yttr · GV05KU2y · 2007-11-22 00:00:00 — 2007/08:KU2 Några ändringar i kriminalvårdslagstiftningen Några ändringar i kriminalvårdslagstiftningen har berett tillfälle att yttra sig över proposition 2006/07:127 Några ändringar i kriminalvårdslagstiftningen jämte motionerna 2007/08:Ju4 av m.fl. (v) och 2007/08:Ju5 av m.fl. (s) i de delar som berör beredningsområde. begränsar sitt yttrande till de föreslagna ändringarna i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt som rör en intagens rätt att inneha böcker, tidskrifter och tidningar (24 § första stycket) och rätten att granska brev till en intagen i syfte att utreda vem avsändaren är (25 §). Båda förändringarna rör de grundläggande fri- och rättigheter som skyddas i 2 kap. regeringsformen. Den förstnämnda, som avser intagnas rätt att inneha böcker, tidskrifter och tidningar, rör den informationsfrihet som föreskrivs i 1 § första stycket 2. Den sistnämnda rör rätten till förtrolig kommunikation enligt 6 §. Rätten att inneha böcker, tidskrifter och tidningar bör bedömas med utgångspunkt även i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om spridning av tryckta skrifter. Regeringen föreslår i propositionen att en intagen inte ska få ta emot och inneha böcker, tidskrifter och tidningar som kan äventyra ordningen eller säkerheten, eller antas motverka den behandling som den intagne genomgår. I de två motionerna Ju4 av m.fl. (v) och Ju5 av m.fl. (s) yrkas avslag på regeringens förslag med åberopande främst av att bestämmelsen strider mot den grundlagsskyddade informationsfriheten. Gällande ordning för intagnas innehav av personlig egendom Enligt bestämmelsen i 24 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) får en intagen i den utsträckning det kan ske utan olägenhet, inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller inneha böcker, tidskrifter, tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning . Vad som avses med att egendom enligt 24 § får innehas i den utsträckning det kan ske utan olägenhet är enligt vad som anges i regeringens nu framlagda proposition inte klart. Med undantag för bestämmelser om innehav av datorutrustning och användning av telefonutrustning saknas föreskrifter om bestämmelsens tillämpning på viss slags egendom. Det innebär att kriminalvården, varje gång det är aktuellt att förbjuda en intagen att inneha viss egendom, måste göra en individuell prövning av om anstaltens olägenheter väger tyngre än den intagnes intresse av att inneha egendomen. Det är en ordning som enligt propositionen skapar frustration bland de intagna och också är mycket resurskrävande eftersom det leder till att många beslut måste fattas. Besluten överklagas dessutom ofta i flera instanser, vilket medför en belastning även för domstolarna, anges det vidare i propositionen. Bestämmelser om överklagande av beslut inom kriminalvården finns i 7480 §§ kriminalvårdslagen. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och motta upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. I likhet med flertalet övriga grundlagsskyddade fri- och rättigheter får informationsfriheten enligt 2 kap. 12 § begränsas genom lag. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. De ändamål som får läggas till grund för att begränsa yttrande- och informationsfriheten anges i 2 kap. 13 §. Begränsning får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Utöver de särskilt angivna ändamålen får begränsningar av informationsfriheten göras endast om det finns särskilt viktiga skäl för det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. artikel 10 handlar om yttrandefrihet. Var och en har rätt till denna frihet. Rätten innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning. Utövandet av friheterna får eftersom det medför ansvar och skyldigheter underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Tryckfrihetsförordningen innehåller i 6 kap. bestämmelser om tryckta skrifters spridning. Enligt 6 kap. 1 § ska varje svensk medborgare eller svensk juridisk person ha rätt att själv eller med biträde av andra saluhålla, försända eller på annat sätt sprida tryckta skrifter. Bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen om möjligheterna att begränsa fri- och rättigheterna enligt 2 § infördes genom de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft , dvs. efter lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. I proposition 1975/76:209 om ändring i regeringsformen sägs (s. 155) i specialmotiveringen till den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 13 § regeringsformen att ändamålet intresset att förebygga eller beivra brott i första hand tjänar till att ge underlag för tystnadspliktsbestämmelser. I en grundlagskommentar (m.fl., andra upplagan 2006, s. 154) framhålls att uttrycket huvudsakligen syftar på bestämmelser om tystnadsplikt samt på bestämmelser i m.fl. förfarandelagar om beslag av skriftlig handling och avstängning eller fördröjning av telefonsamtal (SOU 1975:75 s. 205, 289). I en annan grundlagskommentar (, 1980, s. 76) uttalas att åtskilliga tystnadsplikter syftar till att underlätta det brottsförebyggande och brottsbeivrande arbetet och att begränsningar i yttrandefriheten ibland syftar till att motverka svårigheterna i det polisiära spaningsarbetet. I den i proposition 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. (s. 63) återgivna lagrådsremissen uttalar departementschefen i ett avsnitt om rätten att inneha informationsbärare m.m. följande. Även om det inte uttryckligen är föreskrivet i TF får det anses följa av grundlagsbestämmelserna om tryckfriheten att rätten att inneha tryckta skrifter inte får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl på sådana institutioner som t.ex. sjukhus, militärförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Utsträcks det särskilda grundlagsskyddet för tryckta skrifter till att omfatta också andra medier kommer motsvarande princip att gälla för dem. I fråga om dessa medier kommer detsamma att bli fallet med sådan apparatur som är nödvändig för att ta del av innehållet i radio- och TV-sändningar och i ljud- och bildupptagningar. Det är alltså inte möjligt att utan grundlagsändring förbjuda innehav av radio- och TV-apparater, bandspelare och liknande teknisk utrustning annat än i de undantagsfall som jag berörde. I proposition 1990/91:64 Yttrandefrihetsgrundlag m.m. (s. 76) uttalar departementschefen i ett avsnitt om möjligheten att överföra principerna i tryckfrihetsförordningen till andra medier följande om rätten att inneha teknisk utrustning. För egen del vill jag peka på att det för att ta del av en tryckt skrift normalt inte fordras några hjälpmedel. Det anses därför, som framhölls vid lagrådsremiss, att det följer av grundlagsbestämmelserna om tryckfriheten att rätten att inneha tryckta skrifter inte får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl e.d. på sådana institutioner som t.ex. sjukhus, militärförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Det kan också på goda grunder hävdas att detsamma skulle bli fallet med tekniska hjälpmedel som behövs för att ta del av framställningen i andra medier som förses med ett grundlagsskydd som bygger på de tryckfrihetsrättsliga principerna (jämför prop. 1986/87:151 s. 63 f.). I proposition 1997/98:43 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden barnpornografifrågan m.m. (s. 60) uttalas i ett avsnitt om viktiga principer i grundlagarna följande om rätten att inneha informationsbärare. Utan att det uttryckligen anges i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen bygger dessa grundlagar på förutsättningen att rätten att inneha tryckta skrifter, filmer och ljudupptagningar inte får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl på sådana institutioner som t.ex. sjukhus, militärförläggningar och kriminalvårdsanstalter. I JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (s. 124) redovisas två beslut av JO som rör frågor om informationsfrihet för intagna på kriminalvårdsanstalt. Ett av ärendena rörde rätten att inneha tryckta skrifter, nämligen dels en vapenkatalog, dels ett exemplar av tidskriften , som innehöll information om droger och hävdade uppfattningen att marijuana borde legaliseras. JO anförde i sitt beslut följande. De åtgärder vilkas grundlagsenlighet ifrågasatts har bestått i att anstalten av ordnings- och säkerhetsskäl omhändertagit vissa, till intagna ställda tidskrifter för förvaring för dessas räkning. Omhändertagandena kan inte anses ha hindrat distributionen av tidskrifterna; någon inskränkning i rätten att sprida tryckta skrifter är det alltså inte fråga om. Däremot är det tydligt att de intagna genom anstaltens förfarande gått miste om möjligheten att, så länge omhändertagandet bestått, ta del av tidskrifternas innehåll. Frågan inställer sig då om åtgärderna låter sig förena med den frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (informationsfriheten) som varje medborgare enligt stadgandet i 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen (RF) är tillförsäkrad gentemot det allmänna. Informationsfriheten får liksom