frsrdg · GW04RRS6 · 2008-10-01 00:00:00 — styrelses framställning angående Tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd har granskat regeringens och ansvariga myndigheters insatser för att säkerställa att om tvärvillkorskontrollerna av jordbruksstödet tillämpas korrekt. Resultatet av granskningen presenteras i rapporten i EU:s jordbruksstöd (RiR 2008:11). Av framgår att tillämpningen av EG-bestämmelserna om tvärvillkorskontroller i har fungerat bristfälligt. Vissa bestämmelser följs inte och riskerar därmed sanktioner från EU. Detta hänger enligt till stor del samman med att regeringen inte har klargjort ansvar och roller för berörda myndigheter. Inte heller har fullgjort sitt ansvar som samordnande myndighet. En annan bidragande orsak till de brister som framkommit i granskningen är enligt att regeringen inte har lagreglerat den roll som kommunerna fick när det gäller tvärvillkorskontroller. Detta har inneburit motstridiga tolkningar om vilka krav som kunde ställas på kommunerna. granskning visar därtill att länsstyrelserna har beslutat om stöd utifrån olika underlag, vilket har inneburit att enskilda jordbrukare som sökt stöd har behandlats olika beroende på hos vilken länsstyrelse de sökt stöd. Det är enligt styrelsen en grundläggande fråga för länsstyrelserna att de tillämpar regelverket på samma sätt och att rättssäkerheten i hanteringen säkerställs. Trots de förändringar i organisationen av tvärvillkorskontrollerna som regeringen beslutade gör bedömningen att flera problem kommer att kvarstå. Mot den bakgrunden och vad i övrigt har framkommit i granskningen föreslår styrelsen att regeringen tydliggör ansvar och roller för berörda myndigheter och följer upp hur systemet med tvärvillkorskontroller tillämpas i syfte att säkerställa att följs. Inledning och bakgrund till granskningen4 Granskningens syfte och revisionsfrågor5 Vad menas med tvärvillkorskontroll5 Aktörerna och deras ansvar6 Regeringen klargjorde inte ansvaret för kommuner, länsstyrelser och expertmyndigheter8 Regeringens beredning var bristfällig8 Regeringen klargjorde inte olika myndigheters ansvar9 har inte fullgjort sitt samordningsansvar för tvärvillkorskontroller9 uppfyller inte alla EU-krav på tvärvillkorskontroller12 Säkerställ tillämpningen av om tvärvillkorskontroller i jordbruksstödet13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: Säkerställ tillämpningen av om tvärvillkorskontroller i jordbruksstödet tillkännager för regeringen vad styrelsen anfört om att regeringen bör precisera ansvar och roller för berörda myndigheter och säkerställa att EG-bestämmelserna om tvärvillkorskontroller tillämpas korrekt och på samma sätt av myndigheterna samt att regeringen regelbundet bör följa upp hur systemet med tvärvillkorskontroller fungerar. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), © och (). har granskat regeringens och ansvariga myndigheters insatser för att säkerställa att om tvärvillkorskontrollerna av jordbruksstödet tillämpas korrekt. Resultatet av granskningen presenteras i rapporten i EU:s jordbruksstöd (RiR 2008:11). Inledning och bakgrund till granskningen kom EU:s jordbruksministrar överens om att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken. Reformen trädde i kraft i . Den viktigaste förändringen i reformen var att produktionsstöden till jordbrukaren ersattes av ett inkomststöd, det så kallade gårdsstödet, som skulle betalas ut oberoende av produktionens inriktning eller omfattning. Gårdsstödet blev därmed en väsentlig del av de svenska jordbrukarnas intäkter. lämnades i drygt 82 000 ansökningar om gårdsstöd in, och det totala utbetalade stödbeloppet uppgick till . En annan förändring var att gårdsstödet villkorades. För att få fullt gårdsstöd måste jordbrukaren uppfylla de så kallade tvärvillkoren. Tvärvillkoren innebär dels att jordbrukaren ska se till att jordbruksmarken hävdas och bevaras, dels att jordbrukaren ska följa vissa utpekade delar av redan existerande lagstiftning. Det