frsrdg · GW04JO1 · 2008-11-17 00:00:00 — Anmälningarna som skriftligen kom in till JO eller som fram- fördes i samband med den långa inspektion som jag gjorde innehåller intagnas klagomål delvis allvarliga på en rad olika delar av anstaltens och häktets verksamhet. Enligt min mening underskattade Kriminalvården svårigheterna i att starta en så omfattande verksamhet som det är fråga om. Det är också uppenbart att resurserna i starten var otillräckli- 2 008 /0 9:JO1 har jag förståelse för att Kriminalvården valde att öppna an- läggningen i ett högt tempo. Det stora tillskottet av nya platser har i avsevärd mån lättat upp beläggningssituationen på andra anstalter. Det är svårt att i princip kritisera det val Kriminalvården gjorde. Inom administrationen av socialförsäkringen har jag stött på liknande pro- blem. har just genomgått en omfattande omorganisation. Denna innebär bl.a. en koncentration av olika verksamhetsgrenar. Till exem- pel koncentrerades handläggningen av aktivitetsstöd till i stället för att vara spridd på 21 länskontor. fick jag ett förhållandevis stort antal klagomål från enskilda som rörde utbetalningen av aktivitetsstöd och som innebar att utbetalningar, som tidigare hade fungerat, upphört eller kraftigt försenats. Den enskilde stod med andra ord utan medel för sin försörjning. Klagomålen föranledde mig att besöka för att informera mig om den nya hanteringen av aktivitetsstödet för att sedan inspektera verksamheten i Öster- sund. Därvid framkom bl.a. att svårigheterna berodde på en kombination av olika omständigheter. Omorganisationen innebar naturligtvis i sig en belast- ning. Härtill kom bl.a. många nyanställda i som skulle läras upp som resurserna för administrationen av aktivitetsstödet som helhet minskade. Andra komponenter var regelförändringar och brister i datasyste- men. Dessutom hade personer med aktivitetsstöd inte i förväg informerats om förändringarna vilket bl.a. medförde många extra telefonsamtal. Kassans enhet i gjorde vad den kunde, i form av t.ex. extrapersonal, för att lösa situationen och uppgav vid inspektionen att handläggningstiden blivit i det närmaste normal. inledde jag en granskning om självmorden i landets häkten efter uppgifter i massmedia om att det skett en kraftig ökning . Uppgifterna visade sig riktiga och är naturligtvis en stor källa till bekymmer. Efter att bl.a. ha granskat Kriminalvårdens utredningar om de självmord som inträffade och 2007 fem respektive elva stycken och tagit del av Kriminalvårdens riktlinjer för suicidprevention och suicidriskbedömningsin- strument sammanträffade jag med generaldirektören för Kriminal- vården, chefen för rättsenheten och representanter för en av generaldirektören tillsatt arbetsgrupp som fått till uppgift att granska förhållandena vid häktena. Vid detta möte fördes ett långt samtal och redovisades Kriminalvårdens åt- gärder i olika fall. Utgångspunkten för min bedömning är att staten har skyldighet att skydda frihetsberövade personers liv. Detta följer såväl av som av häkteslagstiftningen och behöver knappast diskuteras. Det finns inte heller anledning för mig att kritisera händelseförloppet i konkreta ärenden. Här kunde jag i stället konstatera att Kriminalvården, i de fall det varit motiverat, anmält berörd personal till eller till åklagare. 2 008 /0 9:JO1 Däremot kan jag inte undgå att göra några mer allmänna reflexioner. Två ting är enligt min mening särskilt tydliga. Det första är att häktets personal alltid måste räkna med att den intagne befinner sig i en djup personlig kris som ofta förstärks av att den intagne dessutom är drogmissbrukare och lider av absti- nens. Det andra är att ofrivillig isolering är förödande och måste undvikas så gott det går; här disponerar häktet som bekant bara delvis över frågan. Perso- nalen har alltså en mycket svår uppgift när det gäller att upptäcka de personer som överväger självmord eller andra självskadande handlingar och erbjuda hjälp. Det krävs ett engagerat medmänskligt arbete med det