frsrdg · GV04JO1 · 2008-01-01 00:00:00 — Nämnden beslutade , § 22, att det fanns förutsättningar att meddela djurförbud. Med stöd av 29 § (skall troligen vara dåvarande 58 §, numera 71 §, JO:s anmärk- ning) djurskyddsförordningen (1988:539) översände nämnden ärendet till . beslutade (dnr 282-5772- 04) att meddela djurförbud för nötkreatur. Verkställighetsdatum bestämdes till . Nämnden anser att agerande har stora brister i handläggningen. En anmälan om att skäl för djurförbud finns är en av de kraftigaste åtgärder en myndighet kan vidta och måste hanteras skyndsamt för att förhindra ytter- ligare lidande. Sedan nämnden anmälde missförhållandena har påbörjat en egen utredningsinsats med bl.a. flera besök hos aktuell djurägare. Det upplevs som att nämndens utredningsmaterial som är de dokument som huvudsakli- gen skall ligga till grund för beslut har mindre betydelse i sammanhanget. Nämnden ifrågasätter hur kan meddela djurförbud och sedan låta djurhållaren få på sig att avveckla djurhållningen (vilka är skälen till dröjsmålet med avvecklingen). Det finns heller ingen restriktion om att inte skaffa nya nötkreatur . Länsveterinären har meddelat att man inte vill ruinera djurhållaren med återbetalning av tidigare utbetalda EU-bidrag. Är det ett skäl för att dra ärendet i långbänk? Slutligen vill nämnden påpeka att djurskyddslagstiftningen med tillhörande regelverk är ett mycket bra instrument för att upprätthålla en god djuromsorg. Det krävs dock att regelverken tillämpas på ett professionellt sätt. I annat fall undergrävs myndigheternas förtroende hos allmänheten. Till anmälan hade fogats dokumentationen avseende ärendets handläggning . Av handlingarna framgick bl.a. att nämnden vid fem tillfällen mellan utfärdat förelägganden med stöd av 26 § djurskyddslagen (1988:534). Beträffande tillsynen över djurhållaren A.S:s djurhållning efter det att nämnden hade gjort anmälan om djurförbud till framgick vidare bl.a. följande. 2 007 /0 8:JO1 Företrädare för nämnden gjorde ett besök för inspektion och konstaterade då en del brister. Med anledning av nämndens anmälan inspekterade den 5 au- gusti 2004 djurhållningen. Vissa brister konstaterades och upp- lyste A.S. om bl.a. att det sannolikt förelåg skäl att meddela honom djurför- bud. råddes att allvarligt överväga att göra sig av med sina djur eller radikalt minska antalet djur. I inspektionsrapporten antecknades bl.a. att A.S. borde ges skälig tid att noga tänka över om han skulle fortsätta med djurhåll- ningen eller inte. För det fall att han skulle besluta sig att fortsätta föreslogs en förnyad inspektion eller november månad 2004. Mot denna bakgrund beslutade att för tillfället inte vidta någon annan åtgärd än att följa hur djurhållningen skulle utveckla sig inför installningsperioden /2005. översände nämnden skriftliga klagomål mot djur- hållningen från privatpersoner till . Vid en oanmäld inspektion konstaterade nämnden att A.S. inte lyckats avhjälpa brister som påtalats . hade vid tillfället uppgett att någon avveckling av djurhållningen inte hade skett på grund av att han hade erbjudits för dåligt betalt för djuren. Nämnden avstod med hänvisning till stundande prövning av frågan om djurför- bud från att utfärda ett nytt föreläggande. Däremot angavs att nämnden skulle följa upp att A.S. vidtog erforderliga åtgärder för att leva upp till reglerna om djurskydd. och inspekterade åter djurhållningen. om att styrelsen övervägde att meddela honom djurförbud och han bereddes tillfälle att yttra sig över utredningen i ärendet inför beslut. beslutade att förbjuda A.S. att fr.o.m. och tills vidare ha hand om och skaffa nötkreatur samt ålägga honom att göra sig av med samtliga nötkre- atur. Som skäl för beslutet anfördes i huvudsak följande. Av utredningen framgår att miljö- och byggnämnden vid fem tillfällen med- delat A.S. förelägganden eller förbud enligt 26 § djurskyddslagen. Föreläg- gandena har varit befogade och i flera avseenden av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. har