frsrdg · GW04JO1 · 2008-11-17 00:00:00 — Den har varit mest markant under verksamhetsårets andra hälft och fått till följd att det totala antalet nyregistrerade ärenden med bred marginal överträffar den hit- tills högsta siffran (6 008), som noterades /06. Det minskade antalet initiativärenden beror främst på att inspektionsverksamhe- ten, framför allt , har måst hållas på en låg nivå, då hanteringen av den växande mängden klagomål tagit nästan alla JO:s handläggningsresurser i anspråk. Antalet avgjorda ärenden uppgick till 6 313, vilket innebär en ökning med 580 (10,) från föregående års nivå. Av de avslutade ärendena var 117 2 008 /0 9:JO1 lagstiftningsremissärenden, 84 inspektions- eller andra initiativärenden samt 6 112 klagomålsärenden. De oavgjorda ärendena i balans var vid verksamhetsårets slut 1 208. Detta betyder att balansen ökade med 237 ärenden (24,). Ärendestatistiken redovisas mera utförligt i bilaga 1. En utförlig redovisning av inspektionsverksamheten finns i bilaga 4. 2 008 /0 9:JO1 2.2 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde 2.2.1 ChefsJO (Ansvarsområde 1) Jag avser att behandla några övergripande problem i JO:s verksamhet. Av den ärendestatistik som redo- visats i sammandrag (se även bilaga 1) framgår att antalet såväl nya som avgjorda ärenden är större än . Antalet nyregistrerade ärenden har ökat med cirka 840 ärenden, eller . En så stor ökning av antalet klagomål har inte förekommit tidigare. Skickliga och lojala medarbetare har förmått att någorlunda bemästra situationen, så att antalet ärenden i balans trots allt ökat med endast 237. Samtliga justitieombudsmän har emellertid tvingats av- stå från att genomföra vissa inspektioner för att kunna hantera de inkomna klagomålen utan orimliga dröjsmål. Det är mycket olyckligt eftersom inspek- tioner är en viktig del av JO:s arbete, bl.a. på så sätt att de ger möjlighet att uppmärksamma mera systematiska brister i myndigheternas verksamhet och har en betydande preventiv verkan. Vi försöker att möta den ökande inströmningen av klagomål genom effek- tivare handläggningsrutiner i allmänhet och av de klagomål som inte ska tas upp till prövning i synnerhet samt genom en försiktig ökning av antalet före- dragande. Det bör särskilt framhållas att antalet klagomål mot kriminalvården nu un- der en följd av år har ökat markant. Under verksamhetsåret avgjordes 1 023 klagomålsärenden rörande kriminalvården (jämfört med 827 året innan). Det innebär att av samtliga avgjorda ärenden gällde detta område. För JO och hennes medarbetare inom ansvarsområde 2 medför det stora antalet klagomål från intagna i kriminalvårdsanstalt dels att de har att hand- lägga ett betydligt större antal ärenden än övriga ombudsmän, dels att krimi- nalvårdsärendena tenderar att dominera verksamheten. En överflyttning av vissa ärendegrupper mellan ansvarsområdena /08 syftade visserligen till att utjämna arbetsbelastningen mellan ansvarsområdena. Efter- som antalet kriminalvårdsärenden fortsatt att öka är emellertid belastningen inom ansvarsområde 2 fortsatt hög och dessa ärendens dominans inom an- svarsområdet har förstärkts. 2 008 /0 9:JO1 När det gäller tillsynen på bl.a. kriminalvårdens område vill jag också nämna att JO tog emot företrädare för den internationella kommitté som inrättats med anledning av ett fakultativt protokoll till . Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga tortyr. Dess väsentliga innehåll är att såväl internationella som nationella oberoende organ ska ges möjlighet att regelbundet besöka platser där personer hålls frihetsberövade. Protokollet föreskriver att staterna efter sin anslutning ska utse nationella övervakningsorgan (national preventive me- chanisms, NPM). En NPM ska bl.a. ges möjlighet att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer till berörda myndigheter. En promemoria om svenskt godkännande av protokollet har remissbehandlats. I promemorian framfördes den uppfattningen att genom de kontrollfunktioner som JO och JK har uppfyller de krav som protokollet ställer och att någon särskild NPM därför inte behövde utses i vårt land. I JO:s remissyttrande framhölls att JO varken kunde eller borde åläggas de tillsynsuppgifter som följer av protokollet. Regeringen gjorde emellertid pro- memorians uppfattning till sin (prop. 2004/05:107). Regeringen konstaterade bl.a. att det inte av protokollet framgick vad som avsågs med regelbundna besök varför den inspektionsverksamhet som JO och JK bedriver fick anses mer än väl uppfylla protokollets krav. Regeringen tillade emellertid att, om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och JK bedriver inte är tillräck- lig för att ska anses