frsrdg · GV04JO1 · 2008-01-01 00:00:00 — 2.2 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde 2.2.1 ChefsJO (Ansvarsområde 1) I denna ämbetsberättelse återfinns (s. 87) mitt beslut i fallet som jag meddela- de och kortfattat redovi- sade i min inledning till föregående års ämbetsberättelse. I beslutet behandlas flera grundläggande frågor om åklagares objektivitetsplikt och rätten till en rättvis rättegång, om riksåklagarens roll och uppgift när en fråga om resning till förmån för en dömd person aktualiseras samt om en dömd persons möjligheter till insyn i det material som kommit fram under den förundersökning som föregått den fällande domen. Jag ger i fallet uttryck för uppfattningen att riksåklagaren, när nya omständigheter eller bevis kommer fram som ger anledning att hysa tvivel på att en fällande hovrättsdom är riktig, på ett mer aktivt sätt måste utreda de nya uppgifternas bärkraft, inom ramen för en återupptagen förundersökning. Jag har med tillfredsställelse noterat att riksåklagaren dels valt att inrätta en särskild enhet inom sitt kansli för handläggning av frågor om återupptagande av förundersökning och resning, dels förefaller ha intagit en mindre restriktiv hållning i fråga om när det efter en fällande hovrättsdom kan finnas anledning att återuppta en förundersökning sedan nya uppgifter kommit . Ett senare meddelat beslut, som också refereras i denna ämbetsberättelse (s. 153), kan sägas fullfölja den diskussion som initierades i fallet . Det- ta senare beslut behandlar frågan om vilka krav som kan ställas på polis och åklagare när det gäller en utredning som kan få betydelse för ett ställningsta- gande från riksåklagarens sida i fråga om det finns skäl att återuppta en för- undersökning. I det aktuella fallet hade till en hovrätt getts in ett brev som var underteck- nat med en målsägandes namn. I brevet påstods att målsäganden ljugit i dom- stolen och att en man som i hovrätten dömts till fängelse för bl.a. sexuellt utnyttjande av underårig var oskyldig. Med anledning av brevet gjorde bl.a. en vän till målsäganden en polisanmälan om urkundsförfalskning. Utredning- en om vem som kunde ha skrivit brevet drog av olika skäl ut . Jag framhöll att det åligger polis och åklagare att informera riksåklagaren om det kommer fram nya omständigheter som ger anledning att ifrågasätta en straffdoms riktighet. Utan sådan information kan självfallet inte riksåklagaren spela den mera aktiva roll som jag anser krävs av denne. Varje påstående om att en fällande dom är felaktig behöver givetvis inte medföra att riksåklagaren underrättas. Om det emellertid, t.ex. inom ramen för en förundersökning, framkommer nya uppgifter som, om de skulle visa 2 007 /0 8:JO1 sig vara vederhäftiga, ger anledning att ifrågasätta en fällande brottmålsdom, krävs det att polis och åklagare utreder saken skyndsamt. Förundersökningen tjänar i ett sådant fall ett syfte vid sidan av de vanliga, nämligen att försöka klargöra om någon uppgift är av sådant slag att den skall vidarebefordras till riksåklagaren för dennes ställningstagande. I det aktuella fallet dröjde det från det anmälan gjordes till dess ett skriftprovsmaterial sändes till . Jag konstaterade att en sådan handläggning inte är acceptabel. Jag vill också fästa uppmärksamheten på ett beslut som gäller ett polisin- gripande mot en demonstration (s. 140). Ett tiotal personer demonstrerade på i mot abortlagen genom att bära fyra banderoller med stora bilder på aborterade . Sedan manifestationen pågått uppmanade en polisman demonstranterna att ta ned bilderna eftersom de kunde väcka anstöt. Polismannen uppgav också att han i annat fall skulle rapportera den ansvarige för förargelseväckande beteende och ta bilderna i beslag. Demonstranterna valde då att avsluta manifestationen. Jag konstaterade, med utgångspunkt i avgöranden av för mänskliga rättigheter, att den demokratiska rättsstaten har en plikt att värna medborgarnas rätt att föra fram även sådana åsikter och ståndpunkter