yttr · GU05KU2y · 2007-05-28 00:00:00 — har berett tillfälle att yttra sig över proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet jämte eventuella motioner. I propositionen föreslås bl.a. dels ändringar i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, dels en ny lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Lagarna berör verksamheten hos () som är en civil myndighet som bedriver signalspaning på uppdrag av andra myndigheter och regeringen. FRA:s signalspaning har varit oreglerad enligt principen att etern är fri. Den tekniska utvecklingen har inneburit att den information som FRA tidigare inhämtat genom eterburen signalspaning numera i allt högre utsträckning förmedlas via tråd eller kabel. I fråga om trafik till och från går enligt en uppgift i kabel. Till skillnad från vad som gäller elektronisk kommunikation i etern har inhämtning av signaler i tråd alltid ansetts vara av mycket integritetskänslig karaktär och begränsats av särskilda regler. Enligt regeringen skulle det innebära praktiska problem att behöva tillämpa olika rutiner beroende på från vilket medium som kommunikationen inhämtas. Det sätt som signalerna överförs på styrs ofta av slumpen. Regeringen bedömer att den alltmer komplexa säkerhetspolitiska hotbilden, den tekniska utvecklingen och det ökande svenska engagemanget i internationella insatser kräver ändringar framför allt i den rättsliga regleringen av arbetsmetoderna och den samhälleliga kontrollen samt viss anpassning av mandatet för verksamheten. Regeringen föreslår ändringar i den rättsliga regleringen som innebär att mandatet för försvarsunderrättelseverksamhet ändras från yttre militära hot till yttre hot, att gränsdragningen mellan polisiär verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet förtydligas samt att regleringen om inriktning och rapportering av underrättelser förtydligas. Regeringens förslag till ändringar i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet syftar till att försvarsunderrättelseverksamheten förutom att tjäna som ett stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik ska kartlägga yttre hot mot landet och inte som endast yttre militära hot mot landet. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Verksamheten får endast avse utländska förhållanden. Regeringens lagförslag innebär vidare att det inom försvarsunderrättelseverksamheten inte får vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som ligger inom polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får dock de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. I lagen om försvarsunderrättelseverksamhet föreslås en bestämmelse om att närmare inriktning av verksamheten får anges av de myndigheter regeringen bestämmer. Vidare föreslås bestämmelser om att verksamheten ska bedrivas av den eller de myndigheter regeringen bestämmer samt att underrättelser ska rapporteras till berörda myndigheter. Slutligen föreslås att det i lagen införs en bestämmelse om att i försvarsunderrättelseverksamheten används teknisk och personbaserad inhämtning. I den nya lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet föreslås en bestämmelse om att den myndighet regeringen bestämmer får bedriva signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet oavsett om signalerna befinner sig i etern eller i kabel, dvs. Ramarna för inhämtningen utgörs av verksamhetens syfte enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och av att regeringen eller enligt regeringens bestämmande en myndighet närmare bestämt inriktningen av signalspaningen. Vidare gäller att signaler i elektronisk form får inhämtas för att följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten. Inhämtning som sker i tråd får enligt förslaget till den nya lagen endast avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en operatör. Inhämtning av signaler i tråd ska ske automatiskt och endast avse signaler som identifierats genom sökbegrepp. När automatiserad inhämtning utnyttjas beträffande andra signaler än sådana som förmedlas i tråd ska också sökbegrepp användas för identifiering av signalerna. Inriktning som avser signalspaning föreslås inte få avse endast en viss angiven person. Om regeringen beslutar om inriktning av signalspaningsverksamheten ska den enligt förslaget samråda med den myndighet som lämnar tillstånd till myndigheters närmare inriktning av verksamheten. Rapportering av underrättelser ska ske enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. De myndigheter som enligt regeringens bestämmande får ange närmare inriktning för signalspaningsverksamheten ska ha tillstånd av tillståndsmyndigheten. Tillstånd ska enligt förslaget inte krävas för inriktning som anges av regeringen eller . I brådskande fall behövs inte tillstånd, men anmälning ska göras till tillståndsmyndigheten, som ska kunna avbryta inhämtningen. Tillstånd ska gälla högst . Tillstånd får bara lämnas om syftet med inriktningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som inhämtningen kan innebära och syftet inte kan tillgodoses på mindre ingripande sätt. Tillstånd får inte lämnas om inriktningen endast avser en viss fysisk person. Prövning av tillstånd ska ske inom en enhet av tillståndsmyndigheten vars ledamöter utses av regeringen . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter ska utses bland personer som föreslagits av partigrupper i . Sökbegrepp ska enligt förslaget till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet utformas och användas så att de medför ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga integriteten och får inte vara direkt hänförliga till viss fysisk person om det inte är av synnerlig vikt för verksamheten. Upptagning eller uppteckning av uppgifter som inhämtats genom signalspaning ska omgående förstöras om innehållet berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för verksamheten. Samma gäller uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen eller som omfattas av efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare gäller det uppgifter i meddelanden som avses i 27 kap. 22 § . Försvarsunderrättelseverksamheten ska enligt den föreslagna lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet kontrolleras av den myndighet regeringen bestämmer. Myndigheten ska kontrollera att lagen följs och granska användningen av sökbegrepp, förstöringen av uppgifter och rapporteringen. Myndigheten ska få besluta att viss inhämtning ska upphöra eller att upptagning och uppteckning ska förstöras om inhämtningen varit oförenlig med lagen eller om intrånget i enskildas rättigheter inte står i proportion till syftet med verksamheten. Besluten ska fattas av en enhet inom myndigheten vars ledamöter utses . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare och övriga ledamöter ska utses bland personer som föreslagits av partigrupper i . Inom signalspaningsmyndigheten ska det finnas ett råd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. I propositionen föreslås förutom de båda nu redovisade lagarna en lag om ändring i lagen (2003:390) om elektronisk kommunikation. Enligt förslaget ska de trådägande operatörerna överföra all trafik över gräns till särskilda samverkanspunkter, som väljs av operatörerna och anmäls till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om samverkanspunkter. Samtliga operatörer ska utföra uppgiften så att verksamheten inte röjs, och tystnadsplikt ska gälla. Vidare föreslås en ny paragraf i sekretesslagen (1980:100) med innebörden att sekretess ska gälla för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos Försvarsmakten i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten samt hos i underrättelse- och säkerhetsverksamheten. Sekretessen ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Lagrådet framhåller, mot bakgrund av de intrångsfrågor i enskildas privatliv som det framlagda lagförslaget ger upphov till, att lagförslagen, främst vad gäller den föreslagna signalspaningslagen, får anses vara av sådan vikt att det till en början aktualiserar frågan om det i 7 kap. 2 § regeringsformen föreskrivna beredningskravet iakttagits. Lagrådet anser att det i och för sig funnits fog för att låta en granskning av ingå i beredningsunderlaget innan slutligt ställningstagande tas till om den nu föreslagna lagstiftningen bör komma till stånd, bl.a. för att den inte ska behöva ändras som en följd av kommitténs arbete. Någon remiss till kommittén hade inte skett. Lagrådet framhåller dock att den föreslagna lagstiftningen tar sikte på försvarsunderrättelseverksamhet som ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet, där verksamheten endast får avse utländska förhållanden och en sökning endast om synnerliga skäl föreligger får direkt avse en viss fysisk person. Fråga är således inte om några straffprocessuella åtgärder riktade direkt mot enskilda utan snarare verksamhet riktad mot företeelser i vår omvärld av betydelse för säkerhetspolitik. Frågor som har samband härmed har med ett brett remissförfarande behandlats direkt eller indirekt i det offentliga utredningsarbete som ligger till grund för lagrådsremissens lagförslag. Det finns således enligt Lagrådet ett omfattande material på området som belyser olika aspekter av försvarsunderrättelseverksamhet. Enligt Lagrådets mening är det material som finns också av tillräcklig omfattning och kvalitet för att kunna ligga till grund för lagstiftning på det område som lagrådsremissen behandlar, även om det naturligtvis kan finnas utrymme för olika uppfattningar beträffande materialets fullständighet, aktualitet och relevans i olika frågor. För att ett övervakningssystem som utgör ett intrång i den enskildes privatliv ska kunna försvaras måste det enligt Lagrådet till en början otvetydigt rymmas inom ramen för sådana begränsningar av fri- och rättigheter som enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En jämförelse kan här göras med vad som föreskrivs i punkt 2 artikel 8 i om att rätten till privatliv och korrespondens inte får inskränkas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn bl.a. till statens säkerhet. Säkerställande av nationella säkerhetsintressen är således i och för sig ett sådant ändamål som kan motivera inskränkningar i annars grundläggande fri- och rättigheter. Det allmänna har också i praxis ansetts ha ett relativt brett tolkningsutrymme i fråga om vilka åtgärder som får vidtas för att tillgodose detta ändamål. Som företeelse får likväl signalspaning, såväl eterburen som trådbunden, anses acceptabel endast under förutsättning att den inskränkning av rättighetsskyddet som uppkommer står i rimlig proportion till det syfte som ska uppnås genom förfarandet