten av studenter mellan svenska och utländska lärosäten. Regeringen har däremot inte lämnat någon beskrivning till av konsekvenser för resursanvändningen inom lärosätena och myndigheterna. Granskningen visar vidare att regeringen inte har begärt någon uppföljning av lärosätena avseende hur rekryteringen av internationella studenter bidrar till intentionerna eller hur de internationella studenterna påverkar verksamheten och de ekonomiska förutsättningarna inom lärosätena. Regeringen har inte heller begärt någon särskild uppföljning av de ekonomiska konsekvenserna som kan kopplas till den ökade rekryteringen av internationella studenter. De tre lärosätena har utöver övergripande återrapportering enligt regleringsbrev inte heller genomfört egna sammanhållna uppföljningar eller analyser om hur verksamheten har påverkats av den ökade rekryteringen av internationella studenter. bedömer det vara av stor vikt att närmare analysera på vilket sätt en ökad rekrytering av internationella studenter explicit bidrar till regeringens intentioner om att främja kulturell förståelse. anser vidare att fördjupad kunskap behövs till exempel om vilka prioriteringar som görs i verksamheten och hur dessa påverkar utbildningens kvalitet, hur de internationella studenterna påverkar undervisningssituationen, tillgång till undervisning i svenska samt möjligheter att förbättra utbytet med andra studenter och med det svenska samhället. Det finns också enligt behov av fördjupad kunskap om vad som händer de internationella studenterna efter avslutad utbildning vid svenska lärosäten och därmed i vilken mån och på vilket sätt internationella studenter utgör en rekryteringsbas för fortsatt utbildning, forskning och arbete i . följa upp hur rekryteringen av internationella studenter bidrar till högskolelagens mål och regeringens intentioner om att främja kulturell förståelse, hur den ökade rekryteringen av internationella studenter påverkar resursanvändningen inom universitet och högskolor samt hur de internationella studenternas språkkunskaper påverkar möjligheten att tillgodogöra sig utbildningen. överväga åtgärder för hur processerna för antagning av internationella studenter kan utvecklas för att i möjligaste mån undvika en överbelastad handläggningsprocess. tydliggöra ansvaret för och omfattningen av undervisning i svenska för de internationella studenter som finns vid svenska lärosäten. bereda möjlighet att ta ställning till den fortsatta inriktningen och omfattningen av rekryteringen av internationella studenter i den svenska högskolan. I ett sådant underlag bör regeringen också redovisa de ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag till inriktning och omfattning. Universitet och högskolor bör i samråd med Verket för högskoleservice och fortsätta utvecklingsarbetet avseende de administrativa processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier för internationella studenter. med beaktande av gällande bestämmelser utveckla uppföljningen av hur rekryteringen av internationella studenter påverkar de ekonomiska och verksamhetsmässiga förutsättningarna på lärosätena och hur rekryteringen bidrar till att uppfylla högskolelagens bestämmelser och regeringens intentioner för högskolans internationaliseringsarbete. Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som har redovisat i rapporten av internationella studenter till svenska lärosäten bör överlämnas till i form av en framställning. I anslutning därtill vill styrelsen anföra följande: I högskolelagen fastställs att universitet och högskolor i sin verksamhet bör främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden. Regeringen har i propositionen Ny värld ­ ny högskola (prop. 2004/05:162) redovisat en nationell strategi för den högre utbildningens internationalisering. I strategin redovisar regeringen sin syn på angelägna mål för att främja internationaliseringen av den högre utbildningen. Strategin syftar till att på ett samlat sätt ange inriktningen för internationaliseringsarbetet på nationell nivå och på lärosätesnivå. har ställt sig bakom den nationella strategin.5 granskning visar att antalet internationella studenter har ökat väsentligt . Ett delmål som fastställdes i den nationella strategin var också att rekryteringen av internationella studenter skulle öka. De skäl som angavs för att öka rekryteringen var bl.a. att de är en tillgång för forskningsmiljöernas utveckling och kvalitet samt att de kan bidra till att den internationella miljön och mångfalden stärks. Ett annat skäl var att de internationella studenterna utgör en rekryteringsbas för fortsatt utbildning, forskning och arbete i . granskning visar att kunskapen om vilka konsekvenser ökningen av internationella studenter har fått för verksamheten vid lärosätena och för myndigheterna är bristfällig. har inte heller erhållit någon redovisning av hur ökningen av antalet internationella studenter påverkat högskolesektorn eller staten som helhet. Mot denna bakgrund föreslår styrelsen följande. Processerna