gäller lagar inom områdena miljö, folkhälsa, djurhälsa, växtskydd samt djurskydd. Av EG-förordningarna om jordbruksstöd framgår att medlemsländerna ska inrätta ett system som säkerställer en effektiv kontroll av att jordbrukarna följer tvärvillkoren. Utfallet av kontrollerna avgör i vilken utsträckning stöd ska beviljas till jordbrukaren. Om ett eller flera av tvärvillkoren inte uppfylls, ska avdrag göras på gårdsstödet. Det är upp till varje medlemsland att utse myndigheter med ansvar för kontrollerna. har , inom ramen för den finansiella revisionen, uppmärksammat indikationer på att haft svårt att uppfylla EG-bestämmelsernas krav på tvärvillkorskontroller. Brister i tillämpningen av systemet kan medföra ekonomiska sanktioner från EU. Europeiska kommissionen har vid ett revisionsbesök i konstaterat en rad brister i tillämpning av tvärvillkorssystemet bland annat att de svenska myndigheterna inte har uppfyllt alla kraven i EU-förordningarna. Det är ännu inte klart vad kommissionen kommer att göra med anledning av bristerna och någon uppskattning av eventuellt sanktionsbelopp har ännu inte gjorts. Granskningens syfte och revisionsfrågor Granskningens syfte har varit att bedöma om regeringen och ansvariga myndigheter säkerställt en korrekt tillämpning av EG-förordningarnas bestämmelser om tvärvillkorskontroller. Granskningens revisionsfrågor är: Har regeringen gett goda förutsättningar för en effektiv och korrekt tillämpning av om tvärvillkorskontroller i gårdsstödet? Vilka är de väsentliga bristerna i de statliga myndigheternas tillämpning av om tvärvillkorskontroller i gårdsstödet? Granskningen har avgränsats till de delar av EG-förordningarna om jordbruksstödet som gäller kontrollerna avseende de tvärvillkor som kallas verksamhetskrav. Verksamhetskraven innebär att lantbrukare måste följa redan existerande regler om till exempel miljöhänsyn och djurskydd. Granskningen omfattar inte de tvärvillkor som kallas skötselkrav, det vill säga regler för hur åker- och betesmarker ska skötas. Granskningen av arbetet med tvärvillkoren gäller i huvudsak åren 20042006. I granskningen har ingått regeringen och (), , , , Kemikalieinspektionen och samtliga länsstyrelser. I systemet med tvärvillkorskontroller är även kommunerna inblandade. Eftersom saknar mandat att granska den kommunala nivån ingår kommunerna inte i granskningen men har dock inhämtat information och uppgifter från dessa. Den informationen ligger delvis till grund för slutsatserna om och bedömningarna av de statliga insatserna. Vad menas med tvärvillkorskontroll Tvärvillkoren utgörs av särskilt utpekade krav inom redan existerande lagstiftning som jordbrukaren måste uppfylla för att få fullt gårdsstöd. Gårdsstödet är en av flera stödformer som brukar benämnas direktstöd. Gårdsstödet är det beloppsmässigt största av direktstöden. Genom tvärvillkoren ska lagstiftningen följas inom områdena miljö, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd. I området folkhälsa ingår livsmedelssäkerhet. Fjorton EG-direktiv och fem EG-förordningar ligger till grund för verksamhetskraven. Dessa återfinns inom de områden som nämns ovan. För att säkerställa att tvärvillkoren efterlevs ska kontroll bedrivas. Syftet med tvärvillkorskontrollerna är att säkerställa att stöd inte betalas ut till jordbrukare som inte uppfyller de krav som tvärvillkoren innebär. Kontrollen av att tvärvillkoren följs är en del av administrationen av stöden till jordbrukarna och regleras i om jordbruksstöd. Om tvärvillkoren inte följs ska jordbrukaren få avdrag på stödet. Det innebär att särskilda verktyg för kontrollen ska användas. Kontrollrapporter ska upprättas och kontrollanterna ska bedöma eventuella överträdelsers allvar, varaktighet och omfattning. Även eventuell upprepning ska bedömas. Kontrollantens bedömning ligger till grund för beslut om avdrag på stödet. Rådsförordningen och kommissionsförordningen är direkt gällande rätt i . Detta innebär att det inte finns, och heller inte får