inte följt föreläggandena i flera sådana väsent- liga avseenden. Det föreligger därför förutsättningar att meddela A.S. förbud att ha hand om djur enligt 29 § första stycket 1 djurskyddslagen. Vad som framkommit i ärendet ger vid handen att A.S. allvarligt har för- summat tillsynen och vården av sina djur. Det föreligger därför också förut- sättningar att meddela A.S. förbud att ha hand om djur enligt 29 § första stycket 2 djurskyddslagen. har vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 § djur- skyddslagen. Även förutsättningarna att meddela A.S. förbud att ha hand om djur enligt 29 § första stycket 5 djurskyddslagen är därmed uppfyllda. har och vid ett upprepat antal tillfällen brustit i tillsy- nen och vården av sina djur. Detta har av och till orsakat lidande hos djuren. Han har inte efterkommit de förelägganden och uppmaningar som miljö- och hälsoskyddsnämnden (avser troligen miljö- och byggnämnden, JO:s anmärk- ning) meddelat honom. Han har härigenom visat liten förståelse för vilken 2 007 /0 8:JO1 tillsyn och vård djur kan behöva. Mot bakgrund härav och då det under en mycket trots myndigheternas idoga försök att åstadkomma rättelse förekommit ett stort antal upprepade brister i djurhållningen framstår det inte som uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. skall därför meddelas förbud att ha hand om djur enligt 29 § första stycket 1, 2 och 5 djurskyddslagen. har varit ägare av djuren. Med hänsyn härtill och vad som framkom- mit ovan bör A.S. även förbjudas att skaffa djur enligt 29 § tredje stycket djurskyddslagen. Förbuden enligt 29 § första stycket 1, 2 och 5 och tredje stycket djur- skyddslagen bör begränsas till att gälla nötkreatur. Förbuden bör dock gälla fr.o.m. och tills vidare. bör dessutom åläggas att göra sig av med samtliga nötkreatur. Anmälan remitterades till för yttrande. I sitt remissvar anförde bl.a. följande. Av 58 § djurskyddsförordningen (1988:539) framgår att om en annan till- synsmyndighet än finner att det finns förutsättningar för att besluta om förbud att ha hand om djur enligt 29 § djurskyddslagen, skall myndigheten skyndsamt anmäla detta till . Det kan således note- ras att miljö- och byggnämnden varit skyldig att iaktta ett skyndsamhetskrav. Någon särskild bestämmelse som anger att anmälningar om djurförbud enligt 29 § djurskyddslagen skall handläggas skyndsamt eller inom en viss tidsfrist hos finns inte. Det är i stället de allmänna kraven på handlägg- ning av ärenden som gäller. I 7 § förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Förvaltningsmyndighe- ter har också ett ansvar för att ärenden blir tillräckligt utredda. Normalt är utredningsskyldigheten större om myndigheten själv tar initiativ till ingripan- de åtgärder mot en enskild än om en enskild anhängiggör ett ärende hos myn- digheten (Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl., Juristförlaget 1992 s. 55). För att avgöra vilken utredningsskyldighet myndig- heten har bör både de faktiska effekterna av en förestående myndighetsåtgärd och de värderingar som lagstiftningen ger uttryck för beaktas. Såsom allmän princip kan dock sägas gälla att ett ärende skall handläggas alltefter dess be- skaffenhet. konstaterar att förevarande ärende gäller en mycket ingri- pande åtgärd mot en enskild. I praktiken blir effekten av ett djurförbud ett yrkesförbud med påföljande försörjningsproblem. Djur är dessutom rättsligt sett att betrakta som egendom och beslut enligt 29 § djurskyddslagen innebär således inskränkningar i den enskildes äganderätt (jfr t.ex. 2 kap. 18 § reger- ingsformen och artikel 1 i tilläggsprotokollet till konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna). Mot de värden som ingripande kränker skall, vid en prövning enligt 29 § djurskyddslagen, vägas det intresse att förhindra djurs lidanden som uppbärs av djurskyddslagstiftningen. Grovt förenklat kan sägas att djurägarens intresse för sin egendom skall vägas mot det allmänna