frsrdg · GW04JO1 · 2008-11-17 00:00:00 — Det finns annars en klar risk för att enskilda tror att de grundläggande författ- ningsföreskrifterna angående ärendehandläggning och myndigheternas upp- gifter i övrigt, t.ex. reglerna i förvaltningslagen (1986:223) och bestämmel- serna rörande offentlighetsprincipen, inte är tillämpliga vid handläggningen. 2 008 /0 9:JO1 Det bör för tydlighetens skull tilläggas att en myndighet självfallet kan anlita en advokat för juridisk rådgivning. Något hinder mot att låta en advokat upp- rätta ett förslag till hur en rättslig fråga, exempelvis rörande tillämpningen av reglerna om allmänna handlingar, ska bedömas föreligger således inte (jfr vad som uttalades i JO 2002/03 s. 352). Myndigheten kan sedan välja att följa advokatens råd, men den kan inte överlåta till denne att i eget namn överta ärendets handläggning. Vad som sagts gäller även kommunala bolags handläggning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar. I detta fall har advokaten, i eget namn och på en advokatfirmas brevpapper, besvarat flera av skrivelser i ärendet om handlingsutlämnande. De arbetsuppgifter som advokaten har utfört i dessa avseenden har otvetydigt ingått i handläggningen av ärendet om handlingsutlämnande. Eftersom lagstöd för detta saknas har handläggningen i denna del avvikit från vad som stadgas i regeringsformen. Kritik mot ett kommunalt bolag för att i ett ärende om utlämnande av allmänna handlingar bl.a. ha lämnat felaktiga uppgifter till sökanden (Dnr 4539-2007) , ansvarig utgivare för tidningen , anmälde det kommunala bolaget i och bolagets tf. VD . framförde i huvudsak följande. Väs- terbottens-Kuriren hade kontakt med för att få ta del av en överenskommelse som bolaget träffat med en tidigare anställd. uppgav vid det tillfället dels att avtalet inte förvarades hos bolaget, dels att det var träffat mellan bolagets arbetsgi- varorganisation och den anställdes fackförening. När tidningen begärde att få ett överklagbart beslut i ärendet upprepade i ett brev dessa uppgifter. ändrade sig den 9 okto- ber 2007 och lämnade ut handlingen. Han berättade sedan i en tidningsinter- vju i att handlingen hade funnits hos bolaget , men att den av försiktighetsskäl inte hade diarieförts. Till anmälan fogades som bilagor brev av den 1 ok- tober 2007, det avtal som begärts utlämnat och den tidningsartikel från där intervjuades. Enligt hade utlämnandet av överenskommelsen genom det inträffade förhalats antingen genom medveten mörkläggning eller oacceptabelt slarv. En tolkning av vad som hänt kunde således vara att 2 008 /0 9:JO1 medvetet hade lämnat felaktiga uppgifter om var hand- lingen förvarades och vilka personer som undertecknat den. En annan tolk- ning kunde vara att det råder stora brister i rutinerna hos bolaget när det gäller att hålla ett diarium på det sätt som lagen kräver och att dess VD inte tar ett avslagsbeslut på en begäran att få del av allmän handling på tillräckligt stort allvar för att undersöka att han avslår på korrekta grunder. Oavsett vilket så hade bolaget och dess tf. VD inte levt upp till tryckfrihetsförordningen. Efter remiss anförde bolaget, genom , i ett yttrande bl.a. följande (bilagan utelämnad här). Det som skriver i sin anmälan kan jag verifiera dock har som förmodar det hela sin bakgrund i bristande rutiner och inte i att medvetet ha gett felaktiga uppgifter. Mitt och därmed bolagets handläggande av detta ärende är ett oförlåtligt misstag, vilket jag också framfört offentligt, bl a i VK i den artikel som bifo- gas anmälan. Jag har också i artikeln tagit på mig misstaget och friat såväl bolagets styrelse som handläggande tjänsteman. Som verkställande direktör har jag förklarat mig ensam ansvarig. När det gäller fråga om offentlighet för de kommunala bolagen i är detta solklart angivet såväl av bolagens yttersta ägare Kommunfullmäktige som i de ägardirektiv som