frsrdg · GW04JO1 · 2008-11-17 00:00:00 — Den- na rutin är en överenskommelse med överrätterna då dessa inte vill pröva överklaganden utan tillgång till fullständigt aktmaterial inklusive band med vittnesförhör. Hade länsrätten faxat över överklagandet och övriga handlingar i målet skulle detta troligtvis inte ha varit kammarrätten till del förrän tidigast 2 008 /0 9:JO1 Kammarrättens beredskap gällande faxar och beslut angående inhibition vid denna sena tidpunkt är inte känd av länsrätten. Läns- rätten hade då inte heller kunnat förbereda akten för översändning till kammarrätten med vanlig postgång. i kommenterade remissvaret och anförde att länsrätten i sitt yttrande hade berört ett annat fax än det som var aktuellt i ärendet. I ett beslut anförde stf JO Ragnemalm följande. Förfarandet vid muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol är när det gäller förhandlingens yttre förlopp i huvudsak oreglerat, till skillnad från vad som gäller i allmän domstol (jfr t.ex. bestämmelserna i 43 kap. 79 §§ och 46 kap. 610 §§ om huvudförhandling i underrätt). Ett grund- läggande krav på förfarandet vid en muntlig förhandling är dock givetvis att parterna, även parter som företräder det allmänna, får tillfälle att komma till tals och tillvarata sina intressen, särskilt då domstolen tar upp målet till avgö- rande i direkt anslutning till den muntliga förhandlingen. Detta följer redan av kommunikationsprincipen (se 10, 12 och 18 §§ förvaltningsprocesslagen, 1971:291). har beträffande förfarandet vid den muntliga förhandlingen i länsrätten anfört att nämnden trots önskemål härom inte fick möjlighet att yttra sig angående uppgifter som hade framkommit under förhandlingen. Utredningen i ärendet får anses bekräfta detta. Det har inte lämnats någon godtagbar förklaring till det inträffade. Jag kan konstatera att handläggningen inte var tillfredsställande och domstolen kan inte undgå kritik för detta. Uppgift står mot uppgift i fråga om när socialnämndens fax med överkla- gande och begäran om inhibition kom in till länsrätten. Jag anser det inte meningsfullt att ytterligare utreda saken. Med erinran om ovan anförd kritik avslutas ärendet. 2 008 /0 9:JO1 Central statsförvaltning, arbetsmarknads- myndigheter m.m. Platschef vid har utom tjänsten utfärdat ett intyg om en vägs beskaffenhet; fråga bl.a. om lämpligheten av att i intyget referera till sin befattning vid verket (Dnr 1430-2007) Kassören i , , riktade i en anmälan till JO klagomål mot . Klagomålen avsåg obesvarade skrivelser och andra frågor i anslutning till ett intyg om en vägs skick och beskaffenhet. Av anmälan och av de till anmälan fogade handlingarna framgick bl.a. följande. , platschef vid i , intygade , efter utförd besiktning, att en nyanlagd väg på fastigheten teringen 3:3 var helt användbar och med god standard för den trafik den var avsedd för samt att vägen ansågs helt iståndsatt och var till förmån för Planteringen 3:2. I skrivelser till i framställde ägaren till fastigheten 3:2, , genom frågor angående intyget och begärde att få kopior av vissa handling- ar. hade enligt anmälan inte besvarat breven. Från i lämnades följande muntliga upplysningar. Efter- som inte arbetar vid i utan vid i , diariefördes de två breven från inte i utan vidarebefordrades till . lämnade bl.a. följande muntliga upplysningar. Vägbesikt- ningen utförde och intygade han utom tjänsten. Det har han också svarat efter det första brevet. Det andra brevet besvarade han inte eftersom han redan hade besvarat frågor. Han besvarade det första brevet i eget namn. Av handlingar som därefter sände in till JO framgick bl.a. att han ansåg att inte är någon myndighet. anmodades därefter att göra en utredning och yttra sig över an- mälan. Yttrandet skulle avse dels utfärdandet av intyget, dels hanteringen av anmälarens skrivelser. gav genom generaldirektör in följande yttrande. 