frsrdg · GV04RRS29 · 2008-04-23 00:00:00 — styrelses redogörelse angående statens beredskap att hantera pandemier har granskat regeringens och ansvariga myndigheters beredskap för att hantera ett utbrott av en pandemisk influensa. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten hantering av hot mot människors hälsa (RiR 2008:1). har beslutat att slutsatserna från denna granskning ska överlämnas i form av en redogörelse till . granskning visar att samhällets beredskap inför en pandemisk influensa är bristfällig och att beredskapen behöver förbättras på såväl central, regional som lokal nivå. En pandemi kan få allvarliga konsekvenser för hela samhället, och det är enligt styrelsen av stor vikt att regeringen och övriga statliga aktörer vidtar nödvändiga åtgärder så att de brister som framkommit i granskningen inte leder till allvarligare konsekvenser än nödvändigt. Styrelsen bedömer att både regeringen, de statliga myndigheterna och övriga som har ett ansvar inom området behöver bli mer aktiva och samverka mer. Styrelsen anser att de iakttagelser som gjorts av bör uppmärksammas och beaktas i det fortsatta arbetet med att förbättra samhällets förmåga att hantera en pandemisk influensa. Granskningens bakgrund och inriktning4 Flera ansvariga för pandemiberedskapen5 Beredskapen för en pandemi brister i samhället utanför hälso- och sjukvården7 Beredskapen för en pandemi brisinom hälso- och sjukvården och smittskyddet10 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). har granskat regeringens och ansvariga myndigheters beredskap för att hantera ett utbrott av pandemisk influensa. Resultatet av granskningen publicerades i granskningsrapporten hantering av hot mot människors hälsa (RiR 2008:1). Granskningens bakgrund och inriktning Såväl historisk erfarenhet om pandemiers regelbundenhet som den ökade globaliseringen indikerar risken för ett pandemiskt utbrott i en relativt nära framtid. har varnat för hotet om en ny pandemi i ett flertal rapporter. drabbade tre influensapandemier världen. En pandemi drabbar många människor, med ökad sjuklighet och dödlighet som följd. Belastningen inom sjukvården förväntas bli mycket stor. Många samhällsviktiga verksamheter kan drabbas av en omfattande sjukfrånvaro bland anställda. Om en pandemi drabbar påverkas inte bara smittskyddet och hälso- och sjukvården. En pandemi skulle kunna ge konsekvenser som ställer stora krav på hela samhällets krisberedskap. Sektorsövergripande förberedelser blir nödvändiga, och beredskap krävs hos ett stort antal aktörer på flera nivåer i samhället. Ur ett beredskapsperspektiv skiljer sig en pandemi från en epidemi genom att avsevärt fler människor smittas och blir sjuka. Den svåraste pandemi som har inträffat är spanska sjukan som skördade drygt 34 000 liv bara i och 2050 miljoner globalt. Det är omöjligt att på förhand avgöra vilken sjuklighet och dödlighet nästa influensapandemi kan komma att medföra. Den övergripande frågan som ställt i granskningen är om regeringen och ansvariga statliga myndigheter säkerställer en god beredskap för hantering av ett utbrott av en pandemisk influensa. För att besvara den övergripande frågan har fyra delfrågor formulerats: Har de statliga insatserna varit tillräckliga för att säkerställa att samhället utanför hälso- och sjukvården har en god förmåga att hantera en pandemisk influensa? Har de statliga insatserna varit tillräckliga för att säkerställa att hälso- och sjukvården och smittskyddet har en god förmåga att hantera en pandemisk influensa? Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för en fungerande samverkan, horisontell och vertikal, mellan berörda aktörer? Lämnar ansvariga myndigheter relevant och tillräckligt stöd till berörda aktörer? För att besvara revisionsfrågorna har även bedömt den operativa förmågan hos de aktörer som har att hantera konsekvenserna av en pandemi dvs. landstingens, länsstyrelsernas och kommunernas förmåga. Granskningen har avgränsats till hanteringen av en pandemisk influensa med egenskaper som motsvarar spanska sjukan. Flera ansvariga för pandemiberedskapen konstaterar att det finns ett flertal aktörer som på olika sätt har ett ansvar för pandemiberedskapen. Aktörerna återfinns på såväl central, regional som lokal nivå. Regeringen har det övergripande ansvaret för beredskapen inom området. Regeringen ska fördela ansvar till myndigheter och se till att de ansvariga aktörerna ges förutsättningar och resurser för sina uppgifter. Regeringen ska också formulera mål och krav för verksamheten och se till att dessa följs upp. Regeringens ansvar vid kris omfattar främst strategiska frågor. Något operativt ansvar för t.ex. krisledning har däremot inte