yttr · GU05FiU3y · 2007-05-16 00:00:00 — Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte 25 år beslutade att bereda finansutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 2006/07:84 Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte jämte följdmotioner såvitt avser budgetkonsekvenser. begränsar sitt yttrande till att gälla de budgettekniska aspekterna av ärendet, dvs. frågor som rör behandling av inkomstbeslut som varit medräknade i budgetregleringen. I proposition 2006/07:84 Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte föreslår regeringen nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte i syfte att underlätta för yngre att komma in på arbetsmarknaden. Nedsättningen innebär att avgifterna, med undantag för ålderspensionsavgiften, halveras, vilket motsvarar en nedsättning . föreslås dock nedsättningen uppgå till . En nedsättning med hälften föreslås också för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte och som betalar egenavgifter och allmän löneavgift, vilket motsvarar en nedsättning , om inte extra karenstid valts. De avgifter som ska betalas får dock inte understiga ålderspensionsavgiften på . De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen aviserades att regeringen senare under avsåg att återkomma med förslag till regler för nedsättning av socialavgifter för personer som vid årets ingång fyllt 19 men inte (prop. 2006/07:1 volym 1 avsnitt 5.3.2 s. 143 f.). Den aviserade nedsättningen bedömdes kunna avse hälften av den del av socialavgifterna som inte avser ålderspensionsavgiften och omfatta såväl arbetsgivaravgifter och egenavgifter som allmän löneavgift. Regeringen uttalade att den närmare utformningen av förslagen behövde beredas ytterligare bl.a. på grund av att flera former av nedsättning av socialavgifter som kumuleras kan medföra att ålderspensionsavgiften påverkas. Regeringen bedömde med hänsyn härtill och till att differentierade avgifter medför att åtgärder måste vidtas med avseende på administrationen av avgifterna såväl hos som hos arbetsgivare och näringsidkare, att förslagen skulle kunna träda i kraft och tillämpas först fr.o.m. . Effekter för offentliga finanser Förslagen innebär dels att det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift sänks från av underlaget till (= 8,78/2 + 2,20/2 + 1,70/2 + 4,45/2 + 0,68/2 + 10,21 + 4,40/2), dels att det samlade uttaget av egenavgifter och allmän löneavgift sänks från av underlaget till (= 9,61/2 + 2,20/2 + 1,70/2 + 1,91/2 + 0,68/2 + 10,21 + 4,40/2), om inte extra karenstid valts. innebär dock sänkningen av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften att dessa avgifter tas ut av underlaget. Redan i budgetpropositionen redovisades beräkningar av de här aktuella förslagens effekter på offentliga finanser, dock med en nedre åldersgräns , som för beräknades till och för åren därefter till en helårseffekt på . Med en nedre åldersgräns , som föreslås, påverkas helårseffekten med ytterligare . När det gäller arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften beräknas lönesumman för åldersgruppen för . Förslagen i denna del kan därför beräknas medföra att statens bruttointäkter minskar med . Sänkningen av avgifterna ökar företagens vinster. Denna ökning ändrar skattebasen för företagen. Intäkterna från företagens inkomstskatt ökar och motverkar på så sätt minskade intäkter från sänkta avgifter. Även lönekostnaden för kommuner, landsting och staten påverkas av förändrade avgifter. Med beaktande härav kan nettoeffekten av förslagen i denna del beräknas uppgå till . Det finns inte tillräckligt underlag för att fördela denna effekt mellan företag, kommuner, landsting och staten. Beträffande egenavgifterna och den allmänna löneavgiften beräknas inkomsten av näringsverksamhet för åldersgruppen . Bruttoeffekten av förslagen i denna del uppgår då till . Förslaget innebär dock att inkomstskatten ökar med . Nettoeffekten av förslaget kan därför beräknas till ca . Sammantaget innebär förslagen att bruttoeffekten kommer att uppgå till ca och att nettoeffekten kommer att uppgå till ca . Förslagen föreslås träda i kraft och kan därför nettoeffekten av förslagen, även om nedsättningen