frsrdg · GW04RRS1 · 2008-08-27 00:00:00 — Granskningen visar att Sida har försökt sprida ett kontrolltänkande från myndigheten ut till lokala projekt, men att styrkan i Sidas budskap avtar med varje organisatoriskt led som vidareförmedlar biståndet. Sida är medvetet om brister i den interna kontrollmiljön och har på olika sätt försökt organisera ett bra skydd. Granskningen visar dock att åtgärderna är otillräckliga. Sidas interna kontroll vad gäller att minska fel och förhindra oegentligheter i de 15 lokala projekt vi granskade på plats i fyra samarbetsländer kunde i flera fall betecknas som obefintlig. Sida har i hög grad förlitat sig på ett system med intyg från anlitade revisorer, både lokalt i samarbetsländerna och i . Om revisionsintygen inte har innehållit någon anmärkning har man utgått från att även räkenskaperna varit rättvisande. På denna grund har sedan projekten godkänts. Vår granskning visar att projekten, trots revisionsintyg, haft omfattande brister. Sida har inte genomfört några egna kontroller av underliggande transaktioner för att se om det material och den information som bidragsmottagaren och uppdragstagaren presenterat är riktigt. Det finns också betydande brister i dialogen mellan Sida och de svenska revisorer som myndigheten anlitat när det gäller att ge granskningsuppdrag och att ta emot revisionsintyg. Grundläggande förutsättningar för intern kontroll, såsom kunskap i redovisning, har saknats i flera av de granskade projekten. Med anledning av vår granskning har Sida med hjälp av en extern konsult följt upp de projekt i vilka vi iakttagit väsentliga brister. Sidas uppföljning av de aktuella projekten bekräftar i stort vår bild om oordning i projektdokumentation och bokföring. Sidas kontrollsystem fångar inte upp fel och brister i den ekonomiska redovisningen. Vid granskningen av Sidas administration av bidrag vid två utlandsmyndigheter har vi identifierat brister i den interna kontrollen som liknar de brister vi har rapporterat. Detta kan ses som indikationer på mer generella brister i Sidas interna styrning och kontroll. Bland annat bekräftas tidigare iakttagelser om att Sida inte i tillräcklig omfattning analyserat kontrollmiljön hos uppdrags- och bidragsmottagare i syfte att bestämma vilken kontroll som behövs innan beslut kan tas om insatser och uppdrag. Vilka ställningstaganden som utlandsmyndigheten har gjort utifrån de brister som de anlitade revisorerna har rapporterat finns inte alltid dokumenterade. Vi menar att det är viktigt att Sida kontrollerar bidragsmottagarens kontrollmiljö innan stöd betalas ut inte minst eftersom Sida regelmässigt betalar ut biståndsmedel i förskott. Det kan ta från det att medel betalats ut tills de följs upp genom revision. Om felaktigheter då upptäcks kan processen att återkräva utbetalda medel ta . Stiftelser bildade av staten Staten har ensam eller tillsammans med andra bildat ett stort antal stiftelser med bestämda ändamål och ibland avsatt betydande belopp för detta. Stiftelserna äger och förvaltar dessa tillgångar enligt stiftarens intentioner. Staten och de andra stiftarna har inte rätt att använda denna förmögenhet, och staten kan inte i samma utsträckning som för myndigheter och bolag påverka verksamhetens inriktning eller hur förmögenheten ska användas. Stiftelsernas ändamål och därmed den verksamhet de bedriver är av varierande slag. Vissa bedriver näringsverksamhet. Andra stöder forskning, näringslivsutveckling, förvaltningen av vårt kulturarv eller ger stöd till enskilda. Verksamheterna har ibland stor samhällelig betydelse. De speciella förutsättningarna för denna organisationsform, och särskilt förhållandet att möjligheterna till insyn och kontroll är begränsade, gör att vi riksrevisorer anser det angeläget att granska de statligt bildade stiftelserna. har vi koncentrerat vår granskning på frågor som rör information om och insyn i stiftelsernas verksamhet samt hur stiftelserna förvaltar sitt kapital. Vi menar att regeringen bör säkerställa att de