uppfylla sina åtaganden, nya överväganden får göras och att det framöver kan finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet föreskriver. I sitt yttrande till utrikesutskottet över regeringens proposition redovisade de invändningar som JO haft mot att anförtros uppgif- ten som NPM. Utskottet underströk vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade att JO själv avgör vilka former den egna verk- samheten kräver. Utskottet konstaterade vidare att regeringens förslag inte innebar att JO åläggs något särskilt ansvar att fungera som nationellt besöks- organ. Slutligen uttalade även utskottet att det vid en framtida översyn kan finnas anledning för regeringen att åter överväga om det är lämpligt att JO och JK fungerar som nationella besöksorgan (2004/05:KU5y). Utrikesutskot- tet instämde i bedömningen att JO och JK redan har de uppgifter och befo- genheter som protokollet kräver. JO har således inte genom en ändring av den lagstiftning (JO- instruktionen) som reglerar vårt arbete ålagts uppgiften att utgöra en svensk NPM enligt protokollet. Situationen är därför den att kommit att an- sluta sig till det fakultativa protokollet utan att, som jag uppfattar det, utse ett sådant nationellt övervakningsorgan. Eftersom staterna är skyldiga att inrätta, utse eller vidmakthålla (set up, designate or maintain) ett övervakningsorgan 2 008 /0 9:JO1 kan det knappast heller i och för sig finnas något krav på att utse ett sådant om staten anser att en redan existerande inrättning fyller uppgiften. Men jag anser att betydande invändningar däremot kan resas mot att anse JO:s inspektionsverksamhet vara ett verksamt medel för att uppfylla våra internationella åtaganden i detta avseende. Dessa är av såväl principiell som mera praktisk natur. Vid riksdagsbehandlingen av JO-instruktion beskrevs JO:s roll på bl.a. följande sätt: JO:s huvuduppgift är att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida är och (bör) förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och institutionen (är) sålunda inte avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället (T)illgången till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt själv- ständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtro- ende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndig- heternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rätts- ordningen. Denna självständighet som gäller även gentemot , som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse (KU 1975/76:22). Denna grundläggande karakteristik av är fortfarande giltig. Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är och ska vara en extraordinär institution som är oberoende av övriga statsor- gan också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse JO utgöra en svensk NPM med de krav på bl.a. regelbunden tillsyn som den uppgiften ställer är inte väl förenligt med detta oberoende. Härtill kommer att tyngdpunkten i vårt arbete ligger i att pröva klagomål från enskilda. Vi saknar därför också de resurser som fordras för att genomfö- ra de regelbundna inspektioner som förutsätts i protokollet. JO:s verksamhet omfattar ju i princip all statlig och och vi borde egent- ligen åtminstone sett över ha utrymme för inspektioner vid praktiskt taget alla myndigheter. Vi saknar emellertid, inte minst när klago- målstillströmningen ökar kraftigt, möjlighet att verkställa inspektioner i den omfattning som vore önskvärd. De institutioner där frihetsberövade personer vistas ges visserligen särskild prioritet i inspektionsverksamheten. Men även på dessa områden har planerade inspektioner fått ställas in av hänsyn till det ökande antalet klagomål. Ett annat problem är att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på hur lagar och förordningar efterlevs. Vi anlitar således t.ex. inte biträde av medi- cinsk och psykologisk expertis. Det innebär att vi knappast är skickade att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne är underkastad 2 008 /0 9:JO1 restriktioner påverkar en enskild häktad. En granskningsverksamhet enligt protokollets intentioner borde rimligen beakta också sådana förhållanden. har i sina sammanfattande synpunkter , med anledning bl.a. av den granskning av vårt lands tillämpning av det fakultativa protokollet som ägde rum , på denna punkt rekommenderat att på nytt överväga hur den nationella övervakningsfunktionen är anordnad (CAT/C/SWE/CO/5). Det finns således mycket goda skäl att låta den översyn som förutskickades redan vid behandlingen av ärendet om godkännande av det fakultativa proto- kollet komma till stånd. Översynen bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle kunna anordnas. Det är egentligen, anser jag, märkligt att vi i vårt land saknar en sådan tillsyn på ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i vad som sker är och måste vara starkt begränsad. Om en sådan oberoende, regelbunden tillsyn med tillräckliga befogenheter inrättas, skulle varje tvivel på att uppfyller sina förpliktelser enligt det fakultativa protokollet undanröjas. Om ett sådant tillsynsorgan dessutom gavs möjlighet att ta emot klagomål från enskilda, skulle inte en så stor och växan- de andel av JO:s resurser behöva vara bundna till att behandla klagomål från intagna i häkten och kriminalvårdsanstalter. 