stöd som ligger i tillräckliga resurser och goda rutiner (se s. 220). Jag uppmärksammades genom en anmälan på en konflikt mel- lan en tingsrätt och en överförmyndare som rörde uppgiftsfördelningen mel- lan dem när det gäller anordnande av godmanskap och förvaltarskap. Detta ärende har avgjorts (se s. 476). Problemets kärna var att den ordning som allmänt tillämpas och som följaktligen också allmänt accepteras inte helt överensstämmer med regleringen i . I praxis ställs en ansökan om god man eller förvaltare som regel till överförmyndaren som gör en ut- redning. Först därefter överlämnas ärendet till tingsrätten för beslut. Över- förmyndaren tar därmed ett större ansvar för beredningen av ärendet än lag- stiftaren tänkt sig. I det aktuella ärendet meddelade överförmyndaren att han i fortsättningen tänkte överlåta utredningsansvaret på tingsrätten vilket orsaka- de tingsrätten stora problem, inte minst i fråga om att hitta lämpliga ställföre- trädare. Från rättsliga utgångspunkter är det enligt min mening inte möjligt att kri- tisera överförmyndaren; låt vara att han hade en alltför optimistisk syn på vilka konkreta arbetsuppgifter som därmed skulle komma att överföras till tingsrätten. Det finns emellertid starka skäl för den i praxis förhärskande ord- ningen. Det är följaktligen angeläget att lagstiftaren aktualiserar frågan. Jag kan nämna att en ordning som i stort skulle lösa även här aktuella problem presenteras i betänkande Domstolarnas handläggning av ärenden (SOU 2007:65). Förslaget innebär bl.a. att överförmyndaren inte tingsrätten skulle besluta om anordnande av godmanskap om den enskilde ansöker om det eller medger en sådan ansökan. skulle överförmynda- ren också få företa vissa utredningsuppgifter som är förbehållna tingsrätten. JO har lämnat detta förslag utan erinran (JO dnr 58-2008). Avslutningsvis kan jag nämna att jag under verksamhetsåret har besvarat elva remisser i olika frågor från regeringen, bl.a. om betänkandena Tillträdes- förbud inom kriminalvården (Ds 2007:24) och En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen (SOU 2008:10). Jag till- styrkte i princip båda förslagen. När det gällde tillsynen över socialförsäk- ringen framhöll jag bl.a. att frågan om hur enskildas klagomål bör behandlas behöver aktualiseras. Som framhållits i många andra sammanhang är JO:s 2 008 /0 9:JO1 verksamhet extraordinär och inte avsedd att ersätta den tillsyn och rättstill- lämpning som ankommer på andra samhällsorgan. Det är enligt min mening en brist att det inte finns ett ordinärt organ som prövar klagomål (som inte är domstolsfrågor) från enskilda inom ett område som berör praktiskt taget alla invånare. 2 008 /0 9:JO1 2.2.4 JO (Ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 består av de delar av JO:s tillsynsverksamhet som inte täcks in av de tre övriga ansvarsområdena. Det spänner därmed över stora och sinsemellan skiftan- de delar av den statliga och kommunala förvaltningen. Jag övertog detta ansvars- område . Mina iakt- tagelser avser alltså och är formade i det ljus vari verksamheten framträder för den som inträder utifrån. Som framgår av den redovisade statisti- ken och chefsjustitieombudsmannen redogörelse innebar det gångna året en ovanligt stor ökning av ären- den hos JO. Inom ansvarsområde 4 avgjordes 1 469 ärenden jämfört med 1 263 året innan (en ökning med ). tillkom 1 564 ären- den jämfört med 1 238 föregående år (en ökning med , som dock till viss del kan förklaras med att ansvarsområdet utvidgats). Även om antalet ärenden inte är ett exakt mått på verksamhetens omfattning är ärendemängden sådan att den kräver uppmärksamhet, något jag återkommer till i slutet av denna redogörelse. Offentlighetsprincipen har gällt i vårt land. Man skulle tro att den är så väl känd och inarbetad att dess tillämpning är problemfri. Så är nog också i långa stycken fallet. Likväl strömmar klagomål rörande brott mot tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser om allmänna handlingar oavlåtligt in