utfärdats av moderbolaget . Efter misstaget som föranlett anmälan har vidare skriften Allmänna hand- lingar hos kommunala och landstingsägda företag (bifogas) utdelats till an- svariga inom AB Bostaden i . Sammanfattningsvis är jag angelägen understryka att företeelsen som in- träffat förhoppningsvis är och kommer att vara av engångskaraktär. De rutiner för att ett upprepande inte ska inträffa har påtalats för att intentionerna i se- vicecirkuläret ska vara riktmärke för AB Bostaden i . lämnades tillfälle att kommentera remissvaret men hördes inte av. I ett beslut anförde JO Axberger följande. Enligt 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen (1980:100) ska vad som före- skrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myn- dighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos bl.a. aktiebolag där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag ska vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndigheter. Jag har i tidigare beslut framhållit att ett kommunalt bolag såvitt gäller of- fentlighetsprincipen har samma principiella skyldigheter som myndigheter (se beslut i ärende dnr 1345-2007 m.fl.). Ett bolag som ägs av 2 008 /0 9:JO1 det allmänna ska därför efter bästa förmåga leva upp till såväl bokstaven som andan i grundlagens bestämmelser om allmänna handlingar. Det innebär bl.a. att bolagets besked om att inte lämna ut en handling som begärts utlämnad ska meddelas som ett formellt beslut och innehålla s.k. fullföljdshänvisning, dvs. en upplysning om hur beslutet kan överklagas. Det brev bolagets tf. VD i detta ärende tillställde journalisten på tidningen upp- fyllde inte dessa krav. Till skyldigheterna enligt offentlighetsprincipen hör även att lämna besked om vilka handlingar som förvaras hos ett kommunalt bolag, liksom upplys- ningar om handlingarnas innehåll, se sekretesslagen 15 kap. 4 §. Det är en självklarhet att uppgifterna ska vara korrekta och att det måste ställas krav på noggrannhet när upplysningarna lämnas (jfr JO 1998/99 s. 501). Det är i detta ärende ostridigt att först muntligen och sedan i sitt skrift- liga besked till journalisten felaktigt uppgav att en handling som förvarades hos bolaget inte fanns där och likaledes lämnade felaktiga uppgifter om dess innehåll. I det senare hänseendet bestod felaktigheten i att han uppgav att bolaget inte var part i det avtal saken gällde, vilket ska bedömas i ljuset av att han själv hade undertecknat avtalet i egenskap av företrädare för bolaget. Anmälaren har hållit öppet om medvetet lämnat felak- tiga uppgifter eller om det rört sig om oaktsamhet. För min del konstaterar jag att de yttre omständigheterna talar för det förstnämnda. Oavsett hur det förhåller sig med den saken har som tf. VD för ett allmänägt bolag tillämpat reglerna om allmänna handlingar på ett felaktigt och oskickligt sätt. Kritik mot en nämnd som på olika sätt förhalat utlämnandet av en allmän handling i ett tillsynsärende (Dnr 3948-2007) I en anmälan framförde och klagomål mot i . De uppgav bl.a. följande. fick de ett brev från samhällsbyggnadskontoret i kommun. Av brevet framgick att det kommit till samhällsbyggnadskontorets kännedom att oro fanns för att inte tillräckliga säkerhetsanordningar användes för poolen på deras fastighet. regler för skydd mot drunkning bifo- gades brevet. Eventuella frågor skulle besvaras av bygglovschefen . kontaktade för att få klarhet i vad oron berodde på och på vilket sätt det skulle brista i säkerhe- ten kring poolen. frågade också om underlaget för anmälan 2 008 /0 9:JO1 och bad att få ta del av det med stöd av offentlighetsprincipen. Han fick till svar att det kunde bli svårt att få fram detta med en gång eftersom det var semestertider. trodde att det rörde sig om en tjänsteanteck- ning, men han skulle höra av sig. Då de inte hörde något från kommunen påminde de om sin be- gäran. kontaktades på