flertalet övriga grundlagsskyddade fri- och rättigheter begränsas genom lag eller, undantagsvis, annan författning (2 kap. 2 § första stycket RF). De ändamål som får läggas till grund för inskränkningar i informationsfriheten räknas upp i 13 §. Bland dem nämns hänsynen till allmän ordning och säkerhet. Därutöver får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Möjligheterna att begränsa informationsfriheten är avsedda att användas med försiktighet. Vid lagstiftning på området skall särskilt beaktas att intresset av vidaste möjliga informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter inte träds för när. De grundlagsbestämmelser för vilka här redogjorts är tillämpliga på intagna i kriminalvårdsanstalt i samma mån som på andra medborgare. Men det ligger i sakens natur att utrymmet för frihetsinskränkningar är större inom kriminalvården än annorstädes. Regler om behandlingen av intagna ges i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Av dess 24 § framgår att intagen i den utsträckning det kan ske utan olägenhet får skaffa sig eller mottaga tidskrifter. Stadgandet ger uppenbarligen plats för inskränkningar i informationsfriheten. Med hänsyn till att ingripande enligt stadgandet kan förekomma redan så snart innehavet av en tidskrift bedöms medföra olägenhet kan det synas som om inskränkningarna skulle kunna gå utöver de ändamål som angivits i 2 kap. 13 § RF. Att inte vilka omständigheter som helst får tillmätas betydelse i detta sammanhang kommer dock till uttryck i 60 § KVVFS 1984:1 (vårdcirkuläret), vari sägs att en intagen i sitt bostadsrum ej får inneha sådant som kan äventyra säkerheten i anstalten eller vålla sanitär olägenhet och ej heller egendom i sådan omfattning att visitering av bostadsrummet avsevärt försvåras. Det är alltså sörjt för att den praktiska tillämpningen av KvaL inte skall behöva komma i konflikt med bestämmelserna i regeringsformen. Att det från sundhets- och visiteringssynpunkt är likgiltigt vad en skriftlig handling innehåller ligger i öppen dag. När det gäller hänsynen till ordning och säkerhet förhåller det sig annorlunda. De inom kriminalvården förekommande reglerna om brevcensur har sålunda tillkommit för att tillgodose det ändamålet. Mot tidskrifter och andra meddelanden som riktar sig till en vidare krets av läsare torde det väl mer sällan finnas anledning att inskrida av ordnings- och säkerhetsskäl. I den mån de innehåller direkta uppmaningar till brott behöver de dock inte tolereras. I ytterlighetsfall kan det kanske också vara befogat att ingripa mot beskrivningar av hur man tillverkar föremål som har karaktär av brottsverktyg, oavsett om beskrivningen åtföljs av någon uppmaning att göra bruk av verktyget eller ej; i allmänhet synes dock risker av här antytt slag effektivast motverkas genom att anstalten tillser att material för tillverkning av farliga föremål inte finns tillgängligt. Att en tidskrift bedöms vara olämplig på grund av en däri förfäktad åsikt, som av ett eller annat skäl anses förkastlig, utgör däremot under inga omständigheter tillräckligt skäl för ett omhändertagande, inte ens om åsikten går stick i stäv med något viktigt behandlingsintresse. Av det sagda följer att förfarandet med vapenkatalogen enligt min mening får godtas, medan omhändertagandet av tidskriften måste ses som ett otillåtet ingrepp i den fria opinionsbildningen. Att syftet varit vällovligt har jag däremot inte någon anledning att betvivla. En liknande fråga behandlades i JO:s ämbetsberättelse 1990/91 (s. 104). Frågan gällde här en intagens rätt att införa vad som av anstaltsdirektören benämndes porrtidningar. Samma sorts tidningar fanns enligt den intagna att köpa i anstaltens kiosk. JO anförde i sitt beslut följande. Av 24 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) framgår att den intagne i den utsträckning det kan ske utan olägenhet får skaffa sig eller ta emot bl.a. böcker, tidskrifter och tidningar. Bestämmelsen ger således utrymme för vissa inskränkningar i den frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (informationsfriheten) som varje medborgare enligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen är tillförsäkrad gentemot det allmänna. Gränserna för lagstiftarens möjligheter att begränsa informationsfriheten dras genom bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen. Regeln i 24 § KvaL om möjligheterna att begränsa den intagnes tillgång till tryckta skrifter är visserligen allmänt hållen; bestämmelserna i 24 § första stycket i anstaltsföreskrifter (KVVFS 1986:4) syftar emellertid