finnas, någon nationell svensk lagstiftning som överför innehållet i dessa förordningar. Förordningarna har företräde framför eventuellt motstridiga svenska bestämmelser och står därför över svensk lag. Däremot kräver förordningarna olika slag av kompletterande och uppföljande åtgärder i medlemsstaterna. utfärdades den svenska förordningen (2004:760) om EG:s direktstöd för jordbrukarna (regeringsförordningen). Regeringsförordningen kompletterar de båda EG-förordningarna och reglerar tillämpningen av EU:s jordbruksreform och därmed de svenska tvärvillkorskontrollerna. Aktörerna och deras ansvar Enligt den kontrollmodell som valdes i är samordnande myndighet för stödadministrationen och kontrollarbetet. Därutöver är , , och samt länsstyrelserna och kommunerna inblandade i tvärvillkorskontrollerna. I är de operativa tillsynsmyndigheterna för de områden inom vilka efterlevnaden av tvärvillkoren skulle kontrolleras 290 kommuner, 21 länsstyrelser, och . Bilden nedan beskriver berörda aktörers uppgifter och ansvar. Tabell 1 Myndigheters/aktörers uppgifter och ansvar avseende tvärvillkorskontrollerna EG-förordningarna om tvärvillkoren är direkt gällande rätt i . Frågan om villkoren har därför inte behandlats i . EG-förordningarna krävde nationell komplettering avseende bl.a. myndigheterna ansvar och roller. Regeringen har ansvarat för detta och har utfärdat en kompletterande förordning till EG-förordningarna. Förväntas medverka i arbetet med de tvärvillkor inom vilka myndigheten är ansvarig enligt den bakomliggande lagstiftningen, t.ex. genom att bistå med underlag till kontrollprotokoll. Ansvarig samordnande myndighet för stödadministration samt utbetalande myndighet när det gäller jordbruksstöden. Fattar beslut om stödutbetalningar till jordbrukaren och ev. avdrag på stödet samt ansvarar för administrationen av stödsystemet. Förväntades göra de operativa tvärvillkorskontrollerna inom de områden myndigheterna har ansvar för i den ordinarie tillsynen. Tvärvillkorskontrollerna ska göras hos minst en procent av de stödsökande. Regeringen beslutade om att förändra organisationen av tvärvillkorskontrollerna. Förändringen innebär att de tvärvillkorskontroller som kommunerna tidigare förutsattes utföra i fortsättningen ska göras av länsstyrelserna. Kommunerna förutsätts även fortsättningsvis rapportera alla tvärvillkorsöverträdelser som de hittar i sin ordinarie tillsyn hos stödsökande jordbrukare. Även inom EU har behovet av att förändra och förenkla systemet med tvärvillkorskontroller uppmärksammats. Kommissionen gjorde 2007 en översyn av systemet med tvärvillkoren. Översynen har resulterat i förändringar såväl i rådsförordningen som i kommissionsförordningen. Förändringarna innebär bland annat att små tvärvillkorsavvikelser inte ska behöva leda till avdrag på stödet och att avdrag som gäller små belopp inte behöver göras. Granskningens syfte har varit att bedöma om regeringen och ansvariga myndigheter säkerställt en korrekt tillämpning av EG-förordningarnas bestämmelser om tvärvillkorskontroller. övergripande slutsats från granskningen är att tillämpningen av EG-bestämmelserna om tvärvillkorskontroller i har fungerat bristfälligt. Vissa bestämmelser följs inte, och riskerar nu sanktioner från EU. Även efter de förändringar i organisationen av tvärvillkorskontrollerna som regeringen beslutade behövs enligt förtydliganden av ansvar och uppgifter för att EG-bestämmelserna om tvärvillkorskontroller ska kunna tillämpas korrekt. bedömer att vissa samordningsproblem också kvarstår. Regeringen klargjorde inte ansvaret för kommuner, länsstyrelser och expertmyndigheter De två EG-förordningarna om jordbruksstöd ställde krav på svenska åtgärder. Detta gällde huvudsakligen andra frågor än tvärvillkorskontrollerna men en av de åtgärder som berörde kontrollerna var kravet att varje medlemsland skulle utse en myndighet som ansvarar för samordningen av bland annat tvärvillkorskontrollerna. I kommissionsförordningen finns närmare föreskrifter