för antagning och uppehållstillstånd anger i rapporten att den ökade rekryteringen av internationella studenter medfört omfattande arbetsinsatser i processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier. Den ökade belastningen på processerna riskerar att få konsekvenser för bland annat handläggningstid och möjligheten att på ett korrekt sätt bedöma ansökningshandlingarna. Granskningen visar också på ökade kostnader för myndigheterna och lärosätena. Ansvaret för att processerna för antagning och uppehållstillstånd för studier är effektiva ligger ytterst på regeringen. Lärosätena och myndigheterna har det direkta ansvaret för att genomföra processerna och följa upp och förbättra effektiviteten om detta behövs. Det är därför med oro som styrelsen tagit del av iakttagelser om risker för långa handläggningstider och problem vid bedömningen av ansökningshandlingarna. Den ökade rekryteringen av utländska studenter har uppenbarligen fått konsekvenser som ännu inte har följts upp eller utvärderats av vare sig regeringen eller myndigheterna. Styrelsen menar därför att det bör vara en prioriterad uppgift för regeringen att tillsammans med lärosätena och myndigheterna säkerställa att handläggningstiderna av ansökningar till lärosätena och om uppehållstillstånd för studier är rimliga och att de sökande så långt möjligt behandlas på ett likartat och korrekt sätt. Regeringen bör därför enligt styrelsen ta de initiativ som behövs för att säkerställa effektiva och rättssäkra processer för antagning och uppehållstillstånd. Regeringens uppföljning av rekryteringen granskning visar på en bristande kunskap om vilka konsekvenser den ökade rekryteringen av utländska studenter har fått för antagningsprocessen och för verksamheten ute på lärosätena och vid myndigheterna. konstaterar att det är oklart på vilket sätt rekryteringen av internationella studenter bidrar till målet att främja kulturell förståelse. Granskningen visar också att det är oklart i vilken omfattning de internationella studenterna får ett kvalificerat arbete i efter avslutade studier. Varken på nationell nivå eller på lärosätena finns någon systematisk uppföljning vad som händer med studenterna efter avslutad utbildning. En annan viktig iakttagelse i granskningen är att internationella studenter inte har möjlighet att tillgodogöra sig utbildning i svenska i tillräcklig omfattning och att det vare sig finns något regelverk eller någon utpekad ansvarig myndighet/motsvarande som klarlägger i vilken omfattning svenskundervisning ska tillhandhållas utländska studenter. En grundläggande målsättning med statlig verksamhet är att den bedrivs effektivt. Detta förutsätter en väl fungerande uppföljning och utvärdering av verksamheten. Styrelsen anser det otillfredsställande att utvecklingen inom området inte har följts upp på ett systematiskt sätt av myndigheterna och lärosätena. Regeringen har ansvar för att uppföljning kommer till stånd och för att ställa krav på återrapportering i myndigheternas och lärosätenas regleringsbrev. En utvecklad och förbättrad uppföljning av högskolans internationella verksamhet var också ett av de mål som lyftes fram i propositionen med den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen. En förbättrad uppföljning inom området underlättar även för regeringen att återföra relevant kunskap till om utvecklingen inom området. Mot bakgrund av det ovan anförda anser styrelsen att regeringen behöver utveckla sin uppföljning och utvärdering av rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten. Styrelsen menar därtill att regeringen behöver klarlägga i vilken omfattning svenskundervisning ska tillhandahållas utländska studenter och vem som bör bära ansvaret för att en sådan undervisning också erbjuds. Goda kunskaper i svenska språket är betydelsefullt för integrationen av utländska studenter i det svenska samhället och för deras etablering på den svenska arbetsmarknaden. konstaterar i granskningen att delmålet att öka antalet internationella studenter inte föregicks av någon analys av konsekvenserna för lärosätena och de nationella myndigheter som berördes av delmålet. konstaterar att en allt större andel av resurserna inom den högre utbildningen har använts för internationella studenter. Regeringen har inte heller senare, i till exempel budgetpropositionerna, lämnat någon beskrivning till om vilka konsekvenser den ökade rekryteringen fått för resursanvändningen inom lärosätena och myndigheter som VHS och . har således inte beretts tillfälle att ta ställning till de förändrade förutsättningarna och hur de samlade resurserna inom området bör användas. Styrelsen anser att regeringen bör återkomma till med förslag hur den fortsatta inriktningen och omfattningen av rekryteringen av internationella studenter bör utformas. Regeringen bör också redovisa de ekonomiska konsekvenserna av regeringens förslag till inriktning och omfattning. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår styrelsen sammanfattningsvis att begär att regeringen