regeringen. Däremot ska regeringen vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma en nationell samordning. ansvar för pandemiberedskapen styrs i första hand av smittskyddslagen (2004:168). Även förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap är aktuell eftersom är en av de myndigheter som genom den ges ett särskilt samverkansansvar för krisberedskapen i . har ansvar för att samordna smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla och vidareutveckla ett effektivt smittskydd. Myndigheten ska särskilt beakta att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten svarar också för tillsynen och ger ut föreskrifter inom området. ska följa tillgången på vaccin samt initiera och utvärdera strategier för att ge tillgång till dessa under en pandemi. Bedömningen av behovet och planer för användningen av vaccin, antivirala läkemedel, antibiotika och övriga läkemedel samt sjukvårdsresurser är också ansvar. ska som expertmyndighet följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt samt till föreslå åtgärder för att landets smittskydd ska fungera effektivt. uppgift är att se till att den enskilde patienten samt hälso- och sjukvården får tillgång till effektiva och säkra läkemedel av hög kvalitet. Det är också upp till att ansvara för övervakningen av effekten och biverkningarna av pandemivaccin och antivirala läkemedel. När en allvarlig kris som en pandemi inträffar ska () kunna stödja de ansvariga aktörerna genom rådgivning och expertstöd. Vid en kris är det också KBM:s uppgift att arbeta fram samlade beskrivningar av läget i . Myndigheten ska förmedla lägesbeskrivningarna till och de myndigheter som ansvarar för att hantera krisen. är den sammanhållande funktionen mellan de lokala aktörerna (kommuner, landsting och näringsliv) i regionen och den nationella nivån. ska bland annat verka för en regional inriktning av krisberedskapsförberedelserna och samordna identifieringen av samhällsviktig verksamhet i länet. Under en pandemi ska ta fram lägesinformation om konsekvenserna i länet, samordna information till allmänheten, samordna verksamheter i länet och eventuellt prioritera och inrikta resurser. Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid fastslår att kommuner och landsting ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive , och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Kommuner och landsting ska vidare, med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Landstingen (och i tillämpliga fall kommunen) är operativt ansvariga för hälso- och sjukvården och smittskyddsarbetet inom sitt område. I varje landsting ska det finnas en smittskyddsläkare som ansvarar för att planera, organisera och leda smittskyddsarbetet inom länet. I detta ingår att utarbeta en lokal tillämpning av pandemiplanen och att leda smittskyddet under en pandemi. En stor del av åtgärderna under en influensapandemi kommer att genomföras av kommunerna. Kommunerna kommer att vara inblandade dels genom sin roll i den allmänna krisberedskapen, dels genom att många människor på grund av bristen på sjukhussängar kommer att vårdas i hemmen och få vård i regi. Beredskapen för en pandemi brister i samhället utanför hälso- och sjukvården För att smittskyddet och hälso- och sjukvården ska kunna hantera en influensapandemi är det enligt viktigt att beredskapen är hög inte bara inom hälso- och sjukvården utan även i övriga samhället. Granskningen visar dock att pandemiplaneringen i samhället utanför hälso- och sjukvården görs utan något nationellt ställningstagande från eller regeringen. Det innebär att aktörerna ges ett stort utrymme att själva bestämma nivån på planeringen och beredskapen inför en pandemi. Regeringen och departementen behöver ta ytterligare initiativ I granskningen konstateras att ansvarar för samordningen av information, kommunikation och åtgärder mellan departementen. I detta ingår även att larma och tidigt ta initiativ till samordning när en kris nalkas eller redan har inträffat. bedömning är att regeringens och insatser för en god beredskap inför en pandemi har varit otillräckliga. Granskningen visar bl.a. att den nationella samordningen av länsstyrelsernas krisinformation till allmänheten brister. Det innebär en risk att länsstyrelserna analyserar och bedömer en kris på olika sätt. Ett problem enligt är att det inte finns något samlat nationellt system för krisinformation och lägesrapportering som alla berörda aktörer kan använda. konstaterar att regeringen ännu inte har åtgärdat denna brist. har också funnit att regeringen inte har gett någon instans det övergripande samordningsansvaret för de icke-medicinska åtgärder som kan behövas inför och under en pandemi. Exempel