frsrdg · GV04JO1 · 2008-01-01 00:00:00 — Behovet har varit stort eftersom förvaltningen har en bred och komplex verksamhet, som omfattar allt från försök att förbättra företagsklimatet i kommunen till insatser för de ungdomar som har det allra besvärligast att komma in på arbetsmarknaden. En del av verksamheten bedrivs i projektform, , vilket ofta innebär att verksamheten bedrivs med projektanställd personal och avskild från övrig verksamhet inom förvaltningen. Idén hämtades från i där man inför instuderingen av en ny pjäs samlar all personal till en läsning av pjäsen och förankring hos alla som skall arbeta med pjäsen. För att förverkliga idén anställdes en dramatiker på av heltid som, tillsammans med ett antal anställ- da, arbetade med projektet. Arbetet resulterade i ett manus för dem som skulle delta i rollspelet. Var och en bearbetade därefter sitt manus för att kunna visu- alisera sin del av verksamhetsplanen. Kammarrätten har i dom , vilken bifogas, efter klagan av uttalat att manuset till rollspelet är att anse som en minnesanteckning och alltså inte som en allmän handling hos kommunen. Vid det ovannämnda sammanträdet presenterades Verksamhetsplanen för åren 20062008 på sedvanligt sätt muntligen av förvaltningschefen. Därefter utfördes rollspelet. 2 007 /0 8:JO1 des hade någon väckt frågan om framförandet skulle spelas in. Utan något formellt beslut togs kontakt med gymnasieskolan med önskemål om lån av en filmkamera. Tre elever anlände och genomförde, som en ren övning, filmin- spelningen. Eleverna lär efter inspelningen framfört farhågor beträffande kvaliteten på inspelningen och ljudupptagningen. Filmen har aldrig lämnat förvaltningen. Per e-post gjorde en politiker en förfrågan om att få filmen utlämnad. besvarade förfrågan med att han ansåg att filmen var ett arbetsmate- rial och att han tidigare makulerat densamma. Något formellt avslagsbeslut begärdes inte, besked har endast begärts om varför filmen makulerats. Ett par journalister har efterfrågat filmen, men nöjt sig med beskedet att den utgjorde arbetsmaterial. Journalister såväl som politiker är väl medvetna om sin rätt att få ett formellt beslut i en begäran om att utfå handling. Någon sådan begäran har inte framställts. Någon annan har inte begärt att få handlingen utlämnad. Vad som anförts i JO-anmälan att både journalister och politiker har sedan med stöd av offentlighetsprincipen begärt ut filmen är sålunda inte riktigt. Filminspelningen, lika litet som rollspelet i sig, tillförde några nya sakupp- gifter utöver vad som framgick av verksamhetsplanen. Filmen har inte expe- dierats eller tagits om hand för arkivering. Kommunen anser att också filmin- spelningen är att anse som en minnesanteckning enligt 2 kap. 9 § tryckfrihets- förordningen och är alltså inte en allmän handling hos kommun. Anmälaren hävdar att begått tjänstefel då han förstört en allmän handling innan domstol hunnit ta ställning till om handlingen är all- män eller inte. Frågan om gränsdragning mellan minnesanteckning och all- män handling kan vara svårbedömd. Eftersom filmen inte tillförde ärendet nya fakta bedömde filmen som en minnesanteckning och makulerade den. Ingen av de agerande hade varit förberedd på ett förevigande av deras framställning och ville heller inte att de skulle utsät- tas för att deras rollframställning skulle utlämnas. De intressen som offentlighetsprincipen avser att tillgodose kan inte ha skadats eftersom underlaget för det filmade rollspelet utgjordes av den offent- liga verksamhetsplanen. Oavsett JO:s ställningstagande i frågan om anmälan skall föranleda någon åtgärd eller inte har kommunens jurister inlett arbetet med att ytterligare höja berörda tjänstemäns kunskap i fråga om offentlighet och sekretess, varvid särskilt kommer att påpekas vikten av att bevara handlingar, där fråga kan uppkomma, och framför allt då frågeställningen redan uppkommit, om den är allmän och i sådant fall om den kan lämnas ut utan att därmed bryta mot nå- gon sekretessregel. Kommunstyrelsen tillade i remissvaret att det var de tjänstemän som hade upprättad skrivelsen som ansåg att filmen var att betrakta som en minnesan- teckning. kommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande. Fil- men lämnade kommunförvaltningen och togs till filmstudion på gymnasie- skolan där eleverna bearbetade den och producerade en dvd-film med inne- hållet. kom sedan in till förvaltningen. En ledamot i kommunsty- relsen begärde muntligen att filmen skulle lämnas ut. Kommunen kan inte friskrivas från ansvar på grund av att ingen begärde att få ett beslut i utläm- nandefrågan. I detta fall blev det känt att filmen hade förstörts och det var då meningslöst att begära ett formligt avslagsbeslut. Det fanns ett legitimt intres- se för både politiker, medborgare och medierna att få ta del av filminspel- ningen. I ett beslut anförde JO följande. 