frsrdg · GV04JO1 · 2008-01-01 00:00:00 — JO har uttalat att tidsrymden för rättidsprövning och, i förekommande fall, prövning enligt 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och till dess att överklagandet lämnas över till länsrätten inte bör överstiga (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 347). 2 007 /0 8:JO1 Av utredningen framgår att T.E:s överklagande, som kom in till Försäk- ringskassan , inte översändes till länsrätten förrän . Det förflöt således över från det att överklagandet kom in till dess att det vidarebefordrades till länsrätten. Det är självfallet helt oacceptabelt att det tog så innan överlämnandet till länsrätten skedde. Det har inte visats annat än att det inträffade beror på ett misstag av B.S. Överklagandet blev insorterat i fel mapp och blev liggande utan åtgärd. Om inte T.E. hade kontaktat och efterlyst överklagandet hade det kunnat ligga kvar obehandlat hos . Detta förhållande innebar en avsevärd risk för rättsförlust för T.E. En klagande måste kunna lita på att ett överklagande snabbt vidarebefordras till länsrätten så att länsrätten får tillfälle att inleda beredningsåtgärder och pröva klagomålen. I detta fall undanröjde länsrätten dessutom beslut och återförvisade målet till kassan för kompletterande utredning och nytt beslut, vilket gör det inträffade än allvarligare. har i remissvaren redogjort för de rutiner som kassan tillämpar när ett beslut överklagas. Överklagandet inkommer till det försäk- ringskontor som fattat det överklagade beslutet och överlämnas till den för- säkringskonsult som handlägger omprövningar. Denne gör rättidsprövning och prövning enligt 20 kap. 10 a § AFL och skriver ett eventuellt yttrande till länsrätten. Därefter skickas överklagandet till länskontoret i . Först när överklagandet kommer in till länskontoret registreras det. Det innebär således att fram till dess att överklagandet kommer till länskontoret inte vet att ett överklagande har inkommit eller var i handläggningsgången det befinner sig. Någon möjlighet att bevaka eller följa upp ärendet innan det inkommer till länskontoret föreligger inte. Det angivna förfarandet medför att utrymmet för att ett överklagande av misstag kan komma på villovägar är större än om överklagandet registrerades direkt när det inkom till . Jag har denna dag även meddelat beslut i ett annat ärende som rör försäk- ringskontoret handläggning av ett överklagande (JO:s dnr 4-2006). I det ärendet blev ett överklagande av misstag liggande utan åtgärd och utan att ha blivit registrerat i över . Det som har inträffat i båda dessa ärenden illustrerar den brist som enligt min uppfattning föreligger i kassans bevakningsrutiner. Sammantaget ser jag utomordentligt allvarligt på det inträffade. Jag genomförde en inspektion av länskontoret , försäkringskontoret (JO:s dnr 5167-2006). Jag konstaterade vid inspektionen vissa brister i länskontorets diarieföring och beslutade att låta utreda saken i ett initiativärende (JO:s dnr 5369-2006). Mina ytterligare synpunkter på länskontorets diarieföring kommer jag därför att redovisa i mitt beslut i det ärendet. I övrigt har inget framkommit som motiverar något uttalande från min sida. 2 007 /0 8:JO1 Initiativärende mot , länsorganisationen , om diarieföring av överklaganden och begäran om omprövning (Dnr 5369-2006) I ett beslut anförde JO följande. Vid min inspektion av , länsorganisationen , försäkringskontoret , (dnr 5167-2006) uppmärksammade jag följande rörande diarieföring av överklaganden och begäran om omprövningar. Registreringen av inkomna överklaganden och omprövningsbegäran sked- de normalt på länskontoret. Det angavs inte i diariet när överklagandet över- sändes till länsrätten. Det förflöt ibland från det att ett överklagande eller en omprövningsbegäran kom in och till dess att handlingen registrerades. I ett fall hade ett överklagande kommit in och registrerats först . I det fallet angavs dessutom att ärendet hade avslu- tats , vilket tyder på att överklagandet registrerats först när ärendet återkom från länsrätten. I ett annat fall hade överklagandet kommit in och registrerats först . I ytterligare ett fall hade överklagandet kommit in och registrerats först . Vad gällde omprövningsärenden kunde konstateras följande. I ett ärende hade omprövningsbegäran kommit in och registrerats först . I ett annat ärende hade omprövningsbegäran kom- mit in och registrerats först . Vidare angavs i vissa ärenden både när ärendet avslutades och när beslutet expedie- rades, men det vanligast förekommande var att det endast angavs när ärendet avslutades. Jag beslutade att i ett iniatiativärende låta utreda diariefö- ring. Ärendet remitterades till för yttrande över kassans diarie- föring av överklaganden och begäran om omprövning. (länskontoret ) anförde i remissvaret ge- nom länsdirektören följande. JO har påpekat att registrering av inkomna överklaganden och omprövnings- begäran normalt sker på länskontoret men att det inte angavs i diariet när överklagandet översändes till länsrätten. Vidare har JO påtalat att det ibland förflutit från det att ett överklagande eller en begäran om omprövning kommit in till dess det registrerats. har numera rutinen att det i samtliga ärenden ska anges i diariet när ett ärende översänds till länsrätten. 2 007 /0 8:JO1 Beträffande JO:s synpunkter på att förflutit mellan att överklagan- de/begäran om omprövning inkommit och registrering i diariet så håller För- säkringskassan f.n. på att omorganisera handläggningen av omprövningar och processföring. har omprövningar och processföring handlagts av 20- talet handläggare på deltid vid de sju försäkringskontoren i länet. kommer samtliga omprövningar samt processföring mot läns- och kammarrätt att handläggas koncentrerat av 34 handläggare under led- ning av en enhetschef vid försäkringskontoret i . Det radikalt minskade antalet handläggare för omprövningar för att rutinerna kring diarieföring kommer att vara väl kända och lättare att följa. I samband med att den nya organisationen införs kommer Försäkringskas- san att ha genomgång med all personal om handläggningsrutinerna vid om- prövningar och överklaganden inklusive information om reglerna för diariefö- ring. Skriftliga arbetsrutiner kommer att införas och implementeras. Försäk- ringskassan kommer att ta fasta på JO:s synpunkter på att förtydliganden behövs beträffande arbetsrutinerna för dokumentering av att beslut är sänt till den försäkrade, rutinerna vid delgivningskvitto, god man och överklagande- hänvisning. I syfte att rutinerna ska vara lätt tillgängliga för all personal kommer vi att ha dem på lokala intranät. Ärendet remitterades därefter till huvudkontoret för yttrande över Försäk- ringskassans rutiner för diarieföring av överklaganden och begäran om om- prövning. Det angavs i remissen att yttrandet borde innehålla huvudkontorets uppfattning i fråga om mot bakgrund av undantagsregeln från registreringsskyldighet som anges i 5 § sekretessförordningen (1980:657) är skyldig att registrera överklaganden och begäran om omprövning. (huvudkontoret) anförde i remissvaret genom chefsju- Det är av stor vikt att det inom finns fungerande rutiner för att säkerställa att begäran om omprövning och överklaganden handläggs på ett rättssäkert och riktigt sätt. Detta tar även sikte på att hålla ordning på handlingar i ärenden av nämnda slag. Det är också nödvändigt att på olika sätt och för olika ändamål kunna följa upp omprövnings- och överklagandeären- den. har i 5 § sekretessförordningen (1980:657) undantagits från skyldigheten i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100) att registrera, det vill säga diarieföra, allmänna handlingar. Undantaget gäller bl.a. handlingar i försäkringsärenden. tolkning av undantagsregeln i 5 § sekretessförordningen Enligt uppfattning bör 5 § sekretessförordningen tolkas så att omprövningsärenden och överklagandeärenden inte omfattas av undanta- get från