som kan väcka förargelse. Den plikten gäller, noga taget, alldeles särskilt kontroversi- ella budskap, eftersom mera ofarliga sådana vanligen inte har samma behov av skydd. Vad som kan anses utgöra förargelseväckande beteende i lagens mening är inte helt entydigt. I beskrivs brottet bestå i att någon för oljud på allmän plats eller annars offentligen beter sig på ett sätt som är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten. För att brottet inte skall kunna fungera som en yttrandefrihetsbegränsning måste bestämmelsen tolkas så, att den aldrig träffar en offentligt framförd åsikt i sig. Ansvar för sådant brott bör, menar jag, endast kunna komma i fråga om åsikten eller budskapet framförs genom ett handlande som kan väcka förargelse. Jag utgår från att domstolar- na, i vart fall numera, när det gäller fall av konstitutionellt skyddade opini- onsyttringar, tillämpar straffbestämmelsen på detta restriktiva sätt. I det aktuella fallet stod det klart att förevisandet av bilderna utgjorde den centrala delen av det budskap som demonstranterna ville framföra. Det var därför fel av polisen att ingripa mot demonstrationen. Avgörandet bör vara av generellt intresse. Det finns åtskilliga tänkbara si- tuationer då en demonstration kan påstås väcka anstöt genom att deltagarna ger uttryck för en uppfattning som anses stå i strid med rådande moralupp- fattning eller för en åsikt som går stick i stäv mot vad som allmänt uppfattas som politiskt korrekt. Yttrandefrihet innebär, som redan antytts, att staten har en skyldighet att inte bara tillåta sådana budskap utan också att se till att de kan framföras utan risk för ingrepp från statens organ eller angrepp från me- ningsmotståndare. I anslutning till ett tidigare ärende, i vilket jag kritiserade Säkerhetspolisen för hur en avvisning av två egyptiska medborgare verkställdes (JO 2005/06 s. 101), och i vissa andra sammanhang, har jag framhållit att JO givetvis kan granska säkerhetsorganens arbete i enskilda ärenden, men 2 007 /0 8:JO1 inte genom en fortlöpande kontroll av verksamheten. Jag har gett uttryck för uppfattningen att verksamheten vid som av naturliga skäl inte kan bli föremål för allmän, medborgerlig insyn har ett särskilt påtagligt behov av en oberoende, kontinuerlig granskning på medbor- garnas uppdrag (a.a. s. 16). Det bör, sedan generaldirektören strax efter sitt tillträde uttalat sig för inrättandet av ett insynsråd hos , finnas utrymme för en diskussion om hur en sådan gransk- ning som jag efterlyst skall kunna komma till stånd. Jag kan, slutligen, redovisa att hos JO pågår en granskning av polisens an- vändning av s.k. pepparspray. Även har genom- fört en sådan granskning. Mitt initiativ togs sedan jag vid inspektioner funnit fall där jag ansåg att användningen av pepparspray kunde ifrågasättas. Spray- en är ju ett relativt nytt vapen i polisens arsenal. Det är, inte minst därför, viktigt att det ges så klara riktlinjer som möjligt för hur vapnet bör brukas. Även om det är fråga om ett s.k. icke-dödligt vapen, måste givetvis det våld som användning av pepparspray innebär i varje enskilt fall vara försvarligt. 2 007 /0 8:JO1 2.2.2 JO (Ansvarsområde 3) I de senaste årens ämbetsberättelser har jag i min övergripande redovisning tagit upp flera olika frågor som rör mitt an- svarsområde, vilket i huvudsak omfattar hälso- och sjukvården, samt utbildningsväsendet. Mycket av det som då har redovisats äger fortfarande giltig- het. Mot den bakgrunden, och då det un- der verksamhetsåret inte i övrigt har in- träffat några nämnvärda förändringar att rapportera vad avser tillsynen inom an- svarsområdet, har jag valt att nu inrikta mig på en alldeles särskild fråga. Den har aktualiserats vid ett antal tillfällen och gäller rättssäkerheten för de barn och unga som omhändertas av myndigheterna för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Det är ytterst domstol, närmare bestämt länsrätten i första instans, som prövar om någon skall vårdas enligt LVU. Detta