2 007 /0 8:JO1 Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Kapitlet reglerar även primärt frågan om utläm- nande av allmänna handlingar. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen framställ- ning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 § eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En upptagning, t.ex. en film, anses förva- rad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan uppfattas. Av 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen framgår att en handling anses in- kommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall inte anses leda till att en handling är inkommen till den myndigheten. Enligt 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats, eller om den inte har expe- dierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Hos myndighet tillkommen minnesanteckning som inte har expedierats skall enligt 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upptag- ning som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet någon sakuppgift. Sådana hand- lingar som åsyftas i bestämmelsen är t.ex. stolp- och synpunktspromemo- rior, föredragningspromemorior, sammanställningar över svåröverskådligt material, bandupptagningar från förhandling i domstol och memorialanteck- ningar som förts vid en sådan förhandling (se , Offentlighetsprincipen, 6 u. 2001, s. 89 f.). Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen skall en allmän handling som får lämnas ut som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhanda- hållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § tryckfrihetsför- ordningen framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Om en framställning om att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås fullt ut, skall den som begär handlingen underrättas om detta. Han skall också enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) underrättas om att han kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut 2 007 /0 8:JO1 av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Mot myn- dighetens avslagsbeslut får sökanden enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen föra talan. I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om arkivering av allmänna handlingar. I lagen finns också föreskrifter om under vilka förutsättningar myndigheter får avhända sig allmänna handlingar. Av 10 § framgår att all- männa handlingar får gallras. Vid gallringen skall dock beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det material som återstår efter gallring skall kunna tillgodose bl.a. rätten att ta del av allmänna handlingar. får i sin anmälan anses ha gjort gällande att kommunen för- störde den aktuella filmen i anslutning till att den hade begärts utlämnad och att någon prövning i ordinarie ordning av frågan om handlingen var allmän därför inte kunde ske. Det är självklart att en handling inte får förstöras när det föreligger en fråga om utfående av den (se JO 1994/95 s. 583). Utredning- en i ärendet ger dock inte stöd för att filmen hade begärts utlämnad när den förstördes. När det gäller kommunens handläggning i övrigt vill jag anmärka följande. Beträffande bakgrunden till framställningen av filmen har upplysts att kommunen hade anställt en dramatiker som tillsammans med ett antal av kommunens tjänstemän arbetade fram ett rollspel som skulle illustrera för- valtningens verksamhetsplan. Avsikten med rollspelet var bl.a. att förankra förvaltningens verksamhet hos personalen. Rollspelet framfördes och filma- des i samband med att den nya verksamhetsplanen presenterades för det be- rörda utskottet vid dess sammanträde . Filminspelningen utfördes av några ungdomar vid en gymnasieskola efter det att kommunen hade tagit kontakt med skolan. har uppgett att filmen togs med till gymnasieskolan för be- arbetning och att den därefter lämnades in till kommunen. Mycket talar enligt min uppfattning för att gymnasieeleverna deltog i kommunens arbete med filminspelningen på ett sådant sätt att man inte kan hävda att materialet läm- nade kommunen som filmen redigerades. I vart fall har detta i så fall endast utgjort ett sådant led i en teknisk bearbetning som inte medför att handlingen