registreringsskyldigheten. Anledningen till det är följande. En förutsättning för att omprövning ska kunna bli aktuell är att det finns ett beslut i ett ärende om försäkring. ett omprövningsärende inleds är det egentliga försäkringsärendet avgjort även om beslutet ännu inte vunnit laga kraft. Rent språkligt kan man säga att omprövningsärenden är försäkringsärenden. Aktiviteten eller processen omprövning är intimt för- 2 007 /0 8:JO1 knippad med försäkringsärendet. Men mot bakgrund av förarbetsuttalandena till 15 kap. 1 § sekretesslagen kan det dock knappast ha varit lagstiftarens uppfattning att omprövningsärenden skulle omfattas av undantaget (prop. 1979/80:2 Del A s. 356 [s. 357; JO:s anm.] ). Det är inte frågan om sjukan- mälningar, inkomstuppgifter, läkarintyg m.fl. handlingar som i stor mängd kommer in till försäkringskassorna, det vill säga en sådan mängd handlingar att det av den anledningen kan anses betungande att registrera ärendena. Överklagandeärenden har en ur handläggningssynpunkt än mer kvalificerad och mångfasetterad karaktär. Även om man rent språkligt skulle kunna hänfö- ra också sådana ärenden till försäkringsärenden är de inte lika intimt förknip- pade med försäkringsärendena som omprövningsärendena. Själva överkla- gandeprövningen görs i en annan instans. Det kan inte anses ha varit lagstifta- rens avsikt att överklagandeärendena skulle omfattas av undantaget. Det är här inte frågan om någon masshantering, och det finns ett starkt allmänintres- se av insyn i verksamheten. Som framgår ovan under rubrikerna Omprövningar och Överklaganden kan man rent språkligt föra in dessa ärenden under undantaget i 5 § sekretessför- ordningen. En tolkning av bestämmelsen mot bakgrund av förarbetena till den bakomliggande lagbestämmelsen ger dock en annan bild. Enligt Försäkrings- kassans uppfattning bör 5 § sekretessförordningen tolkas så att omprövnings- ärenden och överklagandeärenden inte omfattas av undantaget från registre- ringsskyldigheten. interna regler om registrering Oavsett hur undantaget i 5 § sekretessförordningen ska tolkas har Försäk- ringskassan i de interna riktlinjerna (2005:5) för diarieföring angett att hand- lingar i omprövnings- och överklagandeärenden alltid ska registreras. Regi- streringen ska ske på det sätt som föreskrivs i 15 kap. 1 § första stycket sekre- tesslagen, dvs. Av rutin (2006:7) för dia- rieföring i IT-stödet Diabas framgår också att omprövnings- och överklagan- deärenden ska registreras. Kravet att registrera gäller för alla handlingar och händelser, till exem- pel när begäran om omprövning kommer in eller när handlingar i ett överkla- gandeärende översänds till länsrätt. Att vissa handlingar som rör begäran om omprövning eller överklagan inte har diarieförts inom länsorganisationen i är alltså inte i över- ensstämmelse med tolkning av undantagsregeln eller interna styrdokument. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfri- hetsförordningen. Sammanfattningsvis innebär regleringen att handlingar som kommer in till eller upprättas vid en myndighet är allmänna. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medbor- gare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Den rätten får begränsas endast i särskilt angivna fall. Undantagen regleras i sekretesslagen (1980:100). I samma lag slås fast myndigheternas skyldighet att registrera allmänna hand- 2 007 /0 8:JO1 lingar eller på annat sätt hålla handlingarna ordnade och att registrera vidtag- na åtgärder. I 15 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om registrering av allmänna handlingar. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras (diarieföras) utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verk- samhet. Emellertid får, i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, registrering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar således bara handlingar för vilka sekretess gäller. I andra stycket anges att regeringen får föreskriva undantag från registre- ringsskyldigheten beträffande handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning. Sådant undantag har meddelats för För- säkringskassan i 5 § sekretessförordningen (1980:657) beträffande handlingar i försäkringsärenden samt samlingsräkningar med bilagor för tandvård, läkar- vård eller annan sjukvård. Av förarbetena till 15 kap. 1 § sekretesslagen framgår att undantagsregeln avser handlingar som sjukanmälningar, inkomstuppgifter, läkarintyg m.fl. vilka i stor mängd kommer in till (prop. 1979/80:2 Del A s. 357). I Vägledning 2004:7, version 2, s. 12 anges följande. är undantagen från skyldigheten att registrera handlingar i socialförsäkringsärenden, till exempel sjukanmälningar. Omprövnings- och överklagandeärenden ska däremot registreras i enlighet med reglerna i sekretesslagen (se riktlinjer [2005:5] för diarieföring). I riktlinjer (2005:5) för diarieföring s. 8 anges, att hand- lingar i omprövnings- och överklagandeärenden alltid skall diarieföras. Syftet med undantagsregeln i sekretessförordningen är att Försäkringskas- san skall slippa registrera handlingar som förekommer i betydande omfattning hos kassan och där det ur arbets- och kostnadssynpunkt är motiverat att un- danta dessa handlingar från registreringsskyldighet. En ur rättssäkerhetssynpunkt så viktig handling som ett överklagande eller en omprövningsbegäran torde knappast hänföras till den sortens masshand- lingar. Enligt min uppfattning, vilken som framgått delas av huvudkontoret, är undantagsregeln i 5 § sekretessförordningen inte tillämplig på överklagan- den eller omprövningsbegäran. Av det nu anförda följer att skall registrera överklagan- den och begäran om omprövning i enlighet med reglerna i 15 kap. 1 § sekre- tesslagen. Det kan tilläggas att den ovillkorliga registreringsskyldigheten enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen i och för sig omfattar endast handlingar för vilka sekretess gäller. I många fall torde det emellertid i över- klaganden eller omprövningsbegäran förekomma uppgifter som omfattas av sekretess och som alltså måste registreras. Härtill kommer att övriga hand- lingar i vart fall måste hållas ordnade på det sätt som föreskrivs i 15 kap. 1 § sekretesslagen. 2 007 /0 8:JO1 Enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen skall, beträffande handling som registre- ras enligt 1 §, av registret framgå datum då handlingen kom in eller upprätta- des, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, i före- kommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. Av de iakttagelser jag gjorde i samband med inspektionen av länsorganisa- tionen framgick att det förelåg stora brister i länsorganisatio- nens registrering av överklaganden och omprövningar. Det tog ibland innan överklagandet respektive omprövningsbegäran registrerades och i något fall skedde registreringen först när ärendet återkom från domstol. I vissa fall angavs i diariet både när ärendet avslutades och när beslut i ärendet expedie- rats och i andra fall endast när ärendet avslutades. Sammanfattningsvis var länsorganisationens registrering inkonsekvent och opålitlig. Syftet med registrering av allmänna handlingar är att garantera allmänhe- tens rätt att få tillgång till dessa handlingar. Det måste alltså gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns. Ur offentlighetssynpunkt är det därför viktigt att sådana handlingar registreras utan dröjsmål. Registrering skall sålunda ske så snart det är praktiskt möjligt, normalt som eller senast dagen efter handlingen kom in eller upprättades hos myndigheten. För att skyndsamhetskravet skall kunna efterlevas ligger det i sakens natur att registreringen inom myndigheten sker där handlingen kommer in. Man skall av diariet kunna identifiera handlingen och utläsa var handling- en befinner sig. När det gäller överklaganden och omprövningsbegäran är det dessutom särskilt viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att