på sådana åtgärder är att besluta om inskränkningar att få resa till och från drabbade områden, beslut om stängning av skolor, isolering av sjuka m.m. har inte något sådant mandat utan kan bara lämna rekommendationer. Det saknas således en myndighet som vid ett utbrott kan besluta om smittskyddsåtgärder utanför hälso- och sjukvårdslagstiftningens område. gör också bedömningen att insatser för att identifiera lagstiftningsåtgärder, eller andra åtgärder som regeringen kan behöva vidta vid ett utbrott är otillräckliga. Endast har utrett vilka åtgärder som kan krävas. De övriga departementen har enligt endast redovisat identifierade problemområden. sammanfattande slutsats är att regeringen behöver ta ytterligare initiativ för att säkerställa en god pandemiberedskap i samhället utanför hälso- och sjukvården. ska samordna smittskyddet och krisberedskapen Smittskyddslagen slår fast att myndigheter inom smittskyddet, andra berörda myndigheter, läkare samt annan hälso- och sjukvårdspersonal ska samverka för att förebygga och begränsa utbrott eller spridning av smittsamma sjukdomar. har ett ansvar för att samordna smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Av granskningen framgår dock att i sitt arbete med pandemiberedskap främst har varit verksam inom hälso- och sjukvårdssektorn. har också ett ansvar för krisberedskapen i samhället utanför hälso- och sjukvården. Granskningen visar att den nationella pandemiplanen som tagit fram är myndighetens plan för smittskyddet och för hälso- och sjukvårdssektorn. Någon nationell plan för det övriga samhället finns däremot inte. noterar att i regleringsbrevet fått ett regeringsuppdrag att ta fram en utvecklad pandemiplan som ska utgöra grunden för en nationell beredskap mot allvarlig smittspridning. samordningsansvar är otydligt reglerat konstaterar att samordningsansvar är otydligt reglerat. Det framgår inte tydligt av smittskyddslagen för vilken eller vilka sektorer som samordningsansvar gäller, eller vilka aktörer som omfattas av ansvaret. har bara rätt att besluta om smittskyddsåtgärder med stöd av smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslagen. konstaterar att detta begränsar beslutanderätt till beslut som direkt rör smittskyddsorganisationen respektive hälso- och sjukvården. kan endast lämna rekommendationer för åtgärder inom sektorer som regleras av annan lagstiftning. Det innebär att inte har möjlighet att med hjälp av tvingande direktiv åstadkomma en nationell samordning av de icke-medicinska smittskyddsåtgärderna som kan behövas. Flera smittskyddsåtgärder sträcker sig långt utanför hälso- och sjukvården. Mot den bakgrunden finns det enligt ett behov av en nationell inventering av tänkbara icke-medicinska åtgärder under en influensapandemi. har funnit att det inte finns någon nationell eller regional strategi för hur man ska kunna använda icke-medicinska åtgärder i syfte att begränsa smittspridningen. Flera kommuner efterlyser bättre vägledning i denna fråga. Även på landstingsnivå efterlyses bättre riktlinjer än de som finns . sammanfattande bedömning är att insatser för att skapa en nationell samordning av de icke-medicinska smittskyddsåtgärderna utanför hälso- och sjukvården har varit otillräckliga. Länsstyrelsernas och kommunernas förmåga är bristfällig Vid hanteringen av en pandemisk influensa ska vara en sammanhållande funktion mellan aktörer i länet (myndigheter, kommuner, näringsliv m.fl.) och regeringen. bedömning är att den nationella samordningen är svag inom flera av de områden som ansvarar för. ser en risk att olika länsstyrelser inte analyserar kriser på samma sätt och att de ger olika information till allmänheten. bedömer att de tre länsstyrelser som ingått i granskningen har en bristfällig förmåga att hantera en pandemi. Det saknas metoder och rutiner för att prioritera resurser när en kris drabbar många län . Länsstyrelsernas förberedelser för att klara myndighetens interna verksamhet under en influensapandemi är bristfälliga. Länsstyrelserna har därtill enligt en begränsad överblick över pandemiplaneringen och förmågan att hantera en pandemi i länen. Länsstyrelserna har också en begränsad kännedom om de smittskyddsåtgärder som kan behöva sättas in i samhället och vilken beredskap som finns hos aktörer i länet i det avseendet. granskning visar även att det är få kommuner som har en fungerande eller tillräcklig pandemiberedskap. Få av de undersökta kommunerna har upprättat egna pandemiplaner eller har hanterat pandemier i den lokala risk- och sårbarhetsanalysen. Kunskapen är också mycket begränsad om i vilken utsträckning samhällsviktiga verksamheter i kommunen är rustade för en pandemi. De mycket varierande nivåerna på