är att anse som inkommen till kommunen (se 2 kap. 6 § tryck- frihetsförordningen). Frågan är härefter om filmen var att anse som en upprättad handling enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Filmen har inte expedierats av kommu- nen. Det måste därvid prövas huruvida den kunde anses hänförlig till ett ären- de hos kommunstyrelsen. Med hänsyn till en kommunstyrelses förvaltnings- uppgifter och verksamheter i övrigt framstår det enligt min mening som främ- mande att hävda att filmen skulle anses hänförlig till utskottets ärende om verksamhetsplanen. Om filmen hade anknytning till ett ärende hos kommunen är det mer naturligt att hävda att det i så fall var ett ärende av närmast perso- naladministrativ art, med inriktning på att förankra myndighetens verksamhet hos personalen. Enligt min uppfattning ligger det emellertid närmast till hands 2 007 /0 8:JO1 att anse filmen vara tillkommen inom ramen för s.k. faktiskt handlande hos kommunen och att den således inte hade anknytning till något ärende (se och , Förvaltningslagen med kommentarer, s. 34 f. och s. 79 f.). Filmen var med denna utgångspunkt en allmän handling om den kunde betraktas som färdigställd. Det har inte framkommit annat än att filmen var färdigställd när den förstördes efter utskottets sammanträde. Av utredningen har framkommit att ansåg att filmen var en minnesanteckning enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. I det föregående har jag lämnat en exemplifierande beskrivning av vad som avses i den be- stämmelsen. En grundläggande förutsättning är att anteckningen kommit till för ett ärendes föredragning eller beredning. Med hänvisning till vad jag sagt om att filmen enligt min uppfattning saknade anknytning till ett ärende hos kommunen kan den redan av den anledningen inte anses ha varit en min- nesanteckning. Förstöringen av handlingen skedde uppenbarligen utan stöd av gallringsfö- reskrifter. På grundval av de uppgifter som har kommit fram genom utred- ningen anser jag sammanfattningsvis att kommunen inte hanterade filmen på ett tillfredsställande sätt. Handlingens rättsliga status var i och för sig svårbe- dömd. Redan detta talar för att filmen inte borde ha förstörts. Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet. Frågor angående registrering av allmänna handlingar hos en landstingsstyrelse. Bland annat uttalanden rörande registrering av handlingar vid politiska kanslier inom landstingsförvaltningen och beträffande information om att en myndighet använder sig av flera diarier (Dnr 3579-2005) , , anmälde och be- gärde att JO skulle granska hantering av allmänna handlingar. uppgav bl.a. följande. fick landstingsrådet ett brev från en person i vilket pekades på missförhållan- den i vissa av stiftelser. Brevskrivaren återkom i saken genom ett brev till samma landstingsråd . Inget av breven diariefördes i allmänna diarium. skrev personen ett nytt brev adresserat till den politiska oppositionen i . dia- riefördes de två senast inkomna breven i allmänna diarium och de blev först därigenom tillgängliga för allmänheten. Det först inkomna bre- vet diariefördes i allmänna diarium . hävdade dock att brevet hade registrerats som det kom in men i något som kallades finansrotelns diarium. I samband med att brevet registre- rades i allmänna diarium raderades vissa av de uppgifter om handlingen som hade antecknats i finansrotelns diarium. Som skäl för det 2 007 /0 8:JO1 uppgav att ärendet omfattades av sekretess. inledde ett ärende angående frågan om förhållandena i stiftelserna och lät en advokat göra en utredning. Advokatens skriftliga utredning kom in till . Handlingen var ännu inte diarieförd . Varken finansrotelns diarium eller det allmänna diariet innehöll uppgifter om en skriftväxling som skett mellan en befattningshavare vid och . ifrågasatte utifrån bestämmelserna om offentlighetsprinci- pen rutiner samt handläggningen av de i anmälan om- nämnda handlingarna. Han pekade särskilt på att det fanns flera diarier hos och uppgav att diarierna inte var samordnade. vid anmodades att göra en utredning och yttra sig över anmälan. I ett av beslutat yttrande anfördes bl.a. följande (bilagorna utelämnade här). har ett diarium för allmänna handlingar och ärenden inom förvaltningen som kallas LS-diariet. Alla inkomna handlingar förs upp på en postlista där inkomstdatum, avsändare, mottagare och en kort beskrivning av handlingen anges. Handlingar som kräver någon åtgärd och därmed blir ett ärende diarieförs i samma diarium och åsätts ett diarienum- mer. E-post