av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften blir något lägre, beräknas uppgå till hälften av den årliga kostnaden eller till ca . har uppgett att engångskostnaderna hos verket för administrativa åtgärder, utbildning och information i samband med införandet av förslagen kan beräknas uppgå till sammanlagt , varav hänför sig till IT- och webbapplikationsanpassningar och till intern utbildning och extern information. Kostnadsökningen för löpande ärendehantering och kontroll bedöms av verket inte komma att överstiga . Regeringen bedömer att dessa kostnader får rymmas inom ramen för verkets befintliga anslag. För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslagen inte få någon budgetpåverkan. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. och yrkar i sina motioner Sf11 respektive Sf12 avslag på hela propositionen. Socialdemokraterna föreslår i sin motion Sf10 att gör ett tillkännagivande om att hjälpa ungdomar som står långt från arbetsmarknaden. Partiet föreslår också att regeringen gör en uppföljning av den föreslagna nedsättningen av socialavgifter. I den ekonomiska vårpropositionen (prop. 2006/07:100) redovisar och analyserar regeringen i kapitel 5 den offentliga sektorns skatteinkomster. Regeringen redovisar bl.a. en aktuell prognos för inkomsterna jämfört med budgetpropositionen (tabell 5.26). Prognosen bygger bl.a. på nya makroekonomiska förutsättningar och ändrade skatteregler i förhållande till budgetpropositionen. Av regeringens redovisning framgår att man i den nya inkomstberäkningen beaktat förändringen av socialavgifter för 1824-åringar (s. 132 och 137; jfr s. 43 i finansplanen). En sammanställning av regeländringarna redovisas i tabell 5.35. Gällande ordning för behandling av inkomstberäkningen Genom budgetregleringen bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas på inkomsttitlar och den anvisar anslag till angivna ändamål. Budgetregleringen är enligt svensk statsrätt en särskild statsfunktion, skild från lagstiftningen. Genom anslagsbesluten bemyndigas regeringen, som disponerar statens medel, att använda statens medel på sätt som beslutar. Inkomstberäkningen har, till skillnad från anslagsbesluten, inte några direkta rättsliga konsekvenser. Inkomsterna bestäms på annat sätt än genom budgetregleringen, t.ex. besluten om en skattelag eller socialförsäkringslag m.m., och behöver inte beslutas i samband med den. Skatterna, som är det största inkomstslaget, bestäms genom lag. I verkligheten förekommer också avvikelser, ibland stora, från inkomstberäkningarna. Dessa beräkningar är emellertid ändå av stor betydelse. I budgetregleringen är inkomstberäkningen en viktig del för att bedöma utrymmet för utgifter, statens lånebehov och vilka skatteändringar som kan behövas. Det är uppenbart att det finns ett samband mellan utgiftsbeslut och inkomstbeslut, och hur samordningen av dessa beslut ska ske inom har varit föremål för diskussion och utredning i skilda sammanhang. Bland annat föreslog (SOU 1987:6) att finans- och skatteutskotten borde slås samman för att betona detta samband. genomförde emellertid aldrig detta förslag eftersom denna grundlagsfråga inte samlade så stor majoritet som man önskade. Inkomsterna i den reformerade budgetprocessen: rambeslutsmodellen I samband med att diskuterade en reformerad beslutsordning för budgetregleringen i förekom olika förslag om hur man skulle samordna inkomstberäkningen med anslagsbesluten. I huvudbetänkande Reformera riksdagsarbetet! 1993/94:TK1) förordades ett institutionaliserat men likväl informellt samrådsförfarande (s. 33) mellan finans- och skatteutskotten. Utredningen föreställde sig att det rent praktiskt skulle kunna gå till så att utskotten sammanträdde gemensamt. Alternativt kunde man tänka sig mindre samrådsdelegationer. I andra betänkande, Reformera riksdagsarbetet 2 (förs. 1993/94:TK2), stod man fast vid möjligheten till ett samrådsförfarande, men man ville också införa en inkomstram som en parallell till utgiftsområdesramarna. Inkomstramen skulle innehålla dels en beräkning av inkomsterna, dels en redogörelse för de förslag till ändrade skatte- och avgiftsregler som ligger till grund för inkomstberäkningen och som regeringen för fram i sitt