har väl fungerande rutiner för registrering. Ett överklagande är för den enskilde en synnerligen viktig handling och han ska kunna lita på att Försäkringskas- san har betryggande rutiner för handläggning och bevakning av handlingen. Det är allvarligt att länsorganisationen slarvat med diarieföring av handläggningsåtgärder i så viktiga ärenden som överklaganden. bristande rutiner har medfört att överkla- ganden i vissa fall har blivit liggande utan att registreras. Risken för rättsförluster för den försäkrade är uppenbar. I andra fall har överklagandet av allt att döma inte registrerats förrän det återkom från länsrätt. I båda fallen sätts tryckfrihetsförordningens grundläggande bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet ur spel. Också kraven i sekretesslagen åsidosätts. har redogjort för de åtgärder den vidtagit för att för- bättra rutinerna och bl.a. uppgett att samtliga omprövningar och överklagan- den kommer att handläggas koncentrerat av ett mindre antal handläggare på ett försäkringskontor. Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att ett överklagande respektive en omprövningsbegäran som kommit in till ett för- säkringskontor omgående registreras och inte blir liggande i avvaktan på att skickas vidare för registrering. Enligt min mening ska registreringen av hand- lingen ske vid det kontor där handlingen kommer in och vidtagen åtgärd, t.ex. att handlingen överlämnas till omprövningsenheten, antecknas i registret (se 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). 2 007 /0 8:JO1 Jag och även tidigare justitieombudsmannen har i flera ären- den (se t.ex. JO 1993/94 s. 347, JO 2000/01 s. 411, dnr 3243-2005, dnr 4- 2006, dnr 565-2006, dnr 1394-2006, dnr 1841-2006, dnr 2964-2006, dnr 4573-2006 och dnr 5259-2006) kunnat konstatera att registreringen av över- klaganden och begäran om omprövning som kommit in till sker för sent och i vissa fall inte alls. Detta innebär att varken bestämmelserna i 15 kap. 1 § sekretesslagen eller interna föreskrifter följs. Det förekommer också att bestämmelsen i 15 kap. 2 § sekretesslagen om registrering av åtgärder åsidosätts. Vissa konsekvenser härav har berörts ovan. Ytterligare en konsekvens är att det kan bli mycket svårt att hitta en akt som kommit på avvägar (se t.ex. ärende dnr 1394-2006). Även i detta fall kan den försäkrade drabbas hårt genom den onödiga försening som uppstår. Jag förutsätter att tar de initiativ som behövs för att se till att lagstiftningen och kassans interna föreskrifter efterlevs. Sammantaget är jag mycket kritisk till bristerna i länsorganisationen registrering av överklaganden och om- prövningsbegäran. Fråga om översättning med hjälp av egen personal av en till (Dnr 4178-2005) I en anmälan till JO klagade . främst på handlägg- ningstid i hans ärende om pension från . yttrade sig efter remiss. I remissvaret framkom bl.a. att all korrespondens från hade varit skriven på portugisiska. På kontoret i , som blev handläggande enhet , hade en språkkunnig handläggare varit behjälplig vid handläggningen. inkom en skrivelse från som var daterad och adresserad till , Utlandsavdelningen, . Därifrån vidarebefordra- des skrivelsen till , dit den anlände . Av en journalan- teckning framgår, att handläggaren på Eslövskontoret hade fått hjälp av en språkkunnig kollega med tolkningen av skrivelsen. Enligt journalanteckning- en hade handläggaren uppfattat sin kollega så att man från hade meddelat, att man skulle komma att pröva A.F.P:s eventuella rätt till pension från enligt punkt 16 i gällande reglemente och vidare att man där- ifrån inte begärde ytterligare information från . Ärendet överfördes till . erhöll Försäk- ringskassan i skrivelse från daterad och adresserad till , Utlandsavdelningen, . Skrivelsen vidarebefordrades därifrån till Utlandskontoret i , dit den anlände . Handlingen vidarebefordrades sedan därifrån till , dit den anlände och vidarebefordrades slutligen till i , dit den anlände . En av