till JO. Det förefaller som om själva principen aldrig kan bli tillräckligt självklar utan att den för sin vitalitet förutsätter kontinuer- lig övervakning. Av de 40 kritiserande beslut jag hunnit fatta gällde drygt hälften just felaktigheter i hanteringen av reglerna om allmänna handlingar. Särskilt utmärkte sig , vars personal vid fem tillfällen under denna korta tid blev föremål för (ett av fallen finns i ämbetsberättel- sen, s. 262). Det bör i och för sig tilläggas att felaktigheterna i dessa ärenden mest ter sig som utslag av otillräcklig ordning eller kunskap, något som dock inte ursäktar att medborgarnas rättigheter satts åt sidan. Ett allvarligare fall gällde i kommun, som så ihärdigt motsatte sig att utlämna en allmän handling att man kan beteckna det som ett förhalande (se s. 555). Utvecklingen mot att driva allmän verksamhet i privaträttsliga former har medfört att offentlighetsprincipen utsträckts till att gälla även i kommunala 2 008 /0 9:JO1 Här uppstår återkommande problem, vilket illustreras i några av de beslut som återges i ämbetsberättelsen. Ett anmärkningsvärt fall är det som gällde AB Bostaden i , där en tf. vd ådrog sig kritik för att ha tillämpat reglerna om allmänna handlingar på ett felaktigt och oskickligt sätt; han hade bl.a. oriktigt uppgett att en efterfrågad handling inte fanns hos bolaget (s. 553). I en annan anmälan mot ett kommunalt bolag uppkom en principiell fråga: Ska alla regler för myndighetssfärens hantering av allmänna handlingar också gälla bolag av detta slag? Mer specifikt gällde saken om ett sådant bolag måste upplysa den, som nekas få ut en handling, om rätten att överklaga i domstol, dvs. lämna s.k. fullföljdshänvisning. Jag fann att en sådan skyldighet föreligger (s. 540). Det finns skäl att inskärpa att ett kommunalt bolag såvitt gäller offentlighetsprincipen har samma principiella skyldigheter som myn- digheter. En liknande problematik uppkommer när en myndighet väljer att ta hjälp av fristående uppdragstagare. Ett beslut i ämbetsberättelsen innefattar kritik mot att hanteringen av förfrågningar gällande allmänna handlingar lagts ut på en advokatbyrå (s. 550). I ett annat ärende har kommunrevisionen i en kommun på samma grunder kritiserats för att ha anlitat en revisionsbyrå för liknande uppdrag. Prövningen hos JO är i hög grad inriktad på centrala rättsstatliga principer. Sådana kan aktualiseras även i kommunala sammanhang. Ett av- gjort ärende ledde till kritik mot en den i stället för att använda sina rättsliga befogenheter frammanade mer eller mindre frivilliga åtaganden från enskilda. Det angelägna ändamålet var att i samband med en sommarfestival i begränsa problem som hade sin rot i alkoholförtä- ring bland ungdomar. En kommun har rättsliga möjligheter att förbjuda alko- holförsäljning genom att med stöd i lag fatta beslut om detta, beslut som i så fall kan överklagas och prövas i domstol. I detta fall valde man i stället att genom informell samverkan söka förmå detaljhandlare att självmant avstå från viss försäljning av folköl. De åtgärder som vidtogs från kommunens sida gick dock över gränsen för vad som kan betecknas som råd och information. De kunde lätt uppfattas som försök att utöva myndighet utan att iaktta de rättsstatliga krav som ställs på myndighetsutövning (se s. 511). Det är själv- fallet skillnad mellan åtgärder av det slag saken här gällde och mer polisiära ingripanden. Men den grundläggande principen är densamma lika litet som polisen genom att fråga om lov kan genomsöka en persons bostad utan att iaktta regler om husrannsakan, får en tillsynsmyndighet framtvinga en frivillig åtgärd från ett tillsynsobjekt utan att följa de rättsliga former som finns uppställda för ändamålet. Med tanke på det vällovliga syftet finns det skäl att tro att rättsliga felbe- dömningar av detta slag kan ha sin grund i en viss tanklöshet. Det torde i alla händelser ha gällt det fall från , där vän av ordning anonymt 2 008 /0 9:JO1 haft synpunkter på hur en äldre man skötte