budgetförslag med en beskrivning av åtgärdernas effekt på statsinkomsterna. Inkomstramarna skulle inte ha samma innebörd som utgiftsramarna, eftersom inkomsterna bara beräknas i budgetregleringen och med hänsyn till att statsinkomsterna ofta fluktuerar mycket vilket gör dem svåra att prognostisera. utgår vid sin beräkning av inkomsterna från gällande regelverk för skatter och avgifter och kompletterar detta med eventuella ändringsförslag som förs fram i budgetpropositionen och fackutskottens yttranden. Varje sådant ändringsförslag bidrar till att inkomsterna blir större eller mindre. Eftersom flertalet skatte- och avgiftsregler kan förutsättas vara oförändrade är det i praktiken endast en mindre del av statsinkomsterna som kommer att omfattas av någon egentlig budgetprövning. förslag till inkomstram blir därför mer en ram för regeländringar och är i praktiken liktydigt med de förslag till ändringar av skatter och avgifter som utskottet ställer sig bakom. Godtas finansutskottets förslag på denna punkt innebär detta att fattar principbeslut om vilka regeländringar som ska genomföras. Övriga utskott och då främst skatteutskottet får anpassa sin fortsatta behandling av förslag rörande statsbudgetens inkomster till detta ställningstagande (s. 21). betraktade inkomstramen som en ram för tillåtna regeländringar (s. 22). Utredningen föreslog också att tillkommande inkomstförändringar och tillkommande utgiftsförändringar som då skulle motsvara vad som kallades Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto skulle behandlas som särskilda ramar. Efterhand har vissa av förslagen fått fullt genomslag eller modifierat genomslag i arbetssätt. Bland annat har budgeteringen för beräknat tillkommande inkomster och utgifter helt inordnats inom anslagen och inkomsttitlarna. Samordningen mellan utgifter och inkomster kommer till uttryck genom den bestämmelse i riksdagsordningen som säger att ramarna för utgiftsområdet ska beslutas med inkomstberäkningen i ett enda beslut. Alla förslag om ändrade skatter med betydelse för inkomstberäkningen ingår också i detta beslut. Begreppet inkomstram har emellertid inte fått det genomslag som utgiftsramarna har fått. För att ge inkomstramen författningsstöd infördes först en regel i riksdagsordningen (5 kap. 14 § sedermera 12 §) att beslut om inkomsterna i staten inte fick fattas innan ett budgetbeslut var fattat. Innebörden av denna regel var att beslut om att ändra skatterna på annat sätt än som antagits i inkomstberäkningen i budgetbeslutet inte fick fattas utan att först beslutade om vederbörlig ändring i statsbudgeten. Om detta sades följande i författningskommentaren: . . varken majoriteten eller minoriteten i ett fackutskott kan föreslå någon ändring av ramens storlek; ej heller kan yrkanden härom framställas i kammaren i samband med behandlingen av anslagsbetänkandena. Talmannen skall vägra ställa proposition på ett sådant förslag. Detsamma gäller i princip ärende som har betydelse för inkomstberäkningen. 1993/94:TK2, s. 65) Bestämmelsen ändrades emellertid och begränsades då till att gälla endast utgiftssidan. Frågan uppstod då vad som skulle sägas gälla för inkomsterna. Som kanslichefen i skatteutskottet har beskrivit saken i en uppsats1[ , , Den nya budgetprocessen och skatterna i till Per Anclow, och (red. ), : Iustus, 2004.] ställdes det hela på sin spets redan samma höst. I en särproposition lämnade regeringen förslag som bl.a. innebar vissa lättnader i dubbelbeskattningen av aktier. Förslaget var aviserat i budgetpropositionen och beaktat i inkomstberäkningen. I följdmotioner från , upprepades mer långtgående förslag om skattereduktion som partierna tidigare presenterat i sina budgetalternativ. Om det förslaget vunnit gillande skulle inkomsterna ha blivit lägre än vad regeringen räknat med i budgetpropositionen och den inkomstberäkning som beslutade om . Fråga uppkom då om det fanns möjlighet att reservera sig till förmån för motionsförslaget och saken kom att behandlas i talmanskonferensen. Enligt muntligt besked som den dåvarande riksdagsdirektören lämnade till skatteutskottets kansli hade man inom talmanskonferensen enigt kommit överens om att avstå från reservationer som skulle komma i