hanteras på samma sätt som vanlig post. Även utgående skrivel- ser registreras. Det finns även diarier på de politiska kanslierna. Post till landstingsråden inkommer normalt sett direkt till varje landstingsråd eller till partikansliet. I fråga om handlingar till s-kansliet som det nu är fråga om gäller följande. Handlingar som inkommer till eller upprättas där diarieförs i kansliets diari- um. I diariet anges datum, diarienummer, avsändare, mottagare, en kort be- skrivning av handlingen samt en kort beskrivning av vilken åtgärd som vidta- gits med anledning av handlingen. Även e-postbrev diarieförs i detta diarium. Samtliga handlingar förvaras i kronologisk ordning i en pärm. Om en hand- ling kräver någon form av utredning eller på annat sätt bedöms bli ett ärende för , eller tillhör ett ärende hos förvaltningen, skickas den till registrator för diarieföring i LS-diariet. Handlingar som inkommer till eller upprättas av m-kansliet diarieförs i kansliets diarium. I diariet anges datum, diarienummer, avsändare, mottagare, samt en kort beskrivning av vilken åtgärd som vidtagits med anledning av handlingen. Även e-postbrev diarieförs i detta diarium. Samtliga handlingar förvaras i kronologisk ordning i en pärm. Om en handling bedöms bli ett ärende för skickas den till registrator för diarieföring i LS-diariet. Om någon söker efter en handling och handlingen inte finns i LS-diariet hänvisar registrator till de politiska kanslierna. S- och m-kanslierna hänvisar på motsvarande sätt till registrator för LS-diariet. Diarieföring sker i enlighet med de riktlinjer om diarieföring och ärende- hantering som finns i arkivhandbok. 2 007 /0 8:JO1 gäller påstådda missförhållanden i en stiftelse och det inkom till finanslandstingsrådet . Det diariefördes omgående i s-kansliets diarium. Efter samråd med landstingsdirektören och biträdande landstingsdirektören bedömde att några åt- gärder med anledning av innehållet i e-postbrevet inte skulle vidtas. Eftersom det således inte fanns någon anledning att öppna ett ärende skickades e- postbrevet inte till registrator för diarieföring i LS-diariet. Även detta e-postbrev behandlar en påstådd intressekonflikt i en stiftelse och har samma avsändare som det e-postbrev som inkom till . inkom till finanslandstingsrådet och diariefördes även det omgående i s-kansliets diarium. Inte heller bedömdes innehållet i e-postbrevet föranleda någon åtgärd varför e-postbrevet inte skickades till registrator för diarieföring i LS- diariet. har samma avsändare som de två tidigare och i huvudsak samma innehåll. Det inkom till oppositionslandstingsrådet m.fl. och diariefördes i diarium på m-kansliet. Skrivelser den 16 och Breven gäller en begäran om rättelse angående ett inslag i om stiftelserna. som , politisk sekreterare på finansroteln, skick- ade till på och svar på detta e-postbrev registrerades varken i s-kansliets diarium eller i LS-diariet. De finns dock registrerade och förvarade i e-postsystem. bestämde landstingsdirektören att de förhållanden som skrivelserna behandlade skulle utredas. daterade 2005 diariefördes då i LS-diariet i det nya ärendet LS 0505-0840. Vad som registrerades i diariet framgår av bilagan. Skrivelserna i sin helhet hemligstämplades . I samband med detta raderades uppgift om avsändare och beskrivning av handlingen i s-kansliets diarium avseende skri- velsen som inkom . I kolumnen Kommentar angavs Ären- det sekretessförklarat. Hänvisning till chefsjurist. Även uppmanades att radera uppgifterna i sitt diarium på m-kansliet avse- ende skrivelsen som inkom i samband med att skrivelsen flyttades över till LS-diariet eftersom skrivelsen sekretessförklarades. Uppgif- terna raderades i diariet. Skrivelsen som inkom överfördes till LS- ärendet 0505-0840. I samband med detta raderades uppgift om avsändare och beskrivning av handlingen i s-kansliets diarium. I kolumnen Kommentar angavs Ärendet sekretessförklarat. Hänvisning till chefsjurist. Skrivelsen blev dock inte diarieförd i LS-ärendet utan först , vilket framgår av bilagan. Som en del av utredningen i ärendet anlitades advokaten av landstingsdirektören som konsult och hans utredning, färdigställd , behandlades som arbetsmaterial i ärendet och var således inte en till inkommen handling och därmed inte allmän. 