tomten på sin villafastighet. Det föranledde kommunens tillsynsnämnd att inleda en granskning. Fastighets- ägaren blev på begripliga grunder illa berörd av kommunens sätt att när- ma sig honom och hans fastighet. Hans anmälan ledde till kritik mot nämn- den, bl.a. för att den vidtagit åtgärder på bristfälligt underlag och i inspek- tionssyfte upprepade gånger besökt hans fastighet utan att underrätta honom (s. 458). Den äldre mannen kände sig uppenbarligen respektlöst behandlad. Ett iakttagande av de formkrav som gäller även i tillsynsärenden av detta mer vardagliga slag hade kunnat förebygga det onödiga integritetsintrång som i stället blev resultatet. Integritetsintrång av principiellt sett betydelsefullt slag var föremål för be- dömning i ett ärende som min företrädare avgjorde han med utgången av lämnade ämbetet. Det gällde en myndig- hets möjlighet att i sin tillsynsverksamhet arbeta under-cover, för att an- vända ett engelskt uttryck från den polisiära världen. Saken avsåg emellertid inte polisen utan , som i sin tillsynsverksamhet låtit tjäns- temän uppsöka bankkontor och uppträda som vore de presumtiva kunder. JO konstaterade att det inte fanns av lagstiftaren uppställda hinder mot detta arbetssätt. Enligt hans mening måste emellertid en myndighets arbete präglas av öppenhet och tydlighet att vidta åtgärder där motivet är ett annat än det som det synes vara strider mot god förvaltningstradition. Om myndig- heter ska arbeta med metoder som inte är helt öppna borde detta enligt hans mening regleras (se s. 250). Jag instämmer i att tillsynsformer av detta slag inte bör tillämpas utan att det finns lagstöd. Det räcker med andra ord inte med att det inte är uttryckligen förbjudet. Detta ligger i linje med den utveck- ling som präglar synen på myndighetsutövning. Enskilda som möter representanter för det allmännas kontroll- och tillsynsverksamheter ska kunna lita på att myndigheter spelar med öppna kort. För de undantagssituationer där avsteg från den principen kan få göras ska det finnas lagstöd, inklusive en reglering av de villkor som gäller för användande av dolda arbetsmetoder. Likartade frågeställningar har varit föremål för bedöm- ningar i den omfattande del av JO:s verksamhet, som anslås till besvarandet av de många lagstiftningsremisser som ställs till ombudsmän. har jag ägnat ingående uppmärksamhet åt betänkanden från (Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning, SOU 2007:76), (Skyddet för den personliga in- tegriteten, SOU 2008:3) och, i vissa delar, (Interna- sanktioner, SOU 2006:41). Den sistnämnda utredningen hade att ta ställning till de påbud om frysning av enskilda personers tillgångar som utgått från FN och bl.a. drabbat enskilda svenskar på ett synnerligen ingri- pande sätt. I utredningen konstaterades att dessa sanktioner inte ens uppfyllde rättsstatliga minimikrav. Jag var i remissvaret kritisk till utredarens något 2 008 /0 9:JO1 uppgivna inställning till möjligheten att hävda rättssäkerheten gentemot dessa s.k. sanktionsregimer och anförde bl.a: Den svenska hållningen synes vara att rättssäkerhetsaspekterna får lov att offras på det internationella samarbetets altare, åtminstone tills vidare. Ett mindre passivt förhållningssätt, som enligt min mening borde övervägas, är att hävdar nationella domstolars och förvaltningsmyndigheters rätt att vid rättstillämpningen i enskilda ärenden självständigt pröva vilka rättsverk- ningar sanktioner av här aktuellt slag kan ges inom svensk jurisdiktion och då särskilt med beaktande av svensk grundlag och åtaganden enligt om mänskliga rättigheter. I utredningen berörs den aspekten i en diskussion kring möjligheten att låta nationella domstolar i den utpekades hemstat överpröva sanktionsbesluten. Ett antal skäl uppges tala emot en sådan lösning. Inget av dem är särskilt tungt vägande. Det heter således i betänkandet att en överprövning av säkerhetsrådets be- slut riskerar att försvaga FN:s auktoritet. Det är emellertid FN självt som sätter sin