2 008 /0 9:JO1 Av JO:s akt i ärendet framgår bl.a. följande. I skrivelse, betecknad intyg, dagtecknad vitsordade platschefen vid i , , standarden på en nyanlagd väg på fastigheten 3:3. Intyget underteckna- des varvid angavs intygsgivarens befattning och kontaktuppgifter vid Väg- verket Produktion i . inkom (uppgiven ägare till fastigheten 3:2) till i med en skrivelse som innehöll ett antal frågor med anledning av det intyget samt en begäran om utfående av kopior på dokumentation av besiktningen. Skrivelsen vidarebefordrades utan att diarieföras till Produk- tion i . I svar till daterat anförde förutom här inte relevanta delar att han fått en förfrågan från missionsförbundet om att titta på en väg som byggdes ut till planteringen. Vid besiktningen träffade han bl.a. representanter från mis- sionsförbundet och han förklarade därvid att han arbetade åt Pro- duktion och inte för myndigheten samt att han utförde besiktning- en helt ideellt. inkom till lo- kalkontor i med ytterligare skrivelse i ärendet. Även denna skrivel- se vidarebefordrades utan att diarieföras. Av i akten tillgänglig tjänsteanteckning framgår att inte besva- rade den andra skrivelsen från eftersom han ansåg att han redan hade svarat på frågorna genom sin skrivelse . har tagit del av akten i ärendet och inkommit med yttranden med anledning av anmälan. Av yttrandena framgår i huvudsak följande. Ärendet borde egentligen inte omfatta . Vägen som om- nämns är en enskild väg och inblandade personer med anknytning till Väg- verket har uttalat sig som sakkunniga privatpersoner när de blivit tillfrågade. har undertecknat sitt utlåtande i syfte att styrka sin kompetens. Underlagen som efterfrågas finns inte i då det inte varit inblandat. Det har inte ålegat att i egenskap av anställd utföra det ifrågava- rande uppdraget att besikta och skriva intyg. Därmed torde stå klart att han, så som han uppgett, agerat som privatperson. Hans tillvägagångssätt att på in- tygsskrivelsen anbringa uppgifter som närmast givit intrycket av att intygsgi- vandet skett i hans yrkesutövning har därför varit direkt missvisande och således olämpligt. Det får därvid framhållas att det är av grundläggande bety- delse för förtroendet för , och för förtroendet för myndigheter gene- rellt, att sådana åtgärder som en anställd vidtar i egenskap av privatperson ges sådan form eller utförs på sådant sätt att det står klart att denne inte agerar på yrkets vägnar. Det sagda gäller även om, som i förevarande fall, syftet är att bistå annan med sina kunskaper inom yrkesområdet. Dock framstår det som notabelt att det talas om såväl missionsför- samling som i som ägare till fastigheten 2 008 /0 9:JO1 Det står inte klart för även om mycket talar härför om de är en och samma. Detta gör sig i sammanhanget särskilt påkallat efter- som vissa representanter (missionsförbundet) synes ha varit medvetna om det riktiga förhållandet i fråga om uppdrag. Härefter skall beröras hanteringen av skrivelser. Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100) skall allmänna handlingar registreras, diarieföras, utan dröjsmål. När det gäll- er allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan man välja mellan att antingen registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. har, närmare reglerat i särskild dossieplan, bestämt att allmänna handlingar skall registreras. Detta skall därvid tillämpas konsekvent av alla inom myndighe- ten. Så har vilket får bedömas som anmärkningsvärt inte varit fallet här. lokalkontor i hade således rätteligen bort registrera de inkomna handlingarna för räkning och, för det fall det ålegat annan organisatorisk enhet inom att svara, underrätta den som riktat skrivelsen om detta förhållande och i övrigt vidta de åtgärder som för- anletts härav. Något agerande av detta slag har uppenbarligen inte heller skett när skrivelserna sedermera inkommit till . Inte heller handläggningen i övrigt kan förbigås utan anmärkning. Det sak- nas bl.a helt åtgärder i fråga om den begäran om utfående av handlingar som gjort och likaså uppvisas brister i den i 4 § förvalt- ningslagen (1986:223) stadgade serviceskyldigheten. kommenterade remissvaret och kom in med dokumentation om hur vägen byggdes. I ett beslut anförde stf JO Ragnemalm följande. Av utredningen framgår att besiktning av vägen inte skett inom ramen för hans tjänst vid . Inte heller har de bedömningar han gjort av vägen skett i tjänsten. Emellertid har undertecknat intyget med referens till sin befattning inom . Det har därför fram- stått som om intyget utfärdats i tjänsten, särskilt med beaktande av att namn- och befattningsuppgifterna var korrekta i sig. Detta har fått till följd att framställt sina frågor om intyget till och inte till personligen. Det var uppenbart olämpligt av honom att underteckna intyget med angivande av sin tjänstetitel vid verket. Jag instäm- mer i den delen i vad har anfört i sitt remissyttrande om vikten av att skilja tjänsteutövning från åtgärder som en tjänsteman vidtar i egenskap av privatperson. kan inte undgå kritik för sitt agerande i detta avseende. De båda breven med frågor har ställts till i . Hand- lingarna skulle därför redan när de kom in dit ha registrerats på det sätt som föreskrivs i sekretesslagen. Sedan detta gjorts, förelåg naturligtvis inte något 2 008 /0 9:JO1 hinder mot att breven skickades vidare inom verket för besvarande och för behandling av begäran om att få ta del av handlingar. besvarade dock inte ett av breven, vilket till viss del kan förklaras av hantering, och synes inte heller ha tagit ställning till begäran om utfående av handlingar. har ansvaret för dessa försummelser. Avslutningsvis noterar jag att en statlig utredning (SOU 2007:78 Bolagi- sering för ökad konkurrens och effektivitet) har föreslagit att Pro- duktion, som är en del av myndigheten , skall bolagise- ras . Med erinran om ovan uttalad kritik är ärendet avslutat. En arbetslöshetskassa har inte ansetts ha stöd för att i en kompletteringsbegäran kräva visst slags intyg som bevisning (Dnr 1681-2007) klagade i en anmälan till JO på Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan). Hon ifrågasatte bl.a. de frågor Alfa-kassan ställt i komplette- ringsanmodanden. Hon ansåg att frågorna var för personliga. Av handlingarna framgick att kassan hade anmodat att komplettera sin anmälan i olika avseenden, bl.a. enligt följande. Om [sambons namn här utelämnat, JO:s anmärkning] är hemma med föräldrapen- ning måste du sända intyg om detta från Från kassan uppgavs att frågor om barnomsorgen hade ställts eftersom den måste vara ordnad för att ersättning skall kunna beviljas. Eftersom påstått att det var barnets far som skötte barnomsorgen måste Ele- na styrka detta. Om fadern uppbar arbetslöshetsersättning kunde det ifrågasättas vem som tog hand om barnet. I ett beslut anförde JO följande. Det kan i en utredning om rätten till arbetslöshetsersättning behöva inhämtas uppgifter som den sökande upplever som mycket personliga eller uppgifter som rör någon annan än den sökande. När sådana uppgifter inhämtas är det särskilt viktigt att kassan uttrycker sig och agerar sakligt. Beträffande anmaningarna till att lämna kompletterande uppgifter vill jag särskilt lyfta fram den om intyget från . Syftet med begäran var att låta visa att barnomsorgen var ordnad. Ett villkor för rätt till arbetslöshetsersättning är att den sökande är oför- hindrad att åta sig arbete. En sökande med minderårigt barn är som regel förhindrad att åta sig arbete om barntillsyn saknas. Kassan kan därför behöva 2 008 /0 9:JO1 utreda om sökanden har barnomsorgen ordnad. En sådan utredning kan ske genom att kassan anmodar sökanden att komma in med handlingar som visar detta. Det finns emellertid i de aktuella författningarna inte något krav på ett visst slags intyg som bevisning. Enligt min mening borde kassan ha formulerat sin kompletteringsbegäran som en anmodan att inkomma med handlingar som styrkte påståendet om en ordnad barnomsorg. Naturligtvis kan kassan i en sådan skrivelse ge exempel på handlingar som kan visa detta. Det