konflikt med budgetbeslut på inkomstsidan. Någon protokollsanteckning om denna uppgörelse gjordes emellertid inte, och inte heller någon annan skriftlig uppteckning. (s. 17 i särtrycket) Även om det inte fanns någon regel i riksdagsordningen eller skriftlig överenskommelse mellan partierna i kom skatteutskottet att rätta sig efter överenskommelsen. Ledamöterna har, dock med några undantag, utformat sina reservationer så att de inte har kommit i konflikt med budgetbeslutet eller finansutskottets betänkande. Intresset att skydda budgetbeslutet och därmed upprätthålla budgetsamordning mellan utgifter och inkomster har fått vara vägledande. Marginella eller substantiella ändringar? När föreslog en inkomstram skrev den i sitt betänkande att det inte var rimligt att tynga budgetarbetet med inkomstförslag av helt marginell budgetmässig betydelse. Var man skall dra den beloppsmässiga gränsen mellan förslag som bör beaktas och de man kan bortse från är emellertid svårt att ange på förhand. Vi är därför inte beredda att nu binda oss för en viss lösning utan anser att de praktiska förutsättningarna bör få visa var skiljelinjen skall gå. 1993/94:TK2 s. 21) I skatteutskottet har reservationer lämnats med motiveringen att det endast skulle vara fråga om en mindre justering i förhållande till regeringens förslag och endast marginellt skulle påverka inkomstberäkningen (se bet. 2003/04:SkU17). utvärderade budgetreformen gjorde en arbetsgrupp under kommittén en kartläggning av skattelagstiftningen budgetprocesser för att bl.a. studera ärendefördelningen mellan finansutskottet och skatteutskottet. När man läser kartläggningen kan man finna att praxis pekar på att ändringar mindre än ett belopp i storleksordningen inte är så stora att de har bedömts påverka inkomstberäkningen.2[ Pm av Gutsjö, i budgetprocessen.] Någon exakt gräns finns emellertid inte. Ny inkomstberäkning på tilläggsbudget Enligt 9 kap. 5 § regeringsformen kan på tilläggsbudget göra ny beräkning av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag. Bakgrunden till det är att det är svårt att i förväg förutsäga utvecklingen , det behövs därför en möjlighet att korrigera besluten från budgetregleringen under löpande budgetår. Regeringen lägger vanligtvis förslag om ändring på tilläggsbudget , nämligen i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Dessa förslag handlar emellertid regelmässigt om ändrade anslag och ramar för utgiftsområdena, inte om förnyad beräkning av inkomsterna. Även inkomsterna följs emellertid upp vid samma tillfällen. I förarbetena till budgetlagen betonas att en noggrann uppföljning av budgeten under budgetåret kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. I lagen föreskrivs därför att regeringen noggrant ska följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp (35 §). Under löpande budgetår ska regeringen för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall ska förklaras (36 §). Dessa prognoser lämnas i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. För anslagsbeslut på tilläggsbudget gäller att dessa kan göras först efter det att utgiftsramarna ändrats om det behövs (5 kap. 12 § riksdagsordningen). Någon motsvarande regel för inkomstbesluten finns emellertid inte. FiU-yttranden över initiativ tagna inom Av 4 kap. 8 § riksdagsordningen framgår att innan ett utskott avger ett betänkande med förslag i ett ärende som väckts inom , ska finansutskottet beredas tillfälle att yttra sig, om förslaget kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna. Utskottet vill inledningsvis betona värdet av att har en funktionell ordning för budgetregleringen. Reformerna av den statliga budgetprocessen har lett till väsentliga förbättringar för rationell beredning och dessutom ett rationellt genomförande av statsbudgeten. I den utvärdering som gjordes 2000 av införandet av den s.k. rambeslutsmodellen för budgetregleringen och införandet av en budgetlag kunde en enig riksdagsstyrelse konstatera att intentionerna bakom reformerna i huvudsak hade uppfyllts. Rambeslutsmodellen har lett till förbättrad koordinering av budgetarbete. Införandet av utgiftstak och en lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstak som ramar