telefon. Han uppgav att han fått deras meddelande, men på grund av semestertider och arbetsbörda hade han inte kunnat kontakta dem. uppgav att underlaget skulle komma att skickas till dem då bygglovshandläggaren återkommit från sin semester. kontaktade de per telefon och bad att få ut den begärda handlingen. Hon uppgav att hon skulle prata med sin chef, . ringde de återigen till kommunen, men fick inget besked. Efter ett flertal fruktlösa försök att nå , ringde de till som uppgav att underlaget egentligen är en polisanmälan, där personen vill vara anonym, men ändå skriver under med sitt namn. De begärde att få ta del av handlingen. Hon hänvisade till polisen. ringde de återigen till och begärde att få ta del av handlingen. lämnades den slutligen ut. och är kritiska till den långa handläggningstiden och till kommunens tjänstemäns ovilja att kontakta dem per telefon när de begärt detta vid ett flertal tillfällen. Anmälan remitterades till i kommun för utredning och yttrande. I sitt remissvar beslutat vid sammanträde den 17 ok- tober 2007 uppgav nämnden bl.a. följande. Anderlunds fråga om vad som föranlett byggsektionen att skicka skrivelsen med formuleringen att det har kommit till vår kännedom blev aktuell när bygglovchef träffade Anderlund för att denne önskade redo- visa vilka säkerhetsåtgärder som uppgavs finnas på tomten. Detta möte ägde rum . Anderlund frågade då om kommunen fått in en anmälan, och önskade i så fall ta del av denna. svarade att det troligen varit fråga om ett anonymt telefonsamtal, och den dokumentation som i så fall fanns var då troligen endast en tjänsteanteckning angående en anonym anmä- lan om misstänkt bristande poolsäkerhet. Anderlund insisterade på att få ta del av all dokumentation i ärendet. Då det var semestertider fanns det ingen möj- lighet att kontakta medarbetare , som skrivit kommu- nens förfrågan. Vidare hade själv semester v. 31 och 32. Så snart både och var tillbaka från ledigheten undersökte vad som föranlett kommunens skrivelse. Det stod klart för att det som föranlett skrivelsen till Anderlund var ett dokument som felaktigt blivit skickat till kommun från polismyndigheten i . 2 008 /0 9:JO1 Det aktuella dokumentet är ett utskrivet e-postmeddelande som brevledes kommit till kommun från polismyndigheten. I detta e- postmeddelande framgår tydligt att meddelandet är direkt ställt till polisen, samt att frågeställaren inte önskar att dennes namn ska nämnas i de fall poli- sen tar kontakt med poolägaren. I kontakter med polisen är det fullt möjligt att få vara anonym i en anmälan, trots att man uppger sitt namn i kontakt med polisen. I det aktuella fallet var det dessutom inte frågan om en regelrätt po- lisanmälan, utan om en allmän förfrågan om huruvida poolsäkerhet kan vara ett polisärende. Enligt kontorets odelade uppfattning var det inte på något sätt självklart att handlingen kunde lämnas ut, en prövning av om handlingen om- fattades av sekretessen med anledning av att det fanns fog för antagandet att handlingen felaktigt skickats till kommunen, var för handen. ringde dock upp personen som skrivit förfrågan till polisen och förklarade att det tyvärr fanns stor sannolikhet att kommunen skulle komma att bli skyldig att lämna ut den skrivelse som aldrig var avsedd att komma till kommunen. Detta skulle innebära att dennes önskan att få vara anonym inte skulle kunna upp- fyllas. beklagade uppriktigt detta, och förklarade att detta var följ- den av ett förbiseende från polismyndighetens sida. Frågeställaren blev upp- rörd och ledsen över detta. lovade att vidare kontrollera saken med polisen för att se om det fanns någon lösning. En första telefonkontakt med polismyndigheten togs under v. 33. Då var närpolischefen i på semester och dennes vikarie kunde bara bekräf- ta att det föreföll som om meddelandet felaktigt var skickat till kommun, men denna kunde inte tala om hur man