stiftelser som staten medverkat till att bilda förvaltas på ett effektivt sätt enligt stiftelsens ändamål. Avgörande för att klara denna uppgift är att regeringen har överblick över och kunskap om den verksamhet som stiftelserna bedriver. Våra granskningar visar dock att regeringen inte har lyckats fullt ut i något av dessa avseenden. Följden blir att regeringen inte heller kan lämna heltäckande information till om stiftelsernas verksamhet och hur de uppfyller sina ändamål med hjälp av den förmögenhet staten en gång har avhänt sig. Okänt antal stiftelser med okänd förmögenhet Vår granskning visar att det saknas officiella uppgifter om hur många statligt bildade stiftelser som finns och hur stor förmögenhet de förvaltar. Regeringen har således ingen överblick över statens intresse som stiftare. Via länsstyrelsernas stiftelseregister har vi identifierat cirka 145 stiftelser som staten varit med om att bilda. Detta kan jämföras med de cirka 60 stiftelser som uppgett ligga inom deras ansvarsområde. Utifrån en genomgång av årsredovisningar för , kompletterad med information från länsstyrelsernas stiftelseregister, bedömer vi att stiftelsernas samlade förmögenhet enligt bokfört värde i balansräkningarna uppgår till . Storleken på stiftelsernas förmögenhet varierar stort från några tusen . Regeringens insyn och uppföljning är otillräcklig Statligt bildade stiftelser står under begränsad tillsyn av länsstyrelserna. Det innebär att till exempel inte har rätt att begära in handlingar från stiftelsen, utföra inspektion eller ingripa om det misstänks att en styrelseledamot eller förvaltaren missköter sitt uppdrag. Regeringen har dock i likhet med andra stiftare möjligheter att ta till vara sina intressen som stiftare och även påverka genom att, om föreskrifterna så medger, utse styrelseledamöter. Dessutom ger stiftelselagen regeringen en unik rätt att själv ändra i vissa av föreskrifterna för de stiftelser som staten ensam har bildat. Dessa ändringar kan till exempel avse hur styrelsen ska vara sammansatt eller hur stiftelsens förmögenhet ska förvaltas. För att ta till vara statens intressen som stiftare behöver regeringen underlag för att bedöma behovet av att ändra i föreskrifterna och för att kunna bereda beslut om tillsättningar i stiftelsernas styrelser. Våra granskningar visar att regeringen i mycket begränsad utsträckning själv nyttjat möjligheten att följa upp och utvärdera stiftelserna för att skaffa sig sådana underlag. Regeringen följer främst de stiftelser som har stora förmögenheter. Skillnaderna mellan ansvariga departement är stora, både när det gäller kunskapen om stiftelserna och i vilken omfattning de följs upp. Regeringen har tagit få initiativ till utvärderingar, och det är ovanligt att det finns underlag som gör det möjligt att pröva om föreskrifterna ska ses över. Regeringen utser styrelseledamöter i cirka 40 av de statligt bildade stiftelserna. Vi konstaterar dock att det saknas ett ställningstagande av regeringen för i vilka fall regeringen bör utse styrelse. Årsredovisningarna håller ojämn kvalitet Årsredovisningen är av särskild betydelse när det gäller stiftelser. Den är det enda offentliga dokument som ger såväl regeringen som andra intresserade möjlighet till löpande insyn i stiftelsernas verksamhet och deras hantering av förmögenheten. Vi kan konstatera att kvaliteten på stiftelsernas årsredovisningar är ojämn. Den finansiella redovisningen är enligt vår uppfattning i allmänhet av godtagbar kvalitet, medan kvaliteten på förvaltningsberättelserna varierar stort. I vissa fall uppfyller de inte kraven i årsredovisningslagen. Hälften av de 30 stiftelser som granskats redovisar inte på ett tillfredsställande sätt hur stiftelsens ändamål främjats. Det är enligt vår bedömning allvarligt att regeringens främsta instrument för att få ändamålsenlig information om stiftelsernas verksamhet i många fall inte fyller en sådan funktion. Vi har ägnat särskild uppmärksamhet åt stiftelser med omfattande verksamhet och stor förmögenhet. Av