saknas emellertid stöd för att, på sätt kassan gjort här, kräva viss bevisning Fråga om lämpliga metoder vid tillsynsverksamhet (Dnr 1703-2007) I en anmälan som kom in till JO klagade på sätt att genomföra en tillsynsutredning. Han anförde i huvudsak följande. Av 2007:5, Rådgivningen, kunden och lagen en undersökning av finansiell rådgivning, framgår att tjänstemän från Finans- inspektionen inom ramen för sin tillsynsverksamhet under falska förespeg- lingar har uppsökt banker och lämnat falska uppgifter till sina tillsynsobjekt. ifrågasatte om arbetssättet var förenligt med gällande bestämmel- ser. Rapporten hämtades in från . Därefter remittera- des anmälan till för utredning och yttrande. I remissvaret, daterat , uppgav biträdande generaldirektören och chefsjuris- ten i huvudsak följande. Hur den faktiska tillsynen får bedrivas är endast kortfattat berört i lagens förarbeten (se prop. 2002/03:130 s. 369388). I förarbetena (a.a. s. 370) anges uttryckligen att avsikten är att föreslå ett regelsystem för tillsynen som över- lämnar till att utforma hur det praktiska tillsynsarbetet ska bedrivas. I propositionen med förslag till ny lagstiftning för bl.a. värdepappersrörel- se (prop. 2006/07:115) finns en genomgång av kontroll- och ingripandemöjligheter utifrån de krav som ställs i EG-direktivet om marknader för finansiella instrument (2004/39/EG). Den nya lagen om värde- 2 008 /0 9:JO1 pappersmarknaden träder i kraft och ersätter bl.a. lagen om värdepappersrörelse. Vad som anförs i propositionen överensstämmer i allt väsentligt med vad som ovan redovisats enligt lagen om bank- och finan- sieringsrörelse (se prop. 2006/07:115 s. 488497). Såvitt känner till har inte frågan om att agera kund som tillsynsmetod berörts i några lagförarbeten. Tillsyn innebär bl.a. att kontrollera hur företagen efterlever de bestämmel- ser som reglerar den tillståndspliktiga verksamheten (se t.ex. 15 kap. 1 § la- gen om bank- och finansieringsrörelse). Något förenklat kan man dela in regelkraven i två grupper. Dels sådana regler som syftar till att säkerställa de finansiella företagens förmåga att långsiktigt fullgöra sina åtaganden. Detta handlar huvudsakligen om att företaget ska ha en tillräcklig finansiell styrka i förhållande till de risker som verksamheten är förknippad med. Men också att företaget har ändamålsenliga rutiner för styrning och kontroll av verksamhe- ten. Den andra gruppen består av olika uppföranderegler. Dessa regler har of- tast till syfte att värna konsumentskyddet. De kan också ha som mål att främja effektiviteten på de finansiella marknaderna. Lagen om finansiell rådgivning till konsumenter är ett typexempel på sådana konsumentskyddsregler. uppdrag är formulerat i förordningen (SFS 2006:1022) med instruktion för . Enligt 2 § är de övergripande målen för verksamhet att bidra till det finansiella systemets stabilitet och till ett gott konsumentskydd på det finansiella området. Vidare kan nämnas att enligt 5 § punkt 2 ska redovisa en samlad bedömning av konsumentskyddet inom det finansiella området. Utöver nämnda förordning ger regeringen i regleringsbrev närmare anvisningar om de särskilda uppdrag myndigheten erhåller för resp. verksam- hetsår. Lagen om finansiell rådgivning till konsumenter trädde i kraft . Motivet till lagstiftningen var huvudsakligen att den långvariga börsnedgång- en hade visat på behovet av att stärka kon- sumentskyddet vid finansiella placeringar. genomförde en undersökning av hur de fi- nansiella företagen hade implementerat rådgivningslagens krav. Den nu aktu- ella undersökningen syftade till att fördjupa granskningen av rådgivningen med särskilt fokus på hur kunden bemöts vid rådgivningstillfället. Av särskilt intresse var hur väl rådgivarna hämtar in information om kundernas ekonomi och övriga förhållanden samt hur dokumentationen av kunduppgifter och investeringsråd fullgörs. Vidare avsåg undersökningen att belysa hur tydlig åtskillnad de finansiella företagen gör mellan