2 007 /0 8:JO1 inte återfinnas i LS-diariet. I samband med att ärendet avslutats har handling- en dock blivit diarieförd i ärendet. Det stämmer att det fanns en markering i LS-diariet om att ärendet var sekretessbelagt. Sekretessmarkeringen är nu borttagen. I samband med att ärendet av- slutades diariefördes flera e-postbrev. begärde att få del av skrivelserna samt andra skrivelser med anknytning till ärendet om stiftelserna. skickades samtliga begärda handlingar till . bedömning av uppgifterna i anmälan har ett och samma diarium för registrering av handlingar samt ärenden och därutöver finns diarium hos de politiska partikanslierna. Det finns inget krav på att en myndighet endast ska ha ett diarium. I diarierna registreras inkommande och utgående allmänna handlingar och det går utan svårighet att fastställa när en handling kommit in eller upprättats. De ansvari- ga för registreringen upplyser också allmänheten om att en eftersökt handling som inte återfinns i ett av diarierna kan sökas i de andra diarierna. Mot bakgrund av detta tillbakavisas ifrågasättande av diarieföring av inkommande post. Skrivelserna som rör stiftel- serna och som när de kom in inte innehöll sekretessbelagda uppgifter har diarieförts i s- respektive m-kansliets diarium. Det finns således ingen anled- ning att kritisera för bristande ordning vad gäller möjligheterna att fastställa om de aktuella handlingarna kommit in till . Det har inte heller varit något problem att återfinna handlingar som begärts utlämnade vid ett flertal tillfällen. I fråga om handlingarna är det riktigt att dessa inte återfinns i s-kansliets diarium. Ett uttryckligt krav saknas i sekretesslagen vad gäller på vilket sätt handlingar ska hållas ordnade. Handlingarna har hål- lits ordnade i ett e-postbibliotek och utan problem kunnat återfinnas som inkommande och utgående skrivelser varför kritik även i den- na del tillbakavisas. Att e-postbreven inte finns registrerade i s-kansliets dia- rium får dock ses som ett undantag från det sedvanliga hanterandet av hand- lingarna på s-kansliet som det beskrivits ovan. Tilläggas ska att skrivelserna inte innehåller sekretessbelagda uppgifter och inte heller är av den karaktären att de ska tillhöra ärendet LS 0505-0840. När det beslutades att närmare utreda omständigheterna med anledning av vad som framförts i skrivelserna har skrivelserna 2005 tillförts ärendet LS 0505-0840 i LS-diariet. De har registrerats i enlighet med kraven i 15 kap. 2 § sekretesslagen vilket framgår av bilagan. De uppgifter som tidigare framgått av diarierna på s- respektive m-kanslierna återfinns nu i LS-diariet. Följaktligen är registreringen lagenlig. Att uppgifter togs bort i diarierna på s- respektive m-kanslierna får dock anses felaktigt. Skrivel- sen som inkom överfördes till LS-ärendet 0505-0840. Av misstag blev den dock inte införd i diariet men har sedan den togs från s-kansliet förvarats i akten och handlagts som en till ärendet hörande handling. Numer är handlingen rätteligen diarieförd i ärendet. Vad gäller anmälarens påstående att en utredning upprättad av advokat inte återfanns i registret som en handling i ärendet LS 0505-0840 är det riktigt. Utredningen är upprättad av advokaten som är anlitad som s.k. osjälvständig uppdragstagare av och därmed att jämställa med en 2 007 /0 8:JO1 anställd i vad gäller arbetsuppgiften dvs. Detta innebär att utredningen ansågs vara en del av ärendet och därmed inte en till inkommen handling utan arbetsmaterial att jämställa med en rättsutredning. Slutligt ställningstagande till om den skulle vara en allmän handling skedde när ärendet avslutades. Handlingen är diarieförd i ärendet. Det är också riktigt att det i diariet fanns en oriktig anteckning om att hela ärendet var sekretessbelagt. Detta har dock inte hindrat att en prövning ome- delbart gjorts av och en annan persons begäran att få ut hand- lingar. Registrator är väl medveten om den begränsade betydelsen av en sådan anteckning. Vad anmälaren anför om aktens placering saknar relevans då begäran om utlämnande handlagts. Sammanfattningsvis anser efter utredning att inte anfört något som styrker hans påståenden att inte har rutiner och följer tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser. Vissa misstag har begåtts men de handlingar som begärts ut har alltid lätt kunnat återfinnas. Syftet med tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestäm- melser är att allmänheten ska kunna ha insyn i myndighetens verksamhet och offentlighetsprincipen upprätthållas. Av utredningen framgår att när begärt att få del av allmänna handlingar har han omgående fått hand- lingarna eller beslut att de inte lämnas ut. anser mot bakgrund av detta att den ordning som gäller för diarium och registre- ring fyller lagens syfte.