denna anledning har vi granskat kapitalförvaltningen i fem av de stiftelser som staten har bildat med medel från löntagarfonderna. uppgick deras förmögenhet, enligt bokfört värde i balansräkningarna, till sammanlagt . Granskningen visar att regeringen inte gör en tillräcklig uppföljning av kapitalförvaltningen i någon av stiftelserna. genomförs visserligen i överensstämmelse med stiftelsernas föreskrifter, men de genomsnittliga förvaltningsresultaten skiljer sig påtagligt mellan stiftelserna. Detta beror på skillnader i föreskrifter och val av strategier, men också på framgången i förvaltningen. Vi menar att regeringen bör förstärka utvärderingen av stiftelsernas kapitalförvaltning bland annat för att kunna utse styrelseledamöter som säkerställer att stiftelsernas styrelser har relevant kompetens inom kapitalförvaltning. En sådan utvärdering krävs också för att vid behov kunna ändra i föreskrifterna om hur stiftelsens förmögenhet ska vara placerad. Vår granskning av effektiviteten i den statliga verksamheten utgår till största delen från de granskningsstrategier som vi riksrevisorer fattar beslut om i granskningsplanen. Genom att fokusera flera granskningar mot en gemensam frågeställning når vi en ökad verkan av våra insatser. I årets rapport har vi kunnat redovisa slutsatser kring tre prioriterade områden i granskningsplanen: samhällets krisberedskap, regeringens hantering av det finanspolitiska ramverket och insynen i de statligt bildade stiftelserna. Vi har också lyft fram iakttagelser från årets granskning av myndigheternas årsredovisningar och från våra granskningar av hanteringen av det svenska biståndet. Våra främsta slutsatser är följande: De statliga myndigheternas interna kontroll fungerar relativt väl så länge ramarna är stabila. Vid större förändringar, oavsett om det handlar om den egna verksamheten eller de yttre förutsättningarna, ökar risken betydligt för fel i årsredovisningen. En förutsättning för fortsatt stabila offentliga finanser är att det finanspolitiska ramverket tillämpas på ett transparent och tydligt sätt. Det är därför viktigt att regeringen både verkar aktivt för att stärka ramverket och förbättrar redovisningen till . Den svenska krisberedskapen har betydande brister inom flera samhällsområden. Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med självständiga myndigheter och kommunalt självstyre lägger ett stort ansvar på regeringen att styra och samordna denna beredskap. Sida förmedlar i bistånd. En förutsättning för att dessa pengar ska nå avsedd effekt är att myndigheten klarar av att bedöma risker och förutsättningar för utvecklingssamarbetet i mottagarländerna. Sidas kontroll är inte tillräcklig för att uppmärksamma om biståndsmedlen används på avsett sätt. Staten har bildat ett stort antal stiftelser och i samband med detta avsatt betydande belopp. Regeringen har ingen överblick över vilka stiftelser som staten bildat och hur stor deras samlade förmögenhet är. Möjligheterna till insyn i och uppföljning av stiftelsernas verksamhet och kapitalförvaltning har inte nyttjats mer än i begränsad utsträckning. I samband med granskningen av myndigheternas årsredovisningar har vi lämnat 71 revisionsrapporter. Rapporterna har lämnats till ledningen för de 59 myndigheter som har berörts. I denna bilaga sammanställer vi fel och brister av större vikt som tas upp i dessa revisionsrapporter. Om felet är av så allvarlig karaktär att det har inneburit att myndigheten har fått en invändning i revisionsberättelsen anges detta särskilt. Vi presenterar iakttagelserna myndighet för myndighet sorterad efter departement, med undantag för som lyder under . riksbank (dnr 32-2007-0630) har vid sin upphandling av statistik samt leveranser av sedlar och mynt påfallande ofta åberopat undantag enligt lagen om offentlig upphandling (). Motivet till det valda förfaringssättet är i vissa fall bristfälligt dokumenterat. har ingen aktuell och samlad riskanalys avseende den nya strukturen för kontantförsörjning. Polisen (dnr 32-2007-0571) Polisen har flera brister i sin ekonomiadministration som rör styrning, kontroll och uppföljning. Bland annat saknas en tydligt uttryckt ansvarsfördelning mellan , Polisens administrativa center och polismyndigheterna. Uppföljningen är inte enhetlig och inte heller tillräcklig för att kvalitetssäkra polisens ekonomiadministrativa process och den ekonomiska redovisningen. Därutöver har polisen ingen ekonomihandbok eller motsvarande. Polisen har brister i sin interna kontroll vad gäller lönesystemen COPS och Palasso som rör bland annat övertid och uppföljning. , Sida (dnr 32-2007-0685) Sida har inför beslut om biståndsinsatser inte i tillräcklig omfattning analyserat kontrollmiljön hos bidragsmottagare och uppdragstagare i syfte att fastställa vilken typ av kontroller som är nödvändiga och mest lämpliga för att hantera olika typer av risker. Det finns väsentliga brister i hur Sida dokumenterar sina egna kontroller. I flera fall finns heller inga dokumenterade analyser och ställningstaganden utifrån de fel och brister som anlitade revisorer har funnit. Sida har inte ordnat dokumentationen på ett sådant sätt att det utan svårighet går att följa hur ett ärende som gäller uppdrag eller insatser har handlagts och hur det är relaterat till andra ärenden. Ordning och spårbarhet i arkivsystemen är en del i kontrollmiljön, och därför bedöms svagheterna medföra brister i den interna kontrollen. Försvarsmakten (dnr 32-2007-0835) Försvarsmakten har överskridit den av regeringen beslutade tilldelningen för anslagsposten 6.2.4 Materielnära verksamhet och avveckling med 3347miljoner kronor. Regeringen informerades om att tilldelade medel på anslagsposten var otillräckliga. Försvarsmakten borde i ett tidigare skede skriftligen ha informerat regeringen om förhållandet. Försvarsmakten har inte heller redovisat överskridandet enligt god redovisningssed. (Invändning i revisionsberättelsen) I årsredovisningen bedömer Försvarsmakten att de medel myndigheten tilldelats inte är tillräckliga för att lösa myndighetens uppgifter. Analysen baseras dock på uppgifter som i vissa delar inte är tillräckligt kvalitetssäkrade. Bland annat har myndighetens utgående anslagssparande påverkats av en för hög lokalhyra om . Försvarsmakten har även brister i sin löpande kontroll och avstämningar av den finansiella redovisningen. Detta har påverkat beslutsunderlag och gett en felaktig bild av den finansiella situationen under löpande år. Årsredovisningen innehåller flera olika uppgifter om storleken på de utgifter som är förknippade med genomförandet av internationella insatser. belastar Försvarsmaktens utgifter för forskning och teknikutveckling ett eget anslag. har de redovisats mot en underpost till anslaget för materielanskaffning. Till och med har Försvarsmakten i regleringsbrevet haft ett särskilt bemyndigande att ingå fleråriga åtaganden vad gäller att beställa forskning och utveckling. I regleringsbrevet saknas motsvarande bemyndigande. Åtaganden som uppgår till redovisas inte längre av Försvarsmakten. Med tanke på beloppens storlek borde Förvarsmakten ha informerat om detta förhållande i årsredovisningen. Försvarsmakten har bristande rutiner för upprättande av avtal och inventering i samband med outsourcing av lagerverksamhet. I avtalet med entreprenören har rutinerna lagts på en nivå som medför en lägre grad av intern kontroll över lagret än vad Försvarsmakten tidigare beslutat. Försvarsmakten har heller inte genomfört någon utredning för att förklara den differens om som inventeringen visade. Försvarsmakten har bristande intern kontroll i sin hantering av löner. Det finns en risk för att ersättning för samma aktivitet begärs och utbetalas . Flera fall av dubbla utbetalningar har också konstaterats i granskningen. Försvarsmakten har brustit i sin kvalitetssäkring av delårsrapporten, vilket har krävt en senare komplettering av rapporten. (dnr 32-2007-0668) är avgiftsfinansierad och har enligt regleringsbrevet rätt att fakturera vissa angivna