skulle kunna lösa problemet på ett korrekt sätt. ombads återkomma när ordinarie närpolischef var tillbaka från sin semester. nådde närpolischef och redogjorde för problemet. Närpolischefen konstaterade direkt att polismyndigheten gjort fel som skickat vidare utskriften av e-postmeddelandet utan att ha insett att handlingen i och med detta skulle komma att bli offentlig, och frågeställarens önskan att vara anonym i kontakten med poolägaren inte skulle kunna uppfyl- las. hävdade att polisen enligt i kommun skulle raderat frågeställarens namn och telefonnummer innan ut- skriften av e-postmeddelandet skickades till kommun. Alternativt skulle polismyndigheten själv tagit de erforderliga direkta kontakterna med kommun, exempelvis genom ett telefonsamtal eller ett e- postmeddelande där det framgår att någon är bekymrad för säkerheten vid nämnda pool utan att nämna något namn. Närpolischef var helt enig med om att ärendet skulle ha hanterats på detta sätt samt att skickandet av det ursprungliga e-postmeddelandet till kommun var fel. I diskussionen med närpolischef förklarade vidare att man måste hitta en lösning som är i enlighet med gällande lagstiftning. Även om sunt förnuft säger en sak är det av yttersta vikt att man har lagstöd för en eventuell lösning på en delikat fråga. Offentliga handlingar ska lämnas ut. nämnde att en tänkbar lösning på den uppkomna situationen vore ett officiellt återtagande av brevet från polisen. En annan lösning skulle vara att utreda frågan om det vore möjligt att med stöd av sekretess enbart radera frågeställarens namn och telefonnummer från brevet. Brevet skulle då ome- delbart ha kunnat lämnas ut till Anderlund. Det väsentliga för Anderlund borde inte vara att prompt få reda på namnet på den som gjort anmälan, 2 008 /0 9:JO1 utan det viktiga vore i stället att få ta del av den oro och de frågor som fråge- ställaren hade om den aktuella poolen. Vem frågeställaren är borde vara ovik- tigt. ställde sig inte avvisande till att formellt återta skivelsen, men förklarade att hon först avsåg kontakta de inblandade parterna för att personligen redogöra för omständigheterna. I och med att Anderlund fått information om vem som föranlett kommu- nens skrivelse lät saken därefter bero i tron att ärendet är utagerat. I synnerhet eftersom den person som skrev brevet förklarat att polisen nu ringt och pratat med båda parter, grannen hade fått reda på att det var de som skri- vit ett brev till polisen samt att frågan nu var avklarad. I efterhand är det en- kelt att konstatera att detta var fel bedömning. Handlingen skulle lämnats ut. I remissvaret bemötte nämnden även ett antal frågor som ställts av anmälaren. Nämnden framförde bl.a. att kommunens tjänstemän har en mycket god kun- skap om offentlighetsprincipen och att de alltid försöker att så fort som möj- ligt ta kontakt med någon som önskar detta. Det aktuella ärendet hade dock handlagts , då bemanningen inte är lika hög som . och kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde JO Axberger följande. Regler om säkerhet kring simbassänger finns såväl i ordningslagen som i bygglagstiftningen. utövar tillsynen enligt 3 kap. 5 § ord- ningslagen. eller motsvarande nämnd utövar tillsyn enligt 3 kap. 1517 §§ och 10 kap. . Sådan tillsyn utgör myndighetsutövning. Den som är föremål för tillsyn har i egenskap av part rätt till insyn i ärendet, 16 § förvaltningslagen och 14 kap. 5 § sekre- tesslagen. Parters rätt till insyn är en elementär princip i förvaltningsförfaran- det, se vidare och , Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, s. 172. Parts insynsrätt kan gälla även uppgifter och handlingar som annars omfattas av sekretess. Part äger självfallet även samma rätt som envar enligt reglerna om allmän- na handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen, TF, och sekretesslagen. En handling är enligt 2 kap. 3 § TF allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 6 § inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut som allt- så inte omfattas av någon sekretessbestämmelse på begäran genast eller på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som önskar ta del av en 2 008 /0 9:JO1 allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del denna får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Besked i utlämnandefrågan bör normalt lämnas som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och of- fentlig. En begäran att få ta del av allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen, 2 kap. 14 § TF. Av 15 kap. 6 § andra stycket sekre- tesslagen framgår att om en viss befattningshavare vid en myndighet enligt arbetsordningen eller ett särskilt beslut svarar för vården av en handling, är det den befattningshavaren som i första hand ska pröva frågan om handling- ens utlämnande. Av det övergripande skyndsamhetskravet följer, att om den som på det sättet svarar inte är på plats, t.ex. på grund av sjukdom eller se- mester, åligger det myndigheten att se till att någon annan tjänsteman finns tillgänglig för att pröva framställningar från allmänheten (jfr , Offent- lighetsprincipen, sjunde upplagan 2007, s. 159). I tveksamma fall ska den som svarar för handlingen hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan att det tar . Vägrar handläggaren att lämna ut en handling eller lämnas handlingen ut med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att berätta om dess innehåll eller annars förfoga över den, ska handläggaren, om sökan- den begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. En myndighets beslut att inte lämna ut en handling får i princip grundas endast på att handlingen inte är allmän eller, om handlingen är allmän, att den innehåller uppgifter som om- fattas av sekretess enligt någon bestämmelse i sekretesslagen. Om en framställning att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås fullt ut ska, enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen, den som begär hand- lingen underrättas om detta. Han eller hon ska också underrättas om möjlighe- ten att begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett formligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas. Myndighe- tens avslagsbeslut kan överklagas enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen. Kommunens skrivelse till och utgjorde ett led i myn- dighetsutövning. Åtgärden var som framgått motiverad av de uppgifter som hade inkommit angående eventuellt bristfälliga säkerhetsanordningar kring den simbassäng som finns på makarna fastighet. Dessa uppgifter fanns dokumenterade i en skrivelse som enligt vad som beskrivs i nämndens yttrande till JO tillställts kommunen. Skrivelsen var således en allmän in- kommen handling som hörde till det ärende som påbörjats. När begärde att få ta del av handlingarna i ärendet ålåg det 2 008 /0 9:JO1 kommunen att skyndsamt ta ställning till om handlingen skulle lämnas ut. Det enda hinder som skulle ha kunnat föreligga mot ett utlämnande vore att någon del av handlingen skulle ha omfattats av sekretess. Sekretessen skulle vidare ha varit av sådant slag att den gällde även gentemot part. En uppgiftslämnares identitet kan i vissa fall vara skyddad av sekretess. Det kan vara fallet exempelvis i brottsutredande sammanhang (9 kap. 17 § sekretesslagen) och även i delar av den kommunala verksamheten (7 kap. 6 § sekretesslagen). Huvudregeln är dock, här som i övrigt beträffande allmänna handlingar, att sekretess inte gäller. Frågor om hanteringen av anonyma an- mälningar i kommunala sammanhang är belyst i JO 2006/07 s. 366: Den muntliga information som inhämtas och de kontakter och övriga åtgärder som förekommer under ett ärendes handläggning måste dokumenteras. Do- kumentationen skall vara permanent utförd samt daterad och signerad. För vissa fall framgår denna dokumentationsskyldighet direkt i lag. I 15 § förvalt- ningslagen (1986:223) föreskrivs att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Denna lagstadgade dokumentationsskyldighet skall trygga parters rätt enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen att få del av uppgifter i ett ärende. Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att alla för ärendets be- dömning behövliga uppgifter redovisas i akten. Detta utgör en förutsättning för att ärendet i den ordinarie handläggarens frånvaro skall kunna handläggas, för att det beslutande organet inom myndigheten skall kunna få ett betryggan- de beslutsunderlag samt för att en granskning av ärendet i efterhand skall kunna ske. Har anmälaren själv uppgett sitt namn eller är hans eller hennes identitet bekräftad på annat sätt är namnet enligt min mening en uppgift som omfattas av den här redovisade dokumentationsskyldigheten. Jag vill understryka att detta gäller oavsett vad anmälan rör. Om namnet finns intaget i en allmän handling (se 2 kap. 3, 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen, TF) kan namnet inte hemlighållas utan stöd i sekre- tesslagen (1980:100). Antecknas uppgifterna direkt i diariet innebär detta att de redan genom anteckningen blir del av en allmän handling (se 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF). Om dokumentationen sker i en separat handling blir denna i och för sig normalt inte allmän förrän handlingen har expedierats eller ärendet har slutbehandlats (se 2 kap. 7 § första stycket TF). I den sist nämnda situationen medför dock rätten till partsinsyn att det krävs stöd i sekretessla- gen för att hindra att den som anmälan riktar sig emot får reda på anmälarens namn. När uppgiften om en anmälares namn är känd för myndigheten kan anmä- laren alltså inte själv bestämma om uppgiften skall lämnas ut eller inte. Efter- som frågan om sekretess för en uppgift skall prövas vid varje enskilt tillfälle som ett utlämnande av uppgiften aktualiseras, kan en handläggare inte heller lova att uppgiften inte kommer att lämnas ut. I det nu aktuella ärendet hade det relativt enkelt kunnat konstateras, att någon hos plan- och byggnämnden i ärendet tillämplig sekretessregel inte finns. Handlingen skulle således omgående ha lämnats ut. 2 008 /0 9:JO1 Att den person som förvarade handlingen inte var på plats saknar som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen betydelse. Jag noterar för övrigt att i skrivelsen till makarna var bygglovschefen angiven som den person till vilken frågor skulle riktas, vilket får tolkas som att det var han som var ansvarig handläggare, ett antagande som vinner stöd av vad som i övrigt framkommit. I den egenskapen borde han ha varit bekant med ärendet. Den fråga han fick om vad som föranlett nämndens skrivelse var förutsebar och han borde omgående ha kunnat besvara den kor- rekt. I alla händelser har det ålegat honom att skyndsamt undersöka vilket underlag som fanns och ge ett besked i utlämnandefrågan. Detta dröjde nu i stället , vilket är långtifrån godtagbart. Detsamma gäller underlåtenheten att besvara makarna försök att nå kontakt per telefon, oavsett om kommunens tjänstemän ansett sig ha något att tillföra eller inte (jfr 4 och 5 §§ förvaltningslagen). Nämndens utgångspunkt för handläggningen synes ha varit att polismyn- digheten gjort fel som skickat över skrivelsen till kommunen. Jag har svårt att förstå detta. Som framgått har kommunen ett tillsynsansvar. Om polismyn- dighetens bedömning var att ärendet i första hand borde handläggas av kom- munen var åtgärden att översända skrivelsen adekvat. Eftersom nämnden inledde ett ärende i anledning av skrivelsen kan den inte heller ha betraktat denna som något nämnden inte hade med att göra. Möjligen menar nämnden att polisen borde ha nöjt sig med att muntligen upplysa om skrivelsens innne- håll.