2 008 /0 9:JO1 2.2.2 JO (Ansvarsområde 3) Mitt ansvarsområde omfattar i huvudsak hälso- och sjukvården, och utbildningsväsendet samt, /2008, de allmänna förvaltningsdom- stolarna med undantag för migrationsdom- stolarna. Under verksamhetsåret har in- kommit 1 568 anmälningar vilket är 257 fler än föregående år. Den omständigheten att de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten, numera ingår i ansvars- området kan endast till viss del förklara ökningen. fram till inkom 44 anmälningar mot dessa domstolar. I övrigt kan den ökade tillströmningen sägas gälla generellt för hela ansvarsområdet, och någ- ra nämnvärda förändringar i fördelningen av anmälningar på de olika ärende- grupperna har inte förekommit. har till JO inkommit ungefär 100 anmälningar årli- gen mot de allmänna förvaltningsdomstolarna. Denna siffra är tämligen blyg- sam vid en jämförelse med antalet anmälningar mot många andra myndighe- ter och inte minst i jämförelse med de ungefär 350400 anmälningar som inkommer mot de allmänna domstolarna. Den förhållandevis låga anmälningsfrekvensen ska dock inte tolkas så att det inte finns problem också i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vad jag närmast tänker på är svårig- heterna i många fall att leva upp till kravet på att mål och ärenden ska hand- läggas inom skälig tid. Det behöver knappast påminnas om det självklara att en effektiv rättsskipning är av största betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Av princip är JO återhållsam med att uttala sig om handläggningen av pågå- ende mål och ärenden. Om det rör sig om underlåten eller alltför långsam handläggning görs dock undantag från denna princip. Det har länge varit ett känt faktum att handläggningen av mål och ärenden i de allmänna förvaltningsdomstolarna i många fall kan ta . 1979, när länsrätterna inrättades som fristående allmänna förvaltningsdomstolar, har utvecklingen gått snabbt och inneburit genomgripande förändringar. Det handlar inte bara om att antalet mål har ökat utan också om att förvaltningsdomstolarna i betydande omfattning har tillförts och kontinuerligt tillförs nya typer av mål. Inte minst målen med EG-rättslig anknytning har kommit att innebära nya utmaningar. Antalet målgrupper som behandlas av de allmänna förvaltningsdomstolarna är mycket stort och ställer höga krav på specialkunskaper på många områden. 2 008 /0 9:JO1 gäller som svensk lag. En- ligt konventionen, artikel 6.1, har en person, bl.a. vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter, rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Europa- domstolen har funnit att har kränkt denna rätt. Om det konstateras att en kränkning har skett kan den skadelidande vara berätti- gad till skadestånd från staten. Med hänsyn till att omständigheterna är olika i varje mål får det bedömas från fall till fall vad som är oacceptabelt lång hand- läggningstid. Det finns således inte några fastlagda tidsramar i Europadomsto- lens praxis. Denna praxis ger ändå viss vägledning vid bedömningen av om en konventionskränkning har skett. Det kan här nämnas att det finns en rap- port, som upprättades av Commission for Efficiency of , över en undersökning av ett mycket stort antal domar i som gällde kravet på domstolsprövning inom skälig tid. Av rapporten kan möjligen dras den försiktiga slutsatsen att domstolen som regel har godtagit en total handläggningstid, dvs. för hela rättskedjan, i normala icke komplicerade mål. Det är givet att förhållandena vad gäller t.ex. målens komplexitet kan vari- era mellan olika domstolar. Förutsättningarna att möta den ökade tillström- ningen av mål och ärenden eller komma till rätta med ett besvärligt balansläge kan också se olika ut. Mitt intryck är att domstolarna som regel klarar mål- sättningen att skyndsamt handlägga sådana mål som är av förturskaraktär, bl.a. sådana som rör tvångsomhändertaganden. Om jag tillåter mig att ut- trycka mig lite tillspetsat förefaller det däremot som om det har utvecklats en viss uppgivenhet hos både domstolar och allmänhet när det