kommunernas beredskap medför enligt att medborgarna vid ett utbrott får helt olika förutsättningar för den dagliga tillvaron beroende på i vilken kommun man bor. En orsak till den bristande kommunala beredskapen är enligt den begränsade kontakt som har med kommunerna. Sektormyndigheterna har kommit olika långt har granskat fyra sektorsmyndigheters pandemiberedskap. Granskningen visar att främst har en begränsad pandemiberedskap. Myndigheten har varken kontinuitetsplanerat, identifierat åtgärder eller analyserat konsekvenserna för den egna verksamheten under en influensapandemi. Granskningen visar att , och Luftfartsstyrelsen har kommit längre med att utveckla sin beredskap. Beredskapen för en pandemi brisinom hälso- och sjukvården och smittskyddet är den myndighet som ansvarar för att säkerställa förmågan att hantera en pandemisk influensa på den regionala och lokala nivån genom sitt samordningsansvar över smittskyddet och tillsynsansvar över hälso- och sjukvården. konstaterar i granskningen att hälso- och sjukvården blir en av de mest belastade samhällssektorerna under en pandemi. Det kommer enligt att krävas en omfattande planering för att möjliggöra de omställningar som kommer att bli nödvändiga. Det är framför allt landstingen som planerar hälso- och sjukvården, men även den vård och det omhändertagande som bedrivs av kommunerna kommer att påverkas starkt. behöver ta fler initiativ Granskningen visar att har genomfört flera åtgärder för att förbättra möjligheterna att hantera en pandemi i hälso-och sjukvården. Många av de områden som har att hantera i sitt arbete med pandemiberedskap är dock omgärdade av svårigheter. Detta gäller till exempel den omfattande lagringen av antivirala läkemedel, som har kostat . Läkemedlen kan endast lagras och flera doser har redan kasserats. Lagringen av antivirala läkemedel för behandling av personal inom samhällsviktig verksamhet har gjorts utifrån en grov uppskattning av behovet. I takt med att kunskapen om behovet av antivirala läkemedel inom samhällsviktiga verksamheter ökar kan lagermängden enligt behöva revideras. bedömer därtill att planeringen för hur läkemedlen ska distribueras är otillfredsställande, både på nationell och på regional nivå. De brister som konstaterats i granskningen är av den omfattningen att de enligt behöver åtgärdas från den nationella nivån, dvs. insatser för att säkerställa pandemiberedskapen i landstingen och kommunerna är otillräckliga Granskningen visar att inte ställer några särskilda krav på den regionala sjukvårds- eller smittskyddsplaneringen. rekommendationer för planeringen inom hälso- och sjukvården är relativt kortfattade och lämnar utrymme för landstingen att själva tolka vad de ska planera för. uppföljning av arbetet med pandemiberedskap inom landstingen visar sig vara begränsad till samtal och en enkät till smittskyddsläkarna. Någon tillsyn över landstingens arbete med pandemiberedskap har ännu inte genomförts. har således inte säkerställt att landstingen planerar för en pandemi och att beredskap finns för att till exempel ordna nya vårdplatser i enlighet med rekommendationer. har inte heller tagit fram en operativ plan som behandlar hur antivirala läkemedel snabbt kan transporteras till rätt plats under en pandemi och hur användningen kan övervakas. insatser för att säkerställa förmågan inom kommunernas smittskydd och hälso- och sjukvård bedöms också av vara otillräckliga. lägger enligt i praktiken ett för stort ansvar på smittskyddsläkarna. behöver enligt bl.a. tydliggöra hur kommunerna ska prioritera vilka som först behöver få vård. Det saknas vidare tydliga riktlinjer om hur mycket läkemedel och vaccin som ska beställas till kommunerna under en pandemi och vem som ska fördela det. arbete med att bygga upp pandemiberedskapen på regional och lokal nivå har enligt främst handlat om att samordna pandemiberedskapen mellan landstingen. sammanfattande bedömning av insatser för att säkerställa förmågan inom landstingen och kommunerna är att de har varit otillräckliga. Landstingens och kommunernas pandemiberedskap behöver utvecklas anser att landstingens pandemiplanering har utvecklats och bedömer att landstingens förmåga att hantera en pandemi är god. konstaterar dock vissa brister, bl.a. att landstingens pandemiplaner i varierande grad beaktar de åtgärder som rekommenderar och att planeringen för distribution av läkemedel är otillfredsställande. noterar också att landstingen inte har planerat tillräckligt antal vårdplatser vid kulmen av en pandemi. Även övningsverksamheten inom vården är begränsad. Kommunerna visar enligt på en bristfällig förmåga att hantera en pandemi i vården. De flesta kommuner har ännu inte planerat