myndigheter för förvaltningsutgifter och särskilda utredningsutgifter. Kommissionen har däremot ingen formell befogenhet att disponera intäkterna från utredningsavgifter och bör därför begära ett tydligare bemyndigande från regeringen. (dnr 32-2007-0605) har ingen övergripande bild av hur den interna styrningen och kontrollen fungerar i förhållande till de risker som har identifierats i verksamheten. Myndigheten brister även i sin uppföljning av att de kontroller som har beslutats faktiskt genomförs. har en differens i posten Avräkning statsverket om 402miljoner kronor. Differensen har främst uppstått och beror på att myndigheten använt fel betalningsflöde. Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (dnr 32-2007-0602) Generaldirektören för Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, det vill säga myndighetens ledning, har inte fattat beslutet om årsredovisningen. Årsredovisningen är däremot underskriven av generaldirektören och bedöms därför vara upprättad i enlighet med förordningen om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. (dnr 32-2007-0608) har bristfälliga rutiner för att stämma av anslagsredovisningen mot statsredovisningen. En indragning av anslagsmedel har därför inte uppmärksammats och de indragna medlen följaktligen inte betalats in. Årsredovisningens finansiella delar har inte kvalitetssäkrats på ett tillräckligt sätt. Detta har resulterat i flera mindre fel i årsredovisningen. Myndigheten har också bristande rutiner vad gäller de anställdas sparade semesterdagar och övertidstimmar. Detta har inneburit att de anställda kunnat spara mer semester och upparbeta mer övertid än vad avtalet tillåter. (dnr 32-2007-0619) Regeringen har i beslut reglerat hur avkastning och överskott vid ska användas. Enligt beslutet ska överskott överlämnas till i för att användas enligt önskemål i testamente. Överskottet överlämnas dock inte formellt till . Betalning utgår i stället direkt till de projekt som lantbruksförvaltaren har överenskommit med , vilket inte är i enlighet med regeringens beslut. i (dnr 32-2007-0637) Utgifter för varor där äganderätten övergår till utomstående har av i redovisats som kostnad i verksamheten och inte som transferering. Detta innebär att driftskostnader är för högt redovisade med . resultatredovisning uppfyller inte regeringens krav på återrapportering i alla delar. Exempelvis saknas en översiktlig redovisning av viktigare insatser uppdelade efter miljöpolitikens verksamhetsområden. i (dnr 32-2007-0638) i har brister i sina rutiner för att kvalitetssäkra de finansiella delarna i årsredovisningen. Detta har lett till väsentliga fel i flera poster och att årsredovisningen inte ger en rättvisande bild. De poster som påverkats är intäkter av avgifter, intäkter av bidrag, fordringar hos andra myndigheter, skulder till andra myndigheter samt övriga skulder. (Invändning i revisionsberättelsen) har rutiner för att hantera anställdas bisysslor, men de behöver kompletteras. Bland annat finns ingen rutin för hur bisysslor ska anmälas. Ansvaret för ärenden om bisysslor är inte heller fastställt i organisationen. saknar också en formell beslutsordning för sådana ärenden. i (dnr 32-2007-0585) Lönerutinen vid i har svagheter när det gäller att kontrollera att rätt lön betalas ut. Dokumentationen om vilka kontroller som ska utföras av löneavdelningen inför varje databearbetning är inte fullständig. vid har fått löneförmåner som beslutats av landshövdingen. Enligt regeringens beslut ska länsrådet inte ha några förmåner utöver lön. Landshövdingen har därmed inte befogenhet att besluta om ytterligare lön och förmåner till länsrådet. förvaltar och attesterar vissa strukturfondsmedel och har överskridit bemyndiganderamen för anslag 33:5, anslagspost 1 (åtgärder inom mål 1-programmet ). Kvarstående bidragsutbetalningar utfaller med utöver den bemyndiganderam som regeringen har beslutat. Överskridandet är beloppsmässigt väsentligt. Konsekvenserna i detta fall skiljer sig dock från överskridanden av