intres- set av att djur inte skall utsättas för otillbörligt lidande. Det förra manar också något schematiskt uttryckt till utredning och iakttagande av rättsäker- hetsgarantier, medan det senare manar till snabb och effektiv handläggning. Någon begränsning avseende vilka omständigheter som skall beaktas när man avgör en fråga om djurförbud finns dock inte enligt gällande rätt. En sådan fråga skall i stället avgöras med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande 2 007 /0 8:JO1 Sedan ligger det i sakens natur att vissa omständigheter är av mer centralt värde för prövningen och att andra får en mer perifer betydelse. När miljö- och byggnämndens anmälan kom in till gjorde länsveterinären som varit föredragande i ärende bedöm- ningen, mot bakgrund av kommunens inspektionsrapporter , , att situationen inte var akut för de aktuella djuren och att djuren inte var utsatta för något direkt lidande. Detta måste också ha varit miljö- och byggnämndens bedömning, eftersom situationen för djuren inte hade föränd- rats i någon nämnvärd utsträckning mellan de inspektioner som miljö- och byggnämnden företog och inspektionen nämnden gjorde sin anmälan till (se miljö- och bygg- nämndens anmälan daterad ). Om situationen på fastigheten har förändrats något har det helt klart varit till det bättre. Inte heller i förhål- lande till de tidigare inspektioner som gjorts som ärendet varit aktuellt hos nämnden kunde någon större förändring noteras. Även i ett sådant längre perspektiv har situationen förändrats till det bättre. Vid sådana förhållanden är det anmärkningsvärt att miljö- och byggnämnden klagar på att hanterat ärendet långsamt och därvid understryker vikten av ett effektivt djurskydd. ansett att situationen var så prekär när den överlämnade ärendet till borde den med iakttagande av det skyndsamhetskrav som gäller enligt 58 § djurskyddsförordningen ha gjort en anmälan . I sin anmälan till JO synes dock miljö- och byggnämnden numera mena att de aktuella djuren varit utsatta för lidande. Såvitt gäller eventuellt lidande hos besättningen vill påpeka att miljö- och byggnämnden även efter det att den anmält att det funnits förut- sättningar för att meddela förbud enligt 29 § djurskyddslagen har haft det operativa tillsynsansvaret över besättningen. Om miljö- och byggnämnden ansett att djuren lidit har det ålegat nämnden att ingripa med förelägganden enligt 26 § djurskyddslagen. Något föreläggande har nämnden inte utfärdat efter att ärendet anmälts till . Nämnden har inte heller under ärendets handläggning påstått att det skulle ha förelegat förutsättningar att ingripa mot djurhållningen med stöd av 31 eller 32 §§ djurskyddslagen. Det sagda kan föranleda två slutsatser, antingen har nämnden brustit i sitt ansvar eller så har djuren inte lidit. bedömning är att det senare är fallet, även om myndigheten finner nämndens inställning motsägelsefull. Att djuren, enligt bedömning, inte var utsatta för något direkt li- dande när ärendet anhängiggjordes hos , innebar att det fanns ett tidsmässigt utrymme att föranstalta om ytterligare utredning. Vad som hade framkommit om djurens situation, i förening med oklarheter rörande djur- skyddsinspektörens teoretiska utbildning i djurskyddsfrågor, innebar att det också förelåg ett behov för att företa viss egen utredning för att få ett bättre och säkrare beslutsunderlag (se allmän- na råd om tillsyn m.m. [DFS 2004:9] angående krav på utbildning och praktik för djurskyddsinspektörer). Såvitt gäller djurskyddsinspektörens kompetens har även djurägaren ifrågasatt denna i sina yttranden. har dock framför allt velat skaffa sig en bild av besättningen under vinterförhållanden innan sitt slutliga ställningstagande. De sommarbilder nämnden hade gett in kunde svårligen utgöra underlag för ett beslut om djurförbud. kun- de A.S. ges tid att tänka över situationen och eventuellt självmant göra sig av med sina djur. Utöver att besöka den aktuella fastigheten har utrett ärendet vidare