till att säkerställa att den praktiska tillämpningen av lagregeln håller sig inom det område som regeringsformen medger. Av dessa bestämmelser framgår att en intagen i sitt bostadsrum inte får inneha sådant som kan äventyra säkerheten i anstalten eller vålla sanitär olägenhet och inte heller egendom som försvårar visitationen av bostadsrummet. Av utredningen framgår inte annat än att de regler som avses med anmälan har sin grund i att underlätta visitation. Det är således inte fråga om något angrepp på den fria opinionsbildningen. Detta innebär emellertid inte att jag kan godta regeln att inte tillåta införande av sådana tidningar och tidskrifter som finns i anstaltens kiosk. Den omständigheten att en viss publikation finns eller inte finns tillgänglig på annat sätt saknar uppenbarligen i sig relevans för visitationsfrågan och den är därmed inte på ett adekvat sätt ägnad att tillgodose det syfte som föranlett den. Jag vill i sammanhanget erinra om den regel i 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen som säger att en begränsning av bl.a. informationsfriheten aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Olägenheterna med regeln i de lokala föreskrifterna belyses också av de praktiska tillämpningssvårigheter som uppkommer när någon vill föra in t.ex. ett nummer av en tidskrift som visserligen förs där men vid tillfället är slutsålt; att sådana överväganden saknar varje samband med visitationsfrågorna är uppenbart. Regeringsrätten fann i en dom (mål nr 2195-06) att de omständigheter som Kriminalvården åberopat i målet inte gav tillräckligt stöd för slutsatsen att ett bifall till en intagen mans ansökan om att få ha ett antal honom tillhöriga tidningar i sitt bostadsrum kunde leda till sådan olägenhet som avses i 24 § KvaL. Mannen var dömd för sexualbrott och i anstalt placerad på en avdelning för sexualbrottsdömda och frågan gällde hans rätt att ha tidningar med pornografiskt innehåll i sitt bostadsrum på anstalten. I målet hade Kriminalvården sammanfattningsvis åberopat att innehav av pornografiska tidskrifter på en sexualbrottsavdelning utgör en olägenhet enligt 24 § KvaL, med hänsyn både till ordningen och säkerheten i anstalten samt till det brotts- och återfallsförebyggande arbetet och terapiframgången. Den lydelse av paragrafen som föreslås i propositionen är densamma som i det förslag som granskats av Lagrådet. Lagrådet väckte frågor som rör informationsfriheten, rätten att inneha tryckta skrifter och spridningsrätten. Lagrådet hänvisade till de ovan återgivna uttalandena av och i grundlagskommentaren och uttalandena i propositionerna 1997/98:43 och 1975/76:209. Lagrådet pekade på att det framgår av förarbetena att bestämmelsen om begränsning av yttrande- och informationsfriheten med hänsyn till förebyggande av brott främst tar sikte på inskränkningar i yttrandefriheten genom tystnadspliktsbestämmelser, inte i informationsfriheten. Det kunde likväl inte enligt Lagrådet uteslutas att ändamålet att förebygga brott kunde göra den föreslagna begränsningen i informationsfriheten tillåtlig från grundlagssynpunkt, men någon analys av frågan fanns inte i lagrådsremissen. Lagrådet framhöll vidare att en begränsning av rätten att ta emot böcker, tidskrifter och tidningar också kan innebära ett ingrepp i den rätt att sprida skrifter som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen. Åtgärder riktade mot spridningen av vissa skrifter är tillåtna allenast i den mån de är förenliga med tryckfrihetsförordningen; detta synes gälla i synnerhet när vad som ifrågasätts inte är sättet för skriftens spridning utan dess innehåll. I den mån ett omhändertagande av böcker, tidskrifter och tidningar i ett enskilt fall sker för förvaring för den intagnes räkning torde måhända enligt Lagrådet omhändertagandet dock i sig inte anses hindra spridningen av tryckalstren i tryckfrihetsförordningens mening. Även beträffande frågan om huruvida de föreslagna åtgärderna är förenliga med tryckfrihetsförordningen saknades emellertid, påpekade , utredning i lagrådsremissen. Sammanfattningsvis anförde Lagrådet att det inför den slutliga utformningen av lagtexten hade varit värdefullt med en analys av grundlagsenligheten av förslaget i vad det avser möjligheten att förhindra att en intagen tar emot eller innehar böcker, tidskrifter och tidningar. Förslaget föreföll till följd härav vara otillräckligt berett i detta hänseende och var därför enligt Lagrådets mening inte nu ägnat att läggas till grund för lagstiftning. Förslagets förhållande till informationsfriheten och