innebär att jag som JO inte i normalfallet gör en bedömning av om det var rätt i ett visst fall att omhän- derta ett barn. Min granskning är främst inriktad på att kontrollera att be- stämmelserna i LVU tillämpas på ett formellt korrekt sätt. Vid vård enligt LVU gäller särskilda föreskrifter i lagen som ger social- nämnderna vidsträckta befogenheter att besluta om t.ex. hur vården skall ordnas och var den unge skall vistas samt om begränsningar i umgänget med vårdnadshavare. Nämnden har också rätt att besluta om t.ex. läkarundersökning, polishandräckning och flyttningsförbud. Den som har omhändertagits för vård på grund av eget beteende och som behöver särskilt noggrann tillsyn kan placeras i ett särskilt ungdomshem. Det är Statens insti- tutionsstyrelse som är huvudman för dessa hem. Det finns bestämmelser i om Institutionsstyrelsens rätt att i olika avseenden begränsa intagnas rörelsefrihet och att tillgripa tvångsåtgärder av i huvudsak samma slag som tillämpas inom kriminalvården. Ett omhändertagande för vård enligt LVU kan således vara mycket ingripande för den enskilde. Detta ställer höga krav på en rättssäker handläggning. Mitt helhetsintryck, grundat på vad som har kunnat iakttas i min gransk- ningsverksamhet, är att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl. Detta hindrar inte att jag också har uppmärksammat fall där det har förekommit allvarliga fel som inte kan hänföras till enstaka misstag, vilket är illa nog, utan förekommer i en omfattning som enligt min mening inte kan accepteras. För att närmare förklara vad jag avser måste jag ge en mycket översiktlig bild av hur vissa grundläggande bestämmelser i skall tillämpas. Beslut om vård enligt LVU meddelas av länsrätten efter ansökan av soci- alnämnden. Om det är sannolikt att någon behöver beredas vård enligt LVU och rättens beslut inte kan avvaktas, t.ex. med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling, får socialnämnden besluta om omhänderta- 2 007 /0 8:JO1 Om inte heller nämndens beslut om omhändertagande kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har för- ordnat besluta om omhändertagande. Ett beslut om omhänderta- gande skall underställas länsrätten inom från den dag då beslutet fattades. Om beslutet inte har underställts inom , upphör omhänder- tagandet. Om länsrätten fastställer ett beslut om omhändertagande, skall socialnämnden från den dag då omhändertagandet verk- ställdes ansöka hos länsrätten om att den unge skall beredas vård enligt LVU. Om en sådan ansökan inte har gjorts inom föreskriven tid, och inte heller förlängning av tiden har begärts, upphör det omedelbara omhändertagandet. För det fall domstolen efter nämndens ansökan beslutar om vård enligt LVU på grund av barnets hemförhållanden, skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs. När vård har beslutats på grund av den unges eget beteende, skall nämnden inom sex må- nader från verkställigheten av vårdbeslutet pröva om vården skall upphöra. Denna fråga skall därefter prövas fortlöpande från senaste prövning. Vissa andra beslut, t.ex. om begränsning i umgänget mellan barnet och dess vårdnadshavare, skall också övervägas inom viss tidsfrist. Det finns således flera bestämmelser i där det av rättssäkerhetsskäl har föreskrivits tidsfrister som måste iakttas vid handläggning. Vid de flesta av de inspektioner som jag under en lång följd av år har företagit av myndigheter på detta område, har jag kunnat konstatera att särskilt be- stämmelsen om övervägande av vården inom den stadgade sexmånaders- fristen inte alltid har efterlevts. Detta är självfallet inte godtagbart. Under det senaste verksamhetsåret har jag emellertid noterat än mer allvar- liga brister när det gäller handläggningen av ärenden enligt LVU. Det har nämligen upptäckts ett antal fall där socialnämnder, trots att avsikten har varit att vård skall ske enligt LVU, har underlåtit att inom underställa länsrätten beslut om omhändertagande eller att inom fyraveckors- fristen ansöka