om hur tvärvillkor och kontrollsystem ska tillämpas. Bestämmelserna i kommissionsförordningen om tvärvillkorskontroller är relativt detaljerade. Där föreskrivs till exempel att medlemsstaterna ska inrätta ett system som säkerställer en effektiv kontroll av att tvärvillkoren följs och vad ett sådant system ska omfatta. granskning visar att regeringens insatser för en effektiv och korrekt tillämpning av om tvärvillkorskontroller i gårdsstödet inte varit tillräckliga. Regeringen har inte preciserat de berörda myndigheternas olika ansvar och roller. Regeringens beredning var bristfällig anser att regeringen har brustit i sin beredning av kontrollsystemet innan beslutet om organisationsmodell togs. Regeringen borde enligt ha utrett vad tvärvillkorskontrollerna skulle innebära för kommuner och andra myndigheter och deras förutsättningar att medverka i systemet. I granskningen konstateras vidare att berörda myndigheter och organisationer inte har getts tillräckliga möjligheter att medverka och ge sina synpunkter på det föreslagna kontrollsystemet. anser att regeringens remissbehandling av utredningen om EU:s jordbrukspolitik, där frågan om kontrollmodell ingick, varit bristfällig. Regeringen har inte gett kommunerna tillräckliga möjligheter att yttra sig över sin medverkan i tvärvillkorskontrollerna. Detta har enligt bidragit till svårigheterna att engagera kommunerna i arbetet. Regeringen klargjorde inte olika myndigheters ansvar Den organisationsmodell för tvärvillkorskontrollerna som regeringen valde innebar att ett stort antal myndigheter på olika nivåer i förvaltningen berördes. Samtliga myndigheters medverkan behövdes, enligt , för att EG-bestämmelserna om tvärvillkorskontroller skulle kunna tillämpas på ett korrekt sätt. Granskningen visar dock att kommunernas roll och ansvar inte har reglerats och att regeringen inte har tydliggjort det ansvar länsstyrelserna och expertmyndigheterna ska ha i systemet. I regeringsförordningen hänvisas till att resultatet av kommunernas tillsyn skulle utgöra underlag för att pröva om tvärvillkoren var uppfyllda. Den formuleringen innebär enligt inte att kommunerna har getts nya uppgifter. menar att om det var fråga om nya uppgifter till kommunerna så måste det regleras genom lagstiftning. konstaterar vidare att bristen på tydlighet om kommunernas medverkan i systemet med tvärvillkorskontroller har medfört motstridiga tolkningar av kommunernas ansvar. bedömning är att avsaknaden av reglering har bidragit till de i granskningen konstaterade svårigheterna att tillämpa EG-bestämmelserna. konstaterar att eftersom kommunernas uppgifter i samband med tvärvillkorskontroller inte reglerades, kunde regeringen inte ge och länsstyrelserna befogenheter att styra kommunernas arbete med tvärvillkorskontroller. Expertmyndigheternas medverkan i tvärvillkorssystemet framgår inte heller av regeringsförordningen. menar att detta i kombination med att möjliga styrsignaler genom regleringsbrev eller instruktioner inte har utnyttjats påverkade effektiviteten i säkerställandet av tvärvillkorskontrollerna. Expertmyndigheternas medverkan bör enligt klargöras av regeringen. har inte fullgjort sitt samordningsansvar för tvärvillkorskontroller har som samordnande myndighet ansvar både för att säkerställa ett fungerande tvärvillkorssystem och för att korrekta utbetalningar görs. har därför särskilt granskat roll som ansvarig samordnande myndighet. sammanfattande slutsats från granskningen är att den bristfälliga tillämpningen av EG-bestämmelserna om tvärvillkorskontroller även hänger samman med att inte har fullgjort sitt ansvar som samordnande myndighet. Detta har enligt lett till betydande samordningsproblem med berörda myndigheter. I rapporten noterar flera faktorer som komplicerade införandet av tvärvillkorssystemet, bland annat att många lagstiftningsområden och många myndigheter berördes. Nya uppgifter hade tillkommit för de flesta berörda myndigheterna. Granskningen visar att varken regeringen