för utgiftsområdena har gett förbättrad möjlighet att kontrollera statsutgifternas utveckling. Budgetlagen har bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statsbudgeten. Rambeslutsmodellen har förstärkt en minoritetsregerings möjlighet att få genom sitt budgetförslag. Den försvårar för olika majoriteter att öka anslag utan samtidig finansiering under riksdagsbehandlingen. Bruttoredovisning, en fullständigare budgetproposition, slopandet av förslagsanslag och ökade krav på uppföljning har stärkt ställning. Dessa förändringar ledde till ökat informationsvärde av statsbudgeten och ökad skyldighet för regeringen att återkomma till vid befarade eller konstaterade avvikelser från beslut. 2000/01:RS1 s. 61 f.) Utskottet anser att det finns skäl att värna de förbättringar som uppnåtts genom reformerna. Det gäller både de formella regler som införts och den praxis som vuxit fram genom de informella överenskommelser som redovisats ovan. Reglerna för budgetberedningen ser olika ut för inkomstberäkningen och anslagsbesluten. För anslagen finns formella restriktioner i form av utgiftstak för staten och ramar för utgiftsområdena. För inkomstbesluten och inkomstberäkningen är det formella regelverket inte lika stramt uppställt. Men även om det inte finns en formell inkomstram är det enligt utskottets mening viktigt att ändå håller fast vid de intentioner som fanns i förslag och håller fast vid ambitionen att koordinera budgetens inkomst- och utgiftssidor. Det innebär, som utskottet ser det, att har anledning att förvänta att regeringen levererar de propositioner som den aviserar i budgetpropositionen och som ingår i det underlag som har för att besluta om inkomstberäkningen i statsbudgeten. Med hänsyn till att förhållanden kan ha förändrats efter att statsbudgeten har beslutats i måste det emellertid självfallet finnas utrymme för regeringen att modifiera sina inkomstförslag i senare propositioner, på motsvarande sätt som regeringen återkommer till med ändringar av anslagen på tilläggsbudget. För att hålla fast vid de intentioner som fanns med en inkomstram är det emellertid viktigt att regeringen tydligt redovisar de finansiella konsekvenserna av reviderade regelförslag eller ändrade prognosförutsättningar på det sätt som regeringen gjort i det aktuella fallet, både i proposition 2006/07:84 och i den ekonomiska vårpropositionen. På så sätt uppnås ett slags parallellitet mellan uppföljningen under löpande budgetår av statsbudgetens utgifter och dess inkomster. Genom att regeringen följer upp och för redovisar utvecklingen av statens inkomster i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen ges ett väsentligt underlag för sin behandling och har också möjlighet att göra en förnyad beräkning av inkomsttitlarna på tilläggsbudget om den anser det påkallat. Som utskottet bedömer saken finns det emellertid inte något behov av att besluta om en ny fördelning av inkomsterna på inkomsttitlar. Även när utskotten behandlar motionsyrkanden finns det enligt utskottets mening skäl att upprätthålla intentionerna bakom rambeslutsmodellen även för inkomstbesluten. Det är med andra ord möjligt för utskottsledamöter att i stället för reservation välja att i ett särskilt yttrande förklara att de avstår att reservera sig med hänsyn till att saken i princip redan varit uppe för behandling i samband med budgetregleringen och avgjorts i sak den gången. Inkomstramen skulle enligt betraktas som ett slags regelram. Det är då naturligt att den är symmetrisk, dvs. det ska inte spela någon roll om regeländringen leder till ökade eller minskade statsinkomster. Här vill dock utskottet framhålla att det väsentliga är att beslutsprocessen i inte leder till svagare budgetsaldo än vad beslutat i budgetregleringen. På utgiftssidan är det tillåtet att reservera sig till förmån för förslag som leder till lägre utgifter än utgiftsramen, men inte till högre. På motsvarande sätt kan man betrakta inkomstbesluten. Det skulle med andra ord vara fullt möjligt att i utskottsbehandlingen reservera sig till förmån för ökade statsinkomster och ändå hålla fast vid intentionerna bakom rambeslutsmodellen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och Per Åsling (c).