hos länsrätten om vård. Omhändertagandena har därmed upp- hört vilket inte alltid har uppmärksammats. En konsekvens av detta har blivit att barn och unga har varit berövade friheten och kunnat utsät- tas för tvångsåtgärder utan att det har funnits någon rättslig grund för det. Något uppsåtligt agerande från sida har det naturligtvis inte varit fråga om. I stället har det varit fråga om oaktsamhet, bristfälliga hand- läggningsrutiner och ibland också bristande erfarenhet och kunskap vad gäller tillämpningen av regelsystemet. Jag inledde i några fall förundersökning rörande tjänstefel men beslutade efter utredning att inte väcka åtal. Omstän- digheterna visade sig vara sådana att det enligt min mening inte fanns skäl att utkräva något straffrättsligt ansvar för de fel som hade begåtts. I stället uttala- de jag mycket allvarlig kritik mot handläggningen. Det finns i denna ämbets- berättelse sex beslut som belysande exempel (se s. 307). Som framgår av det först refererade beslutet har jag, för att få en bättre bild av hur omfattande problemet är, anmodat samtliga länsstyrelser att lämna rapport över sina iakttagelser vad gäller eventuella brister i tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i . Länsstyrelserna svarar för den reguljära 2 007 /0 8:JO1 tillsynen av inom sina respektive län. Glädjande nog svarade flertalet att det inte hade framkommit några problem såvitt här var i fråga. Dessvärre fanns exempel på motsatsen. Jag har också, bl.a. vid ett informa- tionsbesök, inhämtat synpunkter i saken från . Att någon är frihetsberövad eller utsatt för tvångsåtgärder utan att det finns rättslig grund för det är helt oacceptabelt och står i strid med såväl vår egen lagstiftning som internationella konventioner. En annan sida av saken är att en underlåtelse att iaktta tidsfristerna för underställning av omhändertagandebe- slut och för ansökan om vård kan leda till allvarliga konsekvenser även om det upptäcks att tidsfristen har löpt ut. Om ett barn far mycket illa och uppen- bart behöver vård enligt LVU framstår det som stötande och till och med inhumant att omhändertagandet, som då formellt har upphört, i praktiken måste avbrytas på grund av ett rent förbiseende i handläggningen. Det kan inte bortses från att verkligheten i vissa fall är sådan att ett barns bästa inte kan tillgodoses på annat sätt än genom ett omhändertagande enligt LVU som ju främst är en skyddslag. Det bör tilläggas att de åtgärder som ibland vidtas av en socialnämnd, om det har upptäckts att en tidsfrist har försummats, kan leda till ytterligare fel i tillämpningen av lagstiftningen. Det är t.ex. inte ovanligt, när ett omhänderta- gande har upphört på grund av att tidsfristen för underställning till länsrätten har försummats, att man försöker rädda situationen genom att fatta ett nytt beslut om omhändertagande. Om inga nya omständigheter före- ligger utan det nya beslutet vilar på samma grund som det tidigare, måste emellertid ett sådant förfarande närmast ses som ett kringgående av den un- derställningsfrist som lagstiftaren har bestämt i syfte att säkerställa att om- händertagandebeslut kommer under domstols prövning. Det kan i sammanhanget nämnas att i motsvarande bestämmelse i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall föreskrivs att underställning av omhänderta- gandebeslut skall ske utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet. Försummelser vad gäller iakttagande av de tidsfrister som gäller för under- ställande av omhändertagandebeslut och för ansökan om vård enligt LVU synes visserligen inte vara vanligt förekommande. Det kan vidare hävdas att några problem över huvud taget inte behöver uppkomma om de aktuella be- stämmelserna i LVU tillämpas på ett korrekt sätt. Självfallet måste också förutsättas att alla som har befogenhet att fatta beslut eller handlägga ärenden enligt LVU har den kompetens som erfordras för den mycket ingripande myndighetsutövning som det här handlar om. Det kan emellertid noteras