eller klargjort hur dessa skulle prioriteras i förhållande till andra uppgifter. insatser gentemot kommunerna har varit otillräckliga kritiserar för att inte ha tagit tillräckliga initiativ att tidigt involvera kommunerna i arbetet med att införa tvärvillkorssystemet. Tvärvillkorskontrollerna var en delvis ny uppgift för kommunerna i förhållande till deras tidigare tillsyn. Kommunernas medverkan i systemet med tvärvillkorskontroller var visserligen inte reglerad men utifrån vad kommunerna förväntades göra krävdes enligt dialog och tydlig vägledning. Det behövdes också olika hjälpmedel för att kommunernas kontroller skulle kunna samordnas med den övriga jordbruksstödsadministrationen. anser att , med den tolkning som verket gjorde av kommunernas ansvar och uppgifter, såväl i sina förberedande åtgärder som i det löpande samordningsarbetet, borde ha stimulerat kommunernas vilja och förmåga att genomföra tvärvillkorskontroller. bedömer att insatser gentemot kommunerna har varit otillräckliga. I rapporten konstaterar att det inte fanns någon samlad information till samtliga kommuner förrän , trots att kände till att kommunerna saknade information. Samtliga kontrollprotokoll till kommunerna var försenade, och möjligheten för kommunerna att elektroniskt rapportera in tvärvillkorskontrollresultat uteblev. Vägledningar till kommunerna om tvärvillkorskontrollerna kom sent. Granskningen visar att kommunerna fortfarande upplevde att vägledningarna för bedömningar av överträdelser var bristfälliga. anser att brister och förseningar i information, betungande krav från samt försenade eller uteblivna hjälpmedel har lett till merarbete och svårigheter för kommunerna i deras arbete med tvärvillkorskontroller. Mot bakgrund av att kommunernas medverkan i tvärvillkorskontrollerna inte var lagreglerad kunde regeringen inte heller ge länsstyrelserna befogenheter att styra kommunernas arbete med tvärvillkorskontroller. kunde inte heller i sina föreskrifter ge länsstyrelserna något ansvar för att styra kommunernas arbete med tvärvillkorskontroller. I granskningen konstaterar att visserligen framhållit att länsstyrelserna hade en informerande och pådrivande roll gentemot kommunerna men hade däremot inte i sina föreskrifter ålagt länsstyrelserna en sådan uppgift. anser att inte fullföljt sin uppgift som samordningsmyndighet gentemot länsstyrelserna. Som framgått ovan har kommunerna ansett att de inte haft tillräckligt med information om tvärvillkorskontrollerna. De har enligt särskilt efterlyst stöd för sina bedömningar av överträdelsers allvar, varaktighet och omfattning. Bedömningarna av överträdelserna ska vara underlag för beslut om hur stort avdrag som ska göras på stödet till jordbrukarna. granskning visar att kommunerna fått olika information och olika mycket information från länsstyrelserna. menar att borde ha säkerställt länsstyrelsernas information och stöd till kommunerna och att länsstyrelserna följde upp hur kommunerna arbetade. menar vidare att borde ha säkerställt att länsstyrelserna följde upp arbetet med tvärvillkorskontrollerna i kommunerna så att länsstyrelserna erhöll ett tillräckligt underlag för sina beslut om stöd. Länsstyrelserna beslutar om stöd på ett bristande beslutsunderlag Länsstyrelsernas arbete med administrationen av jordbruksstöd sker sedan EU-inträdet i nära samverkan med . Länsstyrelserna ska som beslutsfattande myndigheter följa gällande EG-förordningar när de beslutar om stöd och eventuella avdrag. För att fatta stödbeslut krävs bland annat underlag i form av protokoll från en viss mängd fullständiga tvärvillkorskontroller. Om beslut fattas på bristfälligt underlag finns enligt risk för att utbetalningarna blir felaktiga. I granskningen visas att länsstyrelserna har fattat beslut om stöd trots att underlag från tvärvillkorskontroller saknats från ett stort antal kommuner. Länsstyrelserna kan därmed ha bidragit till att stöd betalats ut felaktigt. anser att det borde åligga länsstyrelserna att själva