auktoritet på spel genom att ställa krav som är uppenbart oförenliga med grundläggande rättsstatliga principer. Som utredaren framhåller innebär redan den rådande situationen att FN:s arbete med mänskliga fri- och rättighe- ter riskerar att förlora i trovärdighet. Det blir inte bättre av att enskilda stater integrerar procedurer av detta slag med det egna rättssystemet och därmed utsätter detta för samma slags legitimitetsrisker. Remissvaren i deras helhet finns på JO:s hemsida . Till ansvarsområde 4 hör även . Relativt få ärenden upp- kommer inom den kategorin, men de kan, när de uppkommer, aktualisera svåra gränsdragningsproblem mellan tjänstemäns och statsråds ansvar. Tjäns- teansvaret ligger under JO:s tillsyn medan statsråden utifrån konstitutionella utgångspunkter granskas av KU och i vidare mening av väljarna. Gränsen ter sig i teorin enkel och klar. I praktiken kan det vara svårare, och utomordent- ligt grannlaga, att avgöra i vad mån påstådda missförhållanden i den löpande verksamheten vid från granskningssynpunkt hör till den ena eller andra kategorin. I föregående ämbetsberättelse omnämnde det upp- märksammade ärende där han kritiserade en statssekreterare i statsrådsbered- ningen för dennes förhållningssätt gentemot en av regeringen tillsatt gransk- , . Ärendet hos JO hade berörings- punkter med förhållandena under den utredning som konstitu- tionsutskott, KU, genomfört rörande samma händelse. Sedan det ärendet avslutats hos JO tog saken en ny vändning, när det uppdagades att det rörande den aktuella tiden fanns digitalt lagrad information i , som var av betydelse för slutsatser (de s.k. tsunamibanden). Kommissionen återinkallades och avgav sedermera ett nytt betänkande, vilket i sin tur ledde till förnyad utredning i KU. Denna KU:s andra granskning avslutades . I sitt betänkande erinrade KU om att tjänstemän inte omfattas av KU:s tillsyn utan att detta är en uppgift för JO. 2 008 /0 9:JO1 Ärendet hade därmed löpt två varv i såväl som KU och det återstod att bedöma om den nytillkommande informationen borde föranleda en andra vända även hos JO. Vid mitt tillträde förelåg dessutom en anmälan i saken mot tjänstemän i . Något senare inkom en skrivelse från en journalist, där denne beskrev vissa förhållanden då han på ett tidigt stadium sökt att från få ut det som sedermera kom att kallas tsunamibanden. Detta föranledde mig att av begära att dessa förhållanden utreddes och redovisades till JO. Där ligger ärendet i skrivande stund. Mitt tillträde som JO sammanföll med en ovanligt stor ökning av klago- målstillströmningen till ombudsmän som helhet; det gäller inte minst , då rekordsiffror noterades. Den långsiktiga trenden är att antalet ärenden ökar, det gäller faktiskt redan från ämbetets inrättande, åtminstone . Historiskt måste detta delvis tillskrivas utvecklingen av det allmännas verksamhet, men det är en förklaring som förlorat i betydelse. Enligt min mening åter- speglar inte heller det ökande antalet klagomål till JO en generellt sett försäm- rad regelefterlevnad inom det allmännas organ; orsakssammanhangen är mer komplicerade än så. Det finns, tycker jag mig ha kunnat iaktta, en risk för att JO:s krafter kon- centreras mot att hålla ärendebalansen i schack. Typiskt sett riskerar situatio- ner av detta slag till att leda till att de enklaste ärendena handläggs först, ef- tersom detta ger snabbast effekt på just balansen. En sådan prioritering i före- ning med ett ökat antal ärenden lämnar emellertid ett krympande utrymme för det som är betjänt av mer grundlig utredning och reflexion. För att motverka detta krävs att besluts- och handläggningsformerna i de mindre komplicerade ärendena tillåts vara relativt enkla, utan att man fördenskull ger avkall på bedömningarnas kvalitet. Rationaliseringar bör med andra ord styras mot sådant som från JO:s synpunkt ter sig jämförelsevis mindre angeläget att prioritera. Utifrån de iakttagelser jag som nytillträdd gjort på mitt ansvarsom- råde betraktar jag det som angeläget att anpassa JO:s arbete med hänsyn till antalet anmälningar, ärendenas skiftande karaktär och befintliga resurser. Alternativet att låta ämbetet växa i takt med klagomålstillströmningen ser jag inte som vare sig realistiskt eller sakligt motiverat. 