att lagstiftningen är uppbyggd på det sättet att den inrymmer vissa fallgropar. I den praktiska tillämpningen ställs följaktligen stora krav på fun- gerande bevakningsrutiner för att utesluta risker för misstag i handläggningen. Inte minst gäller detta eftersom omhändertagandebeslut i många fall kan be- höva fattas i en akut situation under jourtid och av andra befattningshavare än de som sedan tar över handläggningen av ärendet. Eftersom saken är av intresse från rättssäkerhetssynpunkt har jag ansett att det finns anledning att fästa uppmärksamhet på den. Ett av de beslut som har refererats i denna ämbetsberättelse har därför tillställts och för kännedom. 2 007 /0 8:JO1 2.2.3 JO (Ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 innefattar stora delar av den statliga, regionala och kommunala för- valtningen samt ett flertal centrala myn- digheter. Under verksamhetsåret avgjor- des, liksom under det , ca 1 200 ärenden. Fördelningen när det gäller arten av beslut, avskrivna utan utredning, kri- tikbeslut m.m. är i stort sett densamma som under det förra verksamhetsåret. Jag har under verksamhetsåret inspek- terat Patent- och registreringsverkets kon- tor i , kontor i , en länsstyrelse, en länsrätt och nämnder inom tre kommuner. Inspektionerna har på sedvanligt sätt inrik- tats på den myndighetsutövande verksamheten. Mina allmänna iakttagelser under verksamhetsåret skiljer sig inte från dem jag gjort närmast föregående år. Jag skall här endast beröra några särskilda frågor inom en del av mina tillsynsområden samt avsluta med några synpunk- ter i anslutning till det utredningsarbete som bedrivits med anledning av flod- vågskatastrofen i . Tillsynen i utlänningsärenden innefattar , migrations- domstolarnas och polisens handläggning av bl.a. asylärenden. De ärenden inom denna grupp som föranlett kritik har huvudsakligen gällt långsam hand- läggning, formella frågor som hantering av inhibitionsfrågor i samband med överklagande. Ett större ärende gällde anmälningsskyldig- het enligt socialtjänstlagen när det gällde de s.k. apatiska barnen. Vid min inspektion av kontor i ägnades stor uppmärksamhet åt tillämpningen av den nya lagstiftningen när det gäller instansordningen i asyl- och tillståndsärenden. Jag kunde notera vissa problem i arbetet hos den s.k. förvaltningsprocessenheten, som för verkets talan i migrationsdomstolar- na och handlägger frågor om omprövning i samband med överklaganden av verkets beslut samt beslutar i frågor om verkställighetshinder m.m. Motsva- rande enheter finns i och i . Av allt att döma har problemen varit av övergående art. Också i övrigt har jag när det gäller utlänningsären- dena särskilt uppmärksammat tillämpningen av den nya lagstiftningen. I an- slutning härtill noterar jag att regeringen utfärdat direktiv (dir. 2007:119) för en utvärdering av den nya lagstiftningen. En sådan utvär- dering kan visserligen synas tidig. Det är dock enligt min mening mycket värdefullt att de i direktiven upptagna frågorna får sin belysning. Inom området för tillsyn av kommunerna har jag haft anledning återkom- ma till frågor om kommunalanställdas yttrandefrihet. En kommun har kritise- rats för en erinran av en brandchef som en följd av att han hade skrivit ett internt brev med reflektioner om en arbetsgrupp inom kommunen. Ett åter- kommande ämne har också varit kommunala nämnders handlande i strid mot den s.k. instansordningens princip, när en överinstans exempelvis i mål om bygglov återförvisat eller ändrat kommunala beslutande nämnders avgörande. 