säkerställa att de fattar beslut på fullständiga underlag. Tvärvillkorssystemet innebar även för , , Kemikalieinspektionen och tidigare även delvis nya uppgifter. Inte heller expertmyndigheternas roll eller uppgifter framgår av regeringsförordningen. Att expertmyndigheternas medverkan i systemet med tvärvillkorskontroller inte reglerades i regeringsförordningen eller på annat sätt har enligt bidragit till de svårigheter i samarbetet mellan dem och som konstaterats i granskningen. anser att borde ha försäkrat sig om behövlig medverkan från expertmyndigheterna och tidigt borde ha agerat för att avvärja tolkningsproblem m.m. borde också på ett tidigt stadium ha informerat regeringen om de svårigheter som uppstod i samarbetet med expertmyndigheterna. anser att expertmyndigheternas underlåtenhet att själva begära ett förtydligande av sin roll har inneburit att de inte kunnat medverka i arbetet med tvärvillkorskontroller på ett effektivt sätt. uppfyller inte alla EU-krav på tvärvillkorskontroller har i granskningen funnit flera olika brister i tillämpningen av bestämmelserna om tvärvillkoren. bedömer att merparten av dessa brister hänger samman med oklara ansvarsförhållanden och de samordningsproblem mellan myndigheterna som redovisats i rapporten. konstaterar också att flertalet av bristerna även har påtalats av Europeiska kommissionens revisorer. I rapporten framhåller bland annat följande brister i hanteringen. Kravet om minsta antalet kontroller per kommun uppfylldes inte . En stor andel kommuner, , rapporterade inte in något resultat från tvärvillkorskontroller. Inga kontroller alls gjordes avseende fem av nitton tvärvillkor . Det gällde tvärvillkoren om användning av hormoner vid behandling av djur och om kontroll med mera av vissa TSE-sjukdomar samt tre tvärvillkor avseende anmälningsplikt vid djursjukdomar. För ytterligare tre av tvärvillkoren var kontrollen begränsad . Det gällde tvärvillkoren om vilda fåglar, bevarande av livsmiljöer, vilda djur och växter samt livsmedelssäkerhet. För vissa tvärvillkor omfattade inte kontrollerna samtliga krav som ingår. Kraven på riskanalyser enligt EG-bestämmelserna var inte helt uppfyllda. betalade ut stöd, som länsstyrelserna hade beslutat bevilja, trots att det bland annat saknades underlag i form av kontrollrapporter från ett stort antal kommuner. Regeringen bör genom att tydligare precisera ansvar och roller för berörda myndigheter säkerställa att samtliga EG-bestämmelser om tvärvillkorskontroller kan tillämpas korrekt. Regeringen bör regelbundet följa upp hur systemet med tvärvillkorskontroller fungerar. bör som ansvarig samordnande myndighet säkerställa att EG-bestämmelserna uppfylls, särskilt när det gäller systematiska kontroller för alla tvärvillkor, kontrollfrekvens, riskanalyser och fullständiga underlag inför stödbeslut. bör se till att de som ska utföra tvärvillkorskontroller får tillräcklig information, vägledning och utbildning. överlämnar härmed en framställning till med anledning av slutsatserna i i EU:s jordbruksstöd (RiR 2008:11). Styrelsen vill i anslutning härtill anföra följande: granskning visar att det har varit problem med att hantera tvärvillkorskontrollerna i jordbruksstödet ända sedan EG-bestämmelserna började tillämpas . har haft svårigheter att uppfylla bestämmelsernas krav på tvärvillkorskontroller och riskerar nu sanktioner från EU. Det är regeringen som ansvarar för att myndigheterna hanterar villkoren för jordbruksstödet på ett korrekt och enhetligt sätt. Av granskningen framgår att regeringen har valt en organisationsmodell som kom att omfatta ett stort antal myndigheter. Granskningen visar vidare att regeringen inte har klargjort roller och ansvar för de inblandade myndigheterna, och gör bedömningen att detta har orsakat de problem som har iakttagits i granskningen. Säkerställ tillämpningen av om tvärvillkorskontroller i jordbruksstödet Styrelsen anser att regeringen bör vidta de åtgärder som behövs för att ska uppfylla EU:s krav.