för en pandemi och ingen av dem har gjort några beräkningar för hur en pandemi kommer att slå mot den egna vården i form av behov av vårdplatser, extra personal etc. Av enkät framgår att majoriteten av kommunerna bedömer att personalresurserna inte kommer att räcka till under en pandemi. Ingen av kommunerna har inventerat antalet möjliga nya vårdplatser i kommunen. Kommunerna är därtill oklara över hur de ska prioritera vilka som först ska få vård under en pandemi. En viktig anledning till att landstingens förmåga bedöms vara bättre än kommunernas är enligt att landstingen har smittskyddsläkarna knutna till sig på ett sätt som inte kommunerna har. Det medför att landstingen har tillgång till en kunskapsbas och en nära kontakt med vilket kommunerna saknar. Behov av ökad samverkan och stöd inom området Granskningen visar att det har tagits flera initiativ för en samverkan på den nationella nivån i pandemiberedskapen. Granskningen visar också att de kommuner som kommit längst i sitt arbete med pandemiberedskapen har en fungerande samverkan eller samråd med ett flertal aktörer, framför allt med eller regionen och med andra kommuner. har dock funnit tecken på att den vertikala samverkan och samordningen mellan den nationella, regionala och lokala nivån brister. De flesta kommuner anser t.ex. att deras samverkan med länsstyrelserna behöver förbättras. Många kommuner ser också ett behov av en ökad samverkan med eller regionen. slutsats är att samordningen av de icke medicinska smittskyddsåtgärderna mellan landstingen - regionerna, kommunerna och länsstyrelserna inte är tillfredsställande. Stödet från till smittskyddsläkarna och till sektormyndigheterna bedöms däremot av vara tillräckligt och relevant. Den bristande förmågan kan få allvarliga konsekvenser sammanfattande bedömning är att de brister som framkommit i granskningen är så många och i vissa fall av så allvarlig art att de riskerar att inte hinna åtgärdas innan en pandemi når . De brister som konstaterats bör enligt åtgärdas nu och inte när en pandemi väl har brutit ut. menar att de brister som framkommit i granskningen kan leda till allvarligare konsekvenser av en influensapandemi än nödvändigt. För sjukvården kan den otillräckliga beredskapen leda till att landstingen får svårare att klara sin verksamhet. Oklarheter kring fördelningen och prioriteringen av antivirala läkemedel och vaccin kan orsaka fördröjningar, ökad oro och ryktesspridning. Det finns också en risk att prioriteringen inte görs på samma sätt i alla landsting. En ökad arbetsplatsfrånvaro till följd av sjukdom kan orsaka allvarliga konsekvenser inom samhällsviktig verksamhet. kan uppstå i vården och livsmedelsbutiker kan tvingas att stänga på grund av brist på personal och varor. Bränsle och värme kan bli en bristvara, och både räddningstjänst och polis kan få svårt att utföra sina uppgifter. granskning visar att pandemiberedskapen i har utvecklats . arbetar med pandemiberedskap i rollen som nationell samordnare av smittskyddet. För länsstyrelserna blev pandemiplanering en aktuell fråga då de erhöll ett regeringsuppdrag som rörde frågan. Landstingens och kommunernas aktivitet har ökat . har också noterat ökad aktivitet inom . har i granskningen funnit att många aktörer uppger sig arbeta med att förbättra sin förmåga att hantera en pandemi. Följaktligen borde enligt beredskapen komma att öka . menar att en god pandemiberedskap kräver såväl stora initiala planeringsinsatser som fortlöpande åtgärder för att beredskapen ska vara god. framhåller därför vikten av att regeringen följer utvecklingen och medverkar till att alla aktörer planerar för en pandemi. samlade bedömning är att regeringen och ansvariga statliga myndigheter inte säkerställer en god beredskap för hantering av ett utbrott av en pandemisk influensa. lämnar därför följande rekommendationer. Före en kris: Regeringen bör säkerställa att är den aktör som har det samlade samordningsansvaret för pandemiberedskapen i hela det svenska samhället. Regeringen bör ta ställning till hur fler aktörer i samtliga delar av samhället, inklusive landsting och kommuner, ska planera för en pandemi. I samband med detta bör regeringen överväga att ge alla berörda statliga aktörer i uppdrag att planera för en pandemi. Under en kris: Regeringen bör säkerställa att det finns en statlig aktör som vid ett utbrott av en pandemisk influensa har mandat att besluta om smittskyddsåtgärder utanför hälso- och sjukvårdslagstiftningens område. bör utfärda föreskrifter för samordningen av landstingens och kommunernas ansvar under en pandemi. bör genomföra en grundläggande utvärdering av landstingens och kommunernas pandemiplanering för hälso- och sjukvården.