gäller de långa handläggningstiderna avseende många andra målgrupper, särskilt vad gäller några av de största grupperna till vilka hör skattemål och socialförsäkrings- mål. Jag har också noterat att det inte sällan kan ta förvånansvärt innan den högsta instansen, Regeringsrätten, meddelar beslut i frågan om prövningstillstånd ska beviljas eller inte i dit överklagade mål. Långa hand- läggningstider i den högsta instansen är ett problem inte bara för de enskilda parterna. Det är ett problem också av det skälet att den viktiga prejudikatbild- ningen, som är domstolens främsta uppgift, drar ut till förfång för de myndigheter som i avsaknad av domstolens uttalanden ställs utan vägledning i sin rättstillämpning. Det ska dock här noteras att det har pågått ett arbete i Regeringsrätten i syfte att åstadkomma en effektivare hand- läggning. Som JO kan jag inte underlåta att påtala de missförhållanden som jag upp- täcker vid min granskning, även om jag kan ha förståelse för att kritiken ibland kan uppfattas som orättvis av domstolarna, eftersom möjligheterna för dem att påverka den egna arbetssituationen med de resurser som står till buds kan vara begränsade. För övrigt har de anmälningar som rört dröjsmål med handläggningen inte alltid lett till någon åtgärd från JO:s sida 2 008 /0 9:JO1 och kanske inte ens kommit till berörda domstolars kännedom. Granskningen har i första hand fått inriktas på att utreda de fall som framstår som särskilt anmärkningsvärda. Det handlar framför allt om mål och ärenden där det har förekommit så långa dröjsmål i handläggningen att enskildas rättssäkerhet kan antas ha trätts förnär på ett sådant sätt att det finns risk för en konven- tionskränkning. Att arbetsläget i domstolarna är pressat kan inte användas som ursäkt för den situation som råder på många håll. Det är tydligt uttalat av Europa- domstolen att ett ansträngt arbetsläge inte är ett godtagbart skäl till lättnad när det gäller kravet på skyndsamhet i handläggningen. Domstolen har tvärtom klarlagt att konventionsstaterna är ansvariga för hur rättsväsendet organiseras och att det är en uppgift för staterna att se till att domstolarna har tillräcklig kapacitet för att uppfylla konventionens förpliktelser. I sammanhanget ska noteras att frågan om en ny länsrättsorganisation är under behandling i . Vidare har Utredningen om förtursförklaring haft i uppdrag att överväga åtgärder i syfte att påskynda handläggningen av mål och ärenden. Utan att här närmare fördjupa mig i saken vill jag ändå framhålla vikten av att det ges bättre förutsättningar för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt. Ytterst är det en fråga om att upprätthålla allmänhetens förtroende för dessa domstolar. Vad gäller övriga delar av mitt ansvarsområde kan jag konstatera att myck- et av det som jag har tagit upp i mina övergripande redovisningar för tidigare verksamhetsår är aktuellt. Även om min granskning främst är inriktad på att myndigheterna följer lagar och andra författningar på ett kor- rekt sätt i formellt hänseende, kan jag naturligtvis inte undgå att dra slutsatser av mera allmänt slag som grundas på hur anmälare beskriver sin situation. Det gäller t.ex. de brister som finns på många håll i samverkan mellan oli- ka myndigheter, t.ex. inom och hälso- och sjukvården. Den avsaknad av helhetssyn som kan drabba den enskilde i kontakterna med myn- digheterna inom dessa områden utgör inte sällan ett problem. Det gäller vida- re förhållandena inom den psykiatriska hälso- och sjukvården, inte minst inom barn- och ungdomspsykiatrin. Svårigheterna för kommunerna att till- räckligt snabbt tillhandahålla resurser enligt LSS, dvs. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, kan nämnas som ytterligare exempel. Ett annat allmänt intryck som jag också har förmedlat tidigare är att de ärenden som rör tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga, LVU, har blivit alltmer komplicerade. En förhållandevis stor del av anmälningarna mot rör just sådana ärenden. I förra årets ämbetsberättelse inriktade jag min redovisning på att i huvudsak avse handläggning av LVU-ärenden i det perspektivet att brister i 2 008 /0 9:JO1 denna handläggning i ett antal fall, som refererades i ämbetsberät- telsen, hade lett till att barn och ungdomar hade berövats sin frihet utan att det fanns laga grund för det. Även detta verksamhetsår har förekommit ärenden där det har varit fråga om motsvarande försummelser. Som regel inleds för- undersökning i dessa fall för att få underlag för beslut om åtal för tjänstefel ska väckas. Åtminstone ett av de nu aktuella fallen kommer att kunna rappor- teras i ämbetsberättelsen för nästa verksamhetsår. Jag