tryckfriheten enligt propositionen I propositionen anför regeringen att det av Lagrådet åberopade uttalandet i proposition 1997/98:43 s. 60 måste ses i sitt sammanhang. Rätten till innehav av tryckta skrifter får, anför regeringen, begränsas inte endast av ordnings- och säkerhetsskäl utan även av andra tungt vägande skäl (jfr prop. 1990/91:64 s. 77). Detta är enligt regeringen en rimlig ståndpunkt. Ett innehav av tryckta skrifter måste anses knyta nära an till informationsfriheten, som regleras i regeringsformen. Ändamålshänsyn talar enligt regeringen för att t.ex. förebyggandet av brott bör innefattas i uttrycket ordnings- och säkerhetsskäl e.d. (se prop. 1990/91:64 s. 77), som medför att rätten till innehav av tryckta skrifter kan begränsas för intagna i anstalt. Om förhållandet till tryckfrihetsförordningens bestämmelse om rätten att sprida skrifter anförs i propositionen följande. Som Lagrådet har påpekat kan en begränsning av rätten att ta emot böcker, tidskrifter och tidningar också innebära ett ingrepp i den rätt att sprida tryckta skrifter som tillkommer varje svensk medborgare och varje svensk juridisk person enligt 6 kap. 1 § TF. I det ovan nämnda JO-utlåtandet var det fråga om att en anstalt av ordnings- och säkerhetsskäl omhändertagit vissa, till intagna ställda tidskrifter för förvaring för dessas räkning. JO uttalade att omhändertagandena inte kan anses ha hindrat distributionen av tidskrifterna; någon inskränkning i rätten att sprida tryckta skrifter var det alltså inte fråga om (JO 1986/87 s. 124). Enligt regeringens uppfattning medför inte det förhållandet att en viss sorts böcker, tidningar och tidskrifter förvaras för intagnas räkning att detta omhändertagande kan anses hindra spridningen av skrifterna i TF:s mening. En intagen skulle, med den föreslagna lydelsen av 24 § KvaL, fortfarande kunna förvärva aktuella skrifter, till exempel fortsätta med en prenumeration på en viss tidning. Men om rekvisiten i paragrafen är uppfyllda får anstalten förbjuda den intagne att ta emot tidningen och inneha den personen i fråga avtjänar sitt straff i anstalten. Att Kriminalvården under vissa förutsättningar för de intagnas räkning förvarar vissa skrifter kan inte anses utgöra en begränsning av spridningsrätten i TF. Regeringen påpekar i propositionen att Kriminalvården som ett led i det återfallsförebyggande arbetet erbjuder ett antal olika behandlingsprogram. Det finns särskilda program som riktar sig till exempelvis drogmissbrukare, personer med kriminella värderingar, sexualbrottsdömda, spelmissbrukare och personer som är dömda för våldsbrott. En förutsättning för att Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete ska ge effekt är enligt propositionen självfallet att reglerna om innehav av egendom inte motverkar detta arbete. Vidare anför regeringen att den nuvarande bristen på uttalat lagstöd för förbud av innehav av vissa typer av tryckta skrifter har medfört att JO när det gäller tidskrifter om droger gjort bedömningen att ett omhändertagande aldrig kan ske endast av det skälet att tidskriften bedöms som olämplig på grund av att en däri framförd åsikt anses förkastlig. Enligt JO gäller detta även om åsikten går stick i stäv med något viktigt behandlingsintresse. Det är enligt regeringens bedömning rimligt att intagna inte ska tillåtas inneha egendom som motverkar den grundläggande målsättningen med verkställigheten, dvs. att förebygga återfall i brott. Det får anses ligga i sakens natur att utrymmet för frihetsinskränkningar är större inom kriminalvården än i samhället i övrigt. Regeringen hänvisar också till att regeringen i proposition 2005/06:195 om elektroniska kommunikationstjänster m.m. inom psykiatrisk tvångsvård anförde att patientens integritet och rättigheter när det gäller möjligheterna att kommunicera eller att inhämta eller ge ut information i vissa fall måste stå tillbaka när detta inverkar negativt på vården eller innebär att någon annan lider skada (a. prop. s. 23). Regeringen anser att samma bedömning bör göras när det gäller möjligheten att begränsa intagnas rätt att ta emot och inneha böcker, tidskrifter och tidningar som antas motverka den behandling som den intagne genomgår. , vars utredning (se SOU 2005:54) ligger till grund för propositionen, anser regeringen att begränsningen är förenlig med regeringsformen. Informationsfriheten får begränsas inte endast med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet utan också med hänsyn till förebyggandet av brott eller av annat särskilt viktigt skäl, framhåller regeringen.