2 008 /0 9:JO1 Bilaga 1 innehåller ärendestatistiken för verksamhetsåret. Bilaga 2 innehåller en förteckning över besvarade lagstiftningsremisser. Bilaga 3 innefattar redovisning av dels framställningar och överlämnande av beslut till respektive regeringen, dels åtal, anmälningar för vid- tagande av disciplinär åtgärd samt överlämnande av ärenden till annan myn- dighet. I bilaga 4 redovisas inspektioner och myndighetsbesök, samråd med riks- dagens konstitutionsutskott samt justitieombudsmännens och vissa tjänste- mäns deltagande i konferenser, seminarier och utbildningsverksamhet m.m. inom . Bilaga 5 innehåller en redovisning av JO:s internationella samarbete. Instruktionen i aktuell lydelse finns intagen som bilaga 6. Arbetsordningen i aktuell lydelse finns intagen som En redogörelse för personalorganisationen under verksamhetsåret finns i bilaga 8. Bilaga 9 innehåller sakregister. Bilaga 10 innehåller en engelskspråkig sammanfattning. 2 008 /0 9:JO1 Kritik mot en för att tingsrätten formlöst avstår från att förordna en viss advokat som offentlig försvarare (Dnr 5062-2005) Advokaten framförde i en anmälan klagomål mot m.fl. Han anförde bl.a. att han från en domstolssekreterare vid tingsrätten fått information om att lagmannen meddelat att [H.E.] inte skall förordnas av domstolen. Muntliga upplysningar inhämtades. Handlingar från tingsrätten infordrades också, bl.a. ett internt e-postmeddelande skickat från chefsadmi- nistratören till tingsrättens kanslister. I meddelandet angavs att lagmannen haft ett samtal med H.E., vid vilket H.E. blivit informerad om att han inte kommer att få uppdrag av tingsrätten i annat fall än där han begärs. Av meddelandet framgick vidare att H.E. hade framfört att han gärna ville ha uppdrag och att han efter samtalet hade sökt kontakt med en rådman i Sala och bett om uppdrag. Meddelandet avslutades med beskedet att lagmannen hälsar att om [H.E.] är påstridig skall ni hänvisa till honom. Ärendet remitterades till tingsrätten som anmodades att lämna upplysning- ar och yttrande om handläggningen av förordnanden av H.E. som offentlig försvarare m.m. Tingsrätten (lagmannen ) anförde i ett remissvar bl.a. följan- de. Tingsrätten har förändrat beredningen av brottmål på det sättet att dessa inte längre på varje domare, utan alla brottmål, med undantag för notariemål, in på en enhet som undertecknad har tillsyn över. Bered- ningen av brottmålen sker därefter på ett kansli med fem sekreterare och en beredningsjurist. Målen utsättes därefter på allmänna ting och extra ting och fördelas av kansliet på domarna så att en så långt möjligt jämn arbetsfördel- ning mellan domarna föreligger. Den nu i all korthet redovisade ordningen för beredning av brottmålen har pågått under och en utvärdering med hjälp av har precis påbör- jats och beräknas vara klar . Grunden för att utses till offentlig försvarare finns som bekant i 21 kap. 5 § 1 st. . Bestämmelsen föreskriver såvitt nu är av intresse att till offentlig försvarare skall förordnas advokat, som finnes lämplig där- till. Om en namngiven advokat önskas förordnas i regel denne, i enlighet med vad som föreskrivs i 21 kap. 5 § 2 st. . Om den tilltalade eller 2 008 /0 9:JO1 misstänkte inte har några önskemål om namngivna försvarare använder sig sekreterarna på brottmålskansliet av en förteckning med advokater som åtar sig uppdrag som offentlig försvarare. På den förteckningen finns inte H.E. upptagen, liksom av olika skäl inte heller en del andra advokater med verk- samhet i . Redan innan förändringen av beredningsarbetet med brottmålen ägde rum förekom inte H.E. på de förteckningar som sekreterarna hade. Bak- grunden var en diskussion inom tingsrätten angående H.E:s lämplighet för uppdrag som offentlig försvarare.