bl.a. genom att kommunicera A.S. Länsveterinärens bedömning att det fanns ett behov av ytterligare utredning bekräftades vid besök på fastigheten och under den vidare handläggningen av ärendet. Den utredning som sedermera kom att inhämtas fick även en avgörande betydelse för utgången i ärendet. antyder att skulle vara förhindrad att göra en egen utredning. Något legalt hinder mot att en länsstyrelse vidtar utredningsåtgärder efter det att en nämnd anmält att det finns förutsättningar 2 007 /0 8:JO1 för att besluta om ett förbud enligt 29 § djurskyddslagen finns inte. Med hän- syn till hur ärendet gestaltat sig har det i stället varit skyldighet att komplettera utredningen. Vad gäller nämndens reflektion om att dess ut- redning endast fått en mindre betydelse vid handläggning, konstaterar att myndigheten beaktat allt material i ärendet och att utredningsmaterialet därvid fått den betydelse det förtjänar. Det bör an- märkas att inte är bunden av hur miljö- och byggnämnden vär- derat underlaget i utredningen, utan har att självständigt ta ställ- ning till om förutsättningarna i 29 § djurskyddslagen är uppfyllda. I föreva- rande ärende har nämndens utredning trots allt fått en stor betydelse för hur kommit att fatta sitt beslut i sak, vilket framgår av bedömning och beslut i ärendet. har i sin bedömning även beaktat att A.S. hade ett flerårigt åtagande för ekologisk djurhållning enligt reglerna för EU:s miljöstöd. Om djurhållningen skulle upphöra /2006 skulle A.S. kunna riskera ett återkrav på utbetalade stöd. bedömde att situationen för djuren inte var sådan att ett djurförbud krävdes. Efter ett beslut om djurförbud behövs alltid en praktisk avvecklingstid av besättningen vil- ken, beroende bl.a. på besättningens storlek, kan uppgå . Mot bakgrund av en total historik om bedömdes en tidsutdräkt på ytterligare som oväsentlig. Vid en avvägning mellan de mot- stående intressena i ärendet framstod det därför som oproportionerligt att meddela ett djurförbud innan årsskiftet. Viktigt i sammanhanget är också att inte ansåg att djuren var utsatta för ett akut lidande . Härutöver hade miljö- och byggnämnden ett fortsatt operativt tillsyns- ansvar för djuren. menar i motsats till vad nämnden synes hävda att det inte finns några begränsningar avseende vilka omständigheter som får beaktas vid en prövning enligt 29 § djurskyddslagen (se vad som tidigare anförts ovan). Det krävs alltså att beaktar mer än djur- skyddsskäl vid prövningen. Med hänsyn till att det varit möjligt för länsstyrel- sen att beakta att A.S. skulle kunna riskera ett återkrav på erhållna EU-stöd, att djurens situation inte bedömde kräva ett djurförbud samt den inom förvaltningsrätten allmänt gällande proportionalitetsprincipen, har det till och med varit skyldighet att låta dessa omständigheter på- verka utgången i ärendet på så sätt att djurförbudet fick effekt först efter års- skiftet. har klagat på att inte beslutat om restriktioner för A.S. i fråga om möjligheterna för honom att skaffa nya djur från beslut till dess djurför- budet getts effekt /2006. Det kan ifrågasättas om lagstift- ningen medger att en länsstyrelse villkorar ett beslut på det sätt som nämnden föreslår, när beslutet om förbud att ha hand om djur gäller först . Djurskyddslagstiftningen bygger på tanken att dylika be- gränsningar för en djurägare (s.k. partiella djurförbud) skall meddelas genom förelägganden eller förbud enligt 26 § djurskyddslagen. Det har alltså an- kommit på miljö- och byggnämnden att agera om det funnits anledning att åstadkomma en begränsning av A.S:s djurhållning i detta avseende. Även om det har varit möjligt för att besluta om de aktuella restriktioner- na, har inte funnit skäl att meddela dem. Med hänsyn till vad som framkommit om djurens situation och att nämnden haft ett fortsatt opera- tivt tillsynsansvar, har gjort bedömningen att det inte funnits något behov av en sådan åtgärd (jfr även proportionalitetsprincipen). Det finns inte någon särskilt stadgad tidsfrist som gäller för handläggning- en av ärenden av förevarande slag hos (se ovan). Det är dock ambition att handlägga dylika ärenden så snabbt och effektivt som möjligt. Normalt har givetvis myndighetens ärenden av denna art avse- värt kortare handläggningstider. medger därför att handlägg- ningstiden i detta fall har varit längre än normalt. 