försäljning och rådgivning. Syftet med undersökningen var således att få en allsidig belysning av hur väl rådgivningslagen fungerar i praktiken. Undersökningen bestod av tre delar. För det första gjordes ett antal plats- undersökningar vid banker och värdepappersbolag. Vid platsbesöken grans- kades bl.a. vilken dokumentation som fanns avseende kunder som erhållit investeringsråd. För det andra genomfördes ett antal intervjuer med kon- sumenter som fått finansiell rådgivning. Intervjuerna genomfördes på telefon och kunderna upplystes om att det var helt frivilligt från deras sida att med- verka i undersökningen och svara på våra frågor. För det tredje genomfördes 2 008 /0 9:JO1 besök vid 40 olika bankkontor där medarbetare vid age- rade kunder. I undersökningen besökte vi kontor vid de fyra storbankerna och Sparban- ken . Totalt deltog ca 15 medarbetare vid myndigheten vid besöken. kontaktade medarbetaren först berört kontor och bokade tid för en finansiell rådgivning. Samtliga medarbetare som deltog fick en muntlig genomgång av förutsättningarna för undersökningen och hur de skulle agera vid rådgivningsbesöken. Vidare gjordes en genomgång av rådgivningslagens och föreskrifternas krav på finansiella rådgivare. Samtliga medarbetare fick även skriftliga instruktioner samt ett frågeformulär som skulle fyllas i efter genomfört besök. Genomgången genomfördes av enhetschefen och undertecknad. Alla medarbetare som deltog fick samma instruk- tioner. Som framgått av redogörelsen ovan under avsnittet lagen om finansiell rådgivning är det rådgivarens skyldighet att ta reda på alla relevanta omstän- digheter om kunden. Medarbetarna instruerades att lämna fullständiga och korrekta uppgifter om deras egen ekonomi och försörjningsbörda m.m. men även att de var anställda vid . Den enda uppgift som inte var autentisk var att skälet till rådgivningen var att medarbetaren förväntade sig ett arv på ca och önskade placeringsförslag. Vidare instruera- des medarbetarna att de på direkt förfrågan skulle uppge att besöket var en del i en undersökning och inte ett privat besök. Beslutet att genomföra en del av undersökningen i form av att personal agerade kund fattades av avdelningschefen efter samråd med un- dertecknad. När undersökningen var avslutad skrev brev till alla berörda kontor där de upplystes om att de specifika besöken utgjort ett led i en undersökning. Innan rådgivningsundersökningen genomfördes gjorde en utredning av om det kunde anses strida mot författning eller i övrigt vara olämpligt att myndighetens personal som en tillsynsmetod agerade kunder. I utredningen beaktades bl.a. vad JO i olika fall anfört om brottsprovoka- tion i polisutredningar (bl.a. JO:s remissvar på SOU 2003:74 samt dnr 3240- 1998). Vår bedömning var att den undersökning vi ämnade göra i allt väsent- ligt skiljer sig från det som kan beskrivas som brottsprovokation. Finansin- spektionens syfte var att kartlägga hur väl finansiella rådgivare lever upp till de näringsrättsliga krav som ställs på hur en finansiell rådgivning ska genom- föras. En avgörande fråga var också hur på något alternativt sätt skulle kunna kontrollera efterlevnaden av kraven på kartläggning av kun- den, dokumentation och hur väl underbyggt ett visst finansiellt råd är. Vid ett normalt platsbesök kan myndigheten t.ex. ta del av företagens interna instruk- tioner till rådgivare och göra stickprovskontroller av dokumentation avseende genomförda rådgivningstillfällen. Det finns dock ytterst begränsade möjlighe- ter att på ett skriftligt underlag bedöma t.ex. om samtliga relevanta uppgifter tagits in från kunden. Inte heller kan bedömas hur rådgivaren presenterat de finansiella råden till kunden. Det är uppfattning att möj- ligheten att kunna agera kund är en nödvändig förutsättning för att myndighe- ten ska kunna uppfylla sin tillsynsuppgift över vissa konsumentskyddsregler. 