2 007 /0 8:JO1 Ett uppmärksammat avgörande innefattade kritik mot en kommun för dom- stolstrots i ett upphandlingsärende. Ärendet hade EG-rättsliga aspekter och aktualiserade också frågan huruvida kommunala myndigheters beslut i upp- handlingsärenden innefattar myndighetsutövning som kan prövas som tjänste- fel. Jag anslöt mig till den allmänt förhärskande uppfattningen att så inte är fallet. I ärendet framfördes dock från rättsvetenskapligt sakkunnighåll att frågan borde prövas i domstol. Situationen får dock anses olycklig och bör enligt min mening uppmärksammas i lagstiftningssammanhang. Inom tillsynsområdet för arbetsmarknaden har jag bl.a. prövat frågan om arbetslöshetskassorna är skyldiga att vara tillgängliga per e-post. I ärendet aktualiserades frågan i vad mån kassornas tillgänglighet i detta hänseende kunde hänföras till kassornas myndighetsutövning under JO:s tillsyn. Jag fann att så var fallet och prövade frågan med ledning av förvaltningslagens be- stämmelser. avslutade jag min utredning rörande de oförenliga uppgifter som statssekreteraren i Statsrådsberedningen re- spektive kabinettssekreteraren vid läm- nat under utredningsarbetet rörande flodvågskatastrofen i i de- cember 2004. I mitt beslut kritiserade jag för bristande sam- arbete med . Som jag var inne på redan i förra årets ämbetsberättelse aktualiserade utredningen flera frågor om JO:s utredningsre- surser och graden av öppenhet i utredningar av detta slag. I detta samman- hang vill jag här också något beröra de frågor som uppkommer när uppmärk- sammade händelser undersöks av såväl JO som s.k. särskilda undersöknings- kommissioner. har regeringen med anledning av särskilt in- träffade händelser tillsatt olika kommissioner med uppgift att undersöka ett faktiskt händelseförlopp av särskild betydelse. Som exempel kan nämnas de olika kommissionerna med anledning av mordet på statsministern , analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen samt nu senast Kata- strofkommissionen. Det kan således röra sig om större olyckor, enstaka all- varliga händelser eller missförhållanden i den offentliga verksamheten. Rätts- liga frågor i anslutning till undersökningskommissioners verksamhet har behandlats av i till 1999 s. 143 och var också överläggningsämne vid i . Av bl.a. detta material kan utläsas vissa huvudregler för kommissionsarbetet. Detta arbete skall inte vara inriktat på att åstadkomma utkrävande av något brotts- eller disciplinansvar. Syftet skall vara att få klarhet i vad som har hänt och inte att syssla med enskilda personers ansvar för eventuella regelöverträ- delser. ( Se också prop.1998/99:140 s. 14 f.) Trots den sålunda principiellt annorlunda inriktningen av kommissioners utredningsverksamhet jämfört med JO:s och det ordinarie polis- och åklagar- väsendets har naturligtvis utredningsarbetet hos de olika organen många ge- mensamma drag. Av mitt beslut framgår att JO regel- mässigt avstår från att inleda utredning rörande ämnen som är föremål för utredning i en . Av beslutet framgår också att de 2 007 /0 8:JO1 offentliga funktionärer som lämnar uppgifter till en sådan kommission enligt min mening är skyldiga att noggrant och sanningsenligt bidra till utredningen. I JO:s verksamhet skiljs noga på den reguljära tillsynsverksamheten, där tjänstemannen är skyldig att medverka, och brottsutredning i form av förun- dersökning, där de vanliga rättssäkerhetsgarantierna i brottmål skall tillämpas. JO avstår således regelmässig från att höra någon tjänsteman om det finns anledning att inleda förundersökning. Först om förundersökning sedermera läggs ned kan ett sådant förhör bli aktuellt. Det sagda visar på en svårighet när en händelse eller ett händelseför- lopp aktualiserar utredningsåtgärder och bedömning av såväl särskilda under- sökningskommissioner som JO. Här är inte plats eller utrymme för ytterligare utveckling av de konstitutionella och i övrigt rättsliga problem som kan upp- stå. Det kan enligt min mening finnas anledning att i lämpligt sammanhang ytterligare analysera dessa problem. 2 007 /0 8:JO1 2.2.4 JO (Ansvarsområde 2) Inom ansvarsområde 2 återfinns frågor som rör försvaret, exekutionsväsendet, kriminal- vården, socialförsäkringen, förmynderskap samt skatter och tull. En förändring av an- svarsområdet gjordes i och med att vissa frågor som hör till överfördes till ansvarsområde 4. Sammanlagt kom det under verksamhetsåret in 1 791 ären- den medan 1 793 avgjordes.