vanliga anslags bemyndiganderamar eftersom anslagsavräkningen motsvaras av inbetalningar till inkomsttitel av EG-medel. i län (dnr 32-2007-0302) Styrelsen vid i län har i strid med internrevisionsförordningen utsett landshövdingen till uppdragsgivare för internrevisionen. Styrelsen har senare, utan tillräckligt underlag, fattat beslut om att man saknar förtroende för internrevisorn. i (dnr 32-2007-0586) i har bristande rutiner för att hantera bidragsredovisning vid bokslut. Detta har lett till att balansräkningsposterna Upplupna bidragsintäkter och Oförbrukade bidrag är för högt redovisade i delårsrapporten med vardera. i (dnr 32-2007-0587) Årsredovisningen för i är beslutad av länsrådet och inte av myndighetens ledning, det vill säga landshövdingen. Årsredovisningen är underskriven av landshövdingen och därmed upprättad i enlighet med förordningen om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. i län (dnr 32-2007-0588) i län har brister i sin rutin för att kvalitetssäkra de finansiella delarna i årsredovisningen. Ansvaret för kvalitetssäkringen är otydligt. De ekonomiadministrativa föreskrifterna är inte heller uppdaterade. Avstämningar av projektverksamhet har inte fungerat ändamålsenligt. Kostnader har inte reserverats enligt god redovisningssed och overheadkostnader har inte påförts . Därmed blir inte posterna Oförbrukade bidrag och Upplupna bidragsintäkter rätt redovisade. har tidigare granskat rutinen för upphandling vid . En uppföljning av denna granskning visar att inte har vidtagit tillräckliga åtgärder med anledning av de brister som påtalats. Upphandlingspolicyn har inte uppdaterats vad gäller gränsvärden för förenklad upphandling och tröskelvärden. I policyn saknas också väsentliga delar såsom riktlinjer om jäv och utförliga föreskrifter om direktupphandling. Det framgår inte tydligt vilka som är upphandlingsansvariga, och ingen har fått i uppdrag att analysera behov av centrala upphandlingar. Dokumentationen av genomförda upphandlingar är bristfällig och ibland svår att hitta. har inte upprättat rutiner och processer för att hantera bisysslor och för att informera de anställda om regler för detta. Det finns ingen fastställd rutin för hur bisysslor ska anmälas och hur aktuella bisysslor som beviljats ska sammanställas. saknar dessutom en plan för hur bisyssla som inte är förenlig med den anställdes arbetsroll ska hanteras. tillsynsverksamhet är inte samordnad på central nivå. Det saknas en gemensam struktur för tillsyns- och aktivitetsplanerna. Det finns ingen fastställd process för hur tillsynsplanerna ska kvalitetssäkras. Kvaliteten i tillsynsbesluten granskas inte heller på ett systematiskt sätt. i (dnr 32-2007-0590) vid i har fått ett lönetillägg som beslutats av landshövdingen. Enligt regeringens beslut ska länsrådet inte ha några övriga tillägg utöver lön. Landshövdingen har därmed inte befogenhet att besluta om ytterligare lön och förmåner till länsrådet. har inte tillräckliga rutiner vad gäller de anställdas bisysslor. Det finns risk för att det kan förekomma både arbetshindrande och direkt förtroendeskadliga bisysslor som inte anmälts till arbetsgivaren. i (dnr 32-2007-0579) i har inga dokumenterade riktlinjer och rutiner för att hantera bisysslor. Exempelvis saknas rutiner för att rapportera bisysslor och att informera om vilka åtgärder som kan bli aktuella om reglerna inte följs. (dnr 32-2007-0631) har bristande intern styrning och kontroll vad avser registret för uppskov vid försäljning av privatbostad. Enskilda tjänstemän kan göra ändringar i eller ta bort tidigare uppgifter i uppskovsregistret. Rutiner för att lägga in nya uppgifter i registret bör omfatta någon form av kontroll. har bara i begränsad omfattning kontrollerat vilken kvalitet uppgifterna i registret håller. Risken finns också att , vid framtida eventuella tvister om uppskovsbelopp med enskilda, inte kan uppvisa dokumentation som styrker orsaken till uppskovet. Orsaken till detta är att deklarationer ska rensas . (dnr 32-2007-0625)