2 008 /0 9:JO1 Detta gäller särskilt när lagstiftning eller föreskrifter ställer krav på den in- formation som ska lämnas till en kund. Hur företagen lever upp till sådana krav kan knappast kontrolleras på annat sätt än utifrån kundperspektivet. har även tidigare använt metoden att agera kund vid vissa undersökningar. I ett fall genomförde , med anled- ning av ett regeringsuppdrag, en undersökning av efterlevnaden av lagstift- ningen om gränsöverskridande betalningar. Myndighetens personal genom- förde ett antal betalningsöverföringar där syfte dels var att kontrollera att företagen inte tog ut avgifter i strid med lag, dels att betalaren erhöll den särskilda information som lagen anger. I ett annat fall har tjänstemän vid som kunder kontaktat fondbolag för att kontrollera att fondbolagen lämnat den information muntlig och skriftlig som lagen före- skriver. Såvitt känner till är detta också en etablerad tillsyns- metod bland vissa andra tillsynsmyndigheter i . Authority (tillsynsmyndigheten i ) har i sin konsumenttillsyn använt agera kund som en tillsynsmetod. har i många sammanhang framhållits som ett föregångsland när det gäller arbetet med konsumentskydd på de finansiella marknaderna. Det bör också beaktas att det inom ramen för det europeiska samarbetet på det finansiella tjänsteom- rådet f.n. pågår ett arbete med att harmonisera tillsyn och tillsynsmetodik inom EU. gavs tillfälle att kommentera remissvaret men hördes inte av. I ett beslut anförde JO följande. Enligt 13 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse får när den anser att det är nödvändigt genomföra en under- sökning hos ett kreditinstitut. Några närmare bestämmelser om hur en sådan undersökning skall gå till finns inte utan det praktiska tillsynsarbetet utformas av tillsynsmyndigheten. Av förarbetena till lagen (prop. 2002/03:139 s. 370) framgår bl.a. följande. Det lagstiftaren kan göra är att anvisa mål för tillsynen och de medel, inklusi- ve sanktioner, som skall stå till tillsynsmyndighetens förfogande om instituten bryter mot reglerna. Därtill kan via lagstiftningen och regeringen via beslut i bl.a. instruktioner och regleringsbrev precisera de krav som de ställer på tillsynen. Avsikten är alltså att föreslå ett regelsystem för tillsynen som överlämnar till att utforma hur det praktiska tillsynsarbetet skall dri- vas. har i sitt yttrande anfört att för att myndigheten ska kunna uppfylla sin tillsynsuppgift över vissa konsumentskyddsregler är det en nöd- vändig förutsättning att myndighetens tjänstemän kan agera kunder. Jag betvivlar inte att syfte med sitt sätt att arbeta är annat än vällovligt och jag noterar också att myndigheten innan den aktuella rådgiv- 2 008 /0 9:JO1 ningsundersökningen gjordes övervägde lagligheten och lämpligheten av en sådan undersökning. Det finns som framkommit inga av lagstiftaren uppställda hinder mot Fi- nansinspektionens arbetssätt och jag kan därför inte göra gällande att Finans- inspektionen agerat felaktigt eller emot gällande föreskrifter. I anslutning till vad som kommit fram i detta ärende kan det dock finnas skäl att nämna att jag tidigare i samband med lagförslag som syftar till att motverka diskriminering inom arbetslivet uttalat att dessa kunde komma i konflikt med principen att all offentlig verksamhet skall präglas av öppenhet och offentlighet. Enligt det ena förslaget skulle vissa myndigheter få använda sig av metoden situation testing för att kontrollera förekomsten av diskri- minering hos den egna myndigheten. Jag påpekade att en myndighets arbete skall präglas av tydlighet och öppenhet; att vidta åtgärder där motivet är ett annat än det som det synes vara strider mot god förvaltningstradition. I ett remissvar rörande förslag till avidentifierade ansökningshandlingar uttalade jag att förslaget i viss mån innebar en faktisk om än inte formell inskränk- ning av öppenheten i den offentliga verksamheten. Se JO 2006/07 s. 25. Jag har inte ändrat uppfattning i sak. I allt fall bör enligt min mening ett förfarande där myndigheterna arbetar med inte helt öppna metoder regleras.