handläggarna på EU- kontoret, som har vissa kunskaper i spanska, kunde utläsa att man från Portu- 2 007 /0 8:JO1 gal önskade veta ersättningsanspråk ur portugisisk bevil- jad pension och för vilken tid hade ett sådant anspråk. När samtliga handlingar blivit tillgängliga konstaterades bl.a. att skrivelsen tidigare hade misstolkats. Handlingarna som erhöll skickades till tolkföretag för översättning. anförde vidare följande. Vid tillämpning av 8 § förvaltningslagen (1986:223) ges utrymme för myn- dighet att använda sig av språkkunnig personal, se /, För- valtningslagen med kommentarer, 2003, s. 99. I kommentaren talas om att språkkunnig personal hos myndigheten kan anlitas i enklare ärenden där tolk- ningen inte kräver annat än ordinära språkkunskaper. I vägledning 2004:7 och förvaltningslagen berörs inte möjligheten att använ- da egen personal till översättning, men detta kan rimligen inte tolkas som innebärande att skulle vara förhindrad att använda egen personals språkkunskaper. Användande av egen personal till översättning mås- te, enligt länsorganisationens uppfattning, utöver noggrannhet dessutom kräva att biträde med översättning blir genom den översättande tjänstemannens för- sorg dokumenterat i akten. Den rutinen har man numera på och om den rutinen tidigare hade funnits och gällt generellt kunde feltolkningen av skri- velsen ha förhindrats. I länsorganisationen i finns en lista över hand- läggare som ställer sina språkkunskaper till förfogande. Det pågår en översyn av denna lista och i samband härmed kommer länskontoret att ange hur översätt- ningar skall hanteras, varvid den ovan berörda frågan om dokumentation kom- mer att tas med som generellt gällande inom länsorganisationen i . I sitt beslut anförde JO i bedömningsdelen följande såvitt avser översättningsfrågan. I 8 § förvaltningslagen (1986:223) anges att en myndighet vid behov bör anlita tolk när den har att göra med någon som inte behärskar svenska. Av förarbetena till lagrummet (prop. 1985/86:80 s. 27) framgår att med begreppet tolk avses både den som tolkar muntligen och den som gör en skriftlig över- sättning av en handling. Förvaltningslagen uppställer inte något krav på att myndigheterna är tvungna att översätta alla inkommande handlingar på främmande språk. Hänsyn måste tas till ärendets beskaffenhet, omfattning och karaktären av det material som ges in och kostnaden för översättning i förhållande till ärendets betydelse. kan det vara lämpligt att myndigheten ber någon språkkunnig att läsa igenom handlingen och sammanfatta innehållet på svenska, så att myn- digheten får underlag för att bedöma om en fullständig översättning behövs (se /, Förvaltningslagen med kommentarer, 2003, s. 99). Jag delar uppfattning att det inte är något som hindrar att kassan använder sin egen personal för översättning av handlingar på ett främmande språk. Jag vill dock framhålla att det är viktigt att Försäkringskas- san är uppmärksam på att den som gör översättningen behärskar språket ifrå- ga så att man kan vara säker på att översättningen är tillförlitlig. har uppgett att biträde med översättningen bör doku- menteras i akten. Jag instämmer i det och konstaterar att kassan också uppgett att länskontoret kommer att införa det som rutin. 2 007 /0 8:JO1 Miljö- och hälsoskydd samt djurskydd Kritik mot en länsstyrelse för brister i handläggningen av ett djurskyddsärende. Bland annat fråga om vilka omständigheter som får beaktas vid en prövning om djurförbud (Dnr 4104-2005) i kommun beslutade , § 29 (dnr 6.2005), att till JO anmäla i handläggning av ett djurskyddsärende avseende djurhållningen på en fastighet i kommunen. I anmälan, som kom in till JO , anförde nämnden bl.a. följande. Nämnden har försökt förmå en djurhållare i kom- munen att vidta åtgärder för att upprätthålla en god djuromsorg. Djurhållning- en har varit föremål för ett ansenligt antal rådgivningar, anvisningar och före- lägganden utan att en varaktig förbättring erhållits.