har tidigare återkommande påpekat i mina redovisningar att kunska- perna om förvaltningsrättsliga bestämmelser och om de regelsystem som gäller för hanteringen av allmänna handlingar och om offentlighet och sekre- tess ibland förefaller otillräckliga. Framför allt när det gäller hälso- och sjuk- vården och utbildningsväsendet rör anmälningarna till nästan övervägande delen sådana frågor. Särskilt underlåtenhet att, vid handläggningen av enskil- das framställningar om att få del av handlingar, iaktta det i tryckfrihetsförord- ningen uppställda skyndsamhetskravet föranleder ett stort antal kritikbeslut. Detsamma gäller underlåtenhet att fatta formella överklagbara avslagsbeslut i de fall framställningar inte kan bifallas. De beslut där kritik riktas mot myndig- heterna i dessa hänseenden är av sådan masskaraktär att de flesta av dem inte redovisas i ämbetsberättelsen. Det kan dock finnas skäl att här ändå påtala existensen av dem eftersom de rör grundläggande rättssäkerhetsfrågor. Det kan avslutningsvis finnas anledning att konstatera att det har förekommit och förekommer påfallande mycket utrednings- och lag- stiftningsarbete som rör de samhällssektorer som ingår i mitt ansvarsområde. Av utrymmesskäl avstår jag från att här ange exempel på detta. Däremot vill jag gärna framhålla att, även om JO som organ inte är skyldig att besvara alla lagstiftningsremisser och som regel begränsar sig till en rent rättslig granskning av framlagda förslag, det är givet att ett omfattande lag- stiftningsarbete också påverkar vårt arbete. Vidare kan man nog våga sig på en gissning att antalet anmälningar till JO kan komma att öka ytterligare när myndigheterna i praktisk tillämpning ska omsätta den nya lagstiftningen, t.ex. på patientdataområdet och inom tvångspsykiatrin. Det höga antalet anmäl- ningsärenden har redan nu fått den konsekvensen att inspektionsverksamhet inte har kunnat bedrivas i den utsträckning som vore önskvärd. Detta är enligt min mening allvarligt. Ett av skälen till det är att det framför allt är i samband med inspektionerna som fel och brister av mera strukturell natur kommer . Därmed kan ges ett värdefullt underlag för sådana utredningar från JO:s sida som, på ett helt annat sätt än vad som ofta är fallet i anmälnings- ärenden, kan utmynna i principiellt intressanta beslut med vägledande utta- landen av mera allmän vikt för rättstillämpningen. Det ska inte heller bortses från att inspektionerna har viss betydelse på det sättet att de direkt eller indi- rekt ger en bra bild av hur de reguljära tillsynsmyndigheterna, när sådana finns på området, har bedrivit sin granskning. 2 008 /0 9:JO1 2.2.3 JO (Ansvarsområde 2) Inom ansvarsområde 2 återfinns numera frågor som rör försvaret, kriminalvården, socialför- säkringen, förmynderskap samt vissa frågor som tillhör berednings- område. Exekutionsväsendet samt frågor rör- ande skatt och tull handläggs /08 inte längre på avdelningen. Arbets- belastningen är likväl oförändrat hög; såväl antalet nya ärenden som antalet beslut har ökat och ligger vardera på ca 2 000 . Främsta orsaken till den beskrivna ärende- utvecklingen är att antalet klagomål riktade mot kriminalvården ökat kraftigt, från 833 till 1 169 () under det senaste verksamhetsåret som avvecklingen av vissa ärendegrupper medfört att kriminalvården antalsmäs- sigt i än högre grad () dominerar avdelningens arbete. I sammanhanget bör också nämnas att klagomålen praktiskt taget uteslutande kommer från intagna i kriminalvårdsanstalter och häkten klagomål som rör frivården är sällsynta. Under verksamhetsåret inspekterade jag elva myndigheter. Merparten av tiden ägnades åt Kriminalvården () och () men också en överförmyndare och ett regemente hanns med. Sammanlagt befann jag mig på resande fot i . Jag ser inspektioner som en väsentlig del i tillsynsverksamheten. I samband med dem får jag möjlighet att på ett mer övergripande plan rikta uppmärksamheten mot särskilda problem- områden och får tillfälle att diskutera problem och glädjeämnen med ansvari- ga för olika verksamheter. När det gäller Kriminalvården tillkommer att an- stalts- och häktesbesök är en förutsättning för att få en uppfattning om an- staltsmiljön och personalens och intagnas attityder och bemötande av var- andra. Detta underlättar prövningen av många individuella klagomål. Inte minst gäller vad som anförts klagomål från kriminalvårdsanstalten och häktet Salberga. Verksamheten där, som har knappt 350 platser, har sva- rat för en oproportionerligt stor andel av klagomålen mot Kriminalvården. Personalen var nyrekryterad och hade internutbildats men saknade i huvudsak tidigare erfarenhet av arbete inom kriminalvården.