samt att systemet i sig innehåller sådana effektiva rättssäkerhetsgarantier och kontroller att missbruk förhindras. När de tekniska möjligheterna väl föreligger finns enligt Lagrådet alltid en risk för missbruk. En viktig utgångspunkt är därvid dels att myndigheterna inte får ges så vida befogenheter att medborgarnas tilltro till dem påverkas negativt, dels att regelsystemet blir så transparent och tydligt att systemet även i övrigt framstår som godtagbart. I första hand får det anses grundläggande för att ett system som möjliggör avlyssning av meddelanden som förmedlas genom elektronisk kommunikation ska kunna godtas att ändamålet med den avlyssning som får göras öppet redovisas i lag och att omfånget av avlyssningen begränsas till vad som är absolut nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Lagrådet framhåller att i dessa avseenden får en begränsning till försvarsunderrättelseverksamhet som endast berör utländska förhållanden i och för sig anses godtagbar. En ytterligare begränsning ligger däri att avlyssningen endast avser trafik som korsar gräns, inte rent inhemsk trafik. Som påpekats under remissförfarandet innebär emellertid kommunikationsnätens utformning att det beror av slumpen om trafik mellan avsändare och mottagare i kommer att föras över landets gräns eller inte, vilket gör denna begränsning oförutsägbar. Den begränsning som ligger i att avlyssning endast ska få ske inom ramen för en viss inriktning, antingen en som angetts av regeringen eller sådana där de myndigheter som önskar bistånd av FRA erhållit ett tidsbegränsat tillstånd av en fristående myndighet till den närmare inriktningen av signalspaningen, utgör ytterligare en i detta sammanhang nödvändig begränsning. Detsamma gäller enligt Lagrådet det förhållandet att signalspaningen, för att begränsa det enorma informationsflödet när det gäller den mest integritetskänsliga inskränkningen som sker genom avlyssning av signaler i tråd, ska ske automatiserat och endast avse signaler som identifierats genom sökbegrepp. Fastställandet av dessa sökbegrepp blir av synnerlig betydelse för omfattningen av avlyssningen. Sådana begrepp torde närmast komma att avse koder och krypteringar hänförliga till olika företeelser i omvärlden och får inte annat än när det är av synnerlig vikt för försvarsunderrättelseverksamheten vara direkt hänförliga till person. En ytterligare rättssäkerhetsgaranti till skydd mot missbruk är de bestämmelser i lagen som innebär att rapportering av underrättelser med uppgifter om vad som inhämtas endast ska få beröra en viss fysisk person om rapporteringen är av betydelse ur försvarsunderrättelsesynpunkt. En praktisk begränsning följer vidare av det förhållandet att meddelanden som inte träffas av sökbegrepp inte lagras i någon som helst form utan oåterkalleligt har "passerat" och inte kan rekonstrueras. Till detta kommer att upptagningar eller uppgifter som inhämtas genom signalspaning omgående ska förstöras om de berör enskild person och bedöms sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten eller avser kommunikation som rör viss privilegierad information, såsom sådan som omfattas av meddelarskydd eller förhållandet mellan en försvarare och hans klient. Härtill kommer att även annan information ska förstöras om det vid kontroll framkommer att inhämtningen inte är förenlig med lagen eller annars utgör ett intrång i enskildas rättigheter som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten. För att systemet ska kunna godtas måste det emellertid enligt Lagrådet också finnas en effektiv kontroll och uppföljning av signalspaningsverksamheten som garant för att regelsystemet både följs och upprätthålls. Med de kompletteringar som Lagrådet föreslog i första hand i fråga om tillståndsgivningen skulle regelsystemet utformas så, att det fick anses innebära att en godtagbar balans nåtts mellan enskildas grundlags- och konventionsskyddade krav på skydd mot intrång i privatlivet och det allmännas rätt och skyldighet att svara för att nationella säkerhetsintressen kan tillvaratas. Det förutsätter enligt Lagrådet effektiva kontrollmekanismer som ges tillräckliga resurser för att kunna svara för uppföljning och kontroll av all signalspaningsverksamhet och därmed förhindra missbruk. En av Lagrådets ledamöter anser att det inte finns grund för att i en reglering som ska uppfylla krav om skydd för privatliv och korrespondens undanta signalspaning som utförs för regeringens räkning från rättslig förhandsprövning. Lagrådets synpunkter har i allt väsentligt godtagits av regeringen. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. I samtliga begärs att avslår propositionen. m.fl. (s) framhåller i motion Fö4 att det är oroande att beredningen av ärendet inte varit så grundlig som saken kräver. Motionärerna understryker vikten av att underrättelseverksamheten anpassas så att den kan möta upp mot dagens och framtidens hotbild. Av propositionen framgår inte hur ändringen av begreppet yttre militära hot till yttre hot påverkar operativ verksamhet eller hur olämplig överlappning ska undvikas. Vidare anser motionärerna att propositionen inte uppfyller krav på rättssäkerhetsgarantier och ett långtgående integritetsskydd. I motion Fö2 av m.fl. (v) framhålls att regeringens förslag borde ha föregåtts av en offentlig utredning med parlamentarisk representation. Enligt motionärerna behöver de resonemang som kan föras om anpassning till teknikutveckling inte gälla för de nya former av yttre hot som regeringen vill inkludera i verksamheten, och det saknas en analys av dessa frågeställningar. Motionärerna vänder sig mot att det bara är inriktningen av ett spaningsuppdrag som ska bestämmas av en särskild myndighet eftersom det ger signalspaningsmyndigheten relativt fria händer att därefter utforma sökbegrepp. Motionärerna vänder sig även mot att regeringen inte ska behöva tillstånd och mot brister i förslaget när det gäller förstöring av information och att efterhandskontrollen ska utföras av samma myndighet som utför förhandskontrollen. Motionärerna ifrågasätter också om kontrollmyndigheterna räcker för att uppfylla artikel 13. Den interna kontrollen skulle enligt motionen kunna förstärkas med en tydlig möjlighet för anställda att anonymt kunna rapportera misstag och lagbrott till kontrollmyndigheten. Enligt motionen har regeringen vidare bortsett från att det inte går att skilja på inhemsk och utländsk trafik. I propositionen saknas en analys av artikel 17 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och en mer djuplodande analys och utredning kring hanteringen av uppgifter som är skyddade enligt bestämmelser i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Proportionalitetsavvägningen är enligt motionen alltför summarisk utan tillräcklig analys. I motionen framhålls att kommer att begära bordläggning av ärendet . I motion Fö3 av m.fl. (mp) framhålls att osäkerheten kring hur avlyssningen kommer att gå till öppnar för godtyckliga bedömningar som är oacceptabla i integritets- och rättssäkerhetshänseende. Den föreslagna generella avlyssningen av svenska folkets telefon- och e-posttrafik innebär ett paradigmskifte genom att man går ifrån rättssäkerhetsprincipen att enbart enskilda brottsmisstänkta ska kunna utsättas för integritetsinskränkningar. Det är enligt motionen inte rimligt vare sig från rättssäkerhetssynpunkt eller från integritetssynpunkt att den myndighet som begär inhämtning också ska bevilja sig själv tillstånd att göra det. Motionärerna ser även ett hot mot yttrandefriheten eftersom journalistisk verksamhet kommer att kunna avlyssnas. Den föreslagna lagstiftningen innebär ett hårt slag mot principen om förutsebarhet och riskerar att drabba ideella organisationer som kämpar för en levande demokrati i sin kritik mot statens politik. Regeringen borde ha inväntat slutsatser. Den generella avlyssningen av svenskars telefon- och e-posttrafik kan enligt motionen omöjligen upprätthållas med de rättsäkerhetsgarantier som kräver. Den personliga integriteten bör inte offras på antiterrorismens altare. I motionen yrkas förutom avslag på propositionen tillkännagivanden till regeringen om att reella rättssäkerhetsgarantier bör införas och om att betänkande bör avvaktas. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Eftersom bestämmelsen avser endast förtroliga meddelanden omfattar skyddet inte t.ex. radiosändningar. 1975/76:209 s. 147). Av 2 kap. 12 § regeringsformen framgår att begränsningar i skyddet får göras genom lag och bara för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Förslag till lag som innebär begränsning av bl.a. de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen ska enligt 2 kap. 12 §, om det inte förkastas av , på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i kammare. Utan hinder därav kan anta förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen står det envar fritt att till bl.a. författare, utgivare eller en redaktion meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift om inte annat är föreskrivet i förordningen. Enligt 3 kap. 2 § finns i dessa fall en rätt till anonymitet, och enligt 3 kap. 3 § gäller tystnadsplikt. I 3 kap. 4 § finns ett förbud mot efterforskning i fråga om den som lämnat ett meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 2 § samt 2 kap. 1, 3 och 4 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, när det gäller uppgifter för offentliggörande i bl.a. radioprogram, filmer samt ljud- och bildupptagningar. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen med ändrings- och tilläggsprotokoll gäller som lag här i landet enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 8 punkt 1 i konventionen har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens. Enligt artikel 8 punkt 2 får inskränkningar i skyddet inte ske annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av inskränkningen och den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom ingreppet. Vidare måste undantaget vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten är i rimlig utsträckning förutsebar. I praxis har slagits fast att hemlig avlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv som korrespondens. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då de är strängt nödvändiga för att skydda den nationella säkerheten eller för att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas. När teleavlyssning har ansetts utgöra en kränkning av artikel 8 har i de flesta fall bristande lagenlighet utgjort grunden för kränkningen. I artikel 13 föreskrivs att var och en som anser sig ha fått sina fri- och rättigheter kränkta ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.