2 007 /0 8:JO1 ärende har dock, såsom tidigare framförts, framför allt berott på att länsstyrel- sen ansett att det funnits skäl att komplettera utredningen i ärendet. Av JO- anmälan framgår att miljö- och byggnämnden anser att handläggningstiden hos varit ägnad att undergräva allmänhetens förtroende för myndigheterna. anser i likhet med nämnden att det är viktigt att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheterna. En effektiv hand- läggning kan också vara nog så viktig för att bibehålla detta förtroende. För- troendet för myndigheterna befrämjas emellertid inte i första hand av snabb handläggning. Det är i stället iakttagandet av rättssäkerhetsgarantier och rikti- ga avgöranden som bidrar till allmänhetens förtroende i förlängningen. I 7 § förvaltningslagen anges även att ärenden skall handläggas så effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Rättssäkerhetsskäl har i enlighet härmed fått företräde framför effektivitetsskäl vid handlägg- ning. handläggning har också medfört att myndighetens beslut fått ett materiellt riktigt innehåll, vilket inte hade varit fallet om myndigheten hade fattat sitt beslut endast på grundval av nämndens utredning när denna kom in till . Om myndigheten hade agerat på det senare sättet hade beslutet även blivit formellt felaktigt. gjorde vidare redan under vårvintern 2005 bedömningen att en successiv avveckling av djurbe- sättningen vore att föredra med en sista gräns /2006. Dis- kussioner av den innebörden fördes också med A.S. hade såle- des redan då handlingslinjen klar. Avgörande i detta sammanhang var givet- vis att inte ansåg att situationen för djuren var sådan att ett ome- delbart omhändertagande var nödvändigt. Själva beslutet kom emellertid av speciella orsaker att fördröjas till september. Huvudorsaken var den omstän- digheten att och framför allt krävde ett annat djurskyddsärende i stort sett samlade resurser för djurskyddsändamål. Enligt bedömning hade detta ärende utan tvekan högsta prioritet, bl.a. mot bakgrund av akut nödlidande djur på grund av foderbrist m.m. Detta ärende inbegrep omhändertagande av djur som var det mest omfattande i landet och ett av de största över huvud taget. Till orsaken varför själva beslutet dröjde kan även läggas andra omständigheter såsom sjukskrivning av berörd personal. Det förtjänar att framhållas att prioriteringen av det andra ärendet liksom sjukskrivning av berörd personal inte, enligt mening, inneburit att djuren i det aktuella ärendet lidit i onödan på grund av agerande. Länssty- relsen var, som framförts ovan, av den uppfattningen att djurens situation var sådan att ett omhändertagande inte var nödvändigt. Sammanfattningsvis konstaterar att handläggningen hos myndigheten, som i allt väsentligt präglats av ett hänsynstagande till rättssä- kerheten för den enskilde djurägaren, har varit lagenlig och att den lett till ett materiellt riktigt beslut. Ett beslut med det innehåll som nämnden synes före- språka hade varit oproportionerligt. Mot bakgrund av att kommun hanterat ärendet vilket implicerar att man såg på ärendet som ett gränsfall som inte ansåg ett djur- förbud vara nödvändigt med hänsyn till djurens situation och att redan under vårvintern 2005 var klar över sin handlingslinje som situationen för djuren fortsatt var under kontroll, menar att för- dröjningen av själva beslutet till september, av ovan redovisade orsaker, samt tidsfristen för avvecklingen till saknar betydelse för upprätt- hållandet av ett gott djurskydd i det aktuella fallet. Nämnden kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde JO följande. 2 007 /0 8:JO1 Som påpekat finns det inte någon särskild i författning angiven tidsfrist för handläggning av ärenden om djurförbud. I stället gäller de allmänna kraven i 7 § förvaltningslagen att varje ärende där någon enskild är part handläggs så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Med ordet säkerhet torde här avses intresset av riktiga avgöranden (se och , Förvaltningslagen med kommenta- rer, 2003, s. 90). Regleringen i bestämmelsen innebär vidare att ett ärende inom rimlig tid måste avslutas genom ett formligt beslut. Djurförbud är en ingripande åtgärd som bör komma i fråga endast i särskilt kvalificerade fall. Detta ställer självfallet höga krav på utredningen (jfr bl.a. prop. 1991/92:173 s. 19 f. och prop. 2001/02:93 s. 20 f.). understryks vikten av att saken handläggs så snabbt som möjligt av kravet på den kommunala nämnden att skyndsamt anmäla förhållandena till . 29 § djurskyddslagen hade vid tiden för handläggning och beslut följande lydelse (de ändringar som trädde i kraft inne- bär i sak endast att också brott mot de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen skall kunna utgöra grund för ett djurförbud). skall meddela förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur för den som 1.inte följer ett beslut som en tillsynsmyndighet har meddelat enligt 26 § och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, 2.allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur, 3.har misshandlat ett djur, 4.har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , eller 5.vid upprepade tillfällen dömts för brott mot denna lag eller mot fö- reskrifter som meddelats med stöd av lagen eller vid upprepade till- fällen varit föremål för beslut enligt 26 §. Förbud skall inte meddelas, om det är uppenbart att ett upprepande inte kom- mer att inträffa. Om den mot vilken förbudet riktas är ägare av djuret, får dessutom ålägga honom att göra sig av med det och förbjuda honom att skaffa djur över huvud taget eller ett visst slag av djur. Förbudet kan avse eller gälla tills vidare. Är någon eller flera av förutsättningarna i första stycket uppfyllda kan ett förbud således undvikas endast om det av omständigheterna framgår att det finns en logisk förklaring till det inträffade och att detta utan tvekan framstår som en ren engångsföreteelse (se prop. 2001/02:93 s. 21). Lagrummet ger enligt min mening inte utrymme för att avstå från förbud eller att avvakta med ett sådant på den grunden, som utvecklats i remissvaret, att djurhållaren riskerar återkrav av EU-stöd som betalats ut för djurhållningen. har enligt 29 § fjärde stycket djurskyddslagen att avgöra om ett förbud skall avse viss angiven tid eller gälla tills vidare. Inte heller i detta hänseende bör enligt min mening beaktas eventuellt återkrav av EU-stöd. Det ligger vidare i sakens natur att beslutet bör träda i kraft . Jag är därför tveksam till beslut att djur- förbudet skulle träda i kraft först . Jag noterar att beslutet i 2 007 /0 8:JO1 denna del efter ett överklagande av nämnden hade kunnat prövas av högre instans (jfr bl.a. RÅ 1989 ref. 63). Det finns naturligtvis inte något som hindrar att på egen hand kompletterar utredningen i ett ärende om djurförbud. I denna del samt beträf- fande anmärkningar på nämndens handläggning och kompetens kan här noteras att beslut huvudsakligen synes grunda sig på den utredning och de åtgärder som har vidtagits av nämnden. har således funnit att de beslut och förelägganden som nämnden meddelat enligt 26 § djurskyddslagen, tillsammans med A.S:s bristande efterlevnad av föreläggandena, i sig har utgjort tillräcklig grund för ett djurförbud. Detta sammanställt med att det redan vid första inspektion uttalades att det sannolikt förelåg skäl att meddela djurförbud ger anledning ifrågasätta den långa tidsutdräkten, och . har angett att prövningen av ett annat, större, djurskydds- ärende i stort